Fase 1

Guía para orientar el diseño y

el contenido general de la política
municipal para el mejoramiento
de la generación y recaudación
de ingresos propios

Asistencia Técnica a las Municipalidades

Índice

05 Presentación

09 Introducción

13 1. Marco Conceptual

17 2. Orientaciones para elaborar

la política municipal para el
mejoramiento de la generación y
recaudación de ingresos propios

23 3. Tareas de la Fase 1

25 Bibliografía y Referencias

índice

Instituto Nacional de Administración Pública -INAP-

“Las municipalidades son
representantes del Estado
en los municipios”.
Presentación

E
n Guatemala, las municipalidades son representantes
del Estado en los municipios, como tales, deben
brindar servicios públicos a su población, lo que
se establece en el Código Municipal y la Constitución
Política de la República. En este marco, las finanzas
municipales constituyen un aspecto prioritario en la agenda
municipalista, en la medida en que las administraciones
municipales puedan avanzar hacia la meta de contar con
presupuestos adecuados a la demanda de sus necesidades.

De manera general, el INAP tiene por misión brindar

asistencia técnica para fortalecer la capacidad de gestión
de las entidades públicas en Guatemala, en este caso
particular fortalecer la gestión financiera de los ingresos
propios de las municipalidades, motivo por el cual se adhiere
a través del presente programa de “Asistencia técnica a las
municipalidades para la formulación de su política para el
mejoramiento de la generación y recaudación de ingresos
propios” y coadyubar al objetivo municipal de incrementar
los ingresos propios en todas las municipales del país.
índice

Según registros, en los tres años más recientes (ejercicios

fiscales de 2019, 2020 y 2021), la suma de ingresos propios
5

Instituto Nacional de Administración Pública -INAP-

 percibidos por las 340 municipalidades representó en
promedio un 28.48% de la suma de ingresos totales
percibidos, lo que denota la necesidad de mejorar los
ingresos propios y reducir la dependencia financiera de las
trasferencias del Gobierno Central.

Una realidad que permite inferir que existe una ingente

necesidad por mejorar los ingresos propios y reducir la
dependencia financiera de las trasferencias del Gobierno
Central, en razón de ello, el INAP ha diseñado el programa de
“Asistencia técnica a las municipalidades para la formulación
de su política para el mejoramiento de la generación y
recaudación de ingresos propios”.

El objetivo de la asistencia técnica es formular la “Política

Institucional” para el fortalecimiento de las finanzas
municipales, el incremento y la recaudación de ingresos
propios con medidas y acciones concretas que mejoren
la generación y recaudación de ingresos propios de las
municipalidades participantes.

El objetivo meta o de mediano y largo plazo, será incrementar

la autonomía y cultura financiera de las corporaciones
municipales, orientar la inversión, racionalizar el gasto
municipal y finalmente, coadyubar a la toma de decisiones
financieras de manera disciplinada y racional, incluyendo la
capacidad de endeudamiento público que permita evitar
su lesividad y optimice la disponibilidad presupuestaria
para que la municipalidad pueda cumplir con sus objetivos
y metas de desarrollo.

Asistencia Técnica a las Municipalidades

Siglas y Acrónimos

Asociación Nacional de
ANAM
Municipalidades

COCODE Consejo Comunitario de Desarrollo

CODEDE Consejo Departamental de Desarrollo

COMUDE Consejo Municipal de Desarrollo

Consejo Nacional de Desarrollo

CONADUR
Urbano y Rural

Constitución Política de la República

CPRG
de Guatemala

Dirección de Asistencia a la
DAAFIM Administración Financiera Integrada
Municipal

