Globalización y Gobernanza

GLOBALIZACIÓN Y GOBERNANZA:
LAS TRANSFORMACIONES DEL ESTADO

Y SUS IMPLICACIONES PARA EL DERECHO PÚBLICO
(CONTRIBUCIÓN PARA UNA INTERPRETACIÓN
DEL CASO DE LA GUARDERÍA ABC)
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS
Serie Estudios Jurídicos, núm. 158
Coordinadora editorial: Elvia Lucía Flores Ávalos
Edición: Miguel López Ruiz
Formación en computadora: José Antonio Bautista Sánchez
JOSÉ MA. SERNA DE LA GARZA
GLOBALIZACIÓN
Y GOBERNANZA:
LAS TRANSFORMACIONES
DEL ESTADO
Y SUS IMPLICACIONES
PARA EL DERECHO PÚBLICO
(CONTRIBUCIÓN PARA UNA
INTERPRETACIÓN DEL CASO
DE LA GUARDERÍA ABC)
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

México, 2010
Primera edición: 20 de mayo de 2010
DR © 2010, Universidad Nacional Autónoma de México

Ciudad Universitaria, 04510 México, D. F.
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS
Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n

Ciudad de la Investigación en Humanidades
Ciudad Universitaria, 04510 México, D. F.
Impreso y hecho en México
ISBN 978-607-02-1438-7
CONTENIDO
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Capítulo primero. El debate sobre el Estado en la era de

la globalización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
I. La tesis de la disolución del Estado . . . . . . . . . . 11
II. La tesis de la transformación del Estado . . . . . . . 14
III. Tesis adoptada en este trabajo . . . . . . . . . . . . . 18
Capítulo segundo. El concepto de gobernanza . . . . . . 21

I. Gobernabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
II. La Nueva Gestión Pública (NGP) . . . . . . . . . . . 26
III. Gobernanza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
IV. El enfoque crítico en los debates anteriores . . . . . . 42
Capítulo tercero. Gobernanza, privatización y “nueva”

regulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
I. Privatización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
II. La “nueva” regulación . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
III. La distinción entre lo público y lo privado: hacia una
reconceptualización . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
IV. Recapitulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
VII
VIII CONTENIDO
Capítulo cuarto. El caso de la Guardería ABC . . . . . 77

I. Planteamiento general . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
II. Marco general de la transferencia de servicios del IMSS
a particulares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
III. El marco normativo específico de los convenios de sub-
rogación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
IV. El contrato de subrogación entre el IMSS y la Guar-
dería ABC, S. C. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
V. Los convenios de subrogación como “áreas de opaci-
dad” en la administración pública federal . . . . . . . 110
VI. Irregularidades en los servicios de guarderías de otros
programas gubernamentales . . . . . . . . . . . . . 119
VII. Recapitulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
Capítulo quinto. Reflexiones finales . . . . . . . . . . . 127
Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
Acuerdo 602/2002 del 11/13/2002 del Consejo Técnico
del IMSS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
Acuerdo 159/2003 del 4/23/2003 del Consejo Técnico
del IMSS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155
Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
Capítulo primero
EL DEBATE SOBRE EL ESTADO EN LA ERA

DE LA GLOBALIZACIÓN
Como señalamos en la Introducción, el tema del impacto de la glo-

balización sobre el Estado es uno de los más discutidos y que ma-
yor interés ha suscitado en los tiempos recientes. En los extremos
del debate pueden identificarse dos polos que proponen hipótesis
distintas sobre la naturaleza y alcance de dicho impacto. De esta
manera, uno de esos polos sostiene que la globalización ha de lle-
var a la disolución del Estado o, por lo menos, a su debilitamiento
fundamental. El otro polo, por su parte, defiende la idea de que el
Estado se está transformando de diversas maneras, en una especie
de proceso de adaptación a los procesos y fenómenos identifica-
dos con la llamada globalización. A continuación reseñamos dos
trabajos representativos de una y otra postura, para después fijar
nuestra posición respecto del tema debatido.
I. La tesis de la disolución del Estado
Un ejemplo de la primera postura puede encontrarse en el

trabajo de Jessica Mathews, quien sostiene que los absolutos
del sistema de Westfalia se están “disolviendo”. Entre esos ab-
solutos, la mencionada autora identifica los siguientes: la idea
de Estados territorialmente fijos, en los que todo lo de valor se
encuentra dentro de las fronteras del Estado; la concepción de
una autoridad única y secular que gobierna cada territorio y que
lo representa hacia afuera, allende sus fronteras; la noción de la
11
12 GLOBALIZACIÓN Y GOBERNANZA
inexistencia de otra autoridad por encima de los Estados.9 Asi-

mismo, para esta autora, el Estado-nación se encuentra asediado
por diversos frentes, por lo que dichos absolutos se ven cada vez
más debilitados, lo cual ha de resultar en el declive de aquél.
Cabe señalar que Mathews identifica como el motor principal de
esta tendencia a las nuevas tecnologías de información electrónica,
que reducen drásticamente los costos de comunicación, consulta y
coordinación, favoreciendo la creación y consolidación de redes
descentralizadas de individuos y grupos capaces de competir con
éxito con estructuras jerárquicas de las instituciones tradicionales
(como el Estado).10 Así, la autora observa que estos desarrollos
han permitido el surgimiento de actores no estatales que compiten
con ventaja contra el Estado. Como ejemplo de ello, Mathews se
refiere a la enorme expansión en el número de organizaciones no
gubernamentales (ONG), cuyo papel e influencia en la vida inter-
na y externa de los Estados se ha multiplicado en los últimos años.
Sus recursos financieros, su experiencia técnica y conocimientos
se aproximan y a veces rebasan los de gobiernos más pequeños
y de organizaciones internacionales (por ejemplo, Amnistía In-
ternacional). Además —observa la referida autora— dichas orga-
nizaciones han penetrado las estructuras oficiales de toma de de-
cisiones (tanto nacionales como internacionales), y de esa forma
influyen ya de manera importante en la política pública.11
Por otro lado, Mathews observa el surgimiento, expansión y
desarrollo de las corporaciones multinacionales como otro ele-
mento más de la erosión del poder del Estado-nación. Estas gran-
9 Mathews, Jessica, “Power Shift”, Foreign Affairs, vol. 76, núm. 1, 1997,
p. 50.
10 Ibidem,
p. 52.
11 Observa esta autora que hoy día las ONG proporcionan más asistencia
para el desarrollo que el sistema de la ONU en su conjunto, excluyendo al Banco
Mundial y al Fondo Monetario Internacional. “The range of these groups’ work
is almost as broad as their interests. They breed new ideas; advocate, protest, and
mobilize public support; do legal, scientific, technical, and policy analysis; pro-
vide services; shape, implement, monitor, and enforce national and international
commitments; and change institutions and norms”, ibidem, pp. 53-55.
DEBATE SOBRE EL ESTADO EN LA ERA DE LA GLOBALIZACIÓN 13
des empresas tienden a desconectarse de los intereses de sus

países de origen, a transferir empleos a otros países del mundo,
a evadir impuestos y a erosionar la soberanía económica de las
naciones. Por otro lado, la rápida globalización de los mercados
financieros que ha ocurrido en la última década se ha traducido
en una pérdida de control de parte de los Estados-nación. Los
mercados, entonces, son los que establecen reglas de facto que
además pueden imponer con su propia fuerza, y aunque los Esta-
dos pueden intentar oponerse a ellos, los castigos son sumamente
severos en términos de pérdida de capitales extranjeros, tecno-
logía y empleo doméstico.12 Asimismo —señala Mathews— las
fuerzas que impulsan la economía global han alimentado organi-
zaciones criminales de alcance también global, como el narcotrá-
fico, que aprovecha la porosidad de las fronteras y los espacios
financieros transnacionales y representa un desafío a la seguridad
del Estado. Como se puede ver en la experiencia de varios países
latinoamericanos, el narcotráfico es un problema que los Estados
aislados no pueden enfrentar con éxito por sí solos.
En tercer lugar, afirma Mathews respecto de las organizacio-
nes internacionales, que si bien hasta hace poco eran conside-
radas como instituciones de los estados-nacionales, actualmente
han desarrollado bases propias (constituencies), y a través de las
ONG han establecido conexiones directas con los pueblos del
mundo. Además, son fuente de soft law, es decir, de normas y
principios en forma de orientaciones, prácticas recomendadas,
resoluciones no obligatorias en rápida expansión, con gran efica-
cia, elaboradas por equipos de especialistas, abogados, científi-
cos e implementadas y monitoreadas por una influyente clase de
servidores civiles internacionales.13
12 En la actualidad el movimiento de capitales en los mercados financieros
que se da en un día, equivale a cien veces el volumen del comercio mundial.

Ibidem, p. 57.
13 Lo anterior es cierto tanto por lo que respecta a la labor de la ONU en el
monitoreo (activo y no sólo pasivo) de elecciones en el mundo como en lo rela-

tivo a la participación de instituciones financieras internacionales en los asuntos
domésticos de los estados. Ibidem, pp. 58 y 59.
Por último, observa la referida autora que la política interna-

cional ya no puede pensarse en términos de Estados que compi-
ten entre sí, y que defienden sus territorios y representan a sus
pueblos hacia afuera. Por encima y por debajo del Estado-nación
han surgido entidades que compiten exitosamente con el Estado
arrebatándole algunos de sus poderes y referentes emocionales
tradicionales. Ejemplos de este tipo de entidades son las insti-
tuciones supranacionales, como la Unión Europea y unidades
subnacionales (se refiere a nacionalidades que permanecieron
“ocultas” tras la imagen de unidad de muchos estados-nacionales
que étnica y/o culturalmente eran muy diversos), que cada vez
buscan con mayor fuerza desempeñar algún papel al nivel inter-
nacional. Pero quizá el desarrollo más importante en este aspecto
es el rápido crecimiento de autoridades híbridas, que incluyen a
actores estatales y no estatales, como la Unión Internacional de
Telecomunicaciones, la Unión Internacional para la Conserva-
ción de la Naturaleza y muchas más.14 En estos híbridos, la línea
entre lo público y lo privado se vuelve borrosa, y en ocasiones a
los Estados les toca jugar un papel menor.
La conclusión de Mathews es que el poder del Estado-nación
tiende a disolverse y declinar en las presentes circunstancias. Los
Estados están dejando de ser la unidad natural para resolver pro-
blemas. La revolución de la información y de la tecnología de
la comunicación tiende a favorecer a actores no estatales, y los
Estados cada vez más se verán obligados a seguir decisiones que
serán tomadas por otras entidades y actores en su lugar.15
II. La tesis de la transformación del Estado
Por su parte, otras autoras, como Anne Marie Slaughter,16 sos-

tienen que el papel del Estado no ha disminuido, sino que ha
14 Ibidem,
pp. 61 y 62.
15 Ibidem,
pp. 65 y 66.
16 Slaughter, Anne-Marie, “The Real New World Order”, Foreign Affairs,
vol. 76, núm. 5, 1997.

