Tema 5. El Presupuesto I

Tema 5
Dirección Económico-Financiera y Gestión

Presupuestaria en las Administraciones Públicas
Tema 5. El presupuesto I
Índice
Esquema
Ideas clave
5.1. Introducción y objetivos
5.2. Teorías explicativas del crecimiento del gasto público
5.3. Teorías de demanda
5.4. Teorías de la oferta
5.5. Teorías de oferta y demanda
5.6. Justificación al crecimiento de gasto público en

España
5.7. Referencias bibliográficas
A fondo
Comportamiento burocrático y presupuestación pública
Sobre el crecimiento del sector público en Ecuador
Test
Esquema
Dirección Económico-Financiera y Gestión Presupuestaria en las Administraciones Públicas 3

Tema 5. Esquema
© Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
Ideas clave
5.1. Introducción y objetivos
El presupuesto constituye el instrumento básico para la planificación y la gestión
públicas. Su papel como guía para la ejecución de los gastos y la captación de los
ingresos públicos le confiere una especial relevancia en un entorno de crecimiento
sostenido del gasto público en la mayoría de las economías avanzadas de la OCDE.
Los objetivos perseguidos en este tema son:
▸ Objetivo 1. Exponer las teorías que justifican el crecimiento del gasto público.
▸ Objetivo 2. Entender las teorías justificativas de la demanda.
▸ Objetivo 3. Analizar las teorías que justifican el crecimiento del gasto público por
motivos de la oferta.
▸ Objetivo 4. Analizar las teorías que justifican el crecimiento del gasto público por
motivos de oferta y demanda conjuntamente.
▸ Objetivo 5. Estudiar la evolución del gasto público en España y en
Latinoamérica.

Tema 5. Ideas clave
Ideas clave
5.2. Teorías explicativas del crecimiento del gasto

público
En las economías desarrolladas existe una tendencia al incremento del gasto público
que se justifica desde diferentes posibilidades: desde la perspectiva de la demanda,
desde la óptica de la oferta y desde una visión mixta.
Este fenómeno se puede comprobar a través de cualquiera de los índices de
medición del tamaño del sector público estudiados en temas anteriores. No por
evidentes, deben dejarse de conocer las razones justificativas de un constante
crecimiento de los niveles de gasto público, pues su financiación puede provocar

estrangulamientos indeseados.

Tema 5. Ideas clave
Ideas clave
5.3. Teorías de demanda
Desde la perspectiva de la demanda, existen las siguientes teorías explicativas del
crecimiento del sector público:
Ley de Wagner
Considera que el desarrollo económico impulsa un aumento del gasto público por
dos motivos fundamentales:
▸ La complejidad de las sociedades desarrolladas provoca una serie de conflictos
entre sus miembros que exigen un mayor nivel de intervención del sector público en
su resolución.
▸ Los bienes y los servicios públicos son bienes elásticos y superiores (la
elasticidad-renta del gasto público es mayor que la unidad), por lo que, al aumentar
la renta, aumenta proporcionalmente más la demanda de bienes públicos y el deseo
de los ciudadanos de que se incremente aún más el gasto público.
Como consecuencia de ello, el economista alemán Adolph Wagner afirmaba que
estadísticamente se comprueba cómo el gasto público aumenta más rápidamente
que el producto nacional (el PIB) en los países con un cierto nivel de desarrollo.
Teoría del efecto desplazamiento-inspección
Sobre la base de la ley de Wagner, estima que en tiempos críticos para la sociedad
(guerra, calamidad climática, etc.) hay una mayor necesidad de gasto público y los
ciudadanos aceptan un esfuerzo impositivo mayor para financiarlo; este incremento
del gasto público es denominado efecto desplazamiento. Posteriormente, una vez
superadas las circunstancias excepcionales, la sociedad se ha acostumbrado a ese
nivel incrementado de impuestos, y acepta que esta mayor recaudación se dedique a
una mejora en la provisión de bienes y servicios públicos; a esta realidad se le
denomina efecto inspección.

Tema 5. Ideas clave
Ideas clave
Retribución de la renta
Las políticas redistributivas requieren un aumento del gasto público, ya que la

ampliación de estas mejoras provoca que el número de beneficiarios de las políticas
sociales aumente.
Grupos de interés o de presión
La existencia de grupos de presión provoca un crecimiento del gasto público, ya que
pretenden mayores prestaciones para los colectivos que representan. Un ejemplo
son los sindicatos y las organizaciones empresariales, que tienden a aumentar la
demanda de gastos públicos que les benefician de un modo directo. Es una presión
social creciente sobre el gasto público por una vía indirecta, a través del propio
proceso electoral.
Ilusión financiera
Esta perspectiva plantea que los demandantes de un mayor gasto público son
plenamente conscientes de los beneficios que les reportarán las políticas de gasto
público, pero no son completamente conscientes de que todos han de sufragar el
incremento del gasto. No se sienten afectados por su financiación, lo que los lleva a
solicitar mayores niveles de gasto sin evaluar las consecuencias que este aumento
de gasto público tiene desde el punto de vista de los ingresos públicos, y por tanto,
de la imposición.

