4

2?
A
Xx

edición
Y

OXFORD
>

sp

.
Ss
uu o o
'

ys
An ds
ho nov
Eta ..
y" no os
ES :

». z

WAX EN UA ALLÁ AR
María Amparo Casar
 y * ad El Poder Ejecutivo

uN
O Conocer.
=un 1. Las características específicas del sistema presidencial mexicano.
'O
Q 2. La estructura, organización y facultades del presidente de México.
O
a 3. La evolución política de la Presidencia de México a
partir de 1917.

Introducción
La configuración del Poder Ejecutivo en México se ajusta a los criterios propios del sistema
presidencial, tal como se definieron en el capítulo anterior. El presidente, quien además
y de
ser jefe de Estado es jefe del Ejecutivo, es elegido por un periodo determinado mediante el
voto directo de los ciudadanos y con independencia de la elección de los integrantes del
Poder Legislativo. Su permanencia en el cargo no depende del apoyo mayoritario en el Con-
greso, tiene la libertad de decidir la composición de su gabinete dentro de ciertos márgenes
y la Constitución lo dota de diversas facultades legislativas, además de las propiamente
ad-
ministrativas y jurisdiccionales.

Aunque algunas características que definen al sistema presidencial mexicano -como

su carácter unipersonal o la no reelección- se han mantenido en el tiempo, muchas
otras se han ido adaptando como producto de la mayor pluralidad, de las nuevas ten-
dencias del constitucionalismo y de la mayor importancia que se les ha dado tanto a los
contrapesos como la rendición de cuentas. Desde 1917 se han hecho 49 reformas al
a

Capítulo II! de la Constitución, que abarca del art. 80 al 93 y que está dedicado al Poder
Ejecutivo.
El Poder Ejecutivo es unipersonal, esto es, se deposita en un solo individuo, denominado
presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Para ocupar el cargo la Constitución dispone
de
una serie de requisitos (véase cuadro 3.1).

48
 MESES

Cuadro 3.1. Requisitos para ocupar el cargo de

presidente (art. 82, CPEUM).

- Estar en pleno ejercicio de sus derechos.

- Ser ciudadano mexicano por nacimiento, hijo de padre o madre mexicanos y contar con 35 años.
+ Haber residido en el país durante todo el año anterior al día de la elección.
- No pertenecer al estado eclesiástico ni ser ministro de algún culto.
- No estar en servicio activo en el Ejército ni ser secretario o subsecretario de Estado, fiscal general
de la República, gobernador de algún estado ojefe de gobierno del Distrito Federal, menos que
a

se haya separado del puesto seis meses antes de la elección.

+ No haber ocupado antes el cargo de presidente en ninguna de sus modalidades.

Elección popular
La elección popular del Poder Ejecutivo está prevista en el art. 81, el cual estipula que será
directa y en los términos que establezca la ley electoral, la cual dispone que quien reciba la
mayoría simple de votos será presidente. No importa entonces qué porcentaje de la vota-
ción reciba un candidato, siempre y cuando este sea el que mayor número de votos obtenga
en la elección (véase tabla 3.1).

Tabla 3.1. Presidentes de México y su votación.

Pascual Ortiz Rubio 94% Luis Echeverría 86%

Abelardo Rodríguez Designado José López Portillo 100%

Lázaro Cárdenas 98% Miguel de la Madrid 74%

Manuel Ávila Camacho 94% Carlos Salinas 50%

Miguel Alemán 78% Ernesto Zedillo 50%

Adolfo Ruiz Cortines 74% Vicente Fox 43%

Adolfo López Mateos 91% Felipe Calderón 36%

Gustavo Diaz Ordaz 89% Enrique Peña Nieto 38%

Fuente: IFE.

Esta disposición contrasta con la de otros sistemas presidenciales que fijan un porcentaje
mínimo de la votación para acceder al cargo y, en caso de que este mínimo no haya sido
alcanzado, el sistema obliga a una segunda vuelta electoral entre los dos contendientes que
hayan obtenido el mayor porcentaje de la votación. De esta manera se asegura que quien

49

capítulo 3
-
El Poder Ejecutivo E
 llegue al cargo lo haga con la mitad más uno de los votos emitidos o, al menos, con un alto

t
porcentaje. Cada vez más países han adoptado esta modalidad, y aunque en México ha
habido iniciativas de ley para adoptar la segunda vuelta, esta no ha logrado la aceptación
(véase cuadro 3.2).

Cuadro 3.2. Sistemas presidenciales de primera y

yA
segunda vueltas en América.

y
Honduras Brasil Argentina (45%, o 40% y diferencia mayor a
10% entre el primero y el segundo lugares)

-
me o 40% y diferencia mayor a 10%
%,
mero y e segundo lugares)

Nicaragua Colombia

Panamá Ecuador

Paraguay El Salvador

Venezuela Guatemala

Estados Unidos Perú

República Dominicana

Uruguay

Costa Rica (40%)

En cuanto duración del encargo, el art. 83 de la Constitución mexicana estipula que el

a la

periodo presidencial abarca seis años y que un ciudadano que haya sido presidente -electo
popularmente, interino, provisional o sustituto-, en ninguna circunstancia y por ninguna
razón podrá ejercer el puesto nuevamente.

Aunque el periodo de seis años es de los más extensos en América Latina, no resulta ex-
cepcional si se le conjuga con el principio de la no reelección. El lapso original instituido
por la Constitución mexicana era de cuatro años, pero se modificó en 1927 aduciendo tres
razones: la frecuencia de las contiendas electorales daba lugar a disturbios políticos e incluso
a conflictos armados; el costo de los comicios era demasiado elevado para ser sufragado

por una economía precaria, y seis años parecían el tiempo justo para convertirse en un líder
político bien establecido y efectuar un programa político (Valadés, 1987: 140).

'
Los periodos presidenciales en América Latina varían entre cuatro y seis años.

50 Darro ¿- Estructura de gobierno

 -

Respecto de las normas sobre la reelección, no existe una regla general entre los regimenes
presidenciales. Algunos la prohíben (Guatemala, Honduras o Paraguay) y otros la permiten
después de un periodo (Chile, El Salvador, Nicaragua, Perú y Uruguay) o después de dos
periodos (Panamá). Hay constituciones que establecen el límite de una reelección (Brasil,
Colombia o Estados Unidos) y otras que permiten reelecciones indefinidas pero con inter-
valos (Argentina).

Una revisión histórica de cuándo y por qué se introdujeron gradualmente límites a la reelec-
ción muestra que, en la mayoría de los casos, la decisión de proscribirla o limitarla en cada
país respondió a motivos políticos relacionados con la circulación de las élites, así como a la
voluntad de prevenir una acumulación excesiva de poder.

En el caso de México, la historia de la reelección ha sido muy problemática. Las constitu-

ciones anteriores a la de 1917 la permitieron en diversas modalidades,? pero siendo el de la
"no reelección" uno de los principios fundamentales que animaron la Revolución Mexica-
na, la Constitución de 1917 la prohibió. Menos de tres años después, el presidente Álvaro
Obregón (1920-1924) modificó la Carta Magna para volver a introducirla, primero con un
periodo intermedio y limitada únicamente a dos periodos (1927), y después con un periodo
intermedio, pero sin límite en el número de repeticiones (1928). La reelección presidencial se
prohibió en forma absoluta mediante una reforma constitucional en 1933 y desde esa fecha
ha permanecido así.

Aunque hay quienes opinan que el principio de no reelección coarta la voluntad popu-
lar, este fue adoptado como un tipo de salvaguarda para la democracia. Además de los

argumentos de la circulación de élites políticas y de la necesidad de evitar la acumula-

ción de poder, se argumenta que contender por la reelección desde la Presidencia cons-
tituye una competencia inequitativa para los candidatos opositores y que el principio
de no reelección permite canalizar expectativas de cambio por medios institucionales
(Barquín, 1993: 349).
En los sistemas presidenciales no existe una regla única para la sustitución de titular del Eje-
cutivo, en caso de que el cargo quede vacante. No obstante, la mayoría de los países cuentan
con un vicepresidente electo, normalmente en fórmula con el candidato presidencial, y es
aquel quien asume la Presidencia en caso de falta absoluta del presidente. Tal es el caso de
Estados Unidos y de 14 naciones más en América Latina. En algunos países el vicepresidente
termina el periodo presidencial original y en otros se establece la necesidad de convocar a
nuevas elecciones.

México ha tenido uno de los sistemas más complejos e ineficaces para la sustitución del
titular del Ejecutivo en caso de su falta absoluta. Hasta 2012, la Constitución preveía tres

2
La Constitución de 1824 permitía la reelección después de un periodo; la de 1857 no hablaba del tema, pero más tarde (1878) fue
reformada para admitir tal figura solo después de un periodo intermedio. En 1887 la Constitución se reformó de nuevo, primero

para permitirla reelección por dos periodos consecutivos y luego para autorizarla indefinidamente. Esta última modificación hizo
posible que Porfirio Diaz cumpliera siete periodos presidenciales hasta ser derrocado por la Revolución.

caputuio -3
-

El Poder Ejecutivo
Ho "tipos de presidente", en caso de que el electo no pudiese terminar su encargo: el provi-
sional, el sustituto y el interino. De ocurrir ia vacarcia en la titularidad del Poder Ejecutivo
durante los primeros dos años, el Congreso estaba facultado para nombrar por mayoría
absoluta (con quórum de dos terceras partes: a un presidente interino, quien debía con-
vocar en los 10 días siguientes a elecciones. a celebrarse en un plazo no menor de 14
meses ni mayor de 18 (art. 84 constitucionai). El presidente así elegido ocuparía el cargo
durante el resto del periodo original. $1 el Congreso no estuviera en sesiones, la Comisión
Permanente nombraría un presidente provisional y convocaría a una sesión extraordinaria
para que se procediera de la manera antes descrita (arts. 84 y 85).? Si la vacante ocurriera
en los últimos cuatro años del periodo presidencial, el Congreso debía designar un presi-
+ dente sustituto, el cual concluiría el periodo original de seis años. Con estas reglas, la even-
tualidad de la falta absoluta del presidente ponía al país en una situación en la que la ausencia
de acuerdo se traduciría literalmente en un vacio de poder.