cambiado, lo cual implica que si bien dicha institución conserva

un significativo grado de importancia, ha aparecido una amplia
gama de actores no estatales que poseen cada vez mayores capa-
cidades para estructurar la política y la economía globales.17 De
hecho, Slaughter se pronuncia contra los “neo-medievalistas”18
que proclaman el fin del Estado-nación, señalando dos puntos que
éstos pierden de vista:
a. El poder privado no es sustituto del poder estatal. Todavía,
la regulación estatal es preferible para los distintos actores
interesados en poner límites o dar algún tipo de cauce a la
conducta de otros actores.19
b. El traslado de poder que está ocurriendo en el nuevo entor-
no internacional no implica un juego de suma-cero. En este
sentido, para Slaughter, lo que actores no estatales ganan
en poder no implica necesariamente una pérdida de poder
para el Estado. Por ejemplo, las ONG crean redes con otras
ONG de diversos países, y así ejercen presión sobre otros
actores domésticos no estatales que tradicionalmente han
tenido un importante poder de negociación frente a sus res-
pectivos Estados-nacionales.20
17 Véase en esta línea el trabajo de Higgott, R. et al., “Globalisation and
Non-State Actors”, en Higgott, Richard et al., Non-State Actors and authority

in the Global System, Routledge, Londres y Nueva York, 2000, p. 1.
18 Algunos autores han trazado una analogía entre el mundo medieval y el
orden mundial actual. Por ejemplo, Korbin ha identificado cuatro aspectos del
mundo medieval aplicables en la actualidad: 1. La geografía era ambigua y las
fronteras, inestables y mal definidas; 2. Las lealtades y alineaciones múltiples
eran la regla y no la excepción; 3. Las elites eran cosmopolitas, y no ligadas en
sus lealtades a un territorio particular, y 4. Había una nostalgia por la restaura-
ción del orden de Roma. Korbin, “Back to the future, Neomedievalism and the
postmodern digital world economy”, en Prakash, Aseem y Hart, Jeffrey, op. cit.,
pp. 165-187.
19 Por ejemplo, los ambientalistas prefieren tener en su país una ley que
proteja el medio ambiente, por encima de la opción de alcanzar dicho objetivo

organizando boicots contra las empresas que dañan el medio ambiente.
20 Por ejemplo, ONG internacionales aliadas con ONG chilenas, apoyando
ambas al gobierno chileno en su decisión de procesar a militares que incurrieron

en violaciones graves de derechos humanos durante la dictadura de Pinochet.
Por ello, la lectura de Slaughter en relación con lo que está pa-

sando es distinta a la de Mathews. Para la primera, el Estado no
está desapareciendo, sino que se está transformando, y esa trans-
formación significa —y esta es una opinión muy particular del
esquema de esta autora— la desagregación en partes separadas
y funcionalmente distintas. Estas partes, tales como tribunales,
agencias de regulación, ejecutivos y hasta legislativos —afirma
la autora— están entrando en redes con sus contrapartes del ex-
terior, creando una densa ramificación de relaciones que consti-
tuyen un nuevo orden “transgubernamental”.21
Por otra parte, para Slaughter este fenómeno “transguberna-
mental” ofrece mejores perspectivas que otras opciones de “go-
bernanza internacional”22 (por ejemplo, a través de burocracias
internacionales), en términos de eficacia y rendición de cuentas.
Esto es así puesto que, por un lado, aprovecha las estructuras,
experiencia, las burocracias, las agencias públicas existentes en
los Estados, si bien bajo un esquema complejo de interacciones
entre actores estatales adscritos a diversos estados; y por otro
lado deja abierta la posibilidad de control de las instituciones
gubernamentales por parte de los ciudadanos nacionales, a tra-
21 “Disaggregating the state into its functional components makes it pos-
sible to create networks of institutions engaged in a common enterprise even

as they represent distinct national interests. Moreover, they can work with their
subnational and supranational counterparts, creating a genuinely new world or-
der in which networked institutions perform the functions of a world govern-
ment-legislation, administration, and adjudication- without the form”. Slaughter,
Anne-Marie, “The Real New World Order”, Foreign Affairs, vol. 76, núm. 5,
1997, pp. 183, 184 y 195.
22 El concepto de “gobernanza”, en su vertiente doméstica (no en la inter-
nacional o global), será examinado posteriormente en el presente ensayo. En

cuanto al concepto de gobernanza global, podemos por lo menos mencionar que
presupone la existencia de una serie de temas y problemas que no pueden ser
eficazmente resueltos o regulados por los Estados-nacionales, en razón de que
trascienden las fronteras de éstos individualmente considerados (terrorismo,
medio ambiente, evasión fiscal, inmigración). Por ello, se requiere de mecanis-
mos transnacionales (transestatales?) de resolución o regulación.
vés de los mecanismos tradicionales de control y rendición de

cuentas.23
Como un ejemplo del fenómeno “transgubernamental”, Slau-
ghter examina el patrón de relaciones que se está formando entre
poderes judiciales de una multiplicidad de Estados. El concepto
que emplea para referirse a este fenómeno es el de “política ex-
terior judicial”:
Los jueces están construyendo una comunidad jurídica global.

Ellos comparten valores e intereses basados en su creencia en el
derecho como algo distinto pero no divorciado de la política y su
visión de sí mismos como profesionales que deben estar aislados
de la influencia política directa. En el mejor de los casos, esta
comunidad global recuerda a cada participante que su desempeño
profesional está siendo monitoreado y apoyado por una audiencia
más amplia.24
Esta comunidad implica una serie de mecanismos informales
y formales que han incrementado el contacto entre jueces de mu-
chos países; mecanismos que van desde la forma más elemental,
es decir, el conocimiento de las decisiones judiciales de órganos
judiciales extranjeros e internacionales, hasta formas más sofisti-
cadas de cooperación e interacción entre tribunales nacionales y
tribunales internacionales.25
Asimismo, cita Slaughter nuevas formas de promoción del

contacto entre jueces a nivel internacional, tal como la Organiza-
ción de Cortes Supremas en las Américas, creada en 1995, como
otro ejemplo más de una “política exterior judicial”, producto
23 “Transgovernmentalism offers answers to the most important challenges
facing advanced industrial countries: loss of regulatory power with economic

globalization, perceptions of a “democratic deficit” as international institutions
step in to fill the regulatory gap, and the difficulties of engaging non-democratic
states”. Ibidem, p. 197.
24 Ibidem, p. 186.
25 Como en el caso de temas en los que hay un empalme entre derecho eu-
ropeo y derecho nacional, respecto de los cuales el Tribunal Europeo de Justicia

y los tribunales nacionales europeos deben actuar de manera coordinada.
de la iniciativa y el impulso de los poderes judiciales del he-

misferio.26 El resultado final de este proceso no habrá de ser un
sistema unificado de tribunales a nivel mundial, que en la cima
tenga una especie de tribunal mundial. A diferencia de ello, para
Slaughter:
La comunidad jurídica global emergente a partir de redes de po-

deres judiciales habrá más bien de incluir muchos sistemas ju-
rídicos, cada uno establecido en un estado o región específicos.
Ninguna corte suprema podría establecer reglas globales defini-
tivas. Los tribunales nacionales habrán de interactuar entre sí y
con tribunales supranacionales en forma tal que puedan acomo-
darse las diferencias, así como reconocer y reforzar los valores
comunes.27
Cabe aclarar que Slaughter no limita el fenómeno “transguber-

namental” a los poderes judiciales, sino que lo aplica igualmente
a las administraciones públicas y poderes legislativos de los Es-
tados. A partir de este tipo de interacciones es de donde habrá de
surgir un nuevo orden mundial, según la autora.28
III. Tesis adoptada en este trabajo
Ahora bien, no es este el lugar para hacer una revisión exhaus-

tiva del debate actual sobre el impacto de la globalización sobre
el Estado.29 Para los efectos del presente trabajo, nos hemos li-
mitado a presentar dos posturas que ilustran los extremos en los
que transcurren dichas discusiones, en el entendido de que entre
ambos existen gran número de posturas diferentes. No obstante,
26 Ibidem, p. 189.
27 Idem.
28 Ibidem,pp. 183-195, y Slaughter, Anne Marie, A New World Order,
Princeton, Princeton University Press, 2004.
29 Tal debate puede revisarse en los trabajos de Held, David, La democracia
y el orden global, Barcelona, Paidós, 1997; o bien el de Kaplan, Marcos, Esta-

do y globalización, México, UNAM, 2002.
desde nuestro punto de vista, y más allá de las perspectivas de

Mathews y Slaughter, hay elementos suficientes para afirmar que
el Estado-nación no está desapareciendo ni se está disolviendo su
poder de regulación y de organización de las conductas sociales
en razón de los fenómenos identificados con la globalización.
En este sentido, diríamos, junto con un importante grupo de in-
vestigación de la Universidad de Bremen, que el Estado retiene
actualmente sus características básicas como Estado territorial,
Estado constitucional, Estado nación democrático y Estado in-
tervencionista, si bien cada vez más comparte responsabilidades
en la provisión de seguridad física, seguridad jurídica, autode-
terminación democrática y bienestar social, con instituciones al
nivel internacional. En suma, no consideramos que el Estado ha
perdido capacidades regulatorias y operacionales, si bien recono-
cemos que ya no tiene el monopolio sobre su ejercicio. Al pare-
cer, en la mayoría de los casos los Estados están entrelazados con
nuevos sitios de responsabilidad.30
Ahora bien, si es verdad que los fenómenos y transformacio-
nes arriba apuntados se han venido desarrollando, entonces se
plantea la necesidad de una reconceptualización del Estado, y
también de una serie de conceptos asociados a él , como lo son el
de poder, autoridad, soberanía, legitimidad, la distinción entre
lo público y lo privado, y entre lo interno y lo externo. Se trata
de nociones relevantes del derecho público, que se han forjado a
lo largo de siglos de construcción teórica y dogmática, y que re-
quieren de una revisión a la luz de los procesos y fenómenos que
están teniendo lugar en la actualidad.
La propuesta de este trabajo es que el análisis del concepto
de “gobernanza” es un buen punto de partida para entender las
transformaciones del Estado, así como para emprender el refe-
rido ejercicio de reconceptualización referido en el párrafo an-
terior. El siguiente capítulo tiene el objetivo de realizar dicho
análisis.
30 Hurrelmann et al. (eds.), Transforming the Golden-Age Nation State,
MacMillan, 2007, p. 199.