Dirección de Administración
DAFIM
Financiera Integrada Municipal

GL Gobiernos Locales

Instituto Nacional de Administración

INAP índice
Pública

Instituto Nacional de Administración Pública -INAP-

 INFOM Instituto de Fomento Municipal

IUSI Impuesto Único Sobre Inmuebles

JAM Juzgado de Asuntos Municipales

Manual de Administración Financiera

MAFIM
Integrada Municipal

MINFIN Ministerio de Finanzas Públicas

ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio

Secretaría de Planificación y
SEGEPLAN
Programación de la Presidencia

Sistema Integrado de Administración

SIAF
Financiera

Sistema Nacional de Inversión

SNIP
Pública

Superintendencia de Administración
SAT
Tributaria

Asistencia Técnica a las Municipalidades

Introducción

L
os artículos 253 y 255 de la Constitución Política de
la República de Guatemala (CPRG) establecen que
las municipalidades son instituciones autónomas,
que deben obtener y disponer de sus recursos y atender
los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial
de su jurisdicción y el cumplimiento de sus fines propios.
Asimismo, señalan que las corporaciones municipales
deberán procurar el fortalecimiento económico de sus
respectivos municipios, a efecto de poder realizar las
obras y prestar los servicios que les sean necesarios, y que
la captación de recursos deberá ajustarse al principio de
legalidad establecido en el artículo 239 de esta CPRG, a la
ley y a las necesidades de los municipios.

El Código Municipal (Decreto 12-2002) en sus artículos 99 y

100, precisa que las finanzas del municipio comprenden el
conjunto de bienes, ingresos y obligaciones que conforman
el activo y el pasivo del municipio y señala cómo se
constituyen los ingresos del municipio, así como sus diversos
tipos. En artículos subsecuentes precisa sobre los siguientes
índice
temas: principios de legalidad; contribuciones por mejoras;
destinos de los impuestos en beneficio directo del municipio;
prohibición de eximir arbitrios o tasas; privilegios y garantías
9

Instituto Nacional de Administración Pública -INAP-

 de los bienes y valores del municipio; regulaciones acerca de
la venta, permuta y arrendamiento de bienes del municipio;
endeudamiento municipal; principio general de capacidad
de pago; otros requisitos y condiciones de los préstamos
internos y externos, y; fideicomisos.

En el año 2013 se formuló la Política de Fortalecimiento

de las Municipalidades, aún vigente, con el objeto de
contribuir a que las municipalidades reciban el apoyo de
las instituciones públicas, para que puedan cumplir con sus
competencias, contribuyan al desarrollo social y humano
del país. Uno de sus ejes es el de gestión financiera, y se
espera como resultados del mismo que los ingresos propios
municipales mejoren reduciendo la dependencia a los
ingresos provenientes de las transferencias de la nación,
que éstos sean destinados principalmente a inversión, y que
las municipalidades gestionen responsablemente la deuda
de acuerdo a su capacidad de pago.

Con base en lo prescrito en la CPRG, el Código Municipal,

otras leyes y normativas aplicables, y lo preceptuado en la
Política de Fortalecimiento de las Municipalidades, el INAP
ha elaborado la presente “Guía para orientar el diseño y el
contenido de la Política Municipal y permitir el mejoramiento
de la generación y recaudación de ingresos propios”.

Pr tanto, la presente Guía No. 1 o Guía General, instruye a

los funcionarios de la municipalidad sobre como elaborar
y redactar los contenidos de la Política para que sea
funcional y práctica, aportando nociones fundamentales y
complementarias del proceso de formulación de la política.
Cuenta con un análisis sobre lo que corresponde o no a una
política institucional; permite identificar en las finanzas
municipales la composición de los ingresos propios, sus
fuentes y medios para mejorarlos.

10

Asistencia Técnica a las Municipalidades

Como resultado de la participación municipal en el
programa, los funcionarios municipales deben formular
la “Política Institucional” en apego a lineamientos e
instrucciones pertinentes para la construcción y redacción
del contenido de la política en aspectos de forma y fondo.

Para desarrollar el contenido de la presente Guía, se contará

con presentaciones y tutoriales que los asesores encargados
de brindar la Asistencia Técnica facilitarán al personal
municipal designado para elaborar la Política.

índice

11

Instituto Nacional de Administración Pública -INAP-

“Una política institucional
es interna a la entidad que
la emite”.
1.
Marco Conceptual

1.1 ¿Qué es una política institucional?

Una política institucional es un conjunto de lineamientos

que, en forma escrita, guía las acciones que deben realizar
los miembros de una organización y los límites dentro de los
cuales pueden operar sus integrantes ante una determinada
situación.

