Sobre La Constitucion Portena - Ferreyra

RAUL GUSTAVO FERREYRA
SOBRE LA
CONSTITUCIÓN PORTEÑA
Estudio de la Ley Fundamental de
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Raúl Gustavo Ferreyra
SOBRE LA CONSTITUCIÓN
PORTEÑA
Estudio de la Ley Fundamental de la Ciudad

Autónoma de Buenos Aires
Prólogo de Germán J. Bidart Campos

Raúl Gustavo Ferreyra 2
Post scríptum
Una versión de este texto, hoy totalmente corregido y revisado,

fue publicada en La Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
(estudio de la Ley Fundamental porteña), prólogo de Germán J. Bidart
Campos, Depalma, Buenos Aires, agosto de 1997, 236 pp. (ISBN: 950-14-
0962-7).
Primero. Esta publicación reúne y consolida, exclusivamente,
fines académicos; no hace falta decir: también el cívico y político de
nuestra Ciudad. Se encuentra absolutamente prohibida su
comercialización. Agradezco a Pablo Ali su valiosa tarea de corrección,
como así también sus sugerencias respecto del texto original. Se han
producido cambios sintácticos y morfológicos, aunque se ha tratado de
mantener fidelidad con el campo semántico pensado por el autor en 1996,
al escribir las letras originarias. Tardía e idénticamente, a Sebastián Diego
Toledo, quien en 1996, siendo un joven estudiante, colaboró con el autor
en el confronte de los originales, y hoy forma parte del elenco docente de
la cátedra a mi cargo de Derecho constitucional, en la Facultad de
Derecho de la Universidad de Buenos Aires.
Segundo. También se han zanjado contradicciones; mejor dicho,
se han salvado hasta el mismo punto que la razón no puede prescindir de
sus propias, inherentes e inevitables contradicciones.
Tercero. Podría denominarse a este texto “versión definitiva”, tan

de moda en la literatura periodística, siempre que sea cierto que en este
mundo algún estado de cosas posea y mantenga la esencia de definitivo.
No obstante, los errores propios siempre existirán. Por lo demás, es
probable que esta edición difícilmente se concrete en soporte papel,
porque, en consonancia con los tiempos modernos, siempre el tiempo es
moderno; quedaría en este soporte, en caso de no mediar otro estímulo.
Se la considera, fecundamente, una 2ª edición! Naturalmente, no se
incorpora el texto de la Constitución, conocido y accesible por todos y
todas!
Cuarto. El enfoque adoptado analítico, crítico y realista, al compás

de los años, se afirma. Nótese que en el texto puede encontrarse energía
demasiado entusiasta del autor, que, infelizmente, todavía no se pudo
concretar.
Quinto. Sin embargo, esta versión corregida y revisada propone el

título y subtítulo originario elaborado por el autor. Lector y autor sabemos
la distancia que media entre la titulación de una obra y su salida de las
prensas.
Sexto. Durante el período 1997-2012 se ha producido, felizmente,

una abundante y provechosa literatura sobre la Constitución de la Ciudad
de Buenos Aires. Asimismo, la propia realización de los poderes
constituidos, que, por afirmación o negación de las letras
constitucionales, proporcionan otro escenario. Se ha considerado, por
ahora, impropio en esta corrección y revisión realizar un catálogo prolijo.
Su valor es enorme, pero el autor no la consultó porque no existía.
Concretamente, pues, se trata de una deuda del autor. Un modo de
saldarla parcialmente es con la revisión y ampliación prolija de la
bibliografía, que, efectivamente, el autor consultó, refirió, utilizó, en fin:
las fuentes primarias y secundarias de las que se sirvió y comprendió.
Séptimo. El lector tiene en su comprensión una de las primeras

teorías que se han escrito sobre la Constitución porteña. Tiene, por tanto,
la enorme fortaleza de ser una de las primeras y, dentro de las
debilidades, precisamente, no haber podido dialogar con todo lo que se
produjo después de ella.
Octavo. No haré ninguna evaluación de la Constitución porteña,

excepto las breves palabras que siguen. En casi 16 años los poderes
constituidos porteños han tratado de guiar su tarea, separadamente, por
el Derecho constitucional que emerge de su Constitución; en algunos
casos han satisfecho el cumplimiento de atribuciones enumeradas, en
otros han creído que disponían de atribuciones plenarias y en otros han
malogrado atribuciones detalladas. No existe un poder más exitoso que
otro, porque la autoridad y la función se han desarrollado o involucionado,
como se describe en la oración anterior.
Noveno. Cualquier estudio sobre los derechos fundamentales

serio, fundado y riguroso, al menos en América del Sur, inevitablemente,
debe investigar las propiedades del sistema en la Constitución porteña y
su realización en el período 1996-2012.
Décimo. Las cuatro partes de la Constitución porteña (Preámbulo,

Derecho y deberes fundamentales, Poder y su control y reforma), según la
comprensión teórica del autor, mantienen su vigencia. No será fácil
encontrar una Ciudad en el mundo en la que, en la actualidad, se produzca

tan visiblemente la tensión entre libertad y autoridad, entre distribución y
concentración de la riqueza; la Ciudad de Buenos de Aires sigue siendo el
ejemplo, con mostración de las citadas contradicciones, en el marco de
una modernísima arquitectura constitucional
Raúl Gustavo Ferreyra, Facultad de Derecho, primavera de 2012

A mis padres, Leandro y Delia;

A Leandro y Juan Ignacio, mis hijos.
PRÓLOGO
Nos resulta muy grato dedicar estas breves líneas de

presentación a la primera obra de un joven autor, que con
sagacidad, seriedad, y reflexión profunda ha abordado rápidamente
un meditado comentario al reciente Estatuto Organizativo de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Raúl Gustavo Ferreyra no es un improvisado. Ha acumulado
sobrados méritos en su carrera docente en la Universidad de
Buenos Aires y en sus participaciones académicas. Lo convoca el
derecho constitucional, la política, y la profesión abogadil.
Vivió desde adentro las sesiones y el trabajo de la
Convención Estatuyente, por lo que el testimonio que nos brinda
este libro viene cargado de una rica y bien aprovechada experiencia.
A ello suma su propia interpretación del nuevo texto porteño, con
explicaciones para nada superficiales que desentrañan el sentido, el
alcance y la utilidad de sus normas.
El panorama es amplio. Además de narrar todo cuanto de
apertura, de participación y de diálogo enriqueció la labor de los
miembros de la Estatuyente, deja bien a las claras los contactos
habidos con la sociedad, y los que fueron necesarios entre los
representantes pluripartidarios para arribar al consenso de base.
Con mucha verdad podríamos, entonces, sostener que en la
elaboración del Estatuto se alcanzó lo que Cossio llamaría “el
entendimiento societario”.
Es un buen origen. Lo demás lo mostrará la aplicación y el
funcionamiento de las instituciones recién nacidas y todavía
incompletas, más la cohabitación de las autoridades locales con el
gobierno federal, producto de la intersección entre la autonomía y
la capitalidad de la Ciudad de Buenos Aires.
Ferreyra no elude ocuparse de un tema interesante:
¿estamos ante un Estatuto, o ante una Constitución? Además: ¿cuál
es el estatus político-jurídico de la ciudad autónoma?
Más allá del vocabulario empleado y a emplearse, lo cierto

es que la Ciudad de Buenos Aires se ha incorporado a nuestra
estructura federativa como un nuevo sujeto de la relación federal.
Menos que una provincia, pero más que un simple municipio.
Ferreyra pasa revista a las dificultades, las críticas, los
elogios, las dudas, todo ello mirando hacia el pasado histórico,
hacia el presente nuevo, y en perspectiva de futuro. Con mucho
acierto, uno de los capítulos se titula “Anatomía del Poder”. René
Balestra nos acostumbró a visualizar la anatomía y la fisiología de la
constitución, y este ensayo que prologamos cubre
satisfactoriamente esas dos facetas: cómo es el texto documental,
y cómo habrá de ser su funcionamiento efectivo. Lejos de toda
futurología, nuestro autor se atreve a darnos su personal aporte,
con la mayor sinceridad enderezada a estimular los acuerdos, la
conciliación, la cooperación y –¿por qué no?– el federalismo
concertado del que tanto nos ha enseñado el maestro Pedro José
Frías.
La prontitud con que Ferreyra ha elaborado su libro no ha
conspirado contra la densidad de su pensamiento. Todo lo
contrario, lo ha incitado a ahondar –abrevando en la doctrina y en
las tareas cumplidas en la Convención– en este importante
producto que, como Estatuto Organizativo, tiene, y debe tener,
carácter de bautismo de nuestra autonomía porteña.
La contribución que nos ofrece merece todo reconocimiento
y encomio. Si para él también hace –en alguna manera– de pila
bautismal, hemos de decir que le da brillo a su nombre y su calidad
de constitucionalista.
Cuánto estimula a quienes hemos sobrepasado la juventud
de Raúl Gustavo Ferreyra comprobar que hay vocaciones nuevas
para la cosecha de la democracia. Enhorabuena.
¡Gracias, querido amigo y colega! Tu trabajo me ha ilustrado
y gratificado. Tienes en tu haber bibliográfico un jalón bien ganado.
Y en tu vida, advierto que se ha hecho cierta la palabra del
Evangelio: la verdad nos hace libres. Nos regalas tu verdad,
honesta, sincera y fecunda. Te convoco a seguir el itinerario con un
muy cariñoso Sursum corda. Mi corazón te acompaña, y que

muchos más se añadan a este augurio y a este compromiso.
Seguramente, todos los que lean tu obra. Te lo deseo con mi mejor
sentimiento de amistad y de afecto.
Germán J. Bidart Campos
Verano de 1997
RECONOCIMIENTOS
Este trabajo, mi opera prima, es fruto de una tarea de
reflexión e investigación iniciada a mediados del año 1993, sobre la
reforma del estatus institucional de la Ciudad de Buenos Aires.
Modestamente entiendo que se trata de una primera
versión, ya que debemos esperar a que la Ley Fundamental de la
Ciudad Autónoma sea vivida en plenitud. Me refiero, básicamente,
a la definitiva integración de los poderes constituidos. La primera
Legislatura se integrará en diciembre de 1997, y es de esperar que el
Tribunal Superior de Justicia comience a funcionar no más allá del
otoño de ese año. Algunos órganos de control –extrapoder–
iniciarán sus tareas el mismo 1997, y los restantes el año siguiente,
mientras que el proceso de descentralización ha quedado
postergado hasta fines del milenio.
Moralmente me siento complacido en agradecer a quienes
de un modo u otro hicieron posible este esfuerzo.
A Eugenio Raúl Zaffaroni y Miguel Ángel Ekmekdjian,
prestigiosos juristas que participaron de la Convención
Constituyente, uno como Legislador y el otro como Asesor. Ambos,
con profunda humildad, siempre estuvieron abiertos al diálogo
fecundo de proyectos y pensamientos y me enriquecieron con su
versación jurídica.
A Jorge José Castells, talentoso político y abogado, a quien
debo un reconocimiento especial, pues confió en mí para que
coordinara su equipo de asesores en el seno de la Convención.
Siento orgullo de haber podido desarrollar y confrontar mis
opiniones con su sólido y brillante intelecto.
A mis Editores, por el respaldo que han demostrado para
patrocinar con su reconocida seriedad a un novel autor.
Al maestro Germán Bidart Campos, una de las plumas
mayores de nuestro Derecho. A su lado, más de una generación se
ha formado con su saber jurídico. Gracias, entonces, por sus
palabras que me hacen sentir profundamente honrado.
Están exentos de cualquier responsabilidad por los errores

que pueda contener la presente obra. En todo caso, son los aciertos
–si los hubiere– los que han de corresponderles por derecho propio.
A todos ellos, mi agradecimiento.
Raúl Gustavo Ferreyra, verano de 1997

I
LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE
DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
SUMARIO: § 1. Su fisonomía general. § 2. Nómina de miembros y partidos

políticos. § 3. La elección del 30 de junio de 1996. § 4. Autoridades de la
Asamblea. Bloques de Convencionales. § 5. Comisiones de Trabajo. § 6. Debate.
Aprobación del texto y disidencias parciales. § 7. Su valoración: opiniones de
juristas. § 8. El funcionamiento de la Asamblea Constituyente: las etapas
preconstituyente y constituyente. La democracia como forma de participación.
§ 9. El pacto de Palermo. § 10. Las cláusulas transitorias.
§ 1. Su fisonomía general
El día 19 de julio de 1996 inició sus labores la Asamblea de
Representantes, encargada de redactar el Estatuto Organizativo de
la Ciudad de Buenos Aires, en cumplimiento de lo preceptuado por
el artículo 129 de la Constitución Nacional y las leyes 24.588 y
24.620 (“bautizadas” como “Ley Cafiero” y “Ley Snopek”,
respectivamente).
La Convención estuvo integrada por sesenta legisladores
elegidos por el pueblo de la Ciudad, en los comicios desarrollados el
30 de junio de 1996.
§ 2. Nómina de miembros
La nómina de miembros de la Asamblea Constituyente fue
la siguiente:
– FREPASO: Graciela Fernández Meijide, Eugenio Raúl
Zaffaroni, Aníbal Ibarra, Leticia Maronese, Néstor Bilancieri,
Nilda Garré, Silvia Zangaro, María Elena Barbagelatta, Ángel
Bruno; Jorge Argüello, Enrique Martínez, Delia Bisutti, Héctor
Bravo, Roy Cortina, Liliana Chiernajowsky, Marcelo Escolar,
Fernando Finvarb, Julio Guarido, Eduardo Jozami, Ubaldo
Mascali, Rafael Moscona, Carlos Oviedo, Mabel Piñeiro, Raúl
Puy y Clorinda Yelicic.
– Unión Cívica Radical: Miguel Inchausti, Jorge Enríquez; Elsa

Kelly, María José Lubertino, Martín Hourest, José Canata,
Osvaldo Riopedre, Susana Carro, Roberto Cabiche, Silvia Collin,
Esteban Crevari, Nora Guinzburg, Carlos Gómez Río, María E.
López, Antonio Macris, Alberto Maques, Hipólito Orlandi,
Gustavo Vivo y Oscar Shuberoff.
– Partido Justicialista: Carlos Ruckauf, Juan Manuel Arnedo
Barreiro, Jorge Castells, Inés Pérez Suárez, Liliana Monteverde,
Federico Arenas, Carlos Carella, Alicia Pierini, Raúl Garré,
Martín Redrado y Miguel Saguier.
– Frente Nueva Dirigencia: Jorge Argüello, Enrique Rodríguez,
Patricia Bullrich, Víctor Santa María y Antonio Brailovsky.
§ 3. La elección del 30 de junio de 1996

En el acto cívico del 30 de junio, también se eligió por
primera vez y en forma directa al Jefe de Gobierno de la Ciudad, y
resultó electo Fernando de la Rúa. 1
La elección del Jefe de Gobierno y los Constituyentes,
además de cumplir la manda constitucional del artículo 129,
cumplió con la fundada y legítima aspiración de los porteños de
darse su gobierno e instituciones, en el marco del diseño federal. 2
1 Unión Cívica Radical: Participaron también de la contienda electoral, en la cual el pueblo

de la Ciudad eligió por primera vez en forma directa a su Jefe de Gobierno, como
candidatos al ejecutivo porteño: Gustavo Beliz (N. D); el Lic. Jorge Domínguez (P. J) y el Sr.
Norberto Laporta (FREPASO). El binomio De la Rúa - Olivera se impuso obteniendo
alrededor del 40% de las preferencias del electorado.
2 Respecto de los antecedentes del nuevo régimen institucional de la Ciudad de Buenos
Aires, diseñado por la Convención Nacional Constituyente que reformó la Constitución
Nacional en 1994, Alberto García Lema señala: “...La cuestión de la autonomía no fue
mencionada en el acuerdo Alfonsín - Cafiero (del 14 de enero de 1988), ni en la agenda de
la reunión de esos dirigentes con Menem y Angeloz (del 6 de septiembre de 1988). En el
Acuerdo de Olivos (14 de noviembre de 1993), suscrito por Menem y Alfonsín, sólo se
mencionó la elección directa del intendente capitalino. Sólo en el documento del primero
de diciembre de 1993 se previó que la Ciudad será dotada de un ‘status constitucional
especial, que le reconozca autonomía y facultades propias de legislación y jurisdicción’
estableciéndose que una ‘regla especial garantizará los intereses del Estado Nacional
Los Convencionales Constituyentes, que sesionaron en la

Biblioteca Nacional, de acuerdo a sus afinidades políticas se
organizaron en cuatro bloques parlamentarios, con la
determinación de que ninguno de éstos podía tener mayoría
absoluta en el seno de la Asamblea Constituyente.
§ 4. Autoridades de la Asamblea. Bloques de Convencionales

Los bloques constituidos y sus autoridades designadas
fueron: 1) el del Frente País Solidario, presidido por Aníbal Ibarra; 2)
el de la UCR, conducido por Miguel Inchausti; 3) el del Partido
Justicialista, presidido por el Escribano Juan Manuel Arnedo
Barreiro, y 4) el del Frente Nueva Dirigencia, conducido por Jorge
Argüello; según la siguiente distribución de parlamentarios: 25
legisladores pertenecientes al FREPASO, 19 a la UCR, 11 al PJ y 5 a
Nueva Dirigencia.
Los Convencionales, en la sesión inaugural, eligieron el
siguiente elenco de autoridades de la Asamblea:
– Presidenta: Graciela Fernández Meijide;
– Vicepresidencia primera y segunda: Shuberoff e Inés Pérez
Suárez, respectivamente.
§ 5. Comisiones de Trabajo
La Convención contó con doce Comisiones de Trabajo: 1) de
redacción y normas de Gobernabilidad para la transición; 2) de
declaraciones, derechos y garantías; 3) de Poder Legislativo y Poder
Constituyente; 4) de Poder Ejecutivo; 5) de Justicia y Seguridad; 6)
de políticas especiales; 7) de sistemas de control; 8) de
descentralización y participación vecinal; 9) de partidos políticos,
relaciones interjurisdiccionales y mecanismos de democracia
directa; 10) de peticiones, poderes y Reglamento; 11) de
Presupuesto y Hacienda; y 12) de labor parlamentaria (conf. art. 33
del Reglamento sancionado por la Convención).
mientras la Ciudad de Buenos sea Capital de la Nación. Es la fuente del actual artículo 129
de la Constitución Nacional...” (Diario La Nación, 10 de octubre de 1996, p. 9).
§ 6. Debate. Aprobación del texto y disidencias parciales

La labor de la Asamblea se extendió por un plazo de setenta
y cinco días. El texto definitivo de la Ley Fundamental porteña
quedó sancionado el 1 de octubre de 1996. La tarea constituyente
se cumplió dentro del plazo estipulado por la ley 24.620 3, cuyo
artículo 7 dispone:
La Asamblea de Representantes iniciará su labor dentro de los
veinte (20) días corridos de realizada la elección de los
representantes y finalizará su cometido en el plazo de
cuarenta y cinco (45) días, pudiendo el Cuerpo en caso de
necesidad prorrogar su mandato por treinta (30) días. Serán
nulas de nulidad absoluta todas las normas que la Asamblea
de representantes dicte con posterioridad a dicho término.
Si bien la Asamblea hizo uso de la prórroga concebida por la
“Ley Snopek”, los 75 días insumidos en su labor parlamentaria
fueron corridos.
En general el texto fue aprobado por unanimidad, aunque el
bloque del Partido Justicialista fue el único que lo hizo con reservas,
fundadas ellas en las argumentaciones que oportunamente planteó
en los pertinentes temas y capítulos del texto normativo 4. La jura
de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires (en adelante,
también mencionada por su abreviatura: CCBA) tuvo lugar el 10 de
octubre de 1996, en el Teatro Colón de la Ciudad de Buenos Aires.
3 Promulgada el 28/12/1995 – BO: 4/1/1996.

4 Las disidencias parciales del justicialismo pueden ser agrupadas bajo las siguientes
categorías , y destacamos que fueron formuladas en razón de entender sus Legisladores
que el texto del Estatuto –insistimos: sólo en las partes que merecieron objeción–: a)
colisiona con postulados de la Constitución Nacional y de Pactos Internacionales de
jerarquía constitucional; b) transgrede la normativa de las leyes “Cafiero”, “Snopek”, u
otras leyes que preservan los intereses del Estado Nacional en el distrito federal; y c)
contradice determinados principios ideológicos y políticos del justicialismo.
Su texto consta de un Preámbulo 5, 140 artículos

permanentes –distribuidos en un Título preliminar y dos Libros– y
24 disposiciones transitorias.
§ 7. Su valoración: opiniones de juristas

La sanción de la Constitución porteña abrió inmediatamente
el debate jurídico, político e institucional respecto de la
razonabilidad y valoración de su contenido.
Prestigiosos juristas ya se han pronunciado, emitiendo el
primer juicio valorativo respecto del texto ordenado de la
Constitución. Veamos entonces algunas de las opiniones
esbozadas.
Sagüés ha opinado que la flamante Constitución de la
Ciudad es “...Audaz en numerosas cláusulas, madura en otras, poco
feliz en algunas, prudente y legítima en su diseño del poder,
problemática de vez en cuando; a la Convención-Estatuto le toca
ahora la difícil doble prueba de la convivencia con sus tutores
federales y de una instrumentación idónea y razonable por parte de
sus operadores propios...” 6.
El García Lema afirmó que “...Los representantes porteños
han dictado una normativa con pretensiones de ser una
Constitución Provincial. Así surge del nombre adoptado en su texto
ordenado: Constitución de la Ciudad de Buenos Aires,
desconociendo la terminología indicada por la Constitución
Nacional –Estatuto Organizativo– para diferenciarla de las normas
supremas provinciales...”. Asimismo, el citado constitucionalista
pone de manifiesto también que “...la crítica principal que cabe
formular al Estatuto Organizativo de la Ciudad de Buenos Aires es
5 El comentario del Preámbulo de la Ley Fundamental porteña se realiza en el punto V,

donde remitimos al lector.
6 Diario La Nación, 10 de octubre de 1996, p. 9.
que varias normas de importancia excedieron los límites de la

autonomía, establecidos por la Constitución Nacional..." 7.
Vanossi dijo que el texto constitucional elaborado “...no es
tan malo como dicen los críticos de la autonomía ni tan perfecto
como sostienen sus apologistas (...) Además no se lo puede juzgar
en forma definitiva porque gran parte va a depender de su
aplicación mediante las leyes que sancione la legislatura. Me hago
cargo de la crítica que se le hizo de tener una redacción farragosa.
Se pudo haber dicho lo mismo en 80 artículos...” 8.
El Presidente de la Comisión de Redacción de la Convención,
Eugenio Raúl Zaffaroni, ha dicho que “...Los tan temibles
‘conflictos’ que generaría la Constitución de la Ciudad de Buenos
Aires son cuestiones de interpretación del derecho, normales en
una República, que se deciden dónde y por quién corresponda en
derecho (...) No hay ninguna disposición en la Constitución Nacional
por la que el Gobierno Federal se reserva todo el poder no
expresamente reconocido a la Ciudad (...) Hemos sancionado un
Estatuto Organizativo de las instituciones que, como cualquiera
sabe, es lo que en todo el mundo suele llamarse Constitución...” 9.
Badeni sostiene que “...una Constitución eficiente y estable
no es solamente un documento jurídico que condiciona la validez de
las normas jurídicas inferiores. Antes que nada es también un plan e
instrumento de gobierno, concebido con realismo y claridad
suficiente para acceder al rango de símbolo de la unidad ciudadana.
Difícilmente acceda a esa jerarquía un texto pródigo en enunciados
líricos y declamatorios, por más loables que hayan sido las
intenciones de sus autores...” 10.
7 Diario Clarín, “Una constitución pretenciosa”, 9 de octubre de 1996, disponible en

http://edant.clarin.com/diario/96/10/09/lema01.htm.
8 Diario La Nación, “El Estatuto, con balance positivo”, 14 de octubre de 1996, p. 7,
disponible en http://www.lanacion.com.ar/169351-el-estatuto-con-balance-positivo.
9 Diario Clarín, “Una Constitución histórica”, 10 de octubre de 1996, p. 21, disponible en
http://edant.clarin.com/diario/96/10/10/zaffa01.htm.
10 Diario La Nación, 10 de octubre de 1996, p. 9.
§ 8. El funcionamiento de la Asamblea Constituyente: las etapas

preconstituyente y constituyente. La democracia como forma de
participación
Debido a razones de naturaleza propedéutica, nos hemos
permitido el registro de las citas de los autores que ut supra lucen,
para en los próximos puntos argumentar nuestra tesitura.
Sin embargo, antes, queremos dedicar unas breves palabras
para el mecanismo de funcionamiento y formas de participación en
la Convención.
Fuimos testigos de la Convención. Hemos presenciado un
clima de armonía y respeto cívico institucional, como el que
pusieron de manifiesto la totalidad de los representantes políticos
de todas las fuerzas, sin excepción, a lo largo y a lo ancho de toda la
Asamblea.
Las muestras advertidas en la etapa preconstituyente hacían
difícil augurar el escenario comentado. Como se recordará, uno de
los temas fundamentales que dominaba la agenda política, después
de la Reforma Constitucional de 1994, era precisamente la
reglamentación del régimen autonómico de Buenos Aires. Y uno de
los conflictos más relevantes fincaba en que asumiría el Jefe de
Gobierno, sin tener Carta Institucional, ya que hubiera sido
deseable y razonable, desde el punto de vista jurídico y político-
institucional, que esto último –el dictado de la Constitución–
hubiera ocurrido antes que la asunción de la máxima autoridad del
Ejecutivo local.
No fue así. No se quiso, o no se pudo. Conjunta o
separadamente, pero en definitiva no se hizo. De tal modo que éste
fue el escenario institucional.
Ninguno de los pronósticos más pesimistas, que se habían
esgrimido, tuvo realización efectiva (ver, en tal sentido, el pequeño
“brote” de la Sesión del 2 de agosto de 1996 de la Constituyente,
que culminó con la aprobación de una Resolución que no fue
apoyada por el Bloque de Representantes del Partido Justicialista y

motivó su retiro del recinto) 11.
Al respecto, debe tenerse en cuenta que las leyes 24.588 y
24.620, respectivamente, fueron sancionadas por el Congreso
Nacional, y el Partido Justicialista contó con mayoría en ambas
Cámaras. El titular del Poder Ejecutivo Nacional, Carlos Menem, es
también el presidente de dicho partido político.
Al iniciarse la Asamblea, si se pretendiera clasificar las
diferencias –arbitrariamente, por cierto, como toda clasificación–,
podría ejecutarse el siguiente cuadro:
a) Externas: La UCR y el FREPASO cuestionaban los alcances
de las leyes “Cafiero” y “Snopek”, por entender que habían
traspasado los límites del artículo 129 de la Carta Magna. Así lo
expusieron en sus campañas electorales. Obviamente, el Partido
Justicialista no pensaba igual.
b) Internas: Si bien veremos que el cuestionamiento por
inconstitucionalidad de las leyes apuntadas tenía fundamental
importancia –por sus implicancias–, a la hora de ponerse de acuerdo
en el diseño de la arquitectura institucional –v. gr.: policía,
seguridad, tributos, poder judicial, atribuciones del Ejecutivo y del
Legislativo, límites de la Ciudad, etc.–, hubo en el seno de la
Asamblea otras diferencias, “más propiamente locales”.
Básicamente, éstas últimas estaban configuradas por los criterios
que se adoptarían para llevar a cabo el proceso de descentralización
comunal, regular el sistema electoral para la elección de
11 Nos referimos a la resolución aprobada el 2 de agosto de 1996, y que contó con el apoyo
del FREPASO, de la UCR y de Nueva Dirigencia. El texto aprobado por la Asamblea dice:
“Artículo 1: Declarar que esta Asamblea Constituyente no conoce otros límites para su
labor que no sean los que surgen de la Constitución Nacional, artículo 129 y concordantes.
Artículo 2: Rechazar por inconstitucional las limitaciones impuestas a la plena autonomía
de la Ciudad de Buenos Aires por las leyes 24.588 y 24.620 en cuanto impongan
restricciones al régimen de gobierno autónomo con facultades propias de legislación y
jurisdicción establecidas en la Constitución Nacional. Artículo 3: Reivindicar la facultad de
esta Asamblea Constituyente para fijar los modos y plazos de la convocatoria a elecciones
legislativas de la Ciudad de Buenos Aires. Artículo 4: Dirigirse al Congreso de la Nación
solicitando la urgente modificación de la ley 24.588 a fin de garantizar a la Ciudad de
Buenos Aires la plena autonomía que establece el artículo 129 de la Constitución Nacional.
legisladores, derogación de edictos policiales, denominación de la

Ciudad, y el procedimiento a llevar a cabo en caso de aumento de
las alícuotas tributarias, sólo por citar algunos ejemplos. El 27 de
agosto de 1996, dirigentes y Constituyentes del FREPASO y la UCR
anudaron un acuerdo, denominado “El Pacto de Palermo” 12. Los
representantes de las dos fuerzas políticas citadas, sumados,
constituían casi el 75% de los miembros de la Asamblea. Luego de
este Acuerdo, puede decirse que la Convención desarrolló su
actividad con mayor fluidez.
Durante los primeros momentos de la etapa constituyente,
tanto por problemas propios, como por asuntos ajenos que
repercutían hondamente en la Asamblea, a ella le costó encontrar
su ritmo de trabajo. Tuvo razón un conocido editorialista de Temas
de nuestra ciudad, cuando a pocos días de iniciado el cónclave dijo:
“...Los vecinos de Buenos Aires (los Pérez, al fin de cuentas)
observan, no sin cierta alarma, que la Convención Estatuyente,
integrada –dice la Constitución– por sus representantes, se mueve
(es un decir) con paso lento. Y eso que el tiempo no le sobra... Ni
todo son rosas ni todo son espinas. Muchos convencionales ya
están ocupados en ir dándole forma a este Estatuto...” 13.
Superados los primeros obstáculos, realizados los ajustes de
rigor, la tarea parlamentaria de la Convención encontró su propio
pulso y, “equilibradamente”, se condujo tras el objetivo perseguido.
Sin embargo, en determinados momentos, el “equilibrio” fue muy
precario. Temas tales como Preámbulo, Impuestos, Educación,
12 Respecto del “Pacto o Acuerdo de Palermo” y sus alcances, ver Diario Clarín, 29 y 30 de
agosto de 1996, pp. 23 y 19 respectivamente. Más allá de la difusión periodística del
encuentro, y de los acuerdos observados en la Asamblea entre las fuerzas políticas
participantes con posterioridad, hasta el momento de realizar este trabajo –noviembre de
1996– no hemos logrado obtener una copia del documento de marras, motivo por el cual
ignoramos si fue plasmado en un instrumento. También debemos decir que los acuerdos
alcanzados en el citado encuentro no alcanzaron los temas de Justicia. Este capítulo, como
veremos más adelante, se forjó a través del consenso y de la participación de cada uno de
los cuatro bloques, que en muchos casos dejaron de lado sus aspiraciones normativas
particulares, para encontrar, como hicieron, un denominador único que les permitiera
sancionar un proyecto común, globalizador y abarcativo de las cuatro posiciones.
13 Diario La Nación, 30 de julio de 1996, artículo de opinión del Sr. Norberto García
Rozada.
Límites de la Ciudad, Puertos, Federalismo, Policía y Seguridad, por

citar ejemplos, generaban disensos de tal entidad, que hacían dudar
respecto del mantenimiento del equilibrio que permitía el
funcionamiento normal de todos los mecanismos de la Convención.
Sin embargo, de la tarea parlamentaria en sí misma, a nuestro
modo de ver el asunto, pensamos que casi siempre se actuó con
moderación y razonabilidad, independientemente de los contados
excesos en que incurrió la Convención al legislar –que revistaremos
en el punto IV–, y sobre todo con la Constitución Nacional.
§ 9. El pacto de Palermo
Por lo demás, no puede olvidarse el siguiente dato: las
fuerzas opositoras al Gobierno Nacional (UCR/FREPASO/ND)
tenían más del 80% de la representación asamblearia. El oficialismo
a nivel nacional (Partido Justicialista) fue minoría en la Asamblea.
Debemos aclarar que la utilización del término “equilibradamente”
no implica abrir juicio de valor sobre el denominado “Pacto o
Acuerdo de Palermo”. Desde nuestro punto de vista, el respeto por
la opinión y convicción del adversario, la construcción diaria y
conjunta del sistema democrático y su vivencia, y el apego al
sistema institucional fijado por la Constitución Nacional, son pautas
que en la arena política siempre deben respetarse. En tales
condiciones, nos parece que el citado “Pacto de Palermo” no podría
ser enrolado, ni siquiera presumiblemente, como violatorio de los
principios éticos y jurídicos que hemos esbozado, y que para
nosotros –insistimos– deben gobernar el accionar del representante
y los partidos políticos en democracia.
§ 10. Las cláusulas transitorias

El Gobierno Nacional otorgó a la Convención un razonable
marco presupuestario para que cumpliera con su labor. 14
El Jefe de Gobierno asumió el 6 de agosto de 1996. Tuvo la
Carta Institucional casi dos meses después. Para el período que
14 Poco más de $ 3.000.000.Ver La Nación, 24 de agosto de 1996.

corría desde el 6 de agosto hasta la sanción de la Constitución, el

Constituyente sancionó, el 19 de julio de 1996, una cláusula
transitoria que finalmente fue incorporada como Disposición
transitoria primera del texto definitivo. 15
La Asamblea escuchó a Organizaciones no
gubernamentales. Por otro lado, a instancias de la Comisión de
Redacción, en los primeros días de vida de la Asamblea, se produjo
un hecho con muy pocos antecedentes en nuestra historia
parlamentaria: fueron invitados los Señores Profesores de Derecho
Constitucional y Teoría General del Estado, de Facultades de
Derecho de la Ciudad de Buenos Aires. El objetivo: escuchar la
opinión académica de los especialistas, no sólo sobre las
características del nuevo régimen autonómico, sino
fundamentalmente sobre el proceso de transición que corre desde
la Sanción de la Constitución hasta la institucionalización
definitiva 16. Hubo tres reuniones, de las cuales participó el pleno de
15 “...Cláusula transitoria primera: 1) Convocar a los ciudadanos electos como Jefe y

Vicejefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, elegidos en los comicios del
30 de junio pasado, para que asuman sus funciones el día 6 de agosto de 1996 (...) En dicho
acto, prestarán juramento de práctica ante esta Convención. 2) Los Ciudadanos
convocados se desempeñaran con los títulos de Jefe y Vicejefe de Gobierno de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, respectivamente, hasta la sanción del Estatuto Organizativo o
Constitución. Hasta ese momento, el Jefe de Gobierno ejercerá el Poder Ejecutivo de la
Ciudad con las atribuciones que la ley 19.987 asignaba al antiguo Intendente Municipal de
la Ciudad de Buenos Aires (...) 3) El Jefe de Gobierno (...) en ningún caso podrá emitir
disposiciones de carácter legislativo, salvo circunstancias excepcionales que hicieran
imposible seguir los trámites ordinarios, y en dicho supuesto, que no se trate de normas
que regulen materias tributarias, contravencionales, electorales y del régimen de partidos
políticos. Dichas normas deberán ser ratificadas oportunamente por el órgano legislativo
de la Ciudad de Buenos Aires (...) 4) Desde el 6 de agosto de 1996 y hasta la sanción del
Estatuto Organizativo (...) el texto de la ley 19987 y la legislación vigente a esa fecha,
constituirá la normativa provisional de la Ciudad en todo cuanto sea compatible con su
autonomía y con la Constitución Nacional...”.
16 a) La disposición transitoria decimoquinta de la Constitución Nacional, de conformidad
con la Reforma Constitucional del año 1994, reza: “...Hasta tanto se constituyan los
poderes que surjan del nuevo régimen de autonomía de la Ciudad de Buenos Aires el
Congreso ejercerá una legislación exclusiva sobre su territorio, en los mismos términos
que hasta la sanción de la presente...”. La misma norma agrega que el Jefe de gobierno
debería ser elegido durante el año 1995 y que la Ley de Garantías de los intereses del
Estado Nacional y la de Convocatoria para elección de representantes encargados de
dictar el Estatuto Organizativo deberían estar sancionadas en el plazo de 270 días
contados a partir de la vigencia de la Reforma de la CN en 1994. Ninguno de los extremos
los veinte integrantes de la Comisión de Redacción. Expusieron sus

opiniones García Lema, Colautti, Masnatta, Padilla, Barrancos y
Vedia, Ekmekdjian, Grondona, entre otros.
El respeto por la opinión del adversario y la búsqueda
permanente del consenso fueron las notas dominantes y
calificadoras de la actividad de los legisladores constituyentes,
haciendo que no advirtiéramos, en el transcurso de la Asamblea, la
deplorable lógica “amigo-enemigo”.
puntualizados se produjo dentro del plazo previsto por el programa Constitucional

Federal. La mora de todos los actores y órganos fue evidente, y respondió
sustancialmente a las dificultades para articular el consenso. Finalmente, la elección del
Jefe de Gobierno se produjo seis meses después de vencido el plazo constitucional. La ley
“Cafiero” se sancionó en noviembre de 1995, y la ley “Snopek” un mes después. El
Legislador Constituyente de 1994 derivó en el Congreso Nacional la convocatoria a los
habitantes de la Ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan
a ese efecto, dicten el Estatuto Organizativo de sus instituciones. Por medio de la ley
24.620, en su artículo 2, el Congreso Nacional delegó al Poder Ejecutivo Nacional la
convocatoria a elecciones de 60 miembros del Poder Legislativo de la Ciudad de Buenos
Aires, una vez que los representantes hayan dictado el Estatuto Organizativo de sus
instituciones.
b) La disposición transitoria novena de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires
ordena al Jefe de Gobierno la convocatoria a elecciones de diputados que deberá
realizarse antes del 31 de marzo de 1997, y la decimosegunda lo faculta a designar a los
miembros del Tribunal Superior de Justicia en Comisión hasta que se constituya la
Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, y en igual condición designar a los magistrados
que se encargarán de los fueros Contencioso administrativo y Tributario, Contravencional
y de Faltas. Independientemente de la constitucionalidad o no del artículo 2 de la ley
24.620, que reconocemos puede generar más de una duda, nos parece que hasta tanto el
Jefe de Gobierno no constituya el Poder Judicial local de acuerdo a las atribuciones que le
ha conferido el Constituyente en las disposiciones transitorias y no se constituya la
Legislatura local de la Ciudad de Buenos Aires, no podría hablarse que se encuentren
“constituidos” “los poderes” del nuevo régimen de autonomía de la Ciudad de Buenos
Aires, del cual nos habla la disposición transitoria decimoquinta de la Constitución
Nacional, conforme la redacción dada por la Reforma del año 1994.
II
NATURALEZA DEL ESTATUS JURÍDICO INSTITUCIONAL
DE LA CIUDAD DESPUÉS DE LA REFORMA
CONSTITUCIONAL DE 1994 17
SUMARIO: § 1. El artículo 129 de la Constitución Nacional y el rango

constitucional de la Ciudad. § 2. El esquema federal argentino: Buenos Aires,
Ciudad Autónoma. § 3. Las limitaciones de la ley 24.588 y el bloque de
constitucionalidad federal. § 4. El escenario institucional-federal del derecho
constitucional argentino.
§ 1. El artículo 129 de la Constitución Nacional y el rango

constitucional de la Ciudad
Nuestra Buenos Aires, a partir de la Reforma Constitucional
de 1994, tiene carta de ciudadanía en el derecho constitucional
argentino (conforme arg. art. 129 de la Carta Magna). Sobre el
contenido de este postulado nadie puede dudar. También está
fuera de duda que, a partir de la Reforma Constitucional de 1994,
existe en el derecho constitucional argentino un nuevo ente
autónomo 18, que, ciertamente, cuenta con restricciones.
§ 2. El esquema federal argentino: Buenos Aires, Ciudad

Autónoma
También es verdad que este nuevo ente autónomo presenta
un régimen tutelado. Por lo menos, en tanto y en cuanto Buenos
17 El análisis del estatus institucional de la Ciudad de Buenos Aires, antes de la Reforma

Constitucional de 1994, lo realizamos brevemente en la Addenda existente al final de este
punto, donde remitimos al lector.
18 Art. 129 de la CN: “...La Ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno
autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su Jefe de Gobierno será
elegido directamente por el Pueblo de la Ciudad. Una ley garantizará los intereses del
Estado Nacional, mientras la Ciudad de Buenos sea capital de la Nación. En el marco de lo
dispuesto en este artículo, el Congreso de la Nación convocará a los habitantes de la
Ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto,
dicten el Estatuto Organizativo de sus Instituciones...”.
Aires siga siendo la Capital Federal de la República, y la ley 24.588

no modifique sus alcances. Sin perjuicio de lo cual, no puede
dudarse del ingreso de una nueva categoría institucional al texto
constitucional federal.
Por tal razón, la Ciudad de Buenos Aires actúa –no como
fundadora, pero sí como participante– en la composición del
esquema federativo: la Ciudad de Buenos Aires forma parte del
pacto federal argentino.
La modificación impuesta a la integración del Senado de la
Nación en la nueva Ley Fundamental (art. 54, CN), las atribuciones
conferidas al Poder Legislativo para disponer la intervención federal
(art. 75, inc. 31) y, en caso de receso, del Congreso al Ejecutivo (art.
99, inc. 20, CN), entre otros argumentos, da pie al razonamiento
expuesto, al poner a la Ciudad de Buenos Aires en un estatus
constitucional casi semejante al de las provincias argentinas19. Pero
no igual, lo cual no es una sutileza semántica, porque conlleva
importantes consecuencias institucionales.
Respecto de la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires,
García Lema expresa:
...la Ciudad ha sido constitucionalmente preparada para
convertirse en una provincia. Por tal razón, su régimen
autonómico ha sido incluido en el mismo título de la
Constitución que los gobiernos de provincia, se ha
contemplado la intervención federal a sus instituciones y
reconocido su representación en el Senado y en Diputados
19 Art. 54 de la CN: “...El Senado se compondrá de tres senadores por cada provincia y tres
por la Ciudad de Buenos Aires...”. La Ciudad de Buenos Aires seguirá teniendo
representación en el Senado, siga siendo o no Capital de la Nación. Por otro lado, si la
Ciudad de Buenos Aires no integrara el Pacto Federal, no tendría sentido que se la haya
incluido como sujeto pasible de la intervención federal, instituto de emergencia
constitucional, cuya finalidad precisamente es mantener la intangibilidad del federalismo
argentino, además de garantir el republicanismo y repeler invasiones exteriores. Por
último, la ubicación del régimen autónomo de la Ciudad de Buenos Aires, dentro del Título
Segundo de la Segunda Parte de la Constitución Nacional (arts. 121 a 129) complementa
de modo decisivo la tesis que sostenemos.
–además de otras facultades de modo similar a una

provincia. 20
Participamos, sustancialmente, de la tesis expuesta por
García Lema. Puede decirse que hasta Zaffaroni piensa de igual
modo: “...Si la Ciudad dejase de ser Capital Federal, seríamos una
Provincia...” 21.
Empero, si no es una provincia, pero tampoco un municipio:
¿estamos en presencia de un Estado? O, si se quiere: ¿es posible en
nuestro derecho constitucional admitir la existencia de una nueva
categoría de Estado, que no sean los Provinciales o el Federal?
¿Cómo ha quedado compuesto el Estado Federal Argentino:
veintitrés provincias y qué más: un supermunicipio, una nueva
provincia, un municipio nacional, un ente autónomo, una
cuasiprovincia, un nuevo estado que participa de características
propias... una Ciudad Autónoma?
Pensamos que es criterioso, desde el punto de vista político-
constitucional, resolver la cuestión encuadrando a la Ciudad en la
última naturaleza indicada. 22 No se trata de una manía
20 Diario La Nación, 6 de agosto de 1996, p. 9.