Capítulo segundo
EL CONCEPTO DE GOBERNANZA
El análisis del término “gobernanza” puede servir de base para

generar un marco conceptual relativo a las transformaciones del
Estado en la actualidad. Debemos apuntar, sin embargo, que di-
cho término está lejos tener un significado único y aceptado por
todos. Ello no obstante, puede identificarse en algunas de sus
significaciones (diríamos que las dominantes en el ámbito aca-
démico) una serie de implicaciones que se refieren a procesos de
cambio en el Estado y su entorno, lo cual ha abierto debates teóri-
co-conceptuales que también afectan a nociones tradicionales del
derecho público. Dicho lo anterior, partiremos de una distinción
entre la dimensión doméstica o interna del concepto de gober-
nanza, y la dimensión internacional o global del referido término,
en el entendido de que en el presente trabajo nos ocuparemos
de la primera dimensión. Sin embargo, debemos tener presente
que la revisión de las dos dimensiones es lo que ha de permitir
reconocer de manera integral algunas de las transformaciones que
experimenta el Estado en la era de la llamada globalización.31
Gobernanza es un concepto que en su connotación actual es
producto del debate académico sobre las transformaciones del
Estado, así como del discurso analítico y prescriptivo de diversos
31 Para un análisis de la dimensión global del concepto de gobernanza, se
puede revisar mi trabajo titulado “Reflexiones en torno al concepto de gober-

nanza global y su impacto en el ámbito jurídico”, que será publicado en las
Memorias del Seminario Permanente de Derechos Humanos. V Jornadas, co-
ordinado por Luis T. Díaz Müller. El Seminario tuvo lugar el 29 de octubre de
2009 en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.
21
organismos y agencias internacionales. Al lado de otros concep-

tos como “gobernabilidad” y “nueva gestión pública”, es mani-
festación de una serie de cambios que han ocurrido tanto a nivel
de concepción teórica como de realidad empírica acerca de lo
que el Estado es, y de lo que debiera ser.
Como observa Aguilar, gobernabilidad, gobernanza (y, noso-
tros añadimos, la nueva gestión pública) son conceptos de algu-
na manera “emparentados”, o articulados alrededor de la misma
problemática (la del gobierno o dirección de la sociedad), si bien
hacen referencia a distintas interrogantes y realidades.32 Incluso
puede afirmarse que en cierta forma, el debate sobre el concepto
de gobernabilidad, con la connotación general que se le dio en
la ciencia política a partir de finales de los años setenta del siglo
XX, anunció el surgimiento del concepto de gobernanza, en su
significación actual.33 En las siguientes líneas se buscará identifi-
car los elementos comunes y las diferencias o peculiaridades de
cada uno de estos conceptos, así como la vinculación de ellos con
la discusión sobre las transformaciones del Estado en el mundo
actual.
I. Gobernabilidad
Como se recordará, en la década de los setenta del siglo pasa-

do y desde la perspectiva de la ciencia política, se abrió una dis-
cusión sobre los problemas de control gubernativo en las demo-
cracias industrializadas, que dio lugar al Informe a la Comisión
Trilateral sobre gobernabilidad de las democracias, escrito por
32 Esto lo afirma Aguilar Villanueva al explicar la diferencia entre “gober-
nabilidad y “gobernanza”. Aguilar Villanueva, Luis F., Gobernanza y gestión

pública, México, Fondo de Cultura Económica, 2008, p. 38.
33 Al parecer, el término “gobernanza” proviene del francés, de donde pasó
al inglés, siendo entendido primero como “dirección de navíos”, si bien poste-

riormente fue ampliando su significado hacia ideas como la de gobierno, admi-
nistración y dirección. Véase Sánchez González, José Juan, Gestión pública y
governance, 2a. ed., Toluca, Instituto de Administración Pública del Estado de
México, 2006, p. 18.
EL CONCEPTO DE GOBERNANZA 23
Michel Crozier, Samuel Huntington y Joji Watanuki.34 Se recor-

dará también que la idea central de dicho Informe era que los
problemas de (in)gobernabilidad en las democracias de países
altamente industrializados provenían de la “sobrecarga” del Es-
tado de bienestar, ante demandas y presiones de diversos grupos
sociales; a su vez, esto se traducía en una crisis fiscal permanen-
te, así como en pérdida de capacidad para resolver problemas
económicos y sociales en el largo plazo. Por lo anterior, y esta era
la propuesta derivada del Informe, el Estado debía reducir su ta-
maño (“adelgazamiento”) y “devolver” a la sociedad tareas y res-
ponsabilidades que hasta ese momento se habían definido como
correspondientes en exclusiva a los poderes públicos.35 Como ve-
remos más adelante, en una forma diversa, estas dos ideas habrán
de aparecer también en los conceptos de nueva gestión pública
(NGP) y gobernanza.36
34 La llamada Comisión Trilateral es una organización internacional de
carácter privado, fundada en 1973 por iniciativa de David Rockefeller, cuyo

objetivo es impulsar la cooperación entre tres regiones del mundo que agrupan
a los países más desarrollados: América del Norte (Estados Unidos y Canadá),
Europa y Japón.
35 Como observa Valdés: “El interés de este informe radicaba en la evalua-
ción de la capacidad de los gobiernos para controlar eficazmente las estructuras

políticas y económicas que habían emergido de los llamados ‘Estados benefac-
tores’. Su preocupación más significativa consistía en ofrecer un diagnóstico de
la gobernabilidad de las sociedades en las que los bienes y servicios proporcio-
nados por el Estado a diversos grupos sociales representaban una ‘sobrecarga’
insostenible a mediano plazo, debido al creciente déficit fiscal que implicaban y
a la consecuente disminución de su capacidad para mantener economías de alto
desempeño. De ahí que la alternativa propuesta fuera el adelgazamiento del Es-
tado y la ‘devolución’ a la sociedad de iniciativas y tareas de las que el gobierno
debía dejar de hacerse cargo”. Visión ésta que convergió, cabe hacer notar, con
el ascenso de la teoría económica neoclásica, como herramienta de análisis y
de política económica, y como referente ideológico. Valdés Ugalde, Francisco,
“Gobernanza e instituciones. Propuestas para una agenda de investigación”,
Perfiles Latinoamericanos, núm. 31, enero-junio de 2008, p. 97.
36 En la perspectiva de la Comisión Trilateral, “la ingobernabilidad pro-
bable o inminente es resultado directo del patrón de gobernación del gobierno

social (gubernamentalista, dirigista, intervencionista, providencialista, iguali-
En el examen crítico que hace del concepto de gobernabilidad

manejado por el Informe a la Comisión Trilateral, Aguilar Villa-
nueva observa con precisión uno de los límites internos de dicho
concepto, lo cual abrió, por así decirlo, el espacio para el surgi-
miento del concepto de gobernanza. Dicho en pocas palabras, el
referido límite se encuentra en su premisa “gubernamentalista”,
según la cual el agente central único de la conducción social es
el Estado, y, en particular, el gobierno ejecutivo mediante sus
políticas públicas y su provisión de servicios públicos. De esta
manera, para Aguilar:
En su planteamiento estándar, la cuestión de la gobernabilidad

consiste en preguntarse sobre las capacidades de gobernar del go-
bierno, considerando a la sociedad como algo que por definición
ha de ser gobernado y administrado, dado que se la considera
atrasada, incompetente, ignorante, dividida e incapaz de autorre-
gulación, autodesarrollo y autogobierno… La sociedad es enten-
dida como el problema más que como parte de la solución de los
problemas. El supuesto del gobierno como agente central o único
de la gobernación de la sociedad, dotado de un gran espacio de
autonomía y soberanía respecto de la sociedad, y de ésta como
una realidad ingobernable por sí misma, no ha sido sólo singular
de América Latina. 37
Como puede verse en el análisis de Aguilar, el concepto de

gobernabilidad se centra en la creación y la consolidación de la
capacidad de gobernar del gobierno. Así, un gobierno capaz es
suficiente para la gobernación de la sociedad, y la resolución de
los problemas de gobernabilidad requiere, consecuentemente, la
identificación de las capacidades de los que el gobierno carece
tario, rehén de las negociaciones entre organizaciones empresariales y sindi-

catos…), que destina al gobierno a ser rebasado por las expectativas sociales
y, en consecuencia, a suscitar la desconfianza social puesto que al no estar en
condiciones de proveer a sus ciudadanos con los bienes y servicios que mate-
rializan su compromiso con la justicia y la seguridad social deja de ser leal a su
principio de legitimidad”. Aguilar, op. cit., p. 57.
37 Ibidem, pp. 69 y 70.
(institucionales, fiscales y administrativos). Sin embargo, apunta

Aguilar, desde la perspectiva de la gobernabilidad, la problemá-
tica y su resolución son circunscritos al ámbito gubernamental.
Es decir, no se necesita acudir a capacidades o recursos extragu-
bernamentales para gobernar a una sociedad.38
Ahora bien, el punto de quiebre en la transición del concepto
de gobernabilidad al de gobernanza se produjo cuando se comen-
zó a constatar que gobiernos fiscal y administrativamente fuertes
de las sociedades altamente industrializadas se mostraban débiles
para resolver problemas. Fue así como se empezó a buscar “más
allá del gobierno”, en busca de capacidades no gubernamentales:
Al volver la mirada al mundo social se descubrió de gana o por
fuerza que en su ámbito existen agentes privados y sociales pro-
ductivos, capaces de autorregularse y de resolver sus problemas,
dotados además de recursos relevantes para resolver (o contribuir
a resolver) muchos de los onerosos problemas sociales que en el
pasado se habían querido atender mediante programas guberna-
mentales, con el efecto de que los gobiernos habían remplazado
con sus burocracias a estos actores o habían limitado su actividad
económica y civil independiente. Dicho de otro modo, se descu-
brió que no todas las capacidades requeridas para la gobernación
del país —particularmente en el campo del crecimiento económi-
co y el desarrollo social— se encuentran en el ámbito del gobier-
no y las que posee el gobierno, aun si extraordinarias (legislación,
coacción, imposición fiscal, servicios sociales universales…), son
insuficientes frente a la magnitud de los nuevos y viejos proble-
mas de la sociedad. 39
En suma, si el enfoque de la gobernabilidad identifica la pro-

blemática de las democracias altamente industrializadas como un
asunto centrado en el gobierno, la perspectiva novedosa (que de-
rivó, como se verá más adelante, en el concepto de gobernanza),
vio a aquella problemática como un asunto del gobierno y de la
sociedad, así como de la trama de relaciones tejida entre ambos.
38 Ibidem, pp. 71 y 72.
39 Ibidem, pp. 72 y 73.
II. La Nueva Gestión Pública (NGP)