Tema 5. Ideas clave
Ideas clave
5.4. Teorías de la oferta
Quienes defienden esta alternativa opinan que el crecimiento del gasto público en las
economías occidentales se debe, no tanto a la demanda de votantes o grupos de
interés, como al comportamiento de quienes ofrecen los programas de gasto. Las
cuatro hipótesis que justifican esta teoría pueden clasificarse de la siguiente forma:
Ciclo electoral
Durante el período preelectoral se inician o aceleran programas de gastos con la
finalidad de atraer el voto. Inmediatamente después de haber conseguido la elección
se procede a la aplicación de políticas contractivas, como aumento de impuestos o
reducción de gastos.
Comportamiento de los funcionarios (NISKANEN)
Desde la óptica de la teoría de NISKANEN (2009) sobre el comportamiento de los
funcionarios, se analiza la inamovilidad del funcionario, la falta de precios que
permitan medir su productividad, la existencia de distintos servicios suministrados por

la misma unidad administrativa —que dificulta evaluar su rendimiento— y la ausencia
de mecanismos sancionadores automáticos de la mala gestión. Todos estos factores
conducen a la maximización del presupuesto por el burócrata, persiguiendo la
satisfacción de su propio interés y mayores cotas de poder e influencia.
Ideología del partido en el poder
Según esta teoría son razones ideológicas las que justifican el crecimiento del
gasto público. En general, los partidos socialdemócratas (con raíces neomarxistas o
keynesianas) suelen ser más proclives al desarrollo del gasto público; mientras que
los partidos conservadores y liberales suelen ser más partidarios de su limitación.
Descentralización del sector público

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Ideas clave
Una estructura descentralizada del Estado puede contribuir a un crecimiento del
gasto público, ya que la descentralización, además de aumentar la estructura
administrativa, puede dar lugar a un aumento, y a veces a una duplicación, de las
funciones del sector público.

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5.5. Teorías de oferta y demanda
Interacción de la demanda y la oferta
BAUMOL centró la justificación al crecimiento del gasto público en la productividad
y los precios. El crecimiento del gasto público se explica por la confluencia de una
demanda rígida de gasto público y una oferta que se desplaza para reflejar costes
crecientes. En esta circunstancia, el coste de los servicios públicos va creciendo al
transcurrir el tiempo ya que la productividad del sector público es menor que la del
sector privado, entre otros motivos: por las deficiencias de la gestión, por la dificultad
de introducir nuevas tecnologías en el sector servicios, o por la imposibilidad de
sustituir mano de obra por capital. Además, se producen incrementos de sueldo
similares a los del sector privado y de modo prácticamente continuo, de tal manera
que el crecimiento de la productividad en el sector público es menor que en el sector
privado. Este proceso, replicado a lo largo del tiempo, provoca que aumente el gasto
público.
Este fenómeno se produce con mayor intensidad cuanto más inelástica sea la curva
de demanda de los servicios públicos y mayor sea el crecimiento en los costes de la
provisión de los servicios públicos.
Puedes ampliar información sobre los motivos del crecimiento público
en: Gamazo, C. «Comportamiento burocrático y presupuestación pública. Una
teoría sobre la oferta de la actividad financiera». V Encuentro de Economía
Pública: La Realidad de la Solidaridad en la Financiación Autonómica, 1998,
pp.151-157. Recuperado de: https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?

codigo=3087215

Tema 5. Ideas clave
Ideas clave
5.6. Justificación al crecimiento de gasto público

