Consejería de Agricultura y Pesca

•
•
•
•
•
•
•

Informe sobre el Sector

Lácteo: Políticas
aplicadas

Abril de 2012
Versión 2

SECRETARÍA GENERAL DEL MEDIO RURAL Y LA

PRODUCCIÓN ECOLÓGICA
La Secretaría General del Medio Rural y la Producción Ecológica, a través de la Jefa de
Servicio de Seguimiento de la PAC, Pilar San Miguel Tabernero, ha sido la encargada de la
coordinación y la dirección facultativa del estudio.
La asistencia técnica y redacción del trabajo se ha llevado a cabo por el Departamento de
Prospectiva de la Agencia de Gestión Agraria y Pesquera de Andalucía, participando en el
mismo los siguientes técnicos:

• Rubén Granado Díaz

• Rosa Mª Crespo Anguita

• Teresa Parra Heras

• Trinidad Manrique Gordillo

Informe sobre el Sector Lácteo: Políticas aplicadas 1

Informe sobre el Sector
Lácteo: Políticas aplicadas
Índice de Contenidos
1.Introducción...............................................................................................................................3
1.1.Intercambios comerciales.....................................................................................................4
1.2.Consumo...............................................................................................................................5
1.3.Estructura del sector en España..........................................................................................5
1.4.Estructura del sector en Andalucía.......................................................................................6
2.Regulación del sector lácteo....................................................................................................8
2.1.Antecedentes........................................................................................................................8
2.2.Período 2000-2005...............................................................................................................9
2.3.Regulación comunitaria a partir de 2006............................................................................11
2.4.El “Chequeo Médico” en el sector lácteo (2008)................................................................11
3.La crisis en el sector lácteo....................................................................................................12
3.1.Causas de la crisis..............................................................................................................12
3.2.Respuesta de la UE a la crisis............................................................................................13
3.3.Valoración por parte de otras instituciones europeas........................................................17
3.4.Valoración de la reforma por parte de los agentes implicados..........................................18
3.5.Normativas nacionales.......................................................................................................19
3.6.Valoración global de la crisis y efectos en posteriores tomas de decisiones....................21
4.Conclusiones...........................................................................................................................22
Anexo 1. Resumen de las Recomendaciones del Grupo de Expertos de Alto Nivel sobre
la Leche .......................................................................................................................................23

Informe sobre el Sector Lácteo: Políticas aplicadas 2

1. Introducción
La producción lechera tiene gran importancia en la Unión Europea, siendo un pilar importante
de la economía y de la creación de valor añadido en la agricultura en muchos Estados
miembros y regiones. En 2010 el sector lácteo representó el 13,7% del valor de la producción
agraria comunitaria, lo que da idea de la importancia de este sector. Sin embargo, el sector ha
ido perdiendo importancia en los últimos años, como lo muestra el hecho de que llegó a
suponer el 18% de la producción agraria en los años 90.
La principal característica del sector lácteo europeo es la gran variabilidad que se puede
encontrar entre los Estados miembros, con estructuras productivas muy distintas. Así,
encontramos junto a estados como los Países del Este con un número muy elevado de
explotaciones y una media de vacas por explotación muy baja, a estados como el Reino Unido,
con un reducido número de explotaciones de gran tamaño.
A nivel mundial, la UE es líder en la producción de leche fresca de vaca, con una producción
que superó los 147 millones de toneladas en 2009. Le siguen en importancia EEUU, con 86
millones de toneladas, India, con 45, y China con 35 (Gráfico 1).
Gráfico 1 Producción de leche fresca de vaca en España y en los principales productores
mundiales.

160.000.000

140.000.000

120.000.000

100.000.000
toneladas

80.000.000

60.000.000

40.000.000

20.000.000

0
EEUU
Unión Europea 27

Federación Rusa

Reino Unido
Francia

España
India

China

Nueva Zelandia

Polonia
Brasil

Alemania

Fuente: Faostat. Datos de 2009.

Alemania y Francia son los principales EEMM productores, representando el 20% y el 16% del
total comunitario respectivamente. España, con una producción de 6,25 millones de toneladas
en 2009, es el séptimo país productor, representando el 4% de la producción comunitaria
(Gráfico 2).

Informe sobre el Sector Lácteo. Políticas aplicadas 3

Gráfico 2 Producción de leche de vaca en la UE en los principales Estados miembros (2009).

Alemania
20%

Otros EEMM
27%

España
4%

Reino Unido
Francia
9%
16%
Polonia
8%

Italia
Holanda
8%
8%

Fuente: Eurostat.

1.1. Intercambios comerciales

La UE es exportadora neta de productos lácteos, con un balance entre exportaciones e
importaciones superior a 2 millones de toneladas. El mercado mundial de productos lácteos
está dominado por un grupo reducido de países: Nueva Zelanda, EEUU, Australia y la UE.
Nueva Zelanda es el principal exportador de mantequilla, mantequilla fundida1 y leche entera
en polvo, con un volumen de exportaciones en 2010 de 278.211 t, 147.810 t y 949.778 t
respectivamente. EEUU domina principalmente el mercado de leche desnatada en polvo, con
un volumen de exportaciones en 2010 de 285.013 t, mientras que la UE es la principal
exportadora mundial de queso, con unas exportaciones en 2010 de 675.987 t.
Tabla 1 Volumen exportado de mantequilla, mantequilla fundida, leche entera en polvo, leche
desnatada en polvo y queso de los principales países exportadores en 2010.

Mantequilla Leche Entera en Leche Desnatada en

País Mantequilla Queso
Fundida Polvo Polvo

Nueva Zelanda 278.211 147.810 343.398 949.778 287.200

UE 27 122.126 25.607 378.412 444.210 675.987

EEUU 47.837 12.356 385.013 53.789 178.017

Australia 36.226 17.769 132.640 114.695 162.954

Fuente: DG AGRI, 2011. Milk Market Situation.

Rusia es el principal destino de las exportaciones comunitarias de productos lácteos, siendo el
destino del 32% de las exportaciones comunitarias de quesos, el 24% de las de mantequilla y
el 14% de las leche desnatada en polvo.

1.2. Consumo
El consumo anual medio de leche por habitante en la Unión Europea es de 88,4 litros. El
estado miembro con mayor consumo es Irlanda (181,9 litros) seguido de Finlandia y Reino

1
Butteroil.

Informe sobre el Sector Lácteo. Políticas aplicadas 4

Unido (127,8 y 120,1 litros respectivamente). Portugal y Austria se acercan a la media. El resto
de países presentan un consumo inferior, siendo los habitantes de Italia y Bélgica los que
consumen menor cantidad de leche líquida, 55 y 30 litros año respectivamente. España se
encuentra en torno a la media comunitaria.
El consumo total estimado para España se sitúa en torno a los 9 millones de toneladas,
mientras que su cuota asignada apenas supera los 6 millones, lo que indica un déficit de
producción de unos 3 millones de toneladas (el 50% de la producción actual). España es, junto
con Italia, el único país de la UE que no tiene garantizada una producción para cubrir su
demanda.

