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SECCIÓN DE OBRAS
DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Serie
N UEVAS LECTURAS DE POLÍTICA y GOBIERNO
Coordinada por
MAURICIO MERINO
MANUEL QUUANO
Presidente del Colegio Nacional de Ciencias Políticas
y Administración Pública, A. C.
Todas las organizaciones son públicas

Traducción de
PASTOR JESÚS COVIÁN ANDRADE
BARRY BOZEMAN
Todas las organizaciones

son públicas
Tendiendo un puente entre las teorías
corporativas privadas y públicas
Estudio introductorio de
JUAN MIGUEL RAMíREZ ZOZAYA
Mil
COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS pOLíTICAS
Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, A. C.
FONDO DE CULTURA ECONÓMICA

MÉXICO
Primera edición en inglés, 1987
Primera edición en español, 1998
Se prohíbe la reproducción total o parcial de esta obra -incluido el diseño

tipográfico y de portada-, sea cual fuere el medio, electrónico o mecánico,
sin el consentimiento por escrito del editor.
Título original:
All Organizations are Publico BridgingPublic and Private OrganizationalTheories
Traducción autorizada de la edición en inglés publicada por Jossey-Bass, Inc.,
Publishers
D. R. © 1987, Jossey-Bass, Inc., Publishers
ISBN 1-55542-036-2
D. R. © 1998, FONDO DE CULTURA ECONÓMICA

Carretera Picacho-Ajusco, 227; 14200 México D. F.
ISBN 968-16-4962-1
Impreso en México
ORGANIZACIONES PÚBLICAS: NUEVO
PARADIGMA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Estudio introductorio
JUAN MIGUEL RAMíREZ ZOZAYAl
LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y LA GERENCIA PÚBLICA
Uno de los cambios más notables que han tenido lugar recien-
temente en la teoría de la administración pública es la fuerza
que ha tomado la discusión en torno a las "organizaciones
públicas". Sorprendentemente, desde hace poco más de 10
años un grupo considerable de académicos han puesto en un
lugar privilegiado el concepto de organizaciones públicas en
artículos de revistas, libros, seminarios y conferencias. Por
supuesto, este concepto también se ha introducido de lleno en
los mapas curriculares que forman administradores públicos
en las escuelas de administración pública en los países desa-
rrollados.
En algunos casos, el tratamiento de las organizaciones
públicas como concepto "relevante" ha pasado desapercibido
por diversos autores, lo que refleja que éstos han tomado
dicho concepto más por la influencia de la moda, es decir,
porque el término "organizaciones públicas" anda en "boca
de todos", y no porque exista una reflexión crítica de por qué
las organizaciones públicas irrumpen en el escenario.
Lo anterior nos llevaría a preguntarnos si el concepto de "or-
ganizaciones públicas" es sólo uno entre muchos más, o si ha
venido a desplazar a algún otro que antes era "protagónico'l.?
Aunque esta interrogante es significativa, no ayuda a expli-
car el fenómeno en su conjunto. En mi opinión, la aparición
I Profesor de la Universidad Nacional Autónoma de México.
2 Allan Lerner y John Wanat, Public Administration. A Realistic Rein-
terpretation ofContemporary Public Management, Prentice Hall, Nueva Jersey,
1992, pp. 1·2.
5
6 ESTUDIO INTRODUCTORIO
del concepto de "organizaciones públicas" sólo es una parte del

iceberg; es necesario ir más allá de discusiones que sólo se
reducen al protagonismo de algunos conceptos. Debemos te-
ner presente que también se ha registrado otro cambio nodal
en la teoría de la administración pública moderna, el cual está
vinculado a la presencia de una coniente que hoy ocupa el
primer plano no sólo en la teoría sino también en la práctica
que desarrollan los administradores públicos: la gerencia pú-
blica {Public Management).
A pesar de que una gran cantidad de autores se mueve en el
terreno de la gerencia pública, pocos han considerado la ne-
cesidad de definirla. En general, esta corriente se entiende
corno la acción ejecutiva de alto nivel que se desarrolla en el
gobierno. Otros autores han ido más allá, indicando que la ge-
rencia pública es aquella actividad que se orienta por la estra-
tegia más que por el proceso; que se ocupa de lo interorganiza-
cional más que por lo intraorganizacional, y que busca
combinar la gerencia con la política pública.z
En el contexto de este novedoso cambio, la gerencia públi-
ca y las organizaciones públicas son términos que general-
mente se encuentran asociados. Algunos autores, como Barry
Bozeman, han sostenido incluso que la gerencia pública es en
realidad una teoría de las organizaciones públicas. De ahí se
desprende, entonces, que las organizaciones públicas son el
objeto de estudio de la gerencia pública.
Si esto es verdad, entonces estamos presenciando un cam-
bio de paradigmas trascendental en el campo de la adminis-
tración pública. Este cambio mostraría una aparente ruptura
en cuanto al objeto de estudio de lo que se conoce como
administración pública. Hasta hace poco tiempo la disciplina
de la administración pública centraba su estudio en las "ins-
tituciones gubernamentales", es decir, en las entidades y de-
pendencias cuya especificidad estaba dada por su carácter de
autoridad oficial o gubernamental. Al parecer, con el predo-
minio teórico de la gerencia pública, estaríamos presenciando
un desafío intelectual consistente en la "redefínición" del obje-
to de estudio de la administración pública. Esta redefinición
3 Barry Bozeman, Public Management, The State of the Art, Jossey-Bass,
California, 1993, p. xiii.
ESTUDIO INTRODUCTORIO 7
del objeto trasladaría el interés de la teoría de las instituciones

gubernamentales a las organizaciones públicas.
De acuerdo con esto, la importancia del nuevo enfoque de
la gerencia pública es más de fondo que de forma. No es sólo
un cambio de nomenclatura. El término organizaciones pú-
blicas no es solamente una invención conceptual espontánea,
responde a la necesidad de explicar la complicada morfo-
logía" que han adquirido hoy en día las organizaciones guber-
namentales, privadas y sociales, así como las relaciones que
se establecen entre cada una de ellas, en el marco de una
sociedad poscapitalista sellada por la turbulencia ambiental,
el cambio rápido, el crecimiento de la complejidad y la incer-
tidumbre y las constantes condiciones de crisis.>
El uso del término "organizaciones públicas" simboliza,
para la gerencia pública, la necesidad de adaptarse a los cam-
bios organizacionales y contextuales que están ocurriendo ac-
tualmente en los diversos órdenes de la vida. Estos cambios
-en algunos casos drásticos- en el orden económico, políti-
co, social, cultural y hasta ecológico, se reconocen como fac-
tores constituyentes de un proceso de transición que ha asu-
mido distintos adjetivos y extremos de referencia, los cuales van
desde un modelo de sociedad capitalista hasta una sociedad
poscapitalista, de una sociedad tradicional a una sociedad pos-
tradicional, de una sociedad moderna a una sociedad posmo-
derna, de una sociedad industrial a una sociedad postindus-
trial, de una sociedad segura a una sociedad de riesgo.
En su conjunto, estas diversas interpretaciones del cambio
social manifiestan que, en el periodo más reciente y por un
4 William Eddy, "Issues and Trends in Public Managernent", en Handbook
ofOrganization Science, Marce! Dekker, Nueva York, 1987, p. 3.
5 Wolf Heydebrand, "New Organizational Forms", Works and Ocu-
pations, Sage Publications, 3, vol. 16, agosto de 1989, p. 323. La metáfora de la
turbulencia ha sido usada, a partir de la década de los cincuenta, como una re-
ferencia ambiental para explicar el contexto social moderno de las organiza-
ciones. En el campo de la administración pública fue Dwight Waldo quien la
propuso inicialmente en su libro Public Administration in a Time of Turbulence,
Chandler, San Francisco, 1971. Posteriormente, Peter Drucker retomó la idea
desde la perspectiva de los negocios en Managing in Turbulence Times, Harper
and Row, Nueva York, 1980. Una perspectiva más detallada de las manifesta-
ciones de la turbulencia sobre las acciones de las organizaciones en general
puede ser encontrada en e! reconocido trabajo de John Naisbit y Patricia
Aburdene, Megatrends 2000, Avon Books, Nueva York, 1990.
lapso muy breve, hemos testificado quizás el conjunto más

dramático de contiguas transformaciones sociales en la histo-
ria del mundo.s
Este es el escenario que desafía hoya las ciencias sociales,
y en particular a la administración pública, para que superen
la estrechez conceptual de algunos términos, como el de insti-
tuciones gubernamentales, que han quedado rebasados por la
realidad social. En la actualidad, el concepto de organiza-
ciones públicas intenta captar los cambios en las estructuras,
los ambientes y los objetivos que envuelven a las organiza-
ciones gubernamentales, sociales y privadas. Pero, ¿cuáles
han sido esos cambios, en qué consisten y en qué se reflejan?
Veamos.
Recientemente ha aparecido una especie de organizaciones
sui generis que escapan a la tipología ortodoxa de lo guberna-
mental, lo privado y lo social. Este tipo de organizaciones son
identificadas como organizaciones híbridas, cuasipúblicas,
cuasigubernamentales, organizaciones no gubernamentales,
por citar algunos términos. A veces se habla de ellas como el
sector borroso, el tercer sector, el sector no lucrativo," etcé-
tera.
6 El concepto de transición está estrechamente vinculado con el concepto
de modernidad; en palabras de Giddens, uno de los sociólogos contemporá-
neos más connotados, "vivimos, como todo mundo sabe, los tiempos de los
fines [... ] Fin de siécle [fin de siglo] ha llegado a ser ampliamente identificado
con sentimientos de desorientación y enfermedad. Estamos en un periodo de
evidente transición, y el 'nosotros' se refiere aquí no sólo al mundo occidental
sino al mundo como un todo". Anthony Giddens, "Living in Post-Traditional
Society" , pp. 56-109, cito por Jeffrey Alexander, Fin de Siécle Social Theory.
Relativism, Reduction, and the Problem ofReason, Verso, Londres, 1995, p. 43.
7 A este tipo de organizaciones Hood las ha denominado "organizaciones
camaleón", porque son capaces de aparecer en una variedad de formas distin-
tas, dependiendo del marco de referencia constitucional o conceptual que sea
utilizado por el analista. Véase Christopher Hood, "The Hidden Public
Sector: The 'Ouangocratízation' of the World", en Franz-Xaver Kaufmann
(cornp.), The Public Sector: Challenge [or Coordination and Learning, Gruyter
Publishers, 1989, p. 166. En Inglaterra, la investigación de las organizaciones
cuasigubemamentales ha sido sintetizada con el término "quango" (quasi-
non-government organization). Véase A. Barker, Quangos en Britain, Mac-
millan, Londres, 1982; John Greenwood y David Wilson, Public Admin-
istration in Britain, George Allen y Unwin Publishers, Londres, 1986. Uno de
103 estudios pioneros que registraron la existencia de organizaciones cuasigu-
bernamentales en los Estados Unidos fue el de A1an Pífer, The Quasi
NongovernmentalOrganization, Carnegie, Nueva York, 1967.
A pesar de tan diversificad~ denominación, para algunos

expertos las organizaciones híbridas combinan -o mez-
clan- orientaciones y objetivos de carácter público y privado.
Este principio se aplica a los tres tipos de organizaciones: gu-
bernamentales, privadas y sociales. En este sentido, además
de realizar sus tradicionales funciones de interés colectivo, las
organizaciones gubernamentales en ocasiones pueden partici-
par en el mercado económico incluso bajo una lógica de ren-
tabilidad o usura. La representación más típica de esta moda-
lidad es cuando el Estado se vuelve claramente interventor,
para lo cual amplía en exceso su sector público.f
Por otro lado, las empresas privadas, además de seguir
inmersas en una lógica de ganancia, están asumiendo cada
vez más funciones de bienestar social a través de un conjunto
de políticas de beneficio colectivo hacia sus trabajadores. Una
muestra de ello son las prestaciones sociales para vivienda y
educación.
Por último, las organizaciones sociales adquieren mayor
importancia respecto a algunas funciones que por tradición
se han asignado al gobierno en el ámbito de la asistencia
social, principalmente. Sin embargo, dado que estas organiza-
ciones han irrumpido en materias como la protección am-
biental, los derechos humanos, los derechos sexuales, etc.,
ahora tienen un papel protagónico en la sociedad. El poder de
convocatoria y la fuerte legitimidad que han adquirido entre
la sociedad ha llevado a pensar a algunos que estas organiza-
ciones han superado al propio Estado, ya que muchas de ellas
poseen un carácter supranacional o extraterritorial.?
La invasión de competencias de una organización a otra no
es un fenómeno aislado, también se aprecia un préstamo en
las técnicas de administración que emplea cada una de ellas.
En este proceso, destaca principalmente el hecho de que el
gobierno ha recurrido en los últimos años al uso de técnicas
de administración de la empresa privada; este caso se presen-
8 Según Habermas, el Estado puede remplazar al mercado dondequiera
que crea para mejorar las condiciones de valorización del capital; véase
Jürgen Habermas, Problemas de legitimación en el capitalismo tardío,
Amorrortu, Buenos Aires, 1986, p. 50.
9 Enrique Gil, "El estado del Estado. Colapso público, colusión privada",
Claves de Razón Práctica, núm. 53, junio de 1995.
ta cuando algunos gobiernos adoptan tecnologías administra-

tivas como los círculos de calidad total, la planeación estra-
tégica y la reingeniería de procesos, entre otras. 10
En síntesis, quizá lo más importante de las organizaciones
híbridas es que, al conjuntar organizaciones de los tres tipos
arriba mencionados, éstas reúnen en sus procesos y estruc-
turas objetivos de carácter público.U Ésta es la peculiaridad
principal de las organizaciones híbridas.
Desde el punto de vista histórico, el origen y el auge de las
organizaciones híbridas reflejan un momento fundamental en
el desarrollo del Estado capitalista. Para algunos autores, la
creciente expansión de las organizaciones no lucrativas se
debe a que el Estado ha abandonado sus funciones de asisten-
cia social. De acuerdo con Lipsky y Smith, las organizaciones
no lucrativas en los Estados Unidos han venido a suplir el pa-
pel del Estado de bienestar debido a los recortes presupues-
tales que ha sufrido el gasto social, sobre todo durante los dos
últimos periodos de gobierno. Las organizaciones no lucrati-
vas se han convertido en una especie de organizaciones inter-
medias entre las políticas públicas y los servicios públicos dis-
tribuidos. 12
Por otro lado, también muchas organizaciones privadas
están asumiendo cada vez más funciones de protección social a
través de formas vinculadas a la práctica de la beneficencia, la
caridad y la filantropía. Para Richard Rose, la contribución
"privada" a la mezcla de bienestar puede tomar dos formas
distintas: "la primera se encuentra en el sector de mercado de
la economía [ ... ] la segunda gran fuente de bienestar fuera del
10 Aun cuando las organizaciones híbridas comparten los enfoques de

administración, también es cierto que éstas resultan ser "mezclas extrañas
de procesos y formas diversas que incorporan elementos premodernos, moder-
nos y posmodernos": véase William Bergquist, The Posmodern Organization.
Mastering the Art of Irreversible Change, Jossey-Bass Publishers, San Fran-
cisco, California, 1993, pp. 173-174; en particular, el capítulo 8: "The Hybrid
Organization: Linking Diverse Forms and Dynamics".
11 Robert Backoff y Paul Nutt, Strategic Management 01' Public and Third
Sector Organizations. A Handbook [or Leaders, Jossey-Bass Publishers, San
Francisco, California, 1992, p. 9.
12 Véase Michael Lipsky y Steven Srnith, Non-Profits [or Hire. The Welfare
State in the Age of Contracting, Harvard University Press, Cambridge,
Massachusetts, 1993.
Estado es la familia". De esta manera, se pueden distinguir

tres fuentes de beneficencia en general: el Estado (o sector
público), el mercado (sector privado) y la familia.t '
Desde el punto de vista marxista, las organizaciones públi-
cas vendrían a expresar el resultado del cambio estructural de
la esfera pública. Esa presencia de lo público restructurado
tomaría forma en dos procesos sociales recíprocos: en el
primero de ellos, la participación cada vez mayor de organiza-
ciones sociales y empresariales en ámbitos de bienestar social
reflejaría lo que Habermas ha llamado la "socialización del
Estado"; en el segundo proceso, la introducción de las institu-
ciones del Estado (empresas paraestatales, por ejemplo) en
los quehaceres tradicionalmente reclamados por los ciuda-
danos -el mercado, básicamente- expresaría a su vez la
"estatalización de la sociedad". 14
Una conclusión tentativa sería que la existencia de las orga-
nizaciones públicas es resultado de un desarrollo histórico
propio de las sociedades capitalistas, en donde lo público está
en un proceso de disputa y redefinición constante.t ' Este pro-
ceso de redefinición afecta de manera directa la adminis-
tración pública, tanto en la práctica como en la teoría. En el
plano práctico se puede observar que los contenidos de las
propuestas de reforma administrativa de muchos gobiernos
destacan el sentido público que deben llevar implícitas las
acciones del Estado; en el plano teórico, la administración
13 Richard Rose, "La beneficencia: la mezcla de privado y público", en
Martin Rein (comp.), Para definir la privatización, Fondo de Cultura Eco-
nómica, México, 1991, pp. 91-92. La introducción de las empresas privadas
en el ámbito del bienestar social está empezando a generar una literatura
importante, y prueba de ello es la inclusión de la sección "Social enterprise" en
la revista de la Universidad de Harvard; entre algunos interesantes artículos
aparecidos en ella se cuentan: Peter Drucker, "What Business Can Learn",
Harvard Business Review, julio-agosto de 1989, pp. 88-93; Craig Smith, "The
New Corporate Philantropy, Harvard Business Review, núm. 3, mayo-junio
de 1994, pp. 105-116; Regina Hertzlinger, "Effective Oversight: A Guide for
Nonprofit Director", Harvard Business Review, núm. 4, julio-agosto de 1994,
pp. 52-60.
14 Jürgen Habermas, The Structural Transformation of the Public Sphere,
The MIT Press, Cambridge, 1993, pp. 148-151.
15 Martin Heisler y Guy Peters, "Thínkíng About Public Sector Growth.
Conceptual Operational Theoretical and Policy Consíderations", en Charles
Lewis Taylor (comp.), Why Government Grow. Measuring Public Sector Size,
Sage Publications, Londres, 1983.
pública modifica sus enfoques de conocimiento para explicar

los cambios que tienen lugar en la realidad social, colocando en
un lugar privilegiado -como ya habíamos mencionado- a lo
"público", lo cual se observa en conceptos como la gerencia
"pública" y las organizaciones "públicas". *
Lo PÚBLICO Y LA GERENCIA PÚBLICA
Como ha dicho Giddens, vivimos una época de transiciones.

En la disciplina de la administración pública también se aplica
este principio, y se habla -a veces con notorio escepticismo-
de que estamos en presencia de una especie de transición 16 de
la administración pública hacia la gerencia pública.í? Esta
afirmación ha resultado polémica para muchos autores, en
especial para aquellos que son considerados decanos en el
estudio de la administración pública. Es conocido el reproche
que ha externado Wildavsky a los promotores de la gerencia
pública cuando afirma que esta última "es sólo un vino viejo en
una botella nueva".
Ciertamente, para muchos resulta difícil aceptar que existe
algo nuevo, a nivel teórico y metodológico, con lo cual formar
un campo de estudio como la gerencia pública. Wildavsky
tiene razón en parte, porque los estudiosos de la gerencia
pública han hecho del campo que cultivan un enfoque extre-
madamente prescriptivo. Sumado a esto, los estudios 'que se
elaboran desde este enfoque han recurrido constantemente a
* El concepto de "lo público" es una traducción ya obsoleta del inglés
"publicness", pero en este libro la hemos preferido antes que otros términos
-"publicitación", "publiceidad" o "publificación"- con que los teóricos de la
administración pública han pretendido replantear lo irreplanteable. (E.)
16 Para Zhiyong y Rosenbloom los términos "refundar", "reconstruir" y
"reinventar" estigmatizan los principales enfoques de la reforma de la admi-
nistración pública. Estos mismos términos pueden ser englobados en una
perspectiva de transición de la administración pública orientada más hacia el
mercado. Véase David Rosenbloom y Lan Zhiyong, "Publíc Administration in
Transición?", Public Administration Review, núm. 6, noviembre-diciembre de
1992, pp. 535-536.
17 Para una revisión de los orígenes, las tendencias y los productos institu-
cionales de esta corriente véase el trabajo de Hal Rainey, "Public Ma-
nagement: Recent Developments and Current Prospects", en Naomi Lynn y
Aaron Wildavsky, Public Administration. The State ofthe Discipline, Chatham
House Publishers, Nueva Jersey, 1990.
una tendencia narrativa de l~s fenómenos administrativos, lo

que ha propiciado una postura científica carente de instru-
mentos y recursos analíticos en el orden teórico y metodológico.
A pesar de todas las críticas lanzadas en su contra, es hasta
hace poco tiempo cuando la gerencia pública empieza a to-
mar forma como enfoque de conocimiento. Debido a que se
trata de un campo relativamente nuevo, es preciso no caer
en la confusión de creer que la gerencia pública es algo distin-
to a la administración pública. Un punto de partida salomóni-
co sería reconocer a la gerencia pública como parte de la ad-
ministración pública. De acuerdo con esta concepción, la
administración pública como un gran grupo familiar englo-
baría también a las ciencias de las políticas (policy sciences),
a los estudios sobre implementación, a los estudios institu-
cionales, a los estudios del comportamiento administrativo y
a los estudios sobre la burocracia, entre otros. 18
Como ya hemos anunciado líneas arriba, la gerencia públi-
ca surge a partir de la revaloración que se hace del concepto
de lo público de las acciones de gobierno. De ahí que su obje-
to de estudio sean las organizaciones públicas. En este senti-
do, la gerencia pública intenta superar las deficiencias de la
administración pública tradicional, las cuales ocasionaron el
abandono de las necesidades sociales de grandes grupos de la
población. La crisis de la administración pública consistió en
una pérdida de sensibilidad de la autoridad hacia la ciu-
dadanía. En otros años, la administración pública se convirtió
en una organización ineficiente, debido, en parte, al des fa-
samiento de sus procesos y a la obsolescencia de sus estruc-
turas administrativas.
Los orígenes de la gerencia pública, como han apuntado
varios diagnósticos, se localizan en el desgaste de la política
pública, que se orientó excesivamente al análisis cuantitativo
ya la "metapolítica", con lo cual se perdió el objetivo primor-
dial del proceso gubernamental: la ciudadanía. La gerencia
pública surgió entonces como una solución a este modelo;
orientada por los principios de la eficiencia, la ciudadanía y lo
público, la gerencia pública buscó encontrar desde un princi-
18 "Editorial Comment", Ioumal o( Public Administration Researclt and
Theory, vol. 4, núm. 1, enero de 1994, p. 1.
pio la satisfacción de las demandas de la sociedad desde una

perspectiva radicalmente práctica, orientada a los problemas
específicos, bajo una actitud estratégica más que basada en el
proceso burocrático ortodoxo.
Como enfoque analítico, la gerencia pública recurrió tam-
bién a la teoría de la organización y a la política pública para
construir el concepto de organización pública. De la primera
tomó el concepto de organización y lo asimiló como un sis-
tema social autorregulado que mantiene ciertas constantes
esenciales o ciclos repetitivos de entrada, procesamiento, sali-
da y renovación de entradas.t? En una perspectiva organiza-
cional, las organizaciones asemejan pequeñas sociedades en
las cuales la gente crea para sí misma significados, símbolos,
normas y esquemas cognoscitivos compartidos que les per-
miten crear y mantener interacciones significativas entre sí
mismas y en relación con el mundo, más allá de su pequeña
sociedad.t?
Sin embargo, debido a que la teoría de la organización
había ignorado los problemas políticos que están presentes en
las organizaciones públicas.U la gerencia pública tuvo que
recurrir al enfoque de la política pública para estudiar las
implicaciones de lo público en los programas de gobierno. De
esta forma, las ciencias de las políticas resultaban un pode-
roso instrumento analítico para ayudar a entender el signifi-
cado de lo público, inmerso en las políticas, los programas y
los objetivos del Estado. La contribución de este último enfo-
que se ha dado, al menos, desde dos ángulos. Primero, desde
un aspecto técnico, las políticas públicas generan un nuevo
enfoque para analizar la complejidad del decision-making. A
19 Daniel Katz y Robert Khan, The Social Psychology of Organizations,

John Wiley, Nueva York, 1982, p. 13.
20 Edgar Schein, Organizational Culture and Leadership, Jossey-Bass, San
Francisco, California, 1985, p. 22. Argyris y Schoon definen a una organi-
zación como un "organismo en el cual cada una de cuyas células contiene
una particular imagen de sí misma en relación con el todo". Chris Argyrís,
Donald Schoon, Organizational Learning: A Theory of Action Perspective,
Reading, Mass., Addison-Wesley, 1978, p. 16.
21 Richard Hall y Robert Ouinn, "Is There a Connection Between
Organizational Theory and public Policy?", en Richard Hall y Robert Quinn
(cornps.), Organizational and Public Policy, Sage Publications, Beverly Hills,
California, 1983, p. 7. .
partir de un esquema procesal de la política, que enfatizaba la

importancia de la información, la racionalidad y la interdisci-
plina, la política pública contribuyó a la solución de los pro-
blemas y los asuntos públicos.
Desde un punto de vista más político, las políticas públicas
destacaron el análisis en los pasos y componentes para el
acceso a la agenda pública, así como el estudio del desem-
peño y la composición de los diversos actores en las arenas
políticas; aportaron herramientas de análisis para entender
los conflictos que generaban las políticas y orientaban a
quienes toman las decisiones a encontrar mejores salidas por
la vía de la negociación, la cooperación y el consenso.V
Fue así como la gerencia pública se abrió paso en la gran
esfera de la administración pública. Su primer esfuerzo se
concentró en encontrar un objeto de estudio propio que la dis-
tinguiera de la imagen desgastada en que había caído la
administración pública. Ese objeto de estudio lo encontró en
las organizaciones públicas. En este concepto, lo más rele-
vante es el carácter público de las organizaciones. De ahí
parte la gerencia pública como enfoque de conocimiento, del
reconocimiento de que lo público no necesariamente pro-
viene de la exclusividad del gobierno. Lo público está presente
ahora en todos los espacios de la vida social: en las labores
altruistas de las empresas privadas, en las labores solidarias
de las asociaciones de voluntarios o no gubernamentales y,
por supuesto, en las acciones que el Estado emprende en su
permanente interacción con la sociedad.
CREANDO NUEVOS PARADIGMAS PARA ENTENDER

A LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS
Lo primero que debemos tener presente al introducirnos en la

obra de Barry Bozeman es que ésta se inscribe en el contexto
de los trabajos que han desarrollado los teóricos de la geren-
22 Michael White, "Polícy Analysis and Management Scíence", en Stuart

Nagel, Encyclopedia of Policy Studies, Mareel Dekker, Nueva York, 1988,
pp. 11-41.
cia pública norteamericana. Bozeman es uno de los pocos

autores que se han preocupado por hacer un estudio ver-
daderamente serio y analítico de lo que hoy en los países en
lengua española conocemos como gerencia pública o gestión
pública.
Aunque esta corriente se ha venido cultivando en los
Estados Unidos con mayor fuerza durante los últimos 20
años, son pocos los trabajos que han hecho aportaciones
trascendentes y originales al estudio de la gerencia pública. A
veces, por falta de rigor científico, se ha elaborado una defi-
nici6n "estrecha" de la gerencia pública.U De hecho, s610
dos trabajos se han ocupado de esta corriente en forma más o
menos profunda: uno de ellos es el de David Garson y Sam
Overman, Public Management Research in the United States.s"
y el otro -más reciente- es el de Laurence Lynn, Public
Management As Art, Science and Profession.tí
El primero de ellos fue un levantamiento de informaci6n
llevado a cabo a principios de la década de los ochenta en 250
escuelas de administración pública en los Estados Unidos,
para conocer la influencia de la gerencia pública en el mapa
curricular de estas escuelas, es decir, para saber de qué manera
la influencia de la gerencia pública determinaba la forma-
ción de egresados de esta carrera. Algunas de las más impor-
tantes conclusiones señalaron que, en general, no existía una
base de investigación en gerencia pública; la investigación
existente se hallaba fragmentada de acuerdo con la fuente,
la localización y disciplina del programa que se analizara.
Aunque limitada en sus bases, la gerencia pública -se
reconocía- era un campo de estudio claramente identifica-
ble. Finalmente, la investigación en gerencia pública no tenía
el tipo POSCORB tradicional que hacía hincapié en las funcio-
nes administrativas, sino que incorporaba un interés actua-
23 David Rosenbloom y Bemard Ross, "Adminístrative Theory, Political

Power and Government Reform", en James Perry (comp.), New Paradigms for
Govemment: Issues for the Changing Public Service, Jossey-Bass, San
Francisco, California, 1994, p. 161.
24 David Garson y Sam Overman, Public Management Research in the
United States, Praeger Publishers, Nueva York, 1983.
2S Laurence Lynn, Public Management as Art, Science and Profession,
Chatham House Publishers, Nueva Jersey, 1996.
lizado sobre el Policy Analysis, la evaluación y la implemen-

tación, la productividad y la coordinación política e institu-
cionaP6
En su caso, Laurence Lynn elabora un recuento del nuevo
campo, desde sus orígenes hasta la época actual. Un aspecto
plausible en esta investigación es que el autor planteó la via-
bilidad teórica y metodológica de la gerencia pública como un
problema de "jurisdicción" disciplinaria entre dos comunida-
des científicas. Para Lynn, la existencia de dos comunidades de
académicos -por un lado, los estudiosos que se cobijan en
la Asociación para la Gerencia y el Análisis de la Política PÚ-
blica y, por otro, los académicos reunidos alrededor de la
Asociación Nacional de Escuelas de Administración y Asuntos
Públicos- distorsiona el estudio de la gerencia pública.
Pese a estos problemas, Lynn piensa que la gerencia públi-
ca, como la función ejecutiva en el gobierno, sería más fuerte
y tendría mayor identidad como un terreno de actividad pro-
fesional y de aprendizaje si sus contribuyentes y practicantes:
a) establecieran bases intelectuales en aquellos campos y sub-
campos académicos que puedan iluminar el papel ejecutivo
en el gobierno; b) desarrollaran hábitos de razonamiento
crítico y un intercambio intelectual apropiado a un campo
académico, yc) aplicaran adecuadamente sus habilidades in-
telectuales para contestar las interrogantes centrales de la
gerencia pública.27
Uno de los problemas centrales de la gerencia pública radi-
ca en que los estudios que se producen para el análisis de las
organizaciones públicas sólo tocan aspectos empíricos, de
modo que, en el mejor de los casos, se convierten en recetas
de cómo dirigir mejor las agencias de gobierno. La importan-
cia de estos estudios se ha concentrado sobre todo en los estu-
dios de direccíón.P que destacan particularmente las carac-
terísticas de los gerentes públicos. Esto último ha hecho que
26Garson y Overman, op. cit., pp. 17-18.
27Lynn, op. cu; p.7.
28 Véanse, entre otros trabajos de este corte: Jamil Jreisat, Managing Public
Organizations. A Development Perspective on Theory and Practice, Parangon
House, Nueva York, 1992; John Bryson y Barbara Crosby, Leadership for the
Common Good. Tack1ing Public Problems in a Shared Power World, Jossey-
Bass Publishers, San Francisco, 1992.
los estudios de la gerencia pública se preocupen más por for-

mar gerentes públicos de excelencia, en detrimento del con-
texto global en el cual tiene lugar la actividad del funcionario
público de alto nivel.
La contribución de Bozeman va en sentido contrario, pues
es un esfuerzo por construir categorías de análisis para enten-
der el comportamiento de las organizaciones públicas. El tra-
bajo de Bozeman no se distrae en la ya gastada discusión
sobre cuál es el perfil ideal que el gerente público debe lograr
para dirigir eficientemente una organización, sino que enfoca
la lente en la necesidad de generar herramientas conceptuales
para entender por qué varían las organizaciones públicas
respecto de las privadas.
Aunque un número cada vez mayor de teóricos se refiere al
concepto de "organizaciones públicas", Barry Bozeman es el
teórico al que se le reconoce la invención del concepto de
"teoría de las organizaciones públicas", el cual planteó en
"Public Organization Theory: The Significance of Publicness"
(Boston, Allyn and Baconj.s?
De cualquier manera, ahora la gerencia pública busca dejar
en claro su relación con la administración pública. Primero,
no está separada de la administración pública, es parte de
ella. La gerencia pública es un campo disciplinario de gran
riqueza porque en su construcción y desarrollo están partici-
pando "refugiados" de las escuelas de las ciencias de las políti-
cas 30 y de la teoría de la organización. No es que la adminis-
tración pública -la gran disciplina- se colapse, sino que en
su matriz teórica experimenta reajustes, dando como resulta-
do el predominio científico de la gerencia pública.
29 Hal Rainey, "Public Organization Theory: The Rising Challenge", Public

Administratian Review, marzo-abril de 1983.
30 Chester Newland, "Field of Strangers in Search of Discipline:
Separatism of Public Management Research from Public Administration",
Public Administration Review, núm. 5, septiembre-octubre de 1994, p. 486.
"PUBLICNESS": ENFOQUE PARA ANALIZAR

LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS
El concepto de "publicness", sugerido por Bozeman -podría-

mos decir-, tiene el mismo significado que le asignan los latino-
americanos al término "lo público". Con todos los problemas
que representa su traducción, quizás lo más importante del con-
cepto no es la envoltura sino el contenido. En este sentido, el
contenido del libro es bastante nítido y una sola leyenda expre-
sa el mensaje: "algunas organizaciones son gubernamentales,
pero todas las organizaciones son públicas".
Según Bozeman, hoy en día las sociedades son tan comple-
jas que aun cuando existen organizaciones gubernamentales
-que se ocupan de acciones de carácter público, de interés
general o del bien común- la interacción tan complicada en
que se hallan inmersos amplios sectores sociales hace que "lo
público" sea competencia de todos. Así, por ejemplo, el pro-
blema de la contaminación ambiental es tan grave en algunas
ciudades que la "autoridad política" (el Estado) interviene en
los procesos esenciales-! de las organizaciones (privadas) y
las afecta en su quehacer global.
Por ello, la preocupación central del autor se halla en saber
qué tanto tienen de público las organizaciones. Para enfren-
tar este problema, el autor plantea la necesidad de construir
enfoques analíticos que nos permitan discernir el efecto de la
autoridad política en los procesos organizacionales esenciales
de las empresas y de las organizaciones no gubernamentales.
El concepto de "publicness" intenta desarrollar esa función.
Sin embargo, ésta no es una tarea fácil, ya que, según Boze-
man, lo público presenta problemas de ambigüedad concep-
tual porque las organizaciones gubernamentales y privadas
son muy parecidas en sus funciones, enfoques administrativos
y su presencia pública. Esta confusión organizacional simula-
ría una especie de "rompecabezas de lo público".32
31 Los procesos esenciales en el comportamiento de una organización

incluyen: 1) establecer y mantener la organización; 2) estructurarla; 3) obte-
ner y administrar recursos, y 4) fijar y perseguir metas.
32 El concepto de "publícness", en la perspectiva de Bozeman, debe supe-
De ahí que el problema fundamental de la teoría de las

organizaciones públicas sea generar una explicación de por
qué las organizaciones públicas difieren de las organizaciones
privadas.V Para avanzar en este propósito, Bozemai, indica
que es necesario tomar en consideración dos premisas bási-
cas: Primera, que existen dos fuentes de autoridad que son la
base de prácticamente todas las organizaciones: la autoridad
económica y la autoridad política. La autoridad, base de la or-
ganización, tiene un impacto significativo en el compor-
tamiento de la organización. La autoridad económica respon-
de a lo privado; es decir, las empresas denotan un corte más
privado en sus acciones, y sus objetivos responden a un dere-
cho de propiedad, mientras que la autoridad política sim-
boliza el alcance que tiene el Estado como autoridad para
influir en las acciones de las organizaciones privadas. Segun-
da, que ambos tipos de autoridad deben ser entendidos como
dimensiones, por lo que una organización no es totalmente
pública o privada, sino que en "mayor o menor grado" es una
cosa u otra. Esto es, puede ser más pública en relación con
algunas de sus actividades y más privada respecto de otras.
Una inferencia importante es que, independientemente de
qué organización se trate -de gobierno, empresarial o rnez-
clada-, ésta puede ser examinada en función de sus dimen-
siones de "lo público" .
Bozeman reconoce que, para superar la confusión concep-
tual, hay que dejar de lado las diferencias tradicionales que
identifican a las organizaciones públicas y privadas. Esas di-
ferencias se reducen a comparar tres factores: los empleados
y sistemas de personal; las tareas y contextos de trabajo, y la
estructura de las organizaciones.
Por otra parte, cuatro obstáculos destacarían en la teoría
de las organizaciones públicas: a) el obstáculo analítico, en
donde lo público tiene múltiples significados, matices y con-
ral' la concepción que se tiene de este concepto como vinculado más con el
estatus legal de las organizaciones y acciones del gobierno; véase Barry
Bozeman y David Coursey, "Decisíon Making in Public and Private
Organizations: A Test of Alternative Concepts of 'Publicness"', Public
Administration Review, núm. S, septiembre-octubre de 1990, p. 525.
33 Robert Denhardt, Public Organizations Theory, Wadsworth Publíshíng.
Belmont, California, 1993, p. 19.
notaciones; b) el obstáculo metodológico, esto es, muchos

problemas son analizados bajo una misma lente, incluyen as-
pectos como "seleccionar la unidad de análisis adecuada,
escoger el enfoque más significativo, diseñar una investigación
capaz de captar las diferentes implicaciones de lo público"; e)
el obstáculo causal, el cual representa la incapacidad del
investigador para inferir por qué las organizaciones públicas
y privadas deberían de comportarse de distinta manera, y d)
el obstáculo sintético, que expresa la variación de las organi-
zaciones en :::uanto a su multiplicación, producto de los cam-
bios en su función y carácter.
Estos son los obstáculos que reclaman una teoría dimen-
sional de lo público que aborde la disolución sectorial, las
organizaciones híbridas y los vínculos entre diversos tipos de
organización. El modo en que lo público de una organización
influye en su comportamiento es la clave de esta teoría.
Como enfoque para estudiar lo público, el "publícness" pre-
senta distintos rostros -por eso se le puede representar con
la metáfora del rompecabezas-, entre ellos los siguientes: a
pesar de poseer poco potencial, los relatos profesionales
tienen un papel importante en la composición del "publíc-
ness": los estudios de caso aportan a la teoría de la organi-
zación pública; la investigación unisectorial ayuda a definir
las características de las organizaciones públicas; la investi-
gación sectorial comparativa es prometedora, y la inves-
tigación genérica, la más común de los estudios corporativos,
no supone que las diferencias entre las organizaciones públi-
cas y privadas sean importantes.
La integración de estos recursos intelectuales para generar
conocimiento útil a la administración pública bajo una pers-
pectiva integradora es otra de las virtudes del trabajo de
Bozeman.
Para él, existen tres tipos de autoridad política con dife-
rentes implicaciones para lo público y el funcionamiento de
las organizaciones. Una de ellas, la autoridad primaria, ema-
na de los ciudadanos; la secundaria se refiere a la legitimidad
y es ejercida por los funcionarios, y la tercera pertenece a las
organizaciones no gubernamentales y a los particulares.
En la autoridad primaria se valoran la legitimidad del
Estado, y el papel y el alcance del gobierno. Todas las organi-

zaciones son públicas porque la autoridad política afecta parte
del comportamiento y los procesos de todas las organizacio-
nes. Ésta es la base de una teoría de lo público, lo que implica
que lo público concierne a los efectos de la autoridad política.
Las organizaciones pueden ser más públicas en relación con
ciertas actividades y menos públicas con respecto a otras, y
todas las organizaciones son públicas, pero algunas lo son
más que otras.
De lo anterior se deduce que una teoría multidimensional
supone que las organizaciones modernas, independiente-
mente del sector o tipo, están influidas tanto por la autoridad
política como por la económica y ejercen simbólicamente
ambas formas de actividad.
Las categorías diseñadas por el autor permiten identificar a
lo público como una mezcla de lo público como autoridad.
Una organización es pública, según el principio anterior, en la
medida en que ejerce una autoridad política o es restringi-
da por ella. En consecuencia, una organización es privada en
la medida en que ejerce autoridad económica o se ve limitada
por ella. Por lo tanto, el enfoque multidimensional de lo pú-
blico ayuda a evitar la confusión sectorial y es un avance en la
concepción tradicional de lo público como gobierno.
Otra de las ventajas de la perspectiva multidimensional de
lo público es que funciona como indicador del grado de com-
posición pública-privada de las organizaciones. Con esta desa-
gregación se puede observar que las organizaciones indivi-
duales no son totalmente públicas o privadas, sino más o
menos públicas de acuerdo con aspectos particulares de su
actividad.
Para llevar adelante su empresa teórica, Bozeman destaca
algunas virtudes del "publicness": el enfoque es aplicable a
cualquier organización; ayuda a enfrentar los problemas del
desvanecimiento sectorial, de privatización y organizaciones
híbridas, y explica por qué las organizaciones más públicas
deberían diferir de las más privadas.
Las pretensiones intelectuales de Bozeman son llevar el
concepto de "publicness" al campo de la investigación, la edu-
cación gerencial y la administración eficiente, e incluso con-
siderarlo como un paradigma. A pesar de que la perspectiva

rnultidimensional del "publicness" no logra definir cabalmente
lo público, sí es una suerte de paradigma, según Bozeman,
porque sugiere varios métodos de investigación y desarrolla
tácticas y estrategias gerenciales que no ofrecen los enfoques
genéricos o puramente públicos.
El desarrollo conceptual es una característica que hay que
celebrar en la ya vasta, innovadora y propositiva obra acadé-
mica de Barry Bozeman, quien no se ha limitado únicamente
a los hallazgos empíricos no acumulativos y no generalizables.
Sus constructos teóricos denotan una preocupación por la
generación de la teoría del más alto nivel, y aun con ello su
modestia es de admirar cuando reconoce que hay una abun-
dante lista de pendientes por considerar en el ámbito concep-
tual, entre los que destacan: desarrollar medidas de "pu-
blicness" para diversas actividades y procesos organizacio-
nales; desarrollar conceptos más cercanos al comportamiento
real de la organización; implementar hipótesis de descomposi-
ción, y desarrollar conceptos que puedan aplicarse a una
amplia variedad de organizaciones con diferentes misiones,
tecnologías y culturas.
La propuesta teórica de Bozeman es un mensaje a la comu-
nidad vinculada con el estudio de las organizaciones públicas,
para que ésta no se limite a copiar conceptos, sino que los
reelabore cuando se apliquen a la investigación empírica. Por
eso, una teoría basada en la práctica avanza siempre y cuando
los investigadores respondan al desafío de desarrollar medi-
ciones eficaces para conceptos útiles.
Quizás la lección más importante del "publicness" sobre la
formación de gerentes públicos es el manejo que éstos hagan
de lo público. Entre otras habilidades, deben considerar el
manejo de la interdependencia (en el contexto político) y los
valores de la organización.
El consejo final del presente trabajo sería el siguiente: la
misión de la investigación y la teoría consiste en explicar
la práctica de la gerencia pública y en hallar formas de acu-
mular y formalizar el conocimiento personal de los profesio-
nales; una ruta del conocimiento es el rompecabezas de lo
público.
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TODAS LAS ORGANIZACIONES
SON PÚBLICAS
25892
~ BIBUOTECA
. . . 'ANTONIO CARRlllO FLORES'
A JUDITH LISLE, BRANDYN LISLE
y JOHN HAMILTON MARTIN BOZEMAN
PREFACIO
"Algunas organizaciones son gubernamentales, pero todas las

organizaciones son públicas." Si hubiera que condensar
las siguientes páginas a su mínima expresión, yo escogería
esa frase. La premisa cardinal de este libro es que lo público
es una clave para entender el comportamiento y manejo de
una organización, no sólo en dependencias del gobierno, sino
virtualmente en todas las organizaciones.
Consideremos antes que nada el significado de "lo público".
El término público se ha empleado de maneras distintas y en
muchos contextos diferentes. Uno de los usos más comunes
identifica lo público con lo gubernamental. El párrafo ante-
rior deja en claro que la acepción público = gobierno no es la
que yo comparto. Como aquí se utiliza, lo público se refiere al
grado en que la organización se ve afectada por la autoridad
política. (De momento, demos por sentada la naturaleza de
ésta.) Una primera implicación, quizá la más importante, es
que prácticamente cualquier organización -del gobierno,
empresarial o no lucrativa- tiene aspectos públicos significa-
tivos. Muchas organizaciones están tanto limitadas como fa-
cultadas por la autoridad política. Cualquiera que sea el esta-
tuto legal o el contexto institucional de una organización, lo
público deja en ella una marca indeleble y afecta su compor-
tamiento de manera importante.
La idea de que todas las organizaciones son públicas a uno
u otro nivel (y de que lo público es una cuestión de grado) me
parece bastante clara. Pero la teoría corporativa tradicional
ofrece amplia evidencia de que no hay un acuerdo unánime al
respecto. La teoría de la organización genérica, de llegar a
tratar lo público, lo entiende como sinónimo de gobierno. Del
mismo modo, gran parte de la teoría de la administración
pública, si bien otorga importancia a la distinción entre lo
público y lo privado, identifica las organizaciones públicas
con las dependencias oficiales. Considero que éste es un enfo-
31
32 PREFACIO
que confuso y aun decepcionante de un mundo corporativo

en que la "ambigüedad sectorial" se está volviendo más bien
la regla que la excepción, y donde están surgiendo nuevas for-
mas organizativas difíciles de clasificar con las etiquetas con-
vencionales de gobierno-empresa.
La insatisfacción con respecto a buena parte de la teoría
corporativa tradicional ha sido una de las motivaciones para
la confección de este libro. Otro estímulo ha sido la decep-
ción sobre el aspecto aplicado, prescriptivo, de la teoría de la
organización pública: a la gerencia pública. Los especialistas
en la materia suelen carecer de una orientación teórica. Los
criterios convencionales, el análisis histórico y el conocimien-
to empírico dominan el pensamiento y la práctica de la geren-
cia pública. No tengo nada contra la experiencia personal o
de la historiografía. Pero me desconcierta que los expertos acep-
ten de manera acrítica el dictamen de Wallace Sayre de que la
administración del gobierno y de los negocios es "semejante
en todos los aspectos poco importantes". Hay, en verdad, bue-
nas razones para distinguir la gerencia pública, pero también
hay argumentos sólidos para enfocar de manera global mu-
chos aspectos administrativos. No es algo que pueda deslin-
darse fácilmente.
RESUMEN TEMÁTICO
Una vez reveladas algunas pistas sobre mi motivación para

escribir este libro, consideremos su contenido. Los capítulos
individuales difieren considerablemente en cuanto a con-
tenido y propósito. Un breve resumen proporcionará una idea
de la contribución de cada capítulo por separado a los temas
centrales de la obra.
El objetivo del capítulo 1 es sencillo: enmarcar los proble-
mas, presentar el "rompecabezas de lo público" y apoyar la
afirmación encarnada en el título del libro. Esta sección su-
giere por qué los especialistas, los directivos y los estudiantes
deberían interesarse en lo público de las organizaciones. La
influencia de lo público en el comportamiento de las organi-
zaciones se ilustra con una serie de episodios ocurridos en la
industria aeroespacial.
PREFACIO 33
En el capítulo II se revisa gran parte de la literatura com-

parativa de las organizaciones públicas y privadas. Los estu-
dios citados en esta sección tratan de las diferencias entre los
sectores mencionados en cuanto a estructuras organizativas,
coordinación y sistemas de personal y contexto de trabajo; en
otras palabras, la casi totalidad de las diferencias, con excep-
ción de las concernientes al ámbito del mercado o de la auto-
ridad política y jurídica. La mayor parte de los estudios sobre
investigación han abordado el ambiente interno por una
razón comprensible: es más fácil concebir un buen diseño de
investigación, para examinar, digamos, las diferencias en las
tasas de ascenso entre las organizaciones públicas y privadas,
que para estudiar temas más fundamentales de lo público
como las variaciones en la percepción de la legitimidad del
Estado y los consiguientes efectos sobre el grado de penetra-
ción gubernamental en la sociedad.
El capítulo III fue escrito para los teóricos corporativos y las
personas dedicadas a investigar los efectos de lo público. El
objetivo principal del capítulo es identificar algunos de los
problemas que implica la investigación comparativa sobre las
organizaciones públicas, así como las posibles estrategias para
atenuarlos. Un propósito secundario es procurar un marco
para clasificar los numerosos enfoques que pretenden explicar
las diferencias entre las organizaciones públicas y privadas.
Factores económicos y políticos más amplios, que consti-
tuyen las bases esenciales de lo público (y de lo privado),
reciben atención en los dos siguientes apartados. En el capí-
tulo IV se argumenta que la dotación de autoridad económica,
en particular los derechos de propiedad privada, explica
muchos aspectos de las organizaciones y de su administra-
ción. Existe un cuerpo teórico bien desarrollado en cuanto a
la economía (denominado en forma general teoría de los
derechos de propiedad) que examina las diferencias entre las
organizaciones públicas y privadas y que ofrece explicaciones
plausibles sobre el porqué sus comportamientos deberían
diferir. No hay una teoría de la autoridad política similar en
cuanto a coherencia y buen desarrollo, por lo que el capítulo
V reúne ideas discordes y presenta un modelo de los efectos
de la autoridad política en las organizaciones.
34 PREFACIO
El capítulo VI es, en ciertos aspectos, el más importante.

Aquí las hipótesis del libro se conjuntan para ofrecer una pers-
pectiva alternativa sobre lo público. En este apartado se argu-
menta que lo público se comprende mejor en términos del
grado de restricción y habilitación política con que afecta a la
organización. Asimismo, se desarrolla un concepto de lo pú-
blico que se ajusta a cualquier tipo de organización; concepto
capaz de enfrentar fenómenos tales como la ambigüedad sec-
torial y el surgimiento de formas híbridas y multiorganiza-
cionales.
Algunos de los conceptos desarrollados en la sección ante-
rior se aplican en el capítulo VII. Utilizando dos parámetros
simples, uno para lo privado y otro para lo público, se clasifi-
ca un conjunto de instituciones de investigación y desarrollo
y se evalúa su desempeño. Los resultados indican que "lo
gubernamental" y "lo público" no son sinónimos y que, más a
propósito, la politicidad (medida por los recursos derivados
de fuentes gubernativas) parece decir mucho sobre la eficien-
cia de una organización.
El capítulo final comienza por explorar las posibilidades de
utilizar el rompecabezas de lo público como paradigma orga-
nizativo para el estudio de la administración pública, y poste-
riormente sugiere la aplicación de la teoría de lo público a la
práctica del "manejo de lo público". El capítulo termina con
una exposición sobre la pertinencia del mencionado rompe-
cabezas para la educación en dirección pública.
¿QUIÉNES DEBERÍAN LEER ESTE LIBRO?
Espero que los administradores lean este libro. Tengo expec-

tativas realistas: los estudios sobre el tiempo que los gerentes
"eficientistas" dedican a la lectura de textos no relacionados
directamente con su trabajo muestran que los autores enfren-
tamos una dura competencia. Aun así, creo que este ensayo
merece su atención y su tiempo. La obra resultará especial-
mente útil para: 1) gerentes de empresas cuyas responsabili-
dades incluyen enfrentar restricciones del gobierno, procurar
recursos del mismo o tratar de entender la responsabilidad
PREFACIO 35
política; 2) funcionarios del gobierno que tratan con empre-

sas en calidad de reguladores, con socios de empresas de ries-
go y con solicitantes o proveedores de recursos; 3) directores
de organizaciones no lucrativas del "tercer sector"; 4) ge-
rentes en organizaciones híbridas o mixtas, como empresas
patrocinadas por el gobierno o instalaciones propiedad del
mismo, pero administradas por contratistas.
¿Qué obtendrían del libro? No mucho en lo que respecta a
prescripciones administrativas directas. En la gerencia públi-
ca existe manifiesta necesidad de pautas con fundamento
teórico. Sin embargo, esta obra se ocupa más bien de ayudar
a desarrollar las teorías sobre las que eventualmente podrían
basarse dichas pautas. Aun así, contiene algunas lecciones.
En particular, el libro tiene algo que decir sobre la asignación
de recursos y responsabilidades entre organizaciones y sec-
tores. Por regla general, tales decisiones políticas están
englobadas en la teoría microeconómica y determinadas por
la política temporal. El marco institucional y las cuestiones
organizativas suelen recibir poca atención. Los resultados y
discusiones que aquí presentamos sugieren que la gerencia
pública y los problemas organizacionales demandan mayor
atención al tomarse las decisiones de asignación. El lector
puede hallar incluso algunas pistas sobre la forma en que los
problemas de dirección pública influyen en el éxito de las
políticas adoptadas.
El principal valor de este libro para los administradores no
es, sin embargo, el de las "sugerencias útiles". Las ideas que
aquí se exponen deberán ayudarlos a ordenar su pensamiento
en tomo de su trabajo, su organización y aquéllas con las que
interactúan. Muchos supuestos gerenciales de aceptación
general y aun de vieja reputación están comenzando a res-
quebrajarse a causa de la edad. En un ámbito en el que algu-
nas organizaciones empresariales reciben la mayoría de sus
fondos del gobierno y tiemblan ante la perspectiva de entrar a
mercados desprotegidos, el viejo estilo "gerencial de créditos
y deudas" pierde significado. En un medio donde algunas
organizaciones del gobierno buscan beneficios y contratan
personal de mercadeo y publicidad para promover su imagen
pública, las panaceas de la administración pública tradicional
36 PREFACIO
tienen menor relevancia. Este libro ayudará a los adminis-

tradores a entender mejor una de las grandes fuentes de com-
plejidad en los ambientes corporativos: la mezcla y constante-
mente cambiante de las fuerzas políticas y de mercado que
moldean a las organizaciones.
Espero que los teóricos de la organización y los estudiosos
de la administración pública lean este libro. Los primeros
casi siempre sermonean a los conversos. Algunos sienten que
una organización es una organización y que el contexto pú-
blico tiene poca importancia. No es de extrañar que la gente
en las escuelas de comercio tienda a mantener esta opinión y
lea libros que confirman el evangelio gerencial genérico. Sin
embargo, algunos teóricos perciben que las organizaciones
del gobierno tienen tan poco en común con otras organiza-
ciones, que la teoría corporativa genérica resulta ingenua y
poco valiosa para la gerencia pública. Tampoco debe sorpren-
der que algunas personas de los programas de administración
pública, políticas públicas y ciencias políticas tiendan a
sostener esta visión y lean libros que confirman el evangelio
de la singularidad del sector público. Mi libro no apoya nin-
guna de las dos opiniones.
Espero que los estudiantes lean este libro. Resulta adecua-
do para varios cursos de administración empresarial y públi-
ca, así como para algunos de ciencia política. La principal
característica que atraerá a los estudiantes es su carácter
provocativo. Dado que ya utilicé un borrador de esta obra
como parte de los textos para mi curso de teoría de la organi-
zación pública en la Maxwell School, puedo señalar que su
contenido ha generado acaloradas discusiones. Invariable-
mente, los estudiantes de administración pública han mostra-
do cierto interés en la naturaleza de lo público. Ésta es, des-
pués de todo, la cuestión neurálgica en la enseñanza de la
administración pública. Acostumbro comenzar mi curso con
una pregunta: ¿Por qué no está usted en una escuela comer-
cial? La interrogación no solamente despierta chistes deli-
ciosamente sarcásticos -"detesto el dinero" o "no podría
vestirme como exige el reglamento"-, sino que también acti-
va la discusión.
Asimismo, he utilizado dicho borrador como texto para un
PREFACIO 37
seminario sobre teoría corporativa en una escuela comercial.

