04 Fronesis en La Práctica PDF

[AFO028BBT] Planeación del Paisaje
[MOD024979] Planeación del Paisaje

[UDI1518PN] Fronesis en la práctica
1. Quito-Responder a las preguntas de la investigación
A continuación, desarrollaremos los siguientes subepígrafes:
Introducción.
Descripción del análisis.
Las preguntas de investigación para Quito.
Resumen.
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1.1. Introducción
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El poder se ejerce en el proceso de planificación de cualquier plan de transporte y Quito no es una
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excepción. Sin embargo, la ejecución de proyectos de transporte tiene consecuencias imprevistas
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que rara vez se atribuyen al poder. Este módulo presenta los resultados empíricos del estudio de
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caso de Quito señalando la desequilibrada implantación del BRT y el papel del poder en la
planificación del sistema. Los actores, las relaciones y los mecanismos de poder que se encuentran
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en este estudio de caso están enmarañados juntos para diseñar un sistema que deja a muchos
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segmentos de la población excluidos de los beneficios del BRT. Para comprender el papel del poder
durante el proceso de planificación del en Quito, se aplicó la metodología explicada en el Módulo 2.

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Este módulo se divide en dos secciones. En la primera se presenta el desarrollo de los cinco niveles
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de análisis para el estudio de caso de Quito. La segunda sección responde a las preguntas de
investigación.
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maestriasenlinea.ute.edu.ec
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1.2. Descripción del análisis
Antes de responder a las preguntas de la investigación, se describen los hallazgos de cada paso.
Estas descripciones ayudaron a construir los recursos necesarios para responder a las preguntas. El
primer nivel de análisis muestra los acontecimientos y actores clave tal y como lo describieron los
participantes durante las entrevistas. En el segundo nivel, las relaciones entre todos los actores y se
cartografiaron los acontecimientos; en esta fase, no se hizo ninguna interpretación de las relaciones
encontradas. Para el tercer y cuarto nivel de análisis, se realizó un examen más profundo de las
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relaciones y dieron sentido a las relaciones encontradas. Estos significados se basaban en las
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emociones de los participantes, lo que entendían como correcto o incorrecto, y las acciones
realizadas para hacer o detener cualquier acción específica.
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Las concepciones de poder presentadas en el módulo 1, se utilizaron para comprender los
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mecanismos de poder presentes en cada una de las acciones identificadas. Como conocimos en la
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revisión del poder, puede utilizarse para bloquear, prohibir e invalidar posibles voces y conocimiento
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(Elden, 2017). El análisis produjo pruebas sobre los actores y acontecimientos, que da forma al
sistema BRT en Quito, pero sobre todo trató de arrojar luz sobre algunas de las voces y los
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conocimientos que estuvieron ausentes en el proceso de planificación, y comprender cómo afectó a

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la implantación del BRT en Quito.

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El quinto y último nivel de análisis contrastó el análisis cualitativo de las cuatro primeras etapas con
una evaluación geográfica del sistema. Esto reveló conocimientos sobre las zonas de la ciudad que
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están mejor atendidas por los nuevos sistemas, así como las características de la población en
función de los niveles de privación de las zonas servidas y no servidas.

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1.2.1. Nivel 1 - Análisis lineal

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Desarrollo histórico del transporte en Quito

El primer nivel de análisis pretendía situar a los actores y acontecimientos identificados en las
entrevistas en el tiempo. Se presentan dos líneas temporales. La Ilustración 1 muestra los
acontecimientos históricos de transporte que tuvieron lugar a nivel nacional y local en las décadas
anteriores a la idea de un sistema BRT.
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Estos acontecimientos fueron importantes, ya que crearon el contexto que rodeó la eventual
implementación del BRT en Quito. La línea de tiempo es una presentación histórica de los
acontecimientos clave que poco a poco, con el tiempo, dar forma a la idea de un sistema de
transporte mejorado en la ciudad. El calendario comienza en 1908 con la llegada de la primera línea
de ferrocarril que unía las ciudades de Quito y Guayaquil, el mayor puerto del país, y finaliza con la
creación de la Unidad de Estudios del Transporte, la agencia encargada de la planificación del BRT
en Quito. Cada uno de los eventos presentados son el resultado de un ejercicio continuo de poder
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que afectó a la eventual adopción del sistema BRT.
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Ilustración 1 Cronología de los acontecimientos históricos del transporte en Quito 1908 – 1991.
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Fuente: Elaboración propia, a partir de las entrevistas

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El análisis del poder en este estudio se centra en los acontecimientos que condujeron a la aplicación
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de la BRT. Sin embargo, algunos acontecimientos históricos ayudaron a comprender algunas de las
razones de ciertas decisiones que se tomaron. Un ejemplo es la "Guerra de los 40 centavos". La
Guerra de los 40 centavos fue el desarrollo de una serie de acontecimientos de agitación social que
comenzó debido a la intención del Gobierno de aumentar las tarifas de los buses en 1978. Los
operadores de transporte y el Gobierno central habían acordado una subida general de las tarifas de
40 centavos, lo que suponía un aumento del 40% del precio total del paisaje de ese momento.
Durante estos acontecimientos, la población, encabezada por estudiantes de secundaria y
universitarios, exigió un mejor sistema de transporte y se opusieron al aumento de las tarifas. El
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Gobierno no escuchó las demandas públicas. Las manifestaciones públicas se intensificaron y la
violencia pasó a formar parte de las quejas. La respuesta del Gobierno en aquel momento fue el uso
de la fuerza policial y violencia. Los transportistas se unieron a la policía y utilizaron armas de fuego
para combatir a la población.
La policía sitió institutos y universidades. La población, liderada por los estudiantes, se organizaron
con los barrios desfavorecidos y resistieron a las intervenciones del Gobierno. Tras unos pocos días
de fuerte resistencia en la ciudad de Quito, otras ciudades se unieron al movimiento. A pesar de
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esto, el Gobierno ecuatoriano nunca revisó la decisión. La paz pública sólo se reestableció después
de que miles de estudiantes fueran detenidos, cientos resultaran heridos y algunas personas
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murieron. (Gonzales, N/D).
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Para resolver los conflictos, el Gobierno impuso a los empresarios públicos y privados la obligación
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de proporcionar transporte gratuito a sus trabajadores. Las quejas públicas se habían planteado
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para no conseguir aumento de las tarifas, así como una mejora de todo el sistema de transporte. Sin
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embargo, la respuesta del Gobierno fue ofrecer transporte gratuito a las personas que ya se
encontraban dentro del mercado laboral en el país; sin aplicar tarifas para ayudar a los segmentos
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de la población que no tienen acceso a un empleo o que trabajan por cuenta propia. Las necesidades
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de transporte de estos grupos simplemente no formaban parte del proceso de toma de decisiones del
Gobierno en aquel momento.

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Este evento estableció dos temas relevantes para el sistema de transporte actual en Quito y
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Ecuador: la dificultad de aumentar las tarifas de transporte y la exclusión de determinados grupos

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durante los procesos de planificación de la política de transportes. Aunque la violencia y la fuerza ya

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no se utilizan en los mismos niveles que los utilizados en los acontecimientos de 1978, se han creado
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nuevos y más sofisticados mecanismos de poder que silencian a determinados grupos durante la
toma de decisiones de las políticas de transporte.
La intención del análisis desarrollado en este módulo es sacar a la luz los mecanismos utilizados
durante el desarrollo del BRT en Quito y comprender qué voces participaron en la planificación del
sistema y qué voces quedaron fuera de la planificación.
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El proceso BRT en Quito

En la Ilustración 2 se presenta una cronología más detallada que comienza en 1978. Fue durante
este tiempo que la idea del BRT, tal como se ha implantado hoy, empezó a tomar forma. El
calendario está directamente relacionado con el ciclo electoral en Ecuador. Además, muestra la
inestabilidad política a nivel nacional del país que duró de 1996 a 2007. Durante este tiempo hubo
siete presidentes ecuatorianos y cuatro alcaldes de Quito. No todos los acontecimientos y actores
están presentes en esta línea temporal por razones de espacio. Los acontecimientos y actores
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presentes fueron parte del análisis.
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Ilustración 2 Cronología de implementación del BRT de Quito

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La idea de implantar un sistema de autobuses en carriles segregados partió del presidente en el

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periodo de 1984 y 1988, cuando la Unidad Ejecutora de Transporte fue creada por el jefe de Estado
para analizar soluciones de transporte para las ciudades de Quito y Guayaquil, las más pobladas de
Ecuador. Todos los alcaldes que planificaron se muestran y las líneas de BRT implantadas que
empezaron a funcionar en 1996. El municipio sólo está presente en el inicio del proceso de
planificación porque representa el momento en que el municipio adquirió un papel en la elaboración
de las políticas de planificación de la ciudad.
En las agrupaciones identificadas también aparece un grupo adicional de "otros actores". Todos los
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actores que no pertenecían a las categorías antes mencionadas se sitúan en este grupo; por ejemplo,
un amigo extranjero del alcalde. También aparecen actores institucionales agrupados en cinco
categorías: operadores de transporte, bancos de desarrollo, Congreso Nacional, Gobierno Central, y
el Municipio. Todos los agentes mencionados en los relatos se codificaron. Es evidente que ninguna
asociación de trabajadores, sindicatos, estudiantes, representantes de los desempleados,
asociaciones de vecinos, etc. son parte del proceso; en concreto, no se les invitó a participar
activamente en la planificación.
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Una vez identificados todos los actores, sus funciones y una cronología de los acontecimientos, esta
información se fue llevado al segundo nivel de análisis.
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1.2.2. Nivel 2 - Relacional
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En el segundo nivel o nivel relacional de análisis, todas las relaciones entre los actores se
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identificaron. En este nivel, se encontraron todo tipo de conexiones entre los actores; esto es
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ilustrado en la Ilustración 3, donde pueden verse algunas de las relaciones. En esta fase, no se
analizó la naturaleza de ninguna relación y todos los vínculos entre los diferentes actores se
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identificaron. Se identificaron relaciones a distintos niveles; por ejemplo, las instituciones estaban
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vinculadas con actores individuales, los actores individuales con otros actores individuales,
instituciones con otras instituciones, etc. En esta fase, la actividad más importante era registrar
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cualquier forma de relación que pueda existir entre los actores.

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En este proceso, no sólo los actores que participaron en el proceso de planificación del sistema, pero
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también se reconoció la ausencia de determinados grupos que no tuvieron la oportunidad de

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participar en el proceso de planificación del BRT. Por ejemplo, no había grupos de la sociedad civil,
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como operadores de buses, grupos de usuarios, presentes durante la planificación del BRT.
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Ilustración 3 Actores individuales e institucionales identificados en las entrevistas

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En este nivel, los actores previamente identificados empiezan a formar una cadena de actores que
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participaron en el proceso de toma de decisiones del sistema. Como ya se ha dicho, hubo grupos que
no participan en absoluto en el proceso. Además, en esta fase, algunos de los actores identificados
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en el inicio empiezan a perder importancia. Por ejemplo, inicialmente se identificaron 16

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planificadores que participaron en la planificación del sistema en Quito; sin embargo, sólo dos
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planificadores - como se verá más adelante - tuvieron la oportunidad de ejercer un poder

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significativo durante el proceso.

