El Régimen de Santander en la Gran Colombia

Academia Colombiana de Historia

El Régimen de Santander en la Gran Colombia

David Bushnell

Homenaje de la Academia Colombiana de Historia al autor

2020
La presente edición, 2020
© Academia Colombiana de Historia

En la portada: General Francisco de Paula Santander. Óleo / lienzo 122 x 89 cmts. Oscar Ro-
dríguez Naranja. Este cuadro hace parte de la pinacoteca de la Academia Colombiana de
Historia

Coordinación editorial: Luis Horacio López Domínguez

Diagramación e Impresión:
Xpress Estudio Gráfico y Digital S. A. S.
ISBN: 978-958-8040-96-7
Academia Colombiana de Historia, Calle 10 Nº 8-95, Tel. 341 36 15
Bogotá, D.C., Colombia
Impreso en Colombia / Printed in Colombia

Capítulo V: De las publicaciones, Artículo 21, parágrafo b de los estatutos: El contenido de las
publicaciones que realice la Academia sólo compromete la responsabilidad de sus autores.
Esta publicación ha sido patrocinada por la Academia Colombiana de Historia, con aportes
del Gobierno Nacional por intermedio del Ministerio de Educación Nacional. El MEN no es
responsable de las opiniones aquí expresadas por los autores.
Tabla de Contenido

Nota Metodológica...............................................................................................................
Presentación..........................................................................................................................

Prefacio..................................................................................................................................1
Capítulo 1: Venezuela, Nueva Granada y Quito.......................................................3
Capítulo 2: La creación de la Gran Colombia........................................................ 13
Capítulo 3: El Régimen de Santander:
Reforma política y problemas administrativos..................................................... 29
Capítulo 4: Los poderes legislativo y judicial......................................................... 49
Capítulo 5: Los conflictos personales
y partidistas entre 1821 y 1826.................................................................................... 63
Capítulo 6: La crisis fiscal (i): el sistema de rentas.............................................. 81
Capítulo 7: La crisis fiscal (ii):
Deudas, déficit y recriminaciones............................................................................. 99
Capítulo 8: La deuda externa como
expediente fiscal y como controversia política...................................................121
Capítulo 9: Reconstrucción y desarrollo económicos......................................137
Capítulo 10: Política y practica del comercio exterior......................................163
Capítulo 11: Los liberales y las masas:
la esclavitud y el problema indígena.......................................................................179
Capítulo 12: La educación
en el Régimen de Santander......................................................................................197
Capítulo 13: El problema religioso (i):
clericales y anticlericales............................................................................................209
Capítulo 14: El problema religioso (ii):
las reformas anticlericales 1821-1826....................................................................229
Capítulo 15: El problema religioso (iii):
La Iglesia y el Estado en la Gran Colombia..........................................................245
Capítulo 16: El ejército colombiano
en la guerra y en la política........................................................................................265
Capítulo 17: Demandas militares
y descontento de los veteranos................................................................................291
Capítulo 18: El problema venezolano.....................................................................303
Capítulo 19: La difícil situación del Ecuador.......................................................327
Capítulo 20: El año de la crisis: 1826.......................................................................337
Capítulo 21: El regreso de Simón Bolívar
y la caída de Santander...............................................................................................359
Apéndice...........................................................................................................................381
Bibliografía......................................................................................................................383

Aparato Crítico
La independencia de las colonias españolas
de América del Sur. Los Virreinatos del Río de la Plata
y del Nuevo Reino de Granada. Conferencia dictada
en la Academia Colombiana de Historia por David Bushnell........................395
Publicaciones David Bushnell, 1950-2010............................................................403
Escrito del general Francisco de Paula Santander.............................................411
Hoja de Servicios del general Francisco de Paula Santander.........................413
Cronología de la vida pública
de Francisco de Paula Santander, 1792-1840.......................................................421
 Presentación

