02 Aproximaciones A La Planificación en Diferentes Contextos PDF

[AFO02894Z] Planeación Territorial y Urbana
[MOD0248SG] Planeación Territorial y Urbana

[UDI1510VP] Aproximaciones a la planiﬁcación en diferentes contextos
Resultados de aprendizaje
Analizar la evolución histórica de la planificación y sus límites actuales
Analizar los elementos fundamentales de los procesos de planificación
Reconocer las diferentes posibles aproximaciones a la planificación en diferentes contextos
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1. Evolución y modelos de planificación
La planificación urbana y territorial es una disciplina que es muchas disciplinas a la vez.
Dependiendo del contexto que analizamos y de la escala territorial que tomamos en consideración,
bajo la definición de planificación podemos encontrar prácticas, procesos y productos muy
diferentes entre sí. Además, las transformaciones políticas, sociales, económicas y ambientales a lo
largo de las últimas décadas han ido transformando – y en algunos casos poniendo en cuestión – el
significado que la planificación puede tener para una ciudad, una región o un país. Por esta razón, es
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importante considerar que la planificación es una práctica que ha ido evolucionando en el tiempo,
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con un rol que va cambiando dependiendo de diferentes circunstancias locales y globales.
Específicamente, es necesario considerar dos elementos: por un lado, cómo ha evolucionado
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históricamente la práctica de la planificación y los roles que se les han atribuido a nivel político y
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social; por el otro lado, cómo han cambiado las formas de tomar decisiones de planificación.
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1.1. Evolución de la planificación: un corto recorrido histórico

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Aunque el concepto de planificación urbana y territorial es relativamente reciente en la historia de la

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humanidad, la práctica de establecer cómo intervenir en un territorio es antigua. Se trata de una
práctica que nace estrictamente vinculada con el poder. Planificar un territorio significa ejercer un
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poder: significa definir cómo se va a organizar un espacio, cuáles actividades están permitidas y
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cuáles no, dónde se concentrará la población, y quiénes estarán a cargo de un determinado espacio.
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También en América Latina, planificar el uso del territorio es un instrumento para el ejercicio
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del poder . Esto se observa muy claramente con la colonización española, que empieza realizar la
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acción de poblar y construir nuevas ciudades para que los indígenas puedan vivir, de manera
“cristiana”, en un mismo lugar. Planificar es fundamental en este sentido: los fundadores de
ciudades nuevas reciben acerca de la importancia de la planificación, ya que “las nuevas ciudades se
pueden fácilmente conformar a partir de un plan: si no se empieza siguiendo una forma, esta nunca
se logrará después”. Las instrucciones de los Conquistadores son muy precisas y mencionan la
importancia de planificar una ciudad paso a paso. Hernán Cortés por ejemplo explica que primero es
necesario limpiar el terreno; luego, definir dónde se emplazarán algunos lugares públicos – la plaza,
la iglesia, la cárcel, el mercado…; y finalmente, a cada ciudadano se mostrará donde queda el lote de
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tierra que le corresponde, según un plan preestablecido. La estructura de la ciudad colonial sigue un
esquema ortogonal y se basa en el trazado de las calles.
El damero colonial es una estructura bidimensional, que se preocupar de realizar una traza para
ejercer un primer control del territorio , definiendo dónde se concentrará la población y cómo se
distribuirán algunas actividades esenciales. Solo después, de a poco, se irán realizando los edificios
de una ciudad. El esquema ortogonal tiene una ventaja: se puede adaptar a cualquier ciudad o
territorio, ya que es suficiente añadir nuevas cuadras a la estructura original cuando una ciudad se
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expande. Sin embargo, tiene también una gran desventaja, ya que el damero no se adapta al paisaje
local y empobrece la calidad del espacio urbano; además, la misma estructura termina siendo la
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base de pequeñas ciudades y enormes metrópolis, afectando su buen funcionamiento.
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Plano de la ciudad de San Francisco de Quito (1734), Archivo General de Indias de Sevilla, España.
Fuente: http://pares.mcu.es/ParesBusquedas20/catalogo/description/22179
Sin embargo, al ejercicio del poder se suman otras finalidades que se pueden lograr con la
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planificación. El caso más emblemático en este sentido es el de las ciudades europeas que, a mitad
del siglo Diecinueve, se están expandiendo rápidamente debido a la industrialización. El desarrollo
de las industrias hace que muchos habitantes del campo se muevan hacia la ciudad para trabajar.
Sin embargo, la ciudad crece de manera rápida y desordenada, por lo que en muchos casos las
personas no tienen a disposición viviendas dignas: familias de muchos integrantes viven hacinadas,
en espacios pequeños, con poca luz y ventilación. La mortalidad de la población es muy alta, ya que
a los duros ritmos de trabajo se suman las pésimas condiciones habitacionales y también problemas
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de salud pública fomentados por la inadecuada estructura urbana, como en el caso de epidemias.
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Frente a este escenario, nace la planificación como disciplina moderna: el Estado ejerce su poder
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para definir cómo transformar partes existentes de la ciudad o para dar una estructura a la
expansión urbana, con la finalidad de garantizar ciudades más saludables .
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El ejemplo más emblemático es la ciudad de Barcelona , donde el ingeniero Ildefonso Cerdá
propone planificar la expansión de la ciudad según un esquema ortogonal. El esquema está pensado
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para garantizar una ciudad más sana y equitativa, a diferentes escalas. En primer lugar, las
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manzanas están diseñadas para garantizar la presencia de vegetación en su interior y de espacios

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públicos en las esquinas. En segundo lugar, la orientación de las manzanas y de la malla ortogonal
está pensada para maximizar la exposición a luz y aire. En tercer lugar, a lo largo de la ciudad se
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distribuyen diferentes servicios, para que toda la ciudadanía pueda acceder a ellos. Planificar el
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desarrollo de la ciudad de esta manera permite lograr diferentes objetivos: garantizar mejores
condiciones de vida para los habitantes; reducir el descontento de la población, sobre todo de los
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grupos más pobres que viven en peores condiciones; y también definir un claro marco de acción
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para las iniciativas inmobiliarias, fundamentales en un momento de fuerte crecimiento de la ciudad.