Una política institucional engloba criterios, pautas,

orientaciones, lineamientos, directrices que en el marco
de una filosofía corporativa (misión y visión estratégica),
armonizan y unifican principios y valores para que
determinadas medidas y acciones alcancen un objetivo
esperado en la gestión interna de un ente u organismo
institucional, ya sea de manera general o específica.

Una política institucional es “interna” a la entidad que la

emite y de aplicación única y exclusiva para el accionar
de los colaboradores vinculados con su objetivo y materia,
así como ámbito de gestión. En consecuencia, no es una
política pública toda vez que su fin u objetivo inmediato y
índice
manifiesto no es tomar decisiones e identificar instrumentos,
instituciones y recursos que persigan la transformación de un
problema público socialmente generalizado o reconocido.
13

Instituto Nacional de Administración Pública -INAP-

 No tiene como finalidad explícita garantizar el bien común
y satisfacer las necesidades de una sociedad determinada o
parte de ella, sino de un aspecto de la gestión interna muy
propia del quehacer de la organización, en este caso, de la
municipalidad.

La Política Institucional o de carácter particular, es propia

del que hacer de una institución y se aplica con exclusividad
en ese ámbito. No es tampoco es una norma ya que no
implica sanciones, castigos o penas por incumplimiento y
tampoco corresponde a un manual de procedimientos ya
que no estipula procesos y pasos técnicos, administrativos,
financieros y contables, o de otro tipo, a seguir.

Por tanto, una política municipal institucional es el conjunto

de lineamientos que orientan el trabajo de una corporación
y administración municipal en torno a un objetivo explícito
y que busca disminuir la discrecionalidad en la toma de
decisiones facilitando la gestión cotidiana, brindando mayor
transparencia y objetividad.

1.2 Las finanzas municipales y su composición

De acuerdo con el Artículo 99 del Código Municipal las

finanzas del municipio comprenden el conjunto de bienes,
ingresos y obligaciones que conforman el activo y el pasivo
del municipio. Las finanzas municipales pueden conocerse
al observar, analizar y comprender la composición del
Presupuesto Municipal principalmente, así como del
Balance General y Estado de Resultados.

El presupuesto municipal es el documento que recoge la

previsión anual de ingresos y gastos de la Municipalidad. En
el presupuesto se establece en qué se gasta, qué cantidad
y cómo se financia ese gasto mediante los ingresos. Se
constituye en una herramienta que permite conocer,
14

Asistencia Técnica a las Municipalidades

analizar, monitorear y controlar la ejecución de los recursos
del municipio, con base en lo planificado, tanto de ingresos
como de egresos, que han sido orientados a las prioridades
que deben de atenderse en beneficio de la población del
área urbana y rural.

Los presupuestos municipales se subdividen en Presupuesto

de Ingresos cuya naturaleza es de caja y Presupuesto de
Egresos cuya naturaleza es de competencia. El Artículo 100
del Código Municipal indica que constituyen ingresos del
municipio:

· Los provenientes del aporte que por disposición

constitucional el Organismo Ejecutivo debe trasladar
directamente a cada municipio;

· El producto de los impuestos que el Congreso de la

República decrete a favor del municipio;

· Las donaciones que se hicieren al municipio;

· Los bienes comunales y patrimoniales del municipio, y

las rentas, frutos y productos de tales bienes;

· El producto de los arbitrios, tasas y servicios municipales;

· El ingreso proveniente de las contribuciones por

mejoras, aportes compensatorios, derechos e impuestos
por obras de desarrollo urbano y rural que realice la
municipalidad, así como el ingreso proveniente de las
contribuciones que paguen quienes se dedican a la
explotación comercial de los recursos del municipio o
que tengan su sede en el mismo;

Por tanto, el presupuesto municipal de ingresos está

constituido por los ingresos propios, transferencias del índice
Gobierno Central y otras fuentes financieras.

15

Instituto Nacional de Administración Pública -INAP-

 “La política se debe elaborar
conforme se desarrollan las
distintas fases”.