El libro que tiene en sus manos marca un hito en las relaciones entre la Re-
pública de Colombia y los Estados Unidos de América. David Bushnell publi-
có El Régimen de Santander en la Gran Colombia en 1954. (Fue publicado en
Colombia en 1966). El Régimen de Santander refleja las pasiones y las cuali-
dades de su autor. Es un hito positivo, porque no está viciado por la violencia
y la corrupción del “Plan Colombia”; es un libro respetuoso, porque no ha
sido manchado por la criminalidad del “robo de Panamá”; y es una obra de
tolerancia, sin la arrogancia del primer Congreso de Panamá. Es una obra
de respeto que ayuda a entender un país poco conocido en Estados Unidos,
a pesar de una larga relación histórica. The Santander Regime reunió a los
estudiosos de nuestras dos naciones en una relación de aprecio mutuo que
hoy llega hasta la cuarta generación. Aunque Bushnell murió en 2010, su
magnum opus sigue inspirando a los estudiosos de sus patrias tanto la nativa
como la adoptada.
Bushnell era conocido en Estados Unidos como el “Padre de la historia
colombiana” por su producción académica y un compromiso con Colombia
que duró toda su vida. Aunque consideramos muchas veces que esa relación
comenzó con El Régimen de Santander, algunas fuentes señalan que su inte-
rés por Colombia se originó antes, cuando escribió “Un resumen para princi-
piantes de la geografía latinoamericana”, dirigido a estudiantes de primaria.
Bushnell trabajó con la sección latinoamericana de la Oficina de Servicios
Secretos del Departamento de Estado a finales de la Segunda Guerra Mun-
dial. Después de un periodo académico en la Universidad de Delaware y un
largo servicio con la Fuerza Aérea, a principios de la década de los sesenta
Bushnell se trasladó con su familia a la Universidad de Florida, donde pasó
el resto de su vida académica. Su lista de publicaciones es larga e incluye
The Making of Modern Colombia: A Nation in Spite of Itself, el primer relato en
inglés de la historia nacional de Colombia.
Varias universidades, organizaciones y gobiernos le confirieron hono-
res a Bushnell. Fue Profesor Visitante del Colegio Nacional de Guerra, Ca-
tedrático Visitante de la Universidad de Oxford y conferencista invitado en
decenas de universidades. Bushnell era miembro de la Academia Colombia-
na de Historia, fue condecorado por el departamento de Norte de Santander
y recibió la Orden de San Carlos del gobierno colombiano; adicionalmen-
te, la Universidad Nacional de Colombia le otorgó un doctorado honorífico.
Conocido por su ojo perspicaz, sus cargos incluyen haber sido Editor de la
Hispanic American Historical Review, presidente de la Conferencia Latinoa-
mericana sobre Historia y director del Departamento de Historia de la Uni-
versidad de Florida.
XXVI Régimen de Santander

Bushnell fue un erudito. Sus múltiples amigos y estudiantes lo consi-

deraban un caballero, un esposo amoroso, un padre dedicado y un hombre
siempre culto. A Bushnell lo criaron como cuáquero en Filadelfia, Pensilva-
nia, lo que le imprimió a su pensamiento una calidad reflectiva y una voz
que rara vez se levantaba en tono de ira. Bushnell conoció a Virginia Starkes
cuando trabajaban los dos en la OSS, y se casaron en enero de 1945. Tuvieron
dos hijos, una hija y varios nietos y bisnietos. Ginny y David viajaron jun-
tos por toda Europa y Latinoamérica. Ginny se unió con otras dos esposas
universitarias para trabajar como “las tres viajeras”, comprando objetos por
toda la región y vendiéndolos en Gainesville para organizaciones benéficas
en Florida y América Latina. Cuando estaban en Colombia, David y Ginny
visitaban con frecuencia las termales de Paipa, disfrutando de las vistas y
la cultura de las tierras altas de la Cordillera Oriental. El matrimonio duró
sesenta y cuatro años, hasta la muerte de Ginny en 2009 y la de David el si-
guiente año.
Para los estudiantes y los eruditos, Bushnell era una fuente de conoci-
mientos, por su larga trayectoria de estudios en Colombia. Sus estudiantes
escucharon como llegó a Bogotá en 1948, cuando gran parte del centro la
ciudad estaba todavía en ruinas por los disturbios del 9 de abril. Su relato de
los largos días que pasó en la búsqueda de expedientes sin organizar en el
archivo legislativo, que encontró en un estado avanzado de desorden, parece
más bien un cuento de aventuras. Durante más de sesenta años, Bushnell
viajó por todo el país y conoció a las élites eruditas y a estudiosos jóvenes; a
estos últimos les ofrecía leer y comentar sus trabajos y ayudarles a compren-
der mejor la historia de su país. Bushnell tenía una letra notoriamente pobre
y muchos estudiantes tuvieron que pedir traducciones de lo escrito por él,
con el fin de entenderlo. Era experto en el uso de la máquina de escribir ma-
nual, y de sexagenario dominó rápidamente los procesadores de palabras.
Bushnell dirigió mi tesis doctoral a principios de la década de los
ochenta, y con el paso de los años experimenté muchos de sus caprichos.
Era muy reacio a ofrecer consejos directos, porque prefería que sus estudian-
tes llegaran por sus propios medios a una solución para sus problemas. Se
negó, por ejemplo, a presentar una lista de material de lectura para nuestros
exámenes de doctorado y sugirió que aprenderíamos más compilando nues-
tras propias listas. Cuando sustenté mi tesis, David empezó la entrevista
presentándome un calendario relacionado con la visita a Colombia en 1986
del Papa Juan Pablo II. En dicho calendario, se le dio la bienvenida al Santo
Padre a la ciudad conocida como “Atenas de Suramérica”. Bushnell me pre-
guntó cuándo le habían dado a Bogotá ese apodo y qué tenía que ver Atenas
con mi tesis sobre “Artesanos y Política en Bogotá”. Estaba desconcertado y
le confesé mi ignorancia, pero me instó a que adivinara lo mejor que podía.
Esto me hizo reflexionar sobre el republicanismo artesanal y los esfuerzos a
largo plazo de los artesanos para ampliar el sistema de gobierno con el fin
de darles a los no oligarcas la oportunidad de contribuir a una verdadera re-
pública colombiana. Bushnell contestó con sus acostumbrados elogios, sugi-
 David Bushnell XXVII