La reforma política de 2012 modificó estas disposiciones para, entre otros, resolver el proble-
ma de que, llegado el momento, el Congreso no lograse la mayoría para nombrar al interino
o al sustituto. Sin embargo, no se logró establecer un mecanismo sencillo, automático y que
diera certeza como en otros países.

Las nuevas normas disponen que en caso de falta absoluta del presidente durante los
primeros dos años de su gestión, el Congreso tiene un plazo de 60 días para nombrar al
presidente interino por medio de la mayoría absoluta de los miembros de cada cámara,
con la concurrencia de cuando menos las dos terceras partes de los integrantes de cada
una de ellas. Entre tanto, el secretario de Gobernación asume el poder con facultades
limitadas (por ejemplo, no puede nombrar o remover a secretarios de Estado ni al
procurador general sin la autorización del Senado). La reforma también modificó los
tiempos en los que se debe convocar a elecciones, reduciendo el plazo a entre siete
y nueve meses. Si la falta ocurriera en los últimos cuatro años, el procedimiento es el
mismo, pero en este caso no se convoca elecciones y el presidente sustituto termina
a

el periodo presidencial. El mismo procedimiento se adopta en caso de que, llegado el

momento, la elección no estuviera hecha o declarada válida, o si el presidente electo
no se presentara a tomar posesión del cargo al inicio de su mandato constitucional.
Sin embargo, en estos casos, la reforma optó por que el presidente de la Cámara de
Senadores asumiera el cargo de manera provisional hasta que el Congreso designara al
presidente interino (art. 85).
Desde 1920 México ha tenido 19 presidentes constitucionales. De ellos, 17 han sido elegidos
por voto popular. A los otros dos los designó el Congreso, en un caso por el asesinato del
presidente electo (1928) y en el otro por la dimisión del gobernante en turno (1932). Desde
1934 todos los presidentes han sido elegidos por voto popular y han concluido sus manda-
tos de seis años.

la falta absoluta, el
presidente provisional era el nombrado por la Comisión Permanente en caso de que, cuando ocurriera
3
EJ

Congreso no estuviese reunido.

2) parte 2 -

Estructura de gobierno
 BER y

Ni

Periodo fijo y fuentes separadas

de origen y supervivencia
Como se señaló en capítulo anterior, en los sistemas presidenciales los poderes Ejecutivo
el

y Legislativo deben elegirse en forma independiente y la permanencia en el cargo de uno

no debe estar sujeta a la voluntad del otro. Dicho de otra manera, para ser considerado
presidencial, un sistema debe garantizar que ambos poderes tengan fuentes separadas de
origen y supervivencia.
Los periodos fijos y la separación en el origen y la supervivencia de los poderes se establecen,
para el jefe del Ejecutivo, en los arts. 81 y 83, y para el Congreso, en los arts. 51 y 56 de la
Constitución.

El presidente de la República no tiene facultad para disolver el Congreso en ninguna

circunstancia,* y este no puede remover a aquel aduciendo que no cuenta con la mayoría
o con la confianza de los integrantes del Congreso. En consecuencia, ninguno de los dos
poderes tiene la facultad de convocar a nuevas elecciones de manera anticipada.
No obstante, la separación de poderes no es un principio absolutamente rígido y ad-
mite salvedades para circunstancias excepcionales. Como el resto de los sistemas pre-
sidenciales, el mexicano prevé la posibilidad de destituir al presidente en situaciones
extremas que hasta hoy nunca se han materializado. A diferencia de la Constitución
de 1857, en la que este podía ser juzgado por violación expresa a la Carta
Magna y por
ataques la libertad electoral, la de 1917 establece en su art. 108 que durante el tiempo
a

de su encargo, el jefe del Ejecutivo solo podrá ser acusado por traición a la patria y por
delitos graves del orden común. No existe, sin embargo, ley reglamentaria que estipule
con claridad cuándo se configuran estas circunstancias o delitos y su interpretación
queda juicio del Congreso.
a

En todo caso, el procedimiento consiste en la acusación de la Cámara de

Diputados ante
la de Senadores. Una vez conocida la acusación, el Senado, en
erigido jurado de senten-
cia, aplicará la sanción correspondiente mediante resolución de dos terceras partes de los
miembros presentes en sesión.

De igual manera, existe una restricción que, aunque no equivale a la disolución del
Congreso,
puede interpretarse como una limitación a sus funciones regulares y, por tanto, a la división
de poderes. El art. 49 constitucional establece que "no podrán reunirse dos o más de estos
Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo,
salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme lo dispuesto a

en el artículo 29". Complementariamente, este señala que,

*
En los sistemas presidenciales de América Latina existen dos
excepciones a la imposibilidad de que el Ejecutivo disuelva
el Congreso. En Perú, el presidente puede disolver el
Congreso si este ha censurado o negado la confianza a dos consejos
de ministros. En Uruguay se permite cuando la Asamblea solicita la remoción de
algunos de los ministros y no se la
logra
mayoría para conseguirlo.

capuulo 3
-
El Poder Ejecutivo

¡y
 En los casos de invasión, perturbación grave de ta paz pública, o de cualquier otro que ponga a la

sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos,
+

con la aprobación del Congreso [...] podrá restringir o

suspender en todo el país o en lugar deter-
minado el ejercicio de los derechos y
las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y

JA fácilmente a la situación [...].*

Esto implica que, de manera extraordinaria, el Ejecutivo puede ejercer facultades legislativas
que en situaciones de normalidad pertenecen al Congreso. La suspensión de garantías es lo que
en otros países se denomina régimen de excepción o, incluso, estado de sitio.

bi
Nombramiento del gabinete por el jefe del Ejecutivo
El poder del presidente para designar y destituir libremente a la mayoría de los miembros
de su gabinete y a otros funcionarios de gobierno está establecido en la fracc. del art. 89 de 11

la Constitución. Es su facultad "nombrar y remover libremente a los Secretarios de Esta-

do, remover a los embajadores, cónsules generales y empleados superiores de Hacienda y

nombrar y remover libremente a los demás empleados de la Unión, cuyo nombramiento o
remoción no esté determinado de otro modo en la Constitución o en las leyes".

Siempre han existido restricciones a esta facultad. Por ejemplo, los nombramientos de los
ministros, agentes diplomáticos y cónsules generales, así como de los coroneles y demás
oficiales del Ejército, Armada y Fuerza Aérea nacionales y de los empleados superiores de
Hacienda deben ser aprobados por el Senado. A los demás oficiales del Ejército, Armada y
Fuerza Aérea nacionales se les designa con arreglo a las leyes (fraccs. 111 a V).

La libertad de nombramiento, e incluso la de remoción, se han ido restringiendo por dos

vías. Por una parte por la vía de la pluralidad en el Congreso. No fue sino hasta que el partido
del presidente perdió la mayoría en el Congreso que cobraron sentido las pocas restricciones
a la facultad de nombramiento del presidente, que existían desde que se promulgó la Cons-
titución. Por otra parte, esa misma pluralidad fue imponiendo al Ejecutivo cada vez mayores
limitaciones legales a la libertad de nombramiento.

Las facultades de nombramiento del Ejecutivo pueden dividirse en tres categorías: las que
no están sujetas a limitación alguna, como las de la mayoría de los secretarios de Estado;* las
propuestas que requieren aprobación del Senado o de la Cámara de Diputados, como las de
los ministros de la Suprema Corte y de los titulares de algunos organismos autónomos (Ban-
co de México, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Instituto Nacional Electoral);
y los nombramientos que deben realizarse según leyes secundarias, como las que regulan al
Ejército, la Armada la Fuerza Aérea nacionales.
y

>
La reforma política de 2014 suprimió de este artículo la obligación del presidente de obtener el acuerdo de los titulares de las
secretarías de Estado, los departamentos administrativos y la Procuraduria General de la República para ejercer esta facultad.
*
Hasta 1997 el presidente tenía la facultad de nombrar al regente del Distrito Federal. A partir de esa fecha, los ciudadanos de la

capital eligen a su jefe de gobierno.

parte ¿> Estructura de gobierno

 SS 2S LIS
de

Cabe destacar que recientemente se otorgó al Senado la facultad de aprobar los nombra-
mientos de los integrantes de los órganos colegiados encargados de la regulación en materia
de energía, telecomunicaciones y competencia económica (arts. 76, fracc. 11; 78, fracc. vi,
y 89, fracc. 1). Lo mismo ocurre con los miembros de la Junta de Gobierno del Instituto
Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), cuyos cinco integrantes son nombrados por el
Ejecutivo, pero requieren la aprobación del Senado (art. 26).
A partir del año 2000 y hasta
2014, el único nombramiento del gabinete que requería ratifica-
ción de la Cámara de Senadores era el del procurador general de la República, que a partir de
2018 se sustituye por el fiscal general. En este caso, solo se otorgó al presidente la posibilidad
de intervenir en su nombramiento mediante la elección de una terna escogida de una lista de
10 candidatos, aprobada por las dos terceras partes de los miembros presentes del Senado.
Una vez escogida la terna, el propio Senado decide la designación del fiscal. Si bien este puede
ser removido por el presidente, solo lo hará con base en las causas graves que determine la ley
y, además, el Senado se reserva la facultad de objetar por mayoría la remoción (art. 102).

Además, la reforma de 2014 otorga a la Cámara de Diputados la facultad de ratificar al

secretario de Hacienda (art. 74, fracc. 111), y a la de Senadores, tanto al secretario de Rela-
ciones Exteriores como a los empleados superiores de dicha dependencia (art. 76, fracc. 11).
Finalmente, para los nombramientos de los órganos autónomos también se ha optado por
procesos de designación en los que se han restado facultades al Ejecutivo. Así, corresponde
a la Cámara de Diputados la prerrogativa de nombrar, por mayoría de dos tercios de los
miembros presentes, al presidente y a los seis consejeros del Consejo Nacional de Evaluación
de la Política de Desarrollo Social (Coneval), dejando al titular del Ejecutivo únicamente el
poder de objetar dichos nombramientos (art. 26). Lo mismo ocurre con los siete comisiona-
dos del Órgano garante del acceso información (IFAt), que son nombrados por el Senado,
a la

pudiendo ser objetados por presidente (art 6%). En el caso del Instituto Nacional para la
Evaluación de la Educación (INEE), creado en 2014, el Ejecutivo tiene una participación más
activa, pues le corresponde someter al Senado las ternas a partir de las cuales se nombra a
sus cinco integrantes (art. 30).