16

Asistencia Técnica a las Municipalidades

2.
Orientaciones para elaborar
la política municipal para el
mejoramiento de la generación y
recaudación de ingresos propios

2.1 Orientaciones Generales

· La política se debe elaborar conforme se desarrollan

las distintas fases del programa, será producto de los
resultados que se obtengan del autodiagnóstico del
propuesto municipal, de la determinación de los déficits
de brecha y financieros, de la identificación de fuentes
potenciales de ingresos propios no convencionales, de la
evaluación de ingresos propios convencionales, así como
el análisis de instrumentos estratégicos y operativos para
hacer efectivo el cobro de ambos ingresos propios. Para
finalmente proponer un diseño de mecanismos para
mejorar y facilitar el cobro de los mismos.

· Son de mucha importancia estrategias y propuestas

generadas por el equipo de trabajo que siendo viables
en el marco legal y administrativo se puedan consensuar
entre los funcionarios municipales participantes.

· Para la elaboración de la política, se deben de tomar

en cuenta desde un inicio, las pautas de actuación
índice
sobreentendidas o políticas implícitas que ya se vienen
aplicando en la recaudación de ingresos propios y
analizar de qué manera se ha atendido la generación de
17

Instituto Nacional de Administración Pública -INAP-

 ingresos propios y los mecanismos de recaudación en el
pasado, para aclarar, profundizar, modificar y mejorar lo
que se considere inadecuado.

· Definir y comunicar desde un primer momento

que autoridades, funcionarios y colaboradores serán
consultados o informados en cada fase de elaboración
de la Política, diferenciar qué es lo que cada funcionario
y el alcalde municipal deben avalar, y en qué momento
el Concejo Municipal debe aprobar la Política y ordenar
su aplicación y cumplimiento.

· Usar lenguaje claro y sencillo: evitar retórica y conceptos

doctrinarios-legales complejos, redactar contenidos
con terminología de entendimiento común. Cualquier
integrante del equipo designado para recibir la Asesoría
Técnica, así cualquier colaborador vinculado al tema
y objetivo de la Política, debe estar en la posibilidad y
capacidad de entender el contenido en la Política.

· Asegurar que el contenido de la política fomente un

accionar consistente de todos los empleados municipales
y que, los lineamientos y medidas de la Política sean
equitativos para toda la población del municipio y
aumenten la efectivad en el aumento de los ingresos
propios.

· Cerciorar que cada orientación y pauta tenga un sólo

un significado (es decir, evitar posibles múltiples
interpretaciones de un mismo criterio o directriz).

· Pensar que, si bien la Política es un documento vivo

sujeto a actualización, ésta debe permanecer vigente
por al menos un período de administración de gobierno
municipal (de tres a cuatro años como mínimo).

· Considerar la posibilidad de recurrir a excepciones, por

18 lo que se debe evitar el uso de las palabras “siempre” y

Asistencia Técnica a las Municipalidades

 “nunca”. Para cada excepción es imperativo establecer
explícitamente una justificada causa o razón con
evidencias empíricas.

· A pesar de lo antes señalado, en algunos casos puede

ser útil aclarar que la pauta o patrón de directriz y
lineamiento que se establezca aplicará en todas las
situaciones, sin excepción. Por ejemplo: “la prescripción
para los derechos y obligaciones derivados de la
aplicación, recaudación y fiscalización del IUSI, que es
de un plazo de cuatro (4) años según el Artículo 28 del
Decreto 15-98 (Ley del IUSI), no será promovida por parte
de la municipalidad bajo ninguna circunstancia”.

· Si se toma como referente uno o varios ejemplos

de Política, éstos deben adecuarse y adaptarse a las
particularidades y especificidades del municipio y
la municipalidad, para lo cual, se debe asegurar la
pertinencia de la política en relación a las características
socio-territoriales y socio-económicas concretas,
particularmente a la cultura, la identidad y el idioma
local.

2.2 Aspectos mínimos que debe contener la

Política Municipal de Mejoramiento de los
ingresos propios y la recaudación

A continuación, se presentan los aspectos mínimos que

se deben de contemplar en la Política municipal para el
mejoramiento ingresos propios y la recaudación:

1. Introducción (es la sección que tiene por objetivo

presentar a los lectores, el tema central de la Política,
explicando la forma en que esta ha sido construida y índice

estructurada exponiendo las razones por las que es

necesario su formulación. Estructuralmente va al principio
del documento, inmediatamente después del índice). 19

Instituto Nacional de Administración Pública -INAP-

 2. Situación actual de los ingresos municipales (se deriva
del autodiagnóstico financiero municipal a realizarse
en la segunda fase. Se construye utilizando el análisis
sobre el déficit presupuestario y el déficit de Brecha y
el análisis de la situación del endeudamiento municipal
como resultado de la falta de ingresos propios y de las
deficiencias en el cobro y recaudación de los ingresos de
la municipalidad.

