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MOVILIDAD JUBILATORIA, ANTECEDENTES Y ANÁLISIS DE LA NUEVA FÓRMULA

MOVILIDAD JUBILATORIA,
ANTECEDENTES Y ANÁLISIS
DE LA NUEVA FÓRMULA

Coordinador: Patricio J. Torti Cerquetti

Evolución de la movilidad de los haberes | Implicancias de la normativa actual |

Sustentabilidad del sistema previsional | Nueva fórmula propuesta por el PEN
y su modificación | Índices combinados e impacto en las prestaciones jubilatorias |
Métodos de movilidad en el mundo | Análisis de los fallos Caliva y Cabrera |

DICIEMBRE 2020
ai16092520619_Tapa Movilidad jubilatoria A.pdf 2 29/12/2020 11:27:41

COORDINADOR: MOVILIDAD JUBILATORIA,

PATRICIO J. ANTECEDENTES Y ANÁLISIS
TORTI CERQUETTI DE LA NUEVA FÓRMULA

DICIEMBRE 2020
ERREPAR
CONSULTOR DE LEGISLACIÓN,
JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA
DIRECTOR:
RICARDO A. PARADA
SUBDIRECTOR:
JOSÉ D. ERRECABORDE Dirección Nacional del Derecho de Autor. Hecho el depósito que marca la ley 11723.

ISBN 978-987-01-2682-9

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o parcial por medios electrónicos o mecánicos, incluyendo fotocopia, grabación
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CENTRO DE ATENCIÓN PERSONAL:

PARANÁ 725 - (1017)
Movilidad jubilatoria : antecedentes y análisis de la nueva fórmula / compilado
BUENOS AIRES - ARGENTINA por Ricardo Antonio Parada ; José Daniel Errecaborde. - 1a ed - Ciudad
Autónoma
TEL.: 4370-2002 de Buenos Aires : Errepar, 2020.
Libro digital, PDF
E-MAIL: clientes@errepar.com
Archivo Digital: descarga y online
ISBN 978-987-01-2682-9
“ERREPAR ON LINE”
1. Jubilación. 2. Leyes. I. Parada, Ricardo Antonio, comp. II. Errecaborde, José
www.errepar.com Daniel, comp. III. Título.
CDD 344.023

Esta edición se terminó de imprimir en los talleres gráficos de Color-Efe SA,

Buenos Aires, República Argentina en diciembre de 2020
 SUPLEMENTO MOVILIDAD JUBILATORIA,
ANTECEDENTES Y ANÁLISIS DE LA NUEVA FÓRMULA

Patricio J. Torti Cerquetti

(*)

PRESENTACIÓN

Una de las principales preocupaciones que atañen a quien se incorpora como afiliado a
un régimen previsional se vincula a la seguridad de que este último llegue a proveerle los
medios para que se encuentre razonablemente garantizada su subsistencia y, eventualmen-
te, la de su grupo familiar.
Ello supone que el régimen en cuestión contemple la obtención de prestaciones que guar-
den una adecuada relación de proporcionalidad con los ingresos del afiliado y, por consi-
guiente, con los aportes que haya hecho durante su vida activa.
Resulta primordial en ese sentido que la relación llamada habitualmente tasa de sustitu-
ción, es decir el porcentaje del ingreso del afiliado que representa el beneficio que obtiene
del régimen previsional -definido en la oportunidad del otorgamiento de la prestación-,
además de construir un razonable reemplazo del salario o renta de actividad, se mantenga
y prolongue durante todo el tiempo que el beneficio deba ser percibido por su titular o sus
derechohabientes.
A partir de la incorporación al texto de la Constitución Nacional del artículo 14 del man-
dato “El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social…”, en lo que concierne estricta-
mente al sistema previsional, lo trascendental de tal constitucionalización es que expresa
el reconocimiento de que dichas prestaciones -jubilaciones y pensiones- deben ser móviles.
Desde el punto de vista económico-previsional, la “movilidad” es la herramienta con la
cual se mantiene a lo largo del tiempo la tasa de sustitución dada al momento de abandonar
la población económicamente activa e ingresar en la pasividad.

(*) Codirector de la Revista Temas de Derecho Laboral y de la Seguridad Social de la Editorial Erreius
 De aquí se desprenden entonces dos elementos a considerar, uno cuantitativo, que refiere a la
relación que debe tener o guardar el haber jubilatorio con el nivel de vida alcanzado durante la
vida activa, esto es, relacionado con los aportes efectuados al sistema. Sería entonces esa proxi-
midad necesaria que deben poseer los haberes de pasividad respecto de las remuneraciones
activas. El segundo elemento es el temporal, el cual se relaciona a la oportunidad o momento en
el que debe producirse la movilidad para que esta no se vea frustrada en su concreción.
Es sabido que en toda prestación previsional será siempre la ley aplicada para su otor-
gamiento la que regirá los aspectos sustantivos de la misma -requisitos de accesibilidad,
determinación del haber inicial, causales de extinción del beneficio, etc.- y ninguna ley pos-
terior puede afectar el derecho regularmente adquirido al amparo de una determinada ley
previsional.
En cambio, la instrumentación de la movilidad consagrada constitucionalmente admite
distintos mecanismos, y es el legislador quien prudencialmente puede y debe establecer
cómo ha de llevarse a cabo la misma en cada momento.
En tal sentido, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha recono-
cido la facultad del Congreso de la Nación para establecer distintos mecanismos que hagan
efectiva la garantía constitucional de movilidad.
No se discute la movilidad jubilatoria como un derecho consagrado en la Constitución
Nacional, sino que la problemática -y la litigiosidad derivada de esto- versa sobre los meca-
nismos utilizados para su determinación, los cuales han ido mutando a lo largo de la historia
hasta la actualidad, oportunidad esta en la que se debate una nueva fórmula de cálculo.
En este contexto, en un año signado por una pandemia por coronavirus sin precedentes
que ha hecho estragos a nivel mundial, se profundizó la situación de emergencia declarada
por la ley 27541, suspendiendo la fórmula de movilidad vigente y reemplazándola por sen-
dos Decretos de Necesidad y Urgencia del Poder Ejecutivo Nacional, al tiempo que se inició
el debate sobre la nueva normativa sobre la materia, estando este último próximo a finalizar.
En el presente suplemento se pretende analizar el derrotero que ha sufrido la movilidad
jubilatoria en la historia del derecho previsional hasta ahora, explicando las fluctuaciones
vividas como consecuencia de ello y finalizando con un análisis crítico sobre la nueva fór-
mula de movilidad que se debate por estos días en el Congreso de la Nación y sus posibles
consecuencias a futuro, todo ello desde el punto de vista de un equipo de especialistas en
la materia, de distintos puntos geográficos de nuestro país, reunido especialmente en esta
oportunidad para brindar al lector una obra de excelente contenido académico y profesio-
nal, la cual presento aquí con suma satisfacción.

Nota de la redacción: Al cierre de esta edición, el proyecto de ley que modifica el índice de movilidad jubilatoria
obtuvo dictamen de mayoría en la tercera reunión plenaria de las Comisiones de Previsión y Seguridad Social y
de Presupuesto y Hacienda, y se prevé que será tratado el martes 29/12/2020, para ser convertido en ley
 SUPLEMENTO ESPECIAL

LEY DE MOVILIDAD JUBILATORIA

sumario
ANTECEDENTES

PATRICIO J. TORTI CERQUETTI

Palabras preliminares ……………………………………………………………… 1

DAMIÁN M. ALEGRE
La movilidad de los jubilados en cuarentena…………………………………… 9

JORGE GARCÍA RAPP

La movilidad de las jubilaciones y pensiones……………………………………17

ADRIANA MICALE
Suspensión de la ley de movilidad vigente. El sistema de cobertura en
el centro del debate nacional. Nueva fórmula sustentable y control de
constitucionalidad…………………………………………………………………33

JULIA T. TOYOS
Movilidad jubilatoria y ley de emergencia económica. Comentario
al fallo “Caliva”. El principio de progresividad…………………………………47

ANDREA V. TULINO
Primer fallo que declara la inscontitucionalidad de los decretos dictados
por el Poder Ejecutivo Nacional que fijaron aumentos discrecionales a
las jubilaciones y pensiones en el marco de la ley 27541 de emergencia.
Comentario al fallo “Cabrera”……………………………………………………57
 NUEVA FÓRMULA DE MOVILIDAD PARA 2021

SILVIA ARCE
Movilidad jubilatoria y el proyecto de ley para 2021……………………………65

CECILIA S. COLOMBO
A la luz de una nueva ley de movilidad jubilatoria……………………………71

JUAN P. CHIESA
Hacia una nueva fórmula de movilidad jubilatoria……………………………77

FEDERICO DESPOULIS NETRI

Informe sobre la nueva movilidad previsional…………………………………83

GABRIEL GREIZERSTEIN
Particularidades de una fórmula de movilidad destinada al fracaso……… 101

ANÍBAL PAZ
La movilidad jubilatoria: pasado, presente y futuro inmediato en permanente
tensión con los principios del derecho de la seguridad social……………… 107

DANIEL G. PÉREZ
Análisis estructural de la nueva fórmula de movilidad……………………… 127

FERNANDO M. VIERA
La suspensión de la movilidad jubilatoria y el proyecto de reforma……… 137
 LEGISLACIÓN
Ley 26417……………………………………………
Ley 27426……………………………………………
Ley 27541……………………………………………
Dec. 99/2019 …………………………………………
Dec. 163/2020…………………………………………
Dec. 495/2020…………………………………………
Dec. 542/2020…………………………………………
Dec. 692/2020 ………………………………………
Dec. 899/2020…………………………………………
Errepar online y Erreius online
Errepar online y Erreius online
Errepar online y Erreius online
Errepar online y Erreius online
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Errepar online y Erreius online
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Errepar online y Erreius online

PROYECTO DE LEY CON MEDIA SANCIÓN DEL SENADO

Texto del dictamen de comisión aprobado el 10.12.2020…………………………
………………………………………………………… Errepar online y Erreius online
 LA MOVILIDAD DE Damián M. Alegre(*)
LOS JUBILADOS EN
CUARENTENA

Como una verdadera obra kafkiana,
en diciembre de 2017 se sancionaba la
ley 27426, la cual generaría un quiebre en
todo el sistema previsional argentino. En
su artículo 1 era sustituido el artículo 32
de la ley 24241, modificando la fórmula de
movilidad previsional estableciendo que,
a partir de marzo de 2018, sería el porcen-
taje de incremento trimestral el resultante
de combinar el 70% de la variación del IPC
sumado al 30% de la variación del RIPTE.
De este modo, los beneficios obtendrían
un incremento de movilidad con un nuevo
índice combinado, el cual tomaría las varia-
bles con un rezago por demás importante
de seis meses.
Por otro lado, y no menos importante,
era desacoplado el índice de movilidad del
índice de actualización de remuneraciones,
tema que, si bien no es motivo del presen-
te artículo, merecerá oportunamente un
análisis en profundidad.

(*) Abogado especialista en Derecho Previsional. Miembro de la Comisión Previsional de la Asociación de

Abogados de Buenos Aires (AABA). Publicista

SUPLEMENTO ESPECIAL |9
DAMIÁN M. ALEGRE
La ley sancionada fue atacada desde dos
aristas; por un lado, se reclamaba que los
montos otorgados serían inferiores a los re-
sultados obtenidos por la derogada fórmu-
la que incluía la recaudación tributaria y el
RIPTE. Por otro lado, se objetaba la omisión
de otorgar los incrementos ya devengados,
toda vez que a la hora de haber sido san-
cionada la normativa ya se encontraban
devengados todos los períodos sobre los
cuales debía otorgarse el aumento de mar-
zo de 2018.
Actualmente, este tema se encuentra bajo
análisis de la Corte Suprema de Justicia de
la Nación, con el fallo “Fernández Pastor”(1),
el cual tiene sentencia favorable en la Cá-
mara Federal de Seguridad Social y un dic-
tamen del procurador de la Corte Suprema
que avala lo requerido por el actor.
En caso de obtener una sentencia favo-
rable, se convalidaría que los jubilados y
pensionados, con el error de empalme y la
omisión de otorgar los aumentos ya deven-
gados, poseen una pérdida real del 2,88%.
Es de recordar que el incremento a ser otor-
gado en marzo de 2018 debía haber sido del
14,60% y en su lugar fue otorgado un 5,71%
para marzo y un 5,69% para junio de 2018,
lo que totalizó un aumento real del 11,72%.
En este punto, podemos decir que los
beneficios previsionales sufrían su primer
impacto, que los dejaría en un letargo que
llegaría dos años después.
Previo a continuar avanzando en este re-
sumido análisis histórico, es menester dejar
en claro que con la ley 27260, en su artículo
2, era declarada la emergencia en materia
(1) ”Fernández, Pastor Miguel c/ANSeS s/amparo y sumarísimo” - CFSS - Sala III - 5/6/2018
10 | SUPLEMENTO ESPECIAL
de litigiosidad previsional por el término
de tres años, finalizando el 22/7/2019. A
fin de poder superar la mencionada emer-
gencia, han sido celebrados innumerables
acuerdos transaccionales, con el programa
Reparación Histórica, cercenando en mu-
chos casos gran parte de la actualización
real que debía otorgarse a los beneficiarios
en caso de haber avanzado con un juicio de
reajuste.
Vencido el referido plazo, todos pensa-
ríamos que la emergencia había sido su-
perada, pero frente a una gran sorpresa, a
finales de 2019, con la ley 27541 era suspen-
dida la fórmula de movilidad automática
que garantizaba trimestralmente la actuali-
zación de los haberes previsionales desde
marzo de 2009. En esta oportunidad, los
fundamentos radicaban en una emergencia
pública en materia económica, financiera,
fiscal, administrativa, previsional, tarifaria,
energética, sanitaria y social, emergencia
que en principio resultó ser únicamente
para los beneficiarios previsionales que vie-
ron afectados sus haberes.
A esta altura, es muy llamativo estudiar
cómo después de la sanción de la ley 27260,
donde se sancionaba un blanqueo de ca-
pitales, con el cual se haría frente al pago
de los acuerdos transaccionales celebrados
por el programa de Reparación Histórica,
evidentemente no alcanzó para cubrir los
grandes “gastos” que tuvo el Estado Nacio-
nal, y se vio en la necesidad de decretar una
nueva emergencia pública previsional.
Punto aparte, es importante remarcar que
la movilidad previsional automática está en
 LA MOVILIDAD DE LOS JUBILADOS EN CUARENTENA
consonancia con lo que establece el artículo
14 bis de la Constitución Nacional, como así
también la vasta jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación.
Como podemos advertir, los jubilados y
pensionados no se lograron recuperar de
una emergencia previsional que duró tres
años, habiendo cedido, en muchos casos,
cuantiosas sumas de sus haberes al haber
celebrado los acuerdos transaccionales de
la Reparación Histórica, como así también
habían perdido un 2,88% en marzo de 2018
con las sumas devengadas no otorgadas
por el Estado Nacional, sino que, para fines
del 2019, estaban entrando en una nueva
emergencia previsional que les suspendía
en esta oportunidad la movilidad.
Aquí es muy importante hacer foco que
la ley establece que la suspensión iba a ser
por 180 días, es decir, incluía los incremen-
tos que debían otorgarse en marzo y junio
de 2020. En contraposición, el Poder Ejecu-
tivo tenía la facultad de otorgar aumentos
discrecionales, dándoles prioridad a los be-
neficios de más bajos ingresos.
Del juego conjunto que puede realizarse
entre el artículo 55 y 56 de la ley 27541, se
desprende que el Poder Ejecutivo debería
convocar a una comisión que proponga
un proyecto de ley de movilidad de los
haberes previsionales que garantice una
adecuada participación de los ingresos de
los beneficiarios del sistema en la riqueza
de la Nación, de acuerdo con los principios
de solidaridad y redistribución. Por otro
lado, debía analizarse la viabilidad y sus-
tentabilidad económica de los regímenes
especiales.
Como es fácilmente advertible, la sus-
pensión de movilidad fue aplicada al
SUPLEMENTO ESPECIAL | 11
régimen general, que, dicho sea de paso,
es el que posee los beneficios de más bajos
haberes, sin verse afectado, por lo menos a
la fecha de realizarse el presente artículo,
ningún régimen especial, amén de algunos
cambios realizados dentro del régimen de
magistrados, los cuales podrían llegar a ser
analizados en alguna oportunidad.
Así todo, fueron otorgados por decreto
el 2,3% + $ 1500 y 6,12% para marzo y ju-
nio del 2020, respectivamente, a todos los
beneficiarios del régimen general. En con-
trapartida, los aumentos que debían haber
sido otorgados de no haberse suspendido
la movilidad debían haber sido del 11,56%
y 10,89%, respectivamente.
A esta altura, podríamos tener una mi-
rada un poco más sesgada y entender que
existen distintos tipos de jubilados, confor-
me al régimen en que han podido obtener
su beneficio previsional. Podemos segmen-
tar a beneficiarios de distintas categorías,
conforme su actividad y “grado de impor-
tancia en la sociedad”… pero no solamente
esto suena realmente atroz, sino que, tam-
bién, con esta metodología de aumentos,
en marzo de 2020, se convalidó al otorgar
una suma fija a todos los beneficiarios un
incremento superior a los haberes meno-
res del régimen general, cercenando parte
del haber previsional a aquellos que mejor
haber tenían. Podríamos decir y entender
una justicia social, redistributiva y solida-
ria, generando un esfuerzo social de aque-
llos beneficiarios que más tienen en pos de
aquellos que más vulnerables están… pero
con el aumento otorgado en junio de 2020
todos los jubilados perdieron. Tanto los
que percibían el haber mínimo como aque-
llos que percibían el haber máximo. Todos
DAMIÁN M. ALEGRE
pasaron a ser solidarios y generar un es-
fuerzo común.
Antes de continuar avanzando en el
análisis, es menester señalar que un bene-
ficiario que a diciembre de 2017 percibía el
haber mínimo de $ 7.246,64, a junio de 2020,
está percibiendo la suma de $ 16.864,05.
Pero de haberse entregado los aumentos
que efectivamente le hubieran correspon-
dido, tanto en marzo de 2018 como con la
ley suspendida, debería percibir un haber
de $ 17.851,13, es decir que la emergencia
previsional, que iba a darle prioridad por
encontrarse en mayor vulnerabilidad, le
termina cercenando $ 987,08, lo que repre-
senta una pérdida real del 5,53%.
En el caso de aquellos beneficiarios que
percibían el haber máximo a diciembre de
2017, el cual ascendía a $ 53.090,20, a junio
de 2020 perciben la suma de $ 113.479,11.
De haber recibido el aumento real que
les correspondía, el haber debía ser de
$ 130.780,65, es decir, su esfuerzo frente a la
emergencia previsional sancionada a fines
de diciembre de 2019 es del 13,23%, lo que
equivale a $ 17.301,54.
Pero como si todo esto fuese poco, el
11/3/2020 la Organización Mundial de la
Salud declaró al brote del nuevo corona-
virus COVID-19 como una pandemia. En
consonancia con ello, el Estado Nacional
a través del decreto de necesidad y urgen-
cia 260/2020 amplía la emergencia pública
en materia sanitaria establecida por la ley
27541, por el plazo de un año. En consonan-
cia con ello, a través del decreto de nece-
sidad y urgencia 297/2020, se estableció el
“aislamiento social, preventivo y obligato-
rio” desde el 20/3/2020, el cual fue prorro-
gado en innumerables oportunidades.
12 | SUPLEMENTO ESPECIAL
Dentro de la mencionada situación, el Es-
tado Nacional intenta tomar medidas para
cuidar y velar por la salud de los “adultos
mayores”, aquellas personas que se encuen-
tran en un mayor estado de vulnerabilidad
y que están jubiladas y pensionadas. Por lo
tanto, con el afán de velar por su salud y
resguardarlos de los riesgos que pudiera
traer aparejados el COVID-19, recomienda
su aislación social.
Paradójicamente con este lineamiento,
puede observarse, como fuere indicado
previamente, que le cercena de la movili-
dad entre un 5,53% al 13,23% del beneficio
previsional a todos los jubilados sin excep-
ción. Evidentemente, no resulta un recurso
de importancia para el gobierno otorgar a
los jubilados y pensionados el sustento que
legalmente les correspondía para poder so-
brellevar la pandemia.
Acto seguido, el 17/6/2020, se sanciona el
decreto de necesidad y urgencia 542/2020.
En este se prorroga hasta fin de año la sus-
pensión de la fórmula de movilidad pre-
visional. Lo interesante a remarcar de este
decreto es que otorga recursos de gran
importancia para los abogados previsio-
nalistas a la hora de analizar las posibles
medidas a llevar adelante para reclamar la
movilidad que legalmente les correspondía
a los beneficiarios.
Por un lado, se hace mención que, den-
tro de los 180 días que fueron dados ini-
cialmente para constituir una comisión que
debería analizar una fórmula de movilidad
que fuere “sustentable”, no se ha avanzado
en el tema. Irónicamente, emplean de excu-
sa el COVID-19, cuestión que recién apare-
ció, como fuere indicado oportunamente,
el 20/3/2020, habiendo contado con, por lo
 LA MOVILIDAD DE LOS JUBILADOS EN CUARENTENA
menos, casi tres meses para comenzar a di-
señar una fórmula nueva de movilidad.
Aquí está más que manifiesto que, en
principio, la idea era suspender la fórmula
de movilidad como mecanismo de ajuste a
los jubilados y reducción del gasto público,
en consonancia con la situación imperante
económica que está sobrellevando el país a
la hora de avanzar con la negociación de la
deuda pública.
Seguido a ello, es muy importante dejar
en claro que en los considerandos del de-
creto de necesidad y urgencia se estable-
ce expresamente que “…el Poder Ejecutivo
Nacional ha dispuesto una gran cantidad de
medidas para morigerar el impacto de las res-
tricciones de las actividades económicas y la
circulación de personas en el marco de la emer-
gencia sanitaria con la finalidad de preservar
los ingresos de los trabajadores y de las traba-
jadoras, las fuentes y los puestos de trabajo y
de brindar una cobertura a los sectores sociales
más vulnerables…”.
Muy a nuestro pesar, parece ser que los
jubilados y pensionados no son entendidos
por el Estado Nacional como sectores vul-
nerables y se desconoce lo manifestado por
la jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación en el fallo “García”(2),
cuando sentencia que el Alto Tribunal “…
se ha manifestado particularmente sensible a
las cuestiones que atañen al resguardo de los
créditos pertenecientes a la clase pasiva, grupo
vulnerable e históricamente postergado, procu-
rando con sus decisiones hacer efectiva la pro-
tección que la Constitución Nacional garantiza
a la ancianidad [art. 75, inc. 23)]”.
(2) “García, María Isabel c/AFIP s/acción meramente declarativa de inconstitucionalidad” - CSJN - 26/3/2019
SUPLEMENTO ESPECIAL | 13
Como corolario final del análisis de los
considerandos que tratan de convalidar la
prórroga de la suspensión de la fórmula de
movilidad, establece una innumerable lista
de medidas tomadas en pos de tratar de
ayudar a la economía del país. Dentro de
ellas, no existe medida alguna que efecti-
vamente haya beneficiado a este sector vul-
nerado e históricamente postergado, sino
que parece que, una vez más, los jubilados
y pensionados deben realizar un nuevo es-
fuerzo dentro de la emergencia que vive el
país hace más de 100 años y nuevamente se
verán forzados a ceder y ser solidarios con
los aportes que realizaron durante toda su
vida laboral.
Recordemos que la jubilación no es una
gratificación que otorga el Estado, ni es un
premio por haber cumplido una determina-
da edad y aportes, es la respuesta al esfuer-
zo contributivo que realizó un beneficiario
durante toda su vida activa que debe tener
una justa y racional sustitución una vez
jubilado.
No resulta viable ni tolerable que el Esta-
do Nacional se ampare en que “…la situación
descripta [haciendo mención a la pandemia]
ha impactado en la recaudación de los recursos
de la seguridad social, en las remuneraciones al
trabajo y en la evolución de los precios al consu-
midor y toman inciertos los indicadores o pará-
metros más relevantes utilizados para establecer
una metodología rigurosa de cálculo con el fin
de determinar la movilidad de los haberes pre-
visionales…”, cuando párrafos anteriores en
los considerandos del decreto de necesidad
y urgencia 542/2020 enarbola como priori-
taria la medida tomada en referencia a “…
DAMIÁN M. ALEGRE
las postergaciones y reducciones de las contri-
buciones patronales al Sistema Integrado Pre-
visional Argentino (SIPA) de hasta el noventa y
cinco por ciento…”. Es completamente racio-
nal que frente a una economía destrozada
y un Estado que reduce las contribuciones,
de los que se vale en gran medida el sistema
para pagar los beneficios de los jubilados y
pensionados, impacten de lleno estas medi-
das en la recaudación de los recursos de la
seguridad social.
De más está decir que para contingencias
como las que estamos viviendo actualmen-
te existe el Fondo de Garantía de Sustenta-
bilidad, el cual ha sido creado a tal efecto.
Por otro lado, es importante dejar men-
ción que el Estado Nacional convalida
expresamente que los índices de las remu-
neraciones al trabajo y de la evolución de
los precios al consumidor son variables que
deben ser tomadas en consideración a la
hora de plasmar una nueva fórmula de mo-
vilidad. Lo previamente expuesto convali-
da la existencia de una fórmula mixta que
incluya el IPC y RIPTE como la actualmente
suspendida.
Además, es de importancia remarcar que
los incrementos porcentuales que debían
otorgarse ya vienen con un atraso de seis
meses. Que, por lo tanto, las variables que
el Estado Nacional ya percibió y que no
hace otra cosa que volcar tardíamente en el
mensual de los beneficiarios que aportaron
durante toda su vida laboral no tendrían es-
pacio para ser negados.
Al verse “afectadas” las variables em-
pleadas para medir la movilidad que debía
otorgarse, se continúa con la suspensión y
se pone en cuarentena la movilidad pre-
visional por 180 días más, lo cual genera
14 | SUPLEMENTO ESPECIAL
incertidumbre, máxime que venimos de
tres años de emergencia previsional, que
después de cuatro meses se declara una
nueva emergencia por 180 días y ahora esta
es prorrogada. Es de vital necesidad que
la emergencia tenga una fecha cierta de
finalización, conforme también ha sido re-
querido en innumerables fallos de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación.
Mientras que los gobiernos no garanti-
cen una estabilidad monetaria en relación
con los aportes realizados históricamente
por los beneficiarios, los haberes se verán
depreciados enormemente y en simultá-
neo deberán ser reajustados aplicándoles
movilidad.
Entendamos fundamentalmente que la
actualización de remuneraciones y movi-
lidad no dejan de ser las dos caras de una
misma moneda que es el flagelo absoluto
que debe pagar toda la sociedad argentina
año tras año de inestabilidad económica y
sistemáticas devaluaciones.
Por lo tanto, no puede ser suspendida la
fórmula de movilidad automática, ni mu-
cho menos convalidarse un porcentual de
movilidad discrecional. El sistema debe lle-
var previsibilidad a los beneficiarios y ga-
rantir una justa y equilibrada sustitutividad
entre su vida activa y pasiva. El manejar un
incremento arbitrario, diferenciado entre
los distintos beneficiarios, no solo genera
un achatamiento en los haberes, sino que
también rompe la sustitutividad del haber
inicial que debe ser mantenido incólume-
mente durante toda la vida del jubilado y
pensionado.
Por último, y no menos importante,
es menester dejar mención que, a la hora
de analizar la continua suspensión de la
 LA MOVILIDAD DE LOS JUBILADOS EN CUARENTENA

fórmula de movilidad, el riesgo que pue-
den llegar a acarrear los jubilados y pen-
sionados una vez vencidos los 180 días.
Tengamos en cuenta que las variables que
deberían ser tomadas en consideración
para la movilidad de marzo de 2021 son los
meses junio a septiembre de 2020, período
donde los índices han sido destrozados
por la cuarentena. Con esto, es importante
remarcar una vez más que es necesario evi-
tar el rezago de seis meses que tiene la sus-
pendida fórmula de movilidad, pero que, a
la vez, ese rezago no sea usado nuevamente
en contra de los jubilados y pensionados,
quienes deberán pagar nuevamente por la
emergencia permanente de haber vivido en
la Argentina, siendo la válvula de ajuste del
déficit fiscal.

SUPLEMENTO ESPECIAL | 15
 LA MOVILIDAD DE Jorge García Rapp(*)
LAS JUBILACIONES Y
PENSIONES

I - LA MOVILIDAD Y EL GASTO la jurisprudencia de la Corte Suprema de

PÚBLICO SOCIAL (GPS)
La evolución de la cuestión de la movi-
lidad de los haberes de las jubilaciones y
pensiones resulta conveniente que sea ana-
lizada al menos desde tres ángulos: desde
el impacto que sobre las cuentas públicas
tiene el volumen de pagos por ese rubro,
que alcanza el 50% del GPS, y la reacción
del Poder Ejecutivo; el tratamiento legis-
lativo de los mecanismos de movilidad y
Justicia de la Nación (CSJN) sobre el tema,
desde 1937, y en especial en las últimas tres
décadas.
La importancia del tema surge recurren-
temente y está dada por la incidencia que
la movilidad tiene en la variación de los
montos abonados por la Administración
Nacional de la Seguridad Social (ANSeS)
en concepto de jubilaciones y pensiones de
base contributiva, más las denominadas,

(*) Abogado (UBA). Máster en Dirección Bancaria (Universidad del CEMA). Máster en Dirección y Gestión de Planes
y Fondos de Pensiones (OISS, CIFF y Universidad de Alcalá). Posgrado de especialización en Relaciones Laborales,
Empleo y Protección Social en la Globalización (Universidad de Castilla, La Mancha). Seminario de posgrado “El
estado de las relaciones laborales en la Argentina” (OIT y Universidad de Bolonia). Consultor internacional en
Seguridad Social. Realizó consultorías en Brasil, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Panamá y Paraguay

SUPLEMENTO ESPECIAL | 17
JORGE GARCÍA RAPP
ahora, cuasi contributivas, que son las de-
rivadas de las moratorias de deudas por
aportes establecidas en los años 2000, y las
prestaciones no contributivas que abona el
Estado nacional.
Ninguna reforma paramétrica en el siste-
ma jubilatorio podría impactar tan rápido
en las cuentas públicas como la interven-
ción en el mecanismo de movilidad de las
prestaciones previsionales.
Las diferentes Administraciones han
puesto atención en el volumen del GPS,
que en primera instancia es un indicador
del nivel de desarrollo social y humano de
un país. Fundamentalmente porque dentro
de las partidas destinadas a financiarlo se
incluyen los fondos dirigidos a los grupos
más vulnerables, y constituyen la principal
Fuente: elaboración propia sobre presupuesto 2019
18 | SUPLEMENTO ESPECIAL
herramienta con que cuenta el sector públi-
co para redistribuir ingresos y combatir el
hambre y la pobreza.
En el presupuesto de 2019, el gasto públi-
co total representaba el 19,9% del Producto
Bruto Interno y alcanzaba un volumen de
$ 4.171.312.000.000 y, de ese monto, el 63%
es GPS, pero más impactante aún resul-
ta conocer que el pago de las prestaciones
contributivas y de algunas que -como se
dijo- podrían considerarse semicontributi-
vas implica el 50% del gasto público total.
De allí se deriva su importancia en la
economía nacional y explica el interés del
Estado en intervenir en ese rubro a través
de decretos o promoviendo reformas a los
mecanismos de movilidad vigentes.

II - LEY 27541. LEY DE SOLIDARIDAD
SOCIAL Y REACTIVACIÓN
PRODUCTIVA EN EL MARCO
DE LA EMERGENCIA PÚBLICA,
PUBLICADA 23/12/2019
1. SUSPENSIÓN DE LA MOVILIDAD
La ley, que rige desde su publicación, en
el marco de las facultades legislativas dele-
gadas al Poder Ejecutivo Nacional -art. 76,
CN-, enuncia en el artículo 2 las bases de la
referida delegación y, en este punto, en el
inciso e), dispone que será uno de los objeti-
vos “fortalecer el carácter redistributivo y soli-
dario de los haberes previsionales considerando
los distintos regímenes que lo integran como
un sistema único, con la finalidad de mejorar el
poder adquisitivo de aquellos que perciben los
menores ingresos”.
Así, en el Título VI, en su artículo 55 -a
“los fines de atender en forma prioritaria y en
el corto plazo a los sectores de más bajos in-
gresos”- dispone la suspensión por ciento
ochenta días de la movilidad previsional
prevista en el artículo 32 de la ley 24241, sus
complementarias y modificatorias.
A continuación, a fin de evitar la eventual
inexistencia de “algún” mecanismo de mo-
vilidad conforme la manda constitucional
del artículo 14 bis, Constitución Nacional,
y como lo ha recordado la CSJN en el caso
“Badaro”(1), se dispone que, durante ese
plazo, el Poder Ejecutivo Nacional deberá
fijar trimestralmente el incremento de los
haberes previsionales correspondiente al
régimen general de la ley 24241, atendiendo
(1) “Badaro, Adolfo Valentín c/ANSeS s/reajustes varios” - CSJN - 26/11/2007 - Cita digital IUSJU062430B
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MOVILIDAD JUBILATORIA
prioritariamente a los beneficiarios de más bajos
ingresos.
2. COMISIÓN DE EVALUACIÓN DEL
SISTEMA PREVISIONAL
En el artículo 56, se dispone que el Poder
Ejecutivo Nacional convocará una comisión
que integrarán representantes del Ministe-
rio de Economía, del Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social y miembros de
las comisiones del Congreso de la Nación
competentes en la materia, para que en el
plazo de ciento ochenta días revise la sus-
tentabilidad económica, financiera y actua-
rial y proponga al Congreso de la Nación
las modificaciones que considere pertinen-
tes relativas a la movilidad o actualización
de los regímenes especiales, y de toda otra
norma análoga que corresponda a un régi-
men especial, contributivo o no contribu-
tivo, de acuerdo con lo que establezca la
reglamentación.
Posteriormente el Poder Ejecutivo inclu-
yó entre las temáticas a analizar en el perío-
do extraordinario de sesiones del Congreso
la modificación de los regímenes especiales
de magistrados y funcionarios del Poder
Judicial y del personal del Servicio Exterior
de la Nación, que tienen como característi-
ca central una movilidad vinculada direc-
tamente con las variaciones salariales del
personal en actividad. Cometido que fuera
concretado respecto de ambos colectivos de
funcionarios, a través de la ley 27546, que
modificó las leyes 24018 y 22731.
JORGE GARCÍA RAPP

3. LOS AUMENTOS OTORGADOS
El Poder Ejecutivo otorgó por decreto un
incremento en el mes de marzo de $ 1500
para todos los beneficiarios, cualquiera sea
el monto de la prestación, y un 2,3% más
sobre los haberes percibidos.
Representa un aumento de 13% para el
haber mínimo de jubilación ($ 14.068), por-
centaje superior al 11,56% que les hubiese
correspondido sobre la base de la fórmula
de movilidad suspendida (un 70% con base
en la inflación pasada y un 30% con base en
la variación de los salarios de trabajadores
formales -RIPTE-).
Para el resto de los jubilados -los que per-
cibieron más de $ 16.200 en febrero- fue un
porcentaje menor al de la ley de movilidad
vigente en diciembre/2019. Quienes perci-
ben el equivalente a dos haberes mínimos
tuvieron un aumento de 7,6%, y para quie-
nes alcancen un monto equivalente a tres
haberes mínimos el aumento fue de 5,9%.
En el extremo del análisis se encuentran
los jubilados que perciben la máxima jubi-
lación del régimen general ($ 103.000) que
tuvieron un incremento de 3,75%.
En el mes de mayo pasado, a través del
decreto 495/2020, la Administración Nacio-
nal de la Seguridad Social (ANSeS) acordó
un incremento del 6,12% para todas las
prestaciones que abona el Organismo.
Y a partir del mes de setiembre, a través
del decreto 692/2020, se otorgó el aumento
del 7,5%, que alcanza a todos los jubilados
y pensionados, sin distinción alguna, y,
como en los otros aumentos, se extiende a
la Pensión Universal para el Adulto Mayor,
las pensiones no contributivas y graciables,
la Pensión Honorífica de Veterano de Gue-
rra y las asignaciones familiares.
III - EL TRATAMIENTO DE LA
MOVILIDAD EN LAS LEYES Y
DECRETOS
1. LOS DECRETOS
El Poder Ejecutivo intervino en muchas
oportunidades sobre el mecanismo de mo-
vilidad, suspendiéndolo o limitándolo, y la
explicación es que el mecanismo de movili-
dad de las prestaciones es la única variable
del sistema previsional que al modificarse
tiene un impacto directo e inmediato en
las cuentas públicas, cosa que no ocurre
en cualquier modificación paramétrica que
solo tendrá efectos en el sistema jubilatorio
y sus erogaciones mucho tiempo después
de producido el cambio normativo.(2)
Así, y luego del retorno a la normalidad
democrática, en los años 1986 y 1987 se
dictaron decretos que afectaron la movili-
dad aplicable. Decreto 2196/1986 y decreto
648/1987.
Por el primero se estableció la suspensión
de las pautas de cálculo de la ley vigente,

(2) García Rapp, Jorge: “¿Reforma jubilatoria o modificación presupuestaria con impacto en las jubilaciones?”
- LL - 5/2/2018,1; LL 2018-A, 1147, cita digital AR/DOC/164/2018. Respeto de la L. 27426. “El cambio de fórmula
implicará un ‘ahorro’ para las cuentas públicas (algunos estiman de entre 80 y 100.000 millones en las erogaciones
en concepto de prestaciones), que en lógica correlación implicará una pérdida -de ingresos futuros- en las
prestaciones que mensualmente percibirán los beneficiarios durante toda su vida (estimada en un porcentaje
de entre un 6% y un 8%)”

20 | SUPLEMENTO ESPECIAL
 MOVILIDAD JUBILATORIA

18037. Determinado el cálculo del haber al
resultante de sumar a la jubilación mínima
el 27% del promedio de remuneraciones.
Por el segundo se incrementó al 32,3% del
promedio de remuneraciones más el haber
mínimo, suspendiendo la movilidad exis-
tente. Pero en ambos se estaba atendiendo
en realidad a la cuestión de la actualización
de las remuneraciones consideradas para el
cálculo del haber inicial.
Posteriormente, en 1994, el Poder Ejecu-
tivo Nacional dicta el decreto de necesidad
y urgencia 2302/1994, suspendió todos los
reclamos administrativos y juicios por rea-
justes mientras se preparaba el camino para
la sanción de la denominada ley 24463 de
solidaridad previsional, que legislara sobre
movilidad, topes y procedimiento de trami-
tación de juicios de reajustes.
A partir del año 2002 y hasta 2008, se
otorgaron aumentos por decreto, las pres-
taciones mínimas tuvieron en modificacio-
nes sucesivas una variación desde los $ 150
hasta los $ 690 del año 2008.(3)
En cambio, la variación otorgada a las
prestaciones de aquellos que percibían algo
más que la mínima, pero no superaban los
$ 1000, fue de solo un 79% hasta junio del
2008, y las prestaciones superiores a $1000
tuvieron una movilidad de 63% para la
misma fecha.

Suplemento por movilidad

Destinatarios Vigencia Porcentaje

Prestaciones hasta $ 1000 Septiembre de 2004 10%
Todas las prestaciones Junio de 2006 11%
Todas las prestaciones Enero de 2007 13%
Todas las prestaciones Septiembre de 2007 12,5%
Todas las prestaciones Marzo de 2008 7,5%
Todas las prestaciones Junio de 2008 7,5%

2. LAS LEYES

Analizando los antecedentes desde la beneficios graciables, sin referencia a la mo-

segunda mitad del siglo XIX, posteriores a vilidad, y sí se registra una suspensión del
los montepíos españoles, solo encontramos pago de todas las pensiones en setiembre

(3) D. 1194/2003 (4/12/2003) elevó la prestación mínima de $ 220 a $ 240 a partir del 1/1/2004. D. 683/2004
(31/5/2004) elevó la prestación mínima de $ 240 a $ 260 a partir del 1/6/2004, y de $ 260 a $ 280 a partir del
1/9/2004. D. 1199/2004 (13/9/2004) crea a partir del 1/9/2004 el suplemento por movilidad, elevando un 10% del
haber mensual de cada prestación. Se incrementa de $ 280 a $ 308. D. 748/2005 (30/6/2005) eleva la prestación
mínima de $ 308 a $ 350 a partir del 1/7/2005. D. 1273/2005 crea un subsidio complementario de $ 40, elevando
la mínima de $ 350 a $ 390 a partir del 1/9/2005. D. 764/2006 eleva la mínima a $ 470, a partir del 1/6/2006.
Ley de presupuesto a partir del 1/1/2007 incrementa la mínima a $ 530

SUPLEMENTO ESPECIAL | 21
JORGE GARCÍA RAPP
de 1821 que rigió hasta diciembre de 1822,
en virtud de la situación económica de la
época.
Las leyes de 1877 y de 1885, referidas a
jueces y maestros, tampoco hacían refe-
rencia a la cuestión, ambos antecedentes,
influenciados por la legislación francesa de
1789 y de 1853, como destaca Goñi Moreno,
disponen el “goce de sueldo íntegro hasta el fin
de sus días”, estableciendo beneficios jubila-
torios vitalicios, pero sin reconocer derecho
alguno a las familias.
En ninguna norma se hacía referencia a
actualización o movilidad de haberes, y los
sistemas preveían el salario completo en
forma vitalicia, sin derecho a pensión.
En la primera norma que diera origen al
sistema previsional propiamente dicho, o
con afectación de recursos destinados a ese
fin, no provenientes de rentas generales, ley
4349 (1904), no existen disposiciones que
aludan a mecanismos de actualización de
remuneraciones o de movilidad o indexa-
ción de prestaciones.
Luego se crearían doce cajas nacionales
más, todas basadas en la capitalización co-
lectiva vinculando el aporte y capitalización
anual de un 4%, pero ninguna referencia a
pautas de movilidad de haberes.
Recién con la ley 13478 (1948), de crea-
ción de las pensiones no contributivas para
quienes tuvieran niveles de ingreso por de-
bajo de determinado nivel, se establece en
su articulado que “el Poder Ejecutivo otorgará
a toda persona no amparada por un régimen de
previsión, una pensión inembargable a la ve-
jez”. Además, creó la figura del suplemento
móvil -precursor de la movilidad de habe-
res, pero en la práctica en muy contadas
oportunidades se lo aplicó, a pesar de que
22 | SUPLEMENTO ESPECIAL
en el lustro anterior y también en los años
siguientes comenzaba a acelerarse el índice
de precios.
Es así, hasta la sanción de la ley 14370
(1954), que en los hechos crea el régimen de
reparto dentro del cual quedarían incluidas
las cajas nacionales de previsión existentes
y reguló pautas para la liquidación de las
prestaciones de los diferentes organismos
previsionales. Esta norma destacada por
su trascendencia dispone en su artículo 1
que el Poder Ejecutivo (a propuesta de las
cajas nacionales de previsión), y tomando
“en consideración a las oscilaciones del costo de
la vida, podrá establecer suplementos móviles o
bonificaciones sobre el haber de las jubilaciones
y pensiones”.
Esta línea, que se había iniciado a princi-
pios de la década, se confirma en el año en
que la inflación alcanzara índices descono-
cidos hasta ese momento, cuando se sancio-
na la ley 14499, la cual dispone: “El haber de
la jubilación ordinaria será equivalente al 82%
móvil, de la remuneración mensual asignada al
cargo, oficio o función de que fuere titular el afi-
liado, a la fecha de la cesación en el servicio o al
momento de serle otorgada la prestación, o bien
al cargo, oficio o función de mayor jerarquía
que hubiese desempeñado … Para los casos de
remuneraciones establecidas sobre la base de co-
misiones, el haber jubilatorio será determinado
por el promedio de los doce meses consecutivos
más favorables, por los cuales se hubiera aporta-
do a la caja respectiva, y la actualización de las
prestaciones se efectuará anualmente mediante
la aplicación de los coeficientes en razón del ín-
dice del costo de vida, obtenido por la Dirección
Nacional de Estadística y Censos”.
Esta norma recién fue reglamentada
el 2/7/1960, pero en los hechos resultó

inaplicable, y finalmente fue derogada en
1969 por la ley 18037.
Posteriormente, con la sanción de la ley
18037, las pautas de actualización de las re-
muneraciones y de la movilidad de las pres-
taciones estaban incluidas en los artículos
49 y 53 respectivamente. El haber mensual
de las jubilaciones ordinaria y por invalidez
sería equivalente al 70% y hasta el 82% del
promedio mensual de las remuneraciones
actualizadas. A fin de practicar la actuali-
zación prevista, la ANSeS reglamentará la
aplicación del índice salarial a utilizar, que
debería ser de carácter oficial, publicado
por el Instituto Nacional de Estadística y
Censos (INDEC).
Los haberes de las prestaciones serían
móviles, en función de las variaciones del
nivel general de las remuneraciones. Se
dispondría el reajuste dentro de los sesen-
ta días de producida una variación mínima
del diez por ciento en dicho nivel general
o de establecido un incremento general de
las remuneraciones, cualquiera fuere su
porcentaje.
Las variaciones del nivel general se de-
terminarían con una encuesta permanente,
efectuada por la Secretaría de Seguridad
Social, ponderando las variaciones produ-
cidas en cada una de las actividades signifi-
cativas y los afiliados en ellas.
En los años noventa, son dos las normas
que se ocupan de la movilidad, la ley 24241
y la ley 24463.
El artículo 32 de la ley 24241, en su ver-
sión original, establecía que las prestacio-
nes a cargo del régimen de reparto tendrían
la movilidad que surgía de las variaciones
producidas entre dos estimaciones con-
secutivas del Aporte Medio Previsional
SUPLEMENTO ESPECIAL | 23
MOVILIDAD JUBILATORIA
Obligatorio (AMPO), desechándose las
que implicaran una disminución del haber.
Luego sería modificado por el Módulo Pre-
visional (MOPRE).
El artículo 21 disponía que el AMPO “se
obtendrá dividiendo el promedio mensual de los
aportes establecidos en el artículo 39, ingresa-
dos en cada semestre, excluidos los aportes sobre
sueldo anual complementario, por el número to-
tal promedio mensual de afiliados que se encuen-
tren aportando, de acuerdo con el procedimiento
que establezcan las normas reglamentarias”.
A través del decreto 833/1997 se modificó
el artículo 21 de la ley 24241, reemplazando
el AMPO por el MOPRE, que “se conside-
rará como unidad de referencia para establecer
la movilidad de las prestaciones del régimen de
reparto y el valor de la renta presunta de los
trabajadores autónomos. Su valor será fijado
anualmente por la Autoridad de Aplicación de
acuerdo a las posibilidades emergentes del Pre-
supuesto General de la Administración Nacio-
nal para cada ejercicio”.
Con la reforma introducida en el artículo
32 por la ley 24463, se establece que “las
prestaciones del régimen previsional público
tendrán la movilidad que anualmente determine
la ley de presupuesto conforme el cálculo de re-
cursos respectivo”.
Esta última ley establecería algunas pau-
tas para la movilidad para periodos ante-
riores a marzo 1995, fijando:
a) para los períodos anteriores al 1/4/1991,
el índice general de remuneraciones;
b) para los periodos comprendidos en-
tre el 1/4/1991 y 23/3/1995 (fecha de
promulgación de la ley) se ajustarían
según las disposiciones que oportu-
namente aprobaría el Ministerio de
JORGE GARCÍA RAPP
Trabajo y Seguridad Social de la Na-
ción, y que nunca se confeccionara.
A partir de la ley, los haberes de jubila-
ciones y pensiones tendrían la movilidad
que anualmente determinara la ley de
presupuesto. Dicha movilidad podría ser
distribuida en forma diferenciada a fin de
incrementar las prestaciones mínimas, con
similar intención al aumento diferenciado
que se otorgó a inicios de este año 2020, y
con la movilidad otorgada a partir del año
2002.
Fijaba asimismo una regla que pretendía
alterar un principio jurisprudencial en la
materia, al establecer que en ningún caso la
movilidad podría consistir en una determi-
nada proporción entre el haber de retiro y
las remuneraciones de los activos.
En 2008, ante lo resuelto por la CSJN en
el “exhortativo Badaro I”, y luego ratificado
en el denominado “Badaro II”, indicando
que el Poder Legislativo debía dictar una
norma sobre la movilidad de los haberes
previsionales, se sanciona la ley 26417 de
movilidad de las prestaciones del régimen
previsional público.
Esta ley, que estableció un mecanismo le-
gal permanente de movilidad, dispuso que
“…todas las prestaciones previsionales otor-
gadas en virtud de la ley 24241, de regímenes
nacionales generales anteriores a esta y sus mo-
dificatorias, de regímenes especiales derogados,
o por las ex-cajas o institutos provinciales y mu-
nicipales de previsión cuyos regímenes fueron
transferidos a la Nación se ajustarán conforme
(4) El índice que confecciona el INDEC utiliza una fórmula mixta de salarios de empleados públicos provinciales
(30%), empleo no registrado (20%) y empleo registrado (50%), que lo hace menos confiable que otros que
consideran solo los salarios registrados o considerados para las contribuciones a la seguridad social (como el
RIPTE)
24 | SUPLEMENTO ESPECIAL
lo establecido en el artículo 32 de la ley 24241 y
sus modificatorias”.
Modificó el artículo 32 aludido, estable-
ciendo que “…el índice de movilidad se ob-
tendrá conforme la fórmula que se aprueba en
el Anexo de la presente ley. En ningún caso la
aplicación de dicho índice podrá producir la dis-
minución del haber que percibe el beneficiario”.
La fórmula polinómica del Anexo combi-
naba el 50% de la variación de recaudación
tributaria destinada a la seguridad social y
el 50% de la variación del índice general de
salarios publicado por el INDEC(4) o la va-
riación de las remuneraciones imponibles
promedio de los trabajadores estables -RIP-
TE- que publica la Secretaría de Seguridad
Social de la Nación, de las dos, la que resul-
te mayor.
En 2017, a propuesta del Poder Ejecutivo
Nacional se sanciona la ley 27426, que mo-
dificó nuevamente el artículo 32 de la ley
24241, estableciendo que “la movilidad se ba-
sará en un setenta por ciento (70%) en las varia-
ciones del Nivel General del Índice de Precios al
Consumidor Nacional elaborado por el Instituto
Nacional de Estadística y Censos (INDEC) y en
un treinta por ciento (30%) por el coeficiente
que surja de la variación de la Remuneración
Imponible Promedio de los Trabajadores Esta-
bles (RIPTE), conforme la fórmula que se aprue-
ba en el Anexo de la presente ley, y se aplicará
trimestralmente en los meses de marzo, junio,
septiembre y diciembre de cada año calendario”.
Disponía asimismo que “la primera actua-
lización sobre la base de la movilidad dispuesta