Mención especial merece la ratificación del gabinete cuando el presidente opta por la figura
de gobierno de coalición, incorporada a la Constitución a raíz de la reforma de 2012. En este
caso, corresponde al Senado ratificar a todos los secretarios de Estado, salvo a los de Defensa
y Marina, que quedan al libre nombramiento del Ejecutivo (art. 76, fracc. 11).

Algunos sistemas presidenciales han introducido también restricciones la libertad de re-

a

moción de los miembros del gabinete. Tal es el caso de aquellos que dotan al Poder Le-
gislativo de la facultad de censurarlos, aunque esta capacidad no equivalga al derecho de
destituir a un ministro o al gabinete en pleno. En algunos casos la censura se configura como
una "reprimenda política oficial" del Congreso a un miembro del Ejecutivo, pero la decisión
de revocar el nombramiento se mantiene en la esfera de la autoridad presidencial. En estos
casos el efecto de la censura es de carácter político y se concibe como un instrumento de
presión en manos de los legisladores.

capitulo 3
-
El Poder Ejecutivo
 Sin embargo, existen algunas excepciones a esta regla. Argentina, Brasil, Colombia, El Sal-
vador, Guatemala, Perú y Venezuela permiten la destitución de uno o varios miembros del
Y gabinete, en ciertos casos por mayoría simple y en otros por mayoría absoluta de los miem-
bros del Congreso.
ho
En México la remoción de los ministros y otros altos funcionarios solo está prevista para
casos excepcionales y mediante juicio político, de acuerdo con el Título Cuarto de la Cons-
-

A titución y la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

En estos ordenamientos se consideran los delitos, faltas u omisiones de carácter político,

administrativo o penal. Las disposiciones al respecto son de carácter general y, pese a estar
pa reguladas por la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (art. 79), su in-
terpretación sigue siendo prerrogativa del Congreso." Los servidores públicos acusados de
sernejantes agravios pueden ser sujetos juicio político y a la sanción correspondiente: des-
a

titución e inhabilitación para ocupar cargos públicos. Una vez más, para proceder, la Cámara
de Diputados debe acusar al ofensor ante el Senado. Este decidirá entonces, por dos tercios de
los presentes, si el acusado es culpable y si procede la sanción.

Facultades legislativas
Todos los sistemas presidenciales dotan los jefes del Ejecutivo de facultades legislativas,
a

pero estas varían considerablemente de un sistema a otro. Su mayor o menor extensión de-
termina el poder y las capacidades de los presidentes para fijar la agenda política de la nación
y las posibilidades de materializar sus proyectos de gobierno. La amplitud de las facultades
legislativas y las áreas de traslape entre los poderes Ejecutivo y Legislativo influyen de manera
determinante en las relaciones entre estas dos ramas de gobierno.

Los poderes legislativos pueden ser de diversa naturaleza, pero es necesario distinguir
inicialmente entre los regulares y los excepcionales, así como entre los otorgados por la
Constitución y los delegados. Pueden identificarse cinco grupos de atribuciones o poderes
legislativos (Shugart y Carey, 1992).

Poder de veto. veto es un instrumento en manos del Ejecutivo para hacer llegar al Con-
El

greso "información, objeciones y cuestionamientos adicionales, que pudieron no haberse

tomado en cuenta" al legislar, además de pedirle al Legislativo que reflexione por segunda
vez y recapacite respecto de la aprobación de una ley que, por sus consecuencias, el presi-
dente juzga inconveniente o incluso perjudicial. Se refiere a la capacidad del titular del Poder
Ejecutivo para observar una iniciativa de ley que ha sido aprobada por el Congreso, impedir
su promulgación inmediata y con ello su entrada en vigor.

*
La Ley Federal de Responsabilidades de los ervidores Públicos tipifica los siguientes delitos: ataques a las instituciones demo-
cráticas o contra la forma de gobierno republicana, representativa y federal; violaciones graves y sistemáticas a las garantías
individuales y sociales; ataques contra la libertad de voto; transgresiones a la Constitución o a leyes federales, y violaciones graves
o sistemáticas de planes, programas o presupuestos de la administración pública.

56 peste 2 -

Estructura de gobierno

d
 Existen tres tipos de veto: total, parcial y de bolsillo.

+ El veto total se refiere a la devolución de una ley en su conjunto para que sea discu-
tida de nuevo por el Congreso a partir de las observaciones del presidente.

« El veto parcial es la capacidad del Ejecutivo para publicar la parte de una ley que no
es objetada y observar y regresar para su discusión la parte que sí se objeta.

+
Finalmente, el veto de bolsillo es aquel que ejerce el Ejecutivo por el mero hecho de
no publicar una ley.

poder de veto nunca es absoluto y el Congreso siempre puede superarlo, esto es, confir-
El
mar su decisión original y exigir al presidente que la ley sea publicada y entre en vigor.

La fortaleza de este instrumento depende de distintas variables: a) la naturaleza misma del

veto: total, parcial y/o de bolsillo; b) las mayorías legislativas que se exigen para su superación;
y c) las materias para las que se admite.

En México, el presidente cuenta con poder de veto tanto parcial como total (art. 72 C). En el
caso del veto de bolsillo, hasta hace poco la situación presentaba un enorme problema que
dejaba en manos del Ejecutivo contrariar la voluntad del Legislativo, Si bien todo proyecto
no devuelto con observaciones a la cámara de origen dentro de los 10 días hábiles siguientes
a su recepción se reputaba aprobado por el Poder Ejecutivo (art. 72 B), la Constitución no
preveía sanción alguna en caso de que el presidente no lo promulgara y, por tanto, dejara sin
efecto un acto de autoridad del Poder Legislativo. En 2011 se dio por terminada esta situa-
ción anómala otorgando al presidente de la cámara de origen la capacidad de promulgar la
ley o decreto que el Ejecutivo no hubiese publicado en los plazos establecidos.

En cuanto a las reglas para superar el veto, México exige una mayoría de dos terceras partes
de ambas cámaras para confirmar o sancionar la ley observada por el Ejecutivo.

Finalmente, existe una limitación para las materias sujeras a observación por parte del Eje-
cutivo, pues la facultad de veto se restringe a un tipo específico de legislación: aquella "cuya
resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras" (art. 72).

Poder de iniciativa. Con excepción de algunos casos, como el de Estados Unidos, los man-
datarios en los sistemas presidenciales tienen el poder de iniciar leyes. Sin embargo, la va-
riable relevante es si el titular del Ejecutivo cuenta o no con facultad exclusiva en ciertas
materias. Cuando se otorga esta potestad, el presidente tiene en sus manos un importante
poder para fijar la agenda y, sobre todo, excluir de la discusión y negociación políticas am-
plias esferas de la administración pública.

En el caso de México, el poder de iniciativa es compartido por el presidente, los legisladores fe-
derales y las legislaturas de los estados (art. 71). Salvo en materia de la Ley de Ingresos y el Presu-
puesto de Egresos, el Ejecutivo no tiene reservada ningún área de exclusividad (art. 74, fracc. 1v).*

$
Esta situación contrasta con otros sistemas presidenciales de América Latina, donde los titulares del Ejecutivo cuentan con algu-
nas áreas de exclusividad.

ÍA
57

capitulo 3
-
El Poder Ejecutivo

-
 En algunos sistemas presidenciales existe lo
que se denomina poderes o procedimientos de
urgencia, los cuales se refieren a la facultad del presidente
para introducir en el Congreso
iniciativas con carácter de urgente
y obligar a los legisladores a pronunciarse al respecto en
un plazo perentorio. Esta potesta incrementa la
d capacidad del Ejecutivo para fijar la agenda
y, a la vez, castigar la inacción legislativa, pues evita
que una iniciativa sea ignorada por el
Congreso o que su discusión sea pospuesta dilatada sine die.
y
Hasta 2012, México no figurab entre los muchos sistema
a s presidenciales de América Latina
que optaron por fortalecer a sus ejecutivos con esta facultad. A
partir de entonces se intro-
dujo en la Constitución esta prerrogativa, que se puede denominar iniciativa
preferente sin
bis firmativa ficta (art. 71, fracc. Iv). Gracias a esta nueva facultad el preside
nte puede presentar
hasta dos iniciativas de carácter
preferente el día de apertura de cada periodo ordinario de
sesiones (u otorgar dicho carácter a dos iniciativas
previas cuyo dictamen esté pendiente)
y el Congreso estará obligado a discutirlas y votarlas en los
siguientes 60 días naturales (30
días para cada cámara). La reforma no
previó, sin embargo, sanción alguna en caso de que
el Congreso no cumpla con la norma. Solamente
estipula que, agotado el plazo, la iniciativa
será discutida y votada en la sesión del Pleno.
siguiente Además, excluyó de la posibilidad de
tener carácter preferente a las iniciativas de adición o reform
a a la Constitución.
Poder de la bolsa. Como en práctic
amente cualquier sistema presidencial, corresponde al
Ejecutivo la obligación de elaborar las iniciativas de Ley de Ingreso
s y Presupuesto de Egre-
sos. En el caso de México, el
presidente debe enviar ambas iniciativas acompañadas de los
llamados Criterios de Política Económica, a más tardar el
8 de septiembre de cada año, salvo
en el año en que se inicia un nuevo mandato
presidencial, cuando la fecha se traslada al 15
de noviembre. A partir de ese momento se inicia el
debate, primero en comisiones y des-
pués en pleno, sobre la propuesta del presidente. Esta se debe
aprobar a más tardar el 15 de
noviembre y entrar en vigor el 19 de enero de cada año.

Elpoder de la bolsa no solo se refiere al poder exclusivo del

presidente de presentar las
iniciativas de Ley de Ingresos y Presup
uesto de Egresos de la Federación para su discusión y
aprobación, sino también las libertades o restricciones de los
legisladores para modificarlas
a

y a las medidas de control para vigilar su observancia.