21 Diario Clarín, “Una Constitución histórica”, ob. cit.
22 Para Bidart Campos: “...Si hasta la reforma nuestra estructura federal se asentaba en
dos pilares, que eran el estado federal y las provincias (...) ahora hay que incorporar a otra
entidad sui generis, que es la Ciudad de Buenos Aires (...) No alcanza la categoría de
provincia, pero el citado artículo 129 le depara un régimen autonómico, que de alguna
manera podemos ubicar entremedio del tradicional de las provincias y el propio de la
autonomía municipal en jurisdicción provincial...” (Tratado Elemental de Derecho
Constitucional, t. VI, Ediar, Buenos Aires, 1995, p. 537). Gregorio Badeni ha afirmado que
“...con la reforma constitucional de 1994 la Ciudad de Buenos Aires adquirió autonomía
política similar a la de las provincias, aunque no se encuentra en un rango constitucional
igual al atribuido a estas últimas (Reforma constitucional e instituciones políticas, Ad-Hoc,
Buenos Aires, 1994, p. 446). Enrique Paixao entendió que “…no constituye un gobierno
provincial ni uno municipal, sino una categoría intermedia, más cercana al primero que al
segundo...”. Y para García Lema, “...la Convención Constituyente ha preparado la
transformación de la Ciudad en una nueva provincia (...) sin serlo todavía, pues subsiste su
condición de distrito federal...” (en AA.VV., La reforma de la Constitución, explicada por los
miembros de la Comisión de Redacción, Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 1994, pp. 377 y 374,
respectivamente).
Para Roberto Dromi y Eduardo Menem, “...La Constitución organiza a la Ciudad de Buenos
Aires como una semiprovincia, la que tendrá un régimen de gobierno autónomo...” (La
Constitución Reformada, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1994, p. 420). Julio De
clasificatoria. Genaro Carrió ha dado en la clave –a nuestro juicio–

respecto de las bondades de las “clasificaciones” en el mundo del
derecho. Palabras más, palabras menos, el ex integrante de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación señala que no son ni buenas ni
malas, sino serviciales o inútiles, depende la prestación que le
otorguen al intérprete o al jurista 23. Y, en este caso singular,
pensamos que la propuesta perseguida es de suma utilidad.
La Ciudad de Buenos Aires tiene casi todos los elementos
que configuran circunstancias que dan nacimiento y permanencia a
un Estado, pero se caería en la vacuidad de definirlo como sui
generis, porque ya hemos dicho que no se trata de una provincia.
Que su configuración constitucional sea semejante no permite
predicar que ya lo sea. Empero, dentro de la nomenclatura jurídico-
constitucional, como no nos gusta esta terminología –sui generis–,
preferimos entonces decir: veintitrés estados provinciales y una
Ciudad Autónoma. Tal entonces el esquema federativo de la
Argentina. Por lo demás, la Ciudad de Buenos Aires tiene los
elementos constitutivos del estado moderno: territorio, población,
poder, y también, como lógica consecuencia de este último,
organiza su gobierno.
Sin embargo, y considerando las restricciones con que
cuenta su potestad autonómica, dentro de la conceptualización del
Estado moderno propiciada por Max Weber 24, sería opinable
Giovanni ha dicho al respecto que, “...así en virtud de la nueva arquitectura constitucional

y respetando su lenguaje, optamos por definir a esta nueva creación del Constituyente
como ciudad autónoma, que forma parte integrante junto con las provincias del marco
federal de la Argentina...” (Separata del diario La Ley, 27 de octubre de 1995). Héctor
Masnatta ha opinado que “...Buenos Aires es una ciudad autónoma con facultades de
legislación y jurisdicción...” (Revista Jurídica La Ley, t. 1996-D, p. 1469).
23 Conf. Carrió, Genaro, Notas sobre lenguaje y derecho, Abeledo Perrot, Buenos Aires,
1994, p. 72.
24 Cuando hablamos de Estado, para referirnos a los provinciales, compartimos los
lineamientos del derecho constitucional consuetudinario, que denomina Estados a las
Provincias, independientemente de que sepamos que éstas no son soberanas, sino
solamente autónomas. Con dicha restricción y advertencia previa, son aportadas sólo por
vía especulación teórica las posiciones de Heller y Weber. Por lo demás, ha dicho la CSJN:
“...La Constitución quiso hacer un solo país para un solo pueblo, pero no en forma de
nación centralizada, sino que ha fundado ‘una unión indestructible de Estados
indestructibles…’” (doctrina de Fallos 178:9, citado por Néstor Sagüés, Elementos de
afirmar que su “...cuadro administrativo mantenga con éxito la

pretensión al monopolio legítimo de la coacción física para el
mantenimiento del orden vigente...”, en razón de las restricciones
que precisamente le impuso la “Ley Cafiero”, fundamentalmente en
materia de seguridad, justicia y policía; aunque se dé su propio
gobierno y ejerza facultades de legislación y jurisdicción. 25
Si, en cambio, nos guiáramos por la concepción de Heller, el
asunto presentaría menos aristas conflictivas 26 para la
categorización. Veamos, en la concepción “helleriana”, donde
básicamente se acentúan los aspectos sociológicos y jurídicos, el
Estado es “…una estructura de dominio, duraderamente renovada,
a través de un obrar común actualizado representativamente, que
ordena en última instancia los actos sociales sobre un determinado
territorio, privilegiando y afirmando la unidad dialéctica ser-deber
ser...” 27.
§ 3. Las limitaciones de la ley 24.588 y el bloque de

constitucionalidad federal
Sin perjuicio de ello, y a pesar de los límites impuestos,
puede ejercer legítimamente el monopolio de la coacción, para los
capítulos en los cuales se encuentra habilitada; empero, el éxito no
podrá por ahora ser integral ni completamente eficaz, habida
cuenta de las limitaciones impuestas por la Ley de Garantías,
instrumento legal, sancionado por mandato constitucional, y que
hasta el momento ningún Tribunal de Justicia ha cuestionado en su
constitucionalidad. Por dicha razón, debe tenerse presente la
pacífica doctrina de la CSJN: “...La declaración de
Derecho Constitucional, t. I, Astrea, Buenos Aires, 1993, p. 530). Ver también Bidart
Campos, Germán, Tratado Elemental de Derecho Constitucional, ob. cit., t. II, pp. 314 y 315.
25 Weber, Max, Economía y Sociedad, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 1992,
pp. 43/44.
26 Pero las presentaría igual, en tanto y en cuanto nos veamos obligados a fijar los
alcances del concepto “estructura de dominio”. La Ciudad de Buenos Aires no tendría
completitividad para llenar la estructura, porque sus tres poderes tienen restricciones. Por
lo menos, en el actual diseño constitucional y mientras siga siendo Capital Federal.
27 Diccionario de Ciencias Sociales y Políticas, supervisión de Torcuato Di Tella, Puntosur,
Buenos Aires, 1989, p. 207)
inconstitucionalidad de una disposición legal es acto de suma

gravedad institucional que debe ser considerado como ‘ultima ratio’
del orden jurídico...” 28.
Si bien diversas fuerzas políticas han criticado la Ley de
Garantías, en el marco de altisonantes declaraciones, no
conocemos –insistimos– la existencia de ningún pronunciamiento
judicial firme que haya declarado la invalidez o inaplicabilidad de
algún precepto contenido en la ley 24.588 por resultar
supuestamente contradictorio o violatorio de la Constitución
Nacional. Consiguientemente, corresponde aplicar prima facie el
principio de presunción de constitucionalidad que rodea a toda
norma que integra el ordenamiento jurídico.
No es objeto examinar, en este trabajo, la constitucionalidad
de la ley 24.588. Toda regulación legal que integra el orden jurídico
es esencialmente mutable, porque los hombres utilizamos las leyes
para ordenar nuestras sociedades, y no al revés 29. Sin embargo,
habrá que aceptar que hay leyes más mutables que otras.
En efecto, la ley 24.588 integra uno de dichos supuestos.
Dicha ley participa, al igual que toda norma integrante del
28 Fallos, 301: 962; 302:457; y 307: 532, entre muchísimos otros.

29 Texto de la Ley 24.588: “...Art.1: La presente ley garantiza los intereses del Estado
Nacional en la Ciudad de Buenos Aires, mientras sea Capital de la República (...) Art. 2: (...)
La Nación conserva todo el poder no atribuido por la Constitución al Gobierno autónomo
de la Ciudad de Buenos Aires y es titular de todos aquellos bienes, derechos, poderes y
atribuciones necesarios para el ejercicio de sus funciones (...) Art. 6: El Estado Nacional y la
Ciudad de Buenos Aires celebrarán convenios relativos a la transferencia de organismos,
funciones, competencias, servicios y bienes (...) Art. 7: El Gobierno Nacional seguirá
ejerciendo en la Ciudad de Buenos Aires, su competencia en materia de Seguridad y
protección de las personas y bienes. La Policía Federal continuará cumpliendo funciones
de policía de seguridad y auxiliar de la Justicia en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires,
dependiendo orgánica y funcionalmente del Poder Ejecutivo Nacional (...) Art. 8: La
Justicia Nacional ordinaria de la Ciudad de Buenos Aires mantendrá su actual jurisdicción y
competencia continuando a cargo del Poder Judicial de la Nación. La Ciudad de Buenos
Aires tendrá facultades propias de jurisdicción en materia de vecindad, contravencional, y
de faltas, contencioso administrativa y tributaria locales. Art. 9: El Estado Nacional se
reserva la fiscalización, esta última en concurrencia con la Ciudad y las demás
jurisdicciones involucradas, de los servicios públicos cuya prestación exceda el territorio de
la Ciudad de Buenos Aires (...) Art. 10: El Registro de la Propiedad Inmueble y la Inspección
General de Justicia continuarán en jurisdicción del Estado Nacional...” (Promulgada el
27/11/1995 - BO: 30/11/1995).
ordenamiento jurídico argentino, del mismo presupuesto: mientras

no se diga y funde lo contrario, ya sea mediando la alternativa de la
derogación legislativa o la declaración en sede judicial de la
inconstitucionalidad, toda norma goza de la presunción de validez.
En el mismo orden de ideas, cabe decir que el planteo
realizado, bajo ningún punto de vista, supone predicar que,
sometida la ley 24.588 al examen de congruencia con la
Constitución Nacional, el mismo es aprobado en un ciento por
ciento. Dijimos que no haremos dicho juicio, en este trabajo,
independientemente, por supuesto, de que por vía de hipótesis es
posible que pueda existir algún reproche al texto legal por su
supuesta falta de fidelidad a la Carta Magna.
Partimos, entonces, del supuesto de que esto último no
ocurre, aunque no descartamos que alguna cláusula –nos referimos,
claro está, a la “fidelidad” de la ley “Cafiero” a la Carta Magna–
genere más de una duda respecto de su constitucionalidad.
En otras palabras: los límites jurídico-institucionales para la
Ciudad de Buenos Aires existen, y deben ser respetados, máxime
cuando la ley de garantías de los intereses del Estado Federal –en la
medida en que no sea modificada o declarada su
inconstitucionalidad– integra el denominado “bloque de
constitucionalidad federal”.
La letra de la Constitución federal y la voluntad mayoritaria
del Legislador Constituyente del año 1994 no permitiría otra
interpretación, por más que a los porteños nos guste o nos disguste
la dimensión y los alcances del planteo.
Un Estado surge cuando un número indeterminado de
personas que comparten un mismo territorio, y están unidos por
lazos históricos y culturales, expresan su voluntad de asociarse
reconociendo una autoridad común a la que encargan el manejo de
sus asuntos y, consecuentemente, se dan una organización jurídico-
política.
La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, en su artículo
7, afirma:
...El Estado de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es

sucesor de los derechos y obligaciones legítimas de la
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, y del Estado
Nacional en las competencias, poderes y atribuciones que se
le transfieren por los artículos 129 y concordantes de la
Constitución Nacional y de la ley de garantía de los intereses
del Estado Federal, como toda otra que se le transfiera en el
futuro...
Si la pretensión del legislador constituyente de la Ciudad de
Buenos Aires fue dejar sentado que la Ciudad de Buenos Aires goza
de idéntico estatus que las provincias, a través de la declamación
“...El Estado de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires...”, nos parece
que no es suficiente con la declaración del postulado local, para
lograr la equiparación pretendida por el legislador constituyente de
la Ciudad de Buenos Aires. Ahora bien, si en cambio la intención fue
poner de manifiesto que participa de un régimen autonómico
semejante al de las provincias, lo aceptamos.
§ 4. El escenario institucional-federal del derecho constitucional

argentino
El Estado Federal Argentino es soberano; las provincias, a
pesar de ser preexistentes en gran parte a la Federación a la que
dieron origen, son sólo autónomas. 30
Para Sagüés, la Reforma Constitucional de 1994 generó, en
su artículo 129, una “rara avis“. 31 Y razón no le falta, porque hasta
agosto de 1994, ni la doctrina de los autores y ni la judicial, ni
tampoco el escenario político, enfrentaba la necesidad de resolver
una temática tan singular en nuestra ley fundamental federal.
La introducción de esta nueva “entidad”, Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, amplía el escenario institucional-federal del
derecho constitucional argentino, porque ha crecido la Federación,
30 Conf. Bidart Campos, Germán, Tratado de Derecho Constitucional Argentino, t. I, Ediar,

Buenos Aires, 1995, p. 247.
31 Conf. artículo de opinión, citado más arriba.
con la totalidad de observaciones y limitaciones que se han dejado

fundamentadas. Consiguientemente, en el diseño constitucional
argentino, a nuestro juicio, Buenos Aires es una Ciudad Autónoma,
preparada por la Ley Fundamental para ser provincia en el futuro,
pero poseedora de elementos jurídicos propios y novedosos, de
naturaleza constitucional, que sólo ella tiene con exclusividad y que
la ubican junto a los Estados Provinciales en rango semejante en la
sistemática de la Constitución federal, y del que no puede ser
separada, bajo pena de inconstitucionalidad.
ADDENDA II
EL ESTATUS DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES HASTA
ANTES DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994
SUMARIO: § 1. Brevísima noticia histórico-institucional: de las instrucciones de

José Gervasio de Artigas a la ley de federalización de 1880. § 2. La Ciudad de
Buenos Aires y el país. § 3. El estatus jurídico de la Ciudad de Buenos Aires en la
Constitución Nacional, según el texto 1853/ 60.
§ 1. Brevísima noticia histórico-institucional: de las instrucciones

de José Gervasio de Artigas a la ley de federalización de 1880
Uno de los temas más importantes que debió resolver el
pueblo argentino, al organizarse como nación independiente y
soberana, fue precisamente la denominada “cuestión Capital”.
El artículo 19 de las instrucciones que se dieron a los
representantes del Pueblo Oriental para el desempeño de su
encargo en la Asamblea Constituyente, del 13 de abril de 1813,
decía: “...Que precisa e indispensable sea fuera de Buenos Aires
donde resida el sitio del Gobierno de las Provincias Unidas...”. 32
Sánchez Viamonte nos ilustra con los antecedentes
histórico-institucionales:
...Buenos Aires estaba histórica y geográficamente destinada
a ser Capital Federal (...) Lo había sido prácticamente durante
la Colonia, y cuando se fundó el Virreinato lo fue por hecho y
por derecho (...) La Revolución de Mayo se realizó en Buenos
Aires (...) y allí también residieron la Junta de Mayo, la Junta
Conservadora, los Triunviratos y el Directorio Supremo (...) La
importancia de Buenos Aires y su influencia como capital y
32 Sampay, Arturo, Las Constituciones de la Argentina, Eudeba, Buenos Aires, 1975, p. 164.
como Ciudad sobre todo el territorio de la actual República,

hirió más de una vez la susceptibilidad de las otras ciudades y
se creó así un antagonismo que llegó a ser el mayor obstáculo
para la unidad definitiva (...) La oposición de Buenos Aires al
Acuerdo de San Nicolás determinó la reunión del Congreso
Constituyente de 1853 en la Ciudad de Santa Fe, y allí
sancionó la Constitución cuyo artículo 3 declaró a la Ciudad de
Buenos Aires, Capital de la República (...) Rechazada la
Constitución por la Provincia de Buenos Aires, que se separó
de la Confederación, el Gobierno Nacional residió en Paraná,
y se federalizó toda la provincia de Entre Ríos (1854), que en
1858 recuperó todos sus poderes provinciales, exceptuada la
Ciudad de Paraná, que quedó como Capital de la República
(...) Reincorporada la Provincia de Buenos Aires (...) se llevó a
cabo la Reforma Constitucional de 1860, y el artículo 3 de la
Constitución quedó definitivamente redactado (...): “...Las
autoridades que ejercen el Gobierno Federal residen en la
Ciudad que se declare Capital de la República por una ley
especial del Congreso, previa cesión hecha por una o más
legislaturas provinciales del territorio que haya de
federalizarse...” (...) Una ley del Congreso dictada el 8 de
octubre de 1862 (...) estableció la residencia de las
autoridades nacionales en la Ciudad de Buenos Aires, durante
un plazo de 5 años (...) Vencido el plazo, en 1867, comenzaron
de nuevo las dificultades y conflictos (...) El Congreso (...)
consiguió sancionar la ley del 20 de septiembre de 1880,
Número 1029, y cuyo artículo 1 dice: “...Declárase Capital de
la República el municipio de la Ciudad de Buenos Aires, bajo
sus límites actuales y después que se haya cumplido el
requisito constitucional” (...) (cesión del territorio provincial
por la legislatura de la Provincia...) 33.
La ley 1030 disponía que, si antes del 30 de noviembre de
1880, la legislatura de la Provincia de Buenos Aires no transfería el
territorio de la Ciudad, el Poder Ejecutivo convocaría una
Convención para reformar los artículos 3 y 104 de la CN.
33 Manual de Derecho Constitucional, Kapeluz, Buenos Aires, 1964, pp. 326/327.

El 26 de noviembre de 1880 la legislatura bonaerense cede el

territorio de Buenos Aires, que se convierte definitivamente en
Capital Federal.
Todo el proceso que derivó en la “capitalización” de la
Ciudad de Buenos Aires es una muestra acabada de los problemas
que enfrentó el proceso de institucionalización de nuestro país. El
asunto no era la disputa por la poca cantidad de kilómetros
cuadrados de nuestra Ciudad, sino que ella era el símbolo y asiento
ideológico de uno de los bloques que pretendía hegemonizar el
dominio de las estructuras del poder y desarrollar su proyecto de
país. Para que Buenos Aires fuera Capital, previamente debieron
transcurrir casi tres décadas, y quedar sesgadas miles de vidas por y
en el conflicto.
§ 2. La Ciudad de Buenos Aires y el país

Buenos Aires, con sus encuentros y desencuentros con el
resto del país, cierra a partir de 1880 con su “capitalización” un
fenomenal problema y abre otros, probablemente menos
trascendentes, algunos de los cuales todavía están irresueltos.
Los hombres, a través de la historia, pueden valorar el
pasado, para interpretar el presente y proyectar la realización de su
futuro.
Miremos retrospectivamente a nuestra Ciudad. ¿Ejercicio
desapasionado? Imposible, sin pasión no hay vida, pero el exceso
del sentimiento acelera la finitud.
Veamos entonces a Buenos Aires y su saga:
– Siempre presente en la historia argentina.
– Con errores y aciertos, ella es el producto de todo a la vez.
¿Fue Artigas un visionario “adelantado” que quería la Capital
fuera de Buenos Aires y advertía los riesgos que al sistema
federal podía ocasionarle?
– Buenos Aires, sin y con la Confederación.
– Buenos Aires, residencia de las autoridades que ejercen el

Gobierno Federal.
– ¿Unitarios y federales? o ¿unitarios o federales? Los
interrogantes: ¿dilema o paradigma?
– Buenos Aires, asiento principal de los negocios del
proyecto oligárquico agroexportador.
– Buenos Aires, domicilio intelectual de la generación de
1837 y de la de 1880.
– Buenos Aires, escenario nacional de la tragedia argentina,
de uno a otro extremo histórico: en ella seguramente se
resolvió el destino de Mariano Moreno y también se gestó el
plan de terror de 1976.
– Buenos Aires, sede de las gestas populares argentinas: de
la Revolución de Mayo al 17 de octubre de 1945, sólo por
citar dos ejemplos.
– Buenos Aires, escenario principal de la ruptura
constitucional argentina y del quiebre de su
institucionalidad: de la acordada de la Corte de 1930 al
Golpe de Estado de 1966, trayendo a la memoria sólo dos
nefastos ejemplos. Lamentablemente, no son los únicos.
– Buenos Aires, destino principal de los barcos: allí bajaron
nuestros abuelos y bisabuelos.
– Buenos Aires y su gente. Sus éxitos y fracasos.
– Buenos Aires, mirando hacia afuera y también para
adentro. Todo a la vez. ¿Fuerte contradicción o significativa
amplitud? En cualquiera de los casos, sólo nos interesa el
progreso en democracia.
– Buenos Aires y los porteños: por primera vez tienen su ley
fundamental.
§ 3. El estatus jurídico de la Ciudad de Buenos Aires en la

Constitución Nacional, según el texto 1853/ 60
Para Bidart Campos:
...El principal problema que plantea la Jefatura local e
inmediata del Presidente sobre la Capital Federal parece ser el
de la simultánea existencia en ella de una Municipalidad con
sus autoridades propias, pero nos parece que no cuesta
demasiado resolverlo si se admite la base constitucional de la
municipalidad capitalina (...) Ahora bien, para que la Jefatura
local e inmediata del Presidente sobre la Capital Federal
tenga efectividad, el Intendente debe ser un funcionario
designado exclusivamente por él, lo que significa que
mientras la Constitución no se reforme en este punto, la ley
no puede disponer que el Intendente de la Capital sea elegido
por el voto popular, porque de ser elegido de esa manera
perdería el vínculo de dependencia y subordinación
jerárquicas respecto del Poder Ejecutivo y la Jefatura de éste
sufriría desmedro (...) La competencia que la Constitución
asigna al Congreso para dictar una legislación exclusiva en la
Capital Federal lo habilita a organizar su régimen municipal
(...) pero no alcanza para atribuirle la facultad de implantar la
elección popular del Intendente... 34
Nosotros compartimos íntegramente la opinión de Bidart
Campos: El diseño constitucional previsto por el texto fundacional
de 1853/1860 no permitía la elección popular del Intendente de la
Capital Federal. La Jefatura constitucional del Presidente de la
Nación (conf. viejo art. 86 inc. 3) sobre el territorio de la Capital
Federal impedía que los porteños eligieran a su Intendente por voto
popular. Sostuvimos, además, que desde el punto de vista político
era incuestionable la legitimidad del reclamo de los porteños.
Pensábamos, en tales condiciones, que, si se pretendía reglamentar
por Ley la elección popular del Intendente, dicho instrumento sería
inconstitucional por pugnar con la manda prevista en el artículo 86
34 Bidart Campos, Germán, Tratado Elemental de Derecho Constitucional, ob. cit., t. II, pp.
314 y 315.
de la CN. Sin embargo, no agotábamos allí nuestra prédica, dado

que también afirmamos que, para que pudiera instaurarse el
legítimo mecanismo de elección popular del Intendente porteño,
era imprescindible reformar el pacto fundamental de convivencia
de los argentinos, como finalmente hubo de ocurrir en agosto de
1994.
Desde la restauración constitucional y democrática, operada
a partir del 10 de diciembre de 1983 hasta el 6 de agosto de 1996,
cinco fueron los intendentes de la Capital designados. Su régimen
legal y cuadro de atribuciones fue planificado por la Ley 19.987.
En el período 1983/1989, el Presidente de la Nación, Raúl
Alfonsín, designó intendente capitalino a Julio Saguier, quien
falleció antes de cumplir el mandato legal, que era de tres años
(conf. art. 28 de ley orgánica municipal). Fue reemplazado por
Facundo Suárez Lastra. El Presidente Carlos Menem, en el período
1989/1996, designó al Licenciado Carlos Grosso, que renunció en
octubre de 1992. Frente a dicha situación, fue designado Saúl
Bouer, quien también renunció. El último Intendente fue Jorge
Domínguez, quien, al igual que sus cuatro predecesores, fue un
delegado del Presidente de la Nación, como disponía la
Constitución Nacional.
En el mismo orden de ideas, empero ya de cara a la Reforma
de 1994, Juan Manuel Arnedo Barreiro señala:
...A partir de 1880 en la Ciudad de Buenos Aires se
institucionaliza una particular dicotomía que es la de ser la
Capital Federal de la Nación y a la vez un Municipio (...) De la
profusa legislación sobre el marco institucional de nuestra
Ciudad, surge claramente la negación de autonomía para la
misma (...) La Capital Federal carecía de la potestad de darse
su propio ordenamiento institucional (...) Luego de 114 años
de su federalización, en la Ciudad de Buenos vuelve a abrirse
la posibilidad de la Reforma de su Estatuto Institucional.
Quizás, el punto más sobresaliente en la reciente reforma
constitucional, en relación con la Capital Federal, sea la
elección de su máxima autoridad decidida, ya no por el

Presidente de la Nación, sino por sus propios vecinos... 35
Coincidimos con el postulado esgrimido. Una de las notas
más importantes de la Reforma de 1994 fue, a nuestro juicio,
precisamente, diseñar una arquitectura institucional para la Ciudad
de Buenos Aires, en la cual los porteños pueden cumplir sus viejos y
legítimos ideales de realización político-institucional: elegir sus
gobernantes locales y darse sus propias instituciones, en el marco
del régimen federal, del cual son parte integrante.
35 Arnedo Barreiro, Juan M., Fundamentos para reforma institucional de la Ciudad de

Buenos Aires, Ad- Hoc, Buenos Aires, 1994, pp. 24 y 26.
III
LA LEY FUNDAMENTAL PORTEÑA:
¿CONSTITUCIÓN O ESTATUTO?
SUMARIO: § 1. Acerca del contenido que debe poseer la formulación del

concepto Constitución. a) La democracia como forma de vida. b) La Justicia
social. c) la periodicidad de los cargos electivos. d) la racionalidad del ejercicio del
poder. e) la existencia de mecanismos de control amplios y eficaces a quienes
ejercen el poder, la participación del ciudadano. § 2. La Ley Fundamental
porteña: interpretación del art. 129 de la CN. Su proyección en el federalismo
argentino.
§ 1. Acerca del contenido que debe poseer la formulación del

concepto Constitución
Los representantes del pueblo de la Ciudad de Buenos Aires
han tenido la responsabilidad histórica de diseñar el primer
instrumento jurídico-político de la Ciudad de Buenos Aires: su
Estatuto, texto semejante en su carácter de Ley Fundamental a los
de las constituciones provinciales, aunque se diferencie de éstas
porque no viene a constituir –en el correcto sentido de la palabra–
una nueva entidad, sino simplemente a definir los alcances de una
autonomía ya existente, que cuenta con limitaciones jurídicas.
En suma, la misión fundamental de los sesenta legisladores
fue la de elaborar el mejor diseño jurídico institucional para la
Ciudad, perfectible como toda obra humana, y de cumplimiento
posible; en total consonancia y apego a la Constitución Nacional y
al resto del bloque de constitucionalidad federal, que garantice la
plena vigencia de los derechos humanos, el esquema republicano
de gobierno y la democracia como forma de vida.
La sanción de la Ley Fundamental de los porteños ha
reinaugurado el debate y la polémica.
En primer lugar, se ha planteado una discusión
terminológica: ¿Estamos en presencia de una Constitución o de un
Estatuto? ¿Cómo debemos llamar a la Norma?
Sabemos que la disquisición no es sólo jurídica, sino

fundamentalmente política.
El maestro Arturo Sampay enseña:
...evidentemente, el nuevo sentido del término “Constitución”
fue obra del gran jurista Emer de Vattel, quien conceptúa la
Constitución del Estado como el “...el reglamento
fundamental que determina la forma en que la autoridad
pública debe ser ejercida...”. En su tratado sobre el derecho de
gentes, aparecido en el año 1758, introduce en el vocabulario
político el significado moderno del término Constitución.
Asimismo formula la idea revolucionaria de Constitución, al
afirmar que el derecho de darla y de cambiarla pertenece a la
Nación, y distingue claramente el poder constituyente del
Poder Legislativo constituido. Estos conceptos serán
desenvueltos después por los revolucionarios
norteamericanos y franceses... 36
Aunque hayan transcurrido casi dos siglos y medio en la

historia de la humanidad, la definición de Vattel posee la fisonomía
basamental del instrumento que denominamos Constitución.
Sin embargo, todos sabemos que no todas han sido rosas.
En efecto, a dicho respecto, es decir la lucha del hombre por
su libertad, que es su derecho más importante después de la vida,
que es el soporte de todo, creemos que tenía razón Karl
Loewenstein cuando afirmó que “...la historia del
constitucionalismo no es sino la búsqueda por el hombre político de
las limitaciones al poder absoluto ejercido por los detentadores del
poder, así como el esfuerzo de establecer una justificación
espiritual, moral o ética de la autoridad, en lugar del sometimiento
ciego a la facilidad de la autoridad existente...” 37.
Nosotros sostenemos que una Constitución es un
documento jurídico, pero ante todo y sobre todo, es un Pacto de
36 Sampay, Arturo, Constitución y pueblo, 2ª ed., Cuenca Ediciones, Buenos Aires, 1974,
pp. 12 y 14.
37 Loewenstein, Karl, Teoría de la Constitución, Ariel, Barcelona, 1979, p. 150.
Convivencia Política, en el que el pueblo estipula los planes del

Estado y de su Gobierno, distribuyendo los órganos del Poder y
control, definiendo y dimensionando todos los derechos de todos
los habitantes para su generación y las venideras. Felizmente, el
hombre moderno ha descubierto que la Constitución es la llave para
el control del proceso del poder.
El fin del milenio ha agregado nuevos componentes a la
conceptualización, no porque el hombre no los conociera, sino
porque debió luchar para su consagración en la memoria colectiva
de las sociedades civilizadas:
a) La democracia como forma de vida