Por su parte, desde la perspectiva de la ciencia de la administra-
ción pública, el último tercio del siglo XX vio surgir también una
serie de debates sobre la reforma administrativa del Estado, que
llevaba implícita una reconceptualización de la conducción gu-
bernativa en las sociedades contemporáneas. En una primera eta-
pa, este ejercicio estuvo estrechamente vinculado y dominado por
la lógica de los ajustes financieros realizados por muchos países
en la década de los ochenta. Así, la reforma de la administración
pública constituyó una respuesta a los problemas crecientes de
operación del gobierno, al déficit fiscal creciente, calidad incierta
de servicios públicos, efectos de políticas económicas erróneas, y
a la consecuente desconfianza de los ciudadanos en capacidad
y seriedad directiva de los gobiernos. El objetivo fue, entonces,
introducir disciplina financiera, lograr mayor economía, eficacia
y eficiencia en el uso de los recursos públicos y, primordialmente,
la reducción del tamaño del sector público, con la eliminación de
órganos y programas innecesarios e ineficientes.40
Sin embargo, en una segunda etapa, situada en la década de
los noventa del siglo XX, el énfasis de la reforma administrativa
se centró en el tema de la organización, operación, formas de tra-
bajo y prácticas de la administración pública. Fue así como tomó
forma lo que a la postre se identificaría como la nueva gestión pú-
blica (NGP), que en la definición de Andrea López en esencia se
configuró como un conjunto de iniciativas de reforma de la gestión
pública, en las estructuras y procesos de organización del sector pú-
blico para mejorar su funcionamiento, y que se caracterizó por la
aplicación de las tecnologías de gestión privada en el ámbito de
las organizaciones públicas, la racionalización de estructuras y
procedimientos, la revisión de los procesos de toma de decisiones
y el incremento de la productividad de los empleados públicos.41
40 Ibidem,
pp. 140 y 141.
41 López,
Andrea, “La nueva gestión pública: algunas precisiones para su
abordaje conceptual”, México, INAP, p. 9 (http://www.inap.gov.do/images/
stories/La_Nueva_Gestion_Publica.pdf).
Siguiendo a Longo y Echebarría,42 los rasgos más relevantes

de la NGP pueden resumirse de la siguiente manera:
a. Propone el rediseño de las organizaciones públicas, en bus-
ca de mayor eficacia y eficiencia del aparato administrativo
estatal, introduciendo en éste estructuras, lógicas y valores
de las empresas privadas (iniciativas de medición y evalua-
ción del rendimiento, sistemas de presupuestación y con-
trol, reingeniería de procesos administrativos, mejora en la
distribución de recursos humanos, etcétera).
b. Implica la creación de un nuevo marco de responsabili-
dad basado en la exigencia de resultados, y “orientación al
cliente”;
c. Propone la identificación de centros, unidades o agencias, que
reciben facultades delegadas de gestión bajo la contrapartida
de sistemas de medición de recursos, objetivos y resultados
y mecanismos de planificación y control de gestión.
d. Se basa en la separación de los roles planificador y pro-
ductor, sustituyendo la coordinación jerárquica por una co-
ordinación contractual con competencia entre proveedores
que dispondrían de autonomía de gestión. Esto favorece la
adaptación a los entornos específicos de las diferentes cen-
tros de actividad pública.43
42 Longo Martínez, Francisco y Echebarría Ariznabarreta, Koldo, “La nue-
va gestión pública en la reforma del núcleo estratégico del gobierno: experien-

cias latinoamericanas”, noviembre de 2000. Al momento de escribir el ensayo,
Francisco Longo Martínez era el director del Instituto de Dirección y Gestión
Pública de Escuela Superior de Dirección y Administración de Empresas (Bar-
celona), y Koldo Echebarría Ariznabarreta era especialista principal en Refor-
ma del Estado, División Estado y Sociedad Civil, del Banco Interamericano de
Desarrollo (Washington). El ensayo puede encontrarse en http://www.iadb.org/
sds/doc/sgc-estudioCLAD.pdf
43 Para Aguilar, la NGP, en resumidas cuentas, aspira a crear estructuras
descentralizadas de gestión de los servicios públicos, y separa la función de

planeación estratégica de la gestión de los servicios, proponiendo como ins-
trumento de vinculación entre ambos la ‘coordinación contractual’, en aras
de lograr la economía, eficiencia y eficacia, flexibilidad y adaptabilidad en la
prestación de servicios públicos. Asimismo, Aguilar resalta la distinción que
Ahora bien, esta filosofía del “Estado gerencial” se ve refle-

jada en un documento del Centro Latinoamericano de Adminis-
tración para el Desarrollo (CLAD), titulado “Una nueva gestión
pública para América Latina”.44 El análisis de este documento es
relevante, porque expresa un consenso de los Estados miembros
de dicho organismo, y porque ha tenido impacto en procesos de
reforma de los sectores públicos de diversos países de la región.
Entre los puntos principales de dicho documento destacan los
siguientes:
i. El reto de América Latina es construir un Estado para en-
frentar los nuevos desafíos de la sociedad postindustrial, un Esta-
do para el siglo XXI, que además de garantizar el cumplimiento
de los contratos económicos, debe ser lo suficientemente fuerte
la perspectiva de la NGP hace entre la decisión/formulación de la política y la

implementación/administración misma que “acentúa el carácter estratégico de
la alta dirección de gobierno y abre la posibilidad de que organismos privados y
sociales participen en el desarrollo de las políticas públicas mediante contratos
para la provisión de los insumos (outsourcing) y/o la prestación de servicios
(contracting out) de manera independiente o en forma asociada con el gobierno.
En conexión, la distinción entre el financiamiento público del servicio, que es
responsabilidad ineludible del Estado, y la prestación del servicio público, que
puede realizarse mediante acciones gubernamentales o extragubernamentales o
asociadas”. Aguilar, op. cit., p. 151.
44 El Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD)
es un organismo público internacional, de carácter intergubernamental, consti-

tuido en 1972 bajo la iniciativa de los gobiernos de México, Perú y Venezue-
la. Su creación fue respaldada por la resolución 2845-XXVI de la Asamblea
General de las Naciones Unidas, con el propósito de establecer una entidad
regional que tuviera como eje de su actividad la modernización de las adminis-
traciones públicas, un factor estratégico en el proceso de desarrollo económico
y social. Su misión es promover el análisis y el intercambio de experiencias y
conocimientos en torno a la reforma del Estado y la modernización de la admi-
nistración pública, mediante la organización de reuniones internacionales espe-
cializadas, la publicación de obras, la prestación de servicios de documentación
e información, la realización de estudios e investigaciones y la ejecución de
actividades de cooperación técnica entre sus países miembros y proveniente
de otras regiones. Información tomada de http://clad.org/portal. El documento
citado puede encontrarse en http://www.clad.org/documentos/declaraciones/
una-nueva-gestion-publica-para-america-latina.
como para asegurar los derechos sociales y la competitividad de

cada país en el escenario internacional. Se busca, de este modo,
una tercera vía entre el laissez-faire neoliberal y el antiguo mo-
delo social-burocrático de intervención estatal, que además tome
en cuenta las peculiaridades latinoamericanas.
ii. El Estado continúa siendo un instrumento fundamental para
el desarrollo económico, político y social de cualquier país, aun
cuando hoy deba funcionar en una manera diferente a la contem-
plada en el patrón nacional-desarrollista adoptado en buena parte
de América Latina, y al modelo social-burocrático que prevale-
ció en el mundo desarrollado de la posguerra.
iii. La gran modificación del papel del Estado tiene que ocurrir
en lo que concierne a la forma de intervención, en el plano eco-
nómico y en el plano político.
iv. En el área social, el camino está en fortalecer el papel del
Estado como formulador y financiador de las políticas públicas.
Para esto, se torna fundamental el desarrollo de la capacidad ca-
talizadora de los gobiernos en cuanto a atraer a la comunidad, a
las empresas o al tercer sector, para compartir la responsabilidad
en la ejecución de los servicios públicos, principalmente los de
salud y educación básica. Pero debe hacerse un primer llamado
de atención para el caso latinoamericano: es necesario mantener
el poder de intervención estatal directa, en caso de que no estu-
vieran dadas las condiciones sociales mínimas para compartir las
actividades con la sociedad. Por consiguiente, es preciso diferen-
ciar las situaciones en las cuales los servicios podrán ser sumi-
nistrados por más de un proveedor y/o por entidades públicas no
estatales, de aquellas situaciones en las que el aparato estatal será
el único capaz de garantizar la uniformidad y la realización sin
interrupciones de las políticas públicas.
v. El modelo gerencial propuesto por el documento del CLAD
tiene su inspiración en las transformaciones organizacionales
ocurridas en el sector privado, las cuales modificaron la forma
burocrático-piramidal de administración, flexibilizando la ges-
tión, disminuyendo los niveles jerárquicos y, por consiguiente,
aumentando la autonomía de decisión de los gerentes —de ahí

el nombre de gerencial—. Con estos cambios, se pasó de una
estructura basada en normas centralizadas a otra sustentada en
la responsabilidad de los administradores, avalados por los re-
sultados efectivamente producidos. Este nuevo modelo procura
responder con mayor rapidez a los grandes cambios ambientales
que acontecen en la economía y en la sociedad contemporáneas.
vi. En este sentido, los cambios deben ser orientados:
a) por la flexibilización organizacional, capaz de hacer más
ágiles a los gobiernos;
b) por el montaje de una red de relaciones más democráticas
entre la prestación de los servicios públicos y los ciudada-
nos-consumidores;
c) por la implantación de un modelo contractual y competiti-
vo de acción estatal, a partir del cual se pueda aumentar la
eficiencia y la efectividad de las políticas.
vii. La reforma gerencial es una modificación estructural del
aparato del Estado. No puede ser confundida con la mera imple-
mentación de nuevas formas de gestión, como las de la calidad
total. Se trata de cambiar los incentivos institucionales del sis-
tema, de modo de transformar las reglas burocráticas más gene-
rales, lo que permitiría a los administradores públicos adoptar
estrategias y técnicas de gestión más adecuadas.
viii. Descentralizar la ejecución de los servicios públicos es
una tarea esencial en el camino de la modernización gerencial del
Estado latinoamericano.
ix. En las actividades exclusivas del Estado que permanez-
can a cargo del gobierno central, la administración debe basarse
en la desconcentración organizacional. Los organismos centrales
deben delegar la ejecución de las funciones hacia las agencias
descentralizadas. El principio que orienta este cambio es el de
que debe existir una separación funcional entre las estructuras
responsables de la formulación de políticas y las unidades des-
centralizadas y autónomas, ejecutoras de los servicios, y de esta
manera orientar la administración pública a través del control de

los resultados obtenidos por las agencias autónomas.
x. La administración pública gerencial se orienta, básicamen-
te, por el control de los resultados, contrariamente al control paso
a paso de las normas y procedimientos, como se hacía en el mo-
delo burocrático weberiano.
xi. La definición de los objetivos no basta para evaluar los
resultados obtenidos por la burocracia y para ubicarla en un pro-
ceso continuo de aprendizaje organizacional. Se requiere la pre-
sencia de otros tres mecanismos, esenciales en este proceso. El
primero de estos mecanismos es el establecimiento de un modelo
contractual entre el organismo central y las agencias descentrali-
zadas. Es el denominado contrato de gestión, que tiene como base
metas cuantitativas definidas a priori y posteriormente evaluadas.
El contrato de gestión también debe definir qué hacer después de
la evaluación, en términos de sanciones, premios u otras formas
de corregir los errores. En suma, el contrato de gestión constituye
un instrumento que permite tanto una estimación más rigurosa de
la eficiencia, de la eficacia y de la efectividad, como el aumento
de la transparencia de la administración pública, toda vez que la
sociedad puede saber de antemano cuáles son, de hecho, los ob-
jetivos de cada organismo público, sus resultados y lo que podría
hacerse para corregir eventualmente un mal desempeño.
xii. Es preciso hacer a los funcionarios públicos, responsables
de las metas, conscientes de la misión de su organización, y la
mejor forma de lograrlo es delegando poder (empowerment) y
autonomía a los gerentes.
xiii. La mayor autonomía gerencial de las agencias y de sus
gestores debe ser complementada con nuevas formas de control.
En lo primordial, el control deja de ser el control burocrático que
buscaba estimar si todos los procedimientos se habían cumplido
en forma correcta, para preocuparse más por las ganancias de
eficiencia y efectividad de las políticas. Con la reforma gerencial
del Estado, el control que antes era llevado a cabo sólo por los
administradores y las estructuras internas de control externo e in-
terno, ahora pasa a ser, adicionalmente, la combinación de cuatro