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El siguiente nivel de análisis de las relaciones existentes empieza a dar pistas sobre qué relaciones
eran el resultado del ejercicio del poder.
1.2.3. Nivel 3 - Emocional

El tercer nivel de análisis identifica las relaciones, encontradas en el segundo nivel de análisis,
desde la perspectiva de los participantes: qué entendían ellos que era lo correcto y por qué otras
cosas no se hacían. Esto dió las primeras pistas sobre los mecanismos de poder presentes, incluidas
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las estrategias utilizadas para la adopción de propuestas o ideas, así como la forma en que otras
ideas o propuestas fueron desechadas. Por ejemplo, después de que el Gobierno central creara la
unidad ejecutora de transporte y esta empezará a estudiar soluciones de transporte para Quito y
Guayaquil, comenzó el alcalde 1 a buscar opciones para devolver la planificación del transporte a la
ciudad, porque él y su equipo cree que la devolución de las competencias de transporte a la ciudad
es la única forma de abordar los problemas de transporte detectados. Los mecanismos de poder
descubiertos tras las acciones tomadas para frenar o promover determinadas ideas se examinaron
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en el cuarto nivel del análisis.
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Relaciones entre actores
1.2.4. Nivel 4 - Analítico

A este nivel, se hizo un esfuerzo por comprender las acciones que guiaron y condujeron a otras
acciones, y cómo esas acciones fueron las consecuencias del ejercicio del poder. En esta etapa se
identificaron acuerdos y controversias. En acuerdos, se identificaron los mecanismos de poder que
imponían ideas, conceptos, planes, etc.; y en las controversias se utilizaban mecanismos de poder
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para resolverlas.
En esta fase se codificaron todos los mecanismos de poder identificados en la revisión bibliográfica,
incluyendo elementos de coacción, manipulación, intimidación, persuasión y autoridad. Todas las
relaciones identificadas en los primeros niveles de análisis se sometieron a este escrutinio. Las
relaciones que evidenciaban mecanismos de poder fueron mapeadas y se reportan en la Ilustración
4.
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En la sección 4.3.2 se informa de cómo se ejerció el mecanismo. Cómo se utilizó el constreñimiento
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(Constraint) como mecanismo de poder para implantar el BRT se presenta a continuación a modo de
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ejemplo: Constreñir, es uno de los mecanismos de poder presentes en las prácticas de planificación y
se define como obligar, precisar, compeler por fuerza a alguien a que haga y ejecute algo
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(Diccionario, 2017).
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El Banco Español de Desarrollo (FAB) financió la primera línea del proyecto BRT. La financiación
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había limitaciones financieras, como la cantidad de dinero que se va a prestar, la duración del
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préstamo, los tipos de interés, y el número y periodicidad de los pagos. Todas estas condiciones son
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normales y no ponen necesariamente de relieve nada inusual. Sin embargo, la financiación tuvo una
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cláusula que afectó al resultado del sistema. La financiación restringía los materiales -comprados
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con esos fondos- a que fueran de origen español.

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En consecuencia, el jefe del equipo de planificación, Planificador 1, necesitaba justificar la compra

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de equipos que sólo España podía ofrecer; el sistema final se diseñó para utilizar sistemas híbridos
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muy sofisticados. Trolebuses eléctrico-diésel fabricados en España. Este es un claro ejemplo de

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cómo el poder en una acción -firmar el contrato de préstamo- condujo a otras acciones, diseñar un
BRT con trolebuses, que cambió el resultado del sistema mediante el uso de la constreñimiento -un
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mecanismo de poder.
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Ilustración 4 Mecanismos de poder para la adopción del BRT - Quito.
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1.2.5. Nivel 5 - El nivel de los Sistemas de

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Información Geográfica (SIG)

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Para comprender el impacto que la implantación del sistema BRT ha tenido en la ciudad, se ha
llevado a cabo un análisis espacial. Se desarrolló un análisis para conocer dónde se implantó el
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sistema y cuáles son las características de las personas que se benefician de la aplicación. Esto
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ayudó a responder a la pregunta sobre a quién benefició el ejercicio del poder en la aplicación del
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BRT.
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La Ilustración 5 representa los resultados del análisis espacial mostrando el DMQ, resaltando en
verde la zona servida por el sistema municipal de transporte urbano. El área de estudio representa
el 93% de la población del DMQ; se requieren estudios adicionales para comprender las condiciones
de transporte del 7% de la población que no está atendida por el sistema urbano.
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Ilustración 5 Distrito Metropolitano de Quito, Área de Estudio. Fuente: Elaboración propia

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En la Ilustración 6 se representa el IPTD calculado. Las zonas en verde son zonas con niveles más
bajos de privación de transporte público y las zonas con rojo tienen mayores niveles de transporte
público privación.
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Ilustración 6 Índice de privación del transporte público DMQ . Fuente: Elaboración propia
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Como se muestra en la Ilustración 8, el 60% de las áreas censales, CA (3.612) de la ciudad tienen
niveles más altos de IPTD mientras que el 40% (2.379) de las zonas tienen niveles más bajos de
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IPTD. Se encontraron cifras similares cuando la población que viven en las zonas se calculó (véase
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Ilustración 8), ya que el 63% de la población vive en zonas con niveles más altos de IPTD y el 37% de
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la población vive en zonas con niveles más bajos de IPTD.

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Ilustración 7 Índice de privación del transporte público por número de zonas censales. Fuente:
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Elaboración propia
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Ilustración 8 Índice de privación del transporte público por población. Fuente: Elaboración propia
Las características de la población en función del nivel de necesidades satisfechas se presentan en la
ilustración 9. El IBN es un sistema multidimensional de medición de la pobreza, en la que diferentes
características de la población -incluidas ingresos, salud, vivienda y educación-. Las zonas con mayor
y menor IPTD se analizaron para conocer las características de la población que vive en esas zonas.
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Como mencionado anteriormente, el 60% de la población vive en zonas con niveles más altos de
IPTD. Además, el 53% de los habitantes sin IBN (no pobres) tienen niveles bajos de IPTD, y el 47%
tienen niveles altos de IPTD.
Por otro lado, el 75% de la población con IBN (pobre) vive en zonas con altos niveles de IPTD y el
25% de la población vive en zonas con niveles más bajos de IPTD.
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Ilustración 9 Índice de privación del transporte público por necesidades básicas insatisfechas.
Fuente: Elaboración propia

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En Quito, los niveles más bajos de privación de transporte se sitúan en un largo corredor que se
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extiende de norte a sur de la ciudad. Estas son también las zonas en las que los corredores de BRT
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se han implementado. Aunque la ciudad ha hecho un gran esfuerzo por implantar y mejorar los
servicios de transporte, hay una mayor proporción, el 60%, de zonas con niveles más altos de IPTD
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en la ciudad. El 47% de la población sin necesidades básicas insatisfechas vive en zonas con bajos
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niveles de IPTD. Por otro lado, el 75% de la población con necesidades básicas insatisfechas vive en
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zonas con altos niveles de IPTD. Las zonas con altas concentraciones de población con INB tienen
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menos probabilidades de beneficiarse de la introducción del sistema de transporte.
La siguiente sección, responder a las preguntas de investigación, intenta comprender cuál fue el
papel del poder en la configuración de un BRT que muy probablemente beneficiar a la población sin
necesidades básicas insatisfechas.
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1.3. Las preguntas de investigación para Quito

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En esta segunda parte del capítulo se responde a cada una de las preguntas de la investigación. Se
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utilizan citas de forma ilustrativa para responder a las preguntas de la investigación. Todos los
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participantes entrevistados ayudaron a crear la narrativa de la historia, sin embargo, las citas que
mejor ayudan a ilustrar el argumento de cada una de las respuestas fueron utilizadas.
1.3.1. Pregunta 1 ¿Cuáles son los principales

motivos para la adopción del BRT en Quito?
Se han identificado tres motivos principales para la implantación del sistema BRT. En primer lugar,
la necesidad de descongestionar determinadas zonas de la ciudad, en particular la avenida 10 de
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agosto que conecta las zonas norte-sur de la ciudad. La lenta movilidad urbana dada por el antiguo
sistema, autobuses contaminantes y peligrosos ya no era aceptable. Los políticos y planificadores
comprendieron la situación, era dramática y exigía un cambio radical. La forma de la gestión del
transporte público, limitándose a fijar niveles elevados de subvenciones para mantener bajas tarifas,
ya no era aceptable, y se necesitaban políticas más integradas. El Municipio entendió que la ciudad
necesitaba tener el control del transporte para realizar los cambios necesarios.
El segundo motivo se refería a la oferta global de transporte. Los cambios exigidos eran
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estructurales modificaciones en la oferta de transporte, la gestión y el control institucional. El
Gobierno Central no había desarrollado las herramientas necesarias para gestionar un transporte
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nuevo y diferente. Entendía que no tenían la capacidad necesaria para proporcionar estos cambios,
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por lo que la desconcentración de las competencias de transporte se hizo imperativa para dar al
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Municipio las competencias para desarrollar y gestionar un nuevo sistema.
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El principal marco jurídico de la descentralización fue la creación del DMQ. En 1990, Rodrigo Paz
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alcalde en aquel momento, entregó la ley DMQ al presidente del Congreso para su debate y
aprobación. Tras una larga deliberación, y con numerosos cambios en el texto original, la ley fue
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finalmente aprobada. La principal crítica al proyecto original era su intención de crear un nuevo
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en
Estado dentro del Estado (Chauvin, 2006). La ley tardó más de dos años en ser aprobada. Uno de los
aspectos más relevantes de la nueva ley fue la devolución de las competencias de planificación y
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competencias de regulación del transporte.

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Todo formaba parte del esfuerzo local para cubrir las necesidades de servicios en la ciudad. No
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olvidemos un hito importante, y es que en 1993 Quito obtuvo del Gobierno Central una orden
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ejecutiva nacional, por la que se hizo el único municipio del país que asume todas las competencias
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de movilidad. Posteriormente con la creación de la Ley del Distrito Metropolitano de Quito, la ley
estableció la base jurídica para que el Municipio asumiera toda la movilidad responsabilidades.
(TP4)
Durante los continuos diálogos entre el Gobierno Central, el Congreso Nacional y el Municipio para
la adopción de la nueva ley de distritos, el Alcalde creó una agencia que es responsable de
desarrollar planes locales para la promulgación de nuevas competencias. La nueva Unidad de
Estudios de Transporte (UET) se creó. La creación de esta agencia fue el principal motor de la
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adopción del BRT en Quito. Desarrolló un plan director de transporte para la ciudad que incluía las
primeras líneas de BRT y planes de viaje para las instituciones locales, con el fin de gestionar el
transporte en la ciudad. El plan director recomendaba la creación de una única autoridad local de
transportes responsable de planificar y regular los servicios de transporte a nivel local. El plan
también incluía el establecimiento de una red integrada de transporte público, el refuerzo de los
operadores, la adopción de vehículos de bajas emisiones y un sistema centralizado de semáforos.
Estas políticas se aplicaron durante los años siguientes. La UET y la mayoría de sus miembros se
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quedaron en las agencias municipales que se crearon exclusivamente para gestionar tanto el nuevo
sistema de transporte y las líneas convencionales existentes. La UET cambió la forma en que se
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gestionaba el transporte en la ciudad y dejó un legado sobre cómo controlarlo.
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En resumen, se detectó un gran problema de congestión en el centro de la ciudad ampliada, que es
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una importante zona de la ciudad debido a la alta concentración de empleos, hospitales, centros
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educativos oportunidades y actividades de ocio. El entorno jurídico de la época no permitía a la
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ciudad para realizar mejoras importantes en los sistemas de transporte, por lo tanto, un cambio en lo
jurídico era necesario. El gobierno local preparó los fundamentos jurídicos para tener la capacidad
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de aplicar los cambios necesarios para resolver el problema de transporte identificado, mediante el
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en
establecimiento de la Ley DMQ, una ley que desconcentraba la planificación de los transportes,
entre otras políticas también de desconcentración. Por último, un ente para llevar a cabo el cambio
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se creó la UET, que gestionaba los planes y acciones necesarias para resolver los problemas tanto de
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congestión como medioambientales. El diseño del nuevo sistema, con el BRT como principal salida,
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llevó al Municipio a diseñar un sistema de transporte completo.

