Material de apoyo

INVESTIGACION PRELIMINAR
 ¿QUE ES UNA INVESTIGACION PRELIMINAR?

◼ La Investigación Preliminar se puede definir como

aquella labor facultativa de comprobación desplegada
por la propia Administración Publica de las
circunstancias del caso concreto para determinar el grado
de probabilidad de la existencia de una falta o infracción
para identificar a los presuntos responsables de ésta o
recabar elementos de juicio que permitan efectuar una
intimación clara, precisa y circunstanciada. Se trata de un
trámite que no forma parte del Procedimiento
Administrativo y que es potestativo para la
Administración Pública observarlo o no, esta etapa de
información previa tiene justificación en la necesidad de
eficientar y racionalizar los recursos administrativos para
evitar su desperdicio y sobre todo, para no incurrir en la
apertura precipitada de un Procedimiento
Administrativo.
◼ La decisión de iniciar una investigación preliminar es un
acto facultativo de la Administración, que tiene
como finalidad determinar la procedencia de iniciar o no
un procedimiento administrativo.
◼ Es confidencial, dado que se trata de un mero acto
preparatorio a la decisión que adopte la Administración
respecto de iniciar o no el procedimiento. Únicamente
con el supuesto de que se instaure un procedimiento
contra determinado funcionario tendrá éste acceso a la
investigación preliminar toda vez que la misma deberá
integrarse al expediente levantado al efecto.
◼ Puede ser sujeta a ampliaciones
CAPACITACIÓN PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
◼ Son entrevistas no en calidad de testigo.
◼ No hay debido proceso, ni derecho de
defensa.
◼ Se deben definir las circunstancias de
modo, tiempo y lugar, es decir se deben
individualizarse a las personas.
 FINES DE LA INVESTIGACION
PRELIMINAR
La Investigación Preliminar puede tener diversos fines, sin embargo, es
posible identificar claramente tres:

◼a) Determinar si existe mérito suficiente para abrir el respectivo

Procedimiento.

◼b) Identificar a los presuntos responsables cuando se trate de una falta

anónima en la que intervino un grupo determinable de funcionarios.

◼c) Recabar elementos de juicio para formular el traslado de cargo o

intimación.

Voto 8841-01 del 31 agosto de 2001, Sala Constitucional.

Dictamen de la Procuraduría General de la Republica C-082-05 del 24
febrero de 2005.
Voto 9125-03 del 29 agosto de 2003, Sala Constitucional.
 Consideraciones básicas
◼ Es potestativo de la Administración.
◼ Permite determinar si existe mérito
suficiente para incoar un procedimiento
útil.
◼ No se requiere un juicio de verdad sobre
la existencia de la falta o infracción.
◼ Evita la apertura precipitada de un
procedimiento administrativo.
 MOTIVO
◼ Antes de que se tome la decisión de iniciar un
procedimiento administrativo, existe la posibilidad
de que la administración realice una investigación
preliminar, que serviría como motivo del acto
mediante el cual se ordena iniciar el procedimiento
administrativo.

◼ Puede originarse con motivo de una denuncia o

petición de un particular y en otros casos como
producto de una decisión oficiosa de la
administración.

RESOLUCION Nº 2005-014741, Sala Constitucional.

 Fines
La investigación preliminar puede tener
diversos fines, sin embargo es posible
identificar claramente:
◼ Determinar si existe mérito suficiente para
abrir el respetivo procedimiento.
◼ Identificar a los presuntos responsables.

◼ Recabar elementos de juicio para formular

el traslado de cargos o intimación.
 ¿CUANDO DEBE REALIZARSE?
◼ La Sala Constitucional en reiterada jurisprudencia ha
determinado que una correcta inteligencia del carácter
y fundamentos del debido proceso exige admitir que,
de previo a la apertura de un procedimiento
administrativo en ocasiones es indispensable efectuar
una serie de indagaciones preliminares en aquellos
casos en que no se tenga claro cual o cuales pueden ser
los funcionarios eventualmente responsables y la
magnitud del daño causado.
“(…) en el momento en que llega al conocimiento de la
Administración la supuesta comisión de una falta, ésta
puede enfrentarse a dos supuestos; cuando no se
haya individualizado el mismo, no existen
suficientes elementos de prueba que ofrezcan la
certeza necesaria a la autoridad para iniciar un
procedimiento disciplinario. En cualquiera de estos
dos supuestos, la Administración deberá iniciar una
investigación preliminar con el fin de individualizar al
presunto infractor, en el primero de los casos, y
posteriormente determinar si existen elementos de
prueba suficientes que permitan iniciar un procedimiento
en contra del investigado (…)” Sala Constitucional 759-
2007.
 ¿QUIEN TIENE LA COMPETENCIA
PARA ORDENARLA?

