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SEÑORES JUECES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL DE LA REPÚBLICA DEL

ECUADOR'

ANDRÉS SEBASTIÁN MORETA NEIFtA , ecuatoriano de estado civil divorciado, mayor

de edad, abogado con cédula de identidad N. 1721541447 ,domiciliado en la ciudad de Quito
, de la Provincia de Pichincha, por mis propios y personales derechos y DAVID EDUARDO
VILLACÍS JURADO, ecuatoriano, de estado civil soltero, mayor de edad, de profesión
abogado, con cédula de ciudadanía No. 1803350535, domiciliado en la ciudad de Quito, de la
Provincia de Pichincha, por mis propios y personales derechos, al amparo de lo dispuesto en
el Art.436 N.2 de la Constitución de la República , y lo preceptuado en los Arts. 74 y 75
No.1, literal c) de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional
(LOGJCC), ante Vuestras Autoridades comparezco a proponer una DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD por razones de fondo y forma en contra del pronunciamiento
realizado por el Procurador General del Estado Dr Migo Salvador, vertido mediante oficio
Nro. 2145 de 3 de enero de 2019, en respuesta a la consulta realizada por la Agencia
Nacional de Regulación, Control y Vigilancia Sanitaria, (ARCSA), entorno a la derogación
tácita del COA respecto al procedimiento administrativo sancionador de la Ley Orgánica de
Salud.

De acuerdo a lo previsto en el artículo 79 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y

Control Constitucional, los requisitos para esta acción siguen de la siguiente forma:

PRIMERO: DESIGNACIÓN DE LA AUTORIDAD ANTE QUIEN SE PROPONE

Conforme lo establecido en el artículo 436 numeral 2 de la Constitución de la República y el

artículo 75 numeral 1 letra d) de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control
Constitucional, esta demanda de inconstitucionalidad la propongo ante la Corte
Constitucional del Ecuador. s.

SEGUNDO: NOMBRE COMPLETO, NÚMERO DE CÉDULA DE CIUDADANÍA Y

DOMICILIO DE LA PERSONA DEMANDANTE

El demandante es el señor ANDRÉS SEBASTIÁN MORETA NEIRA, ecuatoriano de

estado civil divorciado, mayor de edad, abogado con cédula de identidad N. 1721541447 ,
domiciliado en las calles Jorge Piedra y Occidental, Conjunto Habitacional Jardines del
Bosque, casa A26, Quito, Pichincha, Ecuador.

También demanda, el señor DAVID EDUARDO VILLACÍS JURADO ecuatoriano, de

estado civil soltero, mayor de edad, de profesión abogado, con cédula de ciudadanía No.
1803350535, domiciliado en la ciudad de Quito, de la Provincia de Pichincha
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TERCERO: DENOMINACIÓN DEL ÓRGANO EMISOR DE LA DISPOSICIÓN

JURÍDICA OBJETO DEL PROCESO.

El órgano que emitió la disposición jurídica contraria a los preceptos Constitucionales es el

Procurador General del Estado en la persona del Dr.ffligo Salvador Crespo.

CUARTO: INDICACIÓN DE LAS DISPOSICIONES ACUSADAS COMO

INCONSTITUCIONALES:

La disposición acusada como inconstitucional es el Pronunciamiento de Consulta formulado

por el Procurador General del Estado en atención al requerimiento de la Agencia Nacional de
Regulación, Control y Vigilancia Sanitaria, (ARCSA), contenido en el Oficio Nro. 2145 de 3
de enero de 2019 con el cual esta autoridad ha determinado que dicha entidad pública debe
regir su procedimiento administrativo sancionador por la Ley Orgánica de Salud y solo de
forma supletoria por el Código Orgánico Administrativo.

QUINTO: FUNDAMENTO DE LA PRETENSIÓN:

a) Disposiciones Constitucionales Infringidas.