tipos de control: control de resultados, control contable de cos-
tos, control por competencia administrada, o por cuasimercados
y control social (además de reforzar el control judicial).
xiv. Con respecto al tipo de agencia descentralizada, que actúa en
los servicios sociales y científicos, el documento del CLAD sostie-
ne que el Estado debe continuar actuando en la formulación gene-
ral, en la regulación y en el financiamiento de las políticas sociales
y de desarrollo científico-tecnológico, pero que es posible trans-
ferir el suministro de estos servicios a un sector público no estatal
en varias situaciones. Pero el documento del CLAD señala que es
preciso establecer que no se trata de la privatización de los servi-
cios públicos en el área social, pues el Estado continuará siendo el
principal financiador, y más que esto, tendrá un papel regulador en
el sentido de definir las directrices generales y de poder retomar la
aplicación de determinadas políticas, en caso de que sus ejecuto-
res no estén realizando un trabajo acorde con lo esperado por los
ciudadanos. Para el CLAD, la confusión conceptual proviene de
una visión dicotómica, que contrapone lo “estatal” a lo “privado”
y que, por tanto, asume que si el Estado no está realizando directa-
mente la prestación de los servicios, ellos fueron privatizados.
xv. El CLAD reconoce la existencia de un tercer marco ins-
titucional: el espacio público no estatal. En esta perspectiva, el
concepto de público sobrepasa el concepto de estatal, y abarca la
capacidad de la sociedad para actuar en asociación con el Estado
en el suministro de servicios públicos, ya sea en el control, ya
sea en la producción. La reforma gerencial del Estado propone la
transferencia de la provisión de servicios públicos sociales al espa-
cio público no estatal, considerando las siguientes cuatro razones:
la primera se refiere a la necesidad de flexibilizar la administración
pública latinoamericana, fuertemente marcada por un derecho ad-
ministrativo en extremo rígido. Con esta flexibilización, es posible
obtener ganancias considerables de eficiencia y de efectividad, sin
afectar verdaderamente los principios básicos del Estado de dere-
cho, concernientes al trato igual a todos los ciudadanos.
xvi. Los grupos sociales que asumen este espacio público no

estatal, en su mayoría poseen una motivación que va más allá de
la pecuniaria. Esto ocurre sobre todo porque el compromiso ideo-
lógico con la causa en cuestión —servicios en el área educacio-
nal o de asistencia a la vejez, por ejemplo— estrecha los vínculos
entre los miembros de esas organizaciones, siendo este compro-
miso más relevante que los preceptos organizacionales burocráti-
cos, o aquellos orientados al lucro. En políticas como las del área
social, es de importancia capital la dedicación humana, que está
más presente en organizaciones cuya base es la solidaridad.
xvii. A pesar de esta importante ventaja del espacio público no
estatal, la regulación estatal sobre estas políticas seguirá siendo
fundamental, toda vez que podrá tener lugar una intervención
gubernamental en caso de que haya problemas en la prestación
de estos servicios. Es bueno recordar que en los Estados Unidos,
país con tradición en lo que concierne a la asunción de la gestión
de determinados servicios por parte de la comunidad, existe una
agencia pública que inspecciona las ONG, dándoles o no licencia
para actuar. El concepto de público, por lo tanto, es dinámico, de-
pendiendo del desempeño de los ejecutores de las políticas y de
la evaluación realizada por los gobiernos y por la sociedad.
xviii. Una tercera ventaja que acarrea el concepto de público
no estatal es la de mostrar que el Estado necesita aumentar su
capacidad de cooperación con la comunidad, el tercer sector, y el
mercado. Sin esto, los gobiernos tendrán dificultades para mejo-
rar la prestación de los servicios públicos. Se busca así ampliar
el espacio público, con la creación del concepto de lo público no
estatal, y procura aumentar las formas de participación popular
en la evaluación y en el control de los servicios públicos.
xix. El CLAD propone la adopción del concepto de Estado
red, capaz de aglutinar las varias lógicas y sujetos sociales para
hacer frente a los graves problemas que afectan a los países lati-
noamericanos, particularmente en el área social.
xx. La reforma gerencial no opta por los principios del merca-
do como el ordenador por excelencia de los nuevos rumbos del
sector público. La propuesta del CLAD es que el camino para

modernizar la administración pública pasa por la redefinición de
las relaciones entre la sociedad y el Estado, con la construcción
de una esfera pública que de hecho involucre a la sociedad y a los
ciudadanos en la gestión de las políticas públicas.
xxi. Afirma, finalmente, que la oferta de servicios públicos a
través de entidades públicas no estatales, además de ser más se-
gura, puede ser más eficiente que la oferta privada o inclusive
estatal.45
La revisión de este documento nos permite observar que la
“reforma gerencial” propuesta por el enfoque de la NGP y re-
cogido por organismos intergubernamentales como el CLAD,
apunta en el mismo sentido señalado por la crítica al concepto de
gobernabilidad revisada líneas arriba: la resolución de los proble-
mas de las sociedades posindustriales requiere una reformulación
de conceptos tradicionales relativas al Estado y a sus formas de
relación con los diversos grupos sociales. La idea central es: el
Estado debe compartir responsabilidades en la prestación de ser-
vicios públicos, por lo que en la agenda de la reforma administra-
tiva figura el diseño de fórmulas e instrumentos de organización
y coordinación entre agentes públicos y privados, menos jerár-
quicos, más descentralizados y horizontales, más flexibles como,
por ejemplo, el “contrato de gestión”.
III. Gobernanza
En relación con el concepto de gobernanza, Aguilar distingue
entre su acepción descriptiva y su connotación normativa. En la
primera, el concepto se refiere a una serie de cambios que se han
45 Este es un resumen del documento del CLAD “Una nueva gestión pública
para América Latina”, preparado por el Consejo Científico del CLAD y aproba-
do en su sesión del 14 de octubre de 1998 por el Consejo Directivo del CLAD,
el cual está compuesto por las máximas autoridades gubernamentales respon-
sables de la modernización de la administración pública y de la reforma del
Estado de los 25 países miembros. El documento puede leerse íntegro en http://
unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/UNPAN000161.pdf .
dado desde fines del siglo XX, relativos a las relaciones entre
gobierno y sociedad en muchos Estados para poder reconstruir el
sentido y la capacidad de dirección de la sociedad:
Lo distintivo del concepto desde su origen ha sido mostrar el he-

cho de que la dirección de la sociedad trasciende la acción guber-
namental, puesto que los gobiernos, para reconstruir la posibili-
dad de que sus sociedades no entraran en decadencia y alcanzaran
sus metas en el campo económico y social, tuvieron que integrar
a su deliberación y acción a agentes económicos y sociales inde-
pendientes cuyas acciones además no se apegan a lógicas políti-
cas. Describe, en consecuencia, el hecho de que varias políticas
sociales y servicios públicos han comenzado a llevarse a cabo
mediante formas que ya no son exclusivamente gubernamenta-
les, burocráticas, sino que incorporan mecanismos de mercado y
de participación de la sociedad y reseña que se introducen for-
mas de asociación y cooperación del sector público con el sector
privado y social para atacar problemas sociales endémicos y pro-
ducir los futuros deseados.46
Asimismo, para Aguilar, la gobernanza en sentido descriptivo

alude a la mayor capacidad de decisión e influencia que los ac-
tores no gubernamentales (empresas económicas, organizaciones
de la sociedad civil, centros de pensamiento autónomos, orga-
nismos financieros internacionales) han adquirido en el procesa-
miento de los asuntos públicos, en la definición de la orientación
e instrumental de las políticas públicas y los servicios públicos,
y da cuenta de que han surgido nuevas formas de asociación y
coordinación del gobierno con las organizaciones privadas y so-
ciales en la implementación de las políticas y la prestación de
servicios.47
Ahora bien, resulta interesante observar cómo es que en el
ámbito de la ONU, a mediados de la década de los noventa se
comenzó a emplear el concepto de gobernanza en un sentido des-
46 Aguilar, op. cit., p. 84.

47 Ibidem, pp. 84 y 85.
criptivo. Por ejemplo, en un documento relevante del PNUD se

definió a la gobernanza como “… el ejercicio de autoridad polí-
tica, económica y administrativa para manejar los asuntos de la
nación. Es un complejo de mecanismos, procesos, relaciones e
instituciones por medio de los cuales los ciudadanos y los grupos
articulan sus intereses, ejercen sus derechos y obligaciones y me-
dian sus diferencias”.48 En el documento se adopta un significado
“amplio” de gobernanza, en el cual se incluyen tres importantes
dominios de la misma, que contribuyen a alcanzar desarrollo hu-
mano sustentable, a saber: el dominio del Estado (instituciones
políticas y gubernamentales); el dominio de las organizaciones
de la sociedad civil y el dominio del sector privado. La idea cen-
tral es que la gobernanza trasciende al Estado e incluye a las
organizaciones de la sociedad civil y al sector privado.49 De esta
manera, gobernanza ha venido a ser entendida como una forma
en que se conduce una sociedad y de organizar la acción colecti-
va para el logro de objetivos comunes, en la que participan tanto
actores públicos como actores privados. En este sentido, repre-
senta una forma distinta de visualizar los asuntos de “gobierno”
que bajo una concepción tradicional (enfoque de gobernabilidad)
se centraba en los poderes públicos.
Asimismo, en los ámbitos académicos también se pueden
encontrar definiciones que apuntan en la misma dirección. Por
ejemplo, Kooiman sostiene que
…la esencia del argumento es que la gobernanza de y en las so-

ciedades modernas es una mezcla de todo tipo de esfuerzos de
gobierno por todo tipo de actores socio-políticos, públicos y pri-
vados; que ocurren entre ellos a niveles diferentes, en diferentes
modos y órdenes de gobernanza. Estas mezclas son ‘respuestas’
sociales a las ‘demandas’ persistentes y cambiantes, en el contex-
to de una cada vez mayor diversidad social, dinámica y compleja.
48 UNDP, Reconceptualising Governance, Discussion Paper núm. 2, Man-
agement Development and Governance Division, Bureau for Policy and Pro-
gramme Support, UNDP, Nueva York, enero de 1997, p. 9.
49 Ibidem, pp. 9-11.
Los asuntos de gobierno generalmente no son sólo públicos o pri-

vados, sino que son frecuentemente compartidos, y la actividad
de gobierno en todos los niveles (de lo local a lo supranacional)
se está convirtiendo en difusa sobre varios actores sociales cuyas
relaciones entre ellos están en constante cambio. Ha habido, juzga-
do desde la perspectiva de la actividad de gobierno tradicional, un
incremento en el papel del gobierno como facilitador y como socio
cooperativo. Como tal es más apropiado hablar de transformación
que de reducción de los papeles del estado. Sin embargo, una trans-
formación de las funciones del estado y una mayor conciencia de
la necesidad de interactuar con otros actores sociales no convierte
a las intervenciones gubernamentales tradicionales en obsoletas.
Meramente implica una conciencia creciente de las limitaciones de
la gobernanza tradicional por el estado por sí solo.50
Con esta significación, la gobernanza se presenta—como

apunta Closa— en contraste a los clásicos procesos del gobierno
y la política “centrados en el Estado”, de dirección y control, re-
distributivos e ideológicos. Así, la “nueva” gobernanza describe
prácticas en la acción de gobernar que enfatizan los aspectos que
suplen (o, incluso, sustituyen) al poder político, en donde la idea
clave es la noción que incorpora a la sociedad civil a la acción
de gobierno.51
Por otro lado, como ya mencionamos, el término “gobernan-
za” también tiene una connotación normativa. Dicha acepción
prescriptiva alude a la idea de que existe cierta forma apropia-
da, eficaz, correcta, de cómo gobernar una sociedad determinada.
En este sentido, el concepto de gobernanza se asocia a nociones
como la de ‘buen gobierno’, ‘mejores prácticas de gobierno’, im-
pulsadas desde la academia y por diversos organismos interna-
cionales.52
50 Kooiman, Jan, Governing as Governance, Londres, SAGE Publications,
2005, p. 3.
51 Closa Montero, Carlos, “El Libro Blanco sobre la Gobernanza”, Revista
de Estudios Políticos, cit., p. 488.