En el contenido mínimo de la concepción de la democracia
como forma de vida, nos interesa destacar que seguimos a
Norberto Bobbio, según ha expuesto:
...Una definición mínima de democracia (...) es el de
considerarla caracterizada por un conjunto de reglas
(primarias o fundamentales) que establecen quién está
autorizado a tomar las decisiones colectivas y con qué
procedimientos (...) En cuanto se refiere a las modalidades de
la decisión, la regla fundamental de la democracia es la regla
de la mayoría, o bien la regla en base a la cual son
consideradas decisiones colectivas, y por tanto vinculantes
para todo el grupo, las decisiones aprobadas al menos por la
mayoría de aquellos a los que corresponde tomar la decisión
(...) Sin embargo, ni siquiera para una definición mínima de
democracia –como la que estudiamos aquí– bastan la
atribución del derecho a participar directa o indirectamente
en la toma de decisiones colectivas a un número muy elevado
de ciudadanos, ni la existencia de reglas de procedimiento
como la de la mayoría (...) Se precisa una tercera condición: es
necesario que los que son llamados a decidir, o a elegir a
aquellos que deberán decidir, sean colocados frente a
alternativas reales y puestos en condiciones de poder elegir
entre una y otra. Para que se realice esta condición es
necesario que a los llamados a decidir se les garanticen los
derechos de libertad, de expresión, de reunión, de asociación,

etc., derechos sobre cuya base ha nacido el Estado liberal y se
ha construido la doctrina del Estado de derecho en sentido
fuerte... 38
Para nosotros, la democracia es la razón de ser de las
Naciones contemporáneas.
El perfeccionamiento del sistema democrático constituye la
actividad principal del hombre moderno. Todos estamos
convocados, y todos debemos participar, en igualdad de
condiciones.
Sin embargo, no podemos dejar de sopesar que existen
factores que fuertemente intentan conspirar contra el contenido
mínimo de democracia: el flagelo de la desocupación, el desinterés
por la educación, la falta de respuestas del sistema público de salud,
la corrupción administrativa, la falta de horizontalidad –queremos
decir “debate”– en el proceso previo a la adopción de las decisiones
políticas y, como broche de oro, el descomunal endeudamiento
externo que tienen las economías latinoamericanas. Este catálogo
no taxativo de situaciones es observable a nivel de la Aldea Global;
empero, los argentinos no somos ajenos a las terribles
consecuencias que deparan las problemáticas enunciadas.
En tales condiciones, pensamos que la tradición
democrática argentina es, antes que nada, una expresión de deseos
y un sólido proyecto a largo plazo, que la mayoría de nuestro
pueblo trata de construir y afirmar cotidianamente.
Si examinamos el período que va desde diciembre de 1983 a
diciembre de 1996, podemos apreciar que el balance que surge de
la tarea cumplida resulta, inocultablemente, positivo. Los
argentinos mucho hemos realizado en la construcción de nuestra
democracia moderna y en dotar de confiabilidad a sus instituciones.
Pero quedan varias asignaturas pendientes, que de no aprobarse
rápidamente intentarán devaluar y corroer el sistema que hemos
38 Bobbio, Norberto, El futuro de la democracia, Planeta, Buenos Aires, 1994, pp. 21-23.
elegido como forma de vida: la Democracia. Así con mayúsculas y

sin hesitaciones, ni dobleces.
No somos pesimistas, pero tampoco ilusos.
En efecto, en tal orden, no es un mero ejercicio voluntarista
pronosticar y desear, como fervientemente hacemos, el progreso y
el desarrollo. Empero, somos realistas, y por tal motivo,
impediremos que nuestra ilusión sea asaltada por expectativas
imposibles de cumplir.
Somos conscientes de que la democracia argentina no es
plena, ni mucho menos de avanzada, porque sencillamente no
vivimos en un país desarrollado. Se trata de nuestra democracia
real e imperfecta. Si bien es cierto que por vía de hipótesis puede
especularse que aún no visualizamos en nuestra sociedad los
problemas que angustian a las sociedades del mundo desarrollado,
tampoco tenemos las virtudes que ellos tienen y que les permiten
resolver con un altísimo grado de satisfacción las situaciones
elementales que deben afrontar hombres y mujeres a partir de su
nacimiento.
El proceso que hoy adquiere la denominación de
“globalización” es un hecho casi definitivamente consumado. No se
lo puede negar. La optimización y utilización de sus favores,
obviamente, no ha sido distribuida por igual entre América del
Norte, Europa y Japón, y el resto del mundo. Sin embargo, la
mundialización no debe ser interpretada como homogeneización
del pensamiento. Sumarnos al proceso significa hacerlo formulando
expresa reserva de nuestra identidad. He allí el verdadero desafío,
porque para nosotros la mundialización no exige el debilitamiento
de las estructuras de los estados nacionales.
En dicha descripción, cabe apreciar que tenemos aún por
delante la solución de los cinco problemas básicos que aquejan,
transforman, angustian, preocupan y limitan la vida del hombre
moderno: educación, salud, vivienda, alimentación y justicia. Sin
embargo, que no seamos ilusos no significa resolver la ecuación, y
pensar o sospechar que las soluciones, vía consenso y participación,
jamás llegarán. Más bien, todo lo contrario: trabajamos en dicha

orientación.
Si tomamos como punto de partida el quebrantamiento
constitucional del año 1930, nos damos cuenta de que de los 66
años transcurridos en la vida del país a la fecha, la mitad fueron sin
democracia. Se trata de por lo menos 33 años: sin Constitución, sin
libertad, sin República.
Hacia 1983 tenía razón Raúl Ricardo Alfonsín cuando
enunciaba el diagnóstico de la institucionalidad argentina: “La
República perdida”. Alfonsín pudo recuperar la imagen, estructura y
funcionamiento del republicanismo, pero lo asaltaron una muy
buena porción de las “asignaturas pendientes” que no supo o no
pudo resolver y que terminaron por devaluar su trayectoria
presidencial. Sin embargo, Alfonsín logró algo muy importante:
cuando estaba persuadido de que se quebraba su liderazgo
constitucional, hizo todos los esfuerzos para que el sistema
democrático siguiera funcionando y brindara las soluciones para
superar la emergencia institucional.
Sumergidos los argentinos en la crisis hiperinflacionaria de
1989, es electo presidente Carlos Saúl Menem. También en este
caso, tuvo razón al juzgar cuál era el plan de labor para superar las
causas de la decadencia argentina: “Era necesario llevar a cabo una
Revolución productiva”. En siete años y medio de liderazgo
constitucional, Menem lleva a cabo la Reforma de las estructuras y
actividades básicas del Estado y se pone en marcha un plan de
estabilización de la moneda. Hacia fines de 1996 la transformación
del Estado se encuentra casi totalmente cumplida.
Consiguientemente, en poco tiempo más podremos juzgar, con
rasgos definitivos, las bondades y desaciertos del camino
emprendido.
En marzo de 1997 se cumplen seis años de vigencia de la ley
de convertibilidad. Todo parece indicar que la obra del gobierno de
Menem pudo lograr la estabilización de la moneda y que el
porcentaje de inflación anual sea semejante al de los países
desarrollados. A ello, podría agregarse que, además, las reservas
monetarias de libre disponibilidad del país superaron por primera

vez en la historia los 20.000 millones de dólares. 39
Sin embargo, la segunda presidencia de Menem también se
encuentra acuciada por capítulos irresueltos, que componen el
programa de las asignaturas que debe rendir. Básicamente, se
podría predicar que son dos, que revelan una naturaleza distinta y
también diferentes procesos en su gestación.
El primero: la demanda ética de la sociedad respecto del
comportamiento y ulterior responsabilidad de los funcionarios
públicos.
El segundo, y no menos importante: la enorme deuda social
contraída por el actual Gobierno, y que trae como consecuencia que
casi poco más del 15% de los trabajadores en condiciones de laborar
no tengan empleo. Y la inmensa mayoría de quienes lo tienen,
tengan miedo de perderlo.
El desafío es importantísimo y aún no se pueden juzgar los
resultados. Recién en el fin de siglo –el 10 de diciembre de 1999,
conforme la cláusula transitoria décima de la Constitución
Nacional– podremos apreciar si, razonablemente, se cumplieron o
no los objetivos trascendentales fijados en el plan de gobierno. El
2000 configurará un importante mojón, a partir del cual practicar la
evaluación.
Sin embargo, no postulamos quedarnos a la espera del fin
del milenio para juzgar. Si Alfonsín y todos nosotros pudimos
recuperar la República; si Menem y todos nosotros hemos logrado
la estabilidad del signo monetario, ahora se viene el desarrollo, la
inserción en la aldea global y la distribución. Trataremos de decirlo
con todas las letras: ha llegado la hora de emprender
definitivamente el camino que conduzca a la concreción de la
Justicia social. Que la Justicia social deje de ser un postulado, para
39 Conforme Diario Clarín, 8 de enero de 1997, p. 4, disponible en

http://edant.clarin.com/diario/1997/01/08/o-00401d.htm, donde se ilustra: “...En su
comunicado habitual el Banco Central informó ayer que las tenencias de oro, divisas,
colocaciones a plazo y otros tipo de activos en divisas, totalizaron el viernes 20.183
millones de dólares…”.
convertirse en una realidad efectiva, cuya existencia sea

comprobable en casi todos los rincones de la sociedad.
En efecto, la democracia es un sistema imperfecto, por
definición. Pero es el mejor que conocemos los hombres y del cual
no queremos separarnos bajo ningún punto de vista. Las
expectativas que puede generar el sistema como forma de vida son
ilimitadas, porque su progreso puede ser infinito. Empero,
preocupan severamente los agentes que tienen capacidad para
trazar el sendero del retroceso. Para impedirlo, nada mejor que
integrar al contenido de democracia la concepción de Justicia
social.
Democracia más Justicia social constituyen, sin lugar a
dudas, el norte de la forma de vida a la que aspiramos. Por dicha
razón, los contenidos señalados no pueden ni deben quedar
separados de la conceptualización moderna de lo que entendemos
por constitución. Ya se dijo con claridad hace mucho tiempo: la
constitución no es una hoja de papel, debe estar grabada en el
corazón de todos los ciudadanos. Nada fuera de ella; todo dentro
de su programa.
b) La Justicia social 40
Nos conmueve y participamos de la prédica del maestro
Sampay, al votar como conjuez de la Corte Suprema de Justicia de
la Nación, en el caso “Bercaitz”. Dijo Sampay, en su lucha por la
Justicia social, en un obiter dictum que, a pesar de tener más de
veinte años, tiene plena vigencia y actualidad:
...El objetivo preeminente de la Constitución, según lo
expresa su Preámbulo, es lograr el bienestar general, lo cual
significa decir “la Justicia en su más alta expresión”; esto es, la
Justicia social, cuyo contenido actual consiste en ordenar la
actividad intersubjetiva de los miembros de la Comunidad y
los recursos con que ésta cuenta en vista de elaborar, que
40 Colección Fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, t. 289, p. 430, citado por
Masnatta, Héctor, en AA.VV., La Reforma de la Constitución..., ob. cit.
todos y cada uno de sus miembros participen de los bienes

materiales y espirituales de la civilización...
c) la periodicidad de los cargos electivos.
d) la racionalidad del ejercicio del poder
e) la existencia de mecanismos de control amplios y eficaces a quienes
ejercen el poder, la participación del ciudadano
En suma: es nuestra convicción que la totalidad de
postulados descritos en los parágrafos a), b), c), d) y e) ya han
dejado de ser ejercicios teóricos, debido a que son conceptos
inescindibles de la formulación actual del término Constitución.
De aquí en más entonces, y formuladas las precisiones
conceptuales que anteceden, estamos en condiciones de compartir
en plenitud la proposición del Maestro Bidart Campos: “...La
Constitución de un Estado democrático inviste esa naturaleza: tiene
fuerza normativa en toda su integridad, en todas sus partes, en
todos sus contenidos, también en sus implicitudes. Si lo decimos a
la inversa, queremos descartar de modo total y absoluto que la
constitución sea –en todo o parcialmente– un texto donde se
acumulan consejos, recomendaciones, invitaciones (...) todo ello sin
fuerza obligatoria...” 41.
§ 2. La Ley Fundamental porteña: interpretación del art. 129 de

la CN. Su proyección en el federalismo argentino
Ahora bien, luego de esta digresión, sería muy razonable
preguntarse: ¿qué han elaborado y sancionado los representantes
del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires?, ¿una Constitución?, ¿un
Estatuto?, ¿una Ley Fundamental?
La interpretación del artículo 129 de la Constitución
Nacional no nos dejaría mayores dudas: donde dice “...Estatuto
Organizativo de sus instituciones...” debe leerse e interpretarse eso.
Tiene razón a dicho respecto García Lema, cuando expone que fue
41 Bidart Campos, Germán, El derecho de la Constitución y su fuerza normativa, Ediar,

Buenos Aires, 1995, p. 20.
voluntad del Constituyente de 1994 asignar dicha denominación

–“Estatuto”– para diferenciarlo de las normas supremas
provinciales, éstas últimas que por imperio de lo dispuesto por el
artículo 5 de la Constitución federal sí reciben el nombre de
Constitución. 42
Otros autores, con loables intenciones, opinaron, en cambio,
que el dictado del Estatuto habilitaba sólo a organizar y distribuir
los órganos del Poder, no siendo necesario ni estando habilitado el
Constituyente para dictar una carta de derechos. Más allá de que no
compartimos la filosofía de esta última reflexión, el punto es que el
catálogo de derechos y políticas especiales existe, siendo quizás la
obra más moderna, integral y extensa que cuente el derecho
argentino. Y tiene virtualidad jurídico- institucional porque es la
obra de sesenta representantes, que tuvieron el mandato de
alrededor de dos millones de ciudadanos.
En la Ciudad de Buenos Aires vive casi el 10% de la población
argentina, y se genera alrededor de una quinta parte del producto
bruto interno de nuestro país.
La situación que se presenta podría ser disparatada:
¿tendrán que salir los juristas a decirle al Pueblo que no diga
“Estatuto” sino “Constitución”? La respuesta, a pesar de
disparatada, no deja de ser negativa.
¿Podría la Corte Suprema de Justicia de la Nación,
hipotéticamente en el futuro, a pedido de parte interesada y
agraviada, resolver en un caso dado la cuestión, poniendo énfasis
en que lo sancionado fue un Estatuto? Éste sí puede ser un
escenario probable, en razón de que habría argumentos para
resolver la cuestión terminológica y conceptual.
Pero puede suceder que, aun así, la gente, el principal
destinatario de las bondades y defectos de la norma, siga llamando
“Constitución”, su Constitución, lo que para los Jueces –sólo por vía
de hipótesis– sería un Estatuto.
42 Conf. artículo diario Clarín, ut supra invocado.

En el plano de la teoría constitucional, el texto elaborado y

sancionado tiene los elementos fundamentales –y algo más, porque
peca por exceso– para ser conceptuada como Constitución. La
realidad mostró que el 10 de octubre de 1996, en el majestuoso
recinto del Teatro Colón, cincuenta legisladores juraron la
Constitución, y diez lo hicieron por el Estatuto. También juró la
Constitución el Jefe de Gobierno.
Ahora bien, si la difícil coexistencia en un mismo territorio de
autoridades y poderes federales y locales hiciera que la
supervivencia del federalismo argentino obligara a que se lo
denomine “Estatuto”, pues pareciera que, llegado el caso, habría
que hacerlo. Por ahora, no nos parece una emergencia institucional.
Pero si lo fuere en el futuro, la vía de la cooperación, la solidaridad,
la prudencia, la razonabilidad y la moderación deberán ser los
canales para la solución del desafío, porque la historia de la
civilización moderna está plagada de ejemplos en los cuales la
búsqueda del conflicto, por el conflicto mismo, jamás conduce al
mejoramiento de la vida de los hombres, ni al mantenimiento de la
estabilidad de sus instituciones.
Una última reflexión: llámesela “Constitución” o “Estatuto”,
será de ahora y para siempre la Ley Fundamental de los porteños y
sus instituciones locales, por supuesto siempre debajo del Pacto de
Unión y Convivencia de todos los argentinos, que tiene nada menos
que 143 años de vida.
IV
CONSTITUCIONALIDAD Y LEGALIDAD
DE LA LEY FUNDAMENTAL PORTEÑA
SUMARIO: § 1. Las colisiones del texto porteño: a) Con la Constitución Nacional:

1) ¿el Gobernador o Jefe de Gobierno?; 2) ¿aprueba el régimen de coparticipación
federal en materia tributaria?; 3) ¿sanciona la Ley de Puertos?; 4) ¿la ciudad tiene
el dominio de los recursos naturales existentes en su territorio?; b) Con el Pacto
de San José de Costa Rica; c) Con la ley 24.588: política de seguridad y
conducción de la policía local; d) Con la ley 24.620 y la convocatoria a elecciones
de diputados locales. § 2. Nuestra tesis.
§ 1. Las colisiones del texto porteño

La sanción de la Constitución porteña también ha provocado
la instalación de una cuestión, que reconoce el siguiente pórtico: ¿la
Constitución o Estatuto ha legislado traspasando los límites
impuestos por la Constitución Nacional, las leyes 24.588 y 24.620, u
otras normas que preservan los derechos del Estado Federal en la
Capital Federal; y para algunos también el Pacto de San José de
Costa Rica? La resolución del planteo tendrá importantes
consecuencias teóricas y prácticas. Por nuestra parte, nos
permitimos anticipar que la respuesta a los interrogantes
planteados es afirmativa. Por cierto, como veremos en los
desarrollos subsiguientes, en limitados casos, y casi todos ellos
susceptibles de superación. O, por lo menos, así pensamos que
debiera serlo.
A título enunciativo, expondremos por dicha razón sólo
algunas de las colisiones advertidas:
a) Con la Constitución federal

a.1) ¿El Gobernador o Jefe de Gobierno?
El artículo 95 de la Constitución porteña autoriza la
denominación de “Gobernador” para quien ejerza la titularidad del
Poder Ejecutivo, quien hace cumplir como agente natural del
Gobierno Federal la Constitución y las leyes nacionales (conf. art.

105, inc. 12).
i) El artículo 128 de la Constitución Nacional no incluye al Jefe de
Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos como agente natural
del Gobierno Federal.
ii) Sólo por vía de hipótesis, especulamos que, en defensa de la
labor del Constituyente de la Ciudad de Buenos Aires, podría
ponerse de manifiesto, eventualmente, que el sustento jurídico y la
correspondiente interpretación que motivó esta inclusión fue que la
Ciudad de Buenos Aires participa activamente del Esquema
Federal, después de la Reforma Constitucional de 1994, a saber:
composición de la Cámara de Senadores; participación en la
distribución de los fondos del régimen impositivo de
coparticipación federal y ubicación sistemática del régimen de la
autonomía de la Ciudad de Buenos Aires junto al de los Gobiernos
de Provincia, de conformidad a lo previsto por los artículos 54, 75,
inciso 2), tercer párrafo, y título segundo (arts. 121 a 129) de la
segunda parte de la Constitución Nacional, respectivamente.
iii) Nos parece que la tesis apuntada en el párrafo anterior dista de
ser satisfactoria. Participar activamente de la dinámica del
federalismo argentino, como hemos sustentado en los desarrollos
anteriores, no es lo mismo que ser agente del Gobierno Federal.
La Ciudad de Buenos Aires, hasta la Reforma Constitucional
de 1994, no participaba del Pacto Federal argentino, como sí lo
hace a partir de la enmienda. Pero, creemos, que así como en toda
obra cabe distinguir entre roles protagónicos y participaciones
especiales, la misma regla debe aplicarse para la exégesis
constitucional del asunto. Por tal razón, es lógico no aceptar el
protagonismo, si lo que se quiere decir es que el Gobernador es un
agente del Gobierno Federal. Por lo menos, mientras Buenos Aires
siga siendo Capital Federal. Somos fervientes partidarios de la
interpretación dinámica del texto constitucional; empero, de ahí a
aceptar lo que la Constitución federal no explicita presupone la
configuración de una instancia sumamente riesgosa a la que
institucionalmente no es aconsejable darle cabida.
a.2) ¿Aprueba el régimen de coparticipación federal en materia

tributaria?
i) El artículo 80, inciso 15), de la Constitución de la Ciudad de
Buenos Aires afirma que la Legislatura aprueba la ley convenio a
que se refiere el inciso 2 del artículo 75 de la Constitución Nacional.
ii) De conformidad con el postulado de la Constitución federal, la ley
convenio que instituirá regímenes de coparticipación es elaborada
sobre la base de acuerdos entre la Nación y las Provincias, y será
aprobada por éstas últimas. De tal modo que el inciso 2), segundo y
cuarto párrafos, del artículo 75 de la Constitución federal no
atribuye a la Ciudad de Buenos Aires la facultad de aprobar la ley
convenio del régimen de coparticipación federal en materia
impositiva. 43
Además, podemos argüir que la ley convenio a la que hace
mención el artículo 75, inciso 2, cuarto párrafo, podría
eventualmente ser conceptualizada como “una ley constitucional”.
Para nosotros, cabe denominarlas de este modo en nuestro
derecho constitucional. 44
De todas maneras, la Reforma Constitucional de 1994 derivó
al Congreso Federal la potestad de reglamentar sobre
determinados temas constitucionales, exigiéndosele para la
aprobación de la norma determinadas mayorías o procedimientos
43 Roberto Dromi y Eduardo Menem opinan que “...A la Ciudad de Buenos Aires no se la
menciona entre los sujetos que acordarán las bases de la ley convenio para instituir los
regímenes de coparticipación. Seguramente se debe a una omisión involuntaria, toda vez
que dicha ley tendrá como Cámara de Origen al Senado donde la Ciudad de Buenos Aires
está representada...” (La Constitución Reformada, Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1994,
p. 423).
44 El poder constituyente de 1994 ha derivado al Congreso Nacional el cierre de
determinadas aperturas que institucionalizó. El constituyente ha mandado dictar leyes al
Congreso, que no nacen ni de la iniciativa de éste ni de la voluntad del Poder Ejecutivo
nacional, sino de su propio mandato como poder constituyente derivado. En casi todos los
casos, el constituyente ha fijado las pautas, las materias y los plazos para que el legislativo
dicte las correspondientes normas. A título de ejemplo, esta clase de normas yace en los
mandatos de los artículos 36, 39, 40, 41, 42, 43, 75, inc. 2), 85, 86, 99, inc. 3), 114, 115, 120 y
129. Para nosotros se trata de leyes constitucionales. la ley convenio a que alude el art. 75,
inc. 2), es una especie del género “leyes constitucionales”.
especiales, distintos al proceso ordinario de elaboración y sanción

de las leyes.
Creemos que el evaluado es uno de dichos supuestos, y que
de ahora en más la doctrina de los autores deberá determinar si es
veraz y consiguientemente correcto, desde el punto de vista
científico, denominar de esta forma –“leyes constitucionales”– a
parte del paquete de no menos de veinte leyes que la Constituyente
de 1994 derivó para su tratamiento y sanción al legislador ordinario.
El proceso de formación de la ley –en nuestro derecho– es
denominado “interórganos” 45.
El régimen ordinario consiste en la participación del
legislador para la sanción y el Ejecutivo para la promulgación, y si
bien ambos pueden participar de la iniciativa, obviamente, por
naturaleza, la función le corresponderá al Parlamento. Sin
embargo, en la norma evaluada, sin lugar a dudas se amplía la
cantidad de órganos participantes en razón de que dice
expresamente: “...será aprobada por las Provincias...”.
A pesar de lo obviedad, lo repetimos: donde el requisito
constitucional dice “las provincias”, no puede leerse “La Ciudad de
Buenos Aires”; independientemente de que por supuesto no le
estará vedado ni mucho menos a esta última su participación en la
elaboración de la norma, máxime cuando la recuperación de los
valores históricos del porcentaje de participación de la Ciudad de
Buenos Aires en el sistema de distribución de los fondos de la
Coparticipación Federal –severamente disminuido en la actualidad–
ha sido, y sigue siendo, una de las reivindicaciones legítimas que
con mayor asiduidad han levantado y levantan los dirigentes
políticos de casi todos los partidos políticos del distrito. Quizás,
entonces, el Constituyente de Buenos Aires haya pensado que
resultaba necesario “juridizar” una reivindicación política legítima.
Entonces, allí puede reposar el verdadero móvil que inspiró la
introducción del inciso 15) del artículo 80 del texto. De todas
formas, y por los argumentos esbozados, no nos parece razonable
45 Conf. Bidart Campos, Germán, ob. cit.

la inclusión de la norma en el texto porteño, más allá de la

legitimidad política del postulado, el que se encuentra fuera de
duda.
a.3) ¿Sanciona la Ley de Puertos?

i) El artículo 104, inciso 20), de la Constitución porteña dice que el
Jefe de Gobierno administra el puerto de la Ciudad, y el 80, inciso
6), atribuye a la legislatura porteña la facultad de sancionar la Ley
de Puertos de la Ciudad. El artículo 8 agrega que el Puerto de
Buenos Aires es del dominio público de la Ciudad, que ejerce el
control de sus instalaciones, se encuentren o no concesionadas.
ii) El artículo 75, inciso 10), de la Constitución federal dice que
compete al Congreso la facultad de legislar en materia de puertos,
habilitando los que considere convenientes. De tal modo que la
competencia federal a dicho respecto –regulada por la ley 24.093–
es clara e ineludible. Ver, en tal sentido, el veto al artículo 11 de
dicha ley, que marca la presencia federal.
a.4) ¿La Ciudad tiene el dominio de los recursos naturales existentes

en su territorio?
i) El artículo 8 de la Constitución porteña declara que la Ciudad
tiene el dominio inalienable e imprescriptible de sus recursos
naturales.
ii) El artículo 124 de la Constitución federal reza que corresponde a
las provincias el dominio originario de los recursos naturales
existentes en su territorio. La Ciudad de Buenos Aires no se
encuentra incluida en la cláusula como sujeto capaz de ejercer la
titularidad dominial.
iii) Enseña Bidart Campos:
...el principio de integridad territorial de las provincias rescata
a favor de éstas el dominio y jurisdicción de sus recursos
naturales, su subsuelo, su mar territorial, su plataforma
submarina, su espacio aéreo, sus islas, sus caminos, las playas
marinas y las riberas interiores de los ríos (...) Las leyes del
estado federal opuestas a estos principios deben considerarse
inconstitucionales (...) Cuando el Congreso provincializa

territorios nacionales, los bienes situados dentro de los límites
territoriales de las nuevas provincias creadas que pertenecen
al dominio público y privado del estado federal suelen ser
transferidos al dominio provincial, con excepción de los
destinados o afectados a servicios o usos de utilidad o interés
público federal... 46
iv) El asunto es altamente complejo.
En primer lugar, Buenos Aires no fue provincializada.
En segundo lugar, en nuestro derecho constitucional, puede
existir dominio sin jurisdicción, y viceversa, conforme la opinión de
Bidart Campos.
En tercer lugar, el diseño institucional de la Ciudad de
Buenos Aires en la Reforma de 1994 –conf. art. 129– permite
advertir con claridad, por lo menos desde el punto de vista político,
que la Provincia de Buenos Aires no podrá ejercer ningún reclamo
legítimo respecto de la titularidad dominial de los casi doscientos
kilómetros cuadrados cedidos hace más de 100 años al Gobierno
Federal. La autonomía de la Ciudad de Buenos Aires deviene de un
acto del Poder Constituyente derivado, del cual los representantes
de la Provincia de Buenos Aires participaron y no formularon
reservas a dicho respecto.
En cuarto lugar, la letra de la Carta Magna no resuelve
explícitamente el asunto. El artículo 124 sólo menciona a las
provincias, y para colmo se trata de un artículo reformado en 1994.
Quizás, la llave del asunto la brinde la ley “Cafiero”, en su
artículo 2: “...La Nación (...) es titular de todos aquellos bienes,
derechos, poderes y atribuciones necesarios para el ejercicio de sus
funciones...”.
En tales condiciones, podríamos afirmar que la Ciudad de
Buenos Aires tiene delimitado y ejerce el dominio de los recursos
46 Bidart Campos, Germán, Tratado elemental de Derecho Constitucional argentino, Ediar,

Buenos Aires, 1995, t. I, pp. 256/257.
naturales existentes en su territorio que no sean necesarios para el

ejercicio de las funciones del Estado Nacional. Fundaríamos el
aserto: 1) Para que exista Poder debe previamente delinearse el
territorio, por lo menos desde el punto de vista del Estado o Ciudad-
Estado; 2) La interpretación armónica y no contradictoria exigida
por la Corte Suprema de Justicia de la Nación para la totalidad de
los preceptos constitucionales, en este caso y en especial para el
Título segundo de la Segunda Parte de la Carta Magna. Con esto no
pretendemos decir que, si los artículos 121 a 129 de la Constitución
Nacional no incluyen a la Ciudad de Buenos Aires como sujeto
capaz de derecho susceptible de ser titular dominial de los recursos
naturales existentes en su territorio, debe leerse eso. De acuerdo a
nuestra filosofía de trabajo intelectual, distinguimos claramente los
actos de leer e interpretar. Son dos actos distintos. Por dicha razón,
nos permitimos sugerir, como vía de aproximación a la solución del
desafío, la interpretación integradora y no contradictoria del texto
de la Carta Magna, para este caso en particular, porque resultaría
muy difícil de aceptar la existencia de un Poder sin dominio de su
territorio.
b) Con el Pacto de San José de Costa Rica
El artículo 23 de la Ley Fundamental porteña goza de
lineamientos generales y específicos en materia de educación, que
apoyamos sin hesitación.
Sin embargo, hay quienes piensan que la fórmula “...respeta
el derecho individual de los educandos, de los padres, a la elección
de la orientación educativa según sus convicciones y
preferencias...”, al no explicitar que los padres tengan el derecho a
que sus hijos reciban educación religiosa de acuerdo a sus propias
convicciones, colisionaría con el artículo 12, inciso 4), de la
Convención Americana de Derechos Humanos, instrumento
internacional de jerarquía constitucional que sí lo afirma.
c) Con la Ley 24.588: política de seguridad y conducción de la
policía local
i) El artículo 104, inciso 14), de la Ley Fundamental de la Ciudad de
Buenos Aires atribuye al Jefe de Gobierno la facultad de establecer
la política de seguridad y conducir la policía local. El artículo 80, por

su parte, faculta a la Legislatura a dictar leyes en materia de policía,
seguridad pública y penitenciaria.
i.1) El artículo 7 de la ley 24.588 es suficientemente claro: el
Gobierno Nacional seguirá ejerciendo en la Ciudad de Buenos Aires
su competencia en materia de seguridad y protección de las
personas.
ii) El artículo 80, inciso 25), de la Constitución atribuye a la
legislatura la facultad de dictar leyes que regulen la organización y
funcionamiento de los Registros de la Propiedad inmueble y de
personas jurídicas.
ii.1) El artículo 10 de la ley de Garantías es elocuente: los
organismos de marras continuarán en jurisdicción del Estado
Nacional.
d) Con la Ley 24.620 y la convocatoria a elecciones de diputados
locales
i) La Cláusula Transitoria Novena del texto porteño dice que el Jefe
de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires convocará a elecciones
de diputados, que deberán realizarse antes del 31 de marzo de 1997.
i.1) El Congreso Federal delegó al Poder Ejecutivo Nacional la
facultad de convocar a elecciones para escoger los sesenta
miembros que compondrán el Poder Legislativo de la Ciudad (conf.
art. 2 de la ley 24.620).
§ 2. Nuestra tesis
El principio de supremacía de la Constitución Nacional y del
resto del bloque de constitucionalidad federal impedirá, tornando
inaplicables, las cláusulas de la Constitución porteña que pugnan o
colisionan con aquellos. En nuestro esquema institucional federal,
no puede dudarse respecto de la aplicabilidad de este principio.
Sin embargo, las soluciones pueden ser distintas.
En efecto, tratándose de las colisiones de los preceptos de la
Constitución con la ley fundamental de los argentinos y el Pacto de
San José de Costa Rica, la solución deberá ser siempre la

declaración de inconstitucionalidad de la norma inferior,
obviamente la ley fundamental porteña.
En cambio, la pugna con las leyes “Cafiero” y “Snopek”
pueden llegar a tener, por vía de hipótesis, un cuádruple remedio:
a) En primer lugar, la misma solución que la propiciada para la
pugna con la Constitución Nacional. Sin embargo, podría ser
también que se produzca –lo planteamos sólo vía argüendi– la
declaración de inconstitucionalidad de la ley 24.588 o de la 24.620,
o de algunos de sus preceptos normativos, con el cual o los cuales
pugne la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires. La
constitucionalidad de los artículos 2, 7, 8 y 10 de la ley 24.588
pueden, razonablemente, generar dudas. La misma suerte puede
correr el artículo 2 de la ley 24.620.
b) La ampliación a través de los convenios a que alude el artículo 6
de la ley 24.588 entre el Estado nacional y la Ciudad de Buenos
Aires relativos a la transferencia de organismos, funciones,
competencias, servicios y bienes.
c) La búsqueda del consenso entre los actores políticos y sociales,
para evitar el conflicto institucional, extremando todos los recaudos
a fin de garantizar la armonía republicana.
Compartimos, aunque relativamente, la evaluación que
realiza Alberto García Lema: “...al no haber querido los
estatuyentes respetar los límites impuestos a la autonomía por la
Constitución Nacional y la ley de Garantías, se abre un escenario de
posibles conflictos políticos y judiciales...” 47.
Pensamos que el objetivo central será evitar a toda costa la
conflictividad –latente–, y tratar por todos los medios que el
consenso y la cooperación sean las herramientas principales en las
que resida la superación de las cuestiones institucionales que se
encuentren involucradas.
47 García Lema, Alberto, ob. cit.

V
PANORAMA NORMATIVO
SUMARIO: § 1. Su extensión normativa: comparación con textos provinciales

argentinos. §. 2. El Preámbulo: los debates que precedieron a su elaboración final.
Su valor institucional. § 3. El Título Preliminar: a) Principios políticos: i) El
republicanismo y la publicidad de los actos del gobierno; ii) La Ciudad de Buenos
Aires y los poderes reservados. Su capacidad potestativa: ¿Regla o excepción?;
iii) La cooperación federal. b) Límites y recursos: i) ¿Le corresponde a la Ciudad su
territorio por derecho?; ii) El dominio de los recursos naturales: remisión; iii) Los
recursos del erario de la Ciudad: definición y composición; iv) Ingresos de origen
tributario; v) Los principios de la imposición tributaria: legalidad y certeza; vi)
Recaudación y asignación de recursos.
¿El texto sancionado es excesivamente reglamentarista?

¿Qué fines expone el Preámbulo? ¿Cuáles son los principios de su
Título preliminar? En los desarrollos ulteriores trataremos de dar
respuesta a los interrogantes.
Independientemente de las observaciones de naturaleza
constitucional y legal realizadas anteriormente, el balance, en
nuestra opinión, arroja los siguientes resultados.
§ 1. Su extensión normativa: comparación con textos

provinciales argentinos
Es verdad: resulta ser un texto reglamentarista y extenso.
Fue una tendencia, que estuvo marcadamente presente desde el
mismo inicio de la Asamblea. Quizás, se haya reflejado la misma
tendencia que estuvo presente en la reforma y “aggiornamiento” de
las Constituciones Provinciales, proceso que se desarrolló a partir
de la restauración constitucional operada desde el 10 de diciembre
de 1983.
En el período 1986/1994, quince provincias argentinas
reformaron sus Leyes Fundamentales. A lo que debe sumarse la
Constitución de Tierra del Fuego, que data de 1991.Comparando los
textos constitucionales de las dieciséis provincias involucradas con
el de la Ciudad de Buenos Aires, se extrae el siguiente resultado: a)

Los textos constitucionales de siete de ellas (nos referimos a
Santiago del Estero, Catamarca, San Juan, San Luis, Jujuy,
Neuquén, Río Negro y Tierra del Fuego) probablemente sean más
extensos que el de la Ciudad de Buenos Aires; b) los de Chubut,
Formosa, Córdoba y la Provincia de Buenos Aires tienen una
estructura análoga, por su extensión, al texto que se examina en
este trabajo; c) sólo respecto de Tucumán, Corrientes y La Rioja,
puede predicarse que tengan textos constitucionales más breves
–no mucho– que el recién sancionado para la Ciudad de Buenos
Aires.
La brevísima tarea comparativa realizada nos permite
introducir las siguientes reflexiones:
a) No menos del 50% de los textos constitucionales vigentes en las

provincias argentinas tiene igual o superior dimensión en su
articulado que el de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires.
b) Consiguientemente, la tendencia al “reglamentarismo” en los

textos constitucionales del federalismo argentino vigente, no hay
que buscarla sólo en el Puerto de Buenos Aires. Esta tendencia se
ha originado hace por lo menos diez años en nuestro derecho
público provincial, por vía de las reformas de los textos. La etiología
del denominado “reglamentarismo” hay que buscarla en nuestras
raíces: las facultades de Derecho y las actividades de los políticos
que participan de las Convenciones Constituyentes, quienes en
buena parte casi siempre son, a la vez, abogados o juristas. En el
caso de la Constituyente de la Ciudad de Buenos Aires, casi la mitad
de los legisladores resultaron ser egresados de facultades de
Derecho.
c) Sin perjuicio de lo que acabamos de exponer, se imponen las

siguientes observaciones finales:
– La calidad apuntada –el “reglamentarismo”– coloca al texto
sancionado en una situación de riesgo, no inminente, pero sí
latente, por lo menos por la vía de la teoría constitucional: que
la realidad –y la impresionante dinámica que tiene y adquiere
en las sociedades modernas contemporáneas– pueda

terminar operando un proceso de desconstitucionalización de
sus normas, máxime cuando se ha adoptado una Constitución
de tipo rígida. Frente a esta situación, pareciera que hubiera
sido aconsejable la adopción de un mecanismo de Reforma de
la Constitución, a través de “Enmiendas” parciales, llevadas a
cabo por el poder legislativo constituido, y sometidas para su
validez o refrendo por el cuerpo electoral de la Ciudad. No se
hizo, pues habrá que correr el riesgo.
– Por otro lado, sería bueno que la Ciudad de Buenos Aires
deje de ser la gran vidriera nacional. Y que si la crítica es
razonable, se generalice y no se particularice. Si el
reglamentarismo no es bueno, o no es conveniente para el
constitucionalismo, pues entonces que la crítica se extienda a
la totalidad de los textos provinciales de la Argentina. Uno de
los ejemplos teóricos más acabados del
“antirreglamentarismo” lo configura la parquedad de la
Constitución de Francia de 1958. Que sepamos, por los menos
hasta ahora, ninguna provincia argentina ha adoptado el
modelo teórico constitucional francés para la elaboración de
su Carta Magna local. Y han pasado casi cuarenta años. Las
constituciones española, italiana y alemana vigentes no son
textos breves. Tampoco la colombiana de 1991, ni la vigente
Constitución brasileña.
§. 2. El Preámbulo: los debates que precedieron a su elaboración

final. Su valor institucional 48
En la Constitución Nacional, a nuestro juicio, el Preámbulo
integra el documento constitucional, debido a dos razones: a) está
insertado en su texto, y b) sanciona la Constitución. Dice la CN:
“...ordenamos, decretamos y establecemos esta Constitución...”,
motivo por el cual, evidentemente, “sanciona la ley fundamental de
los argentinos” 49. El prólogo constitucional no permite ampliar el
marco de atribuciones de los poderes federales, pero suministra un
valiosísimo esquema de interpretación, dado que contiene el plan
general del constituyente.
Ha dicho la CSJN: “...Las grandes metas de la política del
Estado están fijadas en el Preámbulo de la Constitución...” 50.
48 El proyecto de texto constitucional Nº 1 fue presentado en la Secretaría Legislativa del