en el artículo 1 de la presente, se hará efectiva a
partir del 1/3/2018”, generando aquí una dis-
torsión que ha motivado alguna sentencia
de la Cámara del fuero de la seguridad so-
cial, que declarara la inconstitucionalidad
de la norma. En su momento tuvimos opor-
tunidad de sostener que sobre este cambio
-que poco tiene de contenido estrictamente
previsional- y sus efectos en el tiempo han
generado las más diversas especulaciones,
según se vea el corto o mediano plazo y se
analice su aplicación a partir de marzo de
2018 o su aplicación en los períodos poste-
riores en las movilidades posteriores a ese
mes.
El índice modificado, al considerar en
uno de sus componentes la recaudación y
computar para la primera movilidad del
año siguiente las variaciones del último se-
mestre de 2017 -con aumentos importantes
en la recaudación-, situaba el índice en al-
rededor del 12% (para algunos en más del
14,5%) y, por el contrario, aplicando el índi-
ce de la ley aprobada, la variación se ubica-
ría en un 5,7%.
Habíamos advertido sobre la aplicación
inmediata en el mes de marzo siguiente,
en forma retroactiva, el nuevo mecanismo
de movilidad a un período ya devengado:
“En primer lugar, la implementación de un
nuevo mecanismo de movilidad, para un perío-
do de seis meses anteriores (última movilidad
setiembre 2017), parece imponer la considera-
ción de que han transcurrido ya más de cinco
meses y 20 días de ese lapso, con un índice que
(5) García Rapp, Jorge: “¿Reforma jubilatoria o modificación presupuestaria con impacto en las jubilaciones?” -
LL - 5/2/2018,1; LL 2018-A,1147, cita digital AR/DOC/164/2018
(6) “Fernández Pastor, Miguel Ángel c/ANSeS s/amparos y sumarísimos” - CFSS - Sala III - 5/6/2018
SUPLEMENTO ESPECIAL | 25
MOVILIDAD JUBILATORIA
podría considerarse ‘devengado’. En segundo
término, la nueva fórmula solo toma un periodo
trimestral, que según el Anexo I de la ley sería
junio-setiembre de 2017, y la fórmula anterior
como se dijo consideraba seis meses. Por último,
la aplicación del mecanismo derogado suponía
una variación estimada en más del 14% (deven-
gada ¿?), y el nuevo solo una de 5,7%”.(5)
La Sala III de la Cámara Federal de la Se-
guridad Social, en igual sentido, sostuvo:
“Corresponde declarar la inconstitucionalidad
del artículo 2 de la ley 27426, que reformó los
índices de movilidad jubilatoria, en cuanto esta-
blece que este es aplicable a los haberes devenga-
dos entre el 1 de julio y el 29/12/2017 … dado
que la norma deviene inconstitucional en cuan-
to pretende aplicarse a las consecuencias de una
situación jurídica cuya existencia es anterior a
la fecha de su entrada en vigor y afirma que solo
a partir de esa fecha (29/12/2017) será válida la
modalidad de ajuste de la movilidad que la nue-
va ley instrumenta”.(6)
IV - LA JURISPRUDENCIA DE LA
CSJN SOBRE LA MOVILIDAD
1. LOS ANTECEDENTES MÁS
REMOTOS
El análisis de la jurisprudencia de la
CSJN, en esta materia, nos permite obser-
var que ha habido una línea consistente, sin
demasiados cambios en los criterios básicos
aplicables al tema.
JORGE GARCÍA RAPP
En el viejo fallo de 1937, “Tiburcio
López”(7), se sostuvo: “El Estado es un admi-
nistrador o patrono de la caja, no es su dueño
ni garante. En casos críticos, él puede y debe
beneficiarla con nuevos aportes o subsidios si
los recursos del Tesoro lo permiten, como bue-
na política social, como medida de saneamiento
plausible, mas no puede ser compelido por los
jueces a hacerlo, sencillamente porque no es ili-
mitada ni directa la responsabilidad que contra-
jo al fundar la institución. De ahí se desprende
que, cuando las finanzas de la institución llegan
a fallar por el transcurso de los años hasta ha-
cerse imposible el cumplimiento regular de las
obligaciones contraídas, ya porque los cálculos
actuariales que le sirvieron de base resultaron
errados, ya porque intervinieron otros factores
de perturbación no previstos, una reforma ge-
neral y reconstructiva impuesta por la ne-
cesidad de volver a poner las cosas en su
quicio, equilibrando los egresos con los in-
gresos, que eche mano del recurso extremo
de reducir los beneficios, actuales y futu-
ros, dentro de una proporcionalidad justa
y razonable, haciendo así efectivo el principio
de solidaridad en que descansan estas institu-
ciones, no puede ser objetada como arbitra-
ria e inconstitucional. Lo justifica el interés
público y la impone la conservación misma del
patrimonio común de los afiliados”.
2. LA CORTE EN LOS AÑOS
NOVENTA
“Chocobar” (27/12/1996, Fallos:
319:3241)
En autos “Chocobar, Sixto Celesti-
no c/Caja Nacional de Previsión para el
(7) “Tiburcio López y otros c/Provincia de Tucumán” - CSJN - 27/12/37, Fallos: 179:394
26 | SUPLEMENTO ESPECIAL
Personal del Estado y Servicios Públicos
s/reajuste por movilidad”, la CSJN, por
mayoría, entendió que el sistema de la ley
18037 fue derogado a partir de la converti-
bilidad debido a que el nuevo sistema eco-
nómico prohibía la indexación por precios,
variaciones de costos o repotenciación con
posterioridad al 1/4/1991 (art. 7, L. 23928), y
derogó (art. 10) a partir de esa fecha todas
las normas legales o reglamentarias que es-
tablecieran la indexación por precios, actua-
lización monetaria, variaciones de costos o
cualquier otra forma de repotenciación de
deudas o impuestos, entre otros.
Declaró, también, la inconstitucionalidad
del artículo 7, inciso 1), de la ley 24463, pues
esa norma estipuló que la movilidad entre
el 1/4/1991 y 1/4/1994 debía liquidarse so-
bre la base de resoluciones que nunca fue-
ron dictadas, con lo cual se cristalizaron los
haberes en ese período de tiempo.
Los jueces Belluscio, Petracchi y Bossert,
en el voto de la minoría, sostuvieron que
para el período anterior a la promulgación
de la ley 24241 el sistema de la ley 18037
continuó vigente, independientemente de
la entrada en vigor de la ley de converti-
bilidaD. La disidencia del juez Fayt, aun
en cuanto a la movilidad entre el 1/4/1991
e igual fecha de 1994. También declaró la
inconstitucionalidad del artículo 7, inciso
1), apartado b, de la ley 24463, ya que re-
glamenta derechos retroactivamente a su
entrada en vigor, y porque el método de
movilidad que establece -mediante la incor-
poración del reajuste a través de la ley de
convertibilidad- no fue puesto en práctica.

“Busquets de Vítolo” (13/8/1998,
Fallos: 321:2181)
En el recurso de hecho deducido en autos
“Busquets de Vítolo, Adelina c/Provincia
de Mendoza”, la Corte resolvió:
a) Los montos de los beneficios previ-
sionales pueden ser disminuidos para
el futuro sin menoscabo de la garan-
tía del artículo 17 de la Constitución
Nacional cuando razones de orden
público o de interés general lo justi-
fiquen, siempre que la reducción no
resulte confiscatoria o arbitrariamente
desproporcionada.
b) La determinación de la ley aplicable
al beneficio jubilatorio es relevante
para la apreciación de los requisitos
substanciales que se requieren para la
adquisición del derecho a obtener la ju-
bilación, pero no conduce a cristalizar
el haber del agente activo sobre el cual
se aplicarán las pautas del régimen que
corresponda, teniendo en cuenta la na-
turaleza sustitutiva de la prestación.
c) La quita del 30% del haber no es con-
fiscatoria si el beneficio fue obtenido
mediante la aplicación de una ley de
excepción -para quien se desempe-
ñó como diputado provincial por un
período de 6 años sin haber hecho
aportes oportunamente-, que permi-
tió reconocer y computar servicios en
forma implícita, en oposición con la
generalidad de los casos -en que debe
demostrarse el cumplimiento efectivo
de servicios por un período mayor y
con aportes descontados de la remune-
ración mensual-, lo que evidencia que
tal reducción no sería arbitrariamente
desproporcionada, particularmente si
SUPLEMENTO ESPECIAL | 27
MOVILIDAD JUBILATORIA
se tiene en cuenta que el Tribunal ha
aceptado -en épocas de estabilidad eco-
nómica- ese porcentaje de reducción.
3. LA VUELTA A LA
SUSTITUTIVIDAD Y
PROPORCIONALIDAD. LA NO
REGRESIVIDAD
“Sánchez” (17/5/2005, Fallos: 328:2833)
En la causa “Sánchez, María del Car-
men c/ANSeS s/reajustes varios”, la Corte
Suprema ratificó la naturaleza sustitutiva
que tienen las prestaciones previsionales
y rechazó toda inteligencia restrictiva de la
obligación que impone al Estado otorgar ju-
bilaciones y pensiones móviles.
Los tratados internacionales promueven
el desarrollo progresivo de los derechos
humanos y sus cláusulas no pueden ser en-
tendidas como una modificación o restric-
ción de derecho alguno establecido por la
primera parte de la Constitución Nacional
[art. 75, inc. 22)].
La consideración de los recursos dispo-
nibles de cada Estado -conf. arts. 22, Decla-
ración Universal de Derechos Humanos y
26, Convención Americana sobre Derechos
Humanos- constituye una pauta que debe
evaluar cada país al tiempo de establecer
nuevos o mayores beneficios destinados a
dar satisfacción plena a los compromisos
asumidos por esos documentos, mas no
importa disculpa alguna para desconocer o
retacear los derechos vigentes.
Una proporción justa y razonable entre
el haber de pasividad y la situación de los
activos es consecuencia del carácter inte-
gral que reconoce la Ley Suprema a to-
dos los beneficios de la seguridad social y
JORGE GARCÍA RAPP
de la íntima vinculación que guardan las
prestaciones aseguradas al trabajador con
aquellas de naturaleza previsional, que son
financiadas primordialmente con los apor-
tes efectuados durante el servicio.
Las amplias facultades legislativas otor-
gadas por el artículo 75, inciso 23), de la Ley
Fundamental, reformada en 1994, con el fin
de promover mediante acciones positivas
el ejercicio y goce de los derechos funda-
mentales reconocidos, en particular, a los
ancianos.
“Arrúes” (30/5/2006, Fallos: 329:2146)
En relación con la cuestión de la exis-
tencia de algún derecho adquirido a una
determinada fórmula o modalidad de dar
movilidad a las prestaciones previsionales,
en los autos “Arrúes, Abraham D. S. c/AN-
SeS” se sostuvo: “…esta Corte ha dicho reite-
radamente que no existen derechos adquiridos a
que el monto del haber siga siendo calculado por
las mismas reglas vigentes a la fecha del cese en
actividad (Fallos: 295:694; 297:146; 300:616;
305:2083 y 2129; 306:1154; 307:1108; 308:394
y 885; 311:1213; 320:2825; 324:1177, conside-
randos 17 y 18, entre muchos otros), de modo
que a partir del 1/12/2002 es atribución del Con-
greso disponer las pautas adecuadas para hacer
efectiva la movilidad que consagra el artículo 14
bis de la Constitución Nacional con respecto a
las jubilaciones y pensiones”.
4. LA FACULTAD Y OBLIGACIÓN
DEL CONGRESO DE LEGISLAR
SOBRE MOVILIDAD
“Badaro, Adolfo” (8/8/2006, Fallos:
329:3089)
En el caso denominado “Badaro I”, la
CSJN sostuvo que la política de otorgar
28 | SUPLEMENTO ESPECIAL
incrementos solo a los haberes más bajos
trae como consecuencia el achatamiento
de la escala de prestaciones y provoca que
quienes contribuyeron al sistema en forma
proporcional a sus mayores ingresos se
acerquen cada vez más al beneficio mínimo
poniendo en igualdad de condiciones a los
que efectuaron aportes diferentes y quitán-
doles el derecho a cobrar de acuerdo con su
esfuerzo contributivo. Consecuentemen-
te, la ausencia de aumento en los haberes
no alcanzados por el decreto 1199/2004 no
aparece como el fruto de un sistema váli-
do de movilidad que guarde relación con
el deterioro sufrido y se aparta del man-
dato del artículo 14 bis de la Constitución
Nacional.
No solo es facultad sino también deber del
legislador fijar el contenido concreto de la ga-
rantía constitucional a la movilidad jubilatoria.
“Badaro, Adolfo” (26/11/2007, Fallos:
330:4866)
Después de más de un año de la sen-
tencia el “exhortativo Badaro I”, y ante la
ausencia de una ley por parte del Congre-
so Nacional, la Corte retomó la cuestión,
sosteniendo que la Constitución Nacional
ha reconocido el derecho a la movilidad no
como un enunciado vacío que el legislador
puede llenar de cualquier modo, sino que
debe obrar con el objeto de darle toda su
plenitud. 
Como ese mandato no fue cumplido en
las oportunidades y con el alcance exigidos
por el artículo 14 bis de la Constitución Na-
cional, resolvió aplicar, a partir del 1/1/2002
y hasta el 31/12/2006, las variaciones anua-
les del índice de salarios, nivel general, ela-
borado por el INDEC (88,57%).

En suma, culmina la sentencia con una
nueva exhortación a los restantes Poderes;
la Corte “…considera que contribuiría a dar
mayor seguridad jurídica el dictado de una ley
que estableciera pautas de aplicación perma-
nentes que aseguren el objetivo constitucional.
Una reglamentación prudente de la garantía en
cuestión, además de facilitar el debate anual so-
bre la distribución de recursos y evitar el uso de
facultades discrecionales, permitiría reducir la
litigiosidad en esta materia, que ha redundado
en menoscabo de los derechos de los justiciables
y del adecuado funcionamiento del Poder Judi-
cial (Fallos: 328:566 ‘Itzcovich’), por lo que se
formula una nueva exhortación a las autori-
dades responsables a fin de que examinen esta
problemática”.
V - LA MOVILIDAD EN EL
DERECHO COMPARADO
En el derecho comparado encontramos
que los países han resuelto la cuestión de
la elección de un mecanismo de movilidad
o indexación de las prestaciones de las for-
mas más diversas. Una gran mayoría, casi
la mitad, ha optado por sistemas basados
MÉTODOS DE MOVILIDAD EN EL MUNDO:
Método de movilidad / indexación
Indexación basada en los precios
Indexación basada en los salarios
Combinación entre precios y salarios
Periódica, no especificada
Especial
Sin información
Total
Fuente: OIT - 2014
SUPLEMENTO ESPECIAL | 29
MOVILIDAD JUBILATORIA
en las variaciones del IPC, claro que en eco-
nomías estabilizadas con baja o inexisten-
te inflación. Otro grupo importante (29%)
de países utiliza índices salariales para la
movilidad de las prestaciones, y otro gru-
po (23%) combina ambos índices, según la
información obtenida de la OIT.
También podemos verificar que algu-
nos sistemas condicionan la movilidad a
la marcha de la economía o del sistema de
pensiones o a la recaudación; otros distin-
guen entre prestaciones contributivas y las
no contributivas diferenciando el índice
aplicable, reservando el IPC para las uni-
versales de tipo asistencial y para las pres-
taciones con financiamiento contributivo
los salarios.
En nuestro país, salvo algunos prece-
dentes en la primera parte de la década del
50, cuando las normas se inclinaron por la
inflación como parámetro de movilidad,
luego de la histórica discusión (1958) sobre
el mecanismo a utilizar al sancionar la ley
14499, que consagrara el 82% móvil, las nor-
mas posteriores utilizaron los índices basa-
dos en la variación de las remuneraciones.
Número de regímenes
44
27
21
24
4
57
177
JORGE GARCÍA RAPP
Bélgica, Canadá, Chile, Costa Rica, Esta-
dos Unidos, Francia, Italia, México y Para-
guay son algunos de los países que utilizan
la variación de los precios, y Australia, Gre-
cia, Nueva Zelanda y Rusia también, pero
con algún ajuste con otro índice (salarios o
IPC).
Alemania, Dinamarca, Suecia y Uruguay
están entre los sistemas que utilizan los sa-
larios para indexar las prestaciones y, por
último, Brasil, Colombia, Islandia, Suiza y
Japón, entre otros, utilizan ambos índices
como alternativos o una combinación de
ellos.
VI - CONCLUSIONES
A modo de síntesis podemos decir que
excepción hecha de las leyes 13478 y 14370,
la legislación posterior sobre movilidad
utilizó la variación producida en los sala-
rios, siguiendo los criterios prevalecientes
en sede judicial, hasta la sanción de la ley
26417 de movilidad previsional, que utilizó
una fórmula polinómica que computaba el
50% de la variación de los recursos del sis-
tema previsional y el 50% de la variación de
los salarios.
La importancia del mecanismo de la
movilidad de las jubilaciones y pensiones
ha quedado en evidencia al verificarse el
impacto que el pago de las prestaciones
contributivas y de algunas que podrían
considerarse semicontributivas, que signifi-
can el 50% del gasto público total, superan-
do los $ 2.000.000.000 para el presupuesto
de 2019.(8)
(8) García Rapp, Jorge: “El GPS de la Administración Pública Nacional” - Infobae - Opinión - 27/9/2019
30 | SUPLEMENTO ESPECIAL
Las principales sentencias de la Corte
destacan la inclinación de los fallos hacia los
índices de salarios para la movilidad de las
prestaciones, en sintonía con dos principios
que surgen con claridad de la jurispruden-
cia del Más Alto Tribunal, sustitutividad y
proporcionalidad en el tratamiento de los
haberes previsionales.
También la CSJN ha destacado reitera-
damente que es el Poder Legislativo el res-
ponsable de definir cómo se debe cumplir
con la garantía de movilidad, enunciada en
el artículo 14 bis de la Constitución Nacio-
nal, facultad y deber no siempre asumido
por el Congreso.
De la revisión de la constante y pacífica
jurisprudencia de la Corte surge en forma
contundente que no existe un derecho adqui-
rido e inalterable a un determinado mecanismo
o fórmula de movilidad de las prestaciones, el
legislador puede modificarla en su aplicación
hacia el futuro, claro está con las limitaciones
que imponen los criterios de razonabilidad
y no confiscatoriedad.
Según el derecho comparado, casi la mi-
tad de los sistemas previsionales de países
con economías estabilizadas utilizan la va-
riación en el índice de precios, otro grupo
importante (29%) de países utiliza índices
salariales para la movilidad de las presta-
ciones y otro grupo (23%) combina ambos
índices, según la información obtenida de
la OIT.
La deseable función de redistribución
de la seguridad no debería buscarse en
los mecanismos de movilidad sino en los
de determinación del haber inicial de las

jubilaciones y pensiones, o en la variación
del componente universal (PBU) de las
prestaciones previsionales.
Una combinación de salarios (RIPTE) y
una variable que considere la marcha de la
economía o la sustentabilidad del sistema
previsional, tal vez, la recaudación del sis-
tema, puede ser un camino adecuado en la
búsqueda de un mecanismo permanente de
movilidad.
El monto en que se aplica el nuevo meca-
nismo o la vigencia de su implementación
debería garantizar que no ha sido erosio-
nado el haber en el momento inicial de la
nueva fórmula como ha ocurrido, respecto
de índices anteriores cuya aplicación a pe-
ríodos pasados ya fue “devengado”.
La posibilidad de distinguir entre presta-
ciones contributivas y no contributivas para
asignar diferentes índices de movilidad no
debería descartarse.
Ha dicho la CSJN que “para confe-
rir eficacia a la finalidad protectora de la ley
SUPLEMENTO ESPECIAL | 31
MOVILIDAD JUBILATORIA
fundamental, su reglamentación debe guardar
una razonable vinculación con los cambios que
afectan al estándar de vida que se pretende res-
guardar, lo que no sucede si el régimen en cues-
tión termina desconociendo la realidad que debe
atender (Fallos: 327:3677), con correcciones en
los haberes que se apartan por completo de los
indicadores económicos”.
No parece consistente con una política
de lucha contra la elevada inflación que
afecta los precios de la economía nacional
mantener la variable de actualización de las
prestaciones indexada y por índice de pre-
cios. Si tomamos en consideración las esti-
maciones más optimistas sobre la tasa de
inflación para el año 2020, esta se ubicaría
en torno al 40%, si aplicamos a las jubila-
ciones y pensiones los índices del año 2019,
que superaron el 55%, podemos afirmar sin
lugar a dudas que el 50% del gasto público
total (jubilaciones y pensiones contributivas
y semicontributivas) crecerá en ese mismo
porcentaje.
 SUSPENSIÓN DE LA Adriana Micale(*)
LEY DE MOVILIDAD
VIGENTE. EL SISTEMA
DE COBERTURA EN
EL CENTRO DEL
DEBATE NACIONAL.
NUEVA FÓRMULA
SUSTENTABLE
Y CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD

I - INTRODUCCIÓN El cuestionamiento de la medida que

Frente a la suspensión de la ley de mo-
vilidad que declaró la ley de emergen-
cia 27541, llamada de solidaridad social
y reactivación productiva, sancionada en
diciembre de 2019, se declararon nueve
emergencias entre las que también se decla-
ró la emergencia previsional. Por tanto, el
debate sobre la redistribución y la cobertu-
ra no se hizo esperar.
determinó la suspensión de la ley 27426,
donde la movilidad se basa en un setenta
por ciento (70%) en las variaciones del ni-
vel general del Índice de Precios al Consu-
midor Nacional elaborado por el Instituto
Nacional de Estadística y Censos y en un
treinta por ciento (30%) por el coeficiente
de la variación de la Remuneración Imponi-
ble Promedio de los Trabajadores Estables
y que debería aplicarse trimestralmente

(*) Abogada. Magíster en Seguridad Social y en Prevención y Protección de Riesgos del Trabajo. UALCALA.
Profesora regular investigadora de la Facultad de Derecho y profesora de la carrera de Relaciones del Trabajo
de la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA. Especialista en Políticas de Seguridad Social para América Latina,
OIT, Universidad de Turín. Especialista en Derecho Social, magíster en Empleo y doctoranda UCLM. Conferencista
y publicista

SUPLEMENTO ESPECIAL | 33
ADRIANA MICALE
en los meses de marzo, junio, septiembre
y diciembre de cada año calendario, fue
reemplazada por aumentos otorgados por
el Poder Ejecutivo solo a los haberes de los
montos mínimos y a los que, superándolos,
no se les alejaban, en términos porcentua-
les, priorizándose así a los sectores de ma-
yor vulnerabilidad.
Asimismo, la ley en sus artículos 55 y 56
determinó la creación de una comisión bica-
meral mixta (conformada por representan-
tes del Poder Ejecutivo y Legislativo) para
que en un plazo de 180 días, los que luego,
teniendo en cuenta las demoras que pro-
dujo el aislamiento social preventivo obli-
gatorio para efectivizar su conformación,
fueron prorrogados por el decreto de nece-
sidad y urgencia 542/2020 hasta diciembre
del corriente año. A dicha comisión le fue
encomendada la elaboración de un proyec-
to de ley que proporcione una fórmula que
garantice una adecuada participación de
los ingresos de los beneficiarios en la rique-
za de la Nación sobre la base de los prin-
cipios de la solidaridad y la redistribución.
El interrogante que se plantea, entonces,
respecto del sistema de cobertura vigente es
si el sistema previsional argentino es equi-
tativo, y la respuesta no es sencilla de res-
ponder en pocas líneas, mucho menos en
un momento como el actual, donde todas
las variables están incididas no solo por las
consecuencias económicas del aislamiento
social, que impide trabajar, sumado el cie-
rre de pequeñas, medias e incluso grandes
empresas que se retiran del mercado local
y, por tanto, el crecimiento del desempleo,
la ausencia de aportes personales o, en los
casos que se mantienen, la reducción de sa-
larios y por ende de aportes y contribucio-
nes -con el objetivo de mantener las fuentes
34 | SUPLEMENTO ESPECIAL
de trabajo- impactan negativamente en el
financiamiento del sistema de seguridad
social.
II - EL SISTEMA DE COBERTURA
EN EL CENTRO DEL DEBATE
NACIONAL
El dilema de la equidad frente a la distri-
bución y la participación en la constitución
de los recursos, de modo cíclico, es centro
en los debates teniendo en cuenta las suce-
sivas crisis que golpean a los grupos más
vulnerables de personas, los que en deter-
minadas situaciones como en la actual se
hallan profundamente patentizados a cau-
sa de la pandemia por COVID-19.
Según la Real Academia, entre las distin-
tas acepciones, la equidad es la propensión a
dejarse guiar o a fallar, por el sentimiento del
deber o de la conciencia más bien que por las
prescripciones rigurosas de la justicia o por el
texto terminante de la ley, justicia natural por
oposición a la letra de la ley positiva, modera-
ción en el precio de las cosas, o en las condicio-
nes de los contratos, disposición del ánimo que
mueve a dar a cada uno lo suyo.
De modo que en cualquiera de las acep-
ciones transcriptas, que pueden ser las co-
loquiales y más descriptivas, como en las
que en la filosofía del derecho informan a
los juristas, el verdadero meollo es siempre
buscar la equidad, a través de las sentencias
judiciales, interpretando más allá de lo que
la ley o su aplicación determine, cuando es
violada. Sin embargo, cabe preguntarse si
hay un contrato entre los hombres y muje-
res con el o los Estados para los que hayan
contribuido a su crecimiento a través de
la labor realizada durante toda su vida, y
si llegar a la edad en que se debiera poder

gozar del descanso, la protección pasa a ser
el gran desafío de los derechos sociales.
No caben dudas de que, cuando se esta-
blecen reglas contributivas, estas, aunque
no siempre, pueden ser sostenidas en el
tiempo a través de políticas sistémicas sos-
tenibles. Habiéndose logrado una historia
laboral íntegra, esto pueda suceder. Pero
cuando ello no acaece, el enigma, refiere un
gran desafío en cuanto a su vigencia.
Si tenemos en cuenta un estimulante en-
sayo del constitucionalismo contemporáneo
sobre el tema de los derechos fundamenta-
les en el Estado prestacional publicado en
1972 por Peter Haberle(1), quien señala que
el vínculo entre dignidad, democracia y de-
rechos sociales muestra cómo, en un cierto
sentido, todos los derechos fundamenta-
les son también derechos sociales, porque
siempre tienen una dimensión comunita-
ria, pero en especial porque todos son en
mayor o en menor medida susceptibles de
concretización a través de medios estatales.
Y más allá de que algunas Constituciones
en principio pareciera que se han concebi-
do como deseables en materia de garantía
de derechos, más de los que regularmente
puedan ser fácilmente cumplibles, debe ad-
mitirse que la perspectiva actual de lo so-
cial y los derechos sociales en sí mismos son
muy significativos en el constitucionalismo
contemporáneo, especialmente en el lati-
noamericano, verificándose una tendencia
similar en el ámbito europeo en las nuevas
constituciones de la Europa del Este.
(1) Haberle, Peter: “Dignita del Uomo e Diritti Sociali nelle Constituzioni degli Stati di Diritto” - Costituzione e Diritti
Sociali - Editions Universitaires Fribourg - Suisse - 1990
SUPLEMENTO ESPECIAL | 35
MOVILIDAD JUBILATORIA
Este proceso se observa que en gran me-
dida proviene de la integración en el pla-
no interno de los pactos internacionales, lo
que en la República Argentina se considera
como supranacionales a los tratados inter-
nacionales de derechos humanos, que los
hace supralegales, esto es, con el valor de
nuestra propia Constitución Nacional en
materia de jerarquización de derechos vi-
gentes, lo que impone extremar la búsque-
da de soluciones.
Si se analizara así, a primera vista, este
estado de cosas, ¿tendríamos que concluir
que el sistema previsional argentino, en-
tonces, no es equitativo? El punto a tener
en cuenta es que esta conclusión no puede
desarticularse del concepto de suficiencia
en términos económicos como asimismo de
las políticas de seguridad social.
Hay sistemas que en su concepción ar-
ticulan un funcionamiento donde el pará-
metro de equidad está determinado por un
criterio resultadista, absolutamente ligado
al producto personal de cada quien; otros
atienden sus valores conceptuales de sus-
tento en políticas de inclusión que conciben
los derechos humanos fundamentales como
eje de resolución en materia de equidad.
Este enfoque, sin dudas, hará alterar
cualquier resultado: enrolarse en la postura
de cuál es la función de un sistema de pro-
tección es la clave.
Si se revisan las sentencias de la Corte
Suprema de Justicia en materia previsio-
nal, podemos observar que el criterio ha
sido hacer equidad conceptualizando el
ADRIANA MICALE
esfuerzo contributivo que cada uno ha rea-
lizado durante su vida laboral, de acuerdo
a la aplicación de la normativa aplicada,
reconociéndose porcentajes de sustitución
en la tasa de reemplazo, que aproximen los
ingresos de los pasivos con los activos.
Teniendo en cuenta ese criterio, podría
reconocerse una “equidad jurisdiccional”
que seguramente no es reparatoria, en
tanto no llega puntualmente, y tras años
de espera nunca quedan satisfechos por el
transcurso del tiempo, o no a tiempo, no te-
niendo incidencia en el sistema general.
Los fallos, que reconocen derechos, en
el mismo sentido de la Corte Suprema de
Justicia, solo son condicionantes en tanto
sean aceptados intrínsecamente dentro de
la concepción de las políticas de seguridad
social implementadas. La judicialización
está medida en términos presupuestarios,
por tanto, bien pueden contener un objeti-
vo a cumplir o constituir solamente una he-
rramienta de postergación y cumplimiento
inmediato.
La contribución solo podría entender-
se efectiva si la fijación de una doctrina se
emplazara en un funcionamiento donde el
principio de inmediatez tuviera como efec-
to la reversibilidad de las políticas necesa-
rias que permitan determinar efectivo su
cumplimiento.
El Poder ejecutivo contribuye con la fi-
jación de políticas de distribución que ga-
ranticen el reconocimiento del aporte de
toda la población económicamente activa al
crecimiento del Producto Bruto Interno, a
través de prestaciones que lo representen,
(2) Recasens Siches, Luis: “Tratado general de filosofía del derecho” - 21ª ed. - Ed. Porrúa México - 2013
36 | SUPLEMENTO ESPECIAL
lo que puede ser materializado a través de
un pilar de protección público y obligatorio
que garantice necesidades básicas de pro-
tección a los derechos humanos fundamen-
tales; un reconocimiento adicional cifrado
en el mayor esfuerzo contributivo y una
compensación en las asimetrías extremas
de los ingresos.
El Poder Legislativo debe contribuir con
la redacción de normas que expresen las
políticas descriptas, concibiendo la nece-
saria garantía de continuidad en los pro-
cesos normativos para lograr estabilidad, y
la articulación de los tres poderes aparece
necesaria, pero cuenta en su espíritu con el
riesgo explícito de la ausencia de control
republicano.
El espíritu no necesariamente significa, al
decir del ius filósofo Luis Recasen Siches(2),
que el concepto de equidad se configure a
través de procedimientos para “corregir le-
yes imperfectas”. Es solamente la manera
correcta de interpretar las leyes, de enten-
derlas, tomarlas como base para elaborar
las normas e individualizadas. La equidad
no es un recurso extraordinario para suavi-
zar la aplicación de ciertas leyes; el legisla-
dor tiene la posibilidad de abrogar, derogar
o dictar nuevas normas, puede aclarar en
términos generales el sentido o su alcance;
pero la equidad no es idéntica a lo “justo
legal”, sin embargo, no es un género dife-
rente al de la justicia. Por el contrario, la
equidad parece de la misma índole que la
justicia, es decir que lo justo es legal, solo
que, bien examinada, la equidad es la ex-
presión de lo justo natural en relación con
el caso en concreto. Es decir, la equidad es
 MOVILIDAD JUBILATORIA

lo justo, pero no lo justo legal tal y como se
desprendería de las palabras de la ley, sino
lo auténticamente justo respecto del caso
particular”.
Tal como lo expresado por quien fuera
presidente del Comité Europeo de Dere-
chos Sociales(3), la sostenibilidad y la efecti-
vidad de los derechos sociales, y sobre todo
en tiempos de crisis, “requiere de algunas pre-
misas insoslayables relativas a la sostenibilidad
y relación asimétrica entre el costo, el beneficio
económico y el beneficio social. Una aproxima-
ción a la sostenibilidad de los derechos sociales,
cuando menos, poner en conexión la metodolo-
gía jurídica y la económica, y, por lo tanto, uti-
lizar un enfoque multidisciplinar”.
Ahora bien, la entrada en escena de los
derechos sociales como atributos funda-
mentales del ser humano o, en otros tér-
minos, como elementos inherentes a la
dignidad de la persona impide analizar la
vigencia de las normas sobre derechos so-
ciales, en función de una mera previsión
o equilibrio cuantitativos de la relación
costo-beneficio.
No es posible hablar de gasto o de la in-
cidencia que, en el gasto público, implica
el sostenimiento del goce de los derechos
llamados sociales. En efecto, la efectividad
de los derechos sociales nos traslada a un
terreno en el que ese binomio inseparable
(costos-beneficios) se muestra menos rí-
gido, recíproco o sinalagmático, lo cual se
presenta con absoluta claridad, en el caso de
las prestaciones sociales no contributivas,
como se advierte en el actual proceso de la
pandemia, donde los Estados, solo si ponen
en práctica una política distributiva en clave
de protección social, cumplen con el rol es-
perable, previamente asignado en la mayo-
ría de las Constituciones contemporáneas.
Por tanto, en tales supuestos, el bienestar
de la sociedad es trasunto de un beneficio
en términos cualitativos (ejemplificador del
llamado fundamento del orden político y
de la paz social) que, como es lógico, no ad-
mite solo una operación matemática para el
logro de prestaciones compensatorias.
En la adopción de cualquier medida de
solidaridad, ayuda, apoyo o cohesión so-
cial, que tenga como destinataria a las per-
sonas individualizadas o individualizables,
dirigida a zonas o regiones particulares, de-
ben tenerse en mente de manera conjunta
las ventajas no solo cuantitativas, sino las
cualitativas.
El autor mencionado(4) a título de ejemplo
afirma que “las cláusulas de salida o exclusión
relativas a instrumentos normativos europeos
de derechos sociales, o las pretensiones de reci-
procidad cuantitativa en las contribuciones es-
tatales a la construcción de un espacio común
europeo, son difícilmente asumibles y hacen
caso omiso de las contrapartidas cualitativas”.
Por otro lado, la sostenibilidad de los
derechos sociales no debe quedar al albur
de las promesas políticas-económicas (de la
mera dirección política de la economía) sino
que debe confrontarse con los mecanismos

(3) Jimena Quesada, Luis: “La jurisprudencia del Comité Europeo de Derechos Sociales frente a la crisis
económica” - Mellado, Carlos A.; Jimena Quesada, Luis; Salcedo Beltrán, Ma. Carmen - Ed. Bomarzo - 2014
(4) Jimena Quesada, Luis: “La jurisprudencia del Comité Europeo de Derechos Sociales frente a la crisis
económica” - Mellado, Carlos A.; Jimena Quesada, Luis; Salcedo Beltrán, Ma. Carmen - Ed. Bomarzo - 2014

SUPLEMENTO ESPECIAL | 37
ADRIANA MICALE
de exigibilidad jurídica, que en definitiva
son los únicos que pueden traer la verdade-
ra satisfacción.
En otros términos, la insuficiencia de fon-
dos de financiamiento destinados al goce
efectivo de los derechos sociales, expresa-
dos en prestaciones económicas, cuenta con
la garantía de su revisión siendo suscepti-
bles de ser utilizadas siempre las instancias
judiciales donde se propicia la única garan-
tía de exigibilidad y eventual justiciabili-
dad de tales derechos, siendo plena solo así
la efectividad.
El dilema de la sostenibilidad financiera,
la constitución de recursos y su correlato
con la cobertura de las necesidades tensan
la realidad a partir de que existe desigual-
dad de fuerzas socioeconómicas, donde la
concentración está en el lugar de siempre,
determinando como excluidos a los de
siempre.
De sobra conocido es que el marco po-
lítico-estatal de realización de los derechos
prestacionales (Estado social) requiere una
procura asistencial que se halla en tensión
directa con el modelo económico-estatal,
que por manda constitucional debe respon-
der donde la asistencia estatal a los sistemas
constituyen una técnica de financiamiento,
por la que debe responder.
Pero las crisis financieras determinan
que aún con la asistencia de recursos los
regímenes pueden ser deficitarios, como
ocurre en la actualidad, donde, a pesar de
la asistencia recibida, los recursos son insu-
ficientes, replicándose el efecto en otros sec-
tores, si no se determina una clara política
redistributiva, con fijación de prioridades
38 | SUPLEMENTO ESPECIAL
y entornos productivos que permitan re-
activar la base de sustento contributivo
necesario para el acercamiento a la susten-
tabilidad. De igual modo, la transnaciona-
lización de la mayor parte de los aspectos
de nuestras vidas cotidianas comporta una
tensa interacción entre los dictados de las
garantías tradicionalmente establecidas, con
una correlación desigual de fuerzas sociales
y de fuerzas económicas, en detrimento de
las primeras.
A esta altura del presente desarrollo de
ideas, la fijación de paradigmas para un ho-
rizonte de mediano y largo plazo no debe
ser solo una quimera, sino la interpelación
necesaria a los actos de gobierno que per-
mitan lograrlo.
El alejamiento de los principios que di-
manan de la Constitución y de los conve-
nios de derechos humanos fundamentales,
que asimismo informan su preservación,
sin políticas activas de gobierno que per-
mitan su efectiva realización, no avizora el
mejor resultado.
No solo en Argentina, la jurisprudencia
registra antecedentes de judicialización en
procura de los reconocimientos, la jurispru-
dencia del Tribunal de Justicia de la Unión
Europea revela que está presente esa des-
igualdad, que no debe producirse, y que
tal vez pueda atemperarse con la irrupción
del calificativo “social” en el modelo econó-
mico (“economía social de mercado”) de la
Unión tras la vigencia del Tratado de Lisboa
y la asunción como instrumento vinculante
de la Carta de los Derechos Fundamenta-
les y, con ella, de un importante bloque de
 MOVILIDAD JUBILATORIA

derechos sociales, inspirándose en la Carta constitucionales, o cláusulas de pactos interna-

Social Europea del Consejo de Europa.(5)
Si se analizan los escenarios, y sin si-
quiera abordar la recurrentes exigencias en
materia de política económica global, los
Estados son impulsados a la toma de medi-
das restrictivas en el orden interno, la ma-
yoría de las veces impulsadas por el Fondo
Monetario Internacional u otros organis-
mos acreedores que en el mundo entero
hacen que las políticas sociales y económi-
cas se vean irremediablemente incididas en
el terreno socioeconómico interno; aun en
los países más desarrollados de la Unión
Europea, se ve claramente que la sostenibi-
lidad y superación de teorías jurídicas des-
equilibradas de derechos fundamentales
son cuestionadas e incididas en el control
jurisdiccional.
Desde un enfoque cualitativo desequili-
brado o no ponderado, se ha afirmado du-
rante mucho tiempo que solo los derechos
sociales comportan la intervención pública
para hacerlos realidad a través de las pres-
taciones (sobre todo, económicas) pertinen-
tes y, correlativamente, que los derechos
civiles implicaban la mera inhibición de los
poderes públicos. Ahora bien, semejante
afirmación ha quedado ampliamente supe-
rada por “la existencia en el sistema legal de
un país de normas legales, tales como cláusulas
cionales de derechos humanos adoptados por el
país que positiviza derechos sociales”.(6)
El interrogante es si cabe hablar de “ten-
sión” o si la tensión proveniente por la in-
suficiencia de recursos conlleva a la toma
de decisiones provenientes de un posicio-
namiento sobre la redistribución.
Si tomamos en cuenta determinados
estudios(7) de preocupado enfoque cuanti-
tativo, se reconoce que la expansión de la
protección social se tradujo en un incre-
mento del gasto social en la mayor parte
de los países de América Latina, y que ese
aumento estuvo liderado por los corres-
pondientes a la seguridad social, principal-
mente en materia de pensiones y, en menor
medida, por el desarrollo de esquemas de
transferencias condicionadas a los hogares
más necesitados.
Por su parte, en este nuevo contexto, la
discusión ha girado en torno a cómo arti-
cular mejor el empleo y la protección social
para alcanzar mayores niveles de bienes-
tar y, en especial, acerca de qué lugar debe
ocupar el componente no contributivo de
la protección social en relación con el pilar
contributivo.(8)
Este debate resultó en la adopción de
la recomendación 202 de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT) sobre los

(5) La primera versión de la Carta Social Europea fue elaborada en el año 1961 por el Consejo de Europa. La
Carta Social Europea presenta derechos relacionados con el empleo, la vivienda, la salud, la educación, la
protección social y el bienestar
(6) Jimena Quesada, Luis: “La jurisprudencia del Comité Europeo de Derechos Sociales frente a la crisis
económica” - Mellado, Carlos A.; Jimena Quesada, Luis; Salcedo Beltrán, Ma. Carmen - Ed. Bomarzo - 2014
(7) Bertranou, Casalí, Cetrángolo: “Dilemas de la protección social frente a la desaceleración económica
Argentina - Brasil - Chile - Paraguay - Brasil” - OIT
(8) Bertranou, Fabio - 2004 - CEPAL - 2012

SUPLEMENTO ESPECIAL | 39
ADRIANA MICALE
pisos de protección social en 2012, comple-
mentaria del convenio (OIT) 102 ratificado
por ley 26678 en el año 2001, y con depósito
de instrumentos internacionales en el año
2016.
El concepto de piso de protección social
se consolidó como parte de una estrategia
“bidimensional” de extensión de la cober-
tura de la protección social y establece que
los pisos de protección social deben com-
prender, como mínimo, las siguientes cua-
tro garantías básicas de seguridad social:
acceso a un conjunto de bienes y servicios
definido a nivel nacional, que cubra la aten-
ción de salud esencial, incluida la atención
de la maternidad, y que cumpla los criterios
de disponibilidad, accesibilidad, aceptabili-
dad y calidad; seguridad básica del ingreso
destinado a las niñas, niños y adolescentes
por lo menos equivalente a un nivel mínimo
definido en el plano nacional, que asegure
el acceso a la alimentación, la educación, los
cuidados y cualesquiera otros bienes y ser-
vicios necesarios; seguridad básica del in-
greso, por lo menos equivalente a un nivel
mínimo definido en el plano nacional, para
las personas en edad activa que no puedan
obtener ingresos suficientes, en particular,
en caso de enfermedad, desempleo, mater-
nidad e invalidez, y seguridad básica del
ingreso para las personas de edad, por lo
menos equivalente a un nivel mínimo defi-
nido en el plano nacional.
Esta recomendación busca proporcionar
orientaciones para que los pisos de pro-
tección social se establezcan en el marco de
una estrategia de extensión de la seguridad
social que asegure progresivamente niveles
más elevados de seguridad social en clave
de cobertura, para el mayor número posible
de personas (siguiendo las orientaciones de
40 | SUPLEMENTO ESPECIAL
las normas de la OIT relativas a la seguri-
dad social).
Otro aspecto que destaca la recomenda-
ción 202 es la necesidad de asegurar la sos-
tenibilidad financiera, fiscal y económica
de los pisos de protección social, tomando
en consideración la capacidad contributiva
de los distintos grupos de la población de
modo que la expansión de la protección
social, si se analizan los instrumentos nor-
mativos y los de fondo que la componen en
materia de viabilidad, establece un escena-
rio de altísima complejidad, no solo para
quienes no alcanzan el piso o la suficiencia
en términos de bienestar, sino en cabeza de
quienes tienen la responsabilidad de garan-
tizar su cumplimiento; no escapa a la acción
republicana el necesario contralor judicial,
y la lupa queda centrada en el accionar ju-
risdiccional, el que a priori no puede contar
con reproches.
III - EL ROL JURISDICCIONAL
Y LOS DERECHOS HUMANOS
FUNDAMENTALES
Por añadidura, análoga argumentación
difícilmente se cohonesta en el plano teó-
rico con el principio de indivisibilidad
de todos los derechos fundamentales, así
como en la práctica, con las insoslayables
prolongaciones de orden social y económi-
co de los derechos civiles y políticos; basta
pensar en la faceta prestacional del derecho
a la tutela judicial efectiva o en el costo eco-
nómico derivado de la administración de
los derechos.
Desde esta óptica, resulta absolutamen-
te cierto afirmar que la ejecución de reso-
luciones de jurisdicciones, donde están en
juego los derechos humanos, que justifican
 MOVILIDAD JUBILATORIA

el otorgamiento de protección, a diferencia los Estados partes en el presente Pacto se com-

de lo que ocurre en el caso de los derechos
civiles que no tienen repercusión econó-
mica de afectación global, los humanos sí
comportarían un costo dinerario en tanto
así con compromiso de financiamiento se
constituyen los llamados derechos sociales
y económicos.(9)
Bien es cierto, y tal como lo señala Jime-
na Quesada(10), que esa imbricación entre
lo social y lo económico se refleja desde el
punto de vista dogmático-jurídico en los
instrumentos normativos fundamentales
que consagran derechos sociales, tanto en
el terreno internacional como en el nacio-
nal. Así, en el plano exterior, el tratado
universal más emblemático en la materia
lo contiene el Pacto de Derechos Económi-
cos, Sociales y Culturales (1966) ya que es-
tableció en su artículo 2.1 que “cada uno de
promete a adoptar medidas, tanto por separado
como mediante la asistencia y la cooperación
internacionales, especialmente económicas y
técnicas, hasta el máximo de los recursos de que
disponga, para lograr progresivamente, por to-
dos los medios apropiados, inclusive, en particu-
lar, la adopción de medidas legislativas, de plena
efectividad de los derechos aquí reconocidos”.
Como puede apreciarse, en dicha dispo-
sición se produce una llamada a la respon-
sabilidad de los Estados para que acometan
correctamente en términos de sostenibili-
dad, esto es, en términos de una adecuada
previsión y asignación de recursos eco-
nómicos, en la legislación sobre derechos
sociales.
Siguiendo a los autores italianos(11) cuan-
do afirman que “el viejo paradigma científico
de la dogmática jurídica y de la autonomía del

(9) Baste rebatir semejante afirmación trayendo a colación los informes anuales del Comité de Ministros de que
garanticen derechos humanos, Consejo de Europa (institución encargada de velar por la ejecución tanto de las
sentencias del TEDH como de las decisiones del CEDS) sobre la supervisión del cumplimiento de sentencias del
TEDH, que ilustran la cuantificación en millones de euros de esa cuenta con un Fondo Fiduciario en el Consejo de
Europa destinado a ayudar a los países condenados que tengan dificultades en hacer frente a esa ejecución
(“La jurisprudencia del Comité Europeo de Derechos Sociales frente a la crisis económica”)
(10) Jimena Quesada, Luis: “La jurisprudencia del Comité Europeo de Derechos Sociales frente a la crisis
económica” - Mellado, Carlos A.; Jimena Quesada, Luis; Salcedo Beltrán, Ma. Carmen - Ed. Bomarzo - 2014
(11) Véanse los “Quaderni fiorentini per la storia del pensiero giuridico moderno”, publicados anualmente desde
1972 bajo la dirección de Paolo Grossi y la correspondiente recopilación monográfica. Si bien el fenómeno más
novedoso e interesante, en cuanto síntoma de una inquietud metodológica y de una exigencia de revisión
crítica de los paradigmas recibidos de la tradición, lo constituye sin duda la vocación historiográfica de los juristas
positivistas desde los años sesenta. Cabe recordar, entre las investigaciones históricas realizadas por juristas en sus
campos disciplinares, las de Massimo Severo Giannini y Sabino Cassese en el derecho administrativo, la de Guido
Neppi Modona sobre las cárceles y la magistratura, la de Stefano Rodotà sobre la propiedad privada, la de
Natarlino Irti y Cesare Salvi sobre metodología de las disciplinas privatistas, la de Francesco Galgano en derecho
mercantil, la de Umberto Romagnoli en derecho sindical, la de Michele Taruffo, Nicola Picardi y Francesco
Cipriani sobre la justicia civil, la de Franco Cordero y Massimo Nobili sobre el proceso penal, la de Enzo Cheli, Mario
Dogliani y Umberto Allegretti en derecho constitucional; sin contar con las cuidadosas reconstrucciones analíticas
de diferentes dispositivos institucionales y culturales que, cada vez con mayor frecuencia, aparecen insertas
en estudios de carácter dogmático. Por otra parte, también dentro de la disciplina madre de la historiografía
jurídica -la romanista- se produce una profunda renovación metodológica, abandonando definitivamente el
viejo enfoque pandectístico y “actualizante” del estudio del derecho romano y se orienta, gracias a estudiosos