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Ilustración 10 Planificación Original Sistema Integrado de Transporte Público – Quito
Este diseño del sistema ofrece una gran accesibilidad para muchas zonas de la ciudad. Sin embargo,
hubo otras zonas que no se beneficiaron de la introducción del BRT. En respuesta a las siguientes
preguntas ayudaron a comprender quién no se beneficia del sistema, y cómo el poder puede estar
influyendo en este resultado desigual.
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Ilustración 11 Sistema BRT real de la ciudad de Quito – 2016. Fuente: Municipio de Quito, 2017
1.3.2. Pregunta 2. ¿Quién se ha benefician de

la introducción del BRT? ¿Qué mecanismos
de poder se ponen en evidencia?
La introducción de cualquier proyecto de transporte conlleva riesgos financieros, operativos y
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políticos. Sin embargo, cuando un proyecto de transporte tiene éxito, los beneficios experimentados
por los interesados responsable de la introducción puede ser sustancial. Por ejemplo, puede
significar la reelección de un alcalde o la promoción profesional de planificadores y profesionales.
Hubo muchos ganadores en el proceso de implantación del BRT en Quito.
El alcalde 1 se apoyó en una red muy estrecha de amigos que se había labrado en sus actividades
anteriores como hombre de negocios y como jefe de un equipo de fútbol de la ciudad. El apoyo
inicial necesario para el desarrollo del sistema fue dado por esta estrecha red de amigos, que
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aportaba conocimientos, prestigio internacional, experiencia, ideas y propuestas. Sin embargo, no
todos los agentes de la red ejercían el poder, los actores que ejercían el poder funcionaban como
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vínculos con otras redes de actores.
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Este fue el caso del director de la Facultad de Ingeniería de la Universidad Católica, que utilizó su
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posición jerárquica para presentar a un joven profesor universitario al Alcalde. Los miembros del
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partido gobernante se adhirieron al proyecto, lo que a su vez les permitió ejercer el poder para
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beneficiarse tanto personal como profesionalmente de la eventual aplicación del sistema. Por
ejemplo, el congresista que propuso la ley para la Distrito Metropolitano de Quito más tarde se
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convirtió en alcalde de la ciudad y finalmente ganó las elecciones para Presidente del país.
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El ejercicio del poder por parte de los miembros del partido contribuyó al resultado final del sistema.
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Basándose en el éxito de los sistemas, el partido gobernante del alcalde 1, el alcalde 2 y el alcalde 3
retuvieron el cargo durante tres periodos consecutivos. Además, el alcalde 2, que inauguró la
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primera línea, fue eventualmente elegido presidente del país en 1998. Aún se les recuerda como las
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personas que cambiaron la ciudad para mejor (El Comercio, 2015). Se les reconoce como los agentes
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que demostraron que era posible mejorar las condiciones del transporte en la ciudad.
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Los planificadores del transporte de la ciudad llegaron a ser muy distinguidos. Fueron invitados a
participar en el proyecto basándose en el prestigio, que transformaron en respeto presentando e
implantando un sistema de transporte que trajo el éxito al Alcalde 1 y a su partido. El trabajo del
equipo de planificación fue supervisado y aprobado por un profesional, pero todo el equipo se ganó
el respeto de los políticos del partido gobernante y de una red de planificadores de transporte de
toda Sudamérica. Todos los miembros del equipo original trabajaron con el Municipio desde hace
varios años y siguen influyendo en la política de transportes de la ciudad.
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Algunos de ellos se pusieron a trabajar en la aplicación de planes similares en otras ciudades. Por
ejemplo, César Arias, jefe de la UET, diseñó el galardonado sistema Metrovía en la ciudad de
Guayaquil (ITDP, 2017) y asesoraba a otros planificadores de sistemas BRT de todo el mundo
(Hidalgo et al., 2007). Algunos de los miembros del equipo de planificación original de Quito se
encargaron de la explotación de las líneas de BRT en Guayaquil.
La introducción de autobuses articulados de gran capacidad que circulan por sus propios derechos
de vía, con señales de prioridad, y un sistema de pago previo al embarque crearon la combinación
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perfecta para la creación de un sistema de transporte masivo de alta velocidad (Wright, 2002). El
sistema se diseñó de forma que directamente conectaba las zonas periféricas con el centro ampliado
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de la ciudad. El centro ampliado es la zona es donde se encuentran la mayoría de los empleos y
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servicios, con barrios residenciales muy poblados situados en los extremos norte y sur de la ciudad.
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La población que vivía en la zona de influencia, que necesitaban utilizar el sistema para desplazarse
desde y hacia el centro de la ciudad se beneficiaron de un sistema de transporte rápido, fiable y

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eficaz. Oportunidades de acceso a la cultura, el ocio, educación, empleos, etc. estaban abiertos a la
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población que vivía en esas zonas, con un sistema de transporte rápido, sin tráfico.
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Las empresas, servicios y centros educativos que se encuentran en el área de influencia del plan se
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beneficiaron de dos maneras. En primer lugar, las personas que trabajaban en estas instituciones
tenían un sistema que pudiera llevarlos de casa al trabajo y viceversa de forma rápida y fiable. En
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segundo lugar, estaba la maximización de las personas que podían acceder a estos servicios y
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empresas. Estos sistemas podrían transportar a muchas personas durante todo el horario de
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apertura de diversas actividades. Con la concentración de los servicios de transporte, que a su vez
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maximizó el número de personas que podían desplazarse a la zona de la ciudad, se atrajeron nuevas
inversiones a la zona, creando aún más oportunidades para las personas que ya tenían acceso a ella.
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Presentar a estos beneficiarios es importante para comprender la rentabilidad que un buen
transporte que aporta el sistema. Sin embargo, hubo grupos importantes que no recibieron los
beneficios del sistema. El diseño del sistema dejó fuera de las oportunidades de transporte a algunos
grupos de la ciudad. Los transportistas, que inicialmente estaban en contra del plan, no se
beneficiaron de la introducción del nuevo sistema; se vieron directamente perjudicados por la
introducción del sistema. Cientos de unidades antiguas fueron sustituidas por los nuevos y modernos
autobuses articulados. Los operadores anteriores y sus viejas unidades fueron calificados por los
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planificadores del BRT como poco preparados e incapaces para operar el nuevo BRT. Por tanto, se
necesitaban autobuses articulados nuevos, modernos, rápidos y operadores eficaces y fiables.
La implantación de la primera línea provocó una fuerte resistencia por parte de los operadores
anteriores, porque su forma habitual de ingresos se cambió por una compensación económica única.
Dada la insatisfacción planteada por la aplicación de la primera línea, las siguientes líneas sí
incorporaron a los anteriores proveedores de transporte. Sin embargo, la planificación y el diseño de
los sistemas descuidaron los programas de formación para los operadores de la eventual captación
c
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del BRT. Los operadores anteriores habían obtenido la concesión de las nuevas líneas. Sin embargo,
una combinación de las disputas internas de los operadores, la falta de capacidad de gestión y las
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limitaciones financieras supusieron que se han ido eliminando gradualmente, y ahora todos los
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corredores son administrados por el Municipio. Los operadores de la segunda línea y de las
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siguientes siguen gestionando los servicios convencionales, lo que significa que mantienen sus
ingresos procedentes de los autobuses. Sin embargo, la explotación de las líneas BRT está
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controlada por el Municipio.
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El sistema creó una línea de servicio eficiente, pero que produce otra relativa desventaja de
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accesibilidad a un número considerable de personas fuera del alcance del sistema. Algunas de estas
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en
zonas son geográficamente difíciles de acceder utilizando autobuses articulados en vías segregadas.
Sin embargo, el BRT está diseñado de forma integrada, y no sólo las líneas centrales forman parte
as
del proceso de planificación.

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Políticas adicionales, también forman parte de los sistemas, como los tipos de autobuses que pueden
st
circular por la ciudad, y una red de autobuses de enlace que alimentan las líneas centrales de BRT.
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Los corredores se implantaron en el centro ampliado de la ciudad, y los servicios de enlace apoyan
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los corredores conectando zonas a las que los corredores no dan servicio. Como resultado, la oferta
de transporte público es desequilibrada y la ciudad tiene zonas con niveles de privación transporte
más elevados que otros. Como se pone de manifiesto anteriormente, el 60% de las áreas censales
tienen niveles bajos de IPTD (véanse las Ilustración 7 y 8). Los segmentos más pobres de la
población tienen menos posibilidades de recibir los beneficios del sistema BRT, ya que el 75% de la
población con las Necesidades Básicas Insatisfechas se localizan en zonas con altos niveles de IPTD,
véase la Ilustración 9.
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En Quito, los segmentos más pobres de la población son también los que tienen menos
probabilidades de poseer un coche. Por lo tanto, el transporte público es la única opción disponible.
Los segmentos más pobres de la población se ven obligados a emprender caminatas más largas o a
utilizar otros medios de acceso como transporte ilegal o irregular. Por lo tanto, es más difícil para
los segmentos más pobres de la población acceder a las zonas de la ciudad donde se concentran las
oportunidades, se encuentran los mejores empleos, la educación, la cultura y el ocio. El sistema
tarifario adoptado en la ciudad es un sistema de tarifa plana, lo que significa que todos los servicios
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de transporte tienen el mismo precio. El precio del transporte se ha mantenido bajo (0,35 dólares),
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pero la falta de integración de los servicios hace que los usuarios tengan que pagar por cada uno de
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los segmentos de transporte utilizado fuera del sistema BRT.
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Así, por ejemplo, una persona que utiliza tres autobuses para acceder a un destino concreto paga
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1,05 dólares. La persistente falta de transporte a las afueras de la ciudad no sólo presiona a las
comunidades pobres, sino también nuevas comunidades, ya que los segmentos más ricos de la
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población han se han construido hacia los valles cercanos de la ciudad. Estas zonas no disponen de
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transporte público, aunque los segmentos más ricos de la población tienen acceso a vehículos. Un
in
gran número de vehículos acuden a diario a la ciudad para trabajar y otros servicios, lo que sigue
creando graves problemas de congestión. Los altos niveles de congestión ejercen presión sobre el
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en
transporte existente reduciendo su velocidad, capacidad y comodidad. Así, segmentos de la

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población pierden en las zonas céntricas de la ciudad, con una oferta inadecuada de transporte en
las afueras.
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Los mecanismos del poder

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Ilustración 12 Mecanismos de Poder

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Hubo una serie de acciones que poco a poco dieron forma al sistema BRT en Quito. Estas acciones
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fueron consecuencia del ejercicio del poder. Se identificaron muchos mecanismos de poder. El mapa
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de poder presentado en la Ilustración 11, describe cuatro momentos distinguibles del proceso de
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planificación del sistema en Quito. Estos momentos fueron: (a) Toma de control del transporte en la
ciudad, que incluía las acciones que impulsaron al gobierno local a obtener la devolución de las
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competencias de transporte en Quito. (b) Desarrollo de la UET, mostrando cómo la UET fue
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establecida y el proceso de diseño del BRT. (c) Creación del apoyo político y jurídico.
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Durante este tiempo, se diseñaron todos los recursos jurídicos necesarios y se elaboró una estrategia
m
para crear se diseñó y puso en práctica el apoyo político. (d) Por último, el momento de la fase de
aplicación.
En el siguiente subapartado se identifican los mecanismos de poder descritos en cursiva y negrita
para señalar al lector los momentos de la narración identificados como mecanismos de poder.
a) Asumir el control del transporte de la ciudad
En la Ilustración 13 se muestran los actores y mecanismos presentes durante los acontecimientos
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que llevaron al control de transporte a la ciudad están resaltados. Las flechas en rojo muestran la
dirección en la que se encontraba el poder ejercido.
Los gobiernos locales y nacional estaban al corriente de la insatisfacción existente con el transporte
público en la ciudad de Quito. El Gobierno central, liderado por el presidente León Febres Cordero,
creó una agencia para estudiar específicamente el problema del transporte en las dos ciudades más
grandes del país, Quito y Guayaquil. El organismo Unidad Ejecutora de Transporte elaboró un
documento que presentaba el estado del transporte y formuló algunas recomendaciones para las
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ciudades. Con la creación de la Agencia, el Presidente ejercía el poder sobre el Municipio en forma
de dirección. Esta dirección llevó a una serie de acciones del Municipio.
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Ilustración 13 Actores y mecanismos de poder presentes durante el proceso de toma de control del
transporte por la Ciudad
El [Alcalde 1] creía que las iniciativas dirigidas por el Gobierno Central deberían ser patrocinado por
el gobierno local. Recuerde que en aquel momento todas las competencias en materia de movilidad
se centralizaron en el Gobierno Central. La dirección municipios no tenían nada que hacer, era por
culpa del Gobierno Central iniciativa, y con un pequeño equipo local, que se dieron los primeros
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pasos para hacer el Municipio implicado en asuntos de transporte. (TP1)
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La creación de una agencia por parte del Gobierno Central, para analizar la situación del transporte
en la ciudad y encontrar una solución de transporte adecuada provocó que el alcalde llevara el
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control del transporte a la ciudad. Los comicios locales, dirigidos por el alcalde elegido en 1988,
te
Rodrigo Paz, situaron el transporte como la mayor preocupación de la población. La información,
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producida por las encuestas, se convirtió en conocimiento, un mecanismo de poder que dio lugar a
una serie de acciones por parte del alcalde. Como respuesta a los problemas de transporte
ea
existentes, el alcalde puso en marcha la idea de construir un sistema ferroviario sobre una antigua
in
línea de ferrocarril disponible. El alcalde y su equipo invitaron a varios funcionarios, incluido el

l
presidente de entonces, así como sus ministros de finanzas. Se preparó una visita técnica para
en
persuadir al Gobierno Central y a las autoridades locales para construir el sistema. El viaje técnico
as
se utilizó como herramienta de poder, en forma de manipulación del alcalde sobre los asistentes.
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Un estrecho asesor del alcalde, que también era director de la Facultad de Ingeniería de una
st
universidad, invitó a uno de los profesores de la universidad a la visita técnica. El asesor del alcalde
ae
utilizó su posición jerárquica para invitar al profesor universitario al viaje técnico. El alcalde aceptó
invitar al profesor basándose en el prestigio del trabajo previo realizado por el profesor de la
m
universidad. El profesor universitario con conocimientos previos sobre el corredor transporte objeto
de debate, asistió a la reunión y convenció al alcalde para que retirara la idea de los sistemas
ferroviarios y hacer otra cosa. El viaje tuvo un efecto en el profesor que condujo que utilizara sus
conocimientos para persuadir al alcalde de que detuviera el proyecto ferroviario y analizara otras
alternativas.
Pocos días después de la visita técnica, en una reunión acordada entre el alcalde y el profesor
universitario, mostró al alcalde pruebas sobre el bajo nivel de demanda en el corredor. investigación
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del recuento de pasajeros en el corredor del ferrocarril propuesto La universidad profesor utilizó sus
conocimientos de transporte para ejercer poder sobre el alcalde. A partir de esta reunión se
desarrollaron una serie de acciones. El Alcalde convino en la necesidad de estudios. Acordaron la
necesidad de crear un equipo, dirigido por el profesor universitario, que ahora se convirtió en jefe de
la UET. No sólo se modificaron los cursos de acción con el ejercicio de poder en este caso, sino que
también cambiaron los actores (es decir, la productividad del poder). En profesor universitario fue
invitado a participar en el proyecto y se le encomendó la primera tarea de creación de la UET. Por
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otra parte, el alcalde comenzó a reorganizarse para gestionar la nueva realidad.
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Los problemas generales de transporte identificados en las encuestas se redujeron para resolver los
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problemas de congestión de los segmentos más móviles de la población en el centro de la ciudad.
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Como se presentará en las próximas subsecciones, los mecanismos de poder presentes entre los
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diferentes actores durante los distintos acontecimientos dieron forma a un sistema que satisfacía las
necesidades de las personas con gran movilidad y económicamente activas de la ciudad, pero excluía
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a los segmentos de la población más desfavorecidos. Los distintos actores y mecanismos se vieron
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atrapados en un juego que servía a los intereses de un segmento de la población ya beneficiado,

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mientras que dejaba al peor por detrás.