Si bien los alumnos son comprensiblemente menos intros-
pectivos respecto a la naturaleza de lo público, el libro parece
estimular discusiones productivas sobre el papel del gobierno
en los negocios y sobre los objetivos de la teoría de la organi-
zación.
RECONOCIMIENTOS
Mis ideas sobre lo público y su papel en la teoría de la organi-

zación y administración han sido influidas por diversas per-
sonas. Stephen Loveless, de la Universidad Internacional de
Florida, y Michael Crow, de la Universidad Estatal de Iowa,
han escrito disertaciones donde han aplicado algunas de la
ideas aquí desarrolladas. Su pensamiento ha sido tan central
para mi trabajo que cada uno es coautor de un capítulo de
este libro. Hal Rainey, de la Universidad Estatal de Florida,
ha hecho gran cantidad de comentarios sobre el libro y ha
ejercido gran influencia en mi opinión (yen la de todos los
I
demás) sobre la naturaleza de las organizaciones públicas.
Robert McGowan, de la Universidad de Denver, leyó un bo-
rrador del manuscrito e hizo muchas sugerencias de gran uti-
lidad. Agradezco la guía de Jeffrey Straussman (Universidad
de Syracusa), William Starbuck (Universidad de Nueva York),
Richard Hall (Universidad Estatal de Nueva York en Albany),
Howard Aldrich (Universidad de Carolina del Norte), Stuart
Bretschneider (Universidad de Syracusa), Todd Holden
(Universidad de Syracusa), Ralph Shangraw, Jr. (Universidad
de Syracusa), Mark Emmert (Universidad de Colorado) y
Gary Wamsley (Instituto Politécnico y Universidad Estatal de
Virginia), todos ellos ofrecieron comentarios sobre uno o va-
rios capítulos.
Asimismo, tuve la fortuna de contar con la asistencia de
excepcionales estudiantes graduados de la Maxwell School,
entre ellos Joe Dale, Marc Nicole y William Burke. Estoy en
deuda con Eleanor Sheridan, quien mecanografió gran parte
del manuscrito.
Finalmente, agradezco a mi esposa, Judith Bozeman, por
sus provechosas críticas ("Todo me parece demasiado obvio"),
38 PREFACIO
y a mis hijos, John y Brandyn, por ayudarme a mantener mi

trabajo en la perspectiva correcta ("¿Por qué no escribes
algunos libros para hacer mucho dinero?").
BARRY BOZEMAN
Syracusa, Nueva York

Enero de 1987
1. EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO: CÓMO EL
CARÁCTER PÚBLICO DE LAS ORGANIZACIONES
AFECTA SU COMPORTAMIENTO
¿EL CARÁCTER público de las organizaciones influye significati-

vamente en su comportamiento? Esta pregunta, en esencia,
constituye el rompecabezas de lo público. Hay sin duda cierto
mérito en el argumento de Warwick (1975, p. 204) de que "no
basta con llenar un portafolios de conceptos y medidas desa-
rrolladas en otros casos, descargarlos en una agencia pública
y esperar a que abarquen toda la realidad importante a la que
están expuestos". Pero, ¿qué tanto de la "realidad importante"
del comportamiento organizativo puede explicarse en térmi-
nos de conceptos y medidas de la teoría de la organización
genérica? ¿En qué difieren las organizaciones públicas de las
privadas? ¿Y cuáles son las implicaciones para la gerencia
pública?
Muchos piensan que el componente público, de revestir
alguna importancia, no es una influencia tan significativa en
las organizaciones y su gerencia, como lo son muchos otros
factores: el estilo del liderazgo, el tamaño de la organización y
el nivel de recursos. La mayoría de los teóricos sobre organi-
zación se preocupan tanto por la generalización científica
como por la eficiencia gerencial y, comprensiblemente, de-
sean alguna prueba de que lo público represente una diferen-
cia (véanse, por ejemplo, Meyer y Rowan, 1977; Nystrom y
Starbuck, 1981). Sin embargo, los especialistas y los profe-
sionales de la gerencia pública -en busca de aumentar la efi-
ciencia administrativa- están convencidos de que las organi-
zaciones públicas son distintas a las privadas (por ejemplo,
Allíson, 1979; Lynn, 1981; Rainey, Backoffy Levine, 1976).
La investigación sobre gerencia pública, en su estado actual
de subdesarrollo, aporta poco para convencer a los analistas
corporativos de orientación teórica de que lo público merece
su atención. La evidencia anecdótica parece decir que la
39
40 EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO
gestión empresarial y la gubernativa difieren sustancialmente

(véanse Blumenthal, 1983; Rumsfeld, 1979; Hayes, 1972; Cali-
Iano, 1981); pero en las empresas privadas, la autoridad
política está a la orden del día. Al reflexionar sobre sus expe-
riencias en los negocios y en el gobierno, Donald Rumsfeld
(1979, p. 90) observa: "Cuando me levanto en la mañana
como empresario, pienso mucho más en el gobierno que en la
competencia, porque el gobierno está igualmente involucra-
do: sea HEW, IRS, SFC, FIe, FDA".*
Los INTERESES
Tal y como están las cosas, pocas piezas del rompecabezas de

lo público están en su lugar. Son escasas las evidencias para
reforzar creencias firmes. El reducido progreso es en particu-
lar decepcionante en vista de la cantidad de temas puestos en
la balanza. Veamos algunos ejemplos.
Desde tiempo atrás ha habido interés en transferir tec-
nologías entre sectores, incluyendo tecnologías de carácter
directivo. La administración por objetivos, planeación pre-
supuestal programada, dirección de personal de tiempo flexi-
ble, planeación presupuestal de base cero y sistemas compu-
tarizados de apoyo a decisiones son algunas de las tecnologías
de carácter directivo que han sido transferidas del sector pri-
vado al sector público. El interés en los métodos directivos del
sector privado ha crecido bajo la presidencia de Reagan
(Palmer y Sawhill, 1982).
La transferencia y aplicación de tecnologías de carácter
directivo avanzan de grado o por fuerza, o en el mejor de los
casos, según las corazonadas de la gente involucrada. Mien-
tras no aumente el número de piezas en el rompecabezas de
lo público, la conjetura será la regla más que la excepción.
¿Bajo qué circunstancias las tecnologías sociales y adminis-
trativas son transferibles entre organizaciones públicas y pri-
vadas? (Roessner, 1977). Existen casos sustanciales en el sen-
* Se prefirió dejar, a lo largo del libro, las siglas como vienen en la edición
en inglés, de ahí que, cuando se pone completo el nombre de alguna institu-
ción, no concuerdan con la traducción al español.
EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO 41
tido de que algunas transferencias intersectoriales terminan

en tristes fracasos y otras en éxitos resonantes; pero nuestro
conocimiento de los factores de éxito o fracaso es limitado. Lo
público bien podría atenuar la probabilidad de éxito en la
transferencia de tecnologías, pero, ¿es más pertinente para
algunas tecnologías que para otras?
La motivación en el empleo es otro ejemplo importante que
puede elucidarse mediante un estudio más profundo del
rompecabezas de lo público. Los investigadores han informa-
do que los empleados públicos suelen tener menores niveles
de satisfacción laboral y de compromiso institucional que sus
contrapartes del sector privado (Buchanan, 1974; Rainey,
1983; Porte y Perry, 1979). ¿A qué se debe esta diferencia? ¿Es
en gran medida una cuestión de patrones distintos de reclu-
tamiento o de selección de carrera? ¿O hay algo en la natu-
raleza del trabajo en el sector público que produce este efec-
to? Buchanan (1974) argumenta que la escasa claridad de
metas en las organizaciones públicas es muy explicativa. Sin
embargo, Rainey (1983) señala que es poca la variación en
cuanto a claridad de metas entre los administradores, sean
públicos o privados. Otros estudios (Ponzer y Schmidt, 1982;
Rhinehart el al., 1969) sugieren que la autoselección es factor
de gran importancia; esto es, las personas que eligen un
empleo en el sector público pueden diferir de las que lo hacen
en el sector privado. La solución del rompecabezas de lo
público podría ayudar a aclarar algunas de estas cuestiones.
Hay muchas otras controversias que también pueden irse
despejando al avanzar el armado del rompecabezas: ¿tienen el
control y el papeleo burocráticos diferentes implicaciones
para las organizaciones públicas que para las privadas?
(Buchanan, 1975a; Bozeman y Loveless, de próxima apari-
ción). ¿Son los organismos del gobierno realmente "inmor-
tales"? (Kaufman, 1976). O ¿acaso tienen ciclos de vida muy
semejantes a los de las organizaciones empresariales de
tamaño similar? (Nystrom y Starbuck, 1981). Por lo general
se argumenta que evaluar la eficiencia de las organizaciones
públicas es más difícil porque no hay una "línea de fondo",
pero, ¿qué cabría decir de las organizaciones empresariales
que buscan objetivos múltiples, como provecho, crecimiento
y estabilidad? (Cameron, 1980). Se dice que las organiza-

ciones públicas tienen ambientes más turbulentos que las pri-
vadas (Whorton y Worthley, 1981), pero, ¿por qué debería-
mos esperar diferencias en cuanto a turbulencia ambiental?
Más aún, ¿en qué forma difieren los ambientes de las organi-
zaciones públicas de aquéllos de las organizaciones privadas?
(Segal, 1974; Wamsley y Zald, 1973; Whetten y Bozeman, de
próxima publicación).
Quizá el problema más importante que podría aclararse a
medida que avancemos en la solución del rompecabezas de lo
público es la cuestión básica de la asignación de funciones y
responsabilidades entre los sectores. La experiencia política
reciente ha demostrado que los arreglos institucionales para
el suministro de bienes y servicios no son fijos, y que casi
cualquier función es susceptible, al menos potencialmente, de
"privatización" (Savas, 1982). Estos mismos cambios dramáti-
cos en el lugar de la prestación del servicio rara vez han con-
tado como impulsora con una teoría gerencial o corporativa.
Las decisiones se toman, en cambio, con base en criterios
económicos normativos (como la teoría de la opción pública
o la economía de oferta), convicción ideológica o convenien-
cia política. La asignación de bienes y servicios rara vez se
determina por la evidencia de que una función sea mejor
administrada en un sector que en otro. Una mayor compren-
sión de los efectos de lo público en el comportamiento de las
organizaciones podría introducir otro importante término en
los criterios, complejos pero quizá incompletos, que sirven
como base para tomar decisiones sobre la asignación de servi-
cios. No hay una razón clara para que la ideología y la teoría
económica debieran tener hegemonía en tales decisiones; los
problemas administrativos y organizacionales pueden ser
igual de importantes.
SUPUESTOS SOBRE LO PÚBLICO
Muchas de las barreras para el progreso en el estudio de las

organizaciones públicas no son distintas a las que enfrentan
los investigadores de la organización en general: en ambos
casos hay problemas de muestreo, de error de medición y,

con mayor frecuencia, de validez interna. Pero tres amplios
problemas son especialmente inquietantes en la investigación
sobre las organizaciones públicas. El primero radica en la
conceptualización de lo público. Los investigadores y teóricos
no siempre han sido claros con respecto a qué se quiere decir
con organización "pública". ¿Es una oficina de gobierno o
una organización en la que el público tiene un interés princi-
pal, o se trata del carácter económico de los bienes y servicios
prestados?
En muchos aspectos, el problema de la ambigüedad con-
ceptual es un síntoma de otro problema: lo indiferenciado de
los sectores. Las organizaciones gubernamentales y las comer-
ciales se están volviendo cada vez más semejantes en cuanto a
sus funciones, enfoques administrativos y presencia pública
(Musolf y Seidman, 1980). Las organizaciones privadas son
cada vez más permeables a las políticas del gobierno, mien-
tras que las instituciones públicas se están viendo atraídas
por enfoques casi mercantiles. Un elemento adicional de com-
plejidad es el surgimiento de organizaciones híbridas (en
parte del gobierno y en parte privadas) y de las no lucrativas
del "tercer sector". La ambigüedad conceptual que abunda
entre los teóricos es comprensible: el mundo corporativo real
está cambiando con gran rapidez y nuestro desarrollo concep-
tual no ha mantenido el paso.
Acaso el problema más importante en la teoría de la organi-
zación pública sea la falta de una explicación fundamental de
por qué las organizaciones públicas difieren de las privadas.
Gran parte de la investigación comparativa de estos dos tipos
de organización informa simplemente sobre las diferencias de
comportamiento observadas (con una u otra conceptualiza-
ción de lo público), sin ofrecer una explicación teórica de esas
diferencias. A veces se presenta una interpretación ad hoc y de
poco alcance, pero rara vez algo más que eso.
Este libro da respuesta a los problemas anteriormente men-
cionados, al presentar un marco conceptual que pretende
adecuarse a la compleja ecología organizacional de nuestros
días. La respuesta se basa en dos premisas centrales. En
primer lugar, se establece la existencia de dos fuentes de
autoridad, que son la base de prácticamente todas las organi-

zaciones: la autoridad económica y la autoridad política. Es
de suponerse, por razones que serán elaboradas más ade-
lante, que la autoridad, base de la organización, tiene un
impacto significativo y penetrante en el comportamiento de la
organización. La segunda premisa es que es preferible repre-
sentar ambos tipos de autoridad como dimensiones, por lo
que una organización no es totalmente "pública" o "privada",
sino que es una u otra en mayor o menor grado. Puede ser
incluso más pública en relación con algunas de sus activi-
dades y más privada respecto de otras. En resumen, cualquier
organización, sea del gobierno, empresarial o mixta, puede
ser vista en términos de las"dimensiones de lo público".
LA INFLUENCIA DE LO PÚBLICO
Con sólo una pequeña hipérbole, el título de este libro sinteti-

za muy bien su argumento central; y los capítulos v, VI y VII
desarrollan y defienden la idea de que todas las organiza-
ciones son públicas. A estas alturas, sería útil ilustrar el com-
ponente público de las organizaciones y cómo la politicidad
influye en su comportamiento. Pero, ¿por dónde comenzar?
Casi cualquier aspecto del funcionamiento organizacional
puede ser afectado por la autoridad política.
Como punto de partida, resultaría útil circunscribir la dis-
cusión a los procesos esenciales presentes en toda organi-
zación. Pero, ¿qué es un proceso esencial? Naturalmente,
aquí cabe el desacuerdo. Cabría señalarse que un proceso
esencial es aquél sin el cual una organización no existiría. En
cierto sentido, éste es un diagnóstico característico para
cualquier organismo. Por ejemplo, sin tejido celular, una
planta no es una planta; sin una bolsa, un marsupial no es un
marsupial. Pero, ¿cuáles son las características que definen a
las organizaciones? ¿Cuál es el conjunto de atributos y activi-
dades sin los cuales el concepto organización comienza a
perder su significado?
Si logramos formular una definición satisfactoria de orga-
nización, se podrán inferir los procesos esenciales. Muchas de
las definiciones más conocidas (Katz y Kahn, 1978; Hall,

1977; Etzioni, 1977; Blau y Scott, 1962) poseen elementos
comunes. Tras una revisión de las más conocidas defini-
ciones, así como de una selección de los elementos comunes
queda lo siguiente: las organizaciones son entidades colecti-
vas formalmente estructuradas y socialmente establecidas
para alcanzar ciertas metas por la adquisición de recursos del
medio ambiente y su encauzamiento hacia actividades que se
corresponden con esas metas.
Esta definición nos ofrece una visión útil con respecto a
organización, pero no necesariamente racional. Las metas
pueden estar o no formalizadas, y pueden ser de interés públi-
co, colectivo o de uno o más individuos; los recursos pueden
estar dirigidos hacia metas contrapuestas y aun excluyentes
entre sí; la dirección de los recursos puede ser eficiente o no.
Esta visión corporativa es base suficiente no sólo para com-
prender las organizaciones estilo weberiano, sino también las
"anarquías organizadas". Lo que es más importante, abarca
las organizaciones empresariales, del gobierno, no lucrativas,
mixtas y aquéllas virtualmente inclasificables. De acuerdo con
esta definición, los procesos esenciales (es decir, delimitados,
irreductibles) en el comportamiento organizacional incluyen:
1) establecer y mantener la organización; 2) estructurarla; 3)
obtener y administrar recursos, y 4) fijar y perseguir metas.
Asimismo, los procesos esenciales de toda organización están
sujetos a la influencia de la autoridad política.
En el capítulo VI se elaboran los efectos de lo público (un
concepto de esto se desarrolla en los dos anteriores) en las
dimensiones esenciales del comportamiento organizativo, y
aborda algunas implicaciones gerenciales. Pero en este punto
es útil destacar las inquietudes del libro mediante una serie de
ejemplos. El tema fundamental acerca de que todas las organi-
zaciones son públicas implica que nuestro interés se centre en
entidades del gobierno, empresariales, no lucrativas, híbridas
y otras: literalmente, en todo tipo de organizaciones. En apo-
yo de este tema, consideremos ahora algunos elementos públi-
cos de las firmas privadas. La siguiente sección expone la in-
fluencia de lo público en la industria aeroespacial (véase
también Bozeman, 1984).
EL COMPONENTE PÚBLICO EN LAS FIRMAS PRIVADAS: EJEMPLOS

HISTÓRICOS DE LA INDUSTRIA AEROESPACIAL
Las principales compañías de la industria aeroespacial de los

Estados Unidos son de propiedad privada y, bajo cualquier
concepto convencional, son organizaciones empresariales pri-
vadas. No obstante, en muchos aspectos son públicas, y lo
más importante, varían en su grado de lo público. Si defini-
mos lo público en términos de la influencia de la autoridad
política sobre el comportamiento de las organizaciones, la
industria aeroespacial sirve como magnífico ejemplo del
papel de lo público en las firmas privadas.
Los recursos públicos en la industria aeroespacial. Una ca-
racterística fundamental de esta industria es su dependencia
de la autoridad política para obtener recursos. De hecho, un
observador (Steckler, 1965, p. 202) la describe como "el virtual
pupilo del gobierno", aunque en realidad hay mucha variación
en cuanto a los recursos públicos entre las diversas com-
pañías. Es esta variación la que hace que la industria aero-
espacial sea un caso especialmente atractivo para el análisis de
los efectos de lo público.
Siete compañías dan cuenta de más de 90% de la produc-
ción de aeronaves estadunidenses (si se mide por peso del
fuselaje). Para demostrar las diferencias en los niveles de
dependencia de cada firma en cuanto a su financiamiento
gubernamental, podemos examinar el porcentaje de factura-
ción derivado de las ventas a líneas comerciales y de los con-
tratos con el gobierno, respectivamente (incluyendo las ventas
al extranjero y al ejército, que están bajo el control del gobier-
no de los Estados Unidos). La gráfica I.1 muestra los porcenta-
jes de facturación para estas dos categorías y demuestra la
considerable variación de las compañías en cuanto a la de-
pendencia de los contratos del gobierno. Como se indica en la
gráfica. todas las empresas aeroespaciales son públicas, pero
unas lo son más que otras.
La dependencia de dichos contratos representa sólo un
aspecto de lo público en el proceso de obtención de recursos
para los fabricantes de aeronaves. De manera notable, las uti-
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Dynamics man throp Douglas heed well
Firmas
GRÁFICA 1. 1. Financiamiento público de [irmas
aeroespaciales
lidades de las compañías por concepto de ventas están sujetas

a limitaciones impuestas por la ley Vinson-Trammell, la cual
estipula una revisión financiera oficial de las ganancias
obtenidas por los contratos gubernamentales. Y la conexión
gobierno-aeroespacio no se reduce a las ventas. Las firmas de-
penden en gran medida del gobierno para conseguir fondos
de investigación y desarrollo. Varias industrias cuentan con
financiamiento o créditos impositivos para tal efecto, pero el
grado de dependencia de la industria aeroespacial resulta
excepcional. Más notable aún es la dependencia de la indus-

tria en cuanto a los recursos gubernamentales para financiar
su capitalización. En muchos casos, las decisiones corporati-
vas sobre la construcción de nuevas instalaciones son toma-
das y financiadas de manera independiente. En la industria
aeroespacial, sin embargo, el gobierno ha apoyado nuevas
construcciones, y en algunos casos se ha reservado el derecho
sobre las instalaciones arrendadas a compañías aeroespa-
ciales. En síntesis, lo público invade casi cualquier aspecto de
los procesos de obtención de recursos en esta industria.
Lo público y ciclos de vida corporativa en la industria aeroes-
pacial. El efecto más común de lo público en la industria
aeroespacial es la intervención del gobierno para apoyar a las
firmas que han sufrido traspiés en el mercado. El rescate
financiero de la Lockheed por parte del gobierno federal es un
caso bien conocido y ampliamente documentado (Fowlkes,
1971). La mayoría de los observadores coinciden en que la
garantía federal por 250 millones de dólares en préstamos
bancarios evitó la bancarrota de la Lockheed, firma que sola-
mente unos años antes había sido responsable de la desas-
trosa extralimitación del presupuesto en la producción del
avión C-5A (Rice, 1971).
El papel de lo público fue también tan importante en la
creación de la industria aeroespacial como lo ha sido en su
mantenimiento. De todos es sabido que la industria de la
aviación nació con la primera Guerra Mundial, pero son
menos conocidos los extraordinarios esfuerzos (en especial
para la época) del gobierno federal para lograr su alum-
bramiento. Los contratos del gobierno no sólo financiaron la
industria, sino que también se instituyeron procedimientos de
patente excepcionales, convenios de autorización recíproca
sin precedentes y asistencia técnica. Como resultado, una
industria que había atraído poco interés de los inversionistas,
cuando estaba sujeta a las vicisitudes normales del mercado,
logró decuplicar las inversiones en un solo año. En fecha
próxima, o sea en 1914, se produjeron solamente alrededor de
50 aviones; con los incentivos del gobierno, esa cifra se elevó a
más de 14 mil unidades tan sólo cuatro años después (Si-
monson, 1968). En las cinco décadas siguientes, el creci-
miento de la industria estuvo relacionado en gran medida con

una serie de iniciativas gubernamentales, incluyendo, por
ejemplo, la Ley de Correo Aéreo de 1925, la Ley de Comercio
Aéreo de 1926 y diversas medidas políticas con respecto al
cuerpo aéreo del ejército y de la armada.
El caso de la Lockheed y los inicios de la industria subrayan
el mismo punto: la comprensión de los ciclos de vida corpora-
tiva requiere de una visión global de lo público. En un ejem-
plo más reciente, un nuevo e importante segmento del merca-
do se creó en 1980, cuando la Federal Aviation Administration
aumentó de 19 a 58 el número de asientos de abono autoriza-
dos en las aerolíneas. Esto cambió por completo el aspecto
económico en el negocio a plazos, con lo que se desató una
fiebre por entrar a ese mercado. Los ciclos de vida de las orga-
nizaciones gubernativas y empresariales están determinados a
menudo en forma similar por regulaciones políticas externas.
Lo público y procesos estructurales en la industria aeroespa-
cial. Lo público de la estructura y del diseño estructural se
ilustra cabalmente en la industria aeroespacial. Un ejemplo es
el efecto de los procedimientos oficiales de contratación y
contabilidad en las estructuras financieras y en las prácticas
administrativas de las compañías del ramo.
Hasta la década de 1960, los contratos de "costo más ga-
nancias porcentuales" fueron la norma (Bluestone, Jordan y
Sullivan, 1981). Con este arreglo, las ganancias corporativas
se basaban en un porcentaje fijo de costo. Naturalmente, este
arreglo tan poco convencional ofrecía un incentivo para que
los contratistas mantuvieran los costos tan altos como fuera
posible. El resultado fue en esencia un programa de bienestar
para la industria. Este tipo de contratación fue reemplazado
por una modalidad de "costo más honorarios fijos", proce-
dimiento que le daba a la compañía una utilidad fija predeter-
minada y no ofrecía ningún incentivo -aunque tampoco
ningún desincentivo-- para aumentar los costos. Durante la
gestión de Robert McNamara como secretario de Defensa, se
introdujo el "concepto de procuración del paquete total", por el
cual se exigía a los contratistas incorporar costos y beneficios
en las licitaciones competitivas. Para una industria acostum-
brada a utilidades garantizadas, el resultado fue un rebasa-
miento masivo de costos y, en algunos casos, casi la bancarro-

ta. Para la industria aeroespacial, lo público había alterado en
forma radical la operación tradicional del mercado.
Otro ejemplo de la influencia de lo público está en el mane-
jo de las instalaciones. Durante la segunda Guerra Mundial,
no menos de 92% de la expansión de instalaciones en la
industria aeroespacial estuvo bajo el financiamiento del go-
bierno federal. En 1944, éste era el titular de 90% de la in-
fraestructura para la fabricación de aviones (Cunningham,
1951). Esto planteaba un interesante problema al término de
la guerra: cómo despachar miles de millones de dólares en
equipo excedente sin desmantelar la industria. Debido a su
componente público, la enajenación de excedentes no era un
mero problema de mercado. Un informe de la época (Cle-
veland y Graham, 1946, p. 94) advertía: "ya que las líneas
completas de montaje para la producción [de aeronaves civi-
les] constan de herramientas y equipo propiedad del go-
bierno, los fabricantes no pueden proseguir con la construc-
ción hasta que no haya un traspaso de estas herramientas.
Desde el punto de vista del gobierno, sin embargo, es nece-
sario que la venta se lleve a cabo conforme a líneas democráti-
cas; es decir, que todas las partes interesadas reciban oportu-
nidades iguales para participar en la licitación de equipos del
gobierno. Por ello, el problema de la enajenación de exce-
dentes, tanto de aviones como de instalaciones, es una cues-
tión compleja, que únicamente puede resolverse mediante el
establecimiento y ejecución de una política amplia y de con-
junto".
El problema de los excedentes de posguerra ilustra algunas
de las ramificaciones de lo público en la estructura y las prác-
ticas administrativas de las compañías. Si bien el ejemplo de
la posguerra es extremo, la industria aeroespacial sigue de-
pendiendo en gran medida de las instalaciones y el equipo del
gobierno. Asimismo, esta industria no es la única susceptible
a la influencia de lo público en cuanto a contratación, obten-
ción, manejo de instalaciones, procedimientos contables y
prácticas de personal.
Lo público y procesos de objetivos: metas compartidas en la
industria aeroespacial. A partir de la segunda mitad de la
década de 1950, hubo una fuerte declinación en la demanda

de aeronaves militares, y la industria se enfrentó a una crisis
compartida con los principales armadores de fuselajes (Si-
monson, 1968). Hubo tres respuestas características: reducir
gradualmente la producción y cerrar instalaciones; diversifi-
carse hacia áreas ajenas a la producción de fuselajes, y poner
a la compañía a competir por los abundantes contratos de
diseño y fabricación de misiles. La mayoría de las grandes fir-
mas escogieron la tercera opción. Sin embargo, la competen-
cia por estos contratos, al menos al principio, era muy distin-
ta a la que se daba para obtener contratos de aeronaves.
Desde la década de 1940, la producción de aviones había esta-
do dominada por unas cuantas firmas, mientras que la expe-
riencia, el equipo y la familiaridad de los vendedores había
comenzado por ese entonces a servir como importante ba-
rrera al ingreso de nuevas compañías (Simonson, 1968). El
panorama cambió abruptamente al entablarse la competencia
por los contratos de misiles. Nadie tenía la experiencia para
construirlos, no había "historiales" de ventas y, además, las
plantas armadoras de aeronaves tendrían que readaptarse por
completo. Los fabricantes de aviones podían reclamar a su
favor pericia técnica, pero lo mismo podían hacer las firmas
eléctricas, electrónicas y aun las automotrices. De hecho, ape-
nas en 1956, menos de 30% de los contratos de misiles se
habían adjudicado a los fabricantes de aeronaves (Lee, 1957).
Las principales firmas del ramo aeronáutico se vieron vincu-
ladas por una meta crucial: la necesidad de "vender" los
aspectos ventajosos de la industria para la producción de mi-
siles a fin de expandir la base industrial. Durante un periodo,
los fabricantes de aeronaves cerraron filas contra las firmas
electrónicas y otros vendedores potenciales de misiles; com-
partieron su capacidad técnica y desarrollaron estrategias
promocionales comunes. Su éxito se reflejó en su capacidad
de obtener la mayoría de los principales contratos para la
construcción de misiles durante la década de 1960.
En algunos casos, las metas de las compañías aeroespa-
ciales se vieron afectadas por regulaciones del gobierno. A
menudo resienten los costos de cumplir con dichas regula-
ciones, pero a veces éstas estimulan el negocio. Por ejemplo,
como resultado de las nuevas y estrictas normas sobre emi-

siones y ruido dictadas en 1978 por la Agencia de Protección
Ambiental, las aerolíneas se vieron obligadas a comprar nue-
vos aparatos o reajustar los viejos con una serie más moderna
de motores más silenciosos y de mejor calidad de combus-
tible. Esto produjo una ola de pedidos de aviones en 1979
(Bluestone, J ardan y Sullivan, 1981).
¿Es la industria aeroespacial un caso singular? Quizá esta
industria parezca un blanco fácil. Sus nexos con la autoridad
política son bien conocidos y muy publicitados. Pero si bien
ésta representa un caso especial, hay también otros "casos
especiales". ¿Qué podemos decir de las universidades? Mu-
chas grandes universidades privadas que realizan investiga-
ción reciben un alto porcentaje de fondos gubernamentales
(algunas mucho más que la típica universidad estatal) y están
sujetas a un sinnúmero de políticas y procedimientos guber-
namentales similares a los que se aplican en instituciones de
educación pública superior. Algunas universidades privadas
incluso reciben, de acuerdo con fórmulas establecidas, una
asignación estatal por estudiante. ¿Qué hay de los hospitales
privados y los vínculos Medicare-Medicaid [programas de
asistencia médica a los ancianos y a los pobres, respectiva-
mente]? ¿Qué hay de la industria automotriz y de los présta-
mos del gobierno a la Chrysler Corporation? Más reciente-
mente, ¿qué hay de los efectos publicitados y polémicos de la
autoridad política en la industria agrícola? En algún aspecto,
los "casos especiales" comienzan a sumarse a las generaliza-
ciones.
RESUMEN
En este capítulo se ha presentado el rompecabezas de lo pú-

blico y se ha argumentado que esto, entendido corno una de-
rivación de la autoridad política, influye prácticamente en
cualquier organización. Para ilustrar la penetración de lo
público, hemos examinado los procesos esenciales de las
organizaciones a la luz de su componente público. Asimismo,
se han sugerido implicaciones tanto teóricas como adminis-
trativas de lo público.
EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO S3
Los argumentos básicos del libro han quedado establecidos.

Antes de darles mayor desarrollo a través de los capítulos III a
VII inclusive, el siguiente capítulo explora investigaciones y
teorías previas con fines comparativos entre las organiza-
ciones públicas y privadas (por lo general definidas como
gubernamentales y empresariales, respectivamente).
11. COMPARANDO LAS ORGANIZACIONES
PÚBLICAS Y PRIVADAS: PROBLEMAS
CORPORATIVOS, DE PERSONAL Y DE
CONTEXTO LABORAL
HACE más de 40 años, Paul Appleby, un brillante estudiante y

gerente en el campo de la administración pública, observaba
que la "gestión gubernamental difiere de cualquier otra ac-
tividad administrativa -de manera apenas perceptible desde
el exterior, en virtud de su naturaleza pública- y por el modo
en que está sujeta al escrutinio y clamor públicos" (Appleby,
1945, p. 7). Desde esa época, muchos ejecutivos públicos y
empresariales se han dado a la tarea de sugerir diferencias
entre las organizaciones públicas y privadas, así como en su
. administración. Al mismo tiempo, son numerosas las investi-
gaciones y teorías desarrolladas por los especialistas interesa-
dos en identificar o en establecer diferencias entre ambos
, tipos de organización. Algunas supuestas distinciones son
amplias y profundas, mientras que otras son de alcance Iimi-
tado; ciertas aseveraciones se apoyan en evidencias resultado
de investigaciones y otras en la fuerza de la lógica, la retórica
o la experiencia individual. Pero la lista de presuntas diferen-
cias es ya bastante larga.
El propósito de este capítulo es revisar algunos de los nu-
merosos argumentos sobre las diferencias (y semejanzas) en-
tre las organizaciones públicas y privadas. Si bien la discu-
sión abarca un amplio registro, presenta ciertos énfasis y
evidentes omisiones. En esta sección hacemos a un lado
aquella literatura más prescriptiva que descriptiva; esto elimi-
na la sofisticada teoría de la opción pública y los frecuentes
reclamos para que el gobierno adopte un "perfil gerencial".
Otra omisión la constituyen los estudios sobre la influencia
directa de los entornos político y económico. Las compara-
ciones típicas entre lo público y lo privado siempre identifi-
can como diferencias clave los incentivos mercantiles de las
54
ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS 55
organizaciones privadas y las restricciones políticas de las or-

ganizaciones públicas. Los capítulos IV y V abordan la auto-
ridad económica y la autoridad política, respectivamente.
Dentro de los límites autoimpuestos ya mencionados, la li-
teratura comparativa de ambos tipos de organizaciones pue-
de dividirse en tres categorías: 1) comparaciones de emplea-
dos y sistemas de personal; 2) comparaciones de tareas y de
contexto de trabajo, y 3) comparaciones de organizaciones y
de su estructura. La primera categoría contiene la preponde-
rancia de la investigación empírica sobre las diferencias pú-
blico-privado; la segunda se compone en gran medida de
reportes informales y de estudios casuísticos, y la tercera es
quizá más notable por su diversidad e indeterminación.
COMPARACIONES DE EMPLEADOS Y SISTEMAS DE PERSONAL
Las organizaciones públicas difieren supuestamente de las

privadas en la actitud general de los empleados frente a su
trabajo, así como en la distinta estructura de incentivos. Sin
embargo, siempre resulta poco claro si dichas diferencias son
atribuibles a los diversos sistemas de personal -y a las re-
compensas y sanciones concomitantes- o a que la gente que
elige trabajar en el sector privado es, en conjunto, algo distin-
ta a la que opta por el sector público.
Actitudes de los trabajadores. Las actitudes de mayor interés
para los investigadores al comparar ambos sectores resul-
taron ser aquéllas que se relacionan con la satisfacción labo-
ral, el compromiso institucional, y de modo más general, la
motivación. La tónica en gran parte de estas investigaciones
fue establecida por los estudios de Bruce Buchanan (1974,
1975a, 1975b) sobre los gerentes empresariales y públicos.
Según Buchanan, los primeros manifiestan actitudes más
positivas y mayor identificación con sus organizaciones que
los últimos.
En otro estudio comparativo sobre el mismo asunto,
Rainey (1979) encontró que los directores de organismos gu-
bernamentales percibían una relación más débil entre desem-
peño e incentivos como sueldo, ascensos y seguridad ocupa-
56 ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS
cional. Asimismo, su puntuación era más baja en cuanto a

satisfacción con sus colaboradores y con las oportunidades
de ascenso, y pensaban que los procedimientos de personal
eran en general menos flexibles en relación con los incen-
tivos. En una encuesta posterior, realizada con 235 directores
públicos y privados, Rainey (1983) constató que los primeros
percibían una relación más débil entre desempeño y
reconocimiento, y concluyó que las dudas de este sector en
cuanto a que la eficiencia implica mejor remuneración y
mayores oportunidades de ascenso explican en gran medida
sus menores niveles de satisfacción ocupacional y de identifi-
cación institucional.
Debe subrayarse que la evidencia de niveles más bajos por
parte de los directivos públicos en lo que corresponde a iden-
tificación con la empresa y en lo que respecta al empleo, así
como las menores esperanzas acerca de la entrega de recom-
pensas por un buen desempeño, se basa sólo en unos cuantos
estudios y en algunos casos las muestras han sido tomadas de
un pequeño número de organizaciones. Asimismo, los resul-
tados con respecto a empleados estatales (Grupp y Richard,
1975) no parecen concordar con los de los empleados federa-
les. Sin embargo, las deducciones son plausibles al punto de
justificar cierta reflexión. Una explicación admisible de la
relativa insatisfacción entre los directores públicos es que los
sistemas de personal del gobierno (como el Sistema de Ser-
vicio Civil de los Estados Unidos) son una fuente de frustra-
ción. Los empleados públicos son a menudo menos vulnera-
bles que los privados a decisiones de personal caprichosas;
pero algunos observadores consideran que las mismas reglas
y procedimientos que los protegen pueden impedir que los su-
periores castiguen un desempeño pobre o premien la eficien-
cia. De hecho, uno de los objetivos principales del Acta de
Reforma del Servicio Civil de 1978 fue el de disminuir la pro-
babilidad de que el gobierno federal fuese una sinecura para
los incompetentes, mientras que los mejores empleados que-
daran sin recompensa (Campbell, 1978). El éxito limitado de
dicha acta (Pearce y Peny, 1983; Ring y Peny, 1983), consis-
tente en una iniciativa tendiente a uniformar algunas políticas
de personal del gobierno con las aplicadas en las empresas, es
quizá un testimonio de las diferencias inherentes a la admi-

nistración de personal pública y privada (Rosen, 1986). Hay
cierta evidencia (Lovich, Shaffer, Hopkins y Yale, 1980) de
que los empleados públicos, en contra de los estereotipos pre-
valecientes, no suelen guardar sentimientos negativos frente a
las evaluaciones basadas en el mérito. Y los directores públi-
cos pueden tener incluso una mayor orientación hacia los lo-
gros que los gerentes privados (Guyot, 1962), pero no deja de
preocupar la aplicación de procedimientos particulares y sub-
jetivos de evaluación de personal, en especial aquéllos que pa-
recen politizar el servicio civil (Lynn y Vaden, 1980; Schmidt y
Abrarnson, 1983).
Sistemas de personal, estructura y procedimiento. Otra posible

explicación de la menor satisfacción entre los directores
públicos se relaciona más con la rigidez de procedimientos
que con la expectativa de recompensa. Estos funcionarios no
sólo enfrentan sistemas de personal que limitan su discre-
cionalidad, sino que en general se sienten más restringidos de
lo necesario por las normas y regulaciones. En un reciente
sondeo entre más de 14 mil empleados federales, una clara
mayoría de directores y ejecutivos manifiestan que su capaci-
dad de dirección se ve limitada por reglas y regulaciones
innecesarias (U. S. Office of Personnel Management, 1979).
Resulta asaz interesante que más de 70% de este mismo
grupo haya coincidido en que tenía un control adecuado
sobre su trabajo. Lo que esto puede implicar es que las nor-
mas y regulaciones sustituyen el control directivo. Buchanan
(1974) sostiene que la autoridad jerárquica está severamente
limitada en las agencias del gobierno, y que el formalismo
burocrático es en parte una respuesta a la autoridad dis-
minuida. Esta interpretación encuentra cierto eco en las con-
clusiones de Rainey (1983) en el sentido de que los directores
públicos tienen una puntuación un tanto superior que los ge-
rentes privados en escalas de formalización.
Podemos decir, sin temor a equivocarnos, que muchas de
las discrepancias entre la administración de personal pública
y privada se localizan en los diferentes sistemas de empleo.
Tanto en su estructura contemporánea como en sus orígenes,
el Sistema de Servicio Civil de los Estados Unidos es distinto

a cualquier sistema de personal privado. El servicio civil se
puso en marcha en 1889 por el Acta Pendleton, y fue en gran
medida una respuesta a los excesos por la premiación de ser-
vicios de partido con empleos públicos que había dominado
por décadas las contrataciones y los ascensos en el gobierno
(Cayer, 1977). Si bien el favoritismo, el nepotismo y el com-
padrazgo se dan en el sector privado, nada parecido al sis-
tema de prebendas ha dominado las prácticas de personal en
las empresas. Asimismo, el sistema de méritos que se desa-
rrolló tras la creación del servicio civil difiere de la mayoría
de los sistemas de personal privados. Ciertas prácticas, como
la preferencia a veteranos y la "regla de tres", son diferencias
obvias; pero aun el sistema de calificaciones, exámenes y sal-
vaguardias sobre los derechos del empleado público y la se-
guridad en el empleo tiene poca semejanza con los sistemas
de personal empresariales. Tal vez lo más importante sea la
autoridad de personal de los directores de línea gubernamen-
tal y las funciones de administración de personal por parte de
agencias diferentes de aquella a la que el empleado está
adscrito. Considerando algunos factores como la desarticu-
lación entre empleados públicos profesionales y políticos,
la capacidad limitada de los empleados públicos para ir a la
huelga, la heterogeneidad de sus sindicatos (muchos incluyen
personal directivo) y la estandarización de sus planes de
pago, los sistemas públicos de personal difieren considerable-
mente de los de las organizaciones privadas.
Autoselección. Parece razonable suponer que las personas
que buscan hacer carrera en el gobierno comiencen con moti-
vaciones y valores un poco distintos a los de quienes optan por
el sector privado. Las políticas del gobierno, incluyendo las
relativas al personal, pueden influir en la conducta, y los
empleados públicos están condicionados por su ambiente de
trabajo y por las expectativas de sus compañeros. Pero la
"materia prima" puede ser algo distinta en cada uno de ambos
sectores. Un estudio (Rawls, Ullrich y Nelson, 1975) sobre las
actitudes y los valores de un grupo de estudiantes para ingre-
sar en la universidad encontró importantes diferencias entre
los que pretendían seguir una carrera empresarial y los que
planeaban trabajar en organizaciones gubernamentales o no

lucrativas. Los estudiantes orientados al sector público tuvie-
ron mayor puntuación en cuanto a ascendiente, búsqueda de
prestigio social y flexibilidad; asimismo mostraron mayor in-
terés en ser agentes de cambio y mayor habilidad en activi-
dades relacionadas con dicho cambio, y menos interés en la
riqueza o la ganancia pecuniaria personal. No hay razón algu-
na para creer que trabajar para el gobierno o para una empre-
sa sea igual de atractivo para todos, por lo que cabe suponer
ciertas diferencias en relación con la autoselección.
Los resultados con el grupo de estudiantes preuniversitarios
se complementan con las tendencias observadas entre algunos
empleados del gobierno. Un conocido estudio (Kilpatrick,
Cummings y Jennings, 1964), quizás ahora un poco anticua-
do, encontró que, en comparación con los empleados públicos
en general, los empleados federales se preocupan más por el
deber y las metas sociales que por la remuneración' económi-
ca. Más recientemente, Rainey (1983) concluyó que los direc-
tores públicos le atribuyen mayor importancia al servicio que
a la retribución monetaria. Tal vez la "ética de servicio públi-
co" es algo más que un mito.
Por último, los efectos de la autoselección parecen operar
no sólo con respecto a la elección de una carrera de servicio
público, sino también en la decisión de mantenerse frente al
cambio externo. Un estudio reciente (Lowery y Rusbult,
1986) sobre la reacción de los servidores públicos federales a
la administración Reagan indicaba efectos sistemáticos en
cuanto a la deslealtad y lealtad.
COMPARACIONES DE TAREAS Y CONTEXTOS DE TRABAJO
La investigación empírica sobre las diferencias en el contexto

laboral entre organizaciones públicas y privadas no es co-
mún. Los argumentos sobre alcance y ritmo de trabajo, visi-
bilidad y diferencias en el marco temporal no son fácilmente
abordados por diseños de investigación rigurosos. Por un
lado, no se requiere de una investigación para determinar que
hay, por ejemplo, ciclos electorales que influyen en las orga-
nizaciones del sector público. Pero, por otro lado, se necesi-

tarían diseños de investigación muy complejos (y costosos)
para determinar, por ejemplo, con exactitud cómo la sucesión
ejecutiva de base electoral en el sector público difiere en sus
efectos de la sucesión ejecutiva en las organizaciones pri-
vadas. En pocas palabras, resulta predecible que el diálogo
sobre las diferencias en el contexto laboral dependerá de
anécdotas, analogías y relatos de experiencias personales.
Marco temporal y ritmo de trabajo. Bruce Adams (1979, p. 546)
resume con gran precisión un aspecto que distingue a la ad-
ministración pública de la privada y que se menciona con fre-
cuencia: "En Washington, lo urgente desplaza a lo importan-
te. Las demandas de corto plazo para los principales niveles
decisorios son abrumadoras. En un sentido muy real, nues-
tros altos funcionarios públicos en el Congreso y en la rama
ejecutiva se convierten en prisioneros de otros".
El ritmo de trabajo de estos elevados funcionarios llega a
ser agobiante, pero, ¿por qué suponer que los altos ejecutivos
corporativos son objeto de menor presión? Hay por lo menos
un par de "aceleradores de ritmo" que los funcionarios públi-
cos experimentan con mayor frecuencia que los privados. En
primer lugar, el funcionario público está por lo general más
expuesto al escrutinio de los medios de comunicación y de
amplios grupos de presión que tienen algo que ganar o perder
con las decisiones del mencionado empleado (Blumenthal,
1983; Lau, Newman y Broedling, 1980). Esta visibilidad (que
trataremos con más detalle en una sección subsecuente) es
uno de los factores que pueden influir en el ritmo de trabajo
del sector público. Cuando la gente está mirando, en especial
si se trata de millones de personas, resulta dificil meditar. El
público y los medios pueden interpretar fácilmente la me-
ditación como inacción; por eso con frecuencia parece mejor
hacer algo -algo visible- que ponerse a reflexionar. En oca-
siones, ese algo consiste tan sólo en nombrar una comisión
de estudio o un grupo de especialistas: pensadores sustitutos;
pero hacer nombramientos deja huella histórica, no así pen-
sar (a menos que los pensamientos sean compartidos).
Quizá las diferencias más importantes en los marcos tem-
porales de los directivos tanto del sector público como del
privado estén relacionadas con los ciclos políticos de gobier-

no. El proceso de asignación presupuestal opera general-
mente sobre una base anual. El Congreso se renueva cada dos
años, y la Presidencia está sujeta a cambio cada cuatro.
Existe una presión constante para alcanzar resultados rápi-
dos, los que pueden ayudar a que la agencia reciba mayor
cantidad en la siguiente ronda de asignaciones; resultados
posibles siempre que los aliados congresionales permanezcan
atrincherados, y que pueden influir en la reelección de un
presidente. Las urnas electorales no son tan veloces como las
evaluaciones de Neilsen, pero sí más seguras. Si nadie "sin-
toniza" con una política pública durante sus primeras fases,
existe gran probabilidad de que ni la política ni su diseñador
renueven su opción. A veces los funcionarios electos y los
directores públicos tratan de ganar tiempo para la realización
de sus programas. Tomemos como ejemplo la frecuente
alusión del presidente Reagan a los "30 años de mala admi-
nistración demócrata de la economía", claro pretexto para
darle a su propio programa más tiempo para surtir efecto.
Desde luego, tales intentos suelen resultar inútiles.
Con mucha frecuencia, los funcionarios públicos acortan
las de por sí menguadas posibilidades al hacer demandas des-
orbitadas para sus programas (Califano, 1981). Esta es una
respuesta "racional", al menos en el corto plazo. Los legis-
ladores y los superiores ejecutivos deben ser convencidos del
valor de los nuevos programas, y con tantos proyectos apa-
rentemente importantes compitiendo por fondos escasos es
raro el funcionario público que pueda resistir el impulso de
hacer peticiones exageradas para un programa acariciado.
La organización del gobierno también crea presiones. Pues-
to que las agencias suelen estar organizadas conforme a una
misión política y que las especializaciones en cada política
tienen prioridad sobre las funciones directivas en general, la
delegación de autoridad es más complicada y a menudo más
difícil. Esta cuestión está muy bien planteada en un ensayo
(Kogod y Caulfield, 1982, p. 983) que compara los roles de los
sectores público y privado: "En el sector privado, una organi-
zación bien dirigida permite que las decisiones se tomen en el
nivel donde está la información, delega la mayoría de las fu-
turas decisiones operativas y reserva al ejecutivo las contadas

decisiones estratégicas que conforman el futuro de la empre-
sa. En el sector público, debido a la especialización y a los
intereses políticos, más que a los intereses directivos u opera-
tivos, las decisiones tienden a elevarse varios niveles por enci-
ma de donde está la información; las decisiones de política a
menudo se formulan en el nivel medio, dejando a los ejecu-
tivos una aplastante carga de trabajo".
La separación de la autoridad en el diseño de políticas y la
responsabilidad de implementarlas significa que los direc-
tores públicos reaccionan con mayor frecuencia a un cambio
impuesto desde fuera que dirigiendo los cambios en cuya for-
mulación han participado. Estos funcionarios suelen tener
discrecionalidad en el diseño de políticas. Sin embargo, a
menudo se encuentran reaccionando frente a políticas esta-
blecidas por otros, amén de que éstas cambian con gran rapi-
dez. Un motivo de este cambio, como ya se mencionó, es la
naturaleza cíclica del gobierno. Pero éste también parece
estar más dominado -que las empresas privadas- por las
crisis. Como lo expresa un funcionario federal: "No es posible
establecer tu propio plan; puedes intentarlo, pero tienes que
estar preparado para desecharlo y abordar cualquier tipo de
crisis" (Adams, 1979, p. 550). Los directores públicos, al igual
que sus contrapartes empresariales, a veces pueden prever las
crisis; pero es más frecuente que dependan de la percepción
que de ellas tengan otras. Es bien sabido que en Washington
ocurre una crisis cuando el Congreso dice que ha ocurrido
una crisis (Lynn, 1981). Los núcleos decisorios (en el Con-
greso y en cualquier otra parte) deben movilizar primero el
apoyo a las políticas si es que algo ha de lograrse. Una forma
de lograrlo es aprovecharse de las crisis o incluso fabricarlas,
haciendo así que su "causa" parezca más urgente que otras.
Esto tiene dos resultados: primero, el diseño de políticas se
desarrolla de manera perentoria (respondiendo a una crisis
real o fabricada); pero, en segundo lugar, el diseño de políti-
cas de crisis a menudo refleja prioridades persistentes que
han estado latentes, aguardando solamente la llegada de una
serie de acontecimientos que las anime (Desai y Crow, 1983;
Sfnart y Vertinsky, 1977). Así pues, esto significa que una
política está dominada por ciertas crisis; pero también que

las políticas precipitadas por una crisis no siempre se forman
tan apresuradamente como parece.
Visibilidad. Hay dos estereotipos de visibilidad del fun-
cionario público, cada uno de los cuales tiene algo de cierto.
Está el "burócrata invisible", enterrado en las oscuras entra-
ñas de la burocracia y tomando decisiones igualmente anóni-
mas. Pero también está el cliché que representa al funcio-
nario público en una vitrina y cuyo menor movimiento está
bajo la mirada vigilante de los medios de comunicación, los
electores, los grupos de presión o los superiores políticos.
El primer estereotipo es aplicable a muchos directores pú-
blicos de nivel medio y bajo, en especial los que operan en
agencias grandes y que suelen permanecer en el anonimato a
menos que cometan errores crasos, actos ilegales o indiscre-
ciones. Por otro lado, la mayor parte de lo que se ha escrito
sobre el gerente público de elevada categoría y "siempre bajo
la mirada pública" se ha enfocado correctamente sobre quie-
nes se hallan en los niveles superiores. Aquí, la cuestión es el
grado en que la visibilidad de estos funcionarios difiere de la
de los ejecutivos empresariales. James Forrestal, ex secretario
de Defensa, explica por qué el ejecutivo público siempre es
noticia en los medios impresos y electrónicos: "La dificultad
del trabajo gubernamental reside no únicamente en hacer-
lo bien, sino en que el público a su vez se convenza de que está
bien hecho" (Lynn, 1981, p. 119). Esta explicación, que desde
luego tiene cierta validez, se basa en la necesidad de que los
funcionarios "vendan" al público sus políticas y sus pro-
gramas.
Más importante aún es la necesidad de responsabilidad
pública. Los medios masivos de comunicación tienen no tan
sólo una función de "vigilantes", sino también la obligación
de mantener informado al público sobre el curso de los acon-
tecimientos de interés general. Nadie discute en realidad la
importancia de esta función, pero hay una controversia ince-
sante sobre los límites de lo que la gente necesita saber. Entre
los temas más polémicos -que rara vez afectan a los ejecu-
tivos privados-e- están: la cobertura de los medios sobre la
vida familiar y personal de los funcionarios públicos (Black,
1982; Anderson, 1970), las fronteras entre la responsabilidad