SUPLEMENTO ESPECIAL | 41
ADRIANA MICALE

derecho que en el siglo pasado había soportado
el impacto de la codificación, no pudo, en defi-
nitiva, con el de la Constitución que, justamen-
te por sus exigentes parámetros axiológicos de
validez se coloca en permanente tensión y en
virtual antinomia con todo el derecho vigente”,
podemos afirmar que, desde el plano meto-
dológico, el fenómeno de la cultura jurídica
prioriza a partir de los sesenta y setenta el
“descubrimiento” de la Constitución; justa-
mente por su ajenidad al viejo ordenamien-
to y por su colocación en el vértice de las
fuentes, la Constitución rompe, de hecho, la
unidad, la coherencia y la plenitud del sis-
tema jurídico, que constituían los dogmas
metateóricos del viejo ius positivismo.
Se forma así, a partir de esta crisis de los
viejos modelos, una generación de nuevos
juristas, que comparte una reformulación
general en clave constitucional de los mé-
todos, categorías y problemas de la ciencia
jurídica, y una apertura programática a las
temáticas del conflicto social.(12)
En tanto nos es sumamente cercano que
en materia de derechos humanos aquellos
derechos inherentes a la persona huma-
na sean fundamentales, precisamente, en
tanto son esenciales al ser humano y son
propios de la dignidad humana, también
son fundamentales en tanto son recogidos
o proclamados en las normas jurídicas de
mayor jerarquía tanto del ordenamiento
jurídico nacional (Constitución) como del
orden jurídico internacional (pactos, decla-
raciones y otros instrumentos internaciona-
les de derechos humanos).
Por ello, deben estar jurídicamente su-
pra ordenados al legislador ordinario, a las
autoridades administrativas y a los opera-
dores jurídicos en general(13), de este modo
cuentan con los instrumentos que permiten
su verdadera realización.
Esta función suele ser realizada algunas
veces espontáneamente por los sujetos lla-
mados a cumplir las normas jurídicas, pero
siempre y donde quiera que surja alguna
duda esta función es la encomendada a los
juristas. Como asesores, bien en función de
órgano jurisdiccional cuando se plantee ofi-
cialmente una duda o un conflicto; esclare-
cida la razón, el paralelismo y armonía que
se dé entre la intención de las normas for-
muladas y la actividad del juez, inspirada
en el deseo de hallar la solución justa, las
reglas jurídicas positivas tienen la intención
de expresar las exigencias o requerimientos
de la justicia y de otros valores con ella co-
nectados, respecto de un determinado tipo
de situación social, de un lugar y de una
época.
Este propósito cabe que se logre en mayor
o menor medida de modo más o menos sa-
tisfactorio o que fracase, pero salvo en este

como Ricardo Orestano, Giovanni Pugliese, Luigi Labruna, Mario Bretone, Eva Cantarella y Aldo Schiavone, hacia
la investigación sobre los desarrollos jurisprudenciales de la experiencia jurídica, así como a sus nexos con la
economía, con los modos de producción y con la vida social y política en las diferentes épocas de la historia
romana
(12) “La crisis del paradigma de la autonomía del derecho en los años sesenta y setenta” - Biblioteca Jurídica
Virtual - Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
(13) De Valdés Dal Re, Fernando: “Los derechos fundamentales de la persona del trabajador” - Rev. Der. Lab. -
Montevideo - 2003 - T. XLVI - N° 212

42 | SUPLEMENTO ESPECIAL

último caso, es decir, salvo cuando ese pro-
pósito de justicia se haya frustrado, habrá
una concordancia, una armonía entre la
intención animadora del derecho positivo
formulado y la intención animadora del
jurista, pues debe ser(14) lo mismo el orde-
namiento formulado o que el juez desee
hallar la solución justa para los problemas,
tratando de aportar para la convivencia y la
cooperación social, donde el derecho cum-
ple una elemental función en tanto es el que
debe suministrar certeza y seguridad y jus-
tificar un cambio progresivo.(15)
En este orden de ideas es dable seguir
las enseñanzas del precitado autor, cuando
valoriza la seguridad, en tanto es más que
un deseo, es un tributo a la certeza, donde
las personas se refugian para saber qué les
pasará o cómo vivirán.
En tal sentido manifiesta que el hombre
no solo experimenta el dolor de la inseguri-
dad frente a la naturaleza, necesita saber a
qué atenerse respecto a las acciones de los
demás, y saber lo que le puede ocurrir o sa-
ber si algo ocurrirá necesariamente. No solo
certeza teorética, sino también certeza prác-
tica, que es ni más ni menos que seguridad;
es decir, saber que si la ausencia de certe-
za conlleva decrecimiento de derechos, los
que se le impondrán por la fuerza, precisa e
inexorablemente por el poder, será impres-
cindible también que tenga herramientas
para procesar su revisión y lograr en su
caso la reinstalación.
(14) Recasen Siches, Luis: “Tratado general de filosofía del derecho” - México - Ed. Porrúa
(15) Recasen Siches, Luis: “Tratado general de filosofía del derecho” - México - Ed. Porrúa
(16) Goldschmitd, Werner: “III edición de la introducción al derecho. La teoría trialista del mundo jurídico y sus
horizontes” - Ed. Depalma - Bs. As. - 1967
SUPLEMENTO ESPECIAL | 43
MOVILIDAD JUBILATORIA
El derecho no es puro dictamen, ni mera
máxima, sino norma cierta y de cumpli-
miento seguro (de imposición inexorable),
norma garantizada por el máximo poder
social, que es el Estado. Por ello surge el
derecho. Esta es su motivación primaria, a
cuyo imperio no se podrá escapar, y es al
conjuro de tal necesidad de seguridad, de
garantía irrefragable.
Pero certeza y seguridad no bastan, pues
la certeza y seguridad deben darse en nor-
mas justas, aunque ambas constituyen el
sentido formal de la función del derecho.
Las conductas que, como comportamien-
tos, cumplen los hombres, realizan lo que
Goldschmidt(16) llama un “reparto”. Todo
reparto es promovido por hombres, y con-
siste en adjudicar “potencia” e “impoten-
cia”. La potencia significa un beneficio para
quien la recibe; la impotencia significa un
perjuicio o una carga. Las conductas de re-
parto forman un orden de repartos. Por un
lado, verticalmente, los repartidores supre-
mos -que son siempre hombres- (“los que
mandan”, dice Goldschmidt) articulan los
criterios rectores del reparto que componen
un plan de gobierno.
Por otro lado, funciona la ejemplaridad
de los repartos: los repartos que se repu-
tan ejemplares son imitados a través del
seguimiento; un reparto “modelo” suscita
reiteración en otros repartos semejantes en
situaciones análogas. Los repartos que no
son tenidos como ejemplares están fuera
ADRIANA MICALE
del orden de repartos, o sea, constituyen
lo ilícito dentro de ese régimen. El reparto
es siempre llevado a cabo por hombres, a
quienes denominamos repartidores.
En cambio, los recipiendarios que reci-
ben potencia o impotencia en el reparto
pueden ser también -según Goldschmidt-
animales o cosas; pero, por supuesto, los re-
cipiendarios fundamentales son, asimismo,
los hombres. Lo que se reparte (objeto del
reparto) es siempre potencia e impotencia,
que no debemos confundir con los obje-
tos materiales sobre los cuales se ejerce la
potencia o la impotencia.
El reparto presenta dos categorías o clases.
Un reparto es “autoritario” cuando su autor
lo lleva a cabo sin preocuparse del consen-
timiento de los recipiendarios. Un reparto
es “autónomo” cuando se realiza mediante
el acuerdo de sus protagonistas; tal acuerdo
no exige un encuentro positivo de declara-
ciones de voluntad, sino únicamente una
coexistencia de conductas coincidentes.
Ninguno de ambos repartos es de por sí in-
justo; la injusticia o la justicia dependen del
reparto en sí mismo, sea ese reparto autori-
tario o autónomo; lo que ocurre es que en
el reparto autónomo los repartidores están
justificados, porque precisamente el acuer-
do entre ellos hace que actúen justamente
como repartidores, en tanto en el reparto
autoritario es menester justificar al repar-
tidor, con prescindencia del contenido del
reparto.
El orden de repartos pertenece a la rea-
lidad social y tiene naturaleza temporal. El
orden de repartos ha sido (pasado), es (pre-
sente) o será (futuro). A tal realidad tempo-
ral se la suele llamar positividad, y por eso
es derecho positivo.
44 | SUPLEMENTO ESPECIAL
Todo reparto autoritario u ordenancista
contiene un deber ser real, o sea, un deber
ser que “es”. El repartidor que manda pa-
gar una deuda o un impuesto crea un deber
ser real; tal deber ser real se produce por el
mero hecho de que el repartidor pide algo
a alguien, convirtiendo ese “algo” como
debido. Y el orden de normas se compene-
tra con él. El ordenamiento normativo, por
ello, se compone de normas, así como el
orden de repartos se compone de repartos.
Goldschmidt elabora su teoría de la nor-
ma en forma clara y persuasiva. La norma
es la captación lógica de un reparto por par-
te de un tercero neutral. La norma describe
el reparto, es decir, la voluntad del autor
del reparto, por lo cual decimos que el or-
denamiento normativo posee una función
descriptiva, que representa la voluntad de
quien la emite y luego la impone, es una
descripción del cumplimiento de esa vo-
luntad, o sea, una descripción anticipada a
modo de pronóstico.
Cuando, en lo referente a este aspecto, la
norma describe fielmente la voluntad de su
autor, estamos frente a una norma fiel; es
decir, reproduce literalmente lo que quiso
ese autor; de lo contrario, la norma es in-
fiel, y ello puede ocurrir si la norma expresa
más de lo que quiso el autor, como si ex-
presa menos. En orden al segundo aspec-
to, la norma es exacta en caso de eficacia,
es decir, cuando asegura el cumplimiento
de la voluntad del autor. Pero además de
la captación lógica que en forma normativa
hacen los terceros de un reparto, hay otra
captación lógica efectuada, no por terceros
ajenos (reales o imaginarios), sino por los
protagonistas del reparto.
Esta captación lógica es el imperativo, que
solo se encuentra en el reparto autoritario

ordenancista. En efecto, como enseña
Goldschmidt, el deber ser real de un repar-
to de este tipo es captado lógicamente por
sus protagonistas (autores y destinatarios,
repartidores y recipiendarios) como deber
ser lógico, con lo que el deber ser lógico no
se da en la norma, sino en el imperativo.
Pero luego cobra esencia el “valor justi-
cia” y así como hemos hablado de un deber
ser real en el reparto y de un deber ser lógico
en el imperativo, el maestro habla del deber
ser dikelógico, propio del valor. La justicia,
como todo valor, posee intrínsecamente un
deber ser ideal, propio de su valencia. El
valor vale, y vale aunque no esté realizado.
La no realización o la realización humana
del valor en nada afectan -ni en menos ni en
más- la valencia íntima del valor.
Pero el valor no realizado nos permi-
te deducir del deber ser ideal un deber
ser actual: es el deber ser actual de que la
injusticia cese; y de él, a su vez, surge un
deber actuar para que, siendo posible la
realización del valor, se realice; o, lo que es
lo mismo, un deber de actuar para que la
injusticia cese efectivamente.
Cada vez que es hacedero abolir la injus-
ticia, el deber actuar acompaña al deber ser
actual. He aquí la gran faena del mundo ju-
rídico: realizar el valor justicia a través del
orden de repartos.
El valor justicia es absoluto, y en su fun-
ción abarca todos los repartos aunque hu-
manamente es imposible el cumplimiento
de esa función abarcativa: los hombres
realizamos la justicia de modo fracciona-
do. Las causas del fraccionamiento pro-
vienen de obstáculos por ello, en los tres
despliegues del valor justicia, añadiéndose
al ya señalado de la valencia de la justicia
SUPLEMENTO ESPECIAL | 45
MOVILIDAD JUBILATORIA
la valoración y la orientación. El valor vale,
el valor valora y el valor orienta. La justicia
sirve para valorar; lo valorado se llama ma-
terial estimativo.
La justicia también orienta. En el orden
del conocimiento (gno-seológico), primero
valoramos y después componemos los cri-
terios de valor; en el orden del ser (ontoló-
gico), los criterios de valor son anteriores a
las valoraciones, de forma que con las va-
loraciones tan solo “descubrimos” los crite-
rios de valor. Por fin Goldschmidt elabora
una axiología dikelógica, que contempla la
estructura formal de la justicia, y una axio-
sofía dikelógica, que enfoca su contenido,
marcando con su teoría trialista un camino
reconocible.
Tal como lo expresa Recasens Siches, en
cuanto al fundamento de validez jurídica,
todo derecho, concebido en su versión de
derecho consuetudinario, legislado o juris-
prudencial, institucional o judicial, deri-
va de la voluntad del Estado; esa fuente o
razón unitaria formal del derecho positivo
del que deriva la voluntad del Estado en
lenguaje jurídico no es ninguna realidad
psicológica, ya que el Estado no es un sujeto
real que tenga conciencia ni voluntad en el
sentido propio.
Es sencillamente un caso donde la ley
general de imputación normativa realizada
por legisladores, funcionarios administrati-
vos o judiciales, de los tribunales, etc., pero
que no son atribuidos a título personal a
dichas personas individuales sino a un su-
jeto ideal que es el Estado, que constituye y
significa la personificación total y unitaria
de todas las normas jurídicas.
El Estado, o lo que es lo mismo su volun-
tad, consiste en un punto central y común
ADRIANA MICALE

de imputación que constituye la unidad del aplicación directa o su adecuación al marco

ordenamiento jurídico. Y aun en las tesis
más alejadas del positivismo Kelseniano
extremo(17), no caben dudas de que la ma-
nifestación del Estado es su derecho positi-
vo, como “ordenamiento constituyente y como
ordenamiento constituido”(18) como expresión
misma de las políticas que implementa a
partir del desarrollo concordado de direc-
trices políticas y económicas, nunca divor-
ciadas entre sí, todo lo contrario, aunadas
en el logro de un rumbo global.
El hombre necesita, en tanto es indivi-
duo, garantías de libertad, de holgura, se-
guridad, y como miembro de la sociedad,
en colectivo necesita de la solidaridad, la
ayuda entre esos múltiples quehaceres in-
dividuales y sociales que se plantean los
hombres, hay algunos que son reputados
como más urgentes, necesarios e indispen-
sables; la conducta relativa a estos derechos
es la que más interesa establecer de modo
cierto, y para asegurarlo de manera efecti-
va es imprescindible hacerla contenido del
derecho.
IV - CONCLUSIÓN
En atención a lo hasta aquí expresado, la
ley, su interpretación, su aplicación, ya ad-
ministrativa o judicial, si no contiene dere-
chos y su certeza de vigencia mediante la
constitucional, debe ser en cumplimiento
de los principios que informan el derecho,
ajustada, corregida y suministrada dentro
del marco local.
Y si aun en dicho cuadro de situación
que se advierte desde esta postura impres-
cindible no fuera cumplido, existen otros
procedimientos de control nutridos por la
consagración de los derechos fundamentales.
Existen seis mecanismos no contencio-
sos. Los tres primeros son del sistema in-
teramericano. Se trata de una facultad de
verificación del cumplimiento de las obli-
gaciones contraídas por los Estados parte.
Así tenemos el artículo 43 de la Convención
Americana de Derechos Humanos: sobre
los derechos consagrados en la CADH,
el artículo 42 de la Convención America-
na de Derechos Humanos: sobre los de-
rechos económicos, sociales y culturales,
el artículo 19 del Protocolo de San Salvador:
sobre los derechos consagrados en dicho
Protocolo. Para la prevención y erradicación
de la violencia contra la mujer; para preve-
nir y sancionar la tortura; para eliminar
todas las formas de discriminación contra
las personas con discapacidad (en tratados
universales).
Este marco de solución no es ilusorio,
aunque claramente violatorio del principio
de inmediatez.

(17) Goldschmitd, Werner: “III edición de la introducción al derecho. La teoría trialista del mundo jurídico y sus
horizontes” - Ed. Depalma - Bs. As. - 1967 y “De la ciencia de la justicia” - Ed. Aguilar - Madrid - 1958
(18) Conceptualización de Recasens Siches, Luis: “Tratado general de filosofía del derecho” - Ed. Porrúa

46 | SUPLEMENTO ESPECIAL
MOVILIDAD JUBILATORIA. REAJUSTE DE HABERES. ANSES.
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD. LEY 27541 DE SOLIDARIDAD SOCIAL
Y REACTIVACIÓN PRODUCTIVA EN EL MARCO DE LA EMERGENCIA
PÚBLICA

Se hace lugar parcialmente a la demanda por reajuste de haberes promovida contra la

Administración Nacional de la Seguridad Social y -en consecuencia- se ordena que
se recalculen las prestaciones integrantes del haber inicial del beneficio jubilatorio
del actor. Asimismo, se difiere para la etapa de liquidación el análisis de la movilidad
jubilatoria, suspendida por ley 27541 de emergencia y solidaridad, al no haber vencido
aún el plazo para que el Poder Ejecutivo fije los incrementos trimestrales pertinentes,
oportunidad en la que podría ser subsanada la posible omisión del Estado en garanti-
zar el goce y protección de los derechos económicos y sociales, conforme al principio de
progresividad de raigambre constitucional e internacional.

❙ CALIVA, ROBERTO DANIEL C/ANSES S/REAJUSTES VARIOS - JUZG. FED. SALTA - N° 1 -

5/2/2020 - CITA DIGITAL IUSJU000103F

MOVILIDAD JUBILATORIA Y LEY DE EMERGENCIA ECONÓMICA.

COMENTARIO AL FALLO “CALIVA”. EL PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD

Nota al fallo

Julia T. Toyos(*)

I - El fallo “Caliva”: Juzgado Federal Roberto c/Anses” en su derecho a resolver

de Salta N° 1 sobre las cuestiones existentes al momento
de la resolución de la causa y decidió di-
El juez Julio Leonardo Bavio fundamen- ferir para la etapa de liquidación la movi-
tó la sentencia recaída en los autos “Caliva, lidad correspondiente al período posterior

(*) Abogada (Universidad Nacional de Tucumán). Máster en Administración y Gestión de los Sistemas de Seguridad
Social en la Universidad de Alcalá de Henares-OISS. Maestranda en Derecho Procesal de la Universidad Nacional
de Rosario. Maestranda en Justicia Constitucional y Derechos Humanos en la Universidad de Bolonia. Presidenta
de la Comisión de Derecho Previsional del Colegio de Abogados de Salta

SUPLEMENTO ESPECIAL | 47
JULIA T. TOYOS
a la sanción de la ley 27541 de solidaridad
social y reactivación productiva en el mar-
co de la emergencia pública, sancionada el
21/12/2019 y promulgada el día 23/12/2019
en el Boletín Oficial.
El fundamento principal es que a la fe-
cha del dictado de la sentencia -5/2/2020-,
el Poder Ejecutivo no fijó los aumentos tri-
mestrales, por lo que carece de elementos
suficientes para determinar si los mismos
cumplen con la garantía de movilidad ju-
bilatoria del artículo 14 bis de la CN y si se
respeta el principio de progresividad o de
prohibición de regresividad de los dere-
chos económicos y sociales, establecido por
el artículo 26 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, en el artículo 2.1
del Pacto Internacional de Derechos Econó-
micos, Sociales y Culturales -ambos de je-
rarquía constitucional- y por la Convención
Interamericana sobre Protección de los De-
rechos Humanos de las Personas Mayores
-ratificada por el Estado Argentino por L.
27360, ya que no se puede disminuir ni pos-
poner el goce y la protección de derechos
ya alcanzados.
II - Antecedentes del caso
El señor Roberto Daniel Caliva es inge-
niero en electrónica. Ingresó a trabajar en la
Provincia de Salta en la Dirección Provincial
48 | SUPLEMENTO ESPECIAL
de Energía en el año 1977, trabajando luego
de su privatización en empresas eléctricas,
contando al final de su vida laboral con 36
años de aportes con tareas encuadradas en
el decreto 937/1975.
Pudiéndose jubilar de manera anticipa-
da, por tener servicios eléctricos conside-
rados insalubres, trabajó hasta los 63 años,
superando ampliamente la edad y los años
de aportes requeridos. En todo el período
tomado por la Anses para el cálculo del
haber inicial, percibió remuneraciones su-
periores al haber máximo sujeto a aportes,
adquiriendo el derecho al haber jubilato-
rio el 17/4/2014 y obteniendo una jubila-
ción que no era sustitutiva de su salario en
actividad.
El 11/2/2016 se inició demanda de reajuste
contra la Anses, donde recayó la sentencia
ahora comentada, la cual además de diferir
para la etapa de ejecución el índice de mo-
vilidad que se aplicaría con posterioridad a
marzo/2020, difiere la valoración del índice
para actualizar la PBU, la procedencia de la
tasa de sustitución y los planteos de incons-
titucionalidad de la aplicación de los topes,
tiene la particularidad que mientras se en-
contraba con llamado de autos, se cambió
dos veces la ley de movilidad, ya que se dictó
la ley 27426, y luego la ley de emergencia
que suspendía la aplicación de la misma.
 MOVILIDAD JUBILATORIA. REAJUSTE DE HABERES. ANSES. PRINCIPIO DE...

III - Del principio de progresividad en épocas de crisis cuando mayor respues-

y la delimitación de los adultos
mayores como sujetos vulnerables
Lo interesante de la sentencia comenta-
da es la valoración que hace Julio Leonardo
Bavio del principio de progresividad, sus-
tentado en los tratados internacionales de
derechos humanos y apoyándose en la re-
ciente ley 27360 que ratifica la Convención
Interamericana sobre Protección de los De-
rechos Humanos de las Personas Mayores,
y que si bien no lo menciona, va en conso-
nancia con la acordada 5/2009 de la CSJN,
que adhiere a las Reglas de Brasilia sobre
Acceso a la Justicia de las Personas en Con-
dición de Vulnerabilidad, con el artículo
26 de la Convención Americana sobre los
Derechos Humanos y con el artículo 2.1
del Pacto Internacional de Derechos Eco-
nómicos, Sociales y Culturales, y con la ju-
risprudencia de la CSJN que en los últimos
fallos relevantes en materia previsional,
como fueron “Blanco”(1) y “García”(2), iden-
tifica a los adultos mayores como sujetos
vulnerables, dejando claro que los condi-
cionamientos en esta etapa de su vida son
los que fueron dando lugar a regulación
internacional para su protección, y que es
ta institucional debe dárseles a los grupos
más débiles, lo cual no ha sucedido con la
suspensión de la movilidad jubilatoria me-
diante la ley 27541 y su posterior reglamen-
tación por medio del decreto 163/2020.
La República Argentina, desde hace dé-
cadas, viene adhiriendo y ratificando nu-
merosos tratados internacionales en los que
se reconoce la vigencia efectiva de los de-
rechos económicos, sociales y culturales y
se establecen las consiguientes obligaciones
de los Estados Parte.
Estos ítems adquirieron, además, un
cariz muy especial a partir de la reforma
constitucional de 1994, que dotó de jerar-
quía constitucional a varios de esos instru-
mentos internacionales, especialmente y en
lo que aquí interesa, al Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Cultu-
rales (y su Protocolo Facultativo) y al de-
nominado Pacto de San José de Costa Rica
[art. 75, inc. 22), CN].
Así, desde 1994, en nuestro sistema ju-
rídico, hay determinados principios que
resultan aplicables a los derechos econó-
micos, sociales y culturales y que gozan de
jerarquía constitucional, lo que implica que,

(1) “Blanco, Lucio Orlando c/Anses” - CSJN - 18/12/2018 - Cita digital: IUSJU033962E. Consid. 26: “Que, por último,
cabe destacar que es precisamente en tiempos de crisis económica cuando la actualidad de los derechos
sociales cobra su máximo significado. En tales etapas críticas, deben profundizarse las respuestas institucionales
en favor de los grupos más débiles y/o postergados, pues son las democracias avanzadas y maduras las que
refuerzan la capacidad de los individuos y atienden las situaciones de vulnerabilidad en momentos coyunturales
adversos”
(2) “El envejecimiento y la discapacidad -los motivos más comunes por los que se accede al estatus de jubilado-
son causas predisponentes o determinantes de vulnerabilidad, circunstancia que normalmente obliga a los
concernidos a contar con mayores recursos para no ver comprometida seriamente su existencia y/o calidad
de vida y el consecuente ejercicio de sus derechos fundamentales. Por ello, las circunstancias y condicionantes
de esta etapa del ciclo vital han sido motivo de regulación internacional, generando instrumentos jurídicos
específicos de relevancia para la causa que se analiza” (“García” - Cita digital: IUSJU036587E)

SUPLEMENTO ESPECIAL | 49
JULIA T. TOYOS
por ende, no pueden ser dejados de lado
por los órganos de poder del Estado.
Entre ellos, aquí resultan de relevancia
el principio de progresividad y el princi-
pio de no regresividad mencionados por el
juez de grado en sus considerandos, al que
obviamente se debe añadir el principio pro
homine.
El principio de progresividad está reco-
nocido expresamente en el artículo 2.1. del
Pacto Internacional de Derechos Económi-
cos, Sociales y Culturales (PIDESC) y en
el artículo 26 del Pacto de San José de Costa
Rica.
El artículo 2.1 del PIDESC establece que
“cada uno de los Estados Parte en el presente
Pacto se compromete a adoptar medidas, tan-
to por separado como mediante la asistencia y
la cooperación internacionales especialmente
económicas y técnicas, hasta el máximo de los
recursos de que se disponga, para lograr pro-
gresivamente, por todos los medios apropiados,
inclusive en particular la adopción de medidas
legislativas, la plena efectividad de los derechos
aquí reconocidos”.
En sentido similar, el artículo 26 de la
Convención Americana reza: “Desarrollo
progresivo. Los Estados Parte se comprometen
a adoptar providencias, tanto a nivel interno
como mediante la cooperación internacional,
especialmente económica y técnica, para lograr
progresivamente la plena efectividad de los de-
rechos que se derivan de las normas económi-
cas, sociales y sobre educación ciencia y cultura,
contenidas en la Carta de la Organización de los
(3) Courtis, Christian: “La prohibición de regresividad en materia de derechos sociales: apuntes introductorios” en
Courtis, Christian (comp.): “Ni un paso atrás. La prohibición de regresividad en materia de derechos sociales” -
CEDAL y CELS - Ed. Del Puerto - Bs. As. - 2006 - pág. 3 y ss.
50 | SUPLEMENTO ESPECIAL
Estados Americanos, reformada por el Protocolo
de Buenos Aires, en la medida de los recursos
disponibles, por vía legislativa u otros medios
apropiados”.
Ahora bien, como afirma Courtis, de esta
obligación estatal de implementación pro-
gresiva de los derechos económicos, socia-
les y culturales, pueden extraerse algunas
obligaciones concretas. La obligación míni-
ma asumida por el Estado al respecto de la
obligación de no regresividad, es decir, la
prohibición de adoptar políticas y medidas
y, por ende, de sancionar normas jurídicas
que empeoren la situación de los derechos
económicos, sociales y culturales de los
que la población gozaba al momento de la
adopción del tratado internacional, o bien
con respecto a cada mejora “progresiva”
posterior.(3)
Es que, dado que el Estado se obliga a
mejorar la situación de estos derechos, si-
multáneamente asume la prohibición de
reducir los niveles de protección de los de-
rechos vigentes o, en su caso, de derogar los
derechos ya existentes.
La obligación asumida por el Estado es
ampliatoria, de modo que la derogación o
reducción de los derechos vigentes contra-
dice claramente el compromiso internacio-
nal asumido.
Según la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, “el carácter progresivo
con que la mayoría de los instrumentos inter-
nacionales caracteriza las obligaciones estata-
les relacionadas con los derechos económicos,
 MOVILIDAD JUBILATORIA. REAJUSTE DE HABERES. ANSES. PRINCIPIO DE...
sociales y culturales implica para los Estados,
con efectos inmediatos, la obligación general de
procurar constantemente la realización de los
derechos consagrados sin retrocesos. Luego, los
retrocesos en materia de derechos económicos,
sociales y culturales pueden configurar una vio-
lación, entre otras disposiciones, a lo dispuesto
en el artículo 26 de la Convención”.
La prohibición de regresividad puede
ser entendida, en este contexto, como una
veda a las normas y medidas estatales que,
por debilitar o retraer el nivel de protección
otorgado, reinstauran obstáculos para la sa-
tisfacción de sus necesidades básicas o, en
términos más amplios, hacen renacer obstá-
culos de carácter económico y social que li-
mitan de hecho la libertad y la igualdad de
las personas, e impiden el pleno desarrollo
de la persona humana y la efectiva partici-
pación de todos en la organización políti-
ca, económica y social de un país (Courtis,
pág. 20).
Desde el punto de vista conceptual, la
obligación de no regresividad es una limi-
tación que los tratados de derechos huma-
nos imponen sobre los Poderes del Estado.
Limita las posibilidades de reglamentación
del Ejecutivo y veda al legislador la adop-
ción de medidas que reduzcan el nivel de
los derechos económicos, sociales y cul-
turales de que goza la población. Desde
la perspectiva del titular del derecho, esta
obligación constituye una garantía de man-
tenimiento de los derechos sociales y cul-
turales de los que goza desde la adopción
del instrumento de derechos humanos que
los consagre, y de toda mejora que hayan
experimentado desde entonces.
Se trata de una garantía de carácter sus-
tantivo, es decir, de una garantía que tien-
de a proteger el contenido de los derechos
SUPLEMENTO ESPECIAL | 51
vigentes al momento de la adopción de la
obligación internacional, y el nivel de goce
alcanzado cada vez que el Estado, en cum-
plimiento de su obligación de progresivi-
dad, haya producido una mejora.
Según la Asamblea General de la Orga-
nización de Estados Americanos (OEA), las
medidas regresivas son incompatibles con
la vigencia plena del Protocolo. Y por tales
se entienden todas aquellas disposiciones o
políticas cuya aplicación signifique un re-
troceso en el nivel del goce o ejercicio de un
derecho protegido.
Esta definición de regresividad involucra
dos nociones. Son regresivas: a) las políticas
que impliquen un retroceso en los resulta-
dos, mesurable a través de indicadores o
referentes empíricos; b) las disposiciones
normativas que impliquen un retroceso en
la extensión concedida a un derecho. Al
comparar una norma anterior con una pos-
terior, el estándar de juicio de regresividad
normativa consiste en evaluar si el nivel de
protección que ofrece el ordenamiento jurí-
dico ante una misma situación de hecho ha
empeorado.
Mediante el dictado del decreto 163/2020,
se estableció un aumento de 2,3%, más una
suma fija de $ 1.500 para marzo/2020, para
todos los jubilados, lo que en el caso de los
haberes mínimos representa un 12,96%, es
decir, un 1,4% más que lo que le correspon-
dería si se respetara la ley y se aplicara el
11,56% de la ley 27426 ahora suspendida,
en números finales son $ 197 pesos más
para los beneficiarios de la mínima.
No hay que olvidar que el 11,56% que
mencionáramos, que debería ser el aumen-
to según la fórmula de la ley 27426 para el
mensual marzo/2020, ya devengó, pues se
JULIA T. TOYOS
toma el período julio a setiembre/2019; y
para el trimestre octubre a diciembre a abo-
narse en junio/2020, el aumento será de un
10,91%. Un trimestre entero estaba consu-
mado y al segundo, solo le faltaban 8 días.
¿No existe un derecho adquirido a la
movilidad de marzo/2020? ¿Y a la de mar-
zo de 2018? Habiéndose fijado por decreto
163/2020 que el aumento del mes de marzo
será de 2,3% más $ 1.500, el mismo repre-
senta para los haberes mínimos un 12,96%,
pero para el mandante que percibe el ha-
ber máximo jubilatorio, la quita es del 7,8%,
que se suma al 8,9%, aumento que no per-
cibió en marzo/2018. No obstante, el eje de
la inconstitucionalidad no es si la quita es o
no considerada confiscatoria, es un merma
en su haber y que, como bien dijo la CSJN
en el fallo “Américo Pellegrini”(4), “la quita
es improcedente aun cuando no exceda el 10%,
porque contradice el derecho del jubilado a ver
incrementada su prestación conforme la ley
aplicable, de lo contrario quedaría privado de
una porción de sus haberes sin causa legal pro-
duciéndose una nueva confiscación”.
De los poco más 2.2 millones de jubila-
dos afectados por esta medida, 1.7 millo-
nes percibe un haber que se encuentra por
debajo de la canasta básica del jubilado,
$ 38.000, o si se quiere, por debajo de lo que
se considera que una familia tipo necesita
para no caer en la pobreza, por lo que cual-
quier quita, por más pequeña que sea, es
regresiva y perjudica a los jubilados.
(4) “Américo Pellegrini” - CSJN - 28/12/2006 - Fallos: 329:5525
(5) Rossi, Julieta: “La obligación de no regresividad en la jurisprudencia del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales” en Courtis, Christian (comp.): “Ni un paso atrás. La prohibición de regresividad en materia
de derechos sociales” - CEDAL y CELS - Ed. Del Puerto - Bs. As. - 2006 - pág. 79 y ss.
52 | SUPLEMENTO ESPECIAL
Independientemente de los datos ex-
puestos, debe tenerse presente que ellos
han sido acompañados a mero título ilus-
trativo, ya que la consagración de los prin-
cipios de progresividad y no retroactividad
trae aparejadas ciertas consecuencias pro-
cesales, entre ellas, la inversión de la carga
de la prueba, sobre todo cuando estas me-
didas regresivas afectan en forma directa e
inmediata a grupos considerados desaven-
tajados, como es el caso de los jubilados y
pensionados del régimen general.
Es que como afirma Rossi(5), las medidas
regresivas respecto de grupos vulnerables
deben ser más excepcionales aún y sujetas,
entonces, a un escrutinio más estricto. La
deferencia hacia el Estado sobre la adop-
ción de medidas regresivas respecto de es-
tos grupos debe ser mínima. Al igual que
el contenido mínimo de un derecho no ad-
mite restricción posible, tampoco la admite
el estado de goce y ejercicio de un derecho
por grupos considerados desfavorecidos.
La prohibición de regresividad agrega
un nuevo criterio al control de razonabili-
dad de las leyes y reglamentos cuando se
examina judicialmente la adopción de nor-
mas que reglamentan derechos económi-
cos, sociales y culturales.
En efecto, la obligación de no regresi-
vidad implica un control “agravado” del
debido proceso sustantivo. La obligación
de no regresividad agrega a las limitacio-
nes vinculadas con la racionalidad otras
limitaciones vinculadas con criterios de
 MOVILIDAD JUBILATORIA. REAJUSTE DE HABERES. ANSES. PRINCIPIO DE...

evolución temporal o histórica: aun siendo
racional, la reglamentación propuesta por
el legislador o por el Poder Ejecutivo no
puede empeorar la situación de reglamen-
tación del derecho vigente, desde el punto
de vista del alcance y amplitud de su goce.
La regresividad de las medidas adop-
tadas por el legislador en el artículo 55 es
manifiesta y abiertamente inconstitucional.
Sobre todo, porque se trata de un dere-
cho -el de la movilidad de los haberes pre-
visionales- cuyo reconocimiento efectivo en
nuestro país llevó mucho tiempo y esfuerzo
doctrinario, normativo y jurisprudencial.
Por mencionar solo algunos anteceden-
tes, recuérdese que la Corte Suprema de
Justicia de la Nación sostuvo la movili-
dad jubilatoria con énfasis en “Itzcovich,
Mabel”(6), “Sánchez, María de Carmen”(7),
“Badaro”(8), “Elliff”(9) y “Blanco”(10), entre
muchos otros.
Si el Máximo Tribunal, en el fallo “Blan-
co, Lucio”, del 18/12/2018, hace un poco
más de un año, falló en el marco de la crisis
económica anterior que había motivado el
dictado de la ley 27426 y declaró la incons-
titucionalidad de la resolución (ANSeS)
56/2018 y (SSS) 1/2018, expresó en su con-
siderando 26: “Cabe destacar que es precisa-
mente en tiempos de crisis económica cuando
la actualidad de los derechos sociales cobra su
máximo significado. En tales etapas críticas, de-
ben profundizarse las respuestas institucionales
en favor de los grupos más débiles y poster-
gados, pues son las democracias avanzadas y
maduras las que refuerzan la capacidad de los
individuos y atienden las situaciones de vulne-
rabilidad en momentos coyunturales adversos”,
se advierte correcta y en consonancia con
la doctrina de la Corte Suprema de Justicia
de la Nación la postura asumida por el juez
de grado de buscar respetar el principio de
progresividad y no ceder de manera auto-
mática a los vaivenes económicos que con-
denan a los jubilados a una vejez indigna,
ya que con cada cambio de gobierno las cri-
sis la pagan los mismos y las jubilaciones
están cada vez más lejos de ser sustitutivas
del salario.
Dentro de ese marco, entonces, la sus-
pensión de la movilidad establecida en
el artículo 55 de la ley 27541 resulta consti-
tucionalmente inaceptable y coloca a la Re-
pública Argentina, además, en situación de
incumplidora de las obligaciones asumidas
internacionalmente.
A los jubilados siempre les tocó perder
contra el Estado. Es importante destacar
que donde mayores ambigüedades cobran
apariencia de legitimidad y donde más des-
protegido se halla el ciudadano, es frente al
Estado. Y así, mientras los derechos pecu-
niarios de los particulares se diluyen bajo el
peso de otros derechos jerarquizados como
de mayor preeminencia -y sin que esto sea
una crítica al resguardo de aquellos-, no

(6) CSJN - 29/3/2005 - Fallos: 328:566 - Cita digital EOLJU124707A

(7) CSJN - 17/5/2005 - Fallos: 328:2833 - Cita digital EOLJU161431A
(8) CSJN - 8/8/2006 - Fallos: 330:4866 - Cita digital EOLJU123180A
(9) CSJN - 11/8/2009 - Fallos: 330:4866 - Cita digital EOLJU117472A
(10) CSJN - 18/12/2018 - Fallos: 341:1924 - Cita digital: IUSJU033962E

SUPLEMENTO ESPECIAL | 53
JULIA T. TOYOS

debería ser tolerado que el sistema avasa-
lle constantemente a los administrados,
máxime cuando integran un grupo espe-
cialmente vulnerable. La cancelación de
deudas que el propio Estado asumió como
obligación debería respetarse y no tornar-
se ilusorio el derecho de quien ha suscrip-
to, por ejemplo, el convenio de reparación
histórica, desistiendo para ello del proceso
judicial y de derechos que, en principio, son
irrenunciables. No puede hablarse propia-
mente de un verdadero estado de emer-
gencia económica nacional y apelarse a la
solidaridad social, cuando se da un trata-
miento totalmente diferenciado respecto de
determinados grupos de jubilados.
En el presente caso, se hace insostenible
aseverar la existencia de tal momento críti-
co desde que se privilegia a determinados
sectores y el esfuerzo recae sobre otros que,
en comparación, se encuentran en peo-
res condiciones. En el artículo 56 de la ley
27541, surge palmaria la discriminación
por cuanto para el grupo de jubilados que
integran los regímenes especiales la movi-
lidad se mantendrá hasta tanto se revise
la sustentabilidad económica, financiera
y actuarial y proponga el Congreso de la
Nación las modificaciones que considere
pertinentes relativas a la movilidad o ac-
tualización, afectándose así el principio de
igualdad.
Continuar permitiendo ello torna ab-
solutistas las prerrogativas del Estado,
desvirtuándose, con carácter de perma-
nente, garantías que son fundamentales e
irrenunciables.
Lamentablemente, los postulados de
nuestro preámbulo de procurar la paz so-
cial, afianzar la justicia, promover el bienes-
tar general hoy en día son casi letra muerta
y están lejos de alcanzarse por estos medios.
IV - Conclusión
Para que se configure la emergencia eco-
nómica, la misma debe cumplir los siguien-
tes requisitos: a) debe ser declarada por
ley del Congreso (principio de legalidad);
b) debe ser razonable; c) debe ser propor-
cional; d) debe ser limitada en el tiempo; e)
debe respetar los principios de los artículos
16 y 28 de la Constitución Nacional.(11)
Claramente, el principio de igualdad
del artículo 16, el de razonabilidad de las
leyes del artículo 28 de la Constitución
Nacional y el de proporcionalidad no se
respetan, dado que solo se suspende la

(11) En “Russo”, Aráoz de Lamadrid y Oyhanarte, en su voto concurrente, enumeraron sistemáticamente los
requisitos generales de validez de las normas de emergencia, según la jurisprudencia de la Corte Suprema. Allí
se dijo que dicha normativa está sujeta a cuatro requisitos: a) situación de emergencia definida por el Congreso
de la Nación; b) persecución de un fin público que “consulte los superiores y generales intereses del país”; c)
transitoriedad de la regulación excepcional; d) razonabilidad del medio elegido -en términos de adecuación de
medios y fines- y respeto del “límite infranqueable” fijado por el art. 28, CN (Fallos: 313:1513; 318:1887; 321:1984;
325:28; 330:3002, entre muchos otros)
Más adelante, con motivo de la normativa de emergencia derivada de la crisis del año 2001, la Corte continuó
analizando la relación entre la regulación de emergencia y los derechos (en este caso, esencialmente
patrimoniales) en diversos pronunciamientos en los que no alcanzó a trazar principios jurisprudenciales firmes,
sino que ha ido dejando una huella con zigzagueos constantes (casos “Kiper”, “Smith”, “Provincia de San Luis”,
“Cabrera”, “Bustos”, “Massa”, “Rinaldi”, “Kujarchuk”, “Wainhaus”, “Longobardi”, “Benedetti”, “Bezzi”)

54 | SUPLEMENTO ESPECIAL
 MOVILIDAD JUBILATORIA. REAJUSTE DE HABERES. ANSES. PRINCIPIO DE...
garantía de movilidad para un solo grupo
de jubilados, la mayoría de ellos de bajos
ingresos, por lo que, sin duda, esta excesi-
va delegación de facultades atenta contra el
equilibrio de poderes de las instituciones
de nuestra República.
Es dable destacar que en el fallo “Cali-
va” fue el juez federal de primera instan-
cia quien, de oficio, ha decidido respetar y
garantizar la movilidad de los haberes del
actor, sin aceptar de manera automática
lo dispuesto por el Poder Legislativo, que
delegó en el Poder Ejecutivo su facultad
de fijar la movilidad, usando los recursos
destinados para el aumento de todos los
jubilados para hacer frente a un fuerte aho-
rro fiscal y poder afrontar las obligaciones
económicas asumidas internacionalmente;
pero esa medida va en contra de las obliga-
ciones de respeto a los derechos humanos
de los adultos mayores, también asumidas
internacionalmente.
Otro dato que considero relevante es que
la Anses, al expresar agravios, ha omitido
agraviarse respecto del punto movilidad,
guardando silencio al respecto.
El fallo “Caliva”, sin duda, va en conso-
nancia con el desarrollo jurisprudencial que
viene teniendo la justicia federal de Salta, al
igual que otras jurisdicciones del país, que
desde el dictado del fallo “Pedraza” (12)se
han capacitado en la materia, han demos-
trado a través de sus sentencias que, más
allá de ser juzgados multifueros, asumieron
con responsabilidad el estudio del derecho
de la seguridad social, especializándose en
(12) CSJN - 6/5/2014 - Fallos: 337:530 - Cita digital EOLJU171016A
(13) CSJN - 18/12/2018 - Fallos: 341:1924
SUPLEMENTO ESPECIAL | 55
el mismo, y que han sido replicados en todo
el país, como sucedió con el fallo “García,
Miguel c/Anses s/Reajustes Varios”, del
31/7/2018, donde la Sala II de la Cámara
Federal de Salta dispuso la inaplicabilidad
de la resolución 56/2018, contrariamente a
lo que resolvían los juzgados federales de
seguridad social de Capital Federal -fuero
especializado en la materia- y que luego
la CSJN, en el fallo “Blanco”(13), declaró la
inconstitucionalidad de las resoluciones
(ANSeS) 56/2018 y (SSS) 1/2018, lo que de-
muestra que en el interior del país, lejos de
ampararse en la competencia multifueros, y
de los escasos recursos con los que cuenta el
fuero sobre todo en materia previsional, al
menos en esta jurisdicción, se han dedicado
a la resolución de los casos concretos so-
metidos a su jurisdicción, demostrando, la
mayoría de sus integrantes, la voluntad de
estar a la altura de las circunstancias, que
no es otra que administrar justicia.
Sin duda, queda mucho por hacer y por
aprender, pero ese es el gran desafío para
todos los operadores de la seguridad social
ante los vaivenes políticos y económicos
que existieron, existen y existirán en nues-
tro país y que afectan directamente a los
adultos mayores.
MOVILIDAD JUBILATORIA. NUEVA LEY. SUSPENSIÓN FÓRMULA LEY 27426.
DECLARACIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

Se declara la inconstitucionalidad de los decretos 163/2020 y 495/2020, en la medida

en que los incrementos jubilatorios allí establecidos resulten inferiores a los que hu-
biese correspondido de aplicar las pautas de movilidad de la ley 27426. Asimismo, se
declara la inconstitucionalidad del decreto 542/2020 y se dispone que, vencidos los
ciento ochenta días de suspensión legal del artículo 32 de la ley 27426, este retoma su
vigencia a los fines del cálculo de la movilidad jubilatoria del actor.

❙ CABRERA, ROQUE AGAPITO C/ANSES S/REAJUSTES VARIOS - CÁM. FED. PARANÁ - ENTRE
RÍOS - 20/11/2020 - CITA DIGITAL IUSJU002849F

PRIMER FALLO QUE DECLARA LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS DECRETOS

DICTADOS POR EL PODER EJECUTIVO NACIONAL QUE FIJARON AUMENTOS
DISCRECIONALES A LAS JUBILACIONES Y PENSIONES EN EL MARCO DE LA LEY
27541 DE EMERGENCIA

Nota al fallo

Andrea V. Tulino(*)

I - Reseña del fallo 495/2020, mediante los cuales el Poder Eje-

El 20/11/2020, la Cámara Federal de Pa-
raná, en los autos caratulados “Cabrera
Roque Agapito c/ANSeS s/reajustes va-
rios”, declaró “para el caso concreto” la in-
constitucionalidad de los DNU 163/2020 y
cutivo Nacional estableció de forma discre-
cional los aumentos jubilatorios de marzo y
junio/2020, “en la medida en que los incremen-
tos por movilidad jubilatoria allí establecidos re-
sulten inferiores a los que hubiese correspondido
por aplicación de las pautas de la ley 27426”.

