International Actors on the Domestic Scene: Membership Conditionality and Socialization by International

Institutes
Judith Kelley (2004)

***Membership Conditionality lo traduje por "condiciones de membresía", aunque también puede ser
interpretado como "participación activa" o "condicionalidad de membresía". Les recomiendo la que elegí***

Resumen

¿Cuándo y cómo las instituciones internacionales influyen en la política doméstica? Comparando los
mecanismos tradicionales de la Elección Racional (Rational Choice), tales como las condiciones de
membresía (Membership Conditionality) con esfuerzos basados en mayor socialización
(Socialization), se afirma que esa condicionalidad impulsa la mayoría de cambios conductuales,
siendo guiados por los esfuerzos basados en la socialización.

Basado en estudio de casos, estadísticas y análisis contrafáctico, se descubre que la oposición

doméstica representa mayores obstáculos que la condicionalidad que los métodos basados en la
socialización; puesto que es poco frecuente que la socialización por sí sola cambie conductas, y para
cuando ello sucede, su efecto es moderado.

Por el contrario, los métodos basados en incentivos como las condiciones de membresía para
cambiar políticas. Cuando la oposición doméstica aumenta, las condiciones de membresía no sólo es
necesaria para cambiar conductas, también es sorprendentemente efectiva.

En el texto se comparan los distintos efectos de instituciones como la Organización para la

Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE), el Consejo de Europa (CE) y la Unión Europea (EU) han influido en
los gobiernos de Letonia, Estonia, Eslovaquia y Rumania al aprobarse cierta legislación de minoría étnica en la
década de los 90's. Se argumenta que los métodos basados en socialización -como persuasión e influencia
social- no son muy eficientes por sí mismos para generar cambios de políticas: se necesita de esfuerzos
basados en la elección racional -como las condiciones de membresía- para generar cambios.

Socialización + Elección Racional = Cambios políticos

Proposiciones básicas:
1. Las condiciones de membresía motiva la mayoría de las decisiones políticas, pero la socialización es
quien usualmente las guía.
2. La oposición doméstica significa mayores obstáculos para las esfuerzos basados en la socialización que
las condiciones de membresía y cuando el exclusivo uso de la socialización provoca cambios, ello va de
la mano con una oposición doméstica baja y un efecto moderado.
3. Al incrementar la oposición doméstica, los métodos basados en incentivos -como las condiciones de
membresía- no sólo se hacen más necesarios para cambiar conductos, también son
sorprendentemente efectivos.

Explicando las Elecciones Políticas

Uno de los desafíos más urgentes para la región báltica y los Estados de Europa Central durante la década de
los 90's fue aplacar problemáticas de minoría étnica tales como derechos de residencia, ciudadanía, idioma y
derecho a la educación.
Con la disolución de Checoslovaquia las minorías húngaras se volvieron más visibles: de un 3% en
Checoslovaquia a 10% en la nueva Eslovaquia, donde su primer ministro Vladimir Meciar vio ésto como una
posibilidad para explotar el discurso nacionalista en favor de sus políticas. Por otra parte, en Rumania esa
minoría correspondía al 8% de la población y a pesar de que la minoría húngara formó parte del movimiento
que derrocó a Çeausescu, el proceso de democratización posterior profundizó la tensión entre etnias; a través
del posterior presidente rumano Ion Iliescu, quien aumentó su popularidad recurriendo a la retórica
nacionalista y la colaboración con partidos extremistas para mantener el poder.

Igualmente, la tensión étnica predominó en los estados bálticos post-soviéticos. La población de etnia u origen
báltico disminuyó en esos países. En el caso de Letonia, la población letona constituía la mitad de la población
de 2,6 millones, mientras que su más de 1 millón de residentes eran de habla ruso. De manera similar el 30%
de la población de Estonia no tenía ciudadanía en Estonia u otro lugar y, además, la mayoría no hablaba
estonio. Toda esta situación presentó un desafío para Letonia y Estonia por reafirmar su identidad. Las
circunstancias a principios de 1990 no fueron favorables para las minorías étnicas.

¿Qué factores han influenciado el grado y ritmo de

la implementación de políticas que han ejecutado Letonia y Eslovaquia -por ejemplo- para con las minorías
étnicas de esa región?