Cuerpo el 23 de julio de 1996 por el Convencional Jorge Castells (PJ). En el mismo se
proponía la siguiente cláusula para el Preámbulo: “Nos, los representantes del Pueblo de la
Ciudad de Buenos, reunidos en Asamblea General Estatuyente, en cumplimiento del
mandato de la Constitución Nacional, con el objeto de reafirmar y fortalecer su
autonomía, dándole las instituciones que garanticen: la plena vigencia del sistema
democrático y de todos los derechos contemplados en la Constitución Nacional; la
independencia de la Justicia; la publicidad y transparencia de los actos de gobierno; el
adecuado control de la función y el gasto públicos; la más amplia participación popular en
las decisiones; la Justicia social; la igualdad de oportunidades; el derecho a la educación, al
trabajo, a la salud, a una vivienda digna y a un medioambiente sano; la equiparación de
mujeres y varones en todos los ámbitos de la vida social; la protección integral de la niñez
y la ancianidad; el repudio a toda forma de discriminación y el respeto y defensa irrestricta
de los derechos humanos; el desarrollo urbano sostenible; la relación fraterna e igualitaria
con todas las provincias que componen la Nación Argentina; la coexistencia armónica del
Gobierno Federal y el Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires y los beneficios
de la libertad para nosotros, para nuestra posteridad y para todos los hombres del mundo
que habiten en Buenos Aires, invocando la protección de Dios fuente de toda razón y
justicia, ordenamos, decretamos y establecemos este Estatuto Organizativo para la
Ciudad de Buenos Aires”.
49 Ver, en tal sentido, Sagüés, Néstor, Elementos de Derecho Constitucional, Astrea,
Buenos Aires, 1993, t. I, p. 212.
50 Fallos, t. 307, p. 327. También sobre el valor jurídico del preámbulo, ha dicho la CSJN
que: “...El preámbulo nunca puede ser invocado para ensanchar los poderes conferidos al
Gobierno general o algunos de sus departamentos...”. Y que el “...El valor del preámbulo,
Para Bidart Campos: “...El Preámbulo contiene y condensa

las decisiones políticas fundamentales, las pautas del régimen, los
fines y objetivos, los valores propugnados, el esquema del plan
propuesto por el Constituyente...” 51.
El Texto del Preámbulo de la Ley Fundamental porteña fue
una de las últimas cláusulas elaboradas. El debate entre los
Constituyentes respecto del texto del Preámbulo duró casi los 75
días. 52
El origen de las diferencias estribaba, básicamente, sobre el
siguiente punto: a) una parte de los integrantes del Cuerpo quería
incorporar en la introducción constitucional la fórmula “invocando
la protección de Dios, fuente de toda razón y justicia”; b) Otro
grupo de Constituyentes sostenía que la adopción de dicha fórmula
excluía a todos aquellos que no ubican en un Dios la única fuente de
toda razón y justicia, motivo por el cual no estaba dispuesto a darle
apoyo; este grupo decía, además, que las creencias religiosas no
son del ámbito propio del Estado, sino de la esfera de privacidad de
cada persona.
El disenso comentado, en determinado momento,
trascendió el ámbito de la Asamblea, y llegó a tener presencia en el
escenario político nacional. Hubo pronunciamientos de autoridades
nacionales y eclesiásticas.
Finalmente, el texto sancionado adoptó una fórmula
integradora de ambas posturas: “...invocando la protección de Dios
y la guía de nuestra conciencia...”.
como elemento de interpretación, no debe ser exagerado. Sería desde luego ineficaz para
dar a la norma a la que se aplica un sentido distinto del que fluye de su lenguaje. Sólo
constituye un positivo factor de interpretación cuando el pensamiento de los redactores
no aparece en aquella norma, nítido y definitivo...” (doctrina registrada en Fallos, t. 137, p.
47 y t. 164, p. 344, respectivamente).
51 Bidart Campos, Germán J., Tratado elemental de Derecho Constitucional, ob. cit., t. I, p.
105.
52 Las diferencias llegaron a tal punto que, para saldarlas, fue necesario formar una
“minicomisión” integrada por cuatro constituyentes (uno por bloque) encargada de
redactar consensuadamente el despacho de texto del Preámbulo.
El Preámbulo de la Ley Fundamental porteña nos revela la

cosmovisión del Constituyente: “...la democracia fundada en la
libertad, la igualdad, la solidaridad, la Justicia, los derechos
humanos y el reconocimiento de la identidad en la pluralidad, con el
propósito de garantizar la dignidad...” son los valores ideológicos
fundantes de la organización institucional.
Por otra parte, el prólogo constitucional también exhibe el
plan general del Constituyente: “...En unión fraterna federal con las
provincias, con el objeto de afirmar su autonomía, y promover el
desarrollo humano (...) e impulsar la prosperidad de sus habitantes
y de las mujeres y hombres que quieran gozar de su hospitalidad...”.
Todo lo expuesto “...por imperio de la Constitución Nacional, e
integrando la Nación...”.
§ 3. El Título Preliminar
En este Título Preliminar se encuentran distribuidos, en dos
Capítulos, los nueve primeros artículos.
a) Principios políticos
i) El republicanismo y la publicidad de los actos del gobierno
El artículo 1 de la Ley Fundamental porteña proclama que la
Ciudad de Buenos Aires adopta para su gobierno la forma
republicana y representativa. En rigor de verdad, más allá de la
importancia institucional que trasunta la declaración, no podía estar
redactada de otro modo, en atención a la supremacía jurídica que
emerge del imperativo constitucional contenido en el artículo 5 de
la CN 53.
La exigencia de asegurar el régimen republicano
representativo en las Constituciones provinciales comprende
también a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en razón de que, si
bien no es una Provincia, dispone por imperativo constitucional de
poder constituyente para organizarse e integra el Pacto Federal
argentino. Por consiguiente, su orden institucional debe respetar la
53 Art. 5, CN: “...Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema
representativo republicano...”.
relación de subordinación con la Constitución Nacional y debe

guardar coherencia y armonía con el Estado Federal.
Por otro lado, también esta norma positiviza un ideal del
republicanismo, cual es el referido a la publicidad de los actos de
gobierno. Dice el artículo 1 del texto porteño: “...Todos los actos de
gobierno son públicos...”.
El principio ético e ideológico contenido en la definición del
principio republicano, en la Ciudad de Buenos Aires también es
jurídico. Consecuencia del postulado normativo: se acabaron las
leyes y decretos de naturaleza secreta. En tal sentido, cabe
aplaudir.
ii) La Ciudad de Buenos Aires y los poderes reservados. Su capacidad

potestativa: ¿Regla o excepción?
La norma concluye con un enunciado que probablemente
genere más de un inconveniente interpretativo, por la profunda
carga político-institucional que encierra. Reza el último párrafo:
“...La Ciudad ejerce todo el poder no conferido por la Constitución
Nacional al Gobierno Federal...”.
En nuestro federalismo, las provincias, entidades políticas
autónomas que constituyeron al Estado Federal, delegan una parte
de sus poderes, renunciando a su soberanía. Más allá de la crisis del
federalismo, su interpretación constitucional demanda establecer
que la delegación de potestades al Gobierno Federal es la
excepción, y no la regla. (conf. art. 121, CN). En tal sentido, Bidart
Campos afirma:
...todo lo que la constitución federal no atribuye al estado
federal, se considera reservado a los estados miembros; la
capacidad es la regla para éstos, y la incapacidad la excepción,
en tanto para el estado federal ocurre lo contrario (...) Son las
provincias las que mediante la constitución han hecho la
delegación al gobierno federal... 54
54 Bidart Campos, Germán J., Tratado elemental de Derecho Constitucional, ob. cit., t. I, p.
244.
Ahora bien, para la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en el

marco institucional-federal: ¿la capacidad es la regla o la excepción?
La cuestión no es ni baladí ni superflua, porque en el esquema
federal argentino las atribuciones de las entidades autónomas
pueden ser exclusivas, concurrentes o de cooperación. Y,
precisamente, una gran parte de los poderes reservados por las
provincias lo constituye el ejercicio del poder de policía.
La ley 24.588 sienta el principio exactamente contrario al
proclamado en el artículo 1 del texto porteño.
En suma: para la ley 24.588, la capacidad potestativa de la
Ciudad de Buenos Aires es la excepción: “...La Nación conserva
todo el poder no atribuido por la Constitución al gobierno
autónomo de la Ciudad de Buenos Aires...”. En cambio, para la Ley
Fundamental porteña, la capacidad es la regla en el diseño de su
cuadro de atribuciones.
A no dudarlo: la cuestión planteada diseñaría un conflicto de
poderes en ciernes, que en última instancia debería ser resuelto en
sede judicial.
Pareciera que no hay más que dos soluciones, una
excluyente de la otra: 1) O la ley de garantías se extralimitó al
reglamentar el punto, pugnando de este modo con la Constitución
Nacional; o 2) el artículo 1 de la Constitución porteña colisiona
abiertamente con el bloque de constitucionalidad federal.
Nos resulta muy difícil aceptar la inconstitucionalidad del
artículo 1 de la Constitución porteña, por dos razones: a) La Ciudad
de Buenos Aires tiene un estatus constitucional especial, gozando
de un régimen de gobierno autónomo, que tendrá restricciones
mientras sea Capital y haya que garantir los intereses del Estado
Nacional; b) de tal modo, en la Constitución federal, las
restricciones o limitaciones a la capacidad potestativo del ente
autónomo Ciudad de Buenos Aires son consagradas por vías de
excepción y no de regla. La evaluación merituada se confirma
cuando se analiza el catálogo de reservas que realiza la ley de
Garantías, que son importantes –y algunas de ellas cuestionables–
pero no son muchas.
El artículo comentado concuerda con el artículo 6, dado que

se confiere mandato a: “...Las autoridades constituidas (...) para
que agoten en derecho las instancias políticas y judiciales para
preservar la autonomía y para cuestionar cualquier norma que
limite la establecida en los artículos 129 y concordantes de la
Constitución Nacional...”.
Sin perjuicio de lo expuesto, en el medio de las dos opciones
planteadas, habría una estación intermedia o de transbordo, que
evitaría el desencadenamiento de la controversia institucional. En
efecto, la cláusula transitoria segunda dispone que “...Las
disposiciones de la presente Constitución que no puedan entrar en
vigor en razón de limitaciones de hecho impuestas por la ley
24.588, no tendrán aplicación hasta que una reforma legislativa o
los tribunales competentes habiliten su vigencia...”. Con esta
fórmula normativa, el Constituyente porteño construyó una suerte
de escudo protector para las normas constitucionales
“desobedientes” y, presumiblemente, también para impedir el
conflicto federal.
iii) La cooperación federal

En tales condiciones, pensamos que el principio de
cooperación federal consagrado en el artículo 3 de la Constitución
porteña será una de las llaves maestras para resolver el asunto, y
permitir el normal desenvolvimiento del federalismo concertado en
el escenario institucional argentino.
El constituyente local ha dispuesto constitucionalizar la
regla contenida en el artículo 5 de la ley de Garantías: “...El Estado
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es sucesor de los derechos
y obligaciones legítimas de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos
Aires...”. Empero, la Constitución local amplía el marco sucesorio al
añadir: “...y del Estado Nacional en las competencias, poderes, y
atribuciones que se le transfieren por los artículos 129 y
concordantes de la CN y de la ley de garantía de los intereses del
Estado Federal, como toda otra que se le transfiera en el futuro...”
(conf. art. 7 del texto porteño).
b) Límites y recursos
El Capítulo segundo del Título Preliminar define las fronteras
de la Ciudad, proclama el dominio de sus recursos naturales, y nos
da cuenta de cómo quedan conformados los recursos
presupuestarios del erario local
i) ¿Le corresponde a la Ciudad su territorio por derecho?

El artículo 8 de la Ley Fundamental porteña dice: “...los
límites territoriales de la Ciudad de Buenos son los que
históricamente y por derecho le corresponden conforme a las leyes
y decretos nacionales vigentes a la fecha...”. La referencia histórica
no encierra dificultades, y es por todos conocida. Estamos hablando
de los 200 kilómetros cuadrados que constituyen el territorio de la
Ciudad, limitada por la Avenida General Paz, el Riachuelo y el Río de
la Plata.
Ahora bien: ¿le corresponde a la Ciudad de Buenos Aires el
territorio por derecho?
Hay al menos dos razones para contestar afirmativamente.
En primer lugar, no es concebible jurídicamente la organización de
un ente autónomo sin dominio de su territorio. En segundo lugar, el
derecho del cual hablamos, a nuestro juicio, le fue conferido a la
Ciudad de Buenos Aires por el acto del Poder Constituyente
derivado que reformó la Constitución Nacional en 1994, al dotarla
de autonomía.
ii) El dominio de los recursos naturales: remisión

Los apartados segundo y quinto de esta cláusula se refieren
al dominio de los recursos naturales y al Puerto de la Ciudad,
motivo por el cual remitimos al lector a todo cuanto hemos dicho ut
supra en el punto IV.
Un arduo examen de constitucionalidad demandará la
disposición que declara: “La Ciudad es corribereña del Río de la
Plata y del Riachuelo, los cuales constituyen en el área de su
jurisdicción bienes de su dominio público”. La operatividad de la
norma deberá adecuarse a lo previsto por el Tratado sobre el Río de
La Plata y su frente marítimo, suscrito por nuestro país en 1973, y a

los principios emergentes de doctrina judicial de la CSJN, en la
materia: “...Los poderes nacionales son supremos y absolutos y se
aplican en todo el territorio de la República, es decir, aun dentro del
territorio provincial; los poderes provinciales presentan los mismos
caracteres, pero únicamente pueden ser ejercitados dentro de los
límites territoriales de cada provincia...” 55.
iii) Los recursos del erario de la Ciudad: definición y composición

Los recursos del erario de la Ciudad de Buenos Aires son
definidos por el artículo 9 del texto.
Fabiana Schafrik y Javier Barraza, al comentar el artículo 9,
afirman: “...el recurso por excelencia con que ha de contar la Ciudad
es el de los ingresos provenientes de los tributos que establezca la
legislatura (...) Por lo demás, ha de entenderse por ‘tributo’ a
aquellas prestaciones en dinero que el Estado en ejercicio de su
poder de imperio exige con el objeto de obtener recursos para el
cumplimiento de sus fines...” 56. Compartimos dicho criterio.
iv) Ingresos de origen tributario

Los ingresos de origen tributario que tiene normalmente el
presupuesto de la Ciudad de Buenos Aires constituyen más del 80%
de la cuenta Cálculo de Recursos. Veamos, en tal orientación, una
confirmación de la tesis esgrimida: en el proyecto de Presupuesto
de Gastos y Recursos de la Ciudad para el año 1997, elevado por el
Jefe de Gobierno de la Ciudad, Fernando De La Rúa, al Concejo
Deliberante de la Ciudad de Buenos Aires para su tratamiento, el
ingreso de recursos de origen tributario previstos llega casi al
noventa por ciento del cálculo de recursos totales que se esperan
recaudar. Dentro del cuadro de Recursos cuyo ingreso a la cuenta es
de origen tributario, el Sr. Jefe de Gobierno enuncia y clasifica a las
siguientes gabelas: impuesto inmobiliario; vehículos; contribución
55 Doctrina de Fallos, t. 147, p. 239 y t. 220, p. 1354.

56 Schafrik, Fabiana y Barraza, Javier, “Legislación Argentina”, El Derecho, Boletín 47, 15
de noviembre de 1996, p. 7.
ley 23.514; delineación y construcción, uso y ocupación de la vía

pública, contribución por publicidad; coparticipación federal; y la
columna vertebral, constituida por los fondos ingresados en
concepto de impuesto sobre los ingresos brutos.
v) Los principios de la imposición tributaria: legalidad y certeza

El artículo 9 del texto porteño, en sus incisos 1) a 4), regula
este aspecto, referido al ingreso de la masa de recursos de origen
tributario. En consonancia con este artículo, cabe tener presente
que el artículo 51 del texto declara que no hay tributo sin ley formal,
siendo nula cualquier delegación legislativa que de esta facultad
haga la legislatura, y que la ley debe precisar la medida de la
obligación tributaria.
Evaluando el artículo 51, han opinado Schafrik y Barraza:
...De los párrafos primero y segundo surge la adhesión al
principio de legalidad (...) El Estatuto Organizativo establece
en su art. 51 que no existe tributo sin ley formal,
posteriormente dice el señalado artículo que la ley debe
precisar la medida de la obligación tributaria. A nuestro juicio,
el principio de legalidad incluye al principio de certeza... 57.
Nosotros compartimos la interpretación formulada por
estos autores. En la Ciudad de Buenos Aires, el principio de certeza
en materia tributaria tiene raigambre constitucional. La certeza
consiste en que el ciudadano sepa de antemano, y fijado por ley, el
modo, quantum y forma de la obligación tributaria que deberá
ingresar al Fisco. Si bien es cierto que, a nivel de la Constitución
federal, la extensión de la obligación tributaria se resuelve
mediante la aplicación del principio de razonabilidad contenido en
el artículo 28, y del principio de legalidad consagrado en el artículo
17, nos parece acertado que a nivel local se haya consagrado
expresamente la fórmula “la ley debe precisar la medida de la
obligación tributaria”. A dicho respecto, Rodolfo Spisso ha
expuesto:
57 Schafrik, Fabiana y Barraza, Javier, ob. cit.

...El principio de legalidad no se agota en una mera

legitimidad formal, sino que debe nutrirse de los principios de
certeza y de irretroactividad de las normas jurídicas (...) El
principio de certeza impone un orden racional, a fin de que las
normas legales sean claras, completas y precisas, de modo de
permitir al particular prever en grado razonable las
consecuencias que pueden derivarse de sus actos a la luz del
orden jurídico. De la idea de certeza se deriva el principio de
irretroactividad de las leyes, indispensable en orden a lograr el
propósito de consolidar la seguridad jurídica... 58
Por nuestra parte pensamos que la contribución que deben
realizar los ciudadanos para sostener los gastos públicos del Estado
sólo puede ser exigida en tanto y en cuanto exista un sistema
tributario justo, cuyo diseño repose en el respeto de los principios
de legalidad, certeza, capacidad económica, irretroactividad,
igualdad y razonabilidad. Cumplida dicha condición previa,
afirmamos también que no hay sociedad moderna que sea factible
construir y desarrollar si todos sus ciudadanos no están persuadidos
de que deben cumplir con una de las obligaciones primordiales del
Pacto original: cancelar en debido tiempo y forma sus obligaciones
tributarias.
Hemos debido formular esta digresión porque en ocasiones
se ha puesto de manifiesto la disconformidad –fundada y
razonable– del contribuyente de la Ciudad de Buenos Aires, frente a
situaciones en las que se lo obliga a pagar más de lo debido, ya que
por diferentes motivos la determinación de la medida de la
obligación tributaria era una actividad delegada al Departamento
Ejecutivo; órgano que naturalmente no cumplía, en estos casos, su
misión dentro de los marcos de referencia fijados por la ley.
Por consiguiente, es dable esperar que la consagración del
postulado constitucional que comentamos –principio de certeza–
sea el coto a situaciones pretéritas, que fundamentalmente se
registraban en materia de impuestos sobre los ingresos brutos e
inmobiliario, en las cuales algunos contribuyentes eran obligados a
58 Spisso, Rodolfo, Derecho Constitucional Tributario, Depalma, Buenos Aires, 1991, p. 188.
pagar impuestos cuya medida no era razonable con el hecho

imponible, dado que el quantum de la obligación tributaria exigida
excedía notoriamente los marcos referenciales estipulados por la
ley.
vi) Recaudación y asignación de recursos

El Jefe de Gobierno tiene la atribución de recaudar los
impuestos, tasas y contribuciones, y de percibir los restantes
recursos que integran el tesoro de la Ciudad, conforme la atribución
que pone a su cargo el artículo 104 del texto de marras, inciso 25).
En materia de asignación de recursos, se dispone que la ley
debe fijar los procedimientos de consulta sobre las prioridades y
que todos los actos que impliquen administración de recursos son
públicos y se difunden sin restricción (arts. 52 y 53).
El proyecto de ley de presupuesto debe ser presentado ante
el Poder Legislativo por el Poder Ejecutivo antes del 30 de
septiembre del año anterior al de su vigencia. La ley de presupuesto
no puede contener disposiciones de carácter permanente, ni
reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, suprimir o modificar
tributos u otros recursos (conf. art. 53).
Finalmente, el último inciso del artículo 9 declara que
podrán constituir ingresos de la Ciudad los restantes recursos que
puedan integrarse en el futuro. Pensamos que esta norma está
derechamente dirigida a las transferencias por vía de convenio que
podrán celebrarse relativas a organismos, competencias, servicios,
funciones y bienes a que alude el artículo 6 de la ley 24.588, que
deberán llevarse a cabo bajo las pautas establecidas en la materia
por el artículo 75 de la Constitución Nacional.
VI
LA CASUÍSTICA CONSTITUCIONAL: LA CARTA DE
DERECHOS, GARANTÍAS Y POLÍTICAS ESPECIALES 59
SUMARIO: § 1. Derechos y garantías: consideraciones sobre la parte dogmática.

§ 2. El garantismo. Los pivotes jurídicos de la Carta. § 3. En materia de regulación
constitucional, ¿la CN fija un piso o techo ideológico? § 4. Los Derechos Humanos
en la CCBA. § 4.1. El elenco de Derechos fundamentales. § 4.2. Rol central y
protagónico de la dignidad humana. § 5. El sistema garantista del art. 13 de la
CCBA. § 6. Reglaje de los mecanismos de protección de los derechos
constitucionales: fisonomía general. § 7. Políticas sectoriales: descripción del
enunciado constitucional. § 8. La ideología del Constituyente. § 9. La generosidad
y extensión normativa: crítica. § 10. Perspectivas.
§ 1. Derechos y garantías: consideraciones sobre la parte

dogmática
El Libro Primero organiza la Carta de Derechos, Garantías y
Políticas Especiales. Su articulado de 50 cláusulas se encuentra
distribuido en dos Títulos: el Primero contempla los Derechos y
Garantías, mientras que Segundo se ocupa de las Políticas
Sectoriales. El examen del Libro Primero de la Constitución porteña
nos permite apreciar que, dentro del plexo elaborado, se ha puesto
su atención y afán normativo tanto en los “derechos individuales o
fundamentales de la persona” como en las “políticas sectoriales”,
las que trasuntan además y paralelamente el reconocimiento de
derechos hacia individuos o grupos. 60
59 Por razones metodológicas y por la importancia de la cuestión, hemos incluido al final

del punto VI una Addenda en la que tratamos in extenso la derogación de los edictos
policiales.
60 En líneas generales, también podría predicarse razonablemente que “todo” pudo
haberse dicho de manera más breve, clara y concisa, máxime cuando la Reforma de la
Constitución Nacional de 1994 ha diseñado, a través de su actualización, un muy buen
catálogo de derechos de primera, segunda, y tercera generación, sustancialmente por
conducto de la jerarquización constitucional de las normas contenidas en los instrumentos
En las reflexiones que brindaremos a continuación sobre los

derechos humanos en el texto porteño predominan los siguientes
ejes de análisis:
a) Nos concentramos en algunos “Derechos” y “Políticas” que no se
encuentren consagrados expresamente en el texto de la
Constitución de la República Argentina.
b) Las críticas que deslizaremos están derecha y exclusivamente
dirigidas a la extensión y descripción fijada por el Constituyente en
el Título Segundo dedicado a las Políticas Especiales.
c) Coincidimos íntegramente con la axiología de todo el Título
Primero dedicado a los Derechos y Garantías. A ello agregamos, en
el mismo paneo, la regulación llevada a cabo por el Constituyente
cuando, en el Título Segundo, se refiere y regula las Políticas
Culturales y de Seguridad.
La parte dogmática del texto porteño, conformada por los
Títulos de su Libro Primero, puede ser considerada de avanzada y
hasta novedosa para nuestro derecho público, en razón de su
acendrado garantismo y nuevos derechos.
§ 2. El garantismo. Los pivotes jurídicos de la Carta

La metodología para llevar a cabo la reglamentación
constitucional del “Estatuto de los Derechos” es muy clara. En
efecto, se principia colocándose los cimientos en el artículo 10:
internacionales, descritos por el art. 75, inc. 22. Brevedad, claridad y concisión son
recaudos aconsejados por las teorías más sólidas del Derecho Constitucional moderno,
debido a que, al fin y al cabo, el destinatario de la norma es el Pueblo, del cual los juristas,
jueces, políticos y abogados sólo conforman una pequeñísima porción. También en este
Libro Primero, y sobre todo en su Título II, está muy fuertemente arraigada la técnica de
legislar, en lugar de constituir. Con este predicado, queremos decir que lo que normal y
usualmente forma parte de una disposición legal, con su lenguaje técnico específico y su
extensión normativa y faz descriptiva, en el caso en examen forma parte de su contenido.
Por último, formulamos el siguiente señalamiento: la abusiva utilización del denominado
“lenguaje no sexista” (Jefe o Jefa de Gobierno, diputado o diputada, niños y niñas,
ministros o ministras, Jueces o Juezas, Síndico o Síndica) conspira contra la bondad del
texto constitucional. A nuestro juicio innecesario: porque la lengua castellana tiene sus
propias reglas sustantivas, sintácticas y semánticas. De tal modo que, al haber ingresado
el Constituyente en este territorio, difícilmente se pueda eximir de las críticas.
“...Rigen todos los derechos, declaraciones y garantías de la

Constitución Nacional, las leyes de la Nación y los tratados
internacionales ratificados y que se ratifiquen...”. Pensamos que,
obviamente, la proclama constitucional era innecesaria desde el
punto de vista jurídico-constitucional, porque tales derechos rigen
igual, lo haya dicho o no el Constituyente de la Ciudad de Buenos
Aires. Sin embargo, dentro del marco político en que se dictó la Ley
Fundamental porteña, y la estructura que posee, no afecta su
coherencia ideológica, la cual está encarnada en un formidable
garantismo.
§ 3. En materia de regulación constitucional, ¿la CN fija un piso o

techo ideológico?
Desde otro horizonte, también sostenemos que la
Constitución Nacional, en materia de derechos y garantías, fija un
piso, amplio, fundado, sólido y generoso, y cuya completividad ha
quedado fuera de duda luego de la Reforma de 1994; pero no un
techo. De tal modo, no vemos ningún obstáculo para que las Leyes
Fundamentales provinciales reglamenten por encima de las pautas
fijadas por la CN. En tal sentido, se ha advertido en el Derecho
Público Provincial argentino una muy fuerte tendencia de los
legisladores constituyentes a “operativizar” –reglamentarismo
mediante– una importante cantidad de disposiciones que ubican en
las partes dogmáticas de los textos constitucionales.
§ 4. Los Derechos Humanos en la CCBA

Por consiguiente, para el constituyente porteño, la
Constitución Nacional es el piso o cartabón básico en materia de
diseño del sector dogmático del documento constitucional local.
Por encima de ello, se construye un edificio que básicamente se
conforma con los postulados contenidos en materia de: a) dignidad
humana; b) derechos a ser diferente y a la libre orientación sexual;
c) identidad personal; d) no discriminación; e) programa en materia
contravencional y derogación de los edictos policiales; f) garantías
procesales en proceso penal; g) ambiente y salud; h) definición de la
Ciudad como territorio no nuclear, e i) promoción de la

preservación e incremento de los espacios verdes.
§ 4.1. El elenco de Derechos fundamentales

Todos los derechos se interpretan de buena fe y no pueden
ser negados ni limitados por la omisión o insuficiencia de su
reglamentación –conf. art. 10 del texto porteño–, por lo que cabe
predicar la operatividad del diseño.
La vertebración del cuadro, en entendimiento de que nos
referimos a la novedad en la positivización constitucional, es la
siguiente:
a) Artículo 11:
...Todas las personas tienen idéntica dignidad (...) Se
reconoce y garantiza el derecho a ser diferente, no
admitiéndose discriminaciones que tiendan a la segregación
por razones o con pretexto de raza, etnia, género, orientación
sexual, edad, religión, ideología, opinión, nacionalidad,
caracteres físicos, condición social, económica o cualquier
circunstancia que implique distinción, exclusión, restricción o
menoscabo...
b) Artículo 12:
...La Ciudad garantiza: 1) El derecho a la identidad de las
personas (...) 6) El acceso a la Justicia de todos sus habitantes;
en ningún caso puede limitarlo por razones económicas...
c) Artículo 13:
...La Ciudad garantiza la libertad de sus habitantes como
parte de la inviolable dignidad de las personas. Los
funcionarios se atienen a las siguientes reglas: (...) 2) Los
documentos que acrediten la identidad personal no pueden
ser retenidos (...) Son nulos los actos que vulneren garantías
procesales y todas las pruebas que se hubieren obtenido
como resultado de los mismos (...) 4) Toda persona debe ser
informada del motivo de su detención en el acto, así como

también de los derechos que le asisten (...) 5) Se prohíben las
declaraciones de detenidos ante la autoridad policial (...) 9) Se
erradica de la legislación de la Ciudad y no puede establecerse
en el futuro ninguna norma que implique, expresa o
tácitamente, peligrosidad sin delito, cualquier manifestación
de derecho penal de autor o sanción de acciones que no
afecten los derechos individuales ni colectivos. 10) Toda
persona condenada por sentencia firme en virtud de error
judicial tiene derecho a ser indemnizada conforme a la ley. 11)
En materia contravencional no rige la detención preventiva...
d) Artículo 26: “...La Ciudad es territorio no nuclear...”.
e) Artículo 27:
...La Ciudad (…) instrumenta un proceso de ordenamiento
territorial y ambiental participativo y permanente que
promueve: (...) 4) La preservación e incremento de los
espacios verdes, las áreas forestadas y parquizadas, parques
naturales y zonas de reserva ecológica, y la preservación de su
diversidad biológica...
§ 4.2. Rol central y protagónico de la dignidad humana

Todo el sistema de derechos humanos construido por el
Constituyente de la Ciudad de Buenos Aires gira en torno del
principio sentado en el artículo 11 de la CCBA: “...Todas las
personas tienen idéntica dignidad...”.
El derecho a la vida, el más importante derecho de todos
hombres y soporte de todos los demás, es inconcebible e
inaceptable sin dignidad. La vida de los seres humanos debe ser
digna. Creemos que el aseguramiento de la dignidad de todos los
seres humanos es la télesis de la actividad del Constituyente,
porque felizmente no hay posibilidad de discriminar: la dignidad
humana por definición y resolución constitucional es idéntica. No
hay dos dignidades. Hay dos o más personas, pero la dignidad de
todas es idéntica. El programa constitucional alienta que cada uno
de los individuos pueda adoptar sus decisiones personales,
constituyendo ello por sí mismo el fundamento original del orden

político y de la paz social.
La Ley Fundamental porteña se ocupa muy bien de integrar
el concepto de dignidad humana y de mantener su inviolabilidad.
En tal orden de ideas, el enunciado examinado del artículo 11 se
complementa con otros postulados, que no tienen menor
trascendencia: la Ciudad garantiza la libertad de sus habitantes y el
derecho a la privacidad, intimidad, confidencialidad, como parte de
la inviolable dignidad de las personas (conf. arts. 13, primer párrafo,
y 12, inciso 3, de la CCBA).
El constituyente porteño, más allá de su meritoria
innovación para nuestro derecho público, sin lugar a dudas se ha
servido de los antecedentes que brindan, entre otros documentos
jurídicos, tanto la Constitución Española del año 1978 como la
Declaración Universal de Derechos Humanos de la ONU del año
1948. 61
Miguel Á. Ekmekdjian, autor de una teoría del orden
jerárquico de los derechos fundamentales, interpreta que “...el
derecho a la dignidad puede también ser definido como el que tiene
todo hombre a ser considerado como un fin en sí mismo, y no como
un medio o instrumento de los otros hombres (...) Es el derecho que
tiene todo hombre a ser respetado como tal, es decir como ser
humano y con todos los atributos de su humanidad...” 62.
En suma: coincidimos plenamente con el esquema porteño,
en el que la dignidad humana es el eje del sistema de derechos
humanos, plenamente correlacionada y sustentada con el derecho
a la vida, que es el fundamento de todo.
61 Dice el art. 10 de la Constitución de España: “...La dignidad de la persona, los derechos

inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y
los derechos de los demás son fundamentos de orden político y de la paz social...”. Por su
parte, reza la Declaración Universal de DDHH de la ONU del año 1948 en su art. 1:
“...Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos...”.
62 Ekmekdjian, Miguel Á., Tratado de Derecho Constitucional, Depalma, Buenos Aires,
1993, t. I, p. 482.
El texto porteño prosigue su diseño del “Estatuto de la

Libertad”, con el aseguramiento del “derecho a ser diferente”,
alternativa razonable en una sociedad que se precie de ser abierta,
madura y tolerante, para la cual es el programa constitucional. Se
consagra también una sensacional “cláusula antidiscriminatoria”,
cuya efectividad principalmente dependerá del respeto y la
aplicación que obligatoriamente deberán hacer todos los
Gobernantes de la Ciudad (conf. segundo apartado del art. 11,
CCBA).
Por otra parte, se garantiza el derecho a la identidad de las
personas. El contenido de este derecho obliga a la Ciudad al
aseguramiento de: a) la identificación en forma inmediata a su
nacimiento de todas las personas, con los métodos científicos y
administrativos más eficaces y seguros; y b) el funcionamiento de
organismos estatales que realicen pruebas inmunogenéticas para
determinar la filiación (conf. art. 12, inc. 1, CCBA).
La libertad del ciudadano está plenamente garantizada
porque, como hemos visto, forma parte de la inviolable dignidad
humana.
§ 5. El sistema garantista del art. 13 de la CCBA

El sistema garantista organizado por el artículo 13 de la
CCBA 63 es el más moderno e integral consagrado en un texto
constitucional en el derecho argentino. Todas las garantías han sido
prolija y razonablemente previstas en un catálogo en el que,
además de los principios clásicos contenidos en la Constitución
Nacional –v. gr. de legalidad, de inviolabilidad de la defensa en
juicio, de juez natural, de inmunidad de arresto–, se realizan las
siguientes incorporaciones expresas, que brindan la siguiente
fisonomía:
a) los documentos que acrediten identidad personal no pueden
retenerse;
63 El marco garantista aparece sustancialmente concebido para el proceso penal, aunque

sus mandatos se irradiarán a todo el orden jurídico infraconstitucional local.
b) se incorpora, para cuando la Justicia Criminal de la Ciudad sea

ejercida por sus propios Jueces, la conocida “doctrina del fruto del
árbol venenoso”, que declara nulos los actos que vulneren garantías
procesales y todas las pruebas que se hubieren obtenido como
resultado de los mismos;
c) se prohíben las declaraciones de detenidos ante la autoridad
policial;
d) se estipulan severas reglas que deben asegurar a toda persona
detenida su alimentación, privacidad, integridad psíquica y moral;
e) se prohíben las escuchas telefónicas sin orden de Juez
competente. También está prohibido el secuestro de información
personal almacenada, sin orden judicial;
f) se estipula la obligatoriedad de informar a toda persona del
motivo de su detención, así como también de los derechos que le
asisten;
g) se establece el derecho a ser indemnizado a toda persona
condenada por sentencia firme, en virtud de error judicial;
h) “En materia contravencional no rige la detención preventiva”.
Íntimamente conectado con esta prohibición, se encuentra el
tratamiento del tema derogación de los edictos policiales, motivo
por el cual remitimos al lector a la Addenda del presente punto VI.
§ 6. Reglaje de los mecanismos de protección de los derechos

constitucionales: fisonomía general
En materia de reglaje de los mecanismos de protección a los
derechos constitucionales, los artículos 14, 15 y 16 de la Ley
Fundamental porteña reglan los procesos de amparo, hábeas
corpus y hábeas data.
La fisonomía general de la regulación es semejante a la
adoptada por el artículo 43 de la Constitución federal. Por tal
motivo, agregamos que, si el Constituyente porteño no hubiera
reglado constitucionalmente los institutos de amparo, nada hubiera
cambiado por la supremacía jurídica emergente del texto federal.
Por consiguiente, enunciaremos las principales novedades que

contiene la Constitución local comparada con el texto federal, y
sólo aplicables en la Ciudad de Buenos Aires.
En primer lugar, y tanto para el proceso constitucional del
amparo como del hábeas corpus, la Ley Fundamental porteña ha
explicitado que el Juez puede declarar de oficio la
inconstitucionalidad de la norma en que se funda el acto u omisión
lesiva del derecho.
En segundo lugar, y para el régimen del amparo, no es
requisito previo el agotamiento de la vía administrativa para su
procedencia. También se declara que el accionante estará exento
de costas y se agrega una fuente normativa de derechos tutelables
por la vía de la acción de amparo: los tratados interjurisdiccionales
en que la Ciudad sea parte.
Para finalizar, decimos que, para el régimen del hábeas
corpus, el Juez debe resolver en el término de 24 horas, y no de
inmediato, como dice el texto federal. Es procedente la acción en el
caso de desaparición de personas, ya que se elimina la exigencia de
que la desaparición sea “forzada”, como dice la CN.
§ 7. Políticas sectoriales: descripción del enunciado

constitucional
La regulación constitucional de las denominadas “políticas
especiales” 64 insume aproximadamente casi una cuarta parte de la
totalidad de la extensión de texto de la Ley Fundamental porteña.
De cara a tan generosa normativa, nadie puede mantenerse
indiferente.
64 En el Título Segundo “Políticas Especiales” se legisla: Cap. I: Disposiciones Comunes.

Cap. II: Salud. Cap. III: Educación. Cap. IV: Ambiente. Cap. V: Hábitat. Cap. VI: Cultura.
Cap. VII: Deporte. Cap. VIII: Seguridad. Cap. IX: Igualdad entre varones y mujeres. Cap. X:
Niños, Niñas y adolescentes. Cap. XI: Juventud. Cap. XII: Personas mayores. Cap. XIII:
Personas con necesidades especiales. Cap. XIV: Trabajo y Seguridad Social. Cap. XV:
Consumidores y usuarios. Cap. XVI: Comunicación. Cap. XVII: Economía, finanzas y
presupuesto. Cap. XVIII: Función pública. Cap. XIX: Ciencia y tecnología. Cap. XX: Turismo.
En primer lugar, en este sector de la Ley Fundamental, con

todo rigor se acentúan –y casi se exclusivizan– las críticas que
hemos desarrollado más arriba. (Nos referimos a la extensión y a la
interpretación del texto).
En segundo lugar, queda absolutamente claro que el
constituyente no adopta una actitud pasiva para diseñar el Plan de
Gobierno. Veamos, sintéticamente, algunos de los puntos centrales
del programa:
1. “La Ciudad desarrolla políticas coordinadas para superar
las condiciones de pobreza…” (art. 17)
2. “La Ciudad promueve el desarrollo humano y económico
equilibrado…” (art. 18)
3. “Se entiende por gratuidad en el área estatal de salud que
las personas quedan eximidas de cualquier forma de pago
directo”. “La Ciudad (…) controla y regula el sistema de
salud” (arts. 20 y 21).
4. “La Ciudad asume la responsabilidad indelegable de
asegurar la educación pública, estatal, laica y gratuita en
todos los niveles (…) a partir de los cuarenta y cinco días de
vida hasta el nivel superior, con carácter obligatorio desde el
preescolar hasta completar diez años de escolaridad” (conf.
art. 24). “La Ciudad (…) asegura la igualdad de
oportunidades para el acceso, permanencia y egreso del
sistema educativo” (conf. art. 23).
5. “La Ciudad reconoce el derecho a una vivienda digna y a
un hábitat adecuado…” (art. 31).
6. “La Ciudad garantiza a la Juventud la igualdad real de
oportunidades y el goce de sus derechos a través de
acciones positivas, que garanticen su integral inserción
política y social...” (art. 40).
7. “La Ciudad garantiza a las personas mayores la igualdad
de oportunidades (…) [y] para ello desarrolla políticas
sociales (…) que elevan su calidad de vida…” (art. 41).
8. “La Ciudad garantiza a las personas con necesidades

especiales el derecho a su plena integración y a la
equiparación de oportunidades…” (art. 42).
9. “La Ciudad (…) promueve el desarrollo de las pequeñas y
medianas empresas (…) poniendo a su disposición instancias
de asesoramiento, contemplando la asistencia técnica y
financiera” (art. 48).
10. “La Ciudad promueve el turismo…” (art. 59).
Hemos construido sólo un decálogo de algunas de las
promesas constitucionales.
§ 8. La ideología del constituyente

En tercer lugar, el constituyente en este Título expresa con
total claridad su ideología: la aspiración de realización de Justicia
social en una sociedad democrática y participativa son postulados
integrados en el texto (arts. 23 y 48 respectivamente).
En cuarto lugar, y sin vacilaciones, decimos que
compartimos y hacemos nuestros la totalidad de principios que
hemos detallado y que integran la Carta.
§ 9. La generosidad y extensión normativa: crítica

Empero, y en quinto lugar, sobreviene la gran pregunta: ¿era
necesario incluir tan generoso listado de políticas en la
Constitución? Y, si era necesario, ¿cabía razonablemente hacerlo en
la dimensión que se realizó? Y, si entendió que había necesidad de
cumplir dicha tarea y en la extensión planteada, ¿no podía evitarse
lo farragoso y a algunas veces incomprensible del lenguaje utilizado
para el hombre común?
Sin embargo, antes de dar respuesta al interrogante,
debemos decir que, como en todos los campos del obrar humano,
hay excepciones. No son muchas, al tenor de las críticas que
formulamos. En tal sentido, creemos muy razonable la
operativización en el texto constitucional de las normas del Capítulo
VI dedicadas al plan de Cultura y del concienzudo plan realizado en
el Capítulo VIII en materia de Seguridad, aunque ello pueda chocar

con la ley 24.588. 65
Ahora sí, y descubierta una de las excepciones, trataremos
de resolver los interrogantes más arriba planteados. En tales
condiciones, diremos que sólo responderemos el primero (“¿era
necesario incluir tan generoso listado en el texto constitucional?”),
porque a partir de allí caen el resto de las proposiciones
interrogativas planteadas.
Estamos persuadidos de que el Estado no puede
permanecer indiferente en el diseño de las políticas sectoriales. El
estado social, democrático y constitucional moderno debe tener un
rol activo en el diseño de las políticas sociales. Su responsabilidad
política hace que sus funciones en el área de salud, educación,
justicia, hábitat, ambiente, vivienda y desarrollo económico sean de
naturaleza indelegable, irrenunciable e impostergables.
En tales condiciones, pensamos que era necesario llevar a
cabo la regulación constitucional del programa general concebido
por el constituyente, pero nunca –jamás– con la extensión,
detallismo e incomprensión –esto felizmente sólo por momentos–
con que fue realizado.
Luego, nos aparece un nuevo interrogante: ¿la generosidad
normativa desplegada en el sector de políticas especiales abrirá las
puertas de infinitas acciones de amparo que podrían llegar a
articularse? Ojalá se trate de una mera especulación teórica. Sin
65 Al tratarse el despacho en el recinto, dijo la Licenciada Leticia Maronese: “...La cultura

siempre ha sido la Cenicienta a la hora de definir los presupuestos. Vamos a votar un
proyecto que sentará las bases para traducir en normas lo que es el rasgo característico y
distintivo de la Ciudad de Buenos Aires: su desarrollo artístico-cultural (...) La cultura no es
un gasto, sino una inversión. Buenos Aires debe constituirse en un polo de generación de
cultura y desarrollar también un intercambio cultural con el resto de las provincias, y el
exterior; establecer convenios de reciprocidad basados en el respeto a la identidad cultural
de cada pueblo y la no sustitución de una cultura por otra (...) El idioma nacional es la
máxima expresión de la identidad cultural de un pueblo (...) Su defensa se transforma así
en el interés cultural fundamental de una nación (...) Buenos Aires (...) desde su
indiscutible hegemonía económica, cultural y política, genera pautas culturales hacia el
interior del país” (Versión taquigráfica provisional, correspondiente a la sesión del 2 de
septiembre de 1996).
embargo, en el marco examinado resulta muy difícil diagnosticar

que la proposición no se convierta en la praxis.
§ 10. Perspectivas
En definitiva, es de difícil pronóstico la actitud que asumirá
el ciudadano ante el diseño constitucional de este título. Se abren
no menos de tres alternativas:
a) que en razón del lirismo y declamación que porta la Carta en este
sector, directamente la ignore en atención a su improbable
cumplimiento;
b) que sea un militante de los postulados, en cuyo caso, y si se
exigiera la satisfacción y aseguramiento de las mandas
constitucionales, se abriría el gravísimo problema de cómo y
cuándo el Gobierno de la Ciudad haría para cumplir las promesas
contenidas en el texto fundacional;
c) que el ciudadano sea más prudente que el constituyente. Y en
tales condiciones que comparta gran parte de los enunciados, pero
a la vez tenga la firme convicción de que no es el enunciado del
Programa Constitucional el que permite el cumplimiento de tantos
proyectos –casi materialmente de improbable ejecución integral en
cualquier Estado–, sino el funcionamiento a pleno del sistema
democrático como forma de vida.
La formidable agenda que compone el Sistema de Derechos
Humanos elaborado por el constituyente porteño se pone en
funcionamiento con una llave maestra contenida en el artículo 12,
inciso 6, de la CCBA: “...La Ciudad garantiza el acceso a la Justicia
de todos sus habitantes; en ningún caso puede limitarlo por razones
económicas...”. El fabuloso elenco de Derechos Fundamentales
necesita una garantía como la establecida, a fin de no declarar
abstractas por completo sus disposiciones, en razón de su
inaccesibilidad. La CCBA agrega que la ley establecerá un sistema
de asistencia profesional gratuita y el beneficio de litigar sin gastos.
La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires ha intentado
resolver, por lo menos a nivel de derecho positivo, uno de los
problemas más acuciantes que enfrenta la ciencia jurídica moderna:

auspiciar sostenidamente el acceso a la jurisdicción de todos los
habitantes, sin limitaciones, entre las que primordialmente se
instalan de ordinario las de naturaleza económica. Por vías de
postulados teoréticos, la impronta del acceso a la jurisdicción
judicial debe ser garantizándole al justiciable el dictado de una
sentencia por Jueces imparciales e idóneos, que sea derivación
razonada del derecho vigente con apego a las circunstancias
comprobadas de la causa, y en tiempo razonable. Al proclamar el
Estatuto organizativo de las instituciones porteñas que se garantiza
a todos los habitantes de la Ciudad la posibilidad de acceder a la
puesta en funcionamiento del aparato jurisdiccional, sin
limitaciones de orden económico, se ubica su cuadro normativo
dentro de las corrientes más modernas de la ciencia jurídica. La
filosofía que subyace en dicho mandato constitucional es el
afianzamiento de la Justicia, la búsqueda de la solidaridad y el
sostén del orden y la seguridad pública.
La concreción efectiva en la vida ciudadana de tan feliz
incorporación garantista al texto constitucional, y que la misma no
quede vacua ni ingrese en el sendero del utopismo e ilusionismo,
dependerá casi con exclusividad de la observancia que hagan de la
misma las autoridades del Gobierno, ya que a dicho respecto, y con
mucha propiedad y previsión, el artículo 108 de la CCBA dispone
que los poderes Legislativo y Ejecutivo son responsables en el
ámbito de sus competencias de dotar al Poder Judicial de los
recursos necesarios para garantizar el acceso a la Justicia y la
resolución de los conflictos en tiempo razonable y a un costo que no
implique privación de justicia.
ADDENDA VI
LA DEROGACIÓN DE LOS EDICTOS POLICIALES
SUMARIO: § 1. Introducción: elaboración de los edictos policiales. Enumeración.