1.3. Estructura del sector en España

El censo de vacuno lechero en enero de 2009, según datos del Registro general de
explotaciones ganaderas (REGA), fue de 896.049 vacas en ordeño y 24.200 explotaciones en
activo con una cuota asignada de 5.894.000 t. Estas cifras suponen un tamaño medio de
explotación de 245.000 kg de cuota, frente a los más de 280.000 kg de media comunitaria. El
sector ha experimentado una importante concentración de la cuota, pasando de 137.000
explotaciones en 1993 a las 24.200 actuales, acompañado de un descenso en el censo de
vacas lecheras, que ha pasado de 1,5 millones a principios de los 90 a unas 900.000 en la
actualidad. Sin embargo, la producción no ha sufrido grandes variaciones debido a un
importante incremento de la producción por animal, que se sitúa actualmente en unos 7.000
litros.
Galicia es la principal Comunidad Autónoma productora de leche, concentrando el 56% de la
cuota asignada a España y el 37% de las explotaciones lecheras. Le siguen en importancia
Asturias (13% de la cuota y 10% de las explotaciones), Castilla y León (10% de la cuota y 13%
de las explotaciones) y Cantabria (8% de la cuota y 8% de las explotaciones).
Los últimos periodos de cuota en los que España sobrepasó su cantidad garantizada fueron
2005/2006 con 13.000 toneladas y 2004/2005 con 68.000 toneladas por encima de cuota.
Desde entonces, la producción ha estado por debajo de la cuota española. Los motivos de esta
retracción podemos encontrarlos en la incertidumbre y dudas que desde 2004 se cernían sobre
el sector motivadas por la última reforma de la PAC de 2003. En particular, el cambio radical
que supuso la implantación por primera vez en el sector lácteo de ayudas directas y su
posterior desacoplamiento total en 2006. A ello se sumó casi sin solución de continuidad la
situación creada por la anunciada desaparición del régimen de cuotas a partir de 2015.
Son muchos los ganaderos que desde esos años reorientaron su actividad fundamentalmente
hacia carne, con muy buenos precios en todo 2006. Esto llevó a que en los años siguientes,
casi hasta el presente, hubiera una escasez de novillas que hizo difícil la recuperación de la
producción de leche, con la imposibilidad de reacción inmediata ya que se necesitan 30 meses
para que una hembra comience a producir leche. Esto explica que ante los elevados precios
alcanzados en la segunda mitad de 2007 el sector no reaccionase con un sensible aumento de
la producción. Este es un rasgo importante de este sector productor, su gran inelasticidad en
cuanto a la dificultad para responder de forma rápida a los cambios que le afectan.
En España existen dos modelos productivos totalmente opuestos. Por un lado, se encuentra un
modelo intensivo, plenamente orientado al mercado y que rentabiliza al máximo el empleo de
los medios de producción y en particular el empleo de la mano de obra, generalmente
asalariada. Basa su viabilidad en la economía de escala, en el crecimiento y el uso al máximo
de la cuota disponible. Este tipo de explotaciones representan casi el 80% de la producción

Informe sobre el Sector Lácteo. Políticas aplicadas 5

nacional, pese a suponer tan sólo el 37% de las explotaciones. Por el contrario, existe otro
modelo de carácter extensivo, con empleo de mano de obra familiar y el uso de pastos y maíz
forrajero propio. Este modelo es el predominante en las zonas lecheras tradicionales de la
Cornisa Cantábrica, y presenta escasa o nulas alternativas productivas.

1.4. Estructura del sector en Andalucía

En la actualidad, el modelo productivo de las explotaciones andaluzas de vacas de ordeño
presenta gran homogeneidad, con predominio de las explotaciones de base territorial reducida
y sistema de explotación intensivo. En general, la escasa y estacional disponibilidad de pastos
en las zonas donde se localizan las explotaciones, así como los grandes requerimientos de los
animales en la fase de lactación, no permiten un sistema de explotación mixto con un manejo
más extensivo como el que se desarrolla en otras zonas húmedas del país.
Consecuentemente, y como explotación intensiva, el grado de tecnificación de los procesos es
alto, así como la dependencia de insumos externos, especialmente, de alimentación. Se trata
de un sistema productivo altamente especializado, que requiere personal cualificado y
presencia continua en la explotación. La raza predominante es la Frisona, cuyo manejo
reproductivo se realiza mayoritariamente mediante inseminación artificial.
En la campaña 2010/11, Andalucía tenía asignada una cuota de 431.929 t, lo que suponía el
7% de la cuota nacional. Tal y como se muestra en la Tabla 2, el 67,5% de los ganaderos
andaluces disponían de más de 300.000 kg de cuota láctea, mientras que este estrato
representa tan sólo el 25% en el resto de España, por lo que la capacidad productiva de la
mayoría de explotaciones andaluzas se sitúa por encima del resto de España.
Tabla 2 Distribución de las explotaciones de leche por estratos de cuota disponible por
productor en Andalucía y en el resto de España en la campaña 2010/2011.

Andalucía Resto de España

Cuota disponible
por productor Total Cuota Total Cuota
Nº Nº
(kg) % disponible % % disponible %
Productores Productores
(t) (t)

1 - 25.000 20 2,71% 177,75 0,04% 2.762 12,54% 35.104 0,62%

25.001 - 50.000 18 2,44% 698,54 0,16% 2.356 10,69% 87.322 1,53%

50.001 - 75.000 7 0,95% 452,86 0,10% 2.028 9,21% 125.728 2,20%

75.001 - 200.000 89 12,04% 12.689,60 2,94% 6.605 29,98% 856.152 15,01%

200.001 - 300.000 106 14,34% 26.686,68 6,18% 2.686 12,19% 651.953 11,43%

>= 300.001 499 67,52% 391.223,50 90,58% 5.594 25,39% 3.948.603 69,21%

Total 739 100,00% 431.928,93 100,00% 22.031 100,00% 5.704.862,40 100,00%

Fuente: MAAMA, Estadísticas lácteas. Campaña 2010/11.

El censo de vacas y producción lechera se concentra principalmente en las comarcas agrarias
de Los Pedroches (Córdoba), Campiña de Sevilla y de Jerez (Cádiz), Antequera (Málaga) y
zonas de la Campiña de Jaén.

Informe sobre el Sector Lácteo. Políticas aplicadas 6

Mapa 1 Distribución municipal del censo vacuno lechero en Andalucía en 2006.

Leyenda
Provincias de Andalucía
Cabezas de vacuno lechero por mun
0
1 - 500
501- 2000
2001 - 4000
> 4001

Fuente: Sistema Integrado de Gestión Ganadera de Andalucía (SIGGAN). Consejería de Agricultura y Pesca de
Andalucía.
Córdoba es la provincia de mayor relevancia, con el 52% del censo de vacas y novillas de
leche y el 55% de la producción, seguida de Cádiz y Sevilla.
Gráfico 3 Distribución del censo de novillas y vacas para ordeño y de la producción de leche
por provincias.

Censo Producción

M álaga Sevilla M álaga Se villa

Alm e ría Jaén Alm e ría
Jaé n 2% 12% 4% 10%
1% 6% 1%
9% Cádiz
Cádiz Gr anada
Granada 17% 14%
10%
7%

Córdoba Córdoba
52% 55%

Fuente: MAAMA, Anuario de estadística 2010.

Informe sobre el Sector Lácteo. Políticas aplicadas 7

2. Regulación del sector lácteo
2.1. Antecedentes
El sector bovino lechero, así como el mercado de la leche y de los productos lácteos ha sido
uno de los sectores agrarios sobre los que más ampliamente se ha legislado en la UE. Este
hecho se ha debido principalmente a la importancia del mismo, al ser la UE la primera potencia
mundial en la producción de leche y productos lácteos, su alto valor económico, su amplia
distribución a lo largo de la UE, con todos los EEMM como productores de leche, y su carácter
estratégico como producto alimentario.
La regulación comunitaria del sector de la leche y los productos lácteos tiene su origen en
1964, quedando plasmada en el R(CEE) nº 13/1964. Esta OCM basaba su regulación en la
fijación anual de un precio indicativo2 para la leche, en la determinación de precios umbrales3
para determinados productos lácteos, y en un sistema de exacciones reguladoras para
controlar la importación. A partir de 1968 se introdujeron las medidas de intervención,
consistentes en la compra de mantequilla y nata fresca, entre otros productos lácteos, por los
organismos de intervención. Con la adopción de estas medidas se pretendía estabilizar los
mercados y asegurar el precio indicativo de la leche.
En 1977, como consecuencia del incremento de los excedentes de producción de leche, se
introdujo un régimen de primas destinado a la no comercialización de leche y de productos
lácteos, y a la reconversión del ganado vacuno lechero en ganado vacuno de carne. Más
adelante, en 1981 y 1983 se establecieron nuevas ayudas destinadas a la producción de
mantequilla para uso en industrias agroalimentarias, y al consumo de leche en centros
escolares.
El agravamiento de la situación en cuanto a la generación de excedentes, los cuales
comenzaban a presentar naturaleza estructural, dio lugar a una nueva reforma de la OCM en
1984. Mediante esta modificación se introdujeron la tasa de corresponsabilidad, la cual permitía
gravar de forma uniforme el conjunto de las cantidades de leche entregadas a las industrias
lácteas, y el establecimiento de una cantidad global garantizada, que inicialmente se fijó en
97,2 millones de t de leche o equivalentes de leche, dando lugar al nacimiento del sistema de
cuota láctea. Esta cantidad global garantizada se repartió entre los Estados miembros en
función de las cantidades entregadas en su territorio durante el año 1981. Además se introdujo
una ayuda a los productores de leche cuando ésta es destinada a alimentación animal. Estas
medidas resultaron eficaces para la campaña 1984/85, en la que disminuyeron las entregas en
5 millones de t, pero en campañas posteriores se incrementó nuevamente la producción, lo que
dio lugar a la adopción de nuevas medidas, como la reducción de las cuotas globales
nacionales un 2% en la campaña 1986/87 y un 1% en la campaña 1987/88, y la institución de
ayudas a los ganaderos para la disminución voluntaria de su producción. En 1992 se estableció
una tasa suplementaria para aquellos productores de leche de vaca que sobrepasasen a las
cantidades de referencia individual asignadas. Esta tasa se fijó en el 115% del precio indicativo
de la leche.