(*) Abogada recibida en la UBA, especialista en Derecho Previsional

SUPLEMENTO ESPECIAL | 57
ANDREA V. TULINO
Asimismo, por voto mayoritario de los
doctores Mateo José Busaniche y Beatriz
Estela Aranguren, resolvieron: “Declarar la
inconstitucionalidad del decreto 542/2020, y
disponer que vencidos los 180 días de suspen-
sión legal del artículo 32 de la ley 27426, este
retoma su vigencia a los fines del cálculo de la
movilidad jubilatoria del actor”.
Por otro lado, no se hace lugar al pedido
de inconstitucionalidad del artículo 2 de la
ley 27426, avalando la aplicación de la fór-
mula de movilidad de dicha ley por el pe-
ríodo marzo/2018.
II - Ley 27541 de solidaridad social y
reactivación productiva en el marco
de la emergencia pública
El artículo 1 de la ley 27541 declaró la
emergencia pública en materia económica,
financiera, fiscal, administrativa, previsio-
nal, tarifaria, energética, sanitaria y social,
y delegó en el Poder Ejecutivo Nacional las
facultades comprendidas en esa ley en los
términos del artículo 76 de la Constitución
Nacional.
El artículo 2 de la ley 27541 estableció las
bases de la delegación. En lo que respecta
a la materia previsional, el inciso e) del ci-
tado artículo dice: “e) Fortalecer el carácter
redistributivo y solidario de los haberes previ-
sionales considerando los distintos regímenes
que lo integran como un sistema único, con
la finalidad de mejorar el poder adquisitivo de
aquellos que perciben los menores ingresos”.
58 | SUPLEMENTO ESPECIAL
Por su parte, el artículo 55 de la ley 27541
dice: “A los fines de atender en forma priori-
taria y en el corto plazo a los sectores de más
bajos ingresos, suspéndase por el plazo de cien-
to ochenta (180) días, la aplicación del artículo
32 de la ley 24241, sus complementarias y
modificatorias.
Durante el plazo previsto en el párrafo an-
terior, el Poder Ejecutivo Nacional deberá fijar
trimestralmente el incremento de los haberes
previsionales correspondiente al régimen gene-
ral de la ley 24241, atendiendo prioritariamente
a los beneficiarios de más bajos ingresos.
El Poder Ejecutivo Nacional convocará una
comisión integrada por representantes del Mi-
nisterio de Economía, del Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social y miembros de las co-
misiones del Congreso de la Nación competentes
en la materia que, durante el plazo previsto en el
primer párrafo, proponga un proyecto de ley de
movilidad de los haberes previsionales que ga-
rantice una adecuada participación de los ingre-
sos de los beneficiarios del sistema en la riqueza
de la Nación, de acuerdo con los principios de
solidaridad y redistribución”.
El artículo 55 citado menciona la suspen-
sión de la movilidad jubilatoria del régimen
general (art. 32, L. 24241, según L. 27426)
por un plazo de ciento ochenta días y la fija-
ción de aumentos trimestrales a los haberes
previsionales por parte del Poder Ejecutivo
Nacional.
El legislador, en el artículo 56, estableció
un régimen diferenciado para las movili-
dades o actualizaciones de determinados
regímenes especiales, haciendo caso omiso
 MOVILIDAD JUBILATORIA. NUEVA LEY. SUSPENSIÓN FÓRMULA LEY 27426. ..
al principio que él mismo fijó al Poder Eje-
cutivo como base de delegación, esto es, la
pauta de considerar a los distintos regíme-
nes previsionales como un sistema único.
El espíritu de la norma es declaradamen-
te privilegiar a los menos favorecidos, lo
cual implicó, solo por una vez, el aumen-
to de las jubilaciones mínimas y bajas, en
mayor medida que las jubilaciones medias
y altas. Al mismo tiempo, se otorgaron bo-
nificaciones a las jubilaciones más bajas,
que no se incorporaron al haber, y, por lo
tanto, solo fueron un paliativo por única
vez. Esta situación provocó, claramente, un
aplanamiento de la pirámide de las jubila-
ciones, que en definitiva es confiscatoria y
regresiva. Más aún, esa declamada solida-
ridad no es para todos, ya que todos los re-
gímenes especiales mantuvieron su pauta
de movilidad jubilatoria propia. Es más, el
régimen de investigadores y científicos (D.
160/2005), que tenía su movilidad conforme
a la ley 27426 suspendida, recibió un índice
propio especial -y mayor- según la resolu-
ción (MTEySS) 139/2020.(1)
III - DNU 163/2020, 495/2020 y
542/2020
Mediante el dictado del decreto 163/2020,
se estableció un aumento de 2,3%, más una
suma fija de $ 1.500, para marzo/2020, para
todos los jubilados, lo que en el caso de los
haberes mínimos representó un 12,96%, es
decir, un 1,4% más que lo que le correspon-
dería si se hubiese aplicado el 11,56% de
la suspendida ley 27426 ($ 197 pesos más),
(1) www.jubilacion-docente.com.ar/2020/07/la-solidaridad-mal-entendida_18.html
SUPLEMENTO ESPECIAL | 59
mientras que para las jubilaciones máximas
significó un 3,75%.
La movilidad que dispone dicho decreto
genera un perjuicio innegable para aque-
llos que perciben haberes medios y altos.
En consecuencia, se promueve al achata-
miento de la pirámide de haberes, al otor-
gar aumentos inferiores a la escala más
alta de prestaciones. Al otorgar sumas fijas
iguales para todos los jubilados y pensiona-
dos, implica que cuanto mayor sea el haber,
menor sea el porcentaje de aumento, lo cual
se contrapone con los principios de mayor
esfuerzo contributivo, sustitutividad, pro-
porcionalidad, integralidad, progresividad
y no regresividad.
Para el mes de junio/2020 se dictó el de-
creto 495/2020, el cual intensificó la reduc-
ción de la movilidad debida a los jubilados
y pensionados respecto del derecho adqui-
rido de la ley 27426, al determinar un au-
mento del 6,12% para todos los beneficios
previsionales. Conforme al texto de la ley
suspendida, la ponderación de la inflación
del cuarto trimestre de 2019 y la evolución
del RIPTE, para el mes de junio/2020 co-
rrespondería haber otorgado un incremen-
to del 10,89%.
Para el caso de los beneficios mínimos,
recibieron un aumento del 19,08% (3/2020:
12,96% y 6/2020: 6,12%), mientras que con
la fórmula de la ley 27426 el aumento acu-
mulado debió haber sido el 22,45% (3/2020:
11,56% y 6/2020: 10,89%).
En cuanto a las jubilaciones y pensiones
máximas, las mismas obtuvieron un au-
mento acumulado del 9,87% (3/2020: 3,75%
ANDREA V. TULINO
y 6/2020: 6,12%), mientras que, si hubiese
aplicado la fórmula suspendida, el au-
mento acumulado hubiese sido del 22,45%
(3/2020: 11,56% y 6/2020: 10,89%). Como
resultado de lo expuesto, la pérdida que se
generó es de casi el 13% de aumento, lo que
resulta confiscatorio y regresivo.
En el caso concreto, el señor Cabrera
obtuvo en la primera mitad del año 2020
un aumento jubilatorio del 8,56%, cuando
por la fórmula de la ley suspendida hubie-
ra correspondido un 23% para el período
comprendido por los decretos 163/2020 y
495/2020. El doctor Mateo José Busaniche,
en su voto, dijo: “Al comparar dicho porcentaje
con el 8,56% acumulado de movilidad institui-
do por decreto, la desventaja en que ha quedado
el sector pasivo luce palmaria. Asimismo, cabe
advertir la ausencia de otros datos que permitan
afirmar que los aumentos otorgados resultan
suficientes para considerar que se ha cumplido
razonablemente con las pretensiones de sufi-
ciencia de las prestaciones y de garantizar cierta
estabilidad real en los beneficios previsionales
frente a diferentes contextos macroeconómicos
(conf. considerandos de los decretos 163/2020 y
del 542/2020)”.
Mediante el decreto 542/2020, se esta-
bleció la prórroga hasta el 31/12/2020 de la
suspensión de la aplicación del artículo 32
de la ley 24241, establecida en el artículo
55 de la ley 27541. Con esta prórroga de la
suspensión, se habilitó el dictado de dos
decretos más sobre movilidad jubilatoria:
692/2020 para setiembre y 899/2020 para
diciembre, siendo los aumentos del 7,5% y
5%, respectivamente. Con la fórmula sus-
pendida, el aumento de setiembre hubiera
sido de 9,89% y el 4,48% para diciembre.
“Finalmente, cabe expresar que la prórro-
ga de la suspensión de la movilidad jubilatoria
60 | SUPLEMENTO ESPECIAL
dispuesta por el decreto 542/2020 no luce com-
patible con el objetivo delineado por el legisla-
dor en la primera parte del artículo 55 de la ley
27541 referido a la atención ‘en forma priorita-
ria y en el corto plazo de los sectores de más ba-
jos ingresos’. Asimismo, debe remarcarse que el
mandato conferido por el Congreso de la Nación
al Poder Ejecutivo estaba acotado a la fijación
de la movilidad jubilatoria durante el plazo de
180 días de suspensión legalmente dispuesto, y
que en modo alguno lo autorizó a prorrogar por
idéntico plazo dicha suspensión” (voto del juez
Busaniche).
La Cámara Federal de Paraná, al declarar
la inconstitucionalidad del mismo, invali-
da automáticamente los decretos dictados
posteriormente en el marco de esta prórro-
ga, es decir, los DNU 692/2020 y 899/2020.
Con el aumento del 5% para el mes de
diciembre/2020, los beneficios mínimos
acumularían un incremento del 35,3%, y
los haberes máximos del 25,3%. De haber-
se mantenido vigente el esquema de la ley
27426, todos los jubilados y pensionados le
hubieran ganado a la inflación proyectada
para este año, ya que hubieran percibido un
incremento homogéneo del 41,84% (3/2020:
11,56%; 6/2020: 10,89%; 9/2020: 9,88%;
12/2020: 4,48%).
IV - Conclusiones
Debemos tener presente que este no es
el único expediente en donde se pusieron
bajo la lupa los DNU sobre movilidad jubi-
latoria. En igual sentido se pronunció la Cá-
mara Federal de Paraná en casos análogos a
los de “Cabrera”, como en “Dalleves, Javier
Federico c/ANSeS s/Reajustes Varios”.
Asimismo, la Sala II de la Cámara Federal
de Salta, en los autos caratulados “Caliva,
 MOVILIDAD JUBILATORIA. NUEVA LEY. SUSPENSIÓN FÓRMULA LEY 27426. ..
Roberto Daniel c/ANSeS s/Reajustes Va-
rios”, si bien no los declaró inconstitucio-
nales, resolvió que hasta que el Congreso
sancione una nueva ley de movilidad, los
aumentos de las jubilaciones y pensiones
por decreto no podían ser inferiores a los
fijados en la ley 27551 de alquileres, san-
cionada recientemente por el Congreso
Nacional.
Los jueces Alejandro Castellanos, Maria-
na Catalano y Guillermo Elías entendieron
que resultaba irrazonable el dictado de la
movilidad por decreto bajo el argumento
de que no había variables económicas sobre
las cuales elaborar una nueva fórmula. Por
ello resolvieron: “...que los ajustes se liquiden
hasta marzo de 2018 conforme la ley 26417,
desde allí y hasta diciembre de 2019 de acuerdo
con la fórmula establecida por la ley 27426 y a
partir de la sanción de la ley 27541 conforme
a los aumentos que disponga el Poder Ejecu-
tivo Nacional hasta que el Congreso Nacional
sancione una nueva ley de movilidad. En este
último período, la actualización de las distintas
SUPLEMENTO ESPECIAL | 61
prestaciones que informan el beneficio en cues-
tión no podrá ser inferior a las variaciones que
registre el índice establecido por la ley 27551...”.
Al momento de redactarse este artículo,
la ANSeS apeló el fallo “Cabrera”, y de
ser concedido el recurso extraordinario, la
CSJN tendrá en sus manos otro de los tan-
tos casos, como el de “Fernández Pastor,
Miguel Ángel c/ANSeS s/Amparo”, en el
cual se resolvió que en el “empalme” en-
tre las fórmulas de movilidad de las leyes
26417 y 27426 debía aplicarse el 14% para
marzo/2018 y no el 5,71% de aumento que
arrojó la segunda de ellas.
Si bien son fallos individuales, que solo
se aplican al caso de los jubilados que ini-
ciaron una demanda de reajuste de haberes
contra la ANSeS, los mismos pueden sentar
precedentes judiciales para resolver casos
similares, lo que implicaría una nueva olea-
da de litigiosidad en el fuero de la seguri-
dad social.
NUEVA FÓRMULA DE MOVILIDAD PARA 2021
 MOVILIDAD Silvia Arce(*)
JUBILATORIA Y EL
PROYECTO DE LEY
PARA 2021

I - A MODO DE INTRODUCCIÓN jubilatorio, se debía tener principalmente

La jubilación cumple la función de ser
un salario de sustitución. Eso significa que
viene a suplantar la remuneración que en
plena etapa de actividad laboral se percibe
por la prestación conmutativa derivada de
una relación de trabajo.
Históricamente, se tuvo en cuenta para
la determinación de las remuneraciones y,
por ende, el haber jubilatorio, que las sumas
que la persona recibía debían ser suficien-
tes para costear los gastos de la subsisten-
cia humana con alto grado de dignidad,
agregándose que, en resguardo del haber
en cuenta el concepto constitucional de la
integralidad. Aquí es donde aparece el con-
cepto de la movilidad jubilatoria, siendo
definida como el procedimiento que tiende
a mantener actualizados los haberes por los
graves perjuicios que le genera la inflación
y, su consecuencia, el aumento salarial de
los trabajadores activos.
La movilidad jubilatoria es un derecho
subjetivo y constitucional que el Estado
debe garantizar, destinado al mejoramiento
de la calidad de vida del jubilado o al menos
su sustentabilidad. En resguardo del haber

(*) Abogada previsionalista

SUPLEMENTO ESPECIAL | 65
SILVIA ARCE
jubilatorio, se debe tener en cuenta de ma-
nera elemental el principio de integralidad
que significa que la prestación jubilatoria
debe ser suficiente como para solventar los
gastos que demanda la vida humana con
dignidad. En un contexto de una economía
inflacionaria existente en nuestro país, re-
sulta fundamental que el Estado vele por la
actualización de los beneficios de la seguri-
dad social.
II - ANTECEDENTES NORMATIVOS
Fue en la Convención Constituyente de
1957 en donde se logró la incorporación
del artículo 14 bis a nuestra Constitución
Nacional. Dicho precepto garantiza la mo-
vilidad de las jubilaciones y pensiones en
estos términos: “El Estado otorgará los bene-
ficios de la seguridad social, que tendrá carác-
ter de integral e irrenunciable. En especial, la
ley establecerá: el seguro social obligatorio, que
estará a cargo de entidades nacionales o provin-
ciales con autonomía financiera y económica,
administradas por los interesados con participa-
ción del Estado, sin que puedan existir super-
posición de aportes; jubilaciones y pensiones
móviles; la protección integral de la familia;
la defensa del bien de familia; la compensación
económica familiar y el acceso a una vivienda
digna”.
El texto constitucional se complementa
con lo que disponen sobre este aspecto los
tratados internacionales de derechos hu-
manos incorporados a la Constitución por
medio del artículo 75, inciso 22).
Así pues, la seguridad social como de-
recho humano se encuentra estipulada en
los artículos 22 y 25 de la Declaración Uni-
versal de Derechos Humanos; el artículo
66 | SUPLEMENTO ESPECIAL
26 del Pacto de San José de Costa Rica;
el artículo 9 del Pacto Internacional de De-
rechos Económicos, Sociales y Culturales.
El derecho a la seguridad social está inclui-
do dentro de los denominados derechos
económicos, sociales y culturales (DESC).
Estas normas conforman el bloque de
constitucionalidad en torno a la garantía
de la movilidad de las jubilaciones y pen-
siones. Por consiguiente, deben ser debi-
damente ponderadas y respetadas para
interpretar los alcances de la garantía de
movilidad de los haberes jubilatorios.
La reforma del sistema previsional de
1969, a través de las leyes 18037 y 18038,
implicó una transformación estructural del
sistema previsional.
En relación con la movilidad del haber,
se mantuvo con el objetivo de que las ju-
bilaciones sigan la suerte de los aumentos
de los trabajadores, buscando expresar los
cambios producidos en las variaciones del
nivel general de las remuneraciones.
En 1974 comienza una etapa de profun-
da inestabilidad económica y social, que
dispara los índices de inflación. En conse-
cuencia, el gobierno ordenó a la Secretaría
de Seguridad Social que dejara de elaborar
el índice de medición. Fue entonces cuan-
do la justicia asume por primera vez un rol
protagónico en materia previsional. Se su-
ceden planteos de inconstitucionalidad con
cada vez mayor frecuencia. La Corte Supre-
ma acompaña los reclamos, declarando la
invalidez constitucional de normas cuya
aplicación conduzca a una desproporciona-
da reducción de los haberes previsionales.
En 1991 se dictó la ley de convertibilidad
y la Corte Suprema interpretó que dicha
 MOVILIDAD JUBILATORIA Y EL PROYECTO DE LEY PARA 2021
ley derogaba toda norma que autorizara la
indexación por precios y actualización mo-
netaria. Por ende, las jubilaciones ya no po-
dían aumentar en virtud de las variaciones
salariales y eligen un índice muy inferior
que perjudicó los aumentos jubilatorios.
Luego de la crisis de 2002, con el cam-
bio de política económica y especialmente
el abandono del régimen de convertibili-
dad, se produjo el desencadenamiento de
un intenso proceso de aumento de precios.
En este marco, la movilidad de los haberes
previsionales vuelve a recobrar una mayor
importancia.
Entre 2002 y 2006, el Gobierno otorgó
nueve aumentos que solo alcanzaron a
las jubilaciones mínimas. Recién en el año
2007 tuvo lugar el primer aumento general.
Como las leyes de presupuesto sistemática-
mente omitieron prever la movilidad para
pasivos, en el año 2007, queda confirmado
el fallo “Badaro, Adolfo Valentín”. Allí, la
Corte fija una movilidad para todos los ju-
bilados, por el período 2002 a 2006, en fun-
ción de las variaciones anuales del índice
de salarios.
En octubre/2008 se sanciona la ley 26417
de movilidad, que entró en vigencia en
marzo siguiente y rigió hasta marzo/2018.
La fórmula determinaba el aumento de
las jubilaciones sobre la base de la recauda-
ción previsional y la variación de salarios,
medido por el INDEC o el RIPTE, el más
beneficioso para los jubilados. La fórmula
mencionada es la base del nuevo proyecto
de ley de movilidad que se encuentra en el
Congreso pendiente de ser sancionada.
SUPLEMENTO ESPECIAL | 67
III - LA LEY 27426 DE FINES DE 2017
En diciembre de 2017, el Congreso apro-
bó la ley 27426, modificando la ley 26417 de
movilidad jubilatoria, creando una nueva fór-
mula: los aumentos de las jubilaciones se
efectuarán sobre la base del crecimiento
de salarios y principalmente de la inflación
(70% inflación 30% RIPTE). El cambio po-
día parecer positivo, pero al momento de
entrar en vigencia los jubilados ya tenían
devengada la movilidad del último semes-
tre de 2017. En consecuencia, se dejó sin
efecto el aumento de un semestre y les abo-
naron a los jubilados solo un trimestre, pos-
poniendo el otro trimestre para junio. Ese
atraso generaba un ahorro fiscal de aproxi-
madamente $ 75.000 millones.
El cuestionamiento mayor que se le hace
a la ley es que, al promulgarse, el semes-
tre había finalizado y la movilidad estaba
devengada. Dichos reclamos se encuentran
en la actualidad pendientes de que la Corte
Suprema de Justicia se expida.
IV - LA LEY 27541 Y SUS
RESPECTIVOS DECRETOS
REGLAMENTARIOS
La ley 27541 declaró la emergencia públi-
ca en materia económica, financiera, fiscal,
administrativa, previsional, tarifaria, ener-
gética, sanitaria y social. En su artículo 55,
suspendió por el plazo de ciento ochenta
días la aplicación del artículo 32 de la ley
24241, sus complementarias y modifica-
torias. En consecuencia, se suspendió la
aplicación de la movilidad establecida en
la ley 27426 y el Poder Ejecutivo sería el
SILVIA ARCE
encargado de fijar los aumentos por decreto
de necesidad y urgencia.
El artículo 55 de la norma dispone: “A
los fines de atender en forma prioritaria y en
el corto plazo a los sectores de más bajos ingre-
sos, suspéndase por el plazo de ciento ochenta
(180) días, la aplicación del artículo 32 de la ley
24241, sus complementarias y modificatorias.
Durante el plazo previsto en el párrafo an-
terior, el Poder Ejecutivo Nacional deberá fijar
trimestralmente el incremento de los haberes
previsionales correspondiente al régimen gene-
ral de la ley 24241, atendiendo prioritariamente
a los beneficiarios de más bajos ingresos”. Del
texto del artículo 55 transcripto surge que
la nueva ley deroga en forma retroactiva la
movilidad prevista en la ley 27426.
Luego de la sanción de la ley, se dicta-
ron los respectivos decretos reglamenta-
rios 99/2019, 163/2020, 495/2020, 542/2020,
692/2020 y 899/2020 mediante los cuales se
ha decidido suspender la movilidad hasta
el 31/12/2020, prevista para las jubilaciones
y pensiones del régimen de reparto, otor-
gándoles incrementos en los meses de mar-
zo, junio, setiembre y diciembre, resultando
inferiores al devengado bajo la ley vigente
hasta ese momento, todo ello en perjuicio
de los beneficiaros de la seguridad social.
El decreto 163/2020 estableció el aumen-
to del mes de marzo en forma discrecional.
En su artículo 1 señala: “Determínase que
todas las prestaciones previsionales a cargo de
la Administración Nacional de la Seguridad
Social (ANSES), otorgadas en virtud de la ley
24241, sus modificatorias y complementarias,
de regímenes nacionales generales anteriores a
la misma y sus modificatorias, de regímenes es-
peciales derogados, o por las excajas o institutos
provinciales y municipales de previsión cuyos
68 | SUPLEMENTO ESPECIAL
regímenes fueron transferidos a la Nación, a to-
dos los destinatarios y destinatarias de las pen-
siones no contributivas y graciables que refieran
a la movilidad prevista en el artículo 32 de la
ley 24241 y sus modificatorias y a la Pensión
Honorífica del Veterano de Guerra, tendrán un
incremento porcentual equivalente a dos coma
tres por ciento (2,3%) sobre el haber devenga-
do correspondiente al mensual febrero de 2020,
más un importe fijo de pesos mil quinientos
($ 1500). En el caso de que existan copartíci-
pes en las pensiones por fallecimiento, el monto
fijo a percibir se distribuirá de forma ponderada
de acuerdo con la participación de cada copar-
tícipe en el beneficio, conforme lo instituido en
el artículo 98 de la ley 24241, sus modificatorias
y complementarias”.
A dicha circunstancia, debemos sumar
la sanción del decreto 495/2020, con fecha
26/5/2020. En su artículo 1 dispone: “Que
todas las prestaciones previsionales a cargo de
la Administración Nacional de la Seguridad
Social (ANSES), otorgadas en virtud de la ley
24241, sus modificatorias y complementarias,
de regímenes nacionales generales anteriores a
la misma y sus modificatorias, de regímenes es-
peciales derogados, o por las excajas o institutos
provinciales y municipales de previsión cuyos
regímenes fueron transferidos a la Nación, los
destinatarios y las destinatarias de las pensio-
nes no contributivas y graciables que refieran
a la movilidad prevista en el artículo 32 de la
ley 24241 y sus modificatorias y a la Pensión
Honorífica del Veterano de Guerra, tendrán un
incremento equivalente a seis coma doce por
ciento (6,12%) sobre el haber devengado co-
rrespondiente al mensual mayo de 2020”.
Bajo los mismos argumentos se ha san-
cionado el decreto 692/2020, conforme a lo
establecido en la ley 27541, el cual dispo-
ne el otorgamiento del tercer incremento
 MOVILIDAD JUBILATORIA Y EL PROYECTO DE LEY PARA 2021
trimestral correspondiente al aumento de
setiembre equivalente al 7,50% para todos
los jubilados.
En esta línea de sucesos, recientemente,
se ha dispuesto para el mes de diciembre, a
través del decreto 899/2020, un incremento
equivalente al 5% sobre el haber devengado
a todos los jubilados.
Además, en el último párrafo del artículo
55 de la ley 27541 se estableció que el Poder
Ejecutivo Nacional debía convocar una co-
misión para que propusiera un proyecto de
ley de movilidad de los haberes previsio-
nales que garantizara una adecuada parti-
cipación de los ingresos de los beneficiarios
del sistema en la riqueza de la Nación.
V - EL PROYECTO DE MOVILIDAD
PARA 2021
Las comisiones se han reunido y se ha
presentado en el Poder Legislativo el pro-
yecto de ley que se aplicaría a partir de
marzo/2021.
El texto del proyecto fue elaborado sobre
la base de la propuesta de 131 páginas ele-
vada por esa comisión, creada a partir de la
ley 27541 de solidaridad social e integrada
por diecisiete miembros -legisladores del
oficialismo y de la oposición y funcionarios
nacionales-, cuya labor constó de diecisiete
reuniones en las que se recibieron a veinti-
cuatro expositores.
El proyecto de ley, de ocho artículos, pro-
pone una nueva fórmula, cuyos fundamen-
tos son:
1. Retomar el criterio que pondera en un
50% variación salarial INDEC y RIPTE,
de ambos el mejor, el otro 50% recauda-
ción tributaria con destino a la ANSeS.
SUPLEMENTO ESPECIAL | 69
2. En el mes de diciembre habrá un cál-
culo especial: se comparará el aumen-
to de los haberes del cuarto trimestre
con la recaudación total interanual de
la ANSeS, incrementada en un 3%, me-
nos los aumentos de los tres trimestres
anteriores. En ese caso, para diciembre,
se elegirá el porcentaje menor, defi-
niendo de ese modo el aumento anual.
3. Actualización trimestral en marzo, ju-
nio, setiembre y diciembre.
4. Reducir al rezago de las variables men-
cionadas a tres meses, asegurando la
inmediatez.
El proyecto, que ya cuenta con media san-
ción en la Cámara de Senadores, comenzaría a
ser debatido el día 29/12/2020 en la Cámara de
Diputados, y se estima que sea sancionado en
dicha fecha.
El objetivo del oficialismo es sancionar
esta ley antes de fin de año, para que se
otorgue el primer aumento por esta fórmu-
la en marzo/2021, sobre la base de la evolu-
ción de los salarios y la recaudación.
VI - ALGUNAS REFLEXIONES
FINALES
En una Argentina con un histórico pro-
blema de inflación y debilidad fiscal recu-
rrente, es necesario diagramar un esquema
que proteja a los jubilados manteniendo el
nivel (ya cuestionable) de ingresos que re-
ciben. En la coyuntura mundial, y en parti-
cular en nuestro país, lamentablemente, no
resulta muy prometedora la idea de que las
jubilaciones aumentaran solamente toman-
do en cuenta el crecimiento país y variables
de sueldos. Se debe dejar de lado la idea de
pensar a los jubilados como un “costo” o
SILVIA ARCE
“gasto público” y volver a asignarles la en-
tidad de personas y compatriotas que han
aportado recursos para solventar el sistema
previsional al cual los distintos gobiernos
han recurrido para utilizarlos en forma dis-
crecional a otros fines distintos del inicial-
mente concebido.
En la actualidad, nos encontramos con
diversos reclamos judiciales pendientes
de resolución por parte de la justicia, y en
particular de la Corte Suprema, para poder
darnos un poco de luz en todos los planteos
efectuados y los que se realizaran como
consecuencia de leyes que perjudican his-
tóricamente a nuestros adultos mayores.
Entre ellas, están las siguientes causas pen-
dientes de resolución:
- “Miguel Ángel Fernández Pastor”:
modificación del cálculo y momento
70 | SUPLEMENTO ESPECIAL
de aplicación. La causa es contra la ley
27426 de 2017 que fijó una nueva fór-
mula y contra el momento en que co-
menzó a aplicarse (el empalme); en un
fallo de segunda instancia, la justicia
previsional consideró que no debió ha-
berse usado en marzo/2018, pero no se
cuestionó el nuevo cálculo.
- “Silvia Lezaun y ONG Años”: subas
discrecionales tras la suspensión de la
fórmula. Es una presentación colectiva
(busca representar a todos los jubilados
afectados) que se hizo, en principio,
contra la forma en que se dio el ajuste
por decreto de marzo último; luego se
sumó un cuestionamiento a la suba de
este mes de junio.
 A LA LUZ DE Cecilia S. Colombo(*)
UNA NUEVA LEY
DE MOVILIDAD
JUBILATORIA

I - INTRODUCCIÓN nueva fórmula de movilidad al momento

El año 2020 no solo será recordado como
el año en el que una pandemia causada por
la COVID-19 hizo estragos en el mundo y
en la Argentina, sino que además, para el
sector pasivo, que ya había arrancado con
una depresión en sus beneficios previsiona-
les producto del ajuste concedido en la ley
27541 de solidaridad social y reactivación
productiva, el 2021 lo encontrará con una
de aplicar los aumentos en los beneficios.
A principio del mes de noviembre del
corriente, el Poder Ejecutivo envió al Sena-
do un proyecto de ley elaborado por una
Comisión Mixta Bicameral (Ministerio de
Economía, de Trabajo Empleo y Seguri-
dad Social, representantes de la ANSeS y
miembros de las Comisiones del Congre-
so). Este proyecto, aprobado por dictamen
de la mayoría (luego de más de una decena

(*) Abogada (UBA). Especialista en Derecho Previsional y Derecho de Familia, Infancia y Adolescencia. Miembro
de la Comisión Directiva de la Asociación de Abogados Previsionalistas (ADAP)

SUPLEMENTO ESPECIAL | 71
CECILIA S. COLOMBO
de reuniones con un informe final de 131
páginas), obtuvo finalmente cuarenta y un
votos a favor y veintiséis en contra en el Se-
nado, obteniendo así la media sanción que
modifica la ley de movilidad jubilatoria.
El proyecto enviado por el Poder Ejecu-
tivo sufrió varios cambios, dado que los
senadores oficialistas exigieron modifica-
ciones. Entre ellas se encuentra el cambio
de la fórmula propuesta y la periodicidad
con la que se realizará la actualización,
que inicialmente iba a ser semestral (y
ahora será trimestral), así como también
se decidió incorporar el 5% de aumento a
los jubilados otorgado por el Gobierno en
diciembre, el cual -en el proyecto origina-
riamente- iba a ser tomado a cuenta de la
primera actualización.
La iniciativa prevé que en la actualiza-
ción de las remuneraciones del sector pa-
sivo se aplique un índice combinado entre
un 50% de la evolución de los salarios, me-
didos por el índice RIPTE y otro 50% de la
recaudación tributaria de la ANSeS, dejan-
do afuera de estas variables a la inflación
(hay quienes argumentan que esta nueva
fórmula jubilatoria logrará que los haberes
de los jubilados aumenten por encima de la
inflación).
La nueva fórmula es similar a la que se
aplicó entre 2008 y 2017 (L. 26417), dero-
gada en el gobierno del expresidente de la
Nación Mauricio Macri, quien realizó otra
reforma que combinaba el RIPTE y el índice
de inflación, y fuera suspendida en diciem-
bre pasado por el Gobierno actual.
72 | SUPLEMENTO ESPECIAL
II - DE QUÉ HABLAMOS CUANDO
HABLAMOS DE MOVILIDAD
2.1. UN POCO DE HISTORIA Y
CONTEXTO
A fines del siglo XIX, el surgimiento de
los primeros sindicatos modernos en la
Argentina impulsó un período de intensas
luchas obreras y sociales. Fue así que se
promulgó la primera legislación que esta-
bleció la regulación del trabajo de mujeres
y niños, el establecimiento del descanso do-
minical y la reducción de la jornada laboral,
entre otras cuestiones.
La creación de las primeras cajas de ju-
bilación (en 1904, de los empleados de la
Administración Pública; en 1905, de los
ferroviarios) implicó que otros sectores de
trabajadores comenzaran a demandar y ob-
tener sus fondos previsionales.
Entre 1916 y 1930, la cobertura previsio-
nal se expandió a la mayoría de los trabaja-
dores de los sectores públicos, bancarios y
compañías de seguro; luego, hacia fines de
los años treinta, se sumaron otros gremios.
A pesar de su expansión gradual durante
esos años, la cobertura quedó acotada a
aquellas ramas de actividad que lograron
crear sus cajas de jubilación, cubriendo solo
a un conjunto privilegiado de asalariados.
Entre 1944 y 1955, el sistema previsional
argentino recibió un gran impulso. En esa
etapa se produjo la masificación de la co-
bertura legal, extendiéndose al conjunto de
los trabajadores, con la creación de las cajas
de empleados de comercio (1944), trabaja-
dores de la industria (1946), trabajadores

rurales e independientes, profesionales y
empresarios (1954) y trabajadores del servi-
cio doméstico (1955). Este proceso implicó
que el derecho a la previsión se extendiera a
casi la totalidad de la clase trabajadora.
Con la sanción de la ley 14370, se pro-
dujo un cambio sustancial en la naturaleza
del régimen cuando se asumió la lógica de
reparto como principio estructurante. Ello
implicó que la redistribución de ingresos
prime como criterio de determinación del
haber jubilatorio. El régimen pasó a basarse
en la solidaridad intergeneracional como
lógica de financiamiento, donde los traba-
jadores activos debían sostener a aquellos
que se retiraron del mercado de trabajo por
vejez, invalidez o fallecimiento. Esta refor-
ma presentó un elemento aún más progre-
sivo, en tanto fijaba que la distribución se
realizaría de forma vertical.
En 1957 se incorpora el artículo 14 bis a la
Constitución Nacional, y posteriormente en
el año 1958, con la sanción de la ley 14499,
se determinó que el haber de la jubilación
ordinaria sería equivalente al 82% móvil
de la remuneración mensual asignada al
cargo, oficio o función del afiliado; con el
trascurso del tiempo y la rápida madura-
ción ocupacional fueron desencadenando
importantes problemas financieros que lle-
varon a la reforma de 1968.
En el año 1969 se produjo una reforma en
el sistema previsional y una transformación
estructural del sistema mediante las leyes
18037 y 18038, unificándose las cajas y que-
dando solo tres: trabajadores autónomos,
del Estado y de la industria, controladas
por el Estado. Entre varias modificaciones,
se elevó la edad de acceso a los beneficios, se
incrementó la cantidad de años contributi-
vos como requisito de acceso a la jubilación,
SUPLEMENTO ESPECIAL | 73
MOVILIDAD JUBILATORIA
se fijó que los haberes jubilatorios estarían
asociados con la historia individual laboral
de cada trabajador, eliminando la redistri-
bución vertical del cálculo del beneficio y
la movilidad del haber se mantuvo con el
objetivo de emparentar la situación de los
pasivos con la de los activos, buscando ex-
presar los cambios producidos en el nivel
general de las remuneraciones.
La última dictadura militar logró im-
pulsar una reforma sumamente regresiva
sobre el sistema previsional en el año 1980,
a través de la eliminación de las contribu-
ciones patronales y su reemplazo por re-
cursos públicos recaudados a través de la
ampliación del impuesto al valor agregado
(IVA), que en definitiva el único propósito
que tuvo fue el de disolver el principio de
justicia distributiva.
Hacia mediados de los años ochenta, ya
con la recuperación de la democracia, se
aplicaron algunas medidas tendientes a
revertir los problemas financieros a través
del restablecimiento de las contribuciones
patronales. No obstante, el desequilibrio
del sistema era tan pronunciado que ya no
era posible que se mantuviese por sí mis-
mo; razón por la cual, y a los fines de cubrir
el déficit del mismo sistema previsional, se
crearon nuevos impuestos sobre el gas, la
electricidad y los servicios telefónicos.
El Estado comenzó a enfrentar gran can-
tidad de juicios y sentencias judiciales en
su contra en razón de la falta de criterios o,
mejor dicho, de la inmovilidad que se produ-
cía en las jubilaciones.
En 1986, el presidente Raúl Alfonsín de-
cretó la emergencia previsional (que aún
rige hasta la actualidad) para así lograr
congelar el crecimiento precipitoso de las
CECILIA S. COLOMBO
demandas legales por reajustes de haberes
contra el Estado Nacional.
Resulta claro también que todas estas
transformaciones fueron delineando una
tendencia cada vez más regresiva en tér-
minos de distribución del ingreso entre la
población pasiva y en los problemas finan-
cieros del régimen previsional.
De esta manera, a causa de la creciente
pérdida de credibilidad de la población
sobre el régimen previsional público, se
fue generando un consenso social necesa-
rio para que, unos años más tarde, la re-
forma avanzara muy cómodamente sobre
el régimen previsional de reparto y diera
nacimiento al régimen de capitalización,
calificando de alguna manera al régimen
previsional de reparto del Estado como de
ineficiente e insostenible en el tiempo.
Para mediados de 1994 llegaría la ley
24241, adoptando un sistema de carácter
mixto; por un lado, la capitalización como
un elemento central de la futura jubilación
del trabajador versus el administrado por el
Estado. Con gran favoritismo hacia el régi-
men de capitalización (sectores financieros
privados), esta modificación se vanaglorió
argumentando que se pondría fin al déficit
del sistema previsional, pero lamentable-
mente para nuestra historia en el derecho
de la seguridad social, todos fueron resul-
tados negativos para los beneficiarios (el
único beneficiado fue el sector financiero),
debilitando aún más el sistema público de
reparto, lo cual desencadenaría una nueva
catarata de juicios previsionales.
Los impactos de la crisis fiscal, política y
económica de 2001 pusieron en evidencia
la debilidad del sistema previsional para
enfrentar un escenario de crisis, lo que una
74 | SUPLEMENTO ESPECIAL
vez más puso sobre el tapete la imperiosa
necesidad de contar con un sistema previ-
sional que se base en la solidaridad inter-
generacional como lógica de distribución
de beneficios y que cuente con mecanismos
capaces de paliar los efectos regresivos. Las
consecuencias de la reforma previsional
de 1994 fueron marcadamente negativas
para los ingresos del Estado y de la clase
trabajadora.
La reestatización del sistema a fines de
octubre de 2008 significó la recuperación
del sistema previsional en manos del Es-
tado Nacional, con la creación del Sistema
Integrado Previsional Argentino (SIPA), a
través de la ley 26425. Nadie puede negar
que esta fue una medida progresiva para
el conjunto de los trabajadores de nuestro
país, que implicó que el sistema previsio-
nal volviera a concebirse como un régimen
solidario financiado a través de la transfe-
rencia intergeneracional, volviendo así al
espíritu y la concepción originaria del sis-
tema previsional argentino (aunque muy
lejos y casi utópico del 82% pensando en
algún momento de la historia).
El traspaso de los fondos antes adminis-
trados por las AFJP, que sin lugar a dudas
fue una medida relevante en términos de
política previsional de las últimas décadas,
implicó que hubiera una disponibilidad de
recursos acumulados.
Debo decir que distinto es el uso que ha
hecho la ANSeS de estos fondos; cuando en
realidad debería haber aumentado los ha-
beres de los jubilados previo a la entrada en
vigencia de la ley 26417 de movilidad, que
a esta altura y ratificada por variada juris-
prudencia, podemos decir que esos haberes
quedaron confiscados al momento en que

entró a regir dicha ley (más precisamente el
componente de la PBU).
2.2. LA LEY 26417 DE MOVILIDAD
JUBILATORIA
Aprobada el 22/10/2008, determinó que
los haberes jubilatorios se ajustarían en los
meses de marzo y setiembre de cada año
sobre la base de la evolución de un índice
elaborado para este fin específico.
El mencionado indicador se construyó
sobre la base de la variación de los recursos
tributarios de la seguridad social por bene-
ficiario y por el incremento que registraban
semestralmente los salarios, determinando
ambos componentes un 50% por ciento del
valor del índice. La estimación de la varia-
ción de los salarios nominales se realizaba
a través del índice general de salarios (IGS)
del INDEC y del RIPTE (índice de remune-
raciones imponibles de trabajadores esta-
bles), tomándose en consideración el índice
salarial que registre un mayor crecimiento
en el período.
En los hechos, se le colocó un techo al
incremento de las jubilaciones y las pensio-
nes. Si bien esta ley fue la primera ley de
movilidad que vino a dar una respuesta a
los mentados fallos de la CSJN (“Sánchez”,
“Eliff” y “Badaro”), la realidad es que en
los hechos no garantizaba el mantenimien-
to del poder de compra de los haberes
jubilatorios.
En síntesis, esta ley de movilidad jubi-
latoria no garantizaba una recomposición
significativa de los haberes jubilatorios, ya
que se limitaba a determinar un mecanismo
de indexación sobre la base de la evolución
de los salarios y de la recaudación de la se-
guridad social.
SUPLEMENTO ESPECIAL | 75
MOVILIDAD JUBILATORIA
Sin dudas, podemos resaltar que esta
nueva ley traía una nueva estabilidad a este
sector pasivo, que pasa a tener dos aumen-
tos al año en sus haberes.
2.3. LA LEY 27426
La administración del gobierno entre
2015 y 2019 sancionó dos leyes en materia
previsional.
Para mediados de 2016, la famosa ley
27260 denominada como de reparación his-
tórica (que casi nada reparó y que queda
como un hito más en los históricos recla-
mos de los jubilados).
Y luego, al igual que ahora, sobre fin de
año, más precisamente el 18/12/2017, se
sancionaría la ley 27426 para modificar el
cálculo de la movilidad jubilatoria de la ley
26417, reemplazando así el índice de mo-
vilidad que surgía de la combinación de
aumentos salariales generales medidos por
el INDEC con aumento de recaudación, en
forma semestral, por otro índice que com-
bina un 70% inflación y un 30% RIPTE (este
índice sigue la evolución de los salarios de
los trabajadores estables), pasando a ser
ahora en forma trimestral.
Esta ley modificó el cálculo de actuali-
zación de las remuneraciones al momento
de acceder al beneficio; mientras que la fór-
mula que estaba vigente, determinaba que
las remuneraciones históricas con las cua-
les se formaba el promedio para el cálcu-
lo se actualizaban con la combinación que
regía para la movilidad (aumentos salaria-
les generales medidos por el INDEC con
aumento de recaudación), la nueva norma
establece el índice RIPTE, reduciendo así el
porcentaje de tasa de sustitución del sala-
rio en actividad. Como lo mencioné en la
CECILIA S. COLOMBO
introducción, por el momento, esta fórmula
está suspendida desde diciembre/2019.
III - CONCLUSIONES
Como se puede leer y analizar, las refor-
mas estructurales en el sistema previsional
argentino durante las últimas décadas han
profundizado las desigualdades sociales.
Han pasado más de sesenta años desde
que se incorporó el artículo 14 bis a nues-
tra Constitución Nacional, receptándose los
derechos del trabajo y los derechos sociales
al rango constitucional, entre ellos, las jubi-
laciones y pensiones móviles; pero dado los
vaivenes que padece la economía y el sis-
tema financiero, los grandes picos de infla-
ción no permiten definir cuál es o cuál sería
la fórmula de movilidad más conveniente
que debamos adoptar, con el fin de poder
tener una movilidad sostenible en el tiem-
po, dando así seguridad jurídica (sin estar
atado a los cambios de rumbos que impon-
gan los gobiernos de turno).
Si bien queda clara la relevancia de los
índices, no es menos cierto que hasta la
fecha todos lo utilizados no han dado una
respuesta a la realidad económica ni a las
necesidades de los beneficiarios, pero se si-
guen usando distintas fórmulas que nunca
terminan favoreciendo al sector pasivo al
momento de poner al pago el haber con su
movilidad.
En caso de que, finalmente, la nueva ley
de movilidad sea aprobada, su fórmula
implicará que los jubilados y pensionados
pierdan la actualización en sus haberes,
76 | SUPLEMENTO ESPECIAL
más aun teniendo en cuenta que nueva-
mente (y como ya ha sucedido hace unos
años) en el empalme entre ley y ley se vaya
a tomar como un punto de partida un haber
descompuesto.
¿Qué quiere decir esto? Al suspender-
se la ley de movilidad vigente en diciem-
bre/2019 por la ley de emergencia y dar los
dos aumentos (discrecionales) con porcen-
tajes muchos más bajos de los que hubieran
correspondido con la ley anterior, el haber
que deba percibir con el nuevo aumento
respecto de la nueva fórmula debería ser
recompuesto. Antecedentes no nos faltan; y
de no enmendarse esta situación, volvería
a suceder lo mismo que en su momento
ocurrió con la entrada en vigencia de la ley
27426 (ver fallo “Fernández Pastor, Miguel
Ángel c/ANSeS s/Reajustes varios”, cuando
se empezó a usar la nueva fórmula aproba-
da se postergó el pago de un trimestre).
Previo a entrar en vigencia esta nueva
ley, debería redeterminarse el haber confor-
me el criterio de la ley ya suspendida o apli-
cando el índice de inflación de 2020 para
cubrir la descomposición ocasionada en el
haber y la pérdida de poder adquisitivo,
para así luego aplicar la nueva movilidad.
Caso contrario, el haber de los jubilados
y pensionados siempre va a quedar por
debajo de lo que deberían cobrar, siempre
atrasados. Repitiéndose un hecho histórico
que ya lleva varias décadas, y al igual que
en otros periodos, resultará que el único
camino posible para lograr la actualización
de los haberes en pasividad será transitar el
largo camino judicial.
 HACIA UNA Juan P. Chiesa(*)
NUEVA FÓRMULA
DE MOVILIDAD
JUBILATORIA

I - ¿QUÉ ES Y PARA QUÉ SIRVE
UNA FÓRMULA DE MOVILIDAD
JUBILATORIA?
El objetivo de una fórmula de movilidad
jubilatoria es brindar previsibilidad, certe-
za a 16,6 millones de personas que integran
la seguridad social en la Argentina y que
perciben aumentos en sus ingresos en con-
cordancia con las variables económicas.
Estos 16,6 millones de personas están
distribuidos de la siguiente forma:
- 4,4 millones que perciben SUAF (Siste-
ma Único de Asignaciones Familiares)
- Trabajadores formales.
- 7,5 millones de jubilados y pensionados.
- 4,2 millones de AUH (Asignación Uni-
versal por Hijo) - Informalidad.
- 500.000 pensiones no contributivas en-
tre la PUAM y la PNC.
Esto representa a un universo de 7,5 mi-
llones de adultos mayores, casi 9 millones
de niños y más de 800.000 cónyuges que

(*) Abogado laboralista (UBA). Analista en seguridad social. Magíster en Empleo y Políticas Públicas

SUPLEMENTO ESPECIAL | 77
JUAN P. CHIESA
perciben asignaciones en un sentido de ca-
tegoría genérica. Este grupo de personas
integran la seguridad social, un derecho
universal e innato a los habitantes de una
sociedad. En nuestro país, la seguridad so-
cial representa casi el 52% de gasto público
nacional.
- La primera fórmula de movilidad ju-
bilatoria nació en el año 2009, con el
gobierno de Cristina Fernández de Kir-
chner, y duró hasta 2017. Esa primera
fórmula, mediante ley 26417, conside-
raba en partes iguales (50/50) la varia-
ción de los salarios y la recaudación
tributaria.
- En diciembre/2017, el gobierno de
Mauricio Macri derogó, mediante el
Congreso Nacional, la ley 26417 e in-
trodujo una nueva reforma jubilatoria
y una nueva fórmula de movilidad,
considerando ya no un 50%/50%, sino
un 70% medido de acuerdo con el ín-
dice de precios al consumidor (IPC)
elaborado por el INDEC, y el 30% res-
tante conforme al índice de salarios
elaborado por dicho organismo, que
como explicaremos más adelante, no
resulta una variable positiva para los
beneficiarios porque mide no solo los
salarios privados, sino también los del
sector informal, y se realiza a través de
encuestas.
- En diciembre/2019, cuando asume el
gobierno de Alberto Fernández, a tra-
vés de la ley de solidaridad (L. 27541)
que decreta una emergencia pública
en materia económica, financiera, fis-
cal, administrativa, previsional, tari-
faria, energética, sanitaria y social, se
congela la fórmula de Mauricio Macri
78 | SUPLEMENTO ESPECIAL
(L. 27426) por ciento ochenta días y se
determina la fijación de los incrementos
a la seguridad social en el año mediante
decreto presidencial. Mientras tanto,
una comisión bicameral de treinta y
tres expertos de diversas posiciones
políticas trabajaron en la elaboración
de una nueva fórmula de movilidad.
El primer aumento del año 2020 fue una
suma fija de $ 1.500 más un 2,3% sobre el
haber jubilatorio en el mes de marzo. Dos
meses antes, los jubilados habían percibido,
por única vez, un aumento de $ 10.000 de
manera extraordinaria. El siguiente aumen-
to fue en el mes de junio, del 6,12% sobre
los haberes jubilatorias y demás beneficia-
rios de la seguridad social, y el próximo, en
el mes de setiembre, del 7,5%. Para setiem-
bre de este año ya se había logrado, en lo
que va del año, un 28,9% a los beneficiarios
de la seguridad social.
Por último, se decretó un incremento a
los jubilados y pensionados y todos los que
integran el sistema de seguridad social del
5% en el mes de diciembre, como último
aumento del año.
La nueva fórmula de movilidad pro-
puesta por la ANSeS y el Gobierno Nacio-
nal vuelve a la fórmula originaria. Si bien
el porcentaje vuelve a ser un 50%/50%, esta
vez toma los salarios por el RIPTE (remune-
ración imponible de trabajadores estables),
medida por el Ministerio de Trabajo, Em-
pleo y Seguridad Social en mix con las me-
diciones del INDEC, por lo que se tendrán
en cuenta, al momento de efectuar las me-
diciones, los salarios formales e informa-
les, prevaleciendo el más alto. Esto implica
que, cuando haya paritarias y aumenten
los salarios de los trabajadores privados,
y también haya incremento en sumas no

remunerativas, aumentarán proporcional-
mente los beneficios previsionales.
El otro 50% de la fórmula tiene que ver
con la recaudación de ANSeS que, teniendo
en cuenta lo establecido en el Presupuesto
Nacional 2021, aprobado por el Senado de
la Nación, prevé un crecimiento económico
de cinco puntos para el año próximo.
En definitiva, con el incremento del 5%
del último anuncio oficial, la jubilación
mínima pasa a ser de $ 19.035, la PUAM
pasa a ser de $ 15.228, la PNC de $ 13.324 y
la AUH de $ 3.717.
Este 5% representa un incremento del
35,3% anual.
II - NUEVA FÓRMULA DE
MOVILIDAD PROPUESTA
En el transcurso de la pandemia, el Go-
bierno Nacional garantizó durante su ges-
tión aumentos jubilatorios por decreto,
sumados a tres bonos extraordinarios, que
permitieron una recuperación del poder ad-
quisitivo del 5,4% de las jubilaciones míni-
mas. Asimismo, se sumaron otras medidas,
como el congelamiento de tarifas públicas,
la incorporación de medicamentos gratui-
tos al vademécum de PAMI, que implicaron
transferencias indirectas, y también la sus-
pensión de los pagos de los créditos de la
ANSeS.
A pesar de esto, tal y como se había esti-
pulado, la ley indica que debe determinar-
se un nuevo cálculo jubilatorio. Uno de los
argumentos más reiterados para justificar
el cambio de la fórmula macrista fue la ne-
cesidad de buscar equilibrio de mayor sus-
tentabilidad y volatilidad para el sistema
SUPLEMENTO ESPECIAL | 79
MOVILIDAD JUBILATORIA
previsional en función de sus fuentes y
dinámicas de financiamiento.
La fórmula de movilidad jubilatoria, en-
viada al Congreso por el Ejecutivo, propo-
ne un binomio relacionado a una formula
ajustada en un 50% a la evolución de los
salarios, medidos por el índice RIPTE en
función de los trabajadores formales del
MTEySS y el IPC, medidos por el INDEC
mediante estadísticas de los salarios infor-
males. De esta manera, las jubilaciones se
moverán al ritmo de los salarios del sector
formal e informal. Este método resulta más
transparente y otorga suficiencia, garanti-
zando momentos de crecimiento y favore-
ciendo a los beneficiarios ante el aumento
de los salarios y la recaudación por sobre
la inflación.
Una fórmula que incorpora a los salarios
implica que el ingreso de los pasivos acom-
pañe al de los activos, produciéndose una
suerte de equilibrio.
La fórmula de movilidad permitirá redu-
cir el actual déficit previsional, dado que,
si bien el salario real aumenta junto con el
crecimiento económico, lo hace menos que
los recursos tributarios. En este aspecto, lo
importante es lograr la sustentabilidad a
largo plazo del sistema, en el marco de una
trayectoria fiscal que permita ganar espacio
de política para ir generando más y mejores
políticas redistributivas.
Y en otro 50% son los recursos de la
ANSeS (tributarios y totales) y la evolución
de sus beneficios. Este supuesto es que, con
esta variable, el Gobierno contempla núme-
ros para una economía pospandemia, por
lo que no hay gastos como el IFE o el ATP.
JUAN P. CHIESA
Incluir la recaudación en la fórmula per-
mite compartir el crecimiento y, al mismo
tiempo, cuidar la sustentabilidad fiscal.
¿Por qué constituir la nueva fórmula con
instrumentos como la evolución de los sala-
rios y de la recaudación?
- Una fórmula que incorpora a los sala-
rios (evolución salarial medida por el
índice RIPTE y el IPC) implica que el
ingreso de los pasivos acompañe al de
los activos. Por ese motivo, en el mar-
co de la Comisión Bicameral Mixta de
Movilidad Previsional, la posición de
la mayor parte de los especialistas es
que la evolución de los salarios debe
ser parte de la fórmula de movilidad.
Es importante notar que los fallos de la
Corte Suprema respaldan esta posición.
- Incluir la recaudación en la fórmula
permite compartir el crecimiento y, al
mismo tiempo, cuidar la sustentabi-
lidad fiscal. La fórmula de movilidad
permitirá reducir el actual déficit pre-
visional, dado que, si bien el salario
real aumenta junto con el crecimien-
to económico, lo hace menos que los
recursos tributarios. En este aspecto,
lo importante es lograr la sustentabi-
lidad a largo plazo del sistema, en el
marco de una trayectoria fiscal que
permita ganar espacio de política para
ir generando más y mejores políticas
redistributivas.
Una fórmula atada a la inflación, como la
actual, no es deseable en la Argentina, por-
que los ingresos de los jubilados han perdi-
do poder adquisitivo y el objetivo político
es recomponer esos ingresos. En diversos
países, las fórmulas de movilidad se basan
en inflación, siendo que los precios en esos
80 | SUPLEMENTO ESPECIAL
países crecen menos que los salarios, lo cual
quiere decir que no hay un objetivo de re-
cuperación real de los ingresos.
No obstante, aunque considero que la
aplicación de esta fórmula resultaría más
beneficiosa a largo plazo, debería incluir-
se una modificación del cálculo del haber
inicial, para que al acceder a las prestacio-
nes previsionales, los jubilados tengan un
haber de base más digno que el actual, que
permita una satisfacción más acabada de
sus necesidades.
En conclusión, se estima en marzo/2021
la suba del 11,9% y en setiembre del 18,2%,
con una inflación proyectada del 29%; los
siete millones de jubilados recuperarían,
por segundo año consecutivo, su poder
adquisitivo. Entre 2021 y 2023, la nueva
fórmula propuesta generará un aumento
promedio de cinco puntos porcentuales
más que con la ley suspendida.
III - EVOLUCIÓN DE LOS HABERES
JUBILATORIOS. PROYECCIÓN
2021/2023
No es cierto que los jubilados perderán
poder de compra en los próximos años. En-
tre 2021 y 2023, la nueva fórmula propuesta
generará un aumento promedio de cinco
puntos porcentuales, en comparación con
la ley suspendida.
Al tener en cuenta las proyecciones ma-
croeconómicas establecidas en el proyecto de
presupuesto 2021, y comparando la fórmu-
la de movilidad establecida en la ley 27426
y la propuesta para el año 2021, en todos
los años esta última genera un aumento
promedio anual mayor.
 MOVILIDAD JUBILATORIA

Bajo los supuestos de presupuesto, la jubilatorios tendrán un aumento de ocho

diferencia más fuerte a favor de los jubila- puntos porcentuales más que lo que hubie-
dos se dará en 2023, en donde los haberes ran tenido de continuar la ley 27426.