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Entre la ciudad vieja y la nueva: el Eixample de Barcelona, España (1859). Fuente:

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https://barcelonasecreta.com/cerda-visionario-penso-la-barcelona-hoy-150-anos/
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Mientras la planificación urbana se va estableciendo como manera de intervenir partes de la ciudad,

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se difunde también una nueva manera de pensar la ciudad . Cada vez más personas viven en
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ciudades y estas siguen expandiéndose, sea bajo el impulso de la industrialización o de la creciente
migración. Al mismo tiempo, gracias al trabajo experimental de muchos arquitectos, ingenieros y

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urbanistas, se empiezan a desarrollar nuevas maneras de entender la forma y el rol de la ciudad

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para una sociedad moderna. En este contexto, se desarrollan diferentes “esfuerzos extremos de la
imaginación” , como los define el urbanista Bernardo Secchi: se trata de proyectos de vanguardia
que proponen diferentes principios para los asentamientos humanos y nuevas maneras de definir la
relación entre individuos, sociedad y territorio. Es el caso de la Ville Radieuse, de Le Corbusier, y de
la Broadacre City, de Frank Lloyd Wright, que expresan dos maneras diferentes de imaginar la
ciudad del futuro: en el primer caso, es una maquina para habitar, donde las actividades se
distribuyen de la manera más racional y los habitantes se concentran en grandes edificios
residenciales; en el segundo, es un espacio para la libertad individual, reflejada en las viviendas
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unifamiliares y en los lotes de tierra a los que cada familia debería tener derecho. A pesar de ser
modelos utópicos, ambos han influenciado fuertemente la manera de planificar la ciudad y el
territorio a lo largo del siglo Veinte.
Al mismo tiempo, otras experiencias van poniendo las bases para la práctica de la planificación como
la conocemos. Es el caso del plan de expansión de Ámsterdam , elaborado en el 1934 por
Cornelis Van Esteren. El plan es el primer plan urbano moderno. En primer lugar, se basa en un
amplio análisis de la ciudad y su población, llegando a estimar tendencias a largo plazo (hasta el año
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2000). En segundo lugar, piensa la expansión de la ciudad en continuidad con lo que ya existe. Por
esto, es fundamental el rol de diferentes elementos. La zonificación , es decir la definición de los
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usos que se pueden dar al suelo, establece cómo se va a estructurar la nueva parte de ciudad. El
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equilibrio entre espacios construidos y espacios abiertos define la forma del espacio de la
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ciudad; además, este equilibrio se refleja en parámetros e índices que tratan de definir la forma
que debería adquirir el espacio de la ciudad y que regulan las formas de la expansión. El plan de
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Ámsterdam no es el único plan que contribuye a definir la planificación como la conocemos, pero sí
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es el primer ejemplo de plan que, a partir de análisis, desarrolla una visión para la ciudad y la pone
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en práctica definiendo las normas a seguir en el proceso de expansión de la ciudad.

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Planificar el desarrollo de la ciudad de manera moderna: Plan de expansión de Ámsterdam, Países

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Bajos (1934). Fuente:
https://www.architectural-review.com/essays/folio-cornelis-van-eesterens-general-expansion-plan-for-
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amsterdam
La planificación moderna se basa en la idea que sea posible dar forma a una nueva sociedad
dando forma a los espacios en que esta se instala . Una ciudad en que cada actividad tienen su
propio espacio (la vivienda un lado, la industria a otro, y vías rápidas de comunicación conectando
las dos), en donde cada habitante tiene a disposición suficientes servicios y áreas verdes. Una ciudad
que sirve de soporte para una sociedad estable, con una economía en continuo crecimiento, donde el
bienestar del individuo corresponde al bienestar de la sociedad. Después de la Segunda Guerra
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Mundial, esta manera de intervenir la ciudad y el territorio da vida a muchas emblemáticas
experiencias de planificación: nuevas ciudades, ciudades que se reconstruyen después de la guerra,
o ciudades que se expanden como resultado de la migración desde el campo hacia la ciudad
(como ocurre en muchas ciudades de América Latina). Tal vez, las experiencias más emblemáticas
en este sentido son las de las nuevas ciudades que se planifican, como fundamental elemento de
estrategias más amplias para el desarrollo de regiones y enteros países. Es el caso de Brasilia, nueva
capital de Brasil, o también de Milton Keynes, ciudad nueva inglesa pensada para desarrollar de
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manera equilibrada una zona rural del país. La planificación en esta época llega a superar las
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fronteras de la ciudad y se desarrolla a nuevas escalas – la metrópolis, la región, a veces el país
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entero.
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Planificación regional y nuevas ciudades: Milton Keynes, Inglaterra (1969). Fuente:
https://www.architectsjournal.co.uk/practice/culture/aj-archive-milton-keynes-planning-study-1969
1.2. Modelos de planificación: tomar decisiones para el
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territorio
Aunque la planificación sea siempre la actividad que organiza, diseña y regula el uso del espacio,
cambian los problemas que debe enfrentar y cambian los contextos en los que ejerce su rol. Por esto,
a lo largo del tiempo no ha cambiado solo el rol de la planificación, sino también la manera en que
se toman decisiones referidas a la ciudad y al territorio . Por esto, es importante considerar
que, a lo largo de la historia de la planificación, diferentes han sido los modelos decisionales que han
guiado la resolución de los problemas asociados a ciudades y territorios.
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Según el filósofo Norberto Bobbio, cuando hablamos de modelos decisionales nos referimos a “los
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elementos esenciales del proceso decisional, es decir, el decisor, sus conocimientos, las actividades
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de búsqueda de soluciones, las formas y criterios de elección. Y sobre todo, las relaciones entre
estos elementos”. Estos modelos permiten analizar cómo se toman las decisiones, pero también
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permite observar cómo se deberían tomar para maximizar la eficacia y la eficiencia de la solución
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que se adopta.
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El primer modelo decisional es el modelo racional . Según el modelo racional, cada decisión
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tomada para enfrentar un problema de planificación es una decisión tomada de manera racional.
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Específicamente, el modelo imagina que quien toma la decisión:

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Conoce todos sus objetivos y los puede ordenar en base a su prioridad.
Conoce todos los medios a disposición para lograr estos objetivos.

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Puede evaluar las consecuencias de todas las alternativas a disposición.

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Puede calcular los costos de todas las alternativas a disposición.

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Por esto, a la hora de tomar una decisión, el modelo racional considera que es posible el medio
alternativo que permite maximizar los beneficios y minimizar los costos .
El modelo racional es importante porque está a la base de la planificación moderna. Se considera
que cada problema de la ciudad se puede definir claramente, que es posible estimar su extensión,
que es posible conocer todas las soluciones alternativas a disposición y finalmente elegir la solución
más eficiente. Por ejemplo, la construcción de nuevas infraestructuras de transporte se basa en
estas premisas: es posible conocer cuántas personas se mueven cada día, de donde a donde, y
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entonces es posible evaluar las diferentes opciones a disposición – tipo de infraestructura, recorrido
etc. – para solucionar de la manera más eficiente posible este problema de movilidad.
Sin embargo, las decisiones sobre la ciudad y el territorio nunca pueden responder exactamente
al modelo racional : el modelo asume que el decisor es uno y que tiene a disposición un
conocimiento perfecto sobre el problema a enfrentar y sus posibles soluciones, pero cuando
hablamos de problemas urbanos estas condiciones no se encuentran nunca.
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Desastres de la planificación racional: ciudad fantasma de Kangbashi, China (2017). Fuente:
https://www.businessinsider.com/china-empty-homes-real-estate-evergrande-housing-market-proble
m-2021-10
Considerando los límites del modelo racional y que este no permite explicar bien cómo se toman las
decisiones en el mundo real, el modelo de racionalidad limitada considera que quien toma
decisiones tiene un conocimiento limitado:
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Su conocimiento de las alternativas a disposición es limitado.
Su capacidad de entender el problema que enfrenta, su memoria y su capacidad de atención
son limitados.
El decisor está vinculado a hábitos y rutinas.
El decisor quiere lograr un objetivo, aunque no lo tenga muy claro desde el primer momento.
El modelo de racional limitada logra tomar en cuenta que las decisiones, también en el ámbito de la
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planificación, no dependen solo de un actor, sino que son elaboradas en contextos institucionales
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complejos y requieren la construcción de coaliciones . Aunque el modelo de racionalidad limitada
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no explica bien cómo solucionar un problema urbano, es importante destacar la importancia que
reconoce al acuerdo entre diferentes actores. Un ejemplo en este sentido son los grandes eventos
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que se realizan en las ciudades, como los Juegos Olímpicos: aunque solo un actor promueva la
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decisión de realizarlos, siempre necesita una coalición de otros actores – institucionales, políticos y
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económicos – que lo apoyen. Un ejemplo en este sentido es la ciudad de Barcelona, que en 1992
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hospedó los Juegos Olímpicos y los ocupó como ocasión para promover grandes inversiones urbanas
y así fomentar el renacimiento de la ciudad. La decisión de promover el desarrollo de la ciudad a

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través de un grande evento fue del alcalde de la época, Pascual Maragall, pero fue posible gracias a
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la construcción de una amplia coalición con diferentes instituciones, actores políticos y empresarios.
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Pascual Maragall inaugura los Juegos Olímpicos de Barcelona (1992). Fuente:

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https://elpais.com/ccaa/2017/02/03/catalunya/1486129522_267265.html
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Frente a la complejidad de la toma de decisiones en el mundo real, es necesario considerar que
también la planificación de la ciudad y del territorio enfrentan diferentes dificultades :

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Los valores, los objetivos por lograr y los análisis que respaldan las acciones están
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estrictamente vinculados entre sí.