y la apertura del gobierno, por un lado, y la necesidad de
mantener la seguridad nacional y el privilegio ejecutivo, por
el otro (Levenson, 1978; Demac, 1984), así como la debida
sincronización de la libertad de información y el uso de "fil-
tros" (Cathcart, 1984). Estas son cuestiones complejas que
rara vez limitan las actividades de los altos ejecutivos empre-
sariales, pero que son cotidianas en el sector público. Otro
grupo de problemas que involucran no sólo las relaciones con
los medios sino también requerimientos legales tienen que
ver con la divulgación de las finanzas personales de los fun-
cionarios, lo que de nueva cuenta pocas veces afecta a los
ejecutivos empresariales.
Los intereses. Las decisiones estratégicas de los ejecutivos
privados a veces afectan las vidas de millones de ciudadanos,
aunque por lo general sus impactos suelen ser modestos. En
cambio las decisiones de políticas por parte del gobierno con
frecuencia son de miras más amplias, pero lo más importante
es que los intereses en juego son mayores. Cada año, cientos
de organizaciones gubernamentales toman decisiones de
manera rutinaria sobre salud, seguridad y garantías públicas.
Si bien el común de la gente en ocasiones se ve afectada en
gran medida por las decisiones de empresas privadas, el nú-
mero de actores políticos y de decisiones de "elevados inte-
reses" producidas por esos actores es mucho menor.
Aun aquellas decisiones del gobierno de escaso alcance es
muy probable que tengan impactos significativos. Por ejem-
plo, ciertas resoluciones de cuerpos reguladores pueden estar
dirigidas a una o varias partes que involucren a relativamente
pocas personas; pero a menudo una decisión tiene tremendas
consecuencias para aquéllos a quienes afecta (Durant, 1986;
Wilson y Rachal, 1977).
COMPARACIONES DE ORGANIZACIONES Y ESTRUCTURAS
A primera vista, podría parecer que el foco de comparación

más directo y sencillo entre las organizaciones püblícas.y pri-" ..
vadas se centraría en sus respectivos atributos estructurales.
No es tal el caso. Los análisis comparativos estructurales entre

ambas organizaciones son escasos, pero la investigación sobre
la estructura en sí misma es abundante. Se han producido
cientos de estudios sobre estructuras corporativas, la mayoría
enfocados en organizaciones privadas, aunque los más críticos
(Kimberly, 1976b; Dalton el al., 1980) han lamentado la incon-
sistencia y confusión que predomina en dichos estudios.
Para ilustrar la dificultad de comparar las estructuras or-
gánicas, consideremos la cuestión "poco complicada" del
tamaño de las organizaciones. En un análisis de la literatura
acerca del tema, Kimberly (l976b) examinó más de 80 estu-
dios empíricos y observó que éstos abarcaban sólo una frac-
ción de la existente. Una de las razones del aumento de esta
literatura es evidente; el tamaño es, desde luego, un atributo
compartido por todas las organizaciones y ha sido medido en
forma conveniente. Pero con ello no queremos decir que los
parámetros sean siempre consistentes o aun significativos.
Los investigadores han medido el tamaño en términos del
número absoluto de empleados, personal de tiempo completo,
puestos autorizados, ingresos brutos, magnitud del presu-
puesto anual, número de clientes o parroquianos e índices que
combinan estas variables y otras más. En ocasiones se utilizan
medidas específicas, como el número de camas hospitalarias o
de estudiantes; en otras, el análisis se lleva a cabo a través de
las organizaciones o la época en que se han instituido, o con
diseños de investigación que consideran ambos aspectos de
manera simultánea. Sin embargo, los resultados no han ofre-
cido un panorama coherente. Los estudios que analizan la
influencia del tamaño de una organización sobre su funcio-
namiento han concluido que: a) el tamaño no guarda relación
con el desempeño (Mahoney, Frost, Crandall y Weitzel, 1972;
Fiedler y Gillo, 1974); b) el tamaño está relacionado positiva-
mente con el desempeño (Reimann y Neghandhi, 1976); e) el
tamaño y el desempeño son curvilíneos (Herbst, 1957; Revans,
1958), y d) el tamaño se relaciona positivamente con algunos
aspectos del desempeño y negativamente con otros (Pugh,
Hickson, Hinings y Tumer, 1968). Obviamente, con ello se
cubre la mayoría de las posibilidades.
Considerando que tantos investigadores han avanzado muy
poco mediante el estudio de un atributo estructural básico

como es el tamaño, la comparación de las estructuras corpo-
rativas públicas y privadas parece una tarea más formidable
de lo que se podría suponer de primeras. No obstante, hay va-
rios estudios que pueden darnos ciertos indicios sobre las di-
ferencias estructurales entre los sectores público y privado.
Hood y Dunsire (1981) analizaron las características estruc-
turales de 69 agencias del gobierno central británico; aunque
no se examinaron datos comparables en lo que hace a orga-
nizaciones no gubernamentales, los autores consideraron cui-
dadosamente las diferencias entre sus resultados y los de otras
investigaciones (Aldrich, 1972; Child, 1973; Pugh, Hickson y
Hinings, 1969) sobre organizaciones del sector privado. Se
analizaron variables estructurales tradicionales (como diferen-
ciación, jerarquía, especialización, dispersión), al igual que
otras menos comunes, como la "difracción" (el número de uni-
dades marginales ligadas a una agencia), y una gama de fac-
tores de posición e influencia política, que van desde el núme-
ro de proyectos de ley promovidos por una agencia hasta la
cantidad de debates parlamentarios correspondientes a una
agencia y sus actividades.
Una de las principales consideraciones de Hood y Dunsire
fue determinar si las estructuras de las agencias podían
predecirse en [unción de su tecnología, su ambiente y, sobre
todo, su tamaño. Algunos teóricos de la contingencia (Blau y
Schoenherr, 1971) han tenido cierto éxito en predecir la es-
tructura de organizaciones del sector privado, en tanto que
Hood y Dunsire hallaron pautas que podrían interpretarse
sobre una base similar. De particular relevancia para el rom-
pecabezas de lo público fue la investigación de estos autores
sobre el "efecto de parrilla": concluyeron que el sistema de ser-
vicio civil y las fuerzas centralizadoras podrían reducir la va-
riabilidad de la estructura de las agencias gubernamentales, y
por lo tanto, que las variables de tamaño, tecnología y ambien-
te serían menos significativas como determinantes de la estruc-
tura. No se encontró apoyo alguno para el efecto de parrilla
entre las agencias más grandes, las cuales mostraron variación
estructural. Sin embargo, entre las agencias más pequeñas
hubo una variación estructural mucho menor, y las variables
de contingencia no resultaron útil~ cuando se trató de prede-

cir la estructura.
Los estudios de Meyer (1972, 1979) en torno a la estructura
de las agencias financieras e interventoras estatales, locales y
distritales ofrecen los hallazgos más detallados sobre la es-
tructura de las dependencias del gobierno en los Estados
Unidos. A partir de las entrevistas realizadas por Meyer en
más de 200 agencias financieras, puede concluirse de manera
general que el estereotipo weberiano de burocracia cerrada
de agencia gubernamental es inadecuado y que "es posible
que las agencias gubernamentales estén propiamente más
abiertas a las presiones externas que lo que sugerirían las
creencias populares" (Meyer, 1979, p. 14). Pero además de
esta conclusión general, el autor presenta varios resultados
más específicos sobre los efectos de la estructura en las agen-
cias de gobierno. Meyer (1979) descubrió que el creciente
tamaño organizacional conduce a la elaboración de una es-
tructura más compleja, lo cual coincide con ciertos hallazgos
en organizaciones del sector privado (Blau, Heydebrand y
Stauffer, 1966). Sin embargo, su afirmación en el sentido de
que la formalización burocrática (medida por la forma-
lización de procedimientos de personal) conduce a la elabo-
ración de la jerarquía, no concuerda con otros resultados que
sugieren que la jerarquía conduce a la formalización (Hall,
Haas y Johnson, 1967). Una conclusión particularmente
importante en el estudio de Meyer es que la configuración
estructural de las agencias del gobierno tiene poca relación
independiente con la eficiencia organizativa (aunque hay
relaciones espurias mediatas por tamaño y nivel de deman-
da). Este hecho implica que los intentos para lograr mayor
eficiencia mediante la reorganización gubernamental y el di-
seño organizativo pueden tener poco éxito.
Un argumento habitual sobre las diferencias entre las orga-
nizaciones públicas y privadas tiene que ver con la longevi-
dad: se afirma que los organismos del gobierno tienen "ciclos
de vida" más largos, porque, entre otras razones, están prote-
gidos de las vicisitudes del mercado. El estudio más conocido
sobre la longevidad de las organizaciones del gobierno fue
realizado por Herbert Kaufrnan (1976) y tiene un título
provocativo: Are Government Organizations Immortal? ["¿Las

organizaciones del gobierno son inmortales?"]. Kaufman
comienza por revisar los factores que favorecen la longevidad
y los que amenazan la existencia de las agencias federales.
Entre los primeros está su base legal. Las leyes no pueden
cambiarse tan fácilmente como las decisiones administrati-
vas, y si un acta del Congreso es necesaria para abolir una
agencia, ésta se halla probablemente en terreno seguro. Pro-
curarse patrocinadores en el Congreso, estrategia utilizada
virtualmente por toda agencia, es otra ayuda para la longevi-
dad. En la medida que las agencias cultiven relaciones de
intercambio político con miembros poderosos del Congreso,
tendrán mayores oportunidades de sobrevivencia, aun frente
a la adversidad. El proceso presupuestal también obra en
favor de la permanencia de las agencias. Pese a la retórica de
la "base-cero" y otros mecanismos similares, el Congreso no
tiene la capacidad de realizar una revisión a fondo de todas
las agencias para cada ciclo presupuestal. Hay importantes
elementos de incrementalismo en el ejercicio presupuestal. El
incrementalismo apoya el statu qua y, por lo tanto, la preser-
vación de las agencias. Además, éstas cultivan asiduamente a
la clientela, la contraparte en el sector público de los parro-
quianos, al brindarle apoyo político a sus actividades, y en
ciertos casos atestiguan ante los comités de asignaciones que
el buen funcionamiento de determinada agencia debe seguir
siendo apoyado por el presupuesto federal.
Estas potentes fuerzas para asegurar la sobrevivencia no
siempre bastan para salir adelante. Las agencias del gobierno
sí son mortales. Los factores que suelen darles protección
pueden amenazar a veces su existencia. Así como el protector
caparazón de una tortuga puede convertirse en un estorbo
mortal cuando el quelonio queda boca arriba, del mismo
modo el sustento legal y las misiones prescritas de una agen-
cia pueden resultar fatales. Una compañía que enfrenta una
disminución en la demanda de su producto puede diversifi-
carse, desarrollar nuevas líneas de surtido y seguir estrategias
adaptativas similares. Si bien las agencias federales no siem-
pre son incapaces de expandir sus funciones y desarrollar
nueva clientela, suelen estar mucho más circunscritas que las
firmas comerciales. Además, las agencias se hallan por lo

general en un ambiente competitivo, pero con recursos limi-
tados para competir. Este ambiente de competitividad se cen-
tra en lo político más que en lo mercantil; pero la competen-
cia por partidas presupuestales, jurisdicción y clientela es
crucial para la sobrevivencia de las agencias. Sin embargo,
quizá lo más amenazante sea un cambio en los ciclos políti-
cos. La agencia favorita de una administración es el chivo
expiatorio de la siguiente.
El intento de Kaufman por determinar la longevidad de las
agencias federales implicó examinar datos de 421 agencias
nacionales durante un periodo de 50 años, entre 1923 y 1973.
Aunque el estudio se vio obstaculizado por graves problemas
de clasificación (cambios de nombre y de programa, reorgani-
zación), fue posible extraer varias pautas. Se encontró que el
surgimiento de nuevas agencias no ocurrió conforme a un rit-
mo homogéneo, sino por hornadas. Resulta un tanto sorpren-
dente que una base legal pareciera ofrecer pocas ventajas
sobre otras formas institucionales. Una conclusión importante
y polémica fue que el índice de mortalidad -si bien significa-
tivo- fue sustancialmente menor que en las empresas pri-
vadas. Nystrom y Starbuck (1981, p. 18) reinterpretaron los
datos de Kaufman y argumentaron que éste "predispuso sus
clasificaciones con la intención de demostrar estabilidad: hizo
una clasificación de las agencias como si fueran descendientes
en línea directa, aun cuando tuvieran nombres diferentes,
desempeñaran funciones sustancialmente distintas, pertene-
cieran a departamentos diversos y no tuvieran personal en
común con sus predecesores". Tras aplicar un marco analítico
diferente a las agencias federales y corporaciones de tamaño
similar, Nystrom y Starbuck (1981, p. 21) concluyen que la
"semejanza (en tasas de sobrevivencia) entre agencias fe-
derales y corporaciones es asombrosa... unas y otras parecen
casi igual de estables".
CONCLUSIÓN
Si bien los estudios aquí revisados ciertamente han comenza-

do a hacer embonar algunas de las piezas del rompecabezas
de lo público, hay todavía más fichas en la caja que en el

tablero. Como se verá en el siguiente capítulo, los investi-
gadores se han topado con algunos obstáculos, no por falta
de perspicacia o imaginación sino por enormes problemas
relacionados con la disponibilidad, acceso y muestreo de
datos, así como por la ausencia de apoyo financiero para la
investigación sobre lo público. Pocos estudios van más allá de
la simple comparación para ofrecer hipótesis causales. Sólo
unos cuantos utilizan un marco teórico integrado. En vista de
estos obstáculos, quizá resulte sorprendente que los resulta-
dos hayan mostrado cierta consistencia. El hecho de que la
distinción entre lo público y lo privado tenga tanta importan-
cia en estudios tan diversos en cuanto a diseño y propósito,
indica que juega un papel crucial en el comportamiento orga-
nizativo.
IIl. BARRERAS AL DESARROLLO DEL
CONOCIMIENTO SOBRE LO PÚBLICO
DE LAS ORGANIZACIONES
MUCHOS de los problemas que dificultan todo intento por

arreglar las diferencias entre las organizaciones públicas y las
privadas son problemas generales que confrontan virtual-
mente cualquier esfuerzo por expandir el conocimiento de las
organizaciones y su comportamiento. Hay cierta necesidad
de repetir los problemas relacionados directamente con los
últimos adelantos en la investigación corporativa (críticas "de
uso general" tanto de la teoría como de la investigación orga-
nizacional pueden hallarse en Roberts, Hulin y Rousseau,
1978, y en Mohr, 1982). Este capítulo enfoca problemas
específicos o particularmente agudos en la investigación de la
organización pública. Por conveniencia, estos problemas se
agrupan en cuatro amplias categorías.
CUATRO OBSTÁCULOS PARA ENTENDER LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS
Por regla general, la investigación y la teoría dirigidas al

rompecabezas de lo público han utilizado conceptos ambi-
guos medidos en forma aleatoria, proporcionando explica-
ciones poco satisfactorias de fenómenos efímeros. Los cuatro
obstáculos elementales que enfrenta la teoría de la organi-
zación pública pueden clasificarse de la siguiente manera:
analíticos (conceptos ambiguos), metodológicos (que dan
lugar a una medición fortuita), causales (explicación insatis-
factoria) y sintéticos (fenómenos efímeros).
El problema analítico es fácil de identificar, pero no tan fá-
cil de remediar. El término lo público tiene múltiples signifi-
cados, matices y connotaciones. El problema metodológico
consiste en que son muchos problemas con una sola etiqueta.
Incluye cuestiones como seleccionar la unidad de análisis
71
72 BARRERAS AL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO
adecuada, escoger el enfoque más significativo de la agre-

gación y desarrollar diseños de investigación capaces de sepa-
rar los efectos independientes de lo público. El problema cau-
sal, en su nivel más básico, se relaciona con la incapacidad de
muchos estudios de investigación para sugerir siquiera por
qué las organizaciones públicas y privadas (cualquiera que
sea su conceptualización) deberían comportarse de manera
distinta. El problema sintético tiene que ver con la variabili-
dad de las propias organizaciones. La multiplicación de éstas,
como resultado de cambios en su función y carácter, presenta
problemas para el investigador. El número de organizaciones
híbridas y de tipo mixto va en aumento, y el desvanecimiento
de las fronteras sectoriales es ahora generalizado. Este fenó-
meno retroalimenta el problema analítico, planteando una
dificultad adicional en la clasificación y medición de lo públi-
co de las organizaciones. Del lado positivo o por lo menos
alentador, los problemas de la teoría de la organización pú-
blica son epidémicos, no pandémicos. Como se expone a con-
tinuación, los investigadores y teóricos han comenzado a
lograr algunos avances.
El problema sintético: la confusión de sectores
Finney (1978, pp. 77-78) advierte que "hace tiempo ha dejado

de existir -si es que alguna vez existió realmente- un mun-
do público-privado que separa el gobierno de las empresas
lucrativas". Las fuerzas que promueven el desvanecimiento
sectorial son bien conocidas y requieren de poca discusión.
Las grandes corporaciones e incluso muchos pequeños nego-
cios familiares dependen del gobierno al momento de nacer
(para su registro legal, autorización de funcionamiento y ubi-
cación), de morir (incluyendo leyes de bancarrota y políticas
de fusión y antimonopólicas) y en puntos intermedios (políti-
cas tributarias y recursos provenientes de contratos y présta-
mos gubernamentales). La penetración del gobierno en las
empresas privadas es honda y de gran significación (Com-
mittee for Economic Development, 1982).
Al mismo tiempo, muchas organizaciones del gobierno
BARRERAS AL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO 73
están comenzando a asumir características por lo general aso-

ciadas con las firmas comerciales. Una práctica de evidente
corte empresarial es fijar tarifas al usuario (Straussman,
1981), pero también es un hecho que las agencias del gobierno
se adentran cada vez más en la publicidad y el mercadeo
(Yarwood y Enis, 1982; Kotler y Sidney, 1969; Bozeman y
Straussman, 1983), así corno en enfoques "empresariales" de
compensación (Smith, 1982; Wheat, 1982), negociación colec-
tiva (Shaw y Clark, 1972) y gerencia financiera (Methe, Baesel
y Schulman, 1983).
Un hecho relacionado con la convergencia de atributos y
prácticas empresariales y gubernativas es el surgimiento de
organizaciones híbridas en parte públicas y en parte privadas.
La empresa gubernamental es la principal variedad de orga-
nización híbrida (Walsh, 1978). Aunque la estructura, el
estatuto legal y las funciones de estas empresas muestran
muchas variaciones, prácticamente en todos los casos se ha-
cen aun más tenues las fronteras tradicionales entre lo pú-
blico y lo privado.
Las empresas patrocinadas por el gobierno (GSE) y las mul-
tiorganizacionales (MOE) son dos híbridos que han contribui-
do a la ambigüedad sectorial. Desde 1960, la proliferación de
GSE ha sido extensiva, con no menos de 25 establecidas sólo
por el Congreso de los Estados Unidos. Estas organizaciones
son difíciles de clasificar, debido en parte a que una GSE
puede tener cualquiera de los siguientes estatutos legales: 1)
corporación privada con fines de lucro; 2) corporación priva-
da con patrocinio del gobierno; 3) empresa totalmente en manos
del gobierno; 4) corporación privada no lucrativa; 5) empresa
multiorganizacional; 6) corporación pública; 7) institución
independiente, y 8) agencia de los Estados Unidos. Esta mul-
tiplicidad de estatutos legales, junto a una serie de pro-
cedimientos operativos y fuentes de financiamiento, desafía
la clasificación convencional. En algunos casos, las GSE com-
piten en el mercado; en otros, no permiten la competencia.
Mazzolini (1979) ha señalado que en Europa, donde las GSE
son aun más prolíficas, estos tipos de organización poseen
dos rasgos distintivos importantes. Primero, en la fase de ad-
quisición de recursos, las GSE pueden obtener mayor finan-
ciamiento y asumir mayores riesgos que las no GSE que ope-

ran en el mismo sector empresarial. Además, las relaciones
laborales en las GSE han mostrado ser un obstáculo para el 10-
gro de metas financieras.
La MOE es con frecuencia una respuesta estructural a las
tareas o los problemas de gran escala y de carácter tecnológi-
co (Horwitch, 1979). El desarrollo de estas empresas parece
ocurrir en aquellas áreas donde una organización individual
es técnica, financiera, política o gerencialmente incapaz de
manejar todo un proyecto. Algunos ejemplos recientes inclu-
yen: el Super Phoenix Breeder Project (Francia), el desarrollo
de combustibles sintéticos en los Estados Unidos y el desarro-
llo espacial europeo y el de las SST. Horwitch y Prahalad
(1981) han identificado cinco características principales ge-
neralmente exhibidas por las MOE: 1) orientación de funcio-
nes; 2) conglomeración de organizaciones con diversas cul-
turas, motivaciones y metas organizacionales; 3) participación
de organismos tanto públicos como privados; 4) las redes cor-
porativas de los miembros de la MOE por lo general siguen
conservando una identidad separada, y 5) las MOE casi siem-
pre son organizacionales grandes y complejas que exigen re-
cursos de todos los miembros. El uso extendido de estructu-
ras multiorganizacionales para enfrentar nuevos problemas
contribuye aún más a que se desvanezcan los límites tradicio-
nales entre lo público y lo privado.
Si bien en muchos casos aún es posible identificar y com-
parar un conjunto de organizaciones de "esencia pública" y
de "esencia privada", se necesita una teoría que aborde de
frente la confusión de sectores, la penetración del gobierno
en las organizaciones privadas, las características empresa-
riales de las organizaciones gubernamentales y la ambigüe-
dad en el estatuto legal de las organizaciones híbridas.
El problema analítico: conceptualizar

las organizaciones "públicas"
Uno de los mayores obstáculos en la solución del rompe-

cabezas de lo público es la ambigüedad de algunos términos
como organización pública, servicio público o incluso guber-

namental. Los teóricos e investigadores suelen emplear estos
términos de una manera que no sólo es contradictoria con el
uso que otros les dan, sino también entre ellos mismos. Esta
ambigüedad no es el simple resultado de un descuido en la
utilización de conceptos. Muchos aspectos en el compor-
tamiento de las organizaciones públicas parecen demandar el
modificativo "público" (Benn y Gaus, 1983). A continuación
se exponen brevemente algunos de los usos más familiares
del término.
Público como gobierno. El término organización pública se
emplea a menudo para referirse a los organismos del gobier-
no; describe la posición legal formal de una organización.
Ésta es una de las acepciones más significativas del término
para el efecto de conducir una investigación, y muchos de los
estudios comparativos entre lo público y lo privado (por
ejemplo, Rainey, 1979; Buchanan, 1975a) lo emplean de esta
manera. Uno de los problemas de esta conceptualización es
que por lo regular no hace una distinción entre las organiza-
ciones no gubernamentales, y por lo tanto omite las posibles
diferencias entre, digamos, firmas comerciales y organiza-
ciones no lucrativas. Asimismo, esta conceptualización es
inadecuada para abordar organizaciones de tipo mixto, como
las empresas gubernamentales o las formas multiorganiza-
cionales.
A pesar de sus limitaciones, la conceptualización público
como gobierno posee elementos que la hacen recomendable
para investigadores y teóricos. Rainey, Backoff y Levine
(1976) argumentan en forma convincente que la investigación
comparativa de las organizaciones públicas y privadas puede
avanzar al identificar "núcleos" de organizaciones del gobier-
no y compararlos con sus contrapartes empresariales, hacien-
do a un lado, al menos de momento, el tipo mixto, que es más
complicado y difícil de clasificar. El apoyo de dicha con-
ceptualización rebasa la simple conveniencia en cuanto a me-
dición, y parece probable que mucha gente piense ya en estos
términos. Entre los diseñadores de políticas, la discusión
sobre los sectores público y privado suele implicar una con-
notación de "núcleo gubernamental" y "núcleo empresarial".
Público como carácter económico. Existe un sólido cuerpo

de conceptos, extraídos de la economía, que aborda los aspec-
tos públicos de las organizaciones. Aquí el énfasis no está en la
posición legal de una organización, sino en cuestiones como
si un bien o servicio prestado por ella es exclusionario (si es
posible imponer tarifas al usuario), si hay un mercado para
los bienes o servicios producidos, si el consumo individual de
un bien afecta la cantidad disponible para otras personas, si
hay extemalidades o efectos de derrama significativos y si el
bien o servicio es financiado de manera más eficiente por una
cooperativa que por individuos. Cabe destacar la observación
de algunos economistas en el sentido d~ que pocos productos
y servicios de una organización son puramente públicos o pu-
ramente privados.
El concepto de público como carácter económico ha tenido
gran influencia en el diseño de políticas y en ciertas ramas de
la teoría organizacional (véase, por ejemplo, Breton y Wine-
trobe, 1982; Williamson, 1981b; Mitnick, 1979). Tiene asimis-
mo varias ventajas, entre las que destaca el hecho de que lo
público no es visto como una variable separada, sino como una
propiedad dimensional, de modo que las complicaciones
planteadas por la ambigüedad sectorial y por las formas corpo-
rativas de tipo mixto pueden abordarse con mayor facilidad.
Sin embargo, hay ciertas limitaciones. En primer lugar, los
conceptos de los teóricos de la opción pública se utilizan con
más frecuencia (y se aplican con mayor facilidad) en el análisis
normativo que en la descripción del comportamiento organiza-
tivo. Y en segundo lugar, centrarse en el carácter económico de
los bienes y servicios de una organización (excluyendo otros
aspectos importantes) resulta limitante.
Público como interés común. Hay mucha confusión en tor-
no al concepto de interés público. Pero el hecho de que esta
noción sea tan irremediablemente ambigua no disminuye su
importancia. Por lo general, las organizaciones públicas son
vistas como aquéllas que trabajan en o para servir al interés
público, y se ha argumentado que uno de sus rasgos distin-
tivos frente a las organizaciones privadas es la conciencia y el
interés que el público tiene en sus actividades (Goodsell,
1983; Gusfield, 1981).
Al observar la ambigüedad en los diversos usos del término

interés público, Shubert (1957) sugiere que el concepto ha
sobrevivido a su utilidad y que debería ser abandonado. Pero
a pesar de las ambigüedades que parecen inherentes, el con-
cepto es utilizado ampliamente y conserva su importancia no
sólo en los círculos académicos, sino también en las discu-
siones sobre políticas públicas. Las disposiciones legales
ordenan que las agencias regulen en beneficio "del interés
público", y algunas organizaciones empresariales y profesio-
nales (como los consejos revisores médicos) reciben en oca-
siones una posición y facultades de interés especial, pues se
juzga que actúan en beneficio del interés público. Además, el
ciudadano común parece tener diferentes expectativas res-
pecto de las organizaciones (gubernamentales o no guberna-
mentales) que realizan actividades consideradas de interés
público (Redford, 1965; Vogel, 1975). y si bien no es fácil des-
cubrir los efectos de dichas expectativas, tampoco lo es deses-
timarlos.
Confusión normativa e ideológica. La discusión acerca de lo
público se torna confusa, no sólo por falta de claridad con-
ceptual, sino por la mezcla del uso normativo y valorativo con
el descriptivo y denotativo. Aun el concepto de público como
gobierno resulta a veces enturbiado por las diversas connota-
ciones del término. Al hablar de lo público, los puntos de
vista ideológicos suelen enredarse con las descripciones.
Una de las cuestiones normativas que a veces han confun-
dido los intentos por establecer las diferencias entre las orga-
nizaciones públicas y privadas es el tema del "gobierno de
perfil empresarial". Las raíces de esta discusión pueden ras-
trearse hasta los orígenes de la nación, pero el tema conserva
su importancia en las deliberaciones contemporáneas. Parte
de la confusión engendrada por los filtros ideológicos es que
tienen distinto significado para diferentes personas. Pero si
hay algún hilo conductor en las percepciones del gobierno de
corte empresarial, es el acento en la eficiencia. De hecho, las
reformas del gobierno, desde la Comisión Hoover hasta la
Comisión Grace, desde los "chicos sabios" del Departamento
de Defensa (DOD) de Robert McNamara hasta el grupo de
expertos en negocios del presidente Reagan, se han orientado
a promover su eficiencia -para muchos, el gobierno fun-

ciona más como una empresa cuando es eficiente, y, por lo
mismo, menos cuando es "político"-. Con frecuencia, los in-
tentos para dirigir el gobierno como si fuera una empresa
han conducido a reformar movimientos tendientes a dismi-
nuir la influencia de la política partidista y electoral o a sepa-
rar la política de la administración (Kaufman, 1956).
Puede parecer que la eficiencia económica es un asunto no
ideológico que cualquiera estaría dispuesto a apoyar. Del mis-
mo modo, podría semejar, en especial para los promotores
del gobierno de perfil empresarial, que la eliminación de la
política en favor de mayor eficiencia económica es un paso al
que sólo se opondrían las personas más irracionales o egoís-
tas. Sin duda, la idea de que la política (al menos la electoral)
es enemiga de la eficiencia resulta una verdad parcial. Si la
eficiencia es la producción de una determinada unidad de
fuerza útil con un mínimo de energía consumida, la política
es a menudo su antítesis. Pero si la eficiencia es la mini-
mización del desperdicio, entonces su relación con la política
no es tan clara. La política es con menor frecuencia una
fuente de dispendio que un conjunto adicional (esto es, no
económico) de criterios asignativos (Fitch, 1974). Las deman-
das de equidad, redistribución de recursos y regulación de
prácticas y productos peligrosos suelen entrar en pugna con
los objetivos de eficiencia. El reclamo de eficiencia en el go-
bierno, y a veces el de un gobierno más práctico, por lo gene-
ral se acompaña de supuestos desarticulados pero fuerte-
mente ideológicos. En la medida que un gobierno de perfil
empresarial significa inclinar los platillos de la balanza de la
"eficiencia" política a la económica, este tipo de gobierno
servirá a menudo a intereses elitistas (Schiesl, 1977). De igual
manera, es más probable que un gobierno de esta índole (eco-
nómicamente eficiente) tienda a ampliar el papel de los ge-
rentes públicos profesionales y de los técnicos y a minar la
influencia de los funcionarios electos (Dutton y Kraemer,
1977; Rose, 1977; Olsen, 1979).
El tema del gobierno "gerencial" es sólo un ejemplo de la
intrusión de filtros normativos e ideológicos en los intentos
por resolver las diferencias empíricas entre las organiza-
ciones públicas y privadas. Por supuesto, esto no quiere decir

que los problemas valorativos carezcan de importancia en la
discusión del tema, sino simplemente que hay que tener
cuidado de no confundir las nociones sobre cómo deberían
comportarse las organizaciones con el análisis de su compor-
tamiento real. Algunas perspectivas normativas, como la teo-
ría de la opción pública, pueden ayudar a esclarecer la refle-
xión sobre las diferencias de comportamiento real entre las
organizaciones, y pueden servir como fuente de hipótesis.
Otras, contribuyen más a confundir que a aclarar. Por ejem-
plo, el acento normativo en el tema del gobierno "eficiente" a
veces no es sino una cortina de humo para los teóricos de la
organización; la controversia oscurece los problemas teóricos
y aporta poco a su solución. Aun como problema empírico,
dirigir el gobierno como una empresa es por lo general un
eslogan o un símbolo político (a menudo importante). Pero,
¿qué significa exactamente dirigir al gobierno como a una
empresa? Herbert Hoover buscó un gobierno de corte empre-
sarial en la década de 1920, al igual que Ronald Reagan en la
de 1980. Pero es probable que "empresarial" signifique hoy
algo distinto de lo que significaba en tiempos de Hoover.
Consideremos la importancia de algunas transformaciones,
como el surgimiento de la corporación moderna y de la cor-
poración multinacional, la separación de propiedad y su di-
rección, la "profesionalización" gerencial, el cambio hacia
una economía dominada por los servicios, la regulación gu-
bernamental de las empresas, el acceso a la información y la
tecnología de las comunicaciones -factores, todos ellos, que
han alterado las instituciones y las prácticas empresariales-o
Incluso el significado y el papel de la ganancia han cambiado.
El problema metodológico: validez de medición

y estructura
En vista de los múltiples significados de lo público y de los

cambios en la composición real de organizaciones y sectores,
no es de extrañar que los investigadores interesados en el
rompecabezas de lo público hayan encontrado problemas
para desarrollar métodos útiles de construcción, parámetros

y mediciones. Revisemos algunos de los problemas más
comunes.
Codificación. En ocasiones, una cuestión tan fundamental
como desarrollar un esquema de codificación para las organi-
zaciones públicas resulta una tarea casi insuperable. Esto
queda bien ilustrado en el trabajo de Hood y Dunsire (1981).
Su intento por definir las características de las agencias del
gobierno británico se vio casi frustrado desde el principio por
las dificultades para determinar cuáles debían considerarse
como unidades autónomas y cuáles otras como subunidades.
A fin de elaborar una lista preliminar de las agencias autóno-
mas, los autores consultaron varias fuentes autoritativas,
incluyendo archivos de personal, documentos presupuestales,
referencias de análisis temáticos en las deliberaciones del
parlamento, estadísticas del servicio civil y discusiones con
ministros y altos funcionarios públicos. Entre las 35 agencias
del gobierno examinadas, más de la mitad fueron omitidas de
por lo menos una lista de fuentes; no había consenso alguno,
pues, sobre cuáles agencias eran entidades autónomas. Su
conclusión: "Tal vez sea fútil discutir qué es lo que constituye
un nivel significativo de organización en abstracto; la signifi-
cación puede variar con el problema particular que se esté abor-
dando en un momento dado" (Hood y Dunsire, 1981, p. 38).
Vale la pena observar que los problemas de clasificación no
son exclusivos del análisis de las organizaciones públicas
(McKelvey, 1982; Pinder y Moore, 1979). No siempre es sen-
cillo determinar si las organizaciones empresariales se reco-
nocen mejor como unidades autónomas o como subsidiarias.
Sin embargo, los problemas son menos agudos al tratar con
estas organizaciones, porque son menos las interdependen-
cias formales, las reestructuraciones a escala general son
menos comunes y no existe un equivalente directo de los cam-
bios en los procesos presupuestales que afectan la posición y
el carácter de las organizaciones del gobierno. Asimismo,
como Kaufman (1976) advierte, es más dificil determinar las
fechas de "nacimiento" y terminación de las organizaciones
gubernamentales. ¿Una organización del gobierno nace al
recibir autorización estatutaria (algunas agencias con esta
autorización no reciben fondos, no contratan personal ni

realizan actividad alguna), al autorizarse el presupuesto y el
personal, al recibir sus fondos o cuando empieza a prestar
servicios?
Nivel de análisis. En este renglón hay dos problemas dife-
rentes que la investigación comparativa debe tomar en cuen-
ta. Entre otras posibilidades, los estudios que comparan las
organizaciones públicas y privadas (y sus respectivas prácti-
cas gerenciales) pueden examinar el comportamiento de in-
dividuos, grupos de individuos, organizaciones enteras, con-
juntos de organizaciones y sectores. No hay razón para
pensar que la influencia de lo público sea la misma en cada
nivelo que haya diferencias entre los actores públicos y priva-
dos en cada estrato (Lerner, 1986). Así, un estudio centrado
en las diferencias de comportamiento planificado entre direc-
tores públicos y privados (en el nivel de análisis individual)
podría llegar a conclusiones muy distintas a las de otro que
examine las diferencias en el comportamiento planificado de
organizaciones completas (en el nivel organizacional de aná-
lisis). Esto parece obvio, pero la literatura que describe las
presuntas diferencias entre organizaciones públicas y priva-
das suele prestar poca atención a esta distinción y procede a
comparar estudios en diferentes niveles de análisis.
Hay otro problema de nivel de análisis que tiene conse-
cuencias igualmente importantes para hallar sentido a las
comparaciones entre organizaciones y directores públicos y
privados: las investigaciones enfocan a los gerentes en dife-
rentes niveles dentro de la jerarquía organizacional. Ello nos
lleva a que no debamos sorprendernos de que los estudios
centrados en los altos ejecutivos hayan encontrado más dife-
rencias que semejanzas entre el gobierno y las empresas,
mientras que aquellos enfocados hacia los mandos medios e
inferiores hayan arrojado menos diferencias. Sin embargo,
las reseñas literarias a veces no distinguen entre los estudios
sobre alta dirección y los estudios sobre empleados de nivel
medio y bajo, lo cual complica aún más nuestra comprensión
de lo público.
Agregación. Los investigadores de la organización enfrentan
una multitud de problemas de medición concernientes a la
agregación (Freeman, 1978). Estos problemas son especial-

mente intrincados cuando se trata de establecer las diferen-
cias entre organizaciones públicas y privadas. Con altos niveles
de agregación, es más probable que surjan patrones generales
y que en contraste con éstos puedan evaluarse las organiza-
ciones particulares. Pero con bajos niveles de agregación (la
organización individual tomada como el más bajo) las pro-
piedades singulares de las organizaciones individuales se
hacen más evidentes. No es de extrañar, entonces, que los
investigadores abocados a casos particulares sean probable-
mente más sensibles a esos atributos singulares, mientras que
aquéllos que agregan organizaciones sean más sensibles a los
patrones generales. Sin embargo, hay análisis de literatura
comparativa sobre organizaciones públicas y privadas que no
alcanzan a distinguir de manera sistemática los trabajos rea-
lizados en diferentes niveles de agregación. Los estudios de
casos particulares son considerados junto con los de cientos
de organizaciones. Podría suponerse que los investigadores
que trabajan con diferentes niveles de agregación llegasen a
conclusiones distintas en cuanto a la importancia de lo públi-
co, y que esas conclusiones podrían deberse en gran parte a
dichos niveles. Entre los estudios que han encontrado dife-
rencias significativas en las organizaciones públicas, el análi-
sis casuístico es una metodología común. Sin embargo, los
estudios que hallan pocas diferencias sobre la base de lo
público han tomado en consideración un gran número de
organizaciones y han tendido a agregar sus comportamien-
tos. En suma, si nos centramos en lo singular, encontraremos
lo singular, y si nos enfocamos en los grupos, hallaremos
patrones y comportamientos comunes.
Organizadores, organizar y organizaciones. Es importante
mantener la distinción entre organizadores (la gente que tra-
baja en organizaciones), organizar (dirigir) y las propias
organizaciones. De nuevo, esto parece una obviedad, pero las
discusiones sobre las diferencias entre lo público y lo privado
a menudo oscilan entre diferentes focos sin notar la varia-
ción. Decir que existen diferencias entre las organizaciones
públicas y privadas no es lo mismo que decir que las hay
entre gerentes o estilos gerenciales en ambos sectores. Esto
no difiere mucho del argumento de Weick (1969) sobre la

importancia de organizar para el estudio de las organiza-
ciones.
El problema causal: la última barrera a la teoría

de la organización pública
Aun resolviendo los otros grandes problemas, y aun desarro-

llando estructuras y métodos adecuados, poco se puede avan-
zar en ausencia de alguna explicación útil sobre la forma en
que lo público afecta el comportamiento de las organiza-
ciones. No basta con determinar que las organizaciones pú-
blicas (por alguna concepción) difieren de las privadas en su
comportamiento. Tal explicación es un requisito para que ha-
ya avances teóricos sustanciales. Actualmente, la investi-
gación sobre las organizaciones públicas se apoya con dema-
siada frecuencia en un "empirismo de caja negra" (Bozeman,
1982) o en argumentos ad hoc.
La teoría dimensional de lo público (desarrollada en los
capítulos IV, V Y VI) pretende ofrecer un avance conceptual en
tanto que nos permite abordar la disolución sectorial, las
organizaciones híbridas y las interrelaciones entre diversos
tipos de organización. Pero el objetivo más ambicioso es pre-
sentar una explicación plausible sobre el modo en que lo
público de una organización influye en su comportamiento.
Se propone, en síntesis. esbozar la mecánica conductual de lo
público. El enfoque aquí presentado se capta mucho mejor en
relación con otras aproximaciones para comprender las dife-
rencias entre las organizaciones públicas y privadas. La si-
guiente sección presenta una tipología de los enfoques pre-
dominantes del rompecabezas de lo público.
ENFOQUES DEL ROMPECABEZAS
En los capítulos anteriores se han revisado los resultados

empíricos y las teorías concernientes a lo público, sin carac-
terizar los enfoques en forma sistemática. Conviene clasificar
brevemente las aproximaciones generales (aparte de los resul-
tados sustantivos) al estudio de las organizaciones públicas.

Hay una gran diversidad de enfoques en el análisis de lo pú-
blico de las organizaciones (Rainey, Backoff y Levine, 1976;
Bozeman, 1984). Pese a ello, es posible capturar gran parte de
las perspectivas más comunes en unas cuantas categorías.
Los relatos de profesionales han jugado un papel promi-
nente en el armado del rompecabezas de lo público. Resulta
especialmente útil la contribución del "sector spanners" (per-
sonas que trabajan en posiciones de alto nivel tanto en el go-
bierno como en empresas), que aporta información sobre las
diferencias observadas en las organizaciones y gerencias pú-
blicas y privadas. Los estudios clásicos de Wilson (1887) y
Appleby (1945) siguen siendo muy valiosos, mientras que los
más contemporáneos del sector spanners, como Blumenthal
(1983) y Rumsfeld (1979), ofrecen sus impresiones sobre las
semejanzas y diferencias entre ambos sectores. Si bien estos
relatos resultan sugerentes y a menudo constituyen una valio-
sa fuente de hipótesis (véase, por ejemplo, Allison, 1979), su
prominencia en las discusiones teóricas da testimonio de la
escasez de investigación empírica sistemática en cuanto a
comparación de ambos sectores.
Los estudios de casos particulares que comparan organiza-
ciones públicas y privadas son raros, pero hay una extensa
bibliografía centrada en organizaciones públicas individuales
(por ejemplo, Selznick, 1966; Mosher, 1979). Muchas de estas
investigaciones no pretenden abordar las diferencias entre los
sectores público y privado; sin embargo, otras (como
Warwick, 1975; Kaufman, 1981) utilizan su material de casos
particulares para inferirlas. Es probable que un conjunto cui-
dadosamente ordenado de estudios casuísticos pueda arrojar
bastante luz sobre el rompecabezas de lo público, aunque al
parecer nadie ha emprendido una comparación tan sistemáti-
ca de casos. Los estudios enfocados en organizaciones indi-
viduales, o asistemáticamente en varias organizaciones, pue-
den resultar útiles para la enseñanza, pero rara vez aportan
algo importante a la teoría de la organización pública.
En la investigación unisectorial, el investigador examina
una muestra de organizaciones públicas (o subunidades de
ellas), determina las características empíricas de la organi-
zación y emplea esta información para especular sobre las

diferencias entre las organizaciones públicas y privadas. Un
ejemplo familiar de este método es el trabajo de Meyer (1979)
titulado Change in Public Bureaucracies ["Cambio en las
burocracias públicas"]. Meyer expone sólidos argumentos so-
bre la necesidad de prestar atención a las diferencias intersec-
toriales y advierte contra la sobregeneralización en la teoría
corporativa; pero no ofrece una comparación empírica. En el
que quizá sea el intento más completo por definir las carac-
terísticas de las organizaciones públicas, Hood y Dunsire
(1981) han tomado la delantera en cuanto a ofrecer defini-
ciones deducidas empíricamente. Pero, de nueva cuenta, la
comparación con las organizaciones privadas es ora implíci-
ta, ora especulativa, ya que no hay una base de datos similar
sobre éstas.
La investigación sectorial comparativa parece asaz promete-
dora como fundamento teórico de la organización pública.
Por desgracia, si bien tales estudios comienzan a acumularse
(por ejemplo, Buchanan, 1974, 1975a; Meyer, Marshall y
Williams, 1977; Rainey, 1983,1979; Rushing, 1973; Bozeman
y Loveless, de próxima publicación; Crow, 1985), en ocasiones
se ven empañados por problemas como muestreo asistemáti-
co y otras limitaciones de información, modelos no especifi-
cados y validez de construcción limitada. Algunos de los es-
tudios más rigurosos (por ejemplo, Rhinehart et al., 1969) se
han basado en pruebas de laboratorio y han utilizado a estu-
diantes como sujetos. El alcance de generalización en tales
estudios es cuestionable.
La investigación genérica es la más común en los estudios
corporativos. En ella no se presume que las diferencias entre
organizaciones públicas y privadas son significativas. Las or-
ganizaciones gubernamentales, no lucrativas y empresariales
pueden estudiarse juntas, pero (al menos en términos de lo
público) "una organización es una organización". En una
variante, a la que podría llamársele investigación incidental de
lo público, la posición sectorial es investigada, pero juega un
papel menor en el análisis (véanse Rushing, 1976; Holdaway,
Newberry, Hickson y Heron, 1975; Rowan, 1982; Tolbert y
Zucker, 1983). En tales ejemplos, es típico que no se ofrezca
una justificación teórica de .as diferencias observadas entre

las organizaciones públicas) privadas. Lo público se examina
más o menos como una reflexión madura.
Finalmente, hay estudios que adoptan un enfoque similar
al que aquí se utiliza; estudios que buscan desarrollar marcos
teóricos para abordar el rompecabezas de lo público. Algunos
de estos ensayos (como los de Fottler, 1981; Wamsley y Zald,
1973) abrevan en las tradiciones de la teoría corporativa, pero
otros enfoques útiles están firmemente anclados en las disci-
plinas de la ciencia política (por ejemplo, Benn y Gaus, 1983)
o la economía (Breton y Winetrobe, 1982). Muchos de los
modelos conceptuales son una valiosa fuente de hipótesis
comprobables, pero con la excepción del paradigma de dere-
chos de propiedad de los economistas, estas "preteorías" han
recibido poca atención de los investigadores. Quizá una
razón de este descuido aparente sea que los modelos concep-
tuales tienden a ocuparse de las interacciones organización-
ambiente, mientras que los investigadores interesados en el
rompecabezas de lo público han examinado principalmente
el papel de los individuos en las organizaciones.
UNA TIPOLOGÍA DE ENFOQUES
En resumen, hemos identificado siete enfoques de lo público

razonablemente distintos: relatos de profesionales, estudios de
casos, investigación unisectorial (comparaciones implícitas),
investigación sectorial comparativa, investigación genéri-
ca, investigación incidental de lo público y marcos teóricos. A
partir de estos enfoques puede desarrollarse una tipología ele-
mental que los divida sobre la base de: 1) si buscan gene-
ralizaciones, y 2) si agregan o separan organizaciones públicas
y privadas.
Enfoques ideográficos del rompecabezas de lo público. Los
enfoques ideográficos pretenden explicar eventos singulares,
a menudo en un contexto de transformación. Tales estudios
ofrecen una explicación de tipos, pero se apoyan más en la
capacidad interpretativa del analista que en inferencias ex-
traídas sistemáticamente de datos. Graham (1971, p. 201) ob-
serva que los enfoques ideográficos pueden proporcionar un

