DIVERSIDAD, DESIGUALDADES Y LA CUESTIÓN ALIMENTARIA(1)

Renato S. Maluf(2)

Este artículo tiene el objetivo de introducir los temas de la diversidad y de las desigualdades en el
análisis de la cuestión alimentaria involucrada en los procesos de desarrollo, prestando especial
atención al componente espacial o a la inclusión de la variable espacio en este análisis. La principal
referencia empírica son los países iberoamericanos, y los llamados grandes países de bajo ingreso.
Más que buscar criterios para establecer los contornos físicos que definirían realidades regionales
diversas, el procedimiento propuesto requiere caracterizar el fenómeno de la diversidad o la
diversificación y las desigualdades inherentes a los procesos económicos y sociales, considerar la
cuestión de escala o los niveles analíticos propios a cada uno de los aspectos en presencia, y tener
en cuenta la interacción entre los factores socioeconómicos y el medio físico en la conformación de
espacios regionales.

Como se verá a lo largo del texto, son varias e importantes las implicaciones de proceder así para el
tema del desarrollo y al análisis de la cuestión alimentaria. Desde luego, cabe destacar la
identificación de los elementos de diversidad cultural e institucional que permiten, por ejemplo,
calificar las interpretaciones lineales del fenómeno de la globalización y más específicamente de la
internacionalización del sistema alimentario. Respecto al tema de las escalas, las relaciones que
uno puede establecer entre la producción y el consumo de los alimentos se diferencian según el
nivel de agregación del análisis (global, nacional, subregional, local, etc.), además de reflejar los
mecanismos típicos de mercado y el grado de integración de los sistemas agroalimentarios
nacionales. Estos son elementos a considerar si se toma a los espacios regionales en cuanto ámbito
analítico y referencia de intervención, por ejemplo, al adoptarse la descentralización como eje en la
formulación y aplicación de acciones públicas, o al proponerse el desarrollo de circuitos regionales
de producción, distribución y consumo de alimentos, como se hace en este ensayo. Por último, el
interés particular en la problemática de los grandes países (por su población y extensión territorial)
obliga a atribuir especial relevancia al componente espacial y a la diversidad regional en el análisis
de la cuestión alimentaria en estos países.

El intento de definir una cuestión alimentaria en el proceso de desarrollo forma parte de una
investigación aún en progreso, que hemos iniciado hace algunos años con el análisis de la
comercialización agrícola en el contexto de las entonces llamadas relaciones agricultura-industria,
a lo cual siguió el estudio del problema del suministro alimentario, y de la seguridad alimentaria
como su expresión en el campo de las políticas públicas. Llegamos así a un enfoque basado en los
alimentos y, como consecuencia, a la definición de la cuestión alimentaria.

Este recorrido no solo refleja la trayectoria analítica del autor, sino que guarda relación estrecha
con la realidad misma que se está tratando. Sin embargo, los alimentos y la alimentación se han
convertido en uno de los principales elementos que sintetizan la inserción, en los sistemas
socioeconómicos, del conjunto de actividades urbanas y rurales llamadas agroindustriales o
agroalimentarias. A la par con la pérdida de sentido de los análisis agrícolas estrictos que no
consideran la inserción de la agricultura en sistemas agroalimentarios o en cadenas
agroindustriales, la necesidad de un enfoque centrado en los alimentos ha sido reforzada con el
avance de la urbanización, y por el papel determinante que han asumido la esfera del consumo (3) y
las actividades de distribución en la configuración y funcionamiento de estos sistemas y cadenas.

Es sabido que los alimentos no abarcan todas las dimensiones de la producción agrícola, de la
cuestión agraria o del medio rural (aclaración tanto más necesaria cuando uno enseña en cursos
focalizados sobre todo en agricultura y en lo rural). La producción agrícola, además de incluir
productos no-alimentarios, suele tener fuerte vinculación con las exportaciones , las cuales solo en
parte reflejan cuestiones tratadas bajo el tema alimentario. La cuestión agraria, por su parte, remite
a aspectos específicos respecto a las formas de tenencia y uso de la tierra, en cuanto que el medio
rural puede estar bajo el impacto de la expansión de actividades no-agrícolas en su interior.

Concluyendo estas consideraciones de carácter introductorio, la perspectiva es la de abordar la

cuestión alimentaria como condición de derecho universal y en la evidencia de su rol económico,
pero valorizando la diversidad de los hombres, de las culturas y de los ambientes. Al mismo
tiempo, el tema alimentario contribuye a la propia comprensión de esos fenómenos, como ya lo
había hecho notar Josué de Castro en su obra, también por eso, pionera:

"... el fenómeno de la alimentación [es] el mejor punto de referencia en el estudio ecológico de las correlaciones entre los grupos
humanos y los cuadros regionales ocupados por ellos". Josué de Castro, Geografía del Hambre, 1946.
(traducción libre)

El artículo empieza sugiriendo una interpretación para el tema de la diversidad, en asociación con
el de las desigualdades, presente en el debate reciente sobre los procesos de desarrollo económico y
social, y destaca su importancia para el análisis de la cuestión alimentaria desde la perspectiva de la
Economía del Desarrollo. En seguida, define lo que se está llamando 'cuestión alimentaria', y las
relaciones entre el acceso a los alimentos y la equidad social en los planes macro y micro de
análisis, a la vez que presenta algunos indicadores respecto a la equidad y a la problemática
alimentaria en los países iberoamericanos. Finalmente, el texto aborda los cinco conjuntos de
elementos que componen las relaciones entre la cuestión alimentaria y los modelos de desarrollo,
con una especial referencia a los circuitos regionales de producción, distribución y consumo de
alimentos.