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Los análisis son limitados o inapropiados.
Una decisión es buena cuando diferentes tipos de análisis concuerdan sobre su validez,
independientemente de que se trate realmente de la decisión más adecuada.
El análisis siempre es limitado, ya que es posible que no se consideren ciertas consecuencias
de la decisión a tomar, o que no se tomen en cuenta otras posibles alternativas.
Por estas razones, para enfrentar un problema público – también en relación a la planificación - en
muchos casos las decisiones que se toman no se alejan mucho del status quo . Esto se explica
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también considerando quienes toman las decisiones. Casi nunca es solo una autoridad la que toma la
decisión, sino que esta es el resultado de una interacción social , en la que se toma en cuenta lo
que otros actores pueden querer, ya solo para evitar posibles conflictos.
Este modelo se llama incremental y considera que las decisiones se toman un poco a la vez ,
considerando que no solo nuestro conocimiento de los problemas que enfrentamos es limitado, sino
que también son muchos los actores que intervienen y pueden influir en la decisión.
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1.3. Los límites de la planificación contemporánea
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Sin embargo, mientras la planificación va expandiendo su rol, también aumentan los factores que la
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ponen en discusión. A la base de la idea tradicional de planificación estaba un modelo racional ,
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que consideraba la planificación como el proceso que permitía dar respuesta con soluciones claras a
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ciertos problemas urbanos claramente definidos. Sin embargo, la evolución de sociedad, territorio,
economía y política va poniendo en discusión la capacidad que la planificación tiene para

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hacerse cargo de las transformaciones de la ciudad . Por un lado, aumentan las dimensiones de
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la ciudad: de hecho, según el geógrafo Neil Brenner, ya no es posible hablar de ciudad y es más
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correcto referirse a lo urbano . La urbanización planetaria lleva la ciudad a otras escalas, muchos
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más amplias, mientras que resulta difícil delimitar claramente dónde termina la ciudad y dónde
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empieza lo rural. Al mismo tiempo, las ciudades crecen rápidamente, más rápidamente de lo que
puedan definir los planes: por ejemplo, en muchas metrópolis de América Latina la llegada de
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grandes grupos de la población origina un crecimiento informal , que supera los límites y las
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previsiones de los planes. Pero no se trata solo de un aumento de dimensiones. El continuo

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crecimiento de las ciudades genera importantes problemas de sostenibilidad , debido a la

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contaminación producida por las actividades urbanas pero también a la escasa calidad de vida de
sus habitantes. Además, la presencia cada vez más evidentes de desigualdades urbanas puede
aumentar el malcontento y generar conflictos, cuya solución escapa de las manos de la planificación.
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Antes y después: el crecimiento explosivo de la ciudad de Shanghái, China (1990 – 2014). Fuente:
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https://weburbanist.com/2011/02/21/then-now-the-stunning-speed-of-urban-development/
La planificación urbana y territorial entonces muestra limites intrínsecos, a los que se suman dos
elementos: conflicto e incertidumbre . Las decisiones relacionadas con el territorio son cada vez
más complejas e involucran nuevos actores. Por un lado, se involucran muchas escalas, que
aumentan la complejidad en vertical : por ejemplo, la respuesta de una municipalidad a un gran
problema urbano puede involucrar otras instituciones, al nivel regional, nacional y a veces
internacional. Por el otro, las instituciones no son el único actor responsable por un problema
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urbano, sino que cada vez más deben interactuar con empresas, organizaciones ciudadanas etc., lo
que aumenta la complejidad en horizontal . El crecimiento del número de actores involucrados en
las decisiones de planificación potencialmente aumenta la posibilidad que surjan conflictos a la hora
de decidir cómo enfrentar ciertos problemas urbanos.
Al mismo tiempo, aumenta también la incertidumbre. Según los politólogos Bruno Dente y Juan
Subirats, el aumento de la incertidumbre se debe a cuatro elementos:
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El aumento de la complejidad decisional . Si aumenta el número de actores involucrados,
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disminuye el control que ellos ejercen sobre una decisión y es más difícil prever si sus
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decisiones serán eficaces.
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La aceleración de las transformaciones asociadas a la globalización aumenta la probabilidad de
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crisis, difíciles de prever, y complica las previsiones acerca de cómo evolucionarán ciertos
fenómenos. La pandemia, la guerra en Ucrania y la consecuente crisis económica son un

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ejemplo muy claro en este sentido.
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El desarrollo de los conocimientos científicos aumenta la capacidad de identificar las

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interacciones entre diferentes fenómenos, pero nuestra capacidad de enfrentarlos no ha ido
aumentando.
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La emergencia de problemas nunca antes vistos simplemente nos deja sin saber cómo poderlos
enfrentar.
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Todas estas condiciones afectan también nuestra capacidad de abordar los problemas de la ciudad y
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del territorio. Por esto, aunque la planificación sea una práctica que mantiene determinadas
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características, su rol social ha ido cambiando en el tiempo .

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Fuente: Dente, B. O., & Subirats Humet, J. (2014). Decisiones públicas. Análisis y estudio de los
procesos de decisión en políticas públicas. Barcelona: Ariel.
Además, es importante considerar que cuando tomamos decisiones que tienen que ver con la
planificación de las ciudades y del territorio, siempre tenemos que enfrentar situaciones
caracterizadas potencialmente por incertidumbre y conflicto . Como explica la urbanista Karen
Christensen, los problemas urbanos y territoriales tienen por lo menos dos dimensiones:
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La definición del objetivo a lograr . Los actores involucrados pueden compartir o menos la
manera en que definen los problemas a enfrentar. Por ejemplo, imaginemos que en una ciudad
todos reconozcamos que no todos los habitantes tienen acceso a la vivienda. Es posible que no
estemos de acuerdo con el objetivo que queremos lograr: para algunos puede ser reducir el
precio de la vivienda, mientras que otros pueden promover el aumento de la cantidad de
viviendas a disposición.
La definición de la tecnología a utilizar para solucionar un problema . Frente a un cierto
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problema, es posible que ya conozcamos la solución o que, al contrario, no sepamos como
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enfrentar un problema. Por ejemplo, es posible que en una zona agrícola sepamos que hay un
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problema de sequía, pero no sepamos cuál es la tecnología que podemos utilizar para
enfrentarla.
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Objetivo .u
Consensuado No
consensuado
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Tecnología Conocida A C
Desconocida B D
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Diferentes problemas de planificación, dependiendo de objetivos y tecnologías. Fuente: Christensen,

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K. S. (1985). Coping with Uncertainty in Planning. Journal of the American Planning Association,
51(1), 63–73.
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El escenario A es el más fácil: sabemos lo que queremos lograr y cómo lograrlo. En este caso,
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simplemente es necesario programar la intervención que se quiere realizar.

