AGENDA URBANA

Aportes conceptuales, metodológicos y operativos

para la actuación profesional

David Kullock
Nilda R. Pierro
Fernando N. Murillo
AGENDA URBANA
Aportes conceptuales, metodológicos y operativos
para la actuación profesional

Coordinación general
Arq. P.U.R. David Kullock

Autores
Arq. P.U.R. David Kullock
Arq. Nilda R. Pierro
Dr. Arq. Fernando N. Murillo

Con la colaboración de:

Arq. Sara C. Ciocca (3.3 Gestión de la Movilidad)
Ing. Patricia Caso (3.4 Gestión del Saneamiento)
Lic. Pablo E. Mesa (3.5 Gestión de los Residuos)

Buenos Aires
Diciembre de 2014
 Kullock, David
Agenda urbana : aportes conceptuales, metodológicos y operativos para la actuación profesional / David Kullock ;
Nilda Rosa Pierro ; Fernando Nestor Murillo. - 1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Cuentahilos, 2014.
108 p. ; 30x21 cm.

ISBN 978-987-45749-0-9

1. Urbanismo. I. Pierro, Nilda Rosa II. Murillo, Fernando Nestor

CDD 711

Fecha de catalogación: 30/12/2014

Diseño de tapa y diagramación: Cuentahilos Ediciones

Ilustraciones interiores: Fernando Murillo

Bucarelli 1567
1431 - CABA
info@cuentahilosediciones.com
www.cuentahilosediciones.com

Hecho el depósito que marca la ley 11.723.

Reservados todos los derechos. Queda rigurosamente prohibido, sin la autorización escrita de los titulares del «Copyright»,
bajo las sanciones establecidas en las leyes, la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio o procedi-
miento, incluidos la reprografía y el tratamiento informático.

Impreso en Integral Tech S.A. Paraguay 278, Avellaneda, Buenos Aires, Argentina en Diciembre de 2014.

Tirada: 300 ejemplares.

íNDICE

PRESENTACIÓN....................................................................................................................................................................11

1. REFLEXIONANDO SOBRE LA CIUDAD...............................................................................................15

1.1 Las ciudades............................................................................................................................................................................17

1.1.1 Surgimiento de las ciudades..............................................................................................................................17

1.1.2 Evolución de las ciudades...................................................................................................................................17

1.1.3 Crisis de las ciudades ............................................................................................................................................18

1.2 La Planificación Urbana..............................................................................................................................................19

1.2.1 Antecedentes de la Planificación Urbana .................................................................................................20

1.2.2 Conformación, esplendor y crisis de la Planificación Urbana .......................................................22

1.2.3 La Planificación Urbana y el Estado..............................................................................................................26

1.2.4 Inserción Institucional de la Planificación Urbana...............................................................................29

a. Niveles gubernamentales de inserción.................................................................................................29

b. La situación en la Argentina........................................................................................................................30

c. Nuevas tendencias en la inserción institucional..............................................................................31

1.3 Campos de actuación de la planificación urbana.............................................................................33

1.4 Problemas y potencialidades urbanas..........................................................................................................37

1.4.1 Tipología de problemas urbanos....................................................................................................................37

1.4.2 Consideración de las potencialidades urbanas......................................................................................37

1.4.3 Caracterización de los problemas y las potencialidades..................................................................38

1.5 PROCESOS DE GESTIÓN URBANA...................................................................................................................................39

1.5.1 Modelo de Gestión..................................................................................................................................................39

1.5.2 Instancias del Proceso...........................................................................................................................................40

1.5.3 Retroalimentación del proceso........................................................................................................................43

7
 2. CONOCIENDO LA CIUDAD................................................................................................................................45
2.1 DIAGNÓSTICO URBANO.......................................................................................................................................................47

2.2 ANALIZANDO LA CIUDAD EXISTENTE..........................................................................................................................48

2.2.1 Plano Base....................................................................................................................................................................49

2.2.2 Planos Temáticos.....................................................................................................................................................50

2.2.3 Planos Síntesis............................................................................................................................................................51

2.2.4 Textos complementarios.....................................................................................................................................51

2.3 EVALUANDO LAS ZONAS DE EXPANSIÓN..................................................................................................................52

2.3.1 Identificando las áreas a preservar................................................................................................................52

2.3.2 Evaluando las áreas urbanizables..................................................................................................................52

2.4 DOCUMENTO FINAL DE DIAGNÓSTICO.......................................................................................................................53

3. GESTIONANDO LA CIUDAD............................................................................................................................55
3.1 Gestión Urbanística.........................................................................................................................................................57

3.1.1 Cuestiones generales.............................................................................................................................................58

3.1.2 Problemas más habituales y alternativas de gestión..........................................................................59

3.1.2.1 Expansión Urbana...................................................................................................................................59

a. Ocupación de zonas ambientalmente inadecuadas.........................................................59

b. Crecimiento periférico extensivo.................................................................................................60

3.1.2.2 Estructuración Urbana..........................................................................................................................61

a. Congestión urbana...............................................................................................................................62

b. Adyacencia de usos incompatibles.............................................................................................62

3.1.2.3 Morfología urbana..................................................................................................................................62

3.1.3 Estrategias para el mediano plazo................................................................................................................63

3.2 GESTIÓN DEL HABITAT..........................................................................................................................................................64

3.2.1 Cuestiones generales.............................................................................................................................................64

3.2.2 Problemáticas más habituales y alternativas de gestión..................................................................66

3.2.2.1 Vivienda nueva..........................................................................................................................................67

3.2.2.2 Mejoramiento y ampliación de viviendas..................................................................................68

3.2.2.3 Infraestructura y servicios...................................................................................................................69

8
 3.2.2.4 Regularización dominial.....................................................................................................................70

3.2.2.5 Regulación del mercado de alquileres ......................................................................................70

3.2.3 Estrategias para el mediano plazo................................................................................................................71

3.3 GESTIÓN DE LA MOVILIDAD...............................................................................................................................................71

3.3.1 Cuestiones generales.............................................................................................................................................72

3.3.2 Problemáticas más habituales y alternativas de gestión..................................................................73

3.3.2.1 Movilidad y usos del suelo..................................................................................................................73

3.3.2.2 Movilidad, espacio público y red de circulación....................................................................74

a. Ordenamiento del espacio público............................................................................................74

b. La red de circulación...........................................................................................................................75

3.3.2.3 El transporte público.............................................................................................................................76

3.3.2.4 Normativa y movilidad.........................................................................................................................77

3.3.3 Estrategias para el mediano plazo................................................................................................................77

3.4 GESTIÓN DEL SANEAMIENTO............................................................................................................................................78

3.4.1 Cuestiones generales.............................................................................................................................................79

3.4.1.1 Sistemas de Provisión de Agua.........................................................................................................79

a. Fuentes de Captación ........................................................................................................................80

b. Conducción y tratamiento ..............................................................................................................80

c. Distribución...............................................................................................................................................81

3.4.1.2 Sistemas de Recolección y Tratamiento de Desagües Cloacales................................81

a. Tratamiento de efluentes en sistemas centralizados.......................................................82

b. Tratamiento de efluentes en instalaciones individuales................................................82

c. Tratamiento de barros........................................................................................................................83

3.4.2 Problemáticas más habituales y alternativas de gestión..................................................................84

3.4.2.1 Sistemas de Saneamiento...................................................................................................................84

3.4.2.2 Sistemas de Abastecimiento de Agua..........................................................................................84

3.4.2.3 Sistemas de Evacuación de Efluentes..........................................................................................85

3.4.3 Estrategias para el mediano plazo................................................................................................................85

3.5 GESTIÓN DE LOS RESIDUOS...............................................................................................................................................86

3.5.1 Cuestiones generales.............................................................................................................................................86

9
 3.5.2 Problemáticas más habituales y alternativas de gestión..................................................................87

3.5.2.1 Acciones y políticas focalizadas......................................................................................................87

a. Basurales a cielo abierto..................................................................................................................87

b. Sitios de Referencia.............................................................................................................................88

c. Integración de las actividades informales de recuperación ......................................88

d. Campañas de educación y pruebas piloto.............................................................................89

3.5.2.2 Gestión integral de residuos sólidos urbanos (GIRSU).......................................................89

a. Generación................................................................................................................................................89

b. Recolección y Transporte ...............................................................................................................90

c. Tratamiento .............................................................................................................................................90

d. Disposición Final ..................................................................................................................................91

3.5.3 Estrategias para el mediano plazo................................................................................................................92

3.6 CONSIDERACIONES FINALES SOBRE LA GESTIÓN DE LA CIUDAD...............................................................93

EPÍLOGO.........................................................................................................................................................................................95

BIBLIOGRAFÍA......................................................................................................................................................................99

10
PRESENTACIÓN
La Agenda Urbana que aquí presentamos, es
resultado de un proyecto de investigación auspi-
ciado por la Universidad de Buenos Aires1, deno-
minado “Procesos de formación y actualización
profesional para la actuación en ciudades de
regiones periféricas. Aportes a la Construcción
de Capacidades en el marco de los nuevos enfo-
ques en Planificación y Gestión Urbana”.
Tuvo como objetivo aportar a la formación
de profesionales y técnicos abocados a la admi-
nistración de ciudades y localidades de nuestro
país en situaciones de aislamiento, alejados de
las posibilidades de actualización y perfeccio-
namiento, y de los entornos académicos de dis-
cusión que brindan los ámbitos universitarios.
Como responsables y participantes de espa-
cios de formación de posgrado que brinda la
Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo
de la Universidad de Buenos Aires a través de
la Maestría en Planificación Urbana y Regional
que en ella se dicta, conocemos las limitaciones
de acceso que tienen a la formación superior los
responsables técnicos de la gestión urbana de
la gran mayoría de las ciudades y localidades de
nuestro país.
Asimismo, reiteradamente hemos recibido
pedidos de formatos más simples y accesibles
y, esporádicamente, hemos incursionado en su
realización, tal como el seminario “Planificación
y Gestión Urbana en Países en Vías de Desarrollo”
(1989) y los seminarios de “Planificación Partici-
pativa y Hábitat Popular” (1993/1998), así como
diversas instancias de capacitación de profesio-
nales noveles en ocasión de procesos de asisten-
cia técnica
En el proyecto de investigación mencionado
nos propusimos indagar sobre la situación actual
de la oferta y la demanda de formación, a efec-
tos de aportar a la mejor resolución de las caren-
cias señaladas. El análisis de las demandas reveló
que ellas siguen siendo muy amplias y, aunque
han surgido más ofertas de formación, la mayoría
siguen estando radicadas en las universidades y,
por lo tanto, persisten las dificultades de acceso
para la mayoría de los profesionales y técnicos
demandantes de procesos de perfeccionamiento
y actualización.
Por otra parte, puede observarse que, si bien
la producción bibliográfica sobre temáticas urba-
nas ha ido incrementándose en los últimos tiem-
pos, ella está orientada básicamente a la difusión
de investigaciones de alto nivel académico, que
no sólo están muy alejadas de las necesidades
1 Ubacyt 20020100100826 - Programación 2011-2014, diri-
gido por el Arq. PUR David Kullock
de la demanda insatisfecha, sino que aumentan
su sensación de alejamiento y degradan la con-
fianza sobre sus capacidades de actuación.
A partir de dichas constataciones, fue abrién-
dose paso la certeza de que, dada la diversidad
de las demandas, en vez de proponer un nuevo
formato de curso o seminario, era más propicio
aportar un material que pudiera ser útil para dar
apoyo a cualquier proceso de perfeccionamiento
y actualización (presenciales o a distancia) que
pueda formularse y, al mismo tiempo, pudiese
servir como material de lectura individual de los
interesados, a partir de una adecuada difusión.
En el transcurso del trabajo fue surgiendo
su carácter de “Agenda Urbana”, ya que debía
contener un conjunto de temas considerados
imprescindibles como primera instancia de todo
proceso de formación, actualización o perfeccio-
namiento.
El concepto clave que orientó su elaboración
fue la “articulación teoría-práctica”, del cual se
deriva la vinculación dialéctica entre los mar-
cos conceptuales y las formas de actuación. En
efecto, el material propuesto no debía ser sólo un
texto de reflexión teórica, alejado de la realidad
cotidiana, ni tampoco un recetario de formas de
operación, alejado de la conceptualización de las
decisiones y acciones a llevarse a cabo acrítica-
mente, a guisa de recetario.
Con este objetivo fue delineándose el material
que conforma la “Agenda Urbana” y que se divide
en las tres partes que pasamos a reseñar.
La Parte 1, denominada “Reflexionando sobre
la Ciudad” reúne una serie de temáticas de orden
conceptual, que consideramos deben recorridas
para abordar la cuestión. En ella se tratan cuatro
temas básicos: (i) una breve reseña sobre el ori-
gen y la evolución de las ciudades; (ii) una reseña
sobre la reciente evolución de la Planificación
Urbana y, en especial, sobre la relación Planifi-
cación-Estado y las alternativas de su inserción
institucional; (iii) una reflexión sobre los campos
de actuación de la Planificación Urbana y (iv) una
reflexión sobre los procesos metodológicos de la
Gestión Urbana.
La Parte 2, denominada “Conociendo la Ciu-
dad” aborda los procesos de toma de cono-
cimiento de las ciudades que conducen al
diagnóstico de sus problemáticas socio-urbanas
más relevantes. Asume un criterio operativo y
diferencia dos temas singulares de actuación:
el trabajo sobre la ciudad existente y la evalua-
ción de sus alternativas de expansión, de ser ella
necesaria. En ambos casos reconoce como obje-
13
tivos de la tarea el logro de “calidad ambiental”
(concepto que subsume y amplía el sobre usado
concepto de “sustentabilidad”), y a la “equidad
social”, en tanto posibilidad de acceso de todos
los habitantes a los bienes y servicios urba-
nos considerados indispensables, en condicio-
nes cuantitativa y cualitativamente adecuadas.
Ambos conceptos pueden ser articulados en la
consigna del “Derecho a la Ciudad”, reciente-
mente universalizado.

La Parte 3 que se denomina “Gestionando

la Ciudad” aborda, desde un enfoque opera-
tivo, cinco aspectos significativos de la gestión:
la urbanística, la del hábitat, la movilidad, el
saneamiento y el manejo de los residuos urba-
nos. En cada uno de dichos temas se presenta
la problemática de un modo general, luego se
analizan los problemas más significativos y las
respectivas alternativas para encararlas, y, final-
mente, las estrategias que resultan conveniente
considerar para el futuro.

El material desarrollado reconoce en gran

parte filiaciones de materiales anteriores elabo-
rados por sus mismos autores pero, por primera
vez, ellos se adaptan, completan y articulan en
un volumen destinado específicamente a dar
apoyo, directo o indirecto (a través de activi-
dades sistematizadas de actualización y per-
feccionamiento, o simplemente como libro de
consulta) a todos los profesionales y técnicos
de la Planificación y Gestión Urbana que, desde
organismos de nivel local, tratan de aportar a la
optimización de los niveles de calidad ambien-
tal de nuestras ciudades.

14
REFLEXIONANDO
SOBRE LA CIUDAD
1.1. las ciudades
En el presente punto se realiza un relato sin-
tético sobre el surgimiento, la evolución y la cri-
sis de las ciudades a través de la historia.
1.1.1 Surgimiento de las ciudades
La ciudad y, en especial, su comprensión y las
posibilidades de incidir en su mejor desarrollo,
constituyen la preocupación esencial de los pro-
fesionales del hábitat.
Esta preocupación ha conducido a suponer
que las ciudades son las formas naturales en
las que se asientan los grupos sociales. Dicho
de otra manera, se ha naturalizado a la ciudad
como el lugar de vida de la población a lo largo
de su historia, lo cual es un grave error.
Si se ubica a la aparición de las ciudades en
la historia del hombre, se puede comprobar que
las ciudades son formas muy recientes de asen-
tamiento, como se describe a continuación.
La antigüedad de la especie humana es un
dato controvertido. Por una parte, con relación
a los homínidos (primates caracterizados por
la postura erguida y la locomoción bípeda) los
especialistas hablan de 6 millones de años. Si se
considera sólo a la aparición del homo sapiens
(hombre sabio), antecedente directo de la raza
humana actual, los descubrimientos más recien-
tes indican que surgió hace unos 160.000 años
en algún lugar del África subsahariana (Etiopía,
probablemente).
De todas formas, durante la mayor parte de
la historia del homo sapiens tampoco existieron
ciudades, ya que las tribus que los congregaban
(conjuntos de familias, generalmente emparen-
tadas o, al menos, asociadas) tenían una forma
de vida nómade, pues se desplazaban gradual-
mente de un lugar a otro en búsqueda de ali-
mentos para su supervivencia; ya sea mediante
la caza de animales, la recolección de frutos o la
mera rapiña de alimentos a otras tribus.
Mucho más recientemente (se estima que
desde hace unos 10.000 años) las tribus fue-
ron paulatinamente pasando del nomadismo
al sedentarismo gracias a la transformación
social y productiva que se conoce bajo la deno-
minación de Revolución Agraria; o sea, el des-
cubrimiento de la capacidad de sembrar (en
vez de recolectar) y de criar (en vez de cazar) y,
por ende, la necesidad de no abandonar el sitio
sino permanecer en el mismo, aguardando la
cosecha de los vegetales y la parición de los
animales.
El sedentarismo dio lugar a los primeros
asentamientos estables de la especie humana,
los que fueron el origen de las ciudades que,
como se ve, sólo existen en menos de un 0,2%
de la historia de los homínidos y en un 5% de la
historia del homo sapiens.
Por ello, considerando la escala temporal del
fenómeno, se podría decir que las ciudades son
una novedad en la historia humana.
La Revolución Agraria, además de ser un
cambio significativo en la organización pro-
ductiva y de ocasionar cambios radicales en la
forma espacial de vivir, también produjo trans-
formaciones en la organización social.
En la época del nomadismo, había escasa
diferenciación entre las funciones que desem-
peñaban los miembros de la tribu. Todos, indis-
tintamente, debían contribuir a la supervivencia
mediante la caza, la recolección y la guerra con
otras tribus.
El descubrimiento y la práctica de la agri-
cultura y la ganadería aumentaron la produc-
tividad y ya no fue necesario que todos los
miembros de la tribu se dedicasen a la manuten-
ción del grupo. Algunos de ellos pudieron abo-
carse a otras funciones, más jerarquizadas que
las productivas. Surgen en especial tres castas:
la militar, abocada a la defensa de la tribu; la
sacerdotal, dedicada a invocar a los dioses por
la buenaventura del grupo y la gubernamental,
con funciones de decidir sobre todo lo que con-
cernía al devenir general.
1.1.2 Evolución de las ciudades
De todas formas, la adopción del sedenta-
rismo no dio origen automáticamente, y menos
aún masivamente, a muchas ciudades ni a gran-
des ciudades, ya que la mayor parte de la pobla-
ción debió seguir trabajando en la producción
agraria, dispersa en los campos o agrupada en
asentamientos menores.
Las ciudades que se fueron conformando
eran de pequeño tamaño y ejercían una influen-
cia considerable sobre las explotaciones de su
entorno.
Roma, que fue la primera ciudad que alcanzó
el millón de habitantes, es el caso más notorio y
ello se debió a que fue cabeza de un gran impe-
rio que se extendía prácticamente por todos los
confines del mundo conocido en aquellos tiem-
pos. Ello condujo a que se conformara una gran
ciudad, sede de las autoridades imperiales, mili-
tares y eclesiásticas, la que subsistió en tanto
17
las riquezas que llegaban de todas las colonias
romanas le permitió mantener la infraestruc-
tura de comando necesaria, así como a los gru-
pos parasitarios que la acompañaban.
Caído el Imperio Romano por los embates
de las Invasiones Bárbaras, Roma vio reducida
su población a menos del 90% de la que había
alcanzado en las épocas de esplendor imperial.
Más aún, el estado de inseguridad generalizada
de principios de la Edad Media, retrajo la vida
urbana a su mínima expresión. Recién pasados
los siglos de inseguridad vinculados a las inva-
siones bárbaras se va a ir estableciendo una red
de ciudades medievales, como sede de las acti-
vidades de procesamiento de las materias pri-
mas (el artesanado que conformó la primera
burguesía industrial) y como eslabones de las
rutas de comercialización que se fueron con-
formando a lo largo de los territorios desde el
Occidente europeo hasta el Oriente asiático (el
origen de la burguesía comercial).
Pocos siglos más tarde, la fragmentación
política de los territorios del continente euro-
peo (caracterizado por las Ciudades-Estado), fue
dejando lugar a la conformación de las naciones
(caracterizados como Estados Modernos) y, con
ello a la consolidación de las ciudades moder-
nas para cumplir funciones directrices.
Las capitales, además de crecer cuantitati-
vamente, fueron objeto de obras de embelleci-
miento para dar marco a los valores simbólicos
de las nuevas naciones.
A las imponentes catedrales que ya venían
erigiéndose desde la Edad Media, se fueron
agregando soberbios edificios para sede de las
autoridades y funciones gubernamentales, ade-
más de edificios culturales (museos, teatros)
y de instalaciones plenamente ornamentales
(obeliscos, arcos de triunfo), dando como resul-
tado las esplendorosas ciudades barrocas que,
en gran parte, aún subsisten.
1.1.3 Crisis de las ciudades
Hacia fines del siglo XVIII e inicios del siglo
XIX, los países de Europa Occidental comenza-
ron a sufrir un importante conjunto de trans-
formaciones socioeconómicas, tecnológicas y
culturales.
Así como la Revolución Agraria cambió el
rumbo de la vida social de las tribus primitivas
miles de años antes, la Revolución Industrial iba
a cambiar el de las sociedades modernas, sus
territorios y sus ciudades.
18
La disponibilidad de capitales (por la rapiña Figura Nº 1
colonialista), de mano de obra barata (por la Primeros
modernización rural) y los avances tecnológicos asentamientos
(fuentes de energía más eficaces, a partir de la humanos
aparición de la máquina de vapor) producen el
aumento de la cantidad de productos y la dis-
minución de los tiempos de fabricación, dando
paso a la producción en serie.
Las ciudades que fueron sede inicial de este
proceso sufrieron transformaciones estructura-
les en cortos períodos de tiempo: el surgimiento
de grandes instalaciones fabriles y de comuni-
caciones (ferrocarriles, puertos), el aumento
geométrico de las cuantías poblacionales (a
causa de migraciones rural-urbanas) y el desa-
rrollo de formas de hábitat inadecuado y defi-
citario para alojar a los nuevos contingentes
humanos.
La ausencia de infraestructura apropiada a
los nuevos tamaños poblacionales de las ciu-
dades, junto con los regímenes de trabajo exte-
nuantes y los bajos salarios, produjeron crisis
sanitarias (epidemias) y dieron lugar a revueltas
sociales.
Hasta la Revolución Industrial, la interven-
ción de los poderes públicos en el campo urba-
nístico había sido limitada. En su mayoría eran
medidas orientadas a la reglamentación de las
edificaciones situadas en los conjuntos monu-
mentales o en las áreas centrales, pero las pro-
blemáticas desencadenadas por la Revolución
Industrial, motivarán la preocupación de deter-
minados actores y grupos sociales, y pondrán en
evidencia que los poderes públicos debían inter-
venir para reducir las tensiones que se genera-
ban en un campo social cada vez más conflictivo.
Mucho han cambiado las ciudades desde
entonces: gran cantidad de ellas se han con-
vertido en metrópolis, han incorporado avan-
ces tecnológicos impensados en aquel entonces
pero, a pesar de ello, muchas de las problemáti-
 cas de las primeras ciudades industriales siguen
siendo las problemáticas de las ciudades actua-
les. Consecuentemente, las respuestas que se
fueron dando no sólo tienen interés histórico,
sino que también tienen interés profesional. Por
dicha razón, esas respuestas serán motivo de
tratamiento en el próximo capítulo.

Lo hasta aquí reseñado nos permite señalar

las siguientes constataciones:

Figura Nº 2 •• Fue necesario un cambio estructural en la

Ciudad antigua. Roma organización social y productiva de la es-
pecie humana (la Revolución Agraria) para
pasar del nomadismo al sedentarismo y
para que, dada la existencia de importan-
tes excedentes productivos, surgieran las
primeras ciudades. Estos excedentes se uti-
lizaron en la construcción grandes obras de
infraestructura y edificios monumentales,
especialmente destinados a los miembros
de la comunidad que cumplían funciones
jerárquicas (gobernantes, sacerdotes, mili-
tares), quienes pudieron sustraerse a las ta-
Figura Nº 3 reas de obtención de alimentos y abocarse
Ciudad medieval exclusivamente al desarrollo de sus activi-
dades específicas.

•• También fue necesario otro cambio signifi-

cativo de la organización productiva y so-
cial (la Revolución Industrial) para que las
ciudades pasaran a ser hábitat de contin-
gentes cada vez mayores de población y
para que sufrieran cambios significativos
en cuanto a sus componentes y a su estruc-
turación.

•• Estas cuestiones están señalando la estre-

Figura Nº 4 cha relación existente entre las formas de
París, paradigma de organización socio-productiva y las formas
ciudad moderna de organización espacial. Dicho de otra
manera, las ciudades no son fenómenos au-
tónomos sino que son fenómenos interde-
pendientes con los demás aspectos del de-
venir de la sociedad.

1.2 La Planificación Urbana

Así como se inició el capítulo anterior seña-
lando la breve vigencia histórica de los asenta-
mientos urbanos como forma de hábitat de la
especie humana, más reciente aún es la confor-
mación y aplicación de formas sociales de regu-
lación de dichos asentamientos, tales como la
Figura Nº 5 Planificación Urbana.
Plaza San Pedro
(Roma), paradigma de Antes de hacer una breve reseña sobre su sur-
intervención barroca gimiento y desarrollo, es conveniente aclarar a

19
qué denominamos “Planificación Urbana” y por
qué la denominamos de tal manera.

Con el término Planificación Urbana nos refe-

rimos a las actividades que se realizan general-
mente desde ámbitos públicos con el objetivo
de superar las problemáticas que presentan las
ciudades.2

“Planificación Urbana” es el término con que

se reconoció a esta disciplina a mediados del
siglo XX, en su momento de mayor esplendor
y cuando se la identificaba mayoritariamente
con la elaboración de planes. Antes también
se usaron los términos “Urbanismo” y “Urba-
nismo Moderno”, así como después se pusieron
en boga otras denominaciones que resaltaron
los aspectos de gestión que deben acompañar a
los de planificación, los contenidos ambientales consolidaba la posesión de los espacios colo- Figura Nº 6
que deben ser considerados, los criterios parti- niales conquistados3. Ciudad industrial
cipativos con que debe trabajarse y el sentido
estratégico con que debe desarrollarse, entre Las problemáticas socio-urbanas desencade-
varios otros. nadas por la Revolución Industrial motivaron la
preocupación de determinados actores y gru-
Tal profusión de denominaciones, muchas pos sociales. Se tornó notorio que se constituyó
veces impelidas por modas circunstanciales, nos una problemática muy generalizada y crítica
conduce a mantener su denominación de Plani- (“la cuestión urbana”) y que los poderes públi-
ficación Urbana (PU), con plena conciencia de cos debían intervenir para reducir las tensiones
que con la misma no nos referimos a las formas
que se desarrollaban a mitad del siglo pasado,
sino a un quehacer político-técnico que debe
enriquecerse con los aportes que, bajo otras
denominaciones, se han ido formulando desde
entonces, como se verá un poco más adelante
con mayor detalle.

1.2.1 Antecedentes de la Planificación

Urbana
Como ya se señaló, hasta la Revolución Indus-
trial, la intervención de los poderes públicos en el
campo urbanístico había sido sectorial y limitada.

En la Antigüedad, y en referencia a los terri-

torios que constituyeron el Imperio Helénico
primero y el Imperio Romano más tarde, así
como tras el renacimiento de la vida urbana
de mediados de la Edad Media en el Mundo
Occidental conformado por los países centra-
les que se afianzaron en Europa y por sus domi-
nios americanos, a la ya mencionada erección
de grandes conjuntos para sede y esplendor
de los poderes constituidos en las capitales,
debe agregarse la capacidad de estructurar
sus territorios para facilitar el control militar
y promover el comercio que sostenía sus eco- Figura Nº 7
nomías en expansión, así como el diseño de Leyes de Indias
los nuevos asentamientos urbanos con que se 3 Esto dio lugar a modelos urbanísticos y a detalladas
reglamentaciones, tal como las Leyes de Indias dictadas
2 En el próximo capítulo debatiremos sobre la índole polí- en España, que signaron la estructuración de las ciuda-
tico-técnica de estas actividades. des coloniales de nuestro país y aún las condicionan.

20

Figura Nº 8 que se generaban en un campo social cada vez
Infraestructura de más conflictivo.
saneamiento urbano
Durante el siglo XIX, en tanto el Urbanismo
Barroco continuó sus procesos de transforma-
ción y embellecimiento de las ciudades para los
sectores sociales privilegiados, surgieron dos
grupos de respuestas para los problemas que
la Ciudad Industrial acarreaba a los sectores
postergados: el Urbanismo Higienista y el Urba-
nismo Utopista.
El Urbanismo Higienista (U.H.) planteó como
objetivo superar la insalubridad de la ciudad
industrial para evitar las crisis y propuso como
estrategia operar sobre disfuncionalidades más
críticas. Los actores sociales comprometidos
con esta escuela fueron médicos higienistas,
ingenieros hidráulicos, políticos, intelectuales e
industriales filántropos.
Al fervor de la escuela Higienista se debe la
elaboración de las primeras normativas sani-
tarias y urbanísticas destinadas a la totalidad
de las ciudades (no sólo a sus sectores monu-
mentales), así como la institucionalización de
la gestión y del control del desarrollo urbano,
mediante la creación de ámbitos específicos a
nivel estatal.
Un balance de sus resultados permite lle-
gar a las siguientes constataciones: (i) la paula-
tina asunción del ordenamiento y el desarrollo
urbano como problema de Estado; (ii) la pau-
latina aparición de un estamento profesional
específico; (iii) el despliegue de dos líneas de
actuación: un urbanismo normativo (leyes, insti-
tuciones) y un urbanismo activo (obras) y (iv) su
relativa capacidad para superar los problemas
de la Ciudad Industrial.
El Urbanismo Utopista (U.U.) también plan-
teó como objetivo impedir la insalubridad
urbana pero, a diferencia del U.H., no propuso
operar sobre las consecuencias que la orga-
nización socio-productiva vigente generaba
sobre la ciudad, sino operar sobre las carac-
terísticas de esa organización; en especial, las
diferencias en la distribución de beneficios
entre los actores sociales del sistema capita-
lista; básicamente, entre los propietarios de
los medios de producción y el proletariado que
constituía su mano de obra.
La estrategia propuesta fue diseñar e imple-
mentar nuevas organizaciones sociales, produc-
tivas y espaciales, a partir de un contrato social
que estableciese que la propiedad de los medios
de producción, la responsabilidad de su funcio-
namiento y el usufructo social de sus beneficios
pasasen a ser colectivos. Asimismo, una nueva
organización espacial que reflejase este contrato
y garantizase una calidad urbana igualitaria.
Los actores protagónicos de este movimiento
fueron reformadores sociales y políticos de ideo-
logías de avanzada (desde movimientos religio-
sos hasta pre-marxistas), apoyados en diversos
casos por filántropos e industriales.
Además de numerosas propuestas de nue-
vas organizaciones socio-productivas (gene-
ralmente unos pocos miles de habitantes
organizados para el desarrollo de actividades
agroindustriales), el U.U. alcanzó la concreción
de nuevos asentamientos. Puede mencionarse:
New Lanark (1816) y New Harmony (1826) de
Robert Owen; el Falansterio de Charles Fou-
rier (1830/1850) y el Familisterio de Jean Godin
(1860/1880). Ninguno de ellos tuvo larga vida,
dado que se fueron desintegrando por la obvia
dificultad de pretender imponer soluciones pun-
tuales basadas en la igualdad y la solidaridad,
en el marco de un contexto organizado a partir
de la heterogeneidad y la competencia salvaje.
Un balance de los resultados del U.U. per-
mite alcanzar las siguientes constataciones: (i)
la importancia a nivel ideológico de reafirmar
la indisoluble vinculación entre la organización
socio-productiva y la organización espacial y,
consecuentemente, la imposibilidad de resolver
radicalmente los problemas de la ciudad indus-
trial con las propuestas del U.H. vigente, que se
dirigía a los síntomas y no a las causas de los
problemas; (ii) la enorme dificultad de sostener
resoluciones puntuales en un contexto donde
imperaba una fuerte diferenciación en la apro-
piación de los beneficios de la producción y (iii)
en contraposición a la mínima capacidad de
superar los problemas de la Ciudad Industrial, la
riqueza que aportó el U.U. para develar su origen.
21
 Figura Nº 9
Familisterio de Godin

El siglo XIX se cierra con el ocaso del U.U. y

con los relativos éxitos del U.H.; pero el Urba-
nismo ya ha dejado de ser sólo una corriente de
pensamiento; ha pasado a ser una técnica para
gestionar el ordenamiento y desarrollo de los
espacios públicos y privados, en relación a las
posibilidades, intensidades y características de
su uso, por parte de las actividades urbanas.

El Urbanismo Higienista se va a ir transfor-

mando en la primera mitad del siglo XX en el
quehacer profesional que se denominó Urba-
nismo Moderno (U.M.), especialmente a partir de
los aportes del CIAM (Congresos Internaciona-
les de Arquitectura Moderna) que en la denomi-
nada “Carta de Atenas” (1933) reflejó la opinión
de los CIAM respecto a la cuestión urbana.