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b) Desarrollo de la UET y diseño de un BRT

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Los actores y los mecanismos presentes durante la creación de la UET y el diseño del BRT se
muestran en la Ilustración 14. La primera responsabilidad del profesor universitario era crear un
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equipo. El profesor, que especializado en transporte público, encabezó el equipo y posteriormente

st
fue ratificado en el cargo de director del recién creado departamento de transportes durante tres
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legislaturas sucesivas. La UET era un agencia especializada fuertemente apoyada por expertos
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internacionales, como la ONU para el Desarrollo. (Hidalgo et al., 2007). En él se integraron técnicos
de alto nivel, la mayoría de los cuales contaban con títulos en transporte y urbanismo por
instituciones de reconocido prestigio. El grupo empezó con cinco profesionales: dos de ellos habían
estudiado planificación urbana y de transportes en Brasil, y uno de ellos había desarrollado su tesis
de máster en torno al proyecto BRT de Curitiba. Durante el desarrollo de ideas, los miembros de la
UET visitaron los corredores de BRT existentes en Brasil y sistemas de trolebuses en São Paulo y
Mendoza (Argentina).
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El director era CA; convocó a un grupo de profesionales técnicos, yo era parte del equipo. Yo era el
especialista en diseño de ingeniería para el transporte, mi experiencia era la arquitectura, y tenía
conocimientos de la experiencia brasileña. El técnico jefe era el Planificador 10, arquitecto
urbanista. Tenía un máster en transporte. Su tesis de maestría versó sobre los efectos de los
derechos exclusivos de paso para autobuses en Curitiba. Planner 7 también era especialista en
infraestructuras e ingeniería. Planificador 6, era experto en diseño de carreteras. Planificadora 14,
era una especialista en ingeniería de diseño de redes. El Planificador 8 se encargaba de el diseño de
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las encuestas de movilidad. Ese fue el equipo técnico que, con la ayuda de cinco asistentes, realizó el
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proyecto Trolebus y la red BRT. (TP1)
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Ilustración 14 Actores y mecanismos de poder presentes durante el desarrollo de la UET y el Diseño
del BRT
La UAT estaba formada por profesionales altamente cualificados. Dos de ellos -con conocimientos
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detallados de la experiencia brasileña en BRT- fueron los encargados de planificar el sistema. El jefe
del equipo también estaba profundamente comprometido con el concepto de carriles segregados
para autobuses, ya que se enteró de su existencia durante una conferencia sobre transportes en
1978 y estudió el material del Banco Mundial sobre las ventajas de los carriles segregados en el
transporte público.
En carriles segregados, porque en el año 1978 tuve contacto con un querido amigo (Externo 2). Es
un poco como el padre de los carriles exclusivos para autobuses que se utilizaban con los autobuses
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convencionales en convoy, que denominó, "comonor". El convoy de autobuses ordenados, que había
puesto a trabajar en Porto Alegre. Me interesé por él cuando le oí hablar en una conferencia en 1978
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en Medellín. En aquel momento, le escribí una carta y le pedí información sobre los sistemas.
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Además, había revisado información del Banco Mundial sobre los beneficios de los carriles
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segregados en Europa. Más tarde visité Curitiba y vi el modelo de Curitiba; pensé 'esto parece un
metro'... (HP)
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La UET estaba totalmente inmersa en las prácticas de transporte, en particular en el concepto de
carril segregado. Los conocimientos llegaron a la UET a través de distintos mecanismos.

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Profesionales que aportaron conocimientos al equipo sobre el concepto de BRT. Otros profesionales
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con experiencia en transporte, pero sin experiencia en BRT, fueron invitados a viajes técnicos para
aprender sobre el concepto. El conocimiento en sí mismo actuó como mecanismo, y los miembros
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fueron seleccionados basándose en los conocimientos que poseían sobre los proyectos de BRT, con
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especial interés en la experiencia brasileña.

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El prestigio de las instituciones y los expertos internacionales fue otro mecanismo utilizado para
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atraer conocimientos al equipo, como consultores brasileños del Programa de las Naciones Unidas
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para el Desarrollo (PNUD) también fueron invitados a participar. Los profesionales que dieron forma
al sistema fueron todos planificadores de transporte con amplia experiencia en el concepto de BRT.
Como resultado, el plan director desarrollados por la UET se convirtieron en un sistema de
corredores BRT apoyados por una red de autobuses alimentadores.
Por último, los miembros de la UET que no habían estado relacionados con el concepto de BRT
fueron llevados a visitas técnicas a Brasil, para conocer de primera mano experiencias en São Paulo
y Curitiba. El jefe de la UET comprendió las ventajas de los carriles segregados para autobuses -que
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se le presentaron al principio de su carrera y se interesó mucho por el tema, estudiando y visitando
los proyectos. Además, se aseguró de que el equipo que creó para Quito estuviera familiarizado con
el concepto de BRT. El planificador 1 no sólo introdujo el conocimiento a los miembros, sino que
también trajo a personas que podían aportar conocimientos adicionales sobre los sistemas a él y al
grupo. La UET también contó con el apoyo internacional del PNUD (Consejero exterior 6).
Con el apoyo del alcalde y del PNUD, algunos consultores brasileños fueron contratados. Estos
consultores, uno de los cuales era el Consejero Exterior 6, formaban parte de un importante grupo
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de consultores de Río y Curitiba. Ellos comprendían el plan de racionalización. En la formulación del
plan aparece el proyecto fundamental del corredor para el Sistema Trolebús de Quito (TP1)
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La UET recopiló datos demográficos y de transporte de la ciudad. Había numerosas estadísticas en
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el resumen ejecutivo del proyecto final que daba una idea de la situación de la ciudad en la época.
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En el momento del estudio, el 12% de la población estaba desempleada y el 36,8% estaban
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subempleados. Los niveles más bajos de desempleo se registraron en el norte de la ciudad, con
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niveles del 4% y el 5%. Se observó que el 56% de los hogares no ganan al menos el salario mínimo,
el 18% de los hogares ganan el salario mínimo, y el 25% de los hogares ganaban más que el salario
in
mínimo (Arias, 1991b). Había más concentraciones de hogares que ganaban más del salario mínimo
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en el centro norte de la ciudad. También el centro, el sur, el extremo sur y el extremo norte de la
ciudad tenían una mayor concentración de hogares que ganaban menos del salario mínimo (Arias,
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1991b).
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En cuanto a problemas de transporte, el centro y el norte de la ciudad estaban muy congestionados.

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En el centro de la ciudad, la congestión era causada por comerciantes informales que tomaban las
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calles estrechas para desarrollar sus actividades, reduciendo la velocidad de circulación de los
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vehículos.
En el norte parte de la ciudad, había una mejor dotación de vías. Sin embargo, allí había más
vehículos que en el resto de la ciudad, lo que provocó atascos en esa parte de la ciudad. El sistema
de transporte público ofrecía pocas opciones a las zonas más periféricas de la ciudad.
Había una gran concentración de servicios, sobre todo escuelas y universidades, en el centro norte
de la ciudad (Arias, 1991b). La situación a principios de los noventa no era diferente de lo que se
encuentra hoy en día en la ciudad, ya que la mayoría de los servicios están situados en el centro de
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la ciudad, y la población con menor INB vive en el centro de la ciudad. Por ejemplo, el 74% de los
trabajadores tienen su puesto de trabajo en el centro de la ciudad, y el 77% de los trabajadores
tienen su puesto de trabajo en el centro de la ciudad, los grandes empleadores (más de 200
trabajadores) se encuentran en las mismas zonas, donde sólo el 34% de los viven (Moscoso et al.,
2012).
Una vez recopilados los datos, se elaboró un plan de transporte. La metodología utilizada para el
plan de la UET para el desarrollo del sistema de transporte se describe como un "plan tradicional"
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para modelos de transporte. El Modelo de Transporte Tradicional, sigue los cuatro pasos descritos
por Dimitriou (1992): generación de viajes, distribución de viajes, modalización elección y asignación
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de viajes. Cada uno de los pasos se describe en el documento "Proyecto Trolebus Para la Ciudad de
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Quito - Resumen Ejecutivo" (Arias, 1991b). En dicho documento se presenta un resumen de los
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estudios realizados con énfasis en el diseño de la primera línea, un trolebús que circula en carriles
bus segregados. Algo importante del estudio fue que, aunque recogía una serie de datos
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demográficos, el sistema se diseñó utilizando únicamente los datos de transporte recogidos.
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Las encuestas de origen y destino se diseñaron basándose en el sistema anterior; por lo tanto, hubo
in
pocas oportunidades de incluir zonas en las que el sistema no prestaba servicios. Los valores
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en
agregados no discriminan a los usuarios por tipo; por lo tanto, el modelo no sabía qué las
características de los usuarios se referían a trabajadores por cuenta propia, desempleados,

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autónomos, etc.
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El modelo de generación de viajes no se evaluó a nivel de hogares, ya que las encuestas se

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realizaron a nivel individual en el transporte público, con grandes limitaciones para el tipo de datos
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recogidos. La encuesta se limitaba a comprender de dónde venía la gente y cuál era su destino. Era
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necesario mejorar el sistema de transporte de la ciudad. Sin embargo, los datos no informan cómo
mejorar las condiciones de las personas que no tenían acceso al transporte público. No incluir esa
información es un ejercicio de poder. La UET disponía de 18 meses para elaborar los planes. Antes
del 31 de marzo de 1991, el equipo tenía que presentar toda la documentación pertinente al Alcalde.
Sin embargo, unas horas antes de la presentación, el alcalde pidió al jefe del equipo de planificación
que presentara los resultados a un asesor internacional.
El 31 de marzo, el [Alcalde] me llamaba para el estudio. Estábamos fotocopiando en ese momento, y
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le dije al alcalde que llevaría los estudios en una hora a su despacho. El alcalde dijo: "no, a mí no yo
no entiendo nada de eso". Lo que el alcalde quería era que yo fuera a el aeropuerto al día siguiente
para recoger a [Consejero extranjero 5], entregarle los estudios y venir con él, el jueves para ver qué
hacer. (HD)
El conocimiento generado por la UET ejercía poder sobre el alcalde que se resistía al poder ejercido
por la UET mediante la búsqueda de una persona adecuada que revise y, en su caso, valide el
trabajo realizado por la UET. Durante uno de los viajes que hizo con el equipo de fútbol que presidía,
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el alcalde se reunió con el Asesor Exterior 5, un planificador de transportes que había trabajado
durante varios años en el diseño de la primera línea de metro en Santiago de Chile. Un consultor de
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las Naciones Unidas, que también era amigo del alcalde, le presentó al consejero Extranjero 5. El
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consejero Exterior 5 revisó el trabajo. Tras el proceso de revisión de los planes, el Alcalde 1 aprobó
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los resultados.
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El prestigio del anterior trabajo del consejero Exterior 5 con la línea de metro en Chile, es un
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mecanismo de poder que hizo que el alcalde le pidiera que revisara el plan elaborado por el UET. El
consejero de Exteriores 5 avaló los resultados ante el alcalde que ejercía el poder con
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argumentación. El trabajo desarrollado por el Planificador 1 en la UET ejerció el poder en forma de

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en
respeto por el Alcalde, ya que el trabajo del planificador era ahora algo que el Alcalde tenía
presenciado. Con las obras aprobadas, el alcalde y el planificador necesitaban persuadir a otros
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actores para apoyar el proyecto.