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El escenario B involucra muchos problemas públicos, en los que conocemos el objetivo que
queremos lograr, pero no sabemos cómo lograrlo. Lo que se necesita en este caso es innovación ,
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experimentando hasta lograr encontrar la solución deseada. Un ejemplo es lo que ocurrió durante la
pandemia: todos querían limitar la difusión del contagio y reducir la mortalidad, pero faltaban
vacunas y remedios. Gracias a la investigación científica, fue posible obtener vacunas que antes no
existían, abordando por lo menos parte del problema.
El escenario C se caracteriza por la presencia de muchos actores, con objetivos diferentes, y que
enfrentan un mismo problema, para el cual ya existen soluciones eficaces. En este caso, es necesario
promover la negociación entre actores, para llegar a una solución que ponga todos de acuerdo. Por
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ejemplo, es lo que puede ocurrir en el caso de una industria contaminante que quiere operar en un
territorio, en el cual grupos ambientalistas pueden oponerse a la industria para preservar el medio
ambiente.
Finalmente, el escenario D es el más complejo: no solo no tenemos acuerdos acerca de los objetivos
a lograr, sino que tampoco sabemos cuáles son las tecnologías que tenemos a disposición. En este
escenario, domina la incertidumbre : los problemas son difíciles de tratar y requieren un esfuerzo
para intentar llevar la situación hacia el escenario B o C.
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Para poder planificar bien, enfrentando adecuadamente los problemas de una ciudad o un territorio,
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es entonces esencial entender cuál es el problema que se está enfrentando y cuáles son las
soluciones a disposición.
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2. Planificar en diferentes países
A continuación, desarrollaremos los siguientes subepígrafes:
Arquetipos de la planificación.
Experiencias internacionales de planificación.
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2.1. Arquetipos de la planificación
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El contexto que se planifica determina otras diferencias importantes para la planificación urbana y
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territorial. Hasta ahora, hemos visto que muchos elementos determinan diferentes aproximaciones a
la planificación:
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La manera de definirla, refiriéndose a prácticas, productos o procesos;
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Las finalidades por perseguir;
La evolución histórica de la planificación, cuyas características van cambiando dependiendo del

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momento que se considera;

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La manera de tomar decisiones.

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Otro elemento determina diferencias en la manera de aproximarse a la planificación: el contexto

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institucional, cultural y político en el que se planifica. Dependiendo del contexto en el que nos
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encontramos, de las tradiciones relacionadas con las intervenciones en el territorio, y de la manera

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de actuar de las autoridades, se pueden observar diferentes formas de planificar.

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Específicamente, se pueden observar dos grandes diferencias. La primera se refiere a quienes
deberían definir el desarrollo de una ciudad o de un territorio : algunos consideran que este
rol está a cargo de las autoridades y entonces del Estado, mientras que otros consideran que es
necesario dejar espacio a las iniciativas del Mercado. La segunda se refiere a los instrumentos con
que se da forma a las transformaciones del territorio : en algunas tradiciones, este rol está en
las manos del proyecto (sobre todo de arquitectura), mientras que en otras este rol es de las normas
que establece el Estado. Por ejemplo, en culturas como las de España e Italia la arquitectura ha
tenido un rol central en la planificación del territorio, mientras que en Inglaterra prima el rol de las
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normas.
Como menciona el economista Roberto Camagni, estos elementos definen diferentes formas de
planificar. Específicamente, Camagni menciona “la doble dicotomía norma/proyecto y
mercado/autoridades.
Esta doble dicotomía configura las siguientes alternativas o arquetipos de planteamiento de la
planificación territorial :
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la planificación dirigista (normas + autoridades),
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el mercado corregido (unas normas e instrumentos de asimilación interna de los factores
externos),
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la desregulación (mercado + proyectos),
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la utopía (propuesta de las autoridades mediante proyectos).”
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Sin embargo, “estos cuatro planteamientos alternativos casi nunca se presentan de una forma pura
en la realidad, si bien son perfectamente identificables. De la misma manera se puede identificar la

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tradicional contraposición entre los planteamientos más frecuentes y conocidos, la planificación

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dirigista y la desregulación”.
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Alternativas de la planificación urbana y territorial. Fuente: Camagni, R. (2003). Incertidumbre,
capital social y desarrollo local: enseñanzas para una gobernabilidad sostenible del territorio.
Investigaciones Regionales-Journal of Regional Research, (2), 31-57.
Dependiendo entonces del contexto en que nos encontramos, la planificación puede desempeñar
diferentes funciones:
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Función de planificación . Define estrategias y principios para la organización del espacio,
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de los usos del suelo y de la forma del ambiente construido
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Función de desarrollo . Define provisión de tierra, construcción de infraestructuras y
definición de actividades de construcción y crecimiento urbano
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Función de regulación . Oscila entre el control de la localización y la forma de los edificios, y
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las reglas para los cambios en las formas y las funciones de edificios existentes
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2.2. Experiencias internacionales de planificación

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Por estas razones, la planificación urbana y territorial no es la misma en cualquier lugar del mundo.
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Algunos ejemplos demuestran estas diferencias.