2
Se define precio indicativo, precio de base o precio de orientación como el precio que, a juicio de las instancias
comunitarias, debería, en principio, aplicarse en las transacciones comerciales. Pese a ser artificial, el precio indicativo
se aproxima a los precios que los productos considerados pueden normalmente alcanzar en el mercado comunitario.
3
Se define precio umbral o precio de esclusa como el precio mínimo al que pueden venderse los productos
importados. Más elevado que el de intervención, este precio incita a los operadores económicos comunitarios a
abastecerse en la Comunidad Europea, en atención al principio de preferencia comunitaria.

Informe sobre el Sector Lácteo. Políticas aplicadas 8

Desde esta fecha y hasta la entrada en vigor de la Agenda 2000 (Reglamento 1255/1999), no
se produjeron cambios significativos en la regulación comunitaria del sector.

2.2. Período 2000-2005

Durante el período 2000-2005, el sector lácteo se encontraba regulado por una OCM específica
que se regía por el Reglamento (CE) nº 1255/1999 que, posteriormente, se modificó en
sucesivas ocasiones4.
La OCM de la leche y de los productos lácteos estaba articulada en torno a 4 mecanismos:

• Régimen de precios y de intervención: basados, respectivamente, en la fijación de

un precio indicativo para la leche, así como en el establecimiento de un régimen de
intervención consistente en la compra de mantequilla y leche desnatada en polvo por
los organismos de intervención5. Asimismo, la OCM de la leche y los productos lácteos,
con el fin de corregir ciertos desequilibrios en precios y existencias, contemplaba la
posibilidad de concesión de una ayuda al almacenamiento privado de mantequilla y
nata, leche desnatada en polvo y determinados tipos de queso.

• Régimen de ayudas

1. Apoyo a la renta de los productores: prima láctea y pagos adicionales. El

Reglamento (CE) nº 1255/1999 estableció medidas de apoyo a las rentas mediante
la concesión de 2 ayudas directas, la prima láctea y los pagos adicionales o
complementos de prima. La prima láctea, de carácter anual, se concedía por
explotación y tonelada de cantidad de referencia subvencionable individual (cuota
individual con derecho a prima). Por su parte, la OCM regulaba la concesión de los
pagos adicionales basados en criterios objetivos. En España se establecieron 3
criterios para su distribución: de manera proporcional a la prima láctea, atendiendo
a algunas de las modalidades de explotación establecidas en el Real Decreto
543/2004, o mediante la combinación de ambos criterios6.
La puesta en marcha de esta medida tendría lugar en la campaña 2005, aunque
tras la reforma de la OCM llevada a cabo por el R(CE) nº 1787/2003, por el que se
reducían los precios de intervención de la mantequilla y la leche desnatada en
polvo, se acordó adelantar en una campaña para la concesión de estas ayudas, y
aumentar sus importes para compensar los efectos de la disminución de los
precios de intervención en el sector.
En conjunto, y de acuerdo al Reglamento (CE) nº 1782/2003, la cuota global con
derecho a prima7 establecida para España se fijó en 5.566.950 toneladas. Si la
4
R(CE) nº 1040/2000 y R(CE) nº 1787/2003.
5
El R(CE) nº 1255/1999 estableció una reducción gradual a partir de 2005 del nivel de apoyo al mercado mediante la
reducción del precio indicativo de la leche y los precios de intervención de la mantequilla y la leche desnatada en polvo.
Posteriormente, la modificación de la OCM mediante el R(CE) nº 1787/2003 suprimió el precio indicativo, además de
modificar a la baja y adelantar a 2004 la reducción prevista inicialmente para 2005 del precio de la intervención de la
mantequilla y la leche desnatada en polvo.
6
Las autoridades competentes podía conceder un pago adicional para todas las explotaciones en base a su cuota
láctea, o bien destinarlo a determinados tipos de explotaciones, en cuyo caso podía ser o no proporcional a la cantidad
de cuota láctea disponible en la explotación. En cualquier caso, los importes unitarios de los pagos adicionales por
explotación y año en España no podían ser superiores a 3.000 € en 2004, 6.000 € en 2005 y 9.000 € en 2006.
7
El concepto de cuota con derecho a prima es diferente al de cantidad global garantizada o cuota láctea. El primero se
refiere a la cantidad de leche por la cual se puede recibir la prima láctea, y el segundo a la cantidad de leche que como
máximo puede producir un Estado miembro.

Informe sobre el Sector Lácteo. Políticas aplicadas 9

 suma de las cuotas disponibles de los solicitantes que cumplían los requisitos
establecidos superaba la cantidad antes citada se fijaba un coeficiente reductor
que se aplicaba linealmente a todas las solicitudes.
2. Apoyo a la comercialización. Se establecieron ayudas a la leche desnatada y leche
desnatada en polvo para alimentación animal, a la leche desnatada transformada
en caseína y caseinatos, a la nata, mantequilla y mantequilla concentrada para
permitir su compra a precios reducidos y al consumo de leche y productos lácteos
en las escuelas.

• Régimen de intercambios comerciales: incluye la expedición de certificados de

importación y de exportación, la aplicación de los tipos de los derechos del arancel
aduanero común, la percepción de derechos adicionales de importación cuando las
importaciones supusieran una amenaza para la estabilidad del mercado comunitario, la
prohibición de los obstáculos a los intercambios comerciales con terceros países, la
concesión de restituciones a la exportación de productos a terceros países y la
percepción de exacciones reguladoras por exportación, cuando la situación de
mercado lo hiciese necesario. Asimismo, ante situaciones de graves perturbaciones en
el mercado, facultaba la adopción de medidas de salvaguardia (como restringir
temporalmente las importaciones).

• Régimen estabilizador: el elemento básico de regulación del sector lácteo ha

consistido en el régimen aplicable a la producción basado en la cuota o cantidades
garantizadas8. La UE fija para cada uno de sus Estados miembros las cantidades
máximas garantizadas para la comercialización de la leche durante la campaña de
regulación9.
La cuota global garantizada puede ser de dos tipos:
1. Cuota de venta a compradores (o cuota de entrega a compradores): cantidad de
leche que un ganadero puede vender a las industrias lácteas.
2. Cuota de venta directa: cantidad máxima de leche que el productor puede vender
directamente a los consumidores de leche fresca, o bien destinarla a la elaboración
de productos lácteos (queso u otros) para su comercialización.
Posteriormente, las entregas de leche, tanto a compradores como para ventas directas,
son corregidas en función de su contenido en grasa, con el fin de compararla con la
cuota disponible correspondiente, para la que se establece un contenido en grasa del
3,7%. Si las entregas de leche corregidas en grasa son superiores a las cuotas
disponibles, se procede a la aplicación de la tasa láctea10, establecida en el 115% del
precio indicativo de la leche, tal y como quedó fijada en su momento en el Reglamento
(CEE) nº 3950/1992. Con la desaparición del precio indicativo a partir del Reglamento
(CE) nº 1787/2003, esta tasa se ha fijado como un importe por kilo de leche. En teoría
8
Dicha política de regulación de la producción se inicia con la instauración de la OCM en el sector de la leche y de los
productos lácteos mediante el Reglamento (CEE) nº 856/84 del Consejo y con la adopción a partir del Reglamento
(CEE) nº 857/84 del régimen de cuotas lácteas y la tasa suplementaria a pagar por el exceso de producción en relación
con las cuotas máximas anuales asignadas a cada Estado miembro. Posteriormente, con la modificación de la OCM a
partir del Reglamento (CE) nº 1787/2003, el Reglamento (CE) nº 1788/2003, del Consejo establece una tasa en el
sector de la leche y los productos lácteos.
9
La incorporación de España a la UE en 1986 y la adopción del sistema de cuotas provocó una gran reestructuración
del sector lácteo español, que se vio obligado a reducir la producción lechera de 7 millones de toneladas a los 5,6
millones asignados inicialmente por la cuota láctea. Desde la campaña 2001/02 (a partir de los acuerdos de la Agenda
2000), la cantidad global garantizada para España ha sido de 6.116.950 t.
10
El Reglamento (CE) nº 1788/2003 establece una tasa en el sector de la leche y los productos lácteos, siendo
desarrollado por el Reglamento (CE) nº 595/2004 por el que se establecen disposiciones de aplicación del anterior

Informe sobre el Sector Lácteo. Políticas aplicadas 10

 no está prohibido producir leche sin cuota, sin embargo, así es, al aplicarse en la leche
comercializada fuera de cuota una tasa superior al valor de la leche en el mercado.