"boceto explicativo", pero advierte que "cada boceto puede
trazarse de manera diferente si se pone el acento en los efec-
tos de una variable en el contexto sobre otras [... ] ¿cómo
comparar explicaciones contextuales (aun las que adoptan la
misma perspectiva) para juzgar si una es más exacta o válida
que otra?" Los relatos de profesionales y los estudios de casos
son ideográficos en su enfoque explicativo, y si bien resultan
útiles en muchos aspectos, tienen poco potencial de genera-
lización válida. De hecho, la información proporcionada por
algunos profesionales a veces puede despistar a quienes bus-
can explicaciones generales de las diferencias entre las orga-
nizaciones públicas y privadas y su manejo respectivo.
Los profesionales que escriben libros y artículos sobre las
diferencias sectoriales son apenas un grupo fortuito. Los
relatos de primera mano más conocidos son los que han sido
escritos por funcionarios que trabajan para el gobierno y las
empresas en las esferas más altas. Estos individuos no sólo
están lejos de ser un grupo representativo de todos los
puestos de dirección, sino que es improbable que representen
a todos los gerentes de nivel superior. No hay razón para
suponer que el sector spanners sea una muestra distribuida al
azar de todos los directivos de máximo nivel.
No todos los estudios de casos son ateóricos; pero los que
no se ocupan de generar hipótesis o de contrastar las organi-
zaciones públicas y privadas sí lo son (al menos con respecto
al tema de lo público). Los estudios que simplemente dan por
sentado que ambos sectores son diferentes, y que proceden a
investigar el comportamiento de una organización individual
con base en tal supuesto, pueden calificarse como estudios
ideográficos de casos sobre lo público.
Enfoques generalizadores del rompecabezas de lo público:
agregado contra binario. La mayoría de los enfoques genéri-
cos, incidentales de lo público, unisectoriales, de compara-
ción sectorial y de marco teórico pueden clasificarse como
teóricos en tanto que cada uno busca una explicación gene-
ralizable del comportamiento organizacional. Estos enfoques
pueden subdividirse según agreguen o separen organizacio-
nes públicas y privadas. El término binario describe el trata-
GRÁFICA lII.I. Tipología de los enfoques de lo público
en la investigación organizacional
Búsqueda de
Ideográfico generalización
I
I
Estudios Marco
Profesional de casos teórico
- Agregado - Binario
- Genérico - Comparativo
L...- Incidental '--! Implícito

miento de lo público en la mayoría de los estudios de com-

paración sectorial y unisectorial. Son binarios en el sentido
de que las organizaciones son separadas en una o dos cate-
gorías (propiedad pública contra privada, sector público con-
tra privado, gobierno contra empresa, mercado contra no
mercado). En el caso de los estudios unisectoriales, las distin-
ciones no se basan en comparaciones empíricas, sino que
están implícitas. Es decir, se presentan resultados para un
conjunto (por ejemplo, el sector público) de organizaciones.
Los enfoques agregados no hacen tal distinción. En vez de
ello, las organizaciones se estudian juntas sin considerar su
componente público. Tanto el enfoque genérico como el de lo
público incidental son agregados en el sentido de que "una
organización es una organización" (al menos por lo que atañe
a la posición público-privado).
La gráfica m.i presenta una tipología de los enfoques con
base en su tipo de explicación (ideográfica y en pos de la ge-
neralización) y la manera en que abordan (u optan por no
abordar) lo público.
Cualquiera de los dos enfoques -binario o agregado-
puede resultar útil y adecuado, siempre que la premisa cen-
tral sobre la relevancia (o irrelevancia) de lo público sea co-
rrecta. En aquellos casos en que lo público es vital para deter-
minar el comportamiento de una organización, el enfoque
binario es útil y eficiente. Cuando este supuesto no se sos-
tiene, se pierde tiempo al partir de una premisa incorrecta.
Del mismo modo, el enfoque agregado es eficaz cuando lo
público tiene poca o ninguna importancia en la explicación
del comportamiento, pero es menos efectivo cuando lo públi-
co es un factor determinante.
Algo fundamental para la teoría de la organización pública
es minimizar los errores Tipo A (agregado) y Tipo B (binario);
el primero es la probabilidad de suponer incorrectamente que
lo público carece de importancia explicativa, y el segundo es
la probabilidad de suponer incorrectamente que sí la tiene.
Desde luego, una cosa es sugerir que la reducción de los
errores Tipo A y Tipo B es una tarea útil para la investigación
corporativa, y otra muy distinta sugerir cómo debe llevarse a
cabo esa tarea.
IV. AUTORIDAD ECONÓMICA: COMPRENSIÓN
DE LAS RAÍCES DE LO PRIVADO*
LA AUTORIDAD existe "cuando una, varias o muchas personas

permiten explícita o tácitamente que alguien más tome deci-
siones por ellas para cierta clase de actos" (Lindblom, 1977,
pp. 17-18). El corolario conductual de la autoridad es la obe-
diencia, y el estudio de la autoridad en las organizaciones es,
al menos en parte, una indagación de los motivos del aca-
tamiento de directrices organizacionales formales.
La autoridad económica es una poderosa motivación en
casi todo tipo de organizaciones. Los individuos cumplen con
las directrices organizacionales en espera de una retribución
pecuniaria, si bien no es éste el único medio de que dispone
una organización. La obediencia también puede explicarse en
función del compromiso con dogmas religiosos (autoridad
religiosa y clerical), ideologías (autoridad de las ideas) o el
carisma (autoridad de la personalidad). Pero la mayoría de
las organizaciones modernas se nutren de autoridad econó-
mica y política, y este análisis se limita a esas dos amplias
categorías. En este capítulo y en el siguiente nos centraremos
en los usos e impactos de la autoridad organizacional en las
transacciones ambientales. El lector interesado en explorar la
dinámica de la autoridad política y económica en las organi-
zaciones hallará varias explicaciones de utilidad en la biblio-
grafía existente (véanse Breton y Winetrobe, 1982; Downs,
1967; Hoenack, 1983).
AUTORIDAD ECONÓMICA Y LO PÚBLICO
Las virtudes del egoísmo han sido reconocidas de tiempo

atrás por los economistas. El interés económico individual es
* Este capítulo fue escrito con la colaboración de Stephen Loveless, y pro-
cede de Loveless (1985), y Bozeman y Loveless (de próxima publicación).
90
LAS RAÍCES DE LO PRIVADO 91
un motor de la economía capitalista y, lo que es más impor-

tante para el tema que nos ocupa, una piedra angular de la
autoridad económica. El interés económico personal es un
prerrequisito para inducir la conformidad en las organiza-
ciones de carácter mercantil. Aun las interpretaciones más
simplistas de las diferencias entre lo público y lo privado
identifican con facilidad un importante factor: la presencia o
ausencia de un móvil de lucro. Las explicaciones más senci-
llas se reducen a observar que en el gobierno no hay "línea de
fondo". Pero aun los tratamientos sofisticados que reconocen
la complejidad en cuanto al significado y el efecto de los
móviles de ganancia, ofrecen la misma lección básica. Sin
embargo, algunos economistas discrepan respecto de la im-
portancia de dicha motivación como un elemento distintivo
entre las organizaciones públicas y las privadas. Esto se debe,
por un lado, al amplio reconocimiento de que son pocas las
organizaciones, públicas o privadas, que se guían únicamente
por razones de lucro, y por otro, a las opiniones divergentes
sobre el papel del gobierno en una sociedad capitalista.
Una de las perspectivas sobre el rol del gobierno, un mode-
lo "rninimalista", es la de soporte para el mercado. Quizá el
principal defensor de este modelo de acción gubernativa sea
Milton Friedman (1984), quien argumenta que la esfera de
actividad gubernamental debería limitarse a definir y reforzar
la propiedad, especificar la conducta y las responsabilidades
delictivas y quitar las barreras que obstruyen la competencia
(como la legislación antimonopólica). Según este punto de
vista, el papel del gobierno es mantener la competencia y, por
lo tanto, la soberanía del consumidor.
Un rol gubernamental mucho más activo es planteado por
algunos planificadores económicos, como Galbraith (1967),
quien sostiene que el carácter de la tecnología industrial y la
producción es tal que muchos proveedores no son deseables,
debido a las economías de escala. El uso eficiente de la tec-
nología moderna requiere de gran capacidad para anticipar el
cambio, y esto a su vez exige la mayor planificación posible
en un ambiente de mercado sin trabas. Si bien la planifi-
cación en las corporaciones privadas asegura cierta capaci-
dad de previsión, tal planificación resulta atomística y nada
92 LAS RAíCES DE LO PRIVADO
democrática, por lo que un papel más amplio del gobierno es

necesario para que haya una mayor participación en la antici-
pación y el control del cambio.
Parece razonable sugerir que la perspectiva dominante de
acción gubernativa es el modelo de insuficiencia del merca-
do. Este modelo identifica varios factores que impiden la
operación eficiente del mercado (Samuelson, 1966). Pero
mientras el modelo minimalista limita la actividad del gobier-
no a promover la competencia, el modelo de insuficiencia
mercantil sugiere que ciertas actividades son mejor desem-
peñadas por el gobierno debido a los costos de exclusión, los
costos de transacción o algunas características de la libre
competencia en el suministro comercial de bienes o servicios.
Este modelo de mercado apuntala en gran medida el razona-
miento de la teoría de los bienes públicos, la opción pública y
el gasto público. Muchas de las premisas influyen en otro
cuerpo de la teoría económica que tiene que ver con lo públi-
co: la teoría de los derechos de propiedad.
Las teorías de los derechos de propiedad y de la insuficien-
cia del mercado proporcionan la materia prima para inter-
pretar las implicaciones de la autoridad económica para lo
público. La primera es particularmente útil si se quieren en-
tender las diferencias entre las organizaciones públicas y las
privadas. Mientras que gran parte de la bibliografía sobre la
insuficiencia del mercado es esencialmente normativa y trata
de las pautas para asignar tareas entre los sectores, la teoría de
los derechos de propiedad no sólo toma en cuenta los crite-
rios asignativos, sino que también ofrece una explicación de las
diferencias observadas en el comportamiento y la productivi-
dad de las organizaciones públicas y privadas.
El mercado puede fallar cuando existen monopolios u oli-
gopolios. La acción gubernativa es la herramienta común
para enfrentar los consecuentes colapsos en la competencia.
Esta acción puede orientarse ya sea a la corrección del mer-
cado o a suministrar bienes o servicios mediante agencias del
gobierno. En ciertos casos, el mercado puede establecer los
costos y facilitar el intercambio, pero los costos de transac-
ción son excesivamente altos. Por ejemplo, es posible impo-
ner tarifas directas a los peatones por el uso de aceras, pero
LAS RAíCES DE LO PRIVADO 93
ciertamente es impráctico. Los costos de transacción son ta-

les que el mercado no sería eficiente.
El criterio de insuficiencia mercantil no es tan simple como
podría parecer. Las imperfecciones del mercado casi siempre
existen en cierta medida. La cuestión de fondo no es, por lo
tanto, si hay una falla del mercado, sino si ella basta para jus-
tificar la intervención del gobierno. Asimismo, es un error
comparar el suministro de bienes y servicios por parte de
mercados ineficientes con el que haría una entidad del go-
bierno idealmente eficiente. Wolf (1979) ha expuesto en for-
ma convincente que deben considerarse las posibilidades de
una "ineficiencia no mercantil". Factores como las desigual-
dades de poder, el desplazamiento de objetivos públicos por
metas privadas y la incapacidad de controlar los costos, pue-
den hacer fracasar el suministro no mercantil de bienes y ser-
vicios.
BIENES PÚBLICOS
Según algunos economistas teóricos, los bienes y los servi-

cios deberían ser proporcionados por organizaciones del sec-
tor público cuando hay imperfecciones en el mercado o
cuando pueden clasificarse como públicos. Hay varias defi-
niciones de bien público. Algunos economistas se refieren a
todos los productos y servicios proporcionados por el gobier-
no vía financiamiento indirecto (es decir, impuestos y asig-
naciones) como bienes públicos. Ésta no es una definición
particularmente útil, porque se centra en el modo de finan-
ciamiento más que en el carácter de los propios bienes.
Herber (1971, p. 32) ofrece una definición más convencional,
centrada en las características de exclusión y consumo colec-
tivo de los bienes: "La principal característica del consumo
colectivo es el hecho de que los bienes económicos 'consumi-
dos en conjunto' son indivisibles, en el sentido de que algu-
nos o todos sus beneficios no pueden cotizarse en el merca-
do. En el caso extremo de que todos sus beneficios sean
indivisibles, el bien es normalmente llamado 'bien público
puro'. Si éste es surtido en la economía, es consumido en
igual cantidad por todos los consumidores. Nadie puede ser
94 LAS RAÍCES DE LO PRIVADO
'excluido' de su consumo por una omisión voluntaria de pa-

gar por él".
Si bien la naturaleza de los bienes públicos es un criterio
establecido por muchos economistas para determinar la asig-
nación de responsabilidades entre los sectores, pocos bienes y
servicios se acreditan como puramente públicos. La defensa
nacional es un ejemplo multicitado de bien público puro: está
a disposición de pacifistas y de "halcones"; una vez propor-
cionado a uno, es proporcionado a todos; y el consumo de
una persona no disminuye la cantidad disponible para otros.
Pero la mayoría de los bienes y servicios suministrados por el
gobierno cae en algún punto entre el carácter puramente pri-
vado (esto es, divisible, excluyente y cotizado conveniente-
mente en el mercado) y el puramente público. Asimismo, un
bien puede ser más público en algunos de sus aspectos y
menos en otros. James Buchanan (1973) ha dado un amplio
tratamiento teórico a los llamados bienes cuasi-públicos.
Para el efecto de ubicar una actividad en el sector público o
en el privado, la conveniencia relativa con la que puede
establecerse un precio para los bienes o servicios es por lo
general una cuestión de gran importancia. Una consideración
es la presencia y el grado de las externalidades. Éstas surgen
cuando cierto valor (positivo o negativo) de un bien o servicio
no se refleja en su precio o en los recursos utilizados. Algunos
ejemplos de externalidades son la producción de contami-
nantes atmosféricos por parte de fabricantes y el valor de la
educación social (en oposición a la individual) de carácter
formal. A menudo los formuladores de políticas buscan con-
trolar esas externalidades (por ejemplo, al imponer regula-
ciones a los productores de contaminación y al subsidiar la
educación de los individuos).
El bien público puro es un caso extremo de externalidades,
en tanto que toda la producción es considerada como no
comerciable para los individuos, ya que todos los beneficios
son externos. Así, un criterio para la ubicación de un bien o
servicio en el sector público es la generación de externali-
dades positivas importantes. Del mismo modo, si todos los
beneficios se acumulan para el individuo, es posible una
estructura de mercado eficiente, pueden establecerse precios
significativos y la producción del bien o servicio debe ser

teóricamente responsabilidad del sector privado. Sin embar-
go, este criterio no es tan claro como podría parecer, pues
hay mucha variación en la calidad y el tipo de externalidades
asociadas a bienes y servicios particulares. Así como hay
pocos bienes puramente públicos, asimismo existen pocos
para los que los beneficios son enteramente externos.
Las diversas interpretaciones sobre los bienes públicos no
sólo han influido en el desarrollo de enfoques económicos de
la teoría de la organización (véanse, por ejemplo, Breton y
Winetrobe, 1982; Downs, 1967; Williamson, 1981a), sino que
también han sido una guía para la toma de decisiones con
respecto a políticas públicas. Sin embargo, en este capítulo
no se hace hincapié en los enfoques de bienes públicos y de
ineficiencia del mercado. Nuestra principal preocupación no
es dictar las diferencias entre organizaciones públicas y pri-
vadas, sino explicar las diferencias de comportamiento y
desempeño.
Los DERECHOS DE PROPIEDAD COMO UNA TEORÍA DE LO PÚBLICO
Además de los criterios sobre bienes públicos e insuficiencia

del mercado para distinguir a las organizaciones públicas de
las privadas, así como sus actividades respectivas, los econo-
mistas han desarrollado argumentos que corresponden a los
derechos de propiedad y a la propiedad misma (Alchian
y Demsetz, 1972; Alchian, 1965; De Alessi, 1969, 1973, 1980;
Demsetz, 1966, 1967). Según los teóricos de los derechos de
propiedad, la distinción más importante entre las organiza-
ciones privadas y gubernamentales radica en la incapacidad
de transferir los derechos de propiedad en las organizaciones
públicas de un individuo o grupo a otro. Dado que no existen
acciones de un capital comercial del gobierno, el individuo no
puede alterar su "cartera" de inversiones en programas
estatales o intercambiar derechos de propiedad. Hay varias
implicaciones económicas de importancia en esta incapaci-
dad de transferencia. Se ha argumentado (Alchian, 1961; Pelt-
zman, 1971) que la capacidad de intercambiar propiedad se
96 LAS RAfcES DE LO PRIVADO
relaciona con la eficiencia económica. Los economistas con-

sideran la propiedad como un insumo productivo que fun-
ciona para asumir riesgos y organizar la actividad gerencial
(Peltzman, 1971). En las organizaciones públicas, el riesgo (al
menos el de capital) es tan difuso que virtualmente deja de
existir (Cheung, 1969). El hecho de que en el sector privado
se considere el control gerencial como un insumo productivo
implica que la capacidad tiende a ser valorada eficientemente
en el mercado; en el sector público, la distribución de la
capacidad directiva entre organizaciones tiene poca corres-
pondencia con su valor como insumo productivo (Jensen y
Meckling, 1976; Clarkson, 1980).
Recompensa e incentivos. Cuando los derechos de propie-
dad son transferibles existe una conexión clara entre decisión
y recompensa. En ausencia de derechos de propiedad, hay
una ineficiencia adicional relacionada con el hecho de que las
regulaciones burocráticas y los mecanismos de vigilancia son
promulgados como un sustituto inadecuado pero costoso de
los sistemas de valoración y recompensa basados en esos mis-
mos derechos (Alchian y Demsetz, 1973). Nepotismo, plazas o
empleos, estructuras salariales, licitaciones selladas y parti-
das presupuestales se hallan bajo control (Davies, 1981), pero
ninguno de estos controles es necesario cuando los propieta-
rios tienen incentivos pecuniarios para esforzarse en ser efi-
cientes.
Ante la falta de intereses financieros directos, la misión de la
agencia pública es más fácilmente subvertida. Consideremos
la observación de Bower (1977, p. 132) sobre la dilución de
propósitos en el sector público: "¿Qué significa propósito en
el sector público? Al igual que en el sector privado, el móvil
de la administración es el interés propio; no asi el motivo or-
ganizacional declarado [... ] El administrador que encuentra
un 'producto' para mantener viva la Administración de Elec-
trificación Rural es calificado de burócrata recalcitrante, de
preservar empleos innecesarios. Aunque puede motivar el éxi-
to administrativo, el interés propio es venal. Además, el direc-
tor general de una organización pública puede no tener de-
recho presuntivo alguno para establecer un propósito; éste
puede ser dado por legislación" .
Vigilancia propietario-empresario. Las organizaciones del

gobierno no se benefician de los servicios de empresarios
en busca de riqueza. Aun si los empresarios tuvieron éxito en
iniciar o reestructurar organizaciones gubernamentales para
una productividad óptima, no existe un mecanismo mediante
el cual aquéllos se beneficien más que otros contribuyentes, y
no hay garantía de que los impuestos se reduzcan como resul-
tado de una mayor eficiencia. Tampoco hay muchas expecta-
tivas para los contribuyentes individuales de verse recompen-
sados por el tiempo empleado en vigilar la acción gubernativa
y en buscar la eficiencia. El contribuyente activista no se be-
neficia más que otros. En las firmas privadas, los empresarios
y los gerentes que comparten riqueza ejercen presión para la
combinación de insumas económicos que lleven al máximo
la productividad. En el gobierno, la actividad directiva se cen-
tra en los principios más diversos (Shelton, 1967; Clarkson,
1980), particularmente en recompensas secundarias relacio-
nadas con el poder político, expansiones presupuestales e
incrementos de personal (Downs, 1967; Niskanen, 1971).
Como Davies (1981, p. 115) observa, en ausencia de constre-
ñimientos como la presión para optimizar la riqueza de los
propietarios, "un director público tendrá mayores oportu-
nidades de aumentar su bienestar a expensas de los bienes de
los titulares (es decir, los contribuyentes) que el gerente de un
negocio particular, porque hacerlo es relativamente menos
costoso".
Un punto relacionado con lo anterior es expuesto por
Alchian y Demsetz (1972), quienes intentan explicar qué sig-
nifica "eludir la carga". Las fuerzas del mercado tienden a la
coordinación y a la valoración significativa del trabajo. En
ausencia de esas fuerzas, el empleado público individual,
quien no solamente valora la productividad, sino también el
descanso y otros objetivos personales, se verá motivado a
pasar la carga de trabajo a otros (eludir la carga). El costo de
la productividad reducida de cualquier individuo recae en
todo el grupo, mientras que la ganancia en el valor no pro-
ductivo es individual.
Para combatir esta conducta elusiva, el grupo de trabajo
debe ser vigilado muy de cerca. La importancia de los dere-
chos de propiedad privada en la compañía es ofrecer los

medios y la motivación para vigilar la actividad. Bajo el con-
trol del propietario, el derecho a ganancias residuales y el
derecho de transferir o vender su propiedad ofrecen el incen-
tivo de llevar al máximo la productividad de la organización y
el valor neto a largo plazo. Del mismo modo, el control del
propietario proporciona los medios de vigilancia. El propie-
tario tiene el derecho de observar y evaluar el trabajo, de con-
tratar y despedir a los empleados y de fungir como la parte
central en los contratos. Así pues, en opinión de Alchian y
Demsetz (1972), el conjunto de derechos patronales en la
compañía de libre empresa clásica ha evolucionado como el
medio más efectivo para asegurar que la "elusividad" se man-
tenga al mínimo y que la eficiencia técnica sea óptima.
Vigilancia en las organizaciones del gobierno y en la corpo-
ración moderna. A medida que la propiedad se atenúa
-diluida entre muchos titulares-, se diluyen también la
motivación y los medios de control patronal directo. Esto es
tan cierto en las grandes corporaciones modernas como en
las organizaciones públicas. Pero las primeras disponen de
medios más efectivos para combatir la pérdida de control
de propiedad y sus consecuencias indeseables (De Alessi,
1973). La técnica más importante es la delegación de la vigi-
lancia en un grupo más pequeño de gerentes o de propieta-
rios-gerentes. Los gerentes son motivados para fungir como
sustitutos del dueño en los casos en que el ingreso de éste se
encuentre sujeto a la ganancia y al valor de capital de la orga-
nización. Asimismo, su puesto depende en parte del éxito de
la compañía (según lo definan los accionistas propietarios).
Ambas condiciones son posibilitadas por la capacidad de
transferir libremente acciones de propiedad. El intercambio
abierto de acciones permite calcular con facilidad el valor de
la empresas y, por consiguiente, evaluar los vínculos entre
recompensa y desempeño gerenciales (Di Lorenzo y Robinson,
1982). Además el derecho de transferir acciones establece la
posibilidad de que la organización ineficiente cambie de ma-
nos y de que el gerente sea reemplazado.
Las diferencias clave entre la organización pública típica y
la corporación radican en la naturaleza no transferible de la
propiedad, la consiguiente incapacidad de los titulares públi-

cos (los contribuyentes) de acumular intereses adicionales y
las restricciones en la distribución de beneficios residuales.
La propiedad en la organización pública no es voluntaria.
El titular puede librarse de ella sólo si se muda, pues no pue-
de vender o transferir su parte. En consecuencia, su capaci-
dad de recaudar los beneficios de la riqueza acumulada y el
ingreso futuro de la organización es muy reducida, al igual
que su incentivo de vigilancia. El potencial para que un nuevo
grupo de propietarios tome el control queda efectivamente
eliminado. Esto reduce la capacidad del propietario de vigilar
a los gerentes públicos. Cualquier beneficio derivado de una
mayor eficiencia se distribuye por igual entre todos los pro-
pietarios (los que vigilan y los que no vigilan), mientras que el
costo de la vigilancia recae en el individuo.
En resumen, los teóricos señalan que las diferencias en los
derechos de propiedad -en particular el de vender accio-
nes- constituyen el principal rasgo distintivo entre las orga-
nizaciones públicas y privadas. El dueño de una organización
privada tiene el derecho casi irrestricto de vender o transferir
su propiedad. Esta transferíbilidad, combinada con el dere-
cho a la ganancia y al valor de capital, le da al propietario un
incentivo para supervisar las operaciones y llevar al máximo
la eficiencia técnica de la organización. El titular de la orga-
nización pública no puede vender o transferir acciones de su
propiedad. En consecuencia, se pierden los incentivos y las
ventajas de la transferibilidad. Propietario y gerente tienen
menos incentivos para vigilar las operaciones organizacio-
nales, para llevar al máximo el desempeño presente y futuro,
así como para optimizar la eficiencia técnica, minimizando la
evasión de responsabilidades.
Pruebas empíricas de la teoría de los derechos de propiedad.
Gran parte del trabajo en la tradición de los derechos de pro-
piedad ha sido de carácter teórico. No obstante, se han rea-
lizado varias comparaciones empíricas de organizaciones
públicas y privadas en el área de servicios públicos, como
electricidad (Neuberg, 1977; Di Lorenzo y Robinson, 1982),
hospitales (Lindsay, 1976), agua (Bruggink, 1982) y aero-
líneas (Davies, 1977). La mayoría de estos estudios se han
limitado a comparar la eficiencia técnica y a apoyar las

hipótesis relacionadas con esta eficiencia y con los derechos
de propiedad.
Algunos de los estudios inscritos en la tradición de los dere-
chos de propiedad han ido más allá de la simple comparación
de eficiencia técnica. Davies (1981) sugiere que el argumen-
to de los derechos de propiedad implica que los gerentes
públicos son más adversos al riesgo. El director público no
puede cosechar los beneficios del aumento a largo plazo en el
valor neto de las organizaciones. En cambio, "al evitar erro-
res por comisión en contraste con los errores por omisión, el
gerente salva un 'desastre' visible y la tragedia personal de
transferencia, degradación o franco despido, y asume para sí
mismo un periodo más largo en su puesto, y por consiguiente
un ingreso más alto de por vida" (Davies, 1981, p. 115). Asi-
mismo, el autor afirma que el gerente de un banco público
tiende a invertir en instrumentos financieros menos ries-
gasas. Si bien hay pocas comparaciones de este tipo que sir-
van como una prueba en contra de los hallazgos de Davies,
cabe observar que muchos estudios comparativos sobre el
comportamiento de toma de riesgos en firmas de control
gerencial frente a firmas de control patronal han arrojado re-
sultados contradictorios (Bellante y Link, 1981; Capan, 1981).
Quizá el examen empírico más extenso del comportamien-
to organizacional, desde una perspectiva de los derechos de
propiedad, sea el análisis de Clarkson (1972) sobre los hospi-
tales públicos y privados. Este autor parte del argumento
básico de Alchian (1959), de que los límites impuestos a los
derechos de propiedad en las organizaciones públicas debili-
tan los controles sobre el gerente y reducen el costo que en él
recae por actividades improductivas. Los propietarios, o sus
representantes, que reconocen las dificultades de controlar al
gerente público, tratan de afirmar dicho control establecien-
do normas, regulaciones y procedimientos explícitos, forma-
les. Según Clarkson (1972, p. 365), "los hospitales no privados
establecerán distintos conjuntos de reglas para gerentes y
empleados; reglamentos y objetivos organizacionales más es-
pecíficos [ ... ]; se programarán juntas de personal más a
menudo; se observarán presupuestos y cuentas formales con
LAS RAíCES DE LO PRIVADO 101
mayor frecuencia; los criterios de éxito serán más difíciles de

discernir, y las decisiones asignativas en la compañía fomen-
tarán con mayor frecuencia objetivos no privados".
Sin embargo, los controles formales resultan un pobre sus-
tituto de los controles automáticos del mercado. Según
Clarkson, el gerente de una organización no privada tenderá
a quitarle énfasis a las tareas desagradables (como monito-
rear y supervisar a los subordinados) y a enfatizar las activi-
dades agradables -aun cuando eludir las primeras tenga un
efecto negativo en la productividad-o Finalmente, Clarkson
argumenta que las reglas, los procedimientos de vigilancia y
los gastos de insumos varían más entre las organizaciones no
patronales, porque no hay ningún incentivo que impulse
hacia la técnica de producción más eficiente.
En conjunto, las hipótesis de Clarkson tuvieron un fuerte
apoyo. Este autor descubrió que los gerentes de hospitales no
privados empleaban menos tiempo en actividades de super-
visión, mientras que los hospitales privados eran menos pro-
pensos a utilizar presupuestos formales aprobados por el
cuerpo regulador y tenían menos regulaciones escritas y me-
nos reuniones de personal administrativo. Por otra parte, los
salarios entre diferentes categorías laborales variaban más en
los hospitales no privados, al igual que algunas medidas de
eficiencia presupuestal.
Breve evaluación de la teoría de los derechos de propiedad.
Una de las mayores limitaciones en la investigación de los
derechos de propiedad es que pocos estudios van más allá de
las comparaciones de costo o de eficiencia técnica. Al concen-
trarse estrictamente en la eficiencia técnica, utilizando los
mismos parámetros simples para las organizaciones públicas
y privadas, los estudios sobre derechos de propiedad ignoran
la posibilidad de que las metas y el rendimiento en ambos
tipos de organización son inconmensurables. Por ejemplo,
cuando Davies (1971, 1977) compara la eficiencia de las
aerolíneas públicas y privadas en Australia utilizando pará-
metros como el número de pasajeros por empleado, carga por
empleado e ingresos por empleado, da a entender que estos
criterios tienen igual validez e importancia en ambos sec-
tores. En realidad, la aerolínea pública puede tener una va-
riedad de metas que va más allá de sus objetivos como pro-

pietario. Su propósito puede consistir en servir a comuni-
dades aisladas, fomentar las oportunidades de empleo para
minorías o subsidiar el turismo. Tal como lo reconoce la
teoría de los bienes públicos, las actividades están con fre-
cuencia destinadas al sector público, porque se reconocen
externalidades importantes o porque un bien o servicio que
no puede "traducirse en ganancia" produce, sin embargo, un
valor social significativo. En el sector público, las metas de
eficiencia de costos se ponderan frente a preocupaciones
como igualdad de empleo, representatividad y equidad dis-
tributiva. Así pues, la comparación que sólo se basa en la efi-
ciencia técnica y en criterios mercantiles es, en el mejor de
los casos, limitada.
Quizá la limitación más importante en la investigación
sobre los derechos de propiedad sea que la teoría casi nunca
se somete a una prueba válida. En vez de esto, la teoría se
presenta, se determinan las diferencias entre las organiza-
ciones y se presupone que tales diferencias son resultado de
los efectos especificados en la teoría. En general hay poco
interés en hipótesis rivales y poca resistencia a dar saltos
deductivos audaces. Descubrir que el costo de servicio de lim-
pia privado es menor que el público no explica el porqué. Las
pruebas de la teoría de los derechos de propiedad tan sólo
han afirmado que el flujo causal hacia la menor eficiencia
técnica comienza con las diferencias de esos derechos. Hay
unos cuantos estudios (por ejemplo, Clarkson, 1972; Frech,
1980) que llegan al extremo de examinar los vínculos entre el
comportamiento y la eficiencia técnica de la organización (en
vez de simplemente tratar ésta, en el fondo, como una caja
negra). Pero ninguno de los estudios aquí revisados hace algo
más que aseverar simplemente que estas diferencias se deben
a las disparidades en el nivel de preocupación gerencial por
los intereses privados. Éstos, a su vez, están determinados
por un vínculo entre los intereses particulares y gerenciales,
producto de los derechos de propiedad otorgados a los pro-
pietarios. Los vínculos quedan sin comprobación.
La falta de una comprobación cabal de la teoría es impor-
tante, porque hay algunas dudas sobre la existencia de las
vinculaciones hipotéticas, al menos bajo la forma asumida en

la teoría de los derechos de propiedad. Ya en la década de
1930, Berle y Means (1932) argumentaban que la propiedad y
el control se han separado de manera eficaz en la moderna
forma corporativa de organización. Los gerentes profesio-
nales, aseveraban, toman las decisiones que fijan las metas y
las operaciones organizacionales. Galbraith (1967) ha argu-
mentado que los accionistas no ejercen más control sobre la
corporación que los contribuyentes sobre la organización
gubernamental. Otros estudios (véanse las reseñas de De
Alessi, 1980; James y Soref, 1981), orientados a determinar
empíricamente la influencia de los accionistas en compara-
ción con la de los dueños de firmas con manejo patronal, no
han arrojado resultados consistentes.
Otro problema de peso en la teoría de los derechos de
propiedad -problema que viene especialmente al caso en
nuestro análisis- es la tendencia a centrar la atención en or-
ganizaciones públicas estereotípicas. Como se ha señalado a
lo largo de este libro, el mundo de las organizaciones no se
divide en un cuadro de clasificación doble. Las empresas pa-
trocinadas por el gobierno, las formas multiorganizacionales,
las corporaciones públicas y otros modelos híbridos o mixtos
desafían la simple clasificación.
¿ Una teoría de "la privaticidad"? Pese a las importantes
limitaciones de la teoría e investigación de los derechos de
propiedad hay varias razones que explican el interés de los
teóricos de la organización (Moe, 1984). En particular, esta
teoría ofrece la explicación más detallada y mejor integrada
en cuanto a la divergencia entre las organizaciones públicas y
privadas.
La teoría de los derechos de propiedad es útil en el contexto
de este libro porque parece admisible suponer (aunque los
teóricos no lo hacen) que la autoridad económica asociada a
los derechos de propiedad es una cuestión de grado, y de
manera similar, que una amplia variedad de organizaciones,
incluyendo administraciones públicas, pueden poseer tales
derechos o su equivalente. Puede decirse que las agencias que
imponen tarifas al usuario, las empresas patrocinadas por el
gobierno y los concesionarios no lucrativos están imbuidos,
en cierta medida, de elementos de los derechos de propiedad.

Así como lo público tiene efectos penetrantes en los negocios,
"lo privado" (medido en forma adecuada por contribuciones
derivadas de la teoría de los derechos de propiedad) permea
al gobierno y a otras organizaciones no lucrativas.
V. AUTORIDAD POLÍTICA: COMPRENSIÓN
DE LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO
"EL SOMETIMIENTO al orden está casi siempre determinado por

una variedad de motivos", nos dice Weber (1947, p. 132). A
veces el "sometimiento", que incluye la anuencia a las directri-
ces organizacionales, se explica mejor por la influencia de la
autoridad económica. La organización ofrece incentivos eco-
nómicos a las personas dentro y fuera de ella. Si bien hay cier-
ta disputa (como se ha demostrado en el capítulo anterior)
sobre los mecanismos particulares de la autoridad económica
y sus fundamentos, es fácil comprender el interés propio
como la base para la acción. La obediencia política no se
entiende con la misma facilidad. ¿Acaso los ciudadanos,
incluyendo a los miembros y clientes de una organización,
acatan la autoridad política por un sentimiento de temor? ¿Es
una respuesta "racional" a la calidad del servicio [Merelman,
1966] o al poder coercitivo del Estado? (Rothschild, 1977). ¿Es
el respeto al Estado y sus leyes y el reconocimiento de las con-
secuencias de la desobediencia? (Friedrich, 1963). ¿O es un
sentido de lealtad profundamente arraigado en las tradiciones
compartidas con la comunidad y las costumbres políticas?
(Cochran, 1977). ¿Y qué lugar ocupa el poder de motivación
de los símbolos políticos? (Edelman, 1964).
La teoría de los derechos de propiedad ofrece una inter-
pretación útil y bien desarrollada del impacto de la autoridad
económica en el comportamiento de la organización. No hay
un marco teórico comparable para explicar el impacto de la
autoridad política en las organizaciones, sino un popurrí de
hipótesis y "grandes teorías", muchas de las cuales no abor-
dan directamente el comportamiento organizacional.
Revisaremos brevemente algunas de las principales contro-
versias en el estudio de la autoridad política, aunque la mayor
parte de este capítulo está dedicada a desarrollar un modelo
de autoridad política directamente aplicable al examen del
105
!O(i LAS RAÍCES DE LO P(¡BLlCO
comportamiento organizacional. Lo llamaremos modelo ter-

nario de autoridad política, porque describe tres tipos diferen-
ciados por la respectiva fuente de autor-idad de la que cada uno
de ellos emana. Una tesis central de este libro es que una teo-
ría de la organización pública. como algo distinto a una
teoría de las organizaciones del gobierno, debe basarse en un
concepto de lo público que considere su carácter dimensio-
nal. que pueda hacer frente a la dilución de sectores y que, en
principio, sea aplicable a cualquier organización compleja
moderna, Un concepto de lo público como el nivel de autori-
dad política emanada y limitante de la organización cumple
con estos requisitos.
LF(;(TIMIOAO y AUTORIDAD POLlTfCA
Los teóricos políticos que han abordado la naturaleza de la

autoridad política han prestado poca atención al impacto de
ésta en el comportamiento de las organizaciones. No obs-
tante, vale la pena revisar, así sea brevemente, algunas de las
principales controversias en torno a la legitimidad y la autori-
dad política para ubicar en su contexto el modelo ternario, el
cual es aplicable a las organizaciones (aunque en otros aspec-
tos sea menos ambicioso). Algunas cuestiones que han llama-
do la atención de los teóricos políticos tienen que ver con el
comportamiento organizacional, aun cuando ellos mismos no
hayan inferido la conexión, Por ejemplo, han tomado muy en
cuenta el tema de la coerción política, tópico que se relaciona
estrechamente con la dependencia y limitación organiza-
cional. Del mismo modo, las cuestiones sobre legitimidad son
aplicables a la interacción de las organizaciones con el públi-
co y se relacionan con el interés público con respecto a éstas.
Conceptos de legitimidad. A menudo se argumenta (véanse
Schaar, 1970; Dahl, 1956; Runciman, 1963) que la autoridad
política del Estado es única, y que esa unicidad puede encon-
trarse en la legitimidad de los actos realizados en nombre del
propio Estado. Según algunas concepciones (Mainzer, 1973;
Lowi, 1969), la piedra angular de la autoridad política es el
monopolio del Estado sobre el uso legítimo de la coerción. La
I.AS RAíCES DE LO P(JBLlCO lO?
autoridad política legítima se distingue por tener precedencia

sobre cualquier otro tipo de potestad v sobre los reclamos de
cualquier individuo o grupo. Pero puede aducirse que la legi-
timidad es ante todo psicológica (Edelman. IlJ(4), que cst á
encarnada en el individuo v que existe "sólo cuando alguien

obedece por convicción" (Lindblom, 1977, p. 19).
No puede experurse un consenso sobre el significado y las
implicaciones de las abstracciones fundamentales de la teoría
política. POI" lo tanto, no es de extrañar que UIl concepto tan
elemental como la legitimidad haya adquirido muchos sigo
nificados y se utilice en provecho de diversos propósitos filo-
sóficos e instrumentales. Tampoco sorprende que haya es-
caso acuerdo sobre cómo Ce incluso si es posible) medir' la
legitimidad (véase, por ejemplo, Fraser, 1974), Pero a pesar
del desacuerdo en tomo del concepto, los ejes sobre los que
gira son ident ificables. Uno de ellos es la relación entre legi-
timidad v consentimiento.
Para Carl Friedrich (1963, p. 234), el consentimiento no
sólo es un prerrcquis ito de legitimidad, sino una cuestión de
si "la mayoría de los hombres sujetos a un determinado régi-
men lo consideran fundado en un título auténtico". Si bien
tales conceptos de orientación democrática son por lo general
aceptados, no queda claro si ofrecen una base sólida para la
acción gubernativa. Si la legitimidad depende del juicio coin-
cidente de los individuos sobre la rectitud del gobierno, el
concepto resulta necesariamente volátil. Y si se basa en un
"título auténtico", debe darse una explicación de las cuali-
dades del título para poder juzgar su autenticidad. La noción
de legitimidad de Friedrich tiene similitudes esenciales con la
idea de Locke del contrato social y plantea poco más o menos
el mismo problema. ¿Cómo se resuelven las diferencias en la
percepción que cada individuo tiene de la legitimidad?
Los críticos de la teoría del consentimiento (como
McWiIliams, 197 J) han cuestionado sus premisas, en especial
la noción de que el consentimiento puede inferirse. La anuen-
cia no puede derivarse de beneficios proporcionados por el Es-
tado, porque muchos de ellos son bienes colectivos que el ciu-
dadano no puede "evitar". El voto, que es uno de los sustentos
del sistema político, no puede interpretarse como consen-
108 LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO
ti miento, a menos que corresponda a un referendo sobre el

Estado mismo y no simplemente a una elección entre quiénes
habrán de gobernar. Asumiendo que el consentimiento debe
ser voluntario, también debe ser pedido; debe existir una
oportunidad de afirmación libre (o de no afirmación) de tal
consentimiento, y éste debe ser comunicado. Además, el con-
sentimiento no puede ser una cuestión de disposición o acti-
tud, sino que debe expresarse de manera directa. Estas con-
diciones no se cumplen fácilmente.
Aun si fuera posible satisfacer condiciones estrictas para
que se dé el consentimiento, persiste el problema de las dife-
rencias intersubjetivas en la percepción de la obligación. Una
forma de abordar este problema es definir el otorgamiento
de la anuencia individual en términos de un pacto social o de
obligaciones con nuestros conciudadanos, más que en térmi-
nos de un deber con el Estado (Rawls, 1971). Sin embargo,
como advierte Tussman (1960), es difícil suponer que el con-
trato social acordado por una generación sea ratificado por la
siguiente.
Algunos criticas (como Grafstein, 1981) señalan que el
principal defecto en la mayoría de las concepciones de legi-
timidad, y particularmente en la teoría del consentimiento, es
un enfoque de condiciones subjetivas supuestas, pero incog-
noscibles. Se arguye que considerar la legitimidad como una
propiedad de las instituciones es un medio eficaz para evitar
el subjetivismo (Martin, 1975). Para ciertos partidarios del
positivismo jurídico como Hans Kelsen (1949), la legitimidad
radica en la validez de las leyes del Estado conforme al sis-
tema jurídico establecido. Peter Stillman (1974) lleva esta
opinión un poco más adelante y define la legitimidad en tér-
minos de la compatibilidad de las acciones gubernativas y las
pautas axiológicas del sistema político. Así pues, la legitimi-
dad no es tan volátil como la opinión pública, pero tampoco
está fija a una visión hobbesiana de prerrogativas del Estado
virtualmente ilimitadas.
La mayoría de las concepciones positivistas del derecho
ofrecen cierta conveniencia analítica al desestimar los com-
ponentes subjetivos de la legitimidad, soslayando así uno de
los problemas teóricos más intrincados. Sin embargo, las
LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO 109
teorías que no llegan a enfrentar los elementos ritualistas y

simbólicos del poder político son presa de acusaciones de
irrealismo (Bennett, 1975; Cobb y Elder, 1973).
Hay quienes ven en las contradicciones de las teorías de
legitimidad un indicio del carácter dialéctico de la legitimi-
dad. Kann (1978, p. 388) resuelve las paradojas de la teoría
del consentimiento en términos de la dialéctica por la que "el
gobierno promueve la concientización y la razón de manera
simultánea [y] maximiza el potencial para que los ciudadanos
legitimen al gobierno". Kann opina que esta dialéctica es de
tal naturaleza que "fomenta y tolera el mayor desafío a su
propia autoridad". Margan (1981) esboza una visión madiso-
niana de la autoridad política que comporta una dialéctica un
poco diferente, al oponer el interés particular a las institu-
ciones estables.
Legitimidad y teoría de la organización pública. Si bien la
mayoría de los trabajos sobre la legitimación política se ocu-
pan de la legitimidad del Estado en su conjunto, estas cues-
tiones también son importantes para la teoría de la organi-
zación pública al menos en dos aspectos. Primero, hay que
considerar la naturaleza del Estado como una influencia am-
biental que permea el comportamiento de organizaciones
particulares (Frankel, 1972; Martin, 1975). Segundo, tiene
sentido hablar de la legitimidad de las organizaciones parti-
culares muy aparte de la del Estado (Hannigan y Kueneman,
1977; Merelman, 1966).
Una organización gubernamental creada por ley está im-
buida de la autoridad política del Estado y, por consiguiente,
la legitimidad de aquélla está vinculada a la de éste. Para
muchas organizaciones empresariales, el tema de la legitimi-
dad política tiene relativamente poca importancia. Gran nú-
mero de negocios son agentes privados que actúan de manera
independiente con base en la autoridad económica, y la cues-
tión de la legitimidad política reviste una importancia sólo
indirecta en cuanto a que influye en el ambiente legal de la
empresa. Sin embargo, para muchas organizaciones privadas
no lucrativas y para algunos negocios, dicha cuestión encie-
rra apenas un interés pasajero. Gran parte de esas organiza-
ciones están dotadas de autoridad política y por lo tanto
están influidas directamente por las percepciones de legitimi-

dad no sólo del Estado, sino también de la organización. Por
ejemplo, la American Bar Association [Colegio de Abogados
de los Estados Unidos] es responsable de proporcionar ser-
vicios pro bono publico (para el bienestar público) a los aboga-
dos y de promulgar regulaciones que afectan directamente el
funcionamiento del sistema de justicia gubernamental. De igual
modo, los consejos de médicos tienen responsabilidades simi-
lares con la salud pública.
Los innumerables grupos de asesores del gobierno son otro
caso de ciudadanos y de organizaciones privadas que actúan
con carácter público. Por ejemplo, el National Science Board
[Consejo Nacional de Ciencia], constituido por un grupo de
particulares, tiene a su cargo importantes responsabilidades
en cuanto al diseño de políticas en ciencia y tecnología. Las
percepciones de legitimidad de tales organizaciones pueden
afectar directamente su capacidad de realizar en forma efi-
ciente sus funciones públicas. Así pues, las cuestiones clási-
cas sobre legitimidad resultan pertinentes para la autoridad
política ejercida por organizaciones tanto privadas como del
gobierno. ¿Es la legitimidad de un consejo médico revisor en
gran medida una cuestión de designación legal, y por lo tanto
está prescrita legalmente su responsabilidad pública? ¿ü es
su responsabilidad pública una cuestión de "título auténti-
co"? Si la legitimidad consiste en tolerar el desafío a la autori-
dad, entonces, ¿qué dice esto sobre el papel del profesionalis-
mo y la pericia técnica en el área pública?
Si bien muchas de las preguntas clásicas de la teoría políti-
ca son pertinentes para una teoría del comportamiento de la
organización pública, no es posible dirigir simplemente las
"respuestas" más amplias de la teoría política hacia las "pre-
guntas" más estrechas del comportamiento de la organiza-
ción. Esto se debe a que la teoría política ha sido más valiosa
en cuanto a plantear las preguntas correctas que en cuanto a
ofrecer respuestas. Muchas de las preguntas fundamentales
sobre la autoridad política permanecen sin respuesta. Por
ejemplo, ninguna de las justificaciones tradicionales de la
coerción política legítima es completamente satisfactoria. La
teoría del consentimiento contiene una apelación moral, pero
no puede traducirse fácilmente en términos conductuales.

Tampoco resuelve el problema de la subjetividad. Es decir, si
la autoridad política reside esencialmente en el individuo,
entonces sigue siendo voluble. La teoría del pacto social no
ofrece una resolución adecuada, porque es, cuando mucho,
una compleja mezcla de consentimiento, tradición y costum-
bre. El positivismo jurídico no es totalmente satisfactorio,
pues requiere un nivel de acuerdo sobre procedimientos que
no siempre es fácilmente garantizado. Los argumentos sobre
la supremacía de las instituciones al definir la legitimidad
política tienen la ventaja de alejar el foco de atención de la
subjetividad y la disposición de ánimo; pero, al hacerlo, nie-
gan el papel del individuo fuera del marco institucional, y por
lo tanto nos dejan con un fuerte caparazón vacío de con-
tenido (Grady, 1976).
De este modo, la teoría política, a diferencia de la teoría de
los derechos de propiedad, no proporciona un marco organi-
zativo para interpretar los efectos de la autoridad en el com-
portamiento de la organización, pero sí ofrece un útil punto
de partida. Si hay alguna lección que extraer de los diversos
argumentos sobre la legitimidad y racionalización de la auto-
ridad política, es que ésta se halla lejos de ser un concepto
unitario. En la exposición subsecuente, se presupone que hay
diversas fuentes y clases de autoridad política, cada una con
diferentes implicaciones para lo público y el funcionamiento
de las organizaciones.
TRES TIPOS DE DOTACIÓN DE AUTORIDAD POLÍTICA
La autoridad política puede caracterizarse de muchas ma-

neras, pero resulta particularmente útil examinar la fuente de
la que emana y las dotaciones (derechos, prerrogativas) con-
siguientes. Puede decirse que toda autoridad política dimana
en esencia de cada ciudadano, pero aun si se adopta esa pers-
pectiva es posible seguir hablando de la autoridad como algo
influido por las instituciones (Lipset, 1963). El modelo tema-
rio aborda tres tipos diferentes de autoridad política. Antes de
articular el modelo, conviene describir cada uno de ellos.
La autoridad política primaria emana directamente de los

ciudadanos individuales y constituye el fundamento de cual-
quier sistema político. La capacidad de los gobiernos de tomar
decisiones obligatorias radica esencialmente en el otorga-
miento de legitimidad por parte de los individuos y en el com-
promiso de éstos tanto con las instituciones como con sus
políticas (Holmes, 1976). Pese a las dificultades inherentes a
cualquier intento por medir o incluso delinear el flujo de la
autoridad política primaria, las concepciones de ésta que sólo
se basan en los garantes institucionales (véanse Kelsen, 1949;
Stillman, 1974) son obviamente incompletas. Las institu-
ciones son creadas por individuos, los compromisos son asu-
midos también por individuos yel consentimiento a la autori-
dad es un acto individual.
Como lo han observado algunos teóricos, la subjetividad de
los juicios individuales sobre la legitimidad de los actos po-
líticos añade un ingrediente de volatilidad a los asuntos públi-
cos; pero dicho ingrediente resulta inevitable, y en muchos
aspectos, deseable. Algunos análisis históricos de la revolución
(Arendt, 1963) han demostrado que el otorgamiento de legiti-
midad por los individuos no es inmutable. Lo que es más, la re-
sistencia de las masas a ciertas políticas públicas (como la
oposición al reclutamiento durante la guerra de Vietnam o los
movimientos de protesta contra los impuestos) es un recorda-
torio de dicha volatilidad.
Mientras que la autoridad política primaria se relaciona
con la teoría del consentimiento, la autoridad política secun-
daria halla su complemento en las teorías positivistas de la
legitimidad institucional. La necesidad de delegar el otor-
gamiento de autoridad al régimen es una cuestión de utilidad
práctica así como de filosofía política. La magnitud del mo-
derno Estado-nación indica que la democracia directa no es
viable para muchas iniciativas de gobierno y ciertamente
tampoco para el funcionamiento rutinario de una adminis-
tración. La autoridad política secundaria es ejercida por fun-
cionarios públicos, electos o no (incluyendo a burócratas y
servidores públicos), encargados de actuar en nombre de la
ciudadanía.
El otorgamiento de autoridad política secundaria no carece
LAS RAíCES DE LO PÚBLICO 113
de forma y sustancia. En los Estados Unidos la autoridad se-

cundaria está obviamente restringida por la Constitución y por
leyes acumuladas, pero no se fundamenta de manera exclusiva
en políticas públicas formales. De hecho, es erróneo definirla
sólo en términos de políticas. Existe otro elemento de vital
importancia para desarrollar un concepto de lo público aplica-
ble a las organizaciones: el término estructura de gobierno, que
se emplea aquí en referencia a los patrones relativamente esta-
bles del sistema político que conforman la conducción de los
asuntos públicos tanto en el sector público como en el privado.
Este tema se desarrolla en una sección posterior.
Mientras que las autoridades primaria y secundaria radican
en el ciudadano y en las instituciones oficiales del gobierno,
respectivamente, la autoridad política terciaria pertenece a las
organizaciones no gubernamentales y a los particulares. Se
trata de una potestad delegada en segundo grado. Los fun-
cionarios públicos son vistos como delegados de los ciudada-
nos particulares, y estos delegados a veces dotan a las organi-
zaciones privadas (incluyendo las empresariales, no lucrativas
y "mixtas") de autoridad política para actuar en nombre del
público. La investidura de autoridad política en las organiza-
ciones privadas difiere de la investidura mucho más común de
intereses económicos (Roy, 1981). En este último caso, la
agencia representa en forma activa (pero indirecta) el interés
de organizaciones y grupos privados; en el primer caso, la
parte privada de hecho está dotada de autoridad política for-
mal, la cual es ejercida de manera directa.
Así pues, algunas organizaciones privadas están al mismo
tiempo limitadas por la autoridad política secundaria (me-
diante regulaciones y reglamentos del gobierno, etc.) y do-
tadas de autoridad política terciaria. En situación similar se
encuentra la mayoría de las organizaciones gubernamentales
-dotadas de autoridad secundaria, pero a la vez sujetas a
restricciones dictadas por instancias superiores-o Este para-
lelismo resulta útil para desarrollar una teoría de lo público
basada no solamente en el estatuto legal de las organiza-
ciones, sino en los efectos de la autoridad política. En el capí-
tulo VI se explica la relación entre restricciones y facultades
políticas.
AUTORIDAD POLÍTICA Y COMPORTAMIENTO ORGANIZACIONAL
Cada uno de los tres tipos de autoridad política descritos

tiene implicaciones para el comportamiento de las organiza-
ciones individuales. Aun la autoridad política primaria, que
parece muy alejada de los asuntos cotidianos de una organi-
zación, puede ser un factor determinante en las acciones y
resultados de ésta. Por consiguiente, el modelo temario
ofrece una descripción del impacto de la autoridad política en
el comportamiento organizacional. Pero consideremos pri-
mero la influencia de cada tipo de autoridad en dicha con-
ducta.
Autoridad política primaria y comportamiento

organizacional
En los Estados Unidos, la opinión de los ciudadanos sobre la

legitimidad del Estado tiende a ser estable. Pero donde hay
mayores diferencias entre los criterios de los ciudadanos con
respecto a la legitimidad del Estado, las consecuencias son
enormes, no sólo con respecto al comportamiento de las
organizaciones, sino al malestar social en general. En tales
casos, las organizaciones se ven afectadas por muchas de las
mismas razones que lo son otras instituciones sociales y, por
lo tanto, estos efectos no son de especial interés para la teoría
corporativa, sino para la sociología. Sin embargo, la autori-
dad política primaria influye en el comportamiento organiza-
cional de diversas maneras, no sólo como consecuencia de
cambios sistémicos en la legitimidad del Estado.
Conviene observar que la autoridad política primaria tiene
efectos de distinta magnitud o de diferentes "niveles" de in-
fluencia. En el nivel más general, dicha autoridad afecta el
comportamiento de la organización como resultado de varia-
ciones en el juicio de los ciudadanos sobre la legitimidad del
Estado. En el nivel más específico, los juicios de los ciuda-
danos en lo individual de la política específica representa una
influencia de autoridad política primaria.
Influencia de nivel 1: valoración de la legitimidad del Estado.
Los otorgamientos individuales de legitimidad son selectivos,

y por lo tanto los efectos de la autoridad política primaria
raras veces son directos. Obviamente, uno no considera de
manera consciente cada problema de política público que
surge y lo valora en términos del compromiso propio con la
legitimidad del Estado. En muchas ocasiones, la autoridad
política primaria de nivel 1 está en "piloto automático". Los
individuos se ven motivados a revalorar el otorgamiento de
legitimidad sólo de manera circunstancial (Kourvetaris y
Dobratz, 1982). El sistema político de los Estados Unidos ha
sido tan estable que el único ejemplo sobresaliente y claro de
influencia de nivel 1 en los últimos 200 años ha sido la Guerra
de Secesión. Los secesionistas, ya sea por su interés econó-
mico en preservar la esclavitud, por lealtad a sus tradiciones y
regionalismo o por cualquier otra razón, estaban declarando
nula la soberanía del gobierno estadunidense con el acto mis-
mo de secesión.
Es axiomático que los grandes desafíos a la legitimidad
tienen consecuencias dramáticas. Pero a pesar de la experien-
cia estadunidense, la influencia de la autoridad política de
nivel 1 no es poco común ni necesariamente violenta. Tome-
mos como ejemplo el sistema político mexicano. En México,
han sido frecuentes los cambios grandes en los sistemas
políticos, y al menos en ciertos casos, no han sido violentos
(Padgett, 1966). Desde luego, no todo golpe, violento o no,
representa una influencia de la autoridad política de nivel I.
Los cambios de gobierno basados en luchas personales por el
poder no suelen acarrear mutaciones en el sistema político.
Influencia de nivel II: valoración del papel y alcance del go-
bierno. Los cambios en la valoración del alcance y papel ade-
cuados de la actividad estatal son un poco más comunes que
las variaciones en la percepción de la legitimidad del gobier-
no. El Nuevo Trato de Franklin Roosevelt y, quizá también, la
presidencia de Ronald Reagan son ilustrativos de los cambios
de nivel 11. Sería una gran simplificación decir que ambos
hechos pueden explicarse cabalmente en términos de muta-
ciones en la opinión ciudadana sobre la amplitud y el rol de
la actividad del Estado. A veces, las respuestas públicas se
explican mejor por la impresión sobre la efectividad personal
de un presidente que por preferencias ideológicas (Híbbs,