Mientras que otros países, como Brasil, Chile, Costa Rica

y Uruguay, restringen el poder de
sus asambleas legislativas para hacer enmien
das, la capacidad del Congreso mexicano
para
aprobar, modificar y supervisar el presupuesto es muy
amplia.
Hasta en tanto la hegemonía del
partido del presidente estuvo vigente, el proceso de apro-
bación presupuestaria fue un mero trámite la
y vigilancia sobre el ejercicio del gasto era
inexistente. Los presupuestos se
aprobaban prácticamente sin modificaciones. Sin embargo,
desde que el Congreso se transformó en un
órgano plural con representación de varias
fuerzas políticas y, en particular, desde el
que partido del presidente perdió la mayoría en el
Congreso, la aprobación presupuestaria se convirtió en una de las batallas más
importantes
que cada año protagonizan la Secretaría de Hacienda y las comisiones en el
Congreso. Los
montos totales de recaudación y de
gasto no cambian sensiblemente, pero las fuentes de

8
norre ¿ -

Estructura de gobierno
 $ +

ingresos y su origen, así como la distribución del gasto, sufren grande modificaciones en
s
relación con la propuesta presidencial.

La capacidad del Congre

so para modificar el paquete presupuestario, que hasta 2004 se
juzgó casi ilimitada, fue cuestionada mediante una controversia constitucional
por el presi-
dente Vicente Fox, a raíz de las modificaciones los
que diputados aplicaron al presupuesto
enviado por el Ejecutivo.

Este evento reabrió el debate acerca de si el

presidente está facultado para vetar el presu-
puesto y la discusión sobre el alcance del poder de los diputados
para modificar sus inicia-
tivas al respecto. Una vez más, se puso de manifiesto la necesidad de
legislar para esclarecer
qué ocurriría en la eventualidad de que, llegado el 31 de diciembre del año en curso, los
diputados no hubiesen aprobado el presupuesto.
Si bien el Ejecutivo mexicano no parece ser particularmente fuerte en materia de
"poder
de la bolsa", existen otras disposiciones constitucionales
y leyes secund arias que fortale-
cen su posición en el campo presup
uestario. Tal es el caso de una "práctica anticonstitu-
cional consistente en habilitar anualmente al
Ejecutivo en la Ley de Ingresos para ejercer
o autorizar montos adicionales de financiamiento cuand a
o, juicio del propio Ejecutivo,
se presenten circunstancias extraordinarias
que así lo exijan" (Orozco Henríquez, 1993, y
Carpizo, 1978). En posición similar se encuentra la facultad, esta vez
por delegación, de
"aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de
exportación e importación
expedidas por el propio Congreso, y para crear otras, así como
para restringir y para pro-
hibir las importaciones, las exportacione el tránsit o de
sy productos [...] cuando lo estime
urgente" (art. 131, CPEUM),
Referéndum. Algunos sistemas confieren al
presidente la autoridad para proponer y convo-
car a referéndum. Este poder
generalmente se utiliza cuando un proyecto de ley presentado
por el Ejecutivo es rechazado por el Congreso y se permite a
aquel someterlo a considera-
ción directa del electorado. Es por ello esta atribuc ión se considera un poder legislat
que ivo.
En América Latina, 13 países la en Consti
contemplan su tución.
A partir de la reforma
política de 2012, la Constitución introdujo la figura de la consulta
popular, que consiste en la posibilidad de someter a la
aprobación o rechazo de la población
ciercos asuntos de política (art. 35, fracc.
vin). La facultad para convocar a una consulta no
está reservada al Ejecutivo; también la
pueden iniciar el equivalente a 33% de los integrantes
de cualquiera de las dos cámaras del
Congreso, así como los ciudadanos, en un número
equivalente a 2% de los inscritos en la lista nominal de electores. Esta
figura de democracia
directa está prevista para "temas de trascendencia
nacional", salvo:
+ Larestricción de los derechos humanos.
« Los principios consagrados en el art. 40 de la Constitución.

+ La materia electoral.

«
Losingresos y gastos del Estado,

54
"etulo 3 -

El Poder £jecutivo
 UN

» La seguridad nacional y
] « La organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente.
Para que el resultado de la consulta popular sea vinculatorio, tanto
para los poderes Ejecuti-
vo y Legislativo como para las autoridades competentes, la participación total deberá ser de,
al menos, 40% de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores.

Poderes de decreto. Todos los sistemas presidenciales otorgan al Ejecutivo algún tipo
de poderes de decreto, pero estos difieren en su alcance y naturaleza. Pueden identi-
ficarse tres tipos de prerrogativas semejantes. El primero y más débil es esencialmen-
te reglamentario. Algunos autores ignoran este tipo de atribución,
h arguyendo que no
puede distinguirse de la autoridad reglamentaria otorgada a las dependencias guber-
namentales y que, con frecuencia, puede referirse prácticamente a cualquier decisión

0 tomada por el Ejecutivo. No obstante, al menos en el caso mexicano, la autoridad para

emitir normatividad reglamentaria no debe descartarse. Según los constitucionalistas,
esta facultad del Ejecutivo deriva de los arts. 89 y 92 y su importancia radica en
que, por
medio de ella, el presidente logra "decidir sobre las diversas formas de observancia
que
puedan contemplarse en la ley".
Una segunda y más vigorosa variante se presenta cuando el Congreso
delega en el Ejecutivo
la autoridad para legislar por decreto. Aunque en casi todos los casos esto se
contempla para
situaciones de emergencia, existen ciertas excepciones. En México encontramos tres situa-
ciones o áreas en las que, o bien el Congreso delega atribuciones legislativas, o bien estas le
son conferidas constitucionalmente al Ejecutivo:

a) Estados de emergencia, cuando, de conformidad con el art. 29, el presidente está

facultado para suspender las garantías y el Congreso puede otorgarle poderes legis-
lativos o abstenerse de hacerlo.?

b) Asuntos de salubridad, en caso de epidemias.

c) El art. 131, que,como se indicó anteriormente, permite al Congreso delegar poderes

legislativos para aumentar, disminuir o suprimir tarifas de exportación e importación
y para restringir, o incluso prohibir, las importaciones, exportaciones y el tránsito de
mercancías cuando el Ejecutivo lo estime urgente.

La última variante se refiere a la autoridad constitucional para

legislar por decreto en
ciertas áreas especificas, de modo que el decreto es ley, menos que sea rechazado a

por el Congreso (Shugart y Carey, 1992: 140). Se entiende que, en este caso, el poder
de decreto no ha sido delegado. A diferencia de algunas constituciones de América
Latina, como las de Brasil, Colombia, El Salvador y Paraguay, la mexicana no otorga al
presidente esta facultad.

?
Enla mayoría de los sistemas presidencialistas de América Latina se prevén los llamados poderes de
emergencia, aunque en muy
pocos casos estos implican la delegación automática y sin restricciones de facultades legislativas.

As Latin: Estructura de gobierno

-
 nl AR

En suma, la Constitución mexicana establece

ET
que el Ejecutivo puede asumir funciones
legislativas distintas de la facultad de iniciativa en los siguientes casos, áreas o circunstan-
cias: cuando observa una ley aprobada por el
Congreso; en estados de emergencia (art.
29); en asuntos de salubridad (art. 73, fracc. xv1); al celebrar tratados internacionales
(art. 76, fracc. 1); en cuestiones reglamentarias (arts. 89 y 92); y en casos de regulación
económica, conforme al art. 131.

Facultades no legislativas
Además de las facultades legislativas y de nombramiento, el
Ejecutivo cuenta con
muchas otras para cumplir con las obligaciones que le fija la Constitución el y para
despacho de los negocios de orden administrativo que se le encomienden. En las ta-
blas 3.2 a 3.5 se listan las principales facultades clasificadas de acuerdo con las áreas
de competencia.

Tabla 3.2. Facultades en materia de defensa y seguridad.

Declarar la guerra, previa ley del Congreso.* 89, fracc. Vil

Disponer del Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea para la seguridad

interior y defensa exterior (no requiere la aprobación del 89, fracc. Vi
Congreso).

Disponer de la Guardia Nacional (con el consentimiento del Senado). 89, fracc. Vil

Suspender las garantías individuales, previo acuerdo con el gabinete y

con la aprobación del Congreso. 29

*
El art. 89 dice a la letra: "Declarar la guerra en nombre de los Estados Unidos Mexicanos
previa ley del Con-
greso de la Unión.* Sin embargo, el 73, fracc. Xi), enumera entre las facultades del Congreso la de "declarar la
guerra, en vista de los datos que le presente el jecutivo".

Tabla 3.3. Facultades en materia de política exterior.

A
panza
Mii a > E SA RA
Nr E A
TRINI SS IATA
IA
7

ón a e

Dirigir la política exterior. 89, fracc. X

Celebrar tratados internacionales (con la aprobación del Senado). 89 fracc. X

Regular la entrada y salida de extranjeros. 27, LOAPF

E]
centulo El Poder Ejecutivo
Sl
-

ho
 Tabla 3.4. Facultades en materia económica.
e
E
DS do

Mo MDI
¿o bee Coli

Elaborar el Plan Nacional de Desarrollo.

26

Coordinar la participación y consulta popular del Sistema Nacional de

A Planeación Democrática, 26

Enviar al Congreso la Iniciativa de Ley de

ingresos y el Proyecto de Presu-
puesto de Egresos de la Federación. 74, fracc. IV

Gravar las mercancías que se importen o exporten o

pasen de tránsito por
territorio nacional, y reglamentar y aun prohibir la circulación de otras. 131

Aumentar, disminuir o suprimir cuotas de las tarifas de exportación e

importación expedidas por el propio Congreso crear otras. 131
y

Restringir y prohibir las importaciones, exportaciones el tránsito de pro-

y

ductos cuando lo estime urgente, a fin de

regular el comercio exterior, la
economía del país o la estabilidad de la producción nacional (dará cuenta 131
al Congreso del uso que haga de esta facultad).

Habilitar puertos y aduanas marítimas y fronterizas.

89, fracc. XI!

Conceder privilegios exclusivos a los descubridores, inventores o

perfec-
cionadores de algún ramo de la industria. 89, fracc. XV

Imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés

público y expropiar por causa de utilidad pública. 27

Otorgar concesiones para el uso y aprovechamiento de recursos que son

del dominio de la nación, salvo en radiodifusión
y telecomunicaciones, 27
que serán otorgadas por el Instituto Federal de Telecomunicaciones.