Diversidad y desigualdades en los procesos de desarrollo

En estos tiempos de dogmatismos neo-liberales cabe registrar la persistencia de un intenso debate

sobre el tema del desarrollo y sobre la necesidad y las formas más adecuadas de diseñar y aplicar
estrategias públicas en los planes nacionales y regionales. El referencial teórico que se considera
más adecuado al análisis de la relación entre la cuestión alimentaria y el proceso de desarrollo, en
el contexto de los países de bajo ingreso (4), son las aportaciones de la llamada 'economía del
desarrollo'. Adviertase que nuestra perspectiva, además de interdisciplinaria, no comparte la
demanda por un cierto tipo de 'rigor analítico' por parte de la ciencia económica convencional, la
cual implicó reducir la especificidad de la economía del desarrollo al campo geográfico en que son
aplicados los instrumentos de la teoría económica general, a saber, los países considerados como
pobres, como si los dilemas económicos en los últimos sólo mantuviesen diferencias de grado, más
que de naturaleza, con los de los países más avanzados (Hugon, 1993; Krugman, 1994). Esta
opción de orden teórico-metodológico así como otros aspectos que no vienen al caso en este
ensayo, nos llevan a destacar las contribuciones de Albert Hirschman, que desde hace mucho
denunció la "pretensión a una monoeconomía" e identificó la incapacidad de la economía en tratar
con los problemas del desarrollo(5).

Por otra parte, el sentido que se atribuye a la noción de desarrollo ha sido puesta en cuestión, sobre
todo por las críticas contra los discursos y modelos oficiales con sus componentes de poder y sesgo
homogeneizante, llevando incluso a las posiciones más extremas de algunos autores que niegan la
propia noción de desarrollo (p.ej., Escobar, 1995b). La relevancia de algunas de las críticas nos
hace optar por una definición de desarrollo más cercana al sentido literal del término, el cual
conlleva dos ideas básicas, a saber: la de mejora y la de proceso. A ellas se añade la perspectiva de
sustentabilidad a largo plazo que resulta de las preocupaciones de tipo ambiental. Así, por
desarrollo económico y social se entiende el proceso de mejora sustentable en la calidad de vida de
una sociedad, en el cual los fines y los medios sean definidos por la sociedad misma que está
buscando o vivenciando este proceso. Definiciones como ésta tienen un carácter instrumental
inseparable(6), por lo tanto, dentro de este límite, la que aquí se propone parece adecuada para que
avancemos en los elementos de la temática del desarrollo que nos interesa subrayar.

Se puede decir que la noción de diversidad es la más difundida en el actual debate sobre desarrollo,
reflejandose ahí una tendencia en el pensamiento contemporáneo en varios campos. Se recurre, en
este ensayo, a algunos aspectos de la asociación 'diversidad y desarrollo' con la intención de
introducir la variable espacio y el subsecuente tema de la diversidad regional, o mejor de las
desigualdades regionales. La justificación inmediata deriva del papel tradicional que tiene la idea
de región como referencia analítica para las acciones de desarrollo, inclusive, y principalmente, en
los asuntos referentes a la equidad social y a los alimentos. Juntar ambas nociones la de
desigualdad y la de diversidad, implica tener en cuenta, de un lado, la usual asociación de la
primera con el desarrollo desigual o con las inevitables desigualdades inherentes al proceso de
desarrollo capitalista; de otro lado, la fuerza que ha ganado el reciente discurso en favor de la
consideración y respeto a las diferencias.

La perspectiva aquí adoptada tiene en cuenta las diferencias al incorporar la diversidad en el

concepto de equidad social, permitiendo diferentes respuestas a los problemas relacionados con
ella. Eso ni implica suscribir enfoques que no dejan lugar para consideraciones sobre fenómenos de
naturaleza más general, tales como la tendencia a la permanente generación de desigualdad y
pobreza de la economía capitalista. Este es un riesgo presente, por ejemplo, en algunas versiones
del postmodernismo, precisamente, valiendose del lenguaje de la geografía (7).

La noción de desigualdad es usualmente tomada en un significado cuantitativo, es decir, la

desigualdad que se expresa en la comparación entre los que tienen más con los que tienen menos
(ricos versus pobres, avanzados versus retrasados, etc.). Entendida como un producto del desarrollo
desigual, este tipo de comparación conlleva una idea subyacente de convergencia por los mismos
términos en que está formulada, originándose de ahí las proposiciones que buscan superar la
desigualdad o el retraso, o aproximar los retrasados a los avanzados. Además de la controversia
asociada a la hipótesis de convergencia, es fácil imaginar que se han concentrado en este punto las
críticas al predominio de un patrón de bienestar (como regla, el occidental) en cuanto referencia o
meta del desarrollo económico de países o regiones caracterizadas por la diversidad en términos
culturales y de disponibilidad de recursos, y al uso de estos patrones como criterio para la
evaluación del éxito en promover la equiparación entre tales países o regiones. La diversidad de las
formas en que se manifiestan las desigualdades económicas, y la pobreza en particular, y las
distintas respuestas posibles a ellas, no les quita la condición de fenómenos generales típicos de un
sistema basado en la competencia y en la apropiación privada de sus frutos bajo la forma de
ganancias u otras rentas de la propiedad.

De hecho, es intrínseco a la naturaleza de la acumulación capitalista (a) el desarrollo desigual en