§ 1.1. Aplicación de los edictos en la Ciudad de Buenos Aires. § 2. Las críticas a los
edictos: su inconstitucionalidad. Fisonomía de los cuestionamientos. § 2.1. El fallo
de la CSJN en el caso “Mouviel”. § 2.2. La ratificación legislativa del material
edictual. § 2.3. ¿Es razonable que el Jefe de Policía aplique penas? § 2.4. Los
edictos y el derecho penal de autor. § 2.5. El debido proceso y la sede policial. El
control judicial suficiente. Balance y perspectivas. § 3. El tratamiento de los
edictos policiales en la Asamblea Constituyente: distintas posturas de los
legisladores para llevar a cabo la abolición. § 3.1. El debate. § 3.2. La decisión final.
§ 3.3. Proyecciones. § 3.4. El futuro: el código de convivencia urbana.
§ 1. Introducción: elaboración de los edictos policiales.

Enumeración
Una de las tareas más relevantes que debió asumir la
Asamblea de Representantes, en materia de Derechos y
Garantías 66, fue la examinación de la abolición o no; o, en su caso, la
modificación de las figuras contravencionales contenidas en los
edictos policiales vigentes en la Ciudad de Buenos Aires.
La enorme mayoría de los edictos policiales fueron
elaborados por autoridad policial a partir de 1930 y hasta 1958,
aproximadamente 67. Configurando contravenciones, sólo data de
66 Las implicancias de la temática no sólo se enrolan con el Estatuto de la libertad.

También la cuestión –y su solución, como se advertirá en los desarrollos ulteriores– formó
parte de la agenda del Estatuto del Poder. Sin embargo, tratándose de la libertad que es el
derecho más importante que tienen los hombres, después de la vida que es el soporte de
todo, nos pareció que correspondía razonablemente su tratamiento dentro de los
comentarios a la Carta de Derechos.
67 Su enunciación es casi taxativa, porque no resulta factible hacerlo con absoluta
precisión, habida cuenta de la falta de Código: bailes públicos, asilados políticos, carnaval,
corredores de hotel, desordenes, ebriedad y otras intoxicaciones, escándalo, juego por
dinero en los negocios, juego de naipes, dados y otros, hoteles: registro e identificación,
policía particular, seguridad económica y pública, reuniones deportivas, toque de pitos,
señales y distintivos y vagancia y mendicidad. Para consultar el texto in extenso de las
normas, ver Bernaus, Félix, Derecho Contravencional, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1981.
elaboración posterior la ley de espectáculos deportivos, de

redacción perteneciente al actual Jefe de Gobierno de la Ciudad.
Fernando De la Rúa, autor de la ley, optó por la creación de siete
figuras contravencionales.
Casi todos los edictos enunciados castigan con sanciones de
multa y/o arresto de hasta 30 días.
§ 1.1. Aplicación de los edictos en la Ciudad de Buenos Aires

El plazo para apelar la sanción impuesta por el Jefe de
Policía es de 24 horas. Sólo alrededor del 1% de las sanciones
impuestas son apeladas, y cuando lo son en la enorme mayoría de
los casos son revocadas por la Justicia en lo Correccional de la
Capital Federal. 68
§ 2. Las críticas a los edictos: su inconstitucionalidad. Fisonomía

de los cuestionamientos
Toda esta materia contravencional fue cuestionada por su
inconstitucionalidad.
La fisonomía de los cuestionamientos es o ha sido del
siguiente tenor.
Se discutía si el ejercicio del Poder de Policía autorizaba al
Jefe de la Policía de la Capital Federal a “emitir” los edictos
policiales. 69
68 El informe anual 1994 del Centro de Estudios Legales y Sociales dice que, “...según un
informe de la Policía Federal, solicitado por el CELS, durante 1994, fueron detenidas en la
Ciudad de Buenos Aires 106.273 personas (...) Sólo 115 de las condenas fueron apeladas
ante un Tribunal Judicial, de las cuales 93 terminaron en absolución...”. De dicho Informe,
podemos extraer las siguientes conclusiones: 1) Al 50% de las personas detenidas se le
imputó infringir el edicto de ebriedad y otras intoxicaciones; 2) A casi el 15% de las
personas se le imputa la violación del edicto de “desordenes”, y a un porcentaje cercano al
20% de los detenidos se le imputa transgredir el edicto de vagancia; 3) A poco más del 10%
de los detenidos se le imputa la violación de las normas del edicto de escándalo, y al saldo
de alrededor del 5% de las personas detenidas por la Policía Federal se les atribuye la
transgresión al resto de los edictos.
69 La palabra “emitir” se utilizaba como sinónimo de “legislar”, dado que las normas
orgánicas de la Policía Federal incluían dentro de sus atribuciones la de: “...Artículo 7: (...)
Si se acepta que el PEN puede legislar, se está invadiendo la

zona de reserva del Poder Legislativo, y de este modo quebrando la
división de poderes consagrada por el esquema republicano de
gobierno adoptado por nuestro país, debido a que el principio del
enjuiciamiento penal reposa en la configuración previa del hecho
ilícito incriminado, actividad que debe cumplir el Poder Legislativo.
La CSJN resuelve, el 17 de mayo de 1957, la
inconstitucionalidad del artículo 7, inciso a), del decreto 33.265/44,
ratificado por la ley 13.830, que facultaba a la Policía Federal para
emitir y aplicar edictos, por contrariar los principios
constitucionales de división de poderes, de legalidad en materia
penal y de reserva, consagrados en los artículos 1, 18 y 19 de la
Carta Magna.
§ 2.1. El fallo de la CSJN en el caso “Mouviel”

La consecuencia casi inmediata del pronunciamiento de la
CSJN, hace casi cuarenta años en el caso “Mouviel”, fue la inclusión
de los edictos en la sanción de la ley 14.467. Dicha ley ómnibus de
1958 dio carta de ciudadanía legal a los edictos policiales, toda vez
que ratificó el decreto 17.189 de la Revolución que derrocó al
Gobierno constitucional del General Juan Domingo Perón en
1955 70. Podría decirse que, luego del dictado de la ley 14.467, ya no
se puede cuestionar el origen de la norma.
§ 2.2. La ratificación legislativa del material edictual

Si por imperativo constitucional la legislación penal debe ser
sancionada por el Parlamento, es imposible que una norma
elaborada en una Jefatura de Policía pueda tener los contenidos
mínimos que nosotros pensamos debe tener una norma legal: a) la
congruencia con los principios constitucionales; b) la madurez
institucional; c) el rigor técnico; d) la solidez científica que exige la
forma de vida republicana y democrática. Todos estos recaudos
inciso a) Emitir y aplicar edictos...” (decreto 33.265 del 9/12/1944, Anales de Legislación
Argentina (ADLA), t. 1944-IV, La Ley, p. 714).
70 El decreto 17.189 había ratificado todos los edictos vigentes a la fecha.
sólo son garantizados por la producción parlamentaria a través del

debate y del consenso.
§ 2.3. ¿Es razonable que el Jefe de Policía aplique penas?

Conjuntamente, aparecía el segundo cuestionamiento: se
debatía si el Jefe de la Policía de la Capital Federal se encuentra
habilitado constitucionalmente para juzgar las faltas y aplicar
penas. Se sostenía, además, que el Jefe de Policía no gozaba de
idoneidad técnica necesaria para la resolución de los juicios.
Las sanciones contenidas en los edictos policiales fueron
siempre aplicadas por el Jefe de Policía. La facultad de aplicar los
edictos policiales surge de la competencia asignada a la Policía
Federal por el decreto 333/58, ratificado por la ley 14.467.
Si se acepta que un organismo dependiente del PEN puede
imponer penas arrogándose el conocimiento de causas judiciales,
también se incurre en inconstitucionalidad, pero en este caso por
avasallamiento de las atribuciones del Poder Judicial y por
vulneración de la prohibición constitucional que tiene el PEN de
arrogarse el conocimiento de causas pendientes o ejercer funciones
judiciales (arts. 109 y 116, CN). También hay transgresión al artículo
18 de la Constitución Nacional, en varias de sus mandas.
La CSJN entiende que no hay inconstitucionalidad en la
atribución que tiene del Jefe de Policía para juzgar, habida cuenta
de la existencia del control judicial suficiente (doctrina del caso
“Fernández Arias”) a través de la apelación que puede interponer el
justiciable por ante la Justicia en lo Correccional, por lo que la
decisión no es definitiva. 71
No compartimos íntegramente la doctrina del Tribunal,
porque lo que no dice el máximo tribunal de Justicia es que, en el
acceso a la jurisdicción constitucional, el justiciable –que ha sido
juzgado por infracción a un edicto– normalmente no puede hacerlo,
o porque no puede o porque quiere irse de la Comisaría. Allí –y no
71 CSJN, In re “Salort”, noviembre de 1986, Fallos, t. 308, p. 2236.

en otro lugar– deben buscarse las causas de la inapelabilidad que

registran las estadísticas. 72
No se postula la inexistencia de coercibilidad. Pero la vigente
no resiste el análisis, como tampoco el encarcelamiento previsto. 73
§ 2.4. Los edictos y el derecho penal de autor

Un tercer cuestionamiento: siempre se discutió si el material
normativo contenido en los edictos policiales no era de dudosísima
constitucionalidad, en atención a que gran parte de sus
disposiciones son partidarias de la doctrina penal del autor
proscritas por el artículo 18 de la Carta Fundacional.
La mayoría de los edictos policiales se afilia a la doctrina del
derecho penal de autor, tendencia legislativa que incrimina
personalidades y no actos. Así se condena a una persona por lo que
es, y no por lo que hace, lo que configura una violación del artículo
18 de la Constitucional Nacional que adopta la doctrina del derecho
penal del acto, ya que sólo cabe condenar a una persona “...por el
hecho del proceso...”, según dispone la norma. El diseño de este
planteo es la consecuencia inmediata del origen no parlamentario
de las normas. Se parte de la premisa lógica que ratificar por ley
ómnibus no es lo mismo que elaborar, debatir y posteriormente
72 Obsérvese el siguiente ejemplo, proporcionado por Carlos González Gartland: tres

personas en estado de ebriedad riñen en un restaurant, de lo que resultan lesiones leves. Si
son juzgados de acuerdo a las disposiciones del Código Penal –art. 96–, la pena mínima
aplicable será de cuatro días. Si, en cambio, se les aplica el edicto de ebriedad pueden ser
reprimidos con arresto de tres a quince días. El mínimo de la escala punitiva es casi igual,
empero los revoltosos que han reñido serán juzgados por un Juez, quien casi con seguridad
dejará la condena en suspenso por aplicación del artículo 26 del Código Penal. En cambio,
si los ebrios son juzgados por el Jefe de Policía, casi con seguridad cumplirán el
encarcelamiento.
73 Sin embargo, la CSJN, sin declarar la inconstitucionalidad, en este mismo caso
–“Salort”, que se venía anotando– alertó sobre el tema, y tuvo oportunidad de explayarse
diciendo que, “...teniendo en cuenta que los edictos policiales en vigencia contienen
fórmulas extremadamente vagas, y prohibiciones que se refieren a formas de vida o
carácter de las personas, con olvido de la obligación de sancionar conductas (artículo 19 de
la Constitución Nacional) la revisión judicial de las decisiones administrativas ha de ser
eficaz, ya que no basta con cláusulas formales, derogadas por la práctica, que culminan en
el desconocimiento del principio de división de poderes, y específicamente de la
prohibición al poder Ejecutivo de imponer penas...”.
consensuar. Cuando menos desde 1958 hasta el presente, el Poder

Legislativo no ha podido o no ha querido tomar el asunto y
resolverlo definitivamente. La legislación cuestionada siguió en
vigencia, y no se sancionó el Código Contravencional para la Ciudad
de Buenos Aires, a pesar de que hubo algunos esfuerzos en dicho
sentido en el Congreso Nacional en el período 1983/1996.
§ 2.5. El debido proceso y la sede policial. El control judicial

suficiente. Balance y perspectivas
Si bien no fuimos partidarios de la falta de sanción a estos
comportamientos, nos pareció que la punición era
desmesuradamente arbitraria y el procedimiento de juzgamiento
inconstitucional y el tratamiento posterior a la sentencia, violatorio
del artículo 18 de la Carta Magna. No pretendíamos anular ni
prohibir la coercibilidad del Estado para estas conductas. Pero el
encarcelamiento como sanción para tales conductas repugna a la
dignidad humana. Y por tal razón no se podía sostener su
validación, sin lesionar a la Constitución Nacional
Sin embargo, el Juzgamiento de los edictos, antes de la
Asamblea Constituyente, seguía igual que hace cien años.
Repasemos el catálogo de arbitrariedades:
a) No se respetaba el debido proceso del enjuiciado.
b) Se aplicaban disposiciones incriminatorias que contrarían las
mandas del artículo 18 de la CN.
c) El encarcelamiento del ciudadano era ordenado por una persona
que no tiene formación jurídica y que forma parte del Poder
Administrador del Estado, violándose el sistema de repartos
constitucionales de los poderes.
d) No había ni oralidad ni informatización, ni celeridad ni
inmediación, ya que en el mejor de los casos las penas las aplica el
titular de la Seccional policial. El control judicial suficiente es una
hipótesis de cumplimiento casi imposible, y la Casación, una
quimera.
No se quiera ver en las apreciaciones una crítica a la

actividad de la Policía Federal. En definitiva, dichas autoridades
terminaron cumpliendo una función que la ley irrazonablemente les
atribuyó.
§ 3. El tratamiento de los edictos policiales en la Asamblea

Constituyente: distintas posturas de los legisladores para llevar a
cabo la abolición
§ 3.1. El debate
El asunto en el seno de la Asamblea quedó fijado en las
siguientes posiciones:
a) Un grupo de parlamentarios era partidario de abolir todos los
edictos policiales, y que la primera legislatura sancionara el nuevo
Código Contravencional. Sostenían que los inconstitucionales
instrumentos de marras, tal como están concebidos y son
aplicados, no garantizan ni el orden ni la seguridad. Y,
consiguientemente, lesionan la realización de la Justicia y la libertad
del ciudadano; 74
b) Otro grupo de constituyentes sólo era partidario de derogar
algunos edictos policiales, básicamente aquellos que adherían a la
doctrina del derecho penal del autor, aunque reconocían que
caerían en la abrogación prácticamente todas las normas
edictuales;
74 Dijo el Convencional Jorge Castells: “...tengo el orgullo de ser el autor del primer
proyecto de derogación de edictos que se presentó en esta Convención (...) Advierto que
hemos llegado a una solución que no contempla la derogación total e inmediata de los
edictos (...) A lo mejor, está bien que así sea (...) Según las diversas opiniones que se
emitieron, parecería que la derogación de los edictos en realidad debe ser producida por la
legislatura cuando ésta se constituya (...) Entonces, tendremos tiempo para darnos un
debate social y analizar cuál es la conducta que hoy queremos y cuál no. Pero, en el ínterin,
mientras estos edictos sigan vigentes, damos garantías procesales y se prevé la posibilidad
de juzgar a un Juez contravencional (...) Queremos decirles a los vecinos de Buenos Aires
que la seguridad no está en peligro con esta sanción (...) Hoy damos un paso adelante en la
democratización de la Ciudad y nuestra Policía, en la libertad de nuestros ciudadanos...”
(Versión taquigráfica provisional, sesión del 24 de septiembre de 1996, p. 235).
c) Otro grupo de legisladores pensaba que era necesario abolir los

edictos, pero que dicha misión la cumpliera la primera legislatura
mediante la sanción del Código Contravencional, y no la
Constituyente. Hasta tanto ello ocurriera, que rigieran los edictos y
la facultad de Juzgamiento para la Policía Federal. El argumento
central de esta postura reposaba en mantener la seguridad jurídica,
que, a juicio de ellos, se lesionaba si se derogaba todo en bloque.
Si bien es cierto que los legisladores no tenían una única
posición a la hora de derogar, sí estaban casi todos contestes en
que la Constituyente tenía facultades para hacerlo. Sostenían que el
artículo 129 de la CN atribuye a la Ciudad autónoma de Buenos
Aires facultades de legislación. La ley de Garantías –que no sólo es
posterior a la 14.467– atribuye la facultad a la Ciudad de dictar la
legislación en materia contravencional. Con dichos fundamentos,
de naturaleza constitucional –art. 129 de la C.N– y legal –art. 8 de la
ley de Garantías–, la Asamblea tenía atribuciones para derogar los
edictos policiales porque, si puede diseñar el nuevo esquema de
legislación contravencional, es porque se le ha dispensado el
suficiente poder institucional para derogarlo o mantenerlo.
La derogación (total o parcial) o no de los edictos policiales
cobró importante notoriedad en la opinión pública de la Ciudad.
Antes de tomar su decisión final, la Asamblea escuchó la opinión de
diversos órganos del poder y de organismos no gubernamentales.
§ 3.2. La decisión final

Finalmente, la decisión de la Asamblea fijó el siguiente
marco normativo:
a) Se prohíbe la declaración de detenidos ante la autoridad policial y
en materia contravencional no rige la detención preventiva. “En
caso de hecho que produzca daño o peligro que hiciere necesaria la
aprehensión, la persona debe ser conducida directa e
inmediatamente ante el Juez competente”. “Cuando el
contraventor por su estado no pudiere estar en libertad, debe ser
derivado a un establecimiento asistencial” (conf. art. 13, incs. 5, 11 y
12, CCBA).
b) “Se erradica de la legislación de la Ciudad y no puede

establecerse en el futuro ninguna norma que implique, expresa o
tácitamente, peligrosidad sin delito, cualquier manifestación del
derecho penal de autor o sanción de acciones que no afecten
derechos individuales ni colectivos” (art. 13, inc. 9, CCBA).
c) El Jefe de Gobierno, hasta que se constituya la legislatura, podrá
constituir el fuero contravencional y de faltas (...) y (…) sancionará
las normas de organización y procedimiento que fueren necesarias
para el funcionamiento del fuero…” (Cláusula transitoria
decimosegunda, inc. 1, CCBA).
d) “La Justicia Contravencional y de Faltas será competente para
conocer en el Juzgamiento de todas las Contravenciones tipificadas
en leyes nacionales y otras normas aplicables en el ámbito local,
cesando toda competencia jurisdiccional que las normas vigentes
asignen a cualquier otra autoridad. Se limitará a la aplicación de las
normas vigentes en materia contravencional, conforme a los
principios y garantías de fondo y procesales establecido en la
Constitución Nacional y en esta Constitución, en la medida que
sean compatibles con los mismos. La primera legislatura de la
Ciudad, dentro de los tres meses de constituida, sancionará un
Código contravencional que contenga las disposiciones de fondo en
la materia y las procesales de ésta y de faltas, con estricta
observancia de los principios consagrados en la Constitución
Nacional, los instrumentos mencionados en el inciso 22 del artículo
de la misma y en el presente texto. Sancionado dicho Código o
vencido el plazo fijado, que es improrrogable, todas las normas
contravencionales quedarán derogadas” (Cláusula transitoria
decimosegunda, inc. 5, CCBA).
§ 3.3. Proyecciones
Al tratarse la cuestión de los edictos policiales, dijo el
Convencional Eugenio Raúl Zaffaroni, en el recinto de
deliberaciones:
...No podíamos derogar todos los edictos en bloque porque
sabíamos las consecuencias que esto iba a tener (...) Si
procedíamos de esa manera, también derogábamos algunas

disposiciones, muy pocas por cierto, que es peligroso dejar sin
efecto (...) y mucho más cuando sabemos que hay alguien que
se aprovecharía inmediatamente de nuestros errores (...)
Debido a eso hemos ensayado y proyectamos una derogación
parcial (...) Quedan vigentes solamente los edictos que
afectan en serio, por lesión o peligro concreto, la integridad
física, el patrimonio, la libertad ambulatoria, o el reposo de la
gente (...) Quiero señalar esto para que ningún Juez el día de
mañana venga a buscar en el diario de Sesiones fundamentos
que le sirvan para evadir lo que realmente queda derogado en
esta fórmula. En el resto, es voluntad de esta Constituyente
que se quede en el molde y se abstenga de pretender juzgar la
conciencia de su prójimo... 75
§ 3.4. El futuro: el código de convivencia urbana

La fundación de un nuevo régimen institucional para la
Ciudad de Buenos Aires no admitía la supervivencia de estos
instrumentos, deplorados por la enorme mayoría de los habitantes.
Compartimos la decisión adoptada por la Asamblea. Si bien
no se alcanza una derogación total ipso facto 76, las normas que
podrán aplicarse en el corto plazo son pocas. De ahora en adelante,
será el conjunto de la sociedad el que deberá participar del debate
inaugurado.
Vale decir, y muy sencillamente: qué Código de Convivencia o
Contravencional queremos tener los porteños en el futuro.
75 Versión taquigráfica provisional, sesión del 24 de septiembre de 1996, pp. 284 a 291.
76 Será ipso iure en el caso de que la legislatura no dicte el Código Contravencional dentro
de los tres meses de instalada.
VII
LA REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN.
LOS DERECHOS POLÍTICOS Y LAS FORMAS DE
DEMOCRACIA SEMIDIRECTA
SUMARIO: § 1. La organización del “Estatuto de Poder”. § 1.1. Propuesta de

análisis. § 2. La reforma constitucional: su procedimiento. § 3. Derechos políticos
y participación ciudadana. § 3.1. La formación de los partidos políticos. § 3.2. La
postulación de los candidatos a cargos públicos electivos. § 3.3. La doctrina del
fallo de la CSJN en el caso “Ríos” y el postulado del texto porteño. Nuestra
opinión. § 4. La democracia participativa: la audiencia pública, la iniciativa
popular de leyes, el referéndum, la consulta popular no vinculante y la revocación
de mandatos.
§ 1. La organización del “Estatuto de Poder”

La organización del “Estatuto del Poder” se encuentra
distribuida en 81 artículos, que componen todo el Libro Segundo de
la Ley Fundamental porteña. Dicho Libro Segundo que recibe la
rúbrica de “Gobierno de la Ciudad”, se integra con siete Títulos y
una Cláusula derogatoria (conf. art. 140 del Texto).
1. Reforma Constitucional;
2. Derechos Políticos y Participación Ciudadana;
3. Poder Legislativo;
4. Poder Ejecutivo;
5. Poder Judicial;
6. Comunas y
7. Órganos de Control.
§ 1.1. Propuesta de análisis

En tal orden de ideas, nuestra propuesta de análisis es la
siguiente: en los próximos desarrollos, expondremos brevemente
las notas salientes del procedimiento de reforma de la Constitución

y los derechos políticos y de participación ciudadana. En el punto
siguiente, brindaremos un panorama general de la arquitectura del
Poder. Para, finalmente, concluir con la examinación de los
institutos que, dentro de los poderes Ejecutivo, Legislativo y
Judicial, significan ser los más relevantes –por su introducción
novedosa– para nuestro derecho.
§ 2. La reforma constitucional: su procedimiento

En los puntos precedentes, ya hemos adelantado que el
Constituyente porteño dispuso adoptar una ley fundamental de
tipo rígida. El procedimiento reformador pergeñado es muy
semejante al contenido en la Constitución federal. Si bien somos
partidarios de las constituciones que no pueden ser reformadas por
el legislador ordinario y que, por ende, participan de la naturaleza
de la rigidez, creemos que en el particular caso de la porteña
debiera haberse adoptado un mecanismo mucho más flexible para
su procedimiento reformador. 77
En rigor de verdad, un punto nos preocupa sobremanera:
el indeseado proceso de desconstitucionalización que
hipotéticamente puede sufrir el extenso reglamentarismo,
fundamentalmente el pronunciado en el Título de Políticas
especiales, que –lo reiteramos– constituye casi un 25% de la
extensión de su texto.
El artículo 60 regula el procedimiento reformador. La etapa
preconstituyente es llevada a cabo por la Legislatura, quien puede
declarar la necesidad de reforma mediante ley aprobada por
mayoría de dos tercios del total de miembros del cuerpo.
La Constitución porteña puede reformarse en el todo o en
cualquiera de sus partes. La necesidad de reforma debe ser
declarada por ley. La ley deberá indicar, en forma expresa y
77 Una posibilidad que se analizó en la Convención fue la reforma de la Constitución

mediante la adopción del sistema de enmiendas elaboradas por el legislador ordinario, las
cuales debían ser refrendadas por el electorado para su validación constitucional.
Obviamente, no fue aprobado.
taxativa, los artículos a ser reformados; el plazo de duración de la

Convención y la fecha de elección de los representantes. La ley
declarativa de la necesidad de reforma no puede ser vetada por el
Jefe de Gobierno.
El proceso Constituyente será llevado a cabo por una
Convención, cuyos integrantes serán escogidos por el cuerpo
electoral.
Finalmente, debemos decir que el procedimiento de
Reforma Constitucional debe ser completado con lo dispuesto por
la Cláusula transitoria vigesimocuarta: “...Cualquier errata
claramente material en el texto ordenado de la presente
Constitución puede ser corregida por la Legislatura, dentro de los
30 primeros días de su instalación, con mayoría de tres cuartas
partes del total de sus miembros...” 78.
§ 3. Derechos políticos y participación ciudadana

La autonomía de la Ciudad de Buenos Aires hacía necesario
la regulación constitucional de estos institutos, bien entendido que
con apego al sistema federal del cual forma parte inescindible. Sin
embargo, adelantamos que la Constitución porteña sigue los
lineamientos generales de la Constitución federal.
La ciudadanía tiene derecho a asociarse en partidos políticos,
que son canales de expresión de voluntad popular e
instrumentos de participación, formulación de la política e
integración de gobierno. Se garantiza su libre creación y (…)
su competencia para postular candidatos (conf. art. 61,
CCBA).
§ 3.1. La formación de los partidos políticos

Por consiguiente, el primer derecho político reconocido a la
ciudadanía es el de formar partidos políticos. También la norma
78 Los antecedentes de esta norma fueron básicamente extraídos de lo ocurrido al

respecto en la Convención Nacional Constituyente de 1994. El constituyente porteño
utilizó la experiencia, y no quiso correr riesgos.
constitucionaliza los partidos políticos, por lo que la Ciudad debe

contribuir a su sostenimiento mediante un fondo partidario
permanente.
§ 3.2. La postulación de los candidatos a cargos públicos electivos

Respecto de la postulación de candidatos a cargos públicos
electivos, se asegura la facultad de hacerlo a los partidos políticos.
La Constitución porteña –siguiendo el modelo nacional– así lo ha
querido. En tal sentido, dice la norma: “...se garantiza su
competencia para postular candidatos...”. Quedará por determinar
si el texto prohíbe un régimen legal ampliatorio a favor de
candidaturas independientes 79. Si se interpreta que una norma de
tales características traiciona el mandato constitucional, habrá que
decir que la Constitución ha instaurado el monopolio de los partidos
políticos para postular candidatos a cargos electivos.
§ 3.3. La doctrina del fallo de la CSJN en el caso “Ríos” y el

postulado del texto porteño. Nuestra opinión
Nosotros compartimos la doctrina de la CSJN en el caso
“Ríos”, fallado en 1987. Por consiguiente, no vemos motivos para
apartarnos de dicha tesitura, en el entendimiento de que
sostenemos que la pertenencia a un partido político –como
candidato partidario o extrapartidario– no es un requisito
constitucional de elegibilidad sino sólo procedimental, motivo por
el cual no puede predicarse la inconstitucionalidad.
79 La CSJN tiene establecido que no es inconstitucional el sistema legal que adjudica a los
partidos políticos en forma exclusiva la nominación de candidaturas para cargos públicos
electivos. Entre otros argumentos, dijo el máximo tribunal de Justicia que, “...teniendo en
cuenta que el cuerpo electoral de la Nación está formado por millones de personas, que
reúnen los requisitos constitucionales exigidos para ser diputado nacional con idéntico
derecho, todas ellas, potencialmente, para nominarse como candidatos, resulta necesario
considerar algún proceso de reducción, optando por alguna de las alternativas impuestas
por la naturaleza del sufragio, la realidad de la vida política, el pluralismo inherente al
sistema de partidos y la función que éstos tienen dentro del régimen representativo,
excluyendo la simple postulación individual...” (CSJN, in re “Ríos, Antonio”, 22 de abril de
1987, Fallos, t. 310, p. 819).
Se trata de establecer con claridad las reglas de juego del

sistema democrático. En dicho enfoque, el monopolio de la
postulación partidaria de las candidaturas para cargos electivos
satisface con razonabilidad dicho recaudo. Sin embargo,
aceptamos que la crisis del sistema de representación popular
origina la necesidad de abrir nuevamente la discusión. Estamos
abiertos a ella, pero no hemos advertido la existencia de ningún
enfoque que nos hiciera cambiar de idea.
El último apartado del artículo 61 de la CCBA sí trae una
novedad no contenida en el texto federal: En primer término, la ley
establece los límites de gasto y duración de las campañas
electorales, pero durante el desarrollo de ellas el gobierno se
abstiene de realizar propaganda institucional que tienda a inducir al
voto. La inclusión de esta norma nos parece sumamente razonable.
“El sufragio es libre, igual, secreto, universal, obligatorio y
no acumulativo” (conf. art. 62, CCBA). Este último carácter del
derecho electoral del ciudadano –no acumulativo– nos permite
afirmar que el Constituyente ha prohibido el sistema electoral de
ley de lemas para todos los cargos electivos de la Ciudad.
A los extranjeros se les reconoce la faz pasiva del derecho
electoral, en los términos que establezca la ley, de conformidad a lo
establecido por el artículo 62 de la CCBA. Como no podía ser de
otro modo, los extranjeros no gozan de la faz activa del derecho
electoral. Sólo quienes se naturalicen argentinos podrían ser
legisladores (conf. art. 70, CCBA).
En cambio, no podrían aspirar a Jefe de Gobierno, porque se
impone como requisito ser argentino nativo o por opción (conf. art.
97, CCBA).
Las leyes que regulen el régimen de partidos políticos y el
Código Electoral deberán contar para su aprobación con la mayoría
de los dos tercios del total de miembros de la Legislatura (conf. art.
82, inc. 2, CCBA).
El Tribunal Superior de Justicia tiene competencia originaria

para conocer en materia electoral y de partidos políticos (conf. art.
113, inc. 6, CCBA).
§ 4. La democracia participativa: la audiencia pública, la iniciativa

popular de leyes, el referéndum, la consulta popular no
vinculante y la revocación de mandatos
El constituyente porteño tuvo como aspiraciones aumentar
el contenido ético de la democracia, auspiciar las formas de
participación popular e incrementar los mecanismos de control del
aparato del poder.
Los artículos 63 a 67 de la CCBA regulan los institutos de
democracia participativa: la audiencia pública, la iniciativa popular
de leyes, el referéndum, la consulta popular no vinculante y la
revocación de mandatos.
Respecto de las formas semidirectas de democracia, Miguel
Ángel Ekmekdjian afirma:
...Aparecieron en el derecho constitucional comparado a fines
del siglo XIX, en los Estados Unidos y en Europa. Consisten en
mecanismos o procedimientos mediante los cuales, en alguna
medida, el pueblo participa directamente en la elaboración de
ciertos actos de gobierno. Son consecuencia de la lógica
reacción contra la total delegación del poder, requisito básico
de la democracia representativa. Su objeto es rescatar
–siquiera parcialmente– las pautas éticas de la democracia
directa desdibujadas por la indirecta, la cual limita el rol de
ciudadano al de un pasivo receptor de ideas y cada tanto de
sufragante... 80
Desde nuestra perspectiva, pensamos que el elenco de las
formas de participación popular constituye uno de los mecanismos
más sólidos y eficaces para preservar la gobernabilidad de los
sistemas democráticos modernos.
80 Ekmekdjian, Miguel Á., Tratado de Derecho Constitucional, ob. cit., t. I, p. 140.