3. Objetivo de la Política, indicando primordialmente lo

que se desea lograr con la política

4. Justificación, en la que se indica el “por qué”, o sea,

las causas particulares que sustentan la elaboración
e implementación de la Política, recordando que una
Política se justifica porque se requiere resolver un
problema y se pretende reducir la discrecionalidad en la
toma de decisiones)

5. Marco Conceptual de la Política, que incluye los

principales conceptos que es necesario comprender
para desarrollar los componentes de la Política, tales
como déficit fiscal, déficit de brecha, ingresos propios,
ingresos no convencionales, ingresos convencionales,
etc.

6. Principios que orientan la Política (incluyendo los

principios o valores que debe orientar la Política tales
como eficiencia financiera, eficacia financiera, solvencia,
transparencia, etc.

7. Componentes de la Política

7.1. Componente de mejoramiento de los ingresos

propios no convencionales

a) Potencialidades económicas del municipio

20

Asistencia Técnica a las Municipalidades

 b) Ingresos propios no convencionales que puede
generar la municipalidad en función de las
potencialidades económicas de municipio o de
los recursos físicos y naturales disponibles.

c) Lineamiento para la generación de ingresos

propios no convencionales.

d) Medidas que la municipalidad debe de tomar

para la generación de ingresos propios no
convencionales.

e) Metas a alcanzar en la generación de no

convencionales.

7.2. Componente de mejoramiento de los ingresos

propios convencionales

a) Tarifas, arbitrios e impuestos que la municipalidad

puede cobrar según la normatividad vigente en
el municipio

b)
Ingresos propios convencionales que la
municipalidad no está cobrando actualmente y
razones por la que no los cobra.

c) Lineamientos para aumentar los ingresos

convencionales.

d) Medidas que la municipalidad puede tomar para

mejorar los ingresos convencionales.

e) Meta de mejoramiento de los ingresos propios

convencionales.

7.3. Componente de mejoramiento de los mecanismos

de cobro y recaudación
índice

a) Lineamientos para reducir la morosidad (cuentas

vencidas) de ingresos propios
21

Instituto Nacional de Administración Pública -INAP-

 b) Lineamientos para comprimir el nivel de evasión
tributaria

c) Lineamientos para mejorar la cultura tributaria

d) Mecanismos para mejorar la eficiencia de la

recaudación.

e)
Lineamientos para ampliar el universo
contribuyente

f) Medidas para mejorar los mecanismos de cobro

y recaudación

g) Meta de recaudación

Al finalizar la elaboración de la política, esta deberá

presentarse a la Concejo Municipal, para su respectiva
aprobación.

22

Asistencia Técnica a las Municipalidades

3.
Tareas de la Fase 1

Tarea Número 1

Los participantes, en grupo de trabajo, deben buscar

leer al menos dos ejemplos de políticas municipales de
mejoramiento de ingresos propios y/o de recaudación a
nivel nacional o internacional y describir los aspectos que
puede ser útiles para la elaboración de la política de la
municipalidad.

Tarea Número 2

Los participantes, en grupo de trabajo, consultando el

internet u otras fuentes documentales, deben elaborar un
glosario con la definición de los siguientes términos:

1. Ingresos propios municipales

2. Impuestos

3. Tasas

4. Ingresos tributarios
índice

5. Evasión tributaria

6. Ingresos no convencionales
23

Instituto Nacional de Administración Pública -INAP-

 7. Impuesto único sobre inmuebles

8. Impuestos indirectos

9. ingresos convencionales.

10. Arbitrios municipales

11. Cultura tributaria

12. Ingresos no tributarios

13. Contribución por mejoras

14. Potencialidades económicas

15. Regalías

16. Base tributario

17. Eficiencia financiera

18. Solvencia financiera

19. Préstamos

20. Donaciones

21. Déficit fiscal

22. Déficit presupuestario

23. Déficit de brecha

24. Disminución de otros activos financieros

25. Universo de contribuyente

Estas tareas deberán subirse a la plataforma a más tardar el

día 21 de marzo.