Evolución de los haberes jubilatorios bajo la ley 27426 (sancionada en 2017) vs.
la nueva fórmula de movilidad propuesta. Proyección 2021/2023

IV - LA FÓRMULA EN EL SENADO casi un 20% de poder adquisitivo con res-

La Cámara de Senadores de la Nación
dio media sanción al proyecto de ley de
movilidad jubilatoria con cuarenta y un vo-
tos a favor y veintiséis en contra. De esta
manera, avanza a la Cámara de Diputados
de la Nación.
La nueva fórmula tiene como objetivo
recuperar la evolución de los haberes que
alcanzaron los jubilados entre 2009 y 2017,
cuando aumentaron su poder de compra
un 26%, mientras que con la ley 27426, san-
cionada en 2017, los jubilados perdieron
pecto a la inflación.
Con la nueva ley, el aumento de los habe-
res se realizará trimestralmente, en los me-
ses de marzo, junio, setiembre y diciembre.
La primera actualización se hará efectiva
a partir del 1/3/2021.
En conclusión, esta fórmula jubilatoria
logrará que los haberes de los jubilados
aumenten por encima de la inflación y
les permitirá mejorar su calidad de vida.
Además, trae algo muy importante para los
jubilados que es previsibilidad, que sepan
cuándo van a tener sus aumentos.

SUPLEMENTO ESPECIAL | 81
 INFORME SOBRE LA Federico Despoulis Netri(*)
NUEVA MOVILIDAD
PREVISIONAL

¿CUÁL ES LA MEJOR
FÓRMULA QUE SE PODRÍA
APLICAR EN LA ARGENTINA
DESPUÉS DE SESENTA Y
TRES AÑOS DE LA REFORMA
CONSTITUCIONAL QUE
INCORPORÓ EL ARTÍCULO 14
BIS Y LA MOVILIDAD?

Si bien han pasado muchos años desde
que se incorporaron en nuestro país los
derechos sociales al rango constitucional,
entre ellos las jubilaciones y pensiones mó-
viles, hoy todavía no hemos podido definir
cuál es la movilidad más conveniente que
deben tener los haberes previsionales de los
beneficiarios del sistema.
Aunque queda claro que el tema de los
índices es algo muy importante en esta ma-
teria, hasta la fecha, todos los utilizados no
han dado una realidad económica sustan-
cial a las necesidades de los adquirentes, y
se siguen usando distintas fórmulas a fin
de encontrar la que más le convenga al go-
bierno al momento de pagar la tan ansiada
movilidad.

(*) Abogado (UBA). Profesor. Docente de la Universidad de Buenos Aires en materias de grado, extensión
universitaria y posgrado. Docente en especialización en Derecho Tributario (UCA) y en Seguridad Social
(Universidad Nacional de Córdoba). Miembro de la Comisión Directiva de la ADAP

SUPLEMENTO ESPECIAL | 83
FEDERICO DESPOULIS NETRI
Sin embargo, hay períodos donde no
hubo un gran interés sobre la movilidad
o, por lo menos, no era el gran tema para
discutir en materia previsional; por ejem-
plo, en la década de los noventa hasta la
crisis de 2002, aparentemente, los índices
y la forma de otorgamiento de este dere-
cho que estaban cercenados y violados por
la ley 24241 con la creación del sistema de
capitalización como continuador del siste-
ma previsional, no era un tema relevante
en la discusión del derecho y de muchos
políticos.
¿Acaso alguien puede dudar de que la
ANSeS y el sistema de reparto eran un re-
sidual momentáneo y que la capitalización
se llevaba todos los beneficiarios a su sis-
tema? Sin discusión y hasta con agrado de
muchos de los que hoy lo ven como un gran
fracaso, pasaron de ser capitalización a ser
reparto de inmediato en el año 2008.
También hay que destacar en esto, de
presentar sus ideas, que según muchos,
una movilidad es buena por el color políti-
co y la otra es mala, es decir, son capaces de
aceptar índices de cualquier tipo y justifi-
carlos con total de quedar siempre bien con
el gobierno de turno. Así, vemos comunica-
dores sociales devenidos en políticos previ-
sionalistas y abogados que pasan de donar
su sueldo a considerar bueno un congela-
miento inconstitucional de la movilidad.
I - ANTECEDENTES
Fue en la Convención Constituyente de
1957 en donde se logró la incorporación
del artículo 14 bis a nuestra Constitución
Nacional. En dicho precepto, se receptan
los derechos del trabajo en su versión in-
dividual y colectiva (primero y segundo
84 | SUPLEMENTO ESPECIAL
párrs., siendo el miembro informante de
tal sección -en cuanto a sus motivos fun-
dantes- Carlos Bravo), así como también
los atinentes al derecho de la seguridad so-
cial entendida en un sentido amplio (tercer
párr., siendo Mario Giordano Echegoyen
el encargado de brindar sus fundamentos
elementales).
Sin profundizar demasiado en las citas
de la mencionada Convención, hemos se-
leccionado una serie de ideas importantes
para el trabajo que nos convoca en esta
hora. Respecto de la inclusión de los nuevos
derechos sociales en el texto de la Constitu-
ción Nacional, el convencional por el parti-
do demócrata cristiano Horacio José Peña
afirmó que la incorporación de principios
que garantizaren los derechos del trabajo y
la seguridad social era una consecuencia de
la etapa de evolución en que vive el mundo,
que había pasado de un constitucionalismo
de tipo individualista, iniciado por la Re-
volución Francesa, a una época de consti-
tucionalismo social, agregando luego que,
al incorporar los derechos sociales y gre-
miales a la Constitución, nos ubicábamos
en una línea reformista encargada -como
mejor manera- de evolucionar en el orden
social, sin cambios violentos, para pasar de
un sistema económico social a otro (Diario
de Sesiones - T. II - págs. 1252/3).
Respecto del sentido general de la segu-
ridad social, el convencional Martella citó
la opinión de Edward Phelan, por enton-
ces Director de la Oficina Internacional del
Trabajo, quien afirmaba antes de termina-
da la última guerra mundial lo que sigue:
“El fin de la política futura debe ser asegurar
para cada individuo, no solo un mejoramiento
de las condiciones de trabajo, sino también una
seguridad económica sin la cual, como ahora se

reconoce, no será posible alcanzar una justicia
social con resultados satisfactorios” (Diario
de Sesiones - T. II - págs. 1247/8); y afirmó
en un párrafo posterior que la sanción de
la cláusula referida a los derechos sociales
sería de extraordinarias consecuencias para
el país, suponiendo un cambio fundamen-
tal en todo lo atinente a la previsión social.
En una página siguiente argumentó sobre
la importancia de unificar el sistema de la
seguridad social en el país:
“...aspiramos a que el régimen de previsión
sirva para unificar, comprendiendo a civiles y
militares, obreros y empleados, a fin de dar al
país un sistema racional terminando con los
retiros voluntarios que, como bien lo decía el
diputado que informó en nombre de la mayoría
de la comisión, ha hecho que existan en la Repú-
blica personas de cuarenta años que, por haber
obtenido ese tipo extraordinario de jubilación,
prácticamente están en condiciones de vivir sin
trabajar cuando están en la mejor edad para pro-
ducir. Eso no tiene sentido de previsión” (Dia-
rio de Sesiones - T. II - pág. 1249).
En la misma senda, dio cuenta sobre la
importancia de la movilidad de las presta-
ciones para mantener a las personas jubila-
das o pensionadas con una asignación que
les supusiera siempre el mismo estándar de
vida (Diario de Sesiones - T. II - pág. 1249).
Sobre ello, el convencional Echegoyen,
luego de aconsejar -en nombre de la Sub-
comisión de Derechos Sociales- la inclusión
en la Constitución de una serie de precep-
tos, refirió que desde tiempos remotos de
la convivencia social se había considerado
como un deber inexcusable auxiliar a los
miembros económicamente débiles de la
sociedad, agregando luego que ya nadie
discutía actualmente el deber ineludible de
establecer normas precisas de protección
SUPLEMENTO ESPECIAL | 85
MOVILIDAD JUBILATORIA
a la persona humana que vayan desde el
momento de la concepción hasta más allá
de su propia muerte (Diario de Sesiones -
T. II - pág. 1232). A su vez, en una página
siguiente, dio cuenta de que el concepto
primitivo de caridad había sido superado
y reemplazado por un verdadero derecho
que resolvería los múltiples aspectos de los
problemas sociales, agregando luego que
“dar dinero es ocultar el fuego que arde, pero no
apagarlo; es como el sedante que calma el dolor,
pero que no cura el mal. Hay que ir necesaria-
mente al fondo de los problemas para hallar la
solución” (Diario de Sesiones - T. II - pág.
1233).
Respecto del ítem “Jubilaciones y pensio-
nes móviles”, luego de aprobarse la cláusu-
la primera del tercer párrafo de lo que sería
el artículo 14 bis -que prescribe sobre los ca-
racteres de integral e irrenunciable respec-
to de los derechos de la seguridad social-,
el convencional Martella afirmó que eran
palabras sin sentido y que había que supri-
mirlas pues, a su entender, con ese sistema
proyectado se tendería a liquidar el régi-
men de las cajas de jubilaciones nacionales,
y agregó que lo de móvil tenía sentido an-
tes, cuando se partía de la idea de imponer
un régimen de seguros que se hiciese cargo
de las jubilaciones y pensiones otorgadas
por el Instituto de Previsión Social, mas
no en ese tiempo en el que, si el régimen
se hacía provincial, ya no tenía sentido (a
su entender) que se impusiera una cláusu-
la como la explicada (Diario de Sesiones -
T. II - pág. 1481).
No obstante las opiniones contrarias,
Ramón Eduardo Arigós, en defensa de la
movilidad previsional, afirmó:
Sobre cualquier deficiencia técnica que esto
pudiera significar, está el pensamiento de
FEDERICO DESPOULIS NETRI
incorporar una gran institución a las jubila-
ciones y pensiones, a fin de que ellas sigan el
ritmo del costo de vida, para que los jubilados
y pensionados no pasen las necesidades que ac-
tualmente atraviesan como consecuencia de que,
a raíz de la desvalorización de la moneda, al poco
tiempo de haberse acogido al retiro, su jubila-
ción no les alcanza para vivir y se ven obligados
a competir con el trabajador activo (Diario de
Sesiones - T. II - pág. 1481).
Cabe agregar que, lejos de considerar tal
cláusula como redundante (como lo afirma-
ra en su oportunidad Pablo Ramella, para
quien la movilidad jubilatoria quedaba
incluida dentro de la disposición anterior
del artículo 14 bis, atinente al seguro so-
cial obligatorio), la consideramos elemen-
tal para dinamizar los derechos sociales en
juego, en punto a brindar una mejor protec-
ción a los haberes jubilatorios o pensiona-
rios de las personas titulares de los mismos,
a partir del reconocimiento de una disposi-
ción dinámica y protectoria como la estu-
diada que, además, únicamente encuentra
sentido en conjunción con los principios de
la seguridad social y, especialmente, con el
de progresividad, temas ellos que serán tra-
tados en lo que sigue.
II - CONCEPTOS BÁSICOS SOBRE
LOS PRINCIPIOS JURÍDICOS EN LA
SEGURIDAD SOCIAL
La seguridad social, como comentara
anteriormente, es una disciplina autónoma
que se compone no solamente de normas
jurídicas de contenido positivo estricto,
sino que, en todos los casos -aun a falta de
eventual consagración legal-, resaltando su
independencia, pero sin romper el ensam-
ble natural con las otras ramas del universo
86 | SUPLEMENTO ESPECIAL
del derecho, conjuga una serie de princi-
pios que le dan la expresión contemporá-
nea uniéndose a otras ramas del derecho en
forma integral.
Dicho eso, es importante, en esta parte de
nuestro desarrollo, escribir algunas líneas
que nos ilustren un poco más acerca de los
principios de la seguridad social.
Desde el derecho del trabajo, Américo
Plá Rodríguez, en su clásica obra referida
a los principios de tal materia, propone una
definición que es de mucha utilidad en la
labor aquí emprendida. Así, apunta que los
principios son:
“Líneas directrices que informan algunas
normas e inspiran directa o indirectamente una
serie de soluciones por lo que pueden servir para
promover y encauzar la aprobación de nuevas
normas, orientar la interpretación de las exis-
tentes y resolver los casos no previstos”.
Por su parte, Bernabé Chirinos apunta:
“El orden jurídico positivo no es una estructura
normativa errática, sino que se ajusta a ciertos
parámetros que constituyen su armazón fun-
damental”; y agrega: “En la concepción posi-
tivista pura, esa armazón está basada en la ley
fundamental (la Constitución), que es la cús-
pide piramidal de donde deriva todo el derecho
positivo”; pero que “desde otra óptica, existen
valores culturales perennes que emanan de la
naturaleza humana, inmanentes en todas las
épocas, y valores propios descubiertos y desarro-
llados en un tiempo determinado que nacen de
nuevas reglas de convivencia social, y asumen
la fuerza orientadora y creadora de culturas,
condicionantes de actuaciones determinadas”.
Adiciona lo que sigue: “La naturaleza hu-
mana -ontológicamente una, pero accidental-
mente variable-, unida a los valores culturales,
constituye el tejido de la convivencia social y se

convierte en el hecho sociológico concreto crea-
dor de un orden jurídico no autoritario ni anto-
jadizo, sino real y creíble.
De allí fluyen directivas o pautas que deno-
minamos principios, que son recogidos por el
legislador a fin de crear normas justas, de es-
pontáneo cumplimiento y, por ende, eficaces”.
Ese origen cultural y sociológico ha lle-
vado a una parte de la doctrina a decir que
los principios, antes que normas, servirían
como simples fuentes del derecho, sola-
mente con orientaciones interpretativas.
Dicho eso, aprovechamos esta ocasión para
decir que los principios de una materia
son normas, aunque no necesariamente de
contenido positivo, a pesar de que en algu-
nos momentos y legislaciones se los haya
receptado en la ley escrita. Quizá los ope-
radores del derecho estemos demasiado
presionados ya desde los inicios de la carre-
ra universitaria por aquellas ideas de corte
puramente positivista que, eventualmente,
nos pueden impedir comprender el valor
de los principios del derecho y, en especial,
los de la seguridad social.
Citando a Federico De Castro, Américo
Plá Rodríguez explica que los principios
cumplen una triple función. La primera es
la informadora, pues inspiran al legislador,
sirviendo como fundamento del orden jurí-
dico; la segunda es la normativa, exponien-
do aquí que actúan como fuente supletoria
en caso de ausencia de ley y como medio
de integrar al derecho; y la tercera y última,
según el profesor de cita, es la interpretado-
ra, pues los principios operan como criterio
orientador del juez o del intérprete. Cabe
resaltar que las conclusiones del profesor
Plá Rodríguez respecto del derecho del tra-
bajo en el punto anotado son también tras-
ladables al derecho de la seguridad social.
SUPLEMENTO ESPECIAL | 87
MOVILIDAD JUBILATORIA
Con sentido enunciativo, diremos que
existe suficiente consenso acerca de que los
principios básicos de la seguridad social se-
rían los que siguen: solidaridad, universa-
lidad, integralidad, progresividad, justicia
social y unidad de gestión.
Ahora bien, si tenemos que tratar el tema
de la movilidad previsional como un prin-
cipio del derecho de la seguridad social, no
lo encontraremos como tal; si bien se esta-
blece en nuestra Constitución Nacional, las
leyes y jurisprudencia nunca fueron favora-
bles en materia de movilidad, ya que nunca
se la consideró un derecho adquirido, sino
más bien un derecho en expectativa, es de-
cir, se obtiene el derecho por ser jubilado a
tener una movilidad, pero no a ser siempre
la misma o la mejor, sino la que los políti-
cos, de acuerdo con los índices que utilicen,
otorgan.
III - ANÁLISIS DEL CONCEPTO
DE PROGRESIÓN EN MATERIA
PREVISIONAL
Dentro de estos principios, me gusta-
ría trabajar el de progresividad, que es un
principio muy complejo porque determina
la necesidad de ajustar y mejorar la situa-
ción de los beneficiarios con el trascurso del
tiempo, siempre en pos de una mejora de
sus haberes y no en un detrimento excesivo.
A nivel constitucional, la progresividad
se reconoce de manera clara en algunas dis-
posiciones. Así, nos encontramos con el Pac-
to Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, que en su artículo 2.1
compromete a los Estados parte a adoptar
medidas, tanto por separado como median-
te la asistencia de la comunidad internacio-
nal, para lograr progresivamente la plena
FEDERICO DESPOULIS NETRI
efectividad de los derechos allí reconoci-
dos, ello hasta el máximo de los recursos
disponibles.
Por su parte, la Convención America-
na sobre Derechos Humanos prescribe, en
su artículo 26 -titulado “Desarrollo progre-
sivo”-, la obligación de los Estados signata-
rios para adoptar providencias que tiendan
a lograr progresivamente la plena efectivi-
dad de los derechos económicos, sociales
y culturales, en la medida de los recursos
disponibles.
En la misma senda, si bien el artículo 14
bis de la CN no reconoce expresamente el
principio estudiado, cosa diferente ocurre
con el artículo 39 de la Constitución de la
Provincia de Buenos Aires, que lo mencio-
na de manera literal en su inciso 3).
Esto es cierto, ya que nuestra Carta Mag-
na fue creada con una visión más evolutiva
de los derechos privados y de propiedad y
con una escasa visión en materia de la segu-
ridad social en sus inicios (1853/1860). Pero
asimismo, el constituyente de 1957 tampo-
co consideró en todos sus párrafos del inci-
so 3) este concepto de progresión.
Establece en su articulado:
El Estado otorgará los beneficios de la segu-
ridad social, que tendrá carácter de integral e
irrenunciable.
Es decir, de la nómina de principios
comentados anteriormente, con rango
constitucional solo encontramos dos: la
integralidad y la irrenunciabilidad, esta-
bleciendo de manera aleatoria el concepto
proteccionista del Estado y la justicia social.
Queda claro que hasta esa fecha los con-
ceptos esenciales y principios básicos de la
seguridad social, por lo menos, podríamos
88 | SUPLEMENTO ESPECIAL
afirmar que no estaban completos, ya que
sería la jurisprudencia la que ordenaría
aplicar los mismos y extenderlos a los be-
neficiarios de manera particular, como po-
demos entender en el fallo “Sánchez, M.
c/ANSeS s/reajustes” (17/5/2005).
En el caso “Sánchez”, la Corte se expidió
a favor de la movilidad de las jubilaciones
durante el período 1991/1995. Dijo que la
ley 23928 de convertibilidad, vigente a par-
tir de abril/1991, que dispuso la prohibi-
ción de toda actualización de prestaciones
dinerarias, no es aplicable al cálculo de la
movilidad de las jubilaciones vigente en
aquel momento (art. 53, L. 18037). Allí se
fijaba que la movilidad se debía determi-
nar en función del índice de variación del
nivel general de remuneraciones. Esta sen-
tencia, que fue posible gracias al cambio de
integrantes en la Corte, modificó el anterior
criterio sentado en el caso “Chocobar”, re-
suelto en diciembre/1996.
A lo largo de la historia, en la legislación
y en la jurisprudencia se definieron distin-
tos sistemas con el fin de regular la garantía
constitucional de la movilidad. Entre ellos,
se fijó el 82% móvil respecto del sueldo del
activo (L. 14449) y se vinculó el haber jubi-
latorio al nivel general de remuneraciones.
A su vez, cuando la aplicación de estos coe-
ficientes provocaba una enorme despropor-
ción entre el haber en actividad y el pasivo,
la jurisprudencia optó por utilizar índices
tales como el de variación de los precios
al consumidor, el del salario del peón in-
dustrial de la Capital Federal, el del salario
básico del Convenio de la Industria de la
Construcción y combinaciones de aquellos.
En setiembre/1993, ante una situación
de crisis del sistema jubilatorio, se sancio-
nó el Sistema Integrado de Jubilaciones y

Pensiones (L. 24241), que estableció que la
movilidad de las jubilaciones se determi-
naría en función del aporte medio previ-
sional obligatorio (AMPO). Es decir que la
movilidad estaría sujeta a las posibilidades
financieras vinculadas a la recaudación del
propio sistema y desvinculada de los habe-
res en actividad.
La Corte Suprema tuvo que resolver si la
entrada en vigor de la ley 23928 de conver-
tibilidad el 1/4/1991, que prohibía todo tipo
de actualización de las prestaciones dinera-
rias mediante aplicación de índices, derogó
el sistema de cálculo de la movilidad de las
jubilaciones que regía en ese momento (art.
53, L. 18037). Conforme con aquel método,
se debía tomar como pauta el índice de au-
mento del nivel general de remuneraciones
de los agentes en actividad. Esta misma
cuestión ya había sido anteriormente de-
cidida en forma positiva por el Máximo
Tribunal en el año 1996, en el recordado
precedente “Chocobar”.
3.1. El precedente “Chocobar, S. C.
c/Caja Nacional de Previsión para
el Personal del Estado y Servicios
Públicos” (27/12/1996)
En el caso “Chocobar”, la Corte resolvió
que con la entrada en vigor de la ley 23928
de convertibilidad, el 1/4/1991, quedó dero-
gado el sistema de movilidad de las jubila-
ciones impuesto por el artículo 53 de la ley
18037. Como se dijo, esta norma fijaba que
la movilidad se calculara en proporción
con la modificación de las remuneraciones
de los activos, es decir, en relación con el
aumento de los salarios. El tribunal enten-
dió que con la sanción de aquella ley se qui-
so impedir el cómputo de la depreciación
SUPLEMENTO ESPECIAL | 89
MOVILIDAD JUBILATORIA
monetaria como factor de medición tam-
bién para el caso de las jubilaciones.
En consecuencia, ordenó que por el pe-
ríodo comprendido entre el 1/4/1991 y el
31/3/1994, se aplicara, en total, una movili-
dad del 13,78%. A fin de respetar el artículo
14 bis de la Constitución Nacional, decidió
que se utilizara un sistema diferente de
cómputo de la movilidad en las jubilacio-
nes que el establecido en la ley derogada.
La mayoría estuvo constituida con el voto
de los jueces Nazareno, Moliné O’Connor,
Boggiano, Vázquez y López. La disidencia,
por Belluscio, Bossert, Petracchi y Fayt. Los
tres principales argumentos de la mayoría
pueden sintetizarse en los siguientes:
1. Interpretación de la ley 23928 de
convertibilidad
El método establecido por el artículo 53
de la ley 18037 para calcular la movili-
dad de los haberes configura una de las
distintas alternativas -de fuente legal-
para llevar a cabo la actualización de
créditos con fundamento en la depre-
ciación de la moneda, que ha quedado
comprendida dentro de las disposicio-
nes que han sido derogadas por la ley
de convertibilidad. Dicha norma esta-
blecía un mecanismo de reajuste que
opera a través de un porcentaje deter-
minado en su extensión por un índice.
2. Proporcionalidad entre los haberes en acti-
vidad y los pasivos
El principio según el cual debe existir
una necesaria proporción entre el ha-
ber en actividad y el pasivo no surge
directamente del artículo 14 bis de la
Constitución Nacional. Por el contra-
rio, aquel es un principio meramen-
te legal, es decir, que los legisladores
FEDERICO DESPOULIS NETRI
tienen plena libertad de establecer un
sistema de movilidad de las jubilacio-
nes que tenga o no en cuenta los sa-
larios de los activos como pauta fijar
el monto de los haberes jubilatorios.
Este mismo razonamiento también es
aplicable respecto del carácter sustitu-
tivo de la jubilación en relación con el
sueldo que sus beneficiarios cobraban
mientras estaban en actividad.
3.2. Resolución de la Corte en el caso
“Sánchez, M. c/ANSeS s/reajustes”
Esta sentencia se dictó casi nueve años
después del precedente “Chocobar”, y la
integración de la Corte cambió sustancial-
mente desde aquel momento. Ya no com-
ponen el tribunal cuatro de los cinco jueces
que conformaron la mayoría en ese caso
(Nazareno, Moliné O’Connor, Vázquez y
López). Los jueces que se mantienen son
Boggiano, quien reafirmó la posición fijada
anteriormente, Petracchi, Belluscio y Fayt,
cuya anterior disidencia es el criterio que
prevaleció en esta nueva decisión.
Interpretación de la ley 23928 de
convertibilidad
La movilidad de los haberes previsiona-
les prevista por el artículo 53 de la ley 18037,
mediante la utilización de un índice oficial
que registra las variaciones salariales pro-
ducidas efectivamente desde el 1/4/1991,
no constituye una forma de “indexación”
por desvalorización monetaria prohibida
por la ley 23928. La prohibición solo podría
haberse configurado si la pauta de movili-
dad hubiese estado vinculada con un índi-
ce de precios que, con independencia de la
90 | SUPLEMENTO ESPECIAL
realidad de los salarios, llevara a un reajuste
de haberes de manera automática.
Proporcionalidad entre los haberes en
actividad y los pasivos
La jubilación no constituye una gracia
del Estado, sino que son consecuencia de la
remuneración que percibían como contra-
prestación laboral y con referencia a la cual
efectuaron sus aportes. En consecuencia,
debe existir una razonable proporcionali-
dad entre la situación del trabajador acti-
vo y el jubilado para garantizar el carácter
sustitutivo que tiene la prestación. La natu-
raleza sustitutiva de las prestaciones jubi-
latorias propias de regímenes contributivos
impone al Estado resguardar un equilibrio
razonable de los ingresos de pasividad con
los salarios en actividad, con el fin de res-
guardar el estándar de vida de los jubilados.
A su vez, la necesidad de mantener una
proporción entre aquellos haberes es conse-
cuencia del carácter integral que reconoce
la Constitución a todos los beneficios de la
seguridad social.
Al momento de interpretar el régimen
de movilidad aplicable a las jubilaciones se
debe tomar en consideración que en la re-
forma constitucional de 1994 se incorporó
la cláusula del artículo 75, inciso 23), que
establece que, respecto de los ancianos, el
Estado tiene que legislar y promover me-
didas de acción positiva que garanticen la
igualdad real de oportunidades y de tra-
to, y el pleno goce de los derechos cons-
titucionales. Por ello, se debe favorecer
la progresividad en materia previsional,
descalificando todo accionar estatal que
en la práctica resulte regresivo en el goce

efectivo de los derechos de este grupo de
personas (del voto del juez Maqueda).
Recién en este fallo encontramos los
conceptos, en forma expresa, de la pro-
gresividad o no regresión en materia pre-
visional, que fueron los cimientos de los
fallos venideros hasta la fecha donde se
han incorporado nuevos conceptos, como
el de vulnerabilidad, que en esa fecha no se
consideraba.
Por último, los jueces Enrique Petracchi,
Elena Highton de Nolasco, Carlos Fayt,
Juan Maqueda, Eugenio Zaffaroni, Ricardo
Lorenzetti y Carmen Argibay, integran-
tes de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación, en los autos caratulados “Badaro,
Adolfo Valentín c/ANSES s/reajustes va-
rios”, entendieron que la movilidad de la
jubilación es un derecho constitucional que
tiene un profundo contenido social, por lo
que los poderes del Estado deben, dentro
de un plazo razonable, darle su adecuado
tratamiento.
En cambio, entendió que la movilidad
“no es un reajuste por inflación, como pretende
el actor, sino que es una previsión con profundo
contenido social referente a la índole sustitutiva
de la prestación jubilatoria, para la cual es me-
nester que su cuantía, que puede ser establecida
de modo diferente según las épocas, mantenga
una proporción razonable con los ingresos de los
trabajadores”.
Así, la movilidad de los haberes estable-
cida en el artículo 14 bis de la Constitución
Nacional, cuyo carácter es programático,
debe ser tratada tanto por el Poder Ejecu-
tivo como por el Congreso de la Nación,
no pudiendo omitir su tratamiento, ya que
supone una obligación frente a la sociedad.
SUPLEMENTO ESPECIAL | 91
MOVILIDAD JUBILATORIA
Por lo tanto, la movilidad debe ser pro-
gresiva. Esta progresión, ¿es un derecho
adquirido? Se pueden modificar en forma
permanente los índices, esto es parte de la
progresión, si bien en los fallos menciona-
dos anteriormente queda clara la postura
de la Corte Suprema de Justicia de la Na-
ción sobre la progresión en materia previ-
sional, todavía genera cierta rispidez este
concepto, ya que periódicamente vemos
movilidades que se ajustan exclusivamente
a los procesos inflacionarios y no a la me-
jora del haber en concepto de sustitución.
Considero, entonces, que si no hubiera in-
flación en nuestro país no sería necesaria
la movilidad, porque a la fecha, este con-
cepto de movilidad igual mejora del haber
no se ha dado, solo nos conformaremos con
proporcionar un aumento necesario para la
subsistencia.
En consideración a lo manifestado, creo
que la progresión ajustada a los principios
de la seguridad social todavía no se encuen-
tra reflejada, si bien la jurisprudencia -como
mencionara anteriormente- le ha dado este
criterio, todavía el legislador la entiende
como un modo de ajustar la economía a la
necesidad momentánea y no a un verdadero
derecho en progresión y a futuro.
Por último, “Roberto Caliva c/Anses s/rea-
juste” es el fallo actual sobre movilidad que
se suma a otros que este año plantearon la
revisión de la ley 27541, como “Elsa Rosa
Di Serio c/PEN s/Acción declarativa”. Van
creando un camino para el resto de los jue-
ces que deben fallar en otros reclamos si-
milares, donde la movilidad ya no puede
considerarse un objeto de cambio perma-
nente. El primero es un fallo de la Cámara
Federal de Salta y el segundo es del Juzgado
Federal de la Seguridad Social N° 6.
FEDERICO DESPOULIS NETRI
Lo más interesante, desde mi punto de
vista, del fallo de Salta es el párrafo donde
explica claramente el concepto de progre-
sión del derecho previsional:
Examinó la necesidad de mantener una dis-
tinción entre la movilidad de los beneficios de
aquellos que contribuyeron durante años al sis-
tema previsional y las funciones asistenciales de
la Seguridad Social.
Deja bien en claro que lo que se le está
dando a un jubilado no es asistencia, es
un derecho que adquirió por su estatus de
haber aportado treinta años o más y haber
cumplido la edad requerida; es decir, acá
no se obsequió nada, como en otros casos
conocidos, como fue la moratoria de amas
de casa, que sin pensar en cómo financiar-
la incorporaron a más de 3,5 millones de
personas a un sistema ya complicado y hoy
colapsado.
Esto nos lleva nuevamente a la definición
de la Cámara de Salta de una movilidad
muy similar a la otorgada en el gobierno
de Mauricio Macri: nuevamente RIPTE e
inflación; si bien difieren las proporciones,
pero lejos de los actuales índices y los que
se pretende incluir como sería la recauda-
ción previsional, hoy muy escasa, oculta
para los beneficios, en contraprestación a la
inflación, acaso no la percibimos todos.
Entonces, mi interrogante es si esta Sala
de Salta no empezó a considerar que la mo-
vilidad, en cuanto al monto, no es también
un derecho adquirido, es decir, respetar el
mejor índice que pueda tener la movilidad,
y hasta ahora estos son los más acordes a la
realidad económica del país.
(1) La Nación - Economía - 11/3/2018
92 | SUPLEMENTO ESPECIAL
Seguramente, los legisladores ya no po-
drán pensar que la movilidad es una mone-
da de cambio de cada gobierno que asume,
sino que deberá ser una política de Estado,
lo que jamás se les ocurrió.
Por último, para dejar en claro la posición
de la mayoría de los juristas y especialistas
en la materia, me quedo con un cometario
de Mario Paganini, profesor en la Facultad
de Derecho de la Universidad Nacional del
Litoral: “Soy partidario de la que sigue los sa-
larios. Si el haber inicial es un porcentaje de los
salarios, la conservación se consigue incremen-
tándolo de igual forma. El porcentaje solo podrá
ser general y aplicado sobre la masa total de re-
muneraciones. No puede haber proporcionalidad
directa porque en el futuro los puestos de trabajo
son inciertos, inestables, flexibles y escasos. Hay
que reconocer que para los jubilados el progreso
desapareció de su porvenir y solo indirectamen-
te pueden recibirlo. Por eso la movilidad les es
esencial. El salario es ese medio indirecto, más si
su participación en la distribución crece. Claro
que se estructurará de otra manera, dadas las
transformaciones en el mercado de trabajo, pero
lo importante es que la aventura del futuro la
vivan trabajadores y jubilados en común”.(1)
IV - CONCLUSIÓN
Si bien de todo lo expresado en el infor-
me mi posición en materia de movilidad
no puede ser tan rígida, de considerar que
la movilidad solo es en función a la recau-
dación o a los salarios, eso sería un criterio
muy oportunista, ya que la recaudación de
los próximos años en materia previsional
seguramente será la más baja de los últimos

años y la remuneración ha caído producto
de la pandemia, solo resta ver el salario
mínimo actual: “una miseria”.
Honestamente, si uno hace un análisis
de nuestro país, en materia de movilidad
de los últimos cuarenta años, encontramos
que la variable más común en nuestro país
fue la inflación, salvo un período corto de
diez años, la inflación y la devaluación de
nuestra moneda fue lo más común con lo
que nos acostumbramos a vivir “normal-
mente” hasta el día de hoy.
Por lo tanto, la movilidad debería ajus-
tarse a estas variables, como propuso el go-
bierno del presidente Mauricio Macri con
el cambio de movilidad. ¿Acaso alguien
duda de eso? ¿No sería más justo propor-
cionar un índice por un tiempo acorde a las
necesidades de los jubilados que deben liti-
gar para considerar como adquiridos estos
derechos? ¿No se buscó atenuar esto con la
reparación histórica, evitar y cortar la liti-
giosidad a futuro? Parece que el gobierno
actual con estas medidas, solo quiere fo-
mentarla, aumentando los planes sociales
y olvidándose de que un jubilado no tiene
otro ingreso salvo su haber previsional, a
diferencia de los activos a los cuales bene-
ficia permanentemente con asignaciones
universales e IFE.
Hoy, la ANSeS dejó de ser parte del sis-
tema previsional y se transformó en un
banco de asistencia social donde todos pi-
den, muy pocos aportan y poco se recauda;
porque con este criterio de que el sistema
es impositivo y que el IVA también es parte
del sistema, hay que aclarar, para aquellos
que solo ven a una parte de la sociedad, que
el IVA lo pagamos todos y además aporta-
mos al sistema, recibiendo solo un bene-
ficio igual que aquellos que solo pagaron
SUPLEMENTO ESPECIAL | 93
MOVILIDAD JUBILATORIA
eventualmente algunos impuestos. Sería
bueno que aquellos que piensan esto nos
digan qué hacemos con los que pagaron
impuestos y aportes, hasta ahora nunca
se pronunciaron pero solo hablan de la
inclusión.
También es bueno recordar que este go-
bierno, en su plataforma electoral, había
propuesto mejorar el haber jubilatorio un
20%, y al asumir en diciembre, con la ex-
cusa de que no podían pagar la movilidad
inflacionaria y el RIPTE, decidieron sus-
penderla primero y posteriormente dero-
garla, con la consecuencia de una merma
en los haberes de los jubilados, algo que ni
el más pesimista de los beneficiarios hubie-
ra imaginado. También es bueno recordar
que en sus primeras medidas en función de
controlar la movilidad, se implementó una
movilidad escalonada, dándole prioridad
a los de la más baja jubilación y reducien-
do los ingresos de los haberes más altos y
medios, exigiéndoles que los jubilados sean
solidarios en materia previsional, algo nunca
visto en la historia de nuestro país: que un ju-
bilado sea solidario con otro y con los activos
que están en función de trabajar y solo co-
bran asistencia social.
Es claro que este gobierno no se propu-
so nunca mejorar la situación de los jubi-
lados, sino castigarlos con la movilidad, la
lentitud de los juicios contra la ANSeS por
mala liquidación de haberes previsionales
y un impuesto a las ganancia que nació
en el gobierno de Cristina Fernández, que
paradójicamente incluyó a los jubilados
en forma masiva a pagar este importe. No
quiero olvidarme de que la Corte Suprema
ya se expresó sobre este tema diciendo en
el fallo “García”, donde dejó bien clara la
situación de vulnerabilidad del jubilado sea
FEDERICO DESPOULIS NETRI
cual fuere su haber jubilatorio y la imposi-
bilidad de ser factor de descuentos perma-
nentes en su haber.
Por tal motivo, considero que la movi-
lidad debe no solo ser justa, también debe
perdurar en el tiempo y no ser modificada
por cada gobierno a su antojo; caso contra-
rio, dejaremos de ser un sistema previsio-
nal para ajustarnos a la imprevisión de los
tiempos que corren.
La nueva movilidad que se sancionará
próximamente -como manifesté anterior-
mente- no solo perjudica al jubilado sino
que retrasa sus haberes en forma crítica
antes de 2008.
Para establecer claros ejemplos de lo que
se pretende defender sobre la movilidad,
a continuación, volcaremos algunos cua-
dros ejemplificativos de la aplicación de
las fórmulas y su impacto en los haberes
previsionales.
Cuadro 1. Movilidad, haberes mínimos y máximos, ejercicios 2019 y 2020
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos del Boletín Oficial
94 | SUPLEMENTO ESPECIAL
V - AUMENTOS DURANTE EL
EJERCICIO 2020
A partir de marzo/2018 entró en vigencia
la actualización de la movilidad prevista
en la ley 27426, propuesta por el gobierno
de Mauricio Macri. Dicha ley proponía una
actualización trimestral de la movilidad, es-
tando determinada en un 70% por la varia-
ción del índice de precios a nivel nacional y
un 30% por la variación de la remuneración
imponible promedio de los trabajadores
estables (RIPTE). Dicha fórmula siguió en
vigencia hasta diciembre/2019.
El 23/12/2019, la ley 27541 estableció la
suspensión de la movilidad previsional
por ciento ochenta días y determinó que
el Poder Ejecutivo Nacional debía fijar tri-
mestralmente el incremento de los haberes
previsionales; por otra parte, determinó
una comisión cuyo fin sería determinar una
nueva actualización de la movilidad provi-
sional acorde a la sustentabilidad económi-
ca y financiera del país.
 MOVILIDAD JUBILATORIA

Por lo cual, durante el año, mediante las
resoluciones (ANSeS) 76/2020, 167/2020 y
325/2020, se establecieron los nuevos au-
mentos para el 2020. Mediante el decreto
163/2020, el Poder Ejecutivo oficializó el
aumento en las jubilaciones y pensiones
del 2,3% más una suma fija de $ 1.500 en el
mes de marzo/2020. De esta forma, el haber
mínimo pasó a ser de $ 15.891,49; median-
te la resolución 76/2020, se instrumentaron
los respectivos aumentos. En el mes de
junio, por medio de la resolución 167/2020,
la ANSeS estableció una movilidad del
6,12%. Y en setiembre, por medio de la re-
solución 325/2020, se determinó una mo-
vilidad del 7,5%. Por lo cual, los haberes
mínimos y máximos desde setiembre pa-
saron a ser de $ 18.128,85 y $ 121.990,04,
respectivamente. Entonces, de establecerse
el nuevo aumento del 5% (tomado como
un adelanto) en diciembre, los haberes mí-
nimos y máximos serían de $ 19.578,29 y
$ 128.089,54.
Los aumentos otorgados por Alberto
Fernández, ¿fueron mayores a los
previstos en la ley 27426 del gobierno
de Cambiemos?
El decreto 163/2020, al establecer una
movilidad del 2,3% más una suma fija de
$ 1.500 generó un aumento desigual en los
distintos niveles de haberes. Dicha suma
fija implica un mayor incremento en las ju-
bilaciones mínimas que sobre los haberes
máximos, el aumento total para las míni-
mas en marzo implicó un aumento de la
movilidad del 12,96% mientras que en los
haberes máximos el aumento fue del 3,76%.

Gráfico 1. Movilidad efectiva (Alberto Fernández - D. 163/2020) versus lo que

hubiera implicado el incremento de la movilidad con la ley 27426 (Mauricio Macri)

Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de la ANSeS y el INDEC

SUPLEMENTO ESPECIAL | 95
FEDERICO DESPOULIS NETRI
En el gráfico 1 se puede observar que
todos los aumentos trimestrales bajo la ley
27426 (Mauricio Macri) hubieran sido su-
periores a los aumentos otorgados por la
administración de Alberto Fernández, con
excepción del aumento del mes de marzo
para las jubilaciones mínimas. Por lo cual,
durante el ejercicio 2020, los jubilados y pen-
sionados argentinos perdieron poder adquisitivo
con respecto al “derecho adquirido” que tenían.
Análisis del poder adquisitivo de las
jubilaciones
Para analizar el poder adquisitivo de las
jubilaciones, se estimó cuánto deberían ser
la jubilación mínima y máximas efectivas
(pagadas) de diciembre/2017 en diciem-
bre/2020; si la movilidad de las mismas hu-
biera sido ajustada por el índice de precios
(IPC) a nivel nacional, cuyo primer ajuste
de movilidad en marzo/2018 coincide con
la implementación de la ley 27426 (nueva
fórmula de ajuste del gobierno de Mauricio
Macri).
Para estimar la movilidad se utilizó la
misma frecuencia de datos que la ley 27426.
Gráfico 2. Jubilación mínima efectiva y jubilación ajustada por inflación
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos del Ministerio de Economía, la ANSeS y
el INDEC
96 | SUPLEMENTO ESPECIAL
Por lo cual, la movilidad de marzo surge
de la variación del IPC de setiembre y ju-
nio del año anterior. La movilidad de junio
es la variación del IPC de diciembre y se-
tiembre del año anterior; mientras que la
movilidad de setiembre es la variación del
IPC de diciembre del año anterior y marzo
del mismo año; y por último, la movilidad
de diciembre es la variación del IPC entre
marzo y junio del mismo año.
Entonces, las “jubilaciones mínimas ajus-
tadas por inflación” surgen de ajustar por
inflación la jubilación mínima de $ 7.246,64
de diciembre/2017. Mientras que las “jubila-
ciones máximas ajustadas por inflación” re-
sultan de ajustar por inflación la jubilación
máxima de $ 53.093,20 de diciembre/2017.
Por otra parte, de los datos de la ANSES
se construyó la serie de “jubilaciones mí-
nimas efectivas” (las jubilaciones mínimas
realmente pagadas a los jubilados) y “jubi-
laciones máximas efectivas” (las realmente
pagadas) las cuales contemplan el aumen-
to del 5% que el gobierno estaría dando en
diciembre/2020.
 MOVILIDAD JUBILATORIA

En el gráfico 2 se puede observar que las
jubilaciones mínimas efectivas siempre es-
tuvieron por debajo de lo que hubieran sido
ajustadas por inflación. A diciembre/2020, las
jubilaciones mínimas ajustadas por inflación
deberían ser de $ 20.859, mientras que el au-
mento otorgado por el gobierno estaría dando
una jubilación mínima de $ 19.035; es decir, las
jubilaciones estarían perdiendo un poder adqui-
sitivo del 9,6% con respecto a marzo/2018.

Gráfico 3. Jubilación mínima efectiva y jubilación ajustada por inflación

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos del Ministerio de Economía, la ANSeS y
el INDEC

En el gráfico 3 se puede observar que ¿Qué fórmula de ajuste previsional

las “jubilaciones máximas efectivas”, al
igual que las mínimas, siempre estuvieron
por debajo de lo que hubieran sido “ajus-
tadas por inflación”. En diciembre/2020, las
jubilaciones máximas ajustadas por inflación
deberían ser de $ 152.815, mientras que el au-
mento otorgado por el gobierno estaría dando
una jubilación máxima de $ 128.090; es decir,
las jubilaciones máximas estarían perdiendo un
poder adquisitivo del 19,3% con respecto a di-
ciembre/2017. Entonces, las jubilaciones desde
marzo/2018 a diciembre/2020, en todos sus ni-
veles, perdieron poder adquisitivo.
generaría menor pérdida de poder
adquisitivo durante el período
marzo/2018 - diciembre/2020?
Como hemos visto, las jubilaciones, cla-
ramente, vienen perdiendo contra la infla-
ción. Ahora, trataremos de determinar si
la “nueva fórmula de ajuste de movilidad”
propuesta sobre la base de los datos presu-
puestarios, variación de la RIPTE y benefi-
ciarios podría haber generado un valor más
alto de las jubilaciones; también vamos a
incorporar al análisis las fórmulas que ya
estuvieron vigentes para los diversos perío-
dos desde el año 2008 a la actualidad.

SUPLEMENTO ESPECIAL | 97
FEDERICO DESPOULIS NETRI

Para ello, vamos a tomar el valor de las
jubilaciones mínimas y máximas a diciem-
bre/2017 y las actualizaremos en función
de las distintas fórmulas propuestas a lo
largo del período actualizado hasta diciem-
bre/2020. ¿Por qué tomamos este período?
a) El ajuste de la movilidad propuesto
por la ley 27426 utiliza el nuevo IPC
nacional, el cual entró en vigencia a
partir de diciembre/2016, lo cual hace
imposible utilizar dicha fórmula para
los períodos anteriores (caracterizados
por la falta de credibilidad del INDEC).
b) Durante el año 2016, la ANSeS comen-
zó a recibir transferencias del Tesoro
para cubrir déficits, los cuales deben
ser tenidos en cuenta en las respectivas
actualizaciones.

Gráfico 4. Jubilación mínima ajustada por inflación y simulación de ajuste de

movilidad por las distintas fórmulas propuestas (marzo/2018 - diciembre/2020)

Fuente: elaboración propia sobre la base de datos del Ministerio de Economía, la ANSeS y
el INDEC

98 | SUPLEMENTO ESPECIAL
 MOVILIDAD JUBILATORIA

En el gráfico 4, podemos observar que $ 19.992, respectivamente. La nueva fórmu-

el valor de la jubilación mínima de diciem-
bre/2017 actualizada a diciembre/2020 por
la nueva fórmula del gobierno sería de
$ 17.428. Mientras que la actualización rea-
lizada por fórmula de la gestión de Cristina
Fernández y Mauricio Macri estaría arro-
jando una jubilación mínima de $ 18.455 y
la arrojaría la menor jubilación posible de
las tres fórmulas propuestas. Y obviamente,
sería la que mayor pérdida de poder adqui-
sitivo generaría si las jubilaciones se hubie-
ran ajustado por inflación durante dicho
período.