Las audiencias públicas de debate pueden ser convocadas

por la Legislatura, el Poder Ejecutivo o las Comunas, para debatir
asuntos de interés general de la Ciudad o local. La convocatoria es
obligatoria cuando la iniciativa cuente con la firma del medio por
ciento del electorado de la Ciudad o zona.
Nos parece muy interesante que el Constituyente haya
fijado la obligatoriedad de la convocatoria a audiencia pública antes
del tratamiento legislativo de proyectos de normas de edificación,
planeamiento urbano, emplazamientos industriales o comerciales,
o ante modificaciones de uso o dominio de bienes públicos (conf.
art. 63, CCBA). Se trata de temas en los cuales se hace
imprescindible conocer la opinión de la Ciudadanía, máxime cuando
lo usual puede resultar ser que el tratamiento de dichas materias
haga que se encuentren en juego sus derechos individuales, sociales
o colectivos .La experiencia institucional extraída de los últimos
trece años de vida de nuestra Ciudad lo pone de manifiesto.
El electorado tiene derecho de iniciativa para la
presentación de proyectos de ley, para lo cual debe contar con el
uno y medio por ciento del padrón electoral. Una vez ingresados, la
legislatura debe sancionarlos o rechazarlos dentro del término de
doce meses.
La exigencia mínima del 1,5% –que significa alrededor de
30.000 firmas–, si bien es mucho más baja que a nivel federal (3% de
techo), nos sigue pareciendo exagerada.
Por otro lado, nos parece desacertada la exclusión de la
iniciativa popular de leyes para los proyectos referidos a reforma
constitucional, tributos y presupuesto (art. 64 in fine, CCBA).
El presupuesto de la democracia es la participación del
pueblo: o participa o no lo hace. La trascendencia institucional de
las materias prohibidas no es razón suficiente para desconocer la
existencia de esta forma de democracia semidirecta.
El electorado puede ser consultado mediante referéndum 81

obligatorio y vinculante, destinado a la sanción, reforma o
derogación de una norma de alcance general. No pueden ser
sometidas a referéndum las materias excluidas del derecho de
iniciativa, los tratados interjurisdiccionales y las que requieran
mayorías especiales para su aprobación. Respecto de la prohibición
de estas materias, reiteramos lo expuesto al hablar de iniciativa
popular de leyes. La consulta popular es convocada por la
Legislatura, “en virtud de ley que no puede ser vetada” (art. 65,
CCBA).
Habrá también referéndum obligatorio y vinculante cuando
la Legislatura no hubiera tratado en el plazo establecido un
proyecto de ley por procedimiento de iniciativa popular que cuente
con más del 15% de firmas del total de inscriptos en el padrón de la
Ciudad.
El electorado de la Ciudad autónoma de Buenos Aires tiene
derecho a requerir la revocación del mandato de los funcionarios
electivos, fundándose en causas atinentes a su desempeño. La
iniciativa deberá estar impulsada con la firma del 20% de los
inscriptos en el padrón electoral de la Ciudad o de la comuna
correspondiente.
A través de la regulación constitucional del “recall”, el
pueblo participa activamente en el sistema democrático y controla
la actividad de sus gobernantes.
El Tribunal Superior de Justicia debe convocar a referéndum
de revocación de mandato dentro de los 90 días de presentada la
petición, siempre que considere que se encuentran reunidos los
extremos argüidos en la presentación. No procede la revocatoria
para quienes no hayan cumplido un año de mandato o les falten seis
meses para que expire el mismo. Convocado el referéndum, el
electorado de la Ciudad debe participar obligatoriamente, y tendrá
81 Respecto de la utilización del referéndum para el tratamiento del aumento de las

alícuotas tributarias, ver el desarrollo que realizamos en el punto VIII, en el apartado
referido al Poder Legislativo, donde remitimos al lector.
efecto vinculante si su decisión favorable a la revocación cuenta con

más del 50% del total de inscriptos (art. 67, CCBA).
Por último, debemos señalar que, sin perjuicio de la facultad
atribuida al Legislativo de reglamentar los “mecanismos de
democracia directa” (art. 80, inc. 4, CCBA), para nosotros las
cláusulas que configuran el cuadro constitucional de la participación
popular son de naturaleza operativa.
VIII
ANATOMÍA DEL PODER
SUMARIO: § 1. Descripción y análisis de los lineamientos generales del programa

constitucional. § 2. La Legislatura: ingeniería institucional. A) Composición. B)
Requisitos para ser diputado. C) Las listas “sábanas”. D) Atribuciones del Poder
Legislativo. E) La sanción de las normas. F) Promulgación. G) El juicio político. H)
Una asignatura pendiente: el referéndum para el aumento de las alícuotas
tributarias. § 3. El Poder Ejecutivo: el presidencialismo. § 3.1. Examen del elenco
de atribuciones. § 3.2. Elección del Jefe de Gobierno. § 3.3. La administración de la
Ciudad. § 3.4. Los ministerios. § 3.5. Los decretos de necesidad y urgencia: su
excepcionalidad y apartamiento parcial del régimen de la Constitución federal.
§ 3.6. La constitucionalización de los órganos de control: a) la Sindicatura
General, b) la Auditoría General, c) el Ente Único Regulador de los servicios
públicos, d) el Defensor del Pueblo, e) el Procurador General. § 3.6.1. Control
parlamentario. § 3.6.2. Control del Tribunal Superior de Justicia. § 4. El Poder
Judicial: la labor de la Comisión de Justicia y Seguridad de la Asamblea. § 4.1.
Breve agenda del poder judicial porteño: a) las garantías al Justiciable;
b) composición y atribuciones del órgano judicial; c) los Jueces; d) el Consejo de la
Magistratura; e) el Ministerio Público. § 4.2. La interpretación auténtica del
modelo judicial: la voluntad del Constituyente al aprobar el diseño. § 5. Nuestra
opinión acerca de la arquitectura del poder judicial porteño.
§ 1. Descripción y análisis de los lineamientos generales del

programa constitucional
Ha llegado el turno de ingresar en la examinación de la
organización y diseño del Poder. En tal sentido, compartimos la
opinión de Sagüés: “...el texto programa un aparato de poder bajo
control...” 82.
Respecto de la metodología adoptada para llevar a cabo la
ubicación sistemática de los órganos de poder, si bien es cierto que
no hay novedades, tampoco hay elementos que, en nuestra
opinión, parezcan tener entidad suficiente para formular una
observación. La Ley fundamental porteña responde, en este tramo,
a las líneas generales aportadas por el derecho público argentino.
82 Diario La Nación, 10 de octubre de 1996, ob. cit.

Despejado el aspecto formal, nos concentraremos en el

contenido normativo, donde responde también a los lineamientos
generales del derecho constitucional argentino, adoptando la
“tríada clásica” para el ejercicio de la función republicana de
gobierno. Sin embargo, existen novedades que centralizarán los
posteriores desarrollos en el punto IX.
Del balance de la lectura del modelo, llegamos a la
conclusión de que el mismo es sumamente criterioso y moderado,
ello con la salvedad que hemos especificado ut supra punto IV 83.
Estamos convencidos de que era un importante desafío
ejecutar la realización de un diseño de estas características, para un
territorio donde sus órganos manejan el tercer presupuesto en
orden de importancia a nivel federal, y su electorado pone de
manifiesto sus preferencias construyendo, por lo menos, cuatro
minorías y ninguna mayoría absoluta. 84
Los casi 3.000 millones de pesos que tiene el presupuesto de
la Ciudad de Buenos Aires sólo son superados, en escala nacional,
por la Provincia de Buenos Aires y por el propio Gobierno Federal.
Todo cuanto expondremos a continuación queda sometido
al juego de por lo menos dos condiciones, de trascendental
importancia. En efecto, en primer lugar, el Constituyente ha
derivado al Legislador ordinario la sanción de alrededor de más
treinta leyes, para organizar y poner en funcionamiento institutos y
83 Ver, en tal sentido, el apartado § 1 del punto IV, referente a las colisiones con la
Constitución Nacional y el resto del bloque de constitucionalidad federal.
84 Parafraseando al célebre Albert Camus: “...El modo más cómodo de conocer una
Ciudad es averiguar cómo se trabaja en ella, cómo se ama y cómo se muere...” (La Peste,
Sudamericana, Buenos Aires). En el caso de nuestra Ciudad, habría que agregar
–metafóricamente– como método para su conocimiento: cómo vota su pueblo. En los
últimos diez años, han triunfado en el distrito tres fuerzas políticas distintas, que
expusieron como plataformas electorales planes diferentes entre sí. Además, raramente
sucede que un partido político triunfante en una elección, en la próxima también sea
vencedor. Por último, insistimos: ningún partido político tuvo mayoría absoluta en la
Convención. La consecuencia de la decisión del electorado fue la existencia de cuatro
minorías, circunstancia que obligatoriamente exigió, en el seno de la Asamblea, la
búsqueda de acuerdos.
órganos 85. En tales condiciones, del cumplimiento de la manda

constitucional, por parte de la razonable reglamentación que
debería realizar el Legislador ordinario, dependerá entonces, en
buena parte, la evaluación casi definitiva de la bondad de sus
disposiciones.
En segundo lugar, y como toda constitución, quedará sujeta
al desempeño de los encargados de hacerla cumplir y de llevar a
buen puerto sus planes de acción política: es decir, de los
gobernantes 86, y también de la oposición 87. La democracia se
construye y se vivencia entre ambos.
Ya hemos hablado de la preocupación del Constituyente por
la democracia y la participación popular. Debemos también decir
que se advierte una fuerte actitud del Constituyente para otorgarle
a la función pública un contenido ético de envergadura. En efecto,
la prohibición de gastos reservados, la posibilidad de procesar a los
diputados, la obligatoriedad de los funcionarios de presentar una
declaración de bienes al asumir y cesar en sus cargos, la eliminación
de regímenes jubilatorios de privilegio, la supresión en los actos y
documentos oficiales de los títulos honoríficos de los funcionarios y
cuerpos colegiados, la prohibición de leyes y decretos secretos, la
audiencia pública anterior a la designación de los magistrados
(conf. arts. 53, 78, 56, 44, 1, 120) son sólo siete ejemplos suficientes
para confirmar el enfoque desplegado.
85 Si el lector deseare consultar el cuadro de leyes que deberán ser elaboradas por el
Poder Legislativo por mandato constitucional –sin perjuicio de las atribuciones de la
Legislatura contenidas en el Capítulo Segundo del Título III del Libro–, recomendamos ver,
respectivamente, los siguientes artículos del texto constitucional porteño, en un listado
que construimos con fines ejemplificativos: Así tenemos las mandas constitucionales en
los arts. 12, inc. 6; 13, inc. 10; 21; 22; 24; 25; 26; 28, inc. 2; 29; 35, segundo párrafo; 39,
último apartado; 43; 45; 46; 49; 54; 61; 62; 69, segundo párrafo; 75, último apartado; 76;
81, inc. 2; 100; 104, inc. 22; 106; 117; 127; 133; 134; 135; 137; Cláusulas transitorias
Decimosegunda, apartado quinto y Decimoctava.
86 Entre los gobernantes incluimos a los cinco miembros del Tribunal Superior de Justicia,
en cuyas manos quedará fijar el verdadero alcance e interpretación final de la Ley
Fundamental porteña.
87 Respecto del rol de la oposición y su responsabilidad en el sistema democrático, puede
consultarse Ubertone, Fermín, “La institucionalización de la oposición”, La Ley, 21 de
febrero de 1985.
§ 2. La Legislatura: ingeniería institucional

A) Composición
La ingeniería institucional no trae mayores novedades. Se
toma partido por la estructuración de un Legislativo “clásico”,
siguiéndose los modelos nacionales y provinciales en este sentido.
Dice la Ley Fundamental porteña: “...El Poder Legislativo es
ejercido por una Legislatura...”.
El unicameralismo para la estructura del Poder, y la
denominación de diputados para los hombres y mujeres que la
compondrán, representando al pueblo de la Ciudad, son
definiciones brindadas por el artículo 68 del Texto. La norma agrega
que sesenta diputados integrarán el Cuerpo. El número de
representantes puede aumentarse en proporción al crecimiento de
la población y por ley aprobada por dos tercios de sus miembros,
vigente a partir de los dos años de su sanción.
B) Requisitos para ser diputado

Las condiciones para ser diputado las regula el artículo 70 de
la CCBA: a) Se requiere tener 21 años de edad y ser argentino
nativo, por opción o naturalizado. “En este último caso debe tener,
como mínimo, cuatro años de ejercicio de la ciudadanía”. b) Sólo
podrán ser diputados los nacidos en el territorio de la Ciudad o
aquellos que acrediten una residencia en la misma, no inferior a los
cuatro años inmediata a la elección. Nos parece razonable la
exigencia de los años de residencia, para quienes no hayan nacido
en la Ciudad. Nuestra Buenos Aires es uno de los principales
escenarios de la vida política nacional y se caracteriza por tener una
fuerte movilidad interna.
Los diputados duran cuatro años en sus funciones. Se
renuevan cada dos años y, si fueren reelectos, no pueden ser
reelegidos para un nuevo período sino con el intervalo de cuatro
años.
Entre otras inhabilidades, el texto dispone que no pueden
ser elegidos diputados los condenados por crímenes de guerra
contra la paz o contra la humanidad. Tampoco pueden ser
integrantes de la Legislatura los militares e integrantes de las

fuerzas de seguridad en actividad (conf. art. 72, incs. 4 y 5, CCBA).
Los diputados son elegidos por el voto directo no
acumulativo conforme al sistema proporcional.
C) Las listas “sábanas”

El régimen electoral será establecido por la Legislatura. Sin
embargo, para la primera elección de legisladores, la Ciudad de
Buenos Aires constituye un distrito único (conf. arts. 69 y
Disposición transitoria quinta de la CCBA). La incorporación de esta
norma transitoria deja una asignatura pendiente. En efecto, era
razonable pensar que iba a ser eliminada del texto constitucional la
posibilidad de que los partidos políticos presentaran únicamente las
listas denominadas “sábanas” en el elenco de candidatos para la
elección de los miembros del Poder Legislativo. Si lo hubiera
realizado, seguramente tendría que haber sido considerado como
un muy buen punto de ruptura con el pasado. Siendo la Ciudad
distrito único, obviamente no habrá sistema mixto 88, que es el
régimen que más nos seduce, aunque el debate no ha quedado
clausurado.
La Legislatura es presidida por el Vicejefe de Gobierno,
“quien conduce los debates (…) y vota en caso de empate” (conf.
art. 71 de la CCBA).
La Legislatura se reúne en sesiones ordinarias desde el 1 de
marzo hasta el 15 de diciembre. Las sesiones extraordinarias
pueden ser convocadas por el Jefe de Gobierno, por el Presidente
del Cuerpo o a solicitud de un tercio de sus miembros, cuando
razones de gravedad lo reclamen (conf. art. 74, CCBA).
88 A través de este régimen electoral, como su nombre lo indica, se combinan ambas

aspiraciones. Por consiguiente, los diputados son elegidos: a) por distrito único, y b) por
circunscripción, respectivamente. El Partido Justicialista no apoyó la cláusula transitoria
quinta. Dicha norma formó parte del marco de acuerdos alcanzados por la UCR -
FREPASO, en el denominado “Pacto de Palermo" (Sobre el particular, puede consultarse
diarios La Nación y Clarín, del 28 de agosto de 1996).
Por imperativo constitucional no puede haber sesiones

legislativas a “puertas cerradas”: “...Todas las sesiones de la
Legislatura son públicas...” (conf. art. 74, CCBA).
En suma: coordinando los artículos 1 y 74 de la CCBA: ni
sesiones ni leyes secretas. La publicidad y transparencia de los
actos de los representantes es uno de los ejes del gobierno
republicano. Apoyamos sin vacilaciones las disposiciones
constitucionales comentadas. En buena hora.
El presupuesto de la Legislatura para gastos corrientes de
personal no podrá superar el 1,5% del presupuesto total de la
Ciudad. El tope sólo podrá ser modificado una vez vencido el primer
mandato, debiendo aplicarse el sistema de doble lectura, previsto
por los artículos 89 y 90 de la CCBA. Ninguna Constitución
Provincial contiene una disposición limitativa del monto
presupuestario para gastos de su personal.
D) Atribuciones del Poder Legislativo

Las atribuciones del Poder Legislativo son consignadas en
los artículos 80 a 83 del texto. La zona de reserva que se adjudica en
el texto constitucional a la Legislatura, y que colisiona con la CN y el
resto del bloque de constitucionalidad federal, ha sido examinada
en el punto IV, donde remitimos al lector. La introducción del
procedimiento de “doble lectura”, para la aprobación de textos
legales sobre determinadas materias, contenida en los artículos 89
y 90 del texto, será evaluada en el punto IX.
Ahora bien, se puede afirmar que el Constituyente porteño
ha instaurado por lo menos cinco mayorías diferentes para la
sanción de normas o actos constitucionales.
E) La sanción de las normas

Las materias a legislar descritas en el artículo 80 de la CCBA
pueden ser sancionadas con el voto de la mayoría ordinaria de los
miembros del Cuerpo.
Las materias contenidas en el artículo 81 de la CCBA deben

contar con el voto favorable de la mayoría absoluta de la totalidad
de los legisladores.
Las facultades atribuidas por el artículo 82 requieren para su
sanción el acompañamiento de los dos tercios del total de
miembros de la Legislatura.
Las materias comprendidas en el sistema de doble lectura
exigen la consideración previa de los reclamos y observaciones
planteados por la ciudadanía en la audiencia pública que debe
convocarse al efecto (conf. arts. 89 y 90, CCBA). Y, finalmente, la
disposición transitoria vigesimocuarta exige el apoyo de las tres
cuartas partes del total de miembros, para corregir cualquier errata
claramente material del texto constitucional.
La iniciativa legislativa puede tener origen en cualquiera de
los miembros de la Legislatura, en el Poder Ejecutivo, en el
Defensor del Pueblo, en las Comunas o por iniciativa popular (conf.
art. 85 de la CCBA). El texto pone expresamente de manifiesto que
la Legislatura no puede delegar sus atribuciones (conf. art. 84,
CCBA).
La Constitución porteña sigue los lineamientos de la
Constitución federal en materia de promulgación legislativa. Se
advierte una diferencia, en el tramo de la promulgación parcial de
las leyes: “...Queda expresamente prohibida sin el consentimiento
de la legislatura...” (art. 88 de la ley porteña).
El artículo 80 de la Constitución Nacional reza: “...los
proyectos desechados no podrán ser aprobados en la parte
restante...”.
F) Promulgación
La promulgación parcial de las leyes fue un tema que se
reinstaló en nuestro derecho constitucional del poder, básicamente
en la década del noventa. Predominó una tendencia –en la órbita
del poder– claramente contraria al dictum emergente del fallo
“Collela” dictado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la
década del sesenta (año 1967).
En la ley porteña no existe la posibilidad –por vía de

excepción– brindada al Poder Ejecutivo Nacional. Dice la CN: “...Sin
embargo, las partes no observadas solamente podrán ser
promulgadas si tienen autonomía normativa y su aprobación parcial
no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el
Congreso...”. En la Ciudad de Buenos Aires, se exige el
consentimiento de la Legislatura.
G) El juicio político
El juicio político es regulado en los artículos 92 a 94. Las
pautas generales de la regulación son análogas a la Constitución
federal. La Legislatura puede destituir por juicio político fundado en
las causales de mal desempeño o comisión de delitos en el ejercicio
de sus funciones o comisión de delitos comunes. Además del titular
del Ejecutivo, pueden ser destituidos por este mecanismo: el
Vicejefe de Gobierno, los miembros del Tribunal Superior de
Justicia, del Consejo de la Magistratura, el defensor del Pueblo, y
los miembros del Ministerio Público que son designados por el
Poder Político y demás funcionarios previstos por la Constitución.
Dado que se ha proyectado un legislativo unicameral, cada
dos años la Legislatura se divide por sorteo en una sala acusadora
integrada por el 75% de sus miembros y en una de juzgamiento
compuesta por el 25% restante, respetándose la proporcionalidad
de partidos y alianzas. El acusado queda suspendido en sus
funciones, sin goce de haberes. La condena tiene por único efecto la
destitución, pudiendo inhabilitar al funcionario para desempeñar
cualquier cargo público en la Ciudad hasta diez años. La sala de
juzgamiento tiene cuatro meses para fallar. El plazo se computa
desde la suspensión del acusado. Para el caso que no lo fallare
dentro del plazo indicado, la Constitución dispone que se absolverá
al funcionario acusado.
En materia de descentralización administrativa, la
Constitución le dedica todo el Título Sexto, en el que define a las
comunas como unidades de gestión política y administrativa, y
difiere al Poder Legislativo la sanción de una ley que establezca la
organización y competencia de las Comunas. Esta ley establecerá
unidades territoriales descentralizadas cuya delimitación deberá

garantizar el equilibrio demográfico y considerar aspectos
urbanísticos, económicos, sociales y culturales.
Sin embargo, todo el proceso de descentralización deberá
esperar unos cuantos años. Los Constituyentes dispusieron que la
primera elección de las Juntas Comunales –órganos de gobierno de
las Comunas– tendrá lugar en un plazo no menor de cuatro años ni
mayor de cinco años, contados desde la sanción de la Constitución
(Cláusula transitoria decimoséptima de la CCBA).
H) Una asignatura pendiente: el referéndum para el aumento de

las alícuotas tributarias
Por último, nos deja un sabor amargo otra asignatura
pendiente de la Asamblea. Fue tan pródiga a la hora de legislar, que
no quiso o no pudo resolver a nivel constitucional una iniciativa muy
interesante, referida al procedimiento a llevarse a cabo para el
aumento de impuestos, que lamentablemente no fue sancionada,
pero mereció tratamiento. Concretamente, en la norma proyectada
se estipulaba que para todo aumento de las alícuotas tributarias, si
bien su sanción correspondía a la Legislatura, su ulterior aprobación
residía en última instancia en el referéndum que debía celebrase al
efecto. La iniciativa fue sustentada durante la campaña electoral
para la elección de Constituyentes, por el Vicepresidente de la
Nación, Carlos Ruckauf. En la Asamblea, el proyecto de texto fue
presentado por Inés Pérez Suárez.
Nos pareció sumamente justo el procedimiento propuesto,
en razón de que, en última instancia, es el ciudadano quien ha
suscrito el pacto original, por lo que debe ser consultado en una
materia tan importante, ya que se está hablando de su “bolsillo” y
economía familiar, con hondas proyecciones en el programa
general del Gobierno.
Con excepción de las observaciones de naturaleza
constitucional y legal (ver ut supra punto IV), y en menor medida
con aspiraciones puntualizadas en el párrafo anterior, creemos que
la organización del Poder Legislativo llevada a cabo por el

Constituyente es moderada, prudente y razonable.
§ 3. El Poder Ejecutivo: el presidencialismo

El Constituyente porteño, siguiendo la tradición argentina,
organiza un Poder Ejecutivo de “tipo presidencialista”. Sin
embargo, la gravitación del liderazgo constitucional del Jefe de
Gobierno no tiene la intensidad del presidencialismo contenida en
la Constitución federal, la que por definición, a su vez, ha sido
bastante morigerada por la Reforma Constitucional de 1994.
Dice el artículo 95 de la CCBA: “...El Poder Ejecutivo de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires es ejercido por un Jefe o Jefa de
Gobierno o gobernador...” 89. La naturaleza del Poder está muy
clara: es unicéfalo.
§ 3.1. Examen del elenco de atribuciones

De acuerdo a los postulados del programa constitucional,
pensamos que el Poder Ejecutivo no se encuentra atado de pies y
manos, y tiene un elenco de atribuciones, sumamente generoso.
Empero, la actividad del Ejecutivo se encuentra bajo control, por lo
menos por las vías que prestan las definiciones constitucionales.
Dicha circunstancia es muy buena, porque la democracia moderna,
por vía de principio, exige el cumplimiento del siguiente postulado:
a mayor poder, mayor control. En efecto, lo que queremos decir es
que el fortalecimiento del Poder, que apoyamos sin vacilaciones,
debe necesaria y paralelamente desarrollar una actividad sólida y
fecunda que propenda al acrecentamiento de las garantías y a un
vigorizamiento de los sistemas y mecanismos de control. Sólo en
cumplimiento de dichos preceptos, nos parece factible hablar del
Estado constitucional y democrático moderno.
89 Sobre la utilización de la fórmula gobernador o gobernadora, remitimos al lector a la

exposición desplegada en el punto IV.
§ 3.2. Elección del Jefe de Gobierno

Ingresando entonces al esquema constitucional, decimos
que para el procedimiento de elección del Jefe y Vicejefe de
Gobierno de la Ciudad, si bien adopta la misma solución nacional
–elección directa–, se aparta relativamente en el modelo de
ballotage o segunda vuelta, por lo menos en la porcentualidad del
sistema.
El Jefe y Vicejefe de Gobierno son elegidos por el pueblo de
la Ciudad, en forma directa, por mayoría absoluta y operando la
Ciudad como distrito único. Reza el texto en su artículo 96: “...Si en
la primera elección ninguna fórmula obtuviera mayoría absoluta de
los votos emitidos (...) se convoca al comicio definitivo, del que
participarán las dos fórmulas más votadas...”. Se ha optado por no
seguir el modelo constitucional federal consagrado por la Reforma
de 1994 en los artículos 97 y 98 respectivamente, lo cual parece
adecuado, debido a los cuestionamientos doctrinarios que mereció
la positivización del texto de marras, y la falta de antecedentes de la
fórmula en el derecho constitucional comparado.
Para ser elegido Jefe de Gobierno, se requiere ser argentino
nativo o por opción; tener 30 años de edad y ser nativo de la Ciudad
o tener cinco años de residencia habitual y permanente en ella,
anterior a la elección.
El Jefe y Vicejefe de Gobierno duran en sus funciones cuatro
años y pueden ser reelectos, o sucederse recíprocamente por un
solo período consecutivo. Si fueren reelectos o se sucedieren
recíprocamente, para aspirar a nueva elección para la función
ejecutiva deberá existir el intervalo de un período. El mandato de
Fernando De La Rúa, primer Jefe de Gobierno, que comenzó el 6 de
agosto de 1996, debe ser considerado como primer período a los
efectos de la reelección (conf. Disposición transitoria
decimoprimera y art. 98).
§ 3.3. La administración de la Ciudad

El Jefe de Gobierno tiene a su cargo la administración de la
Ciudad, la planificación general de la gestión y la aplicación de las
normas. Tiene iniciativa legislativa, pudiendo participar en la

discusión de las leyes directamente o por medio de sus ministros.
Promulga las leyes, y las hace publicar. Debe reglamentar las leyes
cuidando de no alterar su espíritu, y las ejecuta de igual modo. El
artículo 102 que comentamos finaliza con una normación muy
interesante: “...Publica los decretos en el Boletín Oficial de la
Ciudad, dentro de los 30 días posteriores a su emisión, bajo pena de
nulidad...”. En el período 1983/1996 pudimos advertir que el
entonces Departamento Ejecutivo municipal, en ocasiones, no
publicaba los decretos del ex Departamento Ejecutivo de la MCBA.
El Jefe de Gobierno es el representante legal de la Ciudad, y
la Constitución lo faculta para delegar esta atribución.
§ 3.4. Los ministerios

Los ministerios serán establecidos por ley especial, a
iniciativa del Jefe de Gobierno. Empero, hasta tanto se dicte la ley
de ministerios el Jefe de Gobierno podrá designar a sus ministros y
atribuirles las respectivas competencias (conf. Disposición
transitoria décima y arts. 100 y 101 de la CCBA).
Los ministros tendrán a su cargo el despacho de los asuntos
de su competencia y refrendan y legalizan con su firma los actos del
Jefe de Gobierno. Son designados y removidos por el titular del
Ejecutivo. El Gabinete del Jefe de Gobierno, que estará compuesto
por el número de Ministerios y competencias que la ley establezca,
podrá ser coordinado por un Ministro nombrado por el Jefe de
Gobierno, que presidirá sus acuerdos y sesiones en ausencia del
Jefe de Gobierno (conf. arts. 104, inc. 4, y 100 de la CCBA).
Respecto de la figura del Jefe de Gabinete, permítasenos por
lo menos dos reflexiones. En primer lugar, su presencia en el
Gabinete es resorte exclusivo del Jefe de Gobierno, quien puede
designar o no un Ministro Coordinador. Por consiguiente, en
segundo lugar, podemos decir que el texto porteño se aleja
relativamente de la Constitución federal, que dedica todo el
Capítulo IV, de la Sección Poder Ejecutivo, para diseñar la figura y
cuadro de atribuciones.
Del cuadro de competencias que se atribuyen al Jefe de

Gobierno en el artículo 104 de la CCBA, en materia de policía,
establecimiento de política de seguridad, administración del Puerto
de la Ciudad y administración de los juegos de azar, remitimos a los
cuestionamientos que hemos realizado en el punto IV.
El Jefe de Gobierno designa: a sus ministros, al ministro
coordinador, al Síndico General, a los Representantes de la Ciudad
ante los organismos federales y ante todos los entes
interjurisdiccionales y de regulación y control de los servicios
públicos cuya prestación se lleve a cabo de manera interconectada.
También designa ante los organismos internacionales a los
representantes de la Ciudad de los cuales ella forme parte. Por
último, es atribución exclusiva del Jefe de Gobierno la designación
del Representante de la Ciudad ante el organismo fiscal federal, que
tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución del
régimen legal de coparticipación federal en materia tributaria (conf.
arts. 104, inc. 19, del texto porteño y 75, inc. 2), CN).
§ 3.5. Los decretos de necesidad y urgencia: su excepcionalidad y

apartamiento parcial del régimen de la Constitución federal
El Jefe de Gobierno no puede emitir disposiciones de
carácter legislativo, bajo pena de nulidad, salvo circunstancias
excepcionales, que la Carta regula igual que en el artículo 99, inciso
3), de la Constitución federal (conf. art. 103, CCBA). En suma: los
elementos que describen y configuran la situación de
excepcionalidad institucional que habilitan la facultad del Jefe de
Gobierno de dictar decretos de necesidad y urgencia son iguales
que los descriptos para el Presidente de la Nación. Ambos textos
constitucionales dicen: “...solamente cuando circunstancias
excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios
previstos en esta Constitución para la sanción de leyes...”.
Evidentemente, el Constituyente porteño utilizó toda la experiencia
brindada por el Constituyente de Paraná-Santa Fe.
Los decretos de necesidad y urgencia que dicte el Jefe
Gobierno –siempre que se trate de normas que no regulen las
materias procesal penal, tributaria, electoral o régimen de partidos

políticos– son decididos en acuerdo general de ministros, quienes
deben refrendarlos. Aquí también el texto porteño es casi idéntico
al federal.
Sin embargo, el texto porteño se aleja de la Constitución
federal, en materia de ratificación legislativa de los decretos de
necesidad y urgencia. En efecto, tales disposiciones de contenido
legislativo dictadas por el Jefe Gobierno deberán ser remitidas a la
Legislatura, dentro de los diez días corridos de su dictado, bajo
pena de nulidad. Ahora bien, perderán vigencia los decretos de
necesidad y urgencia que no fueren ratificados por la Legislatura
dentro del plazo de treinta días de su remisión por el Poder
Ejecutivo (conf. arg. art. 91 90, del texto porteño).
§ 3.6. La constitucionalización de los órganos de control

El diseño constitucional de los mecanismos de control de la
actividad y gestión del Ejecutivo parece razonable. La filosofía que
inspiró al Constituyente porteño, según sus propias palabras, fue
dotar a la Ciudad con un modelo de control integral e integrado,
conforme a los principios de economía y eficiencia. Se comprende
el sector interno y externo del sector público, disponiéndose que
todo acto de contenido patrimonial de monto relevante es
registrado en una base de datos, asegurándose al ciudadano el
acceso libre y gratuito a la misma (conf. art. 132, CCBA).
El Título Séptimo multiplica y constitucionaliza los órganos
de control.
a) la Sindicatura General
La Sindicatura General tiene a su cargo el control interno,
presupuestario, contable financiero, económico, patrimonial, legal
y de gestión, así como el dictamen sobre los estados contables y
90 La Disposición transitoria décima, párrafo segundo, dice: “…Los decretos de necesidad

y urgencia que emita el Jefe de Gobierno, hasta que se constituya la Legislatura, serán
sometidos a la misma para su tratamiento en los diez primeros días de su instalación. Por
única vez, el plazo de treinta días del artículo 91, es de 120 días corridos”.
financieros de la Administración pública en todas las jurisdicciones

que componen la administración central y descentralizada, así
como el dictamen sobre la cuenta de inversión (conf. art. 133,
CCBA).
b) la Auditoría General
“La Auditoría General ejerce el control externo del sector
público en sus aspectos económicos, patrimoniales, de gestión y de
legalidad. Dictamina sobre los estados contables financieros de la
Administración pública, centralizada y descentralizada cualquiera
fuera su modalidad de organización, de empresas, sociedades o
entes en los que la Ciudad tenga participación, y asimismo sobre la
cuenta de inversión”. Este órgano dependiente de la Legislatura
tiene legitimación procesal, personería jurídica, y autonomía
funcional y financiera. Los siete miembros que integran el cuerpo
son designados por la Legislatura, y su Presidente es designado a
propuesta de los legisladores del partido político o alianza opositora
con mayor representación numérica en el cuerpo (arts. 135 y 136,
CCBA).
c) el Ente Único Regulador de los servicios públicos

“El Ente Único Regulador de los servicios públicos ejerce el
control y seguimiento, y resguardo de la calidad de los servicios
públicos cuya prestación o fiscalización se realice por la
Administración central y descentralizada o por terceros para la
defensa y protección de los derechos de sus usuarios y
consumidores, de la competencia y del medioambiente, velando
por la observancia de las leyes que se dicten al respecto”. Tiene
legitimación procesal (conf. art. 138, CCBA).
d) el Defensor del Pueblo

El Defensor del Pueblo tiene por misión “la defensa,
protección y promoción de los derechos humanos y demás
derechos e intereses individuales y colectivos, tutelados por la
Constitución Nacional, las leyes y esta Constitución, frente a los
actos, hechos u omisiones de la administración o de prestadores de
servicios públicos”. “…Es un órgano unipersonal, independiente,

con autonomía funcional y autarquía financiera, que no recibe
instrucciones de ninguna autoridad”. Tiene legitimación procesal
(conf. art. 137, CCBA).
e) el Procurador General
El Procurador General 91 dictamina sobre la legalidad de los
actos administrativos y ejerce en cuanto a la Ciudad la defensa de
su patrimonio. “Representa a la Ciudad en todo proceso en que se
controviertan sus derechos e intereses” (conf. art. 134, CCBA).
§ 3.6.1. Control parlamentario

Sin embargo, también existe control parlamentario,
independiente del juicio político, y con otros objetivos. En efecto, la
Legislatura puede requerir la presencia del titular del Poder
Ejecutivo para que informe sobre la marcha de determinados
asuntos y fijar el plazo para su presencia (conf. art. 83, inc. 1, CCBA).
§ 3.6.2. Control del Tribunal Superior de Justicia

Pero hay más. Y aquí sí ya hay una plausible novedad: el
Tribunal Superior de Justicia conocerá originaria y exclusivamente
en las acciones declarativas contra la validez de cualquier norma de
carácter general emanada de las autoridades de la Ciudad
contrarias a la Constitución Nacional o al Estatuto. La declaración
de inconstitucionalidad hará perder vigencia a la norma, salvo que
se trate de una ley (conf. art. 113, inc. 1, CCBA). Si bien luego
volveremos sobre el tema, adelantamos nuestra posición al
respecto: un decreto del Poder Ejecutivo puede ser declarado
inaplicable con efectos erga omnes, en el caso que fuere
inconstitucional, por el Tribunal Superior de Justicia, sólo siendo
susceptibles de reenvío las leyes.
91 Al discutirse la regulación constitucional de este órgano, se sugirió en el seno de la

Comisión de Redacción la posibilidad de denominarlo “el abogado de la Ciudad”. Si bien
nos parecía más adecuado, no prosperó.
Si a todo lo expuesto agregamos la facultad del electorado

de revocar el mandato del Jefe de Gobierno y de todos los
funcionarios electivos, fundándose siempre en causas atinentes a su
desempeño –conf. art. 67 de la Constitución–, podemos predicar
que el programa constitucional elaborado por el Constituyente ha
sido prudente, diseñando un aparato del poder moderado,
permitiendo al Ejecutivo cumplir con su plan de Gobierno, pero
sometiendo el ejercicio de tan trascendente función republicana, a
rigurosos e integrales mecanismos de control de los actos de
gobierno.
§ 4. El Poder Judicial: la labor de la Comisión de Justicia y

Seguridad de la Asamblea
La Comisión de Justicia y Seguridad 92 de la Asamblea –que
fue presidida por Jorge Enríquez, y cuya Vicepresidencia estuvo a
cargo de Jorge Castells– enfrentó un agudo problema. Cada uno de
los cuatro bloques políticos llegó a esta Comisión con ideas propias,
para resolver lo que a juicio de todos es un problema común: la
crisis del Servicio de administración de Justicia en la República.
Luego de extensas y fecundas sesiones, las cuales fueron un
ejemplo de civilidad y armonía política, aun dentro del disenso
puntualizado, la Comisión pudo elaborar un único dictamen, casi
totalmente consensuado.
§ 4.1. Breve agenda del poder judicial porteño

a) las garantías al Justiciable
i) Se le garantiza el acceso a la Jurisdicción, asegurándosele que

su costo no implicará privación de Justicia y que el proceso
deberá tener un tiempo razonable de duración (arts. 108 y 12,
inc. 6, CCBA).
92 Contó en su plantel de Asesores a Miguel Ángel Ekmekdjian, Alicia Beatriz Oliveira,

Nicolás Sissini, Guillermo Guevara Lynch, Carlos Balbín, y al autor del presente trabajo,
entre otros profesionales.
ii) Se promueve la inmediación efectiva del Intérprete a través

de la instalación futura de los Tribunales de Vecindad, y la
resolución rápida y efectiva de conflictos de menor cuantía
(Disposición transitoria duodécima, apartado quinto, CCBA).
iii) Se auspicia la participación ciudadana en el servicio de
administración de Justicia, a través de la instalación del Juicio
por Jurados (art. 106, CCBA).
iv) El Juzgamiento de las Contravenciones estará siempre a
cargo del Poder Judicial (Cláusula transitoria decimosegunda,
CCBA). Se derogan los edictos policiales, y la primera
Legislatura deberá sancionar un nuevo Código
Contravencional, en consonancia con los principios de la CN y la
Ley fundamental porteña (último párrafo, Disposición
transitoria duodécima de la CCBA).
b) composición y atribuciones del órgano judicial

i) Clara y fundada delimitación entre Justicia Política y Justicia
técnica (ver a dicho respecto Capítulo segundo, del Título
Quinto, del texto porteño que crea y organiza la composición y
competencia del Tribunal Superior de Justicia).
La filosofía que inspiró al Constituyente fue llevar a cabo, con
suma claridad, esta distribución.
Al Tribunal Superior de Justicia se lo integra a través de un
mecanismo, de neta decisión política, en el cual intervienen el
Legislativo y el Ejecutivo. Dice al respecto el artículo 111 de la
CCBA: “...El Tribunal Superior de Justicia está compuesto por
cinco magistrados designados por el Jefe de Gobierno con
acuerdo de los dos tercios del total de los miembros de la
Legislatura 93, en sesión pública especialmente convocada al
efecto...”.
93 Al tratarse esta cuestión en el seno de la Comisión de Justicia, fuimos consultados, y

nos pareció que, dada la trascendencia institucional que conlleva el acuerdo de la
Legislatura para la designación de los jueces que integrarán el Tribunal Superior de
Justicia, era necesario agravar la mayoría parlamentaria, motivo por el cual sugerimos que
En tales condiciones, pensamos que el Tribunal Superior, junto

al Legislativo y al Ejecutivo, tendrá que llevar adelante el
Gobierno de la Ciudad. Por dicha razón, se le confía una
competencia de excepción, y de trascendente relevancia en la
vida institucional de la Ciudad: como son los conflictos entre
poderes de la Ciudad; la materia electoral; los casos en los
cuales la Ciudad fuere parte, y en razón de la relevancia del
monto del litigio que será fijado por ley; y el control judicial de
constitucionalidad de las normas con efectos generales.
El Poder Judicial porteño está integrado por El Tribunal
Superior de Justicia, los demás tribunales establecidos por ley,
el Ministerio Público y el Consejo de la Magistratura.
La competencia del Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires
la fija el artículo 106 del texto: “...Corresponde al Poder Judicial
de la Ciudad el conocimiento y decisión de todas las causas que
versen sobre puntos regidos por esta Constitución, por los
convenios que celebre la Ciudad, por los Códigos de fondo 94 y
por las leyes y normas nacionales y locales, así como también
organizar la mediación conforme a la ley que la reglamente.
Ejerce esta competencia, sin perjuicio del juicio por jurados que
la ley establezca”.
ii) Participación de la mujer en la integración del Tribunal
Superior de Justicia (art. 111, CCBA). La introducción de este
postulado constitucional constituye una novedad absoluta en el
derecho público argentino.
se expresara con total claridad la necesidad de que fueran los dos tercios del total de los
miembros los que prestaran el respectivo acuerdo.
94 Varios autores han supuesto que la expresión “códigos de fondo” colisionaría con la Ley
de Garantías. Sobre el particular, debemos decir que, de acuerdo a las manifestaciones
vertidas en las reuniones de la Comisión de Justicia, la cláusula no fue consignada con
dicha orientación, sino para el futuro, cuando la Ciudad de Buenos Aires, vía transferencia,
reciba en su organización judicial a los actuales Tribunales Nacionales de la Capital
Federal. Por la razón expuesta, también se introdujo la Cláusula transitoria decimotercera:
“...Se faculta al Gobierno de la Ciudad para que convenga con el gobierno federal que los
jueces nacionales de los fueros ordinarios de la Ciudad, de cualquier instancia, sean
transferidos al Poder Judicial de la Ciudad (...) cuando se disponga que la justicia ordinaria
del territorio de la Ciudad sea ejercida por sus propios jueces...”.
iii) Declaración de inconstitucionalidad de las leyes, actos y

toda otra norma, con efectos erga omnes, con participación
posterior del Legislativo, mediante reenvío, en el supuesto de
tratarse de leyes. (art. 113, CCBA).
iv) Creación de la Policía Judicial, la que será dirigida por el
Ministerio Público (art. 125, inc. 3, CCBA).
c) los Jueces
i) Los cinco integrantes del Tribunal Superior de Justicia son
designados por el Jefe de Gobierno con acuerdo de los dos
tercios del total de los miembros de la Legislatura, en sesión
pública, especialmente convocada al efecto (art. 111 del texto
constitucional porteño) 95. Sólo pueden ser removidos por juicio
político.
ii) El resto de los candidatos a la Magistratura, que el
constituyente prefirió conceptuar como Justicia técnica,
deberán ser seleccionados mediante concurso público de
antecedentes y oposición. El Jurado se integrará “en base a
listas de expertos confeccionadas por el Tribunal Superior, la
legislatura, los jueces, el órgano que ejerce el control de la
matrícula de los abogados y las facultades de derecho de la
Ciudad” (arts. 116 y 117, CCBA). Los postulantes seleccionados
que hayan superado el juicio de idoneidad serán propuestos por
el Consejo de la Magistratura, a la Legislatura, que podrá
designarlos con el voto de la mayoría absoluta de sus
miembros. Sin embargo, antes de la designación hay un juicio
ético: la Comisión competente de la Legislatura celebra una
audiencia pública con la participación de los propuestos para el
95 La Disposición transitoria decimosegunda faculta al Jefe de Gobierno, hasta que se

constituya la Legislatura de la Ciudad, a “constituir el Tribunal Superior de Justicia y
designar en comisión a sus miembros (…) Dentro de los treinta días de instalada la
Legislatura, el Poder Ejecutivo remitirá los pliegos para el acuerdo de los jueces del
Tribunal Superior de Justicia.
tratamiento de los pliegos remitidos por el Consejo (arts. 118 y