◼ El que tiene la competencia para tomar la

decisión de iniciar una investigación
preliminar es la Autoridad ante la cual se
planteó la denuncia, siendo que a su vez
esta autoridad sería el Órgano Decisor.
 Sobre el particular la Sala Constitucional
mediante voto Nº 8841-01, indicó lo
siguiente:
◼ “(…) la indagación previa es correcta y
pertinente, en tanto necesaria para reunir los
elementos de juicio apropiados para descartar o
confirmar la necesidad del procedimiento formal,
o bien para permitir su correcta sustanciación,
por ejemplo, cuando se deba identificar a
quienes figurarán como accionados en el
proceso, o recabar la prueba pertinente para la
formulación de cargos que posteriormente se
deberán intimar (…)”.
 ¿QUIÉN LA REALIZA?

◼ La investigación preliminar la ordena el

Órgano Decisor, cuando solicita a uno o
varios funcionarios que conformen la
Comisión de la Investigación Preliminar,
pueden ser funcionarios del mismo Centro de
Trabajo a los que realmente se les pueda
confiar la realización de un trabajo objetivo.
 La Procuraduría General de la
República, mediante dictamen C-
982-05, indicó:
◼ “(…) es posible que, previo al inicio de un
procedimiento administrativo ordinario, se
realice una fase de investigación
preliminar, mediante la cual se pretende la
investigación y recopilación o faltas y la
identificación de posibles responsables.
En este sentido, los informes de auditoría
se revelan como ejemplos típicos de esta
fase preliminar (…)”
 ¿ES NECESARIO DARLE PARTE A LOS
INVOLUCRADOS?
◼ La Sala Constitucional ha considerado legitimo y
razonable que en los casos en que se considere la
posibilidad de abrir un expediente
administrativo contra un servidor, la
administración inicie de previo una fase
preliminar o instructiva con el objeto de
determinar se existe merito o no para iniciar un
proceso administrativo disciplinario, pero en el
cual podría tenerse o no al investigado como
parte, dependiendo de los resultados de las
pesquisas preliminares.
 Derechos del investigado en la
investigación preliminar.
La línea jurisprudencial de la Sala
Constitucional ha estimado que la persona
contra quien se dirige la investigación
preliminar no tiene derecho al debido
proceso y la defensa en la investigación
preliminar, puesto que, tales garantías se
deben observar en el procedimiento
posterior.
Sobre el particular, el voto 1030-06
de la Sala Constitucional.
“(…) es una fase del procedimiento
administrativo sancionador, que como tal,
no tiene el carácter de ser bilateral y
contradictorio, en tanto el investigado no
tiene ninguna participación en ella, ya que
no puede intervenir en la recolección de
pruebas y testimonios (…)”
En el tanto sin intervención de las partes
interesadas, se evacuan ciertas pruebas durante
la investigación preliminar. Estas pruebas así
evacuadas no pueden hacerse valer durante el
procedimiento, debido que la participación del
investigado, y por lo tanto, había quedado en
indefensión. De igual forma, si se trata de
pruebas que por su naturaleza son definitivas e
irreproducibles, a no dudarlo son inútiles para
los efectos de fundamentar el acto final, si para
su evacuación no se ha brindado al afectado el
debido proceso y el derecho de defensa.
 Diligencias de la investigación
preliminar forman parte del
expediente.
De darse la hipótesis en que la Administración
deba iniciar un procedimiento administrativo:
➢ Todas las diligencias que conforman la
investigación preliminar deben estar
incorporadas al expediente.
➢ Tal documentación constituye la motivación para
el inicio del procedimiento y, obviamente para
formular una relación clara y circunstancial de
los cargos que se le imputan.
No hay una norma legal específica que regule la
investigación preliminar sino que es una
potestad implícita de la cual goza la
Administración.
Si se ha recabado prueba testimonial es
indispensable volverla a recibir dentro del
procedimiento, pues de lo contrario no se puede
tomar en cuenta para tomar la decisión final.
Permite a la parte que tenga la posibilidad de
preguntar y repreguntar a los testigos o de
refutar sus afirmaciones.
◼ En relación a la prueba recabada en la
investigación preliminar, ha indicado la
Sala Constitucional que ante la ausencia
de intervención -contradictorio- de la
parte interesada en el futuro
procedimiento administrativo, lo propio es
reproducirla, en el procedimiento
propiamente dicho, para ser tomada en
cuento en el acto final. Voto Sala
Constitucional Nº 8841-01
◼ Si posteriormente se inicia un procedimiento
disciplinario en perjuicio de un funcionario
previamente investigado (investigación
preliminar), los medios probatorios que dieron
base a la gestión que se interesa deberán ser
evacuados con la necesaria intervención del
funcionario, con el fin de que se manifieste
sobre la procedencia o no de los mismos e
incluso en el caso que se evacue prueba
testimonial tenga la posibilidad de repreguntar a
los testigos o de refutar sus afirmaciones.
 ¿SE DEBE CUMPLIR EL
DEBIDO PROCESO?
◼ La llamada investigación preliminar que en algún momento despertó bastante discusión
en amparo, ya esto es algo pacíficamente resuelto por la jurisprudencia constitucional. Se
ha dicho que en estas investigaciones preliminares no hay que respetar el debido
proceso, o no necesariamente hay que respetarlo porque se trata del acopio de
información que es el que sirve de base al inicio formal del procedimiento
administrativo. La jurisprudencia constitucional ha establecido que esta investigación
preliminar es la detección de una situación irregular que es la que constata inicialmente
una infracción y que determina, entonces, que a partir de allí haya de iniciarse
formalmente el procedimiento con todas las garantías para el administrado.