Reglamentar la extracción y utilización de las aguas del subsuelo y esta-

blecer zonas reservadas. 27

Celebrar contratos con particulares para el servicio de transmisión

y
distribución de energía eléctrica. 27

Llevar a cabo actividades de exploración y extracción de

petróleo y
demás hidrocarburos mediante asignaciones a empresas
productivas del 27
Estado o mediante contratos con estas o con particulares.

Crear organismos y empresas para el eficaz

manejo de las áreas estratégi-
Cas y actividades prioritarias a su 28
cargo.

Acuñar moneda y emitir billetes por medio del Banco Central. 28

Concesionar la prestación de servicios públicos. 28

Otorgar subsidios a actividades prioritarias cuando sean generales, de

carácter temporal y no afecten sustancialmente las finanzas de la nación. 28

Planear, coordinar, evaluar y vigilar el sistema bancario del país. 31, fracc. Vil, LOAPF

62
darte 2 -

Estructura de gobierno
 Tabla 3.5. Facultades en materia judicial y jurisdiccional.

indultar a reos sentenciados por delitos de competencia de los tribunales

federales y a los sentenciados por delitos del orden común en el Distrito 89, fracc. XIV
Federal.

Facilitar al Poder Judicial los auxilios que necesite para el ejercicio expedi-
to de sus funciones. 89, f fracc. Xit

Mantener los tribunales encargados de lo contencioso administrativo, 27, frac. XIX

protección al consumidor, agrario y laboral (tribunales de lo Contencioso 28
Administrativo, Fiscal de la Federación, Agrario y Junta Federal de Conci- 123
tiación y Arbitraje).
LOAPF

Perseguir delitos, ejercer la acción penal e intervenir como parte en los

108
juicios de amparo.

Expulsar, previa audiencia, a los extranjeros cuya presencia en el territorio

33
nacional se juzgue inconveniente.

Este conjunto de acultades presidenciales -algunas de las cuales comparte con el Poder
Legislativo- configuran un Poder Ejecutivo robusto y con instrumentos abundantes para
realizar sus funciones, pero de ninguna manera un Ejecutivo excepcional por sus
poderes
ni, como se verá al final de este capítulo y en capítulos posteriores, ajeno al principio de
los pesos y contrapesos provenientes de los otros poderes y de otros
órganos establecidos
expresamente con el propósito de controlar su ejercicio. Como se explicará en el apartado
"El Poder Ejecutivo y el sistema político", la percepción de un Ejecutivo con desme-
poderes
didos derivaba de lo que el constitucionalista Jorge Carpizo llamó poderes metaconstitucio-
nales más que de las facultades inscritas en la Constitución.

La aoministración publica federal

Además de ser el jefe de Estado y de gobierno, el presidente es también el jefe de la
administración pública. Por medio de ella ejerce la facultad y cumple con la obligación
de proveer, en la esfera administrativa, a la exacta observancia de las leyes
que expida
el Congreso de la Unión (art. 89, fracc. 1). Por administración
pública debe entenderse el
conjunto de dependencias y entidades paraestatales que dependen directamente del Po-
der Ejecutivo y que constituyen el "aparato instrumental" o estructura administrativa de
gobierno por medio del cual aquel cumple con sus responsabilidades constitucionales
y objetivos de gestión. Las bases de su organización están plasmadas en la Ley Orgánica
de la Administración Pública Federal (LOAPF), que debe distribuir "los negocios del orden
administrativo de Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado" y define
la
"las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del
Ejecu-
tivo Federal en su operación" (art. 90, CPEUM).

63

capitalo 3 El Poder Ejecutivo

 La estructura administrativa del gobierno ha variado considerablemente desde su creación
en 1821, cuando solo contaba con cuatro dependencias o secretarías de Estado del des-
y
pacho: las de Relaciones Exteriores e Interiores, Guerra y Marina, Hacienda, y Justicia y Ne-
gocios Eclesiásticos."

Hoy en día la administración pública es una estructura muy extensa y compleja, dividi-
da en dos grandes apartados: la administración pública centralizada y la administración
pública paraestatal.
Las dependencias de la administración pública centralizada son estructuras burocráticas,
cuyo objetivo es dar cumplimiento al conjunto de actividades y funciones políticas y ad-
ministrativas asignadas al Poder Ejecutivo. La Oficina de la Presidencia de la República, las
secretarías de Estado y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal integran la Administración
Pública Centralizada.

Cuadro 3.3. Diferencias entre la administración pública

centralizada y la paraestatal.
NS EN)

Py

Presidencia de la República Organismos descentralizados

Empresas de participación estatal, institu-

Secretarías de Estado ciones nacionales de crédito, organizaciones
auxiliares nacionales de crédito e instituciones
nacionales de seguros fianzasy

Órganos desconcentrados Fideicomisos

Consejería jurídica Empresas productivas del Estado

Por su parte, las entidades de la administración pública paraestatal están relacionadas con
las funciones derivadas de la intervención del Estado en la economía:
explotación de re-
cursos y producción de bienes y servicios reservados al Estado por motivos de soberanía e
independencia o que este presta, de manera exclusiva o complementaria, con el propósito
de suplir las omisiones de los particulares o de favorecer una mejor distribución del
ingreso.
Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones
nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las institucio-
nes nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos componen la administración
pública paraestatal.

"Para un recuento de la evolución histórica de la administración pública federal, véase

Alejandro Carrillo Castro, Génesis de la
ministración pública federal centralizada, México, INAP, septiembre de 2006.

64 parte 2 -

Estructura de gobierno
 A raíz de la reforma constitucional en materia energética y de hidrocarburos de 2013, a estos
organismos se han agregado las denominadas empresas productivas del Estado: Petróleos
Mexicanos (Pemex) y la Comisión Federal de Electricidad (CFE).

Una de las diferencias clave entre ambas esferas de acción es la manera en que se re-
lacionan con el titular del Poder Ejecutivo. Las unidades de la administración pública
centralizada (incluyendo los órganos desconcentrados) no tienen personalidad jurídica
propia y están vinculadas con el presidente de la República mediante el principio de re-
lación jerárquica para asegurar la unidad de mando, dirección y contro! de las acciones
de gobierno. Por su parte, las entidades que integran la administración paraestatal, salvo
el caso de los fideicomisos, cuentan con personalidad jurídica y patrimonio propios y,
dado su carácter fundamentalmente técnico, están dotadas de autonomía técnica y
orgánica (Osornio, 1992: 195).

La Presidencia
La LOAPF establece que el Ejecutivo tendrá el apoyo directo de la Oficina de la Presidencia
de la República para sus tareas y para el seguimiento permanente de las políticas públicas y
su evaluación periódica, con el objeto de aportar elementos para la toma de decisiones, sin

perjuicio de las atribuciones que ejercen las dependencias y entidades de la Administración

Pública Federal en el ámbito de sus respectivas competencias. También estipula que esta
contará con las unidades de asesoría, apoyo técnico y coordinación que el propio presidente
determine, conforme al presupuesto asignado (art. 89).

A diferencia de lo que ocurre con las secretarías de Estado, cuya organización y competen-
cias están reguladas por la LOAPF, la Oficina de la Presidencia se estructura libremente, de
acuerdo con las preferencias del mandatario en turno, Su extensión, estructura e impor-
tancia han variado de manera sexenal y normalmente se publica un acuerdo en el que se
establecen su organización y sus funciones.

En la administración del presidente Enrique Peña Nieto (2012-2018), la Oficina de la Presiden-

cia está organizada de la manera siguiente:

+
Jefatura de la Oficina Presidencia!
+
Coordinación de asesores

+ Secretaría particular

Coordinación de comunicación social

» Vocería

« Estado Mayor Presidencial

A su vez, la Jefatura de la Oficina Presidencial cuenta un conjunto de unidades de apoyo

técnico integradas por una Secretaría Técnica de Gabinete y seis coordinaciones de:

65

capitulo 3 -
El Poder Ejecutivo
 >»

«
Opinión Pública

Mensaje Gubernamental
+
Estrategia y

+
Vinculación
«
Estrategia Digital Nacional
» Ciencia y Tecnología
» Crónica Presidencial

Figura 3.1. Organización de la Oficina de la

Presidencia de la República.

Presidente

ecretariado
Coordinadorde
sesores
Jefe dela Oficina
de la Presidencia Estado Mayor
yo
ecretaría
particular
Comunicación
social
Titular del Órgano
nterno de Control Hd
eguridad
Nacional

strategia strategia Secretario Ciencia,

y Mensaje Opinión Pública Digital Técnico del Vocero rónica
Tecnología e Presidencial Vinculación
Gubernamental Nacional Gabinete nnovación

Fuente: IFAI.

Cada año se asigna a la Oficina de la Presidencia un presupuesto

que, en 2014, ascendió a
más de 2 200 millones de pesos, para sostener a las 12 unidades
que la componen a los más y

de 1 500 empleados, quienes son, por ley, trabajadores de confianza. Las actividades el
y ejer-
cicio del presupuesto de la Oficina de la Presidencia, como los del resto de los
organismos
centralizados y descentralizados, están sujetos la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la
a

Información Pública Gubernamental y al contro! de la Auditoría Superior de la Federación.

Cabe resaltar que, en 1977, el art. 74, fracc. 1v, estableció la existencia de lo
que se denomina-
ba la partida secreta. En esta se formalizaba y
regulaba una práctica que ponía a disposición
y arbitrio del presidente una parte del presupuesto del cual no se rendía cuenta a la Cámara
de Diputados. Aun cuando se suponía prudencia y probidad en su
manejo y disposición, lo
cierto es que podía utilizarse para encubrir gastos indebidos y su monto fue creciendo de
manera desproporcionada. Hoy la partida secreta reclama su
justificación en la necesidad
de contar con un presupuesto ad hoc para actividades de
inteligencia, cabildeo y defensa
nacional. El presidente, al formular el Proyecto de Presupuesto, debe solicitar la Cámara
y
aprobar o rectificar el monto requerido.