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Singapur
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Singapur, ciudad-estado de Asia, se caracteriza por un alto nivel de planificación y altos niveles de
calidad de vida. Algunos elementos de su sistema de planificación:

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Planificación de largo plazo . La ciudad tiene un Concept Plan (40-50 años), a lo que se suma
un Master Plan (10-15 años) que permite su implementación gradual.
Control del suelo . El Estado es propietario del suelo, aunque ceda la propiedad – por un
tiempo limitado – a otros actores. En el caso del suelo residencial, la propiedad es cedida por
99 años, mientras que se cede solo por 30 años en caso de uso comercial.
Vivienda pública . El Estado tiene un rol fundamental en el mercado de la vivienda,
haciéndose cargo de proveer y manejar buena parte de la vivienda del Estado: más del 80% de
la población vive en vivienda pública.
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Cooperación público-privada . Dentro de sus estrategias de desarrollo territorial, Concept
Plan y Master Plan identifican “sitios blancos“ con condiciones flexibles para promover nuevos
desarrollos.
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Coexistencia entre diferentes usos y edificios en Singapur. Fuente:

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https://www.re-thinkingthefuture.com/rtf-fresh-perspectives/a1586-10-cities-with-remarkable-urban-
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planning-that-helped-fight-the-pandemic/
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Houston, Estados Unidos

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Houston, ciudad del estado de Texas, en Estados Unidos, por mucho tiempo se ha caracterizado por
la total ausencia de planificación. Es entonces una ciudad que por buena parte de su historia ha
crecido “espontáneamente”, sin una estrategia unitaria. Algunos elementos de su sistema de
planificación:
Falta de zonificación . Houston adoptó su primer plan regulador en el 2015, por lo que antes
de esta fecha, la ciudad no contaba con algún plan o estrategia que definieran los usos de suelo
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admitidos o no.
Códigos de construcción . El desarrollo urbano se rige por ordenanzas y políticas, que
definen lo que se puede realizar o no a la hora de intervenir en una zona de la ciudad. Si un
proyecto cumple con las normas, entonces se puede realizar, independientemente del sector en
que se emplaza.
Intentos de compensación . En algunos casos, las autoridades municipales han tratado de
intervenir directamente para abordar algunos problemas urbanos. Por ejemplo, propiedades
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confiscadas a evasores de impuestos han sido utilizadas para promover el acceso a la vivienda.
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Prevalencia del mercado . Por mucho tiempo, el uso del suelo ha sido definido en
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negociaciones informales entre los inversionistas y los tomadores de decisiones (por ejemplo,
los integrantes del consejo municipal).
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Heterogeneidad de densidades y usos del suelo en Houston. Fuente:
https://www.fotonostra.com/albums/america/houston.htm
Londres, Reino Unido
Londres, capital de Reino Unido, se caracteriza por un sistema abierto al mercado, en donde el
Estado establece directrices generales para el desarrollo de la ciudad. Dentro de este marco
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estratégico y del marco normativo vigente, cada propuesta de nuevo desarrollo es evaluada
separadamente, con una continua interacción entre proponentes y autoridades. Algunos elementos
de su sistema de planificación:
Un esquema de desarrollo para la ciudad . Ya en la primera parte del siglo Veinte, los
planificadores definen un plan de desarrollo esquemático. Uno de los elementos más
importantes es la green belt, una faja verde que delimita la expansión de la ciudad. Establecida
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en 1935, es un elemento central del plan para el Gran Londres, de 1944.
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Normativa mínima . El código de construcción de Londres es la base para la negociación
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entre proponentes y autoridad pública. Todo proyecto tiene que cumplir con las normas básicas
establecidas para las nuevas construcciones.
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Postulaciones para construir . Los nuevos proyectos son postulados y considerados por las
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autoridades locales, dependiendo no solo del respeto de las normas, sino también de la
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capacidad de aportar a la estrategia de desarrollo urbano más amplia.
Renovación urbana . Dentro del esquema de desarrollo para la ciudad, se identifican zonas
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prioritarias para intervenciones que permitan lograr ciertas estrategias – por ejemplo,
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reequilibrar el desarrollo de la ciudad o fomentar la regeneración de áreas derelictas. Por esto,

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se promueven programas especiales de intervención para zonas de reconversión.

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Desarrollo urbano en Londres: coexistencia de patrimonio y edificios contemporáneos. Fuente:
https://www.london.gov.uk/what-we-do/planning/implementing-london-plan/london-plan-guidance-an
d-spgs/london-planning-statement
Almere, Países Bajos
Almere, ciudad de Países Bajos en las afueras de Ámsterdam, es probablemente uno de los mejores
ejemplos de la planificación urbana y territorial en Holanda. El país tiene un sistema de planificación
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muy jerarquizado y logra controlar el desarrollo del entero territorio nacional. Algunos elementos de
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su sistema de planificación:
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Una ciudad nueva . La construcción de Almere es el resultado de un plan nacional, que
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establece la construcción de una ciudad nueva cerca de Ámsterdam para reducir la presión
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sobre la capital nacional. La ciudad se construye en tierra recuperada del mar.
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Planificación multinivel . En Países Bajos, Estado, provincias y municipios tienen
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atribuciones de planificación diferentes, pero el nivel nacional está a cargo de definir una
estrategia que los niveles inferiores deben adoptar e ir implementando con decisiones a la
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escala local.
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Visión territorial nacional. La estrategia nacional es declinada e implementada a nivel
municipal: la construcción de Almere se decide a nivel nacional, mientras que las

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caracteristicas de la ciudad son establecidas con instrumentos provinciales y comunales.