◼ Pareciera que esta flexibilidad que la jurisprudencia constitucional le ha dado a este tema
es necesaria, porque de lo contrario habría que obligar a la administración a iniciar un
procedimiento sin que esté segura de hacia donde se dirige o pueda concluir ese
procedimiento.

◼ En esta etapa no hay que cumplir con el debido proceso.

◼ Si aún no se ha iniciado el procedimiento por encontrarse en etapa de investigación

preliminar no se han violentado derechos fundamentales, por lo que el amparo resulta
prematuro.
 NO ES UN ACTO DEFINITIVO - NO AFECTA LA
ESFERA JURIDICA DE DERECHOS DE LOS
INVOLUCRADOS

◼ Además, se ha señalado que el informe no constituye un

acto administrativo definitivo que cause efectos en la
esfera jurídica del accionante, pues ahí no se resuelve
sobre la responsabilidad de los funcionarios, por su
propia naturaleza.

◼ Resoluciones 869-99 de 10 de febrero de 1999, 871-99 de

10 de febrero de 1999 y 1029 de 16 de febrero de 1999.
 ESPECIFICACIONES EN CUANTO A LOS
INFORMES DE AUDITORIA
◼ Los informes, los estados de resultados y los auditorajes
específicos, en el ejercicio de funciones de control interno
o externo, son posibles, aún sin la intervención de los
posibles funcionarios involucrados, siempre y cuando
sirvan como acto inicial del procedimiento sancionatorio,
si así lo determina procedente el órgano de fiscalización o
el jerarca, según corresponda. Se está refiriendo al caso
específico de auditorías.

◼ Resolución 7190-94 de 6 de diciembre de 1994.