riendo que mi respuesta era “plausible”. Al final de una sustentación exitosa,

Bushnell me dijo que era hora de llamarlo David, porque habíamos llegado
a ser pares. Mi esposa y yo disfrutamos de la amistad y la hospitalidad de
Ginny y David durante muchos años, aunque él continuó siendo mi mentor
durante toda su larga vida.
Su importancia a lo largo de los años se debe, en parte, al acertado aná-
lisis realizado en The Santander Regime in Gran Colombia. Bushnell se negó
a adoptar una posición partidaria sobre la polémica entre Bolívar y Santan-
der; su texto presenta ideas valiosas con respecto a las características positi-
vas y negativas de los dos fundadores. Tampoco tomó partido en los debates
alrededor de las múltiples divisiones mortales en la historia de Colombia,
aunque su Nation in Spite of Itself habla de la historia tortuosa del país. Bus-
hnell admiraba el legalismo buscado por Santander y Eduardo Santos en la
gobernación del país, a pesar de los defectos en la forma en que esto se llevó
a cabo. Esta nueva edición le llenaría de orgullo, y más todavía el hecho de
que los colombianos y los extranjeros siguen encontrando valor hoy en la
manera en que él entendió su segunda patria amada.

David Sowell, Profesor Emérito

Juniata College
 Prefacio

Este volumen no pretende ser un estudio definitivo de un período completo

de la historia de Colombia, ni de toda la administración del vicepresidente
Santander. Dadas la gran escasez de estudios de investigación relativos a los
aspectos particulares de este período y la magnitud del volumen de fuentes
documentales aún no trabajadas, no es probable que la actual generación
llegue a ver un trabajo semejante. Sin embargo, espero que este volumen,
aún dentro de unos objetivos más limitados, cumpla un fin útil. Por el solo
hecho de presentar un análisis razonablemente amplio, aunque detallado,
del escenario interno de la Gran Colombia, que ha sido hasta ahora descui-
dado en favor de los acontecimientos militares y diplomáticos, puede suge-
rir numerosos temas para investigaciones más amplias y puede servir como
obra de referencia que facilite la labor investigativa. Dicha referencia es es-
pecialmente necesaria, ya que las tendencias políticas, económicas y reli-
giosas del período están entrelazadas tan completamente que es imposible
entenderlas sin una constante relación de unas con otras. Además, el estudio
presenta algún material nuevo y ofrece (aunque en ocasiones en forma más
bien tentativa) cierto número de interpretaciones nuevas.
Dos puntos de método requieren una breve explicación. En primer lu-
gar, el término Régimen de Santander utilizado en el título tiene primaria-
mente un sentido cronológico que limita la parte de la historia de la Gran
Colombia durante la cual Francisco de Paula Santander y sus principales
colaboradores, tuvieron un papel dominante en los asuntos internos. En un
sentido estricto este período va desde fines de 1821, cuando Santander llegó
a actuar por primera vez, como jefe del poder Ejecutivo de toda la República,
hasta septiembre de 1827, cuando fue reemplazado permanentemente por
Bolívar. Por muchas razones, sin embargo, es mejor comenzar en agosto de
1819, cuando Santander fue encargado provisionalmente de la administra-
ción patriota de la Nueva Granada, inmediatamente después de la Batalla
de Boyacá. Es verdad que en ese momento no tenía autoridad legal sobre
Venezuela y Ecuador, pero los partidos patriotas de Venezuela dependían
financiera y, hasta cierto punto, militarmente de Bogotá, y puede hacerse