120, CCBA) 96.
iii) Deberán pagar impuestos y aportes provisionales.
iv) La designación de los magistrados está enmarcada en
estrictos parámetros que garanticen la imparcialidad del acto.
En efecto, en caso que la Legislatura rechace al candidato
propuesto por el Consejo, éste propone otro aspirante. La
Legislatura no puede rechazar más de una candidatura por
cada vacante a cubrir (art. 118, CCBA).
v) Los jueces y los integrantes del Ministerio Público
conservarán sus empleos mientras dure su buena conducta, y
reciben por sus servicios una retribución que no puede ser
disminuida mientras permanezcan en sus funciones. Los Jueces
son removidos por un Jurado de enjuiciamiento, cuya
regulación constitucional se realiza en los artículos 121 a 123 del
texto.
d) el Consejo de la Magistratura
i) En su integración no participa el Poder Ejecutivo.
ii) Está integrado por nueve miembros: tres representantes
elegidos por la Legislatura, con el voto de las dos terceras
partes del total de sus miembros; tres jueces del Poder Judicial
de la Ciudad, excluidos los del Tribunal Superior, elegidos por el
voto directo de sus pares, y tres abogados matriculados en la
Ciudad y elegidos por sus pares. En la vertebración del Consejo
de la Magistratura, se advierte con toda intensidad la finalidad
96 También se faculta al Jefe de Gobierno, hasta tanto se constituya la Legislatura, para

que constituya los fueros contencioso administrativo y tributario, contravencional y de
faltas, y los que fuere menester para asegurar el adecuado funcionamiento del Poder
Judicial local, y designar en Comisión a los Jueces respectivos. La constitución del fuero
contravencional y de faltas importará la cesación de la Justicia Municipal de faltas creada
por la ley 19.987. Al igual que para los Jueces del Tribunal Superior de Justicia, deberá
remitir el Jefe de Gobierno a la Legislatura, dentro de los 30 días de instalada, los pliegos
de los demás Jueces e integrantes del Ministerio Público que hayan sido designados en
comisión. La Legislatura deberá pronunciarse en el plazo de 90 días. “El silencio se
considera como aceptación del pliego propuesto” (Disposición transitoria
decimosegunda).
del Constituyente: delinear con claridad la separación de la

Justicia técnica de la Política.
En efecto, no pueden integrar el Consejo de la Magistratura ni
los Jueces del Tribunal Superior de Justicia, dado que la
designación de ellos responde a un acto de plena naturaleza
política, ni tampoco representantes del Poder Ejecutivo.
Los integrantes del Consejo de la Magistratura duran cuatro
años en sus funciones y no pueden ser reelegidos sino con
intervalo de por lo menos un período completo. Son removidos
por juicio político.
iii) Administra los Recursos que la ley le asigne al Poder Judicial
y proyecta el Presupuesto. Dicta los reglamentos internos del
Poder Judicial (conf. art. 116, CCBA).
iv) Se le confía el procedimiento de selección de magistrados a
través de un novedoso y riguroso sistema (art. 116, CCBA).
v) Propone los candidatos a Jueces y al Ministerio Público a la
Legislatura (conf. art. 116, CCBA).
vi) Ejerce facultades disciplinarias sobre los magistrados.
Decide la apertura del procedimiento de remoción de
magistrados, “formulando la acusación correspondiente ante el
Jurado de enjuiciamiento” (art. 116, inc. 8, CCBA). 97
e) el Ministerio Público
i) Tiene autonomía funcional y autarquía dentro del Poder
Judicial.
ii) El Fiscal General, el defensor general y el asesor general de
incapaces son designados y removidos en la misma forma y
requisitos que el previsto para los miembros del Tribunal
Superior de Justicia. Duran siete años en sus funciones.
97 Si desea consultarse el modelo adoptado para constituir provisoriamente el Consejo de

la Magistratura, ver Disposiciones transitorias decimosegunda, apartado cuarto, y
decimocuarta.
iii) El resto de los funcionarios es designado y puede ser

removido en la misma forma que la prevista para los demás
jueces que no integran el Tribunal Superior de Justicia (conf.
arts. 124 a 126, CCBA).
iv) Son sus atribuciones promover la actuación de la Justicia en
defensa de la legalidad de los intereses generales de la
sociedad. Velar por la normal prestación del servicio de Justicia.
Dirigir la policía judicial.
§ 4.2. La interpretación auténtica del modelo judicial: la voluntad

del Constituyente al aprobar el diseño
Una de las sesiones más interesantes, por su riqueza
intelectual, fue precisamente la del 24 de septiembre de 1996. En
dicha reunión, la Asamblea aprobó el texto constitucional que
estructura el nuevo Poder Judicial porteño. Nos interesa citar las
opiniones vertidas por tres de sus protagonistas, interpretación
auténtica de la norma elaborada.
En la ocasión, Jorge Enríquez manifestó:
...Nuestra historia está signada por profundos desencuentros
entre las distintas fuerzas políticas que la han protagonizado.
Siempre la parte superaba al todo. En esta instancia, el todo
superó a las partes (...) En un tema tan esencial como es el de
la administración de Justicia, se ha arribado a un proyecto
consensuado entre los cuatro bloques políticos que integran
este cuerpo (...) Esto es importante, ya que de esta forma
ninguna fuerza política en particular podrá arrogarse la
autoría del proyecto que estoy informando; simplemente, ha
sido obra de todas. Creo que este hecho es el más rescatable y
destacable (...) Nuestro Poder Judicial nacional no está
pasando evidentemente por una buena situación. Ello se debe
fundamentalmente a ciertos defectos que no queremos que
se repitan en el orden local, básicamente el anacronismo de
un sistema judicial esclerosado y la organización de una
Justicia sumamente arcaica (...) En respuesta al reclamo
generalizado de los vecinos de la Ciudad de Buenos Aires,
ofrecemos el diseño de un modelo de Poder Judicial que

permita dotar a la Ciudad de una administración de Justicia
independiente, integrada por Jueces designados sobre la base
del requisito de idoneidad, que actúa con absoluta
independencia y celeridad y que otorga real seguridad jurídica
a la población... 98
Dijo el Convencional Jorge Castells:
...Hemos logrado en un tema que aparecía previamente como
uno de los más conflictivos, elaborar un despacho en donde
hemos hecho algo novedoso, ingenioso y común (...) Pero
supimos elegir el camino correcto, que es el de diseñar un
modelo de Justicia (...) Hemos pasado una etapa sin Justicia
(...) Hoy tenemos una Justicia indudablemente ineficiente y
de difícil acceso, que no nos satisface (...) Por eso me parece
muy bien que hayamos aprobado ayer la garantía de
accesibilidad a la Justicia (...) Y también me parece muy bien
que se establezca que los poderes Ejecutivo y Legislativo son
responsables en el ámbito de su competencia de dotar al
Poder Judicial de los recursos necesarios para garantizar el
acceso a la Justicia y la resolución de los conflictos en tiempo
propio, que coincide con una de nuestras propuestas (...) De
tal modo que lo que queremos es una Justicia democrática (...)
Nosotros hemos propuesto que los miembros del Tribunal
Superior de Justicia no sean de un mismo sexo (...) y (...)
Valgan las palabras que pronuncio modestamente para que
un día los Jueces las lean y sepan que este grupo de
representantes de los habitantes de la Ciudad de Buenos Aires
ha querido estructurar una Justicia distinta a la que
tuvimos... 99.
98 Diario de sesiones de la Convención constituyente de la Ciudad de Buenos Aires,

versión taquigráfica provisional, sesión del 24/9/1996, pp. 184/191.
99 Diario de sesiones de la Convención constituyente de la Ciudad de Buenos Aires,
versión taquigráfica provisional, pp. 214/242.
También nos interesa reproducir las palabras vertidas por el

Convencional Eugenio Raúl Zaffaroni:
...Se ha mencionado aquí la pérdida de confianza en el Poder
Judicial a nivel Nacional. Es inocultable que, por parte de la
opinión pública, existe una creciente demanda de respuestas
al Poder Judicial, que éste no está dando, con lo cual se crea
una insatisfacción bastante notoria (...) Con el modelo que
hoy ofrecemos, pretendemos incorporar al Poder Judicial de
la Ciudad de Buenos Aires a la corriente de poderes judiciales
más modernos, más progresistas y que mayores resultados
han dado en la práctica (...) En esta iniciativa mantenemos la
sólida distinción entre el Tribunal que se encarga de los
conflictos de Poder del Estado, de los partidos políticos, de la
justicia electoral y de la declaración de inconstitucionalidad,
por un lado, y el que se encarga de la Justicia técnica, por el
otro (...) Proponemos un Tribunal Superior de Justicia que
ejerza los dos controles de constitucionalidad: la última
instancia del control difuso y también originariamente el
control centralizado (...) Proponemos un Consejo de la
Magistratura que por su composición no va a poder ser nunca
monopolizado por una fuerza política (...) Quiero destacar que
estamos ofreciendo al Pueblo de la Ciudad un modelo de mani
pulite... Mani pulite no es un fenómeno que nace promovido
por algunos jueces que salieron de una galera de mago o que
encargaron los italianos para que se los manden envasados
desde Laponia (...) Mani pulite se produce porque una
estructura judicial democrática concedió a los jueces el
espacio y los entrenó para poder llevar a cabo esta tarea, es
decir, para poder enfrentarse al poder, y para que ante el
naufragio político significaran la garantía de continuidad de la
República (...) Este proyecto sigue ese espíritu y modelo, que
no hemos copiado, sino intentado adaptar a nuestras
características (...) No es que en la Comisión de Justicia
hayamos creído que éramos de Gaspari, Togliatti o Nenni. No.
(...) Hemos aprendido de ellos el ejemplo de madurez política,
que hace que cuatro partidos políticos digan: “vamos a echar
las bases de una Justicia que ninguno de nosotros en el futuro

pueda manotear, vamos a establecer las reglas de juego,
como lo hicieron ellos en Italia hace cincuenta años”. Y porque
lo hicieron hace cincuenta años fue posible mani pulite (...)
Éste es el mensaje que modestamente queremos enviar al
pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, y es la respuesta
alternativa que intentamos ofrecer... 100
§ 5. Nuestra opinión acerca de la arquitectura del poder judicial

porteño
En primer lugar, hacemos totalmente nuestros gran parte de
los conceptos contenidos en los discursos de Enríquez, Castells y
Zaffaroni. Se trata de tres piezas oratorias que, con total claridad,
han identificado los agentes causales de los problemas que aquejan
al Servicio de Administración de Justicia, empero no se quedan en
la crítica, sino que pretenden avanzar decidida y definitivamente
con un plan general de realización.
Zaffaroni, al referirse a la crisis del Poder Judicial, plantea
como aproximación al diagnóstico que: “...dentro de la relatividad
del mundo, la imposibilidad de lo ideal no legitima la perversión de
lo real (...) Sin embargo, nadie contiene la historia (...) La Reforma
de la estructura judicial argentina en sentido democrático ya es
inevitable, sólo es problema de tiempos...” 101. El texto
constitucional del Poder Judicial porteño poco tiene que ver con las
estructuras judiciales que habitan la realidad de nuestro medio.
Pero, paralelamente sus postulados tampoco parecieran ser
utópicos.
De la crisis del Poder Judicial, el principal perjudicado es el
Justiciable. Nos referimos a los hombres y mujeres que pueden
recorrer diariamente sus laberintos en la búsqueda del dictado de
una resolución que sea derivación razonada del derecho en vigor,
100 Diario de Sesiones de la Convención constituyente de la Ciudad de Buenos Aires,

versión taquigráfica provisional, pp. 271/282.
101 Zaffaroni, Eugenio Raúl, Estructuras Judiciales, Ediar, Buenos Aires, 1994, pp. 15, 16 y
278.
con apego a las evidencias probatorias decisivas existentes en el

pleito.
Así es dable esperar que un jubilado que espera el resto de
su vida una sentencia que no llega difícilmente tenga fe en el
derecho. Más de lo mismo: una obrera despedida que tardará no
menos de tres años para obtener el reconocimiento judicial de su
crédito indemnizatorio, es improbable que confíe en el buen
funcionamiento del Servicio de Administración de Justicia. Y el
listado puede seguir: un empresario o comerciante que deba
esperar casi un quinquenio para cobrar judicialmente la deuda de un
cliente, casi con seguridad descreerá de las virtudes del aparato
jurisdiccional del Estado.
Pero también la crisis del poder judicial afecta
decisivamente el plan de realizaciones del Gobierno, ya que sin un
plan de reglas de juego claras y con procedimientos vetustos y
arcaicas infraestructuras, difícilmente pueda cumplir sus objetivos
políticos e institucionales en un Estado democrático y
constitucional de derecho.
Hemos aprendido de John Rawls: “...La Justicia es la primera
virtud de las instituciones sociales, como la verdad lo es de los
sistemas de pensamiento...” 102. En nuestra República, la
confiabilidad del Poder Judicial, tanto a nivel nacional como
provincial, es francamente baja.
Compartimos la opinión del Presidente del Colegio Público
de Abogados de la Capital Federal, Jorge Bacqué: “...Es público y
notorio que la ciudadanía en general descree del servicio de
Justicia...” 103. Esta afirmación se confirma a través de las encuestas
de opinión 104, que, sin perjuicio de su volatilidad y falibilidad, son
102 Rawls, John, Teoría de la Justicia, Fondo de Cultura Económica, México, 1979, p. 19.
103 Diario La Nación, Bacqué, Jorge, “La mala fama salpica a los jueces honestos”, edición
del 17/11/1996, p. 24, disponible también en http://www.lanacion.com.ar/170025-sigue-en-
baja-la-confianza-de-la-sociedad-en-la-justicia.
104 “...Volviendo a la Argentina, y según una encuesta exclusiva de Graciela Romer, a
octubre de este año el porcentaje de gente que descree de la Justicia alcanza el 85%...”.
Diario La Nación, 17/11/1996, ob. cit. El título de la página 1 del diario, en dicha edición,
rezaba: “Sigue en baja la confianza de la sociedad en la justicia”, y se agregaba: “...Así
contestes en exhibir la existencia de un porcentaje negativo en la

imagen de la Justicia de alrededor de más de tres cuartas partes
sobre el universo de consultados.
Léase: El pueblo, único titular de la soberanía. Quién otro
puede expedirse con mayor legitimidad. Al fin y al cabo, es la vida
de su gente, en ellos reposa la soberanía, pero todo pareciera
indicar que la institución judicial no es virtuosa, por lo menos en los
términos exigidos por Rawls. No es objeto de este trabajo examinar
los agentes causales que han provocado el descrédito popular que
tiene el Servicio de Administración de Justicia. Sin embargo, hay
algo que debemos decir: el peor error del ser humano es
precisamente no aprender de sus errores y eludir la realidad. Y en
este punto la verdad que nos exhibe la realidad impone el desafío, a
nuestra generación y a las venideras, de superar definitivamente la
grave crisis que afecta al Servicio de Administración de Justicia en la
Argentina.
De cara a los prolegómenos esbozados, se podría sugerir
que los Constituyentes de la Ciudad de Buenos Aires parecieran
haber aprovechado razonablemente una oportunidad histórica. El
rasgo de futuridad y ejemplaridad se encuentra omnipresente en la
totalidad de la estructura judiciaria que han diseñado. Serán los
jueces quienes nos demostrarán si el modelo constitucional tendrá
realización efectiva.
Tienen razón Castells y Zaffaroni: se han echado las bases de
un Poder Judicial distinto al que tuvieron, y que ninguna agrupación
política pueda manipular.
Una última reflexión: la estructura judicial sancionada es
genuina, porque no tiene antecedentes en el derecho público
argentino. Por lo menos en su diseño conceptual. Fundamos el
aserto en la examinación que hemos realizado al elaborar la agenda
de los aspectos basamentales del poder judicial porteño, en los
mientras en 1991 el 22% de la población tenía buena imagen de la Administración de

Justicia, el 70% manifestaba lo contrario, en los últimos meses de este año, esos
porcentajes alcanzan el 13 y el 85%, respectivamente...” (nota disponible en
http://www.lanacion.com.ar/170025-sigue-en-baja-la-confianza-de-la-sociedad-en-la-
justicia).
parágrafos anteriores. También podemos denominarla como

progresista, si por ello entendemos que lo que se pretende asegurar
es un ágil acceso a la jurisdicción que estará a cargo de magistrados
seleccionados a través de rigurosos mecanismos que garanticen la
idoneidad y la imparcialidad.
Fue idea de sus autores apartarse, por mandato del pueblo
de la Ciudad, de todo cuanto antecedente que implicara
burocratización, inidoneidad, favoritismo, parcialidad, verticalidad,
inaccesibilidad e ineficiencia. Y acercarse, todo cuanto pudieran, al
ideal de la realización de Justicia.
Jurídicamente, todo parece indicar que han colocado los
cimientos. La implementación que del modelo hagan los hombres
en la realidad juzgará definitivamente el diseño.
El Poder Judicial Porteño ofrecido por el Constituyente
puede razonablemente configurar una de las partes más atractivas
del texto constitucional, por su solidez conceptual, rigor científico y,
fundamentalmente, por la filosofía democrática y participativa que
yace –explícita e implícitamente– en su estructura. De producirse la
transferencia de las funciones judiciales de los Tribunales
Nacionales con sus actuales competencias ordinarias en lo Civil,
Laboral, Comercial y Criminal, al neonato Poder Judicial de la
Ciudad de Buenos Aires, éste enfrentará un desafío histórico
inigualable: erigir íntegramente un sistema judicial independiente,
creíble, eficaz e idóneo para cubrir las demandas del Servicio de
Administración de Justicia de más del diez por ciento de la
población de la República Argentina del próximo milenio.
ADDENDA VIII
LAS FACULTADES DE JURISDICCIÓN PROPIAS
ASIGNADAS A LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
POR EL ART. 129 DE LA CN
Y LA TRANSFERENCIA DE LA FUNCIÓN JUDICIAL
DE LOS TRIBUNALES NACIONALES CON COMPETENCIA
ORDINARIA AL PODER JUDICIAL
DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
El artículo 129 de la Constitución Nacional, según la

redacción que le confiriera el Constituyente de 1994, dispone que
“...La Ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno
autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción...”.
Por su parte, el actual artículo 75, inciso 12, sobre el punto
examinado, guarda la misma redacción que le fuera otorgada por el
Constituyente de 1853/60 –viejo art. 67, inc. 11)–: “...Corresponde al
Congreso (...) Dictar los Códigos Civil, Comercial, Penal, de Minería
y de Trabajo y Seguridad Social, en cuerpos unificados o separados,
sin que tales códigos alteren las jurisdicciones locales,
correspondiendo su aplicación a los tribunales federales o
provinciales...”. Sabemos, además, que la ley 24.588, en lo
referente a la administración de justicia de la Ciudad de Buenos
Aires, limitó sus atribuciones jurisdiccionales: tendrá facultades
propias de jurisdicción en materia de vecindad, contravencional y
de faltas, contencioso administrativas y tributarias locales. Por su
parte: “...La Justicia Nacional ordinaria de la Ciudad de Buenos
Aires mantendrá su actual jurisdicción y competencia continuando
a cargo del Poder Judicial de la Nación...” (conf. la elaboración
impresa en el art. 8 de la Ley “Cafiero”).
Nuestra tarea será dejar establecido si es
constitucionalmente factible y válido que la Justicia de la Ciudad de
Buenos Aires pueda ser ejercida por sus propios Jueces, y que,
como dice el artículo 106 de la CCBA, corresponda jurídicamente al

Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires el conocimiento y
decisión de todas las causas que versen sobre puntos regidos por
esa Constitución, por los convenios que celebre la Ciudad y por los
Códigos de Fondo y por las leyes y normas nacionales y locales.
El modelo constitucional preparado por el Constituyente
porteño fue concebido para recibir en el futuro a la Justicia
Nacional. Uno de los objetivos de los autores del diseño fue
precisamente dejar sentadas todas las bases constitucionales para
cuando ello ocurra. Si la arquitectura del modelo constitucional no
se realizaba bajo la concepción apuntada, agudamente se
advirtió 105 que iba a ser necesario reformar en el futuro la
Constitución porteña para dar cabida a la altamente posible y
deseada transferencia de la Justicia Nacional al Poder Judicial de la
Ciudad.
Por dicha razón se incluyo además una Cláusula Transitoria
Decimotercera en el texto de la CCBA, que reza:
...Se faculta al Gobierno de la Ciudad, para que convenga con
el Gobierno federal que los jueces nacionales de los fueros
ordinarios de la Ciudad [Justicia Nacional de la Capital
Federal] de cualquier instancia, sean transferidos al Poder
Judicial de la Ciudad (...) [En tales condiciones], y cuando se
disponga que la Justicia del territorio de la Ciudad sea ejercida
por sus propios jueces, [los magistrados que sean transferidos
al Poder Judicial de la Ciudad conservarán] su inamovilidad y
jerarquía...
La norma constitucional dispone además que los
magistrados que hayan sido designados antes del convenio de
transferencia sólo podrán ser removidos por los procedimientos y
jurados previstos por la Constitución Nacional.
105 Nos referimos a las opiniones que, agudamente, Jorge Castells, Raúl Zaffaroni, Alicia
Oliveira, Jorge Enríquez y Miguel Á. Ekmekdjian vertieron en las reuniones de la Comisión
de Justicia y Seguridad de la Convención Constituyente de la Ciudad de Buenos Aires.
Presentado el marco jurídico, corresponde que nos

aboquemos a la configuración del pórtico de la clave del asunto:
¿puede el Congreso de la Nación sancionar una Ley que, ampliando
los alcances de la Ley 24.588, transfiera al Poder Judicial de la
Ciudad de Buenos Aires las funciones de los Tribunales Nacionales
con competencia ordinaria en lo Civil, Comercial, Criminal y
Correccional y del Trabajo que actúan en la Capital Federal con los
órganos que las ejercen, con excepción de las competencias
federales?
Antes de repasar las diferentes posiciones que se han
ensayado para resolver el interrogante, y brindar la nuestra propia,
conviene que impongamos al lector sobre la existencia de dos
conceptos que campearán íntegramente los próximos desarrollos.
En primer lugar, adelantamos que la transferencia sólo es
posible en el marco de una ley. No discutiremos la
constitucionalidad o no de la Ley “Cafiero”, sobre el punto. Para que
pueda operarse la transferencia, hay que modificar el dique de
contención impuesto por la ley 24.588. Esto, que parece ser una
verdad de Perogrullo, nos interesa destacarlo firmemente, porque
sólo el Congreso de la Nación Argentina puede resolver tan
trascendental cuestión para la vida de los porteños. Y, en tales
condiciones, el marco institucional exclusivamente en la Argentina
reside en su Poder Legislativo.
En segundo lugar, todo el proceso de transferencia, si es que
se decide llevar adelante, debe estar presidido por la doctrina
judicial emanada de nuestro más alto Tribunal, que ha expresado:
“...los derechos fundados en cualquiera de las cláusulas de la
Constitución Nacional tienen igual jerarquía, por lo que la
interpretación debe armonizarlas, ya sea que versen sobre los
llamados derechos individuales o sobre atribuciones estatales...” 106.
Existen cuando menos dos corrientes de opinión: una en
contra de los fundamentos y oportunidad del traspaso proyectado y
otra a favor. Veamos los argumentos de sus ensayistas.
106 Ver, en tal sentido, doctrina judicial registrada en Fallos de la CSJN, 255-293; 258-267,
sus citas, y muchísimos otros.
Rodolfo Barra entiende que “...La Ciudad de Buenos Aires es

un municipio nacional...” 107 y que el traspaso de la Justicia “...Es
inconstitucional (...) El artículo 75, inciso 12), de la Constitución
Nacional dice que son los Jueces nacionales o los provinciales los
que pueden aplicar los códigos de fondo (...) Pero no atribuye esa
facultad a los jueces de la Ciudad (...) Por lo tanto, la Ciudad de
Buenos Aires no puede tener jueces con esas atribuciones...” 108.
Desde un horizonte diametralmente opuesto, Augusto
Morello y Félix Loñ han dicho que “...La intención del Constituyente
de 1994, en lo referente a dotar a la Ciudad de Buenos Aires de un
auténtico y pleno poder judicial, quedó reflejada en el citado
artículo 129 y la cláusula transitoria decimoquinta (...) De esta
forma, puede inferirse razonablemente que la omisión de los Jueces
de la Ciudad en el artículo 75, inciso 12), fue nada más que eso: un
olvido. Que menos de cien mil habitantes dispongan de un sistema
global sin fisuras [Tierra del Fuego] y que a una sociedad con una
población de más de tres millones y medio de personas –la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires– por el contrario se la prive sin razones
plausibles de la que es la principal, dejándole nada más que lo
complementario, contradicción equivalente a establecer una ilógica
capitis diminutis que no reposa en ningún criterio razonable que le
acuerde respaldo...” 109.
Rafael Bielsa y Carlos Garber se han pronunciado de la
siguiente manera:
...Deficiencias en la técnica de redacción del texto de la
Constitución Nacional reformada en 1994 permiten sostener
tesis opuestas respecto del alcance y la extensión de las
facultades propias de jurisdicción reconocidas, el artículo 129,
a la Ciudad de Buenos Aires, en el marco del régimen de
Gobierno autónomo que allí se le concede. Adherimos a la
107 Ver Revista Jurídica El Derecho, T. 168, p. 1120.

108 Diario La Nación, 29 de enero de 1997, p. 5. Ver también opiniones contrarias al
traspaso, en Diario La Nación, 7 de febrero de 1997, artículo de opinión de Bindo
Caviglione Fraga, p. 17.
109 Morello, Augusto Mario y Loñ, Félix, en Revista Jurisprudencia Argentina, nº 6016, 18
de diciembre de 1996, pp. 5 y 6.
opinión de quienes consideran que esas facultades son

amplias y abarcan, en principio, la potestad de juzgar todos
aquellos casos y controversias regidas por el derecho común y
local que no correspondan, por las cosas o las personas, a la
excepcional competencia federal. Además de conciliar y dar
efecto a todo el articulado constitucional, congruentemente
con sus principios orientadores, la interpretación que
aceptamos es la que mejor condice con los valores que la
Constitución hizo suyos de manera permanente al elegir,
como modelo institucional y forma de gobierno, la
representativa, republicana y federal... 110
Por su parte, Luis Lozano ha afirmado:
...La equiparación del pueblo de Buenos Aires como
comunidad política con los pueblos de las provincias parece
surgir con toda claridad de la incorporación del artículo 129 al
Título Segundo denominado Gobiernos de Provincia (...)
Empero, no parece que el Gobierno de la Ciudad Autónoma
esté estrictamente equiparado con los gobiernos de Provincia
(...) Con arreglo al principio de soberanía del pueblo, los
jueces deben recibir la designación directa o indirectamente
de sus justiciables y deben ser controlados sólo por ellos. Que
sean elegidos por el voto de todo el país los que sólo tienen
como justiciables a los porteños equivale a poner a una
minoría en el medio del distrito de la mayoría; la minoría no
consigue elegir a nadie, aunque vota (...) El mandato de los
jueces, aun cuando no provenga de una elección directa o
indirecta, tiene origen en el pueblo, puesto que en un régimen
que acepta como base el principio de soberanía del pueblo no
puede haber ejercicio del poder que no emane de éste (...) La
devolución de las facultades jurisdiccionales en materia de
derecho común, actualmente ejercidas por los Jueces de la
Nación, sería lo más adecuado a la observancia irrestricta del
110 Bielsa, Rafael y Garber, Carlos, Diario La Ley, 26 de febrero de 1997.

principio de soberanía del pueblo, tal cual está instrumentado

en la Constitución Nacional... 111
Por nuestra parte, pensamos que la Ciudad de Buenos Aires
tiene aptitud propia, otorgada por la Constitución Nacional, para
organizar su Poder Judicial, íntegra y plenamente; al igual que las
provincias, sin ningún tipo de cortapisas. Su aptitud jurisdiccional es
total, íntegra (excepción hecha, por cierto, de los asuntos
federales). Adherimos a las opiniones de Morello, Loñ, Bielsa,
Garber y Lozano. No hay que buscar contradicción en el texto
constitucional federal. Sus cláusulas deben armonizarse,
conciliándose y dándose plena integración y efecto a la totalidad
del plexo constitucional.
A nuestro modo de ver, no hay razones que justifiquen que
una ciudadana del barrio de Villa Devoto, si quiere divorciarse,
tenga que acudir a la Justicia Nacional. Tampoco hay argumentos
de peso que puedan responderle, al comerciante del barrio de
Pompeya, dónde reposa el fundamento que el Juez que entenderá
en su reclamo judicial de cobro de pesos a un proveedor pertenezca
a la Justicia Nacional, y no forme parte de su Gobierno autónomo.
Los ejemplos abundan, y verdaderamente nos resulta imposible
visualizar la existencia de interés de la Nación en tales asuntos.
Fundamos nuestra tesitura: las facultades propias de
jurisdicción atribuidas por el artículo 129 de la CN a la Ciudad de
Buenos Aires suponen precisamente eso, que sus jueces puedan
aplicar, en principio, los códigos de fondo a todos los asuntos y
controversias gobernados por dicho ordenamiento jurídico y que no
corresponda a la competencia federal. Propiciamos una
interpretación armónica de todos los preceptos de la Constitución
federal, en el marco de un federalismo concertado y de
cooperación, y donde siempre y en todo lugar preferiremos la
inteligencia del articulado constitucional que más sostenga y
favorezca el perfeccionamiento del sistema democrático.
111 Lozano, Luis, inédito entregado gentilmente por su autor, cuyo título es “¿Constituye
el art. 75 inciso 12) de la CN un obstáculo para la transferencia de funciones jurisdiccionales
a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires?”, pp. 15 y 16.
En tal sintonía, a nuestro juicio, no hay pugna ni limitaciones

entre los artículos 75, inciso 12) y 129 de la CN; ni debe considerarse
que exista la paradoja que una cláusula anterior de 1853/60 –viejo
art. 67, inc.11), que se mantiene intacto al respecto, porque la
Reforma Constitucional de 1994 le confiere sólo nueva numeración:
art. 75, inc. 12)– derogue a una norma jurídica posterior: nuevo
artículo 129. Esta última norma otorga facultades propias de
jurisdicción a la comunidad política, Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, que nuestra propia Carta Fundacional se ocupa de dotarla de
rango constitucional. Si el artículo 129 de la CN no ha limitado el
concepto “jurisdicción”, no cabe a ningún intérprete distinguir allí
donde la norma no lo hace. De tal suerte, que el concepto
“facultades de jurisdicción”, en la inteligencia del artículo 129,
armonizado con todo el plexo normativo de la Ley Fundamental
Federal, debe evaluarse en sentido amplio y como lo que
constitucionalmente resulta su razón de ser: la potestad de las
Entidades Autónomas que constituyen el esquema federal
argentino –23 provincias y una Ciudad Autónoma, según nuestra
interpretación 112– de aplicar el derecho común a todas las
controversias reguladas por los Códigos de Fondo, cuando no
concurra la excepcional competencia federal, por razón de las
personas o las cosas.
Todo parece indicar que negarle la posibilidad al Poder
Judicial porteño de resolver las controversias regidas por el derecho
común, y con sus propios Jueces, configuraría una hipótesis con la
que, casi seguramente, se impediría a más del 10% de la población
de la Argentina, que precisamente habita la Ciudad, del pleno
ejercicio de la soberanía del pueblo.
Para la materialización del proceso de transferencia, hay una
definición importantísima en el texto constitucional porteño, que
deberá predominar más que ninguna otra en todo el proceso de
transferencia. Allí se enuncia el siguiente postulado: “...lograr una
transferencia racional de la función judicial...”. Compartimos la
112 Para mayor abundamiento, remitimos al lector al punto II, donde hemos desarrollado
extensamente el “estatus institucional de la Ciudad de Buenos Aires”, luego de la Reforma
Constitucional de 1994.
calificación llevada a cabo por el Constituyente para el

cumplimiento del objetivo: deberá ser racionalmente
implementado. Toda otra modalidad es inaceptable.
Hacia fines de 1996, el Poder Ejecutivo Nacional dispuso
emprender la marcha del proceso de transferencia de la función
judicial propia, que a la Ciudad de Buenos Aires le asigna el artículo
129 de la Constitución Nacional. El 9 de diciembre de 1996 se dicta
el decreto (PEN) 1417, cuyo artículo 1 dice: “...Créase en jurisdicción
del Ministerio de Justicia una Comisión que tendrá a su cargo el
estudio y la elaboración de los proyectos normativos que resulten
necesarios para hacer efectiva la transferencia de la Justicia
Nacional ordinaria de la Capital Federal a jurisdicción de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, y la planificación y seguimiento de su
posterior instrumentación...” 113.
Nuestra propuesta para el proceso de transferencia de la
Justicia Nacional a la Ciudad de Buenos Aires es la plena
observancia de las siguientes bases: a) el gradualismo en la
recepción de Fueros por parte de la Justicia de la Ciudad de Buenos
Aires; b) la prudencia y razonabilidad en la mesa de concertación de
las autoridades Nacionales y del Gobierno de la Ciudad; c) el
consenso de todos los actores, dado que el escenario principal es el
Congreso Nacional; d) el compromiso del Gobierno Nacional de
transferir a la Ciudad de Buenos Aires los recursos necesarios para
afrontar los gastos que emerjan, se deriven y demande la
transferencia de las funciones judiciales, hasta que se produzca la
reasignación a la Ciudad de Buenos Aires del porcentaje de la
coparticipación federal a través de las partidas presupuestarias
correspondientes, de conformidad al procedimiento reglado en la
CN en su artículo 75, inciso 2); e) garantizar a los Jueces Nacionales
que sean transferidos al Poder Judicial de la Ciudad de Buenos
Aires, que conservarán en sus cargos, con inamovilidad de sede y
grado, así como la intangibilidad de sus remuneraciones.
Consideramos necesaria la enfatización de los representantes y
decisores políticos de esta garantía, que ya tienen los jueces
113 BO: 11/12/1996, pp. 25/26.

nacionales desde el acto constitucional de designación en sus

cargos.
Las notas señaladas, los apuntalamientos expresados y los
puntos de partida indicados deberían ser las bases fundamentales
sobre las cuales tendría que desenvolverse todo el proceso de
transferencia de los fueros laborales, comerciales, civiles y
criminales de la Justicia nacional a la Justicia porteña.
IX
NOVEDADES INSTITUCIONALES
SUMARIO: § 1. En el Poder Legislativo: el procedimiento de doble lectura para la

sanción de normas. § 1.1. Su excepcionalidad. § 1.2. Materias involucradas.
§ 1.3. Valoración del instituto. § 2. En el Poder Ejecutivo: la puesta a disposición
de la ciudadanía de toda la información y documentación atinente al Gobierno de
la Ciudad. § 2.1. La importancia institucional del cuadro normativo. § 3. En el
Poder Judicial: los casos de control judicial de constitucionalidad concentrado y
el sistema de reenvío a la Legislatura de toda ley declarada inconstitucional por el
Tribunal Superior de Justicia cuando conozca en instancia originaria y exclusiva.
§ 3.1. Fisonomía del instituto. § 3.2. Su finalidad institucional.
De acuerdo al plan de labor que hemos trazado, toca ahora

el turno de evaluar las novedades que, desde el punto de vista
institucional, contiene el aparato del poder diseñado por el
Constituyente de la Ciudad de Buenos.
Centraremos la evaluación hacia solo un Instituto por
Órgano de Poder. Debemos realizar dos advertencias previas. En
primer lugar, podría endilgársenos la hipotética arbitrariedad en la
selección. Sin ninguna duda, que probablemente lo sea; dado que lo
que a nuestro juicio puede tener entidad genuina o novedosa en el
campo constitucional, desde otro horizonte asumimos que puede
llegar a no serlo para otros que piensen distinto. La segunda, y
estrechamente relacionada con la antecedente premisa, reposa en
que eventualmente se postule que la Ley fundamental porteña no
contiene sólo una novedad por Órgano institucional. De hecho, es
así. Sin embargo, por lo menos en este trabajo, escogeremos sólo
una, que precisamente puede también llegar a no ser la más
importante. Huelga también decir que las reflexiones se postulan
obviamente por la vía teórica, dado que la praxis, en casi todos los
tres institutos que se evaluarán, todavía no ha permitido la
visualización de su funcionamiento.
§ 1. En el Poder Legislativo: el procedimiento de doble lectura

para la sanción de normas
§ 1.1. Su excepcionalidad
Tal como hemos propuesto, evaluaremos el procedimiento
de “doble lectura”, estructurado por los artículos 89 y 90 de la
Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, con criterio de
excepción, y para materias fijadas constitucionalmente de
antemano por la Carta.
En primer lugar, veamos los pasos fijados en el
procedimiento legislativo que tiene la elaboración de la norma, bajo
la perspectiva de este novedoso instituto. Dice el artículo 90 de la
CCBA:
El procedimiento de doble lectura tiene los siguientes
requisitos: 1) Despacho previo de Comisión que incluya el
informe de los órganos involucrados. 2) Aprobación inicial por
la Legislatura. 3) Publicación y convocatoria a audiencia
pública dentro de los treinta días para que los interesados
presenten reclamos y observaciones. 4) Consideración de los
reclamos y observaciones y resolución definitiva de la
legislatura. Ningún órgano de gobierno puede conferir
excepciones a este trámite y si lo hicieran éstas son nulas.
Tal como hemos anticipado, nos parece un procedimiento
sumamente atractivo y enraizado en una fuerte matriz
democrática. El representante deberá escuchar, bajo pena de
nulidad, a su mandante, que no es otro que el pueblo de la Ciudad.
En este sentido, creemos que el procedimiento de doble lectura no
registra antecedentes en el derecho positivo público argentino.
§ 1.2. Materias involucradas