en España
El gasto público en España, al igual que en el resto de los países occidentales,
experimentó durante el último tercio del siglo pasado un crecimiento muy rápido,
especialmente entre los años 1980 y 1994. Este aumento no se vio acompañado en
la misma medida de un incremento en los ingresos, lo que provocó un periodo de
déficit, cuyo punto más elevado se alcanzó en el año 1994. A partir de aquí y hasta el
año 2007, sucedió una etapa de crecimiento (moderado en el caso de los gastos y
acelerado en el de los ingresos) que culmina con un periodo breve de superávit
(2005-2007). Con ocasión de la Gran Recesión de 2008, se inicia una nueva etapa
de descenso del gasto público, con mayor caída de los ingresos, que finaliza en el
año 2018. Y a partir de este año, el gasto público vuelve a crecer con fuerza,
manteniendo niveles de crecimiento elevados en 2019 y especialmente en los años
2020 y 2021, con motivo de las políticas expansivas en respuesta a la crisis mundial
causada por la pandemia del COVID-19.
En términos PIB, hasta el año 2008 el gasto público no superaba el 40 % del
Producto Interior Bruto español. Entre los años 2009-2014 llegó a rebasar el 45 %,
volviendo a niveles cercanos al 40 % entre 2015 y 2019. Y en 2020 experimentó un
fuerte crecimiento, superando el 50 % del PIB por el conjunto de medidas de apoyo
económico y ayudas extraordinarias para contrarrestar el impacto de la pandemia por
COVID-19 en su economía.
Los motivos de este crecimiento del gasto público en España en los últimos 50 años
se pueden sintetizar en:
▸ Las demandas de gasto motivadas por la extensión del Estado de Bienestar y el
aumento de las infraestructuras del transporte.

Tema 5. Ideas clave
Ideas clave
▸ El envejecimiento de la población, que provoca un crecimiento del gasto en
pensiones, en sanidad y en servicios sociales.
▸ Las distintas crisis económicas impulsan el gasto en ayudas y prestaciones
públicas, especialmente en la prestación por cobertura del desempleo. En estas

crisis destacan particularmente: la provocada en los años setenta por el aumento del
precio del petróleo; la recesión al inicio de los años noventa; la Gran Recesión de
2008; o la más reciente crisis provocada por la pandemia mundial por COVID-19.
▸ El proceso de descentralización del Estado de las autonomías ha conllevado el
crecimiento del número de empleados públicos, así como la asunción de

competencias y servicios públicos por las Corporaciones locales, y sobre todo por las
Comunidades Autónomas; provocando en algunos casos funciones o servicios
duplicados. Por el contrario, el sistema de financiación autonómico no ha creado
mecanismos de corresponsabilidad fiscal.
▸ Durante algún tiempo, el creciente déficit público provocó también un aumento del
gasto financiero de la deuda, si bien en los últimos años los tipos de interés se han
situado en tasas muy bajas, e incluso negativas.
Puedes ampliar información sobre la justificación del crecimiento del gasto
público en España en: BUSTOS, A. Lecciones de Hacienda Pública (I). El papel
del Sector Público. Madrid: Colex Editorial, 1998.
La evolución del gasto público en Latinoamérica
Aunque existen diferentes entornos macroeconómicos y distintas concepciones de la
economía en los países de la región latinoamericana, se pueden extraer algunos
elementos comunes en la evolución del gasto público durante el final del siglo XX y
principio del siglo XXI.
En el inicio de la década de los años ochenta se vive una crisis de deuda en un
escenario de elevada volatilidad e inflación. Mientras los gobiernos trataban de

Tema 5. Ideas clave
Ideas clave
sortear las restricciones a la financiación exterior y atajar la volatilidad de la
economía, crecen las demandas sociales de políticas públicas expansivas. En este
periodo el gasto público se centra en la atención de las situaciones de emergencia.
Los años noventa se caracterizan por ser un periodo de importantes reformas
estructurales (privatizaciones de empresas públicas, descentralización del gasto,
liberalización de los mercados, etc.) que buscan lograr mayores cotas de eficiencia
en el gasto público. En esta época el gasto público total se sitúa en un promedio
entorno al 20 % del PIB.
Ya a inicios del siglo XXI, en un contexto de expansión económica mundial y de
liquidez en los mercados de capitales, las políticas de equidad y redistributivas
orientaron la evolución del gasto público. En esta década el gasto público se situó
alrededor del 23 % de promedio.
En la última década, el mantenimiento de estas políticas redistributivas ha llevado el
gasto público en algunos países latinoamericanos a valores superiores al 30 % del
PIB (como en Colombia o Brasil), manteniéndose en otras regiones con valores en
torno al 20 %-25 % del PIB (como en Argentina, Chile o Perú). Con ello, se han
reducido los niveles de pobreza y desempleo en la población, pero se mantienen los
niveles de desigualdad en valores aún elevados.
Puedes consultar estadísticas sobre gasto público en Latinoamérica en: Anuario
Estadístico de América Latina y el Caribe 2019; Comisión Económica para
América Latina y el Caribe, Naciones Unidas. CEPAL, 2020, pp. 29-49.