términos de la 'creación desigual del espacio o de espacios desiguales', y (b) la permanente
generación de pobreza.En cuanto al primer aspecto, el desarrollo desigual resulta de tendencias
contradictorias que configuran, como señaló Smith (1990), una dialéctica de diferenciación y
ecualización geográfica según la escala espacial que se está considerando. Es decir, la
diferenciación social y geográfica directamente asociada a los capitales en la escala individual e
indirectamente asociada a una particular división del trabajo, coexiste con la tendencia a la
ecualización que se expresa en la esfera de la circulación y en la ecualización de las condiciones y
niveles de producción. A las tendencias descritas se añade, en los términos de Sánchez (1991), la
consideración de la dinámica territorializada de los sectores productivos, que refleja las estrategias
de apropiación de recursos distribuidos en forma heterogénea en el espacio físico y los conflictos
inherentes. Enfocándola bajo la óptica de los sectores productivos, los procesos productivos de
estos sectores resultan en determinada articulación territorial y en un "espacio social" (8) concreto.
Desde otro ángulo, el estudio de un área territorial delimitada requiere considerar las diversas
dinámicas territorializadas de las actividades presentes en él, según el peso relativo de cada una de
ellas. Para el tema de este artículo, tal enfoque implica tomar las tendencias ecualizadores
asociadas a la globalización (vía el mercado agroalimentario internacional, y la homogeneización
de patrones de producción y consumo), en combinación con la diferenciación social y territorial en
los planes nacionales y regionales asociadas a la dinámica de los capitales individuales y de los
sectores productivos(9).
Respecto a la pobreza, no se requiere de valores o de patrones específicos occidentales para
tomarla como expresión de desigualdades generadas por procesos económicos cuya dinámica cabe
desvelar, y como expresión de injusticia social. Lo mismo en cuanto a mensurar la pobreza como
tal y construir indicadores de pobreza con una óptica de las carencias (carencias absolutas y
desigualdades relativas al interior de una sociedad) o de los logros (en los campos alimentario,
educacional, de salud, de vivienda, etc.). La contrapartida a un tal diagnóstico, que se expresa en el
objetivo de la equidad social, tampoco necesita estar vinculada a una escala de valores culturales
ajena a la sociedad en cuestión, y las estrategias para lograrla pueden (deben) reflejar la
mencionada diversidad de ambientes socioeconómicos, culturales y naturales.

El segundo sentido que se puede atribuir a la noción de desigualdad es de orden cualitativo, es

decir, la desigualdad que resulta de la diferencia antes que de la insuficiencia, del 'ser
diferente'antes que del 'tener menos'. La diversidad de situaciones en ese sentido se debe a, por lo
menos, cuatro elementos, como se detalla en otro texto (Maluf, 1998). El primer y más obvio
motivo son los factores culturales (la diversidad cultural) que intervienen en los procesos
económicos y sociales de los países o regiones. El segundo elemento, que guarda relación con el
anterior pero demanda mención aparte, hace referencia a la institucionalidad peculiar a los distintos
países y regiones (la diversidad institucional), y a la diferencia en cuanto a sus opciones y modos
de funcionamiento. El tercer elemento se refiere a la ya mencionada diversidad entre los seres
humanos (la diversidad humana) y sus implicaciones en el significado de la equidad e igualdad
social, y en la definición de estrategias para lograrlas (10). Finalmente, aparece la distribución de
recursos naturales (la diversidad natural), que no es sólo desigual sino también diferente entre los
países y regiones, lo que da como resultado distintas posibilidades en la relación de los patrones de
desarrollo ambiental.

Los dos primeros elementos permiten volver al tema de la globalización, para confrontar las
interpretaciones que hablan de una propagación lineal de elementos socioeconómicos y culturales,
y casi siempre conducen al transplante de modelos 'exitosos' y a la definición del 'único y mejor
camino'. Bien para confrontar la visión conservadora predominante que propugna la inserción
'pasiva' de los países del Tercer Mundo en el orden internacional o como un camino que llevaría a
la superación de sus problemas dinámicos y a lograr un rápido crecimiento. En ambos casos, las
características peculiares de las realidades nacionales quedan subordinadas a patrones considerados
deseables, y la definición de estrategias propias (nacionales o regionales) pierde mucho de su
significado(11). De todos modos, es creciente el número de evaluaciones que califican la
globalización, apuntando más bien sus límites y destacando el predominio de distintas respuestas
regionales o nacionales a lo global, según peculiaridades socioeconómicas, institucionales y
culturales (Berger & Dore (eds.), 1996; Boyer & Drache (eds.), 1996; Stallings (ed.), 1995) (12).

Son tres las implicaciones de los elementos apuntados acerca de las desigualdades y de la noción
de diversidad. En primer lugar, sigue vigente la idea de equidad social como contrapunto a la
permanente generación de desigualdades, pero calificando el concepto en el sentido de incorporar
la diversidad, sobre todo, en sus manifestaciones socioculturales; vale decir, una concepción de
equidad social que comporte lo diverso y permita respuestas diferenciadas según las circunstancias.
En segundo lugar, es necesario otorgar la debida consideración a la diversidad regional en sus
diferentes niveles (inter e intranacional), contraponiendola a la comprensión lineal del fenómeno de
la globalización y valorando la dimensión nacional y los espacios subregionales en las acciones de
desarrollo. La tercera implicación corrobora el énfasis en la descentralización como eje en la
formulación y aplicación de políticas y acciones públicas, sin olvidar la necesaria coordinación
entre ellas en cuanto elementos de estrategias de desarrollo definidas en un plan más general.

La búsqueda de creciente equidad social ocupa un lugar central en la acepción que aquí se atribuye
a la noción de desarrollo. Esto llevaría a preguntar sobre la posibilidad de que cambie el usual
tratamiento de la cuestión de la equidad social que ha predominado en países con conocidas y
persistentes desigualdades como los iberoamericanos, así como sobre los mecanismos económicos,
sociales y políticos que actuarían en la dirección del cambio o del mantenimiento de dicho
tratamiento. Aunque bajo distintos modelos de desarrollo en los diferentes períodos históricos, la
búsqueda de equidad social en nuestros países ha sido siempre confiada al 'efecto goteo' (trickle-
down effect) del crecimiento económico, a lo cual se añaden las políticas sociales o medidas
compensatorias anti-pobreza. El cambio pretendido iría en el sentido de construir patrones o estilos
de desarrollo que lleven a una creciente equidad social, siendo nuestra contribución específica
tratar del papel desempeñado por la problemática alimentaria en esa dirección.

Definiendo la cuestión alimentaria

La afirmación de que el proceso de desarrollo económico y social de los países o bloques de países
posee también un problema alimentario se basa en tres argumentos o justificaciones principales. El
primer de ellos es un argumento de tipo ético-normativo, que se refiere al derecho humano de estar
adecuadamente alimentado, lo cual ha expuesto a todas las sociedades al reto de asegurar, en forma
permanente, el acceso adecuado (desde los puntos de vista económico y nutricional) a los alimentos
por parte de sus ciudadanos. El segundo argumento, de tipo más económico, remite al rol central
que tiene el sistema alimentario -es decir, todo lo que se refiere a la producción, distribución y
consumo de los alimentos- en la conformación y desempeño de las actividades económicas (13). El
tercer argumento es de tipo político y resulta de los anteriores, puesto que por su dimensión ética e
importancia económica la cuestión alimentaria y los temas relacionados con ella han estado,
siempre, en el centro de las acciones públicas, ya sea de los gobiernos o de las organizaciones
sociales.