Las disposiciones constitucionales infringidas son:

•
Sobre la facultad • constitucional del señór Procurador General del Estado, nuestra
Carta Magna, señala: "Art. 237.- Corresponderá a la Procuradora o Procurador
General del Estado, además de las otras funciones que determine la ley: ...3. El
asesoramiento legal y la absolución de las consultas jurídicas a los organismos y
entidades del sector público con carácter vinculante, iobre la inteligencia o
aplicación de la ley, en aquellos temas en que la Constitución o la ley no otorguen
competencias a otras autoridades u organismos." (La negrilla me pertenece) I
f

Por su parte, el artículo 120 de la éonstitución de la República del Ecuador, establece

como atribución de la Asamblea Nacional: "6. Expedir, codificar, reformar y derogar
las leyes, e interpretarlas con carácter generalmente obligatorio."

El artículo 425 sobre el orden jerárquico de aplicación de normas señala: 'Art. 425.-
El orden jerárquico de aplicación de las normas será el siguiente: La Constitución;
los tratados y convenios internacionales; las leyes orgánicas; las leyes ordinarias;
las normas regionales y las ordenanzas distritales; los decretos y reglamentos; las
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ordenanzas; los acuerdos)' las resoluciones; y los demás actos y decisiones de los
poderes públicos."

b) Argumentación determinativa que comprueba la existencia de incompatibilidad

normativa Constitucional.

Por la forma.-

En el oficio de consulta que plantea el ARCSA y conforme se desprende de la propia

respuesta que brinda el señor Procurador General del Estado-, se establece que aquella entidad
no le ha consultado sobre un caso en particular como lo prevén el artículo 237 numeral 31 y
artículo 13 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado2, sino que le ha pedido
al señor Procurador General del Estado emitir una interpretación respecto del orden
normativo de dos disposiciones jurídicas que a su parecer tienen contraposición como son la
Ley Orgánica de Salud y el Código Orgánico Administrativo. .

En ese sentido, el señor Procurador General del Estado no solo que ha sobrepasado
sus atribuciones constitucionales, sino que a la par ha efectuado una atribución que es

' Art. 327, núm. 3 El asesoramiento legal y la absolución de las consultas jurídicas a los
organismos y entidades del sector público con carácter vinculante, sobre la inteligencia o
aplicación de la ley, en aquellos temas en que la Constitución o la ley no otorguen
competencias a otras autoridades u organismos.

2 Art. 13.- De la absolución de consultas.- Sin perjuicio de las facultades de la Función

Legislativa, del Tribunal Constitucional y de la Función Judicial, determinadas en la
Constitución Política de la República y en la ley, el Procurador General del Estado asesorará
y absolverá las consultas jurídicas con carácter de vinculantes, sobre la inteligencia o
aplicación de las normas constitucionales, legales o de otro orden jurídico, a pedido de las
máximas autoridades de los organismos y entidades del sector público y de los representantes
legales o convencionales de las personas jurídicas de derecho privado con finalidad social o
pública, excepto cuando se trate de asuntos que hayan sido resueltos por jueces o tribunales
de la República o que estén en conocimiento de los mismos, hallándose trabada la litis,
"incluyéndose acciones y recursos que se sustancien o deban sustanciarse en el Tribunal
Constitucional".

Nota: Se declara la inconstitucionalidad reductora de la frase "incluyéndose acciones y

recursos que se sustancien o deban sustanciarse en el Tribunal Constitucional". Dado por
numeral 2 de Resolución de la Corte Constitucional No. 3, publicada en Registro Oficial
Suplemento 154 de 3 de Enero del 2014 (ver...).
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privativa de la Asamblea Nacional, conforme el artículo 120 numeral 6 de la Constitución de

la República.

Por el fondo.-

El artículo 425 de la Constitución de la República del Ecuador establece la pirámide

normativa u orden de aplicación jerárquico de normativa, y en ese sentido señala que las
decisiones de los poderes públicos, dentro del cual la Corte Constitucional, en sentencia No.-
003-09-SIN-CC catalogó al los Pronunciamientos del señor Procurador General del Estado,
deben someterse a las normas superiores, entre ellas a las leyes orgánicas.

El Código Orgánico Administrativo, en su disposición derogatoria primera, señala:

Deróganse todas las disposiciones • concernientes al procedimiento administrativo

sancionador, recursos en vía administrativa, caducidad de las competencias y del
procedimiento y la prescripción de las sanciones que se han venido aplicando.