 SUJETOS INTERVINIENTES EN LA
INVESTIGACIÓN PRELIMINAR

ORGANO DECISOR
◼ Podríamos llamar Órgano Decisor a aquella
autoridad superior que se entera de la
supuesta falta cometida y es quien tiene la
potestad de delegar la realización de la
investigación preliminar y dependiendo del
informe final que le brinda el Órgano
Instructor, debe tomar la decisión de
solicitar o no un Procedimiento
Administrativo.
 COMISIÓN DE LA INVESTIGACIÓN
PRELIMINAR
◼ La conforman aquellos funcionarios a
quienes el decisor le delega la realización de
dicha investigación, deben rendir un
informe sobre los hechos investigados para
que sean valorados y se determine si es
procedente iniciar un Procedimiento
Administrativo.
 DIFERENCIA ENTRE DENUNCIADOS
E INVESTIGADOS

DENUNCIADOS

◼ Son aquellos funcionarios que figuran como supuestos

responsables de realizar actos irregulares, dándose
conocimiento a la autoridad superior con el objeto de
que proceda a la averiguación de los mismos. Por tanto
llámese denunciados a los funcionarios objeto de la
Investigación Preliminar. No se vulnera el derecho de
defensa si fueron llamados a comparecer en calidad de
“Denunciados”, es decir como personas a las que se les
investiga la posible comisión de una falta, no como
sujetos a los que la administración les imputa haber
cometido determinada irregularidad, en virtud de que
se está en una etapa preliminar.
 Investigados
◼ Son aquellos funcionarios que una vez
habiéndose realizado la investigación
preliminar, se tienen plenamente
identificados y por ende son citados a
comparecer ante un Órgano Director de
un Procedimiento Administrativo;
haciendo uso en esta etapa de todos los
derechos que la Ley les otorga para su
defensa.
 DIFERENCIA ENTRE ENTREVISTA
Y DECLARACION
Entrevista

◼ En el momento en que la Autoridad Superior tiene

conocimiento (denuncia) de un acto irregular por parte de
alguno o algunos funcionarios, como parte de la
Investigación Preliminar, es necesario recabar las pruebas
de peso para determinar si es procedente un Procedimiento
Administrativo, estas pruebas pueden ser documentales y
testimoniales, para lo cual en esta ultima el Órgano
Director procede a entrevistar tanto a aquellos funcionarios
que figuran como denunciados así como los que se
consideren conocedores de la falta para entrevistarlos en su
calidad de testigos. No omito manifestar que en esta etapa
no se violenta el Debido Proceso, ya que es un proceso
meramente indagatorio y no con carácter sancionatorio.
 Declaración
◼ Es aquella narración de los actos sucedidos que hace la
persona ante el Órgano Director del Procedimiento
Administrativo en la Comparecencia Oral y Privada, bajo
juramento y en la cual se les hace el apercibimiento de los
artículos por los cuales la Ley castiga el delito de falso
testimonio, tal como son el artículo 300 de la Ley General
de la Administración Pública y el artículo 316 del Código
Penal.
En esta etapa el investigado tiene la potestad de decidir si
declara al inicio de la comparecencia o en su defecto
puede hacerlo en cualquier momento durante o el
transcurso del Procedimiento, así como también
abstenerse de rendir declaración al Órgano Director.
 IMPORTANCIA DEL INFORME DE LA
INVESTIGACION PRELIMINAR.

◼ El informe que brinde el órgano que realizó la

investigación debe tenerse como un acto interno
preparatorio del órgano que tiene que tomar la
decisión de iniciar o no procedimiento. Eso exige
que éste último lo analice y si lo amerita, realice un
pronunciamiento al respecto.
 ¿A QUIÉN Y CUÁNDO SE RINDE?

◼ El informe de la investigación debe ser rendido

al Órgano Decisor, quien es la autoridad que
inicialmente solicitó recabar prueba sobre los
hechos denunciados; este se remite a esta
autoridad una vez finalizadas las entrevistas
junto con las conclusiones del caso objeto de la
Investigación Preliminar.