1982). Además, los mandatarios dinámicos crean sus propias
agendas y, por supuesto, las políticas son formuladas por
diversas instituciones. La suprema corte de Taft y la cámara
de representantes presidida por Tip O'Neill muestran que
esas instituciones formuladoras de políticas a menudo tienen
fuertes discrepancias respecto al papel y alcance adecuados
del gobierno. Sin embargo, las elecciones presidenciales en
los Estados Unidos son lo más cercano a un referendo na-
cional, y quizá no exista un mejor indicador de los cambios
en la opinión de los ciudadanos sobre el papel del Estado.
Los efectos de los cambios de nivel II son enormes. Po-
líticas como el Nuevo Trato tienen consecuencias de gran
magnitud en la multiplicación de organizaciones y en la
ecología de toda clase de organizaciones. Kaufman (1976) ha
observado que los motivos de nacimiento y declinación de
agencias del gobierno federal se explican mejor por los cam-
bios de época. De manera similar, los estudiosos de los ciclos
de vida organizacional (Kimberly, Miles y asociados, 1980;
Kaufman, 1985) llaman la atención sobre los cambios que
surgen de tales efectos sistémicos. La autoridad política pri-
maria influye en el comportamiento de una organización a
través de su papel en la definición de la esfera de actividad
estatal; de este modo, no sólo afecta el surgimiento y la cadu-
cidad de agencias federales, sino también el destino de or-
ganizaciones empresariales. Por ejemplo, el énfasis de la ad-
ministración Reagan en la "privatización" no sólo ha reducido
los programas y actividades de las agencias federales, sino que
ha hecho virar la dirección de ciertas políticas hacia los go-
biernos estatales y municipales (Palmer y Sawhill, 1982) y ha
afectado la gama y el tipo de actividades desempeñadas por
organizaciones empresariales (Levine, 1986).
Influencia de los niveles III y IV: valoración de politicas. En
ciertos casos, la opinión pública se centra en clases generales
de acciones políticas: "macropolíticas'': en otros, lo hace en
estrategias específicas: "rnicropolíticas". Por ejemplo, las opi-
niones del público sobre seguridad y defensa nacionales a
menudo se expresan en términos muy generales e imprecisos
("se gasta demasiado dinero en defensa"; "hay una brecha
armamentista"). Con menor frecuencia, la opinión pública se

centra en alguna acción política específica (como la ayuda a
los "contras" en Nicaragua). En ambos casos, la autoridad
política primaria juega un papel en modelar el comporta-
miento de una organización. Un cambio significativo en la
valoración de macropolíticas es, en este caso, un ejemplo de
influencia de nivel III, mientras que la activación de la
opinión pública con respecto a micropolíticas es un ejemplo
de influencia de nivel IV. Adviértase que el uso de los térmi-
nos cambio y activación denota una importante distinción.
Las macropolíticas de nivel III son tan amplias que puede
esperarse una opinión pública duradera, si bien variable.
Estas últimas macropolíticas se extienden por un periodo
prolongado. Por el contrario, no puede esperarse una opinión
pública de largo plazo sobre las micropolíticas de nivel IV, no
sólo porque los asuntos son más específicos, sino también
porque son de más corto plazo.
En muchos casos, el ejercicio de la autoridad política pri-
maria en los niveles III y IV influye de manera directa en
organizaciones del gobierno e indirectamente en otras orga-
nizaciones. Si la convicción de que debe aumentarse el pre-
supuesto militar prospera, las agencias del departamento de
defensa (y los "perdedores" en otras categorías presupues-
tales) experimentan una influencia directa, pero los efectos
indirectos para otras organizaciones son sustanciales, espe-
cialmente en regiones del país donde los contratistas y las
instituciones de defensa tienen importancia económica.
En suma, la autoridad política primaria se ejerce de varias
maneras, yen cada nivel de actividad hay importantes impli-
caciones para las organizaciones gubernamentales y no gu-
bernamentales. Esta autoridad, independientemente de su ni-
vel, es única en el sentido de que se origina en los ciudadanos
individuales y en sus percepciones del entorno político. Estas
percepciones no se ven alteradas por instituciones como los
medios de comunicación, el gobierno o los partidos políticos.
Del mismo modo, las organizaciones e instituciones sociales
desempeñan un papel crucial en traducir y canalizar la autori-
dad política primaria (Hess, 1963), así como en la partici-
pación política. Esto significa que es muy dificil rastrear los
efectos de la autoridad política primaria, porque se halla

entretejida con otras influer cias políticas (como las elec-
ciones, la autoridad política secundaria, la actividad de grupos
de presión o el cabildeo) y con las percepciones de actores
políticos individuales y sus roles respectivos (Weissberg, 1972;
Greenstein, 1960). Con todo, la autoridad política primaria es
tan importante como difícil de sondear.
Autoridad política secundaria y comportamiento

organizacional
Cuando se reflexiona sobre el impacto de lo público en el

comportamiento de las organizaciones, los primeros ejem-
plos que vienen a la mente tienen que ver con el ejercicio de
la autoridad política secundaria. Las organizaciones se ven
afectadas por leyes, normas y regulaciones administrativas,
órdenes ejecutivas y mandatos judiciales. En muchos casos,
esos impactos son directos y fáciles de comprender: las cortes
dividen American Telephone and Telegraph (AT&T); la Admi-
nistración de Salud y Seguridad Ocupacional (OSHA) clausura
un proyecto de construcción por reunir condiciones laborales
peligrosas; una legislatura estatal aprueba un impuesto indi-
recto a las bebidas alcohólicas; cada una de estas restric-
ciones es fácilmente comprensible como un ejemplo de la
intervención pública en el comportamiento de las organiza-
ciones. De igual modo, pueden verse como un ejemplo más
del "gobierno galopando sobre la espalda de la industria". O
para decirlo en otras palabras, la autoridad política secun-
daria no sólo influye en las organizaciones del gobierno, sino
también en muchas otras.
Para recapitular, la fuente de autoridad política secundaria
es, por definición, el conjunto de funcionarios públicos que
trabajan dentro del marco de instituciones del gobierno for-
malmente designadas. Como en el caso de la autoridad políti-
ca primaria, su fuente de poder es invariable, no así el tipo de
resultado o influencia. Si bien hay muchas formas de clasi-
ficar los rendimientos de las organizaciones del gobierno,
para entender los efectos de la autoridad política debe dístin-
guirse entre restricciones y beneficios políticos, concesiones y

estructuras de gobierno. De modo general, estas influencias en
el comportamiento organizacional pueden considerarse, res-
pectivamente, como resultado de políticas públicas, delega-
ciones de autoridad política y características estructurales de
procesos de planeación. Además, el ejercicio de la autoridad
política secundaria puede dar por resultado influencias de
cada tipo. Consideremos como ejemplo la adjudicación de un
contrato de defensa. Es una concesión porque, por defini-
ción, le permite al contratista privado realizar una actividad
en nombre del gobierno. Por lo tanto, amplía la autoridad del
concesionario. También es una restricción porque el contrato
especifica obligaciones del contratista e impone requisitos de
funcionamiento. El tema de las estructuras de gobierno es
menos claro.
Las estructuras de gobierno se definen como los patrones
relativamente estables del desarrollo político, que configuran
la conducción de los asuntos públicos. Para expresarlo en tér-
minos más simples, los efectos de lo público en el compor-
tamiento organizacional se originan con igual frecuencia en
el desarrollo que en la sustancia de una política. Ampliando el
ejemplo del concesionario del Departamento de Defensa
(DaD), el comportamiento de la organización focal (el con-
tratista) se ve influido no sólo por las restricciones y conce-
siones de autoridad específicas incluidas en la relación DOD-
contratista, sino también por los procesos que inevitable-
mente se derivan de la interacción con un agente de política
pública, como es dicho departamento. Amén de cualquier
requisito específico estipulado en el contrato, el contratista se
ve inexorablemente afectado por los procedimientos de con-
taduría y adquisiciones del gobierno, la acción afirmativa y
los requisitos de contratación de Oportunidad Equitativa de
Empleo (EEO), las disposiciones de libertad de información y
otras características rutinarias de los procesos públicos. Dado
que las estructuras de gobierno tienen una importancia vital
para comprender el impacto de la autoridad política en las
organizaciones, es necesaria cierta elaboración conceptual.
Estructuras de gobierno: lo público del proceso. Enfocar las
estructuras de gobierno es particularmente apropiado en
cualquier intento por construir una teoría de la organización

pública. Mientras que las concesiones de autoridad y las res-
tricciones que emanan de la autoridad política secundaria
son en gran medida idiosincráticas y en ocasiones difíciles de
clasificar, los efectos del proceso político son más estables,
más fáciles de clasificar y más predecibles. Conviene distin-
guir dos tipos de estructura de gobierno. Las discusiones po-
pulares sobre la sujeción determinada por la intervención del
gobierno conciernen a menudo a dichas estructuras. Llama-
remos rutinas políticas a esos vínculos. Además de éstas, hay
otra categoría de estructuras gubernamentales más funda-
mental y estable, como el sistema federal, la separación de
poderes y otras estructuras básicas a las que nos referiremos
como elementos del sistema político. Las rutinas políticas y los
elementos del sistema político guardan con frecuencia una
relación tan estrecha que muchas de dichas rutinas están
moldeadas por los mencionados elementos. Por ejemplo, las
estipulaciones minutarias para las auditorías de la Oficina de
Contaduría General (GAO) pueden entenderse, al menos en
parte, como manifestaciones del principio constitucional de
separación de poderes. En efecto, la Constitución de los Esta-
dos Unidos es quizá el factor más determinante de la influen-
cia del proceso en el comportamiento organizacional.
Elementos del sistema político y la Constitución. Peter Woll
(1977, p. 64) describe atinadamente la influencia constitu-
cional en la burocracia pública estadunidense: "El efecto
de la Constitución es fragmentar la burocracia. Las líneas de
control son borrosas, los patrones organizativos varían y en
general la unidad está ausente. La Constitución ha fragmen-
tado nuestro sistema político de manera generalizada y la
burocracia no es una excepción". La interpretación de Woll
del impacto de la Constitución sobre la burocracia pública
suele ser aceptada, pero resulta muy limitativa. La Cons-
titución no sólo afecta a las burocracias públicas, sino a la de
todo tipo de organizaciones. No sólo limita directamente el
alcance de la acción política permisible, sino que también
funciona como un poderoso símbolo político (Baas, 1979). Al
conformar las estructuras gubernativas en general, y definir
los fundamentos del sistema político en particular, la carta
magna establece el marco para las políticas y para el impacto

de lo público en las organizaciones.
La fragmentación del gobierno por la Constitución se ma-
nifiesta en varias formas. Tomemos como ejemplo el princi-
pio constitucional de separación de poderes. Sus efectos son
especialmente pronunciados en el caso de las agencias del
gobierno. Éstas son dirigidas por altos funcionarios ejecu-
tivos, dependientes de los legisladores para obtener recursos
y sujetos a las reglas, interpretaciones y órdenes de la rama
judicial. Al profundizar en las restricciones impuestas por
agencias de la burocracia pública -las cuales tienen autori-
dad central en asuntos como política fiscal y presupuestaria
(por ejemplo, la Oficina de Control y Presupuesto), procu-
ración y gerencia de instalaciones (la Administración de
Servicios Generales) y procedimientos y políticas de personal
(la Oficina de Gerencia de Persona1)-, se hace evidente que
una agencia del gobierno sirve a muchos amos.
Si bien la fragmentación encamada en la Constitución es
uno de los principales factores que conforman el funcio-
namiento de las agencias públicas, hay otros aspectos impor-
tantes en cuanto a la influencia constitucional en las organi-
zaciones gubernamentales. Según Wilson (1975), cuestiones
tan diversas como el surgimiento del clientelismo en las agen-
cias regulativas o la inercia burocrática pueden comprender-
se en términos de factores constitucionales.
Por tradición, las organizaciones no gubernamentales están
menos sujetas a las diversas autoridades externas. Sin embar-
go, el comportamiento de éstas puede verse afectado por los
elementos del sistema político creados bajo la Constitución y
por las rutinas políticas que reflejan principios como la sepa-
ración de poderes. Consideremos el caso de una corporación
gigante, que entre sus muchas actividades produzca sistemas
de armamento para el Departamento de Defensa (nao). En
muchos de sus quehaceres, al menos en aquéllos de los que es
propietario y que proceden con base en la demanda mercan-
til, la corporación mantendrá un alto grado de autonomía al
fijar y perseguir sus metas, administrar sus recursos y deter-
minar sus procedimientos de personal. No obstante, el con-
trato de 000 lleva implícita la huella de las estructuras guber-
nativas del gobierno federal. La fragmentación intraguberna-

mental resultante del principio constitucional de separación
de poderes tendrá efectos directos e inmediatos en la corpo-
ración. Al menos respecto de las actividades bajo el contrato
del DOD, la corporación no sólo adquiere obligaciones con
funcionarios de este departamento, sino quizá también
con los auditores de la GAO, las normas de adquisiciones de la
Administración de Servicios Generales (GSA) y las regula-
ciones de la Oficina de Control y Presupuesto (OMB) sobre
contratos y procedimientos de información. Además, puede
convertirse en objeto de atención de los "guardianes" del con-
greso y ser llamada a declarar en actuaciones congresionales
o del presupuesto ejecutivo. La fragmentación del gobierno
federal fracciona a su vez la autoridad de la corporación.
Estructuras de gobierno y rutinas políticas. Algunas rutinas
políticas pueden considerarse como resultados directos de los
elementos del sistema político. Por ejemplo, la fragmentación
intragubernamental que surge del principio constitucional
del federalismo da forma a las rutinas políticas concernientes
al sistema tributario, ya su vez influye en el comportamiento
de todas las organizaciones que pagan impuestos. Otras ruti-
nas se han desarrollado en forma más o menos indepen-
diente. Sharkansky (1970, p. 29) define las rutinas como "pro-
cedimientos, hábitos y conductas aprendidas evidentes en los
procesos de decisión de individuos, grupos sociales yorgani-
zaciones formales". Por lo general, las rutinas surgen como
mecanismos simplificadores o estabilizadores, pero una vez
institucionalizadas cobran un impulso que rebasa cualquier
justificación inicial (Tolbert y Zucker, 1983).
Como ejemplo del impacto que tienen las rutinas en el
comportamiento organizacional, consideremos las numero-
sas rutinas que intervienen en el proceso presupuestal fede-
ral. Mientras que las organizaciones que operan por entero
con base en la autoridad económica son libres de gastar
recursos a discreción, adquirirlos de cualquier fuente y desa-
rrollar sus propios registros contables y presupuestales, las
organizaciones sujetas a las rutinas del presupuesto federal se
ven afectadas por factores como los ciclos presupuestales, la
periodicidad anual de la mayoría de los procesos de asig-
nacion, el lapso entre autorización y asignación y la natu-

raleza incremental del ejercicio presupuestario. Estas rutinas
no sólo influyen en las agencias del gobierno, sino también en
las organizaciones empresariales dependientes de asignacio-
nes, subsidios y contratos del gobierno. En el caso de las uni-
versidades privadas cuyas investigaciones dependen de recur-
sos del gobierno estatal y de concesiones federales, las rutinas
políticas influyen en los presupuestos universitarios y políti-
cas contables, en el manejo estratégico de los recursos y pro-
cedimientos de planificación. Un fuerte "sabor" de lo público
se siente en cualquier organización vinculada a las rutinas
políticas del presupuesto gubernamental.
Autoridad política terciaria y comportamiento

organizacional
La autoridad política terciaria es similar a los otorgamientos

suministrados por la autoridad secundaria. Pero mientras
que ésta permite que la organización focal emprenda ciertas
actividades específicas (por ejemplo, construir un nuevo jet
de combate, utilizar un satélite de la NASA para transmitir
señales, recibir un crédito para gastos en investigación y
desarrollo), la autoridad terciaria le confiere a la organiza-
ción el poder de diseñar políticas. Por lo tanto, es un otor-
gamiento de autoridad peculiar. Con la autoridad política ter-
ciaria, la organización se convierte en un actor político. Los
efectos de esta autoridad son profundos, porque el compor-
tamiento de la organización no se ve simplemente afectado
por lo público: su comportamiento es público. Con este pecu-
liar otorgamiento de autoridad, la organización focal está fa-
cultada para ejercer autoridad secundaria.
En la gran mayoría de los casos, la autoridad política tercia-
ria se limita a agencias del gobierno. Esto puede parecer tri-
vial, ya que el otorgamiento de autoridad terciaria equivale, en
muchos aspectos, a otorgar categoría gubernamental. Pero
esta equivalencia aparentemente obvia amerita un examen
más detenido. En primer lugar, hay entidades privadas do-
tadas de autoridad para actuar con pleno respaldo del go-
bierno y con la fuerza de la ley, conservando al mismo tiempo

su carácter privado. Sólo unos cuantos ejemplos vienen a la
mente, en particular de organizaciones profesionales como
consejos de revisión médicos, consejos de autorización del
colegio de abogados, etc. El ejemplo más importante, o al
menos el de mayor penetración, de organizaciones privadas
que reciben autoridad terciaria es el de las entidades multior-
ganizacionales, que incluyen algunas subunidades que conser-
van un carácter puramente privado y otras con autoridad
gubernamental para diseñar políticas. Unas cuantas organiza-
ciones totalmente privadas (en oposición a entidades cuasi-
privadas, como la Tennessee Valley Authority) han sido ins-
tauradas con el apoyo e iniciativa del gobierno. Un ejemplo es
Comsat (Musolf, 1983), organización erigida como un mono-
polio legítimo en comunicaciones. Otro caso de autoridad ter-
ciaria que fluye hacia un actor corporativo privado es el de los
laboratorios del Departamento de Energía, propiedad del go-
bierno y operados por contratistas. Si bien la autoridad políti-
ca del concesionario se limita al manejo de la entidad del go-
bierno bajo su disposición legal, esta estrecha responsabilidad
es, sin embargo, un ejemplo de autoridad política terciaria.
Amén de aquellos casos en que se delega formalmente
autoridad política legítima a organizaciones privadas, tam-
bién se ha sugerido que la mayoría de las corporaciones son,
por su misma naturaleza, minigobiernos (Eells, 1962; Blum-
berg, 1971). Vogel (1975) argumenta que el desarrollo de la
gran corporación ha transitado de su concesión de legitimidad
original y limitada hacia operaciones públicas para las que no
cuenta con una dotación de autoridad formal. Este autor
observa que los ciudadanos: 1) realizan demandas directa-
mente a las corporaciones; 2) su conducta hacia éstas es simi-
lar a la que ostentan al interactuar con el Estado, y 3) aplican
a las corporaciones una norma de responsabilidad semejante a
la que emplean frente al gobierno. Al considerar estos hechos
junto con el creciente interés de las corporaciones por las
fuerzas sociales -sostiene Vogel-, resulta más claro explicar
a la corporación como una organización pública.
La autoridad política terciaria es una cuestión interesante
en la teoría de la organización, debido al surgimiento de
nuevas formas organizativas y al replanteamiento de la asig-

nación de autoridad política. Sin embargo. la autoridad ter-
ciaria sigue siendo mucho más común para las agencias
gubernamentales que para otras formas organizativas, y su
comprensión requiere un examen de los procesos por los cua-
les dichas agencias son creadas por otras agencias guberna-
mentales.
MODELO TERNARIO DE AUTORIDAD pOLíTICA
La teoría que se presenta en este libro busca ofrecer una

visión alternativa de lo público, pertinente para la explicación
del comportamiento organizacional. Lo público no es visto
como una cualidad absoluta, sino como una dimensión. Ésta
se define por la mezcla de autoridad económica y política en
la organización como base de su actividad. En el capítulo IV se
argumenta que la teoría convencional de los derechos de
propiedad ofrece una explicación aceptable, aunque no ideal,
de los efectos de la autoridad económica en el comportamien-
to organizacional. La teoría de los derechos de propiedad está,
en algunos aspectos, hecha a la medida para una teoría de la
organización pública. No ocurre así con la autoridad política;
la naturaleza de ésta no siempre es clara, y hay poco acuerdo
sobre los procesos causales por los que este tipo de autoridad
influye en el comportamiento de las organizaciones.
Este capítulo ha presentado una visión en la que tres tipos
de autoridad política dimanan de diversas fuentes, con in-
fluencias tanto directas como indirectas, comportando una
serie de impactos que, de manera alternada, amplían, restrin-
gen y legitiman las acciones de la organización focal. Los
efectos de la autoridad política sobre el comportamiento
organizacional no son fáciles de determinar ni de conceptua-
lizar. Esta dificultad conceptual responde a varios factores.
El más importante es la complejidad de tales efectos, la cual
surge en este caso de la amplitud del impacto, la influencia
simultánea de las diversas fuentes de autoridad política y la
dificultad de separar los efectos de esta política (dada su am-
plitud) de otros factores ambientales, en especial los de ori-
gen económico, que operan sobre el comportamiento de las
organizaciones. No obstante, es necesario buscar alguna re-

presentación de dichos impactos, y la gráfica V.l representa
un intento inicial de ordenación a través de la complejidad.
El modelo ternario presupone la utilidad de distinguir en-
tre los efectos de tres tipos distintos de autoridad política.
Como se ilustra en la gráfica v.i, el modelo sugiere que: 1) los
GRÁFICA V.l. Modelo triádico de los efectos de la autoridad

política en el comportamiento de la organización
Ciudadano
Autoridad política
primaria
Restricciones
Estructuras opcionales
Funcionarios
públicos
Autoridad política
secundaria
Restricciones
Organización
focal
(Autoridad política
n
secundaria)
~esultados
~de la organización
individuos, al actuar sobre los otorgamientos de autoridad

primaria, delegan el poder decisorio a los funcionarios públi-
cos; 2) éstos formulan leyes y dan forma a estructuras guber-
nativas que influyen en las organizaciones; 3) el compor-
tamiento de las organizaciones, tanto gubernamentales como
no gubernamentales, se ve afectado por las facultades y res-
tricciones que surgen de la autoridad secundaria y. en ciertos
casos, de la primaria; 4) el comportamiento de las organiza-
ciones también es afectado por las estructuras gubernativas
que determinan los canales de distribución de autoridad, así
como un protocolo aceptable para el consentimiento; y 5) a
algunas organizaciones la autoridad terciaria les confiere la
capacidad de desempeñarse como un actor público con legi-
timidad gubernamental.
El modelo ternario está muy simplificado, y no pretende
explicar los factores determinantes de autoridad; tampoco es-
pecifica la gama o cualidad de los valores correspondientes a
sus términos. Los objetivos de este modelo abreviado son:
1) distinguir tres tipos de autoridad política; 2) demostrar el
flujo de dichos tipos de autoridad, y 3) señalar de un modo
muy general que el comportamiento organizacional se ve in-
fluido por los otorgamientos de autoridad política terciaria,
las limitaciones de la autoridad política secundaria y primaria
y los efectos canalizadores de las estructuras gubernativas.
Al considerar el modelo temario en conexión con la teoría
dimensional de lo público desarrollada en el siguiente capítu-
lo, cabe subrayar dos puntos. Primero, el modelo temario
sugiere que la influencia de la autoridad política es indepen-
diente del sector. Si bien podría esperarse que las organiza-
ciones del gobierno fuesen típicamente objeto de una gama
más amplia de influencias provenientes de la autoridad políti-
ca que las organizaciones privadas, y que dichas influencias
podrían ser más fuertes en comparación con otros factores
ambientales, el modelo es tan aplicable a los negocios, al ter-
cer sector, a las empresas gubernamentales y a las formas
mixtas de organización como lo es a las agencias del gobierno
tradicionales. La teoría de los derechos de propiedad es un
modelo de autoridad económica que puede aplicarse a cual-
quier forma organizativa, y para el efecto de lograr una
GRÁFICA V.2. Efectos de la autoridad política sobre la autoridad económica
rr-- .... - ..- ..........----------------------,
¡ Autoridad política !
i, primaria :,
¡ Derecho ¡
¡ consuetudinario ¡
!L Tradiciones
• , culturales
• J¡
I~:ridad POl~::~---1
i
i
.
1
i
secundaria (como
estatutos p a r a !
¡,
la incorporación)
L----r--------····J
,
!
Mezcla de
I
,
Organización focal Incentivos
de reparto de
,,
productos
Valoración
Competencia y servicios Insumos propietario
empresario
riqueza
.... ambiental de la
yestructura 1- organización
de mercado . Incentivos económicos
como propiedad
r-
1,
t. .,
I
Estrategia
tecnológica
Comportamiento
de maximización de utilidad r.----------------!-------------·-,
I ,
I¡ Autoridad polftica
I
ii -, t I Autoridad política !
! secundaria (como ¡
I secundaria (como
barreras al ingreso) ¡ Insumas ! regulaciones !
L
I
J tecnológicos para
la productividad
¡ comerciales, impuestos) !
1
~--------------------- ...
! ------------""
LAS RAfcES DE LO PÚBLICO 129
simetría es necesario que el modelo de autoridad política

aquí desarrollado sea igualmente aplicable a cualquier tipo
de organización.
Un segundo punto está quizá implícito en el modelo.
Conforme la teoría dimensional se desarrolla en el siguiente
capítulo, es necesario presuponer que los impactos de la auto-
ridad política y económica son distintos y separables. Si bien
este supuesto se adecua al estado actual del conocimiento
sobre las organizaciones públicas y las influencias ambientales
en su comportamiento, resulta sin embargo una simplifica-
ción. La gráfica v.z indica que la autoridad política y la auto-
ridad económica se interrelacionan de manera importante.
En el nivel más profundo, las piedras angulares políticas y
económicas de una sociedad se erigen sobre un terreno cul-
tural común. Por esta razón, si no por otra, podría esperarse
una influencia mutua significativa entre ambos tipos de au-
toridad. Cuando nos detenemos a pensar que gran parte de
las políticas públicas -quizá la mayor parte de las políticas
intemas- se racionaliza en términos de objetivos económi-
cos, podemos ver lo difícil que es separar un instrumento
social de otro.
La autoridad política influye en el comportamiento de cual-
quier organización sujeta a las reglas de una forma de go-
bierno. En algunos casos, esas influencias provienen de fuentes
distantes (como la opinión pública); en otros, los impactos son
próximos y directos (por ejemplo, la intervención de cuentas
en los contratos del gobierno). Algunas veces, los impactos
emanan de las características de los procesos políticos, mien-
tras que otras veces se originan en las políticas mismas.
La teoría de lo público que se presenta en el siguiente capí-
tulo propone que la clave para el rompecabezas de lo público
es la mezcla de autoridad política y económica de la organi-
zación. Una organización es "más pública" a medida que au-
menta su proporción de autoridad política. Ésta implica di-
versos límites, prerrogativas y aun símbolos (Goodsell, 1977;
Pool, 1952). Como resultado, la organización sujeta a la auto-
ridad política puede volverse más o menos poderosa, más o
menos eficiente o más o menos adaptable, pero es seguro que
cambiará.
VI. POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES
SON PÚBLICAS: VISIÓN MULTIDIMENSIONAL
DE LO PÚBLICO
ROMPAMOS el suspenso: todas las organizaciones son públicas

porque la autoridad política afecta parte del comportamiento
y los procesos de todas las organizaciones. Este simple alega-
to contiene la simiente de una teoría de lo público. Implica
que: 1) lo público concierne a los efectos de la autoridad
política; 2) las organizaciones pueden ser más públicas en
relación con ciertas actividades y menos públicas con respec-
to a otras; 3) todas las organizaciones son públicas, pero
algunas lo son más que otras.
Este capítulo se fundamenta en los dos anteriores y presen-
ta los elementos y supuestos básicos de una visión multidi-
mensional de lo público, perspectiva aplicable al amplio
espectro de las organizaciones modernas. ¿Por qué multidi-
mensional? Porque lo público no es una cualidad separada
que esté presente en su totalidad o por completo ausente. El
universo organizacional tampoco consiste en dos mundos
solamente -el de las organizaciones públicas y el de las or-
ganizaciones privadas-, sin relación o comunicación inter-
planetaria. La teoría multidimensional supone que las organi-
zaciones modernas, independientemente del sector o tipo,
están influidas tanto por la autoridad política como por la
económica, y ejercen de manera simbólica ambas formas de
autoridad.
El esbozo de una perspectiva multidimensional de lo públi-
co comienza con el enunciado de tres axiomas básicos, y a
continuación se desplaza hacia una exposición sobre la
dinámica de la teoría, para derivar, finalmente, hacia una
descripción del impacto de lo público sobre los procesos
esenciales de las organizaciones.
130
POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS 131
TEORÍA MULTIDIMENSIONAL: TRES AXIOMAS
El concepto de lo público aquí presentado podría calificarse

de mezcla de lo público-corno-autoridad. Una organización
(cualquier organización, sin importar sector o morfología) es
pública en la medida que ejerce autoridad política o es res-
tringida por ella. Una organización es privada en la medida
que ejerce autoridad económica o se ve limitada por ella. Hay
varias implicaciones en éste y en otros supuestos axiomáticos
presentados más adelante. Quizá la más importante, sin em-
bargo, es que una visión multidimensional de lo público
ofrece un medio para abordar la confusión sectorial y las
organizaciones híbridas, y al menos en este aspecto, repre-
senta una mejoría sobre el concepto de público-coma-go-
bierno.
El supuesto multidimensional
Axioma 1: Lo público no es una cualidad separada, sino una

propiedad multidimensional. Una organización es pública en
la medida que ejerce autoridad política o es limitada por ella.
El supuesto multidimensional es la piedra angular de la teo-
ría aquí expuesta. Si bien tal concepto de lo público no está
exento de problemas (¿cómo se mide lo público?, ¿cuáles son
las consecuencias conductuales de distintos grados de lo
público?), concuerda sin embargo con realidades organiza-
cionales contemporáneas: muchas firmas "privadas" reciben
fuertes subsidios de agencias gubernamentales; algunas orga-
nizaciones "públicas" dependen cada vez más del mercado, y
gran número de organizaciones no pueden clasificarse fácil-
mente como públicas o privadas.
En este espacio nos ocupamos de la teoría de la organi-
zación pública, pero esto no significa que se desatienda o
ignore el tema de lo privado. En la mayoría de los casos, el
término lo público se emplea como signo taquigráfico para
ubicar la organización en una dimensión que comprende lo
público y lo privado. De hecho, el corolario 1 hace explícita la
importancia de lo privado:
132 POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS
Corolario 1: Una organización es privada en la medida que

ejerce autoridad económica o es limitada por ella.
Pocas, si alguna, organizaciones complejas son puramente

públicas o privadas. En cambio, hay cierta mezcla de autori-
dad pública y privada que influye en el comportamiento de
las organizaciones. El aspecto principal, entonces, consiste en
determinar la combinación de autoridades dentro de la or-
ganización, así como el impacto de configuraciones particu-
lares de autoridad sobre su comportamiento. Así, el corolario
2 es crucial en el desarrollo consecuente de parámetros em-
píricos para la teoría multidimensional:
Corolario 2: Dado que las organizaciones pueden conside-

rarse más o menos públicas, a la vez que más o menos pri-
vadas (en términos de la influencia de autoridad), cualquiera
de ellas puede ser considerada en términos de su mezcla de
autoridad. Ésta consiste en las proporciones de poder eco-
nómico y político que influyen en la organización.
Si lo público es multidimensional en vez de separado, y si

lo público y lo privado de una organización puede verse en
términos de mezcla de autoridad, es evidente que la igua-
lación convencional de lo público (y lo privado) únicamente
con el estatuto legal formal es inadecuada:
Corolario 3: Lo público es independiente del estatuto legal

formal de la organización. Algunas organizaciones del gobier-
no son más públicas que otras; algunas organizaciones em-
presariales son más públicas que otras; algunas organiza-
ciones empresariales son más públicas, en ciertos aspectos
[véase axioma 2], que algunas organizaciones del gobierno.
El supuesto de descomposición: lo público desagregado
Axioma 2: Una organización dada puede estar más influida

por la autoridad política en algunos de sus procesos y com-
portamientos que en otros, y por lo tanto puede decirse que
es más pública en algunos de sus procesos y comportamien-

tos y menos en otros.
Al emplear el concepto multidimensional de lo público es
posible desarrollar indicadores del grado de composición
pública-privada de las organizaciones. Pero tales indicadores
son necesariamente medidas agregadas o parciales, porque
bajo el supuesto de descomposición se argumenta que cual-
quier organización dada puede ser más pública con respecto
a algunas de sus actividades y menos en relación con otras.
Es decir, una organización puede ejercer más autoridad po-
lítica en conexión, digamos, con el establecimiento de metas.
Así pues, el supuesto de descomposición sostiene que las or-
ganizaciones individuales no son totalmente públicas o priva-
das, sino más o menos públicas en relación con aspectos par-
ticulares de su actividad.
Este supuesto añade complejidad a las tareas de medición y
clasificación teóricas de la organización, pero esa compleji-
dad es compensada con una medida extra de realismo en la
descripción de las organizaciones y sus procesos.
La presunción de equivalencia
Axioma 3: Con el propósito de juzgar el impacto de lo público

en el comportamiento organizacional, se puede asumir que la
restricción política es equivalente a la asignación política. Es
innecesario distinguir los motivos subyacentes a la influencia
de la autoridad política.
Una importante presunción de la teoría es que la imposi-
ción externa de autoridad política (esto es, restricciones po-
líticas) y la dotación externa de la misma pueden considerar-
se, para efectos de la teoría, casi equivalentes. Esto equivale a
decir que el comportamiento de la organización es más públi-
co en ambos casos, o sea cuando es limitado por la autoridad
política y cuando es dotado de ella. (Lo mismo es cierto, des-
de luego, en relación con la autoridad económica.)
Si bien es poco convencional, en el mejor de los casos,
suponer que la limitación y la asignación de autoridad son
equivalentes, la presunción parece menos singular cuando se
considera el objeto de la teoría. El propósito no es describir la

influencia, la eficacia o la solidez de la organización, ni tam-
poco se trata de dar razón de la gama completa de determi-
nantes del comportamiento organizacional. En vez de ello, la
intención es comprender la significación de lo público como
una influencia en dicho comportamiento. Desde esa perspec-
tiva más limitada, importa poco si la organización actúa co-
mo resultado de una concesión o una restricción. La fuente
de lo público (o de lo privado) no es lo que importa, sino su
impacto. Esta presunción de equivalencia entre autoridad
interna y externa posee diversas ventajas. Elimina la necesi-
dad de identificar los papeles y calibrar los propósitos de los
actores particulares.
Consideremos un ejemplo que ilustra las ventajas de la pre-
sunción de equivalencia. Una legislatura estatal aprueba una
ley para que todas las juntas de educación exijan a los maes-
tros de escuela pública se sometan a un examen de competen-
cia cada cinco años. A pesar de las protestas de los sindicatos
magisteriales y de los profesores en lo individual, el presiden-
te de la junta educativa local cumple con el mandato. Una
comprensión del impacto de lo público en este episodio de com-
portamiento organizacional no requiere una explicación de
los procesos mentales del presidente de la junta. Si éste eje-
cutó el mandato contra su voluntad o consideró que dicha ley
aumentaría la autoridad política de la junta y con gusto
aprovechó la oportunidad, el resultado es el mismo: el ejerci-
cio del poder coercitivo legítimo del Estado, a la vez que la
consecuencia concomitante de autoridad política (como las
estructuras gubernativas que especifican los canales de
apelación).
DINÁMICA DE UNA TEORíA MULTIDIMENSIONAL DE LO PÚBLICO
El quid del argumento presentado hasta ahora puede resu-

mirse fácilmente: la autoridad política influye en el compor-
tamiento de las organizaciones porque su ejercicio se acom-
paña invariablemente de ciertos constreñimientos legales,
políticos, culturales y psicológicos. Aun las organizaciones
empresariales que operan en el mercado se ven afectadas de

manera inexorable por delegaciones de autoridad política o
por el acatamiento a ésta. De igual modo, la autoridad eco-
nómica tiene efectos penetrantes. Pero tanto las organiza-
ciones del gobierno como las empresariales varían en cuanto
al grado en que ejercen autoridad económica y son influidas
por la misma autoridad, ejercida sobre ellas por agentes
externos. Una teoría multidimensional interpreta el compor-
tamiento de la organización en términos de la mezcla de
autoridad económica y política que registra.
La teoría multidimensional de lo público -representada en
la gráfica VI.l- retoma los argumentos teóricos de los capítu-
los IV y v, los cuales se ocupan respectivamente de los efectos
de la autoridad económica y política sobre el comportamien-
to organizacional. La fusión de ambos tipos de autoridad está
implícita en la representación de la teoría que muestra la grá-
fica VI.1 (y es deducible de la hipótesis definitoria expuesta
anteriormente). Un determinado actor externo puede ejercer
cierta combinación de autoridad económica y política, y del
mismo modo, la organización focal puede ejercer esa cierta
combinación sobre el ambiente exterior.
Cabe esperar que el impacto de la autoridad económica sea
más estable y predecible que el del poder político, porque éste
se define en términos de las particularidades de la autoridad
política primaria (por lo general indirecta y difícil de ubicar)
y de la secundaria (tan estable o inestable como las políticas
promulgadas por funcionarios públicos). Los impactos más
estables y predecibles de la autoridad política son los que
emanan de las estructuras gubernativas.
La gráfica VI.l muestra los impactos de la autoridad en las
organizaciones, pero indica que los efectos son moderados
por algunas características de la organización. Esta presun-
ción da lugar a las hipótesis que siguen.
Supuesto de mediación: papel de los amortiguadores. Las
organizaciones no son uniformes en su respuesta a la autori-
dad política. Obviamente, los actos políticos a veces están
confeccionados para organizaciones particulares o individua-
les. Pero gran parte de la variación en las consecuencias orga-
nizacionales resultante de esos actos políticos se relaciona
GRÁFICAVI.I. Teoría multidimensional del impacto de lo
público en el comportamiento organizacional
Autoridad
económica
Autoridad económica
I
Incentivos
r--
de producción
Supervisión
del gerente
"'"""" empresarial
Valoración Amortiguadores
1-- mercantil
de empleados
• Tecnología
Tecnología en
- forma de mercado
• Cruce
de fronteras
Organización
focal
• Autoridad
mediadora
• Recursos
Constreñimiento
- primario
- Constreñimientos
secundarios
'--
Estructuras
de gobierno
I
Autoridad Autoridad política
política
con la capacidad de "amortiguamiento" de las organizacio-

nes. Éstas idean numerosos mecanismos para enfrentar el
cambio inducido ambientalmente. Sin embargo, algunos de
estos mecanismos revisten particular importancia con respec-
to al cambio ambiental que resulta de la autoridad política.
Uno de los amortiguadores más importantes es la autoridad
misma.
Hipótesis de mediación 1: Las organizaciones emplean las
asignaciones de autoridad política existentes (autoridad me-
diadora) para moderar el impacto de la nueva autoridad
política impuesta desde el exterior.
Si bien puede darse el caso de que la organización no desee
rechazar (y de hecho podría cultivar) la autoridad política
impuesta desde fuera, a menudo tiene la opción de utilizar las
asignaciones de autoridad política existentes como un amor-
tiguador. Empleada de este modo, la autoridad política se
convierte en autoridad mediadora. En ciertos casos, ésta ema-
na directamente de la autoridad política de la organización
focal, que puede ejercer por actores externos. En otros, la
autoridad mediadora resulta de los vínculos con aliados políti-
cos influyentes. Así, una organización que recibe la orden de
una agencia del gobierno superior para que ejecute un deter-
minado acto, podría iniciar un recurso externo utilizando su
influencia con un legislador, ya sea para revocar o para modi-
ficar el mandato.
Hipótesis de mediación 2: La imposición externa de autori-
dad política suele tener mayor impacto en las organizaciones
con base limitada de poder alternativo (económico). Las or-
ganizaciones buscan sustituir tipos de autoridad para ejercer
control sobre su ambiente.
Los tipos de autoridad no son sustituibles de manera direc-
ta. Sin embargo, una organización que cuenta con recursos
económicos considerables se encuentra a menudo en una
posición diferente, respecto de la autoridad política externa, a
la de una organización con poca autoridad económica para
negociar. De igual modo, una organización con amplia
autoridad política puede emplearla en ocasiones para amor-
tiguar los cambios económicos. Así por ejemplo, una organi-
zación focal puede utilizar su autoridad política para per-
suadir a un aliado de que prohíba a rivales económicos em-

plear prácticas supuestamente no competitivas.
Hipótesis de mediación 3: Los recursos propios de la organi-
zación actúan para amortiguar la autoridad política externa.
Aunque penetrante, la autoridad no es la única dimensión
mediante la cual las organizaciones varían. Cualquiera de sus
diversos recursos propios puede afectar las respuestas de las
organizaciones a la autoridad política impuesta desde fuera
(Provan, Beyer, y Kruybosch, 1980; Whetten y Bozeman, de
próxima publicación). Algunos de éstos incluyen: competen-
cia general y habilidades particulares para la gerencia, nivel y
flexibilidad de recursos financieros, composición de la fuerza
laboral, reputación y percepción pública general, así como
provisión de recursos naturales e insumos destinados a la
producción.
Hipótesis de mediación 4: La tecnología organizacional
amortigua los efectos de la autoridad política externa.
Es frecuente que los efectos de la autoridad política se dis-
tribuyan de acuerdo con la tecnología y el tipo de producto de
la organización (Emery y Trist, 1965; Downs, 1967). Las orga-
nizaciones poseen diversos medios de proteger su tecnología
esencial (Thompson, 1967) del entorno, incluyendo interac-
ciones asociadas con la autoridad política externa.
Hipótesis de mediación 5: Las actividades de cruce de fron-
teras mitigan los efectos de la autoridad política externa.
Miles (1980, p. 316) observa que "las organizaciones no
escudriñan sus ambientes para interpretar lo que ven y tradu-
cir y comunicar los hallazgos a quienes toman las decisiones
[.0.] los círculos decisorios cuentan con gente que ocupa roles
especiales para desempeñar estos cruces de fronteras y man-
tener las funciones en nombre de sus organizaciones". Dado
que ninguna organización existe en un vacío, la actividad de
cruce de fronteras es omnipresente. Pero las organizaciones
varían sustancialmente en el nivel y formalidad de la activi-
dad de cruce de fronteras (Aldrich, 1979; Aldrich y Herker,
1977). Tales actividades ayudan a determinar la cantidad,
oportunidad y calidad de la información sobre el ambiente y,
lo que es quizá más importante, a veces permiten que la orga-
nización regule su ambiente establecido. Así pues, el cruce de
fronteras es una contingencia crítica en la capacidad de la

organización para moderar los efectos de la autoridad políti-
ca externa. A veces esta intermediación tiende a crear o a
explotar oportunidades (como obtener asignaciones o con-
tratos, cabildeo) y a veces a identificar y disminuir riesgos
(recortes presupuestales potenciales, bajas en el mercado).
Lo público y su restricción. La teoría multidimensional es,
en buena medida, una interpretación del impacto de diversas
restricciones. Pero es importante advertir que la noción de
restricción adquiere aquí un significado especial. En muchos
casos, el término adquiere un significado peyorativo. La pa-
labra restricción suele acompañarse de adjetivos calificativos
tales como "impropio", "innecesario" o "gravoso". Las restric-
ciones deben ser evitadas. El uso que aquí le damos al térmi-
no no acarrea tales connotaciones. Se supone que las restric-
ciones son vistas por la organización o el gerente como
positivas, negativas o neutrales en cuanto a su valor. Con-
sideremos, por ejemplo, el papel cambiante de la Comisión de
Comercio Interestatal (ICC) en la regulación de la industria
ferrocarrilera (Woll, 1977). Durante los primeros tiempos de
la ICC, sus regulaciones fueron consideradas como Iimitantes,
y los dueños ferrocarrileros las vieron de modo poco favo-
rable. Posteriormente, dichas regulaciones proporcionaron
una protección económica a los ferrocarriles, y las restriccio-
nes adquirieron un valor positivo para dueños e inversionis-
tas. Ambos grupos de políticas regulatorias -las que limitan
las prácticas monopólicas y las que protegen los ferrocarriles
frente a un mercado de transporte, en el que ya no podían
competir de manera exitosa- son restricciones.
Una vez enfocados en la restricción como un elemento
importante de lo público, cabría cuestionar el valor de exami-
nar la restricción política en vez de la restricción en general.
¿Por qué es especial la restricción política? Consideremos el
caso de dos diferentes restricciones sobre una compañía: 1)
una orden para instrumentar un programa de capacitación
de los grupos minoritarios a fin de ampliar la contratación y
el ascenso de empleados minoritarios; 2) una concesión de
efectivo para estimular la actividad de investigación y des-
arrollo. Pensemos en las implicaciones de cada caso desde la
perspectiva de: a) un mandato de una compañía matriz; b)

una directriz interna del presidente ejecutivo de la organi-
zación focal; c) una restricción política que implica el ejerci-
cio de autoridad política secundaria.
Sólo en el caso de la restricción política hay una impli-
cación con un propósito más amplio y un electorado genera-
lizado. Es más una cuestión de propósito, motivo y efectos
proyectados que un resultado real. El resultado, especialmente
en el caso de la concesión de gastos en investigación y des-
arrollo, puede ser el mismo. Es la amplitud del propósito
(como contribuir a la productividad nacional frente a la utili-
dad de la firma) lo que hace importante la restricción política.
Este vínculo con el interés público y con valores más amplios
distingue a la restricción política de otras restricciones.
Según la teoría multidimensional, el impacto de lo público
en el comportamiento organizacional se halla en función de
los siguientes factores: 1) las proporciones respectivas de au-
toridad económica y política que constriñen la organización
(es decir, la mezcla de autoridad); 2) la intensidad de la auto-
ridad aplicada sobre la organización; 3) la capacidad de ésta
para moderar las restricciones a través de sus dispositivos de
amortiguamiento; 4) la autoridad (tanto política como eco-
nómica) que la organización focal ejerce sobre su entorno.
Mezcla de lo público como autoridad. La autoridad eco-
nómica y política no es vista aquí como influencias compen-
satorias sobre el comportamiento de las organizaciones, sino
más bien distintas. Los aumentos de la primera se asociarán
con: 1) mayor preocupación por la eficiencia técnica; 2) vigi-
lancia empresario-gerente; 3) valoración mercantil del traba-
jo; 4) incentivo de producción, y 5) evaluación del desempeño
con base en el mercado.
Una infusión de autoridad política no conduce necesaria-
mente a una reducción de cada uno de los puntos arriba
enumerados, sino que más bien, abre la organización a un
conjunto de influencias adicionales, que en ciertos casos com-
piten Con las ya mencionadas yen otros coexisten con influen-
cias económicas. El impacto de la autoridad política en el
comportamiento organizacional varía en función de la natu-
raleza de la autoridad política primaria y secundaria y como
resultado de los elementos particulares de las estructuras

gubernativas. Pero algunas de las influencias son penetrantes
y podrían incluir factores como: 1) mayor responsabilidad
frente a actores políticos externos; 2) mayor interdependencia;
3) interés por las externalidades; 4) vínculos más estrechos
con los ciclos políticos; 5) creciente visibilidad pública, y 6)
mayor compromiso con la igualdad y otras metas sociales es-
tablecidas. Estos factores son sugerentes, pero los efectos par-
ticulares de la autoridad política no pueden evaluarse aparte
del conocimiento del contenido sustantivo de la autoridad
política primaria y secundaria ni de las estructuras gubernati-
vas pertinentes. De igual modo, los efectos particulares de la
autoridad económica no pueden ser evaluados aparte del
conocimiento de las dimensiones sustantivas de las fuerzas
mercantiles en operación.
Cantidad y proporción: la red de lo público. A llegar a este
punto, el principal interés de la teoría multidimensional es la
mezcla de autoridad económica y política más que la cantidad
de autoridad (aunque en el siguiente capítulo se hace un
modesto intento por abordar la última cuestión). Hay dos
razones para el presente enfoque. En primer lugar, la teoría
se ocupa principalmente de lo público y sus impactos. Ésta
no es una teoría general de la autoridad en las organiza-
ciones, sino más bien una teoría de lo público en que la
autoridad juega un papel central. En segundo lugar, y más
importante, el enfoque sobre la mezcla de autoridad es ade-
cuado para el nivel de desarrollo teórico. De hecho, una teo-
ría que explicase por entero el papel de la intensidad del
poder y sus interacciones con la mezcla de autoridad sería
algo superior, pero eso simplemente rebasa el alcance de este
esfuerzo inicial.
Una vez presentadas estas declaraciones de idoneidad,
sigue siendo importante hacer hincapié en que, cualquiera
que sea la mezcla de autoridad económica y política, habrá
organizaciones dotadas de grandes o pequeñas cantidades de
cada una. La gráfica VI.2 presenta una simple "red de lo pú-
blico" que ubica algunos tipos de organización a lo largo de
dos ejes; un eje X, que representa la autoridad económica, y
un eje Y, que simboliza la autoridad política.
GRÁFICA VI.2. La red de lo público
Autoridad
•
económica
Firma administrada •
por el dueño Firma privada
administrada
profesionalmente
• •
Cooperativa de 1 y D
gobierno-industria
Corporación
•
Asociación
comercial
•
Contratista
del gobierno •
•
Universidad
de investigación
•
Organización
Empresa patrocinada
por el gobierno
...
•
Organización
no lucrativa
Organización pública
profesional
de tarifas al usuario
...
•
Organización
voluntaria
Organización pública
que participa en el
mercado •
pequefia Tradicional
financiamiento indirecto
de organización
del gobierno
Autoridad
política
El propósito de esta gráfica es indicar simplemente que las

organizaciones, cualesquiera que sean, pueden ordenarse se-
gún su cantidad y mezcla de autoridad económica y política.
De esto no se infiere que la ubicación de cada tipo de organi-
zación sea precisa. Algunos tipos de ellas tendrán mayor dis-
persión sobre la red que otros. Por ejemplo, la ubicación de
las organizaciones no lucrativas -una variedad en especial
típica- es particularmente arbitraria. No obstante, se afirma
que por lo menos algunas de las organizaciones señaladas de
cada tipo podrían acercarse más a los símbolos que represen-
tan su ubicación en la red.
Si la red parece familiar, quizá se deba a descripciones si-
milares del carácter económico de los bienes y servicios de las
organizaciones. La diferencia, desde luego, es que esta red se
basa en la calidad y cantidad de autoridad que influye en el
comportamiento organizacional; así que no existe necesaria-
mente correspondencia con el carácter económico de los
bienes y servicios producidos.
Lo PÚBLICO Y PROCESOS ORGANIZACIONALES
En el capítulo I se ilustró el efecto de lo público en las organi-

zaciones al examinar cómo la autoridad política ha contribui-
do a conformar el desarrollo corporativo en la industria
aeroespacial. En ese punto, se argumentó que lo público pue-
de influir prácticamente cualquier aspecto del comporta-
miento organizacional. Sin embargo, era conveniente em-
pezar por considerar los efectos de lo público en los procesos
"más esenciales" (es decir, determinantes) de las organizacio-
nes. La teoría multidimensional de lo público continúa des-
arrollándose en el resto de este capítulo, utilizando el mismo
trazo; la discusión se centra en los procesos organizacionales
más elementales.
Además de sugerir algunas de las implicaciones de lo públi-
co para el conocimiento teórico del comportamiento organi-
zacional, se exploran implicaciones gerenciales en conexión
con cada uno de los procesos organizacionales considerados.
Lo público y los procesos de recursos. Ninguna actividad es
tan vital para una organización como la obtención y adminis-

tración de los recursos financieros. Las actividades corporati-
vas esenciales presuponen una base de recursos, y gran parte
de la energía de la organización se dirige a expandir, salva-
guardar o desplegar recursos. Asimismo, su adquisición y
manejo guardan estrecha relación con el mantenimiento y los
objetivos de la organización. Los procesos de recursos tienen
primacía.
Una dificultad para analizar el componente público de los
recursos viene en seguida a la mente: el alcance y la variedad
de sus procesos son impuestos. Entre las diversas actividades
organizacionales que tienen que ver con los recursos, desta-
can la adquisición de éstos, su despliegue, su asignación para
proyectos y programas, así como el monitoreo de sus flujos.
Lo público puede influir en cualquiera de estos procesos o en
todos a la vez (Bozeman y Straussman, 1983). Pero para un
análisis conceptual de lo público en los recursos, es mejor
comenzar con un aspecto simple aunque importante: la mez-
cla de recursos.
Como aquí se utiliza, el concepto de mezcla de recursos se
refiere a la proporción de los recursos financieros que una
organización recibe de fuentes gubernamentales. Los recur-
sos pueden provenir de asignaciones directas, contratos, sub-
sidios, préstamos o cualquier variedad de tales vehículos
financieros.
La mezcla de recursos demuestra las posibilidades de dife-
rentes grados de influencia de la autoridad política. Si todas
las organizaciones privadas estuviesen en un polo de la
dimensión de recursos (es decir, recibiendo 100% de ellos a
partir de las ventas a consumidores privados en mercados
competitivos) y todas las organizaciones del gobierno estu-
vieran en el otro polo, no habría necesidad de considerar los
efectos de lo público en los procesos de recursos de todas las
organizaciones. Pero éstas, incluyendo las del sector privado,
obtienen apoyo financiero de varias fuentes: utilidades de los
mercados privados, ganancias de contratos del gobierno, sub-
sidios gubernamentales, fondos de inversión, cargos al con-
sumidor, ingresos por fondos especiales e incluso asigna-
ciones gubernamentales directas. Estas fuentes varían en
cuanto a sus implicaciones para la influencia de la autoridad

política.
Las principales derivaciones teóricas de lo público de los
recursos se relacionan con los valores, a veces en conflicto, de
autonomía y estabilidad. Las organizaciones que guardan
cierta independencia con respecto a constreñimientos exter-
nos suelen conservar mayor flexibilidad no sólo en el manejo
de sus recursos, sino también en la toma de decisiones
estratégicas. Su relativa autonomía les permite ajustarse al
mercado, conforme las condiciones lo requieran, al expandir
o limitar la producción, promover nuevos productos o servi-
cios, acumular recursos, crear una disminución de recursos
en periodos de poca actividad, etc. Además, las organiza-
ciones que no dependen de la autoridad política pueden a
veces manipular el mercado, y en muchos casos, crear de-
manda a través de la publicidad, del mercado agresivo, de la
expansión de medios para la venta o del desarrollo de nuevos
clientes.
Pero el efecto de la autoridad política sobre los procesos de
recursos organizacionales no es necesariamente nocivo. Quie-
nes estudian el presupuesto y las asignaciones públicas han
señalado que las organizaciones del gobierno no son pasivas
en sus esfuerzos por obtener recursos. La impredecibilidad
de éstos tampoco es necesariamente resultado de la sujeción
a la autoridad política. En primer lugar, la presupuestación
es a menudo incremental, y dada la importancia de la base de
asignaciones, el financiamiento de las autoridades políticas
suele fluctuar menos que el que se basa en el mercado. La
mayoría de las agencias del gobierno y muchos de sus conce-
sionarios diseñan programas suponiendo que las asigna-
ciones igualarán o superarán las del año anterior. Legis-
ladores, inspectores del presupuesto y superiores ejecutivos
proporcionan señales sobre los probables resultados de las
asignaciones, y los gerentes son sensibles a esas pistas.
Además, el proceso presupuestario en el gobierno federal (y
en muchos de los estados) se inicia dos o tres años antes del
compromiso efectivo de autoridad obligatoria. Por último,
buena porción de los recursos de agencias gubernamentales
puede considerarse como "incontrolable", en el sentido de
que proviene de fondos fiduciarios, impuestos de asignación