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Regulación e incentivos. La normativa de la ciudad de Almere permite experimentaciones a

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la hora de definir intervenciones y diseñar edificios, pero dentro de una planificación muy
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estructurada.
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Almere, una ciudad nueva planificada desde cero. Fuente:

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https://www.siebeswart.nl/image/I0000kIh7gBsmM5o
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Los ejemplos de Singapur, Houston, Londres y Almere muestran situaciones muy diferentes entre sí,
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en las que la misma práctica – la planificación urbana y territorial – se desarrolla de manera

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diferente. En algunos casos, el rol del Estado es más fuerte, mientras que en otros se deja más
espacio a la iniciativa del Mercado. Además, a veces la planificación se ejerce principalmente a

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través de normas, mientras que en otros se planifica a través de planes. Los instrumentos de
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planificación a su vez pueden ser normativos o indicativos . Los instrumentos normativos son
aquellos que establecen normas de cumplimiento obligatorio: la persona que quiera realizar una
obra, un proyecto o una actividad dentro del área regulada debe respetar las disposiciones del plan.
En cambio, los instrumentos indicativos en cambio establecen lineamientos que pero no son
vinculantes para quienes quiera intervenir en un ámbito involucrado en el plan.
Sin embargo, las dimensiones mostradas anteriormente – mercado versus autoridad, normas versus
proyectos – no necesariamente están en contraste entre sí. Lo explica el economista Roberto
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Camagni hablando del rol que puede tener la planificación estratégica :
“La planificación estratégica permite escapar de esta oposición tradicional, que se puede afirmar
que es la máxima responsable de la crisis del plan. En el momento en que la planificación dirigista
acepta de manera absoluta el recurso a los procesos espontáneos de mercado y cuando el
planteamiento liberal y de desregulación aceptan definir unas pocas, pero concretas, reglas
mediante las cuales «corregir» los procesos de mercado, con objeto de limitar sus posibles efectos
sobre el bienestar colectivo. En el momento en que ambos planteamientos tradicionales
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reconocen la necesidad de definir una «visión» colectiva de futuro, un «concepto
estratégico» realista , hecho de proyectos compartidos y coherentes, creados por la sociedad civil
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y garantizados por las autoridades de tal manera que el interés privado y el público coexistan. En
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ese momento, la tradicional oposición será sustituida por una posible integración (entre mercado
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corregido y visión compartida) que constituye la característica fundamental del planteamiento
estratégico.
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La acción del mercado se ve facilitada por la aceptación de procedimientos flexibles y por la
construcción colectiva de una visión de futuro; se orienta por medio de la definición de reglas del
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juego específicas, hechas de algunas (pocas) decisiones no contratadas, por medio de normas
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generales específicas y de extensos procesos argumentativos, que contienen la garantía del interés
colectivo; se valora de forma transparente a través de procesos participativos y comunicativos. La

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acción pública se integra estrechamente con la privada: en las formas y en los plazos, en la
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cofinanciación de proyectos, en la creación de sinergias que justifiquen la actuación pública y

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garanticen ventajas en términos de economicidad en las actuaciones privadas”.

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La planificación estratégica como herramienta para conciliar las tensiones de la planificación.
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Fuente: Camagni, R. (2003). Incertidumbre, capital social y desarrollo local: enseñanzas para una
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gobernabilidad sostenible del territorio. Investigaciones Regionales-Journal of Regional Research,

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(2), 31-57.
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Finalmente, otra diferencia importante está relacionada con los niveles en los que se toman las
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decisiones relacionadas con la planificación. En algunos contextos, la mayoría de las decisiones

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referidas a la planificación son tomadas a nivel local, por las municipalidades; en otros, se fortalece
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la dimensión metropolitana, para coordinar las transformaciones que ocurren a lo largo de

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municipalidades diferentes que sin embargo son parte de la misma área metropolitana; en otros
casos más, son muy relevantes también los documentos estratégicos elaborados a nivel regional o
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nacional. Estas diferencias dependen de los sistemas de planificación de cada país, del equilibrio que
se genera entre normas y proyectos, y más en general del sistema institucional que rige en cada
país. Por ejemplo, ya en los países latinoamericanos – que comparten institucionalidades parecidas y
culturas similares en muchas dimensiones – la planificación se estructura de manera diferente. Sea
suficiente mostrar la cantidad y el nivel de detalle de los instrumentos de planificación que están a
cargo del nivel local en cuatro países latinoamericanos:
Ecuador
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Fuente: https://plataformaurbana.cepal.org
Colombia
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Chile
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México
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En síntesis, la misma actividad de planificar la ciudad y el territorio, organizando, diseñando y