Imbuidos de una confianza plena en el racio-

nalismo, formularon el principio de que siempre
habrá una solución técnica para un problema
urbano. Postularon como criterio general la
las Ciencias Jurídicas, la importancia de los Figura Nº 10
separación de las cuatro funciones básicas
derechos y obligaciones instituidos. Urbanismo Moderno
(habitar, trabajar, circular y recrearse), las ven-
tajas de las altas densidades y de la liberación
Esto fue dando lugar a la conformación de un
del suelo.
quehacer más multidisciplinario que se empezó
a conocer y denominar Planificación Urbana
Más allá de lo debatible de sus postulacio-
(P.U.) que dado el contexto histórico posterior
nes, estos enfoques dieron al naciente Urba-
a la finalización de la Segunda Guerra Mundial,
nismo Moderno un halo de cientificismo.
caracterizado por el rol activo que adquirie-
ron los Estados, tanto en la reconstrucción de
1.2.2 Conformación, esplendor y crisis de las ciudades diezmadas por los bombardeos,
la Planificación Urbana como por la necesidad de otorgar infraestruc-
tura burocrática a los países de Europa Oriental
El U.M. fue transformándose paulatinamente
que adherían al socialismo soviético, hizo que
con los aportes enriquecedores de otras disci-
los mediados del siglo XX fuesen un período
plinas que relativizaron la hegemonía que se le
propicio para la aplicación de esta P.U. enrique-
otorgaba a los aspectos espaciales. La Sociolo-
cida, la que alcanzó una amplia producción de
gía Urbana, aportó su capacidad de análisis del
Planes de Ordenamiento (Reguladores, Directo-
comportamiento locacional diferencial de los
res, etc.), Proyectos de Expansión Urbana, Políti-
grupos sociales; las Ciencias Políticas, la iden-
cas de Descentralización, emprendimientos de
tificación de los distintos actores sociales; las
Renovación de Áreas, etc.
Ciencias de la Economía, la importancia de la
adecuada consideración de los costos y benefi-
Para los países que no habían sufrido la
cios urbanos; las Ciencias Ecológicas, la consi-
devastación de la guerra, como es el caso de los
deración de las propiedades de los ecosistemas;
países latinoamericanos, el impulso del para-

22
 digma de la planificación moderna resultó alta-
mente inspirador para enfrentar el flagelo de
la pobreza y la desigualdad, que ya entonces
comenzaba a crecer a pasos alarmantes.
Esta instancia fundacional de la P.U. fue res-
paldada por la Declaración Universal de los
Derechos Humanos (1948) los cuales, evolu-
cionando a lo largo del tiempo, devinieron en
formas ampliadas de derechos, tal como los
derechos económicos, sociales y culturales
(DESC). Tal es el caso del derecho a la vivienda
que después de la Segunda Guerra Mundial
fuera asumido por los Estados y diera lugar a la
inversión de recursos públicos en la construc-
ción de complejos habitacionales, para devenir
a fines de siglo en el “derecho a la ciudad”.
Este período de máxima legitimidad de la
P.U. comenzó a revertirse en los años 60 y, más
aún, en la década del 70, en la cual ya se habla
francamente de crisis de la P.U. por la poca apli-
cación de sus postulaciones y el escaso éxito de
aquéllas que son aplicadas.
Este rápido proceso de deslegitimación reco-
Figura Nº 11 noce causas intrínsecas al quehacer profesional
Planes de y causas que provienen del contexto socio-polí-
Ordenamiento tico, así como de las transformaciones concep-
Urbano tuales referidas a los procedimientos cognitivos.
Empezando por los aspectos endógenos de
la crisis, se señaló reiteradamente las fallas de
“los planes”, que eran los instrumentos protagó-
nicos -casi únicos- de intervención en la realidad
que se pretendía optimizar.
Las fallas más evidentes se expresaban en los
extensos diagnósticos y en propuestas de acción
singulares que no daban lugar a alternativas, dado
que se partía de la presunción de la hegemonía
profesional para identificar los problemas y pro-
poner las soluciones, sin tomar en consideración
que se estaba actuando en un campo eminente-
mente político, caracterizado por la presencia de
actores sociales que persiguen intereses diversos
e incluso contrapuestos, y que detentan distintas
cuotas de poder para lograrlos.
Estos aspectos endógenos de la crisis coin-
cidieron con el momento en que se emergió el
reconocimiento de la falacia del racionalismo
científico y la consiguiente emergencia de las
nociones de multiracionalidad, multiactorali-
dad, incertidumbre y caos, lo cual tornó más crí-
tica la seguridad y el simplismo con que la P.U.
pretendía operar sobre los fenómenos urbanos.
A su vez, en el campo político se asistía a la
sustitución de las dos plataformas que habían
dado sustento a la P.U. tradicional: el Modelo
Desarrollista y el Estado Benefactor. Los prin-
cipios de solidaridad social que se esgrimieron
como ideología política en el período inmediato
posterior a la Segunda Guerra Mundial, eran
desplazados por la exaltación del individua-
lismo y de la competitividad, que llegaron a su
máximo esplendor con el auge del Modelo Neo-
liberal en la década de los años 90.
En este contexto y alimentada por sus propios
errores, la exitosa P.U. de mediados de siglo se
tornó en el quehacer deslegitimado de sus últi-
mas décadas y, ante su retroceso, fue surgiendo
una multiplicidad de postulaciones; algunas,
dirigidas al perfeccionamiento de sus formas de
considerar y operar la realidad; otras, con voca-
ción de convertirse en sustitutos de la P.U.
En aras de la claridad procuraremos diferen-
ciarlas según su índole y contenidos, aunque
dichas postulaciones se presentaron general-
mente con denominaciones distintas y plura-
les, y bajo formas híbridas que articulaban más
de una de las tendencias que a continuación se
reseñan esquemáticamente.
Las postulaciones de perfeccionamiento de
la P.U. tradicional, pueden ser agrupadas según
los cuatro aspectos significativos a los que se
dirigieron: los contenidos de los planes, las
23
escalas para las que se formulaban, el proceso
metodológico con que se realizaban y los acto-
res sociales convocados a dicho proceso.
Las críticas formuladas respecto a los con-
tenidos de los planes, hacen hincapié en la
predominancia de los aspectos espaciales de
la PU tradicional y argumentan que los pla-
nes que presentan diversidad temática, igual-
mente registran compartimentación y escasa
jerarquización de los aspectos considerados.
Consecuentemente, las postulaciones for-
muladas propiciaron la adopción de enfo-
ques “integrales” (versus la espacialización),
“sistémicos” (versus la compartimentación) y
“estructurales” (versus la ausencia de jerarqui-
zación temática).
Con respecto a las escala de actuación, y en
oposición a la hegemonía de la escala urbana
(la ciudad en su conjunto) característica de la
PU tradicional, se propicia recurrir a la “planifi-
cación local” en referencia a ámbitos de escala
vecinal.
En relación al proceso metodológico, y ante
el divorcio entre la elaboración de planes y la
gestión urbana concreta, se propicia una inte-
gración de ambos quehaceres bajo formas de
“gestión planificada”, también formuladas como
“plan proceso” en contraposición al formato de
“plan libro” de la PU tradicional.
Finalmente, con respecto a los actores inter-
vinientes se critica el absolutismo profesional
de la PU y se propician formas de “planificación
participativa” que den lugar a todos los actores
sociales significativos.
Por otra parte, tal como se explicitó previa-
mente, se fueron formulando propuestas con
vocación de suplantación de la Planificación
Urbana. Dentro de esta categoría se identifican
en especial tres corrientes: el “Ambientalismo”
promoviendo actividades de gestión ambiental,
la “Planificación Estratégica” promoviendo la
elaboración de planes homónimos, y el “Urba-
nismo Fragmentario”, vinculado a la fuerte pro-
moción del “proyecto urbano”, como forma de
intervención en las ciudades.
El Ambientalismo, se conforma como un
fuerte movimiento ideológico que se produjo a
partir del ingreso de la cuestión ecológica en la
agenda de las preocupaciones mundiales, con la
Conferencia de Estocolmo de 1972.
Si bien nace con predominio de una pos-
tura reduccionista que privilegió las cuestio-
nes referidas al medio natural, paulatinamente
24
fue asumiendo una concepción amplia y com-
pleja del ambiente. La comprensión de que
la antinomia “Preservación versus Desarro-
llo” planteada por las primeras concepciones
ecologistas era una falsa disyuntiva, condujo
a enfatizar las relaciones e interacciones que
se presentan entre la Sociedad y la Naturaleza,
como problemática a resolver y como armoni-
zación a lograr.
Esta concepción superadora que venía siendo
planteada por los más preclaros pensadores
ambientalistas, fue oficialmente asumida en la
Conferencia Mundial de Río de Janeiro de 1992,
donde se asiste a la postulación del Desarrollo
Sustentable, que remarca la finalidad social y el
carácter inter-generacional que deben adoptar
las formas de desarrollo.
La articulación entre Ambientalismo y
P.U. no fue fácil ni es una tarea terminada. El
Ambientalismo se destaca por tener un núcleo
ideológico fuerte (en términos generales: la
protección/recuperación de los recursos y
procesos ecológicos, y la preservación/obten-
ción de calidad ambiental para la sociedad),
en tanto la PU reconoce tradicionalmente
una tácita adhesión a los objetivos de bienes-
tar social propios del Estado Benefactor y del
Modelo Desarrollista a cuyo cobijo se había
conformado.
Tras más de tres décadas de inútiles contro-
versias, se fue comprendiendo que, si bien la Pla-
nificación y el Ambientalismo parecían dirigirse
a diferentes cuestiones, por detrás de ellos no
sólo estaba la calidad de vida de la población
como una finalidad común, sino también que sus
objetivos -aparentemente diferentes- debían ser
indispensablemente complementarios.
Esto era aún más válido a nivel de la planifi-
cación-gestión urbana, para la cual la P.U. osten-
taba una plataforma metodológica robusta y el
Ambientalismo sólo fue desarrollando algunos
instrumentos singulares, pero incapaces de dar
sustento a procesos de planificación muy distin-
tos a los de la P.U.
En síntesis, resulta inconcebible una PU que
no sume los objetivos del Ambientalismo, así
como es estéril una Gestión Ambiental que pres-
cinda del bagaje metodológico de la PU. Por
ello, la articulación y el enriquecimiento mutuo
resulta ser la resolución válida de la falsa oposi-
ción entre ambas postulaciones.
Por su parte, la Planificación Estratégica (P.E.)
no reconoce orígenes tan nítidos como la Gestión
Ambiental. Hay una filiación militar y empresa-
 ELABORACIÓN DE UN PLAN ESTRATÉGICO
Percepción de problemas

Análisis histórico Foto Análisis DAFO

Estas dos últimas precisiones abren la posibi-
lidad de que la P.E. no sea entendida ni ejercida
MISIÓN
como alternativa a la P.U., sino como una instan-
Formulación de demandas
PROCESO

Problemas estratégicos Estrategia Soluciones estratégicas

cia previa, enriquecedora y plenamente articu-
VISIÓN COMPARTIDA lada, ya que aporta definiciones que facilitan el
Factores clave externos Grupos Implicados Áreas clave internas desarrollo de la Planificación.
MATRIZ FODA Adopción/modificación
También hay otra acepción frecuentemente
de políticas y estratégias
Decisiones estratégicas Acciones Estratégicas Líneas estratégicas
aceptada: considerar que el compromiso estra-
tégico implica, en oposición a la habitual gene-
PLAN ESTRATEGICO
+ Cuadros de mando ralidad de la Planificación, la selectividad de la
actuación, tanto a nivel diagnóstico, como pro-
Figura Nº 12 rial en la denominación, que se conjuga
Contexto con sus
político-cultural
positivo y operativo.
Evaluación de Diagnóstico
Esquema de características de una mayor
Marco jurídico institucional a la
aproximación resultados de situación
elaboración de un acción y un mayor alejamiento de lo académico. Dado que no hay razones para defender la
Plan Estratégico generalidad por sí misma, esta acepción de lo
Subsistema Ofertas Subsistema
construido Comparte contenidos con varias
ambientales social de las pos-
estratégico podría aceptarse como pauta de
tulaciones de perfeccionamiento antes presen- perfeccionamiento de la Planificación, siempre
tadas; en especial, la selección de campos de y cuando la selectividad no violente el carác-
Subsistema la planificación
Demandas estructural Subsistema
(versus la actitud ter integral y el principio sistémico que se le ha
natural sociales productivo
omnicomprensiva de la PU), la planificación demandado simultáneamente a la P.U.
AMBIENTE SOCIEDAD profesio-
participativa (versus la hegemonía Ejecución Formulación
nal) y la planificación a escala local a través de Como tercera postulación sustitutiva debe
de Acciones de propuestas

proyectos específicos que resuelvan problemas registrarse al Urbanismo Fragmentario (U.F.),

puntuales (versus la generalidad diagnóstica y
propositiva de la PU).
Por otra parte, su origen en la década de
1980 la vincula con la liberalización de la eco-
nomía, la escasez de recursos del sector público,
la descentralización a los gobiernos locales y la
democratización de la sociedad.
El resultado de este conjunto de filiaciones
y características, no siempre compatibles, no
tiene fácil bajada a nivel de sustituto de la Pla-
nificación y, de hecho, puede registrarse que las
acciones que se presentan bajo la denomina-
ción de P.E. son diversas y de muy diferente tipo.
que también tuvo auge en la década de los años
80; o sea que, al igual que la P.E., está vinculado
con el contexto conformado por la liberaliza-
ción de la economía, la escasez de recursos del
sector público, la descentralización a los gobier-
nos locales y la democratización de la sociedad.
El U.F. postula la conveniencia de actuar
sobre la ciudad a partir de “proyectos urbanos”,
generalmente vinculados a la re-funcionaliza-
ción de áreas obsoletas, mediante la inserción
de nuevos desarrollos destinados a albergar
actividades para los sectores sociales y empre-
sariales emergentes por la asunción del modelo
neoliberal.

Entre las formas y características de la P.E. que
registran mayor consenso, debe mencionarse el
reconocimiento de que la misma debe pronun-
ciarse sobre todos los aspectos de la realidad
(versus el espacialismo de la P.U. tradicional).
El componente urbano sería la supuesta revi-
talización de las zonas de inserción de las actua-
ciones puntuales; promesa tan incierta como la
del derrame socioeconómico que se asignaba al
mismo modelo.

También hay un relativo consenso sobre la
índole de lo que deben ser las estrategias. Al
respecto, se reconoce el carácter más amplio de
las “políticas” (definidas como pronunciamien-
tos sobre los objetivos a perseguir en su nivel de
mayor generalidad), frente a un nivel interme-
dio de las “estrategias” (entendidas como defini-
ción de los caminos a seguir para el logro de los
objetivos) y a un nivel más detallado de los “pla-
nes” (entendidos como propuestas programáti-
cas para el logro de los objetivos establecidos a
través de las estrategias seleccionadas).
Esta postulación implica una sustitución más
drástica que las dos anteriores. Lo que reempla-
zaría a la P.U. no sería otra forma de reflexión
sobre la ciudad, como proponía la gestión pla-
nificada del Ambientalismo o el plan focalizado
en cuestiones estratégicas, sino la propia ejecu-
ción de las acciones que antes devenían de un
arduo proceso de planificación, supuestamente
científico, y que ahora provendrían mucho más
expeditivamente de los intereses de los agentes
del campo inmobiliario o a él vinculados.
De todas formas, la sujeción a intereses sec-
toriales y la débil posibilidad de que su accio-

25
nar redunde en beneficios para la generalidad
de la ciudad, no impiden reconocer la validez de
la demanda de operaciones de transformación
concreta y expeditiva o, al menos, no sujetas a
los largos plazos de los procesos de planifica-
ción tradicionales.

Como colofón de esta reseña puede con-

cluirse que, superadas las instancias más agudas
de los momentos de crisis, críticas y autocríticas,
hay muchos elementos a mano para procurar
una nueva síntesis que reconstruya paradigmas,
principios, metodologías y herramientas, para
re-posicionar un espacio de actuación profesio-
nal que aporte a la gestión social de los escena-
rios en los que se desarrolla la vida de nuestras
comunidades.
implica una difusa relación entre lo público y Figura Nº 13
lo privado. En efecto, en las ciudades actuales Urbanismo
Dicha reconstrucción es más oportuna aún
el desarrollo urbano se verifica a través de la Fragmentario
en estos momentos políticos, ya que, pasada
afectación de parcelas y territorios particulares,
la hegemonía del pensamiento único y la fala-
afectación que puede tener que ver con la pro-
cia de “la muerte de las ideologías”, se está vol-
piedad, con las dimensiones, con los usos, con la
viendo a reconocer que el Estado debe asumir
infraestructura que se le brinda o no; en fin, con
un rol activo y responsable. En consonancia,
los beneficios y perjuicios urbanísticos que se
esfumado el halo de descrédito que se había
van generando y que condicionan la vida diaria
tendido, no ingenuamente, sobre los procesos
del conjunto o de una parte de sus habitantes.
planificados, vuelve a apostarse a una nueva
Por ello, si bien las parcelas pueden conside-
síntesis de actuación profesional en los territo-
rarse relativas a lo privado, las decisiones que
rios y en las ciudades, se la denomine P.U. o de
sobre ellas se tomen y las intervenciones que se
cualquier otra manera.
autoricen se constituyen en cosa pública, dado
que afectan al conjunto.
1.2.3 La Planificación Urbana y el Estado
Por todo ello se hace necesario un acuerdo
Repasando el relato de la conformación, apo-
sobre el tipo y características de la ciudad que
geo, crisis y renovación de la PU que se efectuara
cada grupo social se plantee como deseable.
en el apartado I.2., va develándose la índole
Ese acuerdo social, explícito o implícito, se cons-
política de la PU, reflejada básicamente en la
tituye en un marco político técnico de referencia
asunción por el Estado de la responsabilidad
y se hace efectivo a través de políticas, planes,
de intervenir en los procesos urbanos, así como
estrategias y normas a ser respetadas por cada
su índole técnica, devenida de la necesidad de
sector social y cada particular que pretenda
conocimientos específicos para plantear y con-
modificar los componentes físico-ambientales
ducir los procesos de planificación - gestión.
del entorno urbano. En las sociedades demo-
cráticas, la responsabilidad por la elaboración y
Si bien existe consenso generalizado con
gestión de dicho marco de referencia y sus com-
relación a esta doble índole político-técnica de
ponentes de intervención recae en los diferen-
la PU, es conveniente repasar y hacer conscien-
tes niveles de la administración pública, la cual,
tes los fundamentos de dicho consenso y los
por su mismo carácter democrático, legitima un
matices con que se manifiesta según diferentes
legislar y gestionar dinámicos, que, a pesar de la
perspectivas, que validan y definen la interven-
incertidumbre que implica el devenir socio-polí-
ción de los diferentes niveles del Estado en las
tico, manifiesta un cierto grado de representa-
acciones que instituyen y constituyen la prác-
tividad con relación al desarrollo socio-urbano
tica de la PU.
que se decida llevar adelante. Ya se verán más
adelante los cuestionamientos y alternativas
Concebimos a la ciudad como un objeto
que se han manifestado con relación a esta pos-
socio-territorial complejo, un entramado diná-
tulación.
mico de relaciones sociales indisolublemente
articulado con una determinada configuración
Es en ese contexto que la actividad técnica
territorial, un espacio comunicacional cuyos
encuentra su razón de ser. La PU ha desarro-
componentes físicos y sus resultantes ambien-
llado y renovado un riquísimo y variado con-
tales derivan de las acciones humanas, lo cual

26
junto de herramientas y formas de proceder
para producir los componentes técnicos que
necesitan los diferentes actores sociales para la
consecución de los fines planteados, consensua-
dos o implícitos, con relación a lo urbanístico.
En efecto, como también se explicitará luego,
las herramientas técnicas no son asépticas, sino
que implican un determinado posicionamiento
con relación a lo socio-urbano.
En síntesis, en el marco de esta fundamen-
tación, parece conveniente reafirmar la índole
político-técnica de la PU, con lo cual la partici-
pación del Estado queda implícita y validada,
según una perspectiva que postula el carácter
público y estatal del agente planificador.
Más aún, sostenemos que se perfila como
fundamental la relación indisoluble e institu-
yente entre la modalidad y peso relativo del
Estado en un determinado momento histórico y
en una sociedad específica, y el tipo y los alcan-
ces de las funciones de planificación propuestos
y desplegados, verificándose en sus extremos,
una actuación omnipresente y la retirada casi
completa de las funciones de planificación.
A fin de desarrollar brevemente este postu-
lado, y una vez aceptada la legitimidad y validez
de la intervención estatal en el campo de la PU,
surgen preguntas más específicas. La primera y
más trascendente es la relativa a la posibilidad
real de influir en el devenir socio-urbano a partir
de las instituciones democráticas y los estamen-
tos técnicos. ¿Para qué intervenir? ¿En el actual
estilo de desarrollo capitalista, es posible defi-
nir o re-direccionar el rumbo de un desarrollo
urbano guiado por el mero interés individual o
empresarial hacia un desarrollo integrado, res-
petuoso de la diversidad y que apunte a una sus-
tentabilidad socio-ambiental en su sentido más
amplio, a partir de los recursos y potestades de
un Estado inmerso en el mismo sistema?
Como muestra la realidad y refleja la biblio-
grafía, se registran diferentes posiciones acerca
de las reales posibilidades de influir en el logro
de los fines de calidad ambiental y equidad
social, en función de la caracterización ideoló-
gica que se realiza acerca de dicho Estado en
nuestras sociedades, siendo las que se presen-
tan a continuación las principales perspectivas
que definen modelos alternativos de funciona-
miento institucional, además de posturas perso-
nales y profesionales disímiles.
La postura más difundida, desde un encua-
dre principista, postula al Estado Benefactor,
como salvaguarda del bien común. En efecto,
diversos planteos normativos explicitan mode-
los en que se pretende del Estado una función
activa, directiva, propositiva y de acciones con-
cretas, como responsable de la salvaguarda de
lo público y representante del interés general,
como encargado de ir resolviendo situaciones
de desequilibrio social y territorial que el mer-
cado no resuelve y que, por el contrario, tiende
a acrecentar y perpetuar. En este marco, se sus-
tenta la necesidad de encuadrar el juego del
mercado en función de objetivos de política
pública a través de estímulos directos e indirec-
tos e intervenciones concretas, reclamando por
tanto la participación directa del sector público
en el desarrollo urbano y el mercado de suelo.
Con relación a los mecanismos de poder que
permitan mantener la integración social frente
a los desequilibrios distributivos, se reconoce al
Estado como el actor decisivo entre los resortes
del poder político, planteando como necesario
para el cumplimiento de su función que juegue
también un rol de tipo económico, el cual se tra-
duce en acciones reguladoras y de planificación
de la economía. Se postula que el Estado no sea
simplemente un aparato de legitimación y repro-
ducción de las fuerzas del mercado, sino, por el
contrario, una institución que asuma e imponga
adecuadamente los intereses de corto y largo
plazo de los sectores mayoritarios de la población.
Reconociendo que el Estado no responde a
un solo grupo de intereses ni es la única expre-
sión de poder político de una sociedad; que
dicho poder, o sea la capacidad de influir sobre
decisiones de diversa índole, se encuentra dis-
tribuido entre diferentes actores sociales; recor-
dando que pueden coexistir proyectos políticos
(intereses) e intentos de instrumentación (pla-
nificación-gestión) competitivos, se insiste en
la preponderancia del Estado en su función de
mediador e integrador y en su monopolio del
poder legítimo de coerción.
Con relación al tema específico, se hace
especial hincapié en no considerar la instru-
mentación de la planificación pública en abs-
tracto, sino en función de los diferentes actores
que defienden sus propios proyectos y, a través
de ellos, sus intereses económicos. Se insiste en
una forma de intervención social del Estado que
no se agote en proveer adecuadas y ventajo-
sas condiciones para la acumulación y el creci-
miento de la economía empresarial capitalista,
sino que, sobre todo, procure proveer el man-
tenimiento de niveles aceptables de calidad
ambiental y de equidad social y territorial.
En general, estas postulaciones son marco de
referencia para gobiernos que sobre esta base
ideológica diseñan y llevan adelante un con-
27
junto de políticas, planes y proyectos y procesos
de capacitación, destinando porcentajes especí-
ficos de su presupuesto a la temática4.
Paralelamente a estos planteos se encara otro
tipo de reflexión desde marcos teóricos ligados
a la economía política, los cuales describen la
intervención estatal en el desarrollo urbano en
función de las limitaciones que la economía de
mercado impone. En este encuadre, las miradas
más ortodoxas definen al Estado como instru-
mento de dominación de clase, como una orga-
nización en pro de los intereses de la burguesía.
Más adelante, el enfoque neo-marxista reco-
noce la existencia de fracciones de capital
potencialmente en conflicto, estando la inter-
vención del Estado encaminada a regular esos
antagonismos. Según esta interpretación, el
Estado, ante su responsabilidad de asegurar el
proceso de acumulación y garantizar la repro-
ducción de las fuerzas productivas, toma cartas
en la esfera del consumo colectivo. Asume así la
dotación de bienes y servicios públicos, algunos
de alto impacto espacial, actividades que son
llevadas a cabo por la planificación como una
actividad del Estado.
De este modo, los beneficios que se logran
a partir de su accionar, contribuirían básica-
mente al mantenimiento de las relaciones de
poder, ya que la creación de medios de con-
sumo colectivo es condición para la reproduc-
ción del sistema. Cualquier intervención, en
vivienda o infraestructura por ejemplo, es vista
como una herramienta de contención y control
social, y los planificadores o técnicos ligados a
la gestión serían un instrumento más, al servi-
cio de este propósito.
Posturas menos rígidas coinciden en la nece-
sidad de aprovechar esta necesidad del sistema,
reconociendo que el Estado ejerce una función
reguladora y promueve una cierta capacidad
de transformación como promotor de cambios
sociales menores, en función de su rol media-
dor entre fracciones de clase, convirtiéndose la
planificación en un instrumento de negociación.
Esta variante, que reconoce la estructura contra-
dictoria del capitalismo, permite una alternativa
para una práctica útil por parte de los planifi-
cadores que forman parte del aparato estatal,
sin necesidad de esperar los cambios a largo
plazo que la posición marxista postula, siempre
y cuando se consideren en su conjunto todos los
4 Como ejemplos más aproximados a estas situaciones en
nuestro país, podríamos mencionar al primer gobierno
peronista, signado por la bonanza económica que suce-
dió a la Segunda Guerra Mundial, y al que se desarrolla
actualmente, caracterizado por una recuperación del rol
del Estado en relación a una mayor equidad social
28
actores relevantes involucrados y las condicio-
nes específicas del desarrollo urbano en curso.
En el período de Reforma del Estado, que se
insinúa en los 70`s y llega a su apogeo en los 90`s
en América Latina, en el marco de una supuesta
búsqueda de eficiencia y de liberación de las
fuerzas del mercado, a través de una fuerte des-
estatización y desregulación de la economía
con políticas de privatización, descentralización
y focalización, se produce la consiguiente crisis
de los sistemas de planificación tradicionales.
Se postula la economía de mercado y una
modernización que incluye al propio Estado, una
fuerte desestatización y desregulación, redu-
ciendo su tamaño, su rol empresarial y su inje-
rencia económica. En sus aspectos propositivos,
específicamente los ligados a la gestión urbana,
se da preferencia a los instrumentos de mercado
en la regulación y promoción del desarrollo
urbano con objetivo de perfeccionar la operati-
vidad del Estado, cuando no de sustituirlo, pre-
textando la democratización de la gestión.
Aparecen entonces posturas más conscien-
tes de la expansión de esta nueva situación de
retracción de las funciones del Estado y la bús-
queda de una renovada articulación de la Plani-
ficación Urbana en el nuevo escenario.
Así, se supone que la crisis de identidad que
en los 80´s atravesó el quehacer disciplinar, bási-
camente por el mencionado retraimiento del
Estado, empleador de los planificadores, será
superada a través de una visión del mundo no
polarizante, trascendiendo particularmente la
oposición público - privado mediante un proceso
de cooperación que movilice los recursos priva-
dos, tanto del sector informal como del sector
formal, y asumiendo el Estado un rol mediador.
Ejemplo de estos posicionamientos son
emprendimientos como la re-funcionalización
de sectores urbanos en desuso o desarrollos
periurbanos como los barrios cerrados en diver-
sas ciudades del país.
En síntesis, el pensamiento sobre cuál debe
ser el rol del Estado ha ido variando y tomando
matices diversos, en función de posturas ideo-
lógicas también diversas, a partir de las cuales
se fueron generando alternativas al campo dis-
ciplinar que fueron descriptas en el punto 1.2.
Lo que se quiere destacar en este apar-
tado es la indisoluble ligazón entre la concep-
ción vigente sobre el Estado en determinado
momento histórico y el tipo y alcance de las ini-
ciativas relativas a PU que puedan desplegarse.
 Desde nuestra posición, un rol activo del
Estado es indeclinable desde lo ideológico y
desde lo técnico, validado esto por su concep-
ción articuladora de intereses, su representa-
ción de los sectores con menor poder relativo y
por su estructura organizacional que permite un
despliegue técnico territorial coherente en todo
el ámbito nacional, en el marco de una PU reno-
vada que reconoce los aportes de las diversas
corrientes que la praxis ha permitido generar, la
consideración de lo ambiental, la complejidad
temática que supone la importancia del pensa-
miento estratégico. Aceptando también la com-
plejidad del juego de actores que se moviliza
con la temática y la incertidumbre resultante de
dicha interacción. Aceptando, por último, que
ningún poder por sí solo puede dirigir el curso
del desarrollo urbano, pero si influir en el rumbo
que se vaya consolidando. Todo en el marco de
los procesos democráticos, aún incipientes y
perfectibles de una América Latina joven, con
sus ciudades en evolución.
En el próximo apartado se desarrolla de qué
manera la organización estatal actual facilita o
limita la inserción institucional de la PU.
1.2.4 Inserción Institucional de la
Planificación Urbana
Concluyendo el punto anterior, se señalaba
el carácter indeclinable del rol activo que debe
asumir el Estado en los procesos de planifica-
ción y gestión urbana, dada su concepción arti-
culadora de intereses y su responsabilidad en la
representación de los sectores con menor poder
dentro del conjunto social.
Es por ello que la inserción institucional de
la P.U. es un factor clave que facilita o impide
el cumplimiento de los objetivos que se propo-
nen en cada instancia histórica y en cada ámbito
estatal.
A nivel histórico, la inserción institucional de
la PU fue el resultado de un proceso devenido de
la conjunción de diversos factores, nuevos pro-
blemas y desafíos que específicamente dieron
lugar a la necesidad de planificar. En dicho pro-
ceso se pueden reconocer dos momentos histó-
ricos. El primero, ya mencionado, es de índole
fundacional y es el logrado por el Higienismo
ante las crisis sanitarias de la ciudad industrial.
El segundo momento es el del apogeo de la P.U.
en la reconstrucción de la ciudad de post-guerra,
ya a mitad del siglo XX, abordada por el movi-
miento moderno de arquitectura y urbanismo,
que, aunque fracasó en su intento por imponer
criterios de intervención urbana concebidos a
partir de la idea de desechar la ciudad histó-
rica y erigir una totalmente nueva, diseñada a
la altura de las nuevas técnicas y tecnologías,
logró consolidar dicha inserción institucional,
así como hacer públicos y jerarquizar una serie
de principios de PU que, en buena medida, per-
duran hasta el presente.
a. Niveles gubernamentales de inserción
En términos generales y teniendo en cuenta
la generalizada existencia de tres niveles de
gobierno, debe considerarse que, para poner en
práctica sus teorías y prácticas, la Planificación
necesita un andamiaje institucional que defina
e institucionalice competencias nacionales, pro-
vinciales y municipales o locales.
A nivel nacional, para delinear estrategias
de desarrollo que tengan fuerte impronta de
promoción de las economías regionales en un
marco general de provisión de infraestructu-
ras físicas que ayuden a tal fin. Al interior de
los gobiernos provinciales, para trabajar coor-
dinadamente con el nivel nacional y servir de
articuladores entre las estrategias nacionales
de desarrollo y las estrategias provinciales e
intervenciones puntuales; por ejemplo, grandes
obras de infraestructura de impacto regional.
Del mismo modo, para generar el marco regu-
latorio o presupuestario para los planes e inter-
venciones a nivel municipal. Por último, a nivel
municipal para regular, proponer y eventual-
mente normar en la cuestión, así como para ser
el nexo directo con el territorio y su población
en las diversas intervenciones.
Más específicamente, puede sostenerse que
a nivel nacional debería haber un dictado de
normas muy generales5 y un organismo que las
controlara y promoviera, que trabajara sobre
los lineamientos regionales que superan a las
jurisdicciones provinciales, que dé asistencia a
las jurisdicciones menos preparadas para asu-
mir sus obligaciones y, quizás, que lleve ade-
lante algunas acciones singulares (de avanzada,
de prueba).
Las competencias provinciales implicarían el
dictado de normas adaptadas a sus circunstan-
cias geográficas e históricas y -por último- las
autoridades locales, en contacto directo con la
población y en el marco de la normativa pro-
vincial, se ocuparían de las normas urbanísticas
locales, y de la gestión y el control específicos.
Así como la Nación debe asistir a las provin-
cias, muchas veces las provincias deben asis-
5 Tal como los “presupuestos mínimos” que determinó
la Reforma Constitucional de 1994 para los temas
ambientales.
29
tir a los municipios, dada la escasa capacidad
de muchos de ellos para elaborar y controlar
normas, así como para realizar acciones urba-
nísticas; lo que suele engendrar y mantener asi-
metrías socio-territoriales que supuestamente
la P.U. es responsable de revertir y prevenir.
Desde esta perspectiva, cuestiones como la des-
centralización municipal no son, ni podrían, ni
deberían ser nunca absolutas. Por el contrario, la
descentralización debe producirse en un marco
en el que los tres niveles del Estado trabajen
coordinadamente para resolver los problemas
socio-ambientales con un abordaje integral. En
este esquema, la existencia de un sistema ins-
titucional de planificación articulando los dife-
rentes niveles, no sólo se justifica, sino que es
indispensable.
b. La situación en la Argentina
Es importante destacar que aunque la Consti-
tución Nacional plantea metas muy ambiciosas a
nivel nacional y regional, la realidad parece indi-
car que en un país federal en el que cada pro-
vincia tiene la posibilidad de fijar sus propios
criterios y prioridades de planificación, instituir
una visión nacional de urbanización, con toda la
complejidad que ello implica, no es tarea fácil.
Debe señalarse como problema estructural, la
predominancia de instituciones débiles, con poca
capacidad para llevar adelante procesos sos-
tenidos de planificación-gestión no sólo a nivel
nacional, sino también provincial y municipal.
No obstante, recientemente han ocurrido
avances significativos dignos de destacar. Por
una parte la creación de un Ministerio de Pla-
nificación (MPFIPS)6, en una etapa signada por
la recuperación del Estado, que cuenta con una
Subsecretaría específicamente a cargo de la
realización de planes estratégicos territoriales
(PET)7. Estos PET`s constituyen un avance con-
ceptual en la inserción institucional de la P.U.,
al plantear una herramienta de interacción y
búsqueda de consenso entre la Nación y las pro-
vincias, a fin de desarrollar una visión integrada
de desarrollo regional, en la que los objetivos y
prioridades de ambos niveles sean tomados en
cuenta y trabajado en talleres que culminan en
la formulación de los PET`s como documentos
básicos de planificación territorial. A partir de
cada PET provincial, tanto las provincias como
la Nación armonizan la elaboración de docu-
mentos nacionales y provinciales, que sirven
a ambos niveles para definir planes de obras
públicas y prioridades de financiamiento.
6 Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y
Servicios
7 Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión
Pública
30
Al respecto, la creación del Consejo Fede-
ral constituye otro acierto importante, al vol-
ver a introducir una lógica de acuerdos y de
mediación en los procesos de desarrollo en las
distintas regiones del país, a partir de una racio-
nalidad que apunta al bienestar social. Como
corolario de estos aciertos, la formulación de
proyectos específicos y el anteproyecto de Ley
Nacional de Planificación y Ordenamiento del
Territorio (MPFIPS, 2012) apunta a lograr una
mejor redistribución de los recursos generados
a nivel nacional, dando prioridad a las regiones
con menores inversiones públicas y generación
de oportunidades de empleo.
A nivel provincial, la inserción de la P.U. ha
estado signada por leyes que han buscado regu-
lar el uso y subdivisión de suelos con resultados
discutibles. El caso de la ley 8912 de la provin-
cia de Buenos Aires ha sido ampliamente estu-
diado y debatido por sus consecuencias en la
expansión de la metrópoli de Buenos Aires. Esta
ley, dictada en el año 1977, plantea una serie de
estándares que resulta muy difícil de cumplir
por parte de los sectores populares. Por ejem-
plo, plantea una dimensión mínima de frente de
lote de diez metros y la instalación, por parte
de los emprendedores, de todas las infraestruc-
turas de servicio para poder lotear y otorgar
los títulos de propiedad. Esta regulación incre-
mentó la proliferación de los asentamientos
informales como hábitat del campo popular, a
consecuencia de la incapacidad de los grupos
de menores recursos de afrontar los costos de
parcelas totalmente equipadas. Por otra parte,
facilitó el desarrollo de emprendimientos inmo-
biliarios tales como las urbanizaciones cerradas
y los clubes de campo por parte de los secto-
res sociales con mayor capacidad económica, lo
que acentuó los rasgos de fragmentación social
y espacial del conurbano bonaerense.
A su vez, dadas las características del régi-
men municipal de la Provincia de Buenos Aires,
aunque los municipios tienen delegada la fun-
ción de planificación en sus territorios, deben
encuadrarse en la Ley de Ordenamiento Pro-
vincial, con lo cual su capacidad para generar
propuestas alternativas para asentamientos
populares se ve limitada.
Muy recientemente se aprobó (2012) y regla-
mentó (2013) en dicha provincia la Ley de
Acceso Justo al Hábitat, que establece el dere-
cho a la vivienda y a un hábitat digno para
todos los ciudadanos y, en especial, para aque-
llos sectores en situación de pobreza. Dicha ley,
de cierta forma, morigera las reglamentacio-
nes de la 8912, con diversas disposiciones que
apuntan a una concepción más flexible de los
requisitos para establecer urbanizaciones des-
tinadas a dichos sectores, admitiendo terrenos
de menores dimensiones y la construcción de
la infraestructura en forma progresiva, promo-
viendo programas alternativos, por ejemplo, de
autoconstrucción o de lotes con servicios, ase-
gurando la regularización dominial. También
establece la creación de un fondo específico
para tales acciones que contaría –entre otros-
con aportes específicos, en suelo o dinero, de
las grandes urbanizaciones o emprendimientos
beneficiados por acciones o normativas.
Otras provincias han introducido distintos
marcos regulatorios dirigidos a institucionalizar
el ejercicio de la P.U., destacándose especial-
mente el caso de la provincia de Neuquén que
ha logrado mantener en el tiempo estructuras
de planificación a nivel provincial que tienden a
organizar el territorio provincial a partir de una
visión estratégica del desarrollo de sus recursos
y mantienen una estrecha vinculación con los
municipios más importantes, lo que les permite
una mejor coordinación para la planificación.
No obstante, y a pesar de los logros alcanzados,
al igual que el resto de las provincias, Neuquén
enfrenta enormes asimetrías socio-territoriales,
lo que demuestra que una mejor instituciona-
lización de la P.U. es una condición necesaria
pero no suficiente para el logro de los objeti-
vos que usualmente se enuncian sobre la equi-
dad social y sobre la calidad y sustentabilidad
ambiental.
Con respecto a la existencia de organismos y
legislación a nivel provincial, también en Men-
doza se viene trabajando una legislación pro-
vincial adaptada a su condición de desierto con
oasis, lo cual implica un avance muy importante
en términos del desarrollo de marcos regulato-
rios de P.U. adaptados a las condiciones especí-
ficas de las micro-regiones involucradas en un
territorio provincial.
El repaso de la institucionalización de la P.U.
en las distintas estructuras del Estado, deja en
claro que la mayor responsabilidad recae final-
mente en los municipios. Aunque la descentra-
lización administrativa ha sido un paradigma
de gobernabilidad muy promovido ya desde la
década de los 70s, la realidad indica que se ha
avanzado muy poco y los municipios continúan
siendo destinatarios de enormes responsabi-
lidades pero con recursos muy magros. Al res-
pecto, es importante diferenciar la situación de
las grandes ciudades en las que existe un impor-
tante componente de generación de recursos
municipales a través del cobro de tasas, compa-
rado a las ciudades pequeñas, pueblos y loca-
lidades que no disponen de dicha posibilidad y
deben muchas veces enfrentar problemas socia-
les y ambientales de envergadura, desprovistos
de los recursos necesarios.
En estos casos la institucionalización de la
P.U. a nivel provincial y nacional puede y debe
jugar un rol central en asistir los municipios
más vulnerables. Algunas iniciativas de gobier-
nos provinciales concurren en tal dirección, tal
como la Provincia del Chaco, que ha creado un
Ministerio dirigido específicamente a asistir a
los municipios más vulnerables, a través de una
estrategia de coordinación y optimización de
recursos humanos provinciales que les brindan
apoyo en cuestiones de ordenamiento y subdi-
visión del suelo, procurando asegurar tenencia
segura y apoyo al desarrollo local.
c. Nuevas tendencias en la inserción
institucional
Después de repasar brevemente la cuestión
institucional desde la concepción teórica tradicio-
nal y habiendo presentado una síntesis del tema
en la realidad argentina, parece conveniente
destacar algunas cuestiones que, a partir de los
debates sostenidos en las últimas décadas, van
generando nuevos consensos que influyen en la
consideración de la institucionalización de la PU.
En primer término, cabe destacar un cam-
bio significativo en la concepción general de
la cuestión. En las épocas de la P.U. tradicio-
nal, se planteaba una clara delimitación entre
-por un lado- la actividad de planificar, es decir,
la reflexión profunda en torno a los objetivos,
estrategias y resultados a alcanzar por los pla-
nes, y –por otro- la gestión de lo planificado,
reducido por entonces a las acciones y pasos
concretos a seguir en espacios de inferior jerar-
quía y según temáticas específicas. La organiza-
ción de los ministerios y municipios por áreas
respondía claramente a esta concepción.
La evolución del pensamiento y el accionar
en éste y otros campos del conocimiento ha
llevado a que ambas instancias de la actividad
y sus componentes temáticos deban ser con-
siderados articuladamente. La sectorización
del organigrama institucional no favorece; por
el contrario, limita y hasta impide, la necesa-
ria interacción y consideración conjunta de los
temas de planificación-gestión. Por ejemplo,
cuestiones tales como infraestructuras de pro-
visión de agua, saneamiento y energía, así como
los temas de transporte y tránsito, aunque son
estructurales para el proceso de planificación
urbana, no suelen formar parte de las áreas de
incumbencia de la planificación a nivel munici-
pal, sino que suelen depender de diversas direc-
31
ciones y secretarías, también desvinculadas
entre sí. La articulación se da muchas veces por
iniciativas que los propios organismos generan
(por ejemplo, comisiones ad hoc), a las que asis-
ten representantes de las diversas áreas, con
resultados variados.
Más aún, los debates actuales sobre la P.U.
promueven nuevas formas de organización para
que los procesos de planificación-gestión sean
más efectivos. Puntualmente, plantean procesos
en los que el Estado no es el único actor parti-
cipante, sino uno más, y en el que las organiza-
ciones no gubernamentales y los ciudadanos en
general, juegan roles igualmente importantes,
pero diferentes. Del mismo modo, se postula la
articulación intra-estatal; por ejemplo, la plani-
ficación estratégica plantea una nueva forma
de articulación entre organismos, procurando
alcanzar niveles de mayor eficiencia y eficacia,
considerando además plazos más cortos, que
permitan ajustes permanentes, en función de
las realidades presupuestarias y prioridades de
cada una de las instituciones involucradas.
Estos nuevos enfoques de P.U. y sus respecti-
vos marcos institucionales, plantean una impor-
tancia creciente del concepto de actor social,
entendiendo como tal a todo grupo con un obje-
tivo común que “juega” un rol con capacidad de
influir en la escena urbana. Típicos casos de acto-
res sociales son los partidos políticos y las asocia-
ciones vecinales, en tanto representan intereses
de los distintos sectores de la población. En otras
palabras, los distintos cambios mencionados en la
evolución de la P.U. y de su inserción institucional
han llevado a que su ejercicio se relacione más
estrechamente con el equilibrio entre los roles
de los distintos actores sociales, procurando ajus-
tar los planes al bien común, pero tomando en
cuenta las posiciones normalmente antagónicas
entre distintos sectores poblacionales, beneficia-
dos y/o perjudicados por las acciones propuestas
por planes, normativas o intervenciones.
Esta cuestión ha comenzado a demandar
modificaciones en la inserción institucional de
la P.U. dado el auge de la participación comuni-
taria, a partir de la década de los 80`s. Son diver-
sas las prácticas en América Latina en general y
en Argentina en particular, y es abundante y rica
la bibliografía al respecto.
Experiencias exitosas en algunos países de
la región8, han inspirado distintas iniciativas en
nuestro país. Diversos municipios han cambiado
sus normas para incorporar instancias de plani-
ficación participativa, generalmente de carácter
consultivo, que posibiliten la efectiva participa-
8 Por ejemplo en Brasil, el presupuesto participativo.
32
ción de la población en la preparación y ejecu-
ción de planes, programas e intervenciones con
resultados muy diversos.9.
Por último, un tema que ha generado grandes
expectativas a nivel internacional es la cuestión
de la articulación público-privado aplicada a la
P.U., demandando para ello nuevos esquemas
institucionales. En múltiples trabajos y eventos se
han presentado (y propuesto como paradigma de
institucionalización de la P.U.) experiencias exi-
tosas de articulación público-privada en grandes
proyectos de intervención urbana, con resultados
auspiciosos. No obstante, otros muchos trabajos
también tienden a señalar que tal articulación
es peligrosa en los países del sur, que suelen no
contar con estructuras estatales sólidas (lo que
si ocurre en los países del norte), dando oportu-
nidad a abusos y corrupción de todo tipo, en los
que el sector público prácticamente financia los
emprendimientos con recursos de toda la socie-
dad, en especial con suelo público, mientras el
sector privado recoge los beneficios para secto-
res minúsculos de la sociedad local y sus even-
tuales socios internacionales.
La experiencia argentina de los 90s demostró
que las articulaciones público-privadas están
dirigidas a “proyectos urbanos”10 más que a pro-
cesos de P.U. y que esto ocurre preferentemente
en las ciudades grandes provistas de recursos,
y no en las vulnerables, carentes de ellos. En
relación a este tema, los cambios producidos
en los marcos institucionales municipales signi-
ficaron la creación de nuevas instituciones, del
tipo corporaciones, que han operado en forma
autárquica y con un nivel de coordinación muy
básica, con los municipios.
Lo hasta aquí reseñado permite señalar tres
cuestiones clave en la consideración de la inser-
ción institucional de la P.U.
Por un lado, la necesaria existencia de orga-
nismos con competencia en P.U. en los tres nive-
les gubernamentales (nacional, provincial y
municipal), así como su adecuada articulación
inter-jurisdiccional.
9 En la ciudad de Buenos Aires, los intentos de adoptar
prácticas participativas de PU, han llevado a conflictos
profundos con el propio gobierno que promoviera la par-
ticipación, impidiendo en muchos casos la puesta en prác-
tica de planes acordados con la mayoría de los actores
sociales representantes del conjunto de la ciudadanía.
10 Se define como “proyecto urbano” a los emprendimien-
tos que, incluyendo obras de arquitectura y manejo del
espacio público, se diseñan e implementan sobre secto-
res de la ciudad. Por su índole, son intervenciones urba-
nas más significativas que las obras de arquitectura que
se desarrollan exclusivamente sobre espacios parcela-
rios, aunque no llegan a constituir procesos de Planifica-
ción Urbana.
 Asimismo, la necesidad de superar la secto-
rización que muy habitualmente se presenta al
interior de cada uno de los niveles, a través de
la correcta articulación entre dependencias que
tienen competencia específica en P.U. y las que
atienden aspectos específicos del hábitat.
En último término, y a partir de la consi-
deración de los conceptos y prácticas de P.U.
experimentadas durante las últimas décadas,
se manifiestan y despliegan nuevas formas
organizacionales que inciden en los aspectos
institucionales, incluyendo la participación de
diversos grupos sociales y de la población en
general.
En este sentido, la noción de actor social es
central, ya que permite identificar fácilmente
qué grupos con objetivos comunes juegan roles
distintivos en el escenario del diseño y concre-
ción de planes y acciones de P.U. La tendencia
indica que el crecimiento necesario de la parti-
cipación permite llevar adelante procesos más
democráticos tanto en sus objetivos, como en
sus formas y realizaciones.
1.3 Campos de actuación de la
planificación urbana
Hasta aquí se ha reseñado la aparición y desa-
rrollo de las ciudades y el surgimiento y trans-
formaciones de la P.U.; se presentó también un
panorama acerca de su índole político-técnica y
de los aspectos institucionales que condicionan
el accionar de los profesionales implicados en
los procesos de planificación y gestión urbana.
En el presente capítulo, se procura especifi-
car los campos de la realidad en la que dichos
profesionales quieren y deben actuar, seña-
lando sus contenidos temáticos a nivel genérico,
y las responsabilidades que les cuadran como
técnicos especializados en el ordenamiento y
desarrollo de los asentamientos urbanos.
La fuerte incidencia que tuvo el racionalismo
de los Congresos Internacionales de Arquitec-
tura Moderna (CIAM) en la conformación del
Urbanismo Moderno consolidó la preponderan-
cia de los aspectos físicos y espaciales, a los que
se denominan en adelante Subsistema Cons-
truido (S.C.) en el abordaje de la PU. A pesar de su
mayor multidisciplinariedad, esta preponderan-
cia se mantuvo en la P.U. de mediados de siglo,
pero su posterior deslegitimación y la formula-
ción de una amplia diversidad de postulaciones
de perfeccionamiento y sustitutivas, motivó que
se fuera perdiendo la certeza sobre cuál era la
temática propia y constitutiva de la PU.
A consecuencia de ello, parece necesario
reformular, con el sentido más amplio posible,
el campo de actuación sobre el que se debe tra-
bajar o, al menos, interactuar, en todo proceso
de planificación y gestión urbana. Para ello, se
presenta un modelo de análisis de la realidad
según los componentes más relevantes con
relación a la cuestión urbana.
Partiendo del núcleo tradicional del SC, debe
señalarse que hegemonía que se le atribuía fue
puesta en cuestión por el Ambientalismo, pro-
clive a considerar a la ciudad construida, en sus
expresiones ecologistas más iniciales y sectoria-
les, como una intrusión dañina para los ecosis-
temas naturales.
Grupos de opinión menos constreñidos a una
consideración tan dogmática del medio natural,
comenzaron a considerar que el S.C. no era una
anomalía de la historia sino una consecuencia
ineludible del desarrollo de la especie humana.
No es posible concebir un medio natural, al que
se denomina en adelante Subsistema Natural
(S.N.), que no haya sido transformado, en mayor
o menor medida, por la especie humana.
El S.C. es inherente a la existencia del hom-
bre y a la vida social. En dicho sentido, no es un
hecho calamitoso ineludible, sino que lo será
en la medida en que su construcción y funcio-
namiento violente innecesariamente al S.N. del
cual la sociedad continúa dependiendo, por más
que los avances tecnológicos tiendan a hacer
olvidar la necesaria subsistencia de sus proce-
sos naturales y el mantenimiento de las cualida-
des de sus recursos.
De este modo, el término AMBIENTE11 deja
de ser expresión y atributo exclusivo del medio
natural, y pasa a designar al medio natural
modificado por la acción humana; o sea, la rea-
lidad en la que vivimos, actuamos, gozamos y
padecemos.
La Figura 14 procura ilustrar esta conceptua-
lización, otorgando a la flecha que correlaciona
S.N. y S.C. especial significado: representa tanto
a los condicionamientos y efectos mutuos que
un subsistema ejerce sobre el otro, como a la
necesaria articulación, compatibilidad y armo-
nización que debe perseguir todo proceso de
planificación-gestión de los mismos.
En segundo término, cabe consignar que,
si bien la PU tradicional no operaba sobre las
11 Usamos el término “ambiente”, de la misma forma que
usamos la expresión “medio ambiente” o la expresión
“hábitat”. No postulamos que sus significados sean
estrictamente idénticos, pero no consideramos lesivo
igualarlos a los fines de este texto.
33
ciudades como si fueran objetos escultóricos
ajenos a las sociedades que las habitaban, las
postulaciones más maduras del Ambientalismo,
al reconocer que las problemáticas a enfren-
tar eran resultados de malos relacionamientos
entre la sociedad y el ambiente, enfatizó que
se estaba ante una interrelación básica, en la
cual los elementos de la Figura 1 no alcanzan
para entender ni para enfrentar las cuestiones
que nos ocupan.
Por ello, tal como presenta la Figura 15, es
necesario considerar a la par del Ambiente,
otra figura que represente a la SOCIEDAD, de
cuyos múltiples componentes y sin desmedro
de los restantes, se grafica a aquéllos que son
más pertinentes en relación a las problemáticas
ambientales:
•• el Subsistema Social (S.S.), en tanto conjun-
to de personas y grupos sociales que ejer-
cen demandas sobre el Ambiente, y
•• el Subsistema Productivo (S.P.), considera-
do como el conjunto de actividades que la
sociedad desarrolla y que también efec-
túan demandas al Ambiente para su desen-
volvimiento.
Esta incorporación conlleva dos nuevos vín-
culos. Uno, ilustrado por la flecha que correla-
ciona a los S.S. y S.P. al interior del agrupamiento
Sociedad, y que pretende expresar las necesa-
rias compatibilizaciones que debieran darse
entre ambos subsistemas12.
El otro vínculo, más estructural para el obje-
tivo que nos convoca, pretende reflejar las rela-
ciones entre el Ambiente en su conjunto, como
reservorio de las ofertas (ambientales), y la
Sociedad en su conjunto, como origen de las
demandas (sociales).
De tal manera, es posible completar una pri-
mera ilustración de la conceptualización de
la cuestión urbana-ambiental, como relación
entre el Ambiente o, mejor dicho, sus ofertas
ambientales (propias de su S.N., de su S.C. o del
subsistema natural modificado que ambos inte-
gran) y la Sociedad o, más estrictamente, de sus
demandas sociales (ya sean provenientes de su
S.S. o de su S.P.).
A esta altura, la ilustración permite identificar
dos conceptos. Uno de ellos es el de los proble-
12 En especial, que el S.P. satisfaga las demandas de
empleos/ingresos que el S.S. requiere y que le provea de
los elementos que necesita para su desarrollo. Por otra
parte, que el S.S. aporte recursos humanos apropiados
para el desenvolvimiento de las actividades que se pro-
pone realizar el S.P.
34
Subsistema construido
Subsistema natural
AMBIENTE Figura Nº 14
Campos de actuación 1
mas ambientales, que resultarían ser la ausen-
cia o escasez -cuantitativa o cualitativa- de
ofertas ambientales que la Sociedad demanda,
así como el mal uso que se hace de ofertas exis-
tentes, lo que redundará en una futura escasez
o ausencia.
El segundo concepto, es el de las potencia-
lidades ambientales, consistente, en sentido
inverso al de los problemas, en la existencia de
ofertas ambientales no usufructuadas o subuti-
lizadas por la Sociedad13.
Si bien hasta aquí la ilustración daría cuenta
de un enfoque ambiental amplio de las temáti-
cas que debe afrontar la PU, es necesario enfati-
zar las cuestiones de contexto que inciden en la
consideración de los problemas o en los inten-
tos de abordarlos a través de procesos de ges-
tión planificada.
Al respecto y en términos muy generales,
podría hacerse referencia, por una parte, a un
contexto cultural, en consideración a los hábitos
y costumbres arraigados en la sociedad en su
conjunto o en sectores específicos de la misma.
Similarmente, podría identificarse un con-
texto político, en relación a las tendencias domi-
nantes en el manejo de las cuestiones públicas,
ya sea por parte del Estado o de los grupos de
poder que operan independientemente o a tra-
vés de las instituciones.
Dadas la interrelación de condicionamientos
que ambos ejercen y el carácter estructural que
tienen, se los ha ilustrado en forma conjunta
como Contexto Político–Cultural en el cual se
inscriben los anteriores componentes.
Asimismo, entre tal Contexto y el conjunto
antes esquematizado (la Sociedad y el Ambiente
en interacción) se hace necesario considerar el
Marco Jurídico–Institucional, a través del cual
13 Este reconocimiento de las Potencialidades Ambien-
tales, nos amplía la visión original del Ambientalismo
–básicamente pasiva y defensiva- con una perspectiva
activa del ambiente, en tanto portador de posibilidades
de desarrollo cuya no utilización, al igual que los proble-
mas ambientales, incide negativamente en la calidad de
vida de la población.
 Subsistema
natural
AMBIENTE
Subsistema construido
ambientales
Subsistema natural
Figura Nº 15 AMBIENTE
Campos de actuación 2
dicho Contexto incide en las interacciones
ambientales Sociedad – Ambiente 14.
Esta última imagen que se presenta como
esquema general del campo donde se desa-
rrolla la actuación profesional de los planifica-
dores, permite poner en discusión cual sería su
espacio específico de intervención.
Subsistema construido
Si bien es sabido que no se puede reducir, en
un planteo de mínima, al mero S.C. que soste-
nían las versiones más simplistas de la P.U. tra-
Subsistema
dicional, tampoco natural que, según un
parece factible
planteo de máxima, pudiera y debiera abarcar
AMBIENTE
con igual competencia a todos los elementos
de la realidad que el esquema de la Figura 16
ilustra; aunque tampoco sería conveniente que
ignore a cualquiera de ellos.
Estas reflexiones llevan a considerar que, más
que a disyuntivas dicotómicas, se está frente a
situaciones que requieren una cuidadosa con-
sideración de lo que puede y debe hacerse en
el quehacer profesional con respecto a cada
uno de los componentes del esquema y de los
aspectos de la realidad que el mismo pretende
representar.
Siguiendo el mismo derrotero con el cual se
lo ha ido conformando, se pueden ir precisando
algunas opiniones sobre las competencias, las
incumbencias y las reales posibilidades de inter-
vención.
En primer término, es indudable que el
Ambiente, entendido como medio natural modi-
ficado por la acción social, o como indisoluble
articulación de S.C. y S.N., es el campo de actua-
ción profesional directo e indiscutible. Ni la
consideración restringida de sus componentes
construidos, proveniente de un urbanismo cons-
tructivista, ni la exclusiva consideración de sus
componentes naturales, originada en un eco-
logismo naturalista, pueden dar cuenta de la
complejidad del hábitat; menos aún, cuando se
pretende operar en medios urbanos.
14 La incidencia se da a través de la existencia, vigencia o
inexistencia de normas, así como de organismos que las
regulen y controlen.
Demandas Subsistema
sociales productivo
SOCIEDAD
Ofertas Subsistema social
Demandas Subsistema productivo
sociales
SOCIEDAD
Dicho Ambiente, integradamente conside-
rado, es el objetivo indiscutible de la atención
profesional, en cuanto a su capacidad de dar la
mejor respuesta posible, como fuente y reser-
vorio de ofertas, a las demandas sociales vigen-
tes, actuales y futuras, según el paradigma de
sustentabilidad, indiscutible a esta altura de la
historia15.
Esto conduce al componente denominado
Sociedad, y pone en discusión las diversas for-
mas en las cuales el mismo puede ser consi-
derado: desde el minimalismo de ser el mero
origen de demandas ambientales que deben ser
satisfechas, hasta el maximalismo de pretender
modelar su conformación y funcionamiento.
Entre uno y otro extremo, hay instancias que
no pueden soslayarse; en especial, la conside-
ración de la validez de las demandas sociales
que se le formulan al Ambiente, ya sea por parte
de la Sociedad en su conjunto o de los diversos
actores y sectores que la integran.
El término “demanda social” puede incluir
cuestiones indiscutibles, tal como garantizar la
universal provisión de un cupo mínimo de agua
potable por habitante, hasta situaciones total-
mente opinables, como la provisión de agua
potable para piscinas de uso restringido a pocas
personas. De la misma forma, todas las deman-
das provenientes del S.P. no merecen iguales
consideraciones. Por ejemplo, el uso de tecno-
logías inapropiadas o la errónea localización
de actividades pueden requerir la provisión de
insumos escasos (industrias con alta demanda
de agua en zonas escasamente provistas de
recursos hídricos, por ejemplo.).
Ambos tipos de situaciones ameritan que
no se acceda a otorgar inmediata y plena
15 Si bien es indiscutible en términos discursivos, no es
habitual que se traslade y aplique a nivel de gestión, ya
que es común que el poder de los intereses económicos
incida en las decisiones políticas y se adopten conduc-
tas o se permita realizar intervenciones reñidas con los
principios de la sustentabilidad. Los procesos de deser-
tificación producidos por la tala indiscriminada de bos-
ques, la contaminación de cursos y espejos de agua por
efectos de efluentes industriales, así como la negativa de
los países más desarrollados a cumplir las reducciones
de gases contaminantes que estableció el protocolo de
Kyoto, son ejemplos significativos de tales conductas.
35
PR
Decisiones estratégicas Acciones Estratégicas Líneas estratégicas