especial o derechos estatutarios indexados, y de que implica
poca discreción.
El punto es que la influencia de la autoridad política en la
obtención de recursos suele ser una fuerza estabilizadora. La
dependencia puede ofrecer ventajas significativas. Las com-
pañías más privadas (aquéllas que se sostienen con las ganan-
cias generadas en mercados privados) poseen toda la libertad
asociada con la autonomía -incluyendo la de controlar e
invertir recursos financieros-, pero de modo característico
deben operar en un ambiente de mayor incertidumbre. Así,
una mayor intervención de lo público en los procesos de
recursos no es intrínsecamente buena o mala, y en cambio
debe juzgarse en relación con las estrategias gerenciales y las
características del entorno de la organización. Como señala
Thompson (1967), las organizaciones buscan estrategias que
protejan su tecnología principal de la tensión ambiental y de
la incertidumbre. En algunos casos, lo público es una protec-
ción efectiva; en otros, un grillete efectivo.
Lo público y control de recursos. Parece cosa segura que la
mayoría de las empresas tienen más autonomía que las agen-
cias del gobierno en cuanto a desarrollo, asignación y uso de
recursos. Pero una mayor participación de lo público bien
puede reducir el nivel de autonomía. De igual modo, una
mayor seguridad en el mercado puede aumentar la auto-
nomía de las agencias gubernamentales. A medida que los
gerentes buscan diversificar su base de financiamiento, deben
tomarse en cuenta las posibilidades de que algún incremento
o decremento de la autonomía decisoria acompañe probable-
mente un cambio en la mezcla de recursos.
La estabilidad de los recursos suele verse afectada por lo
público. Por ejemplo, la firma Acme Widgets, Inc., tiene éxito
como proveedora de insumas de producción para los fabri-
cantes. Pero acaba de recibir su primer contrato grande del
gobierno, con lo que espera casi duplicar sus ingresos por
ventas. Un cambio de tal magnitud conducirá de manera
inevitable a importantes reorientaciones, algunas planeadas y
otras no. Uno de los factores cruciales que la gerencia de
Acme debe considerar es el de posibles efectos de largo
alcance sobre la estabilidad de su base de recursos. Si la fir-

ma va en busca de contratos del gobierno, sus estrategias de
obtención de recursos serán sensibles a los cambios en el cli-
ma político. Esto significa que las reglas del juego pueden
variar: la habilidad para interpretar las condiciones del mer-
cado (el fuerte de Acme) no es lo mismo que la astucia para
descifrar el cambio político.
El componente público de los recursos está transformando
las organizaciones empresariales, pero su componente privado
también está modificando muchas organizaciones del go-
bierno. Ya sea por escasez de fondos o por ideología, estas últi-
mas han estado experimentando con diversos métodos, casi de
mercado, para allegarse y administrar recursos financieros. En
muchos casos, hay efectos secundarios. ¿La confianza en el
mercado socava la estabilidad de las organizaciones guberna-
mentales? ¿Tiende esto a fomentar un menosprecio de los pro-
gramas de importancia social y política que tienen poco poten-
cial mercantil? Éstas son cuestiones que los administradores.
deben ponderar conforme buscan modificar su base tradicio-
nal de recursos.
Lo público y ciclos de vida organizacional. Establecer y man-
tener la organización es un proceso básico común a todas las
organizaciones. Éstas nacen, buscan conservarse y final-
mente mueren; así, puede decirse que tienen ciclos de vida.
De acuerdo con el enfoque aquí perfilado, estos ciclos vitales
se consideran en .érminos del grado en que lo público influye
en la creación, conservación y desmantelamiento de las orga-
nizaciones.
Las organizaciones del gobierno dependen de superiores
legales para su creación -ya sea por decreto, orden ejecutiva
o entidades de mayor jerarquía dentro de la burocracia- y
no se autopromueven (al menos en sentido formal). Si bien
esta diferencia formal entre las organizaciones gubernamen-
tales y privadas resulta importante, también debe tomarse
en cuenta que las segundas rara vez surgen de un golpe,
libres de requisitos constitutivos, procedimientos de licencia,
leyes antimonopólicas o influencias similares de la autoridad
política.
Las organizaciones empresariales varían considerablemente
con respecto a la influencia de la autoridad política en sus pro-

cesos de nacimiento y muerte. Esta autoridad rara vez tiene
efectos mayores en los ciclos vitales de organizaciones peque-
ñas y voluntarias (excepto en forma indirecta a través de apoyo
financiero), pero en el otro extremo, la autoridad nolítica per-
mea los procesos para el establecimiento e incorporación de
una gran firma que opera en un mercado oligárquico y fuerte-
mente restringido por leyes antimonopólicas.
Además de los efectos directos de la autoridad política
sobre los procesos de vida y muerte, la influencia de lo públi-
co resulta de la regulación gubernamental de los mercados.
Pfeffer (1974) ofrece evidencia sobre los efectos de las regula-
ciones del Consejo de Aeronáutica Civil en la entrada de
nuevas aerolíneas a la industria. Asimismo, los incentivos
tributarios suelen desempeñar un importante papel en el
establecimiento de organizaciones (véase Bozeman y Link,
1983). Todo esto no implica que las diferencias legales for-
.males entre la creación de organizaciones del gobierno y pri-
vadas carezcan de importancia; en cambio, sugiere que lo
público suele afectar los ciclos de vida de todo tipo de organi-
zaciones.
Lo público y manejo de ciclos vitales. Es muy probable que
pocos gerentes piensen en sí mismos como administradores
de ciclos vitales. Pero eso es exactamente de lo que se trata:
desarrollar estrategias para iniciar nuevas organizaciones,
colocarlas en un lugar favorable para que puedan mantenerse
y planificar el desmantelamiento de la organización propia o
de otra para la que se diseña una política. Lo público de los
ciclos de vida se inmiscuye de varias maneras en estas cues-
tiones gerenciales, pero es quizá más prominente en las deci-
siones sobre la creación de nuevas organizaciones.
El efecto de lo público en la creación de organizaciones del
gobierno no podría ser más fundamental: no es posible esta-
blecer nuevos organismos gubernamentales sin la autoriza-
ción de una entidad gubernamental ya existente. Pero la au-
toridad política puede influir prácticamente en cualquier
decisión de poner en marcha una organización. Un gerente-
empresario que contempla un nuevo negocio de riesgo podría
desear explorar el entorno de asistencia gubernamental y
encontrar una amplia gama de posibilidades, incluyendo pro-

gramas de incentivos, programas de préstamos de la Small
Business Administration, programas de asesoría patrocina-
dos por el gobierno (como el Retired Executive Corps), cen-
tros de incubación con patrocinio gubernamental y zonas de
empresas con impuestos reducidos. Lo público tiene a menu-
do la suficiente importancia para alterar el cálculo decisorio
del empresario (que es exactamente para lo que están diseña-
dos muchos programas). Sin embargo, los efectos de la auto-
ridad política no son siempre unidireccionales. Las tasas de
impuestos, la regulación (y desregulación) y los requisitos
de papeleo del gobierno son sólo algunos de los productos de
la autoridad política que dan forma a las decisiones de actuar
o no actuar de empresarios y gerentes.
Lo PÚBLICO Y PROCESOS ESTRUCTURALES
Otro elemento básico de las organizaciones es la estructura,

que también tiene implicaciones para lo público. Hay varias
características centralizadoras en el gobierno que podrían jun-
tarse en la categoría de lo público estructural. En el gobierno
federal, dos de las agencias más importantes en la promoción
de la dependencia estructural-administrativa son la Adminis-
tración de Servicios Generales (GSA) y la Oficina de Control y
Presupuesto (OMB). La centralización de gestiones en la GSA no
tiene una verdadera contraparte en las organizaciones empre-
sariales, aunque, desde luego, en aquellas instancias en que
domina un solo vendedor, existe una dependencia similar. La
GSA tiene gran influencia en los concesionarios del gobierno.
La OMB promulga regulaciones que establecen los procedimien-
tos de control para las agencias federales, y al igual que la GSA,
tiene un impacto sustancial en la estructuración y manejo de
las organizaciones empresariales. Asimismo, los contratistas se
ven afectados por los requisitos contables de la OMB. Con fre-
cuencia, estos requisitos ocasionan enormes cambios en el apa-
rato administrativo de las organizaciones del sector público.
Lo público estructural-administrativo afecta el control de
personal. Las restricciones impuestas por algunas entidades
del gobierno a otras son muy evidentes: normas y regula-

ciones en cuanto a la disponibilidad de líneas de personal,
procedimientos de contratación y requerimientos del servicio
civil. Pero muchas organizaciones empresariales se han en-
contrado sujetas a la autoridad política en su reclutamiento,
promoción y manejo de personal. Las pautas establecidas por
la acción afirmativa y la oportunidad equitativa de empleo
tienen impactos significativos en las prácticas de contrata-
ción de las firmas empresariales. Las regulaciones impuestas
por agencias como la Administración de Seguridad y Salud
Ocupacional (OSHA) afectan el control y dirección de los
empleados. La legislación sobre salarios mínimos y los requi-
sitos de seguridad social también son elementos de lo público.
Las organizaciones difieren un poco en cuanto al grado en
que las prácticas de personal se ven restringidas. Aquéllas que
dependen en gran medida de los contratos del gobierno a
menudo encuentran que el acatamiento de las normas de per-
sonal es una precondición para su adjudicación. Las universi-
dades (incluyendo las privadas) son en especial vulnerables,
ya que existe la posibilidad legal de retirarles todos los fondos
federales en caso de que un solo departamento o incluso un
solo proyecto haya violado las pautas de acción afirmativa.
Por otra parte, lo público no sólo tiene consecuencias directas
en la contratación, la promoción y los procedimientos de per-
sonal, sino que también afecta la estructura y operación de
personal e incluso de unidades de línea.
Lo público estructural y administración. El efecto de lo
público en la estructura de las organizaciones suele ser muy
visible y mal acogido. De hecho, el término papeleo se refiere
por lo general a reglas y procedimientos que se originan en lo
público estructural. Esto incluye por lo menos tanto proble-
mas administrativos como los que abarcan las cuestiones de
papeleo y burocratización.
Como ya se ha mencionado, la centralización de funciones
administrativas rutinarias (manejo de personal, presupuesto,
contabilidad, gestión, administración de medios e instalacio-
nes) en el gobierno no tiene una verdadera contraparte en las
empresas. Sin embargo, los impactos de las reglas de con-
tabilidad de la GAO, de los requisitos administrativos de la
OMB Y de las normas de personal de la Oficina de Manejo de

Personal (OPM) afectan a muchas organizaciones empresa-
riales a través de contratos del gobierno, concesiones y otras
interacciones empresa-gobierno. A veces los gerentes ven es-
tos elementos de lo público estructural como papeleo, una
restricción que debe evitarse. En muchos casos, esta percep-
ción es exacta. En otros, el papeleo de un hombre es el
mecanismo de justificación de otro hombre. Por lo general, lo
público estructural trae consigo la expectativa de que las
acciones organizacionales serán vigiladas, sea de manera di-
recta o indirecta, por funcionarios públicos. La "adminis-
tración del papeleo" es una habilidad peculiar que requiere de
atención a su racionalidad, vínculos de comunicación efec-
tivos con actores externos y alto grado de apertura en la toma
de decisiones.
Lo PÚBLICO Y PROCESOS DE METAS
Mohr (1973) hace una distinción entre metas transitivas y

metas reflexivas. Una meta transitiva es "aquélla cuyo refe-
rente está fuera de la organización de que se trata (...] un
impacto intencional de la organización sobre su entorno".
Las metas reflexivas, en contraste, se orientan hacia dentro,
se ocupan de la conservación del sistema y por lo general
entrañan alicientes que tienden a evocar contribuciones de
los miembros a la organización: "En el marco general de las
metas reflexivas, cada organización determina sus propias
reglas de juego. Los criterios empleados para repartir los
recursos organizacionales y la consecuente distribución de
incentivos -dinero, poder, prestigio, experiencia psicológica,
etc.- sin duda variarán entre distintas organizaciones"
(Mohr, 1973, p. 476).
Una diferencia entre las organizaciones gubernamentales y
privadas es que las primeras se instituyen con una o más me-
tas transitivas, por lo general declaradas en la ley u orden
ejecutiva que autoriza el establecimiento de la agencia. Como
señala Mohr, las organizaciones privadas pueden existir sólo
para el logro de metas reflexivas (como el beneficio económi-
co de sus miembros). Uno de los efectos indirectos, pero cru-
ciales, de las metas transitivas de las organizaciones guberna-

mentales concierne a las expectativas públicas. Se supone que
la firma empresarial actúa en su propio interés, comprendido
en su sentido más estrecho. Sin embargo, es de esperar que
las organizaciones del gobierno trasciendan los -strechos lí-
mites del interés propio. Si las metas programáticas locales
chocan con objetivos de política más amplios, se espera que
estos últimos prevalezcan. Ésta es una cuestión de expectati-
va tanto como de realidad, pero la expectativa misma es im-
portante en la conformación del comportamiento.
A pesar de las expectativas, los estudiosos de la política bu-
rocrática subrayan el hecho de que las metas transitivas no
suelen ser la mejor guía para el comportamiento de las orga-
nizaciones públicas. Downs (1967, p. 2) observa: "los funcio-
narios burocráticos [públicos], como todos los demás agentes
en la sociedad, se ven motivados de manera significativa
-aunque no única- por sus propios intereses". Desde luego,
esto no implica que los objetivos del director público sean
necesariamente incompatibles con las metas transitivas de las
organizaciones. Downs reconoce que los directores públicos
poseen un "conjunto complejo de metas que incluyen poder,
ingreso, prestigio, seguridad, conveniencia, lealtad (a una idea,
institución o país), orgullo del trabajo excelente y deseo de
servir al interés público".
Las metas transitivas ofrecen una pobre guía para el com-
portamiento de las organizaciones cuando los objetivos han
sido desplazados, ignorados o utilizados como racionaliza-
ciones convenientes para metas reflexivas. Si bien puede
suponerse que las organizaciones del gobierno tienen metas
transitivas formales, es importante recordar que: 1) cualquier
organización puede proclamar metas transitivas, y 2) la posi-
ción gubernamental privada nos dice poco sobre la signifi-
cación empírica de dichas metas.
La expectativa de que las organizaciones gubernamentales
buscarán superar objetivos personales y burocráticos resulta
a menudo engañosa, al igual que suponer que las organiza-
ciones privadas nunca persiguen metas trascendentes, multi-
organizacionales.
Lo público de metas y administracián. Muchas de las impli-
caciones administrativas de lo público de metas se relacionan

más con expectativas que con requerimientos formales. Las
organizaciones del gobierno tienen objetivos que trascienden
la organización individual, y estas metas transitivas llevan
consigo una carga de interés público. Pero, ¿qué hay de las
organizaciones empresariales cuyas metas son influidas por
la autoridad política? Consideremos el caso de una firma con-
sultora en ingeniería que recibe honorarios por construir y
luego manejar una instalación de eliminación de desechos
sólidos propiedad del condado. ¿Es la meta de la firma obte-
ner ganancias de esta actividad? Sin duda alguna. Pero el
hecho de que el encargo sea público, aprobado por la autori-
dad política y vigilado por funcionarios públicos, ¿no afectará
los objetivos de la compañía? ¿No asumiría, ésta, en efecto,
metas transitivas? La respuesta a esta pregunta puede variar
según los valores de los gerentes-propietarios de compañías
particulares. Pero las percepciones del público, la atención de
los medios de comunicación y los mecanismos de respon-
sabilidad pública requeridos por el carácter público de la
obra son más tangibles. Los gerentes en el sector público tan-
to como en el privado, que trabajan en organizaciones cuyas
misiones y metas se ven afectadas por la autoridad política,
deben estar preparados para enfrentar un ambiente organiza-
cional muy diferente y extendido y, con frecuencia, un con-
junto diferente de expectativas sobre la conducta apropiada
de una organización.
Lo público de metas afecta la interdependencia. Por regla
general, los administradores en el gobierno dan por sentado
que el logro de cualquier meta significativa requiere el mane-
jo de la interdependencia. Los gerentes en organizaciones pri-
vadas con una gran influencia de la autoridad política se
encuentran en una posición similar, pero suelen tener menos
experiencias frente a los retos y frustraciones de perseguir
metas que dependen de la cooperación de numerosos actores
semiautónomos. Lo público de metas puede generar interde-
pendencia a partir de varias fuentes. Los objetivos transitivos
de las organizaciones gubernamentales (y algunas empre-
sariales) aseguran la interdependencia. La combinación
de fuerzas organizativas públicas y privadas en empresas de
riesgo compartido, cooperativas y programación conjunta

tiene como consecuencia inevitable cierto grado de lo público
de metas e interdependencia. Además, la interdependencia
plantea una serie de interrogantes de carácter administrativo:
¿cómo alcanzar metas transitivas y al mismo tiempo ponerlas
en equilibrio frente a las metas reflexivas existentes y, en oca-
siones, a la supervivencia organizacional? ¿Cómo cooperar y
aun así mantener una buena dosis de autonomía? La ganan-
cia y el crecimiento ofrecen un útil indicador de eficacia orga-
nizativa en el sector privado (la asignación presupuestaria
juega un papel similar en el gobierno), pero, ¿cómo manejar
la eficacia de programas que trascienden la organización?
Lo público de las metas organizacionales puede influir en
los métodos de los gerentes para alcanzar objetivos. Con fre-
cuencia, lo público crea mayor complejidad y exige que el
administrador haga frente a una gama de variables sobre las
cuales tiene un control limitado. Lo público de metas plantea
para los gerentes privados muchos de los mismos dilemas que
los directores públicos suelen enfrentar de manera rutinaria:
armonizar la ejecución de programas con los ciclos políticos,
esforzarse en logros muy visibles que impresionen a los guar-
dianes del erario público, hacer peticiones audaces para pro-
gramas que de otro modo podrían no ser financiados.
DE LA TEORÍA A LA APLICACIÓN
Este capítulo ha incluido algunos enfoques para desarrollar

una teoría de lo público. Pasar de los conceptos a las medi-
ciones habrá de aguzar la reflexión sobre las diferencias entre
lo público y lo privado, colocar piezas adicionales al rompe-
cabezas de lo público y, de paso, revelar algunas ideas útiles
para decisiones de política. La investigación de lo público
es en especial aplicable a dichas decisiones en lo tocante a la
asignación de recursos y responsabilidades entre tipos organi-
zacionales.
El capítulo siguiente ilustra la aplicación de un estudio
basado en la teoría de lo público. Asimismo, presenta un
cuestionario elemental de supuestos sobre lo público en el
contexto de los laboratorios de investigación y desarrollo.

Éstos ofrecen un punto de referencia útil por su gran diversi-
dad en cuanto a tipo organizacional, mezcla de recursos y
estructura institucional, pero, al mismo tiempo, por cierta
similitud en actividades corporativas (proporcionando así un
control implícito de la tecnología de la organización).
VII. CASO PARTICULAR: CÓMO EL NIVEL DE
LO PÚBLICO AFECTA EL DESEMPEÑO DE LAS
ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN
Y DESARROLLO*
LAS organizaciones de investigación y desarrollo (1 y D) ofrecen

un campo fértil para analizar las dimensiones de lo público.
Tal vez no haya sector institucional con variedad más rica de
tipos de organización, estructuras y ambientes. Los laborato-
rios del 1 Y D se encuentran en el gobierno, en universidades
-tanto públicas como privadas- y en la industria. Algunos se
ajustan a los estereotipos tradicionales de gobierno-empresa,
mientras que otros están a la vanguardia de nuevos tipos orga-
nizacionales que resultan casi imposible de clasificar con los
criterios convencionales.
Los laboratorios de 1 y D modernos -es decir, de gran
escala y burocratizados- tienen menos de 100 años de exis-
tir, y durante ese tiempo han evolucionado de los talleres téc-
nicos del siglo XIX -relativamente homogéneos y orientados
a un producto- al conjunto diverso de investigadores de hoy
(Dupree, 1957; Mowery, 1981). Organizaciones de investi-
gación de enorme importancia para la productividad, inno-
vación y seguridad nacionales se hallan tanto en el gobierno
como en la industria. Laboratorios industriales como Ame-
rican Telephone and Telegraph (AT&T), Bell Laboratories y el
Watson Research Center de International Business Machines
(mM) son similares en alcance y tamaño a instalaciones fe-
derales como el Oak Ridge National Laboratory.
Los laboratorios nacionales del Departamento de Energía
(por ejemplo, Oak Ridge, Argonne y Brookhaven) revisten un
interés particular desde el punto de vista del rompecabezas
de lo público. Oak Ridge, por ejemplo, es un laboratorio del
* Para este capítulo, escrito con la colaboración de Michael Crow, se han

tomado algunas ideas de Crow y Bozeman, de próxima publicación (a y b).
156
ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO 157
gobierno federal dirigido por una corporación (Martin Ma-

rietta Corporation) que produce gran variedad de estudios,
incluyendo investigación nuclear casi exclusivamente para el
gobierno, investigación básica y aplicada para el dominio
público, y más recientemente, investigaciones que pueden ser
patentadas por firmas empresariales. El carácter ambiguo de
Oak Ridge se torna aún más complicado por las asociaciones
de investigación con la industria y los programas de compar-
timiento de instalaciones. Pero los laboratorios nacionales no
son los únicos responsables de la creciente confusión de tipos
organizacionales y del desvanecimiento de sectores. Las orga-
nizaciones de Investigación y Desarrollo Independiente (IRAD)
del Departamento de Defensa están en manos de firmas pri-
vadas, pero son totalmente o en gran medida financiadas por
el gobierno. Y a medida que los laboratorios del gobierno
comienzan a participar en el mercado -vendiendo patentes,
montando parques e incubadores industriales, alentando fir-
mas industriales derivadas-, la distinción entre organiza-
ciones de investigación gubernamentales y empresariales se
hace aún más tenue.
El entorno cambiante de las organizaciones de 1 y D es un
lugar común para los analistas de la política científica, pero
las distinciones tradicionales entre las organizaciones de
investigación gubernamentales y privadas siguen dominando
gran parte de la preocupación sobre la asignación de recursos
y responsabilidades entre proveedores de 1 y D. En parte, las
diferencias empresa-gobierno continúan utilizándose simple-
mente como una conveniente taquigrafía. Más a propósito,
existen importantes diferencias al menos en su conjunto,
entre laboratorios privados y del gobierno. Sin embargo, el
objetivo del análisis aquí presentado es comparar el estereo-
tipo gobierno-industria con un enfoque basado en las dimen-
siones del modelo de lo público.
En este capítulo se clasifican 250 organizaciones de 1 y D,
tomando en cuenta tanto los criterios tradicionales de la posi-
ci6n legal para la distinción público-privado como una
medición de lo público basada principalmente en el porcenta-
je de financiamiento gubernamental. Este esfuerzo taxonómi-
co sirve para varios propósitos. Luego de determinar el grado
158 ORGANIZACIONES DEINVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
de divergencia entre la clasificación tradicional y un concepto

dimensional de lo público, se formula una tipología de lo
público y lo privado, la cual es puesta a prueba por un análi-
sis casuístico de 32 organizaciones de 1 y D. Los resultados
ilustran las posibilidades de opciones al pensamiento sobre
las distinciones público-privado. Posteriormente, se discuten
las consecuencias de los estudios particulares para la eficacia
organizativa. Por último, se consideran algunas de las impli-
caciones más generales del análisis y se esbozan estrategias
de investigación.
ESTUDIO DE LA DIVERSIDAD ORGANIZACIONAL: EL NATIONAL

COMPARATIVE R & D LABORATORY PROJECT
El National Comparative R & D Laboratory Project (NCRL) es

un proyecto de investigación en marcha, orientado a la com-
prensión de la diversidad en los ambientes, estructuras cor-
porativas, políticas y desempeño de organizaciones de inves-
tigación en los Estados Unidos (Crow, 1985; Loveless, 1985;
Crow y Bozeman, de próxima publicación [a], de próxima
publicación [b]; Bozeman y Loveless, de próxima publica-
ción). El proyecto se enfoca de manera particular en las dife-
rencias entre las organizaciones de investigación públicas y
privadas. Pero mientras algunos estudios anteriores que
examinan las diferencias entre laboratorios públicos y priva-
dos (como Marcson, 1960, 1972; Fusfeld y Langlois, 1982) se
han enfocado casi exclusivamente en simples distinciones
binarias basadas en la posición legal formal, los estudios del
NCRL examinan las organizaciones de 1 y D de acuerdo con un
concepto dimensional de lo público y lo privado.
Clasificación del universo organizacional
Alrededor de 829 organizaciones de 1 y D en los Estados

Unidos realizan investigaciones relacionadas con la energía.
Esto abarca el universo organizacional para el presente análi-
sis. Enfocar la atención en organizaciones que trabajan en el
ORGANIZACIONES DE INVESTIGACiÓN Y DESARROLLO 159
mismo campo general resulta ventajoso para un estudio inte-

resado en aislar el impacto de lo público. A menudo, las com-
paraciones entre lo público y lo privado se ven obstaculizadas
por una incapacidad de separar la influencia sectorial de los
efectos producidos por diferencias (obviamente distribuidas
de manera no aleatoria) en productos, bienes y servicios.
El análisis del NCRL sobre la posición legal de los 829 cen-
tros de I y D indicó que 74 de ellos (8.9%) son propiedad y
CUADRO VIL!. Clasificación por propiedad en el universo

del estudio
Clase de Número de Descripción de categoría
propiedad unidades
Industrial 258 Las instalaciones dellabo-

(31.1%) ratorio son propiedad de
una organización industrial.
Del gobierno 74 Las instalaciones dellabo-

(8.9%) ratorio, al igual que sus
programas, son propiedad
de una agencia del gobierno
y están bajo su operación.
Cooperativa 414 Las instalaciones y los pro-

(49.9%) gramas del laboratorio se
hallan bajo el régimen de
propiedad cooperativa y son
operados por más de un
tipo organizacional.
Mixta 83 Parte de las instalaciones y

(10%) programas del laboratorio
es propiedad de una empresa
industrial o una universidad,
y otra parte es propiedad
de una agencia del gobierno.
Total 829
(100%)
160 ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
están bajo la operación del gobierno, por lo que pueden clasi-

ficarse sin dificultad como organizaciones gubernamentales.
Sin embargo, no se puede presuponer que el 90% restante
sean organizaciones industriales. De hecho, sólo 258 (31.1 %)
son fácilmente clasificables como tales, en el sentido de que
su propiedad y administración es enteramente privada. Como
se indica en el cuadro VIl.l, la mayor parte del universo orga-
nizacional no puede clasificarse de manera significativa total-
mente como gubernamental o industrial.
Clasificación de lo público de organizaciones de 1 y D
Una clasificación binaria (gobierno-industria) resulta de utili-

dad limitada para el ambiente heterogéneo de las organiza-
ciones de 1 y D en energía. Cuadruplicar la clasificación parece
más sensato, pero contribuye poco a la comprensión del papel
de lo público entre las organizaciones. Aquí se emplea un es-
quema dimensional simple como alternativa a visiones más
convencionales de lo público de las organizaciones. El esque-
ma contiene sólo dos variables y parámetros muy simples.
La medida de lo público. Cualquiera de una variedad de me-
diciones de lo público concuerda con las hipótesis presentadas
en el capítulo VI. Sin embargo, es posible identificar varios cri-
terios que ayuden en la selección de una medida específica.
En esta etapa preliminar, parece más adecuada una medida
directa y simple que pueda calcularse con facilidad, tenga
validez nominal y sea aplicable casi a cualquier organización.
Aquí hemos utilizado el porcentaje de los recursos financieros
que la organización recibe de fuentes gubernamentales. Esta
medida se toma como una delegación de autoridad política. Si
bien es claro que no existe una correspondencia exacta entre
recursos del gobierno y control gubernamental (mucho menos
público), hay por lo menos cierta razón para creer, como se
sugiere en el capítulo v, que la dotación y las restricciones
arraigadas esencialmente en la autoridad política dan forma a
la organización y afectan su comportamiento.
Una medición .del porcentaje de financiamiento guberna-
mental arroja datos de nivel de intervalo, pero en provecho de
cierto conservadurismo y considerando el deseo de crear una

tipología útil se ha empleado una clasificación triple, como
sigue:
Elevada intervención
de lo público = 76 a 100% del financiamiento a
programas de 1 y D por fuentes del
gobierno.
Moderada intervención
de lo público = 26 a 75% del financiamiento a
programas de 1 y D por fuentes del
gobierno.
Baja intervención
de lo público = Oa 25% del financiamiento a pro-
gramas de 1 y D por fuentes del
gobierno.
Estas categorías son, desde luego, un tanto arbitrarias, pero

ofrecen un punto de partida para buscar diferencias empíri-
cas según un concepto dimensional de lo público. En otros
textos se han sugerido medidas adicionales (véanse Bozeman,
1984; Bozeman y Loveless, de próxima publicación).
La medida de lo privado. Como una delegación de autoridad
económica, los productos y servicios del laboratorio de I y D
se miden en términos de orientación mercantil expresada. En
un extremo, un producto de I y D puede estar dirigido hacia
la ciencia y tecnología del dominio público, en beneficio de la
sociedad y sin que un grupo obtenga más provecho que otro
de dicho producto. La llamada investigación básica ("el cono-
cimiento por el conocimiento") suele concebirse de esta ma-
nera. En el otro extremo, ciertos productos de I y D pueden
apuntar directamente al mercado, con una sola organización
que cosecha todo el beneficio al capturar las ganancias aso-
ciadas con el bien o servicio (en otras palabras, excluyendo a
todos del uso del bien, excepto a los clientes que pagan por
él). En términos generales, la actividad de investigación y
desarrollo aplicados se vincula de manera más estrecha con
las necesidades y señales del mercado.
Son tres las categorías que miden el grado de foco mercan-

til (es decir, la importancia de la "autoridad económica") para
la organización:
Producto de 1 y D
genérico = "investigación pura" orientada al dominio
público. con poco interés mercantil; el
producto principal es una propiedad físi-
ca o (con más frecuencia) intelectual que
tiene las características de un bien público.
Producto de 1 y D
balanceado = equilibrio de productos de 1 y D dirigidos
al mercado y del dominio público. La 1 y
D no está dominacla por objetivos de
patente ni por la "investigación pura".
Producto de 1 y D
patentado = el interés principal es desarrollar produc-
tos para el mercado; éstos tienen el carác-
ter económico de bienes privados.
Es importante advertir que casi todas las organizaciones

incluidas en este estudio están involucradas en cierta mezcla
de actividades. y que se caracterizan por realizar al menos un
poco de investigación básica y otro tanto de investigación
orientada a obtener un resultado a corto plazo en el mercado.
Sin embargo, la clasificación planteó relativamente pocos
problemas. Los investigadores encasillaron las organizacio-
nes en una de las tres categorías; la consulta entre los ge-
rentes de 1 y D que participaron en el estudio indicó un acuer-
do casi total sobre la clasificación (véase Crow y Bozeman, de
próxima publicación [a], para detalles de clasificación).
Tipología de lo público
A fin de facilitar la clasificación, se elaboró un instrumento

de encuesta para obtener información sobre los contextos
ambientales, estructuras y flujos de recursos de las organiza-
ciones. El cuestionario se envió por correo a directores de los
laboratorios de I y D en energía; se recibieron 250 cuestiona-

rios utilizables (es decir, debidamente resueltos) de los parti-
cipantes. Cada una de las 250 organizaciones de I y D fue cla-
sificada de acuerdo con las dos medidas ya expuestas. La
variación se distribuyó entre las categorías, de tal modo que
fuera posible hacer un análisis con una matriz de tres por
tres. El cuadro VII.2 presenta la clasificación de lo público
resultante e introduce los nombres (posteriormente tratados
con mayor detalle) desarrollados para los tipos de organi-
zación en relación con cada una de las nueve células. El
cuadro VII.3 ofrece información adicional en cuanto a tiempo
de origen, niveles de financiamiento y horizonte de pla-
neación declarado.
Los resultados de esta encuesta no deben tomarse como
una representación exacta de la distribución de tipos organi-
zacionales en general, ni una representación del universo de
organizaciones de 1 y D en energía. La comparación entre las
cifras de la muestra y las del universo (véase Crow, 1985)
indica que los laboratorios Genéricos Públicos (el estereotipo
de laboratorio del gobierno) están sobrerrepresentados esta-
dísticamente, y que los laboratorios Mercantiles Independien-
tes (el estereotipo industrial) se hallan subrepresentados. Sin
embargo, nuestro propósito no es calcular las proporciones
de tipos de laboratorio, sino determinar la corresponden-
cia de la tipología de lo público con el esquema cuádruple
más convencional basado en la condición legal (tipo de
propiedad). El cuadro VIIA presenta una retabulación del tipo
de producto de 1 y D (de carácter privado) según el esquema
cuádruple.
Hasta cierto punto, los resultados expuestos en el cuadro
VIlA pueden prestarse a diferentes interpretaciones. Es obvio
que los estereotipos gobierno-industria no son totalmente
exactos cuando 39% de los laboratorios industriales se ocupa
en producir bienes y servicios no orientados principalmente
por intereses mercantiles, mientras que 15% de los laborato-
rios del gobierno se dedica en forma predominante a la inves-
tigación orientada al mercado. No obstante, podría argumen-
tarse fácilmente que, en conjunto, los viejos estereotipos son
bastante útiles. y un examen enfocado exclusivamente en la-
CUADRO VII.2. Clasificación de organizaciones de l y D por

influencia ambiental
Nivel de influencia gubernamental

Alto Moderado Bajo
Producto Genérico Genérico Casi Genérico

genérico (bajo) Público Público Independiente
Total 121 40 6
% Total (49.4) (16.3) (2.4)
Producto Multi- Multimercado Multimercado

balanceado mercado Casi Depen-
(moderado) Público Público diente
4 11 10
(1.6) (4.5) (4.1)
Producto Mercado Mercado Casi Mercado

patentado Público Público Independiente
(alto) 10 11 32
(4.1) (4.5) (13.1)
Número de observaciones ausentes = S
boratorios del gobierno e industriales parece apoyar tal argu-

mento. Pero los estereotipos ofrecen poca ayuda para inter-
pretar el comportamiento y las metas de la mayoría de los
laboratorios, que no son del tipo puramente industrial ni
gubernamental.
Queda la duda, sin embargo, en relación con las consecuen-
cias conductuales, si es que hay alguna, del esquema clasifi-
catorio de lo público. Por ejemplo, ¿son los laboratorios
industriales Genéricos Públicos (GP) más parecidos a otros
centros de investigación GP o a otros laboratorios dentro de la
industria? ¿Qué efectos, si es que hay alguno, parecen tener
una fuerte participación en el mercado sobre los laboratorios
del gobierno? La respuesta va más allá de simples ejercicios
taxonómicos. Algunos estudios particulares, emprendidos
como parte del proyecto NCRL, arrojaron cierta luz sobre la
importancia conductual de lo público.
CUADRO VII.3. Características de los laboratorios según
diferentes niveles de influencia ambiental
Nivel de influencia del gobierno (lo público)
Alto Moderado Bajo

Genérico Genérico Genérico
Público Casi Indepen-
Público diente
Genérico N=121 N=40 N= 6
A=1958 A=1957 A=1953
F=2.95 F=1.2 F=.753
GI=2.13 GI=2.52 GI=3.83
Obj=5.68 Obj=5.30 Obj=4.4
oQ
"'Cl
~
~
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-'"
;.,
Multi- Multi- Multi-
e~
"i)ü
mercado mercado mercado
Público Casi Público Independiente
.~
s:: '"
e
"'Cl ::l
Balanceado N=4 N= 11 N=lO

" '"o
::l
r;::- A=1961 A=1958 A=1940
.S -8 F=.692 F=2.0 F=8.4
" ...
-e '" G1=2.29
"iit) GI=3.27 GI=4.8
.~ 'f! Obj=5.75 Obj=3.36 Obj=2.1
z~
Mercado Mercado Mercado

Público Casi Indepen-
Público diente
Patentado N=lO N= 11 N=30
A=1959 A=1957 A=1953
F=5.65 F=l.5 F=6.795
GI=2.5 GL=3.18 GL=4.75
Obj=4.3 Obj=2.18 Obj=I.63
Clave: N= número de observaciones

A= año promedio de arranque del laboratorio
F= financiamiento anual medio (millones de dólares)
GI= nivel promedio de influencia del gobierno, donde 1= depen-
diente, y 5= independiente
Obj= objetivos de investigación del laboratorio, donde 1= aplicada de
corto alcance, y 8= investigaciónbásica de largo alcance
CUADRO VIIA. Carácter del producto de investigación

y desarrollo según los grupos de propiedad clásicos
Genérico Balanceado Patentado Total Fila
Industrial 6 11 29 46
(18.8%)
Agencia del
gobierno 31 2 6 39
(15.9%)
Cooperativa 114 9 14 137
(55.9%)
Mixto 16 3 4 23
(9.4%)
Total columna 167 25 53 245

(100.0%) (68.1%) (10.2%) (21.6%)
Nota: Número de observaciones ausentes = 5.
ESTUDIOS DE CASO DE LA TIPOLOGíA DE LO PÚBLICO
Se hicieron estudios particulares intensivos in situ para 32 de

las organizaciones de 1 y D en energía, incluyendo por lo me-
nos dos en cada una de las nueve células de la tipología de lo
público. Los estudios dirían si había diferencias entre (yen)
tipos celulares, sin una gran expectativa en cuanto a la dirección
de esas diferencias. El objetivo general de la investigación de
casos era determinar si la matriz discriminaba los comporta-
mientos y atributos de la organización. Las variables de inte-
rés incluían: 1) historia de la organización; 2) estructura or-
ganizativa; 3) flujos de recursos; 4) formatos de planificación;
5) objetivos de 1 y D; 6) alcance de las actividades de 1 y D. En
cada uno de los 32 centros de investigación visitados, se uti-
lizó una minuta de entrevista semiestructurada común (Crow
y Bozeman, de próxima publicación [a y b]) en reuniones con
la dirección del laboratorio y personal administrativo de 1 y D
de alto nivel. Luego de las entrevistas se hacía un recorrido
por las instalaciones, así como telefonemas de seguimiento.
CUADRO VII.5. Características de los laboratorios genéricos públicos en el estudio de casos
Propiedad Financiación Personal Presupuesto Frontera Planificación Estabilidad Estructura
clásica dellab. total del anual aprox. de la de la organiza- organiza-
lab. (en millones investigación investigación cional cional
de dólares)
Acme Industrial 1956 75 4.5 Básica Marco Muy estable Centro de

Aviation multianual investigación
separado de
una corpora-
ción matriz
con instalacio-
nes en varias
unidades ope-
rativas
Energy Guberna- 1975 85 9.5 Básica y Planificación Algo estable Uno de varios
Pollution mental aplicada multianual laboratorios
Research operados
Laboratory por la compa-
ñía matriz
Institute Mixta 1947 541 19.0 Básica Planificación Muy estable Grupo de
for de la investiga- investigación
Advanced ció n para cinco dirigido por
Energy años y progra- un investigador
Research mación y presu- principal; se
CUADRO VlI.5. (Continuación)
Propiedad Financiación Personal Presupuesto Frontera Planificacion Estabilidad Estructura

clásica del lab. total del anual aprox. de la de la organiza- organiza-
de dólares)
puesto para basa en la

un año disciplina
Laser Cooperativa 1949 80 3.3 Básica Planificación Muy estable Grupo de

Science de la investi- investigación
Center gación para dirigido por
cinco años y un investigador
programación y principal; se
presupuesto basa en la
para un año disciplina
The Cooperativa 1938 167 7.7 Básica Planificación Muy estable Grupo de
Neutron de la investí- investigación
Institute gación para dirigido por
cinco años y un investigador
programación y principal; se
presupuesto basa en la
para un año disciplina
CUADRO VlI.6. Caractertsticas de los laboratorios genéricos casi públicos en el estudio de casos
cldsica dellab. total del anual aprox. de la de la organiza- organiza-
lab. en millones investigación investigación cional cional
(de dólares)
Magnetic Coopera- 1949 32 1.35 Aplicada Horizon Muy Fluida,

Science tiva (copro- te de plani- estable organizada
Center piedad y ope- ficación en torno de un
ración por a un año grupo de in-
una univer- vestigación
sidad y una conducido
agencia) por un inves-
tigador prin-
cipal
California Cooperativa 1970 35 1.2 Aplicada De base Inesta- Organizada

Cyclotron (copropiedad anual a ble en torno a
Center y operación semestral grupos de
por una uni- investigación
versidad y locales
una agencia)
Energy Mixta 1966 110 9.0 Aplicada Poca plani- Inesta- Organizada
Research, (las insta- y desa- ficación de ble en torno
Inc. laciones- rrollo investigación a grupos
CUADRO VII.6. (Continuación)
Propiedad Financiación Personal Presupuesto Frontera Planijicacián Estabilidad Estructura

lab. en millones investigación investigación cional cional
(de dólares)
son par- de inves-

cialmente tigación
propiedad locales
de una
compañía
de investi-
gación
privada y
de varias
agencias
del gobierno)
Institute Cooperativa 1972 39 1.5 Aplica- De base Inesta- Organizada
for Solar (copropie- da y desa- anual o ble en torno
System dad y opera- rrollo semestral a grupos
Development ción por- de investi-
una univer- gación
sidad y. una locales
agencia)
La exposición que sigue concuerda con el tipo celular (por

ejemplo, Genérico Público, Mercantil Público, etc.). En ca-
da ejemplo, las consideraciones se infieren de todos los casos,
pero las conclusiones (en aras de la brevedad) no se vinculan
directamente con los datos. Para una más amplia exposición
de las conclusiones vinculadas más próximamente a los da-
tos, véanse Crow (1985) y Crow y Bozeman (de próxima pu-
blicación [a]). Para cada uno de los tipos celulares se presenta
un cuadro que describe las organizaciones, aunque utilizando
nombres apócrifos.
Genérico Público. En términos de la taxonomía de lo públi-
co, las organizaciones de investigación GP tienen un alto com-
ponente público (es decir, un alto porcentaje de financia-
miento gubernamental) y un bajo componente privado (sus
productos se dirigen al dominio público). El cuadro VIl.S
ofrece datos resumidos de los cinco casos de GP.
Estas organizaciones se caracterizan por su liderazgo na-
cional en uno o varios campos científicos y tecnológicos, así
como por su estrecha participación con el gobierno federal en
términos de establecer y llevar a cabo agendas de investi-
gación nacional. Los laboratorios GP suelen ser estables, y
esta estabilidad es una de las razones que explican su papel
prominente en la agenda de investigación nacional. Los GP
poseen muchas de las características del laboratorio guberna-
mental estereotípico, pero se encuentran en varios marcos
ambientales. Entre los casos aquí considerados (cuadro VII. 5),
uno es un laboratorio industrial, otro del gobierno, otro más
es mixto y dos son cooperativas.
Hay dos grandes subtipos de GP, incluyendo instalaciones
en propiedad y operación del gobierno e instituciones federa-
lizadas con mucha interdependencia gubernamental. En am-
bos casos, el gobierno ejerce algún control sobre ellaborato-
rio a través de autoridad formal, acuerdos o dependencias de
recursos. Además existe una variación considerable en la pro-
fundidad de la influencia gubernamental sobre los laborato-
rios GP. Algunas organizaciones -como el Energy Pollution
Research Laboratory- poseen una autonomía científica limi-
tada, mientras que en otras -como el Laser Science Center-
el gobierno sólo establece las pautas más generales, y aun
éstas se hallan expuestas a una considerable influencia del

laboratorio. Resulta claro, sin embargo, que en todos los GP el
gobierno tiene un papel crítico para el establecimiento de las
líneas generales de la agenda científica.
Genérico Casi Público. El laboratorio Genérico Casi Público
(GCP) recibe una porción sustancial de su presupuesto
(aunque no tanto como el GP) del gobierno federal, y al igual
que el GP, se ocupa en investigaciones dirigidas principalmen-
te al dominio público. El típico GCP persigue acuciosamente
dólares del gobierno para investigación. Esto contrasta de
nuevo con el GP, en el sentido de que el gobierno acude a éste
(invariablemente un centro de I y D de gran importancia),
mientras que el GCP se dirige de modo característico al gobier-
no federal y a otros proveedores de recursos buscando vender
su experiencia técnica. El cuadro VII.6 resume información
sobre el GCP.
Hay mucha variación entre los GCP, en parte porque care-
cen (con sólo unas cuantas excepciones) de un cometido de
investigación estable. Cada una de las organizaciones ofrece
sus servicios de investigación, instrumentos y equipo espe-
cializados y personal experto a cualquiera que se interese en
contratarlos. La planificación de largo alcance no es muy
común. De este modo, la investigación tiende a ser fragmen-
tada y no acumulativa, y los laboratorios son por lo general
mucho menos estables que los GP. Las alternativas de merca-
do de los GCP sirven para mezclar autoridad económica y
política; así, puede decirse que los GCP tienen un nivel mode-
rado de lo público. La influencia de la autoridad política
adopta varias formas. Consideremos el caso de Energy Re-
search, Inc. Esta organización de I y D tuvo sus orígenes en la
industria, pero evolucionó hasta un punto en que su posición
legal es mixta, incluyendo cierto control formal y manejo del
gobierno. Para esta firma, la autoridad política ha influido en
sus decisiones de personal, tanto en los aspectos de contra-
tación como de asignación de proyectos, pero no ha afectado
mucho la sustancia de proyectos de investigación particu-
lares.
Genérico Independiente. El Genérico Independiente (m),
como los dos tipos de laboratorios tratados con anterioridad,
CUADRO VII. 7. Caracterfsticas de los laboratorios genéricos independientes en el estudio de casos
clásica del total del anual de la de la organiza- organiza-
laboratorio labora- aproximado investigación investigación cional cional
torio (en millones
de dólares)
Chemical Cooperatí- 1983 10 .2 Aplica- Horizon- Algo Grupos de in-

Processing va (copropiedad day desa- te de pla- inestable investigación
Institute y operación rrollo nificaci6n conducidos
por una uni- a dos años por un investi-
versidad y gador principal
varios socios
industriales)
The Cooperativa 1970 50 1.6 Aplica- Base Inestable Una fedederación