2.3. Regulación comunitaria a partir de

2006
Con la introducción de los principales cambios abordados en la Reforma de la PAC
establecidos en el Reglamento (CE) nº 1782/2003, los productores de leche y productos
lácteos continúan obteniendo un apoyo a su renta conforme al nuevo régimen de “pago único”.
Así, tanto la prima láctea como los pagos adicionales se desacoplan totalmente al 100% a
partir de 2006 y se calculan los importes de referencia a partir de la cuota láctea disponible a
31/03/2006. Entre otras cosas, ello supuso que, partir de ese momento, las adquisiciones de
cuota no llevan la ayuda láctea incorporada.
El Real Decreto 1618/2005 de 30 de diciembre establece un pago adicional a los agricultores
de explotaciones de ganado vacuno lechero por aplicación del artículo 69 del Reglamento (CE)
nº 1782/2003. El objetivo de esta ayuda es favorecer la calidad de la leche cruda producida,
con el compromiso del ganadero de acogerse a un sistema de aseguramiento de la calidad.
Estos pagos se dotan con la retención del 10% de los importes desacoplados. Finalmente, y
según se establece en el Reglamento (CE) nº 1782/2003, a estas ayudas le son de aplicación
los requisitos de la condicionalidad así como los porcentajes de retención dispuestos en la
modulación.

2.4. El “Chequeo
“Chequeo Médico”
Médico” en el sector
lácteo (2008)
La Comunicación final de la CE COM(2007)722 al Parlamento y al Consejo que con el título
“Preparándose para el chequeo de la reforma de la PAC” tenía como objetivo revisar y evaluar
los distintos instrumentos empleados en la reforma, así como definir las adaptaciones
necesarias para el nuevo periodo 2009-20012. En relación con el sector lácteo, el Chequeo
englobaba principalmente dos grandes aspectos:
• La evaluación de la aplicación del Régimen de Pago Único y su simplificación.
• El análisis de la intervención del mercado y control de la oferta. Entre los aspectos
tratados tiene especial repercusión la gestión de las cuotas lácteas.
Ya en la Agenda 2000 la UE aprobó la desaparición de las cuotas de producción antes del 1 de
abril del 2015, así como un aumento gradual de la cuota del 1,5% en tres tramos de un 0,5%
en once Estados miembros. En la reforma del 2003, la CE propuso un aumento de las cuotas
de un 2% que se añadiría al incremento del 1,5% ya acordado en la Agenda 2000. No
obstante, el Consejo decidió no aplicar el aumento de la cuota general adicional de 2007 y
2008, y acordó presentar un informe sobre las perspectivas del mercado una vez que la
reforma estuviese aplicándose plenamente, con la finalidad de poder valorar la evolución del
sector y adoptar una decisión.
En diciembre del 2007, la CE presentó al Consejo el informe COM(2007)800 final “Perspectivas
de mercado en el sector de la leche y los productos lácteos”, que examinaba las oportunidades
del mercado para dar salida a cantidades suplementarias de leche, sin que ello entrañara un

Informe sobre el Sector Lácteo. Políticas aplicadas 11

aumento de las ayudas públicas a corto o medio plazo, en caso de que se ampliasen los límites
de producción de los 27 Estados miembros. Se concluye que la situación actual del mercado
comunitario y mundial, así como sus perspectivas de aquí a 2014 justificaban un aumento
suplementario de las cuotas del 2% con el fin de facilitar la producción de más leche en la UE y
de dar respuesta a la creciente demanda del mercado de productos lácteos.
De este modo, el Consejo propuso una modificación del Reglamento (CE) nº 1234/200711 que
introducía nuevas cantidades permitidas de producción, aprobada por la mayoría de los
Estados miembros (salvo Alemania y Francia) en el Comité Especial de Agricultura del 28 de
enero del 2008. Así, este incremento del 2% se propuso para la campaña 2008/09.
El acuerdo sobre el Chequeo de la PAC ratificó la desaparición de las cuotas prevista para
2015, y se introdujo, para facilitar el “aterrizaje suave” del sector en un mercado más
liberalizado, un incremento anual de las cuotas de un 1%, aplicado a partir de la campaña
2009/10.

3. La crisis en el sector lácteo

3.1. Causas de la crisis
La mayor parte de la leche producida se consume en la misma región donde se produce. Tan
sólo un 8% de la producción mundial de leche se comercializa en el mercado mundial, lo que
supone que un pequeño cambio en la producción global puede tener una influencia significativa
sobre el mercado. Por ejemplo, una diferencia del 2% entre la producción y el consumo
mundial es el equivalente a aproximada el 25% del comercio internacional de productos
lácteos, con importantes repercusiones sobre su precio.
Durante los años, 2004, 2005 y 2006, el consumo mundial de leche y productos lácteos superó
a la producción, con lo que se agotaron las reservas. A partir de 2007 se produjo como
consecuencia un importante incremento de los precios pagados al productor ante el desfase
entre oferta y demanda.
Las causas de esta escala de precios son diversas, destacando un incremento de la demanda
lechera de los países emergentes (especialmente China e India) por encima de el de su
producción interna; una escasez mundial de novillas, que limitaba las posibilidades de
incrementar la producción láctea a corto plazo; y una reducción de la producción en
importantes países productores debido a causas meteorológicas (sequía en Oceanía y bajas
temperaturas en Argentina).
Tras esta situación, que alcanzó su máximo en la segunda mitad de 2007, se dispararon todas
las alarmas de los responsables de aprovisionamiento de las industrias lácteas y se empezaron
a disparar los precios hasta niveles totalmente desproporcionados, empezándose a gestar la
situación que se padeció a continuación. Este comportamiento de los precios fue fruto de la
situación de enorme volatilidad e incertidumbre en los aprovisionamientos de materias primas y
algunos productos básicos que caracterizaron los mercados internacionales a lo largo de 2007
y la primera mitad de 2008. En el caso español, la situación se vio agravada por la
dependencia de la industria láctea española de las importaciones, lo que generó una situación
de pánico en el aprovisionamiento.

11
R (CE) 1234/2007 por el que se crea una organización común de mercados agrícolas y se establecen disposiciones
específicas para determinados productos agrícolas, en lo que respecta a las cuotas nacionales.

Informe sobre el Sector Lácteo. Políticas aplicadas 12

Ante una situación de precios favorable, importantes productores mundiales como Brasil, la UE
y EEUU incrementaron su producción lechera, en un momento en el que el consumo iniciaba
su ralentización por el efecto del incremento de los precios al consumo y la constatación de la
crisis financiera.
En España, los precios pagados al productor se elevaron muy por encima de los niveles de
otros países donde también se experimentaron incrementos, con la consiguiente pérdida de
competitividad de la industria láctea española, lo que trajo como consecuencia el inicio de un
flujo de importaciones de leche líquida a precios “competitivos” bajo la exigencia de la
distribución, así como importaciones realizadas directamente por la distribución de productos
elaborados como yogures o quesos.
El estallido de la crisis financiera internacional, especialmente a partir de septiembre de 2008
con la quiebra de Lehman Brothers, provocó una caída del consumo mundial de productos
lácteos, con una mayor incidencia en los de alto valor añadido, que coincidió con un periodo de
sobreproducción originada por el incremento de precios del periodo 2007 – 2008. Se produjo
como consecuencia una espiral descendente de los precios de la leche en los mercados
internacionales. En la UE, con una estructura de producción intensiva poco elástica, la caída de
precios fue mayor debido a la dificultad de las explotaciones para adaptar su producción a la
nueva situación de consumo, lo que situó los precios internos por debajo del nivel de la red de
seguridad.
Tras la caída sufrida a lo largo de 2008 y principios de 2009,los precios se recuperaron a
finales de 2009 por un aumento de la demanda, sobre todo en China, y por la disminución de la
producción en algunas regiones (USA). Esta situación se ha mantenido a lo largo de 2010 y
2011, siendo las previsiones para el futuro optimistas debido principalmente al crecimiento de
la demanda en los países emergentes.