PLAN ESTRATEGICO
+ Cuadros de mando

Contexto político-cultural

Marco jurídico institucional

Subsistema Ofertas Subsistema

construido ambientales social

Subsistema Demandas Subsistema

natural sociales productivo

AMBIENTE SOCIEDAD
Figura Nº 16
Campos de actuación 3

respuesta a las demandas sociales que se le las pautas culturales ni los modelos políticos
formulan al Ambiente, sino respuestas que con- -menos aún, que seamos hábiles para hacerlo-
Subsistema construido Ofertas Subsistema social
sideren debidamente la fundamentación ambientales
de la pero sí conduce a formular una serie de consi-
demanda, por una parte, y la posibilidad de deraciones.
satisfacerla sin violentar los principios de sus-
tentabilidad, por otra parte. Por una parte, resulta indispensable señalar
Subsistema natural Demandas Subsistema
las disfuncionalidades, productivo
limitaciones y/o barreras
sociales
Dicho en otras palabras, no debe operarse que el Contexto Político–Cultural y/o el Marco
AMBIENTE
sobre el Ambiente como fuente de recursos Jurídico–Institucional oponen SOCIEDADa la mejor resolu-
inagotable, procurando dar respuesta a todas ción de las cuestiones ambientales.
las demandas sociales que se presenten, sino
que las mismas deben ser analizadas con crite- Por otra parte, que toda acción que se desa-
rio crítico en relación a su pertinencia, oportuni- rrolle con respecto a la interacción Ambiente –
dad y prioridad. Sociedad va a producir modificaciones, más o
menos significativas y más o menos inmediatas,
Queda evidenciado que la Sociedad, al en dicho Contexto y en dicho Marco.
menos en su funcionamiento como fuente de
las demandas al Ambiente, debe ser campo de En relación a estas circunstancias se puede
Subsistema construido
consideración en el cúmulo de las tareas de los decir que, si bien los profesionales de la PU no
profesionales de la P.U. son artífices de lo político-cultural, su accionar
puede tener efectos sobre tales contextos. Más
En tercer término, ha lugar a reflexión res- aún con respecto a lo jurídico-institucional, ya
Subsistema
pecto a la incumbencia denatural
dichos profesionales que muchas veces su actividad puede ser origen
sobre el Contexto Político – Cultural y sobre el de cambios inmediatos, tal como las modifica-
AMBIENTE
Medio Jurídico – Institucional que enmarcan el ciones normativas que muy comúnmente acom-
espacio inicial “Ambiente – Sociedad”, en el que pañan al quehacer de la P.U.
se dirimen las interacciones entre las demandas
sociales y las ofertas ambientales. Como conclusión de este tema, se puede
decir que la definición del campo temático de
Partiendo de una postura minimalista, se actuación pone en evidencia las estrechas rela-
podría sostener que las reglas del juego son ciones que existen entre la ciudad, como expre-
inamovibles y que sólo queda operar dentro de sión física y espacial, y los restantes aspectos de
ellas en la interacción Ambiente – Sociedad. la vida y dinámica social, económica, política y
cultural de las poblaciones que las habitan o las
Un análisis más detallado de las cuestiones usan esporádicamente.
en las cuales se puede y se debe actuar, revela
rápidamente que muchos de los problemas que Esta multidimensionalidad de lo urbano, aso-
convocan a la PU están condicionados por carac- ciada a su complejidad y dinámica, es la razón
terísticas del Contexto mencionado y del Marco de ser, tanto de las fuertes dificultades que se
jurídico–institucional y condicionan a su vez el presentan para desarrollar un apropiado ejerci-
espacio específico de actuación profesional. cio profesional, como de las significativas posi-
bilidades de mejoramiento social que dicho
Ello no implica que los profesionales y técni- accionar profesional puede llegar a brindar.
cos del hábitat sean convocados para cambiar

36
1.4 Problemas y potencialidades
urbanas
Como se desarrolló en el título I-3, la pro-
blemática urbana16 surge de una inadecuada
relación entre el Ambiente, (considerado como
la interacción entre el subsistema natural y el
subsistema construido) y la Sociedad (entendida
como la interacción entre el subsistema social y
el subsistema productivo).
Dicho de otro modo, según la relación que se
establece entre un Ambiente portador de Ofer-
tas Ambientales y una Sociedad que formula
Demandas Sociales, se pueden enfrentar dos
tipos de cuestiones: problemas y potencialida-
des urbanas, que configuran el campo en el que
el accionar de la PU es necesario.
A continuación se desarrolla, a modo de
ejemplo, una identificación y caracterización de
los principales problemas y algunas potenciali-
dades con los que es habitual encontrarse.
1.4.1 Tipología de problemas urbanos
Un estudio desarrollado por el Subcomité
MAB 11-Argentina (1991) identifica, según su
origen, tres categorías de problemas ambienta-
les urbanos y encuadra en las mismas a veinti-
cuatro tipos de problemas:
Los que tienen origen en el subsistema natu-
ral por carencias, excesos y/o inadecuaciones
inherentes al sitio de localización urbana:
•• insuficiencia hídrica
•• insuficiencia de la renovación atmosférica
•• configuración topográfica inadecuada
•• sismicidad
•• deslizabilidad
•• inundabilidad
•• inadecuación del suelo
•• rigurosidad climática
Los que tienen origen en la interrelación
entre el subsistema natural y el construido, y
devienen de la ineficiencia y/o insuficiencia de
los procesos antrópicos implicados en el usu-
fructo de los recursos naturales:
•• contaminación hídrica
•• contaminación atmosférica
16 También se podría hablar de “problemáticas ambienta-
les urbanas”, como frecuentemente se denominan, siem-
pre que se las considere en forma amplia, tal como se
plantea a continuación en “Tipología de problemas”.
•• contaminación sonora
•• contaminación edáfica
•• anegabilidad
•• insuficiencia en la recarga de acuíferos
•• déficit en la provisión de agua potable
•• pérdida o degradación de área naturales
valiosas
Los que tiene origen en el subsistema cons-
truido, y devienen de la inadecuación y/o insu-
ficiencia de los procesos y recursos antrópicos
implicados en la gestión social urbana:
•• hacinamiento habitacional
•• precariedad habitacional
•• incompatibilidad de actividades
•• inadecuada provisión de equipamiento
•• falta de funcionalidad urbana
•• falta de amenidad urbana
•• inadecuado manejo del patrimonio cultural
•• carencias de identidad cultural
1.4.2 Consideración de las
potencialidades urbanas
Se puede observar que la anterior clasifica-
ción toma en cuenta exclusivamente a lo que
se ha denominado “problemas urbanos” (o “pro-
blemas ambientales urbanos”), por lo cual es de
interés verificar si la misma es apropiada para
encuadrar también a las denominadas “poten-
cialidades urbanas” (o “potencialidades ambien-
tales urbanas”).
Al respecto sostenemos que los recursos
naturales incluidos en la primera categoría y los
procesos y recursos antrópicos incluidos en la
tercera categoría, pueden llegar a constituirse
en potencialidades urbanas a través de una
consideración y un manejo diferente de dichos
recursos.
Como ejemplo de la primera categoría, la
“configuración topográfica inadecuada” o la
“inundabilidad”, que son conflictivos para la
instalación urbana permanente, pueden consti-
tuirse en recursos recreacionales para la misma
población urbana o en recursos turísticos para
una población externa.
Como ejemplo de la tercera categoría, tene-
mos que un manejo adecuado del patrimonio
cultural puede tener efectos positivos sobre la
constitución de la identidad urbana, y contribuir
también a la atracción turística de la ciudad.
37
 Con respecto a los problemas de la segunda
categoría, no puede sostenerse que implican
potencialidades, pero sí que la resolución de
cualquiera de ellos concurre al logro de una
mejor calidad del hábitat y una mejor calidad
de vida de sus habitantes, lo cual es fundamento
de todas las potencialidades socio-urbanas que
se pueda imaginar.
1.4.3 Caracterización de los problemas y
las potencialidades
Los problemas ambientales urbanos pueden
ser caracterizados de acuerdo a diversos crite-
rios. A continuación se presentan cuatro de ellos
que son significativos a efectos de evaluar su
importancia. Ellos son:
•• La escala espacial
•• La escala temporal
•• La repercusión social
•• La repercusión económica
Escala espacial
Un primer rasgo significativo de caracteriza-
ción de los problemas y potencialidades es la
extensión espacial afectada por el conflicto o
beneficiable por el usufructo de una potenciali-
dad, la que puede ser una pequeña área urbana
(vecindario), sectores más extensos (barrios, fran-
jas urbanas) y/o más significativos (áreas centra-
les) de la ciudad, o la ciudad en su totalidad.
Escala temporal
Un segundo rasgo significativo de caracte-
rización, es el referido a la permanencia y fre-
cuencia de los problemas o las potencialidades
ambientales.
En relación a los problemas, en principio se
pueden diferenciar conflictos permanentes –o,
al menos, de larga duración- (como es el caso
de la insuficiencia hídrica o del hacinamiento
habitacional) y conflictos discontinuos.
En el caso de los conflictos discontinuos debe
reconocerse la frecuencia de ocurrencia de los
mismos, la que puede ser más o menos previsi-
ble17. También es necesario conocer la duración
17 Como ejemplo de frecuencia muy previsible podemos
mencionar a la contaminación atmosférica (puede ocu-
rrir con alta probabilidad en ciertos días de la semana
y a ciertos horarios, según cual fuese la fuente que los
ocasiona). Como ejemplo de frecuencia poco previsible
puede mencionarse a la anegabilidad (puede ocurrir en
relación a ciclos hidrológicos o a fenómenos climáticos
predecibles con relativa certidumbre). Como ejemplo
menos previsible aún, podemos mencionar el caso de la
sismicidad.
38
que tiene el conflicto cada vez que se produce
(horas, días, meses, años).
En el caso de las potencialidades, de igual
forma que en el caso de los problemas, consti-
tuye un rasgo significativo la vigencia temporal
de los beneficios que pueden derivarse de su
usufructo.
Repercusión social
Una tercera caracterización significativa
se refiere a la población afectada en el caso
de conflictos y a la beneficiable en el caso de
potencialidades.
En dicho sentido, se puede reconocer que
hay población con alta probabilidad y grado de
afectación o beneficio (en general, los habitan-
tes o usuarios habituales del espacio respectivo)
y población con menor probabilidad (los usua-
rios ocasionales de dicho espacio) y/o en menor
grado (los habitantes del entorno). En cada uno
de estos casos es necesario conocer la cuantía
de la población y qué porcentaje constituye de
la población total.
Esta apreciación -básicamente cuantitativa-
debe complementarse con una apreciación de
orden cualitativo sobre los cambios positivos o
negativos que, más allá de lo económico, puede
causar el conflicto o el usufructo de la potencia-
lidad sobre la población, situación.
Repercusión económica
Un cuarto rasgo significativo de caracteri-
zación se refiere a los costos económicos deri-
vados de la ocurrencia de los conflictos y a los
beneficios económicos devenidos del usufructo
de las potencialidades.
En el caso de conflictos pueden mencionarse
los costos públicos y privados derivados de la
pérdida o inutilización de bienes, de la suspen-
sión de actividades urbanas, del desarrollo de
actividades destinadas a cubrir las emergencias
producidas, etc.
En el caso de potencialidades pueden men-
cionarse los beneficios públicos y privados
devenidos de la creación o puesta en valor de
bienes, de la creación de nuevas actividades, de
la racionalización de actividades existentes, etc.
Como conclusión de lo visto, surge que:
La toma de decisión sobre la reversión de los
conflictos ambientales debe sustentarse en una
cuidadosa comparación entre su criticidad (que
se desprende de sus escalas espacial y tempo-
rales y de sus niveles de repercusión social y
económica) y la factibilidad de dicha reversión
(social, política, ecológica, tecnológica, econó-
mica y cultural).
Similarmente, la toma de decisión sobre el
usufructo de potencialidades ambientales debe
sustentarse en una cuidadosa comparación
entre su conveniencia (que se desprende de sus
escalas espaciales y temporales y sus niveles de
repercusión social y económica) y la factibilidad
de dicho usufructo (social, política, ecológica,
tecnológica, económica y cultural).
1.5 PROCESOS DE GESTIÓN URBANA
En los capítulos anteriores, luego de repasar
brevemente el origen y devenir de las ciudades y
de la Planificación Urbana, se analizó cuál es su
campo de actuación, concebido desde un enfo-
que amplio, que pueda dar cuenta de la com-
plejidad de las cuestiones socio-territoriales en
general y de las urbanísticas en particular, y a
un nivel genérico, que fuese aplicable a la diver-
sidad de situaciones ante las cuales pueden y
deben enfrentarse los profesionales y técnicos.
Para concluir con este panorama conceptual
de la P.U. que permita luego abordar problemá-
ticas específicas, se considera necesario discu-
rrir sobre los procesos de planificación-gestión,
con toda la amplitud que los mismos puedan
tener y también desde un nivel genérico, que
pueda ser aplicado a cualquier índole y escala
de problemáticas urbanísticas.
Se hace referencia a procesos de planificación-
gestión (o procesos de gestión18, más sintética-
mente), con el propósito de desterrar el concepto
de “elaboración de planes” a que estaba reducida
la P.U. tradicional de mediados de siglo.
1.5.1 Modelo de Gestión
El modelo de gestión (M.G.)19 que se presenta
en la Figura 17, procura reflejar los distintos
momentos de los procesos de planificación-
gestión, haciendo énfasis en las alternativas
18 Para clarificar términos, se puede definir a la Planifica-
ción como el momento de reflexión sobre los caminos
a seguir ante determinada problemática, y a la Gestión
como la puesta en marcha de las acciones selecciona-
das como las más apropiadas. En la realidad, ambas
instancias están íntimamente interrelacionadas, ya que
ninguna tiene sentido sin la otra.
19 Se usa el término “modelo” no en el sentido de “arque-
tipo para imitar”, sino en el de “representación en
pequeño de alguna cosa”, acepciones ambas del Diccio-
nario de la Real Academia Española. .
de actuación del conjunto de los profesiona-
les; ya no como agente hegemónico, sino como
un actor más, con capacidades diferenciales y
valiosas, pero insuficientes por sí solas.
Para su elaboración, se han considerado las
diversas instancias que conforman los procesos,
aunque en la realidad no siempre estén todas
ellas, ni se presenten con las denominaciones
que aquí se usan, ni con el ordenamiento con
que las ilustramos.
Esto no implica que se le otorgue carácter de
“modelo ideal”, ya que las circunstancias de la
gestión son infinitas, pero sí carácter de “modelo
amplio” o, al menos, el más inclusivo de los que
se puede concebir a partir de nuestro conoci-
miento y experiencia.
El esquema tiene dos características gene-
rales que se considera conveniente resaltar. La
primera es que, dado que los procesos de ges-
tión social no tienen principio ni fin definidos, se
adoptó un formato circular, que refleja el carác-
ter continuo de los mismos20.
La segunda característica es que el esquema
presenta dos posibilidades de recorrido. Una de
ellas (en el sentido de las agujas del reloj) que
va desde la adopción de políticas a la evalua-
ción de los resultados de las acciones ejecuta-
das, puede ser considerada la preponderante.
La otra, tiene sentido opuesto, para dar cabida
a las instancias de retroalimentación que permi-
ten, a la luz de los resultados obtenidos en cada
etapa, ajustar y perfeccionar lo resuelto en eta-
pas anteriores; lo que refleja el carácter itera-
tivo de los procesos de gestión.
Además del esquema circular que contiene a
todos los momentos del proceso, se registra una
instancia disparadora que le da inicio y razón de
ser: la Formulación de Demandas, originada, a
su vez, por la Percepción de Problemas.
Este señalamiento implica que el desarrollo
de un proceso de gestión no es una circunstancia
casual ni arbitraria, sino que tiene origen en la for-
mulación de demandas motivadas por la percep-
ción de deficiencias o, al menos, de diferencias
entre lo que se pretende y lo que se ha alcanzado.
Este disparador de los procesos puede ser
protagonizado por cualquiera de los tres sec-
tores sociales21 que intervienen en ellos: por
20 De cierta manera, la “rueda de la gestión” resultante, es
coherente con las imágenes de “gestión en marcha” o
“gestión detenida” con que usualmente se caracteriza a
la administración.
21 Se utiliza el término “sector social” o “estrato social”
39
algún sector de la comunidad, en tanto sujeto
afectado por el problema; por el estrato profe-
sional, afectado o no, pero provisto de capacida-
des diferenciales de percepción; por el estrato
político, también provisto de una singular capa-
cidad de percepción y, a su vez, principal intere-
sado en el éxito de la gestión en marcha (si está
en el poder) o en marcar sus falencias (si está en
la oposición).
Estas demandas pueden ser más o menos for-
males y pueden estar más o menos definidas,
pero deben alcanzar un nivel suficiente de con-
sistencia y verosimilitud, como para poner a los
actores políticos en situación de escucha y con-
sideración.
Si las demandas son atendidas y se decide su
admisión en la agenda pública, se desencade-
nará un proceso de gestión que, en sus expresio-
nes más plenas, contendrá las cinco instancias
que ilustra el esquema y que se detallan a con-
tinuación.
1.5.2 Instancias del Proceso
(i) Las instancias de Percepción de Proble-
mas y Formulación de Demandas, una vez cana-
lizadas, darán lugar a la Adopción de Políticas y
Estrategias, si se refieren a nuevos temas de ges-
tión, o darán lugar a la Modificación de Políticas
y Estrategias, si son temas ya en tratamiento.
Esto significa que la demanda formulada
(por ejemplo: construcción de viviendas) será
atendida, si la autoridad correspondiente hace
expreso anuncio de que se abocará a solucio-
nar “la cuestión de la vivienda”. Si el anuncio
alcanza sólo este nivel de desarrollo, se puede
convenir es que se ha anunciado una política a
encarar. Si, además, se definen los rasgos más
importantes de la forma en que el problema
será resuelto (por ejemplo: a través de la pro-
ducción masiva de vivienda o a través de pro-
cesos de autoconstrucción asistida), además de
la adopción de una política, se ha anunciado la
adopción de la/s estrategia/s de resolución con
que se llevará adelante la cumplimentación de
los objetivos enunciados.
El ejemplo permite distinguir el carácter
intermedio que se le ha asignado a “las estrate-
gias”, entre la exclusiva formulación de objetivos
de “las políticas”, y el más detallado desarrollo
de las formas de consecución de dichos obje-
tivos, que quedará a cargo de “las propuestas”
(planes, programas, proyectos).
para hacer referencia a grupos de la sociedad que, en
términos generales, tienen responsabilidades y compor-
tamientos similares en los procesos de gestión social.
40
Muchas veces, las estrategias no son asumi-
das al mismo tiempo que las políticas, por falta
de conocimiento acerca de las formas de reso-
lución asequibles y/o por falta de precisiones
sobre la relativa conveniencia y factibilidad de
las mismas. En dichos casos, su definición queda
relegada para la instancia posterior de Formula-
ción de Propuestas.
Cabe señalar que la adopción de políticas y
estrategias requiere, para garantizar la conti-
nuación del proceso, una primera definición de
las instituciones o los actores que las llevarán a
cabo, así como la previsión de los recursos mate-
riales y técnicos necesarios para que la rueda
del proceso de gestión siga girando. En caso
contrario, los anuncios sólo serán una expresión
de buenas intenciones o un mero recurso propa-
gandístico para eludir las molestias que produ-
ciría la reiteración de las demandas.
Finalmente, debe destacarse el rol prota-
gónico del estrato político en esta instancia, el
que podrá desplegarse más acertadamente si
cuenta con el asesoramiento del estrato pro-
fesional y es permeable a las demandas de los
grupos comunitarios.
(ii) La definición de qué acciones se pondrán
en marcha requiere la toma de conocimiento
de la real envergadura del problema y del con-
texto en el cual se produce. Si bien siempre
hay un conocimiento previo de las cuestiones,
éste es el momento de completarlo, actuali-
zarlo e integrarlo hasta los niveles que resul-
ten imprescindibles, a través de lo que aquí
se denomina Diagnóstico de Situación, enten-
diendo por tal al conocimiento que se estima
necesario tener de un problema, para funda-
mentar debidamente la posterior Formulación
de Propuestas; todo esto, dentro del ámbito de
la relativa capacidad de conocimiento de los
fenómenos sociales, en relación a la comple-
jidad de los mismos y a las limitaciones de los
procesos cognitivos.
La realización del Diagnóstico plantea dos
series de cuestiones de amplia trascenden-
cia: por una parte, la definición de los aspectos
cuyo conocimiento se considera imprescindible;
por otra parte, la identificación de la índole del
conocimiento que debemos alcanzar.
Con respecto a los aspectos a conocer, su
definición devendrá, en términos generales, de
los conceptos desarrollados en 1.3. En términos
específicos, dependerán de la índole de la cues-
tión a abordar22.
22 En el ejemplo de la carencia de viviendas, se podría
señalar que se enfrenta un desequilibrio entre la oferta
 Percepción de problemas

Formulación de demandas

Adopción/modificación
de políticas y estratégias

Evaluación de Diagnóstico
resultados de situación

Ejecución Formulación
de Acciones de propuestas

Figura Nº 17 Con respecto a la índole del conocimiento
Modelo de gestión que se quiere construir, se puede postular que el
mismo debe considerar integralmente la cues-
tión problemática en danza, y que ello puede
realizarse a través de cuatro instancias que van
dando respuesta a sendas preguntas básicas.
Ellas son:
•• La descripción del problema, a través de los
aspectos que se hayan definido como nece-
sarios de incluir. O sea, la respuesta al inte-
rrogante ¿cómo es la cuestión?
ambiental (de viviendas) y la demanda social (de vivien-
das), condicionada por modelos (o tendencias) de orden
político y cultural vigentes y expresada a través de los
ordenamientos legales e institucionales, los hábitos y las
costumbres que mediatizan dichos modelos y rigen la
conducta social.
•• La evaluación del problema, que se logra
a partir de su contrastación con lo que se
considere normal para tales cuestiones
(definido a partir de normas instituidas, mo-
delos o estándares deseables). O sea, dar
respuesta al interrogante ¿cuál es la critici-
dad de la cuestión?, lo que permitirá definir
prioridades de actuación.
•• La explicación de la situación problemáti-
ca, que remita a los sucesos y circunstan-
cias que originaron el problema, a partir
de hipótesis que se formulan por el cono-
cimiento (personal, casuístico y/o teórico)
que se tenga de ese tipo de problemas y se
verifican (hasta donde es posible verificar-
las) en relación con las características es-