CIPA
CAPACITACIÓN
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO 2008
CARÁCTER RESERVADO DE LA INVESTIGACION
PRELIMINAR

◼ La investigación preliminar debe tener un carácter

reservado de modo que debe encontrarse excepcionada
del derecho de acceso a la información (Articulo 30
Constitución Política) que pueda ejercer cualquier
tercero ajeno a la misma con el propósito de imponerse
de su contenido. Con mayor razón el expediente en
que se sustancia la Investigación Preliminar debe estar
fuera del acceso de los medios de comunicación
colectiva para evitar un eventual juicio paralelo que
afecte seriamente ciertos derechos fundamentales.
 CONFIDENCIALIDAD
DEL DENUNCIANTE
◼ ARTÍCULO 6º LEY DE CONTROL INTERNO -
Confidencialidad de los denunciantes y estudios que
originan la apertura de procedimientos administrativos.
La Contraloría General de la República, la administración
y las auditorías internas, guardarán confidencialidad
respecto de la identidad de los ciudadanos que presenten
denuncias ante sus oficinas.

◼ La información, documentación y otras evidencias de las

investigaciones que efectúan las auditorías internas, la
administración y la Contraloría General, cuyos resultados
puedan originar la apertura de un procedimiento
administrativo, serán confidenciales durante la
formulación del informe respectivo.
 Una vez notificado el informe correspondiente y hasta
la resolución final del procedimiento administrativo,
la información contenida en el expediente será
calificada como información confidencial, excepto
para las partes involucradas, las cuales tendrán libre
acceso a todos los documentos y las pruebas que
obren en el expediente administrativo.

◼ Para todos los casos, la Asamblea Legislativa, en el

ejercicio de las facultades contenidas en el inciso 23)
del ARTÍCULO 121 de la Constitución Política, podrá
acceder a los informes, la documentación y las pruebas
que obren en poder de las auditorías internas, la
administración o la Contraloría General de la
República.
 LEY CONTRA LA CORRUPCION Y
ENRIQUECIMIENTO ILICITO EN LA
FUNCION PUBLICA
◼ Artículo 8º Confidencialidad del denunciante de
buena fe e información que origine la apertura de
procedimientos administrativos.

La Contraloría General de la República, la

Administración y las Auditorías internas de las
instituciones y empresas públicas, guardarán
confidencialidad respecto de la identidad de los
ciudadanos que, de buena fe, presenten ante sus
oficinas denuncias por actos de corrupción.
◼ La información, la documentación y otras evidencias de
las investigaciones que efectúen las auditorías internas,
la Administración y la Contraloría General de la
República, cuyos resultados puedan originar la apertura
de un procedimiento administrativo, serán
confidenciales durante la formulación del informe
respectivo. Una vez notificado el informe
correspondiente y hasta la resolución final del
procedimiento administrativo, la información contenida
en el expediente será calificada como información
confidencial, excepto para las partes involucradas, las
cuales tendrán libre acceso a todos los documentos y las
pruebas que consten en el expediente administrativo.
No obstante, las autoridades judiciales podrán solicitar
la información pertinente, ante la posible existencia de
un delito contra el honor de la persona denunciada.
FLUJOGRAMA DEL
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
 Etapa previa
◼ Conocimiento de una irregularidad que debe ser
investigada.
◼ Se puede efectuar una investigación preliminar.
❖ Confidencial
❖ No hay un sujeto identificado como responsable.
❖ Finalidad: brindar a la Administración elementos
objetivos suficientes para determinar si inicia o
no un procedimiento administrativo disciplinario.
 ETAPA INCIAL
◼ Nombramiento del órgano director.
◼ Se emite Resolución inicial de traslado de
cargos.
◼ Plazo de prescripción: 1 mes, Art. 603
Código de Trabajo.
◼ 5 años (Art. 71 LOCGR).
◼ Se pueden dictar medidas cautelares.
◼ Solo las partes tienen acceso al
expediente.
 Etapa de instrucción.
◼ Actuaciones del órgano director.
◼ Recopilación de todo el material
probatorio.
◼ Comparecencia: Oral: (privada o pública)

- Citación: 15 días.

- Dirige el órgano director.

Finalizada la etapa de evacuación de

prueba, el órgano director rinde su
informe final.
 Etapa Resolutiva
◼ Valoración de la prueba.
◼ Dictado de la resolución final en primera
instancia.
◼ Plazo de prescripción a partir del momento
en que se conoce el informe de
conclusiones.
1 mes (Art. 603 Código Trabajo)
5 años (Art. 71 Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República).