Nótese que la noción que se pretende introducir en el análisis de los procesos económicos y
sociales -es decir, la 'cuestión alimentaria'- tiene un doble carácter, a saber: el normativo y el
instrumental. El carácter normativo se debe al valor intrínseco, al principio de asegurar el acceso a
los alimentos, el cual permite evaluar aquellos procesos según sus logros en la satisfacción de tal
derecho humano. El carácter instrumental se revela en la utilización de esta problemática en cuanto
criterio para el 'recorte' de las actividades económicas y respectivas formas sociales, resultando de
ahí el delineamiento de sistemas y cadenas (agro)alimentarias.

En los términos mencionados arriba, la cuestión alimentaria no se restringe a los aspectos

relacionados con la pobreza y el hambre, aunque las características asumidas por las últimas
reflejen y interfieran a la vez en el perfil de equidad social del país, y el hambre figure como la
manifestación más aguda y urgente de la cuestión alimentaria. Con menos razón se puede tomar a
esta última como un subproducto de la problemática agrícola, como se creyó por mucho tiempo, sin
olvidar el peso relativo y de las peculiaridades de los aspectos agrícolas, agrarios y rurales
presentes en la misma(14).

Es posible analizar la cuestión alimentaria bajo la noción de seguridad alimentaria entendida como
un objetivo de la acción pública que se manifiesta en las políticas de gobierno y en una multitud de
acciones sociales en general (Maluf, 1995). Hay que tener cuidadode no considerarla como un
aspecto meramente sectorial o como objeto de políticas de naturaleza compensatoria. Es decir, hay
que atribuir a la seguridad alimentaria un estatuto conceptual análogo al de equidad social y de
sustentabilidad, en cuanto componentes centrales de estrategias de desarrollo económico y social
volcadas a la difícil tarea de juntar dinamismo económico con creciente equidad social en países
como los iberoamericanos(15).

Las relaciones entre la cuestión alimentaria y la equidad social constituyen una vía de dirección
doble, y en ellas están presentes las principales características del modelo de desarrollo vigente,
como se sintetiza en el diagrama 1:

Diagrama 1

Equidad Social <-->Cuestión Alimentaria

Modelos de Desarrollo Económico

(Sistema Alimentario)

De un lado, la equidad social afecta al acceso a los alimentos y al perfil del sistema alimentario, en
la medida en que bajo el tema de la equidad vamos a encontrar los elementos determinantes de las
condiciones en las que la gente accede a los alimentos, como son el nivel de ingreso real y el nivel
de empleo, las capacidades de las personas y grupos sociales, y la amplitud de la pobreza. De otro
lado, la equidad social es afectada por el modo de producir, distribuir y consumir los alimentos, es
decir, por las formas sociales en que se organizan las actividades del sistema alimentario, y por las
acciones conducentes a ampliar el acceso a los alimentos por parte de la población. Estas formas
 sociales y las condiciones de acceso pueden ser más o menos equitativas según las características
económicas, sociales y culturales del modelo de desarrollo en que están insertas.

En síntesis, la cuestión alimentaria es parte de la problemática de la equidad social, reflejando los

factores que expresan el grado de equidad social, al mismo tiempo que contribuye a la definición
de estos factores. Traduciendolo en términos de acción pública y del objetivo de la seguridad
alimentaria, la equidad social es un requisito para la seguridad alimentaria (como lo evidencian los
requisitos de ingreso para la adquisición de alimentos, o de acceso a la tierra para producirlos), al
tiempo que la búsqueda de seguridad alimentaria es un componente de las estrategias de equidad
social (dado que implica promover una alimentación adecuada no costosa, o la producción de
alimentos en bases equitativas).

Los planes de análisis

La cuestión alimentaria pude ser analizada en diferentes niveles. Como se sabe, al inicio de los
años setenta, el 'problema alimentario' era entendido, sobre todo, como un problema de producción
de alimentos, a la par que se ponía un gran énfasis en su dimensión agrícola. En los ochenta se
produjo un cambio de énfasis hacia los factores que afectan al acceso a los alimentos (p.ej.: el nivel
de ingreso). Este cambio fue acompañado del gradual predominio de planteamientos en un plan
más micro de análisis, volcados a los individuos-hogares-comunidades, sin duda importantes para
captar la diversidad con que se manifiesta la problemática alimentaria.

El movimiento analítico que representó la pérdida de importancia relativa de los análisis de los
determinantes macro de la cuestión alimentaria se vincula, también, a factores de orden teórico y
político que vale la pena mencionar. Destaca, en primer lugar, su motivación teórica como reflejo
de lo que pasaba con la teoría económica general. Me refiero al predominio de una ortodoxia que
redujo mucho el significado de los enfoques centrados en la dinámica (macro)económica y en la
regulación pública de las actividades económicas, con excepción de aquellos dedicados a las
variables que afectan al 'equilibrio'. La supuesta 'fatalidad' de los ajustes macroeconómicos y la
presunta pérdida de significado de la búsqueda por aplicar estrategias nacionales (o regionales)
limitaron las cuestiones como la que se discute aquí a los límites de adopción de acciones
compensatorias en el llamado 'campo social'.