41
 pecíficas del caso. O sea, la respuesta al in-
terrogante ¿por qué es así la cuestión?, lo
cual permitirá operar sobre causas y no so-
bre síntomas.
•• La prospección, que esboce los hipotéticos
escenarios futuros de la cuestión proble-
mática y de los aspectos de la realidad a
ella vinculados. O sea, la respuesta al inte-
rrogante ¿cómo evolucionaría la cuestión
problemática si no se realiza nada al res-
pecto?, que permitirá ajustar el grado de
urgencia a imprimir y las características de
las acciones a recomendar.
Cabe destacar el rol protagónico que desem-
peña en esta etapa el estrato profesional, debi-
damente alimentado por la participación de
grupos comunitarios y el acompañamiento del
estrato político.
Con el bagaje de conocimientos que propor-
ciona un buen Diagnóstico23, se puede dar por
construido el problema y pasar a la etapa pro-
positiva subsiguiente, a fin de definir las accio-
nes que pueden realizarse para su resolución o
morigeración24.
(iii) La Formulación de Propuestas es una
instancia que, muy habitualmente, se opera en
forma repetitiva, dado que, con esta denomina-
ción y ubicación dentro del M.G., se incluye la
formulación de planes, de programas y de pro-
yectos. Si bien no hay una definición universal
de estos tres tipos de propuestas, hay acuerdo
generalizado acerca de que son distintos, sub-
secuentes y aportan niveles de definición cada
vez más detallados, todos ellos concurrentes a
la resolución de las cuestiones problemáticas
del caso, de acuerdo a los objetivos y estrate-
gias adoptadas, y consecuente con el Diagnós-
tico realizado25.
23 Para un mayor desarrollo de la instancia diagnóstica, ver
Parte 2.
24 Más allá de la guía de ejecución implicada en las cuatro
preguntas, el Diagnóstico puede estar apoyado en diver-
sos recursos instrumentales tales como los conocidos
como “árbol de problemas” y “FODA”.
25 En el caso que se planteaba de “carencias de vivienda”,
en tanto el plan sería el despliegue general de las
acciones a realizar, los programas podrían alcanzar
una mayor definición por estar dirigidos a jurisdicciones
más específicas (barrios en una ciudad; provincias en el
país) o por abocarse a alguno de los aspectos que fueran
definidos en el plan; por ejemplo, programa dirigido a
resolver las carencias de población con (o sin) capacidad
de ahorro; programas dirigidos a las carencias de perso-
nas mayores (o de familias jóvenes).Los proyectos, por su
parte, serían las propuestas específicas de actuación, las
que podrían ser de muy distinto tipo; por ejemplo, diseño
de conjuntos habitacionales en localizaciones específi-
cas; programas de crédito para ciertas franjas socioeco-
nómicas, etc.
42
Más allá de esta diversidad de niveles de las
propuestas, cabe reconocer ciertos rasgos gene-
rales que resultan válidos para cualquiera de
ellos. En primer término, el hecho de que debe
ser un proceso de aproximación cauteloso, que
implique:
•• una primera instancia de formulación a
grandes rasgos de propuestas alternativas
•• una segunda instancia de evaluación com-
parativa de las alternativas, que identifi-
que las ventajas y desventajas de cada una
de ellas.
•• una tercera instancia de selección de la al-
ternativa más apropiada para luego seguir
desarrollándola hasta el nivel que fuese
necesario, a efectos de posibilitar la conti-
nuidad de las acciones y proseguir así el cir-
cuito de la gestión.
Las evaluaciones que se efectúan en la
etapa de Formulación de Propuestas ponen
el acento en los beneficios que proveería
cada alternativa (entendidos como la mayor
o menor cumplimentación de los objetivos
establecidos por la política que dio origen
al proceso) en relación a los costos (entendi-
dos como consumo de recursos económicos,
humanos, de tiempo, etc.) que implicaría cada
una de las alternativas.
Es bastante habitual que estas evaluaciones
resulten en situaciones tales como “mayores
beneficios-mayores costos” y “menores cos-
tos-menores beneficios”, lo cual hace que la
selección de alternativas sea una instancia de
definición clave que enfrenta a las dos carac-
terísticas más sintéticas y significativas de cada
una de las alternativas: su deseabilidad y la fac-
tibilidad de llevarla a cabo.
Cabe destacar el papel protagónico que le
cuadra al estrato profesional debidamente apo-
yado por las opiniones del estrato político y la
participación de grupos comunitarios en la for-
mulación y evaluación de las alternativas. En
cambio, en la instancia de decisión el prota-
gonismo recae en el estrato político con aten-
ción a las formulaciones previas de los otros dos
sectores sociales. A su vez, para el desarrollo
de la propuesta seleccionada, el protagonismo
retorna al estrato profesional.
(iv) Una vez desarrollada la alternativa ele-
gida corresponde abordar la Ejecución de Accio-
nes. Obviamente las acciones a desarrollar son
las que provee la Propuesta ya seleccionada y
desarrollada. Si bien hay cierta tendencia, espe-
cialmente en la PU, a pensar reductivamente las
acciones como la exclusiva realización de obras
físicas, es altamente probable que resulte nece-
sario desarrollar otras acciones de muy distinta
índole, tal como innovaciones normativas e ins-
titucionales, campañas de difusión y capacita-
ción, etc.
Un rasgo significativo de esta instancia es
definir quién está a cargo del desarrollo de las
acciones. Si bien se considera necesario que
siempre haya un actor público estatal, es cada
vez más habitual que también haya actores
e instituciones de la sociedad civil que estén
a cargo de algunas acciones, o que éstas se
desarrollen por alguna forma de asociación
público-privada, ya sea tradicional o de reciente
promoción.
Cabe agregar que el desarrollo de las accio-
nes, en especial si las mismas tienen un plazo de
concreción no breve, da lugar a monitoreos, que
consisten en evaluaciones realizadas durante su
implementación, para verificar la cumplimenta-
ción de los lineamientos establecidos y, en caso
de que se adviertan desviaciones, tener la opor-
tunidad de formular los ajustes que se estimen
convenientes.
Una vez más cabe destacar el rol del estrato
profesional en la instancia de Ejecución, com-
plementado por los aportes de grupos técnicos
especializados en los diversos tipos de acciones
que sea necesario desarrollar; todo ello debida-
mente secundado por la participación comuni-
taria y la supervisión del estrato político.
La última instancia que refleja el MG es la
Evaluación de Resultados. Se refiere al cotejo
entre los que se ha logrado y lo que se había pre-
tendido, expresado inicialmente en los objetivos
de las políticas, orientado por las estrategias,
desplegado por las propuestas y, finalmente,
concretado por las acciones ejecutadas. Es el
momento de discernir aciertos y errores para
sumarlos al bagaje de la experiencia, a efec-
tos de que enriquezcan el saber para un mejor
abordaje del tipo de cuestiones problemáticas
que corresponda a cada caso.
Generalmente se reconocen tres tipos de
evaluaciones, no excluyentes entre sí. Uno de
ellos son las evaluaciones de eficacia, que pro-
curan medir el grado de objetivos logrados en
relación al total de objetivos que se había pre-
visto alcanzar. El segundo tipo corresponde a
las evaluaciones de eficiencia, las que se cen-
tran en los costos (entendidos con un sentido
amplio) que se han consumido por la realiza-
ción de las acciones.
Ambas definiciones confirman la comple-
mentariedad de estos tipos de compulsas y, por
ende, la conveniencia de desarrollarlas conjun-
tamente, lo cual, por otra parte, nos retrotrae a
las tradicionales evaluaciones de “costo-bene-
ficio”, pero realizadas con una amplia consi-
deración de los factores a tener en juego y no
en el sentido estrictamente económico, lo cual
implica metodologías con importante presencia
de abordajes cualitativos.
El tercer tipo de evaluaciones, son las eva-
luaciones de impacto, nacidas en el campo del
Ambientalismo como “evaluaciones de impacto
ambiental”, y luego adoptadas y ampliadas
para muchos otros fines. Su objetivo principal
es velar por los efectos secundarios que pue-
dan producirse en otros campos que aquéllos
correspondientes a los objetivos; o sea, por las
repercusiones que puedan ocasionar las accio-
nes desarrolladas en el entorno espacial, social
y temporal, hayan sido o no previstas inicial-
mente.
El desarrollo de la instancia de Evaluación de
Resultados vuelve a reconocer un protagonismo
profesional. Esta etapa muchas veces es desa-
rrollada por los actores del proceso (autoeva-
luación) y otras por equipos ajenos al que venía
desempeñándose (para promover una mirada
más distanciada) y, como en la anterior instan-
cia, la participación de la comunidad y la super-
visión del estrato político.
La Evaluación de Resultados cierra el ciclo
de la gestión, si se ha resuelto en su totalidad
la problemática que le diera origen, o lo vuelve
a abrir, si la situación problemática persiste,
dando lugar a la Modificación de Políticas y
Estrategias, para el perfeccionamiento de las
líneas de acción en marcha.
1.5.3 Retroalimentación del proceso
Como se indicó en el principio de este Título,
el esquema no sólo refleja la organización de
instancias en el orden en que éstas han sido pre-
sentadas en el texto (en el sentido en que giran
las agujas del reloj), sino también en la direc-
ción opuesta.
Con ello se ha tratado de graficar el proceso
de retroalimentación que el desarrollo de cada
instancia puede requerir de la instancia anterior:
•• el Diagnóstico, tras un buen calibrado de
problemas y potencialidades, puede llevar
a ajustes en los Objetivos adoptados a nivel
de Políticas y Estrategias;
43
 •• la Formulación de Propuestas puede impli-
car la recurrencia al Diagnóstico, para pro-
fundizar aspectos que no habían sido con-
siderados oportunamente;
•• la Ejecución de Acciones puede enfrentar
con circunstancias que no habían sido pre-
vistas y requerir revisiones de la Formula-
ción de Propuestas;
En tercera instancia y en términos generales,
podemos decir que el M.G. presentado consi-
dera las críticas y asume las propuestas de las
postulaciones que se presentaran en el punto
1.2.2. Procura acercarse a una nueva síntesis,
a un nuevo paradigma sobre la actuación pro-
fesional, incorporando mucho de lo que hasta
ahora parecían tendencias irreconciliables.

•• la Evaluación de Resultados, si éstos no son

los finales, reconduce a la Ejecución de Ac-
ciones para revisar y proponer cambios en
los contenidos o estilos de lo que está en
ejecución;

•• finalmente; antes de decidir sobre la Mo-

dificación de Políticas y Estrategias, puede
ser conveniente rever y/o ajustar la Evalua-
ción de Resultados que se haya realizado.

•• En síntesis, las diversas instancias de re-

troalimentación actúan como un reasegu-
ro de la debida corrección del proceso que
se está llevando a cabo.

El desarrollo efectuado permite realizar algu-

nas observaciones de interés.

La primera de ellas se refiere a que el M.G.

incluye una serie de instrumentos propositivos
necesarios para un proceso de gestión planifi-
cada, bastante más diversificada que la mera
realización de planes. Antes de los planes y como
precedentes de los mismos, están las Políticas y
las Estrategias, hasta hace poco ignoradas, subva-
loradas o asumidas como contenidos del mismo
Plan. Luego de ellas y como procedentes, están
los Programas y los Proyectos, que constituyen la
bajada a tierra de los planes y los caminos para
la real transformación de la realidad que se pre-
tende cambiar. Esto concurre a desmitificar a los
planes; negar la hegemonía que tuvieron hasta
hace muy poco, pero, al mismo tiempo, reconfir-
mar la importancia que tienen en el contexto de
un proceso de gestión social.

En segunda instancia, cabe registrar que

así como el M.G. da cabida a todos los secto-
res sociales, también da cabida a procesos de
gestión social de muy distinta índole temática
(la ciudad en su conjunto o cualquiera de sus
cuestiones problemáticas) y de muy distinta
profundidad (procesos muy pormenorizados o
procesos expeditivos), siendo en este sentido
reflejo de las encomiendas que surgen en la
realidad y no un esquema ideal de improbable
aplicación.

44
CONOCIENDO
LA CIUDAD
En la Parte 1 de este Manual se presentó una
serie de cuestiones por considerar que deben ser
motivo de reflexión de los profesionales y de los
técnicos que procuran participar en los procesos
de planificación y gestión territorial, en general,
y de planificación y gestión urbana, en particular.
En las Partes 2 y 3, se desarrollan las cues-
tiones técnicas que se estima son necesarias de
conocer, para operar eficaz y eficientemente en
dichos procesos.
La división en dos Partes responde a una
elemental diferenciación entre las principales
tareas de los profesionales del hábitat:
Conocer el ámbito donde se debe actuar, lo
que lleva a una instancia metodológica especí-
fica, que se denomina Diagnóstico y se desarro-
lla en esta Parte 2.
Formular propuestas que concurran a la
resolución de los problemas y al usufructo de
las potencialidades de dichos ámbitos, luego
de conocerlos adecuadamente. Esto remite
directamente a la Gestión Urbana, tema que se
aborda en la Parte 3.
2.1 DIAGNÓSTICO URBANO
Formular propuestas sin haber tomado pre-
viamente un adecuado conocimiento del fenó-
meno sobre el cual se debe actuar, es un error
que puede ser grave para los profesionales
actuantes, y -más aún- para la sociedad que vive
en dicho ámbito.
Muchas veces creemos conocer cuál es el
problema que está ocurriendo porque lo vivimos
como ciudadanos, pero esta impresión vivencial
generalmente no es suficiente e, incluso, puede
ser engañosa. Es necesario confirmarla, modifi-
carla o desecharla, total o parcialmente, y muy
probablemente ampliarla, a través de un pro-
ceso sistemático de toma de conocimiento que
se debe encarar con criterio profesional.
La toma de conocimiento a que se hace
referencia implica la realización del Diagnós-
tico. Como se ha presentado en el punto 1.5, la
mirada profesional en esta etapa intenta deve-
lar los diversos aspectos de la situación urbana
específica, diferenciando los aspectos descripti-
vos, que dan cuenta de cómo es la cuestión, los
aspectos evaluativos, que responden sobre el
grado de criticidad o potencialidad que el tema
presenta, los aspectos explicativos referidos a
las razones o circunstancias que llevaron a la
presente situación y los prospectivos, que apun-
tan a formular hipótesis sobre la posible evolu-
ción del tema en análisis, de no mediar acciones
específicas.
Como se pretende dar cuenta de fenómenos
urbanos, es lógico que se priorice la utilización
de planos como expresión de sus características,
ya que las ciudades son fenómenos territoriales
que se desarrollan en el espacio, y los planos,
por su carácter de modelos a escala reducida
de dichos fenómenos, constituyen instrumentos
muy útiles para su conocimiento
Es por ello que se trabaja con diversos planos
para expresar en ellos las características urba-
nas significativas que pueden representarse en
dos dimensiones; pero muchas de las caracte-
rísticas significativas de una ciudad escapan a
la representación bidimensional y requieren la
elaboración de textos que complementen y/o
enriquezcan lo representado en los planos e,
incluso, expresen lo que no puede representarse
en dichos planos.
Como ejemplo de la necesidad de textos
complementarios, se puede imaginar una ciu-
dad habitada por dos grupos sociales distintos
(por capacidad económica o por origen racial
o por pautas culturales o por cualquier otro
rasgo) que se localicen en forma diferenciada,
característica que puede ser perfectamente gra-
ficada, pero indicar que esta diferenciación se
produzca en un marco de convivencia o de con-
flictividad, escapa a lo que puede graficarse en
un plano y amerita la elaboración de materiales
escritos que lo complementen.
También como ejemplo de la necesidad de
textos que expresen características importantes
que no son posibles de ser graficadas en planos,
cabe recordar algunos de los aspectos mencio-
nados en el punto 1.3, tal como las pautas polí-
ticas y culturales imperantes que, obviamente,
van a requerir textos que las expresen.
En síntesis: se reconoce la importancia de los
planos, pero también sus limitaciones y la con-
siguiente necesidad de documentos escritos
que los complementen, a efectos de desarrollar
la instancia de conocimiento de las ciudades
que se denomina Diagnóstico. Por dicha razón,
en esta Parte del Manual se incluyen pautas y
recomendaciones para elaborar ambos tipos de
materiales.
Ahora bien, ¿qué es lo que se quiere cono-
cer y reflejar en los planos y en los textos? En
una primera instancia es posible diferenciar dos
tipos de cuestiones:
47
 La primera está referida al actual ordena-
miento de la ciudad, o sea todo aquello que
devele las condiciones socio-ambientales actua-
les, entre ellas la ocupación del territorio con
relación a las condiciones naturales, la distribu-
ción de la población, la existencia y accesibili-
dad a bienes y servicios, etc.
Tanto para uno u otro fin (planos, documen-
tos complementarios) es conveniente recurrir a
informantes clave; ya sea antiguos pobladores
que tengan conocimiento de sucesos que no
han sido documentados, así como a especialis-
tas que conozcan casos y situaciones similares a
las que se está estudiando.

La segunda cuestión se refiere a la previsión

de expansión de la ciudad existente, en caso de
ser ello necesario. Esto implica la identificación 2.2 ANALIZANDO LA CIUDAD EXISTENTE
de posibles zonas para tal expansión y la expli-
Como se ha fundamentado en el punto ante-
citación de las ventajas y desventajas diferen-
rior, el análisis de la ciudad en función de llegar
ciales que presentan con relación a los obvios
a un Diagnóstico que permita intervenir en pro
objetivos de calidad ambiental y equidad social
de los objetivos deseados incluirá tanto la reali-
que se plantean.
zación de material gráfico, principalmente pla-
nos, como textos que los complementen, o que
Ambas cuestiones son tratadas en los pun-
incluyan aquellas informaciones imposibles de
tos 2.1 y 2.2, pero esta separación obedece
mapear.
solamente a razones metodológicas, ya que la
información resultante debe ser abordada con
Por razones de índole didáctica, se inicia
una mirada sistémica que conduzca a propues-
este desarrollo presentando una guía metodo-
tas integrales.
lógica para la identificación y realización de los
planos necesarios (2.2.1 a 2.2.3), ya que los tex-
Esta mirada integral y sistémica lleva a la
tos complementarios surgen naturalmente de
elaboración de un Documento Final de Diag-
su realización. No obstante ello, se incluye un
nóstico, articulando los diversos planos y textos,
apartado específico con una breve reflexión al
debidamente ordenados y jerarquizados, sobre
respecto (2.2.4).
lo que discurre el punto 2.3.
Cuando surge la interrogación sobre los con-
Antes de cerrar esta introducción de la Parte
tenidos cartográficos que permitan presentar la
2, es conveniente realizar una breve reflexión
información sobre la ciudad, aunque se asuma
sobre las fuentes de información que permiten
una posición correctamente selectiva y se con-
elaborar tanto los planos como los documentos
sidere sólo aquellos aspectos estructurales y/o
escritos que concurren al Diagnóstico.
significativos, surge una serie de cuestiones
que, excepto que se trate de una ciudad muy
Con respecto a la información que concurre
pequeña y de escasa complejidad, muy proba-
directamente a la ejecución de los planos, toda
blemente sea imposible de dibujar en un solo
fuente es bienvenida, siempre que se verifique
plano, porque el resultado sería una imagen
su fiabilidad y vigencia. Como antecedentes,
muy confusa y de difícil lectura.
pueden utilizarse planos existentes, fotos aéreas
e imágenes satelitales, recursos que reciente-
Por ello, es habitual que se elaboren tres tipos
mente se han visto incrementados por informa-
de planos: el “plano base” (denominado en ade-
ción fácilmente accesible a través de programas
lante PB), los “planos temáticos” (en adelante,
de internet, tal como google map. En todos los
PT) y los “planos síntesis” (en adelante, PS).
casos sigue siendo conveniente efectuar recorri-
das de verificación y actualización, para garanti-
El propósito que se persigue es que el PB
zar la fiabilidad y vigencia mencionadas.
contenga los rasgos estructurales; aquéllos
que es indispensable tomar en cuenta como
Como fuentes de información que concurren
punto de partida en toda consideración sobre
a los documentos complementarios (aunque
la ciudad. Por su parte, los PT (que se dibuja-
muchas veces también clarifican la información
rán sobre el PB) contienen los rasgos corres-
a graficar en los planos), pueden mencionarse
pondientes a aspectos más específicos de la
tanto las fuentes secundarias (libros y documen-
ciudad y los PS (que también se dibujarán
tos ya existentes referidos al área de estudio y/o
sobre el PB) contienen los resultados que se
a las problemáticas del caso) como las fuentes
van detectando por efecto de las caracterís-
primarias (entrevistas, encuestas, etc.) a las que
ticas e interacciones de los aspectos vistos en
se recurre específicamente para consultarlas
los PB y los PT.
y/o indagar sobre los objetivos de conocimiento
perseguidos.

48
 Por ejemplo, la presencia de una ruta es
importante en toda consideración y como tal
debe figurar en el PB (y, por lo tanto vuelve a
figurar en todos los PT y PS), en tanto el equi-
pamiento educacional será motivo de un PT o
de varios PT26. Obviamente, la decisión depende
de los casos y de la importancia que adquieren
los distintos aspectos de la ciudad, según cuáles
sean los objetivos específicos que se persigan27.
Se presentan a continuación los contenidos
que comúnmente resulta conveniente incluir en
el PB, y luego la reseña de los PT y los PS que
habitualmente son necesarios.
2.2.1 Plano Base
Una forma de ir definiendo los contenidos a
incluir en el PB, es repasar los subsistemas pre-
sentados en el punto 1.3 como componentes
significativos de la realidad.
En primer término, se desarrollan algunas
consideraciones sobre el Subsistema Natural. En
cuanto a los aspectos que resulta conveniente
incluir en el PB, se puede considerar:
•• La hidrografía. Evidentemente la presencia
de ríos y espejos de agua constituye un ras-
go estructural del territorio. Lo mismo se
podría decir de la presencia de zonas bajas
(humedales, explayados de ríos, etc.)28
•• La topografía. La presencia de un relieve
variable (promontorios, pendientes impor-
tantes, etc.) es otro rasgo estructural del te-
rritorio que debe figurar en el PB.
•• La vegetación. La presencia de zonas de ve-
getación natural al interior o en el períme-
tro del área urbanizada, constituye un dato
de importancia a consignar.
Muchos otros datos del Subsistema Natural
son necesarios de consignar, pero por ser homo-
géneos en todo el territorio (como los datos
26 Si se considera conveniente diferenciar el equipa-
miento escolar primario, secundario y superior en dis-
tintos planos.
27 Si se cuenta con la posibilidad de recurrir a la utilización
de sistemas de información geográfica digitalizada, el
uso de PB, PT y PS es obviamente superado, ya que los
SIG permiten representar por separado cada uno de los
aspectos urbanos que se considere conveniente tener en
cuenta (cada uno de ellos conforma una capa de infor-
mación) y posteriormente combinar las capas que se
considere necesario en forma alternativa o iterativa.
28 La mayor parte de los ejemplos que se presentan entre
paréntesis de aquí en adelante, son contenidos habitua-
les de los temas tratados, pero no agotan los aspec-
tos que los planos pueden y deben reflejar, ya que los
mismos dependen de las circunstancias particulares de
cada ciudad.
climáticos, por ejemplo), es preferible mencio-
narlos en los documentos complementarios. Lo
mismo ocurre con datos que caractericen más
específicamente a los aspectos que se han gra-
ficado en el PB; por ejemplo, el régimen de los
cursos de agua (en hidrología) o el valor patri-
monial de la vegetación.
•• En cuanto a los rasgos más significativos
del Subsistema Construido, a reflejar en
el Plano Base, cabe destacar que los mis-
mos están condicionados por el fraccio-
namiento del suelo y consiguiente con-
formación de espacios parcelarios (ya sea
amanzanamientos o grandes extensiones
de suelo) y de corredores de vinculación
entre los mismos.
•• En cuanto a los corredores de vinculación,
la presencia de autopistas, caminos o me-
ramente calles, es un dato imprescindible,
por una parte, por dar cuenta de las facili-
dades de movilidad por medios automotri-
ces, y, por otra parte, porque deslindan los
bloques o manzanas que, en mayor o me-
nor medida están parcelados y pueden ser
soporte de edificación y usos urbanos. A su
vez, muchas ciudades presentan redes fe-
rroviarias de superficie, en tanto muy po-
cas cuentan con ferrocarriles subterráneos.
Tanto las redes como sus nodos (terminales,
estaciones, playas anexas) son datos estruc-
turales que deben ser consignados en el PB.
•• En cuanto a los espacios amanzanados, los
mismos indican un parcelamiento del sue-
lo destinado a actividades que se desarro-
llan en lotes urbanos, tal como viviendas,
comercios, servicios, talleres o pequeñas
industrias, equipamientos no extensivos,
cuyo análisis detallado será realizado a ni-
vel de los PT.
•• En cuanto a las grandes fracciones indivi-
sas, las mismas pueden estar destinadas a
actividades urbanas que requieren super-
ficies considerables de suelo, tales como
las instalaciones portuarias y aeronáuticas;
zonas industriales (pueden ser parques in-
dustriales segregados de los restantes usos
urbanos, o zonas de la trama urbana ge-
neral pero destinados a uso industrial ex-
clusivo); grandes espacios abiertos des-
tinados al esparcimiento y la recreación
(parques, playas o zonas costeras, instala-
ciones deportivas); áreas protegidas por su
especial valor ecológico o paisajístico; etc..
Por supuesto también pueden presentarse,
pero más habitualmente en las zonas periur-
49
 banas, extensiones destinadas a actividades
primarias (frutihorticultura, agricultura de
pequeña escala), así como áreas vacantes.
De tal manera se puede ir construyendo un
PB que refleje las características significati-
vas de la estructura urbana, posibles de ser
consignadas en un mapa.
2.2.2 Planos Temáticos
El PB, como su nombre lo indica, será el fondo
sobre el cual se pueden ir elaborando PT de
todos los aspectos específicos que se considere
necesario graficar. Se pueden señalar como los
más habituales:
•• Ubicación geográfica y administrativa. En
escala grande, de manera tal que sea posi-
ble visualizar su jurisdicción política (depar-
tamento/partido y provincia en los que está
incluido), su relación con el entorno rural y
su ubicación en relación a las ciudades cer-
canas con las cuales está más vinculada.
•• División administrativa en barrios, señalan-
do las delimitaciones jurisdiccionales que
responden al sistema político-institucional
vigente.
•• Detalle de los aspectos hidrográficos (cur-
sos menores, por ej.), orográficos (porme-
norización de las curvas de nivel, por ej.) y
de la vegetación (tipo de ejemplares, valor
patrimonial y funcional).
50
•• Detalle de las redes de circulación (funcio- Figura Nº 18
nes, tipo de pavimento, estado) y de los no- Plano base
dos de transporte (tipos de transporte que
articula).
•• Recorrido de los servicios de transporte (lo-
cal e interurbano).
•• Grado de ocupación de las manzanas (por-
centaje de lotes ocupados).
•• Grados de exclusividad, predominancia o
mixtura de los usos urbanos parcelarios
(residenciales, comerciales, administrati-
vos, industriales, etc.) lo cual define el ca-
rácter de las áreas (centrales, barriales,
mixtas, etc.)
•• Grado de intensidad de uso del suelo ur-
bano, según la altura predominante de los
edificios (por ej.: alta = más de 4 pisos; me-
dia = 3 y 4 pisos; baja = 1 y 2 pisos).
•• Grados de densidad poblacional (habitan-
te/hectárea) por zonas, diferenciado según
rangos (alta, media y baja densidad).
•• Espacios abiertos públicos (parques, pla-
zas, patio de juegos) y sus respectivas áreas
de influencia.
•• Equipamiento educacional, de salud, depor-
tivo, cultural, administrativo, etc. y sus res-
pectivas áreas de influencia (todos los equi-
pamientos juntos o en planos diferentes).
 •• Áreas de cobertura de cada uno de los ser-
vicios urbanos: agua, desagües cloacales,
energía eléctrica, gas, recolección de resi-
duos, etc., así como las instalaciones ligadas
a cada uno de ellos (plantas de tratamiento
del agua corriente, estaciones transforma-
doras de la energía eléctrica, etc.).
2.2.3 Planos Síntesis
Como resultado de la información provista
por el PB y por los PT, es probable que surja esta
tercera serie de planos que reflejan la elabora-
ción que se realiza sobre las interacciones más
significativas de los rasgos urbanos ya presenta-
dos, como por ejemplo:
•• Grado de consolidación del tejido urbano. Al
respecto se pueden definir (i) áreas consoli-
dadas, a los sectores urbanos que presentan
un alto porcentaje de edificación de las par-
celas, buen nivel edilicio y amplia cobertu-
ra de equipamiento e infraestructura urba-
na; (ii) áreas en proceso de consolidación, a
aquéllas que no reúnen todas las caracterís-
ticas señaladas para las áreas consolidadas,
pero tienden a lograrlas y (iii) áreas no con-
solidadas a las que se alejan ampliamente
de los rasgos de consolidación señalados.
•• Aptitudes y restricciones ambientales, tal
como:
–– Áreas de Riesgo. Sectores que presen-
tan posibilidad de anegamiento fre-
cuente, fenómenos de deslizamiento o
coexistencia de actividades industriales
contaminantes con zonas residenciales.
–– Áreas de Degradación. Zonas pasibles
de contaminación hídrica, atmosférica
y/o sonora, así como de degradación de
suelos; generalmente provocados por
la presencia de actividades industriales
que hacen uso de tecnologías obsoletas,
por disposición inadecuada de aguas
servidas y/o de residuos, por congestión
vial y por cualquier otra situación que
pueda resultar lesiva a la calidad del
ambiente urbano.
–– Áreas de Oportunidad. Fragmentos
urbanos de importante superficie que
presentan aptitudes apropiadas para
usos urbanos: grandes predios desocu-
pados o con instalaciones fuera de uso
por obsolescencia; sectores que pre-
sentan valores paisajísticos destacados;
cualquier otro fragmento urbano con
características que lo haga valioso.
Obviamente, todos los listados y reseñas
señalados son tentativos y, según los casos, pue-
den presentarse otras características a mapear
o pueden ser innecesarios algunos de los temas
indicados.
Finalmente y para cerrar el tema de los pla-
nos necesarios para la toma de conocimiento
de la ciudad, es importante señalar que puede
ser muy conveniente mapear cómo se presen-
taban en momentos previos a la realización del
estudio algunas de sus variables. Por ejemplo, es
altamente ilustrativo mapear situaciones ante-
riores de extensión del área urbana, a efectos de
visualizar el crecimiento y la transformación de
la ciudad a través del tiempo29.
2.2.4 Textos complementarios
Como expresamos al inicio de este capítulo
(2.1) muchas de las características significativas
de una ciudad escapan a la representación bidi-
mensional y requieren la elaboración de textos
que complementen y/o enriquezcan lo repre-
sentado en los planos e, incluso, expresen lo que
no pudo representarse en ellos, a fin de formu-
lar un adecuado Diagnóstico Urbano. Algunos
serán asociados a mapas y otros desarrollarán
temas no mapeados.
Los documentos de texto deben ser cortos,
expresados en términos precisos y asociados a
las temáticas que sean relevantes para los obje-
tivos perseguidos. Por ejemplo, de nada vale
realizar un pormenorizado análisis geológico
de los suelos de una ciudad que ya se asentó
sobre ellos sin problemas ulteriores; o desarro-
llar largamente cuestiones históricas no relacio-
nadas directamente con el desarrollo urbano.
Es de gran utilidad que los textos incluyan
tablas, como forma sintética de presentar datos.
También es apropiada la realización de esque-
mas que permitan una fácil lectura de cierta
información, como son las pirámides de pobla-
ción, para expresar la composición por sexo y
edades de los habitantes, o las curvas de creci-
miento demográfico, para ilustrar la evolución
poblacional de las ciudades. Todos estos mate-
riales deben ser comentados para guiar su lec-
tura a los aspectos o conclusiones que quieran
destacarse.
29 La dificultad que habitualmente se presenta para mapear
datos del pasado, es la carencia de información al respecto
y, cuando dicha información existe, la dificultad de verificar
su fiabilidad, lo que sólo podemos hacer por cotejo con
otras fuentes de información o mediante las ratificaciones
que podamos realizar con informantes clave.
51
2.3 EVALUANDO LAS ZONAS DE
EXPANSIÓN
La gran mayoría de nuestras ciudades gene-
ralmente presenta en su periferia, zonas con
bajo porcentaje de predios ocupados y, por
ende, bajas densidades. Ello ocasiona diver-
sos problemas urbanos, tal como la mayor difi-
cultad de proveer niveles de equipamiento,
infraestructura y servicios de transporte público
adecuados y, por otra parte, situaciones de arti-
culación social débiles.
Por ello, de producirse crecimiento demo-
gráfico, lo más recomendable en estos casos es
procurar el paulatino completamiento de estos
loteos, a efectos de incrementar su nivel de con-
solidación.
A pesar de que esta situación es bastante
común, también es necesario prever que, en
otros casos, por baja presencia de lotes disponi-
bles o por implantación de conjuntos habitacio-
nales, se hace necesario proceder a la expansión
de la planta urbana sobre tierras rurales o des-
ocupadas del entorno. En dicho caso se debe
realizar una cuidadosa evaluación de las alter-
nativas de crecimiento factibles, que permita
seleccionar aquéllas que sean más adecuadas a
tales fines, a través de dos instancias sucesivas:
•• Identificando las áreas que no deben desti-
narse a uso urbano por presentar caracte-
rísticas especiales.
•• Evaluando las áreas restantes; o sea las que
sí pueden destinarse a usos urbanos, según
su distinto grado de aptitud.
2.3.1 Identificando las áreas a preservar
Una primera lectura de las posibles áreas de
expansión permite descartar aquéllas que, por
diversas razones, no deben ser destinadas a usos
urbanos. Al respecto podemos señalar como
ejemplo, las siguientes situaciones.
•• Áreas de especial valor ecológico. Consti-
tuyen zonas que cumplen funciones signifi-
cativas en los procesos ecológicos y por tal
motivo no deben ser objeto de ocupación;
por ej.: humedales.
•• Áreas con situaciones de riesgo antrópico.
Zonas próximas a instalaciones industria-
les que pueden ser origen de afectaciones
a la calidad de los componentes del am-
biente o de riesgos industriales (escapes,
explosiones, etc.). Tampoco deben ser des-
tinadas a usos urbanos.
52
•• Áreas de calidad agrícola. Constituyen zo-
nas que por la calidad de sus suelos y, a ve-
ces, porque incluye la presencia de infraes-
tructura específica (por ej.: acequias), debe
ser preservada para usos rurales.
•• Áreas de especial valor paisajístico. Son zo-
nas que por su ubicación o por su grado de
vegetación (natural o implantada) ameri-
tan ser preservadas exclusivamente para
usos recreacionales.
•• Áreas con situaciones de riesgo natural. Zo-
nas en las cuales hay riesgos considerables;
por ejemplo: de anegamiento por la dispo-
sición del relieve; de deslizamientos por su
ubicación en el piedemonte de elevacio-
nes; etc. Pueden ser destinadas a usos es-
porádicos, tal como esparcimiento, en tan-
to la ocurrencia de la amenaza pueda ser
prevista con antelación.
2.3.2 Evaluando las áreas urbanizables
Ya descartadas las zonas que no deben ser
destinadas a la ampliación de la planta urbana,
se presentan a continuación algunos de los
criterios de deseabilidad con los que deben
cotejarse las zonas restantes, a los fines de
determinar cuáles son más convenientes.
Al respecto, pueden señalarse las siguientes
situaciones:
•• Contigüidad a las zonas ya urbanizadas y,
en el caso extremo de no ser ello posible,
proximidad y accesibilidad a las mismas.
Este parámetro hace referencia a la obvia
conveniencia de plantas urbanas continuas
o, al menos, inmediatas, para facilitar la
provisión de equipamientos, infraestructu-
ra y servicios, propender a la integración so-
cial, y también para evitar la especulación
inmobiliaria que provoca aumentos injus-
tificados en eventuales zonas intermedias.
•• Cercanía / accesibilidad al centro urbano
principal y/o a centros secundarios o ter-
ciarios ya existentes. Este requisito se basa
en la conveniencia de potenciar las pautas
estructurales vigentes logrando un mejor
aprovechamiento de los beneficios de la
centralidad.
•• Accesibilidad a equipamientos básicos exis-
tentes (educacional, de salud, deportivo, re-
creativo, etc.) o, en caso de ser necesario
crear nuevas unidades de equipamiento,
que también sirvan a zonas desantendidas
de la planta urbana actual. Este requisito
 responde a elementales premisas de con-
solidación y economía urbana.
•• Factibilidad de provisión de infraestructu-
ra. Incluye la consideración de la cercanía a
las redes existentes, la existencia de capa-
cidad disponible y, en caso de ser necesa-
rio obras de ampliación, que también sean
apropiadas para servir a zonas poco aten-
didas de la planta urbana actual. Al igual
que en el ítem anterior, este requisito res-
ponde a premisas de consolidación y eco-
nomía urbana.
•• Capacidad portante de los suelos que haga
innecesaria obras de fundación especiales.
•• Situación de dominio. Obviamente, la pre-
sencia de tierras fiscales que puedan asig-
narse al desarrollo previsto es un factor de
especial consideración. En caso de no exis-
tir tierras fiscales, es necesario verificar que
las tierras privadas que se consideren apro-
piadas estén en una situación de regulari-
dad dominial que permita su compra o ex-
propiación sin trastornos legales.
Al igual que en las recomendaciones sobre
los aspectos a analizar en el caso de la ciudad
existente, estas pautas sobre expansión de la
planta urbana presentan los aspectos que más
comúnmente deben ser considerados. Más allá
de la validez de los mismos, cada caso, cada ciu-
dad, presenta especificidades que ameritarán la
consideración de otros aspectos o la subvalora-
ción de los aquí presentados.
2.4 DOCUMENTO FINAL DE
DIAGNÓSTICO
En esta instancia, el proceso de análisis hasta
aquí desarrollado debe ser ordenado e inte-
grado en un documento único, que reúne los
planos y textos más relevantes, al que denomi-
namos Documento Final de Diagnóstico y que
constituye la base para la instancia propositiva.
La idea que guía esta instancia no es propug-
nar la confección de extensos y densos trabajos,
como era (y en parte sigue siendo) habitual en
la Planificación Urbana clásica, sino señalar la
necesidad de un documento sintético pero sus-
tancioso que presente las instancias del diag-
nóstico, sistematizadas de modo tal que sea útil,
no sólo al equipo técnico sino a las autoridades
que definen políticas y a cualquier interesado en
la temática.
Se proponen a continuación una serie de con-
tenidos para dicho Documento, no para ser con-
siderado un modelo a seguir estrictamente, sino
como ayuda-memoria de las cuestiones que se
considera necesario explicitar.30
•• Presentación general. Indica el nombre de
la ciudad, su ubicación según jurisdicción
política (departamento/partido y provin-
cia en los que está incluido), su tamaño po-
blacional y su ubicación en relación a las
ciudades de su entorno con las cuales está
más vinculada, indicando si son de mayor,
similar o menor importancia (población,
funciones, etc.).
•• Objetivos del estudio. Reseña del objeti-
vo general y/o de los objetivos específicos
que han conducido a la realización del tra-
bajo (toma de conocimiento general, rea-
lización de un plan urbano, encomienda
destinada a solucionar una situación pro-
blemática, etc.)
•• Los principales rasgos del Contexto Políti-
co – Cultural, enfatizando aquellos vincula-
dos con los objetivos que se persiguen y di-
ferenciando, si fuese necesario, sus ámbitos
de vigencia (país, región, ciudad).
•• Las principales características del Marco
Jurídico – Institucional y, al igual que en el
ítem anterior, señalando los rasgos relacio-
nados con los objetivos que se persiguen y
diferenciando, si fuese conveniente, los ám-
bitos de vigencia (país, provincia, municipio).
•• Los principales rasgos de la Sociedad que
habita la ciudad; considerando en especial
los correspondientes al Subsistema Social
(caracterización demográfica y cultural
de la población) y al Subsistema Producti-
vo (actividades existentes, nivel de empleo,
grado de consolidación y dinámica, etc.). En
ambos casos, es oportuno describir las ca-
racterísticas locacionales, referenciándo-
las al PB, los PT y los PS.
•• Las características generales de la ciudad,
en tanto ambiente urbano. A este fin, una
descripción de lo que se ha consignado en
el PB, resulta ser una primera aproximación
que debe ser complementada con las otras
características estructurales de la ciudad.
Por ejemplo: su origen; datos que reflejen
los principales momentos de su evolución
(extensión, funciones que se cumplían); sus
30 Los mapas pueden ser incluidos de dos maneras: interca-
lados según la temática a que hacen referencia o como
Anexo Cartográfico, al cual se hace referencia en los textos.
53
 funciones actuales más notorias (capital de
departamento, ciudad industrial, centro de
servicios rurales, etc.).
•• El desarrollo de los aspectos del subsiste-
ma construido que se considere necesa-
rio tratar. A dichos efectos, se torna opor-
tuno guiarse y referenciarse a los aspectos
que han dado lugar a los PT. Por ejemplo, el
plano de Infraestructura referido a la pro-
visión de agua corriente puede indicar el
área servida; incluso puede diferenciar zo-
nas con distinta calidad de servicios (pre-
sión de agua, frecuencia de cortes, etc.), y el
texto, además de ampliar esta información,
puede dar cuenta de las razones de ser de
dichas deficiencias y de las propuestas que
puede haber en danza para su resolución.
•• El desarrollo de los rasgos del subsistema
natural, referenciando al plano respecti-
vo e incorporando la información textual
pertinente. Por ejemplo: la descripción de
las principales características climáticas
del área.
•• La presentación y comentario de los PS que
se hayan realizado. Tanto el grado de con-
solidación, como la definición de las áreas
de riesgo, de degradación y de oportuni-
dad, implican reelaboraciones de la infor-
mación antes detallada que destacan las
debilidades y fortalezas de la ciudad.
•• Los restantes problemas y potencialidades
(en tanto desajustes entre las ofertas am-
bientales y las demandas sociales, tal como
han sido presentadas en 1.3 y en 1.4), que
no se hayan ido desprendiendo del traba-
jo realizado.
•• Los planos, descripciones y evaluaciones
del análisis realizado con relación a una
eventual necesidad de áreas de expansión.
•• Los materiales hasta aquí detallados cu-
bren ampliamente la instancia descriptiva
y la instancia evaluativa del Diagnóstico. La
instancia explicativa, o sea, develar y expli-
citar las razones por las cuales la ciudad es
tal como se presenta (con sus aspectos posi-
tivos y negativos; con sus fortalezas y debili-
dades), puede haberse ido desplegando en
consonancia con las descripciones y evalua-
ciones que se hayan ido haciendo. Si ello no
ha ocurrido plenamente, éste es el momen-
to de expresarlas (y, en todo caso, de enfa-
tizarlas), presentando las hipótesis y/o las
certezas en que se basa la explicación acer-
ca de la situación actual de la ciudad.
54
•• Queda por desarrollar la instancia pros-
pectiva; o sea, prever cual sería el escena-
rio futuro más probable de la ciudad si no
se cambiasen los criterios de gestión vigen-
tes. Para ello es necesario considerar las ra-
zones que explican la situación actual de
la ciudad (la instancia explicativa del ítem
anterior) y prever los cambios que podrían
producirse por efecto de la propia dinámi-
ca de las circunstancias y de sus contextos.
•• Finalmente, se recomienda incluir un epílo-
go que remarque las principales caracterís-
ticas del caso, así como los principales pro-
blemas y potencialidades que presenta la
ciudad.
El desarrollo efectuado en las páginas pre-
vias permite realizar una serie de observaciones
generales.
En primer lugar, la importancia de plantear
un informe que dé cuenta de la totalidad de
los aspectos mencionados más arriba, distin-
guiendo claramente la información principal de
aquélla que resulta complementaria. Esto hará
posible un uso estratégico de dicha información.
A su vez, no se debe perder de vista que la
elaboración del informe tiene como objetivo
guiar intervenciones urbanas efectivas y eficien-
tes. Por lo tanto, su desarrollo debe estar muy
claramente direccionado, en vistas a reducir al
mínimo la incertidumbre inherente a los fenó-
menos urbanos. De esta forma se estará en con-
diciones de abordar la etapa de Formulación
de Propuestas tendientes a resolver o paliar los
problemas vigentes y maximizar las potenciali-
dades de cada ciudad.
Planteado en estos términos, el Diagnóstico
constituye una instancia estratégica en el pro-
ceso de planificación y gestión urbana, con vista
a operar cambios positivos sobre nuestras ciu-
dades.
GESTIONANDO
LA CIUDAD
En el presente capítulo se presentarán las prin-
cipales problemáticas y formas de gestión de los
aspectos que resultan más significativos para el
logro de la calidad ambiental de las ciudades.31
Aun cuando toda fragmentación de las cues-
tiones urbanas es arbitraria, inevitablemente
debemos adoptar alguna que nos permita
alcanzar la especificidad que se requiere para
presentarlas.
En dicho sentido postulamos como aspectos
más significativos:
•• La Gestión Urbanística
•• La Gestión del Hábitat y la Vivienda
•• La Gestión de la Movilidad
•• La Gestión del Saneamiento
•• La Gestión de los Residuos
Para el tratamiento de cada una de ellas,
expondremos sucesivamente:
•• Los principales problemas que se presentan
•• Las alternativas inmediatas de gestión pre-
ventiva y resolutiva de los mismos
•• Las estrategias más convenientes a las cua-
les debe apuntarse en el mediano plazo
Cabe destacar que la primera de las temáti-
cas –la Gestión Urbanística –se caracteriza por
condicionar en gran parte a las cuatro restantes,
tal como refleja el siguiente esquema:
Gestión del Hábitat
Gestión de la Movilidad
GESTIÓN
URBANÍSTICA
Gestión del Sanemiento
Gestión de los Residuos
Ello se debe a que la Gestión Urbanística
implica un conjunto de normativas, procesos y
acciones que definen y condicionan la exten-
sión, la estructura y las formas de una ciudad,
incidiendo en la mayor o menor factibilidad de
resolver adecuadamente los otros campos de
gestión. Por ejemplo, a igual cantidad de pobla-
31 Conviene recordar que cuando usamos el término
“ambiental” nos referimos a la relación compleja entre
el medio natural y el medio construido, tal como se plan-
teó en el punto 1.3.
ción, si una ciudad es más extendida en super-
ficie son más altos los costos para proveer una
buena infraestructura sanitaria, prestar una efi-
ciente recolección de residuos y resolver ade-
cuadamente las formas de movilidad.
En dicho sentido una buena Gestión Urba-
nística, además de concurrir a la resolución de
los problemas actuales, constituye la forma
más fácil de prevención de problemas futuros.
En igual sentido, podría decirse que, por detrás
de cada problema actual, podemos encontrar la
huella de una inadecuada decisión urbanística
en el pasado.
3.1 Gestión Urbanística
Entendemos por Gestión Urbanística a la
actividad que, siendo responsabilidad indele-
gable del Estado, tiene por objetivo orientar
y controlar el desarrollo de las ciudades. Ello
se realiza básicamente a través de dos formas
complementarias de gestión:
•• Urbanismo Activo
Se refiere a la actuación directa del Estado
(nacional, provincial o municipal) ya sea me-
diante la realización de obras públicas (vi-
viendas, equipamientos, infraestructura vial
o de servicios, etc.) o la prestación de servi-
cios (transporte público, provisión de agua,
evacuación de desagües cloacales, etc.).
•• Urbanismo Normativo
Consiste en el dictado de instrumentos le-
gales que establecen los límites de lo que
se puede hacer, tanto desde el sector pri-
vado como desde el ámbito público.
Si bien la elaboración de normativa ur-
banística es una prerrogativa de los go-
biernos locales, muchas veces debe en-
marcarse en normas generales de índole
provincial (como es el caso de la Ley 8912
de la Provincia de Buenos Aires), en tan-
to es notoria la ausencia de normas nacio-
nales comunes a todo el país, como se co-
mentara en el punto 1.2.
Las normas municipales pueden ser simples
ordenanzas de zonificación que establecen indi-
cadores para la subdivisión y el tipo e intensidad
de uso del suelo según zonas urbanas, o pue-
den adquirir el carácter de códigos mucho más
desarrollados, que detallan con precisión lo que
puede y no puede hacerse en ámbitos urbanos
mucho más particularizados, así como especifi-
can obras futuras, normativas con respecto a los
sistemas de movilidad, criterios de preservación
patrimonial, etc.
57
 Las normas urbanísticas, por su propia índole,
tienen un cierto grado de rigidez. En dicho sen-
tido, son de destacar como nuevo instrumento
de complementación y flexibilización de las
mismas, los estudios de impacto dirigidos a defi-
nir la aceptabilidad de propuestas urbanísticas
que por su singularidad no han sido previstas en
las normativas vigentes.
A su vez, las formas clásicas de actuación
del Urbanismo Activo y del Urbanismo Nor-
mativo, se complementan con acciones públi-
cas destinadas a la promoción o al desaliento
de las actividades privadas, como por ejemplo
la implementación de regímenes de facilida-
des y/o de castigos de orden fiscal, sistemas de
apoyo operativo a la gestión privada, campañas
de concientización comunitaria, etc.
3.1.1 Cuestiones generales
Si asumimos como objetivos de mínima que
las ciudades deben tener niveles aceptables de
calidad ambiental y de equidad social, pode-
mos afirmar que la gestión urbanística de nues-
tras ciudades no ha llegado a lograrlos, debido
tanto a dificultades históricas como a la ausen-
cia, durante muchos períodos, de la voluntad
política del Estado para alcanzarlos.
Esta problemática se agudizó a partir de la
adopción del modelo neoliberal en el último
cuarto del siglo XX y, más aún, en la década de
los años 90, con graves consecuencias a nivel
de empobrecimiento social y degradación
ambiental.
La denominada Reforma del Estado, conco-
mitante con el Modelo Neoliberal, que consis-
tió en un fuerte recorte de sus funciones y su
consiguiente traspaso al sector privado, implicó
una reversión de las acciones urbanísticas que,
a pesar de su insuficiencia cuantitativa y cualita-
tiva, anteriormente habían apuntado al logro de
los objetivos mencionados. Esto afectó su capa-
cidad de acción en dos niveles concurrentes:
•• A nivel del Urbanismo Activo: dado que la
capacidad de realizar acciones públicas di-
rectas (obras, servicios) estaba disminui-
da por su incapacidad de inversión, fueron
cada vez más habituales las acciones lleva-
das a cabo por acuerdos entre los sectores
público y privado (concesiones por ejem-
plo), con resultados generalmente insatis-
factorios. Por otra parte, estos acuerdos
entre agentes del estado y empresarios, es-
tuvieron muchas veces asociados con actos
de corrupción.
58
•• A nivel del Urbanismo Normativo: el ade-
cuado control de las normas paulatina-
mente fue siendo aplicado sólo a los secto-
res socioeconómicos medios, dado que (i)
el mercado suele eludirlo o manipularlo en
la producción de hábitat para los sectores
altos y (ii) los sectores bajos no pudieron
cumplimentarlo por la progresiva disminu-
ción de su capacidad económica.
En las grandes ciudades, fue cada vez más
habitual realizar intervenciones urbanas de
gran escala que interfieren en su funcionalidad,
ya sea realizadas por el Estado (como las auto-
pistas urbanas de penetración) o por los parti-
culares (barrios cerrados, edificios amurallados,
etc.), que no aportan a su calidad ambiental,
sino que le incorporan perfiles conflictivos.
Más específicamente, en las últimas décadas
del siglo XX se verificó:
•• el desarrollo especulativo de soluciones
social y urbanísticamente inadecuadas des-
tinadas a los sectores solventes que pre-
tenden eludir el incremento de la violencia
urbana (barrios cerrados y edificios fortifi-
cados),
•• la postergación del tema de la vivienda
masiva,
•• la imposición de tecnologías de comerciali-
zación masiva (hipercentros),
•• el hiperdesarrollo del autotransporte priva-
do en relación al transporte público por la
facilitación de la infraestructura respectiva:
autopistas, estacionamientos céntricos.
Todo ello fue dualizando socialmente y frag-
mentando físicamente a la ciudad, así como
incrementando sus conflictos ambientales.
Luego de la crisis política de los años 2001 y
2002, el recambio gubernamental acaecido en
el año 2003 fue paulatinamente desplazando
la primacía del modelo neoliberal a través de
la recuperación de las funciones del Estado y
la aplicación de políticas de un nuevo modelo
de actuación que se ha denominado Desarrollo
con Equidad Social. Las primeras etapas de este
nuevo período estuvieron abocadas prioritaria-
mente a superar las graves situaciones socio-
económicas, tanto a nivel del país como de sus
grupos sociales más postergados.
A pesar de ello, y tal como se detalló en el
punto 1.2.4., el accionar de la Subsecretaría de
Ordenamiento Territorial ha vuelto a poner en
 Figura Nº 19
Barrios cerrados,
centros comerciales y
congestión vehicular
la agenda pública el tema del ordenamiento
territorial del país y sus regiones. Falta aún dar
impulso a nuevas políticas en la escala interme-
dia relativa a los asentamientos urbanos en sí
mismos, para constituir escenarios sociales dig-
nos y accesibles para todos los habitantes.
En relación a esta deuda y a este objetivo, si
bien la actuación nacional y provincial es inelu-
dible, el municipio –responsable inmediato de la
gestión urbanística- debe retomar y revitalizar
su rol de orientador y catalizador de las diversas
expectativas e intereses de los distintos secto-
res de la comunidad, y plasmar su accionar en la
formulación y gestión consensuadas de un pro-
yecto de ciudad, en cuanto conjunto de estra-
tegias que orienten el accionar de las diversas
agencias y agentes que operan en la construc-
ción del hábitat, definiendo las prioridades de
acción para el sector público y los marcos del
accionar del sector privado.
3.1.2 Problemas más habituales y
alternativas de gestión
Entre los innumerables problemas urbanísti-
cos que pueden presentar las ciudades, se des-
tacan tres grupos de conflictos que se presentan
con alta frecuencia. Ellos son:
•• Problemas de expansión urbana.
•• Problemas de estructuración urbana.
•• Problemas de morfología urbana.
3.1.2.1 Expansión Urbana
Cuando hablamos de expansión urbana nos
referimos a la dinámica de crecimiento de las
áreas destinadas a usos urbanos; en especial, a
aquéllas que constituyen los típicos amanzana-
mientos de nuestras ciudades. Habitualmente
nos encontramos con dos tipos de problemas
de expansión, ambos con fuertes implicancias
ambientales y que se vinculan con el estado de
subdivisión del suelo periurbano y las normati-
vas que lo regulan:
•• Ocupación de zonas ambientalmente in-
adecuadas
•• Crecimiento periférico extensivo
a. Ocupación de zonas ambientalmente
inadecuadas
Es habitual que se produzcan ocupaciones
extralegales de espacios periféricos en zonas
que no son ambientalmente adecuadas, ya sea
por sus condiciones de anegabilidad, por la
cercanía a usos incompatibles (generalmente
industriales), a líneas de alta tensión, redes de
gas, etc.32
También es probable que la expansión
urbana se produzca sobre áreas que presentan
valores ecológicos singulares, alta productivi-
dad o especiales aptitudes para la recreación.
Como principal forma preventiva de evitar
los problemas y las pérdidas de oportunidades
derivados de estas situaciones, es obvia la nece-
sidad de:
•• Estudios que determinen específicamen-
te la cualidad alternativa de las zonas de
32 Idéntica situación puede presentarse en zonas de asen-
tamientos (generalmente precarios) no ubicados en la
periferia, sino en el interior de la trama urbana.
59