Tema 5. Ideas clave
Ideas clave
5.7. Referencias bibliográficas
ALBI, E., CONTRERAS, C., GONZÁLEZ PÁRAMO, J.M. y ZUBIRI, I. Teoría de la
Hacienda Pública. Barcelona: Ariel, 1999.
BAUMOL, W. «Macroeconomics of Unbalanced Growth: The Anatomy of Urban
Crisis». American Economic Review, vol. 57, Núm. 3, 1967.
BUSTOS, A. Lecciones de Hacienda Pública (I). El papel del Sector Público. Madrid:
Colex Editorial, 1998.
NISKANEN, W. A. «The Undemanding Ethics of Capitalism». Cato Journal, Vol. 29,
Núm. 3, 2009.
STIGLITZ, J. y ROSENGARD, J.K. Economía del Sector Público. 4ª ed. Barcelona:
Antoni Bosch Editor, 2015

Tema 5. Ideas clave
A fondo
Comportamiento burocrático y presupuestación

pública
GAMAZO, C. «Comportamiento burocrático y presupuestación pública. Una teoría
sobre la oferta de la actividad financiera». V Encuentro de Economía Pública: La
Realidad de la Solidaridad en la Financiación Autonómica, 1998, pp.151-157.
En el este trabajo, se presenta una teoría económica de la burocracia, entendida esta
como el análisis económico que trata de explicar el comportamiento de la oferta del
sector público y, más concretamente, de las personas que trabajan en las
instituciones públicas, es decir, los burócratas.
Accede al documento a través del aula virtual o desde la siguiente dirección
web: https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=3087215

Tema 5. A fondo
A fondo
Sobre el crecimiento del sector público en Ecuador
MATUTE, J.B. «Factores explicativos del crecimiento del sector público. El caso de
Ecuador 1983-2016». v vol. 15, núm. 30, 2019, pp. 176-195.
En esta colaboración se analizan los motivos del crecimiento del sector público en
Ecuador en el período 1983-2016, desde la perspectiva de las teorías explicativas del
crecimiento del gasto público.
Accede al documento a través del aula virtual o desde la siguiente dirección
web: https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=7017958

Tema 5. A fondo
Test
1. Entre las teorías justificativas del crecimiento del sector público, desde el punto
de vista de la demanda se incluye:
A. La ley de Wagner.
B. Los grupos de interés.
C. Ilusión financiera o ilusión fiscal.
D. Todas las anteriores son correctas.
2. La ley de Wagner (señala la no correcta):
A. Indica que los bienes públicos son inferiores e inelásticos.
B. Indica que los bienes públicos son superiores y elásticos.
C. Considera que en épocas de calamidad la sociedad admite un crecimiento
del gasto público que, superado este acontecimiento, no disminuirá.
D. Todas las anteriores son correctas.
3. Entre las teorías que explican, desde la perspectiva de la demanda, el
crecimiento del gasto público se encuentra la denominada efecto desplazamiento.
¿Cuál de las siguientes afirmaciones es coherente con esta teoría?
A. El desarrollo económico de un país es la causa del crecimiento del gasto
público.
B. El gasto público en tiempos de calamidad se dispara y posteriormente la
sociedad acepta este nivel de presión fiscal.
C. Son motivos redistributivos los que justifican el crecimiento del gasto.
D. Los grupos de presión son los que provocan el crecimiento del gasto.

Tema 5. Test
Test
4. En una situación de crisis económica se aumentan los impuestos para la
financiación de los gastos públicos excepcionales y posteriormente esta presión
fiscal es admitida por los ciudadanos, esta afirmación es coherente con:
A. El efecto desplazamiento.
B. La ley de Wagner.
C. El fenómeno de la ilusión financiera.
D. La presencia de grupos de interés.
5. Entre las justificaciones del crecimiento del gasto público, hay justificaciones
basadas en la oferta del mismo como (señale la no correcta):
A. La ley de Wagner.
B. La teoría del ciclo electoral.
C. El comportamiento de los funcionarios.
D. El proceso de descentralización del Estado.
6. La idea que trata de explicar cómo la confluencia de una demanda rígida de
gasto público y una oferta que se desplaza para reflejar costes crecientes pueden
explicar la tendencia de crecimiento del gasto público, se puede atribuir a:
A. Averch-Johnson.
B. Baumol.
C. Niskanen.
D. Ninguna de las anteriores.