Indiana tiva (copro- dayalguna anual a flexible de grupos
Institute piedad y básica semestral de investigación
operación dirigidos por un
por varias investigador
fundaciones principal
familiares)
Center Cooperativa 1957 43 2.4 Aplica- Base Muy Una federación

for (copropiedad dayalguna anual a inestable flexible de grupos
Advanced y operación básica semestral de investigación
Energy por una uni- dirigidos por un
Physics versidad y investigador
varias agencias) principal
se enfoca de preferencia en investigación básica orientada

hacia el dominio público. Pero el GI no trabaja estrechamente
con el gobierno, de ahí que no reciba una influencia fuerte de
la autoridad política. Su puntuación es baja en cuanto a com-
ponentes público y privado (influencia del mercado) y, como
podría esperarse, no es un tipo común (seis de 245 laborato-
rios o 2.4%). En términos de expectativas convencionales
sobre el papel de los laboratorios públicos y privados, el GI es
una anomalía. El cuadro VII.7 proporciona información sobre
los GI incluidos en los casos estudiados.
Existe una variedad considerable entre los GI. Por lo que
respecta a misiones de investigación, puede haber menos en
común entre los laboratorios GI que en cualquier otro tipo.
Cada uno es una entidad singular enfocada en una agenda de
investigación concisa y altamente especializada. Los GI trazan
su propio rumbo, prestándole poca atención al gobierno o al
mercado. No es de extrañar que sus niveles de recursos sean
por lo general más bajos que los de otros tipos de laboratorio.
Al menos entre las organizaciones de investigación, la
autonomía tiene sus desventajas, particularmente con respec-
to a niveles de financiamiento. Por regla general, la base de
apoyo está descentralizada, y gran parte de la responsabilidad
de obtener recursos recae en el personal de investigación. Los
GI buscan crear un ambiente abierto con la máxima libertad
científica para sus investigadores. Pero esto a menudo signifi-
ca que cada investigador, ante la falta de apoyo externo
estable, también debe dedicar buena parte de su esfuerzo a
actividades empresariales.
En el caso del Indiana Institute y del Chemical Processing
Institute, las organizaciones fueron establecidas por el deseo
de crear un nuevo tipo de estructura organizativa para apoyar
la investigación. El Chemical Processing lnstitute es un cen-
tro de investigación constituido en cooperativa y manejado
por una universidad. El Indiana Institute se puso en marcha
con fondos privados, industriales y del gobierno, y también se
estableció Como cooperativa. La creación de los GI ocurre de
modo característico fuera del gobierno o de la industria.
Ambas organizaciones se las han arreglado para conservar
un alto grado de autonomía y una buena dosis de control
CUADRO VIl.B. Características de los laboratorios de Multimercado Público en el estudio de casos

de dólares)
The State Guberna- 1970 37 .75 La infor- Base Inestable Jerárquica,

Energy mental mación de sernes- y basada en
Lab investiga- tral departamentos
cion gene-
rada se utí-
liza como
ayuda de
nuevas
alternativas
tecnológicas.
Servicios
técnicos e
investigación
aplicada
The Guberna- 1944 2360 133.5 Con un Base Algo Jerárquica, con
Atomic mental horizonte semes- inestable departamentos
Energy temporal tral basados en
Laboratory de uno a diez la tecnología
años,la
investigación
se centra en
lógica aplicada
sobre la agenda de investigación. Esto lo han logrado gracias

a la iniciativa de investigadores científicos individuales, y has-
ta cierto punto, sacrificando la amplitud de programas.
Multimercado público. El tipo de organizaciones más singu-
lares en la muestra, los Multimercados Públicos (MMP), reci-
ben un alto porcentaje de sus recursos del gobierno, pero ge-
neran una mezcla equilibrada de productos, algunos dirigidos
al mercado y otros a la ciencia del dominio público. Los MMP
no sólo son raros, sino también pequeños; sus niveles de fi-
nanciamiento promedio son inferiores a los de cualquier otro
tipo de organización, y suelen tener menor personal y menos
programas. El cuadro VIl.8 presenta información adicional so-
bre los MMP.
Sólo se hicieron dos visitas a organizaciones MMP (había
cuatro de donde escoger, y dos de ellas se rehusaron a partici-
par en el segmento de estudios de casos particulares dentro
de la investigación). El State Energy Lab es un centro en pro-
piedad y operación de un gobierno estatal, con amplia agenda
de investigación en áreas relacionadas con los recursos natu-
rales. Por su parte, el Atomic Energy Laboratory es de pro-
piedad federal y opera bajo una carta de privilegio con una
corporación del gobierno. Su misión principal está en el cam-
po de la investigación nuclear. El análisis de únicamente dos
casos es limitativo, pero vale la pena señalar que los dos tie-
nen mucho en común. Ambas organizaciones operan bajo los
auspicios generales de una agencia gubernamental y prestan
amplia gama de servicios científicos y técnicos, además de
realizar estudios e investigaciones regulares. En ambos casos,
el laboratorio fue establecido para satisfacer una necesidad
pública de servicios técnicos. Los laboratorios no son estables
en términos de base de recursos o estructura. El foco de sus
programas es parroquial, con una modesta contribución a las
necesidades científicas nacionales. Por lo común, se centran
en tareas aplicadas y de desarrollo, pero para un cliente pú-
blico. Hay. sin embargo, cierta influencia del mercado (con
frecuencia a instancia del patrocinador gubernamental); in-
fluencia que a menudo distrae la actividad del laboratorio y
redunda en conflictos y confusiones. El impacto de la auto-
ridad política se siente con fuerza en cada laboratorio, al
tiempo que los principales patrocinadores del gobierno ejer-

cen un amplio control sobre cuestiones tanto técnicas como
administrativas.
Multimercado Casi Público. El tipo Multimercado Casi PÚ-
blico (MMCP) es similar en ciertos aspectos al anterior (MMP):
algunos de sus productos apuntan al mercado y otros no. Sin
embargo, el impacto de la autoridad política en el MMCP es
mucho menor que en el MMP. Ouízá como resultado (o tal vez
como causa), las estructuras y la posición legal son mucho
más variados. Por ejemplo, los tres casos en este renglón
incluyen una cooperativa, estatuida por el gobierno y operada
por una universidad (The Magnetic Transport Center); un
centro de propiedad industrial financiado por las ganancias
derivadas de sus actividades de investigación gubernamental
(General Energy, Inc.), y un centro de propiedad cooperativa
que funciona dentro de una universidad (Institute of Super-
conductivity). El cuadro VII.9 proporciona información adi-
cional.
Los MMCP pueden caracterizarse de manera más adecuada
como centros de investigación especializada diseñados para
satisfacer necesidades particulares tanto del gobierno como
de la industria. Las tres organizaciones de 1 y D aquí exami-
nadas mantienen considerable autonomía en cuanto al esta-
blecimiento de metas y agendas de investigación. Antes que
"perseguir" dólares mediante acuerdos para prestar determi-
nado servicio científico y técnico entre una amplia gama, los
MMCP tienen un área pericial, la cual buscan ofrecer a un mer-
cado amplio y diverso. General Energy, Inc., es mucho más
grande que cualquiera de las otras dos organizaciones, pero
existen muchas similitudes entre las tres. Los dos centros
menores parecen ser departamentos más o menos autónomos
de General Energy, Inc. Ya que los MMCP venden proyectos de
investigación (no programas integrados) para satisfacer nece-
sidades particulares, tienden a desempeñar un importante
papel de respuesta a una agenda nacional, pero participan
poco en su formulación. Los MMCP sirven tanto al gobierno
como a la industria, sin una integración o siquiera vínculos
especialmente cercanos con ninguno de los dos.
Multimercado Independiente. El Multimercado Indepen-
CUADRO VII.9. Características de los laboratoríos de Multimercado Casi Público en el estudio de casos
Propiedad Finan- Personal Presupuesto Frontera Planificación Estabilidad Estructura

clásica ciacion total del anual aprox. de/a de la organiza- organiracional
dellab. lab.- (en millones investigación investigacián cional
de dólares)
---
The Cooperativa (en 1970 17 4.2 Aplicada Planificación Estable Grupos de investigación
Magnetic propiedad y de uno a conducidos por un inves-
Transport operación de dos años tigador principal, organí-
Center una universidad, zados en una estructura
y varias jerárquica
agencias)
General Industrial 1955 1781 150.0 La investigación se centra en Marco Muy Departamentos es-
Energy, desarrollar nuevas aplicaciones temporal estable tructurados local-
Inc, para opciones sobre la frontera de dos mente con grupos de
tecnológica y nuevas permuta- años investigación condu-
ciones de distintas combinacio- cidos por un investi-
nes de las diferentes opciones. gador principal
'Horizonte temporal de cinco a
30 años. Aplicada y alguna
básica
Institute Cooperativa 1970 40 lA Aplicada y básica La planificación Estable Grupos de investigación

of Super (en propiedad irregular da por dirigidos por un
conduc- y operación resultado una investigador p.incipal
tivity de una univer- agenda de ínves-
sidad y varias tigación vendida
unidades) alas partes
interesadas
CUADRO VIII O. Características de los laboratorios de Multimercado Independiente en el estudio de casos

lab. (en 111 iliones investigación investigación cional cional
de dólares)
Ewing Industrial 1956 100 6.1 Desarrollo Base Inestable Estructui ada de-
on anual partamentalmern.,
R&D, alrededor de los
Ine. productos de la firma
Photo Industrial 1971 101 9.2 Desarrollo, Base Inestable Estructurada de-
Chemicals, alguna (in- anual partamentalmente
Ine. vestigación) alrededor de los
aplicada productos de la firma
Seattle Industrial 1940 12 1.0 Aunque ellabo- Base Inestable Estructurada de-
Tech., ratorlo tiene anual partamentalmente
Inc, el deseo de alrededor de los
contribuir a la productos de la firma
base de tecno-
logía genérica,
puede decirse
imparcialmente
que todo o la
mayor parte
CUADRO VII.10. (Continuación)

lab. (en millones investigación inves tigacián cional cional
de dólares)
de su trabajo
ocurre en la
frontera de
logros. El
horizonte
temporales
de seis meses
o menor de
dos años.
Desarrollo,
alguna (in-
vestigación)
aplicada
Mineral Mixta (de 1961 125 7.5 Desarrollo, Base de Muy Estructurada de-
Research propiedad alguna (in- proyecto inestable partamentalmente
Labora- privada con vestigación) con las con investigadores
tories, contratos de aplicada firmas semindependientes
Inc. operación contratantes
conjunta) individuales
diente (MMI) tiene una orientación equilibrada hacia el mer-

cado (es decir, un componente privado intermedio) y un gra-
do mínimo de autoridad y control político (bajo componente
público). En ciertos casos, parece tener interés en dedicar
parte de sus recursos y energías a la producción de investi-
gación básica y ciencia del dominio público; pero su fuerte
orientación mercantil y a menudo el control ejercido por una
organización matriz obstaculizan un enfoque más balancea-
do. El resultado es que el MMI se caracteriza por la inestabili-
dad organizacional y cierta confusión de objetivos. El cuadro
VII.10 presenta un perfil de cuatro MMI incluidos en el análisis
de casos.
La falta de influencia gubernamental en estas organiza-
ciones de investigación no ha representado un beneficio re-
dondo. Los MMI son más vulnerables a declives en la eco-
nomía que la mayoría de los centros de investigación. La
mayor parte de las organizaciones, y en particular aquéllas
que producen por lo menos algunos productos científicos
genéricos o del dominio público, pueden contar con el favor
del gobierno, sobre todo ante mercados endebles. Esto es
especialmente cierto cuando algunos de los bienes produci-
dos se consideran de interés nacional. El patrón exhibido en
la mayoría de los MMI es que las alzas en las condiciones
económicas conducen a un aumento en la ciencia y tecnolo-
gía de dominio público, mientras que los declives llevan a un
cambio hacia mayor proporción de investigación patentada.
En parte, esto se debe a que la investigación de dominio
público es vista como un lujo, propio de periodos de munifi-
cencia de recursos -como una actividad que puede irse por
la borda una vez que los recursos empiezan a declinar-o
Cada uno de los MMI empezó como centro proveedor de ser-
vicios técnicos, ya fuese para un amplio sector industrial o
para una firma industrial grande (aunque esto no implica que
todos sean laboratorios industriales). Sin embargo, cada uno
de los laboratorios ha crecido al extremo en que se presenta
un interés en perseguir objetivos de investigación de largo
alcance. De modo típico, los servicios técnicos cotidianos y
las demandas de modificación de productos hechas a los la-
boratorios han resultado un obstáculo para esos objetivos de
J82 ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
mayor trascendencia. Sólo Pnoto Chemical, Inc., ha logrado

desarrollar e instrumentar cun éxito un plan de 1 y D de largo
alcance. Pero aun aquí, los gerentes de investigación reportan
que una declinación en la fuerza de la línea de producción de
la compañía matriz podría ocasionar el descarrilamiento
de los programas de I y D de largo alcance.
Mercado Público. Los laboratorios de Mercado Público (MP)
contrastan con las expectativas sobre los laboratorios enfoca-
dos a las patentes. Buscan crear productos destinados en for-
ma directa al mercado, pero se hallan bajo fuerte influencia
del gobierno y reciben la mayor parte de su financiamiento de
fuentes gubernamentales. La mayoría de los laboratorios MP
son institutos de investigación industrial en la tradición euro-
pea: financiamiento del gobierno en pos de objetivos de 1 y D
industrial. Como uno podría imaginar, los MP están rodeados
de conflictos organizacionales. El cuadro VII.JI proporciona
información resumida.
A diferencia de los GP, financiados con presupuestos para
programas de amplia escala y que conservan considerable
discreción en la distribución de fondos, los laboratorios MP se
costean sobre un principio de proyecto por proyecto. La falta
de apoyo básico y a largo plazo ha contribuido a su inestabili-
dad organizacional. Como resultado, la planificación a largo
plazo es poco común y la investigación avanza a tropezones.
Quizá más que cualquier otro tipo de organización, el labora-
torio de MP es sensible a los cambios ambientales externos. Las
alteraciones en el clima político pueden tener consecuencias
inmediatas. Pero ya que estos centros sirven a objetivos
industriales, los cambios en el mercado, el producto o las tec-
nologías también pueden tener profundos impactos inme-
diatos. Tanto el Southwest Mining Laboratory como el Pro-
vincial Mining Laboratory están estrechamente vinculados a
la industria mineral y enfrentaron problemas dramáticos con
los desplomes de ese sector a principios de la década de 1980.
De hecho, iban a ser desmantelados, pero su compuesto
público fue de gran ayuda. El Southwest Mining Laboratory.
a través de su participación directa en el proceso político, ase-
guró suficientes fondos para mantener el laboratorio durante
un periodo de declinación. A su vez, el Provincial Mining
CUADRO VII.ll. Características de los laboratorios de Mercado Público en el estudio de casos

de dólares)
Southwest Guberna- 1962 117 5.3 Desarrollo Sigue el ciclo Inestable Divisiones basadas
Mining mental presupuestario- en la tecnología
Laboratory del gobierno.
Marco temporal
de dos años
The Gubema- 1969 135 5.1 Desarrollo Sigue el ciclo Inestable Divisiones basadas
Provincial mental presupuestario en la tecnología
Mining del gobierno.
Laboratory Marco temporal
de dos años
Advanced Guberna- 1972 130 6.0 Desarrollo Sigue el ciclo Inestable Divisiones basadas
Population mental presupuestario en la tecnología
Laboratory del gobierno.
Marco temporal
de dos años
Underwater Cooperativa 1945 245 16.0 Desarrollo Sigue el ciclo Estable Divisiones basadas
Energy (en copropie- presupuestario en la tecnología
Systems dad y opera- del gobierno. y algunos grupos
Center ciónde una Marco temporal conducidos por
universidad y de dos años un investigador
una agencia) principal
Laboratory maniobró para redefinir su misión de I y D de

mediano plazo a 1 y D de corto plazo, con lo que logró sobre-
vivir, si bien no pudo florecer.
Mercado Casi Público. En la modalidad de Mercado Casi
Público (MCP) existe un financiamiento compartido de desa-
rrollo de productos y servicios técnicos. El MCP es muy similar
al laboratorio industrial estereotípico, salvo que una porción
considerable de su presupuesto proviene del gobierno. El
cuadro VII.12 ofrece un perfil de los casos de MCP.
Existe cierta variación entre los tres MCP aquí analizados. El
Energy Engineering, Inc., es un laboratorio industrial deriva-
do de una importante universidad especializada en investiga-
cion. El Regional Energy Research Center es un centro de in-
vestigación estatuido por el gobierno, tiene una posición de
propiedad mixta y reside en una universidad. El Advanced
Turbine Research es un laboratorio industrial más tradi-
cional en muchos aspectos, salvo que gran parte de su trabajo
de investigación es financiado por el gobierno. El vínculo
principal entre estos diversos tipos de organización es el
apoyo gubernamental a un producto patentado. Y esta carac-
terística compartida parece tener importantes implicaciones.
Cada una de las organizaciones goza de un nivel relativa-
mente bajo de riesgo organizacional debido al considerable
financiamiento del gobierno, y a menudo tiene la capacidad
de generar algunos recursos en periodos de poca actividad.
Aun así, el gobierno se mantiene a cierta distancia para que la
operación del laboratorio se sujete más a las fuerzas del mer-
cado que a los cambios en el clima político. Hay cierta inesta-
bilidad, pero no tanta como en el MP. Todos los laboratorios
incluidos en los estudios de casos están guiados por un solo
producto (o una sola clase de producto) de 1 y D. La inestabili-
dad resulta principalmente de cambios en el mercado relacio-
nados con la demanda del producto.
Mercado Independiente. Los laboratorios de I y D industrial
arquetípicos, los de Mercado Independiente (MI), tienen poco
o ningún financiamiento del gobierno y, al menos en los
casos considerados, muy poca influencia por parte de éste.
Sirven a la firma generando investigación que puede llevar
rápidamente a productos o a la modificación de productos. El
CUADRO VII.12. Características de los laboratorios de Multimercado Casi Público en el estudio de casos

clásica del lab. total del anual aprox. de la de la organiza- organiza-
[abo (en millones investigación investigación cional cional
de dólares)
Energy Industrial 1976 25 1.25 Desarrollo. Base anual Algo Divisiones organi-
Engíne- alguna y sigue los inestable zadas alrededor
ering, (investiga- ciclos de de los productos
Ine. cíón) aplicada mercadeo
del produc-
to general
Regional Mixta 1967 15 .4 Desarrollo Base de Muy Proyectos con

Energy (en parte proyecto inestable estructura
Research propiedad divisional
Center de una uní- flexible
versidad y en
parte de un
gobierno con
financiamiento
industrial)
Advanced Industrial 1958 26 2.0 Desarrollo Base anual Inestable Divisiones organi-
Turbine alguna y sigue los zadas alrededor
Research (investiga- ciclos de de los productos
ción) aplicada mercadeo
del produc-
to general
cuadro VII.13 presenta información resumida sobre este tipo

de organizaciones.
Algunos de los MI (por ejemplo, el Smith Chemical Research
Laboratory y el Power Systems Laboratory, Inc.) cuentan con
un programa de investigación de largo alcance, pero subordi-
nado a necesidades de corto plazo. En cada una de las instala-
ciones hay un control significativo fuera del laboratorio, y la
investigación se halla bajo fuerte influencia del personal de
mercadeo y de los clientes. El personal de laboratorio desem-
peña a menudo el papel de "bombero técnico", respondiendo a
las alarmas que llegan del exterior. Invariablemente, los MI
están sólidamente integrados con otras unidades operativas de
la firma. Existe cierta planificación de la investigación, pero
sólo para proyectos aplicados de corto plazo, y tal actividad es
un proceso conjunto que involucra a varias unidades dentro
de la compañía. Los MI tienden a ser bastante estables, sólida-
mente financiados y no se hallan tan vinculados al aspecto
comercial de la empresa como pudiera esperarse.
SINOPSIS DE RESULTADOS
Los resultados obtenidos de las entrevistas en los sitios de

estudio de casos se presentan en el cuadro VII.14. En esta sec-
ción se abordarán dichos hallazgos según la categoría de
atributo o comportamiento organizacional.
Alcance de investigación. Los laboratorios GP y MMCP tienen un
alcance de investigación nacional. Esto significa que la investi-
gación en estos laboratorios responde a los problemas científi-
cos más vastos y es un recurso nacional. En todos los demás
tipos de organización, la agenda de investigación se dirige en
gran medida a las necesidades de la organización matriz.
Gracias a su orientación nacional, financiamiento estable e
influencias mínimas del mercado, los laboratorios GP han
sido capaces de operar sobre la frontera científica y tecnoló-
gica. Por su parte, los laboratorios MMCP hacen investigación
de importancia nacional, pero por lo general sobre una base
más estrecha y con problemas más aplicados. En ambos gru-
pos, la agenda de investigación es establecida más por un
CUADRO VII.!3. Características de los laboratorios de Mercado Independiente en el estudio de casos

de dólares)
Power Industrial 1947 663 40.0 Aplicada y Planifica- Estable Divisiones de inves-
Systems desarrollo ción pro- tigación orientadas
Laboratory, gramática a producto-proceso
Inc. anual
formalizada
Smíth Industrial 1961 120 6.6 Aplicada y Planifica- Estable Divisiones de inves-
Chemical desarrollo ción pro- tigación otientadas
Research gramática a producto-proceso
Laboratory anual
formalizada
Black Industrial 1976 20 1.75 Aplicada y Planifica- Algo Divisiones de inves-

Forest desarrollo ción pro- inestable tigación otientadas
Energy gramática a producto-proceso
Lab, anual
Inc. formalizada
Metalville Industrial 1947 400 25.0 Aplicada y Planifica- Estable Divisiones de inves-
Researeh desarrollo ción pro- tigación orientadas
Center gramática a producto-proceso
anual
formalizada
cambio científico y técnico externo que por influencias políti-

cas o económicas. Las agendas de todos los demás tipos de
organización tienden a responder tanto al cambio político y
mercantil como a los adelantos científicos.
Tipo de cambio técnico. Los laboratorios GP y los MMCP per-
siguen programas de investigación autodeterminados. Como
resultado, se dirigen menos hacia un cambio técnico evolu-
cionario y bien definido. Si bien el alto nivel de lo público
experimentado por los laboratorios GP impide su total inde-
pendencia, es importante señalar que fueron federalizados
debido a sus programas de investigación independiente en
marcha. Para los GP, la autoridad política es más una conce-
sión que una restricción.
Otros tipos de laboratorio están más orientados hacia una
investigación bien definida e incluso predecible, enfocada en
problemas científicos más estrechos. Éste es, en especial, el
caso de los laboratorios MM!. El hecho de que dependan casi
en su totalidad del financiamiento de la organización matriz
significa, antes que nada, que su investigación se dirige hacia
el mejoramiento lineal de productos o procesos existentes.
Durante los periodos en que pueden buscarse opciones técni-
cas no lineales, siempre hay cierta tensión con los objetivos
de investigación que surgen de los problemas cotidianos.
Planificación de la investigación. Entre los nueve tipos de
laboratorios de 1 y D identificados, se dan cuatro variaciones
básicas con respecto a la planificación de la investigación.
Los laboratorios GP se singularizan porque sus horizontes de
planificación generalmente rebasan los tres años.
Los ambientes de alto componente público parecen con-
ducir a una planificación de mayor alcance y más formaliza-
da. Esta tendencia se intensifica a medida que el producto de
1 y D se vuelve más genérico. En ambientes con niveles más
bajos de lo público, la planificación suele darse sobre una
base anual, y aun entonces estos entornos están sujetos a
cambios rápidos e inducidos por el mercado en los planes de
los laboratorios MMI y MCP.
Estabilidad organizacional. Se han examinado aquí tres ti-
pos de estabilidad, que comprenden número y grado de fluc-
tuaciones presupuestarias, cambio programático y amenazas
CUADRO VII.14. Variación organizacional por tipo de organización de 1 y D
Genérico Genérico Genérico Multi- Multi- Multi- Mercado Mercado Mercado

Público Casi lndepen- mercado mercado mercado- Público Casi Indepen-
Público diente Público Casi Indepen- Público diente
Público diente
Alcance de Interfírma Intrafinna Intra- Intrafinna Interfirma Intrafinna Intrafinna Intrafinna Intrafinna
investigación nacional regional finna nacional regional regional regional regional regional
Tipo de cam- Revolucio- Evolu- Evolu- Evolucio Evolu- Evolu- Evolu- Evolu- Evolucio-
bio técnico naria cionaria cionaria cionaria cionaria cionaria cionaria cionaria nariaya
perseguido veces revo-
lucionaria
Frontera de Científica Ejecución- Tecno- Tecno- Tecno- Ejecu- Ejecu- Ejecu- Ejecución
investigación y tecnoló- y tecnolo- lógica y lógica logica y ción ción ción y tecnología
gica gía científica científica
Planificación Multi- Anual Anual Bienal Anual Anual Anual Anual Anual
de investiga- anual a bienal a bienal a bienal a bienal
ción tecnológicaa
- Estabilidad Estable Inestable Inestable Inestable Estable Inestable Inestable Inestable Estable
organizacional
Estructura Modali- Modali- Modali- Departa- Departa- Departa- Departa- Departa- Departa-
-,'-organiza- dad de dad de dad de mental mental mental mental mental mental
cional investi- investi- investí- y modali-
gador gador gador dad de in-
principal principal principal vestigador
principal
<-
al ciclo de vida. Por lo común, la estabilidad se halla en fun-

ción del alto componente público en los laboratorios genéri-
cos, del bajo componente público en los laboratorios de
patente (dirigidos al mercado) y de lo público moderado en-
tre los laboratorios de mercado mixto. En otras palabras, la
estabilidad de los laboratorios parece acompañarse de una
misión clara y de una fuente de financiamiento única, como
en los casos GP y MI, o de un curso autodeterminado con pro-
ductos y financiamientos balanceados, como lo ilustran los
laboratorios MMCP. Como sería de esperarse, el financiamien-
to de programas conduce a mayor estabilidad, y el financia-
miento de proyectos a una menor estabilidad.
Estructura organizacional. El impacto del mercado (pro-
ducto de I y D) es el principal determinante que afecta la
estructura del laboratorio de I y D. Mientras más patentado
sea el producto, la organización tenderá más a ser departa-
mental y centralizada, incluso burocrática. Los tipos de labo-
ratorio con I y D más genéricos son más descentralizados, y
de modo característico se organizan alrededor de científicos
individuales y sus grupos de investigación.
Hipótesis compendiadas. Si bien la información del estudio
de casos no permite llegar a conclusiones definitivas sobre las
.organizaciones de I y D, sí sugiere con firmeza algunas hipóte-
sis. Éstas no surgirían fácilmente de un análisis basado en un
tratamiento más convencional de las distinciones entre lo
público y lo privado.
1. La producción de investigación genérica en un ambiente
estable requiere altos niveles de lo público.
2. Los niveles moderados de lo público en la creación de
productos de investigación genérica o patentada originan un
tipo de laboratorio altamente inestable. Esta inestabilidad es
el resultado de altos niveles de conflicto de metas en la orga-
nización.
3. Niveles más altos de lo público dan por resultado hori-
zontes de planificación de mayor alcance.
4. Los ambientes de I y D de patente conducen a horizontes
de planificación muy cortos y a una constante necesidad de
"replanificar" programas de investigación debido a cambios
en el mercado.
5. El nivel de lo público no guarda una relación fuerte con

la estructura organizacional. Ésta se halla, en gran medida,
en función del componente privado de la influencia mercan-
til. Mientras más genérico sea el producto de 1 y D, la estruc-
tura será más descentralizada; y mientras más patentado sea
el producto, más centralizada será la estructura.
Implicaciones para la política pública. Las personas intere-
sadas en desarrollar por simple placer (de seguro un grupo
pequeño y no muy vocinglero) la teoría de la organización
comprenderán el valor de una conceptualización de lo públi-
co y lo privado basada en las dimensiones aplicadas en el
análisis precedente. Otras podrían descalificar el esfuerzo
como un ejercicio taxonómico carente de importancia para el
mundo real de la investigación y desarrollo. Pero el análisis
ha estimulado por lo menos algunas cuestiones significativas
de política. Si aceptamos que los problemas de organización
y dirección deberían jugar un papel importante en las deci-
siones de política (lo cual es dogma en este libro), los temas
de política adquieren una importancia aún mayor.
Las implicaciones que para la política pública tiene un
enfoque dimensional de lo público en organizaciones de 1 y D
han sido exploradas con cierto detalle en otros trabajos
-Crow y Bozeman, de próxima publicación (a y b)-, pero
deben mencionarse en este momento. Se estudian breve-
mente cuatro temas.
Apoyo directo de 1 y D industrial. El financiamiento directo
de la 1 y D industrial se basa en el supuesto tradicional de que
el apoyo del gobierno a la investigación en laboratorios
industriales genera cierta complementariedad entre las metas
de la firma y las del patrocinador gubernamental. Se supone
además que la compañía no invertirá en investigación más
allá del punto en que es incapaz de consignar los ingresos (en
forma de utilidades para la firma). El análisis precedente
deberá ofrecer alguna evidencia de que las firmas industriales
son en realidad muy variadas y responden a fuerzas ambien-
tales múltiples. Por otra parte, lo público acrecentado (es
decir, mayor financiamiento del gobierno) no es "neutral pa-
ra la firma". Tiene el potencial para afectar la estructura y el
funcionamiento del laboratorio y para mejorar o aumentar su
eficacia (Crow y Bozeman, de próxima publicación [b]). Un

enfoque más sofisticado sobre la forma en que el gobierno
planifica su apoyo a la 1 y D industrial deberá permitir un con-
junto de efectos menos obstructivos sobre la firma, así como
la correspondencia de objetivos con las características de los
laboratorios de 1 y D. Un concepto dimensional de lo privado
facilita un enfoque más planificado del financiamiento direc-
to de la 1 y D industrial.
"Privatización" de laboratorios de 1 y D públicos. Desde hace
varios años ha habido un creciente interés en utilizar impor-
tantes centros de 1 y D nacionales, todos los cuales reciben un
financiamiento sustancial del gobierno para el logro de obje-
tivos de mercado. Dos factores han alentado la reorientación
de laboratorios de 1 y D públicos: el estancamiento económi-
co de finales de la década de 1970 y principios de la década
de 1980, y el amplio interés de la administración Reagan en
políticas públicas orientadas al mercado. Gran parte de la
discusión -y cierto cambio de estrategias (véase Bozeman y
Link, 1983)- ha apuntado hacia los laboratorios GP, en espe-
cial los llamados laboratorios nacionales del Departamento
de Energía. Los resultados que aquí se presentan ponen en
duda la prudencia de ejercer mayor presión económica sobre
los GP. En la actualidad, éstos son por lo general bastante efi-
cientes para producir un cambio técnico revolucionario y tie-
nen un nicho único en el universo de proveedores de 1 y D en
los Estados Unidos. Esto parece haberse logrado en gran me-
dida como resultado de la dotación de autoridad política por
parte del gobierno, la "protección" de los GP frente a las vici-
situdes del mercado y la presencia de una base de recursos
estable. Nuestro análisis sugiere que un mayor componente
privado en los GP podría modificarlos en varios aspectos, mu-
chos de los cuales son indeseables desde el punto de vista de
producir un cambio técnico de alta calidad.
Desarrollo de centros de investigación cooperativos. La
National Science Foundation y otros grupos en el gobierno
federal han tratado de estimular el desarrollo de cooperativas
de investigación entre la industria, las universidades yel pro-
pio gobierno. Se parte de la premisa de que desarrollar tales
centros intensificará el ritmo de cambio técnico y permitirá
una asimilación más rápida de ese cambio para la productivi-

dad económica. Los resultados aquí expuestos sugieren que
los objetivos políticos y mercantiles conducen a conflictos
predecibles, y que estos conflictos tienen importantes impli-
caciones para la estructura y administración de la organi-
zación afectada. En particular, el establecimiento de agendas
de investigación y la instrumentación de planes de investi-
gación se hacen más difíciles cuando hay una fuerte influen-
cia tanto de la autoridad política como de la económica. Con
esto no se insinúa que las cooperativas de investigación sean
indeseables, sino que su estructuración debe estar muy bien
pensada. En especial, parece deseable permitir la descentra-
lización al establecer la agenda de investigación, pero ofrecer
un financiamiento estable.
Bonificaciones de impuestos a 1 y D. Las bonificaciones de
impuestos en tales laboratorios están diseñadas para cambiar
el cálculo interno de la firma en sus planes de inversión en I y
D. El propósito es que la bonificación de impuestos ofrezca
un estímulo suficiente para dedicarse a I y D adicional en vez
de invertir en actividades que pueden ser del interés de la
compañía, pero que son de menor utilidad social.
Si bien es probable que las bonificaciones de impuestos
tengan cierto efecto sobre la cantidad y composición de I y D
en laboratorio MI, no da tanta confianza como para creer que
afecten otros tipos de laboratorio; además puede argumen-
tarse que el cambio técnico generado por MI sólo tiene carac-
terísticas limitadas de bien público. Esto puede implicar que
los diseñadores de políticas deberían ofrecer una serie de
incentivos tributarios (y otros estímulos de cambio técnico)
diseñados para fomentar más I y D en varios tipos de organi-
zación.
Implicaciones para la efectividad organizacional. No hay
mejor justificación para una teoría de la organización que el
aumento de la eficiencia corporativa. Uno de los principales
objetivos del proyecto NCRL es mejorar el desempeño y la
administración de las organizaciones de I y D. Si bien los
resultados se presentan detalladamente en otros trabajos
-Crow, 1985; Crow y Bozeman, de próxima publicación
(b)-, vale la pena una breve exposición para ilustrar cómo
puede utilizarse un esquema dimensional de lo público en el

análisis de la eficiencia organizacional.
En el análisis casuístico de 32 organizaciones de 1 y D en
energía, se desarrollaron e implementaron varios conceptos
de eficiencia organizativa. Una evaluación de "área estratégi-
ca" investigó a individuos identificados por los laboratorios
como "interesados" en sus actividades de 1 y D. Éstos incluían
clientes, miembros de una organización matriz, otros científi-
cos, funcionarios del gobierno y grupos de clientes. Una "revi-
sión paralela" se basó en las opiniones de 30 revisores externos
(todos ellos científicos e ingenieros) al tanto de las activi-
dades de los laboratorios. En una evaluación de "ejecución
significativa", cada laboratorio identificó logros científicos y
técnicos importantes acaecidos en los últimos cinco años, los
cuales fueron examinados por no menos de cuatro revisores
externos. Finalmente, los investigadores realizaron una "eva-
luación cualitativa" en la que se juzgó la eficacia de cada la-
boratorio con respecto a cinco criterios: estabilidad de finan-
ciamiento, estabilidad organizativa, eficiencia de los planes
de investigación, generación de nuevas ideas y características
del clima de investigación.
Los resultados indican que la eficiencia organizacional en
la creación de productos genéricos aumenta con la mayor
influencia del gobierno, y que la eficiencia en la generación
de productos de 1 y D orientados al mercado crece en propor-
ción directa a la autoridad económica ("componente priva-
do"). Esto se observa independientemente de la posición legal
de la organización. Si bien estos resultados no son necesaria-
mente predecibles, tampoco son sorprendentes. Se ha sugeri-
do -Crow y Bozernan, de próxima publicación (b)- que una
teoría "de alineación" de la eficiencia es quizá más apropiada,
y que pueden identificarse variables de contingencia que mi-
tigan el impacto de los tipos de autoridad sobre la eficiencia
de varias clases de laboratorio. Tal teoría podría utilizarse
para predecir la eficiencia de los laboratorios con respecto a
un conjunto particular de objetivos.
Implicaciones para la teoría de la organización pública. El
análisis aquí expuesto ha contado con los resultados del
National Comparative R & D Laboratory Project para ilustrar
el uso y la importancia de un marco dimensional de lo públi-

co. Pero, ¿tienen los resultados y enfoque una aplicación más
amplia? Sin duda las organizaciones de 1 y D presentan venta-
jas especiales para la implementación de dicho marco: las
organizaciones varían en gran medida con respecto al am-
biente, estructura y grados de autoridad económica y política;
sus productos y actividades son identificables y en muchos
aspectos comparables.
Si un marco de lo público parece menos adecuado para
algunos grupos de organizaciones (como compañías de se-
guros y oficinas financieras del gobierno), muchos otros gru-
pos son buenos candidatos para tal tratamiento. De hecho, la
mayoría de las organizaciones que se han utilizado en com-
paraciones más tradicionales de lo público y lo privado pare-
cen sujetos apropiados para un enfoque dimensional. Entre
las que acuden de inmediato a la mente están hospitales,
agencias de servicio social e instituciones educativas; organi-
zaciones que se caracterizan por el desvanecimiento sectorial,
intentos de privatización y nuevas formas corporativas.
Es importante subrayar que no existen variables o medi-
ciones ortodoxas para la aplicación experimental de un mar-
co de lo público dimensional. No es necesario confinar el
análisis a medidas del financiamiento gubernamental o del
impacto mercantil de los productos. La autoridad política
tiene efectos ubicuos, y todo lo que se requiere para un análi-
sis dimensional de la influencia de lo público es que algún
proceso organizacional se vea afectado por la autoridad
política externa. Queda mucho trabajo por hacer en el desa-
rrollo de métodos y mediciones analíticos útiles para un enfo-
que dimensional de lo público, pero el límite está en la pericia
y creatividad del investigador, no en las barreras impuestas
por la variación organizacional.
VIII. IMPLICACIONES PARA LA
INVESTIGACIÓN, LA EDUCACIÓN GERENCIAL
Y LA GERENCIA EFECTIVA
TODA teoría de la organización contiene las simientes de una

teoría gerencial. La lección más importante de la teoría di-
mensional de lo público es radical: la administración pública
es demasiado limitativa. Lo que se necesita es una teoría ge-
rencial y preceptos para el manejo de lo público. En su forma
tradicional, la administración pública se ubica en el contexto
de las agencias del gobierno. Pero éstas no son las únicas
organizaciones que participan en la administración pública.
Si todas las organizaciones son públicas, entonces todas tie-
nen que ver con el manejo de lo público. Si aceptamos esta
definición más amplia, hay implicaciones de mucho alcance
para los preceptos administrativos y la educación gerencial.
El propósito de este último capítulo es considerar cómo el
desarrollo de la teoría de la organización pública, en particu-
lar el armado del rompecabezas de lo público, se relaciona
con la eficiencia y la educación gerenciales. Sin embargo, con-
sideremos primero posibles ramificaciones futuras en dicha
teoría. ¿Cuáles son las posibilidades de desarrollar un "para-
digma" en tomo del rompecabezas de lo público? ¿Cómo
podría influir tal paradigma en la administración?
EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO COMO "PARADIGMA"
La teoría dimensional de lo público, expuesta entre los capí-

tulos IV y VI Y aplicada en el VII, tiene ciertas ventajas como
marco analítico para la teoría de la organización pública. El
enfoque es aplicable a cualquier organización; ayuda a en-
frentar los problemas de desvanecimiento sectorial, de "priva-
tización" y de organizaciones híbridas, y ofrece una expli-
cación rudimentaria de por qué las organizaciones "más
196
IMPLICACIONES PARA LA INVESTIGACIÓN 197
públicas" deberían diferir de las "más privadas". Dadas las

ventajas de este marco, ¿es un buen candidato para conver-
tirse en paradigma de la administración de organizaciones
públicas? No, si por paradigma se entiende "un logro científi-
co reconocido universalmente que [... ] ofrece problemas y
soluciones modelo a una comunidad de profesionales (cientí-
ficos)" (Kuhn, 1970, p. 11). En este sentido, la administración
pública nunca ha tenido un paradigma. Kuhn habla de la re-
volución copemicana y de la física newtoniana como paradig-
mas, y bajo esos parámetros nunca ha existido un paradigma
en las ciencias sociales (Ravetz, 1971).
Pero el término paradigma se ha utilizado de muchas ma-
neras; el propio Kuhn parece emplearlo en más de 20 formas
distintas (Masterman, 1970). Si con esa palabra nos referi-
mos a un marco organizativo de gran influencia entre los
investigadores en un campo (Bozeman, 1979), entonces la
administración pública ha tenido varios paradigmas (Henry,
1975). Uno de los primeros fue la gerencia científica. En sus
inicios, la administración pública estaba organizada alrede-
dor de una serie de principios llamados científicos, formula-
dos por Gulick y Urwick (1937) y por el padre de la gerencia
científica, Frederick Taylor (1911). Durante esta era científica
de la administración pública, un periodo que abarca más o
menos de finales de la década de 1920 a principios de la déca-
da de 1940, hubo mucho consenso sobre sus propósitos, sus
principales problemas de investigación e incluso sus "princi-
pios de buena administración". Cuando Simon (1946), Dahl
(1947) y otros lograron vencer la ortodoxia de la gerencia
científica, surgieron varios enfoques o "paradigmas" rivales.
Algunos de ellos, como el paradigma de las ciencias adminis-
trativas (Simon, 1947) y el de la opción pública (Ostrom,
1973), han tenido cierta longevidad, mientras que otros,
como la "nueva administración pública" (Marini, 1971), pare-
cen haber seguido su curso. La administración pública de hoy
no carece de modelos; más bien está rodeada de paradigmas
que compiten entre sí.
¿Es la teoría dimensional de lo público un candidato ade-
cuado para sumarse al conjunto de competidores? No. La
teoría dimensional no es un digno candidato a paradigma,
198 IMPLICACIONES PARA LA INVESTIGACIÓN
porque sólo es uno entre varios enfoques útiles del rom-

pecabezas de lo público. A pesar de su amplitud, no alcanza a
definir cabalmente lo público. Hay ventajas, por ejemplo, en
los enfoques binarios que comparan conjuntos centrales de
administración pública. En este punto, es útil retener varios
enfoques del mencionado rompecabezas. Pero, ¿puede éste
convertirse en un modelo para la administración pública? Sí.
Si definimos paradigma como un conjunto de cuestiones
esenciales que guían la investigación y la teoría, el rompe-
cabezas de lo público es bastante satisfactorio como un agre-
gado a los paradigmas en competencia con la administración
pública. De hecho, el rompecabezas de lo público es también
una suerte de paradigma para la práctica de la gestión públi-
ca, pues sugiere varios métodos y llama la atención sobre tác-
ticas y estrategias gerenciales que no pueden extraerse con
facilidad de enfoques genéricos o puramente públicos de
administración.
EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO COMO PARADIGMA TEÓRICO

Y DE INVESTIGACIÓN
El término rompecabezas de lo público fue elegido con cierto

cuidado. Uno de los sentidos que Kuhn (1970) le da a la pa-
labra paradigma es simplemente el de un rompecabezas que
intriga a investigadores y teóricos. El problema de la distin-
ción entre organizaciones públicas y gestión pública ha cap-
• turado la atención de muchos teóricos. Y así debería ser, pues
tal vez no haya una cuestión más básica para el estudio de la
administración pública. Si la respuesta al rompecabezas de
lo público es que las organizaciones y la gestión pública no
difieren en ningún sentido importante de los enfoques genéri-
cos (o generales, o empresariales), nada justificaría un campo
de conocimiento separado e identificable. En ese aspecto, la
significación del rompecabezas de lo público es manifiesta.
Pero aun aceptando que dicho rompecabezas es un marco
organizativo adecuado para la investigación sobre las organi-
zaciones públicas y su gestión, hay más de un punto de parti-
da para solucionarlo. Así pues, nuestro objetivo es sugerir
algunas formas en que las secciones del rompecabezas po-

drían ser parceladas. El foco de atención se encuentra en el
desarrollo conceptual.
El desarrollo conceptual es la primera prioridad en el estu-
dio del rompecabezas de lo público, toda vez que gran parte
de la investigación sobre las organizaciones públicas avanza
muy de prisa y presta poca atención al desarrollo conceptual.
El resultado suele ser un conjunto de hallazgos empíricos no
acumulativos, no generalizables y aun difíciles de interpretar.
La investigación puede avanzar en ausencia de conceptos sig-
nificativos, no así la teoría. El rompecabezas de lo público no
adolece, por supuesto, de un empobrecimiento total de con-
ceptos. Empezando por el trabajo de Dahl y Lindblom (1953)
y pasando por el de Wamsley y Zald (1973) hasta llegar más
recientemente al de Benn y Gaus (1983), han surgido varias
nociones válidas de lo público. Además, el viejo expediente
-la posición o la propiedad legal- utilizado por los investi-
gadores en la tradición binaria sigue siendo bastante útil. La
estrategia de identificar organizaciones con "centro público"
y con "centro privado", desarrollando la teoría y la investi-
gación alrededor de este conjunto menos complicado de acto-
res corporativos, tiene mucho de recomendable. En ciertos
aspectos, este método es tan viejo como la teoría de la organi-
zación formal. Los arquetipos desarrollados por Max Weber
no son exactamente "burocracias centrales", pero los enfo-
ques tienen mucho en común. Quizá la principal tarea con-
ceptual para quienes buscan promover la investigación y la
teoría sobre las organizaciones de centro público o privado
-o arquetípicas- sea meditar más sobre qué características
diacríticas deben emplearse para describir la esencia pública
y privada. La posición legal tiene algunas deficiencias obvias.
Desde luego, este libro no ha abarcado el desarrollo con-
ceptual desde la perspectiva de los enfoques dimensionales de
lo público. Queda mucho trabajo conceptual por hacer.
Algunos pasos por seguir son los siguientes:
1. Desarrollar medidas de lo público para variedad de acti-
vidades y procesos organizacionales.
2. Desarrollar conceptos más cercanos al comportamiento
real de la organización. Nociones como financiamiento gu-
bernamental ofrecen un punto de partida útil, pero no susti-

tuyen la idea general de autoridad política. Son muchas las
cuestiones que se dan por sentadas a través de estas aproxi-
maciones.
3. Implementar la "hipótesis de descomposición". En el
capítulo VI se argumenta que una organización puede ser
pública con respecto a algunas de sus actividades y no serlo
en relación con otras. Resulta obvio que una sola medida de
lo público aporta poco para el avance de esta noción.
4. Desarrollar conceptos que puedan aplicarse a una amplia
variedad de organizaciones con diferentes misiones, tecno-
logías y culturas. En este punto, es útil "mantener constante"
el producto o tecnología organizacional (como en el capítulo
VII). A medida que una teoría dimensional adquiere más
fuerza, será necesario aplicar conceptos y medidas similares
en diversos contextos organizacionales.
Los investigadores de la organización pública tienen escaso
historial en cuanto a la explotación de conceptos teóricos.
Trabajos conceptuales como los presentados por Wamsley y
Zald (1973) y Dahl y Lindblom (1953) parecen tener influen-
cia en la investigación, pero sólo de manera indirecta. Los
investigadores conocen esas obras, las citan y las utilizan
para desarrollar hipótesis. Pero rara vez los conceptos pre-
sentados en trabajos teóricos son reelaborados en construc-
ciones aplicadas a la investigación empírica. Si una teoría
basada en la práctica ha de avanzar, los investigadores deben
responder al desafío de desarrollar mediciones eficaces para
conceptos útiles.
EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO, GESTIÓN PÚBLICA

Y MANEJO DE LO PÚBLICO
A los gerentes públicos se les puede encontrar casi en todo

tipo de organización. Entre ellos hay banqueros que finan-
cian préstamos de urbanización, analistas de bonos que tasan
obligaciones municipales, consultores que evalúan progra-
mas de gobierno, contratistas de defensa que construyen los
más modernos jets de combate y profesores universitarios
que dirigen investigaciones patrocinadas por el gobierno. En

resumen, los gerentes públicos son personas que manejan lo
público. Para algunos, ésta es una entre muchas funciones
gerenciales y no la más importante. Para otros, casi todos sus
esfuerzos apuntan hacia esa tarea.
De manera similar a los enfoques binario y genérico de la
teoría de la organización, la práctica de la gestión pública ha
estado dominada por dos perspectivas. Muchos gerentes pien-
san que hay ciertos principios básicos de buena administra-
ción que conducen a buenos resultados casi en cualquier con-
texto. Otros creen que la gestión pública requiere habilidades
muy distintas a las que se necesitan en la administración de
empresas. Pero se ha prestado poca atención al manejo de lo
público fuera de las organizaciones gubernamentales. Como
se expuso en el capítulo 11, varias características de la gestión
pública parecen distintivas, incluyendo la importancia de los
ciclos electorales, la visibilidad de los directores públicos
de alto nivel y los intereses en juego. Sin embargo, muchas de
estas características también afectan a los gerentes de empre-
sas que se ocupan en manejar lo público.
Una reformulación de la gestión pública en tomo del con-
cepto de manejo de lo público requiere especial atención en
tres cuestiones: 1) el papel del "gran total" en la evaluación
organizativa; 2) manejo de la interdependencia, y 3) valores
organizacionales.
Manejo de lo público: administración del "gran total" vs.
motivos mezclados. Una objeción al concepto de manejo de lo
público es que los gerentes de empresas, aun aquéllos que
tratan regularmente con autoridades políticas, finalmente
acuden al "gran total" para evaluar el éxito administrativo. De
acuerdo con los estereotipos, la gestión pública difiere de la
privada fundamentalmente porque los gerentes públicos no
tienen que preocuparse por el gran total. El estereotipo (por
lo general cercano a la realidad) para la organización pública
presupone que el financiamiento proviene de asignaciones
del gobierno. En contraste, el proceso de obtención de recur-
sos en una compañía es muy diferente. Suele suponerse que
la firma tiene mucha más discreción y control sobre factores
como el desarrollo de nuevos productos y servicios, el des-
pliegue de nuevos mercados y la manipulación de la demanda

para sus bienes y servicios. Se supone que la firma posee casi
total autonomía para diseñar políticas y estrategias empresa-
riales.
Como resultado del carácter del financiamiento al sector
público, el gerente del gobierno opera sin un "gran total". En
las empresas sí lo hay, y este hecho suele servir para justificar
una exacta demarcación entre la gestión pública y la privada.
Siguiendo estos estereotipos, se podría concluir que el gran
total del gerente empresarial implica que hay poca coinciden-
cia con el gerente público, aun si el primero tiene algo que ver
con el manejo de lo público. Sin embargo, consideremos lo
que uno no puede aprender de evaluaciones basadas en medi-
das de rentabilidad. En primer lugar, no puede determinarse
-excepto por los medios, más especulativos- la relación
entre las utilidades de la firma y sus ganancias potenciales.
Aun si las ganancias suben, puede deberse simplemente a que
ha habido un aumento en la demanda (tal vez sin conexión
con las actividades de la organización) o un cambio en algún
otro factor externo significativo. Quizá una organización en
verdad eficiente hubiera obtenido ganancias aún mayores.
Podemos, desde luego, examinar los aumentos según la por-
ción de mercado, pero su disminución podría explicarse por
el simple hecho de que varias compañías nuevas han entrado
a competir. De igual modo, los parámetros de eficiencia que
calculan la competencia en relación con la concentración del
mercado tienen un valor limitado, porque las empresas a
menudo no son comparables. Uno de los muchos factores
que puede reducir la comparabilidad de las organizaciones es
la edad: es posible que las nuevas firmas aún no hayan
comenzado a aprovechar por completo las economías de
escala, y que las viejas compañías se encuentren en desventa-
ja porque su equipo y tecnología corresponden a una gene-
ración anterior; asimismo, las empresas más recientes
podrían estar en desventaja por no poder explotar ciertos
incentivos fiscales o concesiones por depreciación, mientras
que las más antiguas podrían sufrir menoscabo en sus ganan-
cias por un natural y aun deseable "deslizamiento salarial".
Una segunda dificultad en la medición de la eficiencia con-
forme a las utilidades es que las empresas persiguen gran

número de objetivos, de los cuales sólo unos cuantos pueden
resumirse en indicadores de ganancia. Las firmas empresa-
riales no sólo se interesan en la ganancia, sino también en
metas afines como el crecimiento, estabilidad financiera y
predecibilidad, así como otros factores relacionados de ma-
nera menos directa, como innovación, control, autonomía
organizacional, satisfacción laboral del empleado, servicio
público, reputación y ventaja competitiva. Por supuesto, estos
factores a veces se relacionan con la ganancia; pero a menudo
tienen una importancia independiente. Las organizaciones
gubernamentales tanto como las empresariales se caracteri-
zan por sus metas múltiples y variables perspectivas dife-
rentes entre los interesados, autonomía limitada, relaciones
interorganizacionales complejas y horizontes de tiempo limi-
tados.
En suma, el "gran total" no parece viciar la necesidad de un
concepto administrativo basado en "manejar lo público". De
hecho, las filosofías gerenciales arraigadas en el pensamiento
del gran total -según algunos observadores (Hayes y
Abernathy, 1980)- han tomado por víctimas a las empresas
estadunidenses. Como resultado de fijar la atención al gran
total a corto plazo, algunos negocios han puesto en peligro el
crecimiento a largo plazo, al darle prioridad a la "adminis-
tración del dinero" sobre la producción de insumos y al redu-
cir la innovación de productos y procesos.
El manejo de lo público presupone que ni el gran total ni la
política presupuestaria temporal deberían ser la meta funda-
mental del gerente. Enfocarse en el manejo de lo público
implica que virtualmente todas las grandes organizaciones
tienen las mismas motivaciones y presunciones en sus proce-
sos de obtención de recursos. Las organizaciones -incluyen-
do no sólo las empresariales, sino también las del gobierno,
de servicio público y no lucrativas- buscan un crecimiento
estable, autonomía en la toma de decisiones y control (véase
Bozeman y Straussman, 1983, para una elaboración de este
argumento). El cometido de la organización es menos impor-
tante que estas motivaciones básicas, y éstas se ven afectadas
en grado mínimo por la presencia o ausencia de un móvil de
lucro. De igual manera, puede suponerse que el manejo de lo

público, como otros procesos administrativos, implica la bús-
queda de estos objetivos centrales. Manejar lo público casi
siempre impone luchar por metas múltiples.
Manejo de lo público: Interdependencia. Una redistribución
de papeles, de la gestión pública al manejo de lo público, im-
plica fijar la atención en la interdependencia. De modo carac-
terístico, un aumento en lo público de una organización con-
duce a mayor interdependencia. Manejar la interdependencia
es una habilidad especial que encierra atender a factores no
tan importantes en organizaciones menos vinculadas con el
ambiente (Whetten y Bozeman, de próxima publicación). En
primer lugar, el manejo de la interdependencia implica ge-
neralmente mayor complejidad. De hecho, la complejidad se
define a veces en términos de interdependencia (Pfeffer y
Salancik, 1978). En segundo lugar, la interdependencia exige
mucha mayor atención y diferentes tipos de atención hacia el
ambiente externo de la organización. Los gerentes que traba-
jan en firmas empresariales con bajos grados de lo público
emplean parte considerable de su tiempo monitoreando el
ambiente (Mintzberg, 1972). Deben rastrear el desempeño de
los competidores, buscar nuevos mercados y explorar el
entorno en pos de nuevas oportunidades tecnológicas. Pero
una vez que se adquiere la información y se toman las deci-
siones, la instrumentación de la estrategia se simplifica por el
hecho de que la organización actúa más a menudo como una
sola unidad. Con altos grados de lo público, el monitoreo
ambiental requiere mucha atención para los socios interorga-
nizacionales, como antes, pero la implementación de la
estrategia deja de ser unitaria. La interdependencia significa,
de manera característica, que las organizaciones actúan con
menos rapidez, las decisiones tienen mayor impacto y los
efectos no son tan fácilmente revertidos.
Manejar la interdependencia requiere de habilidades ad-
ministrativas que no suelen cultivarse en organizaciones ce-
rradas o autodirigidas. Una de las cuestiones más impor-
tantes es la selección de socios interorganizacionales cuyos
intereses sean complementarios. Hay que tomar en cuenta la
compatibilidad de la misión tanto como la de liderazgo. Más
difícil es, empero, la coincidencia de culturas organizativas.