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El equipo que se creó para diseñar el sistema de transporte estaba conformado por un grupo de
st
profesionales muy preparado técnicamente. Los asesores extranjeros invitados a revisar los planes
ae
preparados tenían amplia experiencia en el desarrollo de soluciones de transporte en otras partes

m
del mundo. Los conocimientos utilizados para diseñar el sistema versaban sobre las mejores
prácticas de transporte en todo el mundo para resolver la congestión. El sistema de transporte que
se diseñó -y que luego fue alabado y muy bien acogido por la población- se vio limitado por el
problema de congestión detectado en subsección a) anterior y con profesionales que pretendían
resolver el problema. El período de 18 meses para la planificación y la presión política para hacer
"algo" con el problema del transporte en la ciudad limitó el alcance del equipo de planificación. El
resultado fue que hubo poco espacio para la deliberación y una mayor participación de las partes
interesadas durante el proceso de planificación.
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c) Apoyo político y jurídico
En la Ilustración 14, se presentan los mecanismos de poder y los actores que intervienen en la
construcción de apoyo legal y jurídicos del sistema.
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Ilustración 15 Actores y mecanismos de poder durante el proceso de construcción de apoyo político
y jurídico
Apoyo al Plan de Transporte Local
El alcalde 1 y el Planificador 1 tenían la misión de conseguir el apoyo y la aprobación del municipio.
Una vez cuando se presentó el plan al consejo, surgieron fuertes voces contra el sistema. Un grupo
de concejales argumentaron que la posición de Patrimonio Mundial de la ciudad estaría en peligro
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debido a los cables que necesitaba el trolebús. Su posición era contraria a la instalación de cables en
el centro histórico de la ciudad, que recientemente había pasado por un proceso de soterramiento de
todos los cables aéreos en el casco antiguo. Otro grupo creía que los trolebuses eran una tecnología
antigua y que implantar un sistema con ellos sería un paso atrás para la ciudad. Argumentaron que
los trolebuses llevaban mucho tiempo fuera de circulación en otros lugares. El alcalde y el
planificador 1 se ocuparon de este cargo del Consejo.
Con la presentación del plan se generó una confrontación entre los planificadores del transporte con
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urbanistas e historiadores. La planificación del Centro Histórico y urbanistas se contra los
trolebuses... La intervención del alcalde fue crucial para zanjar esa cuestión. El Alcalde gestionó la
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situación, que duró unos meses. El Alcalde fundamentó su postura poniendo como ejemplo ciudades
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históricas de Europa, donde circulan muchos más trolebuses. Esta comparación les mostró que
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países avanzados utilizaban los sistemas, y en más valioso histórico. Los trolebuses urbanos siguen
circulando. (TP1)
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Ellos (el consejo) dijeron que los trolebuses era un sistema anticuado y al que no valía la pena
volver, ya que estaban fuera de circulación. Le expliqué a ellos que, aunque era cierto, eso se debía
in
a la competencia de autobuses diésel, que intentó eliminar los autobuses de los sistemas eléctricos,
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en
así como sistemas de tranvía. Sin embargo, los trolebuses habían evolucionado de forma similar a los
sistemas de metro y que nadie se atreve a mencionar que los metros estaban anticuados. (HP)
as
Se generaron constantes reuniones de grupo e individuales con determinados concejales y otros

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funcionarios municipales mantuvieron reuniones con colaboradores del alcalde para encontrar el
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apoyo necesario para el proyecto.

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Ningún detalle de cualquier acuerdo entre los concejales y el alcalde se mencionaron en las
m
entrevistas. Sin embargo, uno de los participantes señaló:
El alcalde trató personalmente y en privado con cada miembro del consejo y colaboradores
municipales que estaban en contra del BRT (HD).
El planificador 1, jefe del equipo de planificación, utilizó argumentos más técnicos para convencer a
los miembros del consejo en el sistema. Aportó sus conocimientos como forma de poder al debate,
mostrando las ventajas del sistema y la importancia de introducirlo en la ciudad.
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El proceso de aplicación exigía la devolución del transporte a la ciudad. Como se ha mencionado
anteriormente, las competencias de transporte eran gestionadas por el Gobierno central. La
aplicación del plan elaborado por la UET exigía un cambio en el transporte anterior ley. El alcalde,
con el apoyo de su partido en el Congreso Nacional, había robustecido la declaración de Quito como
DMQ. La creación del DMQ fue el inicio de una serie de esfuerzos de devolución de
responsabilidades del Gobierno Central a la ciudad. En el marco de la Ley del Distrito
Metropolitano; la ciudad obtenía la devolución del transporte. Fue a través de la Ley del Distrito
c
Metropolitano que trajimos las competencias del Gobierno Central.
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Con dos artículos en la nueva ley, conseguimos absorber las capacidades de normar y gobernar todo
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relacionados con el transporte público y privado en la jurisdicción de la ciudad. (HP)
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La Ley DMQ fue presentada a finales de 1990 por el alcalde al Congreso Nacional. En su primer
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borrador, la ley era muy diferente de su versión final. Por ejemplo, el documento proponía la
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necesidad de una nueva capital de provincia; sugirió tres nuevas parroquias en las zonas rurales de
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la ciudad, creando un régimen especial exclusivo para la zona urbana de la ciudad (Chauvin, 2006).
El Prefecto reaccionó enérgicamente ante esta propuesta porque los cambios sugeridos estaban
in
reduciendo drásticamente la población de la provincia, un criterio importante para la distribución de

l
en
recursos.
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Los debates duraron más de dos años. La versión final fue aprobada por el Congreso, el jefe del
partido con mayoría en el Congreso pidió formalmente a sus miembros que apoyaran la nueva ley.
ri
En el texto final de la ley, no se introdujeron cambios en los límites de la ciudad o provincia, pero se
st
modificó la jurisdicción administrativa de la ciudad. La unidad geográfica de la ciudad se

ae
incrementó, ya que todos los concejos circundantes pasaron a formar parte del DMQ recién
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implantado.
Los participantes entrevistados para esta investigación no conocían todas las negociaciones
realizadas en Congreso para la aprobación de la ley, sin embargo, lo aprendido de las entrevistas y
documentos investigados era que la ley contaba con el apoyo del Gobierno Central, ya que era parte
de una agenda nacional más amplia de descentralización (Vallejo, 2009).
La Ley DMQ fue el primer intento de descentralización en el país. El documento original recibió un
importante revés que necesitó muchos cambios. El alcalde y congresistas de su partido ejercieron el
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poder sobre el Congreso dando la dirección sobre cuáles debían ser los términos de la ley. Los
congresistas y el jefe de provincia reaccionó a la propuesta; y ejerció el poder en forma de
argumento solicitando cambios para apoyar su aprobación. Por último, como ya se ha mencionado, el
jefe del partido gobernante ordenó a los miembros de su partido para que apoyen la ley. La
alineación del partido político del alcalde y el partido mayoritario en el poder permitió la aprobación
de la nueva ley. Uno de sus aspectos importantes, incluía la devolución del transporte a la ciudad.
La introducción de la desconcentración del transporte en la nueva ley provocó la reacción de la
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policía, porque en el documento original todas las responsabilidades de planificación, regulación y
coordinación de transporte público y privado a la ciudad, incluidos el control y los recursos
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financieros necesarios. Sin embargo, la policía no aceptó los cambios realizados y exigió que se
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debiese mantener el control y los recursos financieros, como siempre había sido el caso.
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La discusión de la ley causó muchos debates, porque la policía no quería ceder las competencias. Se
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llegó a un acuerdo entre el presidente del Congreso de la época y al alcalde para que la policía
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pudiera mantener parte de los ingresos y el control. Era una cuestión de negociación. (M3)
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Para obtener el consentimiento de la policía fue necesario un nuevo ejercicio de poder, esta vez por
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parte de los miembros del Congreso, en particular el jefe del Congreso. Incluían la devolución de
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transporte en la ley de forma muy sutil. Toda la legislación de la ciudad sólo tenía un apartado
as
relacionado con el transporte. La ciudad y el alcalde consiguieron lo necesario para aplicar su plan y
la policía disponía de los recursos financieros. No gestionar los recursos se convirtió en un problema
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para los sistemas en una fase posterior. Sin embargo, eso se superó con un cambio posterior en la
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ley fuera del ámbito de este estudio. Lo que es importante mencionar es cómo la productividad del
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poder está presente; el ejercicio del poder sobre la policía condujo a acciones de la policía para
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mantener el control y los recursos. La policía amenazó con retirar el apoyo a la ciudad si la ley no se
modificaba. Esto dio lugar a nuevas acciones por parte del Congreso para realizar los cambios
necesarios hasta que se aceptara la ley en una posición favorable para la aplicación del proyecto.
Con la aprobación del municipio y la Ley DMQ, la ciudad necesitaba apoyo financiero para
construirlo. El plan se presentó al Gobierno central, que había acompañado el proyecto desde el
principio, ya que formaban parte del viaje técnico inicial. El Gobierno central aceptó apoyar el
proyecto. El Gobierno central financió el sistema con un crédito de la agencia Internacional de
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Desarrollo de España, FAB. Una vez aprobado el apoyo financiero, se preparó toda la documentación
de licitación para construir de la infraestructura y la compra de los vehículos. Sin embargo, el
mandato del alcalde 1 fue llegando a su fin.
Para las elecciones, el candidato del partido del alcalde saliente era un antiguo congresista que
había trabajado con el alcalde 1 para la aprobación de la Ley DMQ. El congresista ganó las
elecciones a la Alcaldía y continuó el proceso del plan de transporte. También se celebraron
elecciones presidenciales, y el Presidente que había cometido el apoyo financiero al sistema salió de
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la administración. El alcalde 1 dejó el cargo, pero todo quedó listo para que el próximo alcalde
implantara el sistema.
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Cada uno de los acontecimientos descritos en la sección anterior tiene su propia historia de poder y
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de relaciones de poder. Por ejemplo, entender cómo se llegó a la Ley DMQ en el Congreso Nacional,
te
existen muchos actores y acontecimientos diferentes que no forman parte de la narración de los
.u
entrevistados participantes. Sin embargo, independientemente de los acuerdos y debates a puerta
ea
cerrada, nunca se cuestionó la importancia de resolver la congestión en el centro de la ciudad.
Recursos, responsabilidades, tecnología, requisitos legales y otros aspectos de construcción de

in
apoyo para la implantación del sistema se consiguieron y todas las discusiones se centraron en
l
en
conseguir apoyo para la aplicación de un sistema de transporte muy bien desarrollado que aliviaría
la congestión en el centro de la ciudad.