3.2. Respuesta de la UE a la crisis

3.2.1. Activación de medidas existentes

Ante la gravedad de la crisis de precios del sector lácteo de 2008/09, y la importancia del sector
a nivel comunitario, la Comisión intervino con la aplicación de los instrumentos que tenía su
disposición, en concreto, se aplicaron las siguientes medidas:

• La ayuda al almacenamiento privado de mantequilla se puso en marcha a principios de

enero, dos meses antes de lo previsto, y se prolongó hasta el 28 de febrero de 2010.

• El 23 de enero de 2009 se activaron las restituciones a la exportación para todos los

productos lácteos básicos y los destinos habituales, respetando los compromisos de la
UE en el seno de la OMC. A partir de mediados de noviembre del mismo año se fijaron
nuevamente en 0 €/t.

• Se ajustó el sistema de cuotas y tasa láctea, de forma que la cuota comprada por los
EEMM y mantenida en la reserva nacional quedaba excluida para el cálculo de la tasa.

• Las compras de intervención de mantequilla y leche desnatada en polvo se iniciaron el

1 de marzo, y se mantuvieron hasta el 28 de febrero de 2010, fecha en la que se
enlazaron con las de la campaña siguiente (en la legislación, el periodo previsto de
intervención abarca desde el 1 de marzo hasta el 31 de agosto).

• Se reforzó el programa de distribución de leche en las escuelas, incluyendo a las de

educación secundaria y ampliando la gama de productos elegibles.

Informe sobre el Sector Lácteo. Políticas aplicadas 13

 • Se autorizó a los EEMM a pagar hasta el 70% de las ayudas directas a los agricultores
a partir del 16 de octubre, en lugar del 1 de diciembre previsto.

• Se iniciaron programas adicionales de promoción.

• Se incluyó el sector lácteo dentro del ámbito de aplicación del artículo 186 de la OCM
única (perturbación de los precios en el mercado interior). En el ámbito de este artículo,
se concedieron 300 millones de euros para repartir entre los EEMM afectados por la
crisis para que concediesen pagos directos adicionales a los ganaderos.

• Se autorizó la concesión de ayudas estatales (de minimis) para todos los sectores
agrarios con un importe máximo de 15.000 € por explotación, para paliar los efectos de
la crisis económica y financiera internacional.
Por el contrario, la Comisión descartó aplicar las siguientes medidas:

• La activación de las ayudas a la utilización de leche desnatada en polvo para

alimentación animal y para su transformación en caseinatos, ya que la Comisión
consideró que con los reducidos precios que presentaba la leche en esos momentos,
las medidas serían muy costosas (tanto en términos económicos como administrativos)
y tendrían un impacto muy reducido sobre la demanda.

• El aumento de los precios de intervención, ya que los pagos directos ya suponían una
compensación por la reducción de los precios administrativos en las reformas
anteriores, además de implicar un cambio completo con respecto a la orientación de la
PAC de los últimos 15 años.

• La implantación de un régimen comunitario de sacrificio de vacas, ya que sería difícil

de justificar ante el contribuyente una medida de este tipo.

• Igualmente se desestimó la petición de un grupo de EEMM (encabezados por Francia)

de revisar el acuerdo sobre el incremento gradual de las cuotas lácteas y su supresión
definitiva en 2015.

3.2.2. Resultados de la gestión de crisis

Los efectos de las medidas de gestión de crisis puestas en marcha fueron un incremento
sustancial de las existencias de intervención de mantequilla y leche desnatada en polvo, las
cuales eran nulas en 2008. Las existencias privadas en manos de la industria habían
aumentado de forma considerable a lo largo del periodo 2007 – 2008, lo que indicaba que
aunque los mercados eran alcistas, existía una cantidad creciente de producto comunitario a
granel que no había podido ser comercializado. Tras el deterioro del mercado de 2009, las
centrales lecheras reorientaron su producción desde productos con alto valor añadido (como
quesos, productos frescos, yogur, etc.) hacia productos industriales (leche desnatada en polvo
y mantequilla), con posibilidad de ser vendidos a la intervención.
La red de seguridad resultó eficaz para reequilibrar el mercado, retirando del mercado en torno
al 1 – 2% de la producción láctea comunitaria. A lo largo del primer trimestre de 2010, con la
recuperación de los precios a nivel comunitario, las existencias en manos de los agentes
privados comenzaron a reducirse, y a partir de mayo de 2010 se comenzó a dar salida a las
existencias en los almacenes de la intervención a través del programa de ayuda a las personas
más necesitadas de la Unión.

Informe sobre el Sector Lácteo. Políticas aplicadas 14

3.2.3. Propuesta legislativa de reforma
En octubre de 2009, ante la grave crisis de precios, la Comisión creó un Grupo de Alto Nivel
(GAN) encargado de configurar las bases para la futura estrategia del mercado de la leche, con
vistas a la supresión del actual sistema de cuotas, prevista para abril de 2015.
El GAN, formado por altos funcionarios de los Estados miembros y presidido por el Director
General de la DG AGRI, se creó para estudiar medidas, a medio y largo plazo, capaces de
estabilizar el mercado y la renta de los productores y de aumentar la transparencia.
El GAN recibía contribuciones orales y escritas de las principales agrupaciones europeas
interesadas en la cadena de suministro de productos lácteos, de expertos académicos
invitados, de representantes de países terceros, de las autoridades nacionales de competencia
y de las Direcciones Generales de la Competencia y de Agricultura de la CE, acerca de
algunas cuestiones concretas.
El Grupo se reunía, por regla general, una vez al mes, elaborando un informe periódico. Así, se
celebraron 10 reuniones desde octubre de 2009 hasta junio de 2010. El 15 de junio de 2010 el
GAN emitió su informe final, en el que se presentaron 7 recomendaciones relativas a las
relaciones contractuales en el sector lácteo, el poder de negociación de los productores, la
transparencia del mercado, medidas de mercado y mercados de futuros, normas de
comercialización y etiquetado, e innovación e investigación.
La Comisión tomó nota de las recomendaciones del GAN y en diciembre de 2010 presentó una
comunicación12 con las propuestas legislativas relativas a las relaciones contractuales en el
sector de la leche y los productos lácteos. En buena parte se trata de reformar el sector lácteo
dotándolo de ciertas herramientas ya existentes en otros sectores como el de frutas y
hortalizas, con el objetivo de reforzar el papel de los productores en los mercados. Entre otras
se proponían las siguientes medidas:

Contratos

Los contratos entre ganaderos e industrias podrían incrementar la implicación y

responsabilización de todos los operadores de la cadena para tener en cuenta las indicaciones
del mercado, para mejorar la formación de precios y para una mejor adaptación de la oferta a la
demanda, así como para evitar las prácticas comerciales desleales.
Los contratos habrán de especificar los precios, el calendario y volumen de las entregas, así
como su duración.
Dada la ausencia de una legislación comunitaria sobre tales contratos, los EE.MM. podrán
optar, dentro de su propio marco legal contractual, por hacer obligatorio el uso de estos
contratos, siempre que sean respetadas las normas comunitarias, y en particular el adecuado
funcionamiento del mercado interior y la Organización Común de Mercados.

Poder de negociación de los productores

Los contratos podrán ser negociados por los ganaderos, incluido el precio, de forma colectiva
por medio de una Organización de Productores reconocida, por una parte o la totalidad de su
producción conjunta. A este respecto, la propuesta prevé el establecimiento de una base
jurídica en el derecho agrario que de mayor cobertura ante la normativa de competencia.
A estos efectos, y para evitar desestabilizar la situación actual en el sentido contrario, se
proponen unos límites en los volúmenes a negociar:
12
COM(2010) 728 final.

Informe sobre el Sector Lácteo. Políticas aplicadas 15

 • el 3,5 % de la producción total de la Unión

• el 33 % de la producción nacional de cualquier Estado miembro afectado por las

negociaciones entabladas por esa O.P.
En todo caso, las autoridades de Competencia podrán decidir, aún cuando no se supere el
límite del 33 %, en cada caso concreto, que la negociación no puede realizarse, si existe el
riesgo de exclusión de la competencia o para evitar un perjuicio grave a las PYME del sector
transformador en su territorio.