Cuadro 2. Pérdidas de poder adquisitivo contra jubilación mínima ajustada por

inflación

Fuente: elaboración propia sobre la base de datos del Ministerio de Economía, la ANSeS y
el INDEC

En el cuadro 2, podemos observar que
la fórmula de ajuste de movilidad de las
gestiones de Mauricio Macri, Cristina Fer-
nández y Alberto Fernández hubieran ge-
nerado una pérdida de poder adquisitivo
contra la jubilación mínima ajustada por
inflación ($ 20.858) del 4,3%, 13% y 19,7%,
respectivamente. Es decir, la nueva fórmula
propuesta por el gobierno de Alberto Fernández
es la que mayor pérdida de poder adquisitivo hu-
biera generado en estos últimos tres años.

Cuadro 2. Pérdidas de poder adquisitivo contra jubilación máxima ajustada por

inflación a diciembre 2020 (incluido aumento 5%)

SUPLEMENTO ESPECIAL | 99
FEDERICO DESPOULIS NETRI

En el cuadro 3, podemos observar que
la fórmulas de ajuste de movilidad de las
gestiones de Mauricio Macri, Cristina Fer-
nández y Alberto Fernández hubieran ge-
nerado una pérdida de poder adquisitivo
contra la “jubilación mínima ajustada por
inflación” ($ 152.815) del 4,3%, 13% y 19,7%,
respectivamente. Es decir, la nueva fórmula
propuesta por el gobierno de Alberto Fernández
es la que mayor pérdida de poder adquisitivo hu-
biera generado en estos últimos tres años.

Gráfico 5. Jubilación máxima ajustada por inflación y simulación de ajuste de

movilidad por las distintas fórmulas propuestas (marzo/2018 - diciembre/2020)

En el gráfico 5, podemos observar que el respectivamente. Nuevamente, la nueva

valor de la jubilación máxima de diciem-
bre/2017 actualizada a diciembre/2020 por
la nueva fórmula del gobierno sería de
$ 127.679. Mientras que la actualización
de las jubilaciones máximas realizadas por
las fórmulas de la gestión de Cristina Fer-
nández y Mauricio Macri estaría arrojan-
do una jubilación de $ 135.206 y $ 146.467,
fórmula del gobierno de Alberto Fernández
arrojaría la menor jubilación posible de las
tres fórmulas propuestas. Y obviamente se-
ría la que mayor pérdida de poder adqui-
sitivo generaría si las jubilaciones máximas
se hubieran ajustado por inflación durante
dicho período.

100 | SUPLEMENTO ESPECIAL

 PARTICULARIDADES Gabriel Greizerstein(*)
DE UNA FÓRMULA DE
MOVILIDAD DESTINADA
AL FRACASO

“Tu deber es luchar por el derecho;

pero el día que encuentres en conflicto
el derecho con la justicia,
lucha por la justicia”.(1)

I - UNA FALACIA resultado va a ser inferior a la evolución de

Según la Real Academia Española, la
palabra “falacia” viene del latín fallacia, y
fue Aristóteles quien por primera vez en
la historia describió una serie de errores de
razonamiento que hoy conocemos con ese
nombre.
Si siempre elijo el menor de dos valores
para un período determinado, siempre el
cualquiera de las dos variables.
Es por esto que la premisa de hacer par-
tícipes a los beneficiarios del sistema en la
riqueza de la Nación es una falacia.
Si siguiendo la fórmula de la ley se fuera
a dar A o B, aquello que sea menor, ocurre
lo siguiente:

(*) Abogado previsionalista, letrado del actor en el precedente “Blanco, Lucio Orlando”. Miembro de la
Asociación de Abogados de Buenos Aires
(1) Couture, Eduardo J.: “Los mandamientos del abogado” - Ed. B. de F. - 2018

SUPLEMENTO ESPECIAL | 101

GABRIEL GREIZERSTEIN
- En los períodos en los cuales los recur-
sos superan a los salarios, la fórmula
nos prohíbe dar más aumentos que el
de los salarios, porque la movilidad
está supeditada a estos, no importando
que la recaudación haya crecido más.
INCREMENTO
A B
A B
3,00 4,00 3,00
6,00 5,00 2,00
8,00 9,00 1,33
10,00 10,00 1,25
Cuadro elaborado por Guillermo Jáuregui(2)
Tanto A como B crecieron de 1 a 10, de
manera que si su evolución llevó al mismo
resultado final, la movilidad acumulada
debería ser igual a 10, pero no lo es.
II - INTRODUCCIÓN DE LA
LIMITACIÓN POR RECAUDACIÓN
Al momento de debatir un método de
actualización de los haberes previsiona-
les, toda Nación ha de sopesar incontables
variables.
La Constitución Nacional, en su artículo
14 bis, indica que el Estado otorgará los
beneficios de la seguridad social que ten-
drá “carácter de integral e irrenunciable”,
y esta nota de integralidad se vincula
(2) Jáuregui, Guillermo: “La fórmula de movilidad de la ley 26417 y los resultados que produce” - Revista de
Jubilaciones y Pensiones - mar/2008-Feb/2009
102 | SUPLEMENTO ESPECIAL
- Cuando los salarios crecen más que la
recaudación ponderada por beneficio,
la fórmula no permite dar más aumen-
tos que el de la recaudación por bene-
ficio, porque esta limita los aumentos.
Aunque los salarios crezcan más que la
recaudación, esta limita la movilidad.
INCREMENTO
PROMEDIO ACUMULACIÓN
4,00 3,4641 3,3464
1,25 1,5811 5,4770
1,80 1,5491 8,4845
1,11 1,1779 9,9990
estrechamente con la progresividad general
de los derechos fundamentales.
La procuración de los fondos para el
otorgamiento de las respectivas prestacio-
nes constituye un problema medular que
compromete a toda la Nación; puesto que,
al disminuir los recursos de financiamiento
de la seguridad social, aparecen, como con-
secuencias no deseadas, la desprotección,
la exclusión y la falta de cobertura social
de grandes sectores de la población. Hoy,
en el mundo, los organismos de seguridad
social gestionan importantes carteras de in-
versión de sus fondos y es por ello que se
requieren directivas sólidas y eficaces, que
aseguren un ingreso justo para quien ha

dejado de contribuir al sistema por pasar a
retiro.(3)
La idea de un régimen que se autofinan-
cie completamente ha sido superada por la
realidad económica y social y por múltiples
factores condicionantes de la economía de
nuestro país y de las economías mundiales.
En efecto, nótese que la insuficiencia de los
recursos autogenerados por el sistema pre-
visional es una realidad a nivel mundial.(4)
El decreto 897/2007, que crea el Fondo de
Garantía de Sustentabilidad (FGS), estable-
ce como uno de sus objetivos “que la presen-
te medida tiene como fin prioritario asegurar
que los beneficiarios del Sistema Público de Re-
parto no se constituya en variable de ajuste de la
economía en momentos en que el ciclo económi-
co se encuentre en fases desfavorables, contando
a tales efectos con los excedentes producidos en
los momentos positivos del ciclo”.
Llama la atención que la fórmula intro-
duzca una reducción a los aumentos futuros
SIN tener en cuenta la existencia del FGS.
III - HÉROES Y VILLANOS
El conocido teorema de Pitágoras fue,
en su momento, un descubrimiento que
contradecía el concepto ontológico de los
pitagóricos. Para ellos, el ser estaba dado
por proporciones; todo el mundo podía ser
reducido a proporciones. Cuando por el
teorema se demuestra que el cuadrado de
(3) Guillot, María A.: “Los adultos mayores y la garantía constitucional de la movilidad jubilatoria” - Revista de
Jubilaciones y Pensiones - TXXII - 442
(4) Alonso Candis, Karina: “El financiamiento del sistema previsional” - Parte II - Revista de Jubilaciones y Pensiones
- Mar/2014-Abr/2015
(5) Amancio C. López en su informe a la Sala II de la CFSS, en autos “González, Herminia del Carmen c/ANSeS s/
jubilación ordinaria”
SUPLEMENTO ESPECIAL | 103
MOVILIDAD JUBILATORIA
la hipotenusa es igual a la suma de los cua-
drados de los catetos, basta con asignarles
a los catetos el valor 1, para concluir que la
medida de la hipotenusa es igual a la raíz
cuadrada de 2. Y resulta ser que no exis-
te número racional (fracción, proporción)
alguno que multiplicado por sí mismo dé
como resultado 2. El descubrimiento fue
estrictamente guardado por la secta de los
pitagóricos, y cuando uno de sus miembros
rompió el juramento y lo hizo público, se le
aplicó la pena capital.(5)
Con símil sed de sangre serán persegui-
dos y descalificados aquellos que, dejando
de lado pasiones, desacrediten las manifes-
taciones de quienes, despojados de nocio-
nes matemáticas, defienden una fórmula
que en ningún escenario posible ofrecerá
como resultado las bondades pregonadas.
Los párrafos que anteceden son una bo-
nita forma de decir que nuevamente sere-
mos los letrados lo encargados de llevar a
tribunales los reclamos de los beneficiarios,
y una vez más deberán los justiciantes pro-
nunciarse. Se verá en movimiento, una vez
más, la dicotomía entre el razonamiento del
Poder Legislativo y el Poder Judicial, aun
cuando no todo beneficiario va a reclamar.
“Los jueces se declaran competentes y la Cá-
mara revoca sus resoluciones, el propio Tribu-
nal de Alzada por una sala resuelve un caso y
otra sala en forma inversa. Los plenarios se con-
tradicen, la Corte Suprema Nacional es sorda y
GABRIEL GREIZERSTEIN
trata por todos los medios de evitar conocer en las
causas que a ella llegan rechazando un porcentaje
impresionante de recursos y quejas con sintéticos
fallos sin analizar el fondo de los problemas ...
Como consecuencia de esta irregularidad, los li-
tigantes, pese a estar convencidos de sus derechos
en una reclamación contra el Estado o cualquier
entidad autárquica o descentralizada, prefiere re-
signarse y perder sus derechos”.(6)
IV - SUSTENTABILIDAD DEL
SISTEMA PREVISIONAL
En términos económicos, se denomina
“déficit” a la cantidad gastada que excede
a la ganancia o presupuesto para un deter-
minado período.
¿Podemos hablar de déficit en seguridad
social? ¿O debemos perseguir la satisfacción
de las necesidades y progreso de aquellos
vulnerables en la mayor extensión posible?
La sustentabilidad del sistema pareciera
atentar contra sus mismos principios, ya que
no debe ser un factor reinante al momento
de delinear políticas de seguridad social.
V - SUSTENTABILIDAD COMO
GARANTÍA DE LA CUANTÍA DE
LOS HABERES/SUSTENTABILIDAD
COMO ELEMENTO DE REDUCCIÓN
O LÍMITE AL GASTO PÚBLICO
No se puede condicionar la satisfacción
de derechos previsionales a la existencia de
recursos presupuestarios.
(6) De Gregorio Lavié, Julio - 1960
(7) “Caliva, Roberto Daniel c/ANSeS s/reajustes varios” - CFed. Salta - Sala II - Cita digital IUSJU001016F
(8) El destacado me pertenece
104 | SUPLEMENTO ESPECIAL
Cuando se implementa una pauta de mo-
vilidad, los efectos que esta genera son dos:
- El efecto deseado será que la sustituti-
vidad del haber mantenga una razona-
ble proporción con el salario del activo.
- El efecto no deseado por los Estados es
el incremento en los recursos que debe
derivar para satisfacer dicha suba en
los haberes.
“Es precisamente la ausencia de estabilidad
de la economía lo que torna más necesaria la
movilidad previsional en nuestro país, puesto
que si los indicadores fueren estables no tendría
sentido exigir una actualización periódica y au-
tomática de haberes”.(7)
Quiero citar a Elsa Rodríguez Romero
que, en oportunidad de exponer ante la
Comisión de Movilidad de la Cámara de
Diputados de la Nación, ha dicho: “La mo-
vilidad, si es insuficiente, no es movilidad”.
En autos “García, María Isabel”, el Tribu-
nal Supremo estableció que “al ser el haber
previsional una suma de dinero que se ajusta al
parámetro de integralidad, no puede ser pasi-
ble de ningún tipo de imposición tributaria”.(8)
VI - MOVILIDAD ES
INTEGRALIDAD A TRAVÉS DEL
TIEMPO
Reducir la movilidad es un ataque directo
a la integralidad del haber.
El Estado se obliga a mejorar la situa-
ción de estos derechos y, simultáneamente,

asume la prohibición de reducir los niveles
de protección, o, en su caso, derogar dere-
chos existentes.
Nuestro Máximo Tribunal, en autos “Re-
gistro Nacional de Trabajadores Rurales y
Empleadores c/Poder Ejecutivo Nacional y
otro s/acción de amparo” (24/11/2015 - Fa-
llos: 338:1347), ha dicho que este principio
de progresividad o no regresión, que veda
al legislador la posibilidad de adoptar me-
didas injustificadas regresivas, no solo es
un principio arquitectónico de los derechos
humanos sino también una regla que emer-
ge de las disposiciones de nuestro propio
texto constitucional en la materia.
Al respecto, cabe resaltar que el princi-
pio de progresividad o de prohibición de
regresividad de los derechos económicos
y sociales, establecido por el artículo 26
de la Convención Americana sobre Dere-
chos Humanos, por el artículo 2.1 del Pac-
to Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales -ambos de jerarquía
constitucional- y por la Convención Intera-
mericana sobre Protección de los Derechos
Humanos de las Personas Mayores -ratifi-
cada por el Estado Argentino por L. 27360-
implica comportamientos positivos por
parte del Estado, no pudiendo posponerse
su goce ni disminuir el grado de protección
ya alcanzado.
La Cámara de Mendoza, en su antece-
dente de autos “Zallocco viuda de Chifa-
ni, Mónica Susana c/ENA y ANSeS y otro
s/amparo ley 16986”, del 31/5/2019, va más
allá de la particularidad del caso por tra-
tarse de un beneficio afectado al impuesto
a las ganancias, aun cuando estaba encua-
drado en el régimen de magistrados, y se
expide obiter dictum para afirmar el carác-
ter previsional de la cuestión y, sobre esta
SUPLEMENTO ESPECIAL | 105
MOVILIDAD JUBILATORIA
base, el carácter alimentario, la integralidad
debida y la necesaria progresividad de los
actos y medidas del Estado respecto de los
derechos humanos sustanciales.
VII - FALTA DE DEBATE
La validez (o carácter democrático) de las
normas emitidas por el Poder Legislativo
no reposa en que una mayoría haya logra-
do imponer su decisión sobre una minoría,
sino en la deliberación previa y voto, haya
o no consenso.
Recientemente, en autos “Blanco, Lucio
Orlando c/ANSeS”, la Corte Suprema de
Justicia de la Nación nos ha recordado que
“será en el marco de la tarea legislativa -a través
del diálogo de las dos cámaras que deben confluir
en la sanción de una ley- que se establecerán las
pautas adecuadas para hacer efectivo el mandato
del artículo 14 bis de establecer ‘jubilaciones y
pensiones móviles’”.
VIII - SUPUESTO DE EXCEDENTE
DE RECURSOS
Un tema importante del cual no he es-
cuchado intención legislativa es el del su-
puesto de excedente de recursos. Si en un
determinado período los recursos crecen
por encima de los salarios, la limitación que
estos imponen deja una masa de dinero sin
propósito. Dicho destino no puede que-
dar librado al azar y lejos de la órbita del
legislador.
IX - AUSENCIA DE
RECOMPOSICIÓN
Llama profundamente la atención que
en el proyecto de ley no hay referencia o
GABRIEL GREIZERSTEIN
medida alguna destinada a corregir o mo-
rigerar la pérdida sufrida por los benefi-
ciarios al suspender la aplicación de la ley
27426.
“Pensar que una mala administración puede
remediarse permitiendo la declaración de emer-
gencia económica es violar todo el sistema cons-
truido y perdonar lo imperdonable: la falta de
cumplimiento de los fines del Estado, vinculado
con el de la justificación del poder y el para qué
del poder”.(9)
X - EL PROBLEMA DE LA
DELEGACIÓN EXCESIVA
“La reglamentación establecerá los mecanis-
mos a utilizar para ajustar los valores de cada
variable”.(10)
Tal como ha sucedido en el pasado, la re-
glamentación quedará a cargo de la Admi-
nistración Nacional de la Seguridad Social
y de la Secretaría de Seguridad Social.
Ya la Corte Suprema de Justicia de la
Nación nos ha dicho que cuestiones que
tienen directa incidencia en el contenido
económico de las prestaciones no pueden
ser delegadas. Dicha intervención indebida
transgrede la regla básica republicana se-
gún la cual cada poder del Estado Federal
debe actuar dentro de su ámbito de compe-
tencia, siendo respetuoso del ejercicio que
los otros pudieran hacer de los poderes que
la Constitución les atribuye.(11)
(9) Pinese, Graciela G.: “El derecho de emergencia o el derecho en emergencia” - www.saij.jus.gov.ar - 2005
(10) Proyecto de ley del Poder Ejecutivo
(11) “Blanco, Lucio Orlando” - CSJN - 18/12/2018 - consid. 17 y ss.
(12) Informe al Honorable Congreso de la Nación (Comisiones de Previsión Social y Presupuesto), sobre el proyecto
de régimen de movilidad previsional - T. XVIII - 309
106 | SUPLEMENTO ESPECIAL
XI - CONCLUSIONES
A contrario sensu de lo que comúnmen-
te se cree, la fórmula de movilidad no debe
ser algo complejo.
El factor que nos diferencia del resto de
los países de la región es nuestra inhabili-
dad para dominar la inflación.
Ha sido este por parte del cuerpo legis-
lativo un argumento para incorporar en la
fórmula dicho elemento, pero aquel razona-
miento parece olvidar algo: cuando los pre-
cios sufren un alza, el efecto es similar a una
ola acercándose a la playa. Primero golpea
a los precios, este incremento luego afecta a
los salarios y los salarios, indefectiblemen-
te, afectan a los haberes previsionales.
No se necesita una fórmula laberíntica
e inentendible para beneficiario o futuro
jubilado.
El primer paso debe ser la elaboración de
un índice salarial sin las deficiencias meto-
dológicas del RIPTE; el segundo, establecer
y respetar una movilidad que acompañe su
evolución.
“La creación de una fórmula compleja no
asegura nada. Al contrario, se presta a mayo-
res manipulaciones y complicaciones. Lo simple
es amigo de lo transparente. Cualquier jubilado
sabe cómo crece el salario de sus excompañeros y
puede ignorarlo todo respecto de la recaudación
impositiva y previsional”.(12)
 LA MOVILIDAD Aníbal Paz(*)
JUBILATORIA: PASADO,
PRESENTE Y FUTURO
INMEDIATO EN
PERMANENTE TENSIÓN
CON LOS PRINCIPIOS
DEL DERECHO DE LA
SEGURIDAD SOCIAL

La única razón de ser de la movilidad previsional, además de ser una quimera,

jubilatoria es la protección de los haberes
frente a la inflación, de manera tal que se
sostenga a lo largo del tiempo el nivel de
vida alcanzado por el jubilado, a través de
las garantías de proporcionalidad y sustitu-
tividad que debe existir entre el último sala-
rio de actividad y el primero de pasividad.
Pretender que la movilidad sea la variable
que permita la sustentabilidad del sistema
implica una cortina de humo: “La susten-
tabilidad de los sistemas previsionales debe
buscarse, en conclusión, no en la fórmula de
movilidad, sino en decisiones antipáticas que la
clase política no está dispuesta ni siquiera a dis-
cutir: la edad jubilatoria, la tasa de sustitución
de los beneficios, el alcance del derecho pensio-
nario, la lucha contra la evasión y el trabajo in-
formal, el quantum de aportes y contribuciones,

(*) Abogado (UNC). Asesor laboral/previsional de sindicatos, colegios profesionales, entidades educativas y
empresas. Asesoría en asuntos universitarios: gremios docentes, paritarias, derechos docentes, régimen electoral,
etc. Especialista en Derecho de la Seguridad Social. Especialista en jubilaciones docentes y por regímenes
especiales

SUPLEMENTO ESPECIAL | 107

ANÍBAL PAZ

la revisión de los regímenes diferenciales y espe-
ciales, y un largo etcétera”.(1)
Por lo señalado antes es fácil afirmar
que la impericia de los gobiernos de turno ha
determinado la necesidad de permanentes cam-
bios en la materia, y ello, a su vez, ha implica-
do en cada oportunidad significativas pérdidas
de poder adquisitivo para el sector pasivo, lo
que resulta intolerable dentro de nuestro or-
denamiento jurídico, en razón de que ellas
agreden los elementales principios de la
materia: integralidad, progresividad, no
confiscatoriedad, esfuerzo contributivo, y
los ya mencionados sustitutividad y pro-
porcionalidad. Aquellas pérdidas, por
cierto, solo se recuperan luego de largos
litigios.
Para analizar la actualidad de la temática
que es objeto del presente, resulta menester
repasar el pasado, máxime cuando estamos
ante la inminente sanción de una nueva ley
de movilidad que pretende el retorno a una
fórmula anterior.
I - PASADO
A los fines del presente comentario, se
toma como punto de partida la pauta de
movilidad jubilatoria establecida en la ley
24463. “La mal llamada [ley] ‘de solidaridad
previsional’ estableció que, en cada ejercicio, al
aprobarse la ley de presupuesto anual, el Con-
greso debía establecer la pauta de movilidad para
jubilaciones y pensiones. Por cierto, el resultado
fue que no hubo aumentos generales entre 1995
y 2009. Ante esta situación la CSJN exhortó en
‘Badaro’ al Congreso para que haga uso de sus
facultades y disponga las movilidades generales,
que en uso de sus facultades se había reserva-
do. Nuevamente ante la inacción del Congreso
la CSJN dictó el fallo ‘Badaro II’, que estable-
ce una movilidad de un 88,6% por el período
2002-2006. Entre 1995 y 2001 directamente no
existieron aumentos por ley en concepto de mo-
vilidad. La justificación de ello fue la inexisten-
te o escasa inflación habida entre 1997 y 2000.
Pero luego del año 2001 (y hasta 2009) con una
inflación muy relevante no se dispusieron au-
mentos generales por ley. Ante ello, el Poder
Ejecutivo, por decreto, dispuso algunos aumen-
tos para las jubilaciones mínimas y tan solo dos
aumentos generales, todo lo cual concluyó en un
aumento considerable de la litigiosidad, la cual
a su turno se vio multiplicada luego de ‘Badaro
II’, en el que se determinó para el período 2002-
2006 un aumento por movilidad del 88,6%.
Es decir que entre 1995 y 2006 solo existió un
aumento general por decreto en 2004, que fue
equivalente a un misérrimo 10%. A consecuen-
cia de los ‘Badaro’ el PEN por decreto dispuso
otros cuatro aumentos generales en el período
2007-2008, hasta que se sanciona la primera ley
de movilidad de nuestro país: la ley 26417”(2).
En definitiva, podemos concluir que el primer
gran ajuste a los jubilados, en el período bajo
estudio, vino de la mano de la ley 24463 y de la
inacción, primero, y discrecionalidad, luego, del

(1) Paz, Aníbal: “Proyecto de movilidad jubilatoria: La nueva fórmula inmediatamente deberá sortear el test de
constitucionalidad en tribunales” - Leyes y Comentarios - Ed. Comercio y Justicia - 15/12/2020 - www.jubilacion-
docente.com.ar/2020/12/criticas-la-media-sancion-para-el.html
(2) Paz, Aníbal: “Alcance del fallo de la Corte Suprema en el caso ‘Blanco’” - ERREIUS - Temas de Derecho
Laboral y de la Seguridad Social - 89 - febrero/2019 - Cita digital IUSDC286383A - www.jubilacion-docente.com.
ar/2019/02/publicacion-comentario-del-fallo-de-la.html

108 | SUPLEMENTO ESPECIAL


Poder Ejecutivo. A resultas de ello, se puede
afirmar que el ajuste fiscal se hizo de manera
previa a la implementación de la ley 26417 de
movilidad.
Sobre esta última, que a su vez es la fór-
mula de movilidad a la cual se pretende
retornar en el futuro inmediato, cabe decir
que estaba anclada en la evolución semes-
tral de dos variables: salarios y recaudación.
En cuanto a los salarios, debía compararse
la evolución el RIPTE con el índice gene-
ral de salarios del INDEC, y se otorgaba el
mayor de ellos. En punto a la recaudación,
esta se tasaba en función de la recaudación
tributaria con destino a la seguridad social
dividido por la cantidad de beneficiarios
del sistema, sin incluir dentro de estos a
aquellos beneficiarios que accedieron a las
prestaciones a través de moratorias.
Actualmente, está en discusión parla-
mentaria un proyecto de ley que pretende
retornarse a esta fórmula, la que, si bien
hoy se presenta por sus impulsores como
superadora, la realidad indica que ella no
está exenta de severas críticas. Por un lado,
“se ha dicho que esta fórmula ha evolu-
cionado razonablemente bien durante el
período de su vigencia, salvo en 2014 y
2016, permitiendo que los jubilados ganen
o empaten contra la inflación de los demás
años. Pero esta afirmación, que es cierta,
incluye una falacia: los jubilados le gana-
ron o empataron a la inflación oficial en
los períodos buenos, pero debemos recordar
que el mecanismo de cálculo de la inflación
por buena parte de todo aquel lapso estuvo
(3) Paz, Aníbal: “Proyecto de movilidad jubilatoria: La nueva fórmula inmediatamente deberá sortear el test de
constitucionalidad en tribunales” - Leyes y Comentarios - Ed. Comercio y Justicia - 15/12/2020 - www.jubilacion-
docente.com.ar/2020/12/criticas-la-media-sancion-para-el.html
SUPLEMENTO ESPECIAL | 109
MOVILIDAD JUBILATORIA
severamente cuestionado. Recordemos los
episodios de intervención del INDEC y de la
manipulación del método del cálculo oficial de la
inflación, lo que a su vez generó la proliferación
de mediciones paralelas tanto públicas -como el
índice Congreso- o privadas. En definitiva, si
bien es cierto que con la fórmula de 2009 los
jubilados le ganaron a la inflación oficial,
no es menos cierto que la inflación oficial
fue fuertemente subestimada, con la conse-
cuente pérdida real en el bolsillo de los ju-
bilados. Es así que no pudo demostrarse en
los juicios previsionales la confiscatorie-
dad de la fórmula de movilidad de 2009 -ya
que contra la inflación oficial no se perdió-
porque de manera previa debía demostrarse
la improcedencia del método de cálculo de
la inflación. Es por ello que la ley 26417 no
obtuvo grandes fallos que declarasen su incons-
titucionalidad, y este es, precisamente, uno de
los argumentos que se utiliza en la actualidad
como para justificar el retorno a la vieja fórmula
a partir de marzo/2021”.(3)
Otro cuestionamiento que se hace a la
ley 26417 es que para la determinación de
la recaudación tributaria por beneficiario
se debieron excluir del universo de estos
últimos, inter alia, a aquellos que obtuvie-
ron la prestación a través de moratorias de
las leyes 24476 y 25994 [conforme R. (SSS)
6/2009]. Este aspecto claramente avala lo
afirmado más arriba en el sentido de que no
puede exigirse a la fórmula de movilidad la
sustentabilidad del sistema previsional. En
efecto, si bien la ley 26174 otorgó movilidades
iguales o superiores a la cuestionada inflación
ANÍBAL PAZ
oficial durante su período de vigencia, de haber-
se incluido dentro de la fórmula a la explosiva
cantidad de nuevos beneficiarios por moratoria,
el resultado hubiese sido muy diferente y clara-
mente inferior.
También se ha criticado la falta de trans-
parencia de esa fórmula, por cuanto los datos
necesarios para su determinación no se pu-
blicaban de manera completa ni oportuna.
Esto dificultó enormemente la función de
contralor que ejerce la jurisprudencia y la
doctrina en la materia.
La exorbitante cantidad de nuevos bene-
ficiarios fue la excusa del siguiente gobier-
no para la derogación de esta fórmula, ante
la evidencia de que se hacía impagable y su
mantenimiento hubiera conspirado en con-
tra de los compromisos asumidos con los
organismos internacionales de crédito. Es
así que en diciembre/2017 se sanciona la ley
27426, que deroga la ley 26417, cuya prime-
ra aplicación sería para marzo/2018. La nue-
va fórmula implicaba un drástico cambio
en relación con la anterior: se abandonaba
la variable de recaudación, se mantenía la
de salarios y se incorporaba la de inflación.
Así las cosas, la fórmula implicaba aumen-
tos trimestrales que registraban, con un re-
zago de seis meses, el 70% de la variación
del índice inflacionario (IPC) y el 30% de
variación del índice salarial (RIPTE).
Inmediatamente, la nueva ley generó
reparos, no tanto en su formulación hacia
adelante, sino en su primera aplicación
para el mensual marzo/2018, en lo que se
dio a conocer mediáticamente como el
(4) Paz, Aníbal: “Alcances de la inconstitucionalidad de la reforma previsional. Factor” - Ed. Comercio y Justicia -
14/6/2018 - www.jubilacion-docente.com.ar/2018/06/publicacion-inconstitucionalidad-de-la.html
110 | SUPLEMENTO ESPECIAL
problema de empalme entre las dos fórmulas de
movilidad jubilatoria.
En efecto, la Cámara de Seguridad So-
cial, en el fallo “Fernández Pastor”, si bien
entiende que la fórmula en sí misma no es
inconstitucional, y que prima facie no pue-
de predicarse que ella sea confiscatoria,
en cambio sí “declara inconstitucional
el artículo 2 de la ley 27426 en tanto que
pretende aplicar la nueva fórmula de mo-
vilidad a los haberes devengados entre el
1/7/2017 y el 29/12/2017 (fecha de entrada
en vigencia de la ley). La inconstitucionalidad
queda evidenciada en cuanto la norma pre-
tende aplicarse a las consecuencias de una si-
tuación jurídica cuya existencia es anterior al
29/12/2017. Es decir que entiende que la nor-
ma es retroactiva y, por tanto, no puede
aplicarse para atrás en el tiempo, sino solo
a partir de la fecha de su vigencia”.(4)
La intención con esta fórmula de movi-
lidad era la de bajar el gasto previsional
-lo que se logró en marzo/2018- pero no se
pudo sostener en el tiempo, debido a que el
diseño de la fórmula para lograr la conten-
ción del gasto supone necesariamente una
economía de inflación contenida. La impe-
ricia en el manejo de la cuestión económica
derivó en un salto inflacionario que tiró por
la borda todas las previsiones. Para agravar
el panorama de la sustentabilidad del sistema
previsional, se optó, nuevamente, por un gasto
insustentable: la reparación histórica.
En efecto, “tanto las jubilaciones sin
aportes a través de moratorias previsiona-
les, como la reparación histórica, han sido

medidas que, si bien fueron bienvenidas y
eran necesarias desde el punto de vista de
los principios previsionales de universali-
dad, solidaridad, integralidad, inter alia,
terminaron siendo mecanismos demagógi-
cos que contribuyeron en hacer más insus-
tentable el sistema previsional, ya que se
encontraban financiados por un ingreso único
y no genuino: la estatización de las AFJP y el
blanqueo, respectivamente”(5). Entonces, nos
encontramos con que el cambio de las va-
riables económicas hizo nuevamente im-
pagable la movilidad jubilatoria, y por ese
motivo fue suspendida en su aplicación.
En efecto, en diciembre/2019, mediante
la ley 27541, se decidió suspender por el
plazo de ciento ochenta días la aplicación
de la fórmula de movilidad de la ley 27426,
hasta tanto esta sea reemplazada por otra
nueva, a cuyo fin se dispuso la creación
de una Comisión Bicameral en el seno del
Congreso, cuya misión es, precisamente,
establecer una nueva fórmula de movili-
dad y revisar los mecanismos de movilidad
de los regímenes especiales. Sobre este úl-
timo aspecto, de momento, no ha habido
avance alguno, pese a que existen algunas
propuestas, una de ellas enviada por el sus-
cripto. Durante el plazo de suspensión de
la fórmula, el Congreso habilitó al Poder
Ejecutivo a disponer los aumentos promo-
vilidad de manera trimestral a través de
sendos decretos.
(5) Paz, Aníbal: “La movilidad por decreto es inconstitucional, y la nueva fórmula va por ese mismo camino” - Leyes
y Comentarios - Ed. Comercio y Justicia - 1/12/2020 - www.jubilacion-docente.com.ar/2020/12/la-movilidad-por-
decreto-es.html
SUPLEMENTO ESPECIAL | 111
MOVILIDAD JUBILATORIA
II - PRESENTE
Es así que llegamos a este 2020, signado
por la emergencia sanitaria generada por el
coronavirus. Como no podría haber sido de
otra manera, nuestro sistema previsional se
vio impactado por dicha emergencia, como
se verá a continuación.
El Poder Ejecutivo, sin expresar criterio
objetivo alguno, a lo largo del año dictó
los DNU 163/2020, 495/2020, 692/2020 y
899/2020, correspondientes a la pauta de
movilidad jubilatoria de marzo, junio, se-
tiembre y diciembre, respectivamente. Se
adujo que las movilidades otorgadas eran supe-
radoras en relación con la que hubiera corres-
pondido según la fórmula suspendida -lo que se
demostró falso- y que ellas se otorgaron para
que los jubilados le ganasen a la inflación,
y, con criterio solidario, para recomponer
en mayor medida a los ingresos más bajos.
El problema está en que lo que el Poder Ejecuti-
vo ha pretendido es compensar con los aumentos
la inflación actual, siendo que debió haber com-
pensado la inflación pasada, siguiendo la lógica
de la ley suspendida. Es por ello que nos encon-
tramos ante un severo ajuste.
Como se advierte en el cuadro I, nos to-
pamos con que, claramente, la movilidad por
la ley suspendida hubiera arrojado valores su-
periores a los aumentos por decreto. Se puede
observar también que los índices de movili-
dad especial, vinculados a los salarios de cada
sector involucrado, han evolucionado por enci-
ma de la pauta de movilidad general. Además,
podemos ver que, dentro del universo de
ANÍBAL PAZ

beneficiarios que se rigen por movilidad
general, quienes más han perdido durante
2020 son los que perciben haberes medios
y máximos. En los cuadros II y III infra se
encuentran las variables para que el lector
efectúe sus propios cómputos y saque sus
propias conclusiones (70% IPC + 30% RIP-
TE, medido trimestralmente, con rezago de
seis meses. Así, para determinar la movili-
dad que hubiera correspondido en el mes
de marzo/2020 debe tomarse el tercer tri-
mestre de 2019, y así sucesivamente).

CUADRO I

GENERAL - L. 27541 y DNU 163, 495, RIPTE - R.

RIPDUN RIPDOC
ÍNDICES DE 692 y 899 # 139/2020
MOVILIDAD Docentes LUZ Y
JUBILATORIA Investig. y FUERZA
Universitarios D. Jub. Jub.
AÑO 2020 Jub. máxima** cientif. D.
L. 26508 137/2005 mínima* media***
160/2005
##
12,96 3,76 5,03 9,38
Mar./2020 30,64 23,29 18,76
[11,56] [11,56] [11,56] [11,56]
Jun./2020 N/C N/C 6,12 [10,9] N/C
Set./2020 19,6 14,22 7,5 [9,88] 18,76
Dic./2020 N/C N/C 5 [4,48] N/C
31,58 22,38 23,65 28
NOMINAL 50,24 37,51 37,52
[36,82] [36,82] [36,82] [36,82]
35,3 24,28 25,8 31,01
ACUMUL. 56,24 40,82 41,03
[42,03] [42,03] [42,03] [42,03]

NOTAS
* Jubilación de $ 14.067 a febrero/2020 # Incluye docentes de: universidades privadas,
Entre
prestación por simultaneidad (L. 24241+L. 26508),
corchetes
** Jubilación de $ 103.064 a febrero/2020 haber conjunto (D. 160/2005+L. 26508), personal no
están
docente de universidades nacionales
indicados
los valores
de la
fórmula ## Incluye docentes preuniversitarios y docentes
*** Jubilación de $ 55.000 a febrero/2020 suspendida civiles de las FF AA
de la L.
27426

112 | SUPLEMENTO ESPECIAL


Pero para mayores argumentos, observo que la movilidad por decreto también ha perdido
contra la inflación de 2020, salvo en el segmento de las jubilaciones mínimas, aunque esto último aún
está por verse.
CUADRO II
2019
Julio
Agosto
Setiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre
En efecto, conforme se lee en el cuadro
III, sin conocerse aún la inflación del mes de
diciembre, los guarismos apuntan en todo
caso a un empate técnico entre la inflación
2020 y la movilidad por decreto en los sec-
tores de haberes mínimos. Ya hemos dicho
que todas las jubilaciones por encima de las
mínimas perderán contra la inflación anua-
lizada de 2020, pero el PEN ha insistido en
que con este mecanismo el 70% de los jubi-
lados al finalizar el año le habrán ganado a
la inflación. Nuevamente, la impericia que-
da al descubierto. Si proyectamos un 3,6%
de inflación para el mes de diciembre, ad-
vertimos que la inflación 2020 anualizada
tendrá entonces un acumulado de 35,49%,
superior a los aumentos acumulados por
movilidad según decreto. En la última fila
SUPLEMENTO ESPECIAL | 113
MOVILIDAD JUBILATORIA
RIPTE IPC
4,10 2,2
1,90 4
3,20 5,9
5,20 3,3
1,60 4,3
2,00 3,7
del cuadro IV se advierte con claridad esa
diferencia: IPC 35,49%; contra 35,3% para
jubilaciones mínimas; 24,28% para jubi-
laciones máximas; 31,01% para investiga-
dores; y 56,24%, 40,82% y 41,03% para las
movilidades especiales basadas en pautas
salariales. Así las cosas, queda objetivamen-
te demostrado que la movilidad por decreto no
solo no ha compensado la inflación pasada, sino
que también en vastos sectores ha perdido con-
tra la inflación actual, y es altamente probable
que cuando se conozca el IPC de diciembre ni si-
quiera las jubilaciones mínimas hayan quedado
como ganadoras frente a la inflación 2020. De
todos modos, se reitera que también las jubila-
ciones mínimas perdieron contra lo que hubiera
sido la fórmula suspendida.
ANÍBAL PAZ

CUADRO III

2020 RIPTE IPC PROY IPC

Enero 7,1 2,3 2,3
Febrero 6,2 2 2
Marzo 0,9 3,3 3,3
Abril 0,1 1,5 1,5
Mayo 0,2 1,5 1,5
Junio 2,3 2,2 2,2
Julio 3,6 1,9 1,9
Agosto 0,5 2,7 2,7
Setiembre 1,9 2,8 2,8
Octubre ? 3,8 3,8
Noviembre ? 3,2 3,2
Diciembre ? ? 3,6
758
NOMINAL 22,8 27,7 30,8
ACUMULADO 24,93 30,78 35,49
 

Con estas evidencias, durante el año, he-
mos conocido dos fallos muy relevantes, que
determinaron la improcedencia de los aumentos
de movilidad por decreto. El primero de ellos
es el fallo “Caliva”, de la Cámara Federal de
Salta, y el segundo es el fallo “Cabrera”, de
la Cámara Federal de Paraná.
En “Caliva”, la Cámara determinó que
los aumentos por decreto resultan inaplicables,
sin declararlos inconstitucionales, en la medi-
da en que arrojen valores inferiores a los que
para idénticos períodos se calculen conforme a
la reciente ley 27551 de alquileres. Entiende
la Cámara que, en primer lugar, pese a la
declamación, los aumentos por decretos no
fueron superadores en relación con la fórmula
suspendida, lo que habla a las claras de la
regresividad prohibida; en segundo lugar, el
aumento diferenciado en marzo/2020 según
los ingresos -que provocó un achatamiento
en la pirámide de las jubilaciones- se asentó
en un erróneo concepto de solidaridad. En ma-
teria previsional, los activos deben ser soli-
darios con los pasivos, y esto se denomina
“solidaridad intergeneracional”; mientras
que el aumento de marzo/2020 se asienta
en el concepto de solidaridad intragenera-
cional, según el cual los jubilados que más
tienen deben colaborar con los que menos
tienen. Un concepto erróneo a todas luces,
ya que, si bien la ley permite privilegiar a
aquellos de menores ingresos, en un sano
sentido redistributivo, ello no puede hacer-
se a costa de quienes ya han sido solidarios
con el sistema en su etapa activa.

114 | SUPLEMENTO ESPECIAL


Por último, y en referencia a la prórroga
por otros ciento ochenta días de la suspen-
sión de la fórmula de movilidad de la ley
27426, mediante DNU 524/2020, la Cáma-
ra toma debida nota que “al fundamentar la
necesidad de prorrogar la suspensión, se lee en
la expresión de motivos del decreto 524/2020
que ‘los principales indicadores y parámetros
utilizados para determinar la movilidad de los
haberes previsionales se han visto o se verán se-
veramente afectados por la pandemia’ y ‘se torna
sumamente difícil, ya no solo construir una fór-
mula de movilidad seria, razonable y perdura-
ble, sino prever o predecir cómo se comportarán
las variables económicas en los próximos meses’.
Además, se señala que la Comisión ha determi-
nado que ‘deviene imposible seguir los trámites
ordinarios para la sanción de las leyes’. Es así
que el fallo explica: ‘...de manera reciente recibió
aprobación legislativa la reforma al régimen de
alquileres (L. 27551), estableciendo pautas com-
binadas y equilibradas para determinar el ajuste
del canon locativo. Y tratándose de una materia
donde entra en juego una prestación relacio-
nada con el acceso a la vivienda, que integra el
plexo de derechos fundamentales de los ciuda-
danos -entre los cuales, no cabe excluir a los
jubilados y pensionados, muchos de los cuales
alquilan-, no se advierte la razón para esta-
blecer en ese caso variables legales de ajus-
te y que esos mismos índices no puedan ser
(6) Paz, Aníbal: “El ‘índice Caliva’ de movilidad jubilatoria” - Leyes y Comentarios - Ed. Comercio y Justicia -
21/7/2020 - www.jubilacion-docente.com.ar/2020/07/el-indice-caliva-de-movilidad.html
SUPLEMENTO ESPECIAL | 115
MOVILIDAD JUBILATORIA
reproducidos para el sistema de movilidad
previsional. Más aún, si se toma en cuenta
que la ley de alquileres pudo ser analizada
y sancionada por el Poder Legislativo en
este tiempo de pandemia, no se advierte el
motivo por el cual la materia previsional
no puede ser objeto de análisis por parte
de ese mismo Poder del Estado o, incluso,
que sea el propio Congreso Nacional el que
sancionara la norma que prorrogó la sus-
pensión de su examen -en vez de resolverse
mediante DNU-, todo lo cual pone en crisis
la razonabilidad del decreto de necesidad
y urgencia que de manera reciente extendió
por el término de ciento ochenta días la
delegación de facultades -a esta altura, au-
todelegación- para disponer aumentos ju-
bilatorios mediante actos del Ejecutivo...’.
En pocas palabras: es irrazonable afirmar
que en esta coyuntura no existen variables
económicas que permitan establecer una
fórmula de movilidad jubilatoria, para
acto seguido establecer una fórmula de ac-
tualización de alquileres, máxime cuando
se usan los mismos indicadores: la fórmula
de movilidad suspendida se calculaba en base al
IPC y al RIPTE, mientras que la ley de alqui-
leres remite a las mismas variables. Desde otra
óptica esos mismos indicadores son ‘confiables’
para determinar el ajuste de los alquileres, pero
no para la movilidad jubilatoria”.(6)
ANÍBAL PAZ
CUADRO IV
Movilidad para marzo/2021
Ley movilidad nueva
L. 27426 (suspendida/derogada)
Actualización por L. 27551 de alquileres (fallo “Caliva”)
A modo de ejercicio, en el cuadro IV he
estimado cuáles serían los valores de la
movilidad suspendida para marzo/2021, y
cuál sería ese valor si se aplicase la ley de
alquileres. Para ello, he tomado los valo-
res de IPC y RIPTE del tercer trimestre de
2021, que pueden extraerse del cuadro III,
y apliqué las distintas fórmulas. Así, para
marzo/2021, según ley 27426, hubiera co-
rrespondido un aumento de 7,13% (70%
IPC + 30% RIPTE), mientras que por ley
27551 hubiera correspondido 6,83% (50%
IPC + 50% RIPTE). En tanto, al momento
del cierre de estas líneas, no he encontra-
do publicados los elementos necesarios
para hacer mi propia estimación sobre el
aumento para marzo/2021 según la futura
ley de movilidad, y tampoco he encontrado
estimaciones ajenas serias, que den cuenta
de los valores empleados para llegar a esa
estimación. Circulan, en cambio, algunas
estimaciones mediáticas, pero por carecer
ellas de rigor técnico he preferido omitir su
mención en esta oportunidad. En definiti-
va, tanto si en su aplicación la nueva fórmula
omitiese la compensación de un trimestre de
inflación, como si arrojase valores inferiores a
los mencionados, nos encontraríamos ante un
ajuste en detrimento de la clase pasiva.
En tanto, el fallo “Cabrera” “declaró la in-
constitucionalidad de los DNU 163/2020,
para la movilidad de marzo, y 495/2020
para la movilidad de junio, ‘en la medida
116 | SUPLEMENTO ESPECIAL
?
7,13%
6,83%
en que los incrementos por movilidad ju-
bilatoria allí establecidos resulten infe-
riores a los que hubiese correspondido por
aplicación de las pautas de la ley 27426’.
Además, se declara la inconstitucionalidad del
decreto 542/2020, mediante el cual se dispuso la
prórroga de la suspensión de la ley 27426. Esa
prórroga de la suspensión habilitó el dictado de
dos decretos de movilidad más: el 692/2020 para
la movilidad de setiembre, y 899/2020 para la
movilidad de diciembre. Se dispuso en conse-
cuencia que, vencidos los ciento ochenta días de
suspensión legal del artículo 32 de la ley 27426,
esta retoma su vigencia a los fines del cálculo
de la movilidad jubilatoria del actor”. La in-
constitucionalidad de los DNU 163/2020 y
495/2020 surge de su carácter regresivo, en
relación con la fórmula de movilidad sus-
pendida. En tanto que la inconstitucionali-
dad del DNU 542/2020 se dispone en razón
de que la ley 27541 solo habilitó al PEN a
disponer la movilidad por decreto durante
ciento ochenta días, sin opción a prórroga.
Claramente, si el Congreso ya estaba en
funcionamiento -luego del parate inicial
provocado por la pandemia- debió haber
sido dispuesta la prórroga por ley.
A modo de repaso, podemos ver la com-
paración en el cuadro V, del cual podemos
extraer algunas conclusiones. En primer
lugar, se advierte que, como ya dijimos
antes, si el IPC de diciembre/2020 es igual
o superior a 3,6%, entonces ni siquiera las
 MOVILIDAD JUBILATORIA

jubilaciones mínimas le habrán ganado a en 2020, si no se hubiera suspendido), a di-

la inflación 2020 conforme los aumentos
dados por DNU. Además, los índices sa-
lariales (RIPDUN, RIPDOC y LYF) fueron
superiores al IPC y a la propia movilidad
por DNU. En segundo lugar, ratificamos
que cuando se disparó la inflación desde
mediados de 2018, ello redundó en que la
movilidad de ley 27426 fue la que mejor se
“defendió” contra la inflación durante 2019,
y ello porque incorpora la variable de 70%
de IPC (y la recuperación hubiera llegado
ferencia de las movilidades salariales. Du-
rante 2018, en cambio, por el rezago de seis
meses, esa fórmula determinó un severo
ajuste, que en términos porcentuales fue si-
milar al que padeció el índice de LYF, pero
aun así se “defendió” mejor que RIPDUN y
RIPDOC. En tercer lugar, se advierte cómo
los salarios corren siempre desde atrás a la
inflación, y ello repercute naturalmente en
los índices salariales de movilidad.