52 Aguilar, op. cit., pp. 86 y 87.
Por ejemplo, en el discurso del Banco Mundial (BM), es posi-

ble encontrar a partir de los años noventa, una forma de entender
la gobernanza en un sentido prescriptivo, bajo la idea del ‘buen
gobierno’. Asimismo, cabe señalar que el surgimiento de dicho
concepto está vinculado al cambio de visión de parte del BM en
relación con el papel del Estado en el proceso de desarrollo, cam-
bio de visión que pasó de considerar al Estado como problema, a
visualizarlo como parte de la solución.53 Como indica Theobald,
en el marco de una revisión de su estrategia de impulso al desa-
rrollo, y ante las limitaciones y magros resultados de la estrategia
seguida hasta inicio de los noventa, el BM comenzó a interesarse
en sus diagnósticos y programas por las instituciones y estructu-
ras del Estado, los procesos de toma de decisiones, las capacida-
des para la implementación de políticas públicas, así como las
relaciones entre el gobierno (o la administración) y la sociedad
(y en esto se ve una vinculación con la llamada “nueva gestión
pública”). La idea básica era que las instituciones públicas tienen
una función indispensable y constructiva en la creación de un
ambiente económicamente ventajoso y en el establecimiento de
un adecuado sistema de distribución de bienes y beneficios.54
Es a partir de esos años cuando empieza a hablarse de “gover-
nance” en el BM, o para ser más exactos, de la necesidad de im-
pulsar la “good governance” en los países menos desarrollados,
como precondición para generar desarrollo. En este contexto,
lo esencial era crear verdaderos sistema regidos por el rule of
law para así crear la estabilidad y seguridad que los actores eco-
nómicos necesitan para evaluar oportunidades y riesgos en sus
transacciones e inversiones. Como señala Perry, fue así como el
BM identificó cinco funciones que los sistemas jurídicos debían
desempeñar para apoyar el rule of law: 1. Proveer un conjunto
de reglas conocidas de antemano; 2. Tener reglas que sean efec-
53 Fernández, Víctor et al., “Estado y desarrollo en los discursos del Banco
Mundial”, Problemas del Desarrollo, núm. 144, 2006, pp. 36-43.

54 Theobald, Christian, “The World Bank: Good Governance and the New
Institutional Economics”, Law and State, vol. 59/60, 1999, p. 24.

tivamente implementadas, y no que sólo estén “en los libros”;

3. Asegurar que las reglas sean aplicadas consistentemente a to-
dos (incluyendo a los servidores públicos); 4. Proveer un meca-
nismo efectivo e independiente para la resolución de disputas; y
proteger al Poder Judicial de intervenciones de las otras ramas
de gobierno; 5. Debe haber reglas claras sobre la modificación de
las reglas, para prevenir la introducción o eliminación arbitraria
de reglas, como condición para dar préstamos a los países. Desde
esta época también, los programas de asistencia técnica del Ban-
co Mundial comenzaron a apoyar con créditos los procesos de
reforma legal en un buen número de países.55
Por otro lado, resulta interesante señalar en este punto que el
nuevo lenguaje empleado tanto por el BM como por el Fondo
Monetario Internacional (FMI),56 en el que se incluían términos
como “gobernanza” y “buena gobernanza”, se transmitió a los
Estados y empezó a ser utilizado por sus gobiernos, transmisión
que se dio, entre otros procesos, por vía de la condicionalidad
a que se sujetan los préstamos que estas instituciones pueden dar
para apoyar proyectos de desarrollo, así como para resolver pro-
blemas de balanza de pagos y en apoyo de procesos de “cambio
estructural”.57
Por su parte, la OCDE también ha sido fuente relevante en la
generación y difusión internacional de un concepto de gobernan-
za en el sentido prescriptivo. De hecho, en un documento en el
que vincula el término governance con public management re-
55 Perry,Amanda, “International Economic Organizations and the Modern

Law and Development movement”, en Seidman, Ann et al. (eds.), Making De-
velopment Work, La Haya, Kluwer Law International, 1999, p. 22.
56 Que no fue un mero cambio de términos, sino de enfoque y visión, es
decir, de contenido y sustancia.

57 Braithwaite señala que la condicionalidad del FMI y del BM para im-
plantar el concepto de good governance en los países ex comunistas y en los

países en desarrollo ha jugado un papel importante en la globalización del
“Nuevo Estado Regulatorio”. Braithwaite, John, “The New Regulatory State
and the Transformation of Criminology”, British Journal of Criminology, vol.
40, 2000, pp. 224 y 225.
forms, la OCDE perfila lo que vendría a ser un nuevo paradigma

(ideal) de gestión pública:
—— Un enfoque más cercano a los resultados en términos de

eficiencia, eficacia y calidad del servicio;
—— El reemplazo de estructuras altamente centralizadas y je-
rarquizadas, por ambientes administrativos descentraliza-
dos, en los que las decisiones sobre distribución de recur-
sos y provisión de servicios son hechas en el punto más
cercano a la provisión, y que permiten retroalimentación
de clientes y otros grupos de interés;
—— Flexibilidad para explorar alternativas a la provisión pú-
blica directa y regulación que pueda generar mejores re-
sultados en términos de costos y efectividad;
—— Un mayor enfoque en la eficiencia en los servicios provis-
tos directamente por el sector público, estableciendo me-
tas de productividad y la creación de ambientes competiti-
vos en y entre las organizaciones del sector público, y
—— El fortalecimiento de capacidades estratégicas en el cen-
tro para guiar la evolución del Estado y permitirle res-
ponder a los cambios externos y a diversos intereses de
manera automática, flexible y al menor costo.58
Asimismo, el documento referido señala que en las décadas

por venir, un sector público que funcione bien será radicalmente
diferente en apariencia y conducta. Típicamente, estará
—— Menos involucrado en la provisión directa de servicios.

—— Más concentrado en proveer un marco flexible en el que la
actividad económica pueda tener lugar.
—— Enfocado en regular mejor, con información más comple-
ta sobre los impactos posibles.
58 OECD, Governance in Transition, Public Management Reforms in OECD
Countries, París, 1995, p. 8.

—— Preocupado por evaluar continuamente la efectividad de

las políticas.
—— Concentrado en desarrollar funciones de planeación y li-
derazgo para responder a los futuros retos económicos y
sociales, y
—— Preocupado por tener una perspectiva más participativa
de la gobernanza.59
El documento de la OCDE resalta la importancia de desarrollar

lo que denomina “ambientes competitivos” en el sector público,
los cuales se han convertido en una parte clave de las estrategias
de reforma de la gestión, bajo la idea de mejorar el desempeño a
través de exponer el servicio público a la disciplina del mercado.
Así, las reformas comunes incluyen quebrar el poder monopólico
e introducir mecanismos de mercado (competencia, exposición
al sistema de precios, toma de decisiones dispersa, incentivos
monetarios, etcétera), y también instrumentos como el llamado
contracting out, así como promover cambios estructurales, como
el establecimiento de entidades gubernamentales que operan so-
bre bases enteramente comerciales, la privatización total, y la
formación de asociaciones con el sector privado.60
En suma, a diferencia del concepto de gobernabilidad (que en-
fatiza de manera unilateral las capacidades de gobierno, según el
análisis de Aguilar que reseñamos), el de gobernanza (en parti-
cular su sentido prescriptivo) destaca la interdependencia o aso-
ciación entre actores gubernamentales y sociales como la condi-
ción sin la cual no es posible que haya dirección de la sociedad;
implica una idea descentralizada de la dirección social, y en la
práctica exige la puesta en común o el intercambio de varios re-
cursos (informativos, cognoscitivos, económicos, tecnológicos,
morales, políticos) que están dispersos en manos de diferentes
actores, para la resolución de los problemas de la comunidad. Fi-
59 Ibidem, p. 10.
60 Ibidem, p. 39.
nalmente, este significado de gobernanza requiere que el gobier-

no reconozca la existencia y relevancia de actores económicos y
sociales que son competentes en la solución de varios problemas
y aspiraciones de la vida social, por lo que debe diseñar estrate-
gias para sumar las capacidades y recursos de las empresas pri-
vadas y de las organizaciones no gubernamentales, a través de
diversas formas de asociación y contratación.61
IV. El enfoque crítico en los debates anteriores
Resulta importante señalar que frente al desarrollo de concep-

tos como “gobernabilidad”, “nueva gestión pública” y “gober-
nanza”, han surgido, como era de esperarse, perspectivas críticas
que han identificado en ellos limitaciones, ángulos no tomados
en cuenta o aspectos dejados de lado por dichos conceptos, o bien
presupuestos de ellos no verificados empíricamente.
Por ejemplo, en relación con el diagnóstico sobre (in)goberna-
bilidad del Informe a la Comisión Trilateral, algunas voces seña-
laron que el esquema de análisis dejaba de lado la estructura del
61 De esta manera, “el gobernar o administrar se vuelve más indirecto, al
practicarse mediante regulaciones, asociaciones, formas de facultación (‘em-

poderamiento’) y responsabilización de actores sociales no gubernamentales,
para que éstos se hagan cargo por sí mismos de realizar determinadas tareas de
interés común… en las que el gobierno, según asuntos y circunstancias, parti-
cipa con diferentes roles, tales como agente financiero, promotor de asuntos,
facilitador de la acción colectiva, regulador, árbitro de inconformidades y con-
flictos, asesor técnico, contratista de servicios, socio en proyectos, evaluador de
las actividades y resultados de los actores externos al gobierno… Estas nuevas
formas asociativas o delegativas de gobernar pueden tomar la forma de redes
(formales o informales), las cuales comienzan a ser el modo de atender los
asuntos que se consideran cruciales para sostener la orientación y la coordina-
ción social y sobre todo, para atender aquellos asuntos en los que el gobierno
ha dejado de tener en sus manos los recursos clave de éxito o ha visto reducido
su margen de maniobra, como el crecimiento económico”. Aguilar, op. cit., pp.
72, 73, 97-99, 135 y 136.
sistema económico o social: la problemática se reducía al ámbito