posible expansión, en relación a su aptitud
para el desarrollo urbano por ausencia de
riesgos, mayor inmediatez y/o mejor cone-
xión con el resto de la ciudad, y por su es-
caso valor para uso agrícola, actividades de
esparcimiento y preservación ecológica.33
•• Consecuentemente con el resultado de los
estudios antedichos, es importante prohibir
el fraccionamiento y evitar la ocupación
para usos urbanos de áreas que presen-
ten riesgos, especial valor ecológico, alta
productividad primaria o potencialidad re-
creacional
Como forma resolutiva en los casos de zonas
de riesgo ya ocupadas, se presentan dos alterna-
tivas de actuación:
•• La erradicación
•• La mitigación de los riesgos y molestias
Para optar por una u otra alternativa se
deben realizar estudios específicos que definan
el grado de criticidad y la frecuencia de ocurren-
cia de los riesgos y molestias y, en función de
ellos, evaluar comparativamente:
•• Las alternativas de mitigación: posibilida-
des técnicas de resolución; costos de imple-
mentación y de mantenimiento.
•• Las alternativas de erradicación: costos
33 En el punto 2.3 nos referimos a las consideraciones a
tener en cuenta para planificar dicha expansión.
60
Figura Nº 20
Expansión Urbana
económicos; costos sociales (nivel de acep-
tación de la población); condiciones de re-
localización, teniendo en cuenta que el Es-
tado debe garantizar un hábitat digno para
la población erradicada
Como forma resolutiva para los casos de
zonas de valor ecológico singular, alta pro-
ductividad primaria o especial potencialidad
recreacional ya ocupadas, cabe la alternativa
de erradicación si es que dichas cualidades son
recuperables. Para tomar decisiones al respecto
debe evaluarse comparativamente:
•• Los beneficios a obtener mediante la erra-
dicación
•• Los costos sociales y económicos de la
erradicación
b. Crecimiento periférico extensivo
Se refiere al proceso de expansión de las
zonas habilitadas para usos urbanos.
El problema tradicionalmente ocasionado
por dicha forma de expansión a través de loteos,
es que implica un nivel de oferta de parcelas
mucho mayor al de la demanda, dando lugar a
una ocupación muy lenta (presencia de muchos
terrenos baldíos) y de baja densidad, con la con-
siguiente dificultad de proveer los equipamien-
tos comunitarios y la infraestructura de servicio
necesarios para conformar un nivel aceptable
de calidad ambiental. A su vez, las bajas densi-
dades afectan las posibilidades de establecer un
tejido social rico en relaciones.
 En tal sentido, es que como forma preventiva
se puede:
•• No autorizar nuevos loteos hasta tanto se
haya alcanzado un porcentaje de ocupa-
ción de los parcelamientos existentes, que
facilite su dotación con infraestructura y
equipamientos básicos sin que se produz-
can situaciones de escasez que faciliten la
especulación.
Como forma resolutiva se puede:
•• Incentivar la ocupación de los lotes baldíos
a través de regímenes impositivos diferen-
ciales.
En la Provincia de Buenos Aires, el dictado
de la Ley 8912 al obligar a la previa dotación
de infraestructura, prácticamente ha detenido
tal tipo de expansión, pero ha dado lugar a otro
tipo de crecimiento periférico, la ocupación
extralegal de tierras por parte de población que
no puede acceder al mercado del suelo urbano,
encarecido por las exigencias urbanísticas.
La ocupación extralegal de tierras, además
de constituir un problema social vinculado al
empobrecimiento y a la insuficiencia de las polí-
ticas de vivienda, puede llegar a implicar ocupa-
ción de zonas no aptas, cuestión desarrollada en
el ítem anterior.
En tanto tradicionalmente el crecimiento
urbano extensivo era protagonizado (legal
o extralegalmente) por los sectores de bajos
recursos, en las últimas décadas ha sido supe-
rado ampliamente por el desarrollo de clubes
de campo y de barrios cerrados.
La proliferación de este tipo de desarro-
llos, por ocupar extensas fracciones linderas a
los tradicionales amanzanamientos actuales o
futuros de su entorno, además de sus efectos
de segregación social, puede llegar a constituir
un problema de fragmentación urbanística, por
interrupción de la trama vial urbana y su con-
secuente incidencia en la accesibilidad general
del sector en que se ubican.
Que esto ocurra y que sea más o menos grave
depende en general de la localización y exten-
sión de las fracciones sobre las cuales se consti-
tuyan y, en particular, de la trama vial del sector
urbano comprometido.
Al respecto como formas de prevención o
mitigación de estos efectos debe considerarse:
•• La legislación provincial que varias jurisdic-
ciones han ido desarrollando para regular
este tipo de desarrollos y, de esta manera,
limitar sus impactos sobre el entorno inme-
diato y sobre la localidad toda.
•• Las normativas que cada municipio pue-
de dictar, estableciendo restricciones más
estrictas que las provinciales. Puede lle-
gar a prohibirlos en todo el ejido munici-
pal o en partes del mismo. En caso de admi-
tirlos, puede fijar sus extensiones máximas
(de lado y de superficie), de acuerdo a las
características de las diversas zonas donde
se los admite, considerando no sólo la si-
tuación actual, sino también las previsiones
sobre su desarrollo futuro.
3.1.2.2 Estructuración Urbana
La consideración de la estructuración urbana
refiere a la forma específica en que se distribu-
yen y articulan las distintas actividades urbanas
sobre el territorio y la consecuente dinámica y
características que otorgan a las zonas urba-
nas que conforman cada ciudad. Básicamente,
queda definida por los siguientes elementos:
La estructura circulatoria de todos los tipos
de medios y modos de transporte (desde la
ferroviaria hasta la peatonal), en consideración
a la infraestructura con que cuenta, los niveles
de servicios que se ofrecen y las intensidades de
uso que presentan.
La distribución de las diversas actividades
urbanas según índoles, intensidades y frecuen-
cias de uso que registran. En dicho sentido son
significativas y estructuradoras las áreas de cen-
tralidad; o sea las que congregan instituciones,
equipamientos y servicios utilizados no sólo
por los residentes cercanos, sino también por
población proveniente de áreas de influencia
de diversa escala, desde la vecinal a la urbana
y regional, inclusive. Del mismo modo, son sig-
nificativas las áreas de gran superficie, destina-
das a usos específicos (instalaciones militares
por ejemplo) que, a diferencia de las anteriores,
operan disruptivamente en la estructura urbana.
A su vez, es posible que la estructuración
urbana esté afectada por la presencia de ele-
mentos que actúan como barreras urbanísticas
(trazas ferroviarias, cursos de agua, etc.) que dis-
turban la continuidad de las vinculaciones entre
las diversas zonas de una localidad.
Los problemas más habituales con que nos
encontramos con respecto a la estructuración
urbana son:
61
 •• Congestión urbana
•• Adyacencia de usos incompatibles
a. Congestión urbana
Responde generalmente a una alta concen-
tración de:
•• Actividades centrales (administración, co-
mercio, servicios, etc.) que son atractores
de usuarios, generalmente en similares
días y horarios.
•• Servicios de transporte automotor públicos
o privados, destinados a los usuarios de las
actividades mencionadas o a recorridos pa-
santes.
Las situaciones de congestión tienen diversas
consecuencias sobre la calidad ambiental:
•• Inseguridad vial y peatonal
•• Contaminación atmosférica
•• Contaminación sonora
•• Contaminación visual
La forma preventiva de actuar frente a la pro-
babilidad de ocurrencia de este problema, con-
siste en:
•• Regular adecuadamente la radicación de
usos centrales, tanto en extensión como en
intensidad.
•• Proveer formas de transporte público efi-
caces.
•• Desalentar las formas de transporte auto-
motor privado.
La forma resolutiva de actuar ante situaciones
de congestión ya producidas, dada la diversidad
de cuestiones que involucra, es de amplia com-
plejidad. Puede recurrirse a medidas tales como:
•• Desaliento o prohibición de localización de
nuevas actividades centrales.
•• Promoción de nuevas zonas (subcentros)
para la localización de dichas actividades.
•• Promoción del transporte público y desa-
liento del transporte privado.
•• Regulación de los recorridos del transpor-
te automotor.
62
Como puede observarse, implican una com-
binación de medidas normativas y de políticas
características de un Urbanismo Activo.
b. Adyacencia de usos incompatibles
Consiste en la presencia de actividades
urbanas que, por su índole y forma de funcio-
namiento, ocasionan afectaciones a otras acti-
vidades colindantes, en particular, y a la calidad
ambiental de la zona, en general.
En términos generales, el uso afectado es el
residencial, y el caso más habitual de uso afec-
tador es el industrial, que puede ser fuente de
riesgos, contaminación y molestias de distinta
índole.
La forma preventiva de actuar para evitar
estos problemas, es la aplicación de:
•• Normas sobre localización de actividades
que, para cada zona, admitan una diversi-
dad de usos que provea a su vitalidad, pero
impidan la colindancia de aquéllos que re-
sultan incompatibles.
La forma resolutiva de actuar frente a proble-
mas de incompatibilidad ya existentes, depende
de la legalidad y legitimidad de la radicación de
la actividad que es origen de los riesgos y moles-
tias. Puede recurrirse a distintas medidas:
•• La fijación de plazos de cese de las activi-
dades incompatibles.
•• La prohibición de continuidad de actividades
ante cambio de titularidad de la empresa.
•• La prohibición de ampliaciones.
•• La obligación normativa de mitigar los ries-
gos y molestias.
3.1.2.3 Morfología urbana
El concepto de morfología urbana refiere a
las relaciones volumétricas que adoptan las edi-
ficaciones de las distintas zonas de la ciudad, las
que pueden ser origen de los siguientes tipos de
problemas:
•• Condiciones de asoleamiento insuficien-
tes (tiempos de exposición) o inadecuadas
(orientaciones)
•• Condiciones de ventilación insuficientes
(impedimento de recorridos) o inadecua-
das (aceleración de recorridos)
 •• Condiciones de privacidad inadecuadas.
•• Conformación de morfologías urbanas dis-
ruptivas o poco atractivas desde el punto
de vista estético.
Estos problemas pueden provenir de:
•• La adopción de formas poco compatibles
con respecto a las condiciones microcli-
máticas del sitio (por ejemplo: edificación
continua que impide la ventilación natu-
ral donde ella es deseable; por el contra-
rio, edificación discontinua que no impide
o disminuye la circulación de vientos inten-
sos, donde ellos son molestos)
•• La adyacencia de distintas formas que pro-
ducen molestias entre sí (por ejemplo: la
irrupción de edificios altos en zonas de edi-
ficación baja, que restringe el asoleamien-
to y atenta contra la armonia morfológica
del barrio)
La forma preventiva de actuar sobre estas
cuestiones es adoptar:
•• Normas de conformación edilicia apro-
piadas, tanto para el desarrollo de nuevas
áreas como para la preservación de áreas
existentes que presenten buenos niveles de
calidad ambiental.
Para ello se utilizan comúnmente una serie
de indicadores:
•• Factor de Ocupación Total (FOT): máximo
edificable por parcela.
•• Factor de Ocupación del Suelo (FOS): máxi-
mo de superficie del predio que puede ser
ocupado por edificaciones.
•• Alturas Máximas: que pueden alcanzar los
edificios.
•• Retiros Mínimos: superficies que deben de-
jarse libres, ya sea sobre el frente, los late-
rales o los fondos de las parcelas.
•• Centros de Manzana: obligatoriedad de
dejar libre de construcción al corazón de
cada manzana.
•• Dimensiones Mínimas de Patios: con regu-
lación del tipo de locales que pueden abrir
a los mismos.
En la elaboración de estos indicadores se
debe dar prioridad al logro de buenos niveles
de calidad ambiental y de valores estéticos,
relativizando las consideraciones basadas en
las expectativas de rentabilidad.
La forma resolutiva de actuar sobre situacio-
nes que presentan baja calidad ambiental son
muy limitadas por los costos económicos y por
los dilatados plazos de amortización de las cons-
trucciones. Generalmente, no están normatiza-
das ni son de obligatoriedad pública, quedando
su implementación a cargo de los interesados.
Pueden mencionarse en dicho sentido:
•• Disposición de elementos vegetales para
casos de exceso de asoleamiento.
•• Disposición de elementos vegetales o cons-
truidos para morigerar las carencias de pri-
vacidad.
•• Formas de ventilación mecánica para casos
de carencia de ventilación natural.
3.1.3 Estrategias para el mediano plazo
En el marco de las formas de urbanismo vis-
tas al inicio de este capítulo, se considera que
las estrategias para el mediano plazo con rela-
ción a forma urbana deben tender a:
En cuanto al Urbanismo Normativo
•• La revisión de los recursos normativos ac-
tualmente en uso según criterios estéticos y
ambientales –en tanto expresión del interés
público-, en contraposición a su adopción
según criterios rentísticos –en tanto expre-
sión de intereses privados- Esta cualidad,
que parcialmente está considerada en lo
relativo a expansión urbana (prohibición de
asentamientos en terrenos anegables, por
ej.), debe extenderse a las normas que re-
gulan los usos por zonas urbanas ocupadas.
Un recurso poco utilizado pero muy eficien-
te es dejar de regular la permisividad de lo-
calización según la denominación del rubro
de las actividades (que son de una diversi-
dad y combinatoria imposible de abarcar) y
comenzar a regularlas según los grados de
molestia ambiental efectiva que ocasionan.
Con similar sentido, debería relegarse el
uso de los coeficientes cuantitativos (FOT,
en especial) reemplazándolos por indica-
dores de calidad morfológica (armonía de
conjunto) y de calidad ambiental (mínimos
de asoleamiento, ventilación y privacidad).
63
 Otra posibilidad no utilizada por las nor-
mativas urbanísticas, es el otorgamiento de
permisos de uso por plazos definidos y no
en forma perpetua, dado que actividades
actualmente admisibles puedan pasar a ser
inadmisibles en un futuro mediato, por la
transformación de las características del si-
tio y de su entorno.
•• La complementación de las normas urba-
nísticas generales (de aplicación en la ma-
yoría de los casos), con la obligatoriedad
de estudios de impacto, en el caso de pro-
puestas urbanísticas significativas por su ín-
dole o escala. Los estudios de impacto de-
ben superar su interpretación como una
instancia meramente burocrática y consti-
tuir ámbitos de optimización de dichas pro-
puestas, donde se compatibilicen el interés
público y los intereses privados.
En cuanto al Urbanismo Activo
•• La recuperación por parte del Estado de su
capacidad de ejecución de obras y servicios
públicos, ya sea directamente, a través de
terceros o en asociación con los mismos.
Cabe destacar al respecto las dificultades
del Estado para contar con suelo urbano,
así como de recuperar inversiones. Para
concurrir a solucionar estas dificultades se
considera conveniente:
–– Instituir la asignación para uso social de
las tierras fiscales, tanto en relación a
las prioridades urbanísticas que surjan
de la planificación específica de cada
ciudad, como para la conformación
de bancos de tierras para necesidades
futuras.
–– Instituir el derecho preferencial de
compra del Estado sobre tierras priva-
das que se ofrezcan en venta y superen
superficies mínimas que se consideren
aptas, tanto para operatorias urbanísti-
cas explícitas o implícitas en la planifi-
cación específica de cada ciudad, como
para la conformación de un banco de
tierras.
–– Facilitar el ejercicio de la expropia-
ción, por parte de los distintos niveles
del Estado, para ser aplicada a predios
aptos para operatorias urbanísticas
explícitas o implícitas en la planifica-
ción específica de cada ciudad. De igual
manera puede ser de interés su utiliza-
ción en el caso de viviendas desocupa-
das.
64
–– Promover la más eficaz aplicación de la
percepción de la contribución por mejo-
ras, en relación a la realización de obras
públicas o privadas que impliquen valo-
rización de los inmuebles urbanos.
–– Instituir formas de negociación público-
privada; en especial, en aquellos casos
en que se requiera la resolución de con-
flictos ambientales producidos por acti-
vidades legalmente habilitadas.
–– Establecer formas de participación
comunitaria, tanto para las acciones
de optimización del Urbanismo Nor-
mativo, como para el desarrollo de
estrategias bajo formas del Urbanismo
Activo, así como para la evaluación de
sus resultados y el ajuste de las estrate-
gias adoptadas.
En términos generales es necesario remarcar
la necesidad de que cada asentamiento urbano
cuente con un diagnóstico urbanístico (en el
sentido en que se lo presentaba en el punto
1.5) que, al develar los principales problemas
ambientales y con el concurso de las potencia-
lidades ambientales que se detecten, permita
diseñar una estrategia de desarrollo concertada
entre la mayor parte de los actores sociales de
la ciudad, que defina con claridad (sin men-
gua de la necesaria cuota de flexibilidad), los
caminos necesarios de recorrer para alcanzar
los niveles de calidad ambiental apropiados, la
posibilidad de acceso universal a los mismos y
las características singulares que el conjunto de
sus habitantes quiera para su ciudad.
3.2 GESTIÓN DEL HABITAT
Entendemos por gestión del hábitat a todas
las iniciativas, planes, programas e intervencio-
nes que, a partir del Estado y otros actores socia-
les, tienden a identificar y resolver las cuestiones
ligadas a garantizar una vivienda y un entorno
digno para todos los habitantes de los vecinda-
rios y barrios que conforman la ciudad.
3.2.1 Cuestiones generales
El problema de la falta de alojamiento para
amplios sectores de la población se encontró
originalmente asociado a la migración masiva
de población rural a los centros urbanos que
se produjo a partir de fines del siglo XVIII en
las primeras ciudades industriales. Inicialmente
la causa de dichas migraciones fue el creci-
miento de la actividad industrial demandando
más mano de obra en las ciudades. Además, las
dos guerras mundiales cambiaron la geografía
humana del planeta, generando grandes flujos
migratorios que se asentaron principalmente en
ciudades, en procura de mejores condiciones de
vida. En tercer lugar, la inversión pública estuvo
dirigida principalmente a proveer de escuelas,
hospitales y servicios sociales en las áreas urba-
nas, constituyendo junto al empleo industrial,
factores claves de atracción a la ciudad, para la
mayoría de la humanidad. Por otra parte, la cre-
ciente tecnificación de las industrias extractivas
y el agro expulsó, en las últimas décadas, enor-
mes contingentes de población rural.
La vivienda, a diferencia de los alimentos
o el abrigo, constituye un bien costoso, que se
encuentra alejado de las posibilidades eco-
nómicas de amplias franjas de población. Los
sectores populares pueden, con sus ingresos,
comprar sus alimentos o abrigos, pero difícil-
mente puedan comprar sus viviendas ya que su
valor es desproporcionadamente mayor al de
sus ingresos. Por esta razón es prácticamente
nulo el interés del productor privado con rela-
ción al mercado de vivienda destinado a dichos
sectores.
Al no poder acceder por sus propios medios
a comprar sus viviendas queda para los secto-
res populares la opción de alquilar. Pero alqui-
lar legal y formalmente demanda una serie de
requisitos de solvencia y garantías que muchas
veces tampoco pueden cumplir, siendo forzados
a alquilar en condiciones informales y poco eco-
nómicas, espacios mínimos que muchas veces
carecen de servicios sanitarios apropiados e
individuales.
Como ya se dijo, las primeras manifestacio-
nes del déficit habitacional en las principales
ciudades del mundo se remontan a fines del
siglo XVIII cuando las condiciones de vida de
las poblaciones obreras eran claramente defici-
tarias. La búsqueda de resolución del problema
pasó, por una parte, por mejoras en las infraes-
tructuras sanitarias, procurando solucionar la
cuestión de provisión de agua potable y elimi-
nación de excretas, fuentes permanentes de
enfermedades y epidemias, aprovechando los
avances tecnológicos de la época.
También existieron incursiones socialistas utó-
picas, procurando crear nuevas ciudades, contra-
puestas a la lógica mercantilista del desarrollo
urbano predominante, comunidades que hacían
un fuerte hincapié en la vivienda social igualita-
ria y en la redistribución de los ingresos. En gene-
ral, resultaron experiencias poco duraderas.
Hasta mediados de siglo XX el tema fue tra-
tado con una lógica filantrópica, a partir de la
cual determinados grupos de buena voluntad, o
los propios necesitados de vivienda, realizaban
esfuerzos para producir hábitat de bajo costo,
para poblaciones de menores recursos. Pero fue
la Declaración Universal de Derechos Humanos
(1949), en la Asamblea de las Naciones Unidas
inmediatamente después y como corolario de
la Segunda Guerra Mundial, lo que introdujo, de
alguna manera, el paradigma del derecho a la
“vivienda digna” primero, devenida posterior-
mente en “vivienda adecuada”, incorporada en
las constituciones nacionales de los principales
países miembros. En Argentina ya la constitución
de 1949 establecía en su artículo 14 bis el reco-
nocimiento del derecho a la “vivienda digna”,
cuestión refrendada en la última enmienda
constitucional (1994) que establece la obliga-
ción del Estado de promover el cumplimiento
progresivo de dicho derecho. De esta manera
la cuestión del hábitat popular pasa a ser res-
ponsabilidad principal del Estado, dando lugar
así, al desarrollo de políticas y marcos regula-
torios e institucionales, en procura de su cum-
plimiento progresivo. Esta cuestión significó en
la práctica una mirada a largo plazo, que llevó a
planes y programas que, aunque bien intencio-
nados, sólo significaron logros parciales que no
pudieron resolver un déficit que se va incremen-
tando por el crecimiento vegetativo y la paula-
tina obsolescencia del parque habitacional.
Desde su origen, los enfoques de promo-
ción del derecho a la vivienda adecuada se
han orientado hacia la construcción de unida-
des de vivienda, financiadas desde el Estado, y
muy poco hacia la promoción de mecanismos
de regulación del mercado que estimulen la
inversión privada en ofertas de vivienda social.
Las operatorias estatales de construcción de
vivienda social, dieron lugar a grandes com-
plejos habitacionales, en general mal inserta-
dos dentro de las ciudades y siempre escasos
para satisfacer la enorme y creciente demanda
social, y por ende, insuficientes para resolver el
problema.
Esta forma de actuación ante el problema
tiene un largo desarrollo a nivel mundial; tam-
bién en Argentina se ha extendido hasta el pre-
sente a través de sucesivos planes federales que
han producido un gran número de unidades
habitacionales nuevas, en su mayoría generando
nuevos barrios provistos de infraestructuras,
siguiendo la modalidad “llave en mano” en la
que una empresa construye vivienda de interés
social y el Estado financia a fondo perdido con
recursos generados a través de la creación de
impuestos especiales. Asimismo, las cooperati-
65
vas para la producción de vivienda social han
servido para demostrar la capacidad de deter-
minados grupos sociales para auto-organizarse
para la producción de su hábitat, en cuyo caso
la facilitación de terrenos y recursos financieros
han sido las claves para su éxito.
Muchas de las intervenciones habitaciona-
les tuvieron localizaciones inadecuadas para
los sectores populares, típicamente fuera de
la ciudad, donde los costos de transporte eran
muy altos y con escasas posibilidades de acceso
a empleos. Esto alentó la concreción de solu-
ciones informales, tales como asentamien-
tos localizados en áreas centrales. Pero tales
asentamientos informales aunque resolvieron
el tema en forma parcial, alentaron niveles
de conflictos ambientales, por emplazarse en
zonas inundables, contaminadas e insalubres,
como así también conflictos sociales de las pro-
pias comunidades de bajos ingresos entre sí,
compitiendo por recursos escasos como el suelo
y el agua, pero también con el resto de la ciu-
dadanía.
Ya en la década de los ochenta surgieron
fuertes críticas a la intervención directa del
Estado mediante la construcción de grandes
complejos de vivienda social, que profundizaron
problemas sociales de estigmatización y segre-
gación.
Por otra parte, la progresiva disminución de
las partidas presupuestarias estatales destina-
das a vivienda social dio lugar a un importante
cambio de criterio: en lugar de vivienda llave en
mano se optó por producir soluciones habitacio-
nales, de menor nivel de resolución, como por
ejemplo los “lotes con servicios” o la “vivienda
semilla”, argumentando que los destinatarios
con su esfuerzo podían ir completando sus
viviendas en forma más eficiente y eficaz.
En los 90, estos enfoques derivaron en plan-
teamientos neoliberales de transferir el pro-
blema al mercado, argumentando que de esta
manera se resolverían, cuestión que llevó a la
retirada del Estado, mientras las demandas en
torno al cumplimiento de derechos se desdibu-
jaron, casi hasta su desaparición. La crisis del
2001-2002 profundizó la brecha social, la frag-
mentación urbana y el enorme déficit de hábitat
popular digno, reflejado elocuentemente en la
expansión de los asentamientos informales.
En 2003 un nuevo equipo de gobierno asu-
mió el paradigma de recuperación de funciones
por parte del Estado con el objetivo principal de
lograr “desarrollo con equidad social”, en con-
sonancia con procesos similares en otros paí-
66
ses latinoamericanos; en tanto, a nivel de los
organismos internacionales, las demandas por
el derecho a la vivienda se ampliaron al así lla-
mado “derecho a la ciudad”.
Detrás de la demanda de derecho a la ciu-
dad se retoma la crítica a aquellas respuestas
que proveen sólo una vivienda, sin tener en
cuenta todos los otros componentes que hacen
a la supervivencia y goce de la ciudad por parte
de sus habitantes, como las infraestructuras,
los servicios sociales, el empleo, la seguridad
social, etc.
En síntesis, puede sostenerse entonces que la
problemática general de la cuestión habitacio-
nal tiene que ver con todas aquellas políticas y
acciones que apunten a hacer posible que todos
los ciudadanos dispongan de una vivienda ade-
cuada provista de servicios básicos, localizada
en zonas ambientalmente apropiadas y con
acceso a los equipamientos urbanos básicos y al
resto de la ciudad en general.
3.2.2 Problemáticas más habituales y
alternativas de gestión
En este apartado se analizan los problemas
más habituales relacionados con el hábitat
popular, que pueden resumirse en cinco gran-
des grupos, considerados separadamente sólo
por cuestiones analíticas, ya que habitualmente
coexisten varios de ellos en diversas zonas de
las ciudades:
•• La carencia de viviendas de bajo costo para
los sectores populares que podrían com-
prar unidades si estuviesen al alcance de
sus propios ingresos, lo cual requiere la
construcción de vivienda nueva.
•• La precariedad de las viviendas, ya sea por
su baja calidad y/o por su tamaño reduci-
do, que requieren operaciones de mejora-
miento de la calidad y/o de ampliación res-
pectivamente.
•• La carencia o insuficiencia de infraestruc-
tura y servicios urbanos básicos: agua, cloa-
cas, drenajes o pavimentos de las calles, así
como también equipamiento de educación,
salud, recreación y transporte.
•• La informalidad de villas y asentamientos,
que se caracterizan por estar fuera de la le-
galidad en cuanto a la tenencia de suelos.
•• La falta de regulación apropiada para con-
formar un mercado de alquiler de viviendas
de bajo costo. Este vacío legal habilita, a su
 vez, la especulación inmobiliaria y la exis-
tencia de una gran cantidad de unidades
desocupadas.
Frente a cada uno de estos problemas se des-
pliega un abanico de alternativas posibles de
intervención, tanto desde el Estado como desde
las organizaciones no gubernamentales, a veces
asociados también con el sector privado. Como
podrá observarse recurrentemente en todos los
casos, la esencia del problema es la distribu-
ción inequitativa de bienes, servicios, beneficios,
patrimonios, a nivel de la sociedad en su con-
junto.
3.2.2.1 Vivienda nueva
La cuestión de la necesidad de vivienda
nueva, como fuera señalado previamente,
puede abordarse a partir de diversas estrategias
que, a su vez, ofrecen distintas potencialidades y
condicionantes, siendo las principales:
a) Creación de conjuntos residenciales sobre
terrenos públicos o de bajo valor, financia-
dos por el Estado y construidos a través de
empresas.
Esta modalidad, poco frecuente en la ac-
tualidad, plantea varias cuestiones a tener
en cuenta.
Por un lado, a nivel urbano, requiere una
cuidadosa selección del emplazamien-
to, con adecuadas condiciones ambienta-
les y en tierras vacantes dentro de la tra-
ma urbana o, al menos, contiguas a dicha
trama. La localización en zonas alejadas
de la ciudad existente, además de los ya
mencionados problemas de movilidad
que genera a los nuevos habitantes y de
los elevados costos para extender las in-
fraestructuras necesarias, tiene un efecto
inmediato de valorización de la tierra en
Figura Nº 21
Vivienda social.
Conjuntos
zonas intermedias, los intersticios entre
la ciudad existente y el nuevo emprendi-
miento, lo cual sólo beneficia a los propie-
tarios de tierras vacantes, por inexisten-
cia de normas y mecanismos de recupe-
ración de plusvalías por parte del Estado.
Asimismo, la solución de los conjuntos re-
sidenciales de alta o media densidad, se-
parados de la trama urbana, tiende a po-
tenciar los problemas de segregación so-
cial respecto del resto de la ciudad, los que
deben ser cuidadosamente considerados.
Por otro lado, y ya referido a la construc-
ción propiamente dicha, se hace necesa-
rio diseñar pormenorizadamente las con-
diciones de contratación y compromiso
de las partes, a través del proceso licita-
torio y de una cuidada fiscalización. Des-
de el tipo y calidad de materiales hasta
los plazos, cronogramas de obra y condi-
ciones de actualización de costos, deben
estar claramente explicitados. De lo con-
trario, se generan conflictos de difícil solu-
ción con las empresas, que conducen a in-
cremento de costos y a demoras y hasta a
la suspensión de las obras, lo cual implica
enormes dificultades técnicas y financie-
ras, que atentan contra la calidad del pro-
ducto final y el cumplimiento de los plazos.
Con respecto a los sistemas de asignación,
es altamente recomendable que la pro-
ducción de hábitat financiada con recur-
sos del Estado esté realmente dirigida a
los sectores poblaciones más necesitados,
y no que termine satisfaciendo la demanda
de la clase media, como suele ocurrir. Para
evitar estos desvíos es recomendable que
los sectores más necesitados de vivienda
participen efectivamente en todo el proce-
so de planificación, implementación y ad-
judicación.
67
 b) Desarrollo de programas denominados
“lotes con servicios”, muchas veces asocia-
dos a procesos de autoconstrucción y habi-
tualmente gestionados a través de organi-
zaciones no gubernamentales, que no sólo
se ocupan del desarrollo de la obra en sí
sino que llevan adelante actividades y pro-
gramas de asistencia e integración social,
tendiendo al empoderamiento de los sec-
tores beneficiarios de las acciones.
Estos proyectos, son concebidos a partir de
lotes individuales con viviendas unifamilia-
res, que resultan en conjuntos de muy baja
densidad, lo que encarece la provisión de
infraestructuras. En efecto, dicho costo se
encuentra determinado por la densidad
del proyecto: a mayor densidad de pobla-
ción, el costo de las infraestructuras tiende
a ser menor, ya que se distribuye entre ma-
yor número de usuarios.
Es importante tener en claro que la solu-
ción a través de viviendas individuales, en
buena medida se encuentra asociada al
deseo de los interesados, lo cual remite a
una perspectiva histórica y profundamente
arraigada en las clases populares: la meta
de poseer un “techo propio”, idealmente en
un lote individual, que se constituye en pa-
trimonio familiar básico.
c) Financiación directa. Se trata de progra-
mas de crédito para la construcción o com-
pra de unidades de vivienda en el mercado
inmobiliario, con facilidades de financia-
ción, destinado a quienes ya disponen de
un terreno o de una parte del capital. Esta
opción tiene la ventaja que la operatoria
queda a cargo de los interesados, los que
pueden elegir según sus necesidades y ex-
pectativas específicas. La dificultad que ha
surgido en las operatorias en curso en los
últimos años es que los montos ofrecidos,
según la capacidad de pago de los intere-
sados, resultan muy pequeños con relación
a la oferta disponible en el mercado.
d) Promoción por regulación. Si bien no es
una alternativa muy difundida, los munici-
pios pueden desarrollar mecanismos con-
cretos de estímulo a la producción de vi-
vienda de interés social a través de incenti-
vos fiscales, banco de tierras o normativas
que admitan permisos de construcción de
mayores volúmenes edificados, si ellos es-
tán dedicados a poblaciones de bajos re-
cursos.
68
3.2.2.2 Mejoramiento y ampliación de viviendas Figura Nº 22
Vivienda social. Lotes
La cuestión de la precariedad de las viviendas, con servicios
engloba dos asuntos que pueden coexistir: por un
lado, la degradación de la estructura, materiales
y/o instalaciones; por otro, lo inadecuado de sus
dimensiones para alojar la cantidad de integran-
tes de la familia que la habita, lo cual provoca
situaciones de hacinamiento. En ambos casos,
las viviendas pierden (o nunca llegan a poseer)
la posibilidad de ofrecer adecuadas condiciones
de habitabilidad, medida en un adecuado con-
fort y suficiente calidad sanitaria a sus habitan-
tes. También en este caso las estrategias para ir
resolviendo la cuestión son diversas:
•• Programas de mejoramiento habitacio-
nal desarrollados por el Estado, contando
a veces con asistencia de entidades inter-
nacionales. Este tipo de propuestas nece-
sita una íntima y constante colaboración
entre las jurisdicciones (nacional, provin-
cial y local), con eventuales instituciones
de promoción y con los propietarios de las
viviendas a mejorar, por lo que requiere la
existencia de una organización interjuris-
diccional, con profesionales de diferentes
competencias (constructivas, organización
financiera, gestión social) dedicados siste-
máticamente a la generación, seguimiento
y evaluación de los procesos que se desa-
rrollan in situ.
•• Programas de mejoramiento habitacional
similares a los anteriores, pero llevados
adelante por organizaciones no guberna-
mentales (ONGs) las cuales han jugado un
rol central en procesos de este tipo. Tienen
las mismas necesidades de organización y
seguimiento, pero, al trabajar en una esca-
la más reducida, la estructura necesaria no
es tan compleja.
 Una de las herramientas utilizadas para 3.2.2.3 Infraestructura y servicios
estas dos líneas de acción es el sistema de
El tercer problema mencionado, la caren-
micro-créditos que, basado en una tasa social,
cia o insuficiencia de infraestructura y servicios
permite que las familias de menores ingresos
básicos en ciertos barrios, da lugar a programas
puedan financiar obras básicas para mejo-
de mejoramiento barrial, muchas veces asocia-
rar sus condiciones de hábitat.34 A pesar de
dos a mejoramiento de las viviendas como se
su demostrada importancia en términos de
indicó en el apartado anterior. Estos programas
aportar soluciones financieras, el sistema de
suelen incluir una serie de operaciones, princi-
microcréditos resulta altamente engorroso de
palmente mejoramiento de las infraestructuras
implementar por organizaciones del Estado,
tales como pavimentos y saneamiento. También
principalmente por la complejidad social que
mejoramientos del espacio público, poniendo
entrañan, como así mismo por la necesidad de
en valor determinadas áreas importantes para
atender a las actividades complementarias que
las comunidades, como la escuela o los espa-
requieren, tales como acompañamiento téc-
cios verdes. Estos programas forman parte de
nico, cursos de capacitación, asesoramiento y
una estrategia más general del Estado y sus
monitoreo constante.
organizaciones para integrar a los sectores más
pobres a la dinámica inmobiliaria de la ciudad
A partir del reconocimiento de esa rea-
en su conjunto.
lidad en las operaciones de micro-créditos,
tanto para la vivienda y el hábitat como para
En la medida en que existe inversión en el
emprendimientos productivos, se logran ope-
mejoramiento de un barrio, esta puesta en valor
raciones exitosas, complementando la acción
significa que los terrenos de ese barrio adquie-
estatal con la de las ONG´s; el Estado financia
ren mayor valor de suelo y por ende, permitiría
y se implementan a través de dichas organiza-
captar plusvalías (valores adicionales del suelo
ciones, que han demostrado capacidad de rea-
generados por las mejoras introducidas) para
lizar una tarea integral y sostenida en el tiempo
financiar el desarrollo del barrio. Esta estra-
para apoyar a las comunidades más vulnera-
tegia de captar plusvalías urbanas generadas
bles, incluyendo entrenamiento de sus líde-
por intervenciones específicas de planificación
res en auto-gestión de sus emprendimientos.
urbana-habitacional es promovida por múlti-
Es altamente recomendable que tales orga-
ples trabajos, como una vía necesaria de acción
nizaciones hagan un seguimiento de la devo-
para intervenir en la problemática del hábi-
lución de los microcréditos, de modo que se
tat popular en forma sustentable. Sin embargo,
constituya un fondo permanente para financiar
debe considerarse cuidadosamente la posibi-
nuevas acciones, consolidando de ese modo la
lidad de implementarla dentro de los barrios
misión y compromiso de la comunidad en el
pobres, ya que muchas veces las intervenciones
mejoramiento de los problemas del conjunto y
son básicas y la capacidad de pago escasa.
no sólo de los primeros beneficiarios.
Lo verdaderamente conducente es obtener
En la familia de soluciones de mejoramiento
plusvalías de aquellos sectores de buen nivel
habitacional es muy significativa la participa-
de la ciudad, que se ven valorizados por inter-
ción directa de los beneficiarios, tanto en las
venciones urbanas; y derivar dichas plusvalías
instancias de diagnóstico de los problemas y
a emprendimientos en zonas sub-equipadas. En
prioridades, como en el planteo de alternativas
cualquiera de los casos, se requiere voluntad
y selección de estrategias, ya que aportan no
política para decidir estas transferencias y una
sólo al conocimiento de sus necesidades, sino
gestión financiera específica.
también al de las soluciones más deseables y
factibles de alcanzar. Muchas veces, esta parti-
En estas temáticas, es conveniente que los
cipación incluye el trabajo de los beneficiarios
gobiernos locales logren articular su trabajo
como mano de obra en los procesos de mejora-
con instancias provinciales para encontrar las
miento. En dichos casos deben tomarse recau-
soluciones técnicas más apropiadas y contex-
dos para que tal trabajo sea reconocido como
tualizar tales soluciones a las particularidades
aporte a la amortización de los beneficios obte-
sociales y económicas de las comunidades.
nidos y no como sobreexplotación de la capaci-
dad laboral de dicha población.
Finalmente, cabe destacar que en los progra-
mas de mejoramiento barrial también ocupa un
lugar destacado la participación de los bene-
ficiarios, como fue señalado para los progra-
34 Asociado a estas alternativas de gestión, ha sido fre-
cuente la combinación de micro-créditos para empren- mas de mejoramiento habitacional. Además, en
dimientos dirigidos a la generación de ingresos de las estos casos es destacable que la participación
familias más vulnerables.