CUADRO V

Evolución de Movilidad general

IPC
diferentes pautas Luz y
Jubilación Jubilación Régimen RIPDUN RIPDOC
de movilidad con Fuerza
mínima máxima investigadores
respecto a la inflación

Nominal 39,7 25,87 20,78 21,19 27,08

2018
Acumulado 47,64 28,46 21,76 22,3 28,91
Nominal 44 43,53 27,9 44,47 26,8
2019
Acumulado 53,97 51,12 29,59 49,3 28,59
Nominal 30,8 31,58 22,38 28 50,24 37,51 37,52
2020
Acumulado 35,49 35,3 24,28 31,01 56,24 40,82 41,03
 

III - FUTURO INMEDIATO El desafortunado proyecto del PEN, ade-

Así las cosas, veo un panorama inmediato
para nada halagüeño, en lo que a litigiosidad
previsional se refiere. Al cierre de edición del
presente comentario, el proyecto de ley para una
nueva fórmula de movilidad jubilatoria ya ha
tenido media sanción, y se discutía su sanción
definitiva. Contrariamente a lo que se podría
haber pensado, no es del seno de la Comi-
sión Bicameral que se extrajo el proyecto
sub exegesis, sino que este ha sido promovi-
do por el PEN.
más de plantear el retorno a una fórmula
de movilidad similar a la de la ley 26417,
incluía una desgraciada sorpresa. El pro-
yecto original planteaba el retorno a la
fórmula de 50% de evolución salarial (W)
y 50% de evolución de la recaudación tri-
butaria (RT), aplicada semestralmente en
marzo y setiembre de cada año, con un tope
equivalente a la recaudación total (R) anua-
lizada, incrementada en un 3%. La desgra-
cia del proyecto fue la idea de incorporar
un artículo mediante el cual se pretendía

SUPLEMENTO ESPECIAL | 117

ANÍBAL PAZ
que el aumento de movilidad dado en di-
ciembre/2020, a través del DNU 899/2020
(5%) se considerase a cuenta del aumento
que correspondería aplicar según la nueva
ley para marzo/2021. La lógica del proyecto
giraba en torno a la idea de que, como se
pasa a aumentos semestrales, el aumento
de diciembre quedaba comprendido dentro
del semestre que serviría de cálculo para la
movilidad de marzo/2021. Esta situación
implicaba directamente un despojo, como
quedó claramente demostrado al modifi-
carse inmediatamente el proyecto abando-
nándose esa idea. En cambio, se propuso
aplicar la nueva/vieja fórmula de manera
trimestral, y con ello aparecieron nuevos
problemas. Desde una óptica, los aumentos
trimestrales suponen una ventaja, ya que en
casos de alta inflación el rezago es menor,
y, por ende, la pérdida de poder adquisi-
tivo que pudiese ocurrir disminuye. Ade-
más, se satisface la idea de dar un pequeño
aumento en marzo/2021, para alivio de las
cuentas fiscales. Ahora bien, desde otro ángu-
lo, podemos fácilmente avizorar que, si los au-
mentos por DNU cubrieron la inflación anual
de 2020, entonces un semestre completo de 2019
no fue compensado. O, por el contrario, si los
aumentos por DNU siguieron la lógica de la ley
27426 suspendida, entonces la nueva/vieja fór-
mula que se va a aplicar en marzo/2021 omite la
compensación de la inflación del tercer trimestre
de 2020. En efecto, como se lee en el cuadro III,
el trimestre en cuestión arroja un IPC nomi-
nal de 7,4% (1,9 + 2,7 + 2,8) y un acumulado
de 7,58%. De una forma o de otra el ajuste es
evidente.
Se ha afirmado que la nueva/vieja fór-
mula permitirá empatar o incluso recu-
perar algunos puntos porcentuales en
términos reales, pero ello siempre y cuando
118 | SUPLEMENTO ESPECIAL
la recaudación y los salarios evolucionen
por encima del IPC. Pero en esos casos hay
un tope (R x 1,03), y se critica justamente que,
para el caso en el que las variables evolucionasen
inversamente, no se haya previsto un piso. En
una pelea de largo aliento contra la infla-
ción, ningún argentino apostaría su dinero
al primer escenario, habida cuenta de la
extensa y patética historia que arrastramos
desde hace décadas luchando desde atrás
contra la inflación. En definitiva, es una
fórmula que técnicamente está diseñada para
funcionar muy bien en determinado contexto
económico, pero es precisamente ese contexto el
que es cíclico, y no ha podido ser domado por
nuestras autoridades. Deben tomarse en con-
sideración, además, dos aspectos relevan-
tes: el primero de ellos es que actualmente
el IPC no está subestimado y su mecanismo
de determinación no se encuentra bajo cues-
tionamiento. De ello puede extraerse que
no será tan sencillo presentar la fórmula de
movilidad como una ganancia en relación
a la inflación medida oficialmente. El otro
ítem a valorar es que ante cualquier falta
de trasparencia en la nueva/vieja fórmula,
actualmente contamos con una herramienta
que puede probarse útil a los fines de acceder a
los datos necesarios para efectuar el contralor
doctrinario -y jurisprudencial- de la fórmula:
la ley 27275 de acceso a la información públi-
ca. Esta herramienta será de suma utilidad
ante la cláusula de legislación homogénea.
¿Y qué es la cláusula de legislación homo-
génea? La misma dice textualmente: “A los
fines de la comparación de los valores de W,
beneficios, RT y R entre dos períodos, deberán
tomarse ambos valores en forma homogénea.
La reglamentación establecerá bs mecanismos
a utilizar para ajustar los valores de cada va-
riable”. Se trata de una idea razonablemente

acertada, que deberá probarse bien implementa-
da. Para evitar los vaivenes de la asignación
de recursos a la seguridad social, el cálcu-
lo de la fórmula deberá hacerse conforme
a los parámetros existentes en la primera
medición. Así, ante un cambio normativo
que implique una reasignación de recur-
sos, o un rediseño de los mismos, la fórmu-
la de movilidad deberá calcularse como si
esos cambios no hubiesen operado. ¡Vaya
problema! Quedará en manos de la discre-
cional (¿y arbitraria?) voluntad de la Auto-
ridad de Aplicación la reglamentación de
esa cláusula. Como dije antes, si bien des-
de un plano teórico parece una idea muy
sensata, generará una innumerable cantidad de
problemas, de manera tal que su reglamentación
y su implementación será un verdadero rompe-
dero de cabeza. Solo el profesionalismo y la
creatividad de la Autoridad de Aplicación
podrán evitar que la cláusula de legisla-
ción homogénea se desnaturalice por la vía
reglamentaria.
IV - LITIGIOSIDAD
De todo lo expuesto hasta aquí, podemos
advertir las consecuencias en el cuadro VI.
Puedo dividir el análisis en dos escenarios,
para valorar cuál ha sido el impacto de las dis-
torsiones de la movilidad jubilatoria en sus úl-
timas versiones.
En un primer escenario, para analizar
cuál ha sido el impacto de la suspensión
de la ley 27426 y las movilidades por DNU,
podemos partir desde los haberes míni-
mos y máximos. Así, para un mínimo de
$ 14.067,93 y un máximo de $ 103.064,23,
conforme su quantum al mes de febre-
ro/2020, para diciembre/2020 estos valo-
res, conforme movilidad por DNU, han
SUPLEMENTO ESPECIAL | 119
MOVILIDAD JUBILATORIA
alcanzado los $ 19.035,30 y $ 128.089,54,
respectivamente, lo que implica una pérdida
de $ 945,92 y de $ 18.296,55 en relación con los
valores que se hubieran alcanzado conforme la
ley suspendida.
En el segundo escenario, podemos irnos
para atrás en el tiempo y plantear cuál sería
el impacto si partimos desde marzo/2018:
partiendo de un haber mínimo de $ 7.246,64
y un máximo de $ 53.090,20, conforme su
quantum al mes de febrero/2018, para di-
ciembre/2020 quedarían en $ 19.035,30
y $ 128.089,55, como ya se ha visto, pero
en este caso ello implica una pérdida de
$ 2.607,40 y $ 30.468,85, en relación con los
haberes que les hubiera correspondido percibir
aplicando la ley 26417 en marzo/2018 y luego
la suspendida ley 27426 hasta diciembre/2020.
También se encuentran regidos por la
movilidad general los investigadores, perte-
necientes al Régimen Jubilatorio Especial del de-
creto 160/2005 (L. 22929). Conforme se lee en
el cuadro I, salvo en el mes de marzo/2020,
que han recibido aumentos conforme RIP-
TE, para junio, setiembre y diciembre lo
han hecho a través de los DNU ya citados.
Entonces, podemos hacer el mismo ejerci-
cio, sobre el segundo escenario descripto
antes, y a modo de ejemplo tomamos como
punto de partida un haber intermedio de
$ 41.000 a valores de febrero/2018. Ese ha-
ber, incrementado según la pauta oficial de
movilidad, para diciembre/2020 arroja un
haber de $ 104.282,25, siendo que debería
percibir $ 122.449,98, es decir que está de-
jando de cobrar $ 18.167,74.
Ya hemos visto cómo en “Caliva”, “Ca-
brera” y “Fernández Pastor” la inapli-
cabilidad de las diferentes fórmulas de
movilidad se determina prescindiéndose del
análisis de confiscatoriedad y asentándose, en
ANÍBAL PAZ

cambio, en la prohibición de retroactividad y implicar la aplicación de la nueva fórmula

de regresividad. Sin embargo, profundizan-
do el análisis, podemos ver también, en el cua-
dro VI, que existe confiscatoriedad: en los casos
4 y 5, claramente la pérdida es superior al
15% del haber, cual es el límite infranquea-
ble dispuesto en el fallo “Actis Caporale”.
En los casos 2 y 3, estamos sobre el límite,
y solo en el caso 1 no habría confiscatorie-
dad. Pero en estos últimos tres casos, para
tener un panorama más claro, deberemos
incorporar en el análisis la pérdida que va a
de movilidad a partir de marzo/2021 en el
nuevo “empalme”. En definitiva, quien haya
tenido alta de su jubilación con anterioridad a
febrero/2018, para marzo/2021 la aplicación de
las diferentes fórmulas de movilidad, además
de ser regresiva, y retroactiva, será confiscato-
ria. En los ejemplos dados, ello alcanza a
los casos 2 a 4, quedando solo las jubila-
ciones mínimas (caso 1) fuera del rango de
confiscatoriedad.

CUADRO VI

DEBIÓ
COMPARATIVO PERCIBIÓ DIFERENCIA CONFISCATORIEDAD
PERCIBIR
1. HABER MÍNIMO
Haber bruto
14.067,93 X X X
febrero/2020
Haber bruto
19.035,30 19.981,22 -945,92 4,97%
diciembre/2020

2. HABER MÍNIMO
Haber bruto
7.246,64 X X X
febrero/2018
Haber bruto
19.035,30 21.642,71 -2.607,40 13,70%
diciembre/2020

3. HABER MÁXIMO
Haber bruto
103.064,23 X X X
febrero/2020
Haber bruto
128.089,54 146.386,10 -18.296,55 14,28%
diciembre/2020

120 | SUPLEMENTO ESPECIAL

 MOVILIDAD JUBILATORIA

4. HABER MÁXIMO
Haber bruto
53.090,20 X X X
febrero/2018
Haber bruto
128.089,54 158.558,39 -30.468,85 23,79%
diciembre/2020

5. INVESTIGADORES
Haber bruto
41.000,00 X X X
febrero/2018
Haber bruto
104.282,25 122.449,98 -18.167,74 17,42%
diciembre/2020
 

En definitiva, el futuro inmediato en ma-
teria previsional pasará por la impugnación de
las diferentes fórmulas de movilidad jubilatoria.
Pero no es solo el régimen de jubilaciones
general, de la ley 24241, el que se ve afec-
tado por las cuestionadas movilidades.
Por el contrario, también los regímenes jubi-
latorios especiales, ya sea de manera directa o
indirecta, se verán afectados por las pautas de
movilidad que he analizado en el presente
comentario. En efecto, “en la movilidad por
decreto, así como también en la futura nueva
fórmula de movilidad sí estarían comprendidos
los docentes investigadores (D. 160/2005),
los docentes universitarios que gocen de
prestación por simultaneidad (L. 26508 + L.
24241), o de haberes conjuntos (L. 26508 + D.
160/2005), ya que en todos estos casos se rigen
por el índice general de movilidad. Los docen-
tes universitarios de universidades priva-
das, los docentes privados (no adscriptos
a enseñanza oficial) y el personal no docente
de universidades nacionales, entre otros, por
regirse por el régimen general de la ley 24241
también estarán afectados”. Pero aún hay
más: “los docentes (D. 137/2005), y los do-
centes universitarios (L. 26508), NO se ven
afectados directamente por la movilidad
general, ni por el futuro cambio de fórmula.
Estos regímenes tienen un índice de movilidad
propio, RIPDOC y RIPDUN respectivamente,
ambos vinculados a la evolución salarial de los
activos. En cambio, de manera indirecta to-
dos ellos están afectados por la movilidad
general actual (por decreto) y por la nueva
fórmula, pero solo en aquellos casos en los que
se les aplican los valores de referencia que están
vinculados con la movilidad general, como por
ejemplo el tope por haber jubilatorio máxi-
mo. Es decir que solo aquellos que perciban
haberes altos quedarán sujetos a los topes,
los que han evolucionado este año según
movilidad por decreto, y evolucionarán en
lo sucesivo por la nueva fórmula de movi-
lidad. Si los índices RIPDOC y RIPDUN evo-
lucionasen por encima de la fórmula nueva de

SUPLEMENTO ESPECIAL | 121

ANÍBAL PAZ
movilidad, más cantidad de docentes quedarían
‘atrapados’ por los topes, y viceversa”.(7)
Pasando en limpio, en todos los casos
señalados de regímenes especiales en los
que se aplica la fórmula de movilidad ju-
bilatoria general, se aplica todo lo que ha
sido materia de análisis hasta este punto.
Mientras que en aquellos casos en los que
no se aplique la fórmula de movilidad ge-
neral, por resultar de aplicación un índice
de movilidad diferente, también se puede
encontrar un impacto indirecto, por cierto,
negativo, de todo lo que hasta aquí se ha
visto.
Por un lado, como se observa en los cua-
dros I y V, los haberes especiales a través de
RIPDOC y RIPDUN, por caso, han evolu-
cionado por encima de lo que ha evolucio-
nado el haber jubilatorio máximo (HMax).
Esto trae aparejado como consecuencia que
numerosos jubilados especiales que antes
no estaban comprendidos dentro del tope
del artículo 9 de la ley 24463, porque no su-
peraban el mentado HMax, han visto cómo
sus haberes evolucionaron en el último par
de años por encima del HMax, quedando
a consecuencia de ello atrapados dentro
del tope. Esta situación se puede advertir
fácilmente con una analogía al impuesto a
las ganancias: al quedar mucho tiempo las
escalas, deducciones y mínimos no imponi-
bles congelados, o evolucionando en menor
porcentaje que los salarios, con el trascur-
so del tiempo cada vez más trabajadores
pasaron a tributar (esta situación se tras-
ladó, por cierto, a los jubilados, hasta que
(7) Paz, Aníbal: “¿Cómo afecta a los docentes nacionales la nueva movilidad jubilatoria? - Alas de Papel (121) -
11/2020 - www.jubilacion-docente.com.ar/2020/12/como-afecta-los-docentes-nacionales-la.html
122 | SUPLEMENTO ESPECIAL
la CSJN puso fin a ello en el fallo “García,
María Isabel”).
Por otro lado, podemos ver en el cua-
dro IV cómo el HMax se encuentra infrava-
lorado, conforme surge de la aplicación de
las fórmulas de movilidad que venimos
analizando, y con ello los jubilados perci-
ben mayores descuentos en sus haberes de
los que correspondería. Es decir que, aun
cuando un jubilado de régimen especial no
se rija en su movilidad por las leyes 26417,
27426 y los DNU dictados a consecuencia
de la ley 27541, de todas maneras, podría
impugnarlos a través de litigio, en la medi-
da en que con ellos el HMax se encuentra en
un rango muy inferior al que correspondería, y
con ello se aplican en su haber mayores descuen-
tos en función del referido tope de la ley 24463.
El HMax en diciembre/2001 equivalía al
82% de la base imponible máxima (BIMax).
Conforme todo lo que hemos analizado en
el presente comentario, y luego de la aplica-
ción de movilidades por decreto entre 2004
y 2009; por ley 26417 entre 2009 y 2017; por
ley 27426 entre 2018 y 2019, y por DNU
en 2020, observamos cómo se ha distorsionado
enormemente esa relación, resultando de ella
que hoy el HMax representa solo el 61,47% de
la BIMax. ¿De dónde surgen esas distorsio-
nes? A modo de ejemplo, podemos adver-
tirla en la movilidad de marzo/2020, en la
cual para el HMax se otorgó un aumento de
3,76%, mientras que para la BIMax se aplicó
el 9,38%. Es así que en el cuadro VIII, po-
demos ver diferentes escenarios relativos a
cuál debería ser el valor del HMax actual, y
con ello podremos determinar cuánto es el

descuento en concepto del tope del artículo
9 de la ley 24463 que se debe admitir.
En el escenario más conservador, pode-
mos decir que el HMax debería hoy seguir
representando el 82% de la BIMax. En ese
caso, en lugar de un HMax de $ 128.089,54,
hoy deberíamos estar hablando de un HMax de
$ 170.852,99, lo que arroja una diferencia de
$ 42.763,45 entre ambos valores.
Conforme lo que hemos referido supra,
podríamos trazar otros escenarios para ta-
sar cuál debería ser el quantum del HMax
actual. Uno de ellos (fallo “Pascualón”)
pasa por tomar el HMax de diciembre/2001
y actualizarlo con las pautas de “Badaro”,
esto es un 88,6% entre enero/2001 y diciem-
bre/2006, y desde allí aplicar las movilida-
des oficiales hasta hoy. En este caso, el HMax
debería estar hoy en el orden de $ 217.626,83,
es decir $ 89.537,29 más que el valor actual.
Otro escenario pasa por hacer la misma
operación anterior, aplicando “Badaro”,
CUADRO VII
Base imponible máxima (BiMax) Dic./2020
Haber máximo (HMax) Dic./2020
Parámetros de actualización
Haber máximo actualizado solo con “Badaro”
Haber máximo actualizado
s/“Badaro”+“Fernández Pastor”+“Cabrera”
Haber máximo actualizado como el 82% de la
BiMax
Haber máximo actualizado como el 82% de la
BiMax actualizada solo con “Badaro”
Haber máximo actualizado como el 82% de
la BiMax actualizada s/“Badaro”+“Fernández
Pastor”+“Cabrera”
SUPLEMENTO ESPECIAL | 123
MOVILIDAD JUBILATORIA
pero a continuación de la secuencia en lu-
gar de aplicar las movilidades oficiales,
aplicar los criterios de “Fernández Pastor”
y “Cabrera”. En este caso, el HMax trepa-
ría hasta los asombrosos $ 269.382,10, es de-
cir $ 141.292,56 más que el valor actual del
HMax.
Por último, combinando todos los ele-
mentos expuestos, podríamos -primero- ac-
tualizar la BIMax, conforme cualquiera de
los escenarios ya mencionados, para luego
calcular el 82% sobre los resultados. Esa
operación arrojaría el valor del HMax, cal-
culado como el 82% de la BIMax actualiza-
da. A modo de ejemplo, si partimos desde
la BIMax de diciembre/2001, aplicando los
criterios de “Badaro”, “Pascualón”, “Fer-
nández Pastor” y “Cabrera”, hoy deberíamos
tener una BIMax de $ 328.472,37 -contra una
BIMax actual de $ 208.357,30- para un HMax
de $ 269.347,35, es decir $ 141.257,81 más que
el valor actual del HMax.
208.357,30
128.089,54
HMax Dif. Con HMax actual
217.626,83 -89.537,29
269.382,10 -141.292,56
170.852,99 -42.763,45
229.384,64 -101.295,10
269.347,35 -141.257,81
ANÍBAL PAZ
V - VIOLENCIA PATRIMONIAL Y
ECONÓMICA PERPETRADA POR
EL ESTADO CONTRA LA CLASE
PASIVA
Como hemos visto, el Estado, a través
de sus diferentes gobiernos, en un caso de
flagrante mala praxis, es el que ha hecho
pagar a los jubilados el costo de su propia
ineficiencia e inidoneidad en el manejo de
los asuntos públicos. Por ese motivo es que
ya desde hace un tiempo vengo sostenien-
do que el Estado ejerce con este tipo de me-
didas cuestionadas violencia contra la clase
pasiva. Se trata de uno de los subtipos de
violencia -económica- prohibida por nues-
tro ordenamiento, y con ello vengo instan-
do a los magistrados, en cada oportunidad
que se me presenta, a que evalúen esta
cuestión a la hora de resolver las causa que
tienen a su cargo.
En efecto, “cuando el fallo ‘Caliva’ habla de
‘falta de idoneidad o del desmanejo público’, o
de ‘inobservancia de los propios compromisos
asumidos por el Estado en el cumplimiento de
deberes y obligaciones’ o de ‘solapar o encubrir
el desmanejo que significó la falta de una co-
rrecta administración de los recursos por parte
de las autoridades’ ello me lleva a afirmar que
estamos ante un sostenido maltrato insti-
tucional estatal para con la clase pasiva.
La Convención Interamericana sobre Pro-
tección de los Derechos Humanos de las
Personas Mayores (L. 27360), prescribe que
‘toda persona mayor tiene derecho a la seguri-
dad social que la proteja para llevar una vida
digna...’”. A su turno, el artículo 3 dice: “Son
(8) Paz, Aníbal: “La solidaridad mal entendida” - Leyes y Comentarios - Ed. Comercio y Justicia - 31/7/2020 - www.
jubilacion-docente.com.ar/2020/07/la-solidaridad-mal-entendida_18.html
124 | SUPLEMENTO ESPECIAL
principios generales aplicables a la Convención:
... g) La seguridad ... económica y social...”.
En tanto, en su artículo 9, la Convención
aclara el concepto de seguridad económica:
“La persona mayor tiene derecho a la seguridad
y a una vida sin ningún tipo de violencia, a
recibir un trato digno y a ser respetada y va-
lorada, independientemente de ... la posición
socioeconómica ... su contribución económica
o cualquier otra condición. Además ‘se enten-
derá que la definición de violencia contra
la persona mayor comprende, entre distintos
tipo de abusos, incluso el financiero y patri-
monial...’, todo aquel que ‘...sea perpetrado o
tolerado por el Estado o sus agentes donde-
quiera que ocurra’. En definitiva, el concepto
de violencia contra la persona adulta ma-
yor incluye aquella violencia patrimonial o
financiera perpetrada por el Estado”.(8)
Ante la fuerza de la evidencia presenta-
da en este comentario, resulta fácil advertir
que el Estado, sistemáticamente, ha pretendido
ocultar sus errores ajustando a la clase pasiva
-siempre presentando información sesgada e
incompleta-, bajo los eufemismos de solidaridad
o sustentabilidad, y con algún eslogan “promo-
cional” de fondo. Para peor, el Estado cuenta
con el amparo de una clase política que ya ni
siquiera se sonroja cuando pasa, de la noche a la
mañana, de denostar a defender un ajuste a los
jubilados, y/o viceversa.
VI - CONCLUSIONES
En este extenso comentario hemos ana-
lizado cómo la fórmula de movilidad, a
lo largo del tiempo, a contramano de su

verdadera función y en permanente ten-
sión con los principios del derecho de la se-
guridad social, ha determinado la pérdida
del poder adquisitivo de jubilados y pen-
sionados. También hemos señalado que la
fórmula impacta negativamente en todo el
sistema, en tanto que por ella se rigen los
diferentes valores de referencia, como la
BIMax y el HMax. Pero debido a lo exten-
so del presente, he decidido dejar fuera de
este análisis otros aspectos muy relevantes,
vinculados con la misma problemática: las
distorsiones provocadas en el quantum de
la PBU y en la actualización de las remu-
neraciones, por citar solo algunos ejemplos.
Sobre estos aspectos excluidos me limito,
en esta oportunidad, a aventurar que será
también inevitable la litigiosidad, por los
motivos que han sido objeto de análisis, y
para garantizar que cada jubilado cobre lo
que en derecho le corresponde.
Advertidos, entonces, del sistemático e
institucional agravio a que viene siendo so-
metida la clase pasiva, es menester que los
operadores judiciales hagamos valer aque-
lla norma de rango supralegal que ese mis-
mo Estado ha suscripto -la L. 27360- para
SUPLEMENTO ESPECIAL | 125
MOVILIDAD JUBILATORIA
que de esa forma los magistrados se sientan
comprometidos con lograr su plena y opor-
tuna aplicación. Es hora ya de poner punto
final a las especulaciones políticas que tie-
nen de rehén a la clase pasiva: las autorida-
des actuales y/o futuras deberán tomar el
toro por las astas y adoptar, en consecuen-
cia, las medidas que deban tomarse, con
amplísimos consensos -luego de los corres-
pondientes y concienzudos estudios eco-
nómicos, financieros, actuariales, jurídicos,
demográficos y sociales- aun a sabiendas
de que ello pudiera ocasionarles un tre-
mendo costo político. Hasta ese entonces,
es función de la doctrina y de la jurisprudencia
evidenciar la problemática en toda su magnitud
y promover su solución oportuna para los casos
concretos en los estrados judiciales.
En definitiva, sin ninguna esperanza en que
la clase política resuelva el intríngulis del siste-
ma previsional argentino, el único camino via-
ble para el pleno goce y ejercicio de los derechos
de la clase pasiva sigue siendo el litigio. Como
hemos visto, el Estado nos sigue entregando ma-
teria litigiosa a cada paso que da en esta materia,
y la nueva/vieja fórmula de movilidad no será la
excepción.
 ANÁLISIS Daniel G. Pérez(*)
ESTRUCTURAL DE LA
NUEVA FÓRMULA DE
MOVILIDAD

I - ASPECTOS INTRODUCTORIOS con la grave emergencia sanitaria que aún

hoy estamos transitando, ha sido la evo-
Uno de los temas de alto impacto en el año lución de la movilidad en las prestaciones
2020, amén de las situaciones relacionadas previsionales.

(*) Máster universitario en Dirección y Gestión de los Sistemas de Seguridad Social (Universidad de Alcalá - España
y Organización Iberoamericana de la Seguridad Social). Especialista en Derecho Tributario (Facultad de Derecho
- UBA). Posgrado de Perfeccionamiento en Derecho Tributario (Universidad Internacional de Andalucía - España).
Posgrado “Principios de tributación internacional” (IBFD - International Tax Academy - Ámsterdam - Holanda).
Egresado del Programa de Derecho Constitucional Profundizado (Facultad de Derecho - UBA). Profesor adjunto
regular (por concurso) de las asignaturas del Departamento Tributario de la Facultad de Ciencias Económicas
(UBA). Profesor de posgrado de la Facultad de Ciencias Económicas (UBA). Investigador del Centro de
Investigaciones Tributarias de la Facultad de Ciencias Económicas (UBA). Profesor de posgrado en la Facultad de
Derecho (UBA), en las especializaciones en Derecho del Turismo y Derecho Penal Tributario. Profesor de posgrado
designado por la Facultad de Ciencias Económicas (UNL) en la carrera de especialización en Tributación. Profesor
de posgrado, designado por la UNSA, en las especialidades en Tributación y Derecho Penal Tributario. Profesor
de posgrado en las especializaciones de Tributación y Derecho Penal Tributario (UNNE). Profesor de posgrado,
integrante del cuerpo docente del Centro Argentino de Estudios en lo Penal Tributario. Profesor de posgrado
(UCES, UNL, UNLAR, UMSA, UNNE, UNT, UNC). Autor de libros y de trabajos en publicaciones especializadas y
medios periodísticos, conferencista y panelista en congresos y jornadas

SUPLEMENTO ESPECIAL | 127

DANIEL G. PÉREZ
Precisamente, una de las primeras medi-
das dentro de la emergencia (cuando aún
no había surgido con crudeza la COVID-19)
fue aquella generada por la ley 27541 (BO:
23/12/2019). Dicha ley, denominada de
emergencia pública (ley de solidaridad y re-
activación productiva) vino a declararla en
materia económica, financiera, fiscal, admi-
nistrativa y en lo aquí trasciende e interesa,
incluyó también a la materia previsional.
De esa forma y de acuerdo con nuestro
criterio, fue motivada más por una situa-
ción de hipotética sustentabilidad y de
financiamiento del sistema que por un es-
tudio serio de las posibilidades de redistri-
bución de los ingresos por prestaciones de
ciertos sectores.
El artículo 55 de dicho ordenamiento
vino a establecer tres cuestiones centrales:
1. Suspendió por el plazo de ciento ochen-
ta días la aplicación del artículo 32 de
la ley 24241 (sus complementarias y
modificatorias), es decir, la movilidad
de las prestaciones por aplicación de
la fórmula establecida por la ley 27426
(BO: 28/12/2017).
2. Estableció que, por el plazo de suspen-
sión de la movilidad legal, el incremen-
to de las prestaciones se efectuaría por
otro mecanismo. Este mecanismo re-
sultó ser que, a través de decretos del
Poder Ejecutivo Nacional, se otorgaban
los incrementos con parámetros no re-
velados y que, según expresa el segun-
do párrafo del mencionado artículo 55,
tenía como objetivo “atender priorita-
riamente a los beneficiarios de más bajos
ingresos”.
3. Declara la convocatoria a una comi-
sión integrada por representantes del
128 | SUPLEMENTO ESPECIAL
Ministerio de Economía, del Ministerio
de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
y miembros de las comisiones del Con-
greso de la Nación competentes en la
materia que, durante el plazo (inicial-
mente) previsto en el primer párrafo,
genere un proyecto de ley de movili-
dad de los haberes previsionales, con
el objeto (nuevamente) de “garantizar
una adecuada participación de los ingresos
de los beneficiarios del sistema en la riqueza
de la Nación, de acuerdo con los principios
de solidaridad y redistribución”.
Como ya sabemos (porque práctica-
mente ya ha transcurrido este año 2020),
por el artículo 1 del decreto 542/2020 (BO:
18/6/2020), se prorrogó hasta el 31/12/2020
la suspensión de la aplicación del artículo
32 de la ley 24241, que había sido estable-
cida -como señalamos- por el artículo 55 de
la ley 27541. Por el artículo 2 del mencio-
nado decreto, se prorrogó también hasta el
31/12/2020 la labor de la comisión mencio-
nada en el tercer párrafo del artículo 55 y en
el artículo 56 de la misma ley.
Pero nos parece oportuno, antes que
nada, hacer un repaso de los antecedentes
de la fórmula suspendida.
Como colofón de estos aspectos intro-
ductorios diremos que, a la fecha de confec-
ción de este trabajo, el bloque de diputados
que responde al Gobierno, con el respaldo
de bloques provinciales, consiguió emitir
un dictamen de mayoría sobre el nuevo
proyecto de movilidad jubilatoria, con lo
cual se garantizaría su aprobación en la se-
sión que se desarrollará el próximo jueves
29 de diciembre.
De esta manera, el plenario de comisio-
nes avaló el texto aprobado en el Senado,

que es aquel que en este espacio vamos a
analizar.
II - ANTECEDENTES DE LA
FÓRMULA SUSPENDIDA. LOS
PARÁMETROS DE LA LEY 27426
Para abordar el tema de lo que significó
la reforma de la ley 27426, nos parece sen-
sato hacerlo metodológicamente.
El artículo 1 sustituyó el artículo 32 de
la ley 24241, cuya última modificación ha-
bía sido producida por la ley 26417 (BO:
26/10/2008).
De acuerdo, entonces, con la ley 27426,
quedaba conformada una nueva fórmula
de movilidad de las prestaciones:
“Art. 32. Movilidad de las prestaciones.
Las prestaciones mencionadas en los
incisos a), b), c), d), e) y f) del artículo
17 de la ley 24241 y sus modificaciones
serán móviles.
La movilidad se basará en un setenta por
ciento (70%) en las variaciones del Nivel
General del Índice de Precios al Consu-
midor Nacional elaborado por el Insti-
tuto Nacional de Estadísticas y Censos
(INDEC) y en un treinta por ciento
(30%) por el coeficiente que surja de la
variación de la Remuneración Imponible
Promedio de los Trabajadores Estables
(RIPTE), conforme la fórmula que se
apruebe en el Anexo de la presente ley, y
se aplicará trimestralmente en los meses
de marzo, junio, setiembre y diciembre
de cada año calendario.
En ningún caso la aplicación de dicho
índice podrá producir la disminución del
haber que percibe el beneficiario”.
SUPLEMENTO ESPECIAL | 129
MOVILIDAD JUBILATORIA
Se completa este primer tema con
el artículo 2 de la ley, que expresa:
“La primera actualización sobre la base
de la movilidad dispuesta por el artículo
1 de la presente, se hará efectiva a partir
del 1/3/2018”.
En su oportunidad, con la ley 26417, lue-
go de que la Corte Suprema de la Nación
impusiera al Legislativo la búsqueda de la
solución de fondo de todo lo que se venía
tratando para la preservación del derecho a
unas prestaciones razonables y respetuosas
de los derechos constitucionalmente con-
sagrados, se llegó a una forma polinómica
que establecía en dos tandas anuales (mar-
zo y setiembre) un ajuste por movilidad, el
que podríamos definir como una propor-
ción entre cifras de recaudación de ciertos
tributos y de incremento salarial de una
cantidad apreciables de sectores (conven-
cionales y no convencionales). En la prác-
tica y desde su aplicación en el año 2009,
este índice del artículo 32 logró una tenden-
cia al mantenimiento razonable del valor
de las prestaciones por movilidad, a partir
-fundamentalmente- de encontrar un valor
también razonable y lo más exacto posible
del haber de inicio.
De todos modos, debemos decir que di-
cha fórmula operaba en un contexto econó-
mico absolutamente distinto del actual, y
en tal sentido, satisfizo medianamente los
objetivos que se habían planteado.
Recordemos también los conflictos que
produjo su cambio a partir de la ley 27426.
Los distintos sectores en puja opinaban
de distinta manera, más por la proyec-
ción de futuro que por las circunstancias
DANIEL G. PÉREZ
coyunturales en las que ese cambio se
producía.
La ley 27426 vino -entonces- a reempla-
zar la forma polinómica de movilidad, to-
mando en cuenta las variaciones del nivel
general de precios al consumidor nacional
elaborado por el Instituto Nacional de Es-
tadísticas y Censos (INDEC) en un 70% y
en un 30% la incidencia en la variación del
RIPTE, conforme la fórmula que se aproba-
ba en el Anexo que formaba parte de la ley.
Se aplicaba, como queda claro en el texto,
en forma trimestral en los meses de marzo,
junio, setiembre y diciembre de cada año.
El proyecto original, que terminó siendo
luego la ley 27426, intentó reemplazar la
forma polinómica de movilidad de la ley
26417, tomando en cuenta las variaciones
del nivel general de precios al consumidor
nacional elaborado por el Instituto Nacio-
nal de Estadísticas y Censos (INDEC), es-
tipulando también que dicha movilidad
sería incrementada en el mes de junio de
cada año con el 5% de la variación porcen-
tual real del producto interno bruto (PIB).
Esta fórmula fue resistida en su paso por
el Senado y quedó conformada por la re-
sultó del texto definitivo de la ley; o sea: la
modificación permitió incorporar una va-
riable salarial como mecanismo mixto de
movilidad.
Pero como bien sabemos, las discusio-
nes fueron más fuertes en el paso de la ley
por la Cámara de Diputados. De tal forma
y luego de todos los lamentables aconte-
cimientos que se produjeron, el Ejecutivo
decidió, a través del decreto 1058/2017 (BO:
20/12/2017) compensar el “empalme” de
las fórmulas. Explicaremos ahora de qué se
trataba el mentado “empalme”.
130 | SUPLEMENTO ESPECIAL
Como los períodos de actualización de
la fórmula instrumentada por la ley 26417
eran semestrales (marzo y setiembre) y la
nueva fórmula se aplica en forma trimestral
(marzo, junio, setiembre y diciembre), entre
el lapso de aplicación del último ajuste por
la fórmula anterior (setiembre/2017-mar-
zo/2018) y el primer lapso de aplicación de
la nueva fórmula (marzo/2018-junio/2018),
quedaba un “vacío” de tres meses sin actua-
lizar: octubre, noviembre y diciembre/2017.
En este empalme de fórmulas se basaban
todos los reclamos, porque -es verdad- la
nueva fórmula solo reconocía como primer
período de movilidad enero a marzo/2018.
La solución que intentó el Ejecutivo de
aquel momento se conoció a través del de-
creto 1058/2017.
En dicha norma se dispone:
- Otorgar un subsidio extraordinario,
por única vez, por un monto de $ 750
a los beneficiarios de las prestaciones
previstas en el artículo 17 de la ley
24241 y sus modificatorias y leyes an-
teriores previsionales, siempre que hu-
bieren cumplido los extremos de edad
y años de servicios exigidos por la ley
vigente al tiempo de acceder al benefi-
cio y cuyos haberes devengados al mes
de marzo/2018 hubieran sido inferiores
a $ 10.000.
- Otorgar un subsidio extraordinario,
por única vez, por un monto de $ 375
a los beneficiarios de las prestaciones
previstas en el artículo 17 de la ley
24241 y sus modificatorias que hubie-
ren accedido a ellas por aplicación de
la ley 24476, modificada por el decre-
to 1454/2005, por el artículo 6 de la ley
25994 o por la ley 26970, todas ellas con

las modificaciones introducidas por
los artículos 20, 21 y 22 de la ley 27260
y cuyos haberes devengados al mes de
marzo/2018 hubieren sido inferiores a
$ 10.000. por cuanto hubo -como veremos- impor-
- El pago del subsidio extraordinario fue
abonado por única vez en el mes de
marzo/2018 y no resultó susceptible de
descuento alguno ni computable para
ningún otro concepto.
De resultas de la aplicación de la fórmu-
la prevista por la ley 27426 y en términos
porcentuales, las jubilaciones y pensiones
se incrementaron un 28,8% entre marzo y
diciembre/2018, y un 43,08% entre marzo
y diciembre/2019 (marzo: 11,38%; junio:
10,74%; setiembre: 12,22% y diciembre:
8,74%).
III - EL PROYECTO DE LEY Y LA
NUEVA FÓRMULA DE MOVILIDAD
La comisión multipartes, creada por
el artículo 55 de la ley 27541, llegó final-
mente a un proyecto que ha tenido dicta-
men de mayoría, tanto de la Cámara Baja,
como del Senado. Como decíamos en la
introducción a este trabajo, se ha impuesto
en la discusión en Diputados con miras a
la aprobación de la ley el dictamen de ma-
yoría de la Cámara de Senadores, que es
el que vamos a analizar en este trabajo; no
sin antes decir que entre el dictamen eleva-
do por Diputados y el que en definitiva se
impone como futura ley hubo importantes
modificaciones.
La nueva fórmula, detallada en el Ane-
xo del proyecto de ley, recoge el espíritu
(y casi la letra) de aquella que se estable-
ciera en la ley 26417. Se vuelve a la fórmu-
la polinómica, que recoge las variables de
SUPLEMENTO ESPECIAL | 131
MOVILIDAD JUBILATORIA
recaudación y salariales, pero con algunas
diferencias importantes respecto de aquella
y -sobre todo- con distintos parámetros de
la que resultara vigente entre 2008 y 2017,
tantes modificaciones en los tributos de
asignación específica a los sistemas de se-
guridad social.
La nueva fórmula proyectada se estable-
ce de la siguiente forma:
En los meses de marzo, junio y setiembre
- m = 0,50 x RT + 0,50 x W
- m = movilidad
RT: es la variación de recursos tributarios
de la ANSeS, por beneficio (neto de apor-
tes del Tesoro Nacional), elaborada por el
organismo. Compara trimestres idénticos
de años consecutivos, comenzando por el
tercer trimestre el año anterior.
W: es la variación del índice general de sa-
larios (IS) publicado por el Instituto Nacio-
nal de Estadística y Censos o la variación del
índice remuneración imponible promedio
de los trabajadores estables (RIPTE), publi-
cado por la Secretaría de Seguridad Social,
la que resulte mayor. En ambos casos se
comparan trimestres consecutivos.
Diciembre de cada año
si a menor
- a = 0,50 x RTd + 0,50 x Wd
o=b
- b = (1+(1,03 x R)) -1 si a
(1+mm)*(1+mj)*(1+ms) mayor b
En el mes de diciembre de cada año se
produce una comparación. El primer tér-
mino de la fórmula es igual a la que se
aplica para los trimestres marzo, junio y
DANIEL G. PÉREZ
setiembre, tal como fuera explicado en el
punto anterior; pero se compara -en sínte-
sis- con otra magnitud que la recaudación
total incrementada en un 3%.
Este último término de la comparación
se indica con R, que es la variación de los
recursos totales por beneficio de la Admi-
nistración Nacional de la Seguridad Social
(netos de eventuales aportes del Tesoro Na-
cional para cubrir déficits del organismo).
El mismo compara períodos de doce meses
consecutivos.
La comparación, entonces, va a elegir en-
tre la aplicación de la misma fórmula que
para los trimestres anteriores, si esta es me-
nor o igual que aquella que toma la varia-
ción de los recursos totales incrementados
en un 3%.
A los fines de la comparación de los va-
lores de W, beneficios, RT y R entre dos
períodos, deberán tomarse ambos valores
en forma homogénea. La reglamentación
establecerá los mecanismos a utilizar para
ajustar los valores de cada variable.
Por supuesto, esta fórmula tiene simila-
res componentes que la que establecía la ley
26471, pero con las siguientes diferencias:
a) Los lapsos temporales son distintos: el
cálculo en la ley 26417 era semestral; en
la nueva es trimestral. En este caso, la
diferencia es importante, por cuanto es
muy distinto utilizar uno u otro espa-
cio temporal, de acuerdo con la medi-
ción que cada uno proyecta.
b) La comparación que se realiza en el
último trimestre (diciembre) en la fór-
mula de la ley 26417 se efectuaba en
cada semestre. En el caso del nuevo
proyecto, el cálculo del mes de diciem-
bre resultará algo como un “ajuste” de
132 | SUPLEMENTO ESPECIAL
la formula total del año, por cuanto
computa en el denominador la suma-
toria de los ajustes de los trimestres
anteriores.
c) Como tercer tema, y entendemos el
más importante, es la distinta composi-
ción de los recursos tributarios, o sea, el
mencionado como RT de la fórmula, lo
que explicaremos -por su importancia-
en el próximo punto.
IV - LOS RECURSOS TRIBUTARIOS
DE ASIGNACIÓN ESPECÍFICA
La gran diferencia con la fórmula de la
ley 26417 proviene -fundamentalmente-
de los recursos tributarios de asignación
específica.
El gran cambio en la asignación de re-
cursos tributarios se produce a partir de
las leyes 27428 (BO: 2/1/2018) y 27429 (BO:
2/1/2018), conocidas con las leyes de con-
senso fiscal (o Pacto Fiscal).
En especial, la ley 27429, en materia de
financiamiento, trajo algunas pautas de im-
portancia que cambiaron en forma muy im-
portante el financiamiento de los sistemas
de seguridad social y también las pautas de
recaudación de la ANSeS, que es uno de los
componentes de la fórmula que se repite en
la nueva propuesta y que se había abando-
nado en la ley 27426.
La ley del pacto fiscal cambió algunas
pautas importantes en materia de recursos
derivados a la ANSeS:
a) Derogó, a partir del 1/1/2018, el artículo
104 del impuesto a las ganancias, que
es aquel que determinaba el destino
del producido del impuesto. En di-
cho artículo, el inciso a) establecía: “El

veinte por ciento (20%) al Sistema Único
de Seguridad Social, para ser destinado a la
atención de las obligaciones previsionales
nacionales...” (compromisos comunes).
b) Pero por otro lado, respecto del im-
puesto sobre los créditos y débitos en
cuentas bancarias: “Prorrogar la vigencia
del impuesto ... con una asignación especí-
fica del 100% de la recaudación a la AN-
SeS, hasta que se sancione una nueva ley
de coparticipación federal de impuestos o
hasta el 31/12/2022, lo que ocurra antes”.
c) Respecto de la precoparticipación con
destino a la ANSeS (compromisos asu-
midos por el Estado Nacional), la pauta
es no realizar detracciones de la masa
de impuestos coparticipables con des-
tino a la ANSeS sobre los recursos co-
rrespondientes a aquellas Provincias
que obtuvieron sentencias judiciales
favorables -cautelares o definitivas-
ante la Corte Suprema de Justicia de la
Nación.
Estas medidas, de por sí, tienen desde su
instrumentación un importante impacto en
el financiamiento de los distintos subsiste-
mas de la seguridad social que administra
la ANSeS y especialmente en el subsistema
previsional. Pero a partir de la nueva fór-
mula, también inciden en el cálculo, pues-
to que su variación es el primer término
importante.
V - COMPOSICIÓN DE LOS
RECURSOS TRIBUTARIOS
VIGENTES
Los recursos tributarios de asignación
específica, cuya variación será uno de los
términos de la fórmula, son:
SUPLEMENTO ESPECIAL | 133
MOVILIDAD JUBILATORIA
1. Impuesto al valor agregado. De este
impuesto se destina el 11% de la re-
caudación. Del monto recaudado se
destina el 93,73% a la ANSeS para la
atención de las prestaciones (de allí el
concepto “por beneficio”) y el 6,27% a
la atención de las Provincias con cajas
no transferidas.
2. El artículo 52 de la ley 27541. Estableció
el valor incremental de los derechos de
exportación, aunque técnicamente no
se destinan en forma directa al subsis-
tema previsional, tienen como destino
asistir programas de la ANSeS y del
INSSJP.
3. Impuesto sobre los débitos y créditos
bancarios. De acuerdo con lo previsto
por las leyes 25413 y 27432, el 100% de
la recaudación de este impuesto está
destinada a la ANSeS.
4. Impuesto sobre los combustibles líqui-
dos y el dióxido de carbono. De acuer-
do con lo previsto por las leyes 23966
-Tít. III- y 27430, el 28,69% de la recau-
dación tiene como destino el SUSS,
para la atención de obligaciones previ-
sionales nacionales.
5. Impuesto adicional de emergencia so-
bre cigarrillos: leyes 24625 y 26658. La
recaudación de este tributo está desti-
nada el 100% a la ANSeS.
6. Régimen simplificado para pequeños
contribuyentes. Como sabemos, esta
gabela tiene un componente impositi-
vo y un componente previsional. Del
primero de ellos, el 70% está destina-
do a seguridad social y, obviamente, el
100% del componente de seguridad so-
cial está destinado a las prestaciones de
los subsistemas a los cuales contribuye.
DANIEL G. PÉREZ
7. Impuesto para una Argentina inclusiva
y solidaria (PAIS): ley 27541, decreto
99/2019, resoluciones generales (AFIP)
4659 y 4664. Del producido de este
impuesto, de reciente creación, el 70%
está destinado a la seguridad social, es-
tando asignado el 60% a la ANSeS y el
40% al Instituto Nacional de Servicios
Sociales para Jubilados y Pensionados
(INSSJP).
La que acabamos de describir es la com-
posición de los recursos tributarios de asig-
nación específica, es decir, aquellos que
integran la variable RT de la fórmula.
VI - REFLEXIONES SOBRE LA
VARIABLE TRIBUTARIA
Es indudable que esta variable de la fór-
mula significa una apuesta muy concreta al
crecimiento de la economía.
La casi totalidad de los impuestos que
componen a la variable tributaria tienen
que ver con el consumo o las transacciones.
% AC. ENERO-
IMPUESTO
NOVIEMBRE/2020
IVA
Derechos exportación
Débitos y créditos
Combustibles líquidos
Adicional de emergencia
sig.
Monotributo
PAIS
134 | SUPLEMENTO ESPECIAL
El IVA es el impuesto nacional a los con-
sumos de mayor peso en la recaudación.
Si bien la medición de la variación es una
circunstancia distinta del peso de cada
impuesto en la recaudación con destino al
financiamiento, lo cierto es que un típico
impuesto al consumo crece en la medida en
que crezca la actividad económica.
Como decimos, la mayoría de los im-
puestos son de naturaleza típicamente re-
gresiva. Esto es una real limitación. Si la
economía no crece, tampoco habrá varia-
ción positiva de los impuestos.
El cuadro que a continuación se expone
contempla las variaciones reales de los im-
puestos que componen los recursos tribu-
tarios que inciden en las variaciones de la
fórmula. Si bien el año 2020 fue una abso-
luta excepción, el despegue de la economía
del año 2021 dista también de ser normal,
con lo cual, la situación de uno de los com-
ponentes de la fórmula, al basarse primor-
dialmente en impuestos regresivos, puede
mostrar una situación de poco crecimiento.
% VAR.
NOVIEMBRE/2019-2020
21,7 34,9
7,2 (25,1)
29,4 27,2
19,8 20,2
44,4 (22,7)
31,5 23,9
- -
 MOVILIDAD JUBILATORIA

VII - LAS VARIABLES SALARIALES exclusivamente, en el trabajo registra-

Las variables salariales de la segunda par-
te de la fórmula son por demás conocidas:
- Índice general de salarios (IS) publica-
do por el Instituto Nacional de Estadís-
tica y Censos, cuya metodología recoge
tanto la evolución de los salarios de
los trabajadores registrados, como los
no registrados, puesto que se basa en la
EPH (encuesta permanente de hogares).
- Remuneración imponible promedio
de los trabajadores estables (RIPTE),
publicada por la Secretaría de Seguri-
dad Social, cuya metodología se basa,
do, pero que recoge la mayor cantidad
de convenciones colectivas, así como
también los salarios del personal no
convencional.
- La fórmula elige el que resulte mayor.
En ambos casos, se comparan trimes-
tres consecutivos.
Con el objeto de efectuar una compara-
ción de ambos índices a través de un pe-
ríodo lo suficientemente representativo,
hemos recopilado la evolución de los mis-
mos entre los años 2010 y 2020, con el si-
guiente resultado:

PERÍODO ÍNDICE SALARIAL % RIPTE %

2010 26,35 28,83
2011 29,45 35,89
2012 24,49 32,30
2013 25,88 25,16
2014 33,66 36,71
2015 29,91 32,19
2016 32,99 30,94
2017 27,47 27,12
2018 29,70 30,56
2019 40,90 44,6
2020 (a setiembre) 32,04 36,11

SUPLEMENTO ESPECIAL | 135

DANIEL G. PÉREZ

Gráficamente:

Como vemos, durante el período ana- crecimiento de la economía y del empleo,

lizado, el RIPTE superó al índice de sala- lo que, de todas formas, es un emergente
rios. En algunos períodos con importante del crecimiento económico. Sería recomen-
diferencia. dable pensar en un mecanismo que permita
corregir las situaciones de inestabilidad.

VIII - CONCLUSIONES Sería importante incluir en la fórmula

algún mecanismo de regularización cíclica
La nueva fórmula propuesta por el a los efectos de evitar sensibilidad extrema
proyecto de ley se basa fuertemente en el ante los cambios económicos abruptos.

136 | SUPLEMENTO ESPECIAL

 LA SUSPENSIÓN Fernando M. Viera(*)
DE LA MOVILIDAD
JUBILATORIA Y
EL PROYECTO DE
REFORMA

ANÁLISIS DE LA MOVILIDAD
PREVISIONAL EN LA ÉPOCA
DE LA COVID-19

I - INTRODUCCIÓN legislativas al Poder Ejecutivo de la Na-

El día 23/12/2019 se publica en el Boletín
Oficial de la Nación la ley 27541 declaran-
do la emergencia pública en materia eco-
nómica, financiera, fiscal, administrativa,
previsional, tarifaria, energética, sanitaria
y social, delegando diversas facultades
ción(1), todo de conformidad con el artículo
76 de la Constitución Nacional(2). En otras
palabras, dicha delegación es temporal, con
plazo establecido y solo en aquellas cues-
tiones taxativamente determinadas por di-
cha ley.