66
parte 2 -
Estructura de gobierno

4
»

Las secretarias de Estado

Según los constitucionalistas, el Constituyente de 1917 quiso dividir a los colaboradores del
presidente en dos categorías: "los secretarios de Estado con funciones políticas y administrati-
vas y los jefes de departamento administrativo con funciones exclusivamente administrativas"
Carpizo, 1978). La LOAPF les otorgaba el mismo rango, pero de la Constitución se desprendía
que las diferencias centrales entre uno y otro puesto residían en que los secretarios de Estado
poseían fuero, estaban sujetos al juicio de responsabilidad y tenían la facultad de refrendo."

Actualmente existen 16 secretarías de Estado y todas tienen el mismo rango ante la ley, esto
es, no hay preeminencia alguna entre ellas y cada una ejerce las funciones de su competencia
por acuerdo del presidente de la República.

Cuadro 3.4. Secretarias de Estado.*

Gobernación Relaciones Exteriores

Defensa Nacional Marina

Hacienda y Crédito Público Desarrollo Social

Medio Ambiente y Recursos Naturales Energía

Economía Comunicaciones y Transportes

Educación Pública Salud

Trabajo y Previsión Social Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano

Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Turismo

Alimentación
*
En la reforma de la LOAPF de enero de 2013 se decretó la desaparición de las ecretarías de Seguridad Pública
y de laFunción Pública. Las funciones de la primera quedarían, como antes del año 2000, en la ecretaría de
Gobernación. Para la segunda se estableció que seguiria funcionando hasta en tanto se creara el órgano cons-
¿tucional autónomo en materia de anticorrupción; sin embargo, la SFP fue "reactivada" en febrero de 2015,
¿uedando incierto el artículo segundo transitorio que disponía su eventual desaparición. Hasta el cierre de esta
edición, el Sistema Nacional Anticorrupción aún se discutía en el Congreso.

fuente: Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

A su vez, las secretarías de Estado pueden contar con órganos administrativos desconcen-
trados que les están subordinados jerárquicamente y que cuentan con facultades específicas
para resolver sobre la materia de la que se ocupan.

Igualmente, la LOAPF admite que las secretarías y entidades de la administración pública

cuenten, si así lo juzgan indispensable, con las denominadas delegaciones en las entidades fe-
derativas. En los hechos, los delegados se han convertido en poderosos instrumentos tanto
de los secretarios como del presidente de la República, muchas veces han cumplido tareas
y

"La figura de Departamento Administrativo ya desapareció tanto de la Constitución como de la LOAPF.

cepuulo 3 -
El Poder Ejecutivo Y
h
 1

realización de
políticas y partidistas más que, como señala la ley, de prestación de servicios y
trámites en cumplimiento de los programas a su cargo.

La Fiscalía General de la República y el Ministerio Público

Como se explicó anteriormente, partir de 2018 la Procuraduría General de la República
a

(PGR) se convertirá en Fiscalía General de la República (FGR) como órgano público

autóno-
mo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios."

A pesar de que el procurador general de la República era considerado parte del gabinete,
tanto su nombramiento como los requisitos para ocupar el puesto lo diferenciaban de los
0, secretarios de Estado. Hasta el 2012 el titular del Ejecutivo nombraba al procurador con ra-
tificación del Senado; ahora, para designar al fiscal, el Senado elabora una lista, con al menos
10 candidatos, aprobada por las dos terceras partes de los miembros presentes y la envía al

Ejecutivo. Este forma una terna con base en la lista y la regresa al Senado para que designe
al fiscal. Los aspirantes al cargo deben cumplir con los mismos requisitos que los ministros
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Las bases jurídicas para la existencia de la FGR
como dependencia se asientan en el art. 102 de la Constitución. También diferencia de las a

secretarías de Estado, la PGR contaba con su propia Ley Orgánica.

El fiscal general de la República durará en su puesto nueve años y tendrá a su cargo el Minis-
terio Público (mp). Este funge como representante de los intereses de la sociedad en materia
penal y, como tal, es la parte acusadora obligada en todo proceso penal. Al
mp corresponde

la persecución ante los tribunales de todos los delitos de orden federal y, en consecuencia,
está encargado de solicitar las medidas cautelares contra los imputados; buscar y presentar las
pruebas que acrediten su responsabilidad; procurar que los juicios se sigan
con toda regulari-
dad para que la impartición de justicia sea pronta y expedita, y pedir la aplicación de las penas.

Para estas funciones contará, al menos, con las fiscalías especializadas en materia de delitos
electorales y de combate a la corrupción." Los titulares de las fiscalías son nombrados y
removidos por el propio fiscal, pero el Senado, por el voto de las dos terceras partes de los
miembros presentes, tiene la facultad de objetar tanto su nombramiento como su remo-
ción (art 102, apartado A).

La administración pública paraestatal

Esta rama de la administración pública está conformada por los organismos descentraliza-
dos, las empresas paraestatales, los fideicomisos y, desde 2014, por las empresas productivas
del Estado.

Hasta 1994, cumplía la función de consejero jurídico de gobierno, misma que desde entonces desempeña la Consejería Jurídica
dela Presidencia. Además, en tanto representante de la Federación, el procurador tenía a su cargo la intervención personal en las
controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad previstas en el art. 105 de la Constitución.

"La PGR contaba con cinco subprocuradurías además de la Fiscalía Especializada en Delitos Electorales, la Agencia Federal de
a la Delincuencia.
Investigación y el Centro Nacional de Planeación e Información para el Combate

68 parte
2
Estructura de gobierno
 + Los organismos descentralizados son entidades con personalidad jurídica y patrimo-
nio propios, creadas por ley o por decreto del Congreso o del Ejecutivo.

+ Las empresas de participación estatal mayoritaria son las sociedades nacionales de

crédito y las sociedades de cualquier otra naturaleza, incluyendo las organizaciones
auxiliares nacionales de crédito y las instituciones nacionales de seguros y fianzas
que satisfagan, entre otros, los requisitos de que el gobierno federal aporte o sea
propietario de más de 50% del capital social y de que a este corresponda nombrar a
la mayoría de los miembros del órgano de gobierno, presidente o director general.

+ Los fideicomisos son organismos que el gobierno constituye con el fin de auxiliar al
Ejecutivo federal en sus atribuciones para impulsar las áreas prioritarias del desarrollo,
+
Finalmente, las empresas productivas del Estado cuentan con un nuevo régimen es-
pecial, separado del resto de las entidades paraestatales. En términos presupuestarios,
estas empresas tienen autonomía, están sujetas solo al balance financiero y al techo
de servicios personales y su deuda está regida por la Ley General de Deuda Pública; en
cuanto a remuneraciones, están regidas por un régimen competitivo diseñado "para
atraer y retener al personal más capacitado y productivo" y los sueldos de sus man-
dos medios y superiores se determinan con base en el mecanismo que establezca su
Consejo de Administración. Las contrataciones que hagan estas empresas se excluyen
totalmente de la aplicación de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del
Sector Público y de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas.

Los órganos de autonomía constitucional

Además de algunas universidades y el Tribunal Superior Agrario, que fue dotado de autono-
mía en 1992, en México ha proliferado la creación de órganos constitucionales autónomos
como producto de la pluralidad en el Congreso. Estos órganos cumplen distintas funciones
y responden a diversos objetivos, pero todos comparten los propósitos de acotar las facul-
tades del Poder Ejecutivo y de despolitizar o aislar de las presiones político-partidarias el
funcionamiento de algunas áreas e instituciones de política pública que requieren profesio-
nalismo, especialización, eficacia operativa, imparcialidad e independencia.

Siguiendo una tendencia global, el primer órgano de autonomía constitucional fue el Banco
de México (1994). A esta autonomía siguieron la del Instituto Federal Electoral (transfor-
mado en Instituto Nacional Electoral) en 1996, la de la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos (1999) y la del ¡neci (2006).

A partir de 2013 se ha otorgado autonomía constitucional a Otros seis organismos: el Instituto Na-
cional para la Evaluación de la Educación (nee), la Comisión Federal de Competencia Económica
(Cofece), el Instituto Federal de Telecomunicaciones (¡FT), el Consejo Nacional de Evaluación de
laPolítica de Desarrollo Social (Coneval), el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protec
ción de Datos (IFAI) y la Fiscalía General de la República (FGr) (véase tabla 3.6).

69

"apltula 3
-

El Poder Ejecutivo
 A
Tabla 3.6 Organos de autonomía constitucional

UNAM 1929 Garante de derechos impartir educación superior

TSA 1992 Regulador Impartir justicia agraria

Procurar estabilidad mone-

4) BM 1994 Técnico/Regulador mocurar

Fortalecer régimen de par-

Y
"O Ñ
OS,
IFEANE 1996
:

Técnico/Regulador
tidos, garantizar ejercicio de
derechos políticos, efectividad
del sufragio
e
CNDH 1999 Garante de derechos Proteger derechos humanos

INEGI 2006 Técnico Generar, coordinar y publicitar

información de interés general

Evaluar calidad del sistema

INEE 2013 Técnico
educativo

Cofece 2013 Regulador Asegurar competencia

IFT 2013 Regular radiodifusión y teleco-

Regulador
municaciones

Coneval Medir pobreza y evaluar

2014 Técnico
programas sociales

Garantizar acceso a la infor-

IFAI 2014 Garante de Derechos mación y protección de datos
personales

Garante de Derechos/Investi- Procurar justicia pronta y

FGR 2014
gación/Punitivo expedita

Fuente: Elaboración propia a partir de Luis Carlos Ugalde, "En la marea baja de la calidad del Estado", Nexos,
mayo de 2014.

El Poder Ejecutivo y el sistema político

Es obligado el estudio de la estructura y funciones del Poder Ejecutivo, tal y como se derivan
de la Constitución, para entender el sistema presidencial. Sin embargo, para su comprensión
cabal resulta indispensable trascender el análisis puramente constitucional.

Los sistemas presidenciales no solo se diferencian por las características de los criterios que
los definen, esto es, por la forma en que son elegidos y por las facultades que se
otorgan a
cada uno de los poderes que los integran. Independientemente de su naturaleza, presiden-
cial o parlamentaria, los arreglos constitucionales se ven afectados en su funcionamiento por
una serie de variables de índole histórica, política, social y cultural.