24

Asistencia Técnica a las Municipalidades

Bibliografía y Referencias

- Decreto Número 12-2002. Código Municipal de

Guatemala. Guatemala: Congreso de la República de
Guatemala.

Código
Municipal
de Hola soy DINAP,
Guatemala
al darle click en los
libros, te enlazara a los
documentos de lectura.
Escanea el código QR

- Decreto Número 15-98. Ley del Impuesto Único Sobre

Inmuebles (IUSI). Guatemala: Congreso de la República
de Guatemala.

Ley del
Impuesto
Único sobre
Inmuebles

Escanea el código QR

- Decreto Número 6-91. Código Tributario. Guatemala:

Congreso de la República de Guatemala.

Código
Tributario

Escanea el código QR índice

25

Instituto Nacional de Administración Pública -INAP-

 - DEMUCA (2009). Buenas Prácticas Municipales para el
Fortalecimiento de las Haciendas Locales. Costa Rica:
Fundación para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento
Municipal e Institucional de Centroamérica y El Caribe
(Fundación DEMUCA).

- Farmelo, Martha y Wigodzky, Victoria (2015). Cómo

elaborar un manual de políticas institucionales: Una
guía práctica para organizaciones no-gubernamentales
en América Latina. EUA: Fundación William and Flora
Hewlett.

- FUNCEDE (2000). “Manual, el presupuesto municipal”.

Guatemala: Fundación Centroamericana de Desarrollo
(FUNCEDE) y Fundación Soros Guatemala.

- MAFIM (2015). “Manual de Administración Financiera

Integrada Municipal. Acuerdo Ministerial No. 86-2015”.
Guatemala: Dirección de Apoyo a la Administración
financiera Municipal (DAAFIM), Ministerio de Finanzas
Públicas (MINFIN).

- MTSS (2019). “Guía para la elaboración de políticas

institucionales”. San José Costa Rica: Dirección General
de Planificación Del Trabajo, Departamento de Desarrollo
Organizacional. Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
(MTSS).

- Segeplán (2013a). Política de fortalecimiento de las

municipalidades. Guatemala. Subsecretaría de Políticas
Públicas. Secretaría de Planificación y Programación de
la Presidencia (Segeplán).

- Segeplán (2013b). Plan Nacional de Fortalecimiento

Municipal (Planafom). Guatemala. Subsecretaría
de Políticas Públicas. Secretaría de Planificación y
Programación de la Presidencia (Segeplán).

26

Asistencia Técnica a las Municipalidades

- Segeplán (2017). “Guía para Formulación de Políticas
Públicas”. Versión actualizada. Guatemala. Subsecretaría
de Políticas Públicas. Secretaría de Planificación y
Programación de la Presidencia (Segeplán).

- USAID (2007). “Guía para mejorar la recaudación de los

ingresos propios municipales”. Guatemala: Programa
de Descentralización y Gobernabilidad Local. Agencia
de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
(USAID).

- USAID (2017a). “Guía Ciudadana para Conocer el

Presupuesto Municipal”. Quetzaltenango, Guatemala:
Proyecto Nexos Locales, ejecutado por Development
Alternatives Inc. (DAI). Contrato No. AID-520-C-14-00002
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional (USAID).

- USAID (2017b). “Manual de Recaudación de Ingresos

Propios Municipales”. Quetzaltenango, Guatemala:
Proyecto Nexos Locales, ejecutado por Development
Alternatives Global, LLC, (DAI). Agencia de los Estados
Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID).

- USAID (2017c). Compendio de Herramientas y Guías de

Usuario para el Fortalecimiento de las Direcciones de
Administración Financiera Integrada Municipal (DAFIM).
Quetzaltenango, Guatemala: Proyecto Nexos Locales
ejecutado por DAI Global, LLC, (DAI). Subcontratos
Núm. LGP-STTA-144, LGP-STTA-147 y LGP-STTA-124. Bajo
contrato USAID-DAI Núm. AID-520-C-14-00002. Agencia
de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
(USAID).

índice

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Instituto Nacional de Administración Pública -INAP-