La Audiencia Pública que deberá celebrarse antes de la
sanción definitiva de la norma está regulada en el artículo 63 de la
ley fundamental. Por imperio del artículo 90, se encuentran
sometidas a este procedimiento las siguientes materias: códigos de
planeamiento urbano, ambiental y de edificación; plan urbano
ambiental de la Ciudad de Buenos Aires; imposición de nombres a

sitios públicos, emplazamiento de monumentos y esculturas y
declaración de sitios históricos; desafectación de los inmuebles del
dominio público y todo acto de disposición de éstos; toda
concesión, permiso de uso o constitución de cualquier derecho
sobre el dominio público de la Ciudad; las que consagran
excepciones a regímenes generales; el aumento de gastos del
presupuesto de la legislatura; y los temas que la Legislatura
disponga por mayoría absoluta.
§ 1.3 Valoración del instituto

La creación del instituto, sin duda, reposa en antecedentes
políticos, económicos, sociales e institucionales, y –por qué no–
también en varios precedentes judiciales que oportunamente
tuvieron profunda repercusión pública.
En efecto, la mayoría de las materias involucradas para el
tratamiento legislativo de excepción despertaron fundadas
polémicas por parte de la ciudadanía y sectores afectados e
involucrados; y hasta la apertura de algún escenario judicial, en el
período 1983/1996. La sola lectura del catálogo de materias
diseñado por el artículo 90 de la CCBA basta para fundar el aserto
enunciado.
En suma: no hay en el instituto una delegación de
facultades. La norma siempre la elaborará el Órgano. Se promueve
obligatoriamente la participación popular. El aumento de la
participación es muy bueno para la vida de la democracia, porque
conlleva implícitamente el desarrollo del control de los actos de
gobierno.
Cae de maduro, pero debemos explicitarlo, que la
formulación de los reclamos a que alude el inciso 3) del artículo 90
por supuesto que jamás podría obligar a la Legislatura. Pero ¿es
posible en democracia que el Representante desoiga al
representado? La Legislatura tiene como obligación considerar las
peticiones de los interesados; si no lo hace, con carácter previo a la
sanción, la norma es nula. La introducción de este mecanismo
excepcional para la elaboración de determinadas materias

legislativas robustece la democracia, porque incrementa
decididamente la participación popular y, por consiguiente, la
facultad de que el pueblo ejerza el control de los actos de gobierno;
en este caso, del Poder Legislativo.
§ 2. En el Poder Ejecutivo: la puesta a disposición de la

ciudadanía de toda la información y documentación atinente al
Gobierno de la Ciudad
El artículo 105 de la CCBA dispone:
Son deberes del Jefe de Gobierno: 1. Arbitrar los medios
idóneos para poner a disposición de la ciudadanía toda la
información y documentación atinente a la gestión de
Gobierno de la Ciudad...
Norma que debe complementarse con lo dispuesto por el
inciso 2:
Registrar todos los contratos en que el gobierno sea parte,
dentro de los diez días de suscriptos, bajo pena de nulidad.
Los antecedentes de los contratistas y subcontratistas y los
pliegos de bases y condiciones de los llamados a licitación
deben archivarse en el mismo registro, dentro de los diez días
de realizado el acto de apertura. El Registro es público y de
consulta irrestricta.
El postulado es sencillo y claro. También, al igual que en el
caso de la doble lectura para el procedimiento legislativo, no hemos
verificado registros análogos en las Constituciones provinciales
argentinas.
§ 2.1. La importancia institucional del cuadro normativo

De tal modo que la novedad está confirmada. La norma
evaluada persigue, a nuestro modo de ver, la misma finalidad que el
examen del capitulillo anterior: aumentar la participación de la
ciudadanía, facilitando la puesta en marcha de los mecanismos de
control de la gestión de gobierno.
El Jefe de Gobierno de la Ciudad tiene en sus manos la

administración del tercer presupuesto de recursos y gastos
(alrededor de 3.000 millones pesos), en el orden nacional. La Ciudad
sólo es superada por la Provincia de Buenos Aires, y obviamente por
los casi alrededor de 40.000 millones del presupuesto nacional.
La Ciudad tiene suscriptos infinidad de contratos con
empresas privadas, que por vía de ejemplo abarcan materias tales
como catastro, mantenimiento urbano, reparación de calles y
veredas, limpieza, recolección de basura, concesiones del dominio
público, limpieza de hospitales y escuelas, comedores escolares,
estacionamiento vehicular, etcétera. La sumatoria de los montos
del cumplimiento contractual de los convenios aludidos es
mensurable en cientos de millones de pesos.
La “Reina del Plata” tiene un monto de endeudamiento que,
si bien al día de hoy no ha sido fijado con exactitud, puede
predicarse en un monto que fácilmente supera más de la mitad de
los recursos previstos para un ejercicio anual del presupuesto,
conforme ha informado el actual Jefe de Gobierno.
Alrededor de una suma cercana al 40% del presupuesto de
recursos de la Ciudad se utiliza anualmente para solventar los
gastos del área de Salud y Educación. En la primera de las materias,
más de la mitad de los enfermos que se atienden en nosocomios
dependientes del Gobierno de la Ciudad tiene domicilio en la
Provincia de Buenos Aires. La matrícula escolar, en un porcentaje
cercano al 20%, está compuesta por niños que viven en la Provincia
de Buenos Aires. Por consiguiente, nos parece absolutamente
razonable e idóneo la inclusión de la cláusula: “...poner a disposición
toda la información y documentación atinente a la gestión del
gobierno de la Ciudad...”.
Además, sólo por vía de hipótesis, no parece impensado que
el incumplimiento de la manda constitucional por parte del
Gobernante –que por supuesto nadie desea ni espera–, habilitaría al
ciudadano/s a instar ante los tribunales de la Ciudad la acción de
amparo prevista por el artículo 14 de la CCBA.
El Constituyente promueve la participación de la ciudadanía,

y el consiguiente control de los actos de Gobierno, a través de la
introducción de esta cláusula. Dado que ello significa ensanchar las
bases del sistema democrático. Bienvenido sea entonces el
plausible gesto institucional.
§ 3. En el Poder Judicial: los casos de control judicial de

constitucionalidad concentrado y el sistema de reenvío a la
Legislatura de toda ley declarada inconstitucional por el Tribunal
Superior de Justicia cuando conozca en instancia originaria y
exclusiva
§ 3.1. Fisonomía del instituto
El artículo 113, inciso 2), de la Ley Fundamental porteña
dice:
Es competencia del Tribunal de Justicia conocer: (...) 1.
Originaria y exclusivamente en las acciones declarativas
contra la validez de leyes, decretos, y cualquier otra norma de
carácter general emanada de las autoridades de la Ciudad,
contrarias a la Constitución Nacional o a esta Constitución. 2.
(…) La declaración de inconstitucionalidad hace perder
vigencia a la norma, salvo que se trate de una ley y la
Legislatura la ratifique dentro de los tres meses de la
sentencia declarativa por mayoría de los dos tercios de los
miembros presentes. La ratificación de la Legislatura no
altera sus efectos en el caso concreto ni impide el posterior
control difuso de constitucionalidad ejercido por todos los
Jueces y por el Tribunal Superior...
La introducción del sistema de declaración judicial de
inconstitucionalidad en instancia originaria ante el Tribunal
Superior de Justicia, de una ley o cualquier otra norma de alcance
general, haciéndole perder vigencia a la norma cuestionada, formó
parte de la agenda de temas elaborada y propuesta por el
Convencional Zaffaroni.
En nuestro derecho público provincial, existían, al momento

de sanción de la norma comentada, sólo cinco antecedentes, pero
con matices sustancialmente diferenciadores, que hemos podido
verificar. Ninguno de ellos contiene el sistema de reenvío a la
Legislatura, tal como diseña el texto porteño 114. Sólo podría
predicarse respecto de las Constituciones de Tucumán y Santiago
del Estero, que posean un dispositivo análogo de acceso a la
jurisdicción constitucional local. En efecto, en el caso tucumano, en
tales circunstancias, al igual que en la Constitución de la Ciudad de
114 I) Constitución de la Provincia de Tucumán: Artículo 22: “...Quien tenga suficiente

interés jurídico podrá demandar ante el Tribunal Constitucional, la declaración de
inconstitucionalidad con efectos de derogación de la norma impugnada. La impugnación
será hecha pública y el trámite se extenderá dando intervención a cualquier persona que
sostenga la constitucionalidad y al Poder Ejecutivo (...) Si el Tribunal no hiciere lugar a la
declaración de inconstitucionalidad, la cuestión no podrá ser reeditada quedando a salvo
de los interesados la impugnación ante los Jueces con efectos específicos...”. Esta norma
se complementa con lo normado por el artículo 134: “...1) declarar la inconstitucionalidad
de las leyes, decretos, ordenanzas con el alcance general previsto en la última parte del
artículo 22...”.
II) Constitución de la Provincia de Santiago del Estero: Artículo 176: “…En materia judicial
el Superior Tribunal de Justicia tiene las siguientes atribuciones: (…) c) en las demandas
por inconstitucionalidad de leyes, decretos, ordenanzas, reglamentos, o resoluciones que
estatuyan en materia recogida por esta Constitución, que se promuevan directamente por
vía de acción. La declaración de inconstitucionalidad producirá la caducidad de la ley (...)
en la parte afectada por la declaración...”.
III) Constitución de la Provincia de Río Negro: Artículo 208: “...Cuando el Superior Tribunal
de Justicia en juicio contencioso declara por unanimidad y por tercera vez la
inconstitucionalidad de un precepto materia de litigio contenido en una norma provincial o
municipal podrá, en resolución expresa dictada por separado, declarar abrogada la
vigencia de la norma inconstitucional que deja de ser obligatoria a partir de su publicación
oficial. Si la regla en cuestión fuere una ley, el Superior Tribunal de Justicia deberá dirigirse
a la Legislatura a fin de que proceda a eliminar su oposición con la norma superior. Se
produce la derogación automática de no adoptarse aquella decisión en el término de seis
meses de recibida la comunicación del Superior Tribunal de Justicia que ordenará la
publicación del fallo...”.
IV) Constitución de la Provincia de Chubut: Artículo 180: “...Cuando el Superior Tribunal de
Justicia declare por dos veces consecutivas la inconstitucionalidad de una norma legal, la
norma cesará de tener vigencia a partir del día siguiente a la publicación oficial de la
sentencia definitiva...”.
V) Constitución de la Provincia de Tierra del Fuego: Artículo 159: “...Cuando el Superior
Tribunal de Justicia declare por unanimidad y por tercera vez la inconstitucionalidad de
una norma jurídica materia de litigio, podrá resolver la suspensión de su vigencia en
pronunciamiento expreso dictado por separado, el que será notificado en forma
fehaciente a la autoridad que la dictara y dado a conocer en el diario de publicaciones
legales dentro de los cinco días de emitido...”.
Buenos Aires, la demanda de inconstitucionalidad resulta ser

competencia originaria del Tribunal Constitucional. En la Provincia
de Santiago del Estero, entiende el Superior Tribunal. En Tucumán
el pronunciamiento “...tendrá efectos de derogación de la norma
impugnada...” y en Santiago del Estero, se producirá “...la
caducidad de la ley...”.
La Constitución de Río Negro, para la procedencia del
excepcionalísimo mecanismo, exige la unanimidad en el
pronunciamiento de los miembros del Tribunal, la existencia de
proceso contencioso y que sea el tercer decisorio. La de Chubut sólo
exige el último recaudo: la reiteratividad, y por dos veces, pero en
este caso consecutivas. Y, por último, la de Tierra del Fuego es muy
parecida a la de Río Negro: sólo no exige la existencia del
contradictorio, empero en este caso no hay efectos abrogatorios
como en Río Negro, sino sólo suspensión de la vigencia de la norma.
Sin embargo, la novedad institucional reposa, centralmente,
en el sistema de reenvío de la regla jurídica cuestionada, e
invalidada constitucionalmente, a la Legislatura, para que fueran en
última instancia los representantes del pueblo de la Ciudad quienes
procedieran a su ratificación o no. Oportunamente, al ser
consultados 115, propusimos incorporar el sistema del reenvío de la
ley declarada inconstitucional con efectos erga omnes por el
Tribunal Superior de Justicia al Legislativo, para que la ratifique o
no. Tal temperamento fue finalmente adoptado.
§ 3.2. Su finalidad institucional

Fundamos nuestra sugerencia en la necesidad de
perfeccionar y profundizar el sistema democrático y sus
instituciones. Creemos que cuando el Tribunal Superior de Justicia
de la Ciudad de Buenos Aires vigila la constitucionalidad de una ley
elaborada por el Parlamento de la Ciudad y la declara inválida, en el
marco presupuestado por el artículo 113, inciso 2, de la CCBA, está
ejerciendo una clara actividad política. Podría decírsenos que
115 La iniciativa fue elevada en el mes de agosto de 1996 al pleno de la Comisión de

Justicia y Seguridad.
siempre que un órgano judicial cumpla con el control de

constitucionalidad ejecuta una clara actividad de gobierno y poder
moderador. Coincidimos, es absolutamente cierto, y precisamente
ella es la savia que nutre el sistema de control judicial de
constitucionalidad de actos, normas y decretos. Alguien tiene que
“moderar” las actividades del resto de los Poderes, y ese “alguien”
es el Poder Judicial.
Sin embargo, una posibilidad de los sistemas de control
judicial de constitucionalidad es que sea ejercido por todos los
jueces, pero sus decisiones sean sólo aplicables al caso concreto.
Otra alternativa la configura el control concentrado en un órgano
jurisdiccional especializado, cuya decisión reparadora tiene efectos
derogatorios de la norma involucrada. Si se advierte que la decisión
de la Judicatura, que sólo tiene efectos para el caso concreto,
constituye siempre una definición de singular relevancia para el
ordenamiento jurídico-institucional, cuanto más lo será si la
resolución judicial tiene efectos derogatorios de la regla jurídica. De
ahí entonces, la necesidad del reenvío de la ley declarada
inconstitucional a la Legislatura para su reexaminación.
En el sistema inaugurado por la CCBA, coexisten el control
judicial de constitucionalidad “difuso”, ejercido por todos los jueces
de la Ciudad, y el “concentrado”, competencia originaria y exclusiva
del Tribunal Superior de Justicia. El poder moderador le es otorgado
por el plexo porteño a todos los Jueces. Así surge de la
interpretación de los artículos 106 y 113, inciso 2), de la CCBA, y
podemos predicar que sustancialmente participa de la totalidad de
caracteres, requisitos, fisonomía y efectos que tiene a nivel federal
el sistema de control de constitucionalidad. Sin embargo, cuando
los jueces de la Ciudad de Buenos Aires conozcan en acciones de
amparo o de hábeas corpus, están habilitados a declarar de oficio la
inconstitucionalidad de la norma en que se funda el acto u omisión
lesiva (conf. arts. 14 y 15, CCBA). Las decisiones que adopten los
magistrados de los tribunales de la Ciudad, cuando pongan en
funcionamiento el control judicial de constitucionalidad, tiene por
vía de principio sólo efectos para el caso concreto que se ventila.
Sus decisiones sólo se circunscriben al caso sentenciado. En estos
casos, como es sabido, la norma inconstitucional no es aquí

derogada: sencillamente queda inaplicada e inválida para el litigio
concreto.
Por otro lado, y como ya hemos visto, existe también la
posibilidad excepcional, sólo en manos del Tribunal Superior de
Justicia y en su instancia originaria y exclusiva, y por la vía de la
acción declarativa, de pronunciar y resolver la declaración
inconstitucionalidad de cualquier regla jurídica con efectos
derogatorios, ya que le hace perder vigencia por considerársela
violatoria de la Constitución Nacional o de la porteña. En este
excepcional supuesto institucional, el control reparador de
inconstitucionalidad con efectos erga omnes, desplegado por el
Tribunal Superior de Justicia, obliga a remitir al Parlamento
porteño, para su ratificación o no, a la ley declarada
inconstitucional. Para las demás reglas jurídicas que hubieren de ser
declaradas inconstitucionales, no hay ninguna posibilidad ni de
reenvío ni de reexamen constitucional.
En tales condiciones, observamos que, dada la composición
contra mayoritaria de la estructura judicial, porque los jueces no son
elegidos por comicios populares directos, resulta beneficioso para
el sistema institucional que el procedimiento de legislación
negativa, en este supuesto especial con efectos generales o erga
omnes, sea revisado en última instancia por el Órgano creador de la
norma, que sí tiene representatividad popular. Estamos
convencidos de que la malla de protección ideada, y que inspira el
reenvío de la ley a su matriz, condice absolutamente con el
equilibrio de los poderes exigidos por el principio republicano de
gobierno, dado que evita la trascendencia o mayor gravitación de
un Poder sobre otro.
En el debate que precedió a la sanción de la norma, el
Convencional Jorge Castells argumentó al respecto:
...La configuración de este control judicial de
constitucionalidad implica, desde luego, hacer caer la vigencia
de una ley dictada por la Legislatura. Eso pareció que tal vez
era, al menos en esta etapa, un poco difícil de sostener en
nuestro ordenamiento, y por eso, aquí le agradezco al Doctor

Ferreyra, que trajo la sugerencia. Ideó un sistema que
llamamos de reenvío, por el cual la ley declarada
inconstitucional por el Tribunal Superior de Justicia vuelve a la
Legislatura. Y la ratificación de la Legislatura inhibe en lo
sucesivo al Tribunal Superior… 116 117.
Como no podía ser de otro modo, fue adoptado por el
Legislador Constituyente de la Ciudad de Buenos Aires el casi
bicentenario principio del derecho constitucional (elaborado por la
doctrina judicial norteamericana –Marbury vs. Madison–), por el
cual, en la última instancia del orden jurídico vigente, el Juez
controla al Legislador, con el objeto de mantener el equilibrio de los
poderes y la supremacía de la ley fundamental.
Finalmente, debemos agregar que dicho principio, y
siguiendo la tendencia de actualización, mayor control
y participación, fue ampliado en sus alcances, efectos y
procedimientos: nos referimos al control concentrado y al sistema
de reenvío, que, tal como están diseñados, son una verdadera
novedad para nuestro derecho público. Dado que alientan y
sostienen, a la vez, el desenvolvimiento del sistema democrático, su
introducción nos parece altamente beneficiosa.
116 Diario de Sesiones, versión taquigráfica provisional, pp. 223/224.

117 Por otro lado, respecto del sistema de reenvío a la Legislatura que propusiéramos, y
que fuera finalmente constitucionalizado, Sagüés ha dicho: “...Se trata de una peculiar
pero interesante vía de control legislativo judicial de constitucionalidad cuya
experimentación será sin duda atentamente seguida por la doctrina constitucionalista
nacional y extranjera…” (Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, introducción
y comentarios de Néstor Pedro Sagüés, Astrea, Buenos Aires, noviembre de 1996, p. 64).
X
COLOFÓN
La Ley Fundamental de la Ciudad de Buenos Aires es, como

toda constitución, un producto que responde al pensamiento de la
sociedad, de cuyo seno surge. Con sus bondades y pocos déficits,
expresa la forma de ver el mundo de los porteños o, por lo menos,
la forma que en que éstos pretenden organizar jurídicamente ese
mundo, en el fin del milenio. Los porteños han intentado concretar
una formidable idea expuesta por Mariano Moreno: “...los pueblos
tienen el derecho para fijar la Constitución, en el feliz momento de
explicar su voluntad general...” 118.
La sanción de la Ley Fundamental porteña ha hecho que por
primera vez la Ciudad de Buenos Aires realice un aporte original al
resto de nuestras provincias. Con toda seguridad, el modelo
constitucional ha recibido gran parte de la experiencia de nuestro
derecho público provincial.
En los desarrollos anteriores, nos hemos pronunciado sobre
cada uno de los puntos cruciales que hacen a la valoración del
instrumento.
El Estado Federal argentino se compone de 23 provincias y
una Ciudad Autónoma. El estatus constitucional de Ciudad de
Buenos Aires es semejante al de una provincia, pero aún no lo es.
Está preparada por el Poder Constituyente Nacional de 1994 para
serlo en el futuro, probablemente si alguna vez deja de ser asiento
de las autoridades del Gobierno Federal.
Los representantes porteños, cumpliendo con el
irrenunciable mandato del pueblo de la Ciudad de Buenos Aires,
han elaborado un instrumento que reúne todos los elementos para
118 Gazeta Extraordinaria de Buenos Ayres, martes 6 de noviembre de 1810, citada por
Arturo Sampay, en Las Constituciones de la Argentina, Eudeba, Buenos Aires, 1975, p. 8,
cita número 30.
ser denominado Constitución, a pesar de que la manda

constitucional encargaba un estatuto organizativo de sus
instituciones. Independientemente de la conceptualización jurídica,
ha nacido la Ley Fundamental porteña.
Hemos señalado las limitadísimas colisiones de la Ley
Fundamental de la Ciudad de Buenos Aires con la Constitución
Nacional y el resto del bloque de constitucionalidad federal.
También postulamos las vías de solución, evitando a toda instancia
el conflicto institucional federal. El escenario conflictivo
–insistimos: en pocos pero importantes supuestos– está presente.
Sugerimos que la razonabilidad y la prudencia en el obrar de los
Gobernantes y los Opositores –porque de eso se trata la
democracia– encuentren sólo la vía del consenso para la
superación, evitando el conflicto que sólo trae discordia y no
permite ni el avance de los hombres ni el de sus instituciones.
La Carta de derechos es de avanzada. Tiene una arquitectura
sólida, moderna e integral. Respeta íntegramente el “piso
ideológico” de la Constitución federal, pero además incorpora con
generosidad otras cláusulas jurídico-constitucionales que amplían
significativamente el marco garantista. La libertad del ciudadano
está total y cabalmente garantizada. En el modelo porteño el
Estado no se ocupa en imponer ideales de conducta, ni interferir en
la vida de los particulares, ni nada que se le parezca. El diseño
transita el buen camino, propio de los Estados sociales y
democráticos de Derecho: garantiza y promueve el derecho de los
ciudadanos a programar y proyectar su vida de acuerdo a sus
propios ideales de existencia, protegiendo al mismo tiempo,
mediante la consagración del orden y la moral públicos, el igual
derecho de los demás 119. La criticamos por su extensión normativa,
cuestionamiento que está sustancialmente dirigido al Título II del
Libro Primero, dedicado a las Políticas especiales, dado que quien
peca de excesivo reglamentarismo pueda abrir la puerta del
119 Conforme doctrina emergente del voto de Santiago Petracchi, que compartimos en
plenitud, registrada en Fallos de la CSJN en el T. 308, p. 412.
indeseado proceso de desconstitucionalización de sus

disposiciones.
La ingeniería institucional adoptada para el diseño del Poder
satisface plenamente los principios del republicanismo, democracia
y sujeción del Gobierno al derecho. Hay un Poder, con generosas
atribuciones, pero sujeto a importantísimos mecanismos de
control. Muchos de ellos novedosos en nuestro derecho, que, de
implementárselos debidamente, sólo traerán más democracia.
Finalmente, si se nos pregunta cuál es el balance final de la
valoración de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires,
compartimos casi en plenitud el juicio de Zaffaroni: “...diríamos que
es buena, pero que hay algo que nos gustaría que hubiera estado, y
no está...” 120. Decimos “casi en plenitud”, porque nuestra
diferencia 121 estriba básicamente en los excesos y,
accidentalmente, en las omisiones del texto constitucional. A no
dudarlo, la Constitución porteña tiene muchísimas, pero
infinitamente más luces, que sombras. Éstas últimas están
localizadas, y son muy pocas, y bajo ningún punto de vista deslucen
o decoloran el escenario principal adornado por la solidez,
generosidad, equilibrio y razonabilidad del texto. Con todo, no es
un documento constitucional excepcional, porque ninguna ley
fundamental puede serlo, excepto en el marco de la teoría
constitucional. Puede haber, y de hecho así lo es en la realidad
mundial, mejores y más trascendentes textos constitucionales de
algunos países que de otros. Empero, creemos que no existen
aquellos insusceptibles de perfectibilidad. El hombre es perfectible,
de tal modo que jamás su obra podrá prescindir de ese sello.
La Constitución porteña elaborada dependerá en buena
parte de la reglamentación que deberá llevar a cabo la Legislatura y
de la interpretación de sus disposiciones que realice el Tribunal
Superior de Justicia. Pero, también, consideramos de vital
120 Diario de Sesiones, versión taquigráfica provisional, última reunión, 1 de octubre de

1996.
121 Nota del autor: La naturaleza de la discrepancia es de raigambre y tiene trascendencia
institucional. Dicho disenso lo formulamos juiciosa y humildemente frente a tan
distinguido Jurista.
importancia institucional que su texto pueda quedar registrado en

los corazones de los hombres y mujeres de su pueblo, porque tuvo
razón el poeta: “...Caminante son tus huellas el camino y nada más;
caminante, no hay camino, se hace camino al andar...”.
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ÍNDICE GENERAL
Post scríptum 2
Dedicatoria 5
Prólogo de Germán J. Bidart Campos 6
Reconocimientos 9
I
LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
§ 1. Su fisonomía general 11
§ 2. Nómina de miembros 11
§ 3. La elección del 30 de junio de 1996 12
§ 4. Autoridades de la Asamblea. Bloques de Convencionales 13
§ 5. Comisiones de Trabajo 13
§ 6. Debate. Aprobación del texto y disidencias parciales 14
§ 7. Su valoración: opiniones de juristas 15
§ 8. El funcionamiento de la Asamblea Constituyente: las etapas
preconstituyente y constituyente. La democracia como forma de
participación 17
§ 9. El pacto de Palermo 20
§ 10. Las cláusulas transitorias 20
II
NATURALEZA DEL ESTATUS JURÍDICO INSTITUCIONAL DE LA CIUDAD
DESPUÉS DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994
§ 1. El artículo 129 de la Constitución Nacional y el rango

constitucional de la Ciudad 23
§ 2. El esquema federal argentino: Buenos Aires,
Ciudad Autónoma 23
§ 3. Las limitaciones de la ley 24.588 y el bloque de
constitucionalidad federal 27
§ 4. El escenario institucional-federal del derecho constitucional
argentino 30
ADDENDA II
EL ESTATUS DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
HASTA ANTES DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994
§ 1. Brevísima noticia histórico-institucional: de las instrucciones

de José Gervasio de Artigas a la ley de federalización de 1880 32
§ 2. La Ciudad de Buenos Aires y el país 34
§ 3. El estatus jurídico de la Ciudad de Buenos Aires en la
Constitución Nacional, según el texto 1853/ 60 36
III
LA LEY FUNDAMENTAL PORTEÑA: ¿CONSTITUCIÓN O ESTATUTO?
§ 1. Acerca del contenido que debe poseer la formulación del
concepto Constitución 39
a) La democracia como forma de vida 41
b) La Justicia social 46
c) La periodicidad de los cargos electivos 47
d) La racionalidad del ejercicio del poder 47
e) La existencia de mecanismos de control amplios y eficaces a
quienes ejercen el poder, la participación del ciudadano 47
§ 2. La Ley Fundamental porteña: interpretación del art. 129
de la CN. Su proyección en el federalismo argentino 47
IV
CONSTITUCIONALIDAD Y LEGALIDAD DE LA LEY FUNDAMENTAL PORTEÑA
§ 1. Las colisiones del texto porteño 50
a) Con la Constitución federal 50
a.1) ¿el Gobernador o Jefe de Gobierno? 50
a.2) ¿aprueba el régimen de coparticipación federal en materia
tributaria? 52
a.3) ¿sanciona la Ley de Puertos? 54
a.4) ¿la ciudad tiene el dominio de los recursos naturales
existentes en su territorio? 54
b) Con el Pacto de San José de Costa Rica 56

c) Con la Ley 24.588: política de seguridad y conducción
de la policía local 56
d) Con la Ley 24.620 y la convocatoria a elecciones de diputados
locales 57
§ 2. Nuestra tesis 57
V
PANORAMA NORMATIVO
§ 1. Su extensión normativa: comparación con textos provinciales
argentinos 59
§. 2. El Preámbulo: los debates que precedieron a su elaboración
final. Su valor institucional 62
§ 3. El Título Preliminar 64
a) Principios políticos 64
i) El republicanismo y la publicidad de los actos del gobierno 64
ii) La Ciudad de Buenos Aires y los poderes reservados.
Su capacidad potestativa: ¿Regla o excepción? 65
iii) La cooperación federal 67
b) Límites y recursos 68
i) ¿Le corresponde a la Ciudad su territorio por derecho? 68
ii) El dominio de los recursos naturales: remisión 68
iii) Los recursos del erario de la Ciudad: definición y composición 69
iv) Ingresos de origen tributario 69
v) Los principios de la imposición tributaria: legalidad y certeza 70
vi) Recaudación y asignación de recursos 72
VI
LA CASUÍSTICA CONSTITUCIONAL: LA CARTA DE DERECHOS,
GARANTÍAS Y POLÍTICAS ESPECIALES
§ 1. Derechos y garantías: consideraciones sobre

la parte dogmática 73
§ 2. El garantismo. Los pivotes jurídicos de la Carta 74
§ 3. En materia de regulación constitucional,
¿la CN fija un piso o techo ideológico? 75
§ 4. Los Derechos Humanos en la CCBA 75

§ 4.1. El elenco de Derechos fundamentales 76
§ 4.2. Rol central y protagónico de la dignidad humana 77
§ 5. El sistema garantista del art. 13 de la CCBA 79
§ 6. Reglaje de los mecanismos de protección de los derechos
constitucionales: fisonomía general 80
§ 7. Políticas sectoriales: descripción del enunciado
constitucional 81
§ 8. La ideología del constituyente 83
§ 9. La generosidad y extensión normativa: crítica 83
§ 10. Perspectivas 85
ADDENDA VI
LA DEROGACIÓN DE LOS EDICTOS POLICIALES
§ 1. Introducción: elaboración de los edictos policiales.
Enumeración 87
§ 1.1. Aplicación de los edictos en la Ciudad de Buenos Aires 88
§ 2. Las críticas a los edictos: su inconstitucionalidad.
Fisonomía de los cuestionamientos 88
§ 2.1. El fallo de la CSJN en el caso “Mouviel” 89
§ 2.2. La ratificación legislativa del material edictual 89
§ 2.3. ¿Es razonable que el Jefe de Policía aplique penas? 90
§ 2.4. Los edictos y el derecho penal de autor 91
§ 2.5. El debido proceso y la sede policial.
El control judicial suficiente. Balance y perspectivas 92
§ 3. El tratamiento de los edictos policiales en la Asamblea
Constituyente: distintas posturas de los legisladores para llevar
a cabo la abolición 93
§ 3.1. El debate 93
§ 3.2. La decisión final 94
§ 3.3. Proyecciones 95
§ 3.4. El futuro: el código de convivencia urbana 96
VII
LA REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN.
LOS DERECHOS POLÍTICOS Y LAS FORMAS DE DEMOCRACIA SEMIDIRECTA
§ 1. La organización del “Estatuto de Poder” 97
§ 1.1. Propuesta de análisis 97
§ 2. La reforma constitucional: su procedimiento 98
§ 3. Derechos políticos y participación ciudadana 99
§ 3.1. La formación de los partidos políticos 99
§ 3.2. La postulación de los candidatos a cargos públicos
electivos 100
§ 3.3. La doctrina del fallo de la CSJN en el caso “Ríos”
y el postulado del texto porteño. Nuestra opinión 100
§ 4. La democracia participativa: la audiencia pública, la iniciativa
popular de leyes, el referéndum, la consulta popular no vinculante
y la revocación de mandatos 102
VIII
ANATOMÍA DEL PODER
§ 1. Descripción y análisis de los lineamientos generales del
programa constitucional 106
§ 2. La Legislatura: ingeniería institucional 109
A) Composición 109
B) Requisitos para ser diputado 109
C) Las listas “sábanas” 110
D) Atribuciones del Poder Legislativo 111
E) La sanción de las normas 111
F) Promulgación 112
G) El juicio político 113
H) Una asignatura pendiente: el referéndum para el aumento
de las alícuotas tributarias 114
§ 3. El Poder Ejecutivo: el presidencialismo 115
§ 3.1. Examen del elenco de atribuciones 115
§ 3.2. Elección del Jefe de Gobierno 116
§ 3.3. La administración de la Ciudad 116
§ 3.4. Los ministerios 117

§ 3.5. Los decretos de necesidad y urgencia: su excepcionalidad
y apartamiento parcial del régimen de la Constitución federal 117
§ 3.6. La constitucionalización de los órganos de control 118
a) la Sindicatura General 119
b) la Auditoría General 120
c) el Ente Único Regulador de los servicios públicos 120
d) el Defensor del Pueblo 120
e) el Procurador General 121
§ 3.6.1. Control parlamentario 121
§ 3.6.2. Control del Tribunal Superior de Justicia 121
§ 4. El Poder Judicial: la labor de la Comisión de Justicia
y Seguridad de la Asamblea 122
§ 4.1. Breve agenda del poder judicial porteño 122
a) las garantías al Justiciable 122
b) composición y atribuciones del órgano judicial 123
c) los Jueces 125
d) el Consejo de la Magistratura 126
e) el Ministerio Público 127
§ 4.2. La interpretación auténtica del modelo judicial:
la voluntad del Constituyente al aprobar el diseño 128
§ 5. Nuestra opinión acerca de la arquitectura del poder judicial
porteño 131
ADDENDA VIII
LAS FACULTADES DE JURISDICCIÓN PROPIAS ASIGNADAS
A LA CIUDAD DE BUENOS AIRES POR EL ART. 129 DE LA CN
Y LA TRANSFERENCIA DE LA FUNCIÓN JUDICIAL
DE LOS TRIBUNALES NACIONALES CON COMPETENCIA ORDINARIA AL
PODER JUDICIAL DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
135
IX
NOVEDADES INSTITUCIONALES
§ 1. En el Poder Legislativo: el procedimiento de doble lectura
para la sanción de normas 145
§ 1.1. Su excepcionalidad 145
§ 1.2. Materias involucradas 145
§ 1.3. Valoración del instituto 146
§ 2. En el Poder Ejecutivo: la puesta a disposición de la ciudadanía
de toda la información y documentación atinente al Gobierno
de la Ciudad 147
§ 2.1. La importancia institucional del cuadro normativo 147
§ 3. En el Poder Judicial: los casos de control judicial de
constitucionalidad concentrado y el sistema de reenvío a la
Legislatura de toda ley declarada inconstitucional por el
Tribunal Superior de Justicia cuando conozca en instancia
originaria y exclusiva 149
§ 3.1. Fisonomía del instituto 149
§ 3.2. Su finalidad institucional 151
X
COLOFÓN
155
Bibliografía 159

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RAUL GUSTAVO FERREYRA

Estudio de la Ley Fundamental de la Ciudad

Prólogo de Germán J. Bidart Campos

Una versión de este texto, hoy totalmente corregido y revisado,

Tercero. Podría denominarse a este texto “versión definitiva”, tan

Cuarto. El enfoque adoptado analítico, crítico y realista, al compás

Quinto. Sin embargo, esta versión corregida y revisada propone el

Sexto. Durante el período 1997-2012 se ha producido, felizmente,

Séptimo. El lector tiene en su comprensión una de las primeras

Octavo. No haré ninguna evaluación de la Constitución porteña,

Noveno. Cualquier estudio sobre los derechos fundamentales

Décimo. Las cuatro partes de la Constitución porteña (Preámbulo,

encontrar una Ciudad en el mundo en la que, en la actualidad, se produzca

Raúl Gustavo Ferreyra, Facultad de Derecho, primavera de 2012

A mis padres, Leandro y Delia;

Nos resulta muy grato dedicar estas breves líneas de

Más allá del vocabulario empleado y a emplearse, lo cierto

muy cariñoso Sursum corda. Mi corazón te acompaña, y que

Germán J. Bidart Campos

Están exentos de cualquier responsabilidad por los errores

Raúl Gustavo Ferreyra, verano de 1997

SUMARIO: § 1. Su fisonomía general. § 2. Nómina de miembros y partidos

– Unión Cívica Radical: Miguel Inchausti, Jorge Enríquez; Elsa

§ 3. La elección del 30 de junio de 1996

1 Unión Cívica Radical: Participaron también de la contienda electoral, en la cual el pueblo

Los Convencionales Constituyentes, que sesionaron en la

§ 4. Autoridades de la Asamblea. Bloques de Convencionales

§ 6. Debate. Aprobación del texto y disidencias parciales

3 Promulgada el 28/12/1995 – BO: 4/1/1996.

Su texto consta de un Preámbulo 5, 140 artículos

§ 7. Su valoración: opiniones de juristas

5 El comentario del Preámbulo de la Ley Fundamental porteña se realiza en el punto V,

que varias normas de importancia excedieron los límites de la

7 Diario Clarín, “Una constitución pretenciosa”, 9 de octubre de 1996, disponible en

§ 8. El funcionamiento de la Asamblea Constituyente: las etapas

apoyada por el Bloque de Representantes del Partido Justicialista y

legisladores, derogación de edictos policiales, denominación de la

Límites de la Ciudad, Puertos, Federalismo, Policía y Seguridad, por

§ 10. Las cláusulas transitorias

14 Poco más de $ 3.000.000.Ver La Nación, 24 de agosto de 1996.

corría desde el 6 de agosto hasta la sanción de la Constitución, el

15 “...Cláusula transitoria primera: 1) Convocar a los ciudadanos electos como Jefe y

los veinte integrantes de la Comisión de Redacción. Expusieron sus

puntualizados se produjo dentro del plazo previsto por el programa Constitucional

SUMARIO: § 1. El artículo 129 de la Constitución Nacional y el rango

§ 1. El artículo 129 de la Constitución Nacional y el rango

§ 2. El esquema federal argentino: Buenos Aires, Ciudad

17 El análisis del estatus institucional de la Ciudad de Buenos Aires, antes de la Reforma

Aires siga siendo la Capital Federal de la República, y la ley 24.588

–además de otras facultades de modo similar a una

20 Diario La Nación, 6 de agosto de 1996, p. 9.

clasificatoria. Genaro Carrió ha dado en la clave –a nuestro juicio–

Giovanni ha dicho al respecto que, “...así en virtud de la nueva arquitectura constitucional

afirmar que su “...cuadro administrativo mantenga con éxito la

§ 3. Las limitaciones de la ley 24.588 y el bloque de

inconstitucionalidad de una disposición legal es acto de suma

28 Fallos, 301: 962; 302:457; y 307: 532, entre muchísimos otros.

ordenamiento jurídico argentino, del mismo presupuesto: mientras

...El Estado de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es

§ 4. El escenario institucional-federal del derecho constitucional

30 Conf. Bidart Campos, Germán, Tratado de Derecho Constitucional Argentino, t. I, Ediar,

con la totalidad de observaciones y limitaciones que se han dejado