Organizaciones interprofesionales

Estas organizaciones incluyen no solo a los ganaderos, sino también al resto de operadores de
la cadena de suministro. De hecho existen ya en el sector lácteo de diversos Estados, entre
ellos España.
La propuesta pretende aplicar al sector lácteo las normas sobre los objetivos de las
organizaciones profesionales del sector de frutas y hortalizas, adaptándolas, de manera que las
limitaciones graves de la competencia (incluida la fijación de precios y la partición de mercado)
sigan excluidas de estos acuerdos y además hayan de ser aprobados por la Comisión.
Las interprofesionales desarrollarán sus funciones en la investigación, la mejora de la calidad,
la promoción y difusión de buenas prácticas en los métodos de producción y transformación.

3.2.4. Aprobación de la reforma

Tras presentar la Comisión la propuesta legislativa, se han desarrollado los denominados
“trílogos” (diálogos a tres bandas) entre Comisión, Parlamento Europeo y Consejo, con el
objetivo de alcanzar un acuerdo político en primera lectura, ya que tras la entrada en vigor del
Tratado de Lisboa el Parlamento Europeo tiene poder de codecisión en el ámbito de la PAC.
El 6 de diciembre de 2011 se llegó a un acuerdo entre las tres partes (Comisión, Consejo y
Parlamento Europeo). El acuerdo incluía la propuesta inicial de la Comisión, con los siguientes
cambios:

• Los EEMM podrán permitir que, en las producciones de queso protegidas por DOPs o
IGPs, las organizaciones de productores representativas, las organizaciones
interprofesionales o los consejos reguladores de las IGPs/DOPs, especialmente en
zonas rurales vulnerables y con el objetivo de asegurar el valor añadido y la calidad,
puedan regular los volúmenes de producción. Para poder hacer esto, las
organizaciones de productores deberán representar al menos 2/3 de los productores y
de la producción de leche de la DOP/IGP y, en el caso de las interprofesionales y
consejos reguladores de IGPs/DOPs, además deberán representar a al menos 2/3 de
los productores de queso y de su producción.

• Los EEMM podrán decidir que los contratos tengan una duración mínima, en cuyo caso
ésta no será inferior a 6 meses. En cualquier caso, los ganaderos podrán renunciar por
escrito a esta duración mínima.
El Parlamento Europeo ratificó el acuerdo en primera lectura en el pleno del 15 de febrero de
2012, mientras que el Consejo hizo lo mismo el 28 de febrero. El reglamento13 se publicó en el
Diario Oficial de la Unión Europea el día 30 de marzo14, siendo la entrada en vigor de las
medidas referentes al reconocimiento de organizaciones de productores e interprofesionales el
13
Reglamento (UE) nº 261/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2012, que modifica el
Reglamento (CE) nº 1234/2007 del Consejo en lo que atañe a las relaciones contractuales en el sector de la leche y de
los productos lácteos.

Informe sobre el Sector Lácteo. Políticas aplicadas 16

2 de abril de 2012, mientras que el resto de medidas (relaciones contractuales, negociación
colectiva y gestión de la oferta de IGPs/DOPs) entran en vigor el 3 de octubre del mismo año.
Las medidas estarán en vigor hasta mitad de 2020, previéndose que la Comisión presente un
informe al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la situación del mercado lácteo y la
aplicación de las medidas en 2014 y en 2018.

3.3. Valoración por parte de otras

instituciones europeas

3.3.1. Comité de las regiones

En mayo de 2011 el Comité de las regiones aprobó un dictamen sobre las propuestas
legislativas referentes al sector lácteo. Este dictamen resume la evolución política e importancia
regional del sector lácteo y señala que se encuentra en uno de los procesos de liberalización
más intensos de la UE, lo que constituye uno de los grandes retos para los productores y las
centrales lecheras. Esta situación probablemente dará lugar a una mayor volatilidad de los
precios lo que conllevará grandes incertidumbres en los planes empresariales de los
productores de leche. Por ello, considera necesario frenar la especulación en los mercados
agrarios mundiales y hace hincapié en la función que debe desempeñar la política de comercio
exterior de la UE. Finalmente, considera que la apertura de los mercados y la liberalización de
las cuotas de producción darán la posibilidad de responder mejor a las señales del mercado y
aprovechar mejor la demanda potencial existente.
Asimismo, el documento recoge los desafíos de un mercado de la leche liberalizado, su
evolución, el fortalecimiento de la posición de los productores de leche en el mercado y
cuestiones relacionadas con la competencia, así como las medidas de mercado. En este
sentido, señala:

• La necesidad de contar con una red de seguridad fiable y capaz de reaccionar con
rapidez y eficacia a las variaciones de mercado o de precios fuera de lo común, con
vistas a una producción lechera orientada hacia el futuro en la UE.

• La necesidad de no limitar los períodos de intervención, a fin de poder responder a las

crisis con rapidez y eficacia.

• La necesidad de reintroducir, en caso de crisis, el almacenamiento privado de queso

en la UE, a fin de ofrecer una red de seguridad adecuada para una producción
orientada cada vez más hacia la fabricación de queso.

• La importancia clave de las medidas para la estabilización del mercado de la leche e

insta a la CE a que mantenga las subvenciones a la exportación en condiciones
estrictas como opción en caso de crisis.

3.3.2. Comité Económico y Social

En mayo de 2011 el Comité Económico y Social Europeo (CESE) aprobó un dictamen sobre la
propuesta de la Comisión para la reforma de las relaciones contractuales en el sector de la
leche y los productos lácteos.
El CESE acoge favorablemente las propuestas de la Comisión, si bien estima que no podrán
solventar todas las dificultades del sector lácteo. En concreto:
14
DO L 94 de 30/03/2012, p. 38/48.

Informe sobre el Sector Lácteo. Políticas aplicadas 17

 • Lamenta que no abarque a la industria ni a los grandes distribuidores, que
desempeñan un papel determinante en cuanto al equilibrio del mercado.

• Es necesario proseguir con los esfuerzos de reestructuración del sector, tanto de las
explotaciones ganaderas como de las centrales lecheras.

• Se debe prestar especial atención a las zonas desfavorecidas, en las que debido a las
circunstancias geográficas, las centrales lecheras se encuentran generalmente con
desventajas comparativas.

• El sector lácteo debe centrarse en la elaboración de productos de alta calidad y con

gran valor añadido, cuya demanda tanto en el mercado doméstico como para la
exportación está aumentando.

• Los EEMM deberían poder imponer normas para mejorar y estabilizar el

funcionamiento del mercado de productos lácteos comercializados mediante una
denominación de origen o indicación geográfica protegida.

• La Comisión debe reaccionar a las crisis de manera más rápida y flexible. El CESE
propone que la Comisión continúe con el seguimiento de las dinámicas del sector
lácteo para prevenir en lo posible una crisis devastadora en el sector lácteo.

3.4. Valoración de la reforma por parte de

los agentes implicados

3.4.1. Sector productor

La Oficina Europea de la Leche (EMB, en inglés) que agrupa a los representantes de los
productores de 14 países europeos, consideró necesario corregir en profundidad la propuesta
para el sector lácteo de la CE, en particular el sistema de formación de precios en el mercado.
Además, no comparte el establecimiento de límites para las agrupaciones de productores del
3,5% a escala europea y del 33% a escala nacional, ya que la cuota de mercado de algunas
industrias ya supera los límites de concentración, por ejemplo el grupo holandés Friesland
Campina o la cooperativa sueco-danesa Arla Foods. En cuanto a la obligatoriedad de
establecer contratos por escritos entre ganaderos e industria, esta organización considera que
debería aplicarse a todos los EEMM, y no ser una medida opcional. El objetivo de la reforma
debería ser, según esta organización, permitir adaptar el volumen de producción a la demanda
real. Para ello propone crear una agencia europea que estipule el volumen de leche que se
debe producir y que garantice un precio al ganadero que cubra sus costes de producción. En
cuanto a los mecanismos de mercado, considera que son innecesarios, y que cualquier
mecanismo que genere stocks, ya sean éstos públicos o privados, presiona a la baja los
precios a los productores.
El COPA-COGECA acogió favorablemente la propuesta de la Comisión sobre las relaciones
contractuales en el sector de la leche, mostrándose a favor de las disposiciones de negociación
colectiva sólidas fijadas dentro de un marco de medidas de acompañamiento. Sin embargo,
esta organización considera que las herramientas de gestión de los mercados de la UE, tales
como la intervención, siguen siendo las herramientas más eficaces para ayudar a hacer frente
a las crisis en el mercado de la UE. Por lo tanto, es necesario mantenerlas y mejorarlas para
incrementar su eficiencia y proteger a los agricultores ante la extrema volatilidad del mercado,
siendo necesario prever un presupuesto suficiente para estas medidas.