as
En la siguiente sección se describe el proceso de implantación y cómo se en las zonas de congestión,

ri
dejando a las zonas más desfavorecidas fuera de la iniciativa. aplicación del sistema.
st
ae
a) Aplicación
m
En la Ilustración 15 se presentan los acontecimientos y actores durante el proceso de aplicación.
El alcalde 2 asumió el cargo, con un gran compromiso con la población para la construcción e
implantación de la primera línea BRT. La línea había sido un importante tema de debate durante la
campaña. El alcalde 2 consideró que, aunque la población apoyaba la idea de la línea, había grupos
importantes que necesitaban persuasión para aceptar el proyecto. El alcalde quería conocer las
preocupaciones crecientes de los transportistas y cómo enfrentar las acciones que comenzaban a
anunciar. Como consecuencia, el alcalde invitó a un asesor de marketing-político a participar. El
36 / 51
objetivo de contar con un asesor de marketing era socializar el sistema a todos los niveles posibles.
Las acciones de los operadores impulsaron al alcalde 2 a tomar medidas para crear apoyo social.
Alcalde 2 quería ganarse el respaldo de todos los grupos influyentes de la ciudad. Como parte de
esta estrategia, el personal de la antigua UET, ahora UPGT, presentó el plan en un lenguaje muy
coloquial para que fuera comprensible para la población. Los profesionales de la UPGT hicieron
presentaciones semanales a cámaras de profesionales, como arquitectos e ingenieros, y también a
estudiantes, así como a presentaciones en radio y televisión. Conseguir el apoyo de un público
c
.e
amplio ayudó a generar el respaldo necesitado por parte de la sociedad a los sistemas, que más
tarde se hizo imprescindible cuando los transportistas empezaron a resistirse a la implantación de la
du
primera línea.
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te
.u
ea
l in
en
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ae
m
37 / 51
Ilustración 16 Actores y Mecanismos de poder presentes durante el proceso de implantación del BRT
El proyecto requería un cambio en la forma de gestionar el transporte en la ciudad, y como tal
incluía un cambio en la estructura tradicional de los operadores de transporte. Los operadores
anteriores tenían una capacidad de gestión muy limitada. Los promotores del nuevo sistema creían
que debía ser operado por un estructura fiable y organizada con gestores experimentados para este
sistema, que fue la primera del país. Propusieron tres opciones: (1) una empresa de propiedad
municipal, que significaba que toda la responsabilidad, financiera y operativa, estaba en manos del
c
.e
Municipio; (2) una empresa de economía mixta, en la que el Municipio se asocia con un operador
privado para gestionar el sistema; y (3) una empresa privada para explotar el sistema (Arias, 1991b).
du
Planificador 1 describieron cómo entendían la nueva propiedad y el funcionamiento de los sistemas.
.e
Los sistemas tenían que ser municipales en cuanto a la propiedad, pero la operación tenía a cargo de
te
una empresa privada. Llevé a cabo una serie de negociaciones con a los operadores de transporte
.u
para animarlos a formar un consorcio que asociarse a una empresa internacional con experiencia
ea
operativa para dirigir el sistema. Esa era la idea que teníamos, así es como diseñamos los términos
de referencia para la oferta de la operación. No podíamos pedir a los operadores inversiones, los
in
nuevos vehículos eran caros y la infraestructura necesaria a construir. Toda la inversión estaba en
l
en
manos del Municipio, pero la operación debía estar en manos privadas. (CA)
as
Según el Planificador 1, el diseño de la propiedad del sistema suponía que los operadores
individuales podrían convertirse en una sola entidad que tuviera que hacer un consorcio con una
ri
empresa, para explotar un sistema que iba a ser propiedad del Municipio. Independientemente
st
desde las tres opciones propuestas en el plan original, una empresa internacional se consideraba la
ae
mejor opción para explotar el sistema, los operadores locales ocupaban un lugar secundario. Los
m
operadores no sólo rechazaron el modelo de propiedad propuesto, sino también todo el sistema y
empezaron a actuar.
La Federación Nacional de Operadores de Transporte Urbano declaró que el sistema Trolebús no
era una solución al problema del transporte en la ciudad de Quito, señalando que el sistema busca
crear un monopolio del transporte en manos del Municipio, desplazando a los operadores. Los
operadores de transporte intentaron utilizar todos los recursos legales a su alcance, como solicitar la
al Presidente del país y al Contralor Nacional a declarar el sistema técnicamente inviable, así como
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un recurso de inconstitucionalidad (Chauvin, 2006).
Sin embargo, todos los recursos legales utilizados por los transportistas no detuvieron la
construcción. El alcalde utilizó su posición de autoridad para ejercer el poder continuando con la
construcción del sistema incluso antes de llegar a un acuerdo con los operadores. Con la
infraestructura inicial lista, la construcción del proyecto se hizo evidente porque la primera línea era
una realidad. Los operadores convocaron por sorpresa a una huelga de protesta y los servicios se
detuvieron durante un día. Los recientes cambios constitucionales habían hecho posible la
c
.e
reelección de alcaldes de la ciudad. El alcalde 2, que tenía intención de presentarse a un segundo
mandato, entendió que un plan exitoso significaba su reelección. Sin embargo, la posición de los
du
operadores El alcalde 2 piensa en la posibilidad de no construir el sistema.
.e
En un momento dado, preguntó el alcalde 2, ¿qué pasa si no construimos el ¿trolebús? Fue una
te
sorpresa para mí. En ese momento el asesor de marketing (Asesor Local 2) le dijo al Alcalde 2 que la
.u
opción de no construir no era una opción, el proyecto fue completamente vendido a la gente, la
ea
ciudad quiere que el trolebús. Políticamente sería un desastre. (HP)

in
El alcalde disponía de los resultados de una encuesta local que mostraba más del 70% de apoyo a la
l
construcción del sistema (Chauvin, 2006). Con un fuerte apoyo político, el alcalde 2 podría repeler la
en
desafiante posición de los transportistas. Paralelamente, el Ministro de Finanzas del nuevo

as
Presidente empezó a cuestionar el acuerdo celebrado entre el Municipio y el gobierno anterior
(Chauvin, 2006). El ministro de Finanzas recibió una fuerte oposición por parte de los medios de
ri
comunicación que presionaron al ministro para que mantuviera los acuerdos anteriores. El alcalde 2
st
hizo anuncios públicos señalando que los operadores oponían sus intereses privados a los de la
ae
ciudad. Esta idea fue reproducida por los medios de comunicación y la población la apoyó. En el
m
apoyo generado por la campaña de marketing empezó a dar los resultados esperados.
Varios mecanismos de poder estaban presentes desde el cambio de alcaldes. Con la introducción del
asesor de marketing (Asesor Local 2), se ejerció autoridad sobre el Planificador 1 y su equipo. Se
pidió al equipo que cambiara el vocabulario utilizado por uno más coloquial con mejor comprensión,
para que los sistemas sean más fáciles de comunicar al público. El lenguaje familiar acercó a la
gente al sistema, lo que a su vez contribuyó a aumentar el conocimiento de las ventajas del sistema.
Los medios de comunicación y los líderes de opinión también tuvieron un importante papel
39 / 51
expresando los beneficios que este nuevo sistema aportaría a la ciudad.
La población creció en confianza sobre los cambios propuestos que, a su vez, crearon apoyo político
para cuando empezaran a aparecer voces antagonistas. Durante la negociación entre el Planificador
1 y los operadores, el Planificador 1 ejercía el poder dando instrucciones sobre cómo el sistema iba a
ser explotado. Los operadores utilizaron todos los recursos jurídicos disponibles como forma de
manipulación. Los recursos utilizados dieron lugar a que el Gobierno central cuestionara el acuerdo
previo entre el Municipio y el anterior Gobierno.
c
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La postura del Gobierno hizo que los medios de comunicación locales presionaran al Gobierno para
du
que mantuviera lo acordado. Una vez utilizados todos los recursos legales por parte de los
operadores, sin resultados positivos desde la perspectiva de los operadores, éstos utilizaron la
.e
fuerza, interrumpiendo los servicios. La fuerza se dirigió contra el alcalde 2 como forma de impedir
te
que se implantara el sistema. Sin embargo, el alcalde resistió el poder de los operadores al no
.u
detener la construcción del sistema.
ea
El alcalde empezó a cuestionarse el riesgo de continuar la construcción del proyecto. Tras la

in
pregunta del alcalde 2 para comprender cuáles serían los efectos de no aplicar el sistema, el
l
consejero local 2 ejerció poder sobre el alcalde 2 en forma de ex postulación para garantizar al
en
Alcalde 2 que la mejor opción política era continuar con la construcción del plan. Por último, estaba
as
claro que la idea del sistema estaba arraigada en los medios de comunicación y en la población,
quienes se convirtieron en firmes defensores del proyecto.

ri
st
Los últimos meses de aplicación estuvieron marcados por intensas negociaciones con los operadores
ae
y una rápida construcción del sistema. El alcalde quería que los operadores estuvieran a bordo y que
el sistema estuviera listo antes de las elecciones. En diciembre de 1995 se iniciaron las pruebas
m
piloto, y un se abrió al público una pequeña sección del sistema. El sistema esperado era muy bien
acogido por el público, y toda la operación esperaba su finalización para marzo de 1996. El
Municipio acabó siendo el propietario y explotador del sistema, ya que no existía ningún organismo
nacional o internacional que se ocupara de ello. A pesar de que se invitó a una agencia internacional
a participar en la operación, las medidas adoptadas por los operadores disuadieron al alcalde de
licitar los servicios, y decidieron mantener las operaciones en el Municipio. Pocos días antes de la
inauguración oficial, el Buserato, sucedió.
40 / 51
Los operadores sitiaron la ciudad con sus autobuses durante tres días. Las negociaciones entre el
Municipio y los operadores habían fracasado. El ministerio del interior tuvo que intervenir; se
utilizaron fuerzas policiales y militares para retirar los autobuses de las calles. El Gobierno central
negoció con los operadores, y una compra de los viejos autobuses se acordó. El sistema empezó a
funcionar en marzo de 1996.
El planificador 1 ejerció su poder sobre los transportistas en forma de persuasión. El planificador
fracasó en su objetivo de incluir a los operadores en el plan, y llevó a los operadores a una última
c
.e
acción. Los operadores utilizaron la fuerza para ejercer el poder. El asedio de la ciudad fue un claro
acto de violencia contra ella. Esta acción final no cambió la forma en que se aplicaba el sistema; En
du
cambio, dio lugar a una negociación con el Gobierno central que acordó un pago financiero para la
.e
eliminación de los autobuses. La acción de los operadores no supuso ningún cambio en el diseño de
te
la primera línea de los sistemas. Sin embargo, las líneas de BRT posteriores aportaron un modelo de
propiedad que implicara a los operadores locales con un enfoque más integrador.
.u
ea
El éxito de la implantación del BRT hizo que el alcalde 2 ganara la reelección en 1996. El equipo de
planificación, que inició la UET y más tarde se convirtió en la UPGT, se mantuvo con escasos
in
cambio. Las responsabilidades del equipo habían pasado de la planificación y el diseño a la

l
en
explotación del sistema. Se introdujeron políticas de transporte adicionales, como la revisión técnica
vehicular anual, los aspectos relacionados con la aptitud para la circulación y las emisiones de
as
escape; la regulación de los autobuses cambió en relación con el número de años de funcionamiento,
ri
así como la características requeridas. En 1998, dos años después de su reelección, se celebraron
st
elecciones generales.
ae
El alcalde 2 dimitió como alcalde y se presentó como candidato a la presidencia. El Vicealcalde se

m
convirtió en el nuevo alcalde (alcalde 3) por sucesión durante los dos años siguientes. La
popularidad del alcalde 2 construido durante su etapa como alcalde de la ciudad le ayudó a ganar las
elecciones generales y a convertirse en el presidente del país. Las recesiones económicas a nivel
nacional hicieron que la finalización del sistema de transporte fuera ralentizado.
Sin embargo, la prolongación de la primera línea de BRT hasta el extremo sur de la ciudad se
terminó. La introducción de la primera línea de BRT se tradujo en beneficios para la población
donde se había implantado la línea. Una extensión de la primera línea tenía poca interacción de
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poder ya que la idea del BRT fue aceptada por la comunidad. Dada la situación financiera del país,
las líneas adicionales no se aplicaron inmediatamente después de la primera línea.
La popularidad del partido gobernante a escala nacional y local se deterioró por una serie de
decisiones económicas impopulares que se tomaron a nivel nacional. A nivel nacional, en enero del
2000, tras semanas de agitación política, el presidente, el ex alcalde 2, fue destituido. El alcalde 3
entendía que la posibilidad de ganar las siguientes elecciones a la alcaldía era baja. El crédito
financiero para la ampliación de la primera línea de BRT estaba listo. Sin embargo, quería garantizar
c
.e
la continuidad del plan de transporte en la ciudad. El alcalde 3 decidió no construir la ampliación de
la primera línea BRT y forzó la construcción de la segunda.
du
El alcalde 2 ya no era el alcalde triunfador, sino el presidente destituido y responsables de la crisis
.e
económica... Nos propusimos construir la infraestructura de la segunda línea, para asegurarse de
te
que quien viniera después continuara el sistema, así que construimos la infraestructura. Toda la
.u
línea estaba terminada, pero había que terminar el terminal. Nuestra idea era: tenemos que dejarles
ea
hecho esto. De lo contrario, no lo harán. ¡Los políticos son horribles! (HP)

in
La línea BRT se convirtió en una idea aceptada en la mente de los habitantes de Quito. La
l
construcción de nuevas líneas se convirtió en una tarea más fácil para el equipo de planificación. El
en
ejercicio del poder estuvo presente en otros ámbitos durante la aplicación de la segunda línea. El
as
entorno político ejerció poder sobre el alcalde 3. Esto se hizo sentir con la decisión de no ejecutar la
ampliación norte de la primera línea BRT y la rápida implantación de la Línea 2. El alcalde 3 ejerció
ri
el poder sobre siguiente alcalde manipulando las medidas a tomar en relación con el sistema de
st
transporte. Ganó el alcalde 4 las siguientes elecciones y tuvo que hacer frente a la infraestructura
ae
recién implantada, pero sin vehículos y ningún modelo operativo.