Un segundo factor se refiere a la famosa 'crisis de paradigmas' y a las dificultades en la

formulación de alternativas teóricas a los modelos basados en el predominio de las llamadas
'fuerzas del mercado'. A esto se une, por caminos distintos pero irónicamente confluyentes, algunos
intentos por incorporar la noción de diversidad en las ciencias sociales bajo las versiones más
'duras' de los enfoques postmodernos. Vale notar, en el tema alimentario, que la tendencia a
focalizar los análisis en los individuos-hogares-comunidades ha sido considerada como propia de
un "enfoque postmoderno" de la seguridad alimentaria (Maxwell, 1996).
El proceso de globalización es otro elemento a considerar en cuanto a las posibilidades analíticas
en el plan macro, que en este caso corresponde a lo nacional. A las observaciones hechas que
relativizan la amplitud del fenómeno de la globalización, cabe añadir, más específicamente, que se
ha subrayado bastante la extensión alcanzada por la internacionalización del sistema alimentario y
sus implicaciones en la normalización de las pautas de producción y consumo de los países
(Friedman, 1993). Sin embargo, esto no quita el sentido a la definición de estrategias económicas y
alimentarias nacionales (aunque articuladas por bloques de países), por lo que estas representan en
la conformación de modelos equitativos y sustentables a largo plazo, y por la necesidad de valorar
la diversidad de los hábitos alimentarios y de las formas de cultivo de los alimentos.

Teniendo en cuenta los elementos antes mencionados, nuestro esfuerzo analítico trata de abordar -
con un enfoque sistémico- el componente que se considera central en los modelos económicos y
sociales que es la cuestión alimentaria, al mismo tiempo que se busca recuperar el importante
debate acerca de estrategias de desarrollo económico y social en los países de bajo ingreso del
Tercer Mundo, en particular los de Iberoamérica. Vale decir, las eventuales contribuciones de este
esfuerzo se sitúan en los planes macro y meso de análisis -normas de desarrollo económico,
equidad social y la cuestión alimentaria- sin olvidar la necesaria consideración de las diversas
situaciones a la escala de los individuos, los hogares, los grupos sociales particulares o los espacios
geográficos específicos(16).

La cuestión alimentaria en Iberoamérica

La experiencia histórica de la mayoría de los países iberoamericanos en materia de evolución

económica y social ratifica la necesidad de "atribuir sentido" a la noción de desarrollo, en lugar de
seguir prescribiendo más crecimiento económico (Maluf, 1998), aunque también sea verdad que
más crecimiento sea más favorable a la reducción de la pobreza que menos crecimiento. Además,
respecto al tema específico, se necesita ir más allá de los enfoques usuales sobre los "problemas
alimentarios", en dirección a la definición de una cuestión alimentaria en los términos aquí
sugeridos.

Dinamismo económico con creciente equidad social es una combinación que no figura entre las
características de la historia reciente de ningún país iberoamericano. A pesar del notable desarrollo
económico de muchos de ellos en las décadas que van de los cincuenta a los setenta, la conocida
matriz elaborada por Fajnzylber (1989) para el período 1965-85 contiene un "casillero vacío" por la
inexistencia de un solo caso de país que haya logrado combinar tasas expresivas de crecimiento
económico (por encima del promedio de 2,4% anuales de los países avanzados en el mismo
período) con niveles aceptables de equidad social (cuando el ingreso del 40% más pobre
representara más del 40% del ingreso del 10% más rico, la mitad del verificado en los países
avanzados)(17). El "desastre" en términos de desarrollo en los ochenta agravó la ya tradicional
distribución desigual del ingreso y el elevado nivel de pobreza relativa, nivel éste que tiende a
crecer rápidamente durante las recesiones, pero se reduce menos rápidamente en períodos de
recuperación económica como el que siguió a 1989 (Morley, 1995). Por lo tanto, el cuadro en la
región es: concentración del ingreso; crecimiento del nivel de pobreza urbana (34%, en 1990);
reducción relativa de la pobreza rural y absoluta del número de pobres rurales, aunque los más altos
índices de pobreza sigan registrándose en el campo (53%, en 1990). El carácter injusto de los
modelos de crecimiento posteriores al ajuste económico convierte a las políticas sociales
compensatorias en el instrumento principal para lograr mejoras en el bienestar social y para atenuar
los efectos de la pobreza, como es usual en la historia de esa región (18).

Identificar las injusticias inherentes a los patrones de desarrollo vigentes no implica desconocer los
avances que se van produciendo en las condiciones sociales de los países a lo largo del tiempo, los
cuales no son captados por los indicadores de ingreso. Para expresar la evolución de estas
condiciones hay que añadir otros indicadores, de modo que se disponga de un cuadro más completo
sobre las condiciones de bienestar y las oportunidades de la población. Así, importantes mejorías se
han verificado en los países iberoamericanos, incluso en los ochenta, como muestran la elevación
del nivel educacional, la tendencia a la reducción de la mortalidad infantil y los avances en otros
indicadores de salud,asi como la creación o expansión de programas sociales de emergencia, etc.
(Morley, 1995)(19). De modo que la gran mayoría de estos países exhibe mejores indicadores
sociales o, por lo menos, iguales que los países de bajo ingreso similares en otras partes del mundo,
resaltando que casi todos los países de Iberoamérica se encuentran entre los que presentan niveles
medianos y máximos de desarrollo humano, según los criterios del PNUD.

Pueden notarse avances graduales también en lo que se refiere a la cuestión alimentaria en los
países iberoamericanos, sea como resultado directo de elevaciones del ingreso promedio, sea por
los beneficios propiciados por las inversiones en infraestructura social. Sin embargo, la inseguridad
alimentaria sigue afectando a parcelas significativas de la población. Los datos presentados por la
FAO en la Cumbre Mundial de Alimentación, en 1996, revelan que el promedio de subnutridos en
la región es de un 13% de la población (64 millones de personas), tasa que puede llegar a un 40%
en los países de más bajos ingresos. Según los mismos datos de la FAO, hay un grupo de países en
los cuales la inseguridad alimentaria se debe a problemas tanto de acceso a los alimentos como de
disponibilidad de los mismos (Bolivia, República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Haití,
Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú). En el segundo y más numeroso grupo se trata de un
problema de acceso a los alimentos por grupos significativos de la población, aunque muchos de
ellos dispongan de una oferta de alimentos bastante superior al mínimo requerido. Esta última
constatación está en línea con lo que se ha mencionado sobre la distribución del ingreso y el nivel
de pobreza.