Informe sobre el Sector Lácteo. Políticas aplicadas 18

Finalmente, la Coordinadora Europea Vía Campesina se muestra contraria a la orientación
general de la reforma del sector lácteo, abogando por un control público de la producción y su
adaptación a la demanda doméstica, la existencia de interprofesionales obligatorias que fijen
los precios teniendo en cuenta los costes de producción, y un reequilibrado de los márgenes en
la cadena de valor del sector lácteo.

3.4.2. Sector industrial y comercializador

La Asociación Láctea Europea (EDA), asociación de la industria láctea europea, considera
adecuada la existencia de una guías para los contratos, pero estima que la contractualización
obligatoria no debería regularse a nivel de la UE. En cuanto a la negociación colectiva de los
precios, esta organización considera que las cooperativas son el mejor instrumento para
realizarla, mientras que las organizaciones de productores que actúen exclusivamente como
agentes de ventas deberían estar sujetas a las leyes de competencia.
Para EUCOLAIT (European Asociation of Dairy Trade), asociación que concentra a las
empresas de comercialización de leche y productos lácteos, se muestra contraria a la
concentración del poder de negociación en las organizaciones de productores y considera que
las organizaciones interprofesionales pueden suponer un incumplimiento de los principios del
libre mercado. Por el contrario, aboga por la difusión de información genérica que sea de
utilidad para los agentes, como puede ser la producción o las cantidades almacenadas.

3.5. Normativas nacionales

Algunos EEMM han avanzado en sus normativas nacionales algunos de los aspectos
recogidos en la propuesta de la Comisión antes de su aprobación definitiva, destacando
especialmente los casos de Francia y España que se describen a continuación.

3.5.1. Francia
La ley francesa de modernización de la agricultura y la pesca (Ley nº 2010-874, de 27 de julio
de 2010) modificó algunos aspectos del Código Rural Francés y otras normas e introdujo
algunos nuevos, entre los que destacan la obligatoriedad de los contratos entre productores y
compradores en determinadas circunstancias.
Los contratos para productos agrarios destinados a la reventa o a la transformación pueden
volverse obligatorios por extensión u homologación de un acuerdo interprofesional, o si no hay
acuerdo interprofesional, por decreto del Consejo de Estado (el cual se suspendería en caso de
acuerdo interprofesional).
El acuerdo interprofesional o el decreto fija, por producto o categoría de productos y por
categoría de compradores, la duración mínima del contrato que es de uno a cinco años, así
como los modos de comercialización para los que se admite una duración inferior.
Estos contratos escritos deben contener al menos cláusulas relativas a:

• la duración del contrato

• los volúmenes

• las características de los productos

• las modalidades de recogida o distribución de los productos

• los criterios y modalidades de determinación del precio

Informe sobre el Sector Lácteo. Políticas aplicadas 19

 • las modalidades de pago

• modalidades de revisión y rescisión del contrato o preaviso de rescisión.

Estas cláusulas prevén la prohibición, por parte de los compradores, de devolver a los
productores o a los operadores económicos los productos que han aceptado en el momento de
la entrega; esta prohibición no se aplica en caso de disconformidad de los productos con las
normas legales o reglamentarias.
Las sociedades cooperativas agrícolas se considera han satisfecho esta obligación cuando dan
a sus socios cooperativistas un ejemplar de los estatus o del reglamento interno que contenga
las cláusulas contractuales anteriores.
Se contempla además la figura del mediador de contratos (figura regulada a partir del Decreto
publicado el 6 de abril de 2011) que puede tomar iniciativas para promover la conciliación de
posiciones entre las parte litigantes.
El día 31 de diciembre de 2010 apareció publicada el Decreto que establece los modelos de
contratos de compra-venta homologados que los productores, industrias y demás agentes del
sector lácteo deberán emplear obligatoriamente en todas las transacción en origen. La duración
de estos contratos tendrá que ser de al menos 5 años. Estos contratos obligatorios no incluyen
un precio de venta fijo, sino que establece los criterios que deben contemplarse a la hora de
fijar el precio de venta en origen de la leche. Este sistema le permite a los ganaderos conocer
el precio que se aplica antes del comienzo de cada mes.
Aunque los contratos obligatorios en el sector lácteo tendrían que haberse puesto en marcha
en abril de 2011 (con el inicio de la nueva campaña), los desacuerdos con la industria han
impedido que esto ocurra, llegando al punto de tener que recurrir al mediador de contratos ante
las desavenencias entre la principal industria láctea francesa (Lactalis) y los productores.
Finalmente, en diciembre se han comenzado a firmar los primeros contratos con Danone y
Senoble.

3.5.2. España
En España, el Ministerio del Medio Ambiente, Medio Rural y Marino (MARM) preparó un Real
Decreto por el que se establecía la suscripción obligatoria de contratos lácteos. La intención
inicial fue que se aplicara desde el 1 de abril de 2011. Sin embargo, la Comisión Nacional de la
Competencia (CNC) hizo público en marzo un informe sobre su desacuerdo con la negociación
colectiva de contratos por parte de las OP incluidas en el RD y solicitaba su eliminación o
retraso en la entrada en vigor hasta que se reformase la normativa europea en este ámbito. El
informe consideraba, sin embargo, que la obligación de formalizar los contratos por escrito y la
determinación de su contenido mínimo podían ayudar a eliminar posibles asimetrías de
información, obligar al comprador a acordar con el vendedor un precio y una cantidad previos a
la fecha de entrega, equilibrar el desequilibrio negociador y contribuir al respeto y control de las
condiciones pactadas entre productores y compradores. La regulación prevista en este sentido
no se consideraba susceptible de restringir la competencia, en particular al establecer
expresamente que todos los elementos del contrato debían ser libremente negociados por las
partes.
El RD fue aprobado el 1 de abril coincidiendo con el periodo de la tasa láctea 2011-12. El texto
establece la obligación de celebrar contratos escritos, con precisión de volumen de entregas,
calendario de recogida y precio, para todas las transacciones de leche cruda entre productores
e industria, y la posibilidad de que las Organizaciones de Productores reconocidas en el sector
de la leche puedan negociar las condiciones de dichos contratos en nombre de sus miembros.
Sin embargo, estas disposiciones se aplicarán una vez que haya entrado en vigor el

Informe sobre el Sector Lácteo. Políticas aplicadas 20

reglamento comunitario (pese al informe favorable de la CNC en cuanto a las disposiciones
relativas a la contractualización). La interprofesional láctea (INLAC) deberá ejercer una función
de control y mediación para el cumplimiento y la fijación de los índices de medición de precios,
aunque de momento solo podrá formular recomendaciones. Por otro lado, la Orden
ARM/3159/2011, de 11 de noviembre, regula el registro nacional de organizaciones y
asociaciones de organizaciones de productores de leche, en el cual deben inscribirse todas las
organizaciones de productores reconocidas.
En septiembre de 2011, el MARM firmó un convenio de colaboración con INLAC para la
creación de una base de datos de gestión de contratos homologados. Mediante este convenio,
se crea la Comisión de Seguimiento de los contratos tipo de suministro de leche de vaca, oveja
y cabra (COLECOV). Esta comisión recibirá una copia de todos los contratos con la que se
realizará una base de datos con el objetivo de evaluar los diferentes parámetros de la
contratación y realizar un seguimiento de los mismos.