69
comunitaria (vecinos del barrio o habitantes del
vecindario), por ser grupal, tiene efectos signifi-
cativos en la consolidación de los vínculos veci-
nales, así como en la superación de los posibles
conflictos que pudieran estar incubándose o
que ya fueran expresados.

3.2.2.4 Regularización dominial

La informalidad, es decir la ocupación y urba-
nización de terrenos sin tener legalizada su
posesión y sin un plan que garantice un desa-
rrollo urbano adecuado, constituye el emer-
gente más evidente y agudo de la problemática
urbana y habitacional.

La informalidad entraña problemas de múl-

tiples dimensiones. Principalmente sociales,
ya que el vivir en condiciones de informalidad
implica también estigmatización respecto del
resto de la ciudadanía que suele influir en la
posibilidad de conseguir empleo y acceder a
servicios de calidad como escuelas y centros de
salud; pero también problemas ambientales, de
salud pública, etc.
Las alternativas de gestión de este problema
se relacionan con dos estrategias:
•• La primera y más antigua, la erradicación
forzada, construyendo vivienda en otro lu-
gar, trasladando a los habitantes informales
a otro sitio. La erradicación produce enor-
mes daños físicos, económicos, sociales y
psicológicos en la población afectada, im-
pactos que muchas veces resultan irreme-
diables e impiden la supervivencia de po-
blaciones vulnerables. Constituye desde la
perspectiva del derecho a la vivienda ade-
cuada, una violación de derechos humanos
cuando no se practica con adecuado pro-
ceso participativo previo, se hace en forma
violenta y/o no se provee una solución habi-
tacional alternativa para los damnificados.
•• La radicación de las poblaciones informa-
les, a través de la transferencia de tenencia
segura de suelos, lograda a partir de pro-
cesos de regularización. Esta segunda es-
trategia logra que los habitantes estén más
seguros en términos jurídicos, al disponer
de un título de tenencia, lo cual impide su
erradicación forzada. De todos modos, pue-
de ser necesaria la erradicación parcial en
aquellos casos en que los barrios estén si-
tuados en zonas ambientalmente inade-
cuadas, o cuando la densidad de ocupación
del suelo impide la realización de obras ba-
rriales como apertura de calles y construc-
ción de equipamientos.
Figura Nº 23
Hábitat informal
Es de señalar que esta segunda estrategia
tampoco cambia estructuralmente las con-
diciones de pobreza en la que vive esa po-
blación35, si no viene acompañada de pro-
gramas que apunten a mejoramientos en el
plano laboral.
3.2.2.5 Regulación del mercado de alquileres
El quinto tema en cuestión, la falta de regu-
lación adecuada para los alquileres, ha sido
abordado a través del fomento de marcos regu-
latorios y leyes específicas que promueven el
alquiler de viviendas sociales, especialmente
a nivel nacional, pero también con incentivos
provinciales y -en algunos casos- municipales.
Es de señalar que el anhelo de ser propietarios
de la vivienda, predominante entre la pobla-
ción migrante que pobló nuestro país, fue muy
determinante, minimizando en cuantía y valo-
ración la alternativa de recurrir al alquiler. De
esta manera, a diferencia de lo que ocurriera en
otros países, donde las opciones de alquileres
para resolver el problema de la vivienda popu-
lar fueron múltiples, impulsadas tanto desde el
Estado como desde las organizaciones filantró-
picas, en nuestro medio las estrategias en ese
sentido no tuvieron mayor repercusión. Diversos
intentos que se continúan realizando hasta la
actualidad, incluyendo formas como los alquile-
35 De hecho, la formalidad de la posesión obliga al pago de
impuestos y de servicios de los que estaban exentos en
su condición de informalidad

70
res solidarios y los alquileres tutelados, todavía
no han producido los resultados que se espera-
ban o no han tenido las escalas adecuadas para
mostrar su capacidad para contribuir a la solu-
ción del problema.
Tampoco se ha logrado superar el temor de
los propietarios que imponen fuertes exigencias
para alquilar a los sectores populares, lo cual ha
redundado en mayores costos y en mayores difi-
cultades para acceder a esta opción por parte de
sectores marginales, tales como los inmigrantes
recientes, incapaces de conseguir garantías.
Por el contrario, las opciones de movimientos
de inquilinos han servido para demostrar gran
capacidad de organización para introducir efi-
ciencia y eficacia en la gestión de hábitat popu-
lar y minimizar los abusos de los propietarios.
Si bien este tema excede ampliamente las
posibilidades de acción de los gobiernos locales,
demandando un trabajo integrado con los nive-
les provinciales y nacionales, es altamente reco-
mendable que los municipios, dada su posición
privilegiada por proximidad con los problemas,
elaboren recomendaciones de enmiendas de la
legislación. De este modo, se pueden generar
marcos regulatorios que estimulen la inversión
privada en producción de viviendas de alquiler
dirigida a los sectores populares y que, al mismo
tiempo, los protejan de los habituales abusos de
que han sido víctimas como inquilinos.
3.2.3 Estrategias para el mediano plazo
Un debate contemporáneo muy amplio
en torno a la problemática del hábitat popu-
lar entraña una discusión con relación a quién
debería asegurar el cumplimiento progresivo de
derechos, dentro de los cuales la cuestión de la
vivienda adecuada y la ciudad ocupan un lugar
central. ¿Se trata del Estado solamente, como
se concebía en el pasado, o en realidad implica
una corresponsabilidad entre el Estado y el sec-
tor privado, en especial de aquéllos actores que
operan en intervenciones inmobiliarias que pro-
fundizan los procesos de segregación social y
fragmentación territorial?
De este modo, se habla cada vez más de la
importancia del diálogo y la participación de
diversos actores, especialmente aquéllos que
representan a los sectores que sufren el incum-
plimiento de sus derechos, verificables en tér-
mino de viviendas, agua potable, servicios, etc.
Esta discusión lleva a un cambio de paradigma
de la planificación urbana, la cual tiende a ser
interpretada no ya en términos clásicos como
reguladora de procesos de desarrollo urbano,
sino fundamentada en los derechos humanos,
previendo el efecto que toda intervención tiene
sobre las posibilidades de satisfacer el derecho a
la ciudad para todos sus habitantes y la redistri-
bución de las plusvalías generadas por la ciudad.
La planificación urbana sufre a partir de este
debate una transformación estructural de su rol
y forma de actuación, pasando de un rol técnico
de ordenamiento del territorio a partir de cier-
tos parámetros consensuados de zonificación
y densificación acordados a nivel internacional
como “buenas prácticas”, a adquirir un compro-
miso político-técnico con el cumplimiento de
los derechos humanos.
En dicho sentido, ciertas estrategias tales
como la radicación en lugar de la erradicación,
la captación y redistribución de plusvalías, la
participación pública en lugar de la imposición
de planes tecnocráticos, son asumidas como
parámetros insoslayables del nuevo paradigma
de planificación.
Finalmente cabe destacar que en todos estos
debates sobre el hábitat y la vivienda hay una
cuestión estructural que no puede dejar de
enfatizarse: si la sociedad fuese más equitativa
en cuanto a su organización social, a la posesión
y goce de su patrimonio ya existente y a la dis-
tribución de los beneficios que generan sus sis-
temas productivos, el problema de la vivienda
sería menos importante y más abordable.
Por ello puede afirmarse que cualquiera sea
la estrategia seguida para paliar las carencias de
hábitat, en tanto no sea parte de un proceso gene-
ral de redistribución de los recursos sociales, será
sólo una respuesta parcial, incapaz de resolver la
problemática a nivel estructural y general.
3.3 GESTIÓN DE LA MOVILIDAD
La movilidad de la población en la ciudad se
produce por la localización diferenciada entre
sus lugares de residencia y los centros de empleo
y de actividades a los cuales debe concurrir diaria
o frecuentemente; más aún, ante el crecimiento
de los asentamientos urbanos y la diversificación
de las actividades que en ellos se desarrollan.
Por ello, el transporte, como medio de movi-
lidad, constituye una condición de accesibili-
dad que debe garantizar el derecho a la ciudad,
resultando ser un valioso instrumento para la
integración social y espacial de la ciudad o, por
omisión, un factor de fragmentación espacial y
segregación social.
71
 El movimiento forma parte de la vida coti-
diana de los ciudadanos. Sea por motivos
laborales, recreativos, productivos, en forma
individual o colectiva, todos nos movilizamos
por la ciudad, lo que implica la necesidad de
desplazase por un espacio concreto, en tiem-
pos y a velocidades razonables. La suma de los
desplazamientos individuales es lo que se deno-
mina movilidad cotidiana. 36
Resulta importante destacar que todas las
formas de desplazamiento son significativas.
Además de los sistemas de transporte públicos
y privados37, es necesario considerar el rol de
la peatonalidad y el uso de biciclos como solu-
ción de los desplazamientos. En dicho sentido,
resulta cada vez más habitual operar sobre los
usos del suelo rescatando las ventajas de la cer-
canía, así como acondicionar el espacio público
para facilitar e inducir los desplazamientos pea-
tonales y en biciclos.
En síntesis, se entiende por movilidad urbana
al conjunto de desplazamientos que se produ-
cen en la ciudad en los diferentes sistemas de
transporte, incluyendo los que se desarrollan
por las vías preferenciales para peatones y
ciclistas. Las políticas de transporte son las que
resuelven las necesidades de movimiento de la
gente y son una herramienta de inserción o bien
por el contrario, de exclusión, según permitan
a más o menos personas hacer uso del espacio
urbano.
3.3.1 Cuestiones generales
Los problemas y las dificultades que acom-
pañan el desplazamiento dentro de las ciuda-
des constituyen una perturbación diaria en la
vida de los habitantes. Aunque dichos proble-
mas no son nuevos, han adquirido dimensiones
críticas. Una de las principales causas de estas
problemáticas se basa en el crecimiento de las
poblaciones urbanas y el rápido crecimiento y
uso del parque automotor individual. Asimismo,
36 Aunque en este ítem, movilidad urbana, se enfatizará en
los movimientos de las personas, también deben consi-
derase los movimientos de las cargas.
37 Los sistemas de transporte se caracterizan según los
medios y los modos en que se realizan los desplaza-
mientos. Se denominan medios de transporte a los ámbi-
tos físicos en los que se operan los desplazamientos. En
los ámbitos urbanos, los más usuales son: el terrestre y
el subterráneo y, menos habitualmente, el acuático (flu-
vial). A nivel interurbano también debe mencionarse: el
acuático (marítimo, lacustre) y el aéreo. Por su parte, los
modos, se distinguen por la forma de transporte definida
por determinadas características técnicas y operaciona-
les. En los ámbitos urbanos, se pueden distinguir entre
los medios terrestres, los modos automotor (o carretero)
y ferroviario. Vinculado con las características de la
operación, también se suele hablar de: público o privado
(“particular”), individual o masivo, etc.
72
el aumento de las relaciones e intercambios
entre lugares cada vez más alejados, hace que
el tiempo y los recursos destinados a los despla-
zamientos de personas y mercancías adquieran
cada vez mayor importancia.
Esta situación se traduce fundamentalmente
en problemas de accesibilidad y conectividad,
según se definen a continuación.
Conectividad: Se refiere al hecho de que dife-
rentes puntos geográficos se encuentren vin-
culados, de manera que se puedan establecer
relaciones de movilidad. Generalizando, hace
referencia a las cualidades de la infraestructura
de vinculación.
Accesibilidad: Se refiere a la facilidad de
acceso a un punto, en términos de distancia,
tiempo y costo adecuados. Generalizando, hace
referencia a la proximidad de los puntos consi-
derados o a las cualidades de los servicios de
transporte prestados.
A menudo, en las ciudades más pequeñas y
en los suburbios de las ciudades más grandes,
los déficits en materia de accesibilidad están
directamente asociados a la escasa magnitud de
la red vial pavimentada, así como a la carencia
de transporte público de calidad o, lisa y llana-
mente, a su inexistencia, hecho que ha impul-
sado el uso del transporte individual.
La introducción masiva del automóvil par-
ticular produjo la mayor transformación en la
organización de la ciudad, convirtiéndose en
uno de los principales instrumentos de su expan-
sión. Las bajas densidades de las periferias han
hecho que no siempre sea posible encontrar
una respuesta alternativa a las necesidades de
movilidad en el transporte público38 por causa
38 El servicio de transporte público está caracterizado por
un conjunto de cualidades, que aunque no siempre se
dan a la perfección, lo distinguen de los otros:
–– Regularidad: el servicio se presta con cierta frecuencia
a lo largo de un recorrido prefijado, invariable. Los vehí-
culos se detienen, a solicitud de los pasajeros, en puntos
perfectamente determinados. Además, los coches circu-
lan a intervalos más o menos uniformes, aunque varia-
bles a lo largo del día (hora pico, hora valle, de noche)
y los días de fin de semana. Los vehículos se distinguen
por un número y/o una letra, o también por sus colores
–– Generalidad: el servicio está en principio disponible para
todos, es decir, para todos los que estén en condiciones
de pagar el precio establecido. Cualquier persona tiene
derecho a solicitar con señas que el coche se detenga
para subir, y el operador no puede discriminar entre los
pasajeros.
–– Continuidad: el servicio público no se interrumpe por
ningún motivo normal, salvo a veces durante las horas
nocturnas extremas. El potencial usuario tiene la certeza
de que un vehículo llegará, mediando una espera razo-