70 parte 2 -
Estructura de gobierno

d
El presidencialismo mexicano después de la Revolución
La característica institucional más importante del sistema político mexicano durante el
siglo xx fue la centralidad de la Presidencia y la enorme concentración de poder en el titular
del Ejecutivo. No obstante, la historia del presidencialismo mexicano ha registrado cam-
bios importantes en su estructura, funcionamiento y bases de poder, tanto normativas
como políticas.

La figura presidencial no siempre fue tan poderosa como llegó a serlo cuando el sistema
político se consolidó hacia el final de la década de 1930 y, especialmente, en el decenio
siguiente. A pesar de un diseño constitucional en el que se vislumbró un Ejecutivo fuerte,
los constituyentes de 1917 buscaron establecer un gobierno limitado por las garantías indi-
viduales y sociales previstas en la Constitución, así como por los principios de división de
poderes y pesos y contrapesos. Sin embargo, en contraste con estos principios, los políticos
buscaron concentrar el poder, cada uno respondiendo a lógicas distintas. Unos estaban
motivados por la aspiración; otros, por la necesidad y el anhelo de poder y, más adelante,
por la voluntad de reproducir un sistema que servía a sus propios intereses y que probó ser,
al menos por un tiempo, un marco efectivo bajo el cual podían lograrse los objetivos de
crecimiento y estabilidad nacionales.

En los años posteriores inmediatos a la Revolución, la Presidencia era, por varias razo-
nes, mucho menos poderosa de lo que llegaría a ser años después. En primer lugar, la
jerarquía del poder aún no estaba claramente establecida en el nivel nacional. El alcance
del poder presidencial se hallaba limitado en un contexto en el que los actores políticos
locales dominaban extensas porciones del territorio nacional. En segundo lugar, la Pre-
sidencia estaba asociada al poder de quien pudiera constituirse en el hombre fuerte, es
decir, en una figura cuyo poder no derivaba de las normas e instituciones. Por último,
el Ejecutivo no controlaba, como ocurrió después, el conjunto de centros de poder, ya
fueran estos los establecidos por la Constitución (Poder Legislativo, Poder Judicial y
entidades federativas) o los que surgían de la sociedad (organizaciones sindicales, cam-
pesinas, empresariales) y que posteriormente fueron creados o cooptados por el Estado
conformando un corporativismo de Estado.

Puede decirse que, hasta la década de 1980, el presidencialismo mexicano recorrió tres
etapas:
« En la primera (1917-1920) se confirmó un diseño insticucional con un Ejecutivo fuer-
te, pero con equilibrio de poderes.

- La segunda (1920-1935) corresponde al periodo posrevolucionario, en el que el Eje-

cutivo se colocó en la cima de la jerarquía política y se crearon las instituciones del
Estado mexicano.

+ La tercera ocupa el largo periodo en el que el poder se redistribuyó en favor de la

Presidencia, a expensas del resto de las instituciones politicas y de la sociedad.

21

capítulo 3
-
El Poder Ejecutivo
 Durante las dos primeras etapas (1917-1935), la base real del
poder fue el Ejército. Sin
esta institución, la gobernabilidad del país estaba fuera del alcance del Poder
Ejecutivo.
Hacia finales de la década de 1930 y principios de la de 1940, las fuerzas armadas
deja-
ron de ser el principal sostén del gobierno y fueron sustituidas
por las organizaciones
sociales que se incorporaron al partido en el poder y por una extensa base burocrática
o administrativa.

Plutarco Elías Calles, presidente de la República de 1924 a 1928

y jefe máximo hasta 1935, es
acreditado como artífice del presidencialismo fuerte y como el
que sentó las bases del Esta-
do interventor en la economía. Lázaro Cárdenas
(1934-1940) continuó la labor iniciada por
Calles: eliminó otras fuentes de poder -como el
Ejército o los caciques locales- y amplió
los recursos gubernamentales para intervenir de manera central en la economía.
Además,
De Cárdenas modificó la visión y estructura del Estado; se le reconoce como el líder
que trans-
1 formó las fuerzas sociales en organizaciones
que tendrían la tarea de agregar, articular y
a

controlar las demandas de una importante porción de la sociedad, al

tiempo que prestaban
apoyo y legitimidad a los gobiernos de la Revolución. A él también le corresponde el mérito
de hacer avanzar el proceso de institucionalización de la Presidencia,
pues al término de su
mandato, y diferencia de Calles, se retiró de la política activa y renunció a
a
manejar por fuera
los asuntos de poder.

Desde el periodo de Cárdenas hasta finales de la década de 1960, la evolución del

presiden-
cialismo puede verse como el proceso por el cual sexenio tras sexenio el Poder
Ejecutivo se
fue ampliando y consolidando. Esto no ocurrió mediante la de sus
ampliación facultades,
sino más bien por medio de sus poderes metaconstitucionales. Lo caracterizó al sistema
que
a partir de entonces fue una jerarquía de
grupos y asociaciones (partido, organizaciones
sociales y burocracia), cuyos líderes establecieron un
conjunto de relaciones y lealtades que
culminaban en la cúspide del poder: la Presidencia.

Presidencialismo, sistema electoral y sistema de partidos

La concentración desmedida del poder en manos del
Ejecutivo se explica principalmente
por dos variables políticas: el sistema electoral y el sistema de partidos. Ambas han influido
de manera central en el poder y en las facultades del
presidente.
Como se explica en la parte 111de este texto, México es el único país que ha combinado el
arreglo presidencial con un sistema de partido hegemónico o "casi único".
Aunque en las
sucesivas elecciones federales -con excepción de la de 1976-
siempre compitió más de un
partido, las condiciones de inequidad eran tales que el triunfo de los candidatos del partido
oficial estaba garantizado.

El presidencialismo mexicano no puede entenderse,

por ende, sin hacer referencia al partido
que de 1929 a 2000 se mantuvo en el poder. Este era una agrupación de alcance nacional,
organizada de manera corporativa y centralizada, con un alto grado de disciplina y encabe-
zada por el titular en turno del Poder Ejecutivo,

-72
parte 2 Estructura de gobierno
 Elcaso mexicano tampoco puede entenderse sin referirse a los sistemas electoral y de parti-
do que rigieron las elecciones hasta que comenzó la transición a la democracia, hacia finales
de la década de 1970.

En ausencia de comicios libres, competidos y equitativos, el origen democrático y popular

de los poderes representativos, tanto en el nivel federal como en el estatal, quedó perver-
tido. Con ello se anularon en la práctica los principios básicos y fundadores del sistema
presidencial: la división de poderes y los pesos y contrapesos.

Más allá de lo que estipulaba la Constitución, el presidente no se vio obligado durante déca-
das a enfrentar poderes autónomos e independientes, dispuestos a ejercer sus facultades y a
actuar como contrapesos. No había poder que lo obligara a mantenerse en el límite de sus
facultades ni a rendir cuentas de su ejercicio. El poder no tenía que compartirse.

Las condiciones de inequidad llegaron ser tales que México fue calificado justamente
a

como un "presidencialismo autoritario", una "monarquía sexenal", un "sistema hiper-

presidencialista" o, incluso, como una dictablanda. En efecto, la forma que adopta el
sistema político mexicano a partir de su consolidación en la década de 1940 es la de
una estructura centralizada y concentrada de poder que gira alrededor de la institución
presidencial y su titular.

La interrogante que surge es cómo fue posible tal concentración de poder, si la Constitución
estableció como forma de gobierno una república representativa, democrática y federal
basada en la división y el equilibrio entre los poderes. La respuesta no está en el arreglo
constitucional, sino en un arreglo político que permitió desplegar un conjunto de poderes al
margen del entramado constitucional.

Jorge Carpizo (1978) estableció una distinción teórica entre los poderes constitucionales y
los metaconstitucionales. De ella se desprende la tesis de que, si bien en términos consti-
tucionales el Ejecutivo siempre estuvo lo suficientemente acotado para operar de manera
democrática y los otros poderes estaban bien dotados para desempeñar sus funciones, el
presidente podía rebasar todos los límites políticos gracias a sus poderes metaconstitucio-
nales, los cuales consistían en:

«
Designar y remover al jefe del partido hegemónico.

«Designar al candidato a sucederlo en el cargo presidencial.

« Nombrar y remover a los gobernadores.

+ Definir a buena parte de los candidatos a diputados y senadores y a los líderes

parlamentarios.

Al final, quienes llegaban a estos cargos debían sus puestos, su carrera política y su lealtad
a quienquiera que ocupara el cargo de presidente. En la parte 1.1 se explica a profundidad la
manera en que se conformó el sistema de partido hegemónico por medio del control del
Ejecutivo sobre la definición y operación del sistema electoral.

73

¿gututo 3
-
El Poder Ejecutivo

Mi».
 Al

Las transformaciones recientes

Las condiciones que dieron
origen y permitieron reproducir el hiperpresidencialismo ya no
están presentes. A pesar de
que los sucesivos gobernantes dieron a sus administraciones
sellos distintos, el funcionamiento del sistema
político permaneció en lo esencial inalterado
hasta la década de 1980: presidencialismo fuerte,
centralismo, intervencionismo, corporati-
PA
vismo y ausencia de competitividad electoral.

Y Sin embargo, desde el inicio de la década de

1960, la institución presidencial y el sistema en
su conjunto comenzaron a debilitarse como efecto de
las recurrentes crisis de fin de sexenio
y de las crisis sociales producto de años de autoritarismo.

Después de 1968 comenzó a deteriorarse la capacidad del sistema

para mantener el cre-
cimiento económico y contener en un
esquema de pluralismo muy limitado a una socie-
dad que se había modernizado diversificado. Muestra de
y ello es que, cada sexenio, el
gobierno terminaba con crisis de mayores proporciones que la del anterior. El de Gustavo
Díaz Ordaz (1964-1970) concluyó con una
represión abierta, de tal magnitud que costó la
legitimidad al régimen; los de Luis Echeverría (1970-1976) y José
López Portillo (1976-1982),
con profundas crisis económicas, de
expropiaciones último momento la alienación de
y

sectores sociales importantes; el de

Miguel de la Madrid (1982-1988), con una fuerte re-
cesión, la escisión de la "familia revolucionaria" las elecciones más
y controvertidas de la
historia contemporánea; y el de Carlos Salinas de Gortari
(1988-1994), con el levantamien-
to armado del Ejército Zapatista de Liberación Nacional
y asesinatos políticos que no se
habían visto en décadas de estabilidad.