3.6. Valoración global de la crisis y efectos

en posteriores tomas de decisiones
Pese a que la Comisión ha hecho uso de los mecanismos de mercado para la gestión de la
crisis láctea, gran parte de la respuesta a la crisis ha recaído sobre el apoyo a las rentas, con
medidas como el adelanto de los pagos directos, la concesión de una ayuda adicional, y la
posibilidad de conceder ayudas nacionales de hasta 15.000 euros por explotación. En este
sentido, es de destacar la negativa de la Comisión a modificar los precios de intervención y a
dar marcha atrás en la supresión de las cuotas lácteas en 2015. Por otro lado, se ha
confirmado la necesidad de actuar con mayor agilidad en casos de crisis, lo que dio lugar a la
inclusión del sector de la leche en el artículo 186 de la OCM, que permite a la Comisión tomar
medidas adicionales en caso de perturbación grave del mercado.
Las propuestas legislativas en cuanto a la gestión de mercados para la PAC 2014 – 2020
mantienen los mecanismos de intervención prácticamente inalterados, mientras que se prevén
cláusulas de perturbación para todos los sectores, lo que permitirá a la Comisión actuar en
casos de crisis, pero una vez que éstas ya hayan ocurrido. Esta tendencia se aprecia también
en las perspectivas financieras para el periodo 2014 – 2020, en las que se reduce el
presupuesto destinado a la gestión de mercados y se introduce un fondo de crisis al margen
del presupuesto comunitario para actuar en caso necesario. Igualmente se incide en la
liberalización de los mercados, confirmando la abolición de las cuotas lácteas y los derechos de
plantación de viñedo, además de la supresión de las cuotas en el sector del azúcar. Además,
se da a los EEMM la posibilidad de que apoyen la constitución de un instrumento de
estabilización de rentas en el marco del segundo pilar. Es decir, el énfasis se sitúa en paliar los
efectos de la crisis sobre la renta de los agricultores una vez que ésta ha ocurrido, y no en
evitar que estas ocurran.
Por otro lado, la crisis láctea ha puesto en evidencia el desequilibrio en el poder de negociación
de los ganaderos frente a la industria, lo que llevó a la Comisión a presentar el “paquete lácteo”
que contemplaba acciones en lo referente a la concentración de la oferta. En la futura PAC se
plantea extender el reconocimiento de organizaciones de productores, sus asociaciones, y
organizaciones interprofesionales, a todos los sectores. Sin embargo, no se han incluido las
medidas de contractualización obligatoria ni la posibilidad de que las organizaciones de
productores y sus asociaciones negocien las condiciones de los contratos de sus miembros en
su nombre. Sin embargo, la aplicación de estas medidas en el sector de la leche puede

Informe sobre el Sector Lácteo. Políticas aplicadas 21

suponer a medio plazo su extensión a otros sectores en los que se constate este desequilibrio,
como pueden ser las frutas y hortalizas o el sector del porcino.

4. Conclusiones
• La crisis en el sector lácteo se ocasiona por un desequilibrio entre la oferta y la
demanda. Ante un incremento de la demanda mayor que el incremento de la oferta en
los años previos a la crisis se produjo un incremento de la cotización que llevó a un
incremento de la oferta posterior. Este incremento de oferta coincidió con una caída del
consumo de leche y productos lácteos debido a la crisis financiera internacional, lo que
supuso un desplome de las cotizaciones.

• La estructura productiva de la UE, con un predominio de explotaciones con carácter

intensivo y poca capacidad de adaptar su producción a las condiciones del mercado,
acentuó el impacto de la crisis láctea en el mercado comunitario.

• Los instrumentos de mercado previstos por la UE se han mostrado necesarios pero no

suficientes para afrontar la crisis.

• La crisis de la leche se toma de modelo para reformar la PAC y diseñar mecanismos

que permitan paliar los efectos de la volatilidad de las cotizaciones.

• Las medidas propuestas se enfocan a equilibrar el poder de negociación de los

distintos operadores de la cadena pero siempre respetando las normas de
competencia.

Informe sobre el Sector Lácteo. Políticas aplicadas 22

Anexo 1. Resumen de las
Recomendaciones del Grupo de
Expertos de Alto Nivel sobre la
Leche
Recomendación del GAN sobre las relaciones contractuales
El GAN considera que resulta necesario aumentar la concienciación y reforzar la
responsabilidad de los operadores de la cadena láctea para tener mejor en cuenta las señales
del mercado y para ajustar la oferta a la demanda. Por lo tanto, el GAN anima a la Comisión a
estudiar el procedimiento más oportuno, sea mediante directrices, sea mediante una propuesta
legislativa, para promover el uso voluntario de contratos formales por escrito y por adelantado
que contemplen entregas de leche cruda e incluyan los cuatro elementos fundamentales
siguientes: 1) el precio pagadero/fórmula de precios en la entrega, 2) el volumen que pueda y/o
deba entregarse, 3) la coordinación de las entregas durante la temporada, y 4) la duración del
contrato (que podría ser indeterminada con una cláusula de resolución). Los Estados miembros
podrían hacer obligatorios estos contratos. Todos los elementos concretos del contrato deben
negociarse libremente entre las partes. Se debe tener debidamente en cuenta la naturaleza
específica de las cooperativas.
Recomendación del GAN sobre la capacidad de negociación de los productores
El GAN, aun tomando nota de que una minoría de cinco delegaciones lo ve de otra manera,
invita a la Comisión a estudiar una propuesta legislativa que contemple una disposición
conforme al Derecho agrario que permita a los organizaciones de productores constituidas por
los ganaderos lecheros negociar conjuntamente las cláusulas de los contratos, incluido el
precio, para la producción láctea de algunos de sus miembros o de todos, sujetándose a un
límite cuantitativo apropiado expresado como porcentaje de la producción de leche de la UE, y
que consideren si tal disposición debe ser permanente o temporal, aunque de una duración
suficientemente larga y sujeta a revisión en cualquier caso. Debe tenerse debidamente en
cuenta el carácter específico de las cooperativas.
Recomendación del GAN sobre las organizaciones interprofesionales e intersectoriales
El GAN sugiere que la Comisión examine si alguna de las disposiciones vigentes sobre las
organizaciones interprofesionales en el sector de las frutas y hortalizas podría aplicarse
también al sector lácteo. De ser el caso, también deberían ser de aplicación las restricciones
legales aplicables o las disposiciones sobre prácticas anticompetitivas, así como los poderes
de control de la Comisión, y debería salvaguardarse el funcionamiento apropiado del mercado
interior.
Recomendaciones del GAN sobre la transparencia
El GAN invita a la Comisión a perfeccionar el instrumento europeo para el seguimiento de los
precios de los alimentos, utilizando mejor la información existente. Propone también a Eurostat
y a los institutos de estadística nacionales que estudien la posibilidad de comunicar más
información, con un coste razonable, por ejemplo sobre los volúmenes de leche y productos
lácteos.

Informe sobre el Sector Lácteo. Políticas aplicadas 23

Recomendaciones del GAN sobre medidas de mercado y mercados de futuros
El GAN considera en general que la red de seguridad existente es apropiada. No obstante,
invita a la Comisión a explorar nuevos instrumentos compatibles con la «caja verde» de la
OMC en el marco de la PAC después de 2013, al efecto de reducir la volatilidad de los
ingresos. Propone asimismo a la Comisión que considere facilitar el recurso a los mercados de
futuros como instrumento complementario útil, sobre todo mediante programas de formación
específicos. La supervisión y la regulación deberían abordarse en el marco del planteamiento
global sobre los derivados y de la Directiva sobre mercados de instrumentos financieros
(DMIF).
Recomendaciones del GAN sobre las normas de comercialización y el etiquetado de origen
El GAN ha tomado nota de las actividades en curso relativas al etiquetado e invita a la
Comisión a controlar estrechamente el curso del asunto para garantizar que los productos de
imitación se distingan correctamente de los productos lácteos, evitando así el uso de
denominaciones y términos reservados a estos últimos. Sobre el lugar de producción, el GAN
invita a la Comisión a estudiar la viabilidad de diversas opciones para el etiquetado
obligatorio/voluntario del lugar de producción de los productos lácteos primarios básicos. Tanto
en lo que se refiere a las normas sobre el etiquetado del producto de imitación como a aquellas
sobre el lugar de producción, las propuestas para el sector lácteo deberían ser coherentes con
la legislación relativa a la información al consumidor sobre los alimentos que está siendo
considerada por el poder legislativo.
Recomendaciones del GAN sobre la innovación y la investigación
El GAN hace hincapié en la importancia de la innovación y de la investigación para la
competitividad del sector lácteo. El GAN invita por ello a la Comisión a proponer un refuerzo de
la innovación en la Política Agrícola Común después de 2013, especialmente en la política de
desarrollo rural.
El GAN también sugiere a la Comisión que mejore la comunicación de las posibilidades
actuales de innovación e investigación en el contexto actual de los programas de desarrollo
rural y del programa marco de investigación. El GAN insta a los Estados miembros a
aprovechar plenamente las posibilidades existentes.
En cuanto a la investigación, el GAN recomienda a los interesados que definan unas
prioridades claras de investigación para el sector lácteo a fin de que este sector pueda sacar
mayor ventaja de los programas de investigación nacionales y del programa marco comunitario
de investigación.
También se insta al sector lácteo a intensificar su participación en los trabajos en curso en el
GAN acerca de la competitividad de la cadena alimentaria, que también tratan de los temas de
innovación e investigación.

Informe sobre el Sector Lácteo. Políticas aplicadas 24