m
El Alcalde 4 en el año 2000, ganó las elecciones en un momento de gran agitación política; había
gente constantemente en la calle contra una serie de decisiones políticas nacionales que
consideraban injusta. Aunque la segunda línea estaba lista, no se llegó a ningún acuerdo con los
transportistas. El Alcalde 4 cambió el equipo de planificación que había estado diseñando,
planificando y dirigiendo el transporte en la ciudad desde la formación de la UET en 1991. El nuevo
gobierno quería mantener los planes iniciados por la UET, pero con un enfoque diferente hacia el
tratamiento de los operadores.
42 / 51
Para la segunda línea, diseñamos un modelo diferente en el que el en Municipio compramos los
vehículo; de hecho, compramos los autobuses articulados. El modelo de gestión que desarrollamos
fue facilitar los nuevos vehículos a los operadores privados; quienes, a través de un fideicomiso,
acumularon los ingresos del servicio y devolvió el dinero al Municipio, que a su vez pagó la deuda.
Conceptualmente creo que la estructura financiera del proyecto era impecable. Sin embargo, los
operadores mantuvieron que el proyecto no estaba financiado. (TP4)
El poder volvió a desempeñar un papel en el nuevo enfoque propuesto por el nuevo administrador de
c
.e
la ciudad. El nuevo alcalde cambió el equipo de planificación que había implantado con éxito el
primer BRT en la ciudad. Los políticos y los planificadores aún no se habían olvidado la reacción de
du
los transportistas durante la introducción del primer BRT de esta línea y querían evitar todo
.e
enfrentamiento con los operadores. La infraestructura de la segunda línea estaba lista cuando el
te
alcalde 4 entró en funciones. Sin embargo, no entró en vigor hasta 2002. En ese momento, el efecto
del poder ejercido por los operadores de transporte en la introducción de la primera línea de BRT
.u
puede ser visto.
ea
Las operaciones no empezaron hasta que se llegó a un acuerdo con los operadores. Los
in
planificadores y políticos se mostraron más abiertos a negociar con los operadores; comprendieron
l
en
que los operadores no disponían de los recursos necesarios. También comprendieron que traer una
empresa internacional o dar la operación al Municipio no iba a ser aceptada por los operadores. Por
as
otra parte, la introducción de la primera línea de BRT cambió a los operadores, ya que acordaron
ri
formar un consorcio de empresas que históricamente habían gestionado los corredores en los que se
st
implantó el segundo BRT. Sin embargo, las negociaciones no fueron fáciles, se llegó a un acuerdo y
ae
la línea empezó a funcionar.

m

La implantación del sistema recibió una fuerte resistencia por parte de los transportistas. El
gobierno local utilizó los medios de comunicación, el apoyo de la población, su autoridad y otros
recursos para ejercer poder sobre los operadores y obligarles a aceptar el sistema tal como es. El
diseño de la primera línea no sufrió ninguna alteración debido a la resistencia ejercida por los
operadores de transporte. Sin embargo, las siguientes líneas cambiaron modelo de operación para
incluir a los transportistas y evitar los problemas que la primera línea había encontrado. El sistema
fue respaldado por el Gobierno central con el marco jurídico aprobado. El sistema fue diseñado y
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aprobado por profesionales altamente técnicos para resolver los problemas de congestión en el
centro ampliado de la ciudad y se implantó sin la presencia de los segmentos de población más
desfavorecidos.
Bajo este escenario de relaciones de poder se configuró e implementó el sistema BRT en Quito. El
plan original diseñado por la UET se ha actualizado con frecuencia, y la aplicación ha llevado más
tiempo del previsto inicialmente. Hasta el día de hoy, no todas las líneas originalmente diseñadas se
han puesto en marcha, sobre todo los corredores este y oeste. Sin embargo, este marco se ha
c
.e
mantenido y aplicado, y se han puesto en marcha las líneas sucesivas a las líneas sobre el sistema,
véanse las Ilustración 10 y 11. Diferentes alcaldes han puesto más énfasis en la implantación de los
du
corredores en las zonas centrales de la ciudad que en las medidas complementarias que podrían
.e
haber creado un mayor acceso a las zonas más desfavorecidas de la ciudad.
te
En la actualidad, los sistemas cuentan con cinco líneas divididas en tres corredores principales
.u
(véase la Ilustración 11), que circulan paralelas entre sí, con el Trolebus (primera línea) en el centro,
ea
una línea al este y la otra al oeste. Las tres líneas se alimentan de un sistema de autobuses que dan
mayor accesibilidad al sistema. El mayor número de servicios de enlace aumentó la accesibilidad al

in
sistema, sin embargo, esto ha causado problemas a los principales corredores. Con un número de
l
en
autobuses de enlace, las líneas principales han alcanzado niveles de saturación, lo que genera
incomodidades para los usuarios, que viajan en autobuses abarrotados. Además, aún quedan
as
importantes problemas por resolver con los servicios convencionales. Las políticas aplicadas
ri
obligaron a los proveedores de transporte a cambiar los autobuses utilizados en la ciudad; estos
st
autobuses se someten a pruebas mecánicas una vez al año. Sin embargo, la dirección de las
ae
operaciones no ha cambiado. A los conductores se les sigue pagando en función de la producción, lo
que significa que reciben un porcentaje de las tarifas diarias. La competencia entre conductores
m
sigue formando parte de la rutina diaria, poniendo en peligro el transporte y a los usuarios de las
vías. Los servicios tanto de los alimentadores como de los convencionales circulan por calles
normales sin prioridad. La propiedad de automóviles aumenta cerca del 10% anual incrementando
los niveles de tráfico, por lo que los servicios de autobús convencionales luchan por un reducido
espacio vial con vehículos privados, deteriorando así la calidad del sistema de transporte.
El Municipio ha respondido a los problemas de hacinamiento implantando más servicios y aumentar
la velocidad. En 2016, el Gobierno introdujo autobuses biarticulados más grandes para la línea
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central (primera) del sistema. Además, se inició la construcción de la primera línea de metro en
2015 y su puesta en marcha está prevista para 2023. La línea de metro cubre 23 km de norte a sur
ciudad y es paralela a las líneas BRT.
1.3.3. Pregunta 3. ¿Es el desarrollo del BRT

deseable?
c
La respuesta a esta pregunta depende de la postura del observador. Desde dentro del sistema
.e
diseño, sí. Para los usuarios de las zonas económicas más importantes, sí. Para los conductores de
du
automóviles, también sí. Para los que están fuera del sistema, no. Las partes de la ciudad donde la
congestión no es un problema son también las partes de la ciudad donde vive la población más
.e
desfavorecida; también son las zonas con menos oportunidades de empleo, educación, salud y ocio.
te
La aplicación de la El BRT mejoró drásticamente las condiciones de transporte de un sistema que no
.u
había cambiado en el ciudad desde hace más de 50 años (Vásconez, 1997). Con mejores condiciones
ea
de transporte en la ciudad, todos Los agentes entrevistados coincidieron en que la introducción del
BRT, junto con políticas adicionales, cambiado favorablemente la realidad del transporte de la
in
ciudad.
l
en
Creo que si el BRT no se hubiera inventado antes, aquí lo habríamos inventado por el problema que
as
tenemos en la Av. 10 de Agosto... Ni siquiera puedo pensar en lo que podría ser la ciudad sin el BRT.
Si no se hubiera inventado en otro lugar, en Quito, lo habríamos hecho. No creo que otra alternativa
ri
podría haber sido posible. (CT)

st
ae
Los cambios fueron importantes y trajeron consigo la expectativa de que el estado del transporte en
toda la ciudad cambiaría. La expectativa de un sistema de transportes modernizado dio más apoyo a
m
la introducción de nuevas líneas. Sin embargo, sigue habiendo zonas de la ciudad donde las
condiciones del transporte no han mejorado, ni siquiera tras la implantación de cinco corredores de
BRT.
Las necesidades e intereses de las zonas donde no se implantaron los sistemas ni siquiera se
identificaron en los relatos. El jefe del equipo de planificación desacredita cualquier intento de
hablar con las comunidades.
En las cuestiones sociales, hubo muchas tendencias que apoyaron todo el tema de la participación
45 / 51
ciudadana. Yo no era partidario de eso porque la participación sólo da cabida a grupos con intereses
políticos y normalmente contribuyen a cualquier cosa. (HD)
Todo el proceso estuvo lleno de actores de diferentes instituciones y a diferentes niveles,
participando a lo largo de la construcción del sistema; sin embargo, dejó a las voces sociales fuera
del proceso y terminó con un sistema que hizo nada por tener en cuenta esas voces. Como ya se ha
mencionado, dejar fuera ciertas voces es una forma del ejercicio del poder. No hubo comunidades
representadas durante el proceso de planificación del BRT, sin embargo, algunos sí se beneficiaron
c
.e
de la solución debido a dónde vivían y cómo viajaban.
du
Los corredores BRT tienen limitaciones debidas al nivel de segregación necesario y al tamaño de los
autobuses, lo que significa que sólo en determinadas zonas de la ciudad es posible el servicio. Sin
.e
embargo, ha creado la oportunidad de aumentar el acceso a más barrios de la ciudad mediante la
te
creación de otros servicios, como más rutas de enlace. En las entrevistas no se mencionó sobre la
.u
posibilidad de otras soluciones no relacionadas con el transporte para las zonas en las que el BRT no
ea
está adecuado.
in
Las mejoras aportadas a la ciudad por las nuevas políticas aplicadas, incluido el BRT sistema, son
l
difícilmente impugnables. Sin embargo, como ya se ha dicho, hay segmentos importantes de la

en
población que quedaron fuera del proceso de planificación y viven ahora sin los beneficios del
as
sistema. Los grupos excluidos también pertenecen a los segmentos de la sociedad en los que otras
necesidades además del transporte no están satisfechas. Las mismas personas con menos capacidad
ri
económica, menos acceso a la educación, menos acceso a una vivienda adecuada, menos acceso a
st
los sistemas de agua y alcantarillado, y las personas con más probabilidades de vivir hacinadas son
ae
también las que tienen menos acceso a servicios públicos de transporte. Para quien queda al margen
m
de las oportunidades que ofrece la ciudad, éste no es un modelo de desarrollo deseable.
1.3.4. Pregunta 4. ¿Qué, si es posible,

deberíamos hacer para mejorar la realidad
actual?
Para mejorar la realidad actual, es necesario conocer mejor las necesidades de transporte de los más
desfavorecidos de la ciudad. Para aprender de las comunidades desfavorecidas, un conjunto más
46 / 51
amplio de participantes no sólo en términos cuantitativos, sino también cualitativos son necesarios.
Participantes que puedan ejercer el poder son necesarios, así como participantes que puedan
potenciar la calidad de los sistemas aportando conocimientos de los grupos que actualmente no
participan en los beneficios del sistema. Dejar fuera a estos grupos crea el riesgo de mantener la
atención en los esfuerzos para resolver los problemas causados por la congestión e ignora las áreas
con acceso deficiente fuera del ámbito de los sistemas. Se siguen haciendo esfuerzos para resolver
el rendimiento de los sistemas existentes, que no siempre son los mismos problemas la población
c
tienen.
.e
Los participantes coincidieron en que, para mejorar la realidad actual, se necesita más transporte.
du
Entienden que los principales problemas del sistema actual son el aumento de la congestión y la
.e
saturación de los autobuses. Por lo tanto, desde su punto de vista, es necesario aumentar la
te
capacidad del sistema. Los planificadores entrevistados apoyaron la idea de modernizar el sistema
de alguna forma, utilizando autobuses más grandes de doble vagón, además del sistema de metro
.u
que se está desarrollando en el momento.
ea
En principio, parece una propuesta razonable. Un sistema más grande y con más capacidad puede
in
crear más servicios; se pueden llevar más servicios de alimentación a los barrios que quedan fuera
l
en
del sistema. Sin embargo, la simple creación de más capacidad no resolverá los problemas en las
áreas de la ciudad con valores más altos de privación de transporte. El legado de la UET no sólo se
as
deja sentir en el sistema operativo, sino también en la forma de transportarse en la ciudad. Las
ri
nuevas propuestas se basan en los resultados de los enfoques tradicionales de planificación del
st
transporte. Los enfoques tradicionales del transporte se enfrentan a diferentes críticas técnicas y
ae
políticas.
m
Pregunta 4a. ¿Cómo las relaciones de poder dan forma al

sistema?
Eliminar el actual proceso de planificación no garantizaría mejores resultados para la ciudad. Sin
embargo, mantener el mismo conjunto de actores en el proceso de planificación crea pocas
expectativas de obtener resultados diferentes. Los conocimientos de planificación que se derivan de
más de 20 años de la planificación e implantación de sistemas BRT en la ciudad tiene un valor
incalculable. Planificadores, operadores y políticos, así como consultores locales e internacionales
47 / 51
tuvieron la oportunidad de ejercer y sus expectativas y necesidad influyen continuamente en los
procesos de planificación de los proyectos.
En otro sentido, Vasconcellos (2014) señala la ausencia de rendición de cuentas en la planeación
procesos. Define la rendición de cuentas como "el derecho a participar en las decisiones políticas y a
evaluar los resultados" y critica la "superioridad" de los expertos en los procesos de planificación y
toma de decisiones, infravalorando el conocimiento de la sociedad en su conjunto y de los grupos
sociales (Vasconcellos, 2014). En esta corriente, los futuros procesos de planificación pueden
c
.e
enriquecerse aportando nuevos participantes con perspectivas y conocimientos diferentes y nuevas
personas con la oportunidad de ejercer el poder.
du
Como ya se ha señalado, la productividad del poder es probablemente la característica más
.e
importante de su ejercicio. Esta productividad se hace sentir sobre todo cuando actores de
te
diferentes posiciones interactúan y se aporta una gran variedad de conocimientos al ámbito de la
.u
planificación. Los mayores beneficiarios de la introducción del sistema de transporte fueron los
ea
actores que tuvieron la oportunidad de ejercer el poder.