del gobierno, a la capacidad de gobernar.62
Por otro lado, se cuestionó también la aplicabilidad del esque-
ma a realidades políticas, sociales y económicas distintas a las
democracias altamente industrializadas. Es decir, el Informe a la
Comisión Trilateral se refería, en esencia, a la crisis del Estado
de bienestar de las democracias liberales desarrollada en la pos-
guerra, y no podía ser extendido, sin mayor análisis, a países que
ni eran altamente industrializados ni tenían Estados de bienestar, ni
eran democracias liberales en un sentido formal y real.
Asimismo, y en relación con el concepto de gobernanza, al-
gunos se han preocupado por el impacto que la nueva perspec-
tiva puede tener en países con sociedades civiles débiles y poco
organizadas, en las que tradicionalmente han existido grupos de
interés particulares muy poderosos, y que no han desarrollado
poderes públicos con capacidad y fortaleza suficiente para impo-
ner una disciplina social en aras de defender y hacer prevalecer
los intereses generales. O bien, quienes advirtieron el peligro de
una nueva gobernanza en sociedades en donde la capacidad di-
rectiva de los mercados y de las redes de asociación y solidaridad
social no son suficientemente desarrolladas como para garantizar
autorregulación y solución de problemas sociales, y evitar así
desgobierno.63
Por su parte, y en relación con el concepto de Nueva Gestión
Pública, se ha señalado la escasa atención que la propia aproxi-
mación gerencial ha otorgado a la problemática del diseño de los
“núcleos estratégicos”.64 Es decir, este enfoque ha centrado su
62 Aguilar, op. cit., pp. 57 y 58.
63 Ibidem, pp. 89 y 90.
64 La propuesta del CLAD es que, ante todo, se constituya un “núcleo es-
tratégico” en el seno del aparato estatal, capaz de formular políticas públicas

y de ejercer actividades de regulación y de control del suministro de servicios
públicos. En este sector del Estado es fundamental la existencia de funcionarios
públicos calificados y permanentemente entrenados, protegidos de las interfe-
rencias políticas, bien remunerados y motivados. Esto es una condición sine
qua non para la implantación del modelo gerencial. Sin embargo, la crítica
atención en aspectos del management dentro del sector público,

con el desarrollo de indicadores cuantitativos internos o de mer-
cado, que pueden medirse para efectos de evaluación, pero se ha
ocupado poco del diseño del componente estratégico de las orga-
nizaciones del sector público y cuando lo ha hecho ha dado por
supuestas condiciones de certidumbre, estabilidad y racionalidad
de los actores que no son las que presiden las tareas del núcleo
estratégico del Estado.65
Además, se ha discutido el tema de si la “reforma gerencial”
que la NGP propone, presupone o no la existencia de una buro-
cracia racional, sofisticada, altamente desarrollada característi-
ca de los Estados modernos más consolidados.66 Mientras unos
sostienen lo primero, el CLAD se pronuncia en contra de la vi-
sión “secuencial” o “evolucionista” del desarrollo de la admi-
nistración pública, señalando que la evidencia histórica observa-
ble en experiencias de países como Estados Unidos, Japón, Gran
Bretaña y Francia, muestra diversidad de caminos y no fórmulas
homogéneas en la creación y desarrollo de la administración bu-
apunta a la escasa atención que el enfoque de la NGP ha puesto en la construc-

ción y consolidación de ese “núcleo estratégico”.
65 Longo y Echebarría, op. cit., pp. 13 y 14.
66 El referido documento del CLAD observa que “En los países en los que
viene siendo llevada a cabo, la Reforma Gerencial presupone, completa y mo-

difica la primera gran reforma del Estado moderno, la reforma burocrática we-
beriana, que instauró un servicio público profesional y meritocrático, condición
esencial para que la administración pública gerencial sustituya a la adminis-
tración pública burocrática. Y en este punto se encuentra la especificidad y el
desafío de América Latina: ningún país de la región completó la construcción
del modelo burocrático weberiano en los moldes de las naciones desarrolladas,
a pesar de haber tenido lugar la implantación de importantes núcleos de exce-
lencia y de reglas de mérito en el servicio público en varios casos latinoame-
ricanos. Estos espacios de administración pública burocrática convivieron con
la persistencia del patrimonialismo en varios sectores y con la designación de
los cargos superiores del escalafón a través de prácticas clientelistas, aspecto
que con gran frecuencia inviabilizó la profesionalización de la alta burocracia.
Por esta razón, concretar la Reforma Gerencial del Estado en América Latina
es un desafío significativamente más grande que concretarla en Europa o en los
Estados Unidos”. CLAD, op. cit., pp. 10-12.
rocrática. De esta manera, América Latina —se sugiere— debe

encontrar su propio camino.
Por su parte, y citando a Carroll, Andrea López ha señalado
que el enfoque de “servicio al cliente” implícito en la NGP con-
lleva una concepción que
…convierte al gobierno en un instrumento de consumo de servi-

cios, ignorando el papel del gobierno en la resolución de conflic-
tos, en el establecimiento de objetivos nacionales, en el control
del uso de la fuerza en la sociedad, en la inversión en el futuro de
la nación, en la consecución de los valores constitucionales y los
objetivos políticos, lo cual tiene poco o nada que ver con el servi-
cio o la satisfacción de los consumidores.67
Asimismo, alude esta autora a las críticas que se han hecho

sobre la exportabilidad del modelo de la NGP, y en su viabilidad
de acuerdo con factores cambiantes, que van desde la globaliza-
ción económica-comercial y los patrones de cambio sociodemo-
gráfico, hasta los que tienen que ver con el sistema político y las
especificidades del sistema administrativo de cada país, así como
las peculiaridades de los países de América Latina: el “exceso
de informalidad”; la prevalencia de sistemas de tipo clientelar o
patrimonialista, una cultura administrativa que busca y permite
privilegios, discrecionalidad, nepotismo, búsqueda de rentas; la
debilidad del Estado de derecho; la ausencia de mecanismos de
supervisión, donde los procedimientos escritos pueden ser des-
echados; la ausencia de cuerpos de administradores de carrera
regidos por sistemas de mérito, lo que trae aparejado graves pro-
blemas de “discontinuidad” y “pérdida de memoria institucio-
nal”, problemas de coordinación e inestabilidad.68
Por su parte, el propio documento de la OCDE titulado Gover-
nance in Transition, al que ya nos hemos referido, y que defiende
67 López, Andrea, op. cit., p. 20. La cita es de Caroll, James, “The Rhetoric
of Reform and Political Reality in the National Performance Review”, Public

Administration Review, vol. 55, núm. 3, mayo-junio de 1995, p. 302.
68 Ibidem, pp. 18 y 25.
la introducción de instrumentos de la administración privada en

el sector público, advierte sobre los riesgos que estos esquemas
flexibles, descentralizados, delegativos, pueden tener en cuanto a
la fragmentación del gobierno, la pérdida de coherencia y consis-
tencia en las políticas, y una inadecuada retroalimentación de las
operaciones en el diseño de las políticas. Asimismo, señala, entre
otras preocupaciones, la posible captura por clientes e intereses
locales, y la pérdida de control sobre los costos de los programas;
o bien que, a pesar de las precauciones que puedan tomarse, los
órganos de gobierno, en el largo plazo, puedan convertirse en de-
pendientes de subcontratistas particulares. Por otro lado, observa
el documento de la OCDE que los países también necesitarán
monitorear cuidadosamente el impacto inmediato y de largo pla-
zo de los cambios en la administración del recurso humano, en
cuanto a la motivación y la conducta del personal.69
Por último, al mismo tiempo que defiende los esquemas basa-
dos en arreglos de asociación con el sector privado para la pres-
tación de servicios públicos, advierte el documento de la OCDE
que la experiencia con el contracting out sugiere ciertas condi-
ciones esenciales para alcanzar beneficios reales: la existencia
de un mercado competitivo entre los oferentes; procedimientos de
contratación gubernamental abiertos y verificables, y sólida expe-
riencia y pericia en la administración de contratos. Para la OCDE,
estas precondiciones pueden establecer límites prácticos al con-
tracting out de actividades más complejas en alguno países, por
lo menos en el corto plazo. Y, como sucede con los mecanismos
de mercado, es evidente que las mejoras potenciales en el desem-
peño pueden ser disipadas si no se presta suficiente atención a los
aspectos relativos a la implementación.70
Ahora bien, la dirección en la que varios de estos enfoques crí-
ticos apuntan, sugiere que los modelos como los propuestos por
la nueva gestión pública o por la gobernanza en sentido prescrip-
tivo deben ser vistos con gran cuidado y precaución por parte de
69 OECD, op. cit., p. 27.
70 Ibidem, p. 41.
los Estados latinoamericanos. Esto es así, debido a que los mo-

delos pueden haber sido construidos o diseñados con base en pre-
misas, presupuestos y condiciones que probablemente no existen
en todos los países. De ahí que ante dichos modelos, los Estados
harán bien en adoptar una postura crítica, para tomar de ellos lo
que se considere útil; para modificar lo que sea pertinente cam-
biar en ellos, o bien para rechazar lo que se considere que puede
dañar los intereses generales del país en cuestión, en vista de sus
propias condiciones y características.
Y esta reflexión nos obliga a recordar la teoría de los “modelos
mundiales” desarrollada por John Meyer et al., cuya hipótesis
central es la siguiente: muchas características del Estado-nación
contemporáneo derivan de modelos mundiales construidos y pro-
pagados a través de procesos culturales y de asociación de ca-
rácter global.71 Estos modelos y los propósitos que reflejan (por
ejemplo, igualdad, progreso socioeconómico, desarrollo huma-
no) están altamente racionalizados, articulados, y con frecuencia
están sorprendentemente consensuados;72 son de alcance mun-
dial y definen y legitiman agendas para la acción local, dando
forma a estructuras y políticas de los Estados-nación y de otros
actores nacionales y locales en prácticamente todos los dominios
de la vida social racionalizada— negocios, política, educación,
medicina, ciencia, e incluso familia y religión—.73 Asimismo,
Meyer y sus colegas proponen que la institucionalización de los
modelos mundiales ayuda a explicar muchas características ex-
71 Meyer, John et al., “World Society and the Nation-State”, American

Journal of Sociology, vol. 103, núm. 1, julio de 1997, pp. 144 y 145.
72 También hay modelos de problemas sociales, definidos como el fracaso
para realizar dichos propósitos. Ibidem, p. 151.