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regulando el uso del espacio, cambia en base al lugar y a la época que se toma en cuenta. Una
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actividad nacida para ejercer el control del espacio se transforma gradualmente en una manera más
amplia de intervenir en la sociedad para el logro de finalidades socio-políticas más amplias, hasta
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encontrarse con inéditas condiciones de incertidumbre y complejidad que en los últimos años ponen
en discusión el rol de la planificación. Por este motivo, la planificación es cada vez menos
responsabilidad de un solo actor, sino que es un esfuerzo que involucra muchos actores y enfrenta
situaciones complejas, donde los objetivos a lograr y las tecnologías para alcanzarlos son objeto de
continua redefinición. Asimismo, existen diferentes maneras de planificar: dependiendo de las
instituciones y de las tradiciones de un lugar, es posible que se de más espacio a las normas o al
proyecto, o que tenga más espacio el Estado o el Mercado. Todos estos elementos hacen que la
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misma acción de planificar la ciudad y el territorio cambie en base al contexto que
tomamos en cuenta . También por estas razones, no siempre la experiencia de un lugar se puede
transferir fácilmente a otra ciudad, territorio o país.
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02 Aproximaciones A La Planificación en Diferentes Contextos PDF

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[AFO02894Z] Planeación Territorial y Urbana

[MOD0248SG] Planeación Territorial y Urbana

Analizar la evolución histórica de la planificación y sus límites actuales

Analizar los elementos fundamentales de los procesos de planificación

Reconocer las diferentes posibles aproximaciones a la planificación en diferentes contextos

1. Evolución y modelos de planificación

La planificación urbana y territorial es una disciplina que es muchas disciplinas a la vez.

bajo la definición de planificación podemos encontrar prácticas, procesos y productos muy

Específicamente, es necesario considerar dos elementos: por un lado, cómo ha evolucionado

1.1. Evolución de la planificación: un corto recorrido histórico

Aunque el concepto de planificación urbana y territorial es relativamente reciente en la historia de la

humanidad, la práctica de establecer cómo intervenir en un territorio es antigua. Se trata de una

“cristiana”, en un mismo lugar. Planificar es fundamental en este sentido: los fundadores de

esquema ortogonal y se basa en el trazado de las calles.

del siglo Diecinueve, se están expandiendo rápidamente debido a la industrialización. El desarrollo

expansión urbana, con la finalidad de garantizar ciudades más saludables .

manzanas están diseñadas para garantizar la presencia de vegetación en su interior y de espacios

para las iniciativas inmobiliarias, fundamentales en un momento de fuerte crecimiento de la ciudad.

Entre la ciudad vieja y la nueva: el Eixample de Barcelona, España (1859). Fuente:

Mientras la planificación urbana se va estableciendo como manera de intervenir partes de la ciudad,

ciudades y estas siguen expandiéndose, sea bajo el impulso de la industrialización o de la creciente

migración. Al mismo tiempo, gracias al trabajo experimental de muchos arquitectos, ingenieros y

urbanistas, se empiezan a desarrollar nuevas maneras de entender la forma y el rol de la ciudad

relación entre individuos, sociedad y territorio. Es el caso de la Ville Radieuse, de Le Corbusier, y de

distribuyen de la manera más racional y los habitantes se concentran en grandes edificios

residenciales; en el segundo, es un espacio para la libertad individual, reflejada en las viviendas

modelos utópicos, ambos han influenciado fuertemente la manera de planificar la ciudad y el

territorio a lo largo del siglo Veinte.

la conocemos. Es el caso del plan de expansión de Ámsterdam , elaborado en el 1934 por

esto, es fundamental el rol de diferentes elementos. La zonificación , es decir la definición de los

en práctica definiendo las normas a seguir en el proceso de expansión de la ciudad.

Planificar el desarrollo de la ciudad de manera moderna: Plan de expansión de Ámsterdam, Países

Bajos (1934). Fuente:

bienestar del individuo corresponde al bienestar de la sociedad. Después de la Segunda Guerra

Mundial, esta manera de intervenir la ciudad y el territorio da vida a muchas emblemáticas

experiencias de planificación: nuevas ciudades, ciudades que se reconstruyen después de la guerra,

Planificación regional y nuevas ciudades: Milton Keynes, Inglaterra (1969). Fuente:

1.2. Modelos de planificación: tomar decisiones para el

se toman decisiones referidas a la ciudad y al territorio . Por esto, es importante considerar

guiado la resolución de los problemas asociados a ciudades y territorios.

Específicamente, el modelo imagina que quien toma la decisión:

Conoce todos sus objetivos y los puede ordenar en base a su prioridad.

Conoce todos los medios a disposición para lograr estos objetivos.

Puede evaluar las consecuencias de todas las alternativas a disposición.

Puede calcular los costos de todas las alternativas a disposición.

alternativo que permite maximizar los beneficios y minimizar los costos .

El modelo racional es importante porque está a la base de la planificación moderna. Se considera

más eficiente. Por ejemplo, la construcción de nuevas infraestructuras de transporte se basa en

hablamos de problemas urbanos estas condiciones no se encuentran nunca.

Desastres de la planificación racional: ciudad fantasma de Kangbashi, China (2017). Fuente:

decisiones tiene un conocimiento limitado:

Su conocimiento de las alternativas a disposición es limitado.

Su capacidad de entender el problema que enfrenta, su memoria y su capacidad de atención

El decisor está vinculado a hábitos y rutinas.

y así fomentar el renacimiento de la ciudad. La decisión de promover el desarrollo de la ciudad a

Pascual Maragall inaugura los Juegos Olímpicos de Barcelona (1992). Fuente:

Frente a la complejidad de la toma de decisiones en el mundo real, es necesario considerar que

también la planificación de la ciudad y del territorio enfrentan diferentes dificultades :

estrictamente vinculados entre sí.

Los análisis son limitados o inapropiados.

independientemente de que se trate realmente de la decisión más adecuada.

El análisis siempre es limitado, ya que es posible que no se consideren ciertas consecuencias

de la decisión a tomar, o que no se tomen en cuenta otras posibles alternativas.