in
El ejercicio dinámico del poder que se sintió al principio del proceso, donde muchos actores
l
intervienen, se detuvo en el momento en que se implantó la primera línea y logró ser aceptada por la
en
población. El sistema fue el resultado de una serie de desacuerdos y confusiones que se zanjaron
as
mediante el ejercicio continuado del poder.

ri
Un acuerdo no declarado entre los planificadores, los políticos y la comunidad de que más líneas de
st
BRT y alimentadores los autobuses son la solución a los problemas de transporte de la ciudad. Por
ae
ejemplo, uno de los participantes entrevistados (TP3), que gestionaron el sistema durante muchos
años, señalaron que las comunidades no atendidas acudían regularmente a él para pedirle servicios
m
de enlace con las líneas de BRT. Además, la planificación deja fuera a otros organismos -como los de
urbanistas- que es esencial integrarlos en el proceso de planificación para disponer de un transporte
más eficiente en una ciudad (Newman y Kenworthy, 1996).
Las relaciones de poder existentes configuran sistemas al integrar a determinados grupos y
descuidar a otros en el proceso. El BRT se considera exitoso, las cuestiones parecen centrarse en
cómo garantizar su continuidad, que abarrota otros problemas, quizá menos visibles o más difíciles
de abordar, en torno a la exclusión. Dicho de otro modo, no se mencionó o aplicó ningún nivel de
48 / 51
rendición de cuentas en el proceso de planificación.
Pregunta 4b. ¿Cómo pueden estas relaciones de poder ser

desafiadas?
Los resultados del IPTD calculados presentan problemas. Representan una imagen de la oferta de
transporte público con datos del censo de 2010. El índice no indica si las personas que tienen acceso
al transporte pueden pagarlo, si lleva a la población adonde necesitan ir, si los horarios son útiles,
c
cómo afectan las condiciones ambientales al acceso al sistema, ni nada sobre la calidad, seguridad y
.e
comodidad del sistema. Sin embargo, da una idea sobre las zonas de la ciudad en las que es
du
necesario actuar de inmediato.
.e
Los planificadores de transportes deben abandonar sus despachos y visitar las comunidades
te
desfavorecidas para comprender cómo el transporte puede ayudar en la vida cotidiana de esas
comunidades y desarrollar estrategias para ellos. Si las propuestas tienen en cuenta los
.u
conocimientos que poseen los planificadores del transporte, la ayuda de otros profesionales de otros
ea
ámbitos políticos y, lo que es más importante, la aportación de las comunidades, se pueden

in
cuestionar las actuales relaciones de poder y, lo que es más importante, más tal vez podrían
l
desarrollarse soluciones integrales.

en
as
1.4. Resumen
ri
st
Un sistema de transporte destinado a facilitar las condiciones de transporte de personas con gran
movilidad, económicamente activas en las zonas más congestionadas de la ciudad es implementado.

ae
Por otro lado, el sistema diseñado dejaba fuera a los segmentos de población que, por una razón u
m
otro, no participan en las actividades concentradas en el extenso centro de la ciudad. Los actores y
acontecimientos relacionados entre sí en los tres primeros niveles de análisis, junto con los
mecanismos de poder identificados en el cuarto nivel de análisis, ayudaron a conformar un sistema
desequilibrado. La disparidad del sistema se presenta en el quinto nivel de análisis, en que la
Ilustración 7 muestra las zonas de la ciudad que se benefician del BRT en Quito y las zonas con
carencias de transporte. Las zonas mejor atendidas por el sistema de transporte son también las
zonas donde se concentran más empleos e industrias, mientras que las zonas que quedan fuera del
BRT no son sólo las zonas con mayor concentración de habitantes, sino que también son zonas donde
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viven los más desfavorecidos.
La congestión en el extenso centro de la ciudad se identificó como el principal problema a resolver.
Por lo tanto, se crearon la infraestructura jurídica y las instituciones técnicas para aplicar las
estrategias que mejor abordan el problema de la congestión. La mayoría de los agentes que tienen la
oportunidad de participar en el proceso de toma de decisiones se benefició de la introducción del
BRT. La mayoría de los beneficios se percibieron como victorias políticas, porque los actores
políticos pudieron ser re elegidos y los planificadores aprovecharon el éxito del sistema para avanzar
c
.e
en sus carreras. Los transportistas quedaron al margen de los beneficios de la primera línea del
sistema que se resistieron. Sin embargo, se les invitó a participar en las siguientes líneas. La
du
población desposeída que no participa o no puede participar en las actividades del centro ampliado
.e
de la ciudad, quedó fuera del proceso de planificación; estas comunidades no fueron invitadas a
te
tener ningún representación durante la planificación del sistema. Todas las redes que tuvieron la
oportunidad de ejercer el poder durante el proceso de planificación del BRT reforzó la idea de que la
.u
congestión en el centro ampliado de la ciudad necesitaba solución; la necesidad de abordar
ea
diferentes problemas nunca fué una característica de la práctica de la planificación.

in
Se constató que una compleja red de agentes y relaciones de poder influía en la adopción del
l
en
sistema. La compleja red fue creada por una serie de mecanismos de poder que toman parte del
juego cuando se toman decisiones, se proponen ideas y se descartan propuestas. Los mecanismos de
as
poder encontrados fueron los mismos encontrados en la literatura: elementos de coerción,

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manipulación, intimidación, persuasión y autoridad. La autoridad, en forma de conocimiento, estaba

st
presente sobre todo al principio del proceso de planificación, mientras que la persuasión, la
ae
manipulación, intimidación y coacción durante la implantación del BRT diseñado. El ejercicio
dinámico del poder se sintió al principio del proceso que fue también el más momento productivo del
m
proceso de planificación. A medida que se aceptaban las ideas, se ejercía menos poder y la
implantación de las líneas tuvo un proceso más fluido. El sistema vino a ser importante como
artefacto y foco de atención de la planificación. Sin embargo, los agentes de los segmentos más
desfavorecidos de la población no tuvieron la oportunidad de influir en la decisión final. La ausencia
de estos agentes en el proceso de planificación dio lugar a un sistema limitado y desequilibrado.
Un sistema desequilibrado no es deseable para la ciudad, sobre todo si los actores que quedan fuera
de participación en los sistemas son los segmentos más desfavorecidos de la población. La
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comprensión de la realidad de la población más desfavorecida debe incorporarse al proceso de
planificación en Quito. Ampliar el conjunto de actores, no sólo en términos cuantitativos sino
también en cualitativos, creará la oportunidad de un ejercicio más productivo del poder. Más
información de los agentes conocedores de la realidad de las comunidades más desfavorecidas
necesitan una oportunidad de ejercer el poder y de participar en los procesos de toma de decisiones
para crear mayores beneficios para todos. Los planificadores, políticos y asesores pueden diseñar un
sistema que se adapte a las necesidades de todos.
c
.e
Un conjunto más amplio de agentes, las comunidades locales pueden conocer las limitaciones que
los proyectos de transporte y todos los agentes pueden concentrar su energía en encontrar otros
du
ámbitos políticos que ayuden a los ciudadanos, las necesidades locales, como educación, empleo,
.e
sanidad, etc.
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en
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[AFO028BBT] Planeación del Paisaje

[MOD024979] Planeación del Paisaje

1. Quito-Responder a las preguntas de la investigación

A continuación, desarrollaremos los siguientes subepígrafes:

Descripción del análisis.

Las preguntas de investigación para Quito.

durante el proceso de planificación del en Quito, se aplicó la metodología explicada en el Módulo 2.

1.2. Descripción del análisis

realizadas para hacer o detener cualquier acción específica.

conocimientos que estuvieron ausentes en el proceso de planificación, y comprender cómo afectó a

la implantación del BRT en Quito.

función de los niveles de privación de las zonas servidas y no servidas.

1.2.1. Nivel 1 - Análisis lineal

Desarrollo histórico del transporte en Quito

entrevistas en el tiempo. Se presentan dos líneas temporales. La Ilustración 1 muestra los

anteriores a la idea de un sistema BRT.

Fuente: Elaboración propia, a partir de las entrevistas

razones de ciertas decisiones que se tomaron. Un ejemplo es la "Guerra de los 40 centavos". La

Durante estos acontecimientos, la población, encabezada por estudiantes de secundaria y

universitarios, exigió un mejor sistema de transporte y se opusieron al aumento de las tarifas. El

Gobierno no escuchó las demandas públicas. Las manifestaciones públicas se intensificaron y la

para combatir a la población.

de fuerte resistencia en la ciudad de Quito, otras ciudades se unieron al movimiento. A pesar de

Gobierno en aquel momento.

Ecuador: la dificultad de aumentar las tarifas de transporte y la exclusión de determinados grupos

durante los procesos de planificación de la política de transportes. Aunque la violencia y la fuerza ya

toma de decisiones de las políticas de transporte.

sistema y qué voces quedaron fuera de la planificación.

El proceso BRT en Quito

Ilustración 2 Cronología de implementación del BRT de Quito

La idea de implantar un sistema de autobuses en carriles segregados partió del presidente en el

planificación porque representa el momento en que el municipio adquirió un papel en la elaboración

de las políticas de planificación de la ciudad.

categorías: operadores de transporte, bancos de desarrollo, Congreso Nacional, Gobierno Central, y

asociación de trabajadores, sindicatos, estudiantes, representantes de los desempleados,

información se fue llevado al segundo nivel de análisis.

cualquier forma de relación que pueda existir entre los actores.

también se reconoció la ausencia de determinados grupos que no tuvieron la oportunidad de

Ilustración 3 Actores individuales e institucionales identificados en las entrevistas

en el inicio empiezan a perder importancia. Por ejemplo, inicialmente se identificaron 16

planificadores - como se verá más adelante - tuvieron la oportunidad de ejercer un poder

significativo durante el proceso.

eran el resultado del ejercicio del poder.

1.2.3. Nivel 3 - Emocional

Relaciones entre actores

1.2.4. Nivel 4 - Analítico

identificaron acuerdos y controversias. En acuerdos, se identificaron los mecanismos de poder que

incluyendo elementos de coacción, manipulación, intimidación, persuasión y autoridad. Todas las

relaciones que evidenciaban mecanismos de poder fueron mapeadas y se reportan en la Ilustración

con esos fondos- a que fueran de origen español.

En consecuencia, el jefe del equipo de planificación, Planificador 1, necesitaba justificar la compra

muy sofisticados. Trolebuses eléctrico-diésel fabricados en España. Este es un claro ejemplo de

1.2.5. Nivel 5 - El nivel de los Sistemas de

Información Geográfica (SIG)

de transporte del 7% de la población que no está atendida por el sistema urbano.

Ilustración 5 Distrito Metropolitano de Quito, Área de Estudio. Fuente: Elaboración propia

la población vive en zonas con niveles más bajos de IPTD.

Las características de la población en función del nivel de necesidades satisfechas se presentan en la

ilustración 9. El IBN es un sistema multidimensional de medición de la pobreza, en la que diferentes

tienen niveles altos de IPTD.

25% de la población vive en zonas con niveles más bajos de IPTD.

Fuente: Elaboración propia