En una primera lectura, me da la impresión que el legislador ha establecido al

procedimiento administrativo sancionador del COA como el único a reinar en nuestro
ordenamiento jurídico y derogar todos los demás contenidos en otras leyes.

El legislador también se ha dado el trabajo de establecer algunas disposiciones

derogatorias expresas sobre procedimiento sancionador o disposiciones de caducidad, como
son los previstos en el Código Orgánico Monetario y Financiero, Ley Orgánica de
Comunicación, Ley Orgánica de Telecomunicaciones, Ley de Órganos, Tejidos y Células, y
el Código Orgánico de Organización, Territorialidad y Autonomía.[1]

Sin embargo, otras disposiciones relativas a las instituciones de los procedimientos

sancionadores previstos en leyes especiales como: Ley Orgánica de Salud, Código Orgánico
Ambiental, Ley de Minería, Ley de Hidrocarburos, Ley del Sector Eléctrico, Código
Orgánico Ambiental, y Ley de Aprovechamiento del Recurso Hídrico, no han sido derogados
expresamente.

Básicamente la derogación es cesar la vigencia de una norma por disposición de otra.

Esta disposición puede ser expresa, es decir, específica sobre la ley que se desea derogar. Los
casos referidos en el punto anterior son un ejemplo. No importa si las normas son contrarias o
no, sencillamente la intención del legislador ha sido su derogación(Gascón 1994, 851).
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Por otro lado, tenemos la derogación tácita la cual no deroga normas jurídicas, sino
disposiciones jurídicas(el resultado de la interpretación de una norma) Por ello es que
también se llama a la derogación tácita como derogación por incompatibilidad.

Aguiló Regla (1994, 412) señala que: "No toda inconsistencia normativa da lugar a
una derogación por incompatibilidad. Solo hay derogación cuando la ordenación de normas
conflictivas se realiza aplicando el criterio de lex posterior. De la aplicación de los criterios
de ¡ex superior y ¡ex especial no proviene derogación alguna".

La derogación tácita puede estar contenida en una disposición general (aquella que no
dice específicamente la norma que deroga), o sin ella, sino por la simple incoherencia de la
norma posterior con la anterior.

Sin embargo, en palabras de Gascón Abellán (1994, 856-858), al ser el resultado

interpretativo una tarea subjetiva, nos encontramos frente al mismo problema tanto si hay
como si no hay disposición derogatoria general. Por lo que la solución serán los precedentes
jurisprudenciales.

En el caso de estudio como el COA no ha derogado expresamente el procedimiento

administrativo sancionador de la Ley Orgánica de Salud, analizaré si se incluye en la
derogación tácita citada previamente (Disposición Derogatoria Primera).

La Agencia Nacional de Regulación, Control y Vigilancia Sanitaria (ARCSA), le

consultó al procurador general del Estado, si el COA derogó tácitamente el procedimiento
administrativo sancionador de la Ley Orgánica de Salud.Se contestó mediante oficio 2145 de
3 de enero de 2019.

Visto que no hay derogación expresa, el análisis del procurador toma como base el
artículo 39 del Código Civil que en lo -pertinente señala: "La Ley especial anterior no se
deroga por la general posterior, si no se expresa ".Con esta premisa, analiza que la Ley
Orgánica de Salud y el Código Orgánico Administrativo regulan los mismos aspectos; y que
al ser el procedimiento de la Ley Orgánica de Salud un sancionatorio especial sobre el del
COA sancionatorio general, llega a la conclusión que el procedimiento de la LOA no ha sido
derogado ni expresa ni tácitamente.

Desde mi punto de vista, y conforme los criterios de doctrina que se han citado,
concuerdo en que el procedimiento sancionador de la LOS no está derogado por el COA de
folian expresa.
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Como se ha indicado, la derogación tácita exige evidenciar incompatibilidades, para

de existir resolver a favor de la ley posterior.

Señala el procurador que ha encontrado incompatibles, por ejemplo las siguientes

disposiciones:

Materia LOS COA

Contenido del acto Art. 224 Art. 251

inicial

Prueba Art. 229 Art. 256

Sin embargo, el procurador ha optado por aplicar el criterio de especialidad amparado

en la disposición del artículo 39 del Código Civil, en lugar del principio de ley posterior.