73 Los modelos se basan en pretensiones de aplicabilidad universal en el
mundo (i. e., modelos de desarrollo económico, de política fiscal, de atención

médica, etcétera). La autoridad de esos modelos generales, sin ser obligatoria,
es difícil de resistir por modelos alternativos, particularistas o locales, en razón
de su alto nivel de desarrollo y articulación, sus elaboradas justificaciones ra-
cionalizadas. Se les ve como las correctas y modernas formas de organización
y acción. Ibidem, pp. 148 y 149.
trañas de las sociedades nacionales contemporáneas, tales como

el isomorfismo estructural en un contexto de enormes diferencias
en recursos y tradiciones,74 los esfuerzos ritualizados y vagamen-
te relacionados esfuerzos organizacionales, y la elaborada es-
tructuración al servicio de propósitos que en gran medida tienen
orígenes exógenos. Los modelos mundiales—sostienen— han
estado en operación por largo tiempo y han dado forma a Estados
y sociedades, pero han adquirido especial importancia en la era
de la posguerra, debido a que el desarrollo cultural y organiza-
cional de la sociedad mundial se ha intensificado a un ritmo sin
precedentes.75
Sin embargo, para Meyer los Estados están caracterizados por
un considerable, y a veces extraordinario, desfase entre propósi-
tos y estructura, intenciones y resultados. Además, el desfase es
endémico, porque los Estados-nación son moldeados con base
en una cultura externa que no puede simplemente importarse por
entero como un sistema en pleno funcionamiento. Es decir, para
este autor, la lógica de copiar identidades externamente definidas
promueve un desfase profundo. Muchas veces, los Estados na-
cionales (en particular los periféricos) realizan un buen número
de reformas simbólicas, pero sin ningún impacto en la práctica
real de las políticas públicas que se supone debían cambiar. Para
Meyer, la dependencia del Estado-nación respecto de modelos
exógenos, combinado con el hecho de que esos modelos están
organizados como principios culturales y visiones que no es-
tán fuertemente anclados en las circunstancias locales, genera
74 Ladiversidad de recursos económicos, características sociales, configu-

ración de fuerzas sociales, relaciones de poder, y orígenes culturales que existen
en los diversos países, harían anticipar una gran diversidad en cuanto a las uni-
dades políticas existentes en el mundo. Sin embargo, de hecho hay gran simi-
litud entre ellas. Los Estados-nación parecen adoptar estándares y así aparecer
como similares a cientos de otros Estados. Esta circunstancia sólo se explica si
hay fuerzas mundiales comunes en operación, que producen isomorfismo, por
ejemplo en formas constitucionales relativas al poder estatal y derechos indivi-
duales. Ibidem, p. 152
75 Ibidem, p. 145.
la estructuración expansiva al nivel del Estado-nación y al nivel

organizacional. Así, la estructuración del Estado-nación excede
grandemente cualquier requerimiento funcional de la sociedad,
especialmente en los países periféricos. Se crean así gran can-
tidad de estructuras que funcionalmente hablando son bastante
irracionales.76
En cuanto a los procesos a través de los cuales la sociedad
mundial impacta a los Estados-nación, produciendo isomorfis-
mo, Meyer argumenta que hay toda una estructura social que or-
ganiza, conduce y difunde los modelos culturales mundiales. Así,
señala este autor que en la cultura mundial casi todo aspecto de la
vida social es discutido, racionalizado y organizado, incluyendo
reglas sobre producción económica, y consumo, estructura po-
lítica, educación, ciencia, técnica, medicina, etcétera. Y en cada
área hay una gama más o menos estrecha de formas defendibles
legítimamente. De esta forma es como se generan concepciones
globales, como principios generales aplicables donde sea.77
76 “World culture contains a good many variants of the dominant models,

which leads to the eclectic adoption of conflicting principles. Diffusion pro-
cesses work at several levels and through a variety of linkages, yielding in-
coherence. Some external elements are easier to copy than others, and many
external elements are inconsistent with local practices, requirements, and cost
structures. Even more problematic, world cultural models are highly idealized
and internally inconsistent, making them in principle impossible to actualize”.
Ibidem, p. 154.
77 Para explicar cómo es que dicha estructura social genera y “difunde” los
modelos, Meyer observa que existe, para empezar, un marco organizacional

cuya existencia ha intensificado el desarrollo y el impacto de la estructuración
global sociocultural, desde el fin de la Segunda Guerra Mundial, conformado
por instituciones como: ONU, NATO, FMI, BM, WTO, entre muchas otras. Este
marco de organización y legitimación global ha facilitado la creación y conjun-
ción de componentes expansivos de una sociedad mundial activa e influyente.
En estos foros, una amplia gama de dominios sociales ha sido elegida para la
discusión ideológica y la organización global, y en ellos se genera, en procesos
dinámicos e interactivos en los que participan lo propios Estados y otros agentes
no estatales (empresas, ONG, intelectuales, expertos, científicos), modelos que
después se difunden a lo largo y ancho del orbe. Por otro lado, observa Meyer la
existencia de cientos de entidades intergubernamentales que cubren una amplia
La referencia a esta teoría es útil en el presente trabajo desde

una perspectiva crítica, pues ayuda a interpretar algunos aspectos
de la problemática latinoamericana derivada de la adopción “mo-
delos mundiales”, bajo los cuales los países de la región imple-
mentan determinadas medidas y políticas públicas. El riesgo de
desfase señalado por Meyer significa que en algunas ocasiones
estas medidas y políticas pueden no producir los efectos positi-
vos deseados, o pueden generar consecuencias no previstas, al
ser aplicadas en contextos que no se corresponden con los presu-
puestos bajo los que fueron originalmente concebidas (y esto nos
remite a las observaciones críticas a los modelos de NGP y del
concepto de gobernanza en sentido prescriptivo, que analizamos
líneas arriba).
Ahora bien, las anteriores reflexiones críticas nos son también
útiles, en razón de que, identificadas con modelos de solución
dirigidas a los Estados para lograr la estabilidad económica, el
cambio estructural y good governance, se encuentran dos temas
que han abierto debates importantes y de relevancia para el Es-
tado y el derecho público. Se trata de los temas relativos a la
privatización78 y la “nueva” regulación, que han tenido un im-
gama de actividad racionalizada (ciencia, medicina, derechos humanos, educa-

ción, etcétera), y miles de ONG que tienen incluso intereses y preocupaciones
más amplias, organizando casi todo aspecto imaginable de la vida social a nivel
mundial. Todos promueven modelos de racionalización de áreas de actividad
humana, desde derechos humanos hasta desarrollo económico y protección de
medio ambiente, y apoyan sus modelos con datos, organización, propuestas
de políticas públicas, y programas de entrenamiento. Asimismo, los científicos
y profesionales se han convertido en participantes prestigiados y centrales de la
sociedad mundial. Su autoridad deriva no de su fuerza como actores, sino de
su autoridad para asimilar y desarrollar conocimiento racionalizado y universal
que hace la acción y la calidad de actor posibles. Esta autoridad está excepcio-
nalmente bien organizada en organizaciones internacionales, generalmente no
gubernamentales. Esas organizaciones generalmente se dedican a campos de
conocimiento específicos y su diseminación, pero su último propósito incluye
el amplio desarrollo de las sociedades. Ibidem, pp. 162-164.
78 Omar Guerrero explica que muchos programas de privatización en los
países subdesarrollados tuvieron su origen en el Informe Berg, documento pre-

pacto importante en la organización del Estado y han dado lugar

a una serie de debates sobre la forma de concebirlo y teorizarlo,
como se explicará en el próximo capítulo. El siguiente capítu-
lo examinará estos temas con el objetivo de completar el marco
conceptual que nos permita entender el contexto institucional y
normativo en el que se dieron los trágicos acontecimientos de la
Guardería ABC.
parado para el Banco Mundial por Elliot Berg en 1980. Además, refiere Gue-
rrero que dicho informe se elaboró con base en el análisis de varios países afri-
canos subsaharianos, aunque sus conclusiones después se generalizaron como
propuestas aplicables a otros países. Guerrero, Omar, Del Estado gerencial al
Estado cívico, México, UAEM-Miguel Ángel Porrúa, 1999, pp. 20 y 21.

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LAS TRANSFORMACIONES DEL ESTADO

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

DR © 2010, Universidad Nacional Autónoma de México

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n

Impreso y hecho en México

Capítulo primero. El debate sobre el Estado en la era de

Capítulo segundo. El concepto de gobernanza . . . . . . 21

Capítulo tercero. Gobernanza, privatización y “nueva”

Capítulo cuarto. El caso de la Guardería ABC . . . . . 77

Capítulo quinto. Reflexiones finales . . . . . . . . . . . 127

EL DEBATE SOBRE EL ESTADO EN LA ERA

Como señalamos en la Introducción, el tema del impacto de la glo-

I. La tesis de la disolución del Estado

Un ejemplo de la primera postura puede encontrarse en el

inexistencia de otra autoridad por encima de los Estados.9 Asi-

des empresas tienden a desconectarse de los intereses de sus

12 En la actualidad el movimiento de capitales en los mercados financieros

que se da en un día, equivale a cien veces el volumen del comercio mundial.

monitoreo (activo y no sólo pasivo) de elecciones en el mundo como en lo rela-

Por último, observa la referida autora que la política interna-

II. La tesis de la transformación del Estado

Por su parte, otras autoras, como Anne Marie Slaughter,16 sos-

vol. 76, núm. 5, 1997.

cambiado, lo cual implica que si bien dicha institución conserva

Non-State Actors”, en Higgott, Richard et al., Non-State Actors and authority

proteja el medio ambiente, por encima de la opción de alcanzar dicho objetivo

ambas al gobierno chileno en su decisión de procesar a militares que incurrieron

Por ello, la lectura de Slaughter en relación con lo que está pa-

21 “Disaggregating the state into its functional components makes it pos-

sible to create networks of institutions engaged in a common enterprise even

nacional o global), será examinado posteriormente en el presente ensayo. En

vés de los mecanismos tradicionales de control y rendición de

Los jueces están construyendo una comunidad jurídica global.

Asimismo, cita Slaughter nuevas formas de promoción del

23 “Transgovernmentalism offers answers to the most important challenges

facing advanced industrial countries: loss of regulatory power with economic

ropeo y derecho nacional, respecto de los cuales el Tribunal Europeo de Justicia

de la iniciativa y el impulso de los poderes judiciales del he-

La comunidad jurídica global emergente a partir de redes de po-

Cabe aclarar que Slaughter no limita el fenómeno “transguber-

III. Tesis adoptada en este trabajo

Ahora bien, no es este el lugar para hacer una revisión exhaus-

y el orden global, Barcelona, Paidós, 1997; o bien el de Kaplan, Marcos, Esta-

desde nuestro punto de vista, y más allá de las perspectivas de

MacMillan, 2007, p. 199.

El análisis del término “gobernanza” puede servir de base para

31 Para un análisis de la dimensión global del concepto de gobernanza, se

puede revisar mi trabajo titulado “Reflexiones en torno al concepto de gober-

organismos y agencias internacionales. Al lado de otros concep-

Como se recordará, en la década de los setenta del siglo pasa-

nabilidad y “gobernanza”. Aguilar Villanueva, Luis F., Gobernanza y gestión

al inglés, siendo entendido primero como “dirección de navíos”, si bien poste-

Michel Crozier, Samuel Huntington y Joji Watanuki.34 Se recor-

34 La llamada Comisión Trilateral es una organización internacional de

carácter privado, fundada en 1973 por iniciativa de David Rockefeller, cuyo

ción de la capacidad de los gobiernos para controlar eficazmente las estructuras

bable o inminente es resultado directo del patrón de gobernación del gobierno

En el examen crítico que hace del concepto de gobernabilidad

En su planteamiento estándar, la cuestión de la gobernabilidad

Como puede verse en el análisis de Aguilar, el concepto de

tario, rehén de las negociaciones entre organizaciones empresariales y sindi-

(institucionales, fiscales y administrativos). Sin embargo, apunta