Los Efectos de las Instituciones Internacionales

La teorías de las Relaciones Internacionales ofrecen diversos mecanismos a través de los cuales los actores
internacionales -como Organizaciones Internacionales (OI)- puede influir en el comportamiento del Estado.
Existen dos mecanismos de las OI's particularmente relevantes:
1. Las condiciones de membresía a través del cual las instituciones vinculan la directa admisión con un
comportamiento: los Estados responden a incentivos y sanciones impuestas por actores
internacionales, así maximizando sus beneficios. Ésto corresponde a un conjunto supuestos que
definen al actor que sopesa el costo y beneficio.
2. Se ofrecen amplios conjuntos de métodos de socialización tales como la influencia y la persuasión. Los
actores internacionales no vinculan ningún incentivo concreto a una conducta en particular, sino
confían solamente en el uso de normas para persuadir, avergonzar o elogiar actores para que cambien
sus conductas: buscan cambiar sus creencias para cambiar su comportamiento.

Las condiciones de membresía y los esfuerzos basados en la socialización no se excluyen mutuamente, por
ende es importante -a pesar del desafío que ello significa- estudiar ambos mecanismos y sus efectos políticos.

Las actividades de las OI's tales como la UE, la OSCE y la CE tratan de usar la comunicación como una
herramienta persuasiva y manipuladora. Aquello se combina con visitas, cartas, reportes, declaraciones y otras
formas de interacción pertinentes para abogar por ciertas metas legislativas. Estas tres OI's poseen además
mecanismos de monitoreo y emisión de reportes y declaraciones formales para guiar, aconsejar y, algunas
veces, avergonzar a un país. Ésto es lo que los académicos conciben como persuasión e influencia social
basada en el mecanismo de socialización.

Para la UE y la CE, las condiciones de membresía son extensiones favorables para estos esfuerzos. Algunas
veces, el CE necesita que el país solicitante ya se haya reformado para que sea aceptado, otras veces lo acepta
bajo la condición de reformarse dentro de una lapso de tiempo. Mientras que, durante 1996 y 1997, la UE
establece expectativas por cada país para que sea admitido, en algunos casos se debía aprobar o cambiar la
legislación relativas a minorías étnicas como una condición sin la cual no se abrirían las negociaciones para la
admisión.
Las condiciones dadas por las OI's, según muestras los estudios, no son exitosas para reformar políticas en un
gobierno. La condición mínima para que esto sea exitoso es que haya un compromiso doméstico para con
estas medidas.

Grabbe afirma que las condiciones dadas por la UE a sus postulantes han sido influyentes en términos
generales, pero no así cuando se trata de crear reformas políticas individuales. Mientras que Pevehouse
establece que las condiciones de membresía de una OI pueden ser ignoradas como mecanismo
democratizante para que su principal efecto en la política doméstica venga cuando el país ya pertenece a esa
OI.

Bajo la lógica del incentivo, los beneficios dados por la membresía incentivan a los actores domésticos a
cambiar su comportamiento, en el caso de la UE, muchas veces estos incentivos se ven perjudicados ya que la
concreción de la membresía llega a ser lejana e incierta, y ello disminuye las probabilidades de éxito; no
obstante, sigue siendo un elemento importante para los cambios de conducta, puesto que para un país puede
ser más importante pertenecer a una coalición ganadora y responder a las condiciones que ésta plantea que
sólo quedarse con los mecanismos de socialización.

Políticas Domésticas

A menudo, en democracias jóvenes con minorías étnicas, los partidos se organizan a lo largo de las líneas
étnicas y así oponerse a los intentos internacionales. Estos partidos se organizan con posiciones privilegiadas
en comités claves o ministerios relevantes.

Por otra parte, la calidad del liderazgo es crítica, especialmente si las recomendaciones de las instituciones
ponen en peligro los intereses del líder. Hawkins afirma que un líder autoritario seguirá las normas
internacionales cuando éstas dejen al líder autoritario legitimar su gobierno y así, finalmente, desviar las
presiones internacionales.

La disposición de los políticos frente a requisitos externos de OI's depende de la postura inicial que estos
líderes políticos tengan respecto a un tema en particular. Puede darse en 4 modos:
1. Algunos políticos prefieren alinearse con ciertas políticas domésticas que ya satisfacen requisitos
internacionales, y de ese modo se hace irrelevante la intervención.
2. Cuando los políticos del Estado no están de acuerdo en un inicio con los de OI's, pero sus preferencias
políticas no difieren enormemente de los estándares internacionales.
3. En otros casos las preferencias políticas internas difieren drásticamente de las externas.
4. Finalmente, está la situación cuando los gobernantes de la nación se benefician del status quo, a pesar
de que el país en su conjunto apoye o se beneficio por su admisión a las OI's.

Las disposiciones de un país frente a los requisitos de OI's está influenciada tanto por la disposición de los
políticos como individuos como por su capacidad de formar coaliciones. En ello radica la importancia de
analizar este fenómeno desde cada contexto particular de las tomas de decisiones en un parlamento, o sea,
cómo las recomendaciones de OI's influyen en el balance de poderes internos de un país.