No obstante esa supuesta "falta de expresión "que señala el procurador que no ha

existido para derogar una disposición especial, en mi entender estaría contenida en la
Disposición Derogatoria Novena del COA(2017) que reza: "Deróganse otras disposiciones
generales y especiales que se opongan al presente Código Orgánico Administrativo".

En palabras de Aguiló Regla[2] (1994, 409), a estas disposiciones se las conoce como
derogatoria tácita, quien asimila este tipo de derogatoria al principio "lex posterior".Es
justamente en su disposición derogatoria novena que a mi criterio el legislador ha querido
establecer la aplicación Clara del principio de ley posterior sobre los criterios de especialidad.

Adicionalmente, si se toma en cuenta el criterio de especialidad como un parámetro

de derogación, no habría sentido para que el legislador haya escrito en la norma la
disposición derogatoria' primera y novena, y por lo tanto, lo tendríamos como letra. muerta,
considerando solo las derogatorias expresas, lo cual desde mi punto de vista sería alejamos de
la intención del legislador.

Por ello, considero que si bien el procedimiento sancionador de la LOS no se

encuentra derogado en su totalidad, aquellas disposiciones que sean incoherentes con el COA
silo estarían.

Por otro lado, aquellas que no pugnan se mantendrían vigentes. Por ejemplo,no
considero que exista contradicción entre el artículo 229 de la LOS, con el 256 del COA como
se ha indicado en el pronunciamiento del procurador. El COA no establece cuál es el término
que se debe conceder para la práctica de prueba en dicho artículo, en cuyo caso hay que
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remitirnos a las disposiciones del procedimiento común que en su artículo 194 señala que el
término probatorio estará previsto en la norma especial y en caso de ausencia se puede
otorgar hasta 30 días. En este caso la LOS sí prevé seis días, el cual será el término a
conceder.

Por lo indicado señores jueces constitucionales considero que el pronunciamiento del

señor Procurador General del Estado es irrespetuoso con la voluntad del legislador, y
contraviene por el ende el artículo 245 de la Carta Magna, y restaura la sobre normatividad
contra la cual luchó el Código Orgánico Administrativo, provocando que nuevamente
proliferen procedimientos administrativos, afectando de esta manera a la seguridad jurídica.

SEXTO: SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LA DISPOSICIÓN

DEMANDADA.

Por las consideraciones expuestas, en virtud de lo que disponen los artículos 436 N.2 de la
Constitución de la República , y lo preceptuado en los Arts. 74 y 75 No.1,1iteral c) de la Ley
Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional,solicitamos Señores Jueces
Constitucionales que mediante sentencia SE DECLARE LA
INCONSTITUCIONALIDAD del criterio emitido por el señor Procurador General del
Estado mediante oficio Nro. 2145 de 3 de enero de 2019 en respuesta a la consulta realizada
por la Agencia Nacional de Regulación, Control y Vigilancia Sanitaria, (ARCSA), entorno a
la derogación tácita del COA respecto al procedimiento administrativo sancionador de la Ley
Orgánica de Salud.

Así también con la finalidad de que este criterio inconstitucional siga generando efectos
legales contrarios a las disposiciones normativas concordantes con la Constitución de
Ecuador, solicito que en clara aplicación del numeral 6 del artículo 79 de la Ley Orgánica de
Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional se disponga la SUSPENSIÓN
PROVISIONAL DEL CRITERIO OBJETO DE LA LITIS.

SÉPTIMO: NOTIFICACIONES

Notificaciones que me correspondan las recibiremos en el casillero judicial No.- 1838 del
Palacio de Justicia de Quito y correo electrónico andres@fideslanc.

Suscribimos chos y como abogados patrocinadore

S RÉS MORETA NEMA

SECRETARÍA GEN I
at 17-2014-590 F.A. r. 27-2014-259 F.A.
DOCUMENTOLO
Recibido el cha de hoy 29 AGO 2019 Í
a las
Por
Anexos

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