Tema 5. Test
Test
7. La teoría de Baumol se enmarca en:
A. Las teorías que explican el crecimiento del gasto público desde la
perspectiva de la oferta.
B. Las teorías que explican el crecimiento del gasto público desde la
perspectiva de la demanda.
C. Las teorías que explican el crecimiento del gasto público por la interacción
de la oferta y de la demanda.
8. Entre los motivos de crecimiento del gasto público en España en los últimos
cincuenta años se pueden citar:
A. Aumento del número de funcionarios.
B. La descentralización.
C. La A y la B son ciertas.
9. Entre los motivos de crecimiento del gasto público en España en los últimos
cincuenta años se pueden citar:
A. Un aumento de la masa monetaria.
B. Una mayor deuda externa.
C. El envejecimiento de la población.
D. Todas las anteriores son ciertas.
10. La teoría de Baumol justifica el crecimiento del gasto público por:
A. Un aumento de la masa monetaria.
B. Una baja productividad en el sector público.
C. El envejecimiento de la población.
D. Todas las anteriores son ciertas.

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5.1. Introducción y objetivos

5.2. Teorías explicativas del crecimiento del gasto público

5.3. Teorías de demanda

5.4. Teorías de la oferta

5.5. Teorías de oferta y demanda

5.6. Justificación al crecimiento de gasto público en

5.7. Referencias bibliográficas

Comportamiento burocrático y presupuestación pública

Sobre el crecimiento del sector público en Ecuador

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5.1. Introducción y objetivos

El presupuesto constituye el instrumento básico para la planiﬁcación y la gestión

ingresos públicos le conﬁere una especial relevancia en un entorno de crecimiento

sostenido del gasto público en la mayoría de las economías avanzadas de la OCDE.

Los objetivos perseguidos en este tema son:

▸ Objetivo 2. Entender las teorías justificativas de la demanda.

motivos de oferta y demanda conjuntamente.

▸ Objetivo 5. Estudiar la evolución del gasto público en España y en

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5.2. Teorías explicativas del crecimiento del gasto

que se justiﬁca desde diferentes posibilidades: desde la perspectiva de la demanda,

desde la óptica de la oferta y desde una visión mixta.

Este fenómeno se puede comprobar a través de cualquiera de los índices de

evidentes, deben dejarse de conocer las razones justiﬁcativas de un constante

crecimiento de los niveles de gasto público, pues su ﬁnanciación puede provocar

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5.3. Teorías de demanda

Desde la perspectiva de la demanda, existen las siguientes teorías explicativas del

crecimiento del sector público:

dos motivos fundamentales:

▸ La complejidad de las sociedades desarrolladas provoca una serie de conflictos

Como consecuencia de ello, el economista alemán Adolph Wagner aﬁrmaba que

estadísticamente se comprueba cómo el gasto público aumenta más rápidamente

Teoría del efecto desplazamiento-inspección

ciudadanos aceptan un esfuerzo impositivo mayor para ﬁnanciarlo; este incremento

del gasto público es denominado efecto desplazamiento. Posteriormente, una vez

superadas las circunstancias excepcionales, la sociedad se ha acostumbrado a ese

nivel incrementado de impuestos, y acepta que esta mayor recaudación se dedique a

una mejora en la provisión de bienes y servicios públicos; a esta realidad se le

denomina efecto inspección.

Dirección Económico-Financiera y Gestión Presupuestaria en las Administraciones Públicas 6

Las políticas redistributivas requieren un aumento del gasto público, ya que la

Grupos de interés o de presión

La existencia de grupos de presión provoca un crecimiento del gasto público, ya que

pretenden mayores prestaciones para los colectivos que representan. Un ejemplo

son los sindicatos y las organizaciones empresariales, que tienden a aumentar la

público, pero no son completamente conscientes de que todos han de sufragar el

Dirección Económico-Financiera y Gestión Presupuestaria en las Administraciones Públicas 7

5.4. Teorías de la oferta

economías occidentales se debe, no tanto a la demanda de votantes o grupos de

interés, como al comportamiento de quienes ofrecen los programas de gasto. Las

Durante el período preelectoral se inician o aceleran programas de gastos con la

ﬁnalidad de atraer el voto. Inmediatamente después de haber conseguido la elección

se procede a la aplicación de políticas contractivas, como aumento de impuestos o

Comportamiento de los funcionarios (NISKANEN)

Desde la óptica de la teoría de NISKANEN (2009) sobre el comportamiento de los

funcionarios, se analiza la inamovilidad del funcionario, la falta de precios que

permitan medir su productividad, la existencia de distintos servicios suministrados por

de mecanismos sancionadores automáticos de la mala gestión. Todos estos factores

conducen a la maximización del presupuesto por el burócrata, persiguiendo la

satisfacción de su propio interés y mayores cotas de poder e influencia.