caso omiso del Ecuador, ya que éste vino a ser parte integrante de la Gran
Colombia únicamente en 1822. Por lo tanto, el período en estudio será el de
1819-27 y el objeto del trabajo será el análisis de todos los aspectos impor-
tantes del desarrollo interno durante esos años. Así, pues, no se intentará
revisar la guerra con España o las relaciones exteriores de Colombia, salvo
en cuanto ellas afecten la situación interna. Tampoco se limitará el estudio
del período a un análisis de la política específica de la administración de
Santander, aunque sus realizaciones y fallas suministrarán naturalmente el
principal tema unificador de un capítulo a otro.
2 Régimen de Santander

El otro punto que requiere aclaración es el de la aplicación de la cro-

nología a cada capítulo en particular. Cuando un trabajo histórico se refiere
a un tema tan amplio, un método estrictamente cronológico, desde el prin-
cipio al fin. está obviamente fuera de lugar: de ahí que la organización del
material se llevó a cabo de acuerdo con los temas tratados en la mayor parte
de las veces. Por otra parte, la evolución política de la Gran Colombia hasta
la promulgación de la Constitución de Cúcuta y también la crisis política
que comenzó en
1826 y condujo posteriormente a la caída de Santander, se prestan a un
tratamiento puramente narrativo y en esta forma han sido presentados. Al-
gunas repeticiones son inevitables: algunas disposiciones de la Constitución
colombiana y algunos incidentes de la crisis de 1826 sirven también para
ilustrar desarrollos generales estudiados en los capítulos correspondientes.
Al menos espero que esas repeticiones se hayan limitado a un mínimo, ya
que cualquier forma alternativa de organización del material presentaría di-
ficultades aún mayores.
Solo resta consignar mis reconocimientos que, como de ordinario, se-
rán absolutamente insuficientes. La primera y mayor de las deudas de grati-
tud es la que tengo con el profesor C. H. Haring, bajo cuya dirección fue pre-
sentado este estudio, como tesis doctoral, en Harvard. El presente trabajo ha
pasado por numerosas etapas desde ese entonces, pero sin duda conserva
las marcas de su origen. Ciertamente mi deuda con el profesor Haring se re-
monta al día en que entré por primera vez, como estudiante de segundo año,
a sus clases. Por lo tanto, este volumen es, en todo sentido, un subproducto
de su enseñanza y espero sinceramente que los esfuerzos que él invirtió en el
autor no hayan sido vanos.
También soy deudor de la Universidad de Harvard, del Consejo de In-
vestigaciones de Ciencias Sociales (Social Science Research Council) y de la
Universidad de Delaware por las becas y otras ayudas para la investigación
que me permitieron recoger material directamente en los archivos y biblio-
tecas de Bogotá. No puedo mencionar a todas las personas que me ayuda-
ron, pero quisiera señalar a Roberto Cortázar, hasta hace poco secretario
de la Academia Colombiana de Historia, a Enrique Ortega Ricaurte, jefe del
Archivo Histórico Nacional, a José Manuel Pérez Ayala, de cuya amistad gocé
en la Biblioteca Nacional. ya Julia Borda de Villar, quien manejaba el Archivo
del Congreso en la época de mis principales trabajos de investigación.
Por último en orden pero no en importancia, quiero incluir a mi espo-
sa, Virginia Starkes Bushnell, quien copió en máquina innumerables páginas
del ilegible manuscrito, trabajó en los mapas y cuadros, y soportó en dos
ocasiones el clima de Bogotá, mientras su esposo trabajaba en los archivos.

David Bushnell