Explicaciones Alternativas

Ya habiendo revisado el modo en que las OI's pueden influir en las decisiones del Estado, ahora se revisarán
las decisiones del Estado relativas a asuntos de minorías étnicas sin influencia de las OI's.
Al hablar acerca de la distribución doméstica del poder entre grupos sociales y actores políticos, los
especialistas en asuntos de etnia enfatizan el rol de:
1. la demografía de la nación;
2. el sistema político de representación y
3. las relaciones entre grupos étnicos dentro de un país.

A pesar de ser una dimensión esencial (la distribución doméstica del poder) para el análisis, por sí sola no es
suficiente para el análisis del fenómeno: existen situaciones donde el gobierno está comprometido con
políticas relativas a las etnias, pero la ciudadanía se opone fuertemente a ellas.

Otras explicaciones para las políticas acerca de minorías étnicas se focalizan en cómo países, tales como Rusia
o Hungría, podría amenazar o sancionar a estados con tal de beneficiar a sus diásporas.

También existe la posibilidad de que el país haga avances gracias a una mayor comprensión e implementación
de la Democracia. En dado caso, los asuntos étnicos irán mejorando con el paso del tiempo y los mecanismos
para ello también irán cambiando con el tiempo.

Resumen de las proposiciones

1. Rara vez los métodos basados en socialización cambian la conducta y cuando ello sucede es por una
oposición doméstica baja.
2. Las condiciones de membresía son cruciales, puesto que son más efectivas que la mera socialización
para cambiar conductas, incluso si la oposición doméstica es alta. Además la disposición al cambio
depende más del deseo por la recompensa que su posición inicial respecto a ciertas políticas. Por ende,
a mayor oposición doméstica al cambio, más necesario se hace para las instituciones el uso de
condiciones de membresía.
3. Mientras que esta condicionalidad motiva los cambios conductuales más significantes, los esfuerzos
basados en socialización son claves para guíar al "espíritu" de las reformas.

Datos y Métodos

Resultados del Análisis Cuantitativo

Su análisis cuantitativo muestra que las OI's producen efectos políticos, principalmente a través de las
condiciones de membresía, por ende, puede decirse que el incentivo es un factor clave para los cambios de
políticas. Lo cual difiere con los procesos basado solamente en socialización donde, además, las OI's no
estuvieron involucradas.

Aquello no quiere decir que los esfuerzos basados sólo en socialización estén condenados al fracaso, puesto
que han existido casos donde sí han tenido efectos beneficiosos: mejoramientos a la ley educacional rumana o
la ley del trabajo de Letonia.

En general, cuando los esfuerzos basados en socialización y en condiciones de membresía trabajan en

conjunto, sumado a una baja oposición doméstica, se producen mejores resultados y poseen mayor de
predictibilidad.

Los esfuerzos basados en socialización, primeramente fueron efectivos frente a una oposición, mientras que
una fuerte oposición doméstico tuvo un débil efecto contra los efectos de las condiciones de membresía.
Estudio de Casos

En general, los políticos de las naciones no se tomaron en serio la influencia social o persuasión realizadas por
las OI's, lo cual se reflejó en diversas situaciones como:
 La OSCE no pudo persuadir al presidente estonio de vetar el ingreso de requisitos de idioma para
candidatos locales y nacionales en 1998.
 La presión hecha por la OSCE sobre Letonia y Estonia para cambiar la ley de ciudadanía para que así
niños apátridas pudiesen obtener la ciudadanía no tuvo efecto por muchos años.

Al contrario, diversos casos muestran el poder que poseen los esfuerzos basados en condiciones de
membresía:
 En 1994 la OSCE y el CE [Consejo Europeo] impulsaron cambios leyes de ciudadanía de Letonia como
prerrequisito de admisión para el CE, pero la población letona se inclinó por la naturalización, lo que
impedía a cientos de miles ruso hablantes obtener su ciudadanía en aquella nación. No obstante, tanto
Letonia como Estonia admitieron leyes relativas al idioma a fines de 1990, luego de que la UE haya
vinculado esa medida con ser admitidos.
 La UE se ayudó de las recomendaciones hechas por la OSCE y el CE relativas a los niños apátridas, lo
cual fue acogido y legislado en Estonia y Letonia.
 Las advertencias por parte de la UE, llevó a Eslovaquia a abandonar su severo código penal y, luego,
adoptar una ley relativa a minorías idiomáticas.