Figura Nº 24 justamente de esas características de baja den-
Ciudad y transporte sidad y dispersión del modelo de ocupación del
público territorio.
Asimismo es usual detectar problemáticas
asociadas a la existencia de barreras urbanas
representadas por autopistas y vías férreas que
generan una fragmentación del territorio, lo que
conlleva a una deficitaria interconexión entre
distintas áreas de la ciudad.
Otra fuente usual de conflictos está ligada
a la gestión del sistema de transporte ya que,
especialmente en las ciudades grandes, con-
vive una multiplicidad de jurisdicciones (nacio-
nal, provincial, municipal) que tienen poder de
decisión, sin el necesario correlato de una efec-
tiva coordinación. Los municipios tienen un mar-
gen acotado de decisión. En efecto, su principal
función radica en la regulación del tránsito, de
las líneas de autotransporte municipal y taxis y
remises. Al mismo tiempo, tienen responsabili-
dad sobre la red vial municipal.
Por otra parte, muchas decisiones estructu-
rales (la red vial primaria, los ferrocarriles, los
puertos, los aeropuertos, los itinerarios de las
líneas de colectivos nacionales y provinciales,
los niveles tarifarios, la forma de financiamiento)
son tomadas a nivel nacional o provincial.
Esta situación pone en evidencia la escisión
existente entre la toma de decisiones respecto del
sistema de transporte y el espacio físico, social y
económico en el que dicho sistema se desarrolla;
en especial, respecto a la promoción del trans-
porte público y el desaliento al transporte pri-
vado, porque quien dirige las políticas a seguir es
la jurisdicción de mayor poder de negociación.
nable, variable según la hora del día, y que no cambiará
de recorrido, salvo condiciones excepcionales.
–– Tarifa pública: el precio del servicio es fijo, conocido por
todos y determinados por la autoridad pública. El presta-
dor no puede discriminar entre los pasajeros, cobrando a
unos más que a otros, salvo que lo haga en función de la
regulación de la autoridad pública
Finalmente, es necesario subrayar que la cir-
culación es un fuerte factor de localización de
usos y de valorización económica de la tierra
urbana, por lo que la planificación del trans-
porte no debe ser considerada sólo como una
resolución de demandas y problemas existentes,
sino como un recurso estratégico para modelar
el desarrollo urbano.
3.3.2 Problemáticas más habituales y
alternativas de gestión
En el presente punto se desarrollan las cues-
tiones que nos plantea la movilidad en relación
a los usos del suelo, al espacio público y la red
de circulación, al transporte público y a la nor-
mativa correspondiente.
3.3.2.1 Movilidad y usos del suelo
La necesidad de salvar la distancia entre
áreas de residencia y áreas de empleo, de pro-
ducción y consumo, de recreación, de atención
de la salud, de servicios, de educación, etcétera,
es común en áreas urbanas. En general los indi-
viduos deben recorrer trayectos para unir las
áreas en las que residen y los sitios en los que
desarrollan sus actividades, así como las cargas
deben llegar desde el lugar en que se producen
o estiban a los sitios donde se las requiere. El
transporte es el que resuelve esta necesidad.
El análisis del uso del suelo permite identi-
ficar la distribución espacial de las distintas
actividades humanas, cómo se localizan en el
territorio los distintos tipos de uso, la localiza-
ción de las áreas residenciales, las áreas comer-
ciales, industriales, mixtas y de equipamientos.
Consecuentemente, es posible evaluar cómo
se resuelven las necesidades de traslado entre
áreas, inferir las zonas que se consideran de
mayor demanda de transporte actual o tenden-
cial y planificar mejoras del sistema.
•• En ese sentido las áreas centrales concen-
tran actividades que varían desde lo político
–institucional hasta las comerciales, de ser-
vicios, culturales y recreativas, donde diaria
u ocasionalmente acude una buena parte de
los habitantes. También concentran eventos
o son puntos de encuentro de diversos acto-
res sociales. Estas características lo convier-
ten en el área de mayor atracción de viajes.
•• Se identifican también como áreas de atrac-
ción de viajes los principales corredores via-
les, ya que tienen una lógica de ocupación
territorial definida a partir de la combina-
ción de redes de transporte público, con ac-
tividades comerciales, de servicios, depósi-
73
 tos y, en menor medida, industriales; o sea
que se caracterizan por concentrar activi-
dades, circulación y movilidad cotidiana. Su
diferencia con el centro radica en el mayor
peso de su carácter pasante, es decir que
prevalece la movilidad sobre la atracción
•• La infraestructura de circulación que sirve
a estas demandas incluye las distintas re-
des destinadas al tránsito y el transporte,
así como a su equipamiento complemen-
tario: redes peatonales, vehiculares, ferro-
viarias, fluviales, marítimas, aéreas, etc. In-
cluye también a las instalaciones nodales
necesarias para el funcionamiento de las
redes: paradas, estaciones terminales, pla-
yas de estacionamiento, etc.
•• Por otro lado, la residencia conforma la ló-
gica de ocupación más extensa y obviamen-
te la que implica mayor número de habitan-
tes. Los patrones de asentamiento difieren
en densidad, grado de consolidación, cober-
tura de servicios, niveles socio-económicos,
actividades complementarias, calidad am-
biental y paisajística y obviamente deman-
dan transporte.
3.3.2.2 Movilidad, espacio público y red de
circulación
El transporte se desarrolla en un sector muy
especial del territorio, en el espacio público
(EP), entendiendo como tal lo que está por fuera
de las líneas municipales que delimitan los pre-
dios destinados a la construcción de edificios. O
sea que son las calles y avenidas (las vialidades),
las plazas y los parques. Las calles conforman la
trama básica circulatoria y constituyen la base
de la movilidad urbana, siendo la circulación
una de las principales funciones del EP.
En las calles existe una fuerte segregación
espacial de los flujos circulatorios: los flujos de
transporte circulan por la calzada y los peato-
nales por las aceras. Muchas veces los anchos
de veredas y calzadas no están correlaciona-
dos con la magnitud de los flujos. Tampoco esta
segregación es tan estricta, hay interferencias y
superposición entre tipos de flujos, por lo cual
la posibilidad de que se produzcan problemas
y accidentes debido a las grandes diferencias
de velocidades entre vehículos y personas está
siempre presente.
La lucha por el espacio es encarnizada, no
sólo entre peatones y vehículos, sino también
entre vehículos de distinto porte. En este sen-
tido es crucial comprender que la adaptación y
gestión del EP urbano es una de las principales
74
herramientas sobre las que se basa un desarro-
llo sostenible de la movilidad urbana. Para ello
es fundamental encarar, por parte de la auto-
ridad pública, medidas para la racionalización
del uso del espacio público, a efectos de garan-
tizar una oferta que se adapte a cada forma de
movilidad y de sistemas de transporte.
Establecer redes específicas en la ciudad
para diferentes formas de movilidad quiere
decir preparar vías de circulación para una
atención exclusiva o prioritaria para cada una
de ellas, mediante la prohibición o restricción
del resto de las formas de movilidad que sean
incompatibles con la función prioritaria a que se
destine ese espacio.
Entre las principales líneas de acción se dis-
tinguen las siguientes:
a. Ordenamiento del espacio público
Promueve la revitalización y jerarquización
del espacio público con el propósito de mejorar
la calidad ambiental y la interrelación entre los
actores que disputan y comparten dicho espacio
(peatones, colectivos, autos, abastecimiento, etc.)
Al tratar este tópico, se apunta por un lado a
favorecer el tránsito peatonal en general y, por
otro lado, a mejorar las condiciones de accesi-
bilidad de los usuarios del transporte público
en sus variantes modales. Se trata de facilitar e
incentivar la gran cantidad de desplazamientos
que las personas hacen a pie, tanto en las zonas
centrales como en las inmediatas a sus vivien-
das. En este sentido, la estrategia se orienta a
otorgar mayor cantidad y calidad de espacios
calificados para peatones y usuarios de trans-
porte público. A continuación se definen las
acciones pertinentes para el logro de los obje-
tivos y estrategias enunciadas:
•• Facilidades de circulación en la vía pública
y de acceso a estaciones y centros de tras-
bordo (rampas, ascensores).
•• Ampliación y mejoramiento de la infraes-
tructura y equipamiento de veredas: sola-
dos, forestación, mobiliario urbano adecua-
do que no obstruya la circulación peatonal.
•• Máxima generalización y síntesis de los ob-
jetos y materiales conformadores del es-
pacio público, con condiciones de estabili-
dad formal, permanencia, arraigo, calidad y
mantenimiento.
•• Implementación de sendas peatonales de
cruce, realización de campañas de difusión
 y control de su cumplimiento; en especial,
mejoramiento de cruces peatonales de ba-
rreras urbanas, como autopistas, avenidas
y ferrocarriles.
•• Ampliación de la semaforización para cru-
ces peatonales con adecuado calibre de los
tiempos de cruce.
•• Distribución racional de las paradas de ve-
hículos públicos y eliminación estricta del
estacionamiento vehicular en las mismas.
•• Dotación de información básica en las pa-
radas de colectivos y en los principales
puntos de intercambio entre transporte pú-
blico de pasajeros.
•• Promoción de las facilidades de acceso a
vehículos públicos (pisos bajos).
•• Incorporación al Código urbano de los usos
específicos para el transporte en tanto
equipamiento ligado a su propia actividad
(terminales, talleres, etc.) y en la categori-
zación y calificación del espacio público
(tratamiento de solados, entornos de cua-
dros de estación, etc.).
b. La red de circulación
La red vial admite numerosas y diversas con-
figuraciones, que pueden distinguirse por los
distintos tipos de vías que la integran, las carac-
terísticas de cada una de ellas, la forma de rela-
cionarse unas con otras y los elementos de
señalización que las complementan. El diseño
de la trama circulatoria debe tender a reducir
los conflictos entre su capacidad y el número
creciente de vehículos que pretende circular
por ella. En este sentido la especialización de
la red vial apunta a evitar la presión por el uso
del espacio circulatorio y de estacionamiento y
mejorar su transitabilidad.
Los espacios destinados a movilidad no
motorizada, es decir, a peatones y bicicletas son
una pieza fundamental dentro del sistema de
movilidad para todos, por cuanto universaliza la
accesibilidad tanto dentro de las centralidades
como de los tejidos residenciales; obviamente,
deben estructurarse y articularse física y funcio-
nalmente con otros tipos de vialidades.
La implementación de vías preferenciales y
carriles exclusivos para autotransporte público
tiene por objetivo mejorar la movilidad den-
tro de la ciudad, priorizando el autotransporte
público y reduciendo los tiempos de viaje. Asi-
mismo la Implementación de red de tránsito
pesado desarrolla alternativas para el tránsito
de cargas, minimizando los impactos en el área
urbana y coadyuva a la reducción de acciden-
tes. Se trata de evitar los tráficos y operaciones
con cargas que no tengan origen ni destino en
la ciudad.
El completamiento y pavimentación de la red
vial baja los niveles de inequidad urbana, asegu-
rando una accesibilidad digna de la población
a sus hogares y, fundamentalmente, mejora la
calidad del servicio del autotransporte público
de personas, asegurando su continuidad en días
de lluvia.
A la hora de intervenir en el diseño o modifica-
ción de la trama circulatoria será necesario:
•• Tener en cuenta los centros generadores de
desplazamientos y sus vinculaciones, ya que
la producción de viajes y su distribución en-
tre orígenes y destinos depende de la locali-
zación de viviendas, lugares de trabajo, es-
tudio, esparcimiento, servicios, etc. para los
movimientos de las personas. En dicho senti-
do, debe considerarse las ventajas que apor-
ta una distribución de usos que disminuya la
cantidad de viajes y/o reduzca las distancias
a recorrer.
•• Tener en cuenta la vinculación de áreas pro-
ductivas con los mercados regionales -en
función de la propuesta de desarrollo pro-
ductivo- a efectos de consolidar o modificar
la red de tránsito pesado. Asimismo toda
asignación espacial a la industria exclusiva
o de mixtura con otros usos debe prever las
condiciones de acceso y egreso de los in-
sumos y productos, áreas de depósito, esta-
cionamiento y espera de camiones.
•• Jerarquizar la red vial categorizando las
arterias según modos (automotor público
y privado, peatonal, bicicletas) y formas de
circulación (tránsito pasante, local), iden-
tificando en especial la red de tránsito pe-
sado -en función de la propuesta de desa-
rrollo productivo- calles peatonales y de
convivencia. En este tópico también se in-
cluyen las restricciones al estacionamien-
to, las mejoras de la superficie de roda-
miento, señalización horizontal y vertical,
semaforización, rediseño y relocalización
de paradas de autotransporte público de
pasajeros.
•• Dar continuidad franca a la red vial, lo que
implica eliminar las barreras urbanísticas
constituidas por los pasos a nivel ferrovia-
rios en las arterias principales, contemplan-
75
 do la construcción de pasos a distinto nivel,
según un orden de prioridades de acuerdo
con su factibilidad técnica y los inconvenien-
tes que aquéllos provocan. También se re-
fiere en muchos casos a la eliminación de
los “cuellos de botella” y al completamiento
del pavimento en toda la extensión de las
arterias principales.
•• Establecer reservas de tierras para ensan-
che o apertura de vías cuya necesidad futu-
ra sea previsible, ya sea para generar con-
tinuidad en la trama o para que presenten
las mismas características geométricas a lo
largo de la traza.
•• Compatibilizar la circulación de los distin-
tos modos de transporte a efectos de mi-
tigar la conflictiva convivencia de distintos
tipos de tránsito (autos, taxis, camiones, co-
lectivos, peatones) que pugnan por la ocu-
pación del espacio circulatorio.
3.3.2.3 El transporte público
Las acciones sobre el sistema de transporte
público deben ir acompañadas e integradas con
las acciones sobre usos del suelo y modalida-
des de producción de viajes. También resulta
fundamental reconocer la idiosincrasia local en
cuanto a patrones de comportamiento en rela-
ción al transporte, como por ejemplo la prefe-
rencia por el uso del automóvil por parte de
algunos estratos sociales y la renuencia genera-
lizada a realizar viajes con trasbordos.
Las estrategias esbozadas a continuación
apuntan a incrementar las condiciones de segu-
ridad y calidad de los desplazamientos en los
modos involucrados.
•• Maximizar el uso del transporte ferrovia-
rio para los viajes en los corredores de alta
densidad de tráfico. Esto implica gestiones
ante Nación y concesionarios para lograr
mejoras que permitan ampliar la capaci-
dad y calidad de los servicios, así como me-
joras en las condiciones de trasbordo.
•• Racionalizar el funcionamiento del trans-
porte automotor público incentivando fun-
damentalmente su uso como alimentado-
res de los medios guiados; lo que implica
un criterio de rediseño de los recorridos.39
Por otro lado, resulta importante compati-
bilizar el tamaño de los vehículos y las ca-
40 Se denomina “centros de disuasión” a los grandes espa-
39 Alimentar a los medios guiados, implica realizar trasla-
dos desde áreas intersticiales a los principales ejes de
circulación urbana, que generalmente cuentan con for-
mas masivas de transporte (ferrocarriles y subterráneos).
76
racterísticas de las vías de circulación, así
como dotarlos con las máximas condicio-
nes de confort.
•• Optimizar el funcionamiento de los servi-
cios de taxis, remises y chárter, lo que im-
plica básicamente mantener su función ori-
ginal, evitando sus efectos negativos. Las
medidas a tener en cuenta están relaciona-
das con las proyecciones de crecimiento de
estos servicios. En este sentido será necesa-
rio prever playas internadas de estaciona-
miento en zonas de congestión para los re-
mises y regulación del estacionamiento en
espera para los chárteres. Los taxis podrán
contar con paradas fijas en las áreas de ma-
yor congestión vehicular.
•• Regular el tránsito de biciclos facilitando
su utilización y mitigando sus efectos nega-
tivos. En este sentido será necesario contro-
lar el cumplimiento de las normas de trán-
sito, generar facilidades de circulación y
estacionamiento, fundamentalmente rela-
cionadas con centros de trasbordo y equi-
pamientos.
•• Desalentar el uso del automóvil particular.
Esta estrategia es concurrente con la de la
promoción del transporte público. La mis-
ma apunta básicamente a reducir el uso del
auto privado en horas pico, en áreas con-
gestionadas o de potencial congestión, me-
diante la implementación de restricciones
de estacionamiento en la vía pública en las
zonas mencionadas y/o imponiendo un sis-
tema de estacionamiento tarifado. Estas
acciones deben necesariamente comple-
mentarse con la calificación del espacio
público en relación con la accesibilidad, así
como lograr un sistema de transporte pú-
blico lo más satisfactorio posible, que ad-
mita la transferencia de pasajeros de auto-
móviles al mismo, a cuyos efectos hay que
prever centros de disuasión.40
•• Mejorar la seguridad vial es uno de los ejes
fundamentales para la optimización del
sistema de transporte y la red vial. En este
sentido las estrategias apuntan a compa-
tibilizar la circulación de los distintos mo-
dos de transporte. A tal fin se propone la re-
visión de las normas de tránsito vigentes y
un control riguroso de su cumplimiento así
como la evaluación de la conveniencia de
ampliar la separación física entre formas
cios previstos para que los conductores de automóvi-
les privados que proceden de los suburbios, dejen sus
vehículos y continúen sus viajes a los centros urbanos,
trasbordando a modos de transporte público masivos.
 de transporte, incluida la peatonal (carriles 3.3.2.4 Normativa y movilidad
exclusivos para colectivos, bici-sendas, ca-
El conjunto de normativas relativas a la aper-
lles de convivencia, calles peatonales, etc.).
tura de vías públicas y el parcelamiento, las
intensidades edilicias y de ocupación del suelo,
Resulta importante destacar, como ya fuera
la localización de actividades en el territorio, la
mencionado, que la gestión del transporte
renovación urbana, el sistema circulatorio, etc.
público desde el punto de vista municipal está
tiene consecuencias directas o indirectas, y más
muy recortada y es compartida. Para revertir
o menos intensas sobre el transporte y el trán-
esta situación, las estrategias apuntan a:
sito, al implicar, ya sea demandas de movilidad
u oferta de espacio circulatorio.
•• Promover la institucionalización de la pla-
nificación y coordinación del sistema. A ta-
En general, los criterios que orientan la for-
les efectos, resulta de suma importancia
mulación de las normativas urbanísticas valo-
que el Municipio participe en la definición
rizan en mayor medida los componentes
de un modelo de gestión que resuelva el
“estáticos” del tejido físico de la ciudad –sus edi-
problema de las jurisdicciones concurren-
ficios- que los dinámicos, relativos a la movili-
tes, a partir de la implementación de una
dad de personas y bienes.
red de vínculos institucionales que viabili-
cen la coordinación de acciones y mejoren
Sin embargo a la hora de formular un Código,
la articulación y relación entre los actores
hay que tener en cuenta que existen múltiples
involucrados en la temática.
normas que, de un modo directo o indirecto,
tienen una influencia considerable sobre los
•• Conocer el funcionamiento del sistema. En-
aspectos circulatorios de la ciudad, entre las
tre las acciones para viabilizar esta estra-
que se puede mencionar:
tegia se incluye la implementación de una
base estadística, herramienta fundamen-
•• Apertura de vía pública y parcelamiento.
tal para la toma de decisiones, no sólo en
Este tópico define los anchos mínimos de
el tema transporte. Podría crearse una ofi-
las nuevas calles, así como, en el caso de
cina de información sobre transporte, den-
cesiones por subdivisión de suelo, el nivel
tro de la estructura municipal que estaría
de participación del espacio público en el
estrechamente vinculada con la operación
tejido urbano
del sistema. Asimismo resulta fundamental
que el Municipio participe o, por lo menos
•• Zonificación en Distritos. Las localizaciones
esté al tanto, de estudios que se realicen a
posibles de las diversas actividades que se
nivel de otras jurisdicciones.
desarrollan en la ciudad, generan múltiples
consecuencias sobre los aspectos cualita-
•• Promover la integración económico-finan-
tivos y cuantitativos de las demandas de
ciera del sistema implica lograr una inte-
transporte, así como sobre los de la circu-
gración tarifaria modal e intermodal. Los
lación resultante.
sistemas de integración tarifaria constitu-
yen un importante instrumento para bene-
•• Sistema vial. Resulta sumamente importan-
ficio de los usuarios en cuanto a agilidad y
te otorgar a la regulación del sistema vial
comodidad de pago.
la misma importancia que al espacio edi-
ficatorio (el conjunto de áreas parcelarias
•• Promover la integración físico-funcional
en las que se pueden erigir edificios) a tra-
del sistema a través de centros de trasbor-
vés de un sistema de normas que regulan
do mediante la implementación o el mejo-
ese accionar. Actualmente, estos temas son
ramiento de los centros ya existentes, con
poco considerados en la normativa urba-
facilidades para los modos públicos, se-
nística, pese a que son aspectos esenciales
mipúblicos y privados (estacionamientos
que hacen a su funcionalidad y a la calidad
y guarderías de bicicletas). La inversión en
de vida urbana.
centros de trasbordo tiene el efecto direc-
to de mejorar las condiciones de viajes de
miles de personas y el indirecto de mejorar 3.3.3 Estrategias para el mediano plazo
la eficiencia de los modos concurrentes y
Todas las propuestas y recomendaciones
de poder constituirse en instrumento para
referidas a la movilidad concurren a racionali-
la inducción de modalidades de viaje más
zar y optimizar las formas de desplazamiento
eficientes en términos globales.
de la población. Asimismo apuntan a lograr un
territorio integrado, en el que se superen las

77
dificultades de conectividad entre los distintos
sectores urbanos, ya sea por deficiencias de la
red vial como por la existencia de barreras urba-
nas, brindando similares condiciones de accesi-
bilidad a todos sus sectores y permitiendo que
dichas conexiones se realicen con mínimos cos-
tos económicos y ambientales.
tonales y los desplazamientos en biciclos.
Esto implica considerar simultáneamente
medios troncales y medios alimentadores,
centros de disuasión, centros de trasbordo
y terminales, en relación a las distancias
a recorrer, a los usos del suelo y a la for-
ma urbana.

Los lineamientos estratégicos respecto a En síntesis, dada la importancia de los des-

movilidad y transporte deben tender a: plazamientos urbanos en las ciudades y el
creciente tiempo, costo y esfuerzo que ellos
•• La articulación de las políticas de movi- insumen, se considera que todo lo expuesto en
lidad y las políticas urbanísticas. Implica procura de brindar formas de movilidad univer-
pensar a la movilidad como uno de los ele- sales y sustentables, constituye un insumo indis-
mentos estructurales de la ciudad. El sis- pensable para cumplimentar el derecho a la
tema de transporte influye sobre el desa- ciudad para todos sus habitantes.
rrollo de un área, al mismo tiempo que la
sirve. Temas claves como congestión, segu-
ridad vial, costos de transporte, sustentabi-
lidad de las infraestructuras, están ligados 3.4 GESTIÓN DEL SANEAMIENTO
a políticas urbanas referidas a procesos de
La gestión del saneamiento es una tarea
“centralización / descentralización”, ex-
que, a lo largo del tiempo, ha tenido numero-
pansión / consolidación, etcétera.
sas modificaciones y distintas expresiones insti-
tucionales. En nuestro país coexisten empresas
Por ello, debe procurarse pasar de un pa-
estatales, empresas provinciales públicas y con-
radigma de proveer transporte ante las de-
cesionadas, sociedades del Estado, cooperati-
mandas ocasionadas por decisiones urba-
vas prestadoras de servicios de agua potable,
nísticas asumidas en forma independiente,
departamentos municipales, uniones vecinales,
a un paradigma de pensar simultáneamen-
etc. A partir de allí, surgen infinidad de situacio-
te el desarrollo urbanístico y las formas de
nes referidas a la gestión de los servicios, directa
movilidad que darán respuestas eficientes
o indirectamente relacionadas a su independen-
y eficaces desde todo punto de vista a sus
cia en la toma de decisiones.
demandas de desplazamiento.
El proceso más complejo comenzó en el año
•• La accesibilidad universal. Es fundamental
1980 cuando todos los servicios que prestaba
que las políticas de movilidad den respues-
Obras Sanitarias de la Nación en el interior
ta a las características individuales de to-
del país, pasaron a depender directamente de
dos y cada uno de los grupos sociales que
organismos provinciales. A su vez, estos orga-
habitan o usan la ciudad, en términos de su
nismos descentralizaron servicios a las munici-
diversidad socioeconómica, etaria, cultural,
palidades.41
etcétera. Al respecto, cabe recordar que en
las ciudades donde prevalece el transporte
Como concepto básico, en todas las ciuda-
privado en detrimento del público, los ciu-
des del país se debería poder cumplimentar con
dadanos que no acceden al privado son los
requisitos de continuidad, regularidad, uniformi-
más desfavorecidos en términos de movili-
dad y universalidad de los servicios. Si bien esto
dad y accesibilidad.
no se cumple totalmente, salvo en los pocos
municipios medianos y pequeños que cuen-
Asimismo, debe responder a los desiguales
tan con regulaciones específicas, dicha cumpli-
ritmos temporales y espaciales de la ciu-
mentación debe ser un objetivo estratégico de
dad: centro/periferia, día/noche, día labo-
la gestión. La creación de entes de regulación y
rable/día feriado.
control fue beneficiosa para diferenciar la regu-
lación y el control de la prestación de servicio.
•• La articulación entre formas de desplaza-
Existen entes reguladores a nivel regional, pro-
miento. Las distintas formas de desplaza-
vincial o local.
miento deben ser concebidas en términos
de complementariedad y no en términos
Es interesante destacar la importancia que
de competencia, en el marco de un siste-
ha tenido la iniciativa de los Objetivos del Mile-
ma integral de movilidad que incluya tan-
to las formas públicas como las formas 41 En algunas localidades ya preexistían cooperativas,
uniones vecinales, etc, que prestaban servicios de sanea-
privadas de transporte, los recorridos pea- miento.

78

nio (ODM) que se instauró en el año 2000 a par-
Figura Nº 25
tir de la Declaración del Milenio en las Naciones
Edificio de Obras
Unidas que fue firmada por 189 países y esta-
Sanitarias de la Nación
bleció un conjunto conciso de objetivos y metas
cuantificables a alcanzarse en el año 2015. En
el caso de las metas referidas al acceso univer-
sal al agua potable y el acceso a los desagües,
la Argentina se propuso: reducir drásticamente
la proporción de la población sin acceso a agua
potable y a desagües cloacales. Actualmente
(2014) se están discutiendo las nuevas metas
a alcanzar post 2015 así como los indicadores
para controlar su paulatino cumplimiento.
3.4.1 Cuestiones generales
La problemática más general en referencia
al saneamiento básico es el déficit, en calidad
o en cobertura, que se manifiesta para los ser-
vicios de provisión de agua potable y, más aún,
para los de recolección y tratamiento de los
desagües.
Esta situación ha sido generada, en especial
por falta de inversiones durante largos períodos
de tiempo, además de las transformaciones rea-
lizadas institucionalmente sin presupuestos que
las acompañaran.
El último Censo Nacional realizado por el
INDEC en el año 2010 da información sobre los
porcentajes de viviendas abastecidas con agua
de red pública y sobre los que cuentan con des-
carga a redes cloacales, ilustrando por lo tanto
sobre el déficit real en términos de viviendas y
habitantes. Puede afirmarse que aproximada-
mente el 83% de la población cuenta con ser-
vicio de agua por red pública. A su vez, poco
menos del 50 % también cuenta con servicio de
cloacas por red pública.
Por otra parte, durante muchos años, si bien
se ejecutaron redes de cloacas, no se incluyó el
tratamiento de efluentes correspondiente, lo
que ocasionó un desfasaje entre los sistemas
de recolección y el tratamiento requerido, cau-
sando problemas de contaminación de los cuer-
pos receptores. A su vez, no se tiene información
certera sobre el porcentaje de desagües trata-
dos y barros resultantes convenientemente dis-
puestos en cuerpos receptores.
Teniendo en cuenta las demás formas de
abastecimiento de agua y disposición de las
excretas se puede observar la situación a nivel
del país al 2010:
•• De la población que no cuenta con abaste-
cimiento de agua por red pública, casi un
90% la obtiene por perforación con bom-
ba de motor que, si cuenta con un correcto
encamisado y buena provisión de energía
eléctrica, puede ser considerado un siste-
ma aceptable de abastecimiento. El resto
la obtiene por perforación con bomba ma-
nual, pozo, transporte a través de cisternas,
agua de lluvia, río, canal, arroyo o acequia.
•• Por su parte, de la población que no cuen-
ta con descarga cloacal a red pública (casi
un 51% del total), un 26% utiliza descarga
a cámara séptica y pozo de absorción, sis-
tema que, en caso de estar bien construido
y mantenido, puede ser considerado acep-
table, un 20% a pozo ciego, un 2% a hoyo
o excavación en tierra y un 3% no cuenta
con retrete.
Antes de tratar las problemáticas más habi-
tuales y sus posibles formas de gestión, se desa-
rrolla a continuación una descripción general
del sistema de provisión de aguas y del sistema
de evacuación de excretas, ya que los proble-
mas pueden presentarse en distintas instancias
de dichos sistemas.
3.4.1.1 Sistemas de Provisión de Agua
Un sistema de agua potable está formado por
el conjunto de obras, equipos y servicios des-
tinados al abastecimiento de agua potable de
una comunidad para fines de consumo domés-
tico, servicios públicos, consumo comercial,
industrial, y otros usos. El agua suministrada por
el sistema, debe ser de una adecuada calidad
física, química y bacteriológica, así como pro-
vista en cantidad suficiente.
Un sistema de agua potable comprende
diversas etapas constituidas, cada una de ellas,
por unidades específicas:
79
 •• Captación.
•• Aducciones/conducciones de agua cruda.
•• Tratamiento.
•• Almacenamiento.
•• Conducciones de distribución, principales y
secundarias.
Cabe destacar que pueden ser necesa-
rias estaciones de bombeo, tanto para el agua
cruda como para el agua tratada, según sean las
características altimétricas del sitio donde se
implemente el sistema.
a. Fuentes de Captación
La primera etapa del sistema es la cap-
tación de agua cruda (agua sin tratamiento
alguno) desde una fuente superficial o subte-
rránea. Las captaciones de agua cruda super-
ficial se materializan en ríos, lagos, embalses,
arroyos, etc. Las de agua subterránea se obtie-
nen de perforaciones de distinta profundidad
y características.
El abastecimiento de agua en una localidad
puede darse de manera independiente, a tra-
vés de sistemas locales, utilizando los recur-
sos propios de la cuenca a la que pertenece,
o bien, como sucede en zonas donde la capta-
ción de agua cruda es de difícil acceso o escasa,
mediante sistemas regionales.
Los sistemas locales son aquéllos dónde
tanto la captación como el tratamiento son rea-
lizados, utilizados y explotados sólo en la loca-
lidad en la que se encuentran ubicados o en su
cercanía y no poseen ninguna interrelación con
otras localidades o servicios.
Ríos o Embalses, Torres de toma, Plataformas
Flotantes en Río, Plataformas móviles en cursos
con importantes variaciones de nivel y Cámaras
de Bombeo directas
También puede recurrirse a la captación
de aguas de lluvia. Los sistemas en general
se componen de una superficie de captación,
el almacenamiento del agua cruda en aljibe,
un tratamiento potabilizador y un recinto de
reserva del agua tratada.
b. Conducción y tratamiento
Luego de captada el agua en la fuente
superficial o subterránea, las conducciones o
aducciones transportan el agua cruda para su
tratamiento.
La selección del sistema de tratamiento o
potabilización a emplear tiene directa relación
con la calidad del agua cruda, los requisitos a
cumplir para la calidad del agua de consumo y
las condiciones que aseguren la sostenibilidad
del sistema y su eficiencia a través del tiempo.
Siempre se deben elegir alternativas de bajo
costo que produzcan beneficios sanitarios y que
sean compatibles con objetivos de calidad y sos-
tenibilidad. En todos los casos la tecnología a
emplear debe contar con suficientes anteceden-
tes de resultados satisfactorios y ser apropiada
a las condiciones locales y acorde con la capa-
cidad técnica de la entidad que se encargue de
la explotación. Figura Nº 26
Esquema de sistema
de provisión de agua
potable

Los sistemas regionales pueden abastecer a

varias localidades, a partir de obras de provisión
comunes, que originalmente se pueden haber
construido por separado y luego han sido inter-
conectadas. Esto no sólo se da por cuestiones
económicas o de seguridad en la explotación,
sino también por limitaciones en el recurso dis-
ponible, que hace necesario resolver el abaste-
cimiento de agua en forma conjunta, aunque las
localidades pertenezcan a cuencas y/o jurisdic-
ciones diferentes.

Las tomas de agua se deben adaptar a las

características de la fuente y a la demanda para
la que fueran construidas. Las tomas pueden ser
de diverso tipo, tal como: Tomas Sumergidas en
el Fondo de un Río o Embalse, Plataformas en

80
 Independientemente de cuál sea la calidad
del agua captada, el tratamiento deberá prever la
desinfección final que permita que llegue hasta
el usuario agua de una calidad segura. Se debe
tener en cuenta que la calidad del agua está defi-
nida por parámetros físicos, químicos y microbio-
lógicos. Estos últimos son los que tienen mayor
importancia sanitaria debido a los riesgos que
involucran sobre la salud humana. De acuerdo
a la legislación vigente debe asegurarse el nivel
de fluoruros adecuado para el agua de consumo,
previendo en caso necesario las instalaciones
correspondientes para ese fin. En nuestro país
algunas provincias lo consideran obligatorio.
Puede darse el caso de tener que utilizar
procesos de tratamiento complejos debido a la
calidad del agua cruda disponible. A modo de
ejemplo, en la Tabla Nº 1 se ilustran cuatro tec-
nologías de tratamiento posibles, en función de
las características del agua cruda.
Tabla Nº 1
Tipos de Tratamiento de Aguas según sus
características
TIPO A Aguas superficiales o subterráneas
provenientes de áreas sanitaria-
mente protegidas que exigen única-
mente desinfección y eventualmente
corrección del pH
TIPO B Aguas superficiales o subterráneas
provenientes de áreas no protegidas
sanitariamente, que no exigen coa-
gulación química y que deben tra-
tarse con las siguientes tecnologías:
• Sedimentación preliminar para
aguas con contenido de sólidos
sedimentables que deben ser
removidos previamente.
• Filtración, precedida o no de sedi-
mentación, cuando la turbiedad y
color aparente son inferiores res-
pectivamente a 40 UT y 20 UC.
Desinfección final y eventualmente
corrección del pH.
TIPO C Aguas superficiales o subterráneas
provenientes de áreas no prote-
gidas sanitariamente, que exigen
coagulación química seguida de los
siguientes procesos: sedimentación o
no, firltración rápida, desinfección y
corrección de pH.
TIPO D Aguas superficiales o subterráneas
provenientes de áreas no protegidas
sujetas a contaminación, que requie-
ren el tratamiento mínimo del Tipo C
y tratamiento complementario.
En términos generales, en el tratamiento de las
aguas superficiales, se deben enfocar prioritaria-
mente los aspectos físicos tales como turbiedad,
color, sabor y olor, así como garantizar la elimi-
nación de agentes patógenos microbianos hasta
el lugar de consumo. Por otra parte, en el trata-
miento de las aguas subterráneas, habitualmente
sólo es necesaria su desinfección; salvo casos de
aguas con elementos específicos que requieren
tratamientos especiales, tal como desalinización,
reducción de flúor, reducción del hierro, etc.
Luego de su tratamiento, debe procederse al
almacenamiento (a nivel o elevado) del agua,
para la adecuada alimentación de las redes de
distribución.
c. Distribución
Las redes de distribución pueden ser abier-
tas, cerradas (malladas) o mixtas. En general,
nacen como abiertas cuando hay pocas vivien-
das a lo largo de líneas y luego se van cerrando
según el amanzanamiento de la ciudad. Las
redes cerradas son ventajosas en cuanto al
mejor funcionamiento hidráulico y las presio-
nes de servicio.
Una vez distribuida, el agua llega a las vivien-
das por medio de las conexiones domiciliarias
a la instalación sanitaria interna de las mismas.
Dependiendo de las situaciones, puede
estar conectada adentro de la vivienda o fuera
de ella. En otros casos sólo llega a grifos públi-
cos donde los usuarios pueden ir a cargarla en
envases o baldes y transportarla a sus domi-
cilios.
3.4.1.2 Sistemas de Recolección y Tratamiento
de Desagües Cloacales
La recolección y tratamiento de los desagües
cloacales puede encararse a través de sistemas
centralizados o, en su defecto, a través de siste-
mas individuales.
En general en lo que respecta a saneamiento,
los sistemas centralizados constan de:
•• Conexión domiciliaria a la red cloacal
•• Recolección mediante red colectora secun-
daria de desagües cloacales
•• Transporte a planta depuradora de líquidos
cloacales mediante colectores.
•• Depuración de los líquidos en función de
las características del cuerpo receptor
81
 •• Disposición final de líquidos, cuerpo recep-
tor, riego, recarga de acuíferos

•• Disposición final de sólidos resultantes

En los sistemas individuales se presentan dos

alternativas:

•• Cámara séptica y pozo absorbente.

•• Sólo pozo de absorción, denominado gene-

ralmente “pozo negro”. Figura Nº 27
Tipos de red. Abierta
La figura 30 ilustra un esquema con el ciclo
urbano de un sistema de saneamiento centrali-
zado de agua y desagües cloacales:

Los sistemas centralizados de desagües

generalmente conducen efluentes cloacales
exclusivamente. Antiguamente, los sistemas
de desagües solían construirse para desagües
pluviales y cloacales, lo que presentaba ven-
tajas e inconvenientes.42 Con el desarrollo de
los mismos se ha confirmado la tendencia de Figura Nº 28
que es más económico separar los desagües Tipos de red. Mixta
según sus características cualitativas, ya que
son menos costosas las instalaciones y más efi-
cientes los tratamientos de depuración.

a. Tratamiento de efluentes en sistemas

centralizados
El objetivo básico del tratamiento de
efluentes residuales domésticos es la sepa-
ración de los constituyentes indeseables que
afectan la calidad del líquido. En la mayoría
de los casos, estos elementos son separados
en forma de sólidos o semisólidos, por lo que
los procesos de tratamiento y disposición de
los barros adquieren importancia tanto por su
costo, como por la forma en que pueden afec-
tar el entorno.
Otro tema de interés es que la recolección
puede o no contener efluentes de origen indus-
trial. En rigor, ellos deberían estar pre-tratados
hasta niveles que los asemejen a los cloacales
domésticos, pero ello no es lo habitual.
Hoy en día existen numerosas tecnologías de
tratamiento de los efluentes que corresponden
a distintos tipos de tratamiento según ilustra la
Tabla Nº 2.
También se utilizan humedales construidos,
proceso de tratamiento de efluentes que con-
siste en lagunas o piletas u otras formas con
Figura Nº 29
Tipos de red. Mallada
una profundidad de 1 metro. Poseen un nivel
impermeable y utilizan mecanismos biológi-
cos, químicos y físicos, para realizar el trata-
miento.
b. Tratamiento de efluentes en instalaciones
individuales
Una de las alternativas para el tratamiento
en instalaciones individuales es conducir las
aguas negras y grises a cámara séptica; en ella,
a través de su depuración anaeróbica, se pro-
duce el asentamiento y digestión parcial de los
sólidos. Los líquidos resultantes generalmente
se conducen a pozos absorbentes, que periódi-
camente deben ser vaciados, lo cual se realiza
mediante camiones atmosféricos.

42 Por este motivo, en muchas ciudades o en sus zonas La segunda alternativa, de índole más eco-
centrales, donde las instalaciones tienen ya cierta anti-
güedad, nos encontramos con sistemas mixtos.
nómica y menor efectividad sanitaria, en que

82
 Tabla Nª 2
Nivel de tratamiento de los desagües

Tipo Función Mecanismo Aplicación

Pre-tratamiento Remover sólidos Físico Etapa inicial del

o preliminar gruesos y arena tratamiento

Primario Remoción de sólidos Físico Tratamiento parcial, etapa

orgánicos e inorgánicos intermedia de tratamiento
sedimentados completo.

Secundario Procesos biológicos Biológico Tratamiento completo

para materia orgánica y
sólidos en suspensión (para
nutrientes y coliformes, con
etapas específicas)

Terciario Nutrientes Biológico/químico Tratamientos específicos

Patogénicos al final de los tratamientos
Compuestos no o combinado con el
biodegradables secundario
Metales pesados

no se dispone de cámara séptica, los sólidos Tabla Nº 3

van directamente a los denominados “pozos Ubicación de pozos absorbentes
negros”, que periódicamente se llenan y que-
dan fuera de servicio. Elemento Distancia mínima

En el caso de pozos absorbentes se deben

Edificaciones 3,00 m.
observar distancias mínimas, tales como las que
se indican en la siguiente Tabla Nº 3
Límites de Propiedades 1,50 m.

Pozos de Agua 25,00 m.

Figura Nº 30 Cursos de Agua 30,00 m.

Esquema de
abastecimiento
Represas 30,00 m.
de agua potable y
descarga de aguas
Cañerías de Agua 3,00 m.
servidas

Caminos, senderos 1,50 m.

Árboles importantes 3,00 m.

c. Tratamiento de barros
Del mismo modo que se han explicitado las
tecnologías disponibles para el tratamiento de
líquidos, también se dispone de tratamientos de
los sólidos y biosólidos generados por los tra-
tamientos (arenas, espumas, barros primarios,
barros secundarios).