Si dos agencias de servicios sociales se enlazan, una orienta-
da hacia el servicio de clientes y la otra hacia la investigación en
el terreno del fraude, las actividades de cada organización
pueden debilitar de hecho a las de la otra.
La interdependencia exige habilidad y coordinación exter-
na. La mayoría de los gerentes tienen responsabilidades de
coordinar unidades y programas en la organización, pero la
coordinación externa plantea nuevos retos. Por lo menos, sus
costos (en términos de tiempo y dinero) son mayores. Coor-
dinar la interdependencia externa requiere habilidades un
tanto diferentes: persuasión, negociación, formación de coa-
liciones. En resumen, las habilidades políticas adquieren ma-
yor importancia en el manejo de la interdependencia, en
especial cuando ésta surge de la autoridad política.
Valores gerenciales. La interdependencia creada por la auto-
ridad política tiene implicaciones más fundamentales que la
estrategia y la técnica administrativa. Lo público de las orga-
nizaciones plantea varias interrogaciones sobre los valores
gerenciales. ¿Cuáles son los propósitos básicos del gerente?
¿Cuáles son los fines de la organización? ¿De qué manera los
objetivos del gerente y de la organización se ajustan al papel
de ésta en la sociedad?
A lo largo de este libro se ha prestado poca atención sis-
temática a los valores organizacionales o administrativos. En
parte, este descuido se debe a la opinión de que los temas
normativos han nublado los intentos de ofrecer explicacio-
nes con una base empírica de las diferencias entre las organi-
zaciones públicas y privadas. Sin embargo, cualquier discu-
sión sobre las implicaciones de lo público para la adminis-
tración debe tomar en cuenta la relación entre los valores
gerenciales y lo público.
Según Mintzberg (1972, p. 95), la "función principal del
gerente es asegurar que su organización cumpla con su pro-
pósito fundamental: la producción eficiente de bienes y servi-
cios específicos". Pero en una organización con alto grado de
lo público, tal definición puede no encajar con el papel del
gerente. Los confidentes o espías que reportan costos por en-
cima del presupuesto, mal empleo de fondos públicos y nor-
mas técnicas inferiores en proyectos públicos parecen definir

sus papeles de tal forma que los intereses de la organización
se ven subordinados a su concepción del interés público.
Desde luego, la mayoría de los gerentes no son espías. (En
parte, ésta puede ser una cuestión de diferencias en la filo-
sofía y ética administrativa, y en parte un asunto de diferen-
cias entre las organizaciones que tienen que recurrir a ese
tipo de informantes.) El "espionaje" es todavía poco común, y
a veces un remedio extremo. La pregunta más interesante es
si lo público influye (o debería) en el gerente en la atención
de sus asuntos cotidianos. Como se argumenta en el capítulo
JI, hay cierta razón para creer que existe una ética de servicio
público entre los empleados del gobierno. ¿Hay, o debería
haber, una ética similar entre los administradores no guber-
namentales de lo público?
Si nos remontamos al tema de la autoridad política, ex-
puesto en el capítulo V, es fácil ver por qué el manejo de lo
público podría encerrar una dimensión axiológica ausente en
la administración privada. Si la organización actúa con base
en la autoridad política (concesiones o restricciones) y el ge-
rente o administrador es la personificación oficial de esa
autoridad, entonces, al final, existe un vínculo, por lejano que
sea, entre el otorgamiento de legitimidad y la conducta
administrativa individual. En algunos casos, la relación es tan
distante que es muy poco probable que ni siquiera se le ocu-
rra al administrador o al ciudadano común. En otros, sin
embargo, el nexo es mucho más cercano. Muchos contratis-
tas del gobierno, por ejemplo, proporcionan bienes y servi-
cios que son vitales para el interés común. Los contratistas de
la defensa destacan al respecto. ¿Ante quién es responsable el
gerente de un contratista de la defensa? En casos extremos,
esta pregunta plantea pocas dificultades. Si los actos de la
organización afectan de manera evidente la seguridad nacio-
nal, quizá la mayoría de la gente estaría de acuerdo en que la
responsabilidad del gerente va más allá de la propia organi-
zación. Pero los problemas menos dramáticos no son tan
fáciles de resolver. ¿Debería el "gerente de lo público" del sec-
tor privado preocuparse más por mantener la apertura en la
toma de decisiones de la firma? ¿Cómo puede esta norma de
"gobierno a la luz del día" confrontarse con la necesidad de

discreción de la compañía para conservar su ventaja competi-
tiva? Y, ¿qué hay del trueque entre los intereses del con-
tribuyente y el lucro de la empresa? Una vez más, esto se
resuelve con facilidad sólo en casos extremos. Nadie discute
el derecho de las compañías a obtener una ganancia de los
contratos del gobierno; ni nadie argumenta que las firmas
deberían ser alentadas para participar en actos ilegales. Pero
hay zonas grises: opciones sobre categorías de gastos a los
que se cargan las actividades, tasas de costo indirecto (es
decir, pago de porcentaje fijo por gastos generales), cargos
por el tiempo de personal profesional, etc. Si bien el gobierno
busca soluciones legales a esos problemas, quedan muchas
áreas de discreción gerencial. Uno de los retos más formida-
bles en el manejo de lo público es la resolución de las ten-
siones entre los valores concomitantes a la autoridad pública
y los objetivos mercantiles de la organización.
EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO Y LA EDUCACIÓN EN

GERENCIA PÚBLICA
Resulta inevitable que nuevos paradigmas o cambios en los

ya existentes tengan gran influencia en la educación formal y
en la capacitación. Esto ocurre incluso con modelos en el
"sentido débil": paradigmas que se acercan más a un marco
organizativo que a una teoría integradora. En el caso del
rompecabezas de lo público, la educación gerencial (tanto en
programas de comercio como de administración pública) ha
aventajado a la investigación y a la teoría. Muchos programas
de licenciatura en administración pública continúan soste-
niendo la ficción de que la gestión pública y la privada "se
parecen en todos los aspectos poco importantes", al mismo
tiempo que los estudiantes son enviados a escuelas comer-
ciales para tomar cursos sobre contabilidad financiera, mer-
cadeo o comportamiento organizacional. Así como las escue-
las de comercio han reconocido de manera implícita la
interdependencia de la autoridad económica y política a
través de cursos sobre el entorno legal de la empresa y regu-
lación gubernamental, los programas de administración pú-

blica han introducido asignaturas de política industrial,
desarrollo económico y relaciones empresa-gobierno. Quizá
la mejor prueba de la naturaleza cambiante de la educación
en administración pública sea el creciente número de estu-
diantes que ingresan al sector "privado", muchos de ellos asu-
miendo funciones que requieren un conocimiento de las
dimensiones públicas de las firmas privadas.
Actualmente, la educación en administración pública rara
vez hace un buen trabajo de capacitación para que los estu-
diantes "manejen lo público" en el sector privado. En parte,
esto puede deberse a que muchos profesores aprueban este-
reotipos adecuados para las agencias públicas tradicionales,
pero no aplicables a organizaciones no lucrativas, híbridas,
empresas del gobierno y negocios de "alto componente públi-
ca". Naturalmente, la enseñanza de la administración pública
no puede ser todas las cosas para todos, pero cierto interés
consciente por el "manejo de lo público" (en oposición a la
administración pública tradicional) parecería provechoso.
Pero, ¿qué forma podría tener un plan de estudios adapta-
do al manejo de lo público? Desde luego, no la de un progra-
ma de administración genérico. Los programas genéricos
deben ofrecer al estudiante alta comprensión de aquellas ta-
reas y comportamientos en que el contexto sectorial (público-
privado) tiene poca importancia. Con toda probabilidad,
dichas tareas se relacionan con el comportamiento de nivel
individual basado en variables psicológicas. Pero en aquellas
conductas gerenciales para las que el contexto ambiental lo es
todo, un enfoque genérico resulta poco prometedor.
Un plan de estudios que se ocupara en el manejo de lo
público podría ser muy parecido a un programa de adminis-
tración pública tradicional, pero con un giro. Bajo tal enfo-
que, la "unicidad" del manejo de lo público no se tomaría
como axiomática, y los cursos de cálculo presupuestario,
administración de personal, comportamiento, organizacio-
na], etc., identificarían los impactos de la autoridad política
(lo mejor que pudiesen), al tiempo que buscarían una "bue-
na" práctica generalizable.
Un plan de estudios es en sí mismo una teoría tácita. Si el
programa pretende que la administración pública es nece-

sariamente única, está expuesto al error tipo B (binario); si
presupone que la administración es la administración, puede
caer en el error tipo A (agregado). La enseñanza de la admi-
nistración pública, al igual que la teoría de la organización
pública, deben ser sensibles a las posibilidades de sobrege-
neralización o subgeneralización.
EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO COMO BASE PARA

LA INVESTIGACIÓN, LA EDUCACIÓN Y LA PRÁCTICA
La investigación, la educación y la práctica en administración

pública tienen raíces comunes en el rompecabezas de lo pú-
blico. Si consideramos la investigación y la teoría como un
insumo vital para la educación, ya ésta como un elemento cen-
tral para la práctica eficaz de la gestión pública, el punto débil
se encuentra en la investigación y en la teoría; y gran parte de
esa debilidad concierne a la escasa comprensión del rompe-
cabezas de lo público. Sin duda, no hay una correspondencia
exacta entre los avances en la investigación y la teoría organi-
zacional pública y la acrecentada eficacia de la educación y
práctica de la administración pública. Gran parte de ésta es
más un arte que una ciencia, como lo demuestra el hecho de
que tantos administradores públicos capaces tengan poca o
ninguna educación formal en esta disciplina. Pero el hecho de
que este éxito no parezca provenir del (actual) plan de estudios
es más un reto que una sorpresa. La práctica y la enseñanza de
la administración pública dependen tanto de la experiencia
personal como del conocimiento codificado con base en la
investigación y la teoría. Pero esto simplemente nos dice que
una de las misiones de la investigación y la teoría es explicar la
práctica de la gestión pública, hallar formas de acumular y for-
malizar el conocimiento personal de los profesionales.
Una ruta a tal conocimiento es el rompecabezas de lo
público. Los estudiantes de administración general y de em-
presas han progresado en la armonización del conocimiento
formal y personal. Al comprender el carácter distintivo de lo
público, y en especial su influencia en la gestión pública, es
posible colocar la enseñanza y la práctica sobre un terreno

más firme. Pero por ahora son los investigadores y los teóri-
cos quienes necesitan ponerse al corriente. Es comprensible
que los administradores en apuros busquen soluciones y ata-
jos rápidos. El problema es que los investigadores y teóricos
de la administración pública han sido en ocasiones igual de
acríticos frente a las premisas básicas sobre las que se asienta
su trabajo. A veces actuamos como si el rompecabezas de lo
público ya estuviese armado. Y ello de ningún modo es el
caso.
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ÍNDICE ANALÍTICO
Abernathy, W.: 203 Argone National Laboratory, lo pú-

Abrarnson, M. A.: 57 blico en: 156
Acme Aviation, como laboratorio Asociación para la Gerencia y Aná-
genérico público: 167 lisis de la Política Pública: 17
Acme Widgets, Inc.: 146-147 Atomic Energy Laboratory, The,
Acta de Reforma del Servicio Civil: como laboratorio de multimerca-
56 do público: 175-176
Acta Pendleton: 58 Australia, eficiencia de las aerolíneas
Adams, Bruce: 60, 62 públicas y privadas: 101
Administración de Salud y Seguridad autoridad, clerical: 90; de la perso-
Ocupacional (OSHA), autoridad nalidad: 90; efectos de la, en el
política secundaria y: 118, 150 comportamiento de las organiza-
Administración de Servicios Gene- ciones: 111; estudio de la, en las
rales (GSA): 121-122, 149 organizaciones: 90; ideológica:
administración pública: cambios en 90; jerárquica: 57; jurídica: 33;
la: 6; como limitativa: 196; crisis mediadora: 137; lo público como:
de la: 13; definición de: 6; del 140-141; religiosa: 90
papeleo: 151; educación en: 207- autoridad económica: 20, 55; como
209; eficiente: 22; enfoques bina- motivación en todo tipo de orga-
rios en: 198; era científica de la: nizaciones: 90; derechos de pro-
197; gerencia pública y: 13, 15; piedad y: 33, 103; efectos en las
nueva: 197; transición en la: 12 organizaciones: 135, 137; eficien-
Advanced Population Laboratory, cia y: 194; impactos de la: 43, 105;
como laboratorio de mercado pú- imposibilidad de evaluar los efec-
blico: 183 tos de la: 141; influencia de la:
Advanced Turbine Research, como 105; limitaciones de la: 133; me-
laboratorio de mercado casi pú- canismos particulares de la: 105;
blico: 184-185 mezcla de autoridad política y:
Agencia de Protección Ambiental, 128-129, 132, 135, 140-141, 143;
normas sobre emisiones y ruido: organizaciones de 1 y D y: 161-162,
52 194-195; organizaciones privadas
agregación, niveles de: 82 y: 26; lo público y la: 90-93
Alchían, A. A.: 95-98,100 autoridad política: 33, 55; amor-
Aldrich, Howard: 37, 66, 138 tiguamiento de la: 138; asigna-
Alessi, 1. de: 95. 98. 103 ciones de: 137; cambio ambiental
Allison, G. T, Jr.: 39, 84 y: 137; ciclos de vida organi-
American Telephone and Telegraph zacional y: 148; comportamiento
(AT&T), autoridad política secun- de las organizaciones y: 46. 114-
daria y: 118; Bell Laboratorio de: 125. 130; corporativismo y: 143;
del Estado: 106, 109; diferentes
156
anarquías organizadas: 45 grados de influencia: 144; diversas
Anderson, W.: 64 fuentes y clases de: 111; efectos en
Appleby, Paul: 54. 84 las organizaciones: 23-24. 90, 111.
113, 118, 125-127. 129, 132. 134-
Arendt, H.: 112
231
232 ÍNDICE ANALÍTICO
135, 137, 149; eficiencia y: 194; Broedling, L. A.: 60

externa: 134, 138; impactos de la: Brookhaven National Laboratory, lo
43; interdependencia y: 205; inter- público en: 156
na: 134; legitimidad y: 106-111; Bruggink, T. H.: 99
limitaciones de la: 133; modelo Buchanan, Bruce: 41, 55, 57, 75, 85,
temario de: 21,106,111-113,125- 94
129; naturaleza de la: 106; orga- Burke, William: 37
nización privada y: 132, 150; or- burocracia: 41; central: 199; este-
ganización pública y: 22, 131; reotipo weberiano de: 67; forma-
organizaciones de 1 y D y: 172, 174, lización de la: 67; influencia cons-
176, 181,188, 192, 195; primaria: titucional en la: 120
25, 112-118, 127, 135, 140; proce-
sos organizacionales y: 145; lo Califano, J.: 40, 61
público y la: 22, 46; restricciones California Cyclotron Center, como
de: 120, 160; secundaria: 112, 118- laboratorio casi público: 169
123, 127, 135, 140; teoria de la: 33;Cameron, K. S.:42
terciaria: 113, 123-125; visión Campbell, A.: 56
madisoniana de: 109 Capan, N.: 100
Cathcart, P.: 64
Baas, L. : 120 Caulfield, S. G.: 61
Backoff, R. w.: 39, 75, 84 Cayer, N. J.: 58
Baesel, J.: 73
Center for Advanced Energy Phísícs,
Bellante, D.: 100
como laboratorio genérico inde-
beneficencia, empresas privadas y: pendiente: 173
9-10; tres fuentes de: 11 Clark, R. T., Jr.: 73
Benn, S. 1.: 75, 86, 199 Clarkson, K. W.: 96-97, 100-102
Bennett. W. L.: 109 Cleveland, R.: 50
Berle, A. A.: 103
clientelísmo, surgimiento del: 121
Beyer, J. M.: 138 Cobb, R.: 109
bienes públicos, cuasi: 94; definición Cochran, C. E.: 105
de: 93; diversas interpretaciones Comisión de Comercio Interestatal
sobre: 95; naturaleza de los: 94; (ice): 139
puros: 93; te aria de los: 102 Comisión Grace: 77
bienes y servicios, carácter econó- Comisión Hoover: 77
mico de los: 143; privatización Committee for Economic Develop-
de: 42,95 ment: 72
Black, E.: 63
competencia, colapsos en la: 92;
Black Forest Energy Lab, Inc., como fomento de la: 91; gerencial: 202;
laboratorio mercantil indepen- libre: 92
diente: 186-187
Comsat, y autoridad política tercia-
Blau, P.: 45, 66-67 ria: 124
Bluestone, B.: 49, 52
comunicación, medios de, acceso a
Blumberg, P. 1.: 124
la información y a los: 79; fun-
Blumenthal, , W. M.: 40, 60, 84 ciones de los: 63; relaciones con
Bower, J.: 96 los: 64
Bozernan, Barry: 6,15-16,18-22,41- Consejo de Aeronáutica Civil, efectos
42, 45, 73, 83-85, 138, 144, 148, regulatorios del: 148
158, 161-162, 166, 171,191, 193- consentimiento, te aria del, apelación
194, 197,203-204
moral en la: 110; autoridad políti-
Bozeman, Judith: 37
ca primaría y: 112; criticas a la:
Breton, A.: 76, 86, 90, 95
107-108; legitimidad y: 107; para-
Bretschneider, Stuart: 37 dojas de la: 109
ÍNDICE ANALÍTICO 233
Constitución, autoridad secundaria Departamento de Energía, laborato-

restringida por la: 113; compor- rios de investigación del: 124,
tamiento organizacional y: 120; 156, 192
elementos de la: 120-122; frag- dependencia, estructural-adminis-
mentación del gobierno por la: trativa: 149
121; influencia en la burocracia: derecho, concepciones positivistas
120; influencia en las organiza- del: 108
ciones gubernamentales: 121 derechos, humanos: 9; sexuales: 9
contrato social: 107-108 derechos de propiedad: 20; autoridad
corporaciones, autoridad política y: económica y: 33, 103; como mo-
143; como organizaciones públi- delo de autoridad económica:
cas: 124; comparadas con organi- 127; como teoría de lo público:
zaciones gubernamentales: 69; 95; comportamiento organizacio-
dependencia del gobierno: 72; des- nal y: 100; control de los: 98; dife-
arrollo de las grandes: 124, 143; rencias en los: 99; evaluación de
diferencias con las organizaciones la teoría de los: 101-103; impor-
públicas: 98; distintos tipos de: 73; tancia de los: 97-98; limitaciones
eficiencia en las: 193; mixtas: 76; en la teoría e investigación de los:
multinacionales: 79; surgimiento lOO, 102-103; paradigma de: 86;
de las: 79; teoria de las: 85; vigilan- pruebas empíricas de la teoría de
cia de las: 98-99; véase también los: 99-101; recompensa e incen-
organizaciones privadas tivos: 96; teoría de los: 92, 103-
corporativismo: 32; en las organiza- 105,111,.125,127
ciones: 45; estructuras del: 65; Desai, D.: 62
genérico: 36; gerencia pública Dobratz, B. A.: 115
y: 36; investigación genérica y: Dole, Joe: 37
85 Downs, A.: 90, 95, 97,138, 152
Crandall, N.: 65 Dunsire, A.: 66,80, ,85
Crow, Michael: 37, 62, 85, 158, 162- Dupre, A. H.: 156
163,166, 17i.191, 193-194 Durant, R. F.: 64
cruce de fronteras, actividad de: 138 Dutton, W.: 78
Curnrnings, M. c., Jr.: 59
Cunningham, W. G.: 50 Edelman, M.: lOS, 107
Eel1s, R.: 124
Chemical Processing Institute, como efecto parrilla: 66
laboratorio genérico indepen- eficacia, en el sector privado: 154;
diente: 173 organizativa: 158
Cheung, S.: 96 eficiencia, administrativa: 22; ali-
Child, J.: 66 neación de la: 194; beneficios de
Chrysler Corporation, préstamos del la: 99; corporativa: 193; económi-
gobierno a: 52 ca: 78, 96; en el sector público:
102; gerencial: 196, 202; guberna-
Dahl, R. A.: 106,199-200 mental: 79; impacto de los tipos
Dalton, D. R.: 65 de autoridad sobre la: 194; me-
Davies, D. G.: 96-97, 99-100 dición de la: 202; mercantil: 94;
decision-making, complejidad del: 14 organizacional: 194; política: 78;
Demac, D.: 64 técnica: 98, 100-102
Demsetz, H.: 95-98 Elder: 109
Departamento de Defensa (DOn): 77, eludir la carga, significado de: 97-98
119, 121; organizaciones de In- Emert, Mark: 37
vestigación y Desarrollo Inde- Emery, F. E.: 138
pendiente(~)del:157 empleados, véase personal
234 íNDICE ANALíTICO
empresas, regulación gubernamental Forrestal, James: 63

de las: 79 Fotler, M. D.: 86
empresas multiorganizacionales (MOE): Fowlkes, F.: 48
73; desarrollo de las: 74; princi- Frankel, C.: 109
pales características de las: 74 Fraser, J.: 107
empresas patrocinadas por el gobier- French, H. E.: 102
no (GSE), estatutos legales: 73; Friedman, Milton: 91
proliferación de: 73; relaciones Friedrich, Carl: 105; sobre legiti-
laborales en: 74 midad: 107
empresas privadas, funciones de Frost, P.: 65
bienestar social de las: 9-10 Fusfeld, H.: 158
empresas públicas, como organi-
zación híbrida: 73; véase también Galbraith, J.: 91, 103
organizaciones gubernamentales; Garson, David: 16
organizaciones públicas Gaus, G. F.: 75, 86, 199
Energy Engineering, Inc., como la- General Energy Inc., como laborato-
boratorio de multimercado casi rio de multimercado casi público:
público: 184-185 177-178
Energy Pollution Research La- Genéricos Casi Públicos (GCP), labo-
boratory, como laboratorio ratorios, alternativas de mercado:
genérico público: 167, 171 172, 189; características de los:
Energy Research, Inc., como labo- 169-170
ratorio casi público: 169, 172 Genéricos Independientes (GI), labo-
enfoques de lo público, agregado: 89, ratorios: 172, 189; característícas
209; binario: 87, 89,201, 209; de de los: 173; variedad de: 174
comparación sectorial: 87; de Genéricos Públicos (cr), laborato-
marco teórico: 87; genérico: 87- rios: 163-164, 182, 186, 188-189,
89, 201; ideográficos: 86-87; inci- 192; características de los: 167-
dentales: 87, 89; unisectoriales: 87 168,171; tipo celular: 171
Enis, B. J.: 73 gerencia, científica: 197; como in-
Estado, autoridad política del: 106, sumo productivo: 96; educación:
109; autoridad primaria y: 21-22; 22, 196; eficiencia: 196, 202; proce-
como autoridad: 20; como inter- sos organizacionales y: 143; teoría
ventor: 9; desarrollo del, capita- de la: 196; valores de la: 205-207
lista: 10; funciones sociales del: 10; gerencia pública, administración pú-
legitimidad del: 33, 109-110, 114- blica y: 13, 15; cambios en la: 7;
115; monopolio del: 106; nación: características de la: 201; como
112; opinión de los ciudadanos enfoque de conocimiento: 13;
sobre el papel del: 116; sociali- como función ejecutiva del gobier-
zación del: 11 no: 17; conducta y: 208; concepto
Etzioni, A.: 45 de: 12; corporativismo y: 36;
Europa, desarrollo espacial en: 74; definición de la: 6, 16; distinción
proliferación de GSE en: 73 entre organizaciones públicas y:
Ewing Oil R & D, Inc., como la- 198; educación en: 207-210; estu-
boratorio de multimercado inde- dios sobre: 16; hipótesis de des-
pendiente: 179 composición: 200; influencia de
la, en la educación: 16-17; manejo
Federal Aviation Administration: 49 de lo público: 201-204; origen de
federalismo: 122 la: 13; lo público y la: 12-15, 27;
Fiedler, F.: 65 rompecabezas de lo público y:
Finney, G.: 72 198, 200-210; teoría de la organi-
Fitch, L. C.: 78 zación formal y: 199; transición
íNDICE ANALíTICO 235
en la: 12; política pública y: 6; pro- Hall, Richard: 37, 45, 67

blemas centrales de la: 17 Hannigan, J. A.: 109
gerentes, diferencias entre, públicos Hayes, R.: 40, 203
y empresariales: 202; fijación de Henry, N.: 197
metas: 103, 153; función princi- Herber, B.: 93
pal de los: 205; funciones de los: Herbst, P. G.: 65
201, 204; metas de los: 203; Herker, D.: 138
profesionalización: 79, 103; res- Heron, R. P.: 85
ponsabilidades de los: 205-206; Hess, R: 117
toma de decisiones: 103; toma de Heydebrand, V.: 67
riesgos: 100 Hibbs, D. A.: 116
gestión pública, véase gerencia pú- Hickson, D. J.: 65-66, 85
blica Hinings, C. R: 65-66
Gillo, M.: 65 Hoenack, S. A.: 90
gobierno, centralismo en el: 149-150; Holdaway, E.: 85
ciclos políticos del: 61-62; conce- Holden, Todd: 37
siones de: 119; de perfil empre- Holmes, R: 112
sarial: 77-79; decisiones políticas Hood, C.: 66, 80, 85
del: 64; eficiente: 79; estructuras Hoover, Herbert: 79
de: ns, 119-120, 122-123, 141; Hopkins, R H.: 57
fragmentación del, por la Cons- Horwitch, M.: 74
titución: 121-122; gerencia públi- Hulin, C. L.: 71
ca como función ejecutiva del:
21; 1 Y D en el: 156; imitación de Indiana Institute, The, como la-
técnicas de la empresa privada: 9, boratorio genérico independien-
78; legitimidad del: 11S; límites a te: 173-174
la actividad del: 91; modelo de industria aeroespacial, como caso
insuficiencia de mercado: 92-93; singular: 52; competencia por
modelo minimalista de: 91-92; contratos de misiles: 51; corpora-
papel y alcances del: 22; penetra- tivismo en la: 143; crisis de la: SI;
ción del, en las empresas pri- influencia de lo público en la: 45-
vadas: 72, 74; penetración del, en 46; lo público y ciclos de vida cor-
la sociedad: 33; presiones en la porativa de la: 48-49; lo público y
organización del: 61; lo público procesos de objetivos en la: 50-
como: 75; toma de decisiones en 52; lo público y procesos estruc-
el: 112; valoración del papel y turales en la: 49-50; recursos pú-
alcance del: 115-116; véase tam- blicos en la: 46-48
bién organizaciones gubernamen- industria ferrocarrilera, regulación
tales; organizaciones públicas de la: 139
Goodsell, C. T.: 76, 129 Institute for Advanced Energy Re-
Grady, R.: 111 seareh, como laboratorio genéri-
Grafstein, R.: 108 co público: 167
Graham, G. J.: SO, 86 Institute for Solar System Deve-
Greenstein, F.: 118 lopment, como laboratorio casi
Grupp, F. W.: 56 público: 170
Guerra de Secesión: 115 Institute of Superconductivity, como
Gulick, L.: 197 laboratorio de multimercado casi
Gusfield, J. R.: 76 público: 177-178
Guyot, J. F.: 57 interdependencia: 153-154; coordi-
nación de la: 205; manejo de lo
Haas, J.: 67 público e: 204·205; significado
Habermas, Jürgen: 11 de: 204
International Business Machines mental en las: 181, 184; locali-

(IBM), Watson Research Center zación de: 156; niveles de riesgo:
de: 156 184; objetivos: 166, 182; planifi-
interés común, lo público como: 76- cación en las: 182, 184, 186, 188,
77 190; posición legal: 159; lo privado
interés económico: 90 en: 161-162; privatización y: 192;
interés público, ambigüedad en los tipo de cambio técnico: 188
usos del término: 77; concepto
de: 76; metas transitivas y: 153; James, D. R: 103
restricción y: 140 Jennings, M. K.: 59
investigación, empírica: 200; genéri- Jensen, M. C.: 96
ca: 21, 85-86, 190-191; incidental Johnson, N.: 67
de lo público: 85-86; nuclear: 176; Jordan, P.: 49, 52
lo público y la: 26, 70; sectorial
comparativa: 21, 85-86; sobre el Kahn, R.: 45
tamaño de las organizaciones: 65; Kann, M. E.: 109
sobre organizaciones públicas: Katz, D.: 45
71; unisectorial: 25, 84, 86 Kaufman, H.: 41, 67-69, 78, 80, 84,
investigación y desarrollo (r y n), orga- 116
nizaciones de, actividades: 166; Kelsen, Hans: 108, 112
alcances de investigación: 186; Kilpatrick, F. P.: 59
apoyo directo de, industrial: 191- Kirnberly, J.: 65,116
192; asignación de recursos: 157, Kogod, R P.: 61
174, 176, 181; autonomía de las: Kotler, P. E.: 73
171, 174, 177; autoridad económi- Kourvetaris, G.: 115
ca y: 161-162, 194-195; autoridad Kraemer, K.: 78
política y: 172, 174, 176-177, 181, Kruybosch, c. 138
188, 192, 195; bonificaciones de Kueneman, R M.: 109
impuestos a: 193; carácter del pro- Kuhn, T.: 197-198
ducto de investigación: 166; carac-
terístícas de las: 165, 167, 184, 192; Langlois, R.: 158
clasificación de: 157; clasificación Laser Science Center, como labo-
de lo público de: 160-164; clasifi- ratorio genérico público: 167, 171
cación del universo organizacional: Lau, A. W.: 60
158-160; cooperativas en las: 177, Lee, B.: 51
192-193; diferencias entre las, legitimidad, autoridad política se-
. públicas y privadas: 158; diversos cundaria y: 112; carácter dia-
tipos de: 188; eficiencia de las: 194; léctico de la: 109; conceptos de:
estabilidad organizacional: 188-190; 106-109; contradicciones en las
estrategias en: 158; estructura teorías de: 109; de las organiza-
organizacional: 190; estudios de ciones: 110; definición de: 111;
caso: 166-187,190; estudios de di- del Estado: 33, 109-110, 114-115;
versidad organizacional: 158-166; del gobierno: 115; otorgamiento
financiamiento de: 157, 171, 182, de: 112, 115; política: 112;
186, 190-191, 195; hipótesis sobre: relación entre consentimiento y:
190-191; implicaciones para la 107; teoría de la organización
efectividad organizacional: 193; política y: 109-111; teoría posi-
implicaciones para la política pú- tivista de: 112
blica: 191; implicaciones para la Lerner, A. W.: 81
teoría de la organización pública: Levenson, A. B.: 64
194-195; influencia ambiental: Levine, C. H.: 39, 75, 84, 116
162, 164-165; influencia gubema- Ley de Comercio Aéreo: 49
Ley de Correo Aéreo: 49 ratorios: 163, 184, 189-190, 193;
leyes, antimonopólicas: 91, 147-148; características de los: 187
sobre salarios mínimos: 150 Mercantiles Públicos, laboratorios:
Lindblom, C. E.: 90,107,199-200 171
Lindsay, C. M.: 99 Merelman, R. M.: lOS, 109
Link, A. N.: lOO, 148, 192 Metalville Research Center, como
Lipset, S.: 111 laboratorio mercantil indepen-
Lipsky, Michael: 10 diente: 186-187
Locke, John, sobre el contrato social: metapolítica: 13
107 metas, autoridad política y: 153;
Lockheed, empresa, rescate finan- reflexivas: 151-152, 154; transiti-
ciero de la: 48-49 vas: 151-153
Lorenzo, T. J. di: 98-99 Methe, D.: 73
Loveless, Stephen: 37, 41, 85, 158, México, sistema político en: 115
161 Meyer, M. W.: 39, 67,85
Lovich, N. P.: 57 Miles, R. H.: 116, 138
Lowery, D.: 59 Mineral Research Laboratories, Inc.,
Lowi, T. J.: 106 como laboratorio de multirner-
Lynn. Laurence: 16-17,57,62-63 cado independiente: 180
Lynn, N.: 39 Mintzberg, H.: 204-205
Mitnick, B.: 76
Magnetic Science Center, como la- modernídad, concepto de: 12n
boratorio casi público: 169 Moe, T.: 103
Mahoney, T.: 65 Mohr, L. B.: 151
Magnetic Transport Center, como monopolios: 92; leyes anti: 91, 147-
laboratorio de multimercado casi 148
público: 177-178 Moore, L. F.: 80
Mainzer, L. C.: 106 Morgan, R. J.: 109
Marcson, S.: 158 Mosher, F. C.: 84
Marini, F.: 197 Mowery, D.: 156
Marshall, W.: 85 Multimercado Casi Público (MMCP),
Martín, R.: 108-109 laboratorios: 177, 186, 188-189;
Martin Marietta Corporation, lo pú- características: 178, 185
blico en: 157 Multimercado Independiente (MM!),
Masterman, M.: 197 laboratorios: 177, 181, 186, 188-
Mazzolini, R.: 73 189; características: 179-180
McGowan,Robert:37 Multimercado Público (MMP), labo-
McKelvey, B.: 80 ratorios, características: 175-177,
McNamara, Robert: 49, 77 189
McWilliams, W. c. 107 Musolf, L.: 43, 124
Means, G. C.: 103
Meckling, W. H.: 96 nación, Estado: 112; origen de la: 77
Medicare-Medica id: 52 National Comparative R & D Labo-
mercado, estructura de, eficiente: ratory Project (NCRL), estudios de
94; modelo de insuficiencia de: diversidad organizacional: 158-
92 166,193-194
Mercado Casi Público (MCP), labo- National Science Board, legitimidad
ratorios de: 184, 188-189 de la: 110
Mercado Público (MP), laboratorios National Science Foundation, co-
de: 182-183, 189; características operativas de investigación y: 192
de los: 183 Neghandhí, A. R.: 65
Mercantiles Independientes (MI),labo- Nelson, O. T.: 61
Nelson: 58 público de las: 15; interrelaciones

Neuberg, L. G.: 99 entre diversos tipos de: 83; inves-
Neutron Institute, The, como labo- tigaciones sobre: 71; medición y
ratorio genérico público: 167 clasificación teóricas de la: 133;
Newberry, J. F.: 85 mezcla de autoridad económica y
Newman, A. R.: 60 política en las: 125, 128-129, 132,
Nicaragua, ayuda a los "contras" de: 135, 140-141, 143; mixtas: 72,75,
117 113; no gubernamentales: 8, 121;
Nicole, Marc: 37 no lucrativas: 10,31. 43,85, ns.
Niskanen, W. A.: 97 143; papel de los amortiguadores
Nystrom, P. C.: 39,41,69 en las: 135-139; papel del indivi-
duo en las: 86; procesos en el
Oak Ridge National Laboratory, lo comportamiento de las: 19n, 44;
público en: 156 protección de su tecnología: 138;
Oficina de Contaduría General lo público y el comportamiento
(GAO): 120, 122, 150 de las: 89; teoria de las: 31, 71,
Oficina de Control y Presupuesto 76,95,191; variabilidad de las: 72
(OMB): 121-122,149-150 organizaciones gubernamentales,
Oficina de Gerencia de Personal: 57, amenazas a la existencia de: 68;
121 comparadas con las corporacio-
Oficina de Manejo de Personal nes: 69; enfoques empresariales
(OPM): 151 de compensación: 73; estructura
oligopolios: 92 de las: 67; gerencia financiera
Olsen, J. B.: 78 en: 73; incapacidad de las, de ex-
O'Neill, Tip: 116 pandir funciones: 68; influencia
opción pública, teoría de la: 79 constitucional en las: 121; labora-
opinión pública: 129; activación de torios de investigación de las:
la: 117 157; limitación de la autoridad je-
Oportunidad Equitativa de Empleo rárquica en las: 57; longevidad de
(EEO): 119 las: 67-69; metas transitivas y:
organizaciones: aspectos públicos de 152-153; negociación colectiva:
las: 76; autonomía de las: 145; 73; privadas: 7, 10; publicidad y
autoridad política y compor- mercadeo y: 73; lo público y las:
tamiento de las: 113-125, 129; 31-32, 34, 148, 204; recursos de
camaleón: 8n; características de las: 145; semejanzas con las orga-
las: 44, 84-85; ciclos de vida de nizaciones comerciales: 43, 72-
las: 116, 147-148; comportamien- 74; sociales: 7; sociedad y: 19;
to de las: 79, 100, 102, 106, 135; teoria de las: 106; vigilancia de
corporativismo y: 45; cuasiguber- las: 98-99; véase también organi-
namentales: 8; cuasipúblicas: 8; zaciones públicas
de riesgo compartido: 153-154; organizaciones híbridas: 8, 9, 21-22,
definición de: 18n, 4445; del ter- 72, 83, 196; ambigüedad de los
cer sector: 43; dimensión de lo estatutos legales de las: 74; auge
público en las: 20; efectos de la de las: 10; caracteristicas de las:
autoridad política en las: 19, 111, 14; origen de las: 14, 34, 43, 73
125-127; estructura de las: 150; organizaciones privadas, asignación
estudios sobre el tamaño de las: de funciones y responsabilidades:
65; focales: 123, 137, 140; genéri- 42; autonomía de las: 146; autori-
cas: 71; impacto de la autoridad dad económica y: 22, 132; auto-
en las: 20, 105, 137; impacto de lo ridad política y: 113, 124, 147-
público en las: 83, 118-119, 121, 148,150; ciclos de vida de las: 49;
140; importancia del carácter clasificación de las: 80; compara-
das con las organizaciones públi- jo: 60-63; metas de las: 101-102,
cas: 20, 33, 39, 42-43, 53-54, 66, 203; nivel de análisis de las: 81;
71,75, 82,85-86, 151, 154; como organizaciones de 1 y D y: 194-
portamiento de las: 83; concep- 195; organizaciones y estructu-
tualización de las: 72; cooperati- ras: 64-69; problemas de la inves-
vas y: 153-154; derechos de tigación comparativa sobre las:
propiedad y: 99; eficacia en las: 33; propósitos de las: 96; lo pú-
154; empleados y sistemas de blico y las: 32, 34, 204; riesgo en
personal: 55-59; estructuras de las: 96; separación de la auto-
las: 66; estudios de caso: 82, 84; ridad: 62; tareas y contextos de
expectativas de los ciudadanos trabajo: 59-64; teoría de las: 72,
ante: 77; laboratorios de investí- 83-84, 89, 106, 131, 209; toma de
gación de las: 157; legitimidad de decisiones: 62; transferencia de
las: 109-110; manejo de las: 87; tecnología en: 40; véase también
marco temporal y ritmo de traba- organizaciones gubernamentales
jo: 60-63; metas de las: 101, 152, organizaciones sociales, funciones
203; nivel de análisis de las: 81- de las: 9
82; objetivos de las: 41-42; orga- Ostrom, V.: 197
nizaciones y estructuras: 64-69; Overman, Sam: 16
lo público y las: 31-32, 34, 50; ta-
reas y contextos de trabajo: 59· pacto social, teoría del: 111
64; toma de decisiones: 62; trans- Padget, L.: 115
ferencia de tecnología en: 40 Palmer, J.: 40, 116
organizaciones públicas, asignación paradigma, utilización del término:
de funciones y responsabilidades: 197
42; autoridad política y: 22, 131; Pearce, J. L.: 56
burocracia y: 41; cambios en las: Peltzman, S.: 95-96
18; caracteristicas del personal: Perry, J. L.: 41, 56
41; ciclos de vida de las: 49; codi- personal, actitudes del: 55-57; auto-
ficación de las: 80-81; compara. selección de: 58-59; capacidad
das con las organizaciones pri- limitada del, público: 58; carac-
vadas: 20, 33, 39, 42-43, 53-54, terísticas del: 41; control del: 150;
66, 71, 75, 83, 85-86, 151, 154; dirección del: 150; eficiencia del:
comportamiento de las: 75, 84, 56; eludir la carga y: 97; encues-
110; conceptualización de las: 5- tas entre el: 57; estructura y pro-
6,8, 12, 14,22,72,74-83; concep- cedimiento del sistema de: 57; lo
to marxista de: 11; cooperativas público y el: 150; remuneración
y: 153-154; corporaciones como: al: 56; visibilidad del, público: 63-
124; cuatro obstáculos en la 64
teoría de las: 20-21, 71-74; dere- Pfeffer, J.: 148,204
chos de propiedad y: 99; diferen- Photo Chemicals Inc., como labora-
cias con las corporaciones: 98; torio de multimercado indepen-
distinción entre gerencia pública diente: 179, 182
y: 198; empleados y sistemas de Pinder, G. C.: 80
personal: 55-59; escasez de clari- poderfes), mezcla de autoridades y:
dad en las metas de las: 41; estu- 141; separación de: 120-122
dios de caso: 82, 84; evaluación po1ftica(s), beneficios: 119; ciclos en:
de la eficiencia de las: 41; expec- 154; coerción: 106; facultades:
tativas de los ciudadanos ante: 113; legitimidad: 112; regulato-
77; investigación sectorial com- rias: 139; restricciones: 113, 119,
parativa y: 85; manejo de las: 87; 139·140; rutinas: 120, 122-123;
mareo temporal y ritmo de traba- teoría: 111; valoración de: 116-118
política pública, como enemiga de la nizaciones: 20,44, 125, 161; edu-

eficiencia: 78; contribuciones de cación y: 26; efectos de: 46, 48; en
la: 15; diseño de la: 62, 75-76; efi- la industria aeroespacial: 46-52;
ciencia: 78; electoral: 78; obedien- estructural-administrativo: 149;
cia: 105; organizaciones de 1 y D y: gerencia pública y: 12-15; im-
191; lo público y: 14; programas pacto de, en las organizaciones:
de gobierno y: 14; separación de 83, 118-119, 121, 136, 140;
la, de la administración: 78; loma importancia conductual de: 164;
de decisiones en: 95 influencia de lo: 44-45, 50; inves-
Ponzer, B. Z.: 41 tigación y: 22, 70; investigación
Pool, I.: 129 incidental de: 85; manejo de: 200-
Porter, L. W.: 41 207; mecánica conductual de: 83;
positivismo jurídico: 108, 111 múltiples significados de: 71, 79;
Power Systems Laboratory, Inc., organizaciones de 1 y D y: 160-
como laboratorio mercantil inde- 162, 191; orientaciones y obje-
pendiente: 186-187 tivos de: 9; presencia de, en la
publicness, véase público, lo vida social: 15; problemas de
Prahalad, c.: 74 ambigüedad de: 19; programas
privado, lo, conceptualización de: de gobierno y: 14; red de: 141-
191-192; enfoque dimensional 143; restricción de: 139-140; sig-
de: 195 nificado de: 31; teoría dimensio-
privatización: 22, 196; de bienes y ser- nal de: 21, 83, 194-197; tipología
vicios: 42; de laboratorios de 1 y D: de: 162-166; virtudes de: 22
192; durante el gobierno de público, perspectiva multidimen-
Reagan: 116; teoría de la: 103-104; sional de lo: 22-23, 130; presun-
vigilancia en las organizaciones ción de equivalencia: 133-134;
gubernamentales y corporativas: supuesto: 131-132; supuesto de
98-99; vigilancia propietario-em- descomposición: 132-133; supues-
presario: 97-98; véase también to de mediación: 135-139
derechos de propiedad público, procesos de lo, ciclos de vida
Provan, K.: 138 organizacional y: 147-148; control
Provincial Mining Laboratory, como de los recursos: 146-147; de metas:
laboratorio de mercado público: 151-154; de metas y adminis-
182-184 tración: 152-154; de recursos: 143-
público, lo: administración eficiente 146; estructural y administración:
y: 22; ambigüedad conceptual de 150-151; estructurales: 149-151;
lo: 43; aportaciones de: 23; ausen- manejo de ciclos vitales: 148-149;
cia de apoyo financiero en inves- organizacionales: 143-149
tigación de: 70; autoridad eco- público, rompecabezas de lo: 21,32,
nómica y: 90-93; bases de la 39-53, 71, 74, 79, 129, 154, 156;
teoría de: 22; como autoridad: 22, como base para la investigación:
131, 140-141; como carácter 209-210; como paradigma: 196-
económico: 76; como gobierno: 200; enfoques del rompecabezas
75; como interés común: 76-77; de: 83-86; gestión pública y
como paradigma: 23; concepto manejo de lo público: 200-207;
de: 12n, 14, 19,22, 34,43, 191; marcos teóricos: 86; tipología de
confusión normativa e ideológi- enfoques: 86-89
ca: 77-79; del proceso: 119-120; Pugh, Do So: 65-66
derechos de propiedad como
teoría de: 95-104; desagregado: Rachal, Po: 64
132-133; desarrollo de medidas Rainey, Hal: 37,39,41,55-57,59,75,
de: 23; dimensión de, en las orga- 84-85
Ravetz, J.: 197 Sarnuelson, P.: 92
Rawls, J. R: 58, 108 Sayas, E. S.: 42
Reagan, Ronald, presidencia de: 61, Sawhill, I.: 40, 116
~~5; gobierno de corte empresa- Sayre, Wallace: 32
rial en la: 79; interés en los mé- Schaar, J. H.: 106
todos directivos durante la: 40; Schíesl, M. H.: 78
lealtad y deslealtad en la: 59; pri- Schmidt, RE.: 41, 57
vatización durante la: 116, 192; Schoenherr, R: 66
separación de política y adminis- Schulman, S.: 73
tración: 77-78 Scott, W. R: 45
recursos, adquisición de: 73, 144, 146; Seattle Tech., Inc., como laboratorio
asignación de: 157; autoridad de multimercado independiente:
política y: 146; componente públi- 179
co de los: 144; de las organiza- sector spanners: 84, 87
ciones de 1 y D: 157, 174, 176; esta- sectorial, ambigüedad: 32, 73-76;
bilidad de los: 146; manejo de los: diferencia: 87; desvanecimiento:
145; mezcla de: 144 21-22, 72, 83, 196
Redford, E.: 77 Seidman, H.: 43
Regional Energy Research Center, Selznick, P.: 84
como laboratorio de mercado casi Shaffer, P. L.: 57
público: 184-185 Shangraw, Jr., Ralph: 37
Reiman, B. C.: 65 Sharkansky, I.: 122
Reino Unido, características de las Shaw, L. C.: 73
agencias del gobierno: 66, 80 Shelton, J.: 97
restricción, de la autoridad política: Sheridan, Eleanor: 37
120; de lo público: 139-140; in- Shubert, G.: 77
terés público y: 140; moderación Sidney, J. L.: 73
de la: 140; política: 113, 119, 139- Simon, H.: 197
140; significado de: 139 Simonson, G. R.: 48, 51
Retired Executive Corps: 149 Sistema de Servicio Civil: 56, 58
Revans, R. W.: 65 sistema político, elementos del: 120-
Rhinehart, J. B.: 85 122
Rice, B.: 48 sistema tributario: 122
Richard, A. R.: 56 Small Business Administration: 149
Ring, P. S.: 56 Smart, C.: 62
Roberts, K. H.: 71 Smith Chemical Research Labora-
Robínson, R: 98-99 tory, como laboratorio mercantil
Roessner, J. D.: 40 independiente: 186-187
Roosevelt, Franklin, Nuevo Trato de: Smith, Steven: 10, 73
115-116 sociedad. capitalista: 7; complejidad
Rose, Richard: 10, 78 de la: 19; estatalización de la: 19;
Rosen, B.: 56 organizaciones gubernamentales
Rothschild, J.: 105 y: 19; penetración del gobierno
Rousseau, D. M.: 71 en la: 29; poscapitalista: 7; trans-
Rowan, B.: 39, 85 formación de la: 8
Roy, W. G.: 113 Soref, M.: 103
Rumsfeld, Donald: 40, 84 Southwest Mining Laboratory, como
Runciman, W. G.: 106 laboratorio de mercado público:
Rusbult, C. E.: 59 182-183
Rushing, W.: 85 SST: 74
Starbuck, William: 37. 41. 69
Salancik, G.: 204 State Energy Lab, The, como labora-
242 íNDICE ANALÍTICO
torio de multimercado público: tales para las: 52, 123, 150; 1 YD

175-176 en las: 156
Stauffer, R.: 67 Urwick, L.: 197
Steckler, H.: 46
Stillman, Peter: 108, 112 Vaden, R. E.: 57
Straussman, JeftTey: 37, 73,144,203 Vertinsky, I.: 62
Sullivan, M.: 49, 52 Vietnam, autoridad política primaria
Super Phoenix Breeder Project: 74 y: 112
Vinson-Trarnmell, ley: 47
Taft, R A.: 116 Vogel, D.: 77, 124
Taylor, Frederick: 197 voto: 107
tecnología, administrativa: 40; carác-
ter de la, industrial: 91; directiva: Walsh, A. H.: 73
40; organizacional: 138; transfe- Wamsley, Gary: 37, 42, 86, 199-200
rencia de, entre sectores: 40; so- Warwick, D. P.: 39, 84
cial: 40 Weber, Max: 105, 199
Tennessee Valley Authority, autori- Weick, K.: 83
dad política terciaria y: 124 Weissberg, R: 118
Thompson, J.: 138, 146 Weitzel, W.: 65
Tolbert, P. S.: 85, 122 Wheat, R A.: 73
toma de decisiones, apertura en la: Whetten, D. A.: 42, 138,204
151; asignación de servicios y: 42; Whorton, J. W.: 42
política pública y: 95; sector pri- Wildavsky, Aaron: 12
vado y: 61; sector público y: 62 Williams, R. O.: 85
transición, concepto de: 8n; en la Williarnson, O. E.: 76, 95
administración pública: 12 Wilson, J. Q.: 64, 84, 121
Trist, E. L.: 138 Winetrobe, R.: 76, 86, 90, 95
turbulencia ambiental:42 Wolf, C.: 93
Turner, C.: 65 Woll, Peter: 120, 139
Tussman, J.: 108 WortWey, J. A.: 42
Ullrich, R A.: 58 Yale, D. A.: 57
Underwater Energy Systems Center, Yarwood, D. L.: 73
como laboratorio de mercado
público: 183 Zald, M. N.: 42, 86, 199-200
universidades, fondos gubernamen- Zucker, L. G.: 85, 122
ÍNDICE GENERAL
Organizaciones públicas: nuevo paradigma en la adminis-

\ .... tracián pública. Estudio introductorio, Juan Miguel Ra-
mírez Zozaya. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Las organizaciones públicas y la gerencia pública. . .. 5
Lo público y la gerencia pública. . . . . . . . . . . . .. 12
Creando nuevos paradigmas para entender a las orga-
nizaciones públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 15
Publicness: enfoque para analizar las organizaciones pú-
blicas. . . 19
Bibliografía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 24
TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS

Prefacio . . . . . . . . . . . . . . . 31
Resumen temático . . . . . . . . . 32
¿Quiénes deberían leer este libro? . 34
Reconocimientos. . . . . . . . . . 37
I. El rompecabezas de lo público: cómo el carácter público
de las organizaciones afecta su comportamiento 39
Los intereses . . . . . . . . 40
Supuestos sobre lo público. . . . . . . . . . . . . 42
La influencia de lo público. . . . . . . . . . . . . 44
El componente público en las firmas privadas: ejem-
plos históricos de la industria aeroespacial. . . .. 46
Resumen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 52
JI. Comparando las organizaciones públicas y privadas:
problemas corporativos, de personal y de contexto la-
boral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 54
Comparaciones de empleados y sistemas de personal 55
Comparaciones de tareas y contextos de trabajo 59
243
244 íNDICE GENERAL
Comparaciones de organizaciones y estructuras. 64

Conclusión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
III. Barreras al desarrollo del conocimiento sobre lo públi-
co de las organizaciones . . . . . . . . . . . . . .. 71
Cuatro obstáculos para entender las organizaciones
públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 71
El problema sintético: la confusión de sectores, 72; El
problema analítico: conceptualizar las organizaciones
públicas, 74; El problema metodológico: validez de me-
dición y estructura, 79; El problema causal: la última ba-
rrera a la teoría de la organización pública, 83
Enfoques del rompecabezas. . . . . . . . . . . . .. 83
Una tipología de enfoques. . . . . . . . . . . . . .. 86
IV. Autoridad económica: comprensión de las raíces de lo
privado. . . . . . . . . . . . . . 90
Autoridad económica y lo público . . . . . . . . .. 90
Bienes públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 93
Los derechos de propiedad como una teoría de lo pú-
blico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 95
V. Autoridad política: comprensión de las raíces de lo
público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
Legitimidad y autoridad política " 106
Tres tipos de dotación de autoridad política. . . " 111
Autoridad política y comportamiento organizacional 114
Autoridad política primaria y comportamiento organiza-
cional, 114; Autoridad política secundaria y compor-
tamiento organizacional, 118; Autoridad política terciaria
y comportamiento organizacional, 123
Modelo temario de autoridad política . . . . . . .. 125
VI. Por qué todas las organizaciones son públicas: visión
multidimensional de lo público . . . . . . . . . . : 130
Teoría multidimensional: tres axiomas " 131
El supuesto rnultídímensional, 131; El supuesto de des-
composición: lo público desagregado, 132; La presunción
de equivalencia, 133
Dinámica de una teoría multidimensional de lo pú-
blico . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134
Lo público y procesos organizacionales 143
Lo público y procesos estructurales 149
Lo público y procesos de metas. 151
De la teoría a la aplicación . . . . . 154
ÍNDICE GENERAL 245
VII. Caso particular: cómo el nivel de lo público afecta el

desempeño de las organizaciones de investigación
y desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 156
Estudio de la diversidad organizacional: el Natio-
nal Comparative R & D Laboratory Project .. 158
Clasificación del universo organizacional, 158; Clasi-
ficación de lo público de organizaciones de 1 y D, 160;
Tipología de lo público, 162
Estudios de caso de la tipología de lo público . .. 166
Sinopsis de resultados . . . . . . . . . . . . . . .. 186
VIII. Implicaciones para la investigación, la educación ge-
rencial y la gerencia efectiva . . . . . . . . . . .. 196
El rompecabezas de lo público como paradigma.. 196
El rompecabezas de lo público como paradigma teó-
rico y de investigación. . . . . . . . . . . . . .. 198
El rompecabezas de lo público, gestión pública y ma-
nejo de lo público . . . . . . . . . . . . . . . .. 200
El rompecabezas de lo público y la educación en ge-
rencia pública . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 207
El rompecabezas de lo público como base para la
investigación, la educación y la práctica . 209
Referencias bibliográficas 211

Índice analítico. . . . . . 231
Este libro se terminó de imprimir en el mes
de diciembre de 1998 en los talleres de Im-
presora y Encuadernadora Progreso, S. A. de
C. V. (IEPSA), Calzo de San Lorenzo, 244; 09830
México, D. F. En su composición, parada en
el Taller de Composición Electrónica del FCE,
se utilizaron tipos Aster de 12, 10:12, 9:11 y
8:9 puntos. La edición es de 2 000 ejemplares.

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SECCIÓN DE OBRAS

Todas las organizaciones son públicas

Todas las organizaciones

FONDO DE CULTURA ECONÓMICA

Se prohíbe la reproducción total o parcial de esta obra -incluido el diseño

D. R. © 1998, FONDO DE CULTURA ECONÓMICA

LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y LA GERENCIA PÚBLICA

del concepto de "organizaciones públicas" sólo es una parte del

del objeto trasladaría el interés de la teoría de las instituciones

lapso muy breve, hemos testificado quizás el conjunto más

A pesar de tan diversificad~ denominación, para algunos

ta cuando algunos gobiernos adoptan tecnologías administra-

10 Aun cuando las organizaciones híbridas comparten los enfoques de

Estado es la familia". De esta manera, se pueden distinguir

pública modifica sus enfoques de conocimiento para explicar

Lo PÚBLICO Y LA GERENCIA PÚBLICA

Como ha dicho Giddens, vivimos una época de transiciones.

una tendencia narrativa de l~s fenómenos administrativos, lo

pio la satisfacción de las demandas de la sociedad desde una

19 Daniel Katz y Robert Khan, The Social Psychology of Organizations,

partir de un esquema procesal de la política, que enfatizaba la

CREANDO NUEVOS PARADIGMAS PARA ENTENDER

Lo primero que debemos tener presente al introducirnos en la

22 Michael White, "Polícy Analysis and Management Scíence", en Stuart

cia pública norteamericana. Bozeman es uno de los pocos

23 David Rosenbloom y Bemard Ross, "Adminístrative Theory, Political

lizado sobre el Policy Analysis, la evaluación y la implemen-

los estudios de la gerencia pública se preocupen más por for-

29 Hal Rainey, "Public Organization Theory: The Rising Challenge", Public

"PUBLICNESS": ENFOQUE PARA ANALIZAR

El concepto de "publicness", sugerido por Bozeman -podría-

31 Los procesos esenciales en el comportamiento de una organización

De ahí que el problema fundamental de la teoría de las

notaciones; b) el obstáculo metodológico, esto es, muchos

Estado, y el papel y el alcance del gobierno. Todas las organi-

siderarlo como un paradigma. A pesar de que la perspectiva

Alexander, Jeffrey, Fin de Siécle Social Theory. Relativism,

Gil, Enrique, "El estado del Estado. Colapso público, colusión

Lynn, Laurence, Public Management as Art, Science and

"Algunas organizaciones son gubernamentales, pero todas las

que confuso y aun decepcionante de un mundo corporativo

Una vez reveladas algunas pistas sobre mi motivación para

En el capítulo II se revisa gran parte de la literatura com-

El capítulo VI es, en ciertos aspectos, el más importante.

¿QUIÉNES DEBERÍAN LEER ESTE LIBRO?

Espero que los administradores lean este libro. Tengo expec-

política; 2) funcionarios del gobierno que tratan con empre-

tienen menor relevancia. Este libro ayudará a los adminis-

seminario sobre teoría corporativa en una escuela comercial.

Mis ideas sobre lo público y su papel en la teoría de la organi-

y a mis hijos, John y Brandyn, por ayudarme a mantener mi

Syracusa, Nueva York

¿EL CARÁCTER público de las organizaciones influye significati-

gestión empresarial y la gubernativa difieren sustancialmente

Tal y como están las cosas, pocas piezas del rompecabezas de

tido de que algunas transferencias intersectoriales terminan

y estabilidad? (Cameron, 1980). Se dice que las organiza-

SUPUESTOS SOBRE LO PÚBLICO

Muchas de las barreras para el progreso en el estudio de las

casos hay problemas de muestreo, de error de medición y,

autoridad, que son la base de prácticamente todas las organi-

Con sólo una pequeña hipérbole, el título de este libro sinteti-

las definiciones más conocidas (Katz y Kahn, 1978; Hall,

EL COMPONENTE PÚBLICO EN LAS FIRMAS PRIVADAS: EJEMPLOS