Por el lado de la oferta alimentaria, Schejtman (1994) constata la reducción de las tasas anuales de
crecimiento del "suministro de energía alimentaria" (SEA), pasando del 0,8% (1960s), al 0,6%
(1970s), y al -0,2% (1980s), retornando en los 90 a los niveles del final de los 70. Si se compara el
SEA con los "requisitos de energía alimentaria" (REA), en 1990, vamos a encontrar cuatro países
en situación crítica (SEA < REA: Bolivia, Haití, Honduras, Perú), otros nueve en situación precaria
(SEA < 1,1 REA: Belice, Chile, Colombia, República Dominicana, Ecuador, El Salvador,
Guatemala, Nicaragua, Panamá), y un grupo de doce con suficiente suministro (SEA > 1,1 REA:
Argentina, Barbados, Brasil, Costa Rica, Cuba, Guyana, Jamaica, México, Paraguay, Trinidad-
Tobago, Uruguay, Venezuela). La tendencia general ha sido la creciente dependencia externa en el
suministro de alimentos(20), cuya 'viabilidad' momentánea (hasta ahora, son tenues las asociaciones
hechas entre esas importaciones y los problemas en las balanzas de pagos) y alegada 'corrección'
(obtener alimentos baratos bajo el libre comercio) no deben oscurecer las significativas
implicaciones de semejante opción en términos de estrategias desarrollo a medio y largo plazo, y
de los modelos de producción y consumo de alimentos.

Datos como los presentados antes dan soporte usualmente a las evaluaciones de los "problemas
alimentarios" en los países del Tercer Mundo, o son tomados como componentes de una economía
política de los sistemas alimentarios (p.ej. Schejtman, 1994). Sin embargo, creo que hay una
diferencia más que semántica entre el planteamiento de los "problemas alimentarios" y el que
considera la cuestión alimentaria involucrada en la construcción de la equidad social bajo modelos
de desarrollo económico conducentes a ella. Uno espera que un enfoque como el que se propone
ofrece un punto de vista mas amplio y adecuado al análisis del sistema alimentario, de los aspectos
relativos a la agricultura y al mundo rural, y de los fenómenos sociales tales como el hambre.

En el ámbito de las políticas, este planteamiento supone que la superación de realidades injustas se
hace por medio de la alteración de los mecanismos sociales y económicos que les dan origen, en
lugar de la usual combinación 'efecto-goteo del crecimiento económico cum políticas sociales
compensatorias'. Claro está que uno puede legítimamente preguntarse, frente a la referida
trayectoria de los países iberoamericanos, sobre las posibilidades de que se apliquen las políticas
conducentes a la equidad, mas allá de los programas dirigidos a atenuar los efectos perversos de la
dinámica económica. Hay un antiguo consenso en la región sobre la necesidad de crecimiento
económico para 'superar el retraso' y 'combatir' la pobreza, sin hablar de las periódicamente
reiteradas afirmaciones de que ya no se puede posponer este combate. Aparte de las conocidas
declaraciones demagógicas, los discursos sobre la pobreza tienen presencia asegurada en la política
y en la gestión económica de estos países, al igual que en otras partes del Tercer Mundo. A pesar
de los avances sociales -lentos frente a la extensión de las desigualdades- la realidad es de una
insuficiente disponibilidad para oponerse a las características generadoras de pobreza inherentes al
crecimiento económico y a los mecanismos de exclusión social.

Tomar la cuestión alimentaria como un problema de desarrollo demandaría verificar las

posibilidades, de hecho no muchas, de incluirla entre los elementos capaces de "encender el debate
y promover el desarrollo" (Hirschman,1977). Las propuestas que se han presentado para los países
iberoamericanos suponen, casi todas, la necesidad de un crecimiento económico sustentado en
razón de la extensión de las llamadas demandas sociales, y para mejorar la distribución del ingreso
y de la riqueza. En varias de ellas, es posible identificar elementos de la cuestión alimentaria
ubicados en posición destacada, sobre todo por el efecto multiplicador de las actividades
económicas asociadas a los alimentos, como por ejemplo, los que propugnan la diversificación de
las exportaciones industriales en conjunto con el estímulo a la producción de alimentos volcada al
mercado doméstico. Obviamente, el potencial para moverse en la dirección sugerida nos es igual
para todos los países iberoamericanos, como se verá a continuación.

Alimentos y el desarrollo económico y social

Trataremos, en esta parte, de identificar y discutir brevemente los cinco elementos que componen
la relación entre la cuestión alimentaria y el proceso de desarrollo económico y social.

El primer elemento se refiere al acceso regular y suficiente a los alimentos, en condiciones que no
comprometan el acceso a los demás componentes de una vida digna (como son la salud, educación,
vivienda y ocio). Este punto implica introducir en el análisis los factores que afectan a los niveles
absolutos de ingreso y al peso relativo de los gastos de alimentación en el ingreso total. Entre ellos
se destacan los niveles de salarios y del sueldo-mínimo (cuando existe), la problemática del empleo
o de creación de oportunidades de trabajo, y las cuestiones ligadas a la disponibilidad de
alimentos(21). Notese que así considerada, la cuestión alimentaria engloba al conjunto de la
población que vive de su trabajo, y no solamente a los que sufren el problema más agudo del
hambre.

El segundo elemento se refiere al papel del sistema alimentario en la dinámica económica, y a las
contribuciones que puede aportar al deseado objetivo de lograr un crecimiento económico a largo
plazo con creciente equidad social. En este caso importa considerar la estructura productiva de las
actividades componentes del sistema alimentario y su articulación dinámica con la economía en
general. Una de las expresiones económicas de la equidad social es el fortalecimiento del mercado
doméstico, lo que sugiere un proceso acumulativo en que las actividades agro-alimentarias se ven
estimuladas por la expansión de este mercado, al mismo tiempo que contribuyen a la equidad tanto
por la oferta de alimentos en condiciones más accesibles como por el perfil social de su base
organizativa.