El proceso de tratamiento de barros implica

varias etapas: su concentración para reducir el

83
volumen, su estabilización, que implica la remo-
ción de materia orgánica (reducción de sólidos
volátiles), el acondicionamiento, que es la pre-
paración para la deshidratación, la deshidrata-
ción y, por último, la disposición final.
En los casos en que los barros excedentes
se encuentran estabilizados, sólo requieren de
deshidratación, dado que mayoritariamente
(95%) son agua.
3.4.2 Problemáticas más habituales y
alternativas de gestión
A continuación se presentarán las situacio-
nes problemáticas más habituales, diferen-
ciando las que son comunes a los sistemas de
saneamiento en general, las específicas de los
sistemas de abastecimiento de agua y las de los
sistemas de evacuación de efluentes.
3.4.2.1 Sistemas de Saneamiento
•• Para el logro de una buena gestión es nece-
sario realizar el manejo del agua para con-
sumo humano, del agua de uso recreativo
y de las aguas residuales en forma integra-
da, dado que unas inciden sobre las otras
produciendo impactos ambientales sobre
el ambiente y la salud.
•• Una de las problemáticas básicas es la que
se deriva de la falta de coordinación en-
tre el desarrollo urbanístico de las locali-
dades y el de las infraestructuras sanitarias.
Lamentablemente, es bastante común que
aunque haya oficinas de desarrollo urba-
nístico y de gestión del saneamiento, no se
establezcan las relaciones necesarias para
articular debidamente ambos ámbitos para
3.4.2.2 Sistemas de Abastecimiento de Agua
la formulación de estrategias y programa-
ciones comunes.
•• Una de las consecuencias indeseables de la
falta de coordinación antedicha, es el de-
sarrollo de viviendas distantes de los siste-
mas existentes y/o en cotas superiores, que
requiere la instalación de dispositivos de
bombeo, lo cual dificulta y encarece la pro-
visión de los servicios.
•• Asimismo es común que se presenten ca-
rencias de información sobre la evolución
de la población y, por ende, de la evolución
de las coberturas de servicios.
•• Concomitantemente, otra problemática
habitual es que la población ubicada en
áreas servidas no sea usuaria de los servi-
cios, por no haber efectuado las conexio-
84
nes domiciliarias, ya sea por falta de capa-
cidad económica o por falta de conciencia
sobre las ventajas que proveen los sistema
provistos por red.
•• La presencia de urbanizaciones con apro-
visionamiento de agua y/o descargas inde-
pendientes del sistema centralizado es una
fuente de conflictos, ya que impide ejercer
un control uniforme que no discrimine por
tipo de usuarios.
•• Otra problemática habitual es la carencia
de recursos humanos y materiales para la
operación y mantenimiento de los siste-
mas. Ello conduce a recomendar la selec-
ción de tecnologías de fácil manejo y/o ca-
pacitar al personal en caso de optar por
tecnologías de manejo más complejo.
•• Otra fuente de problemas es la ausencia
de regulaciones locales que, encuadra-
das en las normativas provinciales, tomen
en consideración las circunstancias loca-
les. Lo mismo ocurre con la ausencia de
reglamentaciones sobre las instalacio-
nes internas a las viviendas. Son muy po-
cos los casos en que se cuenta con regla-
mentaciones referidas a las instalaciones
de agua potable y desagües cloacales do-
miciliarias, dando lugar a serias dificulta-
des en el funcionamiento adecuado de las
redes.
•• Es imperioso establecer inspecciones y
aprobaciones de las instalaciones domicilia-
rias de saneamiento internas a la vivienda y
ejercer el control de dichas instalaciones.
•• Se debe tener un adecuado conocimiento
de las fuentes utilizadas, más aún si están
fuera del ejido urbano o pertenecen a una
cuenca provincial compartida con otras ju-
risdicciones. En estos casos se debe tener
claro con quiénes se comparte y cuáles son
los usos, destinatarios y caudales asignados
a esos usos, a los efectos de conocer la dis-
ponibilidad de la fuente y con qué capaci-
dad se puede contar.
•• Es necesario realizar el debido monitoreo
de las fuentes de agua potable en distintos
niveles. Si no es posible realizarlas a nivel
municipal, se deben encontrar los medios
para llevarlos a cabo conjuntamente con
los organismos especializados que cuenten
con capacidad técnica.
 •• Relacionado con el ítem anterior requie-
re particular interés atender a la protec-
ción de la fuente; lo que implica estable-
cer áreas dónde se regulen los usos del
suelo teniendo en cuenta la fuente. La ca-
lidad del agua depende de las característi-
cas naturales de la cuenca en cuestión y de
las actividades antrópicas que se desarro-
llan y que influyen directa o indirectamen-
te en las posibles fuentes de abastecimien-
to superficial o subterráneo.43
•• Es necesario analizar las variaciones en
la calidad de agua no sólo en la fuente de
captación, sino también en las etapas de
transporte, tratamiento, almacenamiento y
distribución, para poder detectar los pun-
tos vulnerables y los peligros que puedan
ocurrir, tal como contaminación de la fuen-
te, dificultades de remoción de contami-
nantes durante el proceso de tratamiento y
contaminación en la etapa de distribución.
•• Un problema grave es la mala calidad del
agua cruda disponible para ser tratada
para consumo humano. En casos extremos
se debe buscar alternativas de fuentes de
agua para consumo humano, beber, cocinar
e higiene personal, diferenciándola de otros
usos como es la evacuación de excretas.
•• La calidad del agua también puede ser de-
ficiente por fallas en los tratamientos o por
falta de control de la desinfección. La cali-
dad del agua cruda para ser potabilizada
está directamente relacionada con el éxito
o no de los tratamientos.
•• Entre las problemáticas más habituales
se encuentra la necesidad de dar factibi-
lidades de servicios a los nuevos desarro-
llos de las ciudades (permiso para cons-
truir con promesa de conexión futura de
agua y/o cloacas), lo que implica saber si
se cuenta con capacidad de agua y capa-
cidad de instalaciones. En este sentido, en
muchos casos se suele dar factibilidad y
después no se puede cumplir con los com-
promisos asumidos.
43 La protección de las fuentes implica impedir o subsanar
averías en las captaciones, evitar vertido de sustancias
contaminantes que puedan afectar el agua captada,
controlar las nuevas actividades que se desarrollen en
las áreas cercanas, tomar medidas de prevención y con-
trol en la toma. Existen medidas prácticas en el caso de
aguas subterráneas: se puede determinar la protección
por medio del perímetro o zonas inmediatas. Esto se
debe establecer según las características hidrogeoló-
gicas y geológicas de cada zona. Se pueden establecer
distancias en base a tipos de contaminantes, se pueden
restringir o prohibir determinadas actividades. En el caso
de toma superficial se debe analizar todo aquello que se
ubique aguas arriba de la toma.
•• Un aspecto de suma importancia es la gran
cantidad de pérdidas físicas, que incremen-
tan el costo de la producción de agua potable.
•• De similar importancia es el consumo per-
sonal y familiar excesivo de agua, el que
puede derivar de la desaprensión de los
usuarios y está facilitada por la ausencia de
sistemas de medición domiciliaria.
3.4.2.3 Sistemas de Evacuación de Efluentes.
•• Si bien es importante el crecimiento de las
redes de evacuación de efluentes dado el
déficit de las mismas, no se debe perder de
vista que estos sistemas, según la tecnolo-
gía seleccionada, ocasionarán barros y sóli-
dos excedentes del tratamiento que se de-
ben tratar y disponer, o sólo disponer.
•• La conexión de pluviales a los sistemas de
recolección cloacal, cuando estos últimos
se han diseñado como sistemas separados,
disminuyen su capacidad de conducción e
incrementan los costos de depuración. Es
necesario detectar y prohibir estas cone-
xiones o, en su defecto, calcular las redes
incluyendo los pluviales domésticos.
•• Es importante evitar la eutrofización44 de
lagos, lagunas y embalses debida a la des-
carga de efluentes domésticos directos o
indirectos sin tratamiento, por medio de
la implementación de tratamientos espe-
ciales o por la disposición de los líquidos o
derivación de aguas tratadas debajo de los
cuerpos receptores (lagos, lagunas, embal-
ses, etc.,)
3.4.3 Estrategias para el mediano plazo
En relación al mediano plazo y con el obje-
tivo de universalizar las prestaciones de abas-
tecimiento de agua y evacuación de excretas
a todos los asentamientos humanos, más allá
de las recomendaciones enunciadas como
inmediatas, se considera que se debe tender a
implantarse una gestión que incorpore los ras-
gos que se enuncian a continuación:.
•• Incorporar las buenas prácticas del uso ra-
cional de agua, en especial en aquellos lu-
gares y zonas donde no existen fuentes se-
guras y la obtención implica un alto costo
de tratamiento del agua. Asimismo, incor-
porar las nuevas tendencias de separación
de aguas grises y aguas negras.
44 Contaminación química del agua, producida por exceso
de nutrientes.
85
 •• Desarrollar la gestión a partir de un Plan Di-
rector Estratégico que consigne los linea-
mientos principales de las redes e instalacio-
nes, teniendo en cuenta los actuales usos del
suelo y los que se prevén. En el mismo, de-
ben quedar claras las tendencias previstas,
de modo que cuando se hagan ampliaciones
en el corto plazo respondan a los lineamien-
tos del mismo o sea sencillo adaptarlas. El
Plan debe ser una guía para la acción y tener
el dinamismo suficiente para absorber los
cambios que se produzcan en los distintos
períodos de diseño de las obras, de modo de
poder conocer los limitantes de las obras de
infraestructura y poder tomar medidas tran-
sitorias mientras se planifican las inversiones
que requieren fondos cuantiosos.
•• El Plan Director Estratégico debe conside-
rar las tendencias cuantitativas en la de-
manda de agua teniendo en cuenta las
tendencias demográficas y de crecimien-
to económico y la verdadera capacidad
de oferta actual, lo que significa analizar
la capacidad instalada de cada uno de los
componentes del sistema: obras de toma,
conducciones de transporte a plantas pota-
bilizadoras, unidades componentes de las
plantas, almacenamiento a nivel o eleva-
dos y, por último, la distribución, conside-
rando que puede haber unidades con dife-
rentes capacidades reales, (con superávit o
déficit). Posteriormente se puede observar
la relación entre la demanda y la capaci-
dad de producción para el caso de aguas
subterráneas y aguas superficiales, o el tra-
tamiento de los desagües, haciendo el se-
guimiento de dicha capacidad, a efectos de
anticiparse al momento en que la misma
quede por debajo de la curva de demanda.
•• Se deben ir completando las regulaciones
vigentes aplicables a todo el ejido urbano,
a partir de la detección de los temas no
regulados respecto de los usos del agua
para consumo humano y para otras acti-
vidades, así como del manejo de las aguas
de desagües.
•• En el Plan Director Estratégico, se debe
plantear el objetivo de lograr el re-uso de
las aguas tratadas.45 Asimismo, en casos
45 La Organización Panamericana de la Salud desarrolló
una investigación sobre el manejo de aguas residua-
les en Latinoamérica denominada “Sistemas Integrados
de Tratamiento y Uso de Aguas Residuales en América
Latina: Realidad y Potencial”. Se analizaron experiencias
de varios países, entre ellos el caso de la Provincia de
Mendoza, para recomendar estrategias para implemen-
tación de sistemas integrados de tratamiento y uso pro-
ductivo de las aguas residuales domésticas. El modelo
que se propuso permite desarrollar un modelo de ges-
86
donde sea posible, se debe tender a recu-
perar la energía generada en el tratamien-
to de los barros.
A lo largo de este título, se describieron bre-
vemente los distintos sistemas de provisión de
agua potable y eliminación de aguas servidas
en zonas urbanas, de modo tal de comprender
la intrínseca relación entre las soluciones elegi-
das y las diversas variables que constituyen el
problema: cantidad de población, tipo de suelo,
calidad del recurso hídrico disponible, recursos
económicos de las familias.
En este marco queda evidenciada la nece-
sidad y conveniencia de considerar la cuestión
de manera integral, teniendo en cuenta las ten-
dencias demográficas, el cuidado del medio
ambiente, la sustentabilidad de los sistemas y la
inclusión de todos los sectores de la población.
3.5 GESTIÓN DE LOS RESIDUOS
El presente módulo contiene información
básica sobre distintos aspectos vinculados al
tema de los Residuos Sólidos Urbanos (RSU),
denominación que incluye a todos aquellos
materiales que son restos de las actividades
humanas, considerados por sus generadores
como inútiles, indeseables o desechables y que
se presentan en estado sólido o semisólido.
Esta definición no agota todas las posibilidades
en que se presentan los residuos, pudiendo tam-
bién ser líquidos o gaseosos, o bien residuos peli-
grosos (o especiales), radiactivos y patogénicos.
3.5.1 Cuestiones generales
Los RSU se han convertido en uno de los
principales problemas ambientales urbanos,
debido al gran crecimiento de la masa de resi-
duos generados, lo que constituye un conflicto,
no sólo por el impacto ambiental derivado de
ellos, sino también por el creciente espacio que
requiere su disposición final.
Aunque el problema de los residuos sólidos ha
sido identificado desde hace varias décadas, las
soluciones que hasta ahora se han logrado son
tión para integrar el tratamiento de las aguas residuales
domésticas al uso productivo, utilizando tecnologías de
bajo costo y orientadas principalmente a remover los
organismos patógenos a efectos de proteger la salud
pública. La idea es reutilizar la materia orgánica y los
nutrientes que son aprovechados por la agricultura o
las áreas parquizadas. Entre las conclusiones se destaca
el uso de lagunas de estabilización. Es una tecnología
confiable y de baja inversión, que propone el riego en
actividades como la forestación, que son menos exigen-
tes en calidad sanitaria.
parciales y no abarcan a todas las ciudades; sobre
todo, no incluyen a la mayoría de las pequeñas.
Otra de las cuestiones que incide negativa-
mente en el logro de una gestión adecuada de
los residuos es el escaso conocimiento e interés
que la población tiene sobre su manejo y lo que
sucede más allá de los límites de su propiedad.
Lamentablemente, la ciudadanía está acos-
tumbrada a desvincularse del problema de los
residuos una vez que los saca de su vivienda, ya
que no indaga acerca de su destino final.46
En resumen, son varias las causas que origi-
nan la gestión inadecuada de los residuos sóli-
dos; entre las más importantes se encuentran.
•• El crecimiento urbano acelerado, que des-
borda la capacidad del Estado (municipios,
en este caso) para atender las progresivas
demandas por parte de la población.
•• La mayor cantidad de residuos generados
cada día como consecuencia de las pautas
de consumo.
•• Las crisis económicas de los países y la re-
ducción del gasto público, que afecta con
particular fuerza los presupuestos munici-
pales.
•• La dificultad estructural de los municipios
para prestar éste y otros servicios adecuada-
mente, que se origina en la obsolescencia de
los sistemas políticos que les dan soporte.
•• Los generalmente elevados costos de los
sistemas respectivos, a lo que se agrega la
inexistencia de sistemas adecuados de re-
caudación.
•• La actitud desaprensiva de la población
frente al problema, a lo que se suma la fal-
ta de educación sanitaria y de participación
comunitaria.
A partir de estas transformaciones, los RSU
han incrementado su volumen47 y su potencial
46 El hecho de que generalmente, en los sistemas tributa-
rios municipales, la gestión de los RSU no aparezca dis-
criminada sino en conjunto con otros servicios o en tasas
inmobiliarias, impide que los contribuyentes conozcan
específicamente lo que a cada uno le cuesta la adminis-
tración pública de sus RSU.
47 En la década del setenta los ciudadanos latinoamerica-
nos generaban entre 200 y 500 gramos diarios de resi-
duos per cápita, mientras que actualmente los valores
alcanzan los 500 a 1000 gramos, según informa la Orga-
nización Panamericana de la Salud. Esto, en términos de
promedio, sin considerar las diferencias relativas, deriva-
das de la pertenencia a diversos sectores sociales.
riesgo para el ambiente y la salud humana. Ade-
más, han adquirido características que hacen
más dificultoso su tratamiento y manejo:
•• Ocupan volúmenes descomunales: por los
nuevos y voluminosos embalajes, y por el
incremento de RSU per cápita.
•• Son menos biodegradables: por las carac-
terísticas de los nuevos materiales.
•• Son cada vez más peligrosos: es frecuente
encontrar en estos “nuevos residuos sólidos
urbanos”, residuos patogénicos (pañales
descartables, y otros elementos provenien-
tes de prácticas médicas familiares), latas
con restos de plaguicidas, solventes, bate-
rías, pilas, etc.
Para atender todos los inconvenientes deri-
vados de una inadecuada gestión de los RSU, se
propugna la adopción de lo que se denomina
Gestión Integral de los RSU (GIRSU), asociada
al control de todo el proceso de manejo de los
RSU, desde su generación hasta su disposición
final, de forma que armonice con los principios
de la salud pública, de la conservación del medio
ambiente, de la economía y de la ingeniería.
3.5.2 Problemáticas más habituales y
alternativas de gestión
La adopción de una gestión integral de RSU
por parte del municipio requiere del estableci-
miento de una serie de objetivos, programas y
metas que necesariamente implican una fuerte
inversión pública. No obstante, existen algunas
acciones o políticas focalizadas de alto impacto
que contribuyen a evitar el riesgo en la salud
de la población, consecuencia de una inade-
cuada gestión de RSU. Las mismas se detallan
a continuación con la finalidad de dar opciones
inmediatas a nivel municipal. Finalmente, se
desarrollan los contenidos de la GIRSU.
3.5.2.1 Acciones y políticas focalizadas
a. Basurales a cielo abierto
La mayoría de los pequeños y medianos
municipios no cuentan con una gestión integral
de los RSU y realizan su disposición en basurales
a cielo abierto. Históricamente, se localizaron
en terrenos bajos y a una distancia considerable
de las ciudades. El crecimiento de dichas ciuda-
des sin una adecuada planificación, hace que
actualmente muchos basurales se encuentren
en la periferia del ejido urbano, convirtiéndose
en un área de conflicto para las inmediaciones.
87
 Cabe señalar que se está en presencia de un
foco de contaminación complejo que requiere
un análisis pormenorizado para su comprensión
y la determinación de los posibles riesgos que el
mismo puede ocasionar, ya que es común encon-
trar residuos industriales y patogénicos en la
composición de los residuos de los basurales a
cielo abierto de muchas ciudades de nuestro país.
El principal problema que generan los RSU es
que los mismos permanecen en el ambiente por
largos períodos, ejerciendo su proceso contami-
nante a través de sus lixiviados, provocando la
contaminación de las aguas subterráneas (Fig. 1).48
Cuando en las napas freáticas y en las napas
confinadas detectamos valores superiores de
50 PPM de nitratos (a modo de ejemplo), estas
aguas ya no son aptas para el consumo humano.
El consumo continuo de aguas con altos con-
tenidos de nitratos, sobre todo en lactantes, se
encuentra asociado a graves enfermedades.
Además, resultan el ambiente ideal para la
generación de enfermedades que pueden lle-
gar directamente al hombre o a través de inter-
mediarios como los animales que le sirven de
alimento49. Es frecuente observar que en el ver-
tedero hay animales de corral sueltos que viven
e, incluso, son posteriormente comercializados
sin ningún tipo de controles bromatológicos.
A su vez, los basurales provocan incendios,
(por auto combustión, producto de la genera-
ción de metano y las altas temperaturas) cuyos
humos causan la contaminación atmosférica,
como así también accidentes automovilísticos,
originan malos olores y deprecian los valores
inmobiliarios de su entorno.
Hasta tanto no se encare un Plan de Ges-
tión Integral, en el caso de los basurales a cielo
abierto o vertederos, es indispensable adoptar
una serie de medidas precautorias, tales como:
•• Cercado del vertedero
•• Evitar el ingreso de toda persona ajena al
municipio (trabajadores informales, ciru-
jas), hasta tanto no se los pueda incorporar
a un programa concertado.
48 Se denomina lixiviado al líquido resultante de un pro-
ceso de percolación (paso lento de un fluido a través
de un material poroso). En el caso de los basurales se
refiere expresamente a los líquidos que se desprenden
de los residuos depositados en el mismo.
49 En los basurales a cielo abierto, los perros, gatos, mos-
cas y roedores actúan como vectores que transmiten
más de 45 enfermedades entre ellas, el cólera, el dengue
hemorrágico, la fiebre amarilla, la leptospirosis, la polio-
mielitis aguda, la hepatitis vírica y la tuberculosis.
88
•• Evitar el ingreso de animales y todo aque-
llo que implique un potencial riesgo en la
salud humana.
•• Establecer un sistema de vigilancia coordi-
nado con los vecinos de la zona, para evitar
nuevos vuelcos.
•• Provisión, transporte y preparación de sue-
lo para su cobertura.
•• Instalar pozos de monitoreo de aguas arri-
ba y abajo, para controlar si la contamina-
ción producto de los lixiviados ha alcanza-
do las napas freáticas.
•• Desarrollar pantallas forestales para evi-
tar, conjuntamente con el cerco, las vola-
duras y el impacto visual de la zona.
b. Sitios de Referencia
Además, de los vertederos a cielo abierto, es
habitual la presencia de otros sitios de acumula-
ción de RSU provocados por la falta de recolec-
ción. Estas acumulaciones de residuos de menor
tamaño (pero igualmente contaminantes) a las
que podemos denominar “sitios de referencia”,
merecen un tratamiento especial.
Su localización remite principalmente a
terrenos baldíos, esquinas, caminos laterales,
casas abandonadas, etc. Para su erradicación,
el municipio debe reforzar la recolección en las
áreas donde se encuentre este problema y seña-
lizar con carteles los lugares donde los vecinos
disponían los residuos de modo de evitar nuevos
vuelcos.
c. Integración de las actividades informales de
recuperación
Un enfoque que no debemos dejar de con-
templar a la hora de realizar una política activa
en materia de RSU, es el enfoque social que, en
este tema, incluye miles y miles de familias que
en nuestro país buscan diariamente su sustento
en la basura.
Como primera medida se recomienda:
•• Interactuar (entablar gestiones) con los deno-
minados trabajadores informales o “cirujas”.
•• Determinar cuáles son sus condiciones de
salud.
•• Analizar su situación habitacional, sanita-
ria y social.
 En este aspecto, los municipios deberán a. Generación
hacer un gran esfuerzo para incorporar den-
El concepto de Generación se vincula a nues-
tro de sus programas de tratamiento de RSU a
tras prácticas de consumo cotidiano y refiere a
estos operadores informales, para que su activi-
la generación de residuos como consecuencia
dad pase a la formalidad, por todas las ventajas
directa de cualquier tipo de actividad desarro-
sociales y ambientales que ello implica.
llada por el hombre, proveniente de diversos
orígenes: residencial, comercial, industrial, etc.
d. Campañas de educación y pruebas piloto
Los nuevos estilos de vida, el modelo de cre-
Toda acción que concurra a un mejoramiento
cimiento económico predominante, tanto en los
de la gestión de los RSU, tanto sea para imple-
países centrales como en los periféricos y en
mentar un programa de gestión integral, como
los de desarrollo acelerado, así como los nue-
para acciones preliminares de menor escala pero
vos materiales y modalidades de presentación
igual sentido, requiere contar con la aceptación
de los productos provocan un incremento y una
explicita de la comunidad para resultar exitoso.
variación en la composición de los residuos sóli-
dos urbanos. Hace no muchos años, la composi-
Por ello, es necesaria la realización de cam-
ción de los residuos de países como Argentina
pañas permanentes de educación y concientiza-
consistía en un alto porcentaje de materia orgá-
ción, a fin de que la ciudadanía conozca todos
nica biodegradable; actualmente, el plástico, el
los beneficios ambientales, culturales y sociales
papel, el vidrio y el metal aumentan cada vez
que le brinda. Lamentablemente, es frecuente
más su presencia en los volúmenes generados.
observar cómo estas campañas resultan espas-
módicas, al igual que las denominadas pruebas
La reducción en origen está comprendida en
piloto de reciclado en barrios seleccionados.
el concepto de Producción Limpia y Consumo
Estas acciones aisladas, lejos de brindar una
Sustentable (PL y CS), que intenta minimizar la
efectiva apropiación de los programas, desa-
producción de residuos. Requiere de una signi-
lientan la participación y las acciones futuras. La
ficativa transformación de los modelos de pro-
continuidad y mantenimiento de esta estrategia,
ducción y consumo para lograr la utilización
permitiría –en cambio- materializar una política
sostenible de los recursos y prevenir la conta-
de estado municipal en la materia.
minación generada por los procesos de pro-
ducción de los bienes, por su uso, consumo y
3.5.2.2 Gestión integral de residuos sólidos disposición final.
urbanos (GIRSU)
La cantidad de residuos a disponer podrá dis-
La Gestión Integral es un sistema de manejo
minuir aún más si los residuos que no pueden
de los Residuos Sólidos Urbanos que, basado en
dejar de generarse son sometidos a procesos de
el Desarrollo Sustentable, tiene como objetivo
re-uso y reciclado tantas veces como sea posi-
primordial la reducción de los residuos envia-
ble, antes de ser descartados definitivamente
dos a disposición final como medio idóneo para
y enviados a su disposición final. El proceso de
reducir sus impactos asociados y los costos de
reciclado, al utilizar como insumo los materiales
su manejo, con la finalidad de preservar la salud
recuperados de los RSU dando lugar a su valori-
humana, mejorar la calidad de vida de la pobla-
zación, permiten, al mismo tiempo, reemplazar
ción, como así también el cuidado del ambiente
y ahorrar los recursos naturales que sustituyen.
y la conservación de los recursos naturales.
Es necesario aclarar que el re-uso y reci-
El sistema GIRSU se impuso como el método
claje de los bienes valorizables que provienen
adecuado para el manejo de los RSU luego de
de los residuos no es algo reciente en nuestro
años de estudio, de numerosas experiencias
país. Tradicionalmente se recuperaban materia-
realizadas en el mundo y del concurso de las
les de acuerdo al mercado existente para ellos.
ciencias exactas, médicas, naturales, sociales,
Prácticamente todos los materiales son recupe-
económicas y del desarrollo tecnológico.
rados directamente de las calles o en los basu-
rales por recuperadores informales y luego son
Las etapas características de la GIRSU son:
vendidos a intermediarios (acopiadores) para su
•• Generación reinserción en el mercado.

•• Recolección y Transporte Respecto al procesamiento de los residuos

existen, especialmente, en las áreas metro-
•• Tratamiento politanas y algunos otros puntos del país,
empresas dedicadas a la industrialización de
•• Disposición Final

89
materiales segregados, entre los que se des-
tacan los plásticos, vidrios, textiles, metales,
papel, cartón y otros.
En algunas ciudades se practica la segre-
gación y recolección diferenciada domicilia-
ria, con lo cual se logra una notable mejora en
el rendimiento, sumado a los beneficios para
los recuperadores, considerando que no es lo
mismo la recuperación de residuos cuando
éstos se encuentran mezclados que cuando no
lo están.
En cuanto al compostaje se ha detectado que
su práctica formal está más difundida en las ciu-
dades pequeñas, aunque es importante men-
cionar que las tres áreas metropolitanas más
grandes del país, Gran Buenos Aires, Gran Cór-
doba y Gran Rosario tienen instalaciones para
producir compost.
b. Recolección y Transporte
La Recolección es la actividad consistente en
recoger los residuos dispuestos en los sitios indi-
cados y su carga en los vehículos recolectores.
La recolección podrá ser:
•• General: sin discriminar los distintos tipos
de residuos.
•• Diferenciada: discriminando por tipo de re-
siduo en función de su posterior tratamien-
to y valoración.
El Transporte comprende el traslado de los
residuos entre los diferentes sitios comprendi-
dos en la gestión integral. Cabe destacar que
esta etapa de la gestión conlleva grandes cos-
tos; en tal sentido será necesario tomar precau-
ciones vinculadas a alcanzar la mayor eficiencia.
En la mayoría de las ciudades medianas y
pequeñas de nuestro país, el servicio de recolec-
ción y transporte es operado por los municipios
en forma directa o mediante la contratación de
operadores privados. Éstos pueden ser empre-
sas especializadas o cooperativas locales, cuyos
fines suelen incluir simultáneamente la pres-
tación de otros servicios (provisión de energía
eléctrica, agua potable, gas u otros). Las ciuda-
des de mayor envergadura recurren en general
al sector empresarial o a modalidades mixtas
(empresa-municipio).
En base a la información obtenida de 83
municipios, la cobertura del servicio de recolec-
ción supera al 90% de la población, y presentan
frecuencias adecuadas a los tamaños poblacio-
90
nales (entre 5 y 6 días por semana en las ciu-
dades grandes y medianas, tendiendo a ser de 3
días por semana en las ciudades pequeñas).
Las Estaciones de Transferencia son ins-
talaciones donde los residuos de los vehícu-
los recolectores son transferidos a equipos de
transporte de gran capacidad de carga, los cua-
les finalmente son los encargados de llevar los
residuos a las Plantas de Tratamiento o al Cen-
tro de Disposición Final.
En nuestro país hay pocos casos de Estacio-
nes de Transferencia: 3 en la Ciudad de Buenos
Aires y otras 3 en las ciudades de Rosario (Santa
Fe), Carlos Paz y Unquillo (Córdoba) respectiva-
mente.
Ello se debe a que los sitios de disposición
final están ubicados en las cercanías de los cen-
tros urbanos. Según un relevamiento realizado
en 83 municipios éstos se encuentran -en pro-
medio- a 8,4 km del centro de las ciudades y a
3,6 km del límite de las zonas urbanas.
c. Tratamiento
Las Plantas de Tratamiento son instalacio-
nes a las cuales llegan los residuos provenien-
tes de la recolección, sea esta diferenciada o no,
para su clasificación y enfardado según el tipo
de material, para su posterior venta e ingreso a
nuevos procesos productivos.
En nuestro país aproximadamente un 15%
de las localidades más pequeñas (entre 2.000 y
10.000 habitantes) tienen recolección selectiva
y plantas de tratamiento de los residuos para
su posterior reciclado y compostaje, en el caso
de los residuos orgánicos, siendo creciente el
número de comunidades que adhieren a este
tipo de manejo.
La fracción valorizable de los RSU es alta. Al
margen del listado de residuos potencialmente
recuperables, en el país se trabaja mayoritaria-
mente de manera informal con los siguientes
materiales: papel y cartón, vidrio, plástico (PEAD
y PET), aluminio y chatarra. La situación macro-
económica y las fluctuaciones propias de cada
uno de los potenciales mercados inciden en la
posibilidad de la recuperación de residuos para
su efectiva valoración.
El tratamiento biológico o compostaje es
el proceso biológico de descomposición de la
materia orgánica contenida en los restos de
origen vegetal y animal. En los RSU estos restos
corresponden a algunos alimentos y residuos
de jardín.
 El resultado final de este proceso es un pro-
ducto que se puede aplicar al suelo para mejo-
rar sus características, sin causar riesgos al
ambiente. Asimismo, se puede obtener biogás
El compostaje se realizaba en el medio rural,
desde hace mucho tiempo, mediante el uso de
restos vegetales y estiércol animal. También,
es posible compostar la fracción orgánica de
los RSU en forma controlada, en instalaciones
industriales llamadas Plantas de Clasificación y
Compostaje.
El proceso de compostaje puede ocurrir por
dos métodos:
•• Método natural: la fracción orgánica de los
residuos sólidos se lleva a un patio y se co-
loca en pilas de forma variada. La aeración
necesaria para el desarrollo del proceso de
descomposición biológica se obtiene por
volteos periódicos con la ayuda de un equi-
po apropiado. El tiempo para que el proceso
concluya, varía de tres a seis meses, según la
temperatura ambiente y la estación del año.
•• Método acelerado: la aeración se produce a
través de tuberías perforadas, sobre las cua-
les se colocan las pilas de residuos sólidos,
o en reactores rotatorios, dentro de los cua-
les se colocan los residuos, que avanzan en
sentido contrario al de la corriente de aire,
los que posteriormente se apilan, como en
el método natural. El tiempo de permanen-
cia dentro del reactor es de unos cuatro días,
y el tiempo total del compostaje acelerado
es de dos meses aproximadamente.
La fracción orgánica contenida en los RSU
varía significativamente de una región a otra.
En la mayoría de los países industrializados la
fracción orgánica representa el 20% de los RSU,
mientras que en los países menos desarrollados
la materia orgánica puede llegar a exceder el
50% de éstos. Considerar los residuos orgánicos
tiene varios beneficios: convertirlos en un pro-
ducto útil (compost) o recuperar energía. Es per-
tinente señalar que separar la fracción orgánica
de los RSU, reduce la cantidad de biogás o lixi-
viado generado en los Rellenos Sanitarios.
d. Disposición Final
La Disposición Final es la última etapa en
el manejo de RSU y comprende al conjunto de
operaciones destinadas a lograr el depósito per-
manente de los residuos sólidos urbanos, que no
han podido ser recuperados por los métodos de
valorización adoptados.
Los municipios más grandes (más de 500.000
habitantes) y las capitales de provincia utilizan
sistemas de Relleno Controlado (RC) o, en menor
medida, sistemas de Disposición Semi-Controlada
(DSC). Por su parte, más del 70% de los municipios
de poblaciones menores a los 10.000 habitantes
vierten sus residuos en Basurales a Cielo Abierto,
porcentaje que no baja de un 50% en las ciudades
de entre 10.000 y 100.000 habitantes.
El Relleno Sanitario para la disposición final
de RSU tiene en cuenta principios de ingenie-
ría sanitaria para la adecuada disposición final
de residuos, a fin de evitar riesgos a la salud
pública y el ambiente.
El relleno sanitario (RS) es una obra de inge-
niería que consiste en enterrar los RSU de
manera apropiada. Un RS se debe ubicar en un
lugar cuidadosamente seleccionado, el cual
debe contar con las características técnicas y de
seguridad adecuadas para no influir negativa-
mente sobre su entorno.
Un RS se conforma por una o más secciones
llamadas celdas, que pueden ser fosas, superficies
planas o depresiones naturales, donde se colocan
los RSU (FiguraNº 31). Regularmente las celdas
son cuadradas desde 60 hasta 300 m de largo y
de 4.5 a 15 m de ancho y con pendientes laterales.
Las fosas suelen tener de 1 a 3 m de profundidad.
El fondo de la celda se recubre con una capa de
material impermeable; actualmente se usa para
este fin la geomembrana sintética elaborada con
polietileno de alta densidad (PEAD).
Los RSU se van compactando y acomodando
en la celda; al final de la jornada de trabajo,
se cubren con materiales impermeables como
suelo del lugar o arcilloso, para dar una mejor
apariencia, evitar la dispersión de los residuos
y olores, y limitar la salida o entrada de fauna
nociva. Está cobertura diaria distingue un RS de
un basural a cielo abierto.
La descomposición de la materia orgánica
contenida en los RSU depositados en un RS pro-
duce biogás, que es una mezcla de gases rica en
metano y dióxido de carbono. La percolación de
las aguas pluviales, a través de las capas de RSU
al interior del RS, reacciona con los diversos mate-
riales allí dispuestos, originándose líquidos deno-
minados lixiviados altamente contaminantes. En
consecuencia, un RS debe contar con sistemas de
captación tanto para biogás como para lixiviado,
para evitar los efectos adversos al ambiente.
La vida útil de un RS depende de la canti-
dad de RSU que pueda albergar hasta su lle-
nado. Además depende en gran medida de la
91
capacidad del terreno elegido para el sitio. Por
lo tanto, datos importantes a conocer para el
diseño de un RS son el tamaño de la población y
el tipo de residuos generados en la región.
Cuando un RS llega al final de su vida útil
(generalmente entre 5 y 20 años), se procede
a su clausura y saneamiento, convirtiéndolo en
centro recreativo o área verde. Sin embargo,
es preferible mantenerlo cerrado, vigilándolo
como mínimo por 30 años. Esto significa efec-
tuar un monitoreo de biogás, lixiviado, aguas
subterráneas y vegetación aledaña, pues al ser
el RS un sistema muy complejo de biodegrada-
ción anaeróbica, no es siempre factible prever
la evolución de sus efectos al ambiente.
En la mayoría de los Rellenos Sanitarios
existentes, se realiza la desgasificación pasiva
de los módulos mediante chimeneas de ven-
teo. Sin embargo, desde hace un tiempo, han
surgido en Argentina iniciativas para utilizar
sistemas activos de desgasificación y quema
-sin perjuicio de su aprovechamiento para uti-
lización energética-, incentivadas por el Meca-
nismo de Desarrollo Limpio previsto en el
Protocolo de Kyoto, que permite certificar la
cantidad de gases tratados y emitir los bonos
correspondientes para comercializarlos en el
mercado internacional. De esta manera, más
allá de la mejora ambiental que significa dismi-
nuir la emisión de gases de efecto invernadero,
puede obtenerse financiamiento adicional
para solventar el manejo de los RSU.
La localización de los rellenos sanitarios es
una decisión que debe adoptarse con cuidado-
sos y diversos recaudos. Puede mencionarse al
respecto la necesidad de:
•• Estudios ambientales que analicen alterna-
tivas de localización del predio en función
de minimizar el impacto negativo en los re-
cursos naturales y en el medio social.
•• Estudios de localización y circulación que
evalúen las alternativas de distancia y ac-
ceso con relación al núcleo urbano, consi-
derando la existencia y/o la necesidad de
rehacer o mejorar las vías de acceso, ya
que es imprescindible contar todos los días
con un piso firme que permita el acceso ve-
hicular.
•• En cuanto a los aspectos políticos y socia-
les, se debe contar con la aceptación de
la comunidad a la que se pretende brin-
dar un servicio. Por tal motivo, resulta su-
mamente compleja la decisión de estable-
cer la localización de un relleno sanitario
92
sobre todo si se pretende incorporar resi-
duos que no se han producido en la loca-
lidad.
El rechazo que manifiestan los vecinos ante
la posibilidad de tener un relleno sanitario
en las cercanías, fenómeno al que se deno-
mina comúnmente como efecto NIMBY (no
en mi patio trasero, por sus siglas en inglés),
tendrá que merecer una atención especial
por parte de la comuna, si es que se preten-
de llevar adelante políticas donde prime la
participación y el consenso.
3.5.3 Estrategias para el mediano plazo
Obviamente, la Gestión Integral de los Resi-
duos Sólidos Domiciliarios es la estrategia
recomendable para todos los asentamientos
urbanos.
A pesar de que los esfuerzos económicos y
técnicos que requiere su implementación no
están al alcance de muchos municipios por su
escasa escala o por insuficiencias presupuesta-
rias, los criterios que la misma implica deben ser
el camino a seguir para perfeccionar los siste-
mas actuales de manejo de los RSD.
Entre los mismos, es destacable la minimi-
zación de la generación de residuos. Aunque
este logro no depende de fenómenos locales
sino de circunstancias culturales de índole glo-
bal, obviamente es un factor clave para el mejor
manejo de los RSU al que las políticas educati-
vas específicas debieran dar alta prioridad.
Entre los restantes criterios que incluye la
GIRSU también resulta indispensable la promo-
ción del re-uso y la recuperación de los RSU, sis-
tematizando y legalizando las formas actuales
en que se desarrolla, tanto en consideración a la
situación social de sus operadores, como a la fun-
ción económica y ambiental que implican las acti-
vidades que viene desarrollando informalmente.
Para cerrar este tema, cabe destacar que
es condición indispensable para toda solución
parcial o integral de la Gestión de los Residuos
Domiciliarios, que toda la población, tanto la
que desarrolla funciones efectivas en el pro-
ceso de gestión, como la comunidad en general,
que es la productora de los residuos y la recep-
tora de sus efectos, debe asumir el compromiso
social de desarrollar una adecuada GRD, desde
sus instancias de producción a su etapa de dis-
posición, por los beneficios que la misma con-
lleva para la calidad del ambiente.
 Figura Nº 31
Estructura de un
relleno sanitario

1. Módulo cerrado y parquización 7. Bernas delimitan los sectores y celdas para llenado
2. Diariamente la basura se tapa con una capa de tierra compacta 8. Impermeabilización con polietileno de alta densidad (1500
micrones) que evita la filtración de líquidos que contaminen las
3. Tubos de monitoreo de gases
napas
4. Frente de descarga
9. Aguas subterráneas
5. Terraplén perímetro
10. Pozos de monitoreo de aguas subterráneas
6. Extracción de líquidos lixiviados para su posterior tratamiento

3.6 CONSIDERACIONES FINALES SOBRE
LA GESTIÓN DE LA CIUDAD
Este capítulo abordó una serie de cuestiones
vinculadas con la gestión urbana. Al identificar
las principales problemáticas y plantear una
serie de soluciones posibles, se buscó proveer
herramientas claras para quienes operan acti-
vamente sobre el espacio urbano, en vistas a
lograr ciudades más ordenadas, inclusivas y sus-
tentables.
Si bien el desarrollo de las temáticas estu-
vieron cruzadas por una enorme variedad de
dimensiones, lo cual da cuenta de la comple-
jidad que caracteriza a todo espacio urbano,
dos ejes comunes atraviesan la totalidad de las
cuestiones incluidas. Resulta conveniente desta-
carlos, a modo de síntesis y reflexión final sobre
la gestión de la ciudad.
En primer lugar, la perspectiva adoptada es
compleja, es decir, integra las cuestiones técni-
cas con los aspectos sociales, políticos y econó-
micos que cruzan el espacio urbano.
En segundo lugar, la mirada estuvo centrada,
en los habitantes de la ciudad como principa-
les destinatarios de las intervenciones: cada una
de las cuestiones consideradas en este capítulo,
fue abordada enfatizando sus efectos sobre la
vida cotidiana de la población que habita los
asentamientos urbanos.
Por ejemplo, la gestión del hábitat se plan-
teó como un compromiso político-técnico
tendiente al cumplimiento progresivo de los
derechos humanos para todos los habitantes
de la ciudad, sin distinción de ningún tipo. Algo
similar se propuso en el apartado siguiente, en
el cual el control y la planificación de la movili-
dad se presentaron como medios efectivos para
democratizar el acceso a las centralidades, y la
conectividad en general, evitando las tenden-
cias a la fragmentación espacial. En cuanto al
saneamiento, las cuestiones técnicas estuvieron
cruzadas por la priorización de la necesidad de
proveer de infraestructura a la mayor cantidad
posible de población, evitando que extensas
áreas de la ciudad se mantengan en condicio-
nes precarias, con la consiguiente vulneración
de los derechos de sus habitantes. Finalmente,
la gestión de los residuos se desarrolló en térmi-
nos técnicos pero destacando la necesidad de
que la población pueda participar activamente,
tanto en la toma de decisiones sobre esta temá-
tica, como en la concientización de un trata-
miento responsable de los deshechos.
En síntesis, se postula una gestión urbana
que, desde un compromiso polítuco-técnico, se
constituya en una herramienta eficaz para el
mejoramiento de la calidad ambiental de nues-
tras ciudades y las condiciones de vida de sus
habitantes.

93
EPÍLOGO
La conclusión de una tarea, como ha sido en este
caso la elaboración de la Agenda Urbana, con-
lleva un momento de balances: balance acerca
de la pertinencia del abordaje realizado, sobre
la calidad del material elaborado, sobre el
impacto que tendrá en sus destinatarios, sobre
la continuidad que tendrá el emprendimiento.
todas las circunstancias concurrentes, como a
una eventual constelación astral. Por el con-
trario, implica que a la tarea profesional debe
incorporarse una cualidad muy especial: procu-
rar que la constelación se produzca; valiéndose
para ello de procesos de animación, de difusión,
de convocatoria y de provocación, inclusive.

Muchos de estos interrogantes encontrarán su
contestación en el tiempo, según la difusión que
se logre y las respuestas que vaya recibiendo.
Mientras tanto, sólo cabe reiterar algunas cues-
tiones significativas que estuvieron presentes en
la intención de sus autores y colaboradores.
La Agenda no pretende ser un pronunciamiento
acabado; es sólo una serie de respuestas prelimi-
nares a un conjunto de cuestiones seleccionadas
como relevantes para el objetivo perseguido; y
ese objetivo es, como ya lo hemos señalado, apor-
tar a los procesos de actualización y perfecciona-
miento de los profesionales y técnicos que están
a cargo de responsabilidades de gestión urbana,
pero con dificultades para acceder a ámbitos
donde puedan debatir las problemáticas, las res-
puestas y las incertidumbres que las tareas a desa-
rrollar les plantean, en los nuevos contextos que
se están viviendo. Más aún, también podría ser un
documento abierto. Podría ser una primera ver-
sión de algo que se va construyendo con el aporte
de sus autores y de sus lectores.
Esto complejiza la tarea de los técnicos y pro-
fesionales que están a cargo de responsabilida-
des de gestión, pero se ha tornado un requisito
indispensable, si es que se aspira a que los esce-
narios socio-urbanos donde transcurre la vida
de más del 90% de la población nacional, sean
más apropiados, saludables y amigables, en tér-
minos generales, y socialmente más accesibles y
equitativos, en términos particulares.
Los técnicos y profesionales de la gestión
urbana, ubicados socialmente entre la diver-
sidad de intereses del estrato político y la
diversidad de expectativas de los distintos gru-
pos comunitarios, y ubicados gnoseológica-
mente entre un pasado que debe ser develado
para comprender el presente y un futuro que
requiere ser modelado en sus rasgos estructu-
rales para poder tomar decisiones al respecto,
ameritan todos los esfuerzos que sea posible
desarrollar, para que puedan abordar bien per-
trechados la difícil y apasionante tarea que tie-
nen por delante.

También es oportuno recordar que para cum-

plir dicho objetivo de actualización y perfeccio-
namiento, se concibió un guión que, evitando las
teorizaciones profundas y los meros catálogos,
se mantuviese entre la conceptualización y la
operatividad; difícil equilibrio que esperamos
haber conjugado adecuadamente.. Dicha elec-
ción justifica las tres Partes en que se programó
y elaboró la Agenda: la reflexión sobre la ciu-
dad, el conocimiento de la misma y la gestión de
sus aspectos más importantes.

Por fuera de las cuestiones referidas a la

actualización y perfeccionamiento profesional,
no puede dejar de recordarse que la gestión
urbana es una actividad político-técnica; o sea
que su éxito no depende sólo del mejor apres-
tamiento que logren los profesionales y técni-
cos que participen en ella. Como hemos visto; en
especial a lo largo de la reseña de las instancias
metodológicas, estamos ante una gestión social
que debe conjugar el saber técnico-profesional,
la voluntad política y las expectativas de los
diversos grupos de la comunidad.

Esta múltiple y nada fácil concurrencia no

debe implicar que los agentes técnico-profesio-
nales se queden esperando que el azar reúna

97
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