Ordenando los Efectos de la Socialización y la Condicionalidad

Hasta ahora se ha visto que los esfuerzos basados en socialización no son muy efectivos para influenciar la
política doméstica de un Estado, menos aún cuando la oposición doméstica crece ante esa influencia o
recomendación. Ahí es cuando se vuelve crucial el uso de las condiciones de membresía, no obstante, ella por
sí misma tampoco es suficiente: cuando Eslovaquia se rehúsa a permitir la emisión de certificados de bilingüe
o el fracaso para que se aprobasen -en un inicio- leyes relativas a minorías idiomáticas.

Entonces la pregunta que se asoma es: cuando las instituciones usan las condiciones de membresía con éxito
¿hubiese fallado su empresa si los esfuerzos basados en socialización se hubiesen ausentado?

A partir del análisis, se desprende que:

 La vigencia de cambios en la política está vinculado con los incentivos para ingresar a una OI's. El
monitoreo y preocupación de la comunidad internacional disminuye las probabilidades de retroceder
en ese cambio, puesto que ello tendría costos en su reputación.
 La socialización permite cambios, en tanto que ellos sean vinculados con la admisión del Estado a una
institución.
 La socialización, a pesar de no ser muy efectiva por sí misma, ella permite encontrar los problemas,
facilitar el diálogo y así ayudar a formular soluciones.
 En el caso de los niños apátridas de Estonia, el factor determinante para la reforma legislativa fue el
incentivo por ingresar a la UE, no obstante, sin la esfuerzos basados en socialización hechos por la
OSCE, hubiese sido difícil haber encontrado el problema.
 Los esfuerzos de socialización realizados por el CE y la OSCE forman parte integral de los resultados
exitosos, pero fueron las condiciones de membresía o condicionalidad lo que motiva el cambio.
Conclusión

Las organizaciones europeas usan de manera eficiente las condiciones de membresía y socialización para
influir en la política doméstico, incluso si ella se presente fuerte oposición a las recomendaciones dadas por las
OI's. Al observar el modo en cómo la oposición doméstica condiciona los esfuerzos realizados por las OI's,
queda en evidencia un largo debate entre los especialistas en Relaciones Internacionales: ¿cuánto puede
explicarse a través de los esfuerzos basados en socialización, tales como persuasión e influencia social, y los
esfuerzos basados en elección racional, tales como las condiciones de membresía.

Tanto el análisis estadístico como cuantitativo mostraron que las condiciones de membresía son menos
sensibles ante la oposición doméstica, en comparación a la socialización, es decir, la cantidad de políticos que
respondieron favorablemente a las presiones basadas en condicionalidad fue mayor de la esperada, mientras
que la relativa a la socialización más reducida.

En la mayoría de los casos, las OI's podían cambiar políticas con las condiciones de membresía, mientras que
los esfuerzos basados en socialización tienen efectos con baja oposición o cuando las mismas minorías étnicas
tenían poder negociador en el gobierno. Con el paso del tiempo, la socialización por sí sola es estéril
usualmente, pero en tanto que se vinculase con la membresía a las OI's, las políticas ya empezaban a cambiar.

Los esfuerzos basados en las condiciones de membresía van acompañados de una serie de esfuerzos
diplomáticos, los cuales permiten identificar el problema, facilitar el diálogo y formular soluciones. De esta
forma, la condicionalidad motiva los cambios, mientras que la socialización los guía en una dirección.

Dos preguntas quedan pendientes:

1. ¿Podrán los cambios legales alterar conductas profundas de una sociedad? La legislación es lo en que
más concretamente pueden influir los actores externos, ayudando así en la relaciones étnicas dentro
de una nación.

2. ¿Son los datos encontrados generalizables a otros asuntos y regiones del globo? Lo establecido en esta
investigación se aplica específicamente a la UE y a Europa, al igual que a los estados Balcanes y a
Turquía quienes esperan por la membresía de la UE. Las implicaciones pueden ser más amplias: la
OTAN y la OMC dependen de la condicionalidad al momento de negociar la admisión de un nuevo
miembro, mientras que el MERCOSUR tiene requisitos de admisión relacionados con los Derechos
Humanos. Al igual que la OCDE debate más abiertamente acerca de sus criterios de membresía para
sus solicitantes. En conclusión, estos actores seguirán formando parte importante de la cooperación
global y la influencia para incluir como para excluir puede ser aplicados a ellos en el futuro.

Hay que limitar los resultados de este estudio a la condicionalidad en la política, economía que requiere la
membresía. Aunque debe afirmarse que las desilusiones con la condiciones de economía, no afectan a las
condiciones de política