Los países tienen distintas potencialidades en este sentido -es decir, en términos de posibilidades
dinámicas endógenas- según la dimensión de los mercados domésticos (22), siendo ésta una de las
ventajas de que disfrutan los grandes países. Dado el objetivo de este ensayo, cabe destacar
someramente el hecho de que hay peculiaridades en el desarrollo económico de los grandes países,
considerados tanto por el contingente poblacional y dimensión territorial como por el grado de
desarrollo industrial y de diversificación de la estructura productiva.

En nuestro caso, nos interesa el grupo formado por los grandes países de bajo ingreso (p.e. Brasil,
China, India y Rusia), aunque existan importantes diferencias internas entre ellos (23). Análisis
comparativos permitirían identificar significativos aspectos de la cuestión alimentaria derivados de
las referidas peculiaridades. Además del rol del mercado doméstico, uno puede mencionar la mayor
demanda de políticas proteccionistas y de un cierto grado de autosuficiencia productiva en un
ambiente de apertura económica, el peso relativo de los sectores no-transladables (donde están
muchas de las actividades relacionadas con los alimentos), los impactos diferenciados
regionalmente de la apertura económica y liberalización comercial, y otros asuntos ligados a la
diversidad regional.

En los pequeños y medianos países, el rol dinámico del sistema agroalimentario tiene mayor
dependencia de las exportaciones y del mercado internacional. Sin embargo, el eje del enfoque
sobre desarrollo, equidad social y la cuestión alimentaria puede ser tomado como un principio de
aplicación general, inclusive como elemento inductor de procesos de integración regional que
involucra a los países de menor dimensión.

El tercer elemento se refiere a la destacada participación del sistema alimentario en la

conformación social de los países. Es decir, al peso económico de las actividades de este sistema -
que es tanto mayor cuanto menos diversificada es la estructura productiva del país- le corresponde
un peso por lo menos igual más que proporcional en la generación de situaciones de injusticia
social. Este hecho es más visible en la esfera agraria y rural en donde, aparte las conocidas
situaciones de extrema concentración de la propiedad de la tierra (como en Brasil), se pueden
establecer correlaciones más directas entre modos de producción y exclusión social,
comprometiendo la reproducción de la agricultura de base familiar. Pero, igual se pueden abordar
las circunstancias que afectan la presencia de pequeñas y medianas unidades en la industria y
comercio alimentarios en las zonas urbanas. De todos modos, es posible afirmar que el sistema
alimentario es uno de los sectores de actividad que ofrecen más posibilidades al desarrollo de
modelos equitativos y conducentes a la diversidad, una de las cuales se presentará en la parte
siguiente bajo el tema de los circuitos regionales.

En la esfera del consumo de los alimentos se localiza un cuarto conjunto de elementos, los cuales
han recibido atención creciente de los analistas, tanto por razones de orden teórica general,o como
por nuevas configuraciones en al ámbito de las cadenas agroalimentarias. La dimensión teórica se
refiere al papel que la esfera del consumo (o de la realización) puede tener en la determinación de
las dinámicas económica y tecnológica, aunque desde luego, sin enfocarlo desde la teoría ortodoxa
de la soberanía del consumidor. En realidad, este tipo de consideración del consumo tiene raíces en
la formulación de principios de dinámica macroeconómica derivados de nociones keynesianas-
kaleckianas de demanda efectiva. A estos determinantes generales hay que añadir, más
específicamente respecto a nuestro tema, la tendencia a la diversificación del consumo y sus
impactos en términos de la segmentación de los mercados y de la organización de las actividades
productivas, considerados en conjunto con las posibilidades de flexibilización y diversificación
productivas ofrecidas por las nuevas tecnologías.

Allí se enmarcan, por ejemplo, los análisis que destacan el papel que ha asumido la llamada 'gran
distribución' (p.ej., las redes de supermercados) en el funcionamiento mismo de las cadenas
agroalimentarias. Sin embargo, hay que adaptar este enfoque a las realidades de sociedades
heterogéneas como las iberoamericanas, en donde la diversificación de los hábitos de consumo
sigue a la par con exigencias relativas a la masificación del mismo, además de la mencionada
atención a la dependencia alimentaria y a los aspectos culturales involucrados en este tema.

El quinto y último elemento se refiere a la inclusión de la seguridad alimentaria como uno de los
objetivos nucleares o componente estratégico de las políticas de desarrollo económico y social
(Maluf, 1995). En este punto el análisis se dirige más propiamente hacia la dimensión institucional,
y pone de relieve los elementos necesarios a la regulación pública, aunque no exclusivamente
gubernamental, de las actividades económicas en general y del sistema alimentario en particular, en
contraposición a la regulación privada estricta que suele resultar de las propuestas de liberalización
en boga(24). Déjase de lado, por ilusoria, la dicotomía estado-economía (o estado-mercado) (25), para
pensar los mecanismos institucionales inherentes a los roles regulador y distributivo del estado
(Boyer, 1996; Hobsbawn, 1996), su interacción con las organizaciones sociales y las sinergias en la
relación público-privado (Evans, 1996a e 1996b), requisitos ambos para la construcción de los
grados posibles de coordinación o concertación social en los planes local, intermedio y global de la
sociedad.

Estimular los circuitos regionales

Abordaremos ahora propuesta de estimular el desarrollo de los 'circuitos regionales de producción,

distribución y consumo de alimentos' (Maluf, 1995). Con presencia identificable en el ámbito de
las subregiones en el interior de los países o alrededor de núcleos urbanos de dimensiones
medianas, toman parte en estos circuitos los agricultores de base familiar y los campesinos, las
unidades (cooperativas o particulares) de mejoramiento y procesamiento agroindustrial de alcance
limitado, y las pequeñas y medianas empresas industriales-comerciales urbanas. Las formas en que
se articulan los agentes y el grado de integración entre ellos es bastante variable, según lo posibilite
el nivel asociativo de los agricultores o lo exija la forma de comercialización adecuada a la
naturaleza del producto, entre otros factores. Los bienes propios de los circuitos regionales son
expresiones de diversidad en sus dimensiones cultural y natural, puesto que provienen de los
productos tradicionales de las regiones (con los derivados cuyos requisitos técnicos y financieros
de mejoramiento y procesamiento sean sencillos o accesibles), reflejan hábitos de consumo
peculiares a las poblaciones ahí presentes, y guardan obvia relación con la base de recursos
naturales. Los principales ejemplos de estos bienes se encuentran en los embutidos de carne,
conservas de frutas y legumbres, harinas, quesos, hortalizas, frutas y pescados frescos.