En el transcurso de estos años,

pero de manera muy acusada a partir de la década de 1980,
el titular del Ejecutivo el sistema
y que lo sostenía se convirtieron en blanco de críticas por
lo que se percibía como un excesivo
crecimiento, ineficacia y corrupción del sector público,
el alcance de sus poderes, la discrecionalidad con la
que se ejercía el poder y la ausencia de
rendición de cuentas. En esos años comenzó también un esfuerzo
sostenido por reformar el
sistema y, con él, su pieza central: la institución
presidencial.

El presidencialismo democrático
Aunque partir de la primera reforma electoral de gran calado (1978) la arena de la
a

represen-
tación política comenzó abrirse a la
a
competencia y los órganos de representación popular
a poblarse con integrantes de
partidos distintos al oficial, pasaron más de 10 años para
que
la normatividad electoral
registrara el salto cualitativo que permitió situar México entre
a

los países democráticos.

La competencia electoral acabó

por transformar la fisonomía política del país e instaurar la
vigencia de los principios fundamentales del sistema presidencial: la división de poderes los
y
pesos y contrapesos. Á partir de entonces se fue gestando el acotamiento
jurídico y político
de la institución presidencial.

74
parte 2 Estructura de gobierno
-

al
 Además de la desaparición de los poderes metaconstitucionales, se comenzó a
constatar
Una tendencia a limitar el Poder vía de un conjunto de cambios institucio-
Ejecutivo por la
nales. En esta tendencia destaca la creación de distintos
órganos autónomos que restringen
expresamente el margen de maniobra del presidente al sustraer de su esfera de acción
y
control áreas completas que antes le estaban reservadas. Por
ejemplo, el Banco de México,
con la facultad de definir la política monetaria, o el Instituto Federal
Electoral, que eliminó
la participación del Ejecutivo en todas las
etapas del proceso electoral. Es el caso también
de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos
(CNDH), que, por medio de sus observa-
ciones, recomendaciones o resoluciones, acota el
comportamiento del Ejecutivo; lo mismo
sucede con el Instituto Federal de Acceso a la Información
(IFA1), facultado para ordenar la
entrega de información de toda dependencia pública. Así, cuando el Ejecutivo toma una
decisión, debe considerar, por ejemplo, el impacto que esta tendrá sobre los derechos hu-
manos o la información que deberá revelar, si
algún ciudadano la solicita por medio del ¡FA1.
Otras reformas institucionales, como la que
otorgó autonomía y mayores facultades la a

Auditoría Superior de la Federación, o el establecimiento de la

Ley del Servicio Civil de Ca-
rrera, también han limitado los recursos a disposición del
Ejecutivo el ejercicio del poder.
y

Finalmente, el fortalecimiento de la autonomía e independencia del Poder

Judicial, a raíz de
las reformas constitucionales de 1994, un
introdujo poderoso límite al Poder Ejecutivo, pues
sus acciones pueden ser recurridas ante los tribunales anuladas
y por ellos.

Conclusiones
En suma, más allá de las facultades
otorgadas al Poder Ejecutivo, lo cierto es que cada vez
hay menos espacio para las decisiones unilaterales. Sin embargo, no suele
repararse en que
estas limitaciones implican que los poderes tienen
que trabajar juntos, pues los principios de
control y de división de poderes ya están
vigentes.
Por otra parte, los profundos cambios
registrados en la sociedad mexicana y en el sistema in-
ternacional también han contribuido a acotar el
poder presidencial. Del lado de la sociedad
se registra un crecimiento en el número, recursos y visibilidad de
importante organismos
sociales dispuestos a denunciar las
ilegalidades en que con frecuencia incurren los servido-
res públicos, exigir los derechos instaurados en la
Constitución, demandar la rendición de
cuentas y, en general, luchar por sus intereses en el ámbito
extragubernamental. Del lado
internacional, el predominio de la sociedad de mercado como modelo económico de la
y
democracia como modelo político las ha convertido en
poderosas fuerzas para empujar
la transición mexicana limitar al
y gobernante en turno.
Sin embargo, como se señaló anteriormente, el cambio
fundamental ha sido producto de un
sistema electoral cada vez más competitivo del crecimiento
y y fortalecimiento del sistema
de partidos. La transformación de ambos sistemas
permitió restución de la autonomía de
la
las instituciones políticas,
que fueron creadas precisamente para equilibrar el poder del Eje-
cutivo: el Poder Legislativo, los poderes estatales el Poder Judicial.
y

75
¿apttulo 3 -
El Poder Ejecutivo

a.
 Como consecuencia de las sucesivas reformas político-electorales, desde 1993 ninguna fuer-
za política tiene la posibilidad de modificar la Constitución
por sí misma, pues para ello se
requieren -entre otros requisitos- dos terceras partes de los miembros de la Cámara de
Diputados, y la ley señala que ningún partido podrá tener esa proporción de asientos (art.
54, fracc. IV, CPEUM).

Elgrado de competencia ha llegado tal nivel que en 1997 se produjo, por primera vez
a

en México, el fenómeno conocido como gobierno sin

mayoría, esto es, un gobierno en el
que el partido del presidente no cuenta con la mayoría en el Congreso o en alguna de sus
cámaras. Llanamente, esto significa que, a diferencia del pasado, el primer mandatario tiene
tuo que negociar con la oposición el paso de las leyes que encarnan su proyecto de país. Ahora
las políticas públicas son, necesariamente, producto de la colaboración de dos
poderes y no
solo resultado de la voluntad del presidente.

Por otra parte, cada vez son más los estados de la República donde se ha
producido la
alternancia en el poder. Al finalizar el siglo xx, el mapa de distribución del poder
político
local era radicalmente distinto al de una década atrás, cuando el partido del
presidente (PRI)
tenía bajo su control cada una de las 31 entidades de la Federación y el Distrito Federal. En
1989 el Pri perdió su primera gubernatura frente al Partido Acción Nacional (PAN)
y, para el
fin de siglo, había perdido 13 más. Un proceso similar ocurrió en el nivel de las
legislaturas
estatales, donde el reparto del poder entre distintas fuerzas políticas era ya una realidad al
llegar el siglo xx1.

El significado de estas transformaciones es de

gran trascendencia. En un proceso similar al
del Congreso federal, el presidente dejó de tener las bases e instrumentos para subordinar la
política estatal y evitar que el federalismo actuara como contrapeso a su poder.
La tabla 3.7 refleja la pluralidad que ha alcanzado la política en México. Esta es la
que ha
convertido en realidad los principios de división de poderes y pesos y contrapesos.

Tabla 3.7. Distribución del poder político de acuerdo

con el partido del presidente.

bo1
EN ab
1 1 1 1 1
Presidente*
(74,30%) (51%) (50.2%) (43.59) (35.9%) (38.2%)

64 60 95 46 52 54
Senadore Ss

(100%) (93.7%) (74.20%) (35.904) (40.6%) (42.1%)

299 260 300 206 206 212

Diputados
(74.7%) (52%) (60%) (41.256) (41.296) (42.1%)

E
¿vto Estructura de gobierno
 e

RUT DADA

32 32 28 8 9 21
Sobernadores
000, (100%) (90%) (25%) (289%) (66%)

Diputados 448 558 590 324 209 477

¡ocales (76%) (69%) (60%) (29%) (27%) (4206)

Presidentes 2322 2148 1520 316 526 1538

municipales (97%) (90%) (63%) (139) (22%) (68%)
*
El porcentaje para el rubro residente se refiere a la votación que obtuvieron los candidatos. El
en el resto de los rubros porcentaje
corresponde a la porción que tiene el partido del presidente en las instituciones de
'epresentación popular.

"uente: Elaboración propia a partir de IFE, FENAMM,

www.visionlegislativa.com

De esta forma, México llega al siglo xx1 con un sistema

presidencial democrático acotado y
ceñido a las normas constitucionales.

PP

copie 3
El Poder Ejecutivo
 Bibliografía

Barajas Montes de Oca, Santiago, "Comentario al artículo 92 de la Constitución", en

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, col. Popular de la Ciudad
de México, lIJ-UNAM-PGJDF, México, 1993.
Barquín Álvarez, Manuel, "Comentario al artículo 84 de la Constitución", en Cons-
titución Politica de los Estados Unidos Mexicanos, col. Popular de la Ciudad de
México, !J-UNAM-PGJDF, México, 1993.
Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, Siglo XXI Editores, México, 1978.
Carrillo C., Alejandro, Génesis de la administración pública federal centralizada, ¡NAP,
México, 2006.
Orozco Henríquez, "Comentario al artículo 49 de la Constitución", Constitución Po-
lítica de los Estados Unidos Mexicanos, col. Popular de la Ciudad de México,
1J-UNAM-PGJDF, México, 1993.
Osornio, Francisco Javier, Aspectos juridicos de la administración financiera en México,
UNAM-11), México, 1992.
Salazar Ugarte, Pedro, "Las demasiadas autonomías", Nexos, febrero de 2014.
Shugart, Matthew y John Carey, Presidents and Assemblies. Constitutional Design and
Electoral Dynamics, Cambridge University Press, Cambridge, 1992.
Ugalde, Luis Carlos, "En la marea de la baja calidad del Estado", revista Nexos,
mayo de 2014,
Valadés, Diego, La Constitución reformada, 11)-UNAM, México, 1987.
Woldenberg, José, "Elecciones y legislación en México", Revista Española de Investiga-
ciones Sociológicas, núm. 50, Madrid, 1990.

Páginas electrónicas
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en "Leyes Federales Vigentes", página
de la Cámara de Diputados, http//www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/htm/1.htm
Instituto Federal Electoral (hoy, Instituto Nacional Electoral), wwwiife.org.mx
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, en "Leyes Federales Vigen-
tes", hetp://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/115.pdf
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental,
en "Leyes Federales Vigentes", http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/
pdf/244_140714.pdf
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en "Leyes Federales Vigentes",
http: //www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/153_110814.pdf
Sitio oficial de la Presidencia de la República Mexicana, www.presidencia.gob.mx

78 parte 2 -
Estructura de gobierno