(*) Abogado (UESXXI). Contador (UNC). Diplomado en “Derecho de la Seguridad Social y del Trabajo” (UNC) y
actualmente maestrando de la maestría en Derecho de la Vejez (UNC)
(1) Art. 1, L. 27541
(2) El art. 76, CN dispone: “Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias
determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las
bases de la delegación que el Congreso establezca”

SUPLEMENTO ESPECIAL | 137

FERNANDO M. VIERA

En el artículo 55 de la ley 27541 se sus- En el mes de junio/2020, más precisa-

pendió la aplicación del artículo 32 de la
ley 24241(3), que dispone la movilidad de
las prestaciones previsionales por ciento
ochenta días y delegó la facultad de definir
el porcentaje de incremento al libre arbitrio
del Poder Ejecutivo por el plazo de suspen-
sión(4) y con una periodicidad trimestral.
Durante el mismo plazo de suspensión,
el Poder Ejecutivo Nacional tiene el deber
de conformar una comisión integrada por
representantes del Ministerio de Economía,
del Ministerio de Trabajo, Empleo y Segu-
ridad Social y miembros de las comisiones
del Congreso de la Nación competentes
en la materia a los efectos de modificar la
fórmula de movilidad que impera en la
actualidad.
mente el día 16/6/2020, se publica en el
Boletín Oficial el decreto de necesidad y
urgencia (DNU) 542/2020 en el cual, atento
a que estaba próximo a vencer el plazo de
los ciento ochenta días, se prorrogó la sus-
pensión de la movilidad jubilatoria hasta el
31/12/2020(5), con la consecuente facultad de
definir los porcentajes de movilidad en los
meses de setiembre y diciembre/2020.
El objetivo de este trabajo es analizar la
coherencia, la constitucionalidad y el respe-
to de dichas medidas a la luz de las conven-
ciones de derechos humanos suscriptas por
la Argentina en atención al gran número de
planteos judiciales que se suscitaron como
consecuencia de los aumentos previsiona-
les dispuestos durante la emergencia.

(3) El art. 32, L. 24241 establece: “Movilidad de las prestaciones.

Las prestaciones mencionadas en los incisos a), b), c), d), e) y f) del artículo 17 de la ley 24241 y sus modificaciones,
serán móviles.
La movilidad se basará en un setenta por ciento (70%) en las variaciones del Nivel General del Índice de Precios
al Consumidor Nacional elaborado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) y en un treinta
por ciento (30%) por el coeficiente que surja de la variación de la Remuneración Imponible Promedio de los
Trabajadores Estables (RIPTE), conforme la fórmula que se aprueba en el Anexo de la presente ley, y se aplicará
trimestralmente en los meses de marzo, junio, setiembre y diciembre de cada año calendario.
En ningún caso la aplicación de dicho índice podrá producir la disminución del haber que percibe el beneficiario”
(4) El art. 55, L. 27541 dice: “A los fines de atender en forma prioritaria y en el corto plazo a los sectores de más
bajos ingresos, suspéndase por el plazo de ciento ochenta (180) días, la aplicación del artículo 32 de la ley 24241,
sus complementarias y modificatorias.
Durante el plazo previsto en el párrafo anterior, el Poder Ejecutivo Nacional deberá fijar trimestralmente el
incremento de los haberes previsionales correspondiente al régimen general de la ley 24241, atendiendo
prioritariamente a los beneficiarios de más bajos ingresos.
El Poder Ejecutivo Nacional convocará una comisión integrada por representantes del Ministerio de Economía,
del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y miembros de las comisiones del Congreso de la Nación
competentes en la materia que, durante el plazo previsto en el primer párrafo, proponga un proyecto de ley
de movilidad de los haberes previsionales que garantice una adecuada participación de los ingresos de los
beneficiarios del sistema en la riqueza de la Nación, de acuerdo con los principios de solidaridad y redistribución”
(5) Art. 1, DNU 542/2020

138 | SUPLEMENTO ESPECIAL

 LA SUSPENSIÓN DE LA MOVILIDAD JUBILATORIA Y EL PROYECTO DE REFORMA
II - LA FÓRMULA DE MOVILIDAD
SUSPENDIDA Y LA COMPARACIÓN
DE LOS AUMENTOS POR
MOVILIDAD
Primeramente, no podemos avanzar en
el análisis del presente trabajo sin definir la
movilidad previsional.
Bernabé Lino Chirinos, al definir la mo-
vilidad, cita a Brito Peret diciendo que la
movilidad “es la modificación periódica del
quantum de las prestaciones previsionales, en
función de las variaciones del nivel general de
las remuneraciones de los trabajadores depen-
dientes en la actualidad”.(6)
A su vez, la Corte Suprema de Justicia de
la Nación (CSJN) tiene dicho: “Que la movi-
lidad de que se trata no es un reajuste por in-
flación, como pretende el actor, sino que es una
previsión con profundo contenido social referen-
te a la índole sustitutiva de la prestación jubila-
toria, para la cual es menester que su cuantía,
que puede ser establecida de modo diferente se-
gún las épocas, mantenga una proporción razo-
nable con los ingresos de los trabajadores (Fallos:
293:551; 295:674; 297:146; 300:616; 304:180;
305:611, 770, 953; 308:1848 y 310:2212). Tales
principios han sido ratificados en fecha reciente
por esta Corte, que ha rechazado además toda
inteligencia restrictiva de la cláusula constitu-
cional, señalando en particular que su contenido
no se aviene con disposiciones que establecen la
inmovilidad absoluta de los beneficios por un
término incierto (causa ‘Sánchez’)”.(7)
Es decir que podemos definir a la movi-
lidad jubilatoria como el instituto del dere-
cho previsional que tiene a su cargo velar
(6) Chirinos, Bernabé L.: “Derecho previsional argentino” - LL - Bs. As. - 2016 - T. I - pág. 267
(7) “Badaro, Adolfo Valentín c/ANSeS s/reajustes varios” - CSJN - 8/8/2006 - Fallos: 329:3089
(8) Art. 32, L. 24241
SUPLEMENTO ESPECIAL | 139
por la adecuación de los beneficios a los
efectos de mantener el carácter integral de
la prestación y la proporcionalidad de los
mismos con relación a las remuneraciones
que percibiría el pasivo de encontrarse en
actividad, respetando así el principio de
sustitutividad imperante en la materia.
No obstante esta definición, pongo a sal-
vo mi criterio personal en el cual considero
que la movilidad efectivamente sirve para
mantener el poder adquisitivo de las pres-
taciones y los principios de sustitutividad,
proporcionalidad e integralidad vienen da-
dos por el cálculo del haber inicial, con lo
cual las reformas deberían concentrarse en
un adecuado haber inicial y a posteriori la
movilidad podría manejarse meramente in-
dexando las prestaciones; sin embargo, este
es un análisis para realizar en otro trabajo.
El 28/12/2017 se publicó la ley 27426, que
en su artículo 1 modificó la fórmula de cál-
culo de la movilidad a la que están sujetas
las prestaciones previsionales.(8)
La fórmula de la movilidad establecida
en el artículo 1 de la ley 27426 expresamen-
te dice: “La movilidad se basará en un setenta
por ciento (70%) en las variaciones del Nivel
General del Índice de Precios al Consumidor
Nacional elaborado por el Instituto Nacional de
Estadística y Censos (INDEC) y en un trein-
ta por ciento (30%) por el coeficiente que surja
de la variación de la Remuneración Imponible
Promedio de los Trabajadores Estables (RIPTE),
conforme la fórmula que se aprueba en el Anexo
de la presente ley, y se aplicará trimestralmente
en los meses de marzo, junio, setiembre y di-
ciembre de cada año calendario”.
FERNANDO M. VIERA

En el Anexo I de la ley 27426 encontramos que la fórmula de cálculo es la siguiente:

Con esta fórmula en mano se puede calcular la movilidad de las prestaciones durante el
período 2020.(9)

(9) Fuente de los datos: El RIPTE se obtuvo de www.argentina.gob.ar/sites/default/files/ripte-septiembre-2020-201112.

pdf - Consultado el 3/12/2020 y el IPCN se obtuvo de www.indec.gob.ar/indec/web/Nivel4-Tema-3-5-31 -
Consultado el 3/12/2020

140 | SUPLEMENTO ESPECIAL

 LA SUSPENSIÓN DE LA MOVILIDAD JUBILATORIA Y EL PROYECTO DE REFORMA

PERÍODO IPCN RIPTE

Junio/2019 225,50 4753,19
Setiembre/2019 253,70 5199,08
Diciembre/2019 283,40 5666,48
Marzo/2020 305,60 6500,72
Junio/2020 322,00 6670,93
 

PERÍODO FÓRMULA MOVILIDAD %

0,7 x [(253,70/225,50)-1] + 0,30 x

Marzo/2020 11,56
[(5199,08/4753,19)-1]

0,7 x [(283,40/253,70)-1] + 0,30 x

Junio/2020 10,89
[(5666,48/5199,08)-1]

0,7 x [(305,60/283,40)-1] + 0,30 x

Setiembre/2020 9,88
[(6500,72/5666,48)-1]

0,7 x [(322,00/305,60)-1] + 0,30 x

Diciembre/2020 4,54
[(6670,93/6500,72)-1]
 
A continuación, para realizar la debida comparación, debemos decir que el Gobierno Na-
cional definió los aumentos de los meses de marzo, junio, setiembre y diciembre por decreto
y en la cuantía que se expresa en el siguiente cuadro:
 

PERÍODO DECRETO MOVILIDAD AUMENTOS

Marzo/2020 163/2020 $ 1.500+2,30%
Junio/2020 495/2020 6,12%
Setiembre/2020 692/2020 7,50%
Diciembre/2020 899/2020 5,00%
 
Para realizar una correcta comparación como consecuencia de otorgar una suma
es necesario decir que el aumento de mar- fija en el aumento, lo que hace que pierdan
zo/2020 produjo una disminución en la bre- proporcionalidad los haberes y genera su-
cha que existe entre el haber mínimo y los bas diferenciadas en los mismos, tal como
haberes mayores que le suceden, eso ocurre se demuestra en el siguiente cuadro:

SUPLEMENTO ESPECIAL | 141

FERNANDO M. VIERA
Es decir que, en una primera instancia,
podemos observar que el aumento acu-
mulado durante el año 2020 por ley 27426
suspendida debería haber sido del 42,10%,
mientras que los aumentos discrecionales
otorgados oscilaron entre el 35,30% para
quienes poseen una prestación mínima a
24,27% para los que cobran una prestación
máxima.
La otra comparación fácilmente observa-
ble es que la suspensión de la movilidad y
los aumentos discrecionales acarrearon una
perdida para todos los niveles de haberes,
incluso en aquellos que cobran los haberes
mínimos.
Si observamos las pérdidas acumuladas,
es decir, la sumatoria de las diferencias
mensuales entre lo que cobraron y lo que
deberían haber cobrado, vemos que los que
se encuentran en el mínimo jubilatorio su-
frieron una pérdida de $ 4.962,95 durante
todo el año 2020, mientras que aquellos
(10) R. (ANSeS) 433/2020
142 | SUPLEMENTO ESPECIAL
beneficiarios de un haber máximo sufrie-
ron una pérdida de $ 138.879,69 o lo que
equivaldría a más de un haber jubilatorio si
consideramos que el haber máximo actual
se encuentra en $ 128.089,54.(10)
III - ANÁLISIS CONSTITUCIONAL
Y CONVENCIONAL DE LAS
MEDIDAS
Como podrá imaginarse de la compa-
ración realizada en el punto anterior, las
medidas dispuestas por la ley 27541 y los
aumentos discrecionales implementados
por el Poder Ejecutivo, se ha generado una
ola de reclamos atacando dichas medidas,
solicitando la recomposición de los habe-
res, lo que ha generado al día de la fecha
algunos fallos en torno a estas medidas.
Para comenzar su análisis es necesario
exponer el marco constitucional y conven-
cional en el que será realizado.
 LA SUSPENSIÓN DE LA MOVILIDAD JUBILATORIA Y EL PROYECTO DE REFORMA
Nuestra Constitución Nacional, en
su artículo 14 bis, establece: “El Estado otor-
gará los beneficios de la seguridad social, que
tendrá carácter de integral e irrenunciable. En
especial, la ley establecerá: ... jubilaciones y pen-
siones móviles...”.
El carácter integral de la prestación hace
no solo a la noción de que la seguridad so-
cial debe cubrir la mayor cantidad de con-
tingencias, sino que debe cubrirlas de la
forma más completa posible. Siguiendo a
Bernabé L. Chirinos: “Desde el punto de vista
de la hermenéutica, este concepto es necesario
para la interpretación de las leyes restrictivas
o las que ponen topes económicos a las presta-
ciones, los cuales deben ser juzgados con estric-
tez habida cuenta de la actitud responsable del
contribuyente.
Todo ello tiene su razón de ser también si se
tiene en cuenta que el ideario constitucional en
materia previsional está enmarcado en la con-
cepción humanista y alimentaria que tienen
las prestaciones, que indudablemente llevan a
la inexorable conclusión de que, sobre todo en
los sistemas de reparto, antes se debe concebir la
prestación y luego adecuar los medios económi-
cos financieros para su satisfacción”.(11)
En el artículo 16 de la CN encontramos la
garantía de igualdad, la cual no parece es-
tar respetada si atendemos a la premisa de
que otorgar mayores aumentos a quienes
contribuyeron en menor medida al sosteni-
miento del sistema previsional deviene en
injusto y no se condice con el principio de
solidaridad intergeneracional.
Pretender financiar las prestaciones de
menores ingresos con lo que se le quita a los
(11) Chirinos, Bernabé L.: “Derecho previsional argentino” - LL - Bs. As. - 2016 - T. I - pág. 123
SUPLEMENTO ESPECIAL | 143
pasivos que cobran un poco más, supone
crear una solidaridad “intrageneracional”
inexistente en los regímenes de reparto y
no reconocer el mayor aporte hecho en acti-
vidad por aquellos pasivos que más cobran.
El artículo 28 de nuestra Carta Magna es-
tablece: “Los principios, garantías y derechos
reconocidos en los anteriores artículos, no po-
drán ser alterados por las leyes que reglamenten
su ejercicio”.
Prima facie, estamos observando que las
garantías de igualdad e integridad de la
seguridad social no se vienen cumpliendo
por la aplicación de la ley 27541 y los decre-
tos 163/2020, 495/2020, 692/2020 y 899/2020.
Dentro de la Constitución, tenemos
también el artículo 75, inciso 22), donde
encontramos las convenciones, tratados y
concordatos que tienen jerarquía constitu-
cional que se analizaran con cada tratado.
También encontramos que los adultos
mayores, los discapacitados, las mujeres y
los niños gozan de una tutela superior o di-
ferenciada conforme lo establece el artículo
75, inciso 23), de la CN, cuando dice: “Co-
rresponde al Congreso: ... Legislar y promover
medidas de acción positiva que garanticen la
igualdad real de oportunidades y de trato, y el
pleno goce y ejercicio de los derechos reconoci-
dos por esta Constitución y por los tratados in-
ternacionales vigentes sobre derechos humanos,
en particular respecto de los niños, las mujeres,
los ancianos y las personas con discapacidad”.
Finalmente, en el artículo 76 de la CN,
se le permite al Congreso la delegación al
Poder Ejecutivo de la facultad legislati-
va pero solo “en materias determinadas de
FERNANDO M. VIERA

administración o de emergencia pública, con 3. La Convención Americana sobre De-

plazo fijado para su ejercicio y dentro de las ba-
ses de la delegación que el Congreso establezca”.
Con relación a los tratados internaciona-
les, el marco de análisis lo encontramos en:
1. La Declaración Americana de los De-
rechos y Deberes del Hombre, donde
observamos en el artículo II el derecho
a la igualdad y en el artículo XVI el de-
recho a la seguridad social.
2. La Declaración Universal de Derechos
Humanos, donde encontramos, en
su artículo 7, el derecho a la igualdad
y no discriminación; en el artículo 22,
el derecho a la seguridad social en la
medida de los recursos del Estado que
garantice la dignidad de la persona y
su libre desarrollo; y en el artículo 25,
el derecho a un nivel de vida adecuado
para sí y su familia.
rechos Humanos, donde encontramos,
en el artículo 24, la igualdad de pro-
tección ante la ley; en el artículo 26, el
derecho al desarrollo progresivo de los
derechos humanos; el artículo 27 solo
permite la suspensión de las garantías
de la convención “en caso de guerra, de
peligro público o de otra emergencia que
amenace la independencia o seguridad del
Estado parte...”.(12)
4. El Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales; el
Pacto Internacional de Derechos Civi-
les y Políticos, en su artículo 9, recono-
ce el derecho a la seguridad social; en
el artículo 11 se reconoce el adecuado
nivel de vida para las personas y su fa-
milia y una mejora continua de las con-
diciones de subsistencia.(13)
5. La Convención Interamericana sobre la
Protección de los Derechos Humanos

(12) El art. 27, CADH (Pacto de San José) establece: “Suspensión de garantías
1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del
Estado parte, este podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las
exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que
tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional
y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.
2. La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos:
3 (derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica); 4 (derecho a la vida); 5 (derecho a la integridad
personal); 6 (prohibición de la esclavitud y servidumbre); 9 (principio de legalidad y de retroactividad); 12
(libertad de conciencia y de religión); 17 (protección a la familia); 18 (derecho al nombre); 19 (derechos del
niño); 20 (derecho a la nacionalidad), y 23 (derechos políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para
la protección de tales derechos.
3. Todo Estado Parte que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás
Estados Partes en la presente Convención, por conducto del Secretario General de la Organización de los
Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado
la suspensión y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión”
(13) El art. 11, Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales establece: “Los Estados Partes
en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia,
incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia.
Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo
a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento...”

144 | SUPLEMENTO ESPECIAL

LA SUSPENSIÓN DE LA MOVILIDAD JUBILATORIA Y EL PROYECTO DE REFORMA
de las Personas Mayores. La presente
convención es específica en materia de
vejez y goza de supremacía legal y con
media sanción para alcanzar jerarquía
constitucional a la fecha. Los artículos
que influyen en el análisis del presente
trabajo son:
a) Artículo 4: “Los Estados Parte se
comprometen a salvaguardar los dere-
chos humanos y libertades fundamen-
tales de la persona mayor enunciados
en la presente Convención, sin discri-
minación de ningún tipo, y a tal fin: ...
b) Adoptarán las medidas afirmativas
y realizarán los ajustes razonables que
sean necesarios para el ejercicio de los
derechos establecidos en la presente
Convención y se abstendrán de adop-
tar cualquier medida legislativa que
sea incompatible con la misma. No
se considerarán discriminatorias, en
virtud de la presente Convención, las
medidas afirmativas y ajustes razona-
bles que sean necesarios para acelerar
o lograr la igualdad de hecho de la per-
sona mayor, así como para asegurar
su plena integración social, económi-
ca, educacional, política y cultural.
Tales medidas afirmativas no deberán
conducir al mantenimiento de dere-
chos separados para grupos distintos
y no deberán perpetuarse más allá de
un período razonable o después de al-
canzado dicho objetivo. c) Adoptarán
y fortalecerán todas las medidas legis-
lativas, administrativas, judiciales,
presupuestarias y de cualquier otra
índole, incluido un adecuado acceso
a la justicia a fin garantizar a la per-
sona mayor un trato diferenciado y
SUPLEMENTO ESPECIAL | 145
preferencial en todos los ámbitos. d)
Adoptarán las medidas necesarias y
cuando lo consideren en el marco de
la cooperación internacional, hasta el
máximo de los recursos disponibles y
tomando en cuenta su grado de desa-
rrollo, a fin de lograr progresivamente,
y de conformidad con la legislación in-
terna, la plena efectividad de los dere-
chos económicos, sociales y culturales;
sin perjuicio de las obligaciones que
sean aplicables de inmediato en virtud
del derecho internacional...”.
b) Artículo 6: “Derecho a la vida y a
la dignidad en la vejez. Los Estados
Parte adoptarán todas las medidas ne-
cesarias para garantizar a la persona
mayor el goce efectivo del derecho a la
vida y el derecho a vivir con dignidad
en la vejez hasta el fin de sus días, en
igualdad de condiciones con otros sec-
tores de la población...”.
c) Artículo 17: “Derecho a la seguridad
social. Toda persona mayor tiene dere-
cho a la seguridad social que la proteja
para llevar una vida digna. Los Esta-
dos Parte promoverán progresivamen-
te, dentro de los recursos disponibles,
que la persona mayor reciba un ingre-
so para una vida digna a través de los
sistemas de seguridad social y otros
mecanismos flexibles de protección
social...”.
Una mención especial que merece des-
tacarse es la declaración 1/2020 de la Cor-
te Interamericana de Derechos Humanos,
del 9/4/2020, “Covid-19 y derechos huma-
nos: Los problemas y desafíos deben ser
abordados con perspectiva de derechos
humanos y respetando las obligaciones
FERNANDO M. VIERA

internacionales”(14). En la misma se señaló: Estado y, en especial, a aquellos grupos que son

“La Corte Interamericana de Derechos Huma-
nos, como órgano de protección de los derechos
humanos, consciente de los problemas y desafíos
extraordinarios que los Estados americanos, la
sociedad en su conjunto, y cada persona y fa-
milia están afrontando como consecuencia de
la pandemia global causada por el coronavirus
COVID-19, emite la presente declaración a fin
de instar a que la adopción y la implementación
de medidas, dentro de la estrategia y esfuerzos
que los Estados Parte de la Convención Ameri-
cana sobre Derechos Humanos están realizan-
do para abordar y contener esta situación que
concierne a la vida y salud pública, se efectúe
en el marco del estado de derecho, con el pleno
respeto a los instrumentos interamericanos de
protección de los derechos humanos y los están-
dares desarrollados en la jurisprudencia de este
Tribunal. En particular, considera que: ... Todas
aquellas medidas que los Estados adopten para
hacer frente a esta pandemia y puedan afectar o
restringir el goce y ejercicio de derechos huma-
nos deben ser limitadas temporalmente, legales,
ajustadas a los objetivos definidos conforme a
criterios científicos, razonables, estrictamente
necesarias y proporcionales, y acordes con los
demás requisitos desarrollados en el derecho in-
teramericano de los derechos humanos...
...Dada la naturaleza de la pandemia, los
derechos económicos, sociales, culturales y am-
bientales deben ser garantizados sin discrimi-
nación a toda persona bajo la jurisdicción del
afectados de forma desproporcionada porque se
encuentran en situación de mayor vulnerabili-
dad, como son las personas mayores...”.
Por su parte, la Comisión Interamerica-
na de Derechos Humanos, en su reciente
resolución 1/2020, del 10/4/2020(15), sobre
“Pandemia y derechos humanos en las
Américas”, en ejercicio de sus atribuciones
conferidas por el artículo 106 de la Carta
de la Organización de los Estados Ameri-
canos y en aplicación del artículo 41.b) de
la Convención Americana sobre Derechos
Humanos y el artículo 18.b) de su Estatuto,
formuló las siguientes recomendaciones a
los gobiernos de los Estados Miembros, a
saber:
“e) El objetivo de todas las políticas y
medidas que se adopten deben basarse en
un enfoque de derechos humanos que
contemple la universalidad e inalienabi-
lidad; indivisibilidad; interdependencia
e interrelación de todos los derechos hu-
manos; la igualdad y la no discrimina-
ción; la perspectiva de género, diversidad
e interseccionalidad; la inclusión; la ren-
dición de cuentas; el respeto al estado de
derecho y el fortalecimiento de la coope-
ración entre los Estados.
f) Las medidas que los Estados adop-
ten, en particular aquellas que resulten

(14) Corte IDH: “Declaración de la Corte Interamericana de Derechos Humanos 1/20 - 9 de abril de 2020. Covid-19
y derechos humanos: Los problemas y desafíos deben ser abordados con perspectiva de derechos humanos
y respetando las obligaciones internacionales” - págs. 1/2 - www.corteidh.or.cr/tablas/alerta/comunicado/
declaracion_1_20_ESP.pdf - Consultado el 3/12/2020
(15) Comisión Interamericana de Derechos Humanos: “Resolución N° 1/2020. Pandemia y derechos humanos en
las Américas” - 10/4/2020 - pág. 9 - www.oas.org/es/cidh/decisiones/pdf/Resolucion-1-20-es.pdf - Consultado el
3/12/2020

146 | SUPLEMENTO ESPECIAL

 LA SUSPENSIÓN DE LA MOVILIDAD JUBILATORIA Y EL PROYECTO DE REFORMA
en restricciones de derechos o garan-
tías, deben ajustarse a los principios
‘pro persona’, de proporcionalidad,
temporalidad, y deben tener como
finalidad legítima el estricto cum-
plimiento de objetivos de salud pú-
blica y protección integral, como
el debido y oportuno cuidado a la
población, por sobre cualquier otra
consideración o interés de naturale-
za pública o privada.
g) Aun en los casos más extremos y ex-
cepcionales donde pueda ser necesaria la
suspensión de determinados derechos, el
derecho internacional impone una serie
de requisitos -tales como el de legali-
dad, necesidad, proporcionalidad y
temporalidad- dirigidos a evitar que
medidas como el estado de excepción o
emergencia sean utilizadas de mane-
ra ilegal, abusiva y desproporcionada,
ocasionando violaciones a derechos hu-
manos o afectaciones del sistema demo-
crático de gobierno”.
Finalmente, y en relación a la declaración
de inconstitucionalidad de la suspensión de
la movilidad y los aumentos discrecionales
por decretos, encontramos tres recientes fa-
llos, uno de la Cámara Federal de Apelacio-
nes de Salta y dos de la Cámara Federal de
Paraná que se exponen a continuación.
En autos “Caliva, Roberto Daniel c/AN-
SeS s/Reajustes Varios”, la Cámara Federal
de Apelaciones de Salta, Sala II, analizan-
do la ley 27541 que establece la emergencia
previsional y la suspensión del instituto de
la movilidad de las prestaciones previsiona-
les por ciento ochenta días (art. 55, L. 27541)
habilitando al Poder Ejecutivo a establecer
SUPLEMENTO ESPECIAL | 147
aumentos por decreto (por legislación dele-
gada los D. 163/2020 y 495/2020 y por DNU
542/2020), determinó la contradicción entre
los argumentos que esgrimía la norma con
las medidas adoptadas. La Cámara Federal
de Apelaciones de Salta, al analizar el DNU
542/2020 que justificaba una nueva pró-
rroga de la movilidad fundándose en que
“se tomó en cuenta que en el seno de la propia
Comisión Mixta hubo coincidencia en ‘prorro-
gar los plazos hasta que la estabilidad de los
indicadores económicos permita proponer una
fórmula de movilidad coherente, razonable y
sustentable’. Ello, por cuanto ‘la limitación a la
circulación de personas y al desarrollo de gran
parte de las actividades ha producido un sensi-
ble impacto económico’, afectando ‘la recauda-
ción de los recursos de la seguridad social, en las
remuneraciones al trabajo y en la evolución de
los precios al consumidor y tornan inciertos los
indicadores o parámetros más relevantes utili-
zados para establecer una metodología rigurosa
de cálculo con el fin de determinar la movilidad
de los haberes previsionales’. Más aún, se desta-
có que la contracción de la economía ‘repercute
sobre la recaudación nacional’ y sobre la tasa de
inflación mensual, que ‘pierde parte de su capa-
cidad informativa sobre una canasta de consumo
cuya composición se ve severamente alterada’.
Y si bien se señaló que la actualización de las
prestaciones previsionales debe tender a ‘dos
objetivos centrales: mantener la suficiencia de
las prestaciones y asegurar su sustentabilidad’,
igualmente se destacó que ‘los principales indi-
cadores y parámetros utilizados para determi-
nar la movilidad de los haberes previsionales se
han visto o se verán severamente afectados por
la pandemia’, y que ‘se torna sumamente difí-
cil, ya no solo construir una fórmula de movi-
lidad seria, razonable y perdurable, sino prever
o predecir cómo se comportarán las variables
FERNANDO M. VIERA
económicas en los próximos meses, de modo tal
de determinar, a priori, pautas serias para fun-
damentar técnica, económica y políticamente,
los ajustes trimestrales indicados por la citada
ley 27541’ advirtió que ‘es menester señalar un
contrasentido evidente de la propia fundamen-
tación, puesto que se aduce como argumento la
falta de indicadores estables para atender a la
finalidad que la movilidad previsional persigue.
Empero, es precisamente la ausencia de estabi-
lidad de la economía lo que torna más necesaria
la movilidad previsional en nuestro país, puesto
que si los indicadores fueren estables no tendría
sentido exigir una actualización periódica y au-
tomática de haberes.
De tal modo, y de allí la contradicción desta-
cada, que es por razón de la falta de estabilidad
de la economía y sus índices que deben estable-
cerse pautas de movilidad, en vez de suspender-
las. Máxime si se tiene en cuenta que se trata de
una solución tendiente a mantener la capacidad
adquisitiva de un sector que en muchos casos ya
no cuenta con la fuerza de trabajo para compen-
sar con nuevos ingresos su nivel de vida.
Por otro lado, es justamente en tiempos de
crisis cuando las garantías constitucionales se
tornan operativas, de modo que la movilidad ju-
bilatoria prevista en el artículo 14 bis de la CN se
impone en estos tiempos, por cuanto el derecho a
la percepción de un haber previsional digno re-
sulta afectado en razón del proceso inflacionario
acumulativo que, desde hace unos años, corroe
el poder adquisitivo de las jubilaciones.
Al respecto, cabe traer a colación lo expuesto
por el Alto Tribunal en cuanto a que ‘en tales
etapas críticas, deben profundizarse las res-
puestas institucionales en favor de los grupos
(16) “Caliva, Roberto Daniel c/ANSeS s/Reajustes Varios” - CFed. Salta - Sala II - 13/7/2020 - Cita digital IUSJU001016F
148 | SUPLEMENTO ESPECIAL
más débiles y postergados, pues son las demo-
cracias avanzadas y maduras las que refuer-
zan la capacidad de los individuos y atienden
las situaciones de vulnerabilidad en momentos
coyunturales adversos. Así lo ha establecido
el Comité de Derechos Económicos Sociales y
Culturales de las Naciones Unidas en la Ob-
servación General 19, relativa a los derechos de
la seguridad social. Allí se reconoce que el ejer-
cicio del derecho a la seguridad social conlleva
importantes consecuencias financieras para los
Estados Partes, pero observa que la importancia
fundamental de la seguridad social para la dig-
nidad humana y el reconocimiento jurídico de
este derecho, supone que se le debe dar la priori-
dad adecuada en la legislación y en la política del
Estado. Establece que los Estados Partes deben
elaborar una estrategia nacional para lograr que
se ponga plenamente en práctica el derecho a la
seguridad social, y asignar suficientes recursos
fiscales y de otro tipo a nivel nacional” (conf.
Observación General 19 del Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, punto 41;
conf. Fallos: 341:1924, consid. 26).
Puede comprenderse, ciertamente, que los
indicadores actuales presenten un contrasenti-
do, puesto que la baja en la recaudación estatal,
la disminución de la actividad económica y la
caída en el empleo registrado -e incluso en sus
variables salariales-, no permiten obtener de allí
índices positivos para compensar el incremento
en el nivel general de precios, pero es por ello, y
con mayor razón aun, que se impone contar con
una pauta legal y de base razonable, para deter-
minar las variaciones de los haberes”.(16)
A su vez, en “Cabrera, Roque Agapi-
to c/ANSeS s/Reajustes Varios” y “Dalle-
ves, Javier Federico c/ANSeS s/Reajustes
 LA SUSPENSIÓN DE LA MOVILIDAD JUBILATORIA Y EL PROYECTO DE REFORMA
Varios”, la Cámara Federal de Paraná, con
el voto del doctor Busaniche, determinó
que durante el plazo de suspensión de la
ley 27426, esta debía seguir aplicándose, ya
que los aumentos discrecionales estableci-
dos por los decretos 163/2020 y 495/2020 se
declararon inconstitucionales por no respe-
tar los principios de movilidad del artículo
14 bis, el derecho de propiedad del artículo
17, ambos de la CN, el principio de progre-
sividad y el esfuerzo contributivo que se
aplican a la materia previsional, haciéndose
hincapié en que los mencionados aumentos
eran inferiores a los que correspondían por
la ley suspendida.
El tribunal determinó la inconstitucio-
nalidad del decreto 542/2020, en el que se
prorroga el plazo de suspensión de la ley
27426 por ciento ochenta días más, y dijo
expresamente: “Finalmente, cabe expresar que
la prórroga de la suspensión de la movilidad ju-
bilatoria dispuesta por el decreto 542/2020 no
luce compatible con el objetivo delineado por el
legislador en la primera parte del artículo 55
de la ley 27541 referido a la atención ‘en forma
prioritaria y en el corto plazo de los sectores de
más bajos ingresos’. Asimismo, debe remarcarse
que el mandato conferido por el Congreso de la
Nación al Poder Ejecutivo estaba acotado a la
fijación de la movilidad jubilatoria durante el
plazo de ciento ochenta días de suspensión le-
galmente dispuesto, y que en modo alguno lo
autorizó a prorrogar por idéntico plazo dicha
suspensión. En virtud de todo lo expresado, a
los fines de la movilidad reclamada por el actor,
el monto que arroje la aplicación de las fórmulas
contenidas en los decretos que el PEN dicte en el
(17) “Cabrera, Roque Agapito c/ANSeS s/Reajustes Varios” - CFed. Paraná - 20/11/2020 - Cita digital IUSJU002849F
y “Dalleves, Javier Federico c/ANSeS s/Reajuste Varios” - CFed. Paraná - 20/11/2020
SUPLEMENTO ESPECIAL | 149
marco de la ley de emergencia, no podrán ser in-
feriores a los que se le hubiesen otorgado al actor
de aplicarse las pautas de movilidad contenidas
en la ley 27426, lo que podrá recién constatarse
en forma fehaciente en la etapa de liquidación.
En razón de ello, corresponde declarar la in-
constitucionalidad de los decretos 163/2020 y
495/2020 en la medida en que los incrementos
allí establecidos resulten inferiores a los que hu-
biese correspondido de aplicar las pautas de mo-
vilidad de la ley 27426. Asimismo, se declara la
inconstitucionalidad del decreto 542/2020 y se
dispone que, vencidos los ciento ochenta días de
suspensión legal del artículo 32 de la ley 27426,
este retoma su vigencia a los fines del cálculo de
la movilidad jubilatoria del actor”.(17)
IV - CONCLUSIÓN
De la normativa analizada y los fallos que
se encuentran disponibles a la fecha queda
más que claro que estamos frente una me-
dida inconstitucional por dos motivos.
El primero de ellos tiene que ver con el
porcentaje de aumento de los haberes pre-
visionales. Como se demostró en el presen-
te trabajo, tanto aquellos que cobran una
prestación mínima como una máxima per-
dieron poder adquisitivo, no solo por infla-
ción, sino que los aumentos que les hubiese
correspondido tanto a uno como a otro de-
bería haber sido del 42,10%, y los aumentos
por decretos oscilaron entre el 35,30% y el
24,27%.
Es así como queda claramente demostra-
do que se ha producido una modificación
regresiva en el instituto de la movilidad
FERNANDO M. VIERA
afectando las garantías de integridad, sus-
titutividad y proporcionalidad en los ha-
beres previsionales del régimen general de
jubilaciones.
Las medidas adoptadas entran en clara
colisión con el artículo 28 de nuestra Carta
Magna, al atentar contra estas garantías de
índole constitucional.
De esta forma, queda demostrado que no
ha existido una política de derechos huma-
nos para hacer frente a esta pandemia con
relación al grupo vulnerado de nuestros
adultos mayores que gocen de una jubila-
ción, discapacitados que perciban una pres-
tación por invalidez, niños que posean una
pensión por fallecimiento y mujeres mayo-
res, ya que se ha producido un recorte en
las prestaciones previsionales olvidando
que las mismas gozan de carácter alimen-
tario y tuitivo.
Estos recortes cobran especial relevancia
en un contexto de aceleración inflacionaria
como el que estamos viviendo en nuestro
país, que degrada el poder adquisitivo afec-
tando en mayor medida a los más pobres,
como es la clase pasiva argentina. No cabe
duda de que cualquier medida que merme
sus ingresos no puede tener otro fin que su
declaración de inconstitucional en un esta-
do social de derecho.
Una última conclusión, muy importante,
es la declaración de inconstitucionalidad
del DNU 542/2020 prorrogando la suspen-
sión de la ley 27426 hasta el 31/12/2020, en
el cual el Poder Ejecutivo se autoadjudica
(18) Expediente PE-255/20 - www.senado.gob.ar/parlamentario/comisiones/verExp/255.20/PE/PL - Consultado el
18/12/2020
150 | SUPLEMENTO ESPECIAL
las facultades de legislar y definir la movi-
lidad jubilatoria.
El artículo 55 no le concedió la facultad
al Ejecutivo Nacional de prorrogar la sus-
pensión de la ley 27426, por lo que a todas
luces el DNU 542/2020 vulnera la manda
del artículo 76 de la CN.
Es así como los decretos 692/2020 y
899/2020, posteriores al DNU 542/2020,
no tendrían validez alguna, con lo que la
ley 27426 se encontraría plenamente vi-
gente para los aumentos de setiembre y
diciembre/2020.
V - HACIA DÓNDE VAMOS. EL
PROYECTO DE MOVILIDAD
PRESENTADO POR EL PODER
EJECUTIVO Y SU MODIFICACIÓN
El 10/12/2020, la Cámara de Senadores
de la Nación ha dado media sanción al
proyecto de movilidad presentado por el
Poder Ejecutivo(18) con las modificaciones
introducidas por el bloque de senadores
oficialistas.
De aprobarse en la Cámara de Diputados
la nueva redacción del artículo 32 de la ley
24241, quedaría como sigue:
“Art. 32.- Movilidad de las prestaciones.
Las prestaciones mencionadas en los in-
cisos a), b), c), d), e) y f) del artículo 17
de la presente serán móviles.
El índice de movilidad se obtendrá con-
forme la fórmula que como Anexo forma
parte integrante de la presente ley.
LA SUSPENSIÓN DE LA MOVILIDAD JUBILATORIA Y EL PROYECTO DE REFORMA

En ningún caso la aplicación de dicho Donde:

índice podrá producir la disminución mm: es la movilidad del mes de marzo.
del haber que percibe el beneficiario o la
mj: es la movilidad del mes de junio.
beneficiaria.
ms: es la movilidad del mes de setiembre.
La Administración Nacional de la Segu-
ridad Social (ANSeS) elaborará y apro- md: es la movilidad del mes de diciembre.
bará el índice trimestral de la movilidad RT: es la variación de los recursos tri-
y realizará su posterior publicación. butarios de ANSeS, por beneficio (netos
ANEXO de eventuales aportes del Tesoro Nacio-
Cálculo de la movilidad nal para cubrir déficits de la ANSeS),
elaborado por el organismo. El mismo
El ajuste de los haberes se realizará tri-
comparará trimestres idénticos de años
mestralmente, aplicándose el valor de
consecutivos.
‘m’ para los haberes que se devenguen
en los meses de marzo, junio, setiembre
y diciembre. Para establecer la movilidad
se utilizará el valor de ‘m’ calculado a
partir de los valores de las variables que
componen el índice correspondiente de
acuerdo con las siguientes pautas:
Movilidad aplicable en el mes de marzo
de cada año:
mm = 0,50 x RTm + 0,50 x Wm
Movilidad aplicable en el mes de junio
de cada año:
mj = 0,50 x RTj + 0,50 x Wj
Movilidad aplicable en el mes de setiem-
bre de cada año:
ms = 0,50 x RTs + 0,50 x Ws
Movilidad aplicable en el mes de diciem-
bre de cada año:

W: es la variación del índice general

de salarios (IS) publicado por el Insti-
tuto Nacional de Estadística y Censos

SUPLEMENTO ESPECIAL | 151

FERNANDO M. VIERA
o la variación del índice remuneración
imponible promedio de los trabajado-
res estables (RIPTE), publicado por la
Secretaría de Seguridad Social, la que
resulte mayor. En ambos casos se com-
paran trimestres consecutivos.
R: es la variación de los recursos totales
por beneficio de la Administración Na-
cional de la Seguridad Social (netos de
eventuales aportes del Tesoro Nacional
para cubrir déficits del organismo). El
mismo compara períodos de doce (12)
meses consecutivos.
A los fines de la comparación de los
valores de W, beneficios, RT y R entre
(19) CS-211/20 - www.senado.gob.ar/parlamentario/comisiones/verExp/255.20/PE/PL - Consultado el 18/12/2020
152 | SUPLEMENTO ESPECIAL
dos períodos, deberán tomarse ambos
valores en forma homogénea. La regla-
mentación establecerá los mecanismos a
utilizar para ajustar los valores de cada
variable”.(19)
Esta modificación en la fórmula de cál-
culo de la movilidad de las prestaciones
previsionales supone resucitar la pauta de
actualización de haberes de la ley 26417,
que estuvo vigente entre 2009 y 2017, con
la particularidad de que los aumentos se-
rán trimestrales en lugar de semestrales, y
naturalmente, deja de tenerse en cuenta el
índice de precios al consumidor del INDEC
(inflación) para los reajustes.
Entre los principales justificativos del
proyecto enviado por el Poder Ejecutivo se
pueden observar dos sobre los que se hace
hincapié:
I. “Debe tenerse asimismo en cuenta, que la
fórmula de movilidad debe ser leída como
parte del programa macroeconómico para
la reconstrucción argentina y no como una
medida aislada de su contexto social, eco-
nómico y político y que se expresa en un
proceso que tiene como norte no dejar atrás
a los sectores más vulnerables de la pobla-
ción y que precisamente por ello, requiere
de una alta dosis de responsabilidad para
no volver a caer en profundas decepciones
... Sin sustentabilidad, no hay reforma ni
ley de movilidad que pueda sobrevivir en
el tiempo ... En ese sentido, destacamos que
la fórmula propuesta pretende, además de
preservar los derechos de los y las beneficia-
rias del régimen previsional, contribuir a
 LA SUSPENSIÓN DE LA MOVILIDAD JUBILATORIA Y EL PROYECTO DE REFORMA
la estabilidad macroeconómica y no ser un
elemento desestabilizante. Por eso, se han
descartado fórmulas indexadas a inflación
pasada. Una fórmula atada a la inflación no
es deseable en la Argentina actual en don-
de los ingresos de las jubiladas y jubilados
se encuentran en niveles bajos y uno de los
objetivos es recomponer esos ingresos”.(20)
II. “La consideración de la recaudación tribu-
taria de la ANSeS, así como la específica
de aportes y contribuciones al SIPA en un
contexto como el actual de alta informali-
dad en el mercado de trabajo y en la eco-
nomía en general, asegura que eventuales
progresos de estos indicadores, en los que
está empeñado el gobierno nacional, per-
mitirán trasladar estas mejoras en la re-
caudación a mayores niveles de haberes
previsionales”.
Es importante detenerse un momento
aquí para emitir unas reflexiones: en su
mensaje, el Poder Ejecutivo reconoce la im-
portancia de la movilidad jubilatoria para
no dejar abandonado a uno de los sectores
más vulnerables de la población, como es
el de los adultos mayores, mujeres y disca-
pacitados [art. 75, inc. 23), CN] que estén
gozando de prestaciones previsionales, sin
embargo, llama la atención que en épocas
de alta presión inflacionaria no se tenga
en cuenta esta variable para actualizar las
prestaciones.
Es cierto que los haberes se encuentran
sufriendo un rezago de seis meses como
consecuencia de la fórmula de movilidad
de la ley 27426, pero se nota una contradic-
ción entre el accionar del gobierno que, por
(20) Mensaje 150/2020 del PEN - www.senado.gob.ar/parlamentario/comisiones/verExp/255.20/PE/PL - Consultado
el 18/12/2020
SUPLEMENTO ESPECIAL | 153
un lado, otorga aumentos discrecionales
que están por debajo de los aumentos que
hubiesen correspondido (y que les hubiese
permitido recomponer parte de los haberes
atrasados) tal como se ha demostrado, y,
por otro lado, justifica la reforma de la fór-
mula de movilidad en la recomposición de
dichos haberes.
El argumento de la participación de los
pasivos en el crecimiento económico de la
Nación es loable y deseable, pero solo en
un contexto en el que al menos se les ga-
rantice el mantenimiento del poder adqui-
sitivo en épocas inflacionarias, para que de
esta forma sus haberes puedan recompo-
nerse cuando los fondos del sistema así lo
permitan.
Mientras esto no sea posible, el piso mí-
nimo que se les debe asegurar es que sigan
teniendo la misma capacidad de compra
(por paupérrima que sea en algunos casos)
y no licuar sus haberes por la inflación.
Es muy posible que, si la Argentina co-
mienza un proceso de recuperación del
empleo y de la recaudación en 2021, su-
poniendo que hubiésemos tocado fondo y
solo quede salir a flote en el futuro, podría
llegar a verse un aumento en los haberes
y que dependerá también en qué medi-
da se logra contener a la inflación, porque
de ello dependerá la existencia de futuros
reclamos judiciales. No se puede dejar de
destacar que en el mismo proyecto se plas-
ma un estándar mínimo de exigencia a la
nueva fórmula cuando taxativamente dice
que “los ingresos de las jubiladas y jubilados se
FERNANDO M. VIERA

encuentran en niveles bajos y uno de los objeti-
vos es recomponer esos ingresos”; esto quiere
decir que el espíritu mismo de la norma es
buscar la recomposición de los menciona-
dos haberes, con lo que si no se logra su-
perar a la inflación, se estaría abriendo las
puertas a futuros litigios.
Finalmente, una última reflexión: pare-
ce injusto tener que cargar al sector de los
a formalizar las relaciones laborales y la
utilización del Fondo de Garantía de Sus-
tentabilidad (FGS) para financiar al Estado
Nacional mediante la colocación de títulos
(70,9% del FGS se encuentra en títulos pú-
blicos nacionales(23)) que normalmente rin-
den por debajo de la inflación y usualmente
terminan refinanciados.
En definitiva, a mi entender, a los efec-

pasivos con el sostenimiento del sistema
previsional cuando ellos ya contribuyeron
con sus cotizaciones al sostenimiento de los
pasivos de su época.
Nuestros actuales pasivos ya cumplieron
con su parte del pacto intergeneracional
que define al sistema solidario de reparto y
no se observa, a veces, la misma diligencia
en cuidar al sistema por parte de quienes
tienen la responsabilidad de administrar-
lo, en especial si se pone en la balanza las
constantes reducciones a las contribucio-
nes patronales(21), moratorias para acceder
a beneficios previsionales (22)
(que luego se
pagan con fondos del sistema contributivo
en lugar del Tesoro), la falta de incentivos
tos de cumplir con lo que sería el objetivo
de recomponer los haberes previsionales,
es necesaria una fórmula de movilidad que
mínimamente mantenga el poder adqui-
sitivo de las prestaciones, para lo cual la
variable obvia es la inflación, y que tenga
algún mecanismo de recomposición como
bien podría ser la fórmula propuesta por el
proyecto del Ejecutivo, la cual en épocas de
crecimiento, le permita a los pasivos parti-
cipar en el incremento de las riquezas de la
economía; de esa forma, se eliminarían de
una vez por todas los litigios por movili-
dad, dejando vigente la discusión del cálcu-
lo del haber inicial o cuál debería ser la tasa
de reconocimiento a los efectos de respetar
las garantías de nuestro artículo 14 bis.

(21) Un ejemplo es el DNU 332/2020, en el cual se establece la prórroga o reducción de hasta el 95% de las
contribuciones patronales en su art. 2, inc. a). Si bien es una medida para tratar de reactivar la economía, esto
supone hacerlo a costa del régimen previsional, agravando aún más la fragilidad de sus finanzas
(22) Léanse, por ejemplo, las L. 24476 y 27260, vulgarmente llamadas moratorias de “amas de casa”
(23) http://fgs.anses.gob.ar/archivos/secciones/FGS%20-%20III.TRIM.20.pdf - Consultado el 18/12/2020

154 | SUPLEMENTO ESPECIAL

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COORDINADOR: MOVILIDAD JUBILATORIA,

PATRICIO J. ANTECEDENTES Y ANÁLISIS
TORTI CERQUETTI DE LA NUEVA FÓRMULA

DICIEMBRE 2020
ERREPAR
CONSULTOR DE LEGISLACIÓN,
JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA
DIRECTOR:
RICARDO A. PARADA
SUBDIRECTOR:
JOSÉ D. ERRECABORDE Dirección Nacional del Derecho de Autor. Hecho el depósito que marca la ley 11723.

ISBN 978-987-01-2682-9

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PARANÁ 725 - (1017)
Movilidad jubilatoria : antecedentes y análisis de la nueva fórmula / compilado
BUENOS AIRES - ARGENTINA por Ricardo Antonio Parada ; José Daniel Errecaborde. - 1a ed - Ciudad
Autónoma
TEL.: 4370-2002 de Buenos Aires : Errepar, 2020.
Libro digital, PDF
E-MAIL: clientes@errepar.com
Archivo Digital: descarga y online
ISBN 978-987-01-2682-9
“ERREPAR ON LINE”
1. Jubilación. 2. Leyes. I. Parada, Ricardo Antonio, comp. II. Errecaborde, José
www.errepar.com Daniel, comp. III. Título.
CDD 344.023

Esta edición se terminó de imprimir en los talleres gráficos de Color-Efe SA,

Buenos Aires, República Argentina en diciembre de 2020
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MOVILIDAD JUBILATORIA, ANTECEDENTES Y ANÁLISIS DE LA NUEVA FÓRMULA

MOVILIDAD JUBILATORIA,
ANTECEDENTES Y ANÁLISIS
DE LA NUEVA FÓRMULA

Coordinador: Patricio J. Torti Cerquetti

Evolución de la movilidad de los haberes | Implicancias de la normativa actual |

Sustentabilidad del sistema previsional | Nueva fórmula propuesta por el PEN
y su modificación | Índices combinados e impacto en las prestaciones jubilatorias |
Métodos de movilidad en el mundo | Análisis de los fallos Caliva y Cabrera |

DICIEMBRE 2020