En contraste con los circuitos regionales, las cadenas agroalimentarias se organizan bajo control de
grandes empresas o corporaciones agroindustriales y comerciales, con ámbito de actuación
nacional e internacional. Las tendencias en estas cadenas apuntan más bien a la homogeneización
que a la diversificación. Esto se percibe, por un lado, en la uniformización de las actividades
productivas y en la relativa especialización a escala de las unidades agropecuarias (26), dando lugar a
una distribución espacial de la producción de materias primas -la "dinámica territorializada", en los
términos de Sánchez (1991)- que subordina dotaciones específicas de recursos humanos y naturales
a una lógica integracionista de mercados a escala nacional e internacional. De otro lado, tenemos la
homogeneización de hábitos de consumo alimentario por encima de las distintas herencias
culturales, como se nota en la composición de las dietas alimentarias en términos del tipo de
productos y del modo de consumirlos(27). La fase agrícola de las cadenas agroindustriales está
compuesta por el cultivo de granos, la actividad de cría de animales y la producción de leche, las
cuales están vinculadas a la elaboración de un sin número de productos alimentarios.

Los circuitos regionales coexisten y son traspasados por los mecanismos de integración productiva
y de mercados promovidos por las referidas cadenas agroalimentarias, de modo que los elementos
de complementariedad y de conflicto entre ambas impiden que uno las tome, simplemente, como
estructuras paralelas o excluyentes. De hecho, los agricultores familiares combinan, comúnmente,
las actividades orientadas a las cadenas agroalimentarias -que les aseguran ingresos regulares o
representan productos con valor comercial en el mercado- con la generación de bienes típicos de
los circuitos regionales, una combinación que no deja de generar conflictos (28) . Al mismo tiempo
los productos originarios de estos circuitos pueden dirigirse a la llamada 'distribución moderna' (las
redes de supermercados), al margen de la competencia que puede establecerse a ese nivel entre
dichos productos y los originarios de las cadenas en los mercados locales y regionales.

Lo anterior equivale a decir que no se necesita, o mejor dicho sería ilusorio recurrir a alguna noción
de autonomía como fundamento de las propuestas de desarrollo regional ligadas al tema
alimentario. Esto sucede, por ejemplo, con las propuestas que pretenden legitimarse al buscar la
autosuficiencia alimentaria regional. No obstante, el enfoque sugerido aquí se contrapone también
a las visiones que se encuentran en el extremo opuesto a la autonomía regional, las cuales
defienden la búsqueda estricta de ventajas comparativas a través de la especialización productiva
orientada 'hacia afuera'.

Estimular los circuitos regionales -mediante instrumentos diferenciados de apoyo técnico,

financiero y mercadológico- supone una alternativa de desarrollo regional con doble contribución a
la equidad social, puesto que: está fundada en actividades económicas realizadas en bases
equitativas (unidades familiares, pequeñas y medianas empresas); y amplía la disponibilidad
alimentaria en condiciones de acceso supuestamente más favorables o, por lo menos, induce a la
mayor competencia en mercados alimentarios crecientemente integrados y oligopolizados. Es
posible imaginar que la viabilidad de alternativas como éstas permitiría a los agricultores familiares
que redujeran su dependencia de los modelos vigentes de integración agroindustrial, incluso se
independizasen de ellos en la medida en que avanzase su capacidad de transformación
agroindustrial en cooperativas autónomas y, por lo tanto, de agregación de valor a los productos
que producen.
La introducción de mejoras técnicas y la mayor eficiencia productiva tanto del segmento rural
como del urbano de estos circuitos, a la par que los menores costes de transporte en relación a los
sistemas productivos de ámbito nacional, les capacita para competir con los productos
estandarizados, pero con calidad creciente, originarios de la cadenas agroalimentarias integradas
nacionalmente e internacionalmente. Se supone, también, que las características propias de la
agricultura familiar, sobre todo la capacidad de diversificar actividades (en contraste con la
tendencia a la especialización productiva), daría lugar a formas de producción más sustentables en
términos del manejo de los recursos naturales, además de expresar la diversidad regional de hábitos
de cultivo y de consumo alimentarios.

Conclusiones

El enfoque que se propone al tema alimentario presente en los procesos económicos y sociales de
los países de bajo ingreso lleva a las siguientes posibles consideraciones:

a) Asociar al crecimiento económico con la equidad social posee méritos intrínsecos por razones de
justicia social, y constituye una de las pocas alternativas para lograr un proceso de crecimiento
sostenible a largo plazo (en el sentido económico).

b) La dimensión económica de la equidad social se expresa en la ampliación de los mercados

domésticos, cuyos impactos positivos inmediatos en actividades como las integrantes del sistema
alimentario favorecen y requieren la revisión de las manifestaciones de desigualdad en el interior
del mismo bajo reformas de tipo estructural y políticas diferenciadas de apoyo.

c) Dar la debida atención a la cuestión alimentaria figura entre los requisitos de equidad social por
su contribución tanto a la promoción del bienestar de la población, como a la construcción de
actividades económicas con bases más equitativas, que valoran la diversidad y permiten un manejo
sustentable de los recursos naturales, como puede darse en los circuitos regionales de producción,
distribución y consumo de alimentos.

d) Para el logro de los objetivos antes mencionados se requiere de la regulación pública de las
actividades económicas, teniendo la seguridad alimentaria entre sus componentes estratégicos, y la
cooperación Estado-sociedad como modo de diagnóstico y actuación.

- Notas: