Teoría Política y

Constitucional

Teoría del Estado...............................................................................................................3

El Estado.........................................................................................................................3
Concepto.........................................................................................................................................................3
Características.................................................................................................................................................4
Origen..............................................................................................................................................................4
Legitimación del Estado..................................................................................................................................5
La evolución del Estado...................................................................................................................................6
Elementos en particular..................................................................................................................................9
Estado y Derecho..........................................................................................................................................22
Fines del Estado.............................................................................................................................................23
Formas de Estado..........................................................................................................................................25

El Estado de Derecho....................................................................................................37
Terminología y concepto...............................................................................................................................37
Antecedentes históricos................................................................................................................................37
Caracteres generales del Estado de Derecho...............................................................................................37
Clases.............................................................................................................................................................38
Estado de Derecho en la Constitución de 1980............................................................................................40

Regímenes Políticos.........................................................................................................40
Concepto......................................................................................................................40
Las clasificaciones clásicas de formas de gobiernos.......................................................41
Aristóteles.....................................................................................................................................................41
Polibio............................................................................................................................................................41
Cicerón..........................................................................................................................................................42
Santo Tomás..................................................................................................................................................42
Maquiavelo....................................................................................................................................................43
Montesquieu.................................................................................................................................................43
Rousseau.......................................................................................................................................................44

Clasificaciones de los regímenes políticos contemporáneos..........................................44

Clasificación de Loewenstein........................................................................................................................44
Tipología y clasificación de Burdeau.............................................................................................................45
Clasificación de Raymond Aron.....................................................................................................................45
 Clasificación de Jiménez de Parga.................................................................................................................46

Democracia...................................................................................................................47
Principios e instituciones de la democracia..................................................................................................47
Concepto.......................................................................................................................................................57
Clasificación...................................................................................................................................................57

Democracia y Estado de Derecho..................................................................................60

Formas de democracia representativa..........................................................................61
El parlamentarismo.......................................................................................................................................61
El presidencialismo........................................................................................................................................67

Las autocracias.............................................................................................................72
Especies de autocracias.................................................................................................................................73

El totalitarismo.............................................................................................................74
Antecedentes del totalitarismo....................................................................................................................74
Caracteres del totalitarismo..........................................................................................................................74

Democracia y participación política.................................................................................75

Fuerzas políticas...........................................................................................................75
La opinión pública.........................................................................................................................................77
Los partidos políticos.....................................................................................................................................81
Los grupos de presión...................................................................................................................................92
Burocracia y fuerzas armadas como fuerzas políticas..................................................................................95

Representación y participación......................................................................................101
Estado de derecho......................................................................................................102
La representación política...........................................................................................102
El sufragio...................................................................................................................103
Concepto de sufragio..................................................................................................................................103
Evolución del sufragio.................................................................................................................................103
El sufragio admite diversas clasificaciones.................................................................................................104

Sistemas electorales...................................................................................................104
Concepto.....................................................................................................................................................104
Sistemas establecidos en Chile...................................................................................................................108

Instituciones de democracia semidirecta....................................................................111

1
Teoría del Estado
El Estado
Concepto
Georg Jellinek distingue desglosa el concepto de estado en dos grandes aristas:
Criterio Sociológico: “Es la unidad de asociación dotada originariamente de poder de
dominación, y formada por hombres asentados en un territorio”.
Criterio Jurídico: “la corporación formada por un pueblo, dotada de poder de mando
originario y asentada en un territorio determinado; o para aplicar un término muy en uso, la
corporación territorial dotada de un poder de mando originario”.
Concepción sociológica de Hermann Heller

Heller
Define Heller el Estado como “una estructura de dominio duraderamente renovada a través
de un obrar común actualizado representativamente, que ordena en última instancia los
actos sociales sobre un determinado territorio”.
Aparece aquí el poder monopolizado territorialmente, la existencia de un orden jurídico y
administrativo organizado como sistema, que descansa sobre disposiciones fundamentales,
y la existencia de cuerpo administrativo consagrado a su cumplimiento”.
El género próximo del Estado es, pues, la organización, la estructura de efectividad
organizada en forma planeada para la unidad de la decisión y la acción. La diferencia
específica, con respecto a todas las demás organizaciones, es su calidad de dominación
territorial soberana. En virtud de la soberanía y la referencia al territorio del poder estatal,
todos los elementos de la organización estatal reciben su carácter específico. El Estado es
soberano única-mente porque puede dotar a su ordenación de una validez peculiar frente a
todas las demás ordenaciones sociales, es decir, porque puede actuar sobre los hombres,
que con sus actos le dan realidad de muy distinta manera a como lo hacen las otras
organizaciones.
Concepción jurídica de Hans Kelsen
Para Kelsen, el Estado es la totalidad del orden jurídico en cuanto constituye un sistema, o
sea, una unidad cuyas partes son interdependientes, que descansa en una norma hipotética
fundamental”. El Estado no es, en consecuencia, otra cosa que la personificación del orden
jurídico que lo constituye y con el cual se identifica. A diferencia de la concepción
sociológica, el Estado no existe como organización, a la que posteriormente se data de
personalidad jurídica, sino que nace juntamente con el orden jurídico que lo constituye, es
expresión del conjunto normativo. El Estado se identifica con el Derecho y no es una entidad
diferente ubicada tras él.
Concepción de Georges Burdeau
Desde el punto de vista del poder político, Georges Burdeau define el Estado como “el
titular abstracto y permanente del poder, del que los gobernantes sólo son agentes
esencialmente pasajeros”.

2
El Estado es el soporte del poder, independientemente de las personalidades gobernantes y
nace cuando surge la idea de una posible disociación entre el poder y el individuo que lo
ejerce. Si el poder deja de incorporarse a la persona del jefe, no puede quedarse sin titular,
le hace falta un soporte. Este soporte será el Estado, considerado como sede del poder
político. Reducido a su desnudez esencial, el Estado es, pues, un concepto; sólo existe
porque es pensado a la vez por los gobernantes que ejercen su poder y por los gobernados,
que ven en él la sede del poder y el fundamento de las reglas jurídicas sobre las que se
organiza la búsqueda del bien común.
Concepción de André Hauriou
“El Estado –dice– es una agrupación humana, fijada en un territorio determinado y en la que
existe un orden social, político y jurídico orientado hacia el bien común, establecido y
mantenido por una autoridad dotada de poderes de coerción’’.
Concepción de Max Weber
Estado es aquella comunidad humana que, dentro de un determinado territorio, reclama
(con éxito) para sí el monopolio de la violencia física.

Características
1.- El Estado delimita la política como un ámbito diferenciado respecto del parentesco
familiar, de la relación económica, de la creencia religiosa o de otras formas de interacción
social.
2.- Tiende a la máxima institucionalización de la relación política. En la forma política estatal,
lo que cuentan son las reglas, las leyes, que sitúan a unos en la capacidad de tomar
decisiones políticas y a otros en la obligación de acatar tales decisiones.
3.- El estado reivindica el monopolio de la coacción. Para ello se dota de un doble
monopolio; el de la producción del derecho y de la administración de la violencia física.
4.- Entiende que su capacidad de regulación de conflictos tiene como marco de actuación
un territorio claramente delimitado. Tiene una base territorial.

Origen
Si bien no existe una fecha exacta en la cual nazca el estado, si hay un periodo histórico, que
va desde los siglos XV a XVI, en el que se sitúan algunas condiciones que generan esta forma
política.
1.- En el orden económico se consolido un comercio a larga distancia centrado en las
ciudades que amplía el marco territorial de las transacciones mercantiles, se inician las
expediciones transoceánicas con objetivo económico. Se hace cada vez más necesario
garantizar la seguridad de este tráfico y disponer de una instancia eficaz para regular los
conflictos que plantea.
2.- En el orden cultural e ideológico el Renacimiento difundo una determinada visión del
mundo clásico y de sus organizaciones políticas. Contra la fragmentación de los poderes
feudales se evoca la unidad política que pueda asegurar un poder político único y
concentrado en un soberano absoluto, es decir, del desligado de los pactos feudales y de la
tutela de la religión, que debe ponerse ahora al servicio del monarca.
3.- Por lo que hace a la administración de la coacción, se va imponiendo una visión
monopolista - solo al Estado - y al monarca, que lo personifica, corresponde la producción
de la ley y su aplicación, si es necesario mediante la violencia, no es la tradición la que hace

3
la ley, aunque algunas normas siguen teniendo su origen tradicional, en todo caso
corresponde al rey promulgarlas interpretarlas y aplicarlas.
4.- En el ámbito de la violencia, tiene lugar el paso de una fuerza armada temporal basada
en la caballería que cada señor feudal reúne en función de sus compromisos y posibilidades,
a una fuerza permanente dotada con armas de fuego ligeras y pesadas.
La construcción del estado equivale, pues, a un proceso gradual de expropiación de los
medios de dominación política: producción legal, administración de justicia, recaudación
feudal, recursos militares, relación diplomática. Se trata de recursos que las formas políticas
preestatales se hallaban dispersos entre los diversos agentes – señores feudales,
corporaciones ciudadanas – y que ahora tenderán a ser confiscados por la autoridad del
Estado.
Origen de la palabra Estado
Esta era usada antiguamente como sinónimo de situación, para describir un estado
transitorio, pero es Maquiavelo en El Príncipe que comienza a utilizarla para describir una
condición permanente.
Otros creen que tiene su origen en la acepción de estado que hacia referencia al patrimonio,
privilegio y condiciones de las que gozaba el rey y otros grupos de magnates.

Legitimación del Estado

¿Cuál es a la justificación del Estado?

Nicolas Maquiavelo
Observa y teoriza que las monarquías centralizadas y unitarias son los modelos políticos de
futuro. Frente a la dispersión feudal y a la injerencia del Papado en la acción política, el
escritor quien señala la importancia de concentrar atribuciones en un Príncipe dotado de los
instrumentos básicos para ejercer su dominio: una fuerza armada propia y permanente,
dispuesta a actuar contra adversarios internos y externos y una capacidad de propaganda,
utilizando con astucia argumentos religiosos y morales para encubrir los propios intereses.
Cuando Maquiavelo describe el modelo —y, a la vez, lo recomienda - deja claro que la
política se guía por su propia lógica, y no por la religión o la moral. Conocer aquella lógica y
respetarla es la garantía de éxito del príncipe.

Jean Bodino
fue testigo de las guerras de religión que asola- ban la Europa de su tiempo y que, de modo
especial, dividieron a Francia entre católicos y hugonotes. A partir de esta experiencia que
puso en peligro la misma subsistencia de la monarquía francesa, Bodin elaboró el principio
de la soberanía estatal. La comunidad solo puede mantenerse integrada si cuenta con «un
poder absoluto y perpetuo, ilimitado y desligado de toda condición. La existencia de este
poder soberano -supremo- es la única garantia de cohesión que tiene una comunidad
atravesada por antagonismos y diferencias de todas clases. La aplicación de este poder
soberano - que, en teoría, puede ser ejercido por toda la comunidad o por unos cuantos,
debe confiarse a uno solo, porque la «naturaleza, así lo enseña: un solo Dios gobierna el
mundo, un único padre dirige la familia. La soberanía, por tanto, ya no se atribuye
solamente a la organización política estatal. En el seno de este estado se confiere al príncipe
único que lo personifica y ejerce: el rey es, pues, el único soberano y el foco central de la
monarquía absoluta. A él se atribuye la fuente de todo poder, de la ley y de la coacción, con
la única sujeción a la ley divina.

4
Thomas Hobbes
Es también espectador de una turbulenta etapa histórica. La Inglaterra de su tiempo padece
casi un siglo de enfrentamientos entre los monarcas de la dinastía Estuardo decididos a
asegurar su poder y la representación de nobles y ciudades que, desde el parlamento,
sostienen la necesidad de marcar límites a este poder monárquico. La guerra civil terminó
con la derrota del rey Carlos I su juicio político y su ejecución (1649).
Hobbes había tomado partido por la monarquía absoluta, lo cual le acarreó persecución y
exilio. La crueldad de la guerra civil, la anarquía social que conlleva y la incertidumbre que
despierta llevaron a Hobbes a la convicción de que una comunidad política sólo tiene
garantizada su seguridad y su conservación si sus miembros -mediante un pacto teórico -
renuncian a gobernarse a sí mismos en beneficio de un soberano. Este soberano ha de estar
dotado de fuerza irresistible para imponer su voluntad y, con ello, garantizar la seguridad de
todos sus súbditos frente a la amenaza que cada uno de ellos puede representar para los
demás.
Esta criatura política es equiparada por el propio Hobbes a un «dios mortal» o Leviatán, el
monstruo bíblico de fortaleza mítica. Ningún límite -ni siquiera el de las leyes que el mismo
produce— debe fijarse a su poder, que se extiende tanto al ámbito civil como al religioso.
Sólo una circunstancia puede acabar con su supremacía: que se debilite de tal manera que,
al no asegurar la protección de sus súbditos, pierda su misma razón de ser.

La evolución del Estado

Entre los siglos XVI Y XIX, cabe identificar dos grandes modelos – El Estado Absoluto y el
Estado Liberal -, a los que seguirán en el siglo XX el estado socialista soviético, el estado nazi
y el estado democrático liberal.

El Estado absoluto o soberano sin limites

La primera versión del estado es la que identificamos como estado absoluto. Su perfil se
dibuja gradualmente en las monarquías del norte y oeste de Europa, en las que el rey – y lo
que él representa – va consolidando su dominio supremo a costa de otros centros de poder
e imponiéndose en las luchas nobiliarias, guerras civiles y conflictos religiosos que se
suceden entre los siglos XV y XVII.
1.- La relación política básica es la que se establece entre el soberano dotado de la
capacidad política última- y el súbdito -resignado a prestar una sumisión total a cambio de la
seguridad que el soberano debe ofrecerle. Estado y monarquía acaban siendo una misma
cosa, porque la soberanía del estado como forma de organización política se confunde.
2.- ¿Qué posición ocupan, entonces, los demás miembros de la comunidad? Cada individuo
tiene un campo de actuación definido por los privilegios reales. Se trata de concesiones que
el monarca absoluto otorga a particulares, a gremios, a ciudades, etc.
3.- Por su parte, el derecho -como conjunto de normas de aplicación general es expresión
de la voluntad del rey como soberano: <<Lo que place al rey, tiene fuerza de ley>>.
4.- En esta misma dinámica, todas las funciones políticas --militares, diplomáticas, fiscales,
judiciales - son asumidas también por la monarquía.
La concentración de poder en el soberano puede ser compatible con la delegación o cesión
de estas funciones en otras autoridades. Pero estas autoridades ejercen su competencia
como meros vicarios o representantes del monarca.

5
5.- ¿Cómo se relaciona el estado absoluto con su entorno económico? El estado absoluto se
ocupa de la economía y, especialmente, del tráfico mercantil. Otorga monopolios, patentes
y privilegios para producir determinados bienes y comerciar con ellos: son concesiones que
benefician a gremios, compañías o individuos. A la vez, el soberano regula precios y
retribuciones en algunos sectores de la actividad productiva.
Lo que se conoce como “mercantilismos” en la historia de las ideas económicas refleja la
convicción de que el soberano político debe asegurar la riqueza colectiva y, con este fin,
debe intervenir en las relaciones económicas internas y externas que los particulares
establecen.
No corresponde al estado velar por el bienestar material de la población. Es función de la
Iglesia y de sus organizaciones órdenes religiosas, monasterios, universidades, hospitales,
orfanatos, ejercer la beneficencia en pro de los más desfavorecidos. También el rey puede
atender a las necesidades de sus súbditos, pero como muestra de su caridad y generosidad
personal, no como su obligación.
6.- El fundamento ideológico del Estado absoluto se encuentra -como ya vimos más arriba-
en los autores que perciben las transformaciones de los sistemas feudales y estamentales,
contribuyendo a la elaboración de una primera teoría del estado: Maquiavelo, Bodino,
Hobbes. A ellos les corresponde la definición teórica del estado absoluto, centralizado y
autónomo respecto de otros poderes. Incluso se intenta reforzarlo aludiendo a una
monarquía de derecho divino, en la que el soberano se convertirá en la imagen de dios en la
tierra.
7.- Su vigencia histórica va desde la llamada paz de Wetsfalia (1648) que sigue a la guerra de
los 30 años, hasta la ilustración del siglo XVIII.

El Estado liberal
Las críticas al estado absoluto comienzan con la guerra civil de Inglaterra y la independencia
de los países bajos, pero son las revoluciones norteamericana y francesa de finales del siglo
XVIII las que dieron forma al estado liberal, cuyos rasgos principales son los siguientes:
1.- La relación política principal no se establece ya entre un soberano omnipotente y un
súbdito sumiso. Ante el poder estatal aparece ahora la figura del ciudadano, como sujeto
protegido, vigilante y dispuesto a intervenir en la vida política.
2.- La posición de este ciudadano no depende ni de su origen familiar, ni de los privilegios
concedidos por el soberano. Lo que en principio le protege de una intervención
desmesurada del poder es la existencia de unos derechos fundamentales, que el propio
poder debe respetar: derecho a la vida, a la integridad física, a la libertad de conciencia y a
la propiedad. El individuo —o, mejor, el individuo propietario— se convierte en actor
político reconocido.
Basados en una determinada visión de la naturaleza humana, los derechos fundamentales
-«naturales» no sólo no pueden serle arrebatados arbitrariamente por el estado, sino que
deben ser defendidos por este mismo estado cuando alguien los ataca.
3.- A esta defensa deben dedicarse las leyes. La producción de estas leyes sigue siendo
monopolio estatal. Pero ya no refleja la voluntad de un monarca soberano: en el estado
liberal, la ley es expresión de la voluntad general a cuya formación concurren los propios
ciudadanos-propietarios.
4.- El derecho, por tanto, también obliga y compromete al poder estatal, que no es ilimitado
ni absoluto no está desligado ni se sitúa por encima o al margen del derecho. El estado es

6
ahora “estado de derecho”: hace el derecho, pero también se somete al derecho. De esta
manera, la constitución —como ley suprema- y las demás leyes son autolimitaciones que se
imponen, tanto los ciudadanos como las autoridades que los representan.
5.- Garantía de esta limitación es la llamada separación de funciones estatales o división de
poderes. Las principales funciones estatales ya no se concentran en manos del monarca,
sino que se atribuyen a diferentes titulares, con el fin de que se compensen equilibren. En
su primera etapa, el estado liberal define una división de poderes entre el rey que nombra a
su gobierno-y un parlamento elegido de ambas instituciones dependen los demás órganos
del estado. El parlamento se constituye en representante de los intereses sociales. Pero esta
representación se reserva a los propietarios, que son los únicos con derecho a elegir y ser
elegidos.
6.- ¿Qué papel juega el estado liberal en su contexto económico y social? En el contexto del
capitalismo competitivo en que se sitúa se rechaza como interferencia molesta el activismo
estatal y se confía únicamente en la competencia libre y espontánea del mercado para
aumentar la riqueza disponible y distribuirla de la mejor manera posible. Por tanto, el único
papel reservado al estado liberal es el de actuar como un guardián o gendarme que hace la
ronda de vigilancia por la plaza pública: el estado gendarme sólo debe intervenir cuando ve
amenazado el funcionamiento del merado o cuando alguien incumple el contrato pactado.
Pero no interfiere para nada en las transacciones que se producen, no puede atribuir
papeles dominantes ni puede fijar precios o rentas.
Esta visión ignora las desigualdades de hecho con que se accede al intercambio mercantil y
las consecuencias desfavorables de este intercambio para una parte de la población. Sólo se
admiten acciones paliativas de los efectos más negativos del sistema económico: pobreza,
enfermedad. Estas acciones paliativas corresponden a la caridad privada o a
establecimientos de beneficencia religiosa, que en algunos países fueron nacionalizados por
el estado.
7.- Sobre qué referencias ideológicas se construye el estado liberal? Su inspiración se
encuentra en autores como Locke (tolerancia, derechos naturales, gobierno representativo),
Montesquieu (división de poderes), Rousseau (ley como expresión de la voluntad general) o
Kant (el derecho como garantía de la libertad y el estado como garantía del derecho).
Con rodo, fueron las revoluciones liberales en Norteamérica y en Francia las que
condensaron de modo más sistemático estas doctrinas. Los documentos políticos y los
textos legales que surgieron en torno a estos dos grandes episodios especialmente, las
primeras declaraciones de derechos del hombre las primeras constituciones escritas
sirvieron de orientación doctrinal al movimiento liberal.

La política de masas y la crisis del estado liberal

En su versión original, el liberalismo concebía la comunidad como una asociación de
propietarios: el orden político liberal se basaba en el respeto a la propiedad privada,
fundamento de la independencia de los individuos.
El estado, por tanto, debía garantizar el derecho de propiedad y, con ella, la libertad de sus
transacciones. No debía inmiscuirse en estas transacciones ni promover alteración alguna
en el orden económico y social: le correspondía únicamente preservar con sus leyes el
orden natural de las cosas.
Pero esta visión no se correspondía con la realidad de las sociedades más desarrolladas del
momento. Veamos por qué motivos.

7
1.- El desarrollo técnico y económico alteraba este panorama ideal. El mismo éxito del
capitalismo llevaba a la concentración de la propiedad y de la influencia económica. Con
ello, las desigualdades entre los actores se agudizaban. Los efectos negativos de la
explotación económica se hacían más insoportables y evidentes en las nuevas
concentraciones urbanas, donde estallaban movimientos de protesta social. El equilibrio
armónico atribuido al libre juego del mercado se presentaba en la práctica como un
resultado dudoso: las crisis cíclicas de la economía capitalista comportaban desempleo
masivo, bajos salarios y marginación social.
2.- Al mismo tiempo, la afirmación de una teórica igualdad entre todos los miembros de la
comunidad había puesto en marcha una dinámica de considerable fuerza política. En virtud
de esta afirmación igualitaria se hacía inadmisible para muchos que la actividad política
estuviera reservada a una minoría social. La reivindicación del derecho al sufragio y a la
asociación política y sindical forman parte de esta dinámica democratizadora que no
obtendría resultados apreciables hasta finales del siglo XIX y principios del siglo.
3.- En este nuevo contexto, la separación equilibrada de poderes entre la monarquía y el
parlamento entro en crisis. La monarquía cedió gradualmente el control del gobierno y
quedo relegada a funciones simbólicas.
Por su parte, el parlamente era visto como el coto cerrado de las elites socioeconómicas y
perdía capacidad para obtener un consenso social suficiente.
Desde sus primeros pasos, el estado liberal había sido combatido por sectores
tradicionalistas antiliberales, partidarios del retorno al antiguo régimen absolutista. Hasta
muy avanzado el siglo XIX, fueron varios los países europeos entre ellos, España- donde la
resistencia al modelo liberal impidió o retrasó su consolidación. Pero la progresiva
incapacidad del estado liberal para regular los conflictos sociales fue especialmente
denunciada desde otras perspectivas: corrientes demócratas que reclamaban el sufragio
universal, movimientos socialistas y libertarios que apostaban por la revolución social,
populismos bonapartistas de orientación autoritaria. Estas tendencias se amparaban en la
creciente movilización social de sectores más amplios de la población: la política se
convertía gradualmente en una práctica abierta a la ciudadanía, en lugar de un ejercicio
reservado a un sector minoritario y privilegiado. La llamada «política de masas» dio origen a
las nuevas versiones del estado que sucedieron al modelo liberal y pusieron otra vez en
primer plano una distinción clásica: la diferencia entre democracia y monocracia.

Elementos en particular
Tradicionalmente se considera que el Estado tiene tres elementos: el grupo humano, el
territorio y el poder. Algunos autores citan otros elementos: el fin del Estado; su
justificación. Hay quienes incluso consideran entre sus elementos constitutivos al gobierno y
la organización jurídica.
Si bien se habla de elementos, cabe tener presente que todos los autores coinciden en que
esta distinción en elementos o condiciones implica una abstracción que sólo se justifica con
propósito didáctico. El Estado no debe ser considerado en ningún caso como simple adición
aritmética de una pluralidad de componentes. El Estado constituye una unidad, un status
que engloba dirigentes y dirigidos y surge de la conexión e interacción mutua entre ellos.

1.- El grupo humano

Un Estado supone un grupo de hombres, pueblo o nación, que hacen historia, que luchan
por sobrevivir, por mejorar sus condiciones de existencia y que cooperan en la realización
de los valores humanos a los que hacen revivir en los momentos más cruentos de las

8
grandes crisis. Es así que el pueblo queda considerado como elemento esencial en la
definición del Estado.
“Por pueblo”, en la acepción que a nosotros nos interesa, se entiende la multitud de
personas que componen un Estado. El Estado, como toda otra forma de sociedad, necesita
ante todo cierto número de hombres suficientemente grande como para permitir a la
multitud una organización completa y una vida autónoma, independiente de los poderes
externos.
Un número restringido de individuos podrá formar una familia o a lo más un “clan” (grupo
gentilicio), pero el Estado supone una mayor diferenciación, una distribución orgánica de las
funciones que asegure de modo estable y definido el desenvolvimiento de la vida humana
en todas sus formas y garantice la autonomía de la misma. La multitud de hombres que
constituyen un Estado es variable, sin que por esto se altere su personalidad; el Estado
subsiste no obstante el alterarse y el sucederse de las generaciones y el aumento o
disminución de sus componentes. Esto comprueba que el Estado no es la simple suma de
individuos, sino un ente nuevo”.
Es habitual que las palabras pueblo y población se usen como sinónimos; sin embargo, tal
costumbre es una confusión terminológica.
Población
Es un conjunto humano muy abarcador –el conjunto de hombres (incluyendo a las
mujeres)–, cada uno de cuyos integrantes es titular de derechos y obligaciones civiles.
Pueblo
Es un conjunto humano menos abarcador –el conjunto de ciudadanos–, cada uno de cuyos
integrantes es titular no sólo de derechos y obligaciones civiles, sino también de derechos y
obligaciones políticas. En este sentido el pueblo es también sólo una parte de la población y
designa al conjunto de seres humanos que tienen un determinado status jurídico.
Admitiendo que el vocablo pueblo indica propiamente la multitud de componentes del
Estado, en cuanto que está ligado por el vínculo político, queda por determinar si además
del vínculo político, o también sin él, existen otros vínculos naturales de comunidad. En esta
línea de investigación desembocamos inevitablemente en el concepto de nación.
Nación
La idea de nación es relativamente moderna. En un sentido amplio comienza a vislumbrarse
en el Renacimiento y llega a su plenitud con la Revolución francesa y con las revoluciones de
los siglos XIX y XX.
Así, con anterioridad al Renacimiento existía un lazo o vínculo universal, el cristiano; y, al
lado de éste, existía una serie de lazos particulares que caracterizaban a cada grupo social.
Se denominaban lazos de naturaleza, vínculos del vasallaje, de fidelidad, de servidumbre, de
ciudadanía.
De todas formas, durante toda la edad moderna las naciones son meros fenómenos
culturales, cuyo sentido integrador político descansa exclusivamente en la persona del rey.
El rey era el promotor del vínculo unitivo entre los pertenecientes a todo el grupo estatal;
las fiestas que hoy se denominan nacionales eran las fiestas de la familia real. La bandera
nacional era la bandera personal del rey.
La Revolución francesa es el fenómeno que le da toda la carga pasional al concepto de
nación. Hace aparecer el concepto de nación ligado al de la libertad y progreso. En nombre

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de la Revolución se hace caer la cabeza de Luis XVI para traspasar lo que hasta entonces era
la soberanía real al pueblo, con lo que surge el nombre de soberanía nacional. Se crea en
Francia una fiesta nacional (la del 14 de julio, a diferencia de la fiesta de san Luis, de los
Borbones); se crea la bandera nacional tricolor, frente a la blanca bandera real de la flor de
lis. Surge el himno nacional, la Marsellesa, que aparece con un carácter enfervorizador de
las masas antes desconocido. Todo pretende nacionalizarse a través de la Revolución
francesa y, efectivamente, Napoleón es el gran soldado de la nacionalidad; pasea a la nación
francesa con las armas en la mano por toda Europa y contagia de nacionalismo a todos los
pueblos que atraviesa.
Movimiento basado en un nacionalismo épico es la guerra de independencia española. Los
mismos movimientos ocurren en el resto de Europa.
¿Es posible lograr una definición de Nación en términos omnicomprensivos? El problema es
arduo por cuanto los elementos que la configuran son múltiples.
Renán, en una conferencia que se ha hecho célebre, y a la que dio por título “¿Qué es una
Nación?”, después de desarrollar el tema en una bella disertación literaria, llegó a la
conclusión –hoy comúnmente compartida– de que la nación es una formación histórica:
De ello no hay duda. Es incontestable que hay que buscar los elementos constitutivos de
una nación en la comunidad de tradiciones, de aspiraciones, de necesidades; en el recuerdo
de las luchas emprendidas, de los triunfos alcanzados y, sobre todo, de las penalidades
soportadas por una causa común.
Lo que realmente constituye el signo distintivo de una nación, lo que la crea y sostiene, en
suma, es el hecho de que todos los miembros de la colectividad social establecida en un
territorio determinado, desde el más humilde al más poderoso desde el más ignorante al
más sabio, tienen la conciencia más clara y más resuelta de que persiguen conjuntamente la
realización de cierto ideal que tiene sus raíces en el territorio habitado por ellos y que no
podrían lograr si no tuviesen la posesión del territorio mismo. He aquí, pues, el fundamento
por excelencia de la unidad nacional.
Esta unidad nacional será tanto más fuerte, la unidad del alma nacional, si así puede decirse,
será tanto más indefectible y robusta cuanto las luchas y trabajos para realizar el fin común
hayan sido más largos y más duros, cuanto las pruebas sufridas hayan sido más difíciles y
prolongadas y cuanto los dolores y pesares experimentados hayan sido más agudos y
crueles, porque de una nación, lo mismo que de la humanidad entera, puede decirse que
está hecha más de muertos que de vivos”.
En síntesis, para la escuela francesa, la nación es la comunidad integrada por varios
elementos (lengua, cultura, raza, religión) que, arrancando de un mismo pasado histórico,
se realiza políticamente en el presente y se pretende continuar en el futuro. Son grupos de
población unidos por un lazo de parentesco espiritual que desenvuelve el pensamiento de la
unidad del grupo mismo.
Nación en la Alemania Nazi
Algunas doctrinas han dado al origen étnico singular relevancia para constituir el concepto
de nación. El ejemplo más expresivo lo encontramos en el nacionalsocialismo, doctrina para
la cual los términos raza y nación designan la misma realidad. En efecto, “la nación alemana
es la raza germana. Quien no posee los factores raciales germánicos nunca puede llegar a
ser de nacionalidad alemana.

10
Todos los demás elementos son insuficientes para la formación de la nacionalidad. La
conciencia y la unidad nacionales son consecuencias de la unidad racial, la cual es el foco de
irradiación del cual parten todos los demás elementos vitales de la nacionalidad. En otros
tiempos, la religión desempeñó una misión similar y todavía hay pueblos cuya nacionalidad
está asentada sobre su religión. Pero Hitler consideraba a las Iglesias como definitivamente
pasadas a la historia, y su deseo era eliminar el cristianismo del suelo alemán. En su lugar
debía nacer un nuevo misticismo orientado a dar culto a la raza germana, piedra angular del
nuevo sistema.
Finalmente, la raza fue considerada como un factor profundo, sólido y eficaz para realizar y
mantener la unidad nacional. Profundo, por tratarse de la raíz misma del ser humano, de la
que son simples brotes y ramificaciones todas las demás manifestaciones de la vida
humana. Sólido, por cuanto se trata de un factor biológico, natural y hereditario que no está
a merced de las opiniones ni de las mutaciones sociales. Eficaz, porque el sentimiento racial
tiende a superar las demás diferencias existentes en el seno de la nación, las diferencias de
clase, riqueza y profesión”.
Concepto Marxista de Nación
Es la forma más amplia de comunidad a que ha dado origen el nacimiento y desarrollo de la
formación capitalista.
La base económica de la que ha surgido la nación estaba dada por la liquidación de la
fragmentación feudal, por la consolidación de los nexos económicos entre las distintas
regiones del país, por la unión de los mercados locales en un mercado nacional único. La
fuerza rectora de las naciones surgidas en ese período era la burguesía, hecho que imprimió
por largo tiempo un determinado sello a su perfil político-social y espiritual. A medida que
tales naciones burguesas se desarrollan, en su interior se agudizan cada vez más las
contradicciones sociales, aparece la oposición entre las clases. La burguesía procura
amortiguar esas contradicciones y avivar los antagonismos entre naciones. Propaga la
ideología del nacionalismo y del egoísmo nacional. La discordia y el odio entre las naciones,
los conflictos nacionales son una consecuencia inevitable del capitalismo, El proletariado
opone al nacionalismo burgués la ideología y la política del internacionalismo proletario.
Al liquidar el capitalismo, cambia radicalmente el aspecto de la nación. Las viejas naciones
burguesas se convierten en otras nuevas socialistas, cuyo fundamento de clase radica en la
alianza entre la clase obrera y el campesinado trabajador. Las naciones socialistas están
libres de antagonismos de clase. Se transforman, por completo, asimismo, las relaciones
entre nación y nación, desaparecen los restos de la antigua desconfianza recíproca, cobra
impulso la amistad de los pueblos. A la sociedad comunista desarrollada le será propia una
nueva forma de comunidad histórica humana, más amplia que la nación, que unirá en una
sola familia a toda la humanidad. Tal comunidad, no obstante, se formará tan sólo como
resultado de un prolongado desarrollo y se llegará a ella bastante después de que se alcance
la plena homogeneidad social”.
Relación Nación – Estado
Se ha sostenido que “el Estado es la Nación políticamente organizada”, o bien “que el
Estado es el ordenamiento jurídico de la Nación”. Estas concepciones, aceptadas por largo
tiempo, son en la actualidad objetadas con fundamento. “De hecho, el Estado se funda sólo
sobre el vínculo político, el cual puede existir aunque falten otros vínculos sociales.
De otra parte, la nación consta de elementos naturales que se pueden también mantener
fuera de la unidad política. Sin embargo, desde otro punto de vista, la teoría en cuestión

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contiene una parte de verdad, que consiste en que toda nación, aunque no siendo Estado
por sí misma, tiende a convertirse en Estado.
Efectivamente, la nación representa un conjunto de vínculos naturales, un complejo de
identidades y elementos comunes; ahora bien, el vínculo jurídico es la forma más sólida y
más perfecta de comunidad y, por ende, es natural que cada nación tenga la tendencia a
constituirse en una unidad política, o sea, a darse un ordenamiento jurídico conveniente a
sus relaciones de vida, que deben desarrollarse dentro de su ámbito y apoyarse en él. La
nación es, por decirlo así, el fundamento natural del edificio, del cual el Estado debe ser su
coronamiento”.
No obstante, como anote Luigi Sturzo, “la nación no se identifica con el Estado, no sólo
porque es una entidad colectiva mucho más compleja, sino también porque histórica y
psicológicamente trasciende la forma política en que puede expresarse. Antes de la
unificación, Italia era una nación, aun cuando estaba políticamente dividida y parcialmente
sometida al extranjero. Irlanda, oprimida por Inglaterra, y Polonia, dividida en tres, no
perdieron tampoco la conciencia de su nacionalidad.

2.- El Territorio
El grupo humano requiere un suelo donde desplazarse, del cual recibir los alimentos vitales,
donde edificar su albergue y, en fin, donde enterrar sus muertos. El territorio es para la
nación o pueblo lo que el hogar para la familia. Sin una tierra que se sienta propia, que se
defienda y cultive, no puede existir un Estado soberano. Este es, pues, el segundo elemento
esencial y de definición del Estado: el territorio.
“En tanto que la comunidad política puede concebirse sin la sedentariedad (tribus nómadas)
y no es incompatible con toda una trabazón de soberanías feudales (Europa Medieval), la
forma particular de la misma que constituye el Estado supone necesariamente un territorio
estable (consecuencia de la sedentariedad) y excluyente de cualquier otra soberanía lateral,
y por tanto limitado de un modo preciso por unas fronteras indiscutibles.
¿Cuál es el espacio geográfico a que se hace referencia al hablar de territorio? Comúnmente
se admite que el territorio del Estado comprende el suelo, el subsuelo, el espacio aéreo, y el
espacio marítimo.
Al igual que acontece con la población, no es exigible una determinada extensión de
territorio para que un Estado pueda ser considerado tal. “De hecho, ocho Estados: Rusia,
Canadá, China, Estados Unidos de América, Brasil, Australia, India y Argentina, poseen más
de la mitad de las tierras del planeta, mientras los cien Estados más pequeños no alcanzan
al 1% de la superficie del globo terráqueo”.
El suelo
Es el territorio firme del Estado y está encerrado dentro de líneas que se llaman límites o
fronteras. Las fronteras se determinan generalmente en tratados.
El subsuelo
Abarca una figura cónica que va desde el suelo hasta el centro de la Tierra.
El espacio marítimo
La prolongación del territorio del Estado “hacia el mar”.

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Actualmente cabe distinguir los siguientes espacios marítimos, a partir de la costa: “a) Mar
territorial; b) Zona contigua; c) Zona económica exclusiva; d) Plataforma continental; y e)
Fondos marinos y oceánicos.
Mar territorial: Cubre una franja de mar adyacente a las costas de un Estado y se extiende
hasta la línea exterior o de contorno que lo separa de alta mar. Dicha extensión es fijada por
el Derecho Internacional, el cual admite hasta doce millas marinas.
En esta zona el Estado ejerce plena soberanía con la sola limitación de que está obligado a
permitir el paso inocente, como consecuencia del principio de libre navegación. El paso es
inocente mientras no sea perjudicial para la paz, el orden o la seguridad del Estado ribereño
y debe ser continuo, o sea, la nave no debe detenerse. Esta soberanía se extiende al espacio
aéreo situado sobre el mar territorial, así como al lecho y al subsuelo de ese mar.
Zona contigua: Comprende un espacio de alta mar contiguo al mar territorial, donde el
Estado ribereño tiene competencia para adoptar medidas de fiscalización. Su extensión
varía según lo determinado por los diferentes Estados, pero, de acuerdo al artículo 33 inciso
2 de la Convención ya mencionada, no podrá extenderse más allá de 24 millas marinas
contadas desde las líneas de base a partir de las cuales se mide la anchura del mar
territorial.
En la zona contigua el Estado puede tomar las medidas de fiscalización necesarias para la
prevención y sanción de las infracciones de sus leyes y reglamentos aduaneros, fiscales, de
inmigración o sanitarios cometidas en su territorio o en su mar territorial.
Zona económica exclusiva: Es el espacio situado más allá del mar territorial y adyacente a
éste y donde el Estado ribereño tiene derechos de soberanía para los fines de exploración y
explotación, conservación y administración de los recursos naturales, tanto vivos como no
vivos, en las aguas suprayacentes al lecho, en el lecho y el subsuelo “del mar y con respecto
a otras actividades con miras a la exploración y explotación económica de la zona, tal como
la producción de energía derivada del agua, de las corrientes y de los vientos.
Este concepto nace para cubrir necesidades de tipo económico bajo una noción diferente a
la de mar territorial dado que los Estados necesitan ejercer derechos de soberanía sobre sus
recursos y riquezas naturales, y parte importante de estos recursos se encuentran en las
aguas, suelo y subsuelo marino. El concepto de zona económica exclusiva comprende sólo el
ejercicio de la soberanía sobre los recursos naturales y no la plena soberanía, como la que
se ejerce sobre el mar territorial. Se conjuga este concepto con la necesidad de asegurar en
esos espacios el principio de la libertad de navegación marítima y aérea.
De acuerdo con la legislación o práctica de la mayoría de los Estados latinoamericanos, el
límite de extensión máximo del mar patrimonial ha sido de 200 millas marinas,
comprendiendo dentro de éstas el mar territorial. “Más allá de esa distancia no habría un
límite razonable que pudiere justificar el ejercicio de las competencias estatales derivadas
de los factores geográficos, geológicos o biológicos que han servido de fundamento a la
extensión de dichas competencias”.
Plataforma continental: A mediados del siglo XVIII algunos autores se referían a la
posibilidad de la soberanía del Estado ribereño sobre el lecho del mar; sin embargo, el
concepto jurídico de plataforma continental, como un espacio marítimo diferente, se
desarrolló después de la Segunda Guerra Mundial y se divulgó rápidamente.
La plataforma continental comprende el lecho y el subsuelo de las áreas submarinas que se
extienden más allá de su mar territorial y a todo lo largo de la prolongación natural de su
territorio hasta el borde exterior del margen continental, o bien hasta una distancia de 200

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millas marinas, contadas desde las líneas de base, a partir de las cuales se mide la anchura
del mar territorial, en los casos en que el borde exterior del margen continental no llegue a
esa distancia. En cuanto a la competencia y derechos del Estado ribereño sobre la
plataforma continental, se le reconoce plena soberanía para los efectos de la exploración y
explotación de sus recursos naturales.
Estos derechos no afectan al régimen de las aguas suprayacentes ni del espacio aéreo
situado sobre dichas aguas. Podemos apreciar que los derechos del Estado ribereño en su
plataforma continental tienen un contenido similar, de orden económico, referido
exclusivamente a los recursos naturales.
Fondos marinos y oceánicos: Al discutirse el concepto de plataforma continental se estimó
que técnicamente era muy difícil que pudiera explotarse el fondo del mar situado a más de
200 metros de profundidad. Sin embargo, los adelantos científicos han demostrado que es
posible la explotación a profundidades superiores. Se ha planteado, entonces, la
interrogante de hasta qué profundidad y distancia de las costas corresponden al Estado
ribereño derechos soberanos sobre la exploración y explotación de los recursos naturales,
sustancias orgánicas y minerales que yacen en el fondo del mar.
La Resolución Nº 2.749 (XXV), aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el
28 de enero de 1971, afirmó la existencia de una zona internacional de los fondos, marinos
y oceánicos y de su Subsuelo, reconociéndose que sus límites aún estaban por determinarse
exactamente.
En ella se afirma que dicha zona, así como sus recursos, son patrimonio común de la
humanidad. En consecuencia, no puede ser objeto de apropiación por parte de Estado
alguno, ni ejercerse sobre ella derechos de soberanía. “La zona debe estar abierta a la
utilización exclusivamente para fines pacíficos por todos los Estados”.

El espacio aéreo
Existen diversas doctrinas acerca de la relación entre el Estado y la atmósfera aérea
correspondiente.

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1.- Todo Estado –expresa una doctrina– tiene sobre la parte del espacio aéreo que se
extiende sobre sus dominios terrestres pleno derecho de soberanía, que debe ejercer
ajustándose, por cierto, a la naturaleza y caracteres especiales de ese medio y del mismo
derecho de soberanía.
2.- El espacio aéreo, expresa otra, es libre, como el espacio de alta mar sin que ninguna
nación subyacente pueda reclamar derechos en esos dominios.
3.- Otra doctrina distingue la zona inferior, que está en contacto inmediato con el suelo, en
una extensión variable, en la cual concede al Estado derechos soberanos; mientras que la
superior, que se eleva más allá de esa faja es de uso común para todas las naciones.
Desde 1914 rige el principio de la plena soberanía sobre el espacio aéreo que se extiende
sobre su territorio terrestre y el mar territorial. Razones de elemental seguridad
determinaron durante la Primera Guerra Mundial el establecimiento de este principio y que
no se toleraría ninguna limitación, ni siquiera en favor del “paso inocente”. “Desde entonces
se ha impuesto la regla consuetudinaria de que las aeronaves de un Estado tienen derecho a
sobrevolar la alta mar, pero no el territorio ni el mar territorial del otro Estado”.
La circulación por el espacio aéreo interestatal sólo ha resultado posible sobre la base de
tratados bilaterales que regulan el transporte aéreo civil. Muchas de las normas que forman
parte del Derecho Aéreo han sido adoptadas del derecho marítimo. En el espacio aéreo se
reconocen los siguientes derechos llamados “libertades del aire”:
1) la de sobrevolar el territorio de otro Estado sin hacer escalas;
2) la de hacer escalas para fines no comerciales (reparaciones, etc.);
3) la de llevar pasajeros, carga y correo desde el propio país de la aeronave a otro país;
4) la de llevar pasajeros, carga y correo al país de la aeronave respectiva desde otro país, y
5) la de llevar pasajeros, carga y correo entre dos países que no son los de la aeronave
respectiva.
El espacio exterior o ultraterrestre
Desde la colocación en órbita del primer satélite artificial en 1957, ha surgido un nuevo
espacio que es preciso regular: el espacio exterior. En efecto, los Estados han lanzado
satélites que han cruzado el espacio aéreo de innumerables Estados sin que hubiera
protestas de parte de alguno de ellos por violación de su espacio aéreo.
Esto nos lleva a plantearnos si el espacio aéreo de un Estado se extiende ilimitadamente
hacia arriba o si encuentra un límite en el espacio exterior o ultraterrestre.
Las resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas han afirmado que la
soberanía del Estado subyacente no se extiende al espacio exterior. Esto quiere decir que
existe un punto en que termina el espacio aéreo y comienza el espacio ultraterrestre. La
ubicación precisa de ese punto es incierta, pero esto no tiene mayor importancia, porque la
altitud mínima de la órbita de los satélites es, al menos, el doble de la máxima altitud a la
que pueden volar las aeronaves.
Durante la década de los sesenta, el desarrollo de la investigación espacial ha hecho
necesaria la formulación de normas explícitas sobre el alcance de la soberanía estatal más
allá del espacio aéreo.

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 El 20 de diciembre de 1961 la Asamblea General de las Naciones Unidas recomendó a los
Estados la libre exploración y utilización del espacio exterior, que no podría “ser objeto de
apropiación nacional” (Resol. 1721/ XVI).
En 1963 la Asamblea “declaró solemnemente” que el espacio ultraterrestre y los cuerpos
celestes no están sujetos a apropiación nacional mediante pretensiones de soberanía.
Finalmente, el Tratado de 27 de enero de 1967 sobre los “Principios que deben regir las
actividades de los Estados en la exploración y utilización del espacio ultraterrestre, incluso la
Luna y otros cuerpos celestes”, establece taxativamente que “el espacio ultraterrestre,
incluso la Luna y otros cuerpos celestes, no podrá ser objeto de apropiación nacional por
reivindicación de soberanía, uso u ocupación, ni de ninguna otra manera”.
De los diversos convenios, acuerdos y recomendaciones se concluye que en el espacio
exterior rigen los siguientes principios básicos:
1. Exploración y utilización del espacio ultraterrestre en interés y provecho de todos los
países;
2. Exclusión de la soberanía;
3. Libertad de exploración y utilización, y
4. Desmilitarización en lo relativo a armas nucleares y de destrucción masiva.
Teorías jurídicas en torno del territorio
a.- El territorio objeto: Esta teoría estima que el territorio es el objeto material del Estado;
es el elemento sobre el cual el Estado ejerce su dominium, de manera semejante a la acción
del propietario sobre un predio.
A este grupo pertenecen los que, en tiempos feudales y posteriores, defendieron el derecho
patrimonial de los príncipes. Manifestaciones prácticas de esta teoría pueden considerarse
las guerras que se emprendían por el interés particular de las casas reinantes, las divisiones
y enajenaciones territoriales efectuadas sin interés ni consulta de los súbditos, sólo por el
arbitrio ventajoso de los soberanos.
Se estima que esta teoría es insostenible, puesto que no cabe dar propiedades sobre el
mismo espacio territorial.
b.- El territorio sujeto: Esta teoría considera al territorio como elemento esencial de la
personalidad del mismo, o sea, elemento subjetivo del Estado. Este territorio forma parte
del Estado en su calidad de sujeto.
Carré de Malberg sostiene que el territorio no es un objeto situado fuera de la persona
jurídica del Estado, “sino que es un elemento de su ser y no de su haber, un elemento, pues,
de su misma personalidad, y en este sentido aparece como parte integrante de la persona
del Estado, que sin él no podría ni siquiera concebirse… En ausencia de un territorio, el
Estado no puede formarse, y la pérdida de su territorio supondrá su completa extinción. El
territorio es, por tanto, una condición de existencia del Estado”.
c.- El territorio límite de competencia: Esta corriente tuvo en Kelsen a uno de sus
principales expositores: si el Estado produce el Derecho es para que se cumpla dentro de su
territorio. El territorio, en consecuencia, es el ámbito espacial de aplicación de las normas y
preceptos emanados del Estado.
Problemas de alteración territorial

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Fundamentalmente existen dos sistemas de adquisición territorial: uno originario y otro
derivativo. En la actualidad ya no hay tierras sobre las cuales no se ejerza la titularidad de
algún Estado, de suerte que en la práctica sólo opera el sistema derivativo, en sus diferentes
especies.
Ejemplo: Emancipación en América Latina o donación para formar el papado.
Para la solución de los problemas que plantean estas alteraciones territoriales, cobran
singular relevancia las teorías jurídicas a que hemos aludido.
Geopolítica
Burdeau explica en estos términos la influencia del territorio sobre la estructura política: “el
establecimiento sobre un territorio hace que el grupo llegue a tomar conciencia de sí
mismo. Esta conciencia se refuerza por el hecho de que la configuración del territorio, en
cuanto rige el porvenir colectivo, implica adoptar un plan de vida, y es aquí donde el factor
geográfico, después de haber suscitado la cohesión social, va a influir también sobre la
estructura del orden político, que a la vez la expresa y garantiza. La extensión del territorio,
las facilidades más o menos grandes de comunicación que ofrece, su carácter marítimo o
continental, la existencia o carencia de barreras naturales que dificulten las incursiones de
sus vecinos, el género de recursos que ofrece y la forma de vida que trae aparejada, las
particularidades de clima con sus repercusiones sobré las sicologías individuales, son otros
tantos supuestos cuya acción se ejerce indudablemente sobre el ordenamiento del poder”.
Para estudiar lo anterior es que surge la geopolítica. Se le suele definir como “ciencia que
trata de la dependencia de los hechos políticos con relación al suelo. Se basa sobre los
amplios cimientos de la geografía política”. O bien: “la racionalización de los esfuerzos
emocionales de las naciones, para justificar su aspiración a un espacio adecuado.
Es esta ciencia la que lleva a hablar a Hitler del espacio vital.

3.- El Poder
En los hombres, toda unidad de fines necesita una voluntad. Esta voluntad que ha de cuidar
de los fines comunes de la asociación, que ha de ordenar y ha de dirigir la ejecución de sus
ordenaciones, es precisamente el poder de la asociación. Por esto, toda asociación, por
escasa fuerza interna que posea, tiene un poder peculiar que aparece como una unidad
distinta de la de sus miembros.
En su acepción más amplia, la palabra poder equivale a la “facultad de hacer”, “aptitud para
ejecutar algo”. Por lo mismo, la voz poder se asocia inevitablemente con la idea de energía,
fuerza, pujanza.
Ahora bien, como elemento o condición de existencia del Estado, el poder se nos presenta
como “la aptitud, capacidad, energía, fuerza o competencia de que él dispone para cumplir
su fin”.
De ahí que resulta comprensiva la definición del poder que ofrece Burdeau: “una fuerza al
servicio de una idea. Una fuerza nacida de la voluntad social preponderante, destinada a
conducir al grupo hacia un orden social que estima benéfico y, llegado el caso, capaz de
imponer a los miembros los comportamientos que esta búsqueda impone”. El poder estatal,
por tanto, representa el factor permanente de cohesión de la sociedad política.
Características del poder estatal
1.- Soberanía:

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Toda sociedad está compuesta por un conjunto complejo de relaciones de poder, de
relaciones de mando y obediencia. “Una persona es un ‘haz’ de relaciones de poder; con
respecto a algunas personas, será el origen de una relación de mando; con respecto a otras,
deberá obedecer. Pero hay un solo centro de poder que genera sólo relaciones de mando y
no está sometido a obediencia alguna: el poder supremo o poder del Estado.
Esta característica del poder del Estado, en cuanto implica que no existe otro superior o
concurrente con él, se denomina soberanía.
Carre de Malberg: “La soberanía es el carácter supremo de un poder; supremo, en el
sentido de que dicho poder no admite a ningún otro, ni por encima de él, ni en concurrencia
con él. Por tanto, cuando se dice que el Estado es soberano, hay que entender por ello que,
en la esfera en que su autoridad es llamada a ejercerse, posee una potestad que no
depende de ningún otro poder y que no puede ser igualada por ningún otro poder”.
Bodino: Poder perpetuo y absoluto de la República.
“El Estado –dice Heller– es una unidad decisoria universal para un territorio determinado y,
consecuentemente, es soberano; de ahí deriva su peculiaridad. Es posible que dos ejércitos
luchen por establecer sus respectivas soberanías sobre un territorio determinado, en cuyo
caso el jurista tendrá que aceptar la existencia de una lucha por la soberanía, que durará
hasta la terminación de la guerra. Es en cambio imposible aceptar que sobre un mismo
territorio existan dos unidades decisorias supremas; su existencia significaría la destrucción
de la unidad del Estado y su consecuencia sería el estallido de la guerra civil”.
En síntesis, la “soberanía del Estado” presenta como elementos distintivos:
a) supremacía en tanto no hay otro grupo humano, entre la población del Estado, de mayor
jerarquía, o sea, que el Estado no debe obedecer a nadie ni a nadie rendir cuenta de las
propias decisiones ni de los propios actos;
b) dominación, en cuanto el Estado debe ser obedecido por toda la población que habita su
territorio. Este doble aspecto negativo, por una parte, y positivo, por la otra, y que se
proyecta sobre el interior, suele llamarse soberanía interna; y
c) calidad de independencia, en cuanto no hay otro grupo humano –Estado o no– entre los
grupos extraños a la población del Estado, al que este último deba obedecer o rendir
cuentas. Este aspecto –negativo– que se proyecta hacia el exterior es llamado por algunos
soberanía externa.
d) limitada por los derechos fundamentales que emanan de la naturaleza humana.
2.- Temporal
Poder temporal equivale a poder político, a poder del Estado, a poder civil, en oposición a
poder espiritual, que equivale a poder religioso.
Lo temporal no debe confundirse con lo material; el poder temporal se ocupa de los
negocios y asuntos que conciernen a la vida humana en el “tiempo”, en el mundo,
abarcando muchos aspectos que no son estrictamente materiales (por ej.: la educación, la
cultura, etc.).
El poder espiritual se ocupa de los asuntos que conciernen a la vida humana en su
dimensión espiritual y religiosa, tanto en este mundo como en relación con el fin último del
hombre, más allá del tiempo y del mundo, en la vida eterna (Bidart Campos).
3.- Monopolio legítimo de la fuerza física

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Con singular explicitud, anota Max Weber: “En el pasado las más diversas asociaciones,
comenzando por la asociación familiar, han utilizado la violencia como un medio
enteramente normal. Hoy, por el contrario, tendremos que decir que Estado es aquella
comunidad humana que, dentro de un determinado territorio, reclama (con éxito) para sí el
monopolio de la violencia física legítima. Lo específico de nuestro tiempo es que a todas las
demás asociaciones e individuos sólo se les concede el derecho a la violencia física en la
medida en que el Estado lo permite. El Estado es la única fuente del ‘derecho’ a la
violencia”.
Actualmente, en ciertos aspectos, lo esencial del poder público reside en ese monopolio de
la coerción material sin la que el Estado mismo no sería sino una forma vacía del sentido.
Esto se visualiza cuando un Estado comienza a tolerar en su territorio milicias armadas que
tengan la posibilidad de hacer ejecutar por medio de la coerción las órdenes que dan;
entonces se puede decir que el Estado está próximo a desaparecer.
La Constitución de 1980, en su artículo 101 inciso primero prescribe: “Las Fuerzas Armadas
dependientes del Ministerio encargado de la Defensa Nacional están constituidas única y
exclusivamente por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea…”. A su vez el artículo 103 inciso
primero dice: “Ninguna persona, grupo u organización podrá poseer o tener armas u otros
elementos similares que señale una ley aprobada con quórum calificado, sin autorización
otorgada en conformidad a ésta”.
4.- Poder institucionalizado
El Estado es el titular del poder. De él se hace el soporte del poder, y los gobernantes no
ejercen más que por delegación las facultades que implica. El poder se divide entonces
entre un titular que es el Estado y agentes de ejercicio que son los gobernantes”. En las
líneas transcritas se encuentra sucintamente planteada la concepción del poder
institucionalizado que pretende, según Burdeau, reintroducir el poder en la concepción
jurídica del Estado. “No, sin duda, para hacer del Estado un instrumento de fuerza, sino para
mostrar lo que es en realidad; la forma más acabada, y a la vez la más humana del poder
político; de un poder que jamás es la simple dominación material, sino la energía de una
idea del orden social que tiende a hacer prevalecer, y en la cual encuentra,
simultáneamente, su fin y su justificación”.
De hecho, en la sociedad política contemporánea el poder estatal se ejerce bajo formas
jurídicas y la autoridad se vincula a una concepción del derecho. “El orden político se
institucionaliza en derecho. El derecho es la institucionalización del orden. La estructura de
la comunidad política se formaliza como orden mediante el derecho y la acción
organizadora del poder político se realiza también mediante el derecho. El derecho legitima
el poder en la medida en que el poder se transforma en una institución jurídica”.
Todos los autores coinciden en que la institucionalización del poder es un proceso histórico.
En cierta forma puede decirse que representa la culminación o coronación de un proceso a
veces fatigoso y no siempre incruento. Es más, incluso en el presente, hay comunidades con
un bajo nivel de desarrollo en este proceso de institucionalización.
Burdeau, cuyo punto de vista pasamos a extractar, distingue dos etapas anteriores al poder
institucionalizado o propiamente estatal:
El poder anónimo. En general, los etnólogos están de acuerdo en reconocer que el
anonimato del poder caracteriza a las sociedades completamente primitivas; se encuentra,
por así decir, difundido entre todos los individuos. Las representaciones colectivas no
separan el fin social de los medios que permitirán alcanzarlo. Cuando estas

19
representaciones se generalizan, se establece una costumbre y, simultáneamente, la
conciencia de que debe cumplirse. Así el poder emana del conjunto de creencias,
supersticiones o de costumbres que directamente imponen una actitud, sin que sea
necesaria la intervención de la autoridad personal del jefe.
“De aquí que no progresan las sociedades en que reina un poder de ese tipo. Las iniciativas
se ven paralizadas por los tabúes. El grupo subsiste. Pero se halla a merced de los peligros
interiores o exteriores que no tardarán en provocar su desaparición”.
El poder individualizado. Por eso, cuando la sociedad, bajo la influencia de diversos
factores, abandona el estado embrionario, el impulso que la lleva hacia el progreso, hacia
un fin más refinado, es también un individuo llamado jefe, dotado de iniciativa y de
inteligencia que sabrá salvar el poder de la parálisis del anonimato. No se modifica su
esencia fundamental, pero a partir de ese momento toma forma humana. La fase del poder
individualizado corresponde a la gran combinación de pueblos sobre cuya base se formaron
las sociedades nacionales. No ha concluido, por lo demás, puesto que la vemos continuarse
en las sociedades de África y del Medio Oriente, en que a pesar de las apariencias que
proporciona una copia de las instituciones estatales, es el jefe y en virtud de un título que él
mismo se ha otorgado quien orienta el destino del grupo.
Admite Burdeau que el poder individualizado no se presenta en todas las partes y en toda
época bajo formas rigurosamente idénticas: entre el jefe indio, el cabecilla de una banda
durante las invasiones bárbaras y el señor feudal existe una infinita variedad de matices. Sin
embargo, todas estas formas de mando tienen un rasgo común; quien ejerce el poder sólo
debe su superioridad a las cualidades individuales (el más fuerte, el más rico, el más hábil, el
más afortunado, etc.).
Entre los inconvenientes del poder individualizado, se encuentran:
1.- Se obedece a los jefes solo por su fuerza y no porque representen algo.
2.- Se comienza a ver como orden social deseable lo que desea el jefe. El bien colectivo es
sinónimo de sus preocupaciones individuales.
3.- No se da ninguna solución al problema de la legitimidad. Se sabe quién manda, pero no
quién tiene el derecho de mandar.
4.- Finalmente, el poder individualizado presenta el grave riesgo de la arbitrariedad. “Existe
arbitrariedad cuando quien tiene la autoridad se despreocupa del fin de la regla social para
perseguir sus fines personales… Si el poder es para él una prerrogativa personal, nada se
opone a que lo utilice como mejor le parezca: como propietario del poder, no se le podría
negar la posibilidad de disponer de él a su arbitrio, so pena de incurrir en una
contradicción”.
Poder institucionalizado. El advenimiento de la etapa del poder institucionalizado a la cual
ya hemos hecho referencia, marca el momento en que se perfila una nítida distinción entre
el poder y los gobernantes: “La institucionalización del poder es la operación jurídica por la
cual el poder político es transferido de la persona de los gobernantes a una entidad
abstracta: el Estado. El efecto jurídico de esta operación es la creación del Estado como
soporte del poder, independientemente de los gobernantes:
En esta etapa queda claramente decantado que los gobernantes “no son el poder, sino que
meros agentes del poder”. El poder se objetiva, esto es, se emancipa de las personas
concretas que mandan y obedecen y se institucionaliza en la organización del Estado,
mediante un conjunto de normas que regulan cómo se accede al poder, como se

20
distribuyen las facultades que comprende, por qué procedimientos se ejerce y con qué
límites se actúa.
Como dice Sánchez Agesta, este poder institucionalizado se regula por el derecho (Derecho
Constitucional), que determina quién, cómo y con qué límites ha de ser ejercido. El poder
adquiere así en el Estado una forma específica de legitimación en cuanto es poder que se
ejerce como un derecho, fundado en el derecho positivo existente que atribuye a
determinadas agencias de decisión competencias específicas, regula sus procedimientos y
sus límites. Así es como el poder se independiza de las personas concretas que lo ejercen,
esto es, se institucionaliza.
Poder personalizado. El mismo Burdeau y muy particularmente Duverger han distinguido
una cuarta etapa en la evolución del poder: la del poder personalizado. Según estos autores,
se trataría de una cierta involución, ya que el gobernante recobra un carácter personal sin
salirse aparentemente del marco institucional. El gobernante sabe que es un simple
detentador del poder estatal, pero se comporta en el ejercicio del mismo como si fuera
realmente el poder.
Sobre el particular cabe tener presente que fueron los partidos fascistas los primeros en
desarrollar el culto del líder, considerado como persona y no como ocupante de un cargo.
“Mussolini siempre tiene razón”, solían decir los fascistas. Los nazistas fueron más lejos y
forjaron toda una teoría jurídica nueva, la de la Führung (caudillaje), para justificar y explicar
la soberanía de Adolfo Hitler. Posteriormente, los partidos comunistas acabarían por seguir
este ejemplo, por lo menos en el caso de Stalin.

Estado y Derecho
Hemos expresado que el poder del Estado no se manifiesta en la forma de una fuerza física
que se nos impone, sino en la forma de un sistema de normas que nos obligan,
independientemente de que, en nuestro fuero interno, las aceptemos o rechacemos.
El Estado mantiene una íntima y compleja relación con el derecho, en términos tales que
podría estimarse que existe una acción recíproca de ambos sistemas. Es así como el Estado
ejerce una influencia poderosa en la formación y en la aplicación de las reglas jurídicas. A su
vez, el derecho limita la actividad del Estado.
Positivismo - Naturalismo
Entre los temas que surgen de la relación Estado y derecho, se encuentra la antigua disputa
entre el positivismo jurídico y la teoría del derecho natural.
Para el positivismo, el derecho es lo que el Estado legisla. Considera, por lo mismo, sólo las
reglas positivas que han producido los poderes que en la sociedad crean el derecho. El
orden jurídico es establecido por el Estado y no es lo que es sin la autoridad y poder del
Estado. “El positivismo jurídico es una concepción con arreglo a la cual el derecho es
producido, en un proceso histórico, por el poder gobernante en la sociedad. En esta
concepción es derecho sólo aquello que ha mandado el poder estatal y todo lo que éste
mande es derecho por virtud del hecho mismo que lo manda”.
Para el iusnaturalismo el derecho es un cuerpo de preceptos, esto es, de normas de justicia
o equidad. Y ello porque existe un criterio absoluto, ideal, de lo justo y del derecho,
independiente del hecho de su sanción positiva de los hechos. Este derecho es, en
consecuencia, plenamente, eternamente válido e independiente de la legislación, la
convención o cualquier otro expediente imaginado por el hombre.
Personalidad jurídica del Estado

21
Otro tema vinculado a la relación Estado y derecho y que también tiene un carácter
interdisciplinario es aquel que atañe a la personalidad jurídica del Estado.
La configuración del Estado como persona jurídica es relativamente moderna. Desconocida
por griegos y romanos, se atribuye a la escuela del derecho natural y de gentes –siglos XVII y
XVIII– el mérito de haber sentado las bases de una personalidad jurídica del Estado.
Conforme a esta teoría, sobre las personas dominantes como sobre las personas dominadas
existe otra persona que comprende al pueblo y al imperante. Ambos forman juntos una
personalidad integral con fundamento territorial (colectividad geográfica). Como
característica de esta personalidad integral puede señalarse por una parte la existencia de
normas jurídicas conforme a las cuales, en lugar del querer y obrar de los individuos, quiere
y obra un sujeto de derecho independizado; y, por otra parte, que por virtud de los
conceptos de la representación y del mandato, la voluntad se exterioriza por medio de
órganos.
En consecuencia, al Estado se le considera dotado de una actividad jurídica propia y
susceptible de obligar o de comprometer responsabilidad.
Admiten los autores que no obstante las dificultades de orden teórico para reconocer
personalidad jurídica al Estado, ello es necesario, por diversas causas:
a) Porque si el Estado tiene un fin único que cumplir, un bien común igual para todos los
miembros de la sociedad política, es preciso reconocer una personalidad jurídica a toda esta
actividad común;
b) porque si existe un patrimonio público, es necesario que exista una personalidad en
torno del Estado;
c) porque la existencia de un interés colectivo en contraposición con los intereses
particulares implica la necesidad de la existencia de una personalidad jurídica del Estado.

Fines del Estado

Determinar si el Estado tiene algún fin, y en el caso de que la respuesta sea afirmativa,
precisar en qué consiste tal fin es un problema que ha inquietado a los pensadores de todas
las épocas.
Para algunos tratadistas, “la cuestión en torno a los fines que deben perseguirse con el
instrumento técnico-social Estado, es una cuestión política que cae fuera de los márgenes
de la teoría general del mismo” (Kelsen). Para otros, “el fin del Estado es un problema
teleológico, que está más allá de las fronteras del derecho” (Carro).
En la barrera opuesta, se parte afirmando que, “si el Estado existe, sin duda que existe para
algún fin. Y siendo el hombre que constituye el Estado un ser inteligente y libre, el
conocimiento más o menos exacto y reflexivo de ese fin debe proceder a su acción que,
como racional, ha de apoyarse en algún motivo y dirigirse a algún objetivo” (Izaga).
Con el solo objeto de proporcionar un esquema primario de este difuso tema, nos limitamos
a describir la clasificación que distingue entre fin objetivo del Estado y fines subjetivos del
Estado.
Fin objetivo del Estado: El fin objetivo del Estado es el propio de todo Estado, esto es, la
construcción, consolidación y perfeccionamiento de la “comunidad política”.
Desde esta perspectiva, existe un fin único para el Estado, el mismo para todos los tiempos,
que habrá de permanecer idéntico a sí mismo en todas las formas y que contiene en su

22
unidad a los demás fines. En cierta forma coincide con el fin que Jellinek denomina
absoluto, y cuya formulación doctrinaria queda sintetizada en la locución “bien común”.
Fin subjetivo del Estado: Los fines subjetivos del Estado son los propios de cada Estado, y
constituyen los contenidos muy variables del bien común. En este caso el factor histórico
tiene singular gravitación y las diversas doctrinas políticas otorgan el necesario sustento
filosófico para su formulación.
La concepción del hombre, del mundo y de la vida que se postula determinará el alcance de
los fines del Estado.

Fin objetivo del Estado

De acuerdo con la corriente aristotélicotomista y a menudo, también al margen de ella, se
suele afirmar que el fin propio, objetivo y necesario del Estado es el bien común.
Se suele definir el bien común como “el conjunto de condiciones sociales que hacen posible
y favorecen en los seres humanos el desarrollo integral de sus personas”.
Según el padre jesuita Francisco Suárez, el bien común es un status en el cual los hombres
viven en un orden de paz y de justicia con bienes suficientes para la conservación y el
desarrollo de la vida material, con la probidad moral necesaria para la preservación de la
paz externa, la felicidad del cuerpo político y la conservación continua de la naturaleza
humana”.
En la Encíclica Pacem in Terris, de Juan XXIII, se dice: “Todos los individuos y grupos
intermedios tienen el deber de prestar su colaboración personal al bien común… La razón
de ser de cuantos gobiernan radica por completo en el bien común. De donde se deduce
claramente que todo gobernante debe buscarlo, respetando la naturaleza del propio bien
común y ajustando al mismo tiempo sus normas jurídicas a la situación real de las
circunstancias… No se puede permitir de modo alguno que la autoridad civil sirva el interés
de unos pocos, porque está constituida para el bien común de todos. Sin embargo, razones
de justicia y de equidad pueden exigir, a veces, que los hombres de gobierno tengan
especial cuidado de los ciudadanos más débiles, que puedan hallarse en condiciones de
inferioridad, para defender sus propios derechos y asegurar sus legítimos intereses”.
Como se puede apreciar, todas las definiciones transcritas coinciden en señalar que el bien
común no es un mero agregado cuantitativo de bienes individuales. Representa,
conceptualmente, un bien supraindividual hacia el cual se orienta ordenadamente el bien
individual de cada uno de los miembros de la sociedad. Entre el bien común y el bien
particular no hay antagonismos, ambos se complementan. La persona humana es, a la vez,
agente y destinatario del bien común.
Otra característica que presentan las definiciones anotadas dice relación con los elementos
que engloba o comprende el bien común: la paz, la justicia y el bienestar.

Fines subjetivos del Estado

Todas las doctrinas –aceptando o no la locución “bien común”– admiten que la actividad del
Estado debe encaminarse a la búsqueda de lo que es “bueno” o “útil” para la sociedad. ¿A
través de qué medios se puede alcanzar lo que se reputa “bueno” para la sociedad? ¿Cuál es
el rol que corresponde al Estado en esa tarea? Las respuestas adecuadas las han tratado de
dar las doctrinas políticas de ayer y de hoy, sin que hasta la fecha se pueda llegar a un punto
pacífico.

23
En gran medida el criterio que se siga depende de la escala de valores que se adopte, según
se postulen como valor supremo la libertad, la igualdad, el orden, el individuo, la sociedad,
el Estado u otro valor.
Aun cuando el tema es desarrollado en el tomo II de este Manual, al tratar las Doctrinas
Políticas Contemporáneas adelantamos algunos planteamientos básicos.
1.- Para las doctrinas individualistas, la colectividad debe estar organizada de modo que
permita y asegure el ejercicio de los derechos inherentes a la personalidad humana
encarnados en el individuo: la vida, la libertad, la felicidad. En lo material, garantizar la
propiedad privada, con sus complementos inseparables, la iniciativa y la empresa privada.
El Estado se limita a supervigilar y garantizar el desenvolvimiento de aquellas relaciones. No
debe trabar el libre desenvolvimiento de las llamadas “leyes naturales” de la economía. El
Estado es un “gendarme” cuya actividad debe circunscribirse a mantener el orden y paz
social.
El individuo es el instrumento protagónico. La sociedad le sirve; el Estado lo protege.
Una manifestación extrema del individualismo está representada por “el anarquismo”, que
prescinde totalmente del Estado y sólo admite la actividad colectiva para fines de carácter
material, por ejemplo: la producción cooperativa de los artículos de subsistencia.
2.- Las doctrinas socialistas constituyen una respuesta contra los excesos del individualismo
liberal y acentúan la primacía de lo social. “Aspiran a una justicia social, con control del
orden económico por parte del Estado, y a una sociedad donde las clases sociales cooperen
o colaboren mutuamente o directamente no existan”.
El Estado abandona el rol pasivo que le adjudican las doctrinas individualistas y pasa a
cumplir funciones reguladoras del orden, no sólo en lo jurídico, sino en lo social y,
principalmente, en lo económico. Si es necesario debe competir con el individuo en este
campo para mantener el equilibrio colectivo.
La propiedad no sólo otorga derechos a su titular, sino que también le impone deberes. Son
precisamente estas doctrinas las que desarrollan el concepto de “función social” de la
propiedad.
3.- Finalmente, las concepciones transpersonalistas, como su nombre lo indica, postulan
que el hombre sólo puede alcanzar su realización plena en cuanto se subordina a otra
realidad superior: el pueblo, la nación, el partido o el propio Estado.
La totalidad de la vida colectiva gira en torno al desarrollo de esa entidad superior.
Como dice Bidart, “el hombre queda denigrado y convertido en una herramienta del Estado.
No es el Estado para el hombre, sino el hombre para el Estado”.

Formas de Estado
La forma de Estado atiende fundamentalmente a la estructura del poder, del cual el Estado
es el titular; considera la distribución espacial de la actividad del Estado.
La forma de gobierno, en cambió, concierne al ejercicio del poder; considera la distribución
orgánica de la actividad del Estado. Atiende a la forma como se ejerce el poder y como son
designados los gobernantes.
Para clasificar los Estados adoptaremos el punto de vista jurídico. Jurídicamente, la forma de
Estado deriva de la estructura interna del poder estatal. En efecto, según que el aludido
poder tenga un titular único o que él se impute a centros múltiples de potestad, estaremos

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en presencia de dos formas de Estados diversas que tradicional mente se clasifican en
simples y compuestas, pero que aquí designaremos directamente como Estado unitario y
Estado federal.
Estado federal: El poder estatal se distribuye en varios territorios que lo ejercen en forma
autónoma.
Estado unitario: El poder estatal emana de un centro único.
Confederación: Contra la opinión generalizada, y con el afán de rectificar errores
metodológicos, no consideraremos dentro de las formas de Estado la Confederación ni las
Uniones de Estados. Estimamos que tales formaciones no constituyen, en general, forma de
Estado porque no son Estados. En primer lugar, la Confederación carece de una Constitución
Política común, no tiene autonomía constitucional. Carece de un centro de poder soberano
con autoridad sobre los ciudadanos de cada Estado confederado. Carece de un grupo
humano unificado, lo mismo que de un territorio común. En suma, la Confederación de
Estados no reúne las condiciones de existencia o elementos que cualifican a un Estado como
tal y mal podría, entonces, ser considerado como una de sus formas.

Estado unitario
Estado unitario es aquel que no posee más que un solo centro de impulsión política y
gubernamental. Es servido por un titular único, que es el Estado.
La estructura de poder, la organización política es única, en tanto que un solo aparato
gubernamental cumple todas las funciones estatales. Los individuos obedecen a una sola y
misma autoridad, viven bajo un solo régimen constitucional y son regidos por una
legislación común.
El poder estatal se ejerce sobre todo el grupo humano que habita el Estado, se dirige a una
colectividad unificada. Las decisiones políticas obligan por igual a todos los gobernados.
Además, el Estado unitario se caracteriza porque la organización política abarca todo el
territorio estatal y rige para todo su ámbito sin entrar a considerar las diferencias locales o
regionales que pudieren existir. El Estado unitario, por tanto, es aquel en que el poder
conserva una unidad en cuanto a su estructura, al elemento humano y al territorio sobre el
cual recae.
Sin embargo, no debe asimilarse esta idea a la de Estado monocrático o totalitario. La
unidad monocrática exige una concentración orgánica del poder en las manos de uno solo o
de algunos. El Estado unitario, en cambio, es compatible con un régimen político de división
de poderes o distribución de funciones. Es decir, varios órganos pueden concurrir al
ejercicio del poder estatal unitario.
El Estado unitario constituye una forma de Estado que se caracteriza por la centralización
política, o sea, que la competencia legislativa está reservada a los órganos centrales, de tal
modo que si existen autoridades locales la descentralización consiguiente sólo alcanza a la
ejecución de la actividad estatal. Este tipo de Estado es la forma en que se realiza del modo
más perfecto la idea del Estado, porque en él un pueblo es organizado sobre un único
territorio y bajo un solo poder.
Hoy día, sin embargo, frente a la complejidad de la vida contemporánea, el Estado, para
proveer mejor a la satisfacción eficiente de los múltiples intereses colectivos, tiende a la
descentralización y a traspasar facultades a diversos organismos. El Estado unitario ha ido
incorporando los Sistemas de administración local que pueden ir desde una mera

25
desconcentración de funciones hasta una descentralización administrativa o, más aún, de
carácter político.
La actividad del Estado, entonces, puede organizarse en forma centralizada o en forma
descentralizada, según que ésta emane o no de un centro único de decisión.
Centralización y descentralización son dos diferentes manifestaciones de la organización del
Estado atendiendo a la forma como éste desarrolla su actividad.
La centralización
La centralización se produce cuando el poder público se convierte en el centro unificador de
todas las funciones y las ejerce en una congestión de la autoridad pública. El poder político
está centralizado cuando la autoridad que rige el Estado monopoliza, junto con el cuidado
del bien público en todos los lugares, de todas las materias y en todos los aspectos, el poder
de mando y el ejercicio de las funciones que caracterizan a la potestad pública.
Se configura una sola estructura administrativa donde los jefes de las divisiones y
subdivisiones son agentes que ejecutan y transmiten las decisiones del poder central, tanto
las instrucciones generales como las órdenes particulares.
El Estado unitario centralizado constituye una organización piramidal. Las órdenes
descienden desde la cúspide (la capital del Estado) a la base (los últimos villorrios). Del
mismo modo los recursos humanos, económicos y naturales de los niveles locales y
provinciales se remontan desde la base hasta la cúspide. Las colectividades inferiores no
poseen órganos propios ni poder de decisión.
Evidentemente, tal grado de centralización no existe en el mundo contemporáneo, donde
las dimensiones del Estado, con sus millones de habitantes y sus múltiples necesidades a
satisfacer, lo obliga a distribuir sus funciones y su capacidad de decisión. Frente a las
inoperancias de la centralización han surgido dos correctivos: la desconcentración y la
descentralización.
La desconcentración
La desconcentración se caracteriza porque los agentes del poder central no sólo se limitan a
ejecutar las decisiones, sino que disponen de competencia en determinadas materias,
quedando, respecto de éstas, al margen de la jerarquía central. El centro no toma más que
una parte de las decisiones.
Los agentes locales del poder central tienen competencia para adoptar ciertas decisiones
sobre determinados asuntos respecto de los cuales no están sometidos al poder central,
entendiéndose sí que en cuanto órganos como tal permanecen jerárquicamente
subordinados.
En suma, un órgano transfiere facultades y atribuciones a otro órgano, pero éste queda
sujeto a la dependencia jerárquica de aquél. La desconcentración no crea agentes
independientes, sólo desplaza el centro de poder de decisión. Es el traspaso de competencia
de un órgano de la administración a otra inferior.
El órgano desconcentrado carece de personalidad jurídica, no actúa por sí mismo, sino con
la personalidad jurídica del órgano central. Por ejemplo, en Chile, las oficinas del Servicio de
Impuestos Internos en las regiones.
Para muchos autores, especialmente franceses, la desconcentración es una variante de la
centralización, una especie de centralización imperfecta.

26
La descentralización
Descentralizar en su acepción más lata implica una separación. “Descentralizar quiere decir
separar del centro, considerándose como la antítesis de centralizar, o unir en el centro”.
Existe descentralización cuando, en distinta medida, se admite que el poder público y/o las
funciones públicas estén distribuidos y sean ejercidos con mayor o menor independencia
por ciertos grupos estructurados en el seno del Estado (comunas, provincias), o por órganos
creados específicamente para tales propósitos.
La descentralización implica siempre una distribución de la actividad del Estado que se
manifiesta:
1.- Como distribución del poder o dicho de otro modo, como diversidad de fuentes
originarias del derecho positivo (descentralización política).
2.- Como distribución de funciones derivadas a través de órganos subordinados
(descentralización administrativa).
a.- Descentralización administrativa
Con el fin de aumentar la eficiencia de los servicios públicos, incorporar al progreso los
recursos locales y ejercer mejor el mando, el Estado distribuye sus funciones y crea órganos
para cumplir cometidos específicos. El Estado descentraliza la ejecución de la norma, es
decir, realiza una administración “indirecta” de los asuntos, ya que no administra un órgano
central sino una persona jurídica creada por él.
Los organismos descentralizados se caracterizan porque no están subordinados
jerárquicamente a ningún otro órgano administrativo sino que reciben sus atribuciones
directamente de la ley que los crea. Además, están dotados de personalidad jurídica y
patrimonio propio en virtud de la ley y son responsables ante el Poder Central. Ejercen
funciones del Estado y funciones propias y específicas. Pero, evidentemente, están sujetos
al control del poder central, control que se ejerce sobre los órganos y sus actos y que recibe
el nombre de “tutela”.
La descentralización administrativa puede o no tener asiento territorial. Ejemplo de
descentralización administrativa con diferenciación territorial lo constituye la actividad que
corresponde a una municipalidad, que en el ordenamiento constitucional chileno es
definida por el artículo 118 inciso 4 de la Constitución Política. Y ejemplo de
descentralización administrativa o de servicios sin base territorial lo constituye la actividad
que corresponde a un ente encargado de cumplir determinado servicio público, como es el
caso de la Empresa Nacional de Minería, en nuestro país, que se relaciona con el Gobierno a
través del Ministerio de Minería.
Ahora bien, estos organismos descentralizados actúan a través del poder del Estado, no se
autogobiernan, “no tienen competencia para dictar las normas que rigen su actividad”, se
administran por normas particulares, simples medidas de aplicación, pero no por
disposiciones normativas originarias. En suma, la descentralización administrativa no afecta
la unidad política del Estado sino que se circunscribe a la organización de la administración.
b.- Descentralización política
Se manifiesta como una distribución del poder público, reconociendo diversas fuentes
originarias de derecho positivo. Por lo general, requiere base territorial, es decir, un ámbito
espacial propio del ente u órganos, donde ejercerá el poder que le corresponde.

27
El ente se halla investido de poder, de facultad para generar las normas que han de regir su
actividad. El goce de descentralización política no es el resultado de una concesión o
delegación de poder por parte del Estado, sino que tiene su origen en título propio. El poder
emana de los órganos propios del ente.
Además, junto con ser capaz de regirse a sí mismo en forma autónoma, debe revestir
carácter público, es decir, estar encargado de gestionar una porción o un aspecto de la cosa
pública. La descentralización política surge cuando las instituciones ejercen algunas
funciones del poder público, estando facultadas para dar órdenes obligatorias como las del
Estado, dotadas del mismo valor imperativo y operantes en una jurisdicción territorial
delimitada. Ejemplo típico es el caso de la actividad que corresponde a un Estado miembro
de un Estado federal.
La descentralización política es un problema que atañe a la unidad política del Estado. El
poder político se distribuye en varios territorios que lo ejercen en forma autónoma. Esta
forma de descentralización es característica, de los Estados federales. En el Estado unitario,
en cambio, el poder político reconoce una sola fuente originaria, emana de un centro único.
“La concentración del poder significa, a la vez, el monopolio reservado a los gobernantes en
la emisión de reglas jurídicas (poder normativo) y la centralización en su provecho de
medios materiales para asegurar la ejecución (fuerza pública)”. Lo que sí puede distribuirse
en un Estado unitario es la ejecución de la actividad estatal, a través de las formas –ya
explicadas– de desconcentración y descentralización administrativa. Eventualmente, la
descentralización política puede presentarse en ciertos Estados unitarios, como en los casos
de Italia, España y Bélgica que, atendiendo a ciertos factores locales, han establecido
“regiones autónomas” dentro de su territorio. Parte de la doctrina los denomina “Estados
Regionales”.

Desconcentración. Descentralización.

Se basa en delegar funciones desde un Es derechamente el traslado de las

órgano superior a un órgano inferior que competencias de la administración central
está sometido jerárquicamente del estado a nuevas personas del derecho
público.

Carece de personalidad jurídica el órgano al Poseen personalidad jurídica y patrimonio

cual se delega. propio.

Intra-Institucional. Extra-institucional.

Existe una dependencia jerárquica del El gobierno central solo tutela los actos sin
órgano que delegue la función, existir una dependencia jerárquica y
compartiendo ambos las mismas existiendo una personalidad jurídica
competencias y quedando sometido a independiente.
fiscalización el órgano de menor rango.

La regionalización
Jurídicamente, la regionalización se considera como una forma de descentralización con
asiento territorial, que puede ser indistintamente de carácter político o administrativo.
s. Fenómenos tales como la rápida urbanización, los cambios de los medios de
comunicación, de transporte y de educación han tornado obsoletos los antiguos límites
territoriales de los municipios y de las provincias y propugnado un cambio en las formas

28
territoriales. En ese proceso, la palabra región ha servido como denominación común de
estas nuevas estructuras territoriales, sea en el orden supramunicipal, supraprovincial o
supranacional. Son ejemplos del primer orden las “áreas metropolitanas” con propia
organización; del segundo, las comúnmente llamadas “regiones”, y del tercero, las zonas
abarcadas por ciertas organizaciones supraestatales, tales como la Unión Europea.
Son variadísimos los significados de la palabra región. Puede entenderse como una unidad
geográfica, obra exclusiva de la naturaleza, como también se puede pensar en una unidad
socioeconómica caracterizada por ciertas actividades e intereses. Pero, además, puede
existir como ente jurídico-político planificado por el hombre que ha tomado en
consideración elementos geográficos, económicos y culturales. En todo caso la
regionalización no puede ser producto del arbitrio, es creación de la voluntad humana, pero
considerando un complejo de elementos proporcionados por la naturaleza.
Desde el punto de vista jurídico, la región ha sido definida como el “ente público territorial
dotado de autonomía legislativa”, y también como la “entidad pública territorial dotada de
personalidad jurídica no originaria ni soberana; pero esas definiciones, si bien son válidas
para determinadas Constituciones que han contemplado expresamente la región, tales
como la española de 1931, la de 1978 y la italiana de 1947, no contemplan otros supuestos.
Por eso, dada la multiplicidad de posibles manifestaciones, parece preferible no ensayar
ninguna definición de carácter jurídico y limitarse a tener presente que, en definitiva, en el
indicado sentido, la región no es otra cosa que el ente territorial estructurado sobre la base
y concordancia con la región geográfica y socioeconómica y cuyo grado de competencia
estatal depende de muchas variables.
En Chile se inició en 1974 un proceso de regionalización administrativa con el fin de
aprovechar mejor los recursos naturales, la distribución geográfica de la población y la
utilización del territorio nacional. Los D.L. Nos 573 y 575 de julio de 1974 modificaron la
estructura político-administrativa del país, dividiendo el territorio nacional en 13 regiones
(actualmente 17) –incluida un Área Metropolitana–, éstas en provincias, y éstas, por último,
en comunas.
Entre los fundamentos de la regionalización cabe destacar que principalmente se perseguía:
a) “un equilibrio entre el aprovechamiento de los recursos naturales, la distribución
geográfica de la población y la seguridad nacional, de manera que se establecieran las bases
para una ocupación más efectiva y racional del territorio nacional”;
b) “una participación real de la población en la definición de su propio destino”;
c) “una mejor utilización del territorio y de sus recursos”.
Cabe señalar que del análisis de nuestro ordenamiento constitucional se concluye que el
Gobierno Regional (constituido por el Intendente y el Consejo Regional) y la Municipalidad
se ajustan a las características propias de la descentralización administrativa, ya que tienen
un ámbito propio de competencia según la ley orgánica constitucional respectiva y gozan de
personalidad jurídica y patrimonio propios, debiendo observar “como principio básico la
búsqueda de un desarrollo territorial armónico y equitativo” (art. 115).
Estado regional:
El Estado regional es una forma de Estado intermedia entre el Estado federal y el Estado
unitario que busca compatibilizar la idea de unidad y descentralización o autonomía. Este
tipo de Estado suele poseer divisiones territoriales denominadas regiones. Existen distintas
denominaciones similares, como Estado unitario con autogobierno o, para el caso

29
de España, Estado de las autonomías o Estado autonómico (por organizarse
en comunidades autónomas).
Para algunos no habría una diferencia fundamental entre un Estado federal y uno regional.
La única diferencia sería el origen de las atribuciones: mientras que en el Estado federal son
los estados federados los que deciden ceder parte de sus atribuciones a la federación, en el
regional es el Estado central el que las cede a las entidades subnacionales que lo componen.
Sin embargo, en general, se considera que un Estado regional es más centralizado que uno
federal y menos centralizado que un Estado unitario. Para algunos autores, el Estado
regional no es más que un subtipo de Estado unitario en que existe un importante grado de
descentralización.
Las regiones no toman el carácter de soberanas (como los estados federados), pero
disponen de un importante autonomía política. En otras palabras, se mantiene en cierto
modo el carácter unitario del Estado, concediendo a la vez crecientes grados de autonomía
a las entidades territoriales, más allá de las meramentes administrativas, produciéndose
una descentralización de carácter político.
Tienen un gobierno propio, con capacidad de dirigir y administrar la entidad territorial, de
acuerdo a sus propias políticas. La autonomía política también implica la posibilidad de
disponer de organismos administrativos y legislativos regionales.
Así, para algunos el Estado regional se encuentra en medio de los extremos del Estado
unitario y del Estado federal, puesto que la región goza de libertad y autonomía frente a sus
problemas, pero no de soberanía para seccionar al Estado y a la nación. En la misma
medida, la regionalización política o el Estado regional se caracterizan por la creación de
colectividades territoriales dotadas de competencias exclusivas. En otras palabras, el
modelo del Estado regional se sitúa en una posición intermedia en la cual la estructura del
Estado unitario es mantenida, pero las colectividades regionales que lo componen disponen
de una real autonomía normativa, garantizada por la misma Constitución.
La doctrina da como ejemplos de estados regionales a España, Italia y los países bajos.

El Estado Federal
Diversas razones pueden inducir a una colectividad a adoptar la estructura federal.
Considerando ciertos factores geográficos, como su extensión territorial, por ejemplo, un
Estado unitario puede decidir federarse, como en el caso de Brasil y México; o bien el orden
federal puede ser el resultado de una vinculación jurídico-política de Estados hasta entonces
independientes, como es el caso de los Estados Unidos y Suiza. Aparte de razones
geopolíticas, existen otras de gran importancia que inducen naturalmente a la unión de
ciertas regiones, como es, por ejemplo, la existencia de intereses económicos, políticos o
estratégico-militares, una tradición, ascendencia y lengua comunes. De todas maneras, la
razón principal para optar a la organización federal es la convicción de que, a pesar de la
reconocida necesidad de unidad nacional, las tradiciones regionales operan contra la fusión
de Estados individuales en una organización estatal unitaria, siendo necesario que las
diferencias culturales de las diversas entidades se mantengan por medio de un orden
federal.
El Estado federal nace con la Constitución norteamericana de 1787, que transformó a los
trece estados independientes que componían la Confederación, en trece estados miembros
de un Estado federal. Este hecho fue producto de las circunstancias y de la necesidad
práctica de conciliar la existencia de una autoridad central con la de varios estados
individuales.

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Concepto de Estado Federal
Lo que califica al Estado federal es que su actividad es objeto no sólo de descentralización
administrativa, sino que además –y esto es lo que lo diferencia del Estado unitario
descentralizado– de descentralización política. En consecuencia, el Estado federal reconoce
varias fuentes originarias de poder político. Una, que corresponde al gobierno central, y
otras que son propias de los gobiernos regionales. Cada una actúa dentro de su esfera, de
modo coordinado pero independiente. La estructura federal tiene el mérito y tal vez el arte
de conciliar la pluralidad con la unidad, de lograr la integración de unidades autónomas en
una unidad superior.
Atendiendo a la soberanía, Antonio Carro observa que los Estados miembros pierden sus
soberanías peculiares, con lo que dejan de ser verdaderos Estados para convertirse en
territorios o provincias del nuevo Estado federal, que pasa a ser el único soberano.
Consecuentemente define el Estado federal como “la unión de Estados en torno a una
soberanía común a todos ellos”.
Por su parte, Marcel Prélot, considerando que todo Estado nace formalmente de una
Constitución, define el Estado federal como aquel donde existe una pluralidad de
ordenamientos constitucionales, entre los cuales destaca uno como el principal y al cual
están subordinados los demás, sin perjuicio de que se le reconozcan formas de participación
a los ordenamientos constitucionales menores.
El Estado federal se caracteriza por una específica estructura, en que no sólo se trata de
equilibrar el poder central con los poderes regionales, sino de lograr una síntesis dialéctica
entre ambos. Se trata de un Estado que debe integrar la unidad con la pluralidad, la
centralización y la descentralización.
Por una parte, está el deseo de los Estados miembros de usufructuar de las ventajas de la
federación, de ahí su tendencia a mantenerse en ella; por otra, está el deseo de mantener
su autonomía como unidad particular.
De este modo, la existencia del Estado federal está determinada por dos momentos
contradictorios: la cohesión y el particularismo, los cuales dependen de una serie de
factores extraconstitucionales de índole natural, económica, social, etc.
Motivos por los que nacen los Estados Federales
1.- Geográficas: Por la cercanía y sentido de pertenencia entre los Estados.
2.- Militares: Requieren un Estado que los proteja militarmente.
3.- Estructura económica.
4.- Estructura social, modos y formas de vida.
5.- Cultura, lengua, costumbres, derecho.
Caracteres fundamentales del orden federal
Cada orden federal puede presentar ciertos rasgos típicos de su evolución histórica; sin
embargo, la gran mayoría detenta inexorablemente ciertos caracteres fundamentales que lo
distinguen de otras formas de Estado.
1.- Poder central y poderes locales. Es precisa la existencia de un poder central con órganos
propios y, frente a este poder central, la existencia de una serie de poderes locales que
actúan en esferas territoriales que suelen conservar el nombre de Estado, pero que frente al
Estado federal se denominan “Estados miembros”. En algunos países estos miembros se

31
llaman provincias, como es el caso de Argentina; cantones como en Suiza o territorios
(Länder) como en Alemania.
2.- Constitución federal. La federación se organiza sobre la base de una Constitución que es
ley suprema, y que juega el papel de norma central, válida para todo el territorio. El acto
constituyente del Estado federal es un acto político que integra una unidad conjunta con
colectividades particulares; un Estado federal se define, según Kelsen, como un Estado
soberano compuesto de varios Estados. No hay tratado ni pacto que dé origen contractual a
esa unidad de partes, sino una Constitución que se erige en norma primera de validez para
fundar la validez de los ordenamientos locales.
La primacía de la Constitución federal no significa negar la atribución de los Estados
particulares para darse su propia organización constitucional y legal, sino solamente
subordina estas organizaciones locales a las pautas de la federación. La Constitución federal
suele ser de tipo rígido, a fin de evitar modificaciones en perjuicio de los Estados miembros.
3.- Distribución de competencias. Poderes implícitos. La Constitución federal debe fijar
taxativamente las atribuciones de la Federación y de los Estados miembros, procurando
buscar una coordinación de intereses. Hay una superposición de gobiernos sobre la misma
población y el mismo territorio, aunque quepa distinguir las materias específicas de cada
uno –salvo las llamadas concurrentes o comunes– y la limitación del poder de los Estados
locales al ámbito de su jurisdicción territorial y de sus habitantes.
En la distribución de las competencias yace la clave de la estructura del poder federal. Existe
un mínimo irreductible de competencias federales que son indispensables para un auténtico
orden federal. Afectan a los siguientes campos: los asuntos exteriores, la defensa nacional,
el sistema monetario, pesos y medidas, la nacionalidad, comercio y comunicaciones entre
los Estados miembros y los medios financieros para llevar a cabo las tareas federales.
En efecto, la Constitución Política de los EE.UU. de Norteamérica señala expresamente un
conjunto de competencias que pertenecen a la Federación de manera exclusiva o
concurrente (Art. 1º, sección VIII), indicando que los poderes que no se hayan delegado a la
Federación corresponden a los respectivos Estados (Enmienda X). Es claro, entonces, que la
Federación no puede ejercer otros poderes que aquellos expresamente enumerados por la
Constitución. “Sin embargo, el desarrollo constitucional de los Estados Unidos no ha seguido
una línea tan rígida de interpretación, y las competencias y poderes de la Federación se han
extendido más allá de lo que indica una rígida interpretación del texto constitucional. Ello ha
sido posible gracias a la adopción del principio de los poderes implícitos y resultantes”.
4.- La soberanía es indivisible: La Constitución no distribuye la soberanía entre el Estado
federal y los Estados miembros; no lo hace porque la soberanía es indivisible. Todas las
atribuciones de soberanía corresponden al Estado federal. De ahí se deduce el principio
general que el Derecho de los Estados miembros en ningún caso puede infringir el Derecho
de la federación o Estado federal.
El principio de la distribución del poder es entendido frecuentemente en la teoría
constitucional como la existencia de una doble soberanía, atribuyendo el poder estatal
originario y supremo, esto es, la soberanía, tanto al Estado central como a los Estados
miembros en sus respectivos campos de competencias. Esta concepción es falsa y hasta
peligrosa, como quedó mostrado en la crisis constitucional más grave de los Estados Unidos,
la Guerra de Secesión, hecha por los rebeldes sudistas bajo la bandera de la soberanía
estatal.

32
En realidad, en los Estados federales existe tan sólo la soberanía indivisible del Estado
central que, en el marco de los límites constitucionales, ha absorbido la soberanía originaria
de los Estados miembros. La distribución del poder estatal en una organización federal no
puede ser equiparada con un sistema de doble soberanía. Desde el punto de vista de la
distribución del poder, la organización federal se propone y consigue proteger los derechos
de los Estados miembros –y de una manera tan eficaz como sea compatible con la soberanía
del Estado central– contra una usurpación y absorción anticonstitucional por parte del
Estado central.
5.- Sistema bicameral. Todo estado federal suele tener un sistema bicameral. En general, el
pueblo queda representado bajo dos modalidades diferentes: una Cámara elegida en
proporción al número de habitantes –como en los Estados unitarios– y otra Cámara elegida
en forma igualitaria por cada uno de los Estados miembros –exclusiva de los Estados
federales–. Es el caso de los Estados Unidos, con su Cámara de Representantes –
representación proporcional– y el Senado –representación de dos senadores por cada
Estado miembro.
Principios que rigen el Estado federal
En la fusión y compenetración lograda entre la unidad y la pluralidad, entran en juego dos
principios o leyes que rigen el Estado federal: el principio de la autonomía y el principio de la
participación.
1.- Principio de la autonomía: De acuerdo a esta ley cada Estado miembro federado
conserva cierta independencia en la gestión de sus asuntos. Esta autonomía se traduce en la
existencia de una Constitución propia libremente establecida por cada Estado y libremente
modificable, siempre que no se oponga a los principios establecidos por la Constitución
federal.
El ordenamiento constitucional del Estado miembro configura un régimen de gobierno
completo, es decir, comporta todos los órganos a través de los cuales el poder estatal se
manifiesta habitualmente. La autonomía del Estado federal no solo implica la autonomía
administrativa, es decir, la ejecución de las normas, sino la competencia legislativa, es decir,
la capacidad de darse a sí mismo las normas que regulan su funcionamiento. Además,
implica la existencia de tribunales propios para aplicar las reglas.
En consecuencia, y pese a establecerse un orden de prioridad a favor del Estado federal y su
Constitución, existen ámbitos locales en los cuales las Constituciones estaduales pueden
regular ciertas materias sin limitación. Los Estados miembros disponen de verdadera
autonomía constitucional.
Además, las autoridades que gobiernan un Estado federado emanan de su propio grupo
humano y ejercen el poder en forma autónoma, no son meros agentes ni están sometidos a
tutela alguna.
2.- Principio de la participación: Con arreglo a este principio, los Estados federados
colaboran en la formación de la decisión que valdrá para toda la Unión. Las relaciones a que
éste da lugar se manifiestan en la participación de los Estados como personalidades
autónomas en la formación de la voluntad federal y en la reforma de la Constitución federal.
La participación de los Estados miembros en la formación de la voluntad federal tiene lugar
a través de una Cámara compuesta de representantes de los Estados que recibe diversos
nombres, según los países: Senado, Consejo Federal o Consejo de Estado. . La elección de
sus miembros puede hacerse con arreglo a los siguientes métodos: a) por el cuerpo
electoral de los Estados miembros; b) por determinados órganos constitucionales de los

33
Estados, y c) dejando a la decisión de los Estados miembros el método y el órgano
competente para su elección.
Finalmente, la participación de los Estados miembros en la reforma constitucional hace que
los Estados se integren en el orden constitucional conjunto, interviniendo en la actividad
suprema de la vida constitucional. Tal participación tiene lugar por alguno o por ambos de
estos sistemas; o por el derecho de iniciativa de la Cámara Federal, o por la ratificación de
las reformas propuestas, sea por Cámara, sea por el pueblo de los Estados, sea por órganos
de Estados.
Ahora bien, así como los Estados miembros participan de la actividad política federal
recíprocamente, el Estado federal no sólo participa sino que limita los ordenamientos
constitucionales locales en varios aspectos.
En primer lugar, la Constitución federal impone a los Estados ciertos principios y formas
concretas de existencia política (inspiración democrática o comunista, composición y
determinación de los diferentes órganos, etc.), que es esencial para lograr una vida política
homogénea que contribuya a la unidad del Estado federal.
El derecho federal, como sabemos, tiene primacía sobre el de los miembros; en otras
palabras, las normas jurídicas establecidas por los Estados pierden validez si están en
contradicción con las normas jurídicas establecidas por la federación.
En caso de conflictos entre el derecho federal y local decide un órgano federal denominado
Tribunal Federal con determinadas competencias, según materias y personas, y que decide
soberana, judicial e inapelablemente. Resuelve conflictos entre los Estados miembros, entre
éstos y la Federación y en los asuntos suscitados por la aplicación del derecho federal.
Tipos de Estados federales y tendencia a la centralización
No todos los Estados federales se atienen estrictamente a los caracteres clásicos, y los
principios de la autonomía y la participación no juegan de la misma manera. Algunos
Estados colocan el centro de gravedad en los Estados miembros y confían a éstos la mayor
parte de las tareas públicas; otros en cambio robustecen las competencias de la federación
y se caracterizan por una orientación centralizadora.
Es posible observar esta última tendencia por diversas razones, cuales son ciertas
emergencias como la guerra y las depresiones económicas que obligan a la concentración
de esfuerzos y a la actuación unitaria para afrontar los problemas; el intervencionismo
estatal en determinados servicios que sólo pueden ser prestados eficazmente si se
establecen a nivel nacional; la ayuda financiera que en algunas ocasiones presta el Estado a
los miembros a través de subvenciones para cumplir ciertos cometidos; los adelantos
técnicos que, sobre todo en materia de comunicaciones, superan el aislamiento y facilitan la
unión del poder Central en las comunidades locales. Además, las cadenas de periódicos y
otros medios de comunicación masiva permiten la formación de una opinión pública
federal; por último, la recaudación de impuestos en favor de la federación es un
instrumento que le da enorme poder al órgano federal, favoreciendo la tendencia
centralizadora.

Uniones de Estados
Comúnmente los Estados se relacionan entre sí y, a través del tiempo, algunos han formado
ciertas uniones que sin llegar a constituir un nuevo Estado, conforman un agregado político
distinto dentro de la comunidad internacional. Justamente, por no ser realmente Estados,
no han sido consideradas como formas de Estado junto al Estado Unitario y Federal.

34
Hoy día ninguna de estas uniones subsiste; los Estados han buscado otras vías de
organización internacional, pero por su valor histórico interesa considerar la Unión Personal,
la Unión Real, y la Confederación.
1.- La unión personal
Existe la Unión Personal cuando dos Estados independientes y separados se encuentran
unidos por la circunstancia de tener en común un mismo Jefe de Estado, generalmente un
monarca. Es decir, las Coronas de dos Reinos coinciden en la persona de un mismo titular,
pero conservándose ambas comunidades estatales independientes y distintas.
Normalmente la Unión Personal se produce de manera casual, es decir, por aplicación
automática de leyes sucesorias de coronas distintas, y no por un acto internacional.
Lo que caracteriza a la Unión Personal es que a pesar de la comunidad del titular las dos
Coronas son instituciones distintas, pertenecientes a dos órdenes jurídico-reales
completamente independientes. El rey, si bien es la misma persona física, tiene, sin
embargo, dos personalidades como soberano; no hay actos jurídicamente comunes.
Carlos I de España fue V de Alemania.
2.- La Unión Real
Tal como la Unión Personal, la Unión Real consiste en una comunidad de monarca para dos
Coronas que permanecen distintas e independientes. Pero se diferencian en que esta última
no corresponde a un hecho casual, sino que descansa sobre un fundamento jurídico que es
el pacto o tratado de índole internacional. Además, por lo general tiene órganos de gestión
comunes (Ministros de Asuntos Exteriores, Ejército y Hacienda, normalmente), destinados a
hacer efectiva una política exterior común.
La soberanía de cada uno de los Estados no resulta afectada; cada uno mantiene su
independencia.
Ejemplos de unión real fueron los de Austria-Hungría que se constituyó en 1865 y
desapareció después de la Primera Guerra Mundial; Suecia y Noruega, de 1814 a 1905;
Dinamarca e Irlanda, hasta 1940.

La confederación
La Confederación es una vinculación entre Estados, creada por un pacto internacional, con
intención de perpetuidad, que da lugar a un poder que se ejerce sobre los Estados
miembros y no, de modo inmediato, sobre los individuos. La existencia de la Confederación
está determinada por la consecución de unos fines comunes y, como éstos están
concebidos con carácter permanente, requiere órganos también permanentes. Objetivo
común a toda Confederación ha sido la seguridad exterior e interior, al que se añaden otras
finalidades, variables según los casos.
El órgano fundamental de la Confederación es un Congreso o Dieta compuesto de
mandatarios designados por los órganos competentes de cada Estado participante. Estos
enviados están sujetos a mandato imperativo, es decir, a instrucciones recibidas de sus
Gobiernos, quienes pueden destituirlos de su investidura. De este modo, el órgano central
viene a ser –y así lo definía la Confederación Germánica– un Congreso Permanente de
Embajadores.
La Confederación no forma un Estado nuevo distinto de los miembros que la componen.

35
Esto explica que la Confederación sea esencialmente transitoria, desapareciendo una vez
alcanzado el objetivo que confederó a los Estados; o cuando se deciden a integrarse en una
forma más coherente y estable, en un verdadero Estado como es el Estado federal.
Hoy esta forma de asociación no tiene sino un mero valor histórico. Podemos citar, por vía
de ejemplos, las siguientes confederaciones:
1.- La Confederación del Rhin.
2.- La Confederación Germánica.
3.- La Confederación Helvética.
4.- La Confederación de los Estados de Norteamérica.
5.- La Confederación Perú-Boliviana.

El Estado y la comunidad internacional

El Estado es la forma política que inició su desarrollo durante el Renacimiento, con motivo
de las grandes unificaciones nacionales.
Sin embargo, los Estados no han permanecido aislados unos de otros. Sino que se han
relacionado permanentemente a través de interacciones pacíficas –y también violentas,
como la guerra– concretándose éstas en convenciones y tratados. La comunidad
internacional se presenta como un hecho natural e indiscutible. “Desde fines del siglo XVIII
los tratados internacionales y, sobre todo, ciertas convenciones que han creado alianzas o
uniones administrativas para satisfacer intereses comunes de los Estados.
La soberanía y el orden internacional
Hemos señalado en el párrafo pertinente a la soberanía como característica del poder
estatal, que está presente un elemento distintivo cual es su “calidad de independencia”, en
cuanto no hay otro grupo humano, fuera del Estado, al que se le deba obediencia. Este
aspecto que se proyecta hacia el exterior es llamado “soberanía externa”.
Los Estados si bien son soberanos en lo interno, en la medida que se autodeterminan sin
sujeción a otro poder en lo externo, la soberanía se manifiesta como “independencia”, es
decir, como el derecho a determinar su política de acción sin admitir la intervención de
otros Estados. Lo que no significa, como señala Bidart Campos, que el Estado pueda hacer
internacionalmente (o hacia afuera) lo que se le antoje, sino sólo que internamente repele
todo otro poder ajeno. Internacionalmente se debe decir que el Estado es independiente,
porque no está sujeto a otro u otros estados, y porque, además, frente a la organización
internacional sólo admite la jurisdicción internacional (concurrente con la suya interna, y a
veces exclusiva) cuando la cuestión interesa al bien común internacional y cae en la órbita
del derecho internacional público.
Esto nos demuestra que la independencia no juega como un principio absoluto ni ilimitado.
Ser independiente no es igual a carecer de limitaciones provenientes del bien común
internacional y del derecho internacional. Tales limitaciones existen y han de ser
respetadas.

El Estado de Derecho
Terminología y concepto
Lucas Verdú. Es un Estado que configura jurídicamente la organización y ejercicio del poder
político, de manera que los individuos y sus grupos están protegidos por la existencia previa

36
de normas e instituciones jurídicas, garantizadores de sus derechos y libertades; cuando la
actividad estatal se somete a normas e instituciones jurídicas, sin más excepciones que las
exigidas por el interés general, entonces nos encontramos ante un Estado de Derecho.

Antecedentes históricos
La locución Estado de Derecho se utiliza sólo a mediados del siglo diecinueve, los principios
que informan su concepción se positivizan con bastante antelación, ya que se involucran al
proceso revolucionario de la segunda mitad del siglo XVIII.
El Estado de Derecho es una fórmula de reacción contra el despotismo de los monarcas
absolutos y contra la frondosa reglamentación heredada del medievo.
Al Estado soberano, que no tiene limitaciones fuera de sí mismo, sucede el Estado de
Derecho, que se caracteriza por no poder requerir ninguna acción ni imponer ninguna
omisión, no mandar ni prohibir nada a sus súbditos, más que en virtud de un precepto legal
previamente existente.

Caracteres generales del Estado de Derecho

a.- Imperio de la ley
El imperio de la ley se opone al principio absolutista que establecía que los actos del rey no
estaban limitados por las leyes.
Para estos efectos, por ley debe entenderse la formalmente creada por un órgano que sea
expresión del cuerpo electoral (Parlamento, Congreso, Asamblea Nacional). De lo anterior
se infiere que no todo “imperio de la ley es ya, por ello, Estado de Derecho. La ley generada
por un gobierno autocrático (sea autoritario o totalitario) al no ser una expresión de la
voluntad general, nunca podrá generar los presupuestos de un Estado de Derecho.
La ley ordinaria se conexiona y subordina a la ley fundamental (Constitución) y el control de
constitucionalidad de las leyes asegura precisamente esa conexión y subordinación”.
De esta suerte, el principio del imperio de la ley lleva implícito el reconocimiento de la
jerarquía normativa, el cual, como se ha dicho, asigna a la Constitución el grado de más alto
rango.
El Estado de Derecho implica, pues, que todas las actuaciones públicas están tomadas en
una orden de normas preestablecidas. Las normas obligan a todos, incluso al Estado y a los
órganos que lo integran. De ahí que se afirme, en sentido figurado, que el Estado de
Derecho es el gobierno de la ley, y no de las personas.

b.- División de poderes (distribución defunciones)

 El principio de separación de poderes no debe entenderse en forma absoluta y rígida
como si las diferentes funciones y poderes de un mismo Estado constituyen
comportamientos aislados, totalmente incomunicados entre sí. Al contrario, no se trata
propiamente de una rígida separación, sino, más bien, de una distribución o división de
funciones, existiendo una serie de relaciones, controles e intervenciones mutuas y
recíprocas
 El principio de separación de poderes no debe entenderse en forma absoluta y rígida
como si las diferentes funciones y poderes de un mismo Estado constituyen
comportamientos aislados, totalmente incomunicados entre sí. Al contrario, no se trata
propiamente de una rígida separación, sino, más bien, de una distribución o división de

37
funciones, existiendo una serie de relaciones, controles e intervenciones mutuas y
recíprocas.

c.- Legalidad de la Administración

El liberalismo consagró el principio de la legalidad de la Administración Pública y de la
actividad administrativa, la vinculación de la Administración a la ley, rompiendo así con la
tradición del Estado Policía, donde la autoridad soberana determinaba el obrar
administrativo sin consideraciones jurídicas que sirvieran de límites a sus decisiones.
El principio de la legalidad de la Administración, la sumisión de ésta a la ley, se manifiesta,
sobre todo, a través de un sistema que asegure el comportamiento de ésta conforme a
Derecho y que sirva de garantía para la seguridad jurídica de los particulares. Se trata, pues,
del establecimiento de un control jurisdiccional contra posibles infracciones legales llevadas
a cabo por los órganos de aquélla: es el llamado “Régimen Jurídico de la Administración”, o
sistema de “justicia administrativa”.

d.- Derecho y libertades fundamentales

Cualquiera que sea la concepción doctrinaria que se tenga acerca de los derechos
fundamentales (modelo iusnaturalista, modelo positivista o modelo dualista), el fin último
del Estado de Derecho no es otro que proporcionarles a ellos debida protección.
Refiriéndose a la concepción de estos derechos en las formulaciones del liberalismo, escribe
Combellas, “los derechos fundamentales, concebidos como límites al Estado y, por tanto
como protección del individuo frente a las intervenciones arbitrarias de aquél, constituyó
uno de los elementos con los cuales la burguesía quiso imponer su filosofía política al
Estado. Estos derechos considerados como inalienables y anteriores al Estado conforman
una suerte de barrera fortificada frente a las eventuales arbitrariedades del poder. La
libertad, la propiedad y la seguridad del individuo son las ideas básicas en torno a las cuales
tales derecho se construyen”.

Clases
Justo López resume esta evolución: “El Estado de Derecho puede ser liberal o social, según
la prevalencia de determinados rasgos característicos con respecto al derecho de propiedad
y a los llamados derechos sociales. Así, la acentuación del primero sería propia del “Estado
de derecho liberal” y la de los segundos, propia del “Estado de Derecho social”.
Liberalismo del siglo XVIII
Existía la necesidad de deslindar con claridad la esfera pública y la privada: amplias zonas de
la vida social deben quedar libres de la interferencia estatal y bajo la sabia dirección de las
leyes naturales.
Las funciones del Estado liberal se han de reducir al mínimo a fin de conceder a la libertad
individual todo el espacio necesario para su pleno desarrollo y desenvolvimiento.
La principal misión del Estado es la de preservar el orden, protegiendo la propiedad, vida e
integridad física y moral de sus ciudadanos contra la fuerza y violencia de otros. “El
liberalismo exige al Estado –anota Yurre– lo que el público pide al árbitro en un encuentro
deportivo: neutralidad para aplicar el reglamento a todos por igual, dejando que se lleve la
victoria el que por sus cualidades y destreza se la haya merecido”.
Socialismo del siglo XIX

38
El Estado está al servicio de los propietarios; el monopolio de la fuerza física estatal permite
mantener un orden injusto; la dominación de los débiles por los fuertes.
El Estado –agregan– debe abandonar su pasividad y convertirse en el principal promotor de
la justicia social. La sociedad y no el individuo constituye el centro del proceso político. Los
derechos y libertades fundamentales deben dejar de ser meras declaraciones teóricas para
convertirse en derechos reales y efectivos de contenido social y económico. El derecho de
dominio, tal cual aparece consagrado en el código napoleónico, debe ser desplazado por
una concepción que consulte la función social de la propiedad.
Por esta misma razón se amplía el contenido de los derechos civiles y políticos, se
extiende el derecho a voto a las mujeres, derechos de los partidos, de los sindicatos,
trabajadores autónomos, minusválidos, salud, educación, vivienda, trabajo, etc.
La elaboración de las leyes —como decisiones formales que regulan el conflicto colectivo
no es resultado de un debate entre individuos ilustrados o de la inspiración de un dirigente
genial. Es el resultado de pactos negociados entre los intereses de los grupos, que los
partidos trasladan al parlamento. Cada grupo participa por medio de sus representantes en
las diferentes fases de la toma de decisiones.
De esta situación se deduce también que el poder se comparte y distribuye: entre los
partidos de la mayoría y de la oposición, entre los diversos grupos activos en el escenario
político.
Se modifica a fondo la relación que el estado liberal mantenía con el ámbito social y
económico. El estado asume ahora responsabilidades económicas de importancia: regula las
crisis cíclicas del capitalismo con medidas de fomento de la actividad económica,
redistribuye recursos, etc.
Todo ello configura lo que se ha denominado un sistema de «economía mixta». Es mixta
porque en este modelo se combinan las intervenciones del sector público y del sector
privado, a diferencia del modelo liberal donde el estado se inhibía de la economía o del
modelo socialista soviético donde la asumía en exclusiva.
Por otra parte, el estado se compromete a cubrir algunos riesgos que amenazan a los
grupos más vulnerables de la comunidad. Para ello pone en marcha un sistema de previsión
social para afrontar situaciones de enfermedad, accidente, invalidez paro laboral, etc.
También garantiza de terminados umbrales de bienestar para los ciudadanos y ello le
convierte en prestador de servicios y bienes sociales, ayudas a la familia, vivienda pública,
educación universal, sanidad pública, etc.
El modelo liberal-democrático es conocido también como estado social o estado del
bienestar. Cuando nos referimos a él como estado liberal-democrático, subrayamos que
unto con las libertades civiles heredadas del modelo liberal acepta una intervención popular
en la conducción de los asuntos colectivos: el estado liberal se democratiza. Cuando
utilizamos la denominación alternativa de estado social o estado del bienestar, se señala
que este modelo tiene como objetivo promover el crecimiento económico y asegurar
mayores niveles de bienestar para toda la población: el estado liberal se socializa»
¿Qué hizo posible esta transformación del estado liberal en este estado liberal -
democrático de orientación social? ¿Qué factores facilitaron esta relativa «socialización
de un modelo liberal individualista?

39
1.- En lo económico, la propia expansión del capitalismo industrial -en su versión «fordista»
o de producción a gran escala que generaba pleno empleo y a la vez ampliaba los mercados
para muchos de sus productos.
2.- En lo político, la capacidad de presión de los sindicatos y partidos de orientación
socialista y comunista, que contaban con el apoyo mayoritario de los trabajadores
asalariados estimulados por el mito de la revolución social.
3.- Finalmente, la explotación económica desarrollada por los países europeos sobre sus
colonias, que permitía exportar hacia países dependientes buena parte de los costes de las
concesiones sociales que se hacían a los trabajadores de la metrópolis.

Estado de Derecho en la Constitución de 1980

Aun cuando la Constitución de 1980 no emplea expresamente la locución “Estado de
Derecho” no puede desconocerse que los principios de éste aparecen incorporados a través
de su articulado.
Desde luego, el principio del imperio de la ley y de la supremacía constitucional se
encuentra en los artículos 6º y 7º plenamente explicitados.
Por otra parte, hay que considerar que este principio aparece explicitado al destinarse
capítulo separado a cada uno de los órganos del Estado y destacarse al mismo tiempo que
estos órganos ejercen atribuciones exclusivas dentro del ámbito de sus respectivas
competencias (por ejemplo, artículos 24, 32, 48, 99, 73).
La legalidad de la Administración también tiene amplio reconocimiento en el Código
Fundamental; manifestación de ello se encuentra en los artículos 38 inc. 2º, 93 Nº 9 y 98 y
99.
Cabe también mencionar que, en ausencia de un procedimiento contencioso administrativo,
el recurso de protección establecido en el art. 20 de la Constitución se utiliza como un
instrumento de control a los actos administrativos por parte del órgano jurisdiccional.
Finalmente, los derechos fundamentales y sus garantías aparecen reconocidos en el
Capítulo III, donde también se consultan dos acciones de gran eficacia para su tutela:
Recurso de Protección en el artículo 20 y Recurso de Amparo en el artículo 21.
Las restricciones que el inciso 2º del artículo 5º impone al ejercicio de la soberanía también
constituyen un valioso resguardo para los derechos fundamentales.

Regímenes Políticos
Concepto
Como ya lo expresábamos, la locución “forma de gobierno” alude tradicionalmente a la
morfología del conjunto de magistraturas que representan al Estado. Implica, por tanto,
describir los órganos que en ejercicio de sus respectivos poderes tienen a su cargo la
realización de sus funciones estatales.
La estructura formal corresponde a la normatividad jurídica que determina en su estatuto
de mayor jerarquía –la Constitución– la naturaleza de los órganos y su competencia.
Pero junto a la estructura formal existe una estructura real que comprende esencialmente
los aspectos de hecho. Como ya lo hemos reseñado precedentemente, muy rara vez existe
coincidencia entre las estructuras formal y real. La configuración política de un pueblo no es
siempre la que aparece en los textos constitucionales. ¿Es que acaso manda siempre el que
40
una Constitución dice que manda? ¿Y se manda del modo que los textos constitucionales
establecen y para el fin que ellos fijan?
La insuficiencia del esquema exclusivamente normativo para conocer la verdad política de
un Estado ha llevado a los estudiosos contemporáneos a abandonar la metodología
tradicional, para profundizar en la estructura real de los órganos y relaciones de poder. En
efecto, junto a los documentos constitucionales se aborda el estudio de las bases
socioeconómicas, las tradiciones, usos y costumbres y las fuerzas políticas que impulsan el
funcionamiento de las instituciones.
Quienes postulan esta corriente metodológica prefieren utilizar la expresión “régimen
político” en lugar de “forma de gobierno” para referirse al objeto de su estudio.
En síntesis, la noción de régimen político aparece como más dúctil y flexible que la de forma
de gobierno: responde al reflejo real y vivo del funcionamiento de un grupo político.

Las clasificaciones clásicas de formas de gobiernos

Aristóteles
Monarquía: el gobierno está en manos de uno
Aristocracia: mandan más de uno, pero no todos.
Politeia (Actual democracia): decide la multitud de los ciudadanos; todos o la mayoría de
ellos.
Monarquía, aristocracia y democracia, por otra parte, son las formas rectas o puras, las que
tienen en cuenta el bien general; a cada una de ellas se contrapone otra forma viciosa o
impura:
Tiranía: es una monarquía orientada hacia el interés del monarca.
Oligarquía: busca el interés de los ricos.
Democracia (Actual demagogia): busca el interés de los pobres.

Polibio
Afirma, con Aristóteles, que existen tres formas de gobierno puras y otras tres formas
impuras. Y formula, igualmente que hizo Platón, la teoría cíclica en el sentido de que en
todos los países se suelen dar estas formas de gobierno más o menos encadenadas. Es
decir, que si comienza el gobierno de un país por ser una monarquía es posible que
degenere en tiranía, pero siempre vendrá un golpe de Estado o una revolución que dé al
traste con esta tiranía, y monte un gobierno aristocrático. Pero la aristocracia se puede
corromper y surge la oligarquía. Frente a ésta suele surgir una nueva idea que instaura la
democracia. Si la democracia se corrompe da lugar a la demagogia, y por reacción a la
demagogia se da nueva entrada a la monarquía. De ahí se pasa nuevamente a la tiranía,
aristocracia, etc., forjándose el ciclo histórico de sucesión de las formas de gobierno.

41
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De ahí deduce Polibio que lo ideal sería captar lo bueno que tienen todas las formas de
gobierno y constituir así un equilibrio favorable, a fin de poder caminar rectamente hacia el
bien común. Polibio es el inventor de las formas mixtas que se integran de la parte buena y
estimable de las diversas formas que en la Historia han dado los gobiernos. Él cree descubrir
esta forma de gobierno mixta en Roma republicana. En efecto, en la Roma de las guerras
púnicas se da esta combinación, pues dice Polibio que por los cónsules se diría que es
monarquía; por el Senado que es una aristocracia, y por los comicios, que es una
democracia. He aquí combinados los tres elementos que constituyen una forma mixta de
gobierno.

Cicerón
Afirma, en relación con las formas de gobierno, por una parte, que existe:
1.- La democracia, la cual puede producir buenos efectos, porque en la democracia el
pueblo es libre e igual (libertad e igualdad).
2.- De la aristocracia afirma que también puede producir buenos efectos, porque la
aristocracia sirve para gobernar con justicia y prudencia, ya que uno solo –el rey– no puede
saberlo todo y dirigirlo todo, y de otro lado el pueblo es ignorante y apasionado.
3.- La monarquía responde a un principio natural que somete a los gobernados por el amor,
y puesto que hay un solo Dios que manda en el mundo, Júpiter, la familia tiene un solo
padre; los pueblos en sus orígenes, un solo jefe, y los pueblos en circunstancias graves se
someten a un solo hombre; es por ello natural que los pueblos sean gobernados por una
institución unipersonal.
Después de haber expuesto estas tres formas de gobierno (aristocracia, democracia y
monarquía). Cicerón no niega su preferencia por la monarquía, si bien concluye diciendo
que sería bueno encontrar una fórmula mixta que combinara los elementos buenos que
existen en las diversas formas de gobierno. Es decir, Cicerón, en definitiva, se inclina por la
fórmula mixta de Polibio.

Santo Tomás
Dice Santo Tomás que el poder y su ejercicio dependen en forma inmediata de la voluntad
de los hombres, y por ello es lógico que éstos se organicen para ejercer el poder en diversas
formas. Santo Tomás, en su Summa Theologica, afirma en relación con las formas de
gobierno que lo ideal son también las formas mixtas de Polibio y Cicerón. Una forma mixta
en la que el jefe supremo (monarquía) debe ser escogido por razón de su virtud y sus

42
méritos, los grandes (aristocracia) deben ser elegidos por la multitud por su valor personal,
pero debe existir una multitud (democracia) que participe en el gobierno.
Consiguientemente, la combinación de estos elementos produce la defensa de las formas
mixtas de gobierno de Santo Tomás. En su obra De Regimene Principium se inclina por el
gobierno monárquico.

Maquiavelo
Maquiavelo comienza su libro El Príncipe con estas palabras: “Todos los Estados han sido y
son, o Repúblicas o Principados”. Esto tiene la siguiente importancia:
a) Es la primera vez que se emplea la palabra Estado.
b) Los tres términos de monarquía, aristocracia y democracia, antes empleados, son
sustituidos por el binomio monarquía y república, que subsiste hasta hoy en día, y cuya
paternidad se debe a Maquiavelo.
En otra de sus obras, Discurso sobre la Primera Década de Tito Livio, escribe: “Un legislador
prudente establecerá un régimen mixto, el cual será más firme y estable; porque en una
constitución donde coexistan la monarquía, la aristocracia y la democracia, cada uno de
estos poderes vigila y contrarresta los abusos de los otros” (Lib. I, cap. II).

Montesquieu
En El espíritu de las leyes el tema de las formas de gobierno es el tratado con mayor
extensión. Dos criterios son los que utiliza Montesquieu para caracterizarlas y clasificarlas:
1.- La naturaleza –o sea, la estructura del gobierno.
2.- El principio, o sea, la fuerza vital que lo dinamiza.
Cada forma de gobierno tiene su propia naturaleza y su propio principio. Este último es
esencial. Es el que mueve al gobierno, el que lo hace actuar y también durar. Es, al decir de
J. J. Chevalier, el “resorte”, de tal modo que cuando él se corrompe, el gobierno no tarda en
corromperse y también en periclitar, a menos que un sabio reformador haga renacer el
necesario principio. De acuerdo con tales criterios, las formas de gobierno son tres:

Monarquia

Formas de
gobierno de Despotismo
Montesquieu
Democrática

República

Aristocrática

Monarquía
Naturaleza: según su naturaleza, es el gobierno de uno solo, pero mediante leyes fijas y
establecidas y la acción de ciertas fuerzas –cuerpos o poderes intermedios– que obligan a
cumplirlas.
Principio: el honor.

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Despotismo
Naturaleza: es el gobierno de uno solo, sin leyes y sin reglas, según su voluntad y su
capricho.
Principio: el temor.
República
Naturaleza:
Es el gobierno de todo el pueblo  Democracia.
Es el gobierno de una parte de él  Aristocracia.
Principio:
Virtud  Democracia.
Moderación  Aristocracia.

Rousseau
Para entender su clasificación es necesario tener en cuenta, ante todo, que llama gobierno
al órgano que ejerce el llamado “poder ejecutivo” y que aquélla tiene en cuenta
básicamente a este último.
Rousseau sólo se ocupa de la forma de gobierno “legítima” y para él no hay otra forma de
gobierno “legítima” que aquella que descansa en el principio de la “soberanía del pueblo”. A
partir de aquí, se puede hablar de “formas de gobierno” –por supuesto, e implícitamente,
“legítimas”–: democracia, aristocracia, monarquía.
Las tres se basan en la “soberanía del pueblo” y se diferencian únicamente en el “gobierno”,
es decir, en el órgano encargado de ejercer el llamado “poder ejecutivo”.
Democracia: hay más ciudadanos magistrados que simples particulares.
Aristocracia: la relación es inversa.
Monarquía: se concentra todo el “gobierno” en manos de un ciudadano único.

Clasificaciones de los regímenes políticos contemporáneos

Clasificación de Loewenstein
Karl Loewenstein basa su tipología en el grado de concentración que alcanza el poder
político en una comunidad y en el consiguiente control que puede ejercer sobre el mismo.
Autocracia: el poder se concentra en una persona, en una asamblea, comité, junta o
partido, nos encontramos.
El régimen de poder concentrado no admite la oposición ni la discrepancia.
Régimen constitucional: el poder es compartido por los miembros individuales y por los
grupos que funcionan en el cuerpo social.
El poder –que se comparte– es, necesariamente, un poder controlado.
Pero la vida política contemporánea es demasiado rica en variantes para que pueda
resumirse en esas dos categorías de autocracias y regímenes constitucionales. Loewenstein
reconoce, por ello, la existencia de tipos intermedios: ya sea regímenes originariamente

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autocráticos que están evolucionando hacia el constitucionalismo, ya sea regímenes
constitucionales que se desvían hacia la autocracia.

Tipología y clasificación de Burdeau

Para Burdeau los regímenes se pueden clasificar en torno a sus orígenes, formas y fines,
pero acepta que, en la actualidad, por la complejidad de las relaciones, esos criterios
pueden ser confusos, por lo que para él la mejor solución es clasificarlos de la siguiente
forma:

Ej: Gobiernos
Cesarismo latinoamerica-
emppírico nos, el
peronismo.

Regimenes
Las dictaduras Ej: Nazismo,
atoritarios
ideológicas Fascismo.
contemporaneos

Ej: Regimen
Regimenes El regimen de portugués de
para poder Oliveira, el
Bordeau individualizado. regimen español
de Franco.
Democracias
occidentales o de
Regimenes poder abierto
democráticos
contemporaneos Democrácias
marxistas o de
poder cerrado.

Clasificación de Raymond Aron

Este autor atiende al número de partidos políticos que ponen en movimiento los regímenes
actuales y propone una clasificación en dos grandes grupos:

a.- regímenes de partidos múltiples.

“Aquellos en los que existe una organización constitucional de la concurrencia pacífica para
el ejercicio del poder”.
i.- La organización es constitucional: con unas reglas, escritas o no, que precisan el modo de
la concurrencia política de los individuos y de los grupos.
ii.- La concurrencia es pacífica: se excluye el uso de la fuerza.
iii.- El ejercicio del poder es legal: no cabe el asalto al poder ni la consiguiente eliminación
política del que pierda en ese asalto.
iv.- Hay una concurrencia: legalmente se admite la oposición al poder establecido; por otra
parte, el partido o la coalición que ejercen en un momento determinado el poder habrán de
hacerlo de manera moderada, sin arrogarse la exclusividad de la representación nacional.
v.- Los regímenes pluripartidistas tienen su principio (en el sentido que Montesquieu
entendió este vocablo): el compromiso. “Un régimen pluripartidista funciona bien cuando
hace un buen uso del compromiso”.

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b.- regímenes de partido monopolístico.
Este segundo tipo se caracteriza “por el monopolio otorgado a un partido de la actividad
política legítima”.
i.- El Estado se vincula al partido único. No es un Estado neutral, que se coloque por encima
de la lucha partidista. Es un Estado del partido.
ii.- El Estado limita la libertad de discusión. No se acepta otra ideología que no sea la del
partido.
iii.- El ejercicio del poder no es legal y moderado. El régimen de partido único comporta un
elemento de violencia.
iv.- Estos regímenes tienen también su principio. Aron devela la existencia en ellos de dos
sentimientos: la fe y el temor.

Clasificación de Jiménez de Parga

Las democracias
A. Regímenes democráticos con tradición democrática:
a) Las grandes democracias (Francia, Gran Bretaña, Estados Unidos de Norteamérica).
b) Las medianas y pequeñas democracias europeas (Suiza, Bélgica, Holanda, Luxemburgo,
países nórdicos).
c) Las democracias nacidas en el seno de la “Commonwealth”.
B. Regímenes democráticos sin inmediata tradición democrática: República Federal
Alemana, Italia, Japón.

Las monocracias marxistas

A. U.R.S.S.
B. Monocracias populares.
C. Yugoslavia.
D. China comunista.

El mundo hispanolusoamericano
A. España.
B. Portugal.
C. Repúblicas hispanoamericanas.

Los países recientemente descolonizados

I. El poder político y el derecho, principios configuradores de los regímenes, están
orientados por una idea política: el orden que pretenden realizar.
II. Los supuestos que condicionan el perfil concreto de cada una de las soluciones políticas
no pueden olvidarse al elaborar una clasificación. Dentro de los regímenes occidentales, por
ejemplo, unos sistemas cuentan con un rico legado democrático, con usos políticos bien
aprendidos, en un clima social favorable. Otros regímenes democráticos, por el contrario,
tienen a sus espaldas una reciente experiencia antidemocrática, totalitaria. Y el mundo
hispanolusoamericano se organiza, por su parte, con un haber singular.

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III. El tercer mundo de naciones proletarias exige un estudio aparte: por sus supuestos
socioeconómicos y por su tradición histórica.
En los pueblos subdesarrollados hay que distinguir, al menos, dos clases: los que poseen una
historia de pueblos libres e, incluso, antaño poderosos; y los que han sido descolonizados
recientemente. Las soluciones políticas de unos y otros no pueden considerarse con los
mismos esquemas teóricos. Y las instituciones no funcionan de la misma manera en unos
pueblos subdesarrollados y en otros. En nuestra tipología los países recientemente
descolonizados forman un grupo especial.
IV. En cada grupo de regímenes se pueden utilizar otros criterios para hacer una tipología
más detallada:
a) la manera de formalizar jurídicamente la vida política: Constituciones escritas o
consuetudinarias, rígidas o flexibles, etc.;
b) la eficacia de las Constituciones: normativas, nominales y semánticas;
c) la organización de los poderes constituidos: presidencialismo, parlamentarismo, etc.;
d) la articulación de los poderes de hecho, etc.

Democracia
Principios e instituciones de la democracia
La palabra “democracia” como ejemplo expresivo del caos semántico
Hay pocas palabras tan manoseadas y maltratadas como la democracia. Se ha llegado a tal
abuso del término democracia que algunos piensan, con razón, que democracia ya no dice
nada en estos días.
En una línea de investigación nos encontramos con que la palabra democracia es usada
como sinónimo de libertad, de igualdad, de gobierno de mayoría, de justicia social, de
fraternidad, de “amistoso golpecito en el hombro”, es decir, de todas las cosas bellas y
hermosas de la vida.
Pero también están los detractores y la palabra democracia significa entonces: tiranía del
número, gobierno de los mediocres, politiquería, ineficacia, demagogia, anarquía, es decir,
todas las cosas negativas e ingratas de la vida social.
No podemos tampoco olvidar a otro tipo de apologistas: la democracia es mucho más
que una forma de gobierno y un estilo de vida, es una filosofía, una religión.

Proposiciones para lograr superar el confusionismo existente

Para llegar a solucionar el problema primero hay que estudiar algunas características de la
democracia.
a.- La Democracia como hecho histórico y la Democracia como ideal
Como hecho histórico la democracia fue utilizada por primera vez en el siglo V antes de
Cristo, para designar la forma de organización política que adopta Atenas a partir de esa
época.
Por otra parte –siempre en el plano histórico– resulta prudente considerar algunas
características que presenta la polis ateniense en su mejor hora: de una población
aproximada de trescientos mil, sólo unos treinta mil eran ciudadanos. Los restantes carecían
de derechos políticos por ser metecos (extranjeros) o esclavos. Su área geográfica era

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apenas equivalente a la de una pequeña ciudad de uno de nuestros Estados
contemporáneos. Su vida “democrática” fue efímera, cerca de medio siglo.
Ahora bien, tomando como referencia el modelo ateniense, se ha construido al pasar de los
siglos el ideal de Democracia. “El ideal democrático –escribe el profesor Bustos– abraza el
conjunto de situaciones, abstractamente consideradas, a que tiende de uno u otro modo la
Democracia, sin referencia a determinadas condiciones históricas o culturales”.
Parece de toda evidencia que este ideal está sometido a la revisión de los tiempos; fueron
las circunstancias momentáneas las que originaron esa respuesta política, y de esta
contingencia histórica derivan las variaciones de sus formas.
La democracia es, ante todo y por encima de todo, un ideal. En gran medida esto es la
democracia como autogobierno, como gobierno del pueblo en primera persona sobre sí
mismo. Así es la democracia igualitaria, es decir, reducida a un ideal generalizado de
progresiva mayor igualdad. Un elemento ideal o normativo es ciertamente constitutivo de la
democracia: sin tensión rdeal una democracia no nace, y, una vez nacida, rápidamente se
distiende. Más que cualquier otro régimen político, la democracia va contracorriente, contra
las leyes de la inercia que gobiernan a los agregados humanos. Las monocracias, las
autocracias, las dictaduras son fáciles, se derrumban por sí solas; las democracias son
difíciles, deben ser promovidas y «creídas».
b.- La Democracia como forma de gobierno y la Democracia como forma de vida
Etimológicamente la palabra democracia se descompone en dos palabras griegas.
Demos: pueblo, población, gente.
Kratos: poder, superioridad, autoridad.
Aun cuando la referencia etimológica parece bastante indicativa, algunos autores
demuestran una marcada reticencia en considerar a la Democracia como una simple forma
de gobierno. Prefieren concebirla como una “filosofía política”, una “teoría social” una
“concepción del mundo”, incluso “una religión”.
Sin embargo, aun cuando pueda estimarse que ello constituye una manera de infravalorar la
Democracia, nosotros pensamos que, tanto desde el punto de vista histórico como desde el
punto de vista lógico, ella representa antes que todo una forma de gobierno, una respuesta
a la pregunta ¿quién debe ejercer el poder en una sociedad organizada políticamente?
Tanto el interrogante como la respuesta son de naturaleza esencialmente política: inciden
en la problemática del poder y “el poder es el mundo de la política”.
Ello no implica, desde luego, que los fundamentos de la respuesta no puedan ser de
carácter filosófico, religioso o ideológico.
Efectivamente, la respuesta: “el pueblo debe ejercer el poder” puede explicarse diciendo
que “todos los hombres son hijos de Dios”; que “fueron creados a su imagen y semejanza”,
que “Cristo murió en la cruz por el último de los hombres” (fundamentación religiosa);
puede igualmente aseverarse que “ningún hombre posee la verdad absoluta y que, por
consiguiente, todos los hombres deben participar en las decisiones que afectan su destino”
(fundamentación filosófica, propia de un relativismo axiológico); se puede argumentar
también “que todos los hombres nacen y permanecen libres e iguales” (fundamentación
ideológica vinculada al liberalismo político), etc.
Si bien sostenemos que la Democracia debe considerarse antes que nada como una forma
de gobierno, no significa ello circunscribir su ámbito al problema del poder político. La

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Democracia también supone y exige –así lo entendieron por lo demás los atenienses– una
forma o estilo de vida.
En efecto, la solución meramente formal de carácter político que propone la Democracia no
puede practicarse –ni siquiera concebirse– si no va aparejada de cierta actitud psicológica
por parte de los miembros de la colectividad dentro de la cual ella se intenta establecer.
En otros sistemas políticos la conducta cívica de los gobernados puede resultar hasta
irrelevante. La Democracia, en cambio, parte de la premisa de que los destinatarios del
poder son a la vez los detentadores del mismo, razón por la cual la adhesión, comprensión y
práctica del sistema por parte de los protagonistas del quehacer político se hace
insustituible.
c.- Principios e instituciones democráticas
Para los efectos de la explicación que más adelante intentaremos, llamaremos principios
(del latín principium) a las normas rectoras fundamentales, de las cuales derivan todas las
demás. Estimamos que estas proposiciones supremas deben decantarse tanto en lo que se
refiere a la Democracia como forma de gobierno, como en lo que atañe a la Democracia
como estilo o forma de vida.
En los cursos de Derecho Político, buscando como siempre definiciones omnicomprensivas,
denominaremos instituciones a las organizaciones de carácter permanente creadas por el
hombre para satisfacer necesidades sociales.
Estas instituciones cumplen una función de carácter instrumental respecto a los principios:
procuran su realización práctica, están a su servicio. Esta relación estrecha entre principios e
instituciones provoca toda clase de confusiones y para los espíritus poco advertidos lo más
cómodo resulta identificarlos.
d.- La Democracia como palabra descriptiva y como palabra valorativa
Quienes se encuentren familiarizados con los escritos de los historiadores y filósofos
atenienses del siglo V adelante, tendrán que convenir en que la palabra Democracia aparece
casi siempre utilizada ya sea en sentido apologético ya sea en sentido peyorativo, casi nunca
con alcance descriptivo.
Esta carga emocional perdura hasta nuestros días: antes de proporcionársenos información
acerca de la Democracia se prefiere hacer una alabanza o una reprobación a ella. La palabra
–incluso por parte de autores de solvencia intelectual– se maneja como auténtico slogan,
sin preocuparse en absoluto de explicar la naturaleza de la realidad involucrada con su uso.

Los principios e instituciones de la Democracia en relación con los grandes

problemas de la política
Nos proponemos inferir los principios de la Democracia contestando a los interrogantes que
autores como Lipson, Bretch, Bidart Campos, Jiménez de Parga, denominan “los grandes
problemas de la política”.
Respuesta al interrogante ¿quién debe mandar?
El problema apunta a la determinación de la titularidad del ejercicio del poder. Esto es, se
trata de establecer cuál es la persona, o cuáles las personas (en plural) que deben gobernar.
El tópico incide en el tema forma de gobierno.
La respuesta pura y simple que tradicionalmente se da a esta pregunta es: el pueblo.;
¿quién no conoce la célebre definición de Abraham Lincoln: “El gobierno del pueblo, por el

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pueblo, ¿para el pueblo?” Menos divulgada tal vez por su crueldad es la que pertenece a
Oscar Wilde: “El embrutecimiento del pueblo, por el pueblo, para el pueblo”.
En primer lugar, resulta ineludible establecer qué es el pueblo.
Democracia ateniense
Como ya lo hemos anticipado, el “pueblo” ateniense tenía un carácter extremadamente
cualificado y representaba por lo mismo una notoria minoría dentro de la población global
de la polis. El “pueblo” ateniense lo componían los ciudadanos y sólo podían aspirar a esa
calidad los varones, hijos de padre y madre atenienses, mayores de dieciocho años.
Quedaban, por tanto, excluidos de los derechos políticos las mujeres, los menores de la
edad indicada, los extranjeros, los libertos y los esclavos. Se estima que los ciudadanos no
llegaron a representar en Atenas un diez por ciento de la población total. De ahí que con
ironía se pueda decir que la tan ponderada Democracia ateniense “sólo fue un exclusivo
club de hombres”.
Ponderando adecuadamente todos estos factores resulta evidente que la Democracia
ateniense, con todas sus limitaciones, representó un notable progreso en la evolución
política de Atenas. Hasta entonces el poder se había ejercido por uno o por algunos, desde
el siglo V; son todos los ciudadanos atenienses los que reclaman la titularidad del ejercicio
del poder.
Para dar expresión y vigencia a este principio los atenienses crearon las instituciones que
estimaron idóneas para las condiciones en las cuales se desenvolvía su vida política. Desde
luego, la circunstancia de que el número de ciudadanos era relativamente reducido,
permitía la intervención directa de éstos en la decisión política.
Las asambleas (Ecclesia, Consejo de los Quinientos y Tribunal Popular) eran las principales
instituciones que permitían que la masa de los ciudadanos o numerosas delegaciones
extraídas de sus filas decidieran sobre la mayor parte de los asuntos de interés general y
particular. Es decir, votaban las leyes, aprobaban los actos importantes de gobierno.
Democracias de fines del siglo XVIII y comienzos del siglo XIX
El principio del “gobierno del pueblo” también hay que interpretarlo en relación con su
contexto histórico. Existen grandes diferencias entre los procesos políticos iniciados por las
colonias norteamericanas en 1776 (Congreso de Filadelfia), la Revolución Francesa de 1789;
la difusión de sus ideales en Europa y la “recepción” de los mismos en Latinoamérica en la
primera parte del siglo XIX. Pero trátese de movimientos revolucionarios o de
emancipación, existe un denominador común; el rechazo del gobierno de uno o de algunos
y la proclamación del principio del autogobierno de los pueblos. No significa otra cosa el
postulado de la “soberanía de la Nación” o la “soberanía del pueblo”, consagrado en las
Declaraciones y Constituciones de la época.
Como en la Atenas de Pericles, también en estos regímenes emergentes el pueblo
realmente activo representa un porcentaje minoritario de la población de los respectivos
estados. La escala de valores imperante exige requisitos específicos generalmente de
carácter patrimonial para poder participar en plenitud en el proceso político. Corresponde
esta etapa a la que Burdeau llama “las democracias gobernadas”.
Pero aun cuando el cuerpo ciudadano es restringido, su número es lo suficientemente
crecido como para imposibilitar el ejercicio directo del poder. Esta circunstancia y la
complejidad de los negocios públicos conlleva al pueblo a delegar la función de gobierno y
administración en representantes o mandatarios elegidos periódicamente.

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Es necesario crear instituciones para atender estas necesidades sociopolíticas y así nacen o
se perfeccionan: la representación, las elecciones, el sufragio generalmente restringido, los
parlamentos, los partidos políticos, etcétera.
Democracias en el siglo XX
El siglo XX esta caracterizado por el progreso científico y técnico insospechado, conflictos
socioeconómicos permanentes, tensión internacional, guerras totales, irrupción de las
masas al escenario político.
¿Cómo gravitan todos estos factores en el principio del “gobierno del pueblo”? En ciertos
estados, con o sin el consentimiento del “pueblo”, “uno” o “algunos” terminan por asumir el
ejercicio del poder. En otros el principio se reafirma, se torna más operante.
En efecto, bajo la fuerte presión social los cuerpos electorales se hacen cada vez más
amplios y se postula una participación más activa y real en el proceso de la toma de
decisiones políticas.
Por vía consecuencial las instituciones se modifican o recrean: el sufragio universal
reemplaza al sufragio restringido. Grandes masas se incorporan a la ciudadanía activa. En
nuestro país, por ejemplo, en 1858 se calculaba que sólo un 0,5 por ciento de la población
tenía derecho a sufragio. Después de la Reforma Constitucional de 1970 se estima que el 50
por ciento de la población tenía derecho a sufragio.
La representación política es otra de las instituciones sometidas a fundamentales revisiones.
En términos generales se considera que ella no es el vehículo adecuado para dar expresión
al principio de la participación popular. A fin de obviar estas deficiencias se incorporan a
algunos textos constitucionales nuevos mecanismos institucionales denominados
“semirrepresentativos” o “semidirectos”: la iniciativa popular, el referéndum y plebiscito, el
veto popular, el recall (opción del cuerpo electoral para destituir a un representante antes
del término de su mandato), etc.
Respuesta al interrogante ¿cómo debe mandar?
En este tópico hay que precisar la competencia, el radio de acción del ejercicio del poder.
Deberá ser éste ¿libre, ilimitado e irresponsable? Por el contrario, ¿deberá estar el ejercicio
del poder sujeto a control, a limitaciones y a responsabilidad?
Desde sus inicios, la respuesta de la Democracia a esta segunda interrogante fue igualmente
directa: el poder se debe ejercer con estricta sujeción a la ley y el gobernante es
responsable de sus actos ante el pueblo.
Democracia ateniense
Ya hemos dicho que en la Asamblea participaban todos los ciudadanos mayores de
dieciocho años con derecho a voz y voto para decidir sobre todos los asuntos de
importancia de la polis. En la asamblea, teóricamente, la opinión del más humilde podía
vencer a la del más poderoso: no existe como árbitro supremo más que la mayoría.
Pero no estaba en el espíritu de los atenienses –por lo menos los del siglo V– permitir los
caprichos de la mayoría.
Es así como toda medida ilegal votada por la Asamblea podía hacer que recayese contra el
autor de la proposición una acusación de ilegalidad que sometía a los tribunales.
En la institución llamada graphé paranomon se puede encontrar un valioso antecedente de
la doctrina de la supremacía constitucional. En efecto, a través de este mecanismo legal

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cualquier ciudadano tenía derecho a “salir en defensa de las leyes”, es decir, atacar
jurídicamente al autor de una moción que le pareciese que podía romper el equilibrio de
ellas y, por lo tanto, ser ilegal o, sencillamente, una especie de abuso de confianza para con
el cuerpo cívico. Al efecto, todo decreto, toda ley, llevaba el nombre del autor de la
iniciativa, el cual, durante un año, permanecía responsable personalmente de sus
consecuencias.
Otra institución de la Democracia ateniense: todo depositario de una parcela de la
autoridad pública debe rendir cuentas al pueblo o a sus delegados al abandonar el cargo. La
cuenta se llamaba logos, y los que recibían la cuenta y la comprobaban eran los logistas.
Democracias de fines del siglo XVIII y comienzos del siglo XIX
En el orden de los principios basta, a nuestro entender, analizar el texto del Acta de la
Declaración de los Estados Unidos de Norteamérica y de la célebre Declaración de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, para percatarse de que todos los esfuerzos
de los hombres de esa época se dirigen a invalidar todo ejercicio de poder arbitrario,
despótico e irresponsable. Correlativamente se propende a dar seguridades al individuo de
que ningún poder político podrá conculcar sus derechos y libertades fundamentales.
Como ya hemos visto al contestar a la primera interrogante de nuestro esquema, el
principio del “gobierno del pueblo” se produce en la doctrina de la “soberanía nacional” o
en la “soberanía popular”. Esta soberanía, al ser delegada en los gobernantes, convierte a
éstos en meros detentadores o agentes del poder que deben encuadrar su acción dentro de
los términos que señala la ley (expresión de la voluntad general).
La institución que viene a dar expresión práctica al principio del ejercicio del poder reglado
no es otra que la Constitución (institución norma).
En su parte orgánica la constitución estructura y define los órganos del Estado, en su parte
dogmática reconoce, garantiza y reglamenta las libertades individuales.
Grande fue el rol que jugaron las primeras constituciones escritas: la norteamericana, la de
la Revolución Francesa, la doceañista española y las que se dieron los países
hispanoamericanos a raíz de su independencia. Ello resulta perfectamente explicable, se
estaba en el momento de la caída de un régimen –el del absolutismo y de la dependencia– y
del “estreno” de otro –el de la soberanía popular y de la libertad individual–, que hacía
consustancial consigo mismo la constitución escrita, y ésta, en cuanto emanación de la
soberanía, declaradora de los derechos políticos y de libertad y organizadora y limitadora
del poder.
Pero la realidad social no es estática y, justamente, como consecuencia de la dinámica
socioeconómica, se fueron generando grandes movimientos de presión y resistencia contra
el orden normativo vigente. El desfase entre la constitución escrita y la constitución real se
tornó demasiado evidente. De la crisis del “constitucionalismo clásico” habría de emerger la
corriente “neoconstitucionalista” del siglo XX.
Democracias en el siglo XX
El neoconstitucionalismo del siglo XX esto caracterizado por:
a) en el plano jurídico, menor relieve de la “división de poderes”, lo que se traduce en una
progresiva acentuación del ejecutivo;
b) en el terreno político, defensa del Estado y seguridad política de la Constitución, y

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c) en el campo social, aparición y desarrollo de los derechos sociales y de la seguridad social
–en sentido amplio–, consagrada constitucionalmente.
También logra difusión en esta época el concepto de “Estado de Derecho” –término
empleado por primera vez en 1832 por Robert von Mohl– y que en cierta forma condensa el
telos de toda constitución. En efecto, se llama Estado de Derecho a “toda organización
política de la sociedad que reposa sobre normas fundamentales cuyo imperio se impone y
se sobrepone a toda voluntad arbitraria y personal”.
Puntualizamos que, a nuestro entender, constituye un grave error confundir –como con
frecuencia ocurre– el concepto de Democracia, ya sea con el de constitución, ya sea con el
de Estado de Derecho. En lo que atañe a las democracias modernas, es evidente que existe
un cierto paralelismo histórico en el desarrollo, pero ello no autoriza el confusionismo en
que incurren no pocos autores. Tanto la constitución como el Estado de Derecho no son
sino instituciones (institución norma la primera y complejo de instituciones normas y
órganos el Estado de Derecho) al servicio del principio democrático que postula por el
ejercicio limitado y controlado del poder político.
Respuesta al interrogante ¿para qué se debe mandar?
Hay que intentar resolver el problema tal vez más arduo, ¿cuál debe ser el objetivo, el fin de
todo quehacer político? Consideramos que éste es uno de los temas más difíciles, por
cuanto el análisis político se perturba –o enriquece– con argumentaciones de carácter
metafísico o religioso.
El quehacer de la actividad democrática, para que no degenere en “demagogia” debe
proyectarse, precisamente, al bien común (o interés común, interés general, interés público,
según prefiera denominárselo).
Este parece ser otro de los puntos pacíficos en doctrina, pero ¿qué se entiende por bien
común? Comencemos por descartar algunas falsas concepciones del bien común.
1.- No es el interés de grupos parciales de la sociedad, por importantes que sean
cuantitativamente (ello implicaría la “tiranía del número” y ya hemos visto la forma en que
la Democracia se defiende de estos excesos).
2.- Tampoco consiste en la simple suma o adición de los bienes singulares (solución
mecanista que desconoce la existencia de la realidad social y el fenómeno de la
participación, propio del sistema democrático).
Ahora bien, para responder a lo que si es el bien común, nos inclinamos por aceptar la
opinión de los autores que hacen concurrir en la noción del bien común tres funciones
primordiales:
1.- La paz social refleja una situación de hecho en la que están garantizados la persona, los
bienes y los derechos de los individuos frente a cualquier ataque.
2.- La justicia presupone la igualdad esencial de los seres humanos. En la comunidad
política, el Derecho es el instrumento realizador de la justicia.
3.- El bienestar es un elemento material y variable que complementa los elementos
formales (orden y justicia). Con ello se quiere significar la posesión de bienes necesarios
para que los individuos puedan llevar una vida digna.
Aun cuando se acepte en términos generales, este complejo de elementos que integrarían
el concepto de bien común, el fin de la actividad política está lejos de quedar resuelto. En
efecto, la política debe determinar fines y medios conducentes a dichos fines, en relación

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con situaciones concretas y contingentes. ¿Cuál es la prioridad en lo que atañe a los fines?
Supuesto que se coincida en la meta, ¿cuál o cuáles son los medios adecuados para
alcanzarla?
En todo caso nos parece prudente puntualizar que la determinación del contenido, del fin
de la actividad política como asimismo de los medios para alcanzarlo, se encuentra
directamente determinado por la ideología –o ideologías– predominante en un momento
histórico dado.
Liberalismo del siglo XVIII
Existía la necesidad de deslindar con claridad la esfera pública y la privada: amplias zonas de
la vida social deben quedar libres de la interferencia estatal y bajo la sabia dirección de las
leyes naturales.
Las funciones del Estado liberal se han de reducir al mínimo a fin de conceder a la libertad
individual todo el espacio necesario para su pleno desarrollo y desenvolvimiento.
La principal misión del Estado es la de preservar el orden, protegiendo la propiedad, vida e
integridad física y moral de sus ciudadanos contra la fuerza y violencia de otros. “El
liberalismo exige al Estado –anota Yurre– lo que el público pide al árbitro en un encuentro
deportivo: neutralidad para aplicar el reglamento a todos por igual, dejando que se lleve la
victoria el que por sus cualidades y destreza se la haya merecido”.
Socialismo del siglo XIX
El Estado está al servicio de los propietarios; el monopolio de la fuerza física estatal permite
mantener un orden injusto; la dominación de los débiles por los fuertes.
El Estado –agregan– debe abandonar su pasividad y convertirse en el principal promotor de
la justicia social. La sociedad y no el individuo constituye el centro del proceso político. Los
derechos y libertades fundamentales deben dejar de ser meras declaraciones teóricas para
convertirse en derechos reales y efectivos de contenido social y económico. El derecho de
dominio, tal cual aparece consagrado en el código napoleónico, debe ser desplazado por
una concepción que consulte la función social de la propiedad.
La Democracia como forma de gobierno no se encuentra al servicio exclusivo de una
ideología, sino que se adecua a los postulados de la que eventualmente resulta dominante
en un lugar y tiempo determinados. La única limitación que al respecto existe radica en que
la Democracia no puede encarnar ninguna ideología que se encuentre en contradicción con
sus principios, tanto en los que se refieren a la forma de gobierno, como los que atañen a la
Democracia como estilo de vida.
Algunas implicancias del análisis precedente
De lo anteriormente expuesto se infieren 3 principios.
1.- Del principio del “gobierno del pueblo” se infiere la posibilidad de participar en las
decisiones que afectan a todos. El ciudadano decide junto con todos de los asuntos que
afectan a todos. La posibilidad de optar entre diferentes soluciones responde al más
genuino concepto de libertad. Del hecho de que esta decisión se efectúe junto con todos y
con la misma gravitación en el resultado, se deduce el reconocimiento que la Democracia
hace a la igualdad básica entre los seres humanos.
2.- El segundo principio: “gobierno con sujeción a la ley”, reconoce principalmente los
valores de la libertad y la igualdad en la parte dogmática de las constituciones: derechos y
libertades fundamentales.

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3.- Finalmente, cualquiera que sea el contenido que se dé al tercer principio –“el bien
común”– es de toda evidencia que él debe propender a otorgar a todos y a cada uno de los
hombres la posibilidad de realizar libremente la plenitud de sus capacidades.

La Democracia como forma o estilo de vida

¿Por qué la Democracia precisa de una forma específica de vida?
La historia de todos los tiempos nos demuestra que lo más “natural” es que quienes ejercen
el poder político lo hagan en forma despótica y generalmente en provecho personal o
sectorial. En otros términos, en las sociedades humanas tiende a prevalecer el mismo
“estilo” de vida que en la selva.
Pero la Democracia ha sido creada por los hombres para vivir “humanamente”, para poder
realizar en vida común lo que potencialmente es. Parafraseando a Aristóteles, podríamos
decir que ni Dios ni las bestias necesitan de la Democracia. Dios por ser más que el hombre,
las bestias por ser menos que el hombre.
Principios de la Democracia como estilo de vida
1.- Participación ciudadana
Atenas
Tal vez convenga recordar que los griegos llamaban “politikos” a los hombres que se
interesaban y participaban activamente en todos los problemas comunes de la polis. A los
indiferentes, a los que permanecían ajenos al quehacer común, se les denominaba
“idiotikos” (idiotas).
En otro de los pasajes del discurso de Pericles encontramos los fundamentos de las
connotaciones precedentes: “En Atenas todos cuidan de igual modo de las cosas de la polis
que tocan al bien común, como de las suyas propias, y ocupados de sus negocios
particulares, procuran estar enterados de los del común. Juzgamos al que no se cuida de la
polis, no solamente por ciudadano ocioso y negligente, sino también por hombre inútil y
peligroso.
Si bien pocos son los ciudadanos que pueden aportar ideas creadoras, todos son, por el
contrario, buenos jueces de una política. En nuestra opinión, el gran impedimento de la
acción no es la discusión, sino la carencia de esa información plena que se obtiene mediante
la discusión que precede a la acción”.
Actualmente
En las sociedades democráticas contemporáneas, en cambio, las actividades se encuentran
decantadas: hay unos hombres dedicados a la política, a la ordenación y administración del
Estado, y otros hombres ajenos a la política, que se limitan a comportarse dentro de las
leyes y a depositar su voto en una urna, cada cierto tiempo, o a pronunciarse de forma
semejante en alguna asamblea de partido.
2.- Pluralismo y tolerancia
Frente a las concepciones monistas que postulan por la unidad organizada de la sociedad a
fin de evitar los conflictos, la Democracia sostiene el pluralismo, la variedad y la autonomía.
Los monistas temen a la anarquía; los pluralistas, al control central de la dirección unificada.
Como pensaba Aristóteles, la polis es un agregado de muchos miembros: no una sola tribu,
religión, interés o tradición. Debe aceptarse, por consiguiente, la existencia simultánea de

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diferentes grupos, y con ello de intereses distintos, dentro de una unidad territorial bajo
una autoridad común.
La Democracia institucionaliza el pluralismo a través de la consagración, en sus cartas
fundamentales, de las llamadas libertades públicas. Vale decir, todos pueden disfrutar de
sus derechos para reunirse, para exponer sus ideas, para publicarlas, para difundirlas, para
informarse, para asociarse, para discutir. En resumen: para usar sin restricciones de todos
los medios lícitos adecuados a la determinación de sus propios destinos.
Pero –tal vez sea innecesario puntualizarlo– de nada sirven las prevenciones
constitucionales y legales si no existe una actitud pluralista en el seno del “pueblo
democrático”. La Democracia no existe simplemente en la constitución y en los demás
textos legales: es una forma de convivir y un modo de considerar la vida.
Ya hemos visto que la Democracia como “forma de vida” precisa de la participación activa
de todos los ciudadanos en los asuntos de gobierno, pero, es más, se necesita también por
parte de éstos de una actitud de tolerancia respecto de todas las corrientes doctrinarias y
filosóficas en pugna. Ninguna de ellas puede atribuirse la verdad absoluta.
¿Significa ello –como sostienen Kelsen y Radbruch– que el relativismo es el fundamento de
la Democracia? Existe, por cierto, una vinculación psicológica entre el relativismo axiológico
científico y la Democracia, por una parte, y entre la admisión de valores absolutos y el
totalitarismo por otra, pero ello debe ser ponderado adecuadamente en lo que atañe a la
Democracia.
En efecto, pensamos con Brecht que una de las grandes ventajas de la Democracia reside en
que no presupone ni una concepción del mundo relativista ni una concepción del mundo de
otro tipo, sino que, por el contrario, ofrece una patria a los partidarios de las más dispares
confesiones.
Este es el punto de vista general de la Democracia, pero ¿cómo practicar la tolerancia con
respecto a opiniones y movimientos intolerantes? Se ha dicho que actuamos
contrariamente al principio de la tolerancia en la medida en que obligamos al silencio a esas
opiniones y a esos movimientos; actuamos también contrariamente al mismo principio de la
tolerancia en la medida en que los toleramos, dado que por ello mismo les damos la
posibilidad de volverse dueños de la situación y de suprimir el principio de la tolerancia en la
práctica de la vida social.
¿Debemos reclamar entonces, en nombre de la tolerancia, el derecho a no tolerar a los
intolerantes? Es ésta la “paradoja de la tolerancia”, según Karl Popper.
3.- Consenso fundamental
La existencia de un pluralismo ideológico provoca inevitablemente una faz agonal de alto
grado de intensidad dentro del sistema democrático. Las diversas fuerzas políticas –
partidos, grupos de presión, opinión pública– adquieren singular relevancia y en cierta
forma ponen en peligro la estabilidad del régimen. La divergencia entre los sectores en
pugna llega a una intensidad al que los enfrenta como enemigos, en el decir de Carl Schmitt.
¿Existe algún medio para salvar la Democracia de su autodestrucción? ¿Es inevitable –como
pensaba Platón– que al exceso de libertad suceda el exceso de esclavitud? Existen,
evidentemente, diversos mecanismos institucionales para defender a la Democracia de
estas situaciones críticas, pero es igualmente cierto que ninguno de ellos resultará operativo
si el propio “pueblo democrático” no reacciona con fe y convicción democrática.

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En efecto, más allá de todas las controversias posibles debe existir una indiscutida sustancia
de comunidad política: un consenso fundamental. Esto significa que en toda sociedad
democrática es necesario algún acuerdo antes de que haya cualquier desacuerdo
constructivo. Como ha escrito Ebenstein, “ninguna democracia puede funcionar
verdaderamente si el pueblo no está conforme con mantener un sistema democrático de
gobierno”. Si no existe tal conformidad, ninguna constitución escrita, por sí misma, podrá
crear o conservar una democracia operante. A la inversa, si hay dicha conformidad,
entonces una constitución escrita no es necesidad absoluta para mantener el gobierno
democrático.
4.- Diálogo y compromiso
El diálogo tiene una importancia singular y determinante dentro del sistema democrático. Él
constituye un valioso instrumento para procurar superar las inevitables contradicciones que
se producen en el seno de la Democracia entre los grupos discordantes.
Cabe puntualizar, no obstante, que para ser eficaz el diálogo debe ser auténtico y no
espurio. Entre las formas más corrientes de diálogos falsos se encuentra el “diálogo
unilateral” que se origina cuando mientras uno de los dialogantes está en disposición de
escuchar y comprender al otro, el interlocutor sólo se halla dispuesto a imponer y afirmar su
propio criterio.
Más frecuente aún es el “diálogo de sordos”: se usan las mismas palabras, pero cada
interlocutor le atribuye distinto sentido. Tal vez un caso expresivo de este tipo de diálogo
tuvo lugar al final de la Segunda Guerra Mundial, cuando las potencias vencedoras ocuparon
Alemania para “democratizar” este país.
¿Qué se entiende entonces por “diálogo verdadero”? Un premio Nobel de la Paz ha dicho:
“consiste en que cada persona deje a un lado, de momento, lo que es y lo que piensa, para
tratar de comprender y estimar positivamente las opiniones ajenas, aunque no las
comparte”.
Ahora bien, el diálogo, al hacer entrar en contacto a las partes antagónicas, sirve de
antesala a otro elemento importantísimo para la forma de vida democrática: el
compromiso.

Concepto
Dada la dificultad que tiene abordar el tema, existen abundantes definiciones, cada una de
las cuales pone el acento en alguno de los rasgos que se presentan como características de
la política democrática.
Rousseau, Jefferson: La titularidad última del poder atribuida a todos los miembros de la
comunidad, aunque el ejercicio de este poder sea confiado a una parte minoritaria de la
misma.
Bentham, J. Mill: La protección de los derechos de cualquier minoría frente a la mayoría,
para evitar que una voluntad mayoritaria acabe política o físicamente con los que no forman
parte de ella y para permitir que la minoría de hoy pueda convertirse en la mayoría de
mañana.
Schumpeter, Dahl: La selección de los gobernantes mediante decisión popular, en un
proceso de competencia abierta entre pluralidad de contendientes: en otras palabras, una
selección basada en elecciones periódicas y competitivas.

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Marx, Macpherson: La intervención popular en las decisiones socioeconómicas -y no sólo
políticas-, con el objetivo de promover el pleno desarrollo de las capacidades individuales y
garantizar la progresiva igualdad de condiciones entre ciudadanos.
Barber: La capacidad de los ciudadanos para influir directamente sobre el contenido de las
decisiones políticas, de tal manera que exista correspondencia entre las acciones del
gobierno y las aspiraciones de quienes resultan afectados por las mismas.
Sartori: la democracia es un sistema pluripartidista en el que la mayoría expresada por las
elecciones gobierna en el respeto a los derechos de las minorías.

Clasificación
Democracia directa
Régimen democrático en el cual el poder reside en el pueblo que, reunido en asambleas
generales de ciudadanos, toma sin intermediarios las decisiones políticas fundamentales.
Sus principales características son:
1. Igualdad política de los ciudadanos: plenos derechos políticos de acuerdo a la ley,
pueden votar, elegir y ser elegidos.
2. Cargos públicos nombrados por sorteo.
3. Ausencia de representación política: no hay intermediación.
4. Concentración del poder en la Asamblea, siendo innecesaria su distribución, y
delegación de éste en agentes, los que no cuentan con titularidad en el ejercicio del
derecho ni con potestades radicadas.
5. Control unilateral del poder: La Asamblea se autocontrola y controla a los
funcionarios o magistrados delegados.
6. Funcionamiento en comunidades pequeñas.
El modelo más famoso de este tipo de funcionamiento fue Atenas en su época clásica o de
oro (Siglo V a.C.):
1. Asamblea o ecclesia: todos los ciudadanos.
2. Consejo (Bulé) compuesto por quinientos miembros, designados por sorteo
(cincuenta por cada distrito o “demos”): prepara proyectos de ley y administra la
polis.
3. Magistraturas especiales: designados por elección de la Asamblea. Hoy casi no existe
este sistema, salvo en algunos pequeños cantones suizos.

Democracia representativa
La teoría de la representación comenzó a gestarse en Inglaterra, en el siglo XVII, y adquirió
su pleno desarrollo conceptual en Francia, antes y durante la Revolución de 1789. Su
expositor más elocuente fue el “representante” del tercer estado en la Asamblea Nacional,
el Abate Sièyes, que consideró la necesidad de darle una cierta operatividad al sistema
democrático, considerando que el funcionamiento constante en asamblea resultaba cada
vez más difícil, en la medida que las sociedades se hacían más complejas y sus miembros
más numerosos.
De esta forma, se propone entonces que en vez de tomarse todas las decisiones por una
ciudadanía reunida físicamente, como ocurría en el modelo ateniense, ésta se manifeste
designando a los llamados “representantes”, es decir, individuos que ejercen potestades
públicas de acuerdo al mandato del pueblo soberano y que son capaces de imputar el
resultado de sus decisiones a éste.

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El mandato del que goza el representante, sin embargo, no se asemeja al del Derecho Civil,
sino que tiene características propias que lo hacen gozar de autoridad: “El principio sobre el
cual se funda la representación política es la antítesis exacta de aquél sobre el que se basa la
representación de los intereses, en el que el representante, que ha de velar por los
intereses particulares del representado, está sometido a un mandato vinculado (propio del
contrato de derecho privado, que prevé la revocación por exceso de mandato).
La elección de los representantes
Como ya antes se explicó, el representante goza de un mandato libre y es capaz de imputar
al pueblo los resultados y efectos de sus decisiones, precisamente porque ha sido elegido
por él. Con el objeto de afrmar el lazo existente entre la ciudadanía y ese representante, se
utilizan dos criterios de vinculación: el de la representación territorial y el de la
representación poblacional, los cuales deben ser materializados por el sistema electoral
público.
En efecto, cuando nos referimos a un criterio territorial de representación, aludimos a
que las divisiones territoriales del Estado. Por ejemplo, en nuestro país, se utiliza este
criterio en la elección de senadores, ya que se eligen dos por cada circunscripción
senatorial, la que a su vez corresponde a una determinada región del país o a una de las dos
jurisdicciones en que se divide.
Cuando aludimos a un criterio poblacional de representación, buscamos que la elección
del representante se vincule a la cantidad de población que exista en un lugar determinado,
de tal manera que se determine de acuerdo al número de ésta su capacidad electiva. En el
caso chileno, la elección de diputados corresponde a dos de ellos por cada distrito electoral,
los que se componen de una o más comunas, determinadas o agrupadas de acuerdo a su
densidad poblacional.
El representante lo es de toda la nación
El representante electo, si bien postula por un determinado partido o se vincula a una
determinada población o territorio, representa sin embargo a la nación toda, y por ello, no
sólo se debe a sus electores, sino al conjunto de componentes de la nación. Tal cosa es muy
importante, porque de lo contrario, podría entenderse que el objetivo de Bien Común ha de
quedar subyugado por el bien buscado para satisfacer intereses sectoriales, aunque
claramente existe la doctrina que se inclina por privilegiar o considerar más real la
representación de intereses: “El que representa intereses particulares tiene siempre un
mandato imperativo.
La representación y los partidos políticos
Una de las estructuras de más importancia, para la determinación del funcionamiento de un
régimen de democracia representativa, son precisamente los partidos políticos, los cuales
no sólo cooperan decididamente en la formación de personas capacitadas para ser
representantes, sino que luchan electoralmente por asegurarles un cupo, canalizan
intereses ciudadanos frente a las autoridades y ejercen una función fiscalizadora cuando les
corresponde ser oposición.
De allí, entonces, que si bien la teoría original de la representación no preveía la existencia
de los partidos como una suerte de intermediarios entre los representantes y el pueblo
elector, en la actualidad sí podemos configurar esa realidad, y otorgarles a éstos toda la
trascendencia posible.

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La representación como una forma de asegurar los gobiernos moderados
El gobierno moderado es aquél en el cual el poder está dividido y repartido en personas y
cuerpos distintos, en mutua interacción y compartiendo parcialmente sus respectivas
funciones. El hecho que el pueblo elija representantes y que éstos se destinen a diversos
órganos previamente contemplados por la Constitución, asegura tal moderación, la que no
es posible obtener en otras fórmulas, tales como las monarquías absolutas, en que se
concentra todo el poder en una sola mano.
La representación, el constitucionalismo y el Estado de Derecho
Las actuales democracias representativas, si bien no la consideran una fuente única, sin
duda se configuran sobre la base de una legitimidad legal-racional, en la terminología ya
explicada de Max Weber. Ello da por resultado el no poder concebir una democracia
auténtica y sustantiva, sin que ella pase por contar con un verdadero estado de derecho y
un régimen constitucional que así lo ampare.
De esta manera, el apoyo y la aceptación del pueblo respecto de la autoridad no se basa
solamente en el hecho que ésta haya sido elegida, sino también y muy fundamentalmente
en que ha accedido y se ha mantenido en el poder con respeto a las normas de la
Constitución y de la ley, que, entre otras cosas y como ya se dijo, limitan el ejercicio del
poder y aseguran los derechos de las personas.

Democracia y Estado de Derecho

El Estado de derecho, entendido el derecho kelsenianamente como el conjunto de las
normas que regulan el uso de la fuerza, puede ser definido como el Estado en el que el
poder coactivo no es ejercido por el soberano a su arbitrio sino que existen unas normas
generales y abstractas, y por tanto no válidas caso por caso, que establecen quién está
autorizado a ejercer la fuerza, cuándo, o sea, en qué circunstancias, cómo, o sea, a través de
qué procedimientos (lo cual significa que, excepto en caso de fuerza mayor, el poder
ejecutivo puede usar la fuerza de que dispone sólo después de un proceso regular), y en qué
medida, lo que tiene como consecuencia que deba haber una determinada proporción,
establecida de una vez por todas, entre culpa y castigo.
La lucha por la instauración y el progresivo perfeccionamiento del Estado de derecho es la
lucha para el establecimiento y la ampliación de los límites del uso de la fuerza.
Recurrir a la fuerza es el medio tradicional y más eficaz (tradicional precisamente por su
gran eficacia) de resolver los conflictos sociales. Y no basta regularlo para limitarlo y aún
menos para eliminarlo. Uno de los mayores problemas de cualquier convivencia civil es el de
crear instituciones que permitan resolver los conflictos, si no todos los conflictos que
puedan surgir en una sociedad, al menos la mayor parte, sin que sea necesario recurrir a la
fuerza, más bien a la fuerza legítima, porque es la ejercida por el soberano, y legal, porque
es ejercida en el ámbito de las leyes que la regulan.
El conjunto de las instituciones que hacen posible la solución de los conflictos sin recurrir a
la fuerza constituyen, además del Estado de derecho, el Estado democrático, lo que
equivale a decir el Estado en el que está vigente la regla fundamental de que en cada
conflicto el vencedor no es ya quien tiene más fuerza física sino más fuerza persuasiva, o
sea, aquel que con la fuerza de persuasión (o de la hábil propaganda o incluso de la
fraudulenta manipulación) ha logrado conquistar la mayoría de votos.
Utilizando un lenguaje funcionalístico se puede decir que el método democrático es el
sustituto funcional del uso de la fuerza para la solución de los conflictos sociales. Un

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sustituto no exclusivo, pero del que no se puede desconocer su enorme importancia para
reducir el ámbito del puro dominio: el debate en vez del enfrentamiento físico, y después
del debate el voto en vez de eliminar físicamente al adversario. Mientras la institución del
Estado de derecho influye sobre el uso de la fuerza regulándola, la institución del Estado
democrático influye en ella reduciendo su espacio de aplicación.
La distinción de estos tres momentos en la formación del Estado moderno –el Estado como
pura potencia, el Estado de derecho y el Estado democrático– es un esquema conceptual
que vale lo que vale. Vale como todos los esquemas para poner un poco de orden en la
discusión.
La gravedad de la crisis institucional de nuestro país consiste en el hecho de que, ante todo,
está en crisis el Estado democrático (sobre el cual deseo detenerme de modo particular en
la segunda parte de mi exposición); y está en crisis el Estado de derecho en el sentido de
que están yendo a menos algunas garantías acerca del uso de la fuerza legítima; está en
crisis el propio Estado como tal, en cuanto pura potencia, como se hace cada día más
evidente al ver extenderse la violencia privada y la increíble capacidad que la misma tiene
para resistir eficazmente a la ofensiva de la violencia pública. Se trata de tres crisis distintas,
que se sitúan a tres distintos niveles de la formación del Estado moderno, pero que están
estrechamente relacionadas.
La ineficiencia de nuestra democracia induce a grupos revolucionarios y subversivos a
intentar resolver con la fuerza los problemas que el método democrático mal usado no
logra resolver, lo cual pone en entredicho al propio Estado como el único detentador de la
fuerza legítima; la tendencia a resolver los conflictos con la fuerza conduce a la gradual
suspensión de algunas normas características del Estado de derecho; el deterioro del Estado
de derecho agrava la crisis de la democracia, dando lugar a un auténtico y real círculo
vicioso.

Formas de democracia representativa

El sistema político democrático representativo tiene diversas formas de Gobierno:
parlamentarismo, presidencialismo y democracia semi-directa, que corresponde al régimen
directorial suizo.

El parlamentarismo
El Parlamentarismo es aquel régimen de colaboración de poderes, dualista y equilibrado,
que se define por la responsabilidad política de los ministros ante la asamblea o
parlamento, característica esencial que no puede faltar en este sistema.

Características del parlamentarismo

1.- Ejecutivo Dual
Jefe de Estado: no ejerce funciones políticas, sino que representa internacionalmente al
Estado, encabeza ceremonias oficiales, tiene la jefatura simbólica de las FF.AA. y firma las
Leyes que Parlamento y Gabinete aprueben.
El Jefe de Estado no es responsable políticamente, es decir, no puede ser acusado ni
destituido por la Asamblea. Puede tratarse de un Monarca o Presidente de la República,
según corresponda a un régimen monárquico o republicano. En el primer caso, accede al
trono por derecho de sucesión y gobierna vitaliciamente; en el segundo, normalmente es
designado por medio de elección indirecta o de segundo grado o elegido por la Asamblea
por un período determinado.

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Gabinete: asume colegiadamente las funciones gubernamentales y administrativas. El
liderazgo recae en el Jefe de Gobierno, un primus inter pares que puede llamarse Primer
Ministro, Canciller, Presidente del Gobierno, del Consejo de Ministros, etc. según del país
del que se trate.
La más común designación de Gabinete es que luego de las elecciones generales o de la
aprobación de un voto de censura, el Jefe de Estado pida al líder del partido o coalición
mayoritaria en la Asamblea, que forme Gobierno, y éste nombra a los ministros que
integrarán el gabinete, que se presenta ante la Asamblea, pidiendo un voto de confanza. Si
lo obtiene, es investido como Primer Ministro por el Jefe de Estado; si no es así, el Jefe de
Estado pide a otro político que forme gobierno. Si de nuevo no obtiene ratifcación
parlamentaria, la Asamblea puede ser disuelta, convocándose a nuevas elecciones. La fgura
central del gabinete, de esta forma, pasa a ser Jefe de Gobierno y cuenta con la decisión
política vinculante dentro el Estado, mientras dura su mandato.
2.- Medios de Acción Recíproca
La Asamblea tiene la facultad de exigir permanentemente responsabilidad política al
Gabinete:
1.- Interpelación parlamentaria como herramienta de fscalización. Este sistema consiste en
“el requerimiento que la Cámara presenta al Gobierno para que éste realice una declaración
de voluntad o intenciones sobre un determinado asunto o para que exprese las causas de
una determinada decisión o actuación”.
2.- Aprobación de un voto de censura. Este es el modo de hacer valer directamente la
responsabilidad política del Gobierno, y se traduce en la dimisión forzada de éste, ya sea del
gabinete completo o de uno de sus ministros, según la normativa aplicable.
3.- Negativa de conceder un voto de confanza pedido por el Gobierno, en cuyo caso éste
debe renunciar.
El Jefe de Gobierno tiene a su vez, la facultad de disolver la Asamblea y convocar a nuevas
elecciones:
“La Historia no da una respuesta sufcientemente autorizada, pero, según hemos visto, nos
dice en qué circunstancias es aconsejable la disolución. Esas circunstancias son:
1.- Cuando la situación de los partidos es tal que puede producir la interrupción de la
legislatura. Cualquier partido en el Gobierno debe admitirla como necesaria, o también
cuando la crítica de la administración es tan enérgica que el Gobierno no puede conservar
su dignidad por más tiempo.
2.- Cuando un Gobierno ve muestras evidentes que el país no le considera necesario o que
su autoridad es insegura y pasajera.
3.- Cuando un programa político de importancia fundamental se transforma y no ha habido
oportunidad de consultar de manera clara al país sobre ello.
3.- Dependencia Orgánica
El Gabinete permanece en el poder siempre que cuente con la confanza de la mayoría de la
Asamblea y depende de ésta, más aún si pensamos que generalmente los ministros
pertenecen a ella.
4.- Colaboración funcional
Gabinete y Asamblea colaboran en la actividad legislativa.

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Parlamentarismo con preponderancia de la Asamblea
Es aquel régimen parlamentario en que se da la preeminencia de la Asamblea por sobre el
gabinete; esto se traduce en inestabilidad ministerial, a consecuencia de un multipartidismo
indisciplinado. Al faltar mayoría homogénea, los partidos forman coaliciones para llegar a la
Asamblea, las que a menudo son inestables por falta de disciplina de los mismos partidos. Al
deshacerse éstas, los gabinetes deben renunciar y se producen rotativas ministeriales,
agudizadas si el Gabinete tiene imposibilidad legal de disolver las cámaras y convocar a
nuevas elecciones.
Se ha tratado de corregir esta situación de inestabilidad mediante diversos mecanismos:
1.- Distritos electorales uninominales, dividiendo el país en tantos distritos como diputados
haya que elegir, eligiendo cada uno un solo representante, con lo cual se llega a la
formación de dos grandes partidos, ya que para resultar elegido se requieren la primera
mayoría, y ésta sólo se puede alcanzar si el número de partidos es bajo.
2.- Ciertas cortapisas legales para la constitución de nuevos partidos, exigiendo por ejemplo
un cierto número de afliados para poder ejercer los derechos tales.
3.- Fijación de porcentaje mínimo de votación que cada partido debe obtener para que le
corresponda tener representantes en la Asamblea.
Ejemplo: Caso italiano establecido en la constitución de 1948.

Parlamentarismo con preponderancia del Gabinete

Es aquel régimen parlamentario en que existen dos partidos representados en la Asamblea,
uno con mayoría absoluta y que nombra por sí solo al Gabinete, el cual se mantiene en el
poder hasta el término del período parlamentario. Los partidos hegemónicos se alternan el
gobierno, a veces con un tercer partido, que resulta necesario para formar mayoría.
Este sistema es disciplinado y como el Jefe de Gobierno es el líder del partido mayoritario,
ello mantiene ordenado el Gabinete. Es muy poco probable un voto de censura y, de
presentarse ese caso, el Parlamento sería disuelto de inmediato y se convocaría a
elecciones. Esto último puede suceder cuando el primer ministro lo crea conveniente y
quiera asegurar su reelección.
Ejemplo: El sistema alemán, el sistema inglés y español.
El Parlamentarismo Británico
Según escritos de los Servicios Británicos de Información, el sistema bicameral es parte
integrante del gobierno parlamentario británico: “la Cámara de los Lores y la de los
Comunes se reúnen separadamente y están constituidas según principios totalmente
diferentes, pero el proceso de la legislación es de incumbencia de las dos”.
Las instituciones más importantes de Gran Bretaña son las siguientes:
La Corona: Es una persona jurídica distinta de la persona del monarca, que se transmite por
derecho de progenitura. El Soberano es “defensor de la Fe”, Jefe de la Iglesia Anglicana, Rey
de Inglaterra, Escocia, Gales, Irlanda del Norte, Canadá, Australia, Nueva Zelanda y Jefe de
Commonwealth.
El Rey: en la práctica, tiene funciones formales y protocolares, más no políticas:

 Dirección formal de las Fuerzas Armadas, aunque también nombra oficiales.

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  Dirección de las Relaciones Exteriores del Estado, con nombramiento de
diplomáticos. En esta atribución se incluye la de firmar Tratados, pero
necesariamente éstos deben ser aprobados por la Asamblea.
 Nombramiento formal del Premier, que es el líder del partido mayoritario del
Parlamento.
 Sancionar y promulgar las leyes aprobadas por el Congreso, pero convencionalmente
sin derecho a veto, el que no ejerce desde 1707.
 Aconsejar continuamente al Primer Ministro.
 Convocar a la legislatura del Congreso todos los años, atribución que también ejerce
regularmente y por costumbre.
 Disolución de la Cámara de los Comunes, a solicitud del Jefe de Gobierno.
El Gabinete: El Rey designa como Primer Ministro al líder de la mayoría de los Comunes y
los demás ministros son nombrados por el Rey a propuesta del primer Ministro. Este último
debe pertenecer a los Comunes; los demás pueden pertenecer a cualquiera de las dos
cámaras.
En el modelo británico, es tal la importancia del Primer Ministro que se ha llegado a decir
que, más que un Gobierno de Gabinete, el ejecutivo es un “Gobierno de Primer Ministro”,
ello “a causa de la extensión del electorado y la correspondiente transformación de los
partidos, de grupos de notables a grandes organizaciones con disciplina interna”, entre
otros elementos que han influido en ese resultado.
Los Ministros son solidariamente responsables ante los Comunes, pero éstos pueden pedir
la renuncia a un solo ministro, para evitar la renuncia colectiva.
En el Gabinete se radican políticas fundamentales del gobierno y existe gran estabilidad de
él gracias a su relación inextricable con la mayoría del Parlamento. Es el Gabinete el que
maneja la Tabla de materias legislativas a tratar por el Parlamento y el que tiene el control
total de la iniciativa de proyectos de ley, con escasas excepciones. Los Ministros son
aproximadamente veinte.
Parlamento: Tiene dos cámaras, la de los Lores y la de los Comunes, que se unen al Rey para
la dictación de las leyes.
Cámara de los Lores. Sus integrantes tienen origen aristocrático, y está formada por
todos los Lores del reino, que son más de mil. Se es miembro de ella por nacimiento (pares
hereditarios) o por nombramiento real (pares vitalicios, que no transmiten su condición por
herencia).
Esta Cámara solía ser el máximo tribunal de Gran Bretaña, hasta la reforma constitucional
de 2005 que estableció el Tribunal Supremo del Reino Unido. Este último comenzó a
funcionar el año 2009, siendo hoy la máxima instancia de justicia. Este tribunal tiene como
máxima autoridad a un Presidente y un Vicepresidente, quienes juntos presiden el
desarrollo de la mayoría de los casos.
Le corresponde una función colegislativa con la Cámara de los Comunes, pero no puede
vetar los proyectos aprobados por éstos. Esta Cámara puede presentar proyectos de ley,
pero no en materias presupuestarias, las cuales son de competencia exclusiva del
conocimiento de la Cámara de los Comunes. Puede, asimismo, dictar votos de censura en
contra del Gabinete, pero éstos sólo tienen un efecto indicativo y no significan la destitución
de éste.
Cámara de Los Comunes. Comprende 635 miembros elegidos popularmente por un
período de cinco años y sus atribuciones son legislar, designar al líder de la mayoría y
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fiscalizar al gabinete. En las tareas legislativas tiene competencia exclusiva en materia
presupuestaria a propuesta del Primer Ministro, y ejerce una amplia labor de fscalización
parlamentaria, pudiendo negar la dictación de votos de confanza al Gobierno o dictar
respecto de él votos de censura, lo cual tiene efecto de destitución de los afectados.
Los partidos políticos: Bipartidismo, en el sentido que dos partidos hegemónicos se alternan
en el poder, contando la oposición con fuertes poderes institucionales. En general el sistema
funciona con mucha disciplina y armonía.
Precisamente Inglaterra fue la cuna de los partidos modernos. En el siglo XVII surgen los
partidos tory y whig (partido conservador y partido liberal, respectivamente). Luego, a
principios del siglo XIX, surgió el Partido Laborista, como una especie de exigencia entre los
dos viejos partidos, con mayor énfasis en el tema de la igualdad social, Partido que los
últimos años se ha alternado el gobierno con el Partido Conservador de una manera estable.
Sistema Electoral: Uninominal de simple mayoría: 650 distritos, cada uno de los cuales elige
un diputado a la Cámara de los Comunes, el que es elegido por mayoría simple de votos. El
Sistema favorece al Partido que cuenta con mayores preferencias antes de la elección y
privilegia el bipartidismo mayoritario.
El parlamentarismo español
La Constitución española de 1978, se declaró claramente partidaria del sistema
parlamentario, en que se desprende de la califcación de la forma de gobierno consagrada en
el artículo 1°, párrafo III, dice: “la forma de Gobierno del Estado español es la monarquía
parlamentaria”.
Los poderes del Estado se distinguen en la Corona, Cortes Generales y el Gobierno.
Corona:
Es la sucesión hereditaria de los miembros de la Familia Real.
El Rey es el Jefe de Estado, según el artículo 56 de la referida Constitución, es el símbolo de
su unidad y permanencia, arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones,
asume la más alta representación en las relaciones internacionales y ejerce las funciones
que le atribuyen la Constitución y las leyes.
El Rey posee el derecho de proponer el candidato a Presidente del Consejo de Ministros,
luego de una consulta con los representantes nombrados por los grupos parlamentarios y
por encima del Presidente del Congreso (artículo 99 párrafo I). Esta norma le otorga al Rey
un lugar predominante, el cual pierde importancia en la medida en que resulten mayorías
electorales evidentes, en cuyo caso el Rey no podrá pasar por alto al jefe del partido
mayoritario.
Cortes Generales:
Es la institución parlamentaria, concebida como órgano representativo del pueblo español,
a la que le corresponde la supremacía jurídico política. Se ha optado por la fórmula
bicameral en la organización del poder legislativo, la cual estará formada por:
1.- Congreso de Diputados.
2.- Senado.
Se requiere la concurrencia de la voluntad de las dos Cámaras para la adopción de sus
decisiones. Sin embargo, hay casos en que la Cámara baja asume todo el poder como son

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los casos de la relación de confianza con el Gobierno, en la convalidación de los decretos
leyes y en las situaciones de anomalía estatal.
Además, posee instrumentos de control del Parlamentos sobre el Gobierno:
Cuestión de confianza, esta se produce porque la investidura del Presidente del Gobierno
hace surgir una relación de confianza entre él mismo y el Congreso de los Diputados, en
cuanto implica la asunción de éste de un candidato y programa político403. Si le otorga la
facultad de plantear esta cuestión al Presidente del Gobierno lo puede realizar sólo previa
deliberación del Consejo de Ministros, en cuyo caso puede plantearse sobre el programa del
Presidente del Gobierno o sobre una declaración política general y se entenderá otorgada
por mayoría simple de los diputados.
Voto de censura constructivo, es decir, que no basta con que partidos diversos se pongan
de acuerdo a poner fin al Gobierno sino que debe ofrecer una alternativa para impedir el
vacío temporal del Gobierno404, que para cuya aceptación se requiere la mayoría absoluta
de los votos del Congreso de los Diputados, debe contemplar un candidato para la
Presidencia.
Gobierno:
Presidente de Gobierno: es el Jefe de Gobierno en España. La Constitución española es
parte de un parlamentario mayoritario o parlamentarismo positivo, ya que la elección del
Jefe de Gobierno es realizada en forma indirecta por la Cámara de Diputados, para lo cual
necesita la mayoría de votos, sólo se lleva a cabo luego de presentar el programa político
del Gobierno que se pretende crear en forma de un voto de confanza. Si no se logra la
mayoría, basta la mayoría simple obtenida en la segunda. Tiene lugar cada cuatro años;
normalmente es propuesto para este cargo el líder del partido mayoritario o el líder de la
coalición mayoritaria. Se le concede al Jefe de Gobierno la facultad de disolver las Cortes, de
lo que se sigue que es un cargo de amplias e importantes facultades.
Vicepresidente del Gobierno: es elegido por el Rey como una propuesta del Presidente.
Consejo de Ministros: es un órgano político constitucional formado por el Presidente de
Gobierno, los vicepresidentes, y los demás ministros que establezca la ley, como el
secretario de Estado. Excepcionalmente es presidido por el Rey de España, el cual tendría la
facultad deliberativa para tal caso. Se prevé la compatibilidad del cargo de Ministro y de
Diputado.
Tribunal Constitucional: es el intérprete supremo de la Constitución y es el único en su
orden y con jurisdicción en todo el territorio nacional.
Sistema Electoral: El Congreso se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400
elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto. Las poblaciones de Ceuta y
Melilla estarán representadas cada una de ellas por un Diputado. La Ley distribuirá el
número total de Diputados, asignando una representación mínima inicial a cada
circunscripción y distribuyendo los demás en proporción a la población.
La circunscripción electoral es la provincia, se verifcará en cada una de ellas atendiendo a
criterios de representación proporcional, elegidos cada cuatro años.
Para el Senado en cada provincia se elegirán cuatro senadores por sufragio universal,
elegidos cada cuatro años. Las Comunidades Autónomas designarán además un Senador y
otro más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio. La designación
corresponderá a la Asamblea legislativa o, en su defecto, al órgano colegiado superior de la

66
Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo que establezcan los Estatutos, que asegurarán, en
todo caso, la adecuada representación proporcional.

Parlamentarismo con reforzamiento del Jefe de Estado

Esto obedece a herramientas tomadas en algunos regímenes republicanos, por ejemplo:
1.- Presidente de la República elegido por sufragio universal.
2.- Faculta al Jefe de Estado para disolver la Asamblea por una vez.
3.- Necesidad del Gabinete de contar con su confianza, además de la Asamblea.
Ejemplo: República Alemana de Weimar.

Parlamentarismo chileno
La forma de gobierno que tuvo Chile, bajo la vigencia de la Constitución de 1833 entre los
años 1891 y 1924 no fue parlamentaria pura, sino más bien un régimen “a modo
parlamentario”.
El Presidente de la República
1.- Jefe de Estado elegido indirectamente, que no dirigía como antes la política nacional ni
designaba a los ministros, pero sí intervenía en ella, influía en las designaciones y hasta
conducía algunos asuntos.
2.- No existía Primer Ministro o Jefe de Gobierno propiamente tal, a diferencia del
Parlamentarismo clásico. Las funciones tradicionales asignadas a ese cargo las cubrían entre
el Presidente de la República, el Ministro del Interior y el de Relaciones Exteriores, estando
estos últimos siempre supeditados a las mayorías del Congreso.
3.- El ejecutivo sólo tenía derecho a veto legislativo, pero no podía disolver el Congreso o
una de sus ramas, lo que hacía que el régimen no tuviera las características de equilibrio
propias de un régimen parlamentario sano.
El Congreso Nacional
1.- Cámara de Diputados: Número variable, elegidos cada tres años, sin posibilidad de ser
disuelta anticipadamente.
2.- Senado: Número variable, elegido por mitades cada tres años, y permanencia de seis
años en el cargo; tampoco podía ser disuelto anticipadamente.
3.- El Congreso tenía enormes facultades: Calificar su propia elección y la del Presidente,
manejar a su arbitrio los fondos públicos, ejercía interpelaciones parlamentarias y censuras
al Gabinete. A través de las interpelaciones, los senadores hacían concurrir a las sesiones a
ministros y funcionarios, para interrogarlos sobre sus políticas y actuaciones, las que si no
les satisfacían causaban moción de censura.
4.- Además, el Congreso estaba hipertrofiado, no había clausura del debate parlamentario,
de modo que éstos eran interminables y se recurría a combinaciones políticas entre partidos
minoritarios e indisciplinados. Se asegura que había compra de votos a gran escala.
5.- El voto de censura tenía en este sistema las siguientes características:

 La moción se podía presentar en cualquier momento, sin un número mínimo de

sostenedores, y dirigir contra un ministro o todo el Gabinete.
 Rápida discusión y votación, pronunciándose si el Gabinete o ministro “tenía la
confianza de la Cámara”.

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  El voto de censura podía ser aprobado por la Cámara o el Senado, indistintamente,
así que el Gobierno era responsable ante ambas cámaras.
 Aunque se aprobara el voto contra un solo ministro, todo el Gabinete renunciaba,
pues su responsabilidad política era “solidaria”.
De esta forma, el Período “a modo parlamentario” antes reseñado sufrió severas críticas,
porque:
1.- carecía de la posibilidad de disolver una o ambas cámaras, por parte del Presidente.
2.- carecía de la figura de un Primer Ministro o Jefe de Gobierno.
3.- la responsabilidad ante ambos cámaras aumentaba el desorden y la rotación ministerial.
4.- carecía de un sistema de debates expeditos y de clausura.
5.- existía un multipartidismo anárquico, aristocrático y despreocupado de las graves crisis
sociales de la época, que configuraron la llamada “cuestión social”.

El presidencialismo
Es aquel régimen republicano y monocrático, de separación de funciones e independencia
orgánica, que se defne esencialmente por el liderazgo político del Jefe de Estado.
El Presidencialismo se caracteriza porque el Jefe de Estado dirige la política nacional y los
ministros son responsables ante él.

Características generales
1.- Elección popular del Jefe de Estado: Presidente de la República elegido por sufragio
directo y universal, con un mandato libre (responsable ante la nación toda).
2.- Ministros responsables políticamente ante el Presidente: Ejecutan sus políticas, él los
designa y remueve.
3.- La Asamblea carece de Facultad de censurar o destituir al Presidente o su Gabinete:
Sólo pueden ser destituidos luego de aprobarse una acusación constitucional en su contra,
por razones puramente políticas.
4.- El Presidente no tiene la facultad de disolver la Asamblea y convocar a nuevas
elecciones: Ello se debe fundamentalmente a la ausencia de un correlato propio del modelo
parlamentario, y que implicaría que si el Presidente tuviera tal facultad, la Asamblea –por su
parte– podría a su vez censurarlo, cosa que desde luego no ocurre.

El ejecutivo
Es republicano (electivo, temporal y responsable, constitucionalmente hablando), y
monocrático (en él confluye la calidad de Jefe de Estado, y de Gobierno, es una sola
persona). Su mandato tiene una duración variable en el tiempo según el ordenamiento
jurídico del cual se trate.
En cada país, sin embargo, la estructura del órgano ejecutivo tiene características propias,
de acuerdo a diversas parámetros de medición.

Medios de Acción Recíproca

Del Presidente
1.- Veto legislativo, ante el cual sólo cabe insistencia de la Asamblea, normalmente por dos
tercios de los votos.

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2.- Urgencias en el despacho de una ley.
3.- Materias de iniciativa exclusiva del Presidente, etc.
De la Asamblea
1.- Acusación constitucional: Algunos miembros de ella denuncian que el Presidente o los
ministros han violado la Constitución y la ley o cometido algún delito grave, y por si es
efectiva puede deponer a los acusados (normalmente con dos tercios de los votos en caso
del Presidente).
2.- Fiscalización parlamentaria: Pide interrogar directamente a los ministros, o que éstos
proporcionen ciertas informaciones, lo que se llama “interpelación parlamentaria”.

Separación de Funciones y Coordinación Orgánica

Las funciones están separadas y entregadas a órganos específicos, pero ello no evita la
coordinación entre sus tareas.
Independencia Orgánica
Tanto Presidente como Asamblea son elegidos separadamente y no pueden destituirse
mutuamente. Ocasionalmente la Asamblea puede determinar el candidato que resulta
elegido Presidente cuando ninguno obtiene mayoría absoluta de sufragios, pero ello
tampoco existe en los sistemas de Segunda Vuelta Electoral, como es actualmente el caso
de nuestro sistema electoral.

El Modelo Presidencial Norteamericano

Constitución y estructura básica
El régimen federal ha pretendido un sistema de frenos y contrapesos refejados en el
equilibrio entre gobierno nacional (Federal) y gobiernos estaduales. Ello va unido a un
enorme respeto a la Constitución de los Estados Unidos (Federal), a las formalidades de un
Estado de Derecho y el respeto por los derechos individuales en lo sustantivo. De allí que
sea el modelo americano el más clásico y armonioso de Presidencialismo.
El Presidente
Lo es de los Estados de la Unión. Su mandato dura cuatro años y, puede ser reelegido una
sola vez (enmienda constitucional del 1° de marzo de1951).
Coinciden en su persona la fgura de Jefe de Estado y de Gobierno, él determina la política
interior y exterior del país. Nombra a los ministros o secretarios de Estado, además de altos
funcionarios federales (esto último con acuerdo del Senado), dirige la administración federal
y es jefe supremo de las Fuerzas Armadas. Conduce, además, las Relaciones Exteriores con
opinión del Senado.
Legislativamente, tiene las atribuciones de:
1. Proponer leyes;
2. Derecho a veto;
3. Sancionar y promulgar las leyes.
El Presidente nombra a sus ministros con acuerdos del Senado, pero los remueve
libremente. Ellos se limitan a ejecutar las decisiones del Presidente.
El Sistema de Elección Presidencial es “escalonado”, es decir, dividido en fases o etapas.
Estas son las siguientes:

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Fase interna o elecciones primarias: En cada estado, los afiliados de los partidos nombran
delegados para las convenciones nacionales, en que cada Partido designa oficialmente sus
candidatos a la Presidencia y Vicepresidencia, además de los compromisarios que los
apoyan.
Votación: A través del sufragio universal y directo, el pueblo elige a los electores, que son
compromisarios, al igual que los delegados antes mencionados. Cada estado elige tantos
electores como parlamentarios tenga con el Congreso, es decir, tantos electores como
senadores y representantes tenga.
Designación del Presidente y Vicepresidente: Simple formalidad, que los electores votan.
El Presidente y sus ministros no responden políticamente frente al Congreso, pero sí tienen
responsabilidad por traición, sedición, cohecho y graves delitos. Esta acusación se genera en
la Cámara de Representantes y la declara ha lugar el Senado por dos tercios de los
senadores presentes, (presididos por el Presidente de la Suprema Corte), lo que origina la
destitución.
Estructura Federal
Sistema federal (nacional), cuyas competencias están establecidas por la Constitución.
Sistema Estadual:
1. Gobernador elegido y temporal.
2. Legislatura, generalmente de dos cámaras, con funciones legislativas y
presupuestarias.
3. Organización Judicial: Tribunal Supremo Estadual.
Diferencia entre sistema judicial norteamericano y chileno
En el caso del Poder Judicial, este funciona se ejerce tanto a nivel federal como de estados.
En el caso de los estados, estos poseen dos tipos de tribunales: de primera instancia,
también llamadas cortes superiores, y las cortes de apelación, compuestas por las cortes de
apelación propiamente tal y la Corte Suprema de dicho Estado, lo cual no se debe confundir
con la Corte Suprema de los Estados Unidos, que es la corte de mayor instancia del poder
judicial de dicho país, compuesta de un presidente y 8 jueces asociados y con competencia
sobre cuestiones importantes de derecho constitucional o federal.
Una de las formas en las que se ha expresado este complejo entramado es en la noción de
“supremacía judicial”. Ella expresa la situación mediante la cual los tribunales supremos se
arrogan un papel de preeminencia frente a los otros poderes constitucionales para decir
qué es lo que la Constitución establece. De este modo, son los legítimos depositarios de la
“fe constitucional”.
Uno de los elementos fundamentales de este sistema se encuentra en la idea del Stare
decisis, que constituye la esencia del sistema jurídico imperante en los países anglosajones
como Estados Unidos. El nombre completo de la doctrina es stare decisis et quieta non
movere, que signifca, en traducción fexible, “estar a lo decidido y no perturbar lo ya
establecido, lo que está quieto”. La idea general que subyace a la doctrina es la del respeto
por las decisiones precedentes –o, simplemente, los “precedentes”–, es decir, decisiones
tomadas previamente por otros tribunales que resolvieron un problema semejante. Es
importante tener en cuenta que un solo precedente constituye derecho y genera obligación.
La obligación de seguirlo existe “ya sea que el precedente haya sido dictado el año anterior
o hace un siglo”.

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A diferencia de lo que ocurre en Estados Unidos, el sistema en el que se encuadra el
ordenamiento chileno es el sistema continental de origen romano -germánico o de “civil
law”. Su nombre procede de la recepción del derecho romano, así como de las aportaciones
de los pueblos germánicos que dominaron el Imperio Romano.
La característica básica del sistema de fuentes de ese ordenamiento es el predominio de las
normas escritas (leyes y reglamentos), en menoscabo de la jurisprudencia y la costumbre.
Se pretende que las leyes regulen todas las instituciones jurídicas, dejando su desarrollo al
reglamento, teniendo el resto de fuentes del Derecho un papel secundario.
Partidos y Grupos
Sistema bipartidista: Partido Republicano y Partido Demócrata, que funcionan como
verdaderas confederaciones nacionales. Sin embargo, debemos tener presente que la
estructura federal del Estado infuye marcadamente en cuanto a que cada Partido cobre
rasgos diferentes y llamativos de acuerdo al estado del que se trate, por lo cual si bien existe
formalmente tal bipartidismo, no por ello los partidos son estructuras nacionalmente
homogéneas.
En la Sociedad, cobran cada vez mayor trascendencia los grupos de presión y de interés,
reconocidos en instituciones como el lobby, que será oportunamente estudiado.

El Presidencialismo Chileno
Fue la Constitución de 1925, la que instauró derechamente el Régimen Presidencial en
Chile.
Esta Constitución fue efectivamente aplicada desde 1932 hasta 1973 y luego sustituida por
la Constitución de 1980 –también presidencial–, que rige hasta la fecha.
Revisemos las características del Presidencialismo Chileno hasta nuestros días, en la actual
Constitución de 1980.
Presidente de la República
Para estudiar las autocracias es menester diferenciarlas de las democracias.
1.- Representa a la Nación toda y no es responsable políticamente frente al Congreso.
2.- Coinciden en él las figuras del Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, con amplias
atribuciones gubernativas, administrativas e internacionales. Éstas son de tal envergadura,
que se ha llegado a definir el sistema chileno como uno de presidencialismo reforzado.
3.- Su elección es directa con sufragio universal y resulta elegido el candidato que tiene la
mayoría absoluta de los sufragios válidamente emitidos. Si los candidatos son más de dos y
ninguno alcanza dicha mayoría, se recurre a una Segunda Vuelta Electoral (sistema tomado
del francés) entre las dos primeras mayorías relativas.
4.- No puede disolver el Congreso (aunque durante unos años y hasta la reforma de 1989,
tuvo en teoría dicha atribución para disolver la Cámara de Diputados por una sola vez en su
período, no en los últimos dos años de su mandato, de acuerdo a la Constitución original de
1980).
5.- Su mandato dura cuatro años sin reelección para el período inmediatamente siguiente,
lo que fue producto de la Reforma Constitucional introducida en la ley 20.050 en el año
2005, ya que el mandato era por seis años sin reelección inmediata.
6.- Goza de iniciativa legal en algunas materias de ley en forma exclusiva, sistema de
urgencias, veto presidencial; y tiene la facultad de sancionar y promulgar las leyes.
71
7.- Goza, asimismo, de potestad reglamentaria extendida frente a un Sistema de Dominio
Máximo Legal.
8.- Nombra y remueve sus ministros libremente, los que son de su exclusiva confianza.
9.- Se puede hacer valer su responsabilidad por actos de su Administración que hayan
comprometido gravemente el honor o la seguridad de la Nación, o infringido abiertamente
la Constitución o las leyes. Este es un sistema de acusación constitucional que se genera en
la Cámara de Diputados y que resuelve el Senado, declarando ha lugar (con efecto de
destitución) por dos tercios de los senadores en ejercicio.
Congreso nacional
Bicameral: Cámara de Diputados y Senado.
1.- La Cámara de Diputados cuenta con 155 miembros, elegidos por sufragio universal y
directo, que permanecen cuatro años en sus cargos.
2.- El Senado actualmente esta integrado por 43 miembros elegidos en votación directa,
durando ocho años en su cargo, renovándose alternadamente cada cuatro años.
3.- Tienen facultades legislativas en común y también existen atribuciones exclusivas de
cada Cámara.
6.- Pueden aprobar reformas constitucionales por las tres quintas partes de los diputados y
senadores en ejercicio, salvo las de los capítulos I, III, VII, X, XI o XIV de la Constitución, que
requieren la aprobación de dos tercios de los diputados y senadores en ejercicio.
7.- Pueden proceder a la acusación constitucional del Presidente de la República, ministros
de Estado y otros importantes funcionarios.
8.- Las elecciones parlamentarias se rigen por el sistema d´hont.

Sistema Semi-Presidencial
Corresponde al Presidencialismo Francés de la V República.
Este régimen se considera una especie de mixtura entre Parlamentarismo y
Presidencialismo, de allí que se llame semipresidencial o semiparlamentario. Si es uno o es
otro, dependerá en el fondo de la identifcación política que tenga la Asamblea: si es con el
Gabinete y no con el Presidente, tenderá a lo parlamentario; viceversa si es con el
Presidente, el Gabinete dependerá de él y será un modelo presidencial.
Presidente de la República
Elegido por sufragio universal y directo, con aplicación de sistema de “segunda vuelta
electoral”, por un período de siete años.
Tiene cuatro facultades distintas de los sistemas comunes:
1.- Puede disolver la Asamblea una vez en su período sin acuerdo del Gabinete o del Primer
Ministro.
2.- Convocar a referéndum para aprobar una ley importante.
3.- Presidir las sesiones del gabinete.
4.- Asumir facultades extraordinarias en situaciones graves para el país y la democracia.
5.- Le corresponde la dirección superior de la política externa y de las Fuerzas Armadas.

72
Gabinete
Encabezado por el “Premier” o Primer Ministro, es responsable ante la Asamblea Nacional y
ésta puede censurarlo, pero sólo por la mayoría absoluta de sus miembros.
El Primer Ministro tiene a su cargo el gobierno interior del Estado, y elige a los ministros
(que no pueden pertenecer a las cámaras). Es el líder del partido mayoritario en el
Congreso, con lo cual puede darse que él y el Presidente de la República pertenezcan a
partidos distintos (lo que se ha llamado “cohabitación”, particularmente en los últimos
años).
Parlamento
Se compone de Asamblea Nacional (elegida por sufragio universal y directo, por distritos
uninominales mayoritarios) y Senado (elegido por votación indirecta).
Sólo la Asamblea Nacional participa en la investidura del Gobierno y puede censurarlo con el
voto favorable de la mayoría absoluta de sus miembros.
Tiene un sistema de Dominio Máximo Legal y existen leyes de quórum calificado.

Las autocracias
Democracia
Es una estructura de poder construida de
abajo arriba
Rige el principio de la soberanía del
pueblo: todo poder estatal procede del
pueblo;
El ejercicio del poder se encuentra
limitado por la división de poderes y
garantía de los derechos fundamentales.
Son los propios destinatarios de las
normas quienes las crean.
La mecánica de las instituciones
democráticas tiende directamente a
elevar los efectos políticos de la masa a
nivel de la conciencia social para que
ésta les sirva de freno.
Autocracia
Organiza al Estado de arriba abajo.
El principio de la soberanía del
dominador: el jefe del Estado reúne en sí
todo el poder del Estado.
En la autocracia la división del poder del
Estado presenta una fisonomía
totalmente distinta: todo poder estatal
proviene aquí del autócrata; a él
incumbe adoptar todas las decisiones
políticamente relevantes.
Los destinatarios quedan excluidos de la
creación.
El equilibrio social en la autocracia
consiste, por el contrario, en la
relegación de los efectos políticos a una
esfera que con un símil de psicología
individual podría compararse a la
subconsciencia.

Especies de autocracias
El régimen autoritario
Concepto:
Se trata de una organización política en la cual un único detentador del poder –persona o
“dictador”, una asamblea, un comité, una junta o un partido– monopoliza el poder político
sin que les sea posible a los destinatarios del poder una participación real en la formación
de la voluntad estatal.
Características:

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a) Existe un único detentador del poder, que puede ser una persona, una asamblea, un
comité, una junta o un partido.
b) Existe imposibilidad, para los destinatarios del poder, de participar en la formación de la
voluntad estatal. Este concepto hay que entenderlo en forma empírica, realista; es una
situación de hecho.
c) Existencia de una ideología, que se limita en el mayor número de los casos a defender y
justificar la configuración del poder existente como estructura determinada por la tradición,
o como la más apropiada para el bien de la comunidad.
Importancia:
Históricamente, la forma autocrática de gobierno es un tipo muy importante de la
organización política: la historia política del mundo está llena de regímenes autoritarios. A
modo de ejemplo tenemos el Reich de Bismarck, régimen fundamentalmente autoritario
aunque camuflado bajo una fachada de instituciones y técnicas democráticas.
Modelos históricos de autoritarismo:
a) La monarquía absoluta.
b) El cesarismo plebiscitario de Napoleón.
c) El neopresidencialismo.
El régimen totalitario
Concepto:
En oposición al autoritarismo, el concepto de totalitarismo hace referencia a todo el orden
socioeconómico y moral de la dinámica estatal; apunta más a una conformación de la vida
que al aparato gubernamental. La ideología estatal vigente penetra hasta el último rincón
de la sociedad estatal: su pretensión de dominar es total.
Características:
Aun cuando el tema se desarrolla en el párrafo siguiente, adelantemos que, para
Loewenstein, el totalitarismo presenta las siguientes características:
a) voluntad de modelar la vida en su integridad;
b) ideología única y excluyeme;
c) aparato policial compulsivo;
d) partido único.

El totalitarismo
Antecedentes del totalitarismo
El punto de partida inicial se encuentra en el dualismo del Estado democráticoliberal: Estado
y sociedad.
La sociedad es aquella esfera negativa en que el Estado, por definición, no interviene, lo que
no es el Estado. Frente a esa esfera: economía, religión, cultura, el Estado adopta una
actitud neutral, respeta sus fueros. El dualismo no perturba el equilibrio porque el Estado no
es suficientemente fuerte para anular a la sociedad.

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Dentro de ese Estado típicamente dualista aparecen compensados y ponderados dos
elementos: el Gobierno y el Parlamento, lo que Schmitt llama “Estado gobierno” y “Estado
legislador”.
Poco a poco el equilibrio se rompe a favor del segundo. El Estado liberal deriva
paulatinamente hacia un Estado legislador o legista, a medida que el parlamento, la
sociedad, va ganando terreno frente al Estado. La razón es obvia: el liberalismo tiende a
limitar al Estado a un mínimo, a impedir que intervenga en la economía, o neutralizarlo
frente a la sociedad y sus intereses; dentro del campo social importa que las fuerzas
económicas tengan el juego libre y que por sí mismas, según las leyes autónomas de la
economía, aseguren la prosperidad económica.
La situación cambia cuando el proceso de legalización del Estado llega a su término. Pierde
entonces el dualismo toda su tensión, el Estado es ahora “organización de la sociedad por sí
misma”. Bórrase la distinción entre Estado y sociedad y los conceptos montados sobre ese
dualismo se tornan problemáticos. Los problemas sociales son ahora problemas “políticos”,
estatales. La esfera libre, lo social, lo que no es el Estado, se hace Estado. El Estado ocupa
toda la esfera de la sociedad: economía, cultura, enseñanza, etc.; se hace “total”. Dentro de
él nada hay, al menos en potencia, que no sea propiamente “político”, “estatal”.

Caracteres del totalitarismo

Para Raymond Aron los cinco elementos principales del totalitarismo son los siguientes:
1. El fenómeno totalitario sobreviene en un régimen que concede a un partido el monopolio
de la actividad política.
2. El partido monopolítico está animado o armado por una ideología a la cual se le confiere
una autoridad absoluta, y que por consiguiente se transforma en la verdad oficial del
Estado.
3. Con objeto de difundir esta verdad oficial, el Estado se reserva a su vez un doble
monopolio, el de los medios de fuerza y el de los de persuasión, y el conjunto de los medios
de comunicación (radio, televisión, prensa) lo dirige y ordena el Estado y quienes le
representan.
4. La mayor parte de las actividades económicas y profesionales están sometidas al Estado y
acaban siendo, en cierta manera, parte del mismo. Como el Estado es inseparable de su
ideología, la gran parte de las actividades económicas y profesionales están coloreadas por
la verdad oficial.
5. Dado que de ahora en adelante todo es actividad del Estado y dado que toda clase de
actividad está sometida a la ideología, una falta cometida dentro de una actividad
económica o profesional es simultáneamente una falta ideológica, por lo que en último
término se produce la politización, la transfiguración ideológica de todas las faltas posibles
de los individuos y, para concluir, el terror a la vez policíaco e ideológico.

Democracia y participación política

Fuerzas políticas
Concepto
A la pregunta ¿quién hace la política? sólo puede haber una respuesta obvia: el hombre. En
efecto, sólo el hombre puede tomar decisiones, solamente él es sujeto político.

75
Pero si no cabe duda que el hombre es quien hace la política, no es menos cierto que esta
actividad la realiza enmarcado en grupos y por y para estos grupos. Consecuencialmente,
junto al sujeto político hombre, surge el sujeto grupo.
Sujeto político individual, sujeto político colectivo engendran el movimiento de la vida
política y de ahí que se las denomine fuerzas políticas.
Verdugo y García: La fuerza política es el principio vivificador de las instituciones. De la
misma manera que la psique da vida al cuerpo y que la energía moviliza la materia, así
también las fuerzas políticas infunden dinamismo a las formas y a las instituciones,
integrándose con las mismas en una unidad indisoluble.
Xifra Heras: “Fuerza política considerada en su acepción más simple, es el principio
determinante de la actividad política, el vigor que infunde vida y eficacia a las instituciones”.
Lucas Verdú considera que fuerza política es “toda formación social que intenta establecer,
mantener o transformar el orden jurídico fundamental relativo a la organización y ejercicio
del poder según una interpretación ideológica de la sociedad”.

Clasificación
Fuerzas individuales: son las que exteriorizan la acción de un hombre.
Fuerzas colectivas: las que se revelan en la acción de un grupo organizado o por intermedio
de presiones que una opinión difusa ejerce sobre las personalidades dirigentes.
El individuo como fuerza política
Existe cierta reticencia entre los autores para otorgar relevancia a las fuerzas políticas
individuales: las decisiones de las personas concretas sólo adquieren significación cuando
son decisiones de un grupo. Incluso en el caso de “personalidades extraordinarias” de la
política, su personalidad se halla en función del grupo en donde se desarrolla el pretendido
carácter “extraordinario”.
Sin embargo, no se puede desconocer la fuerza que despliega el individuo sobre el medio
social: trascendentales cambios históricos han sido obra de un hombre. Es cierto que la
acción de los grupos debilita la libertad individual al tiempo que aumenta la seguridad
económica, pero aun en el seno del grupo no puede prescindirse del influjo que, en forma
visible o invisible, ejercen determinados individuos privilegiados (jefes políticos, militares o
espirituales; favoritos; confesores; confidentes; funcionarios; capitalistas, etc.).
Al centrar la atención en las instituciones como que se ha olvidado el papel de los hombres
que les dan vida. Hoy las nuevas orientaciones metodológicas detienen la mirada en el ser
humano –volviendo, aunque con nuevos matices, a una larga tradición que cuenta en sus
filas a Maquiavelo, Hobbes, Rousseau, Bentham y a tantos otros clásicos–, y ven en sus
motivaciones psicológicas uno de los móviles capitales de la vida política.
El fenómeno de la personalización del poder constituye hoy uno de los temas de estudio
que reclaman más la atención de los expertos. Se reconoce que esta personalización es un
hecho general que se observa en todos los países y bajo todos los regímenes, no sólo como
una solución de emergencia (De Gaulle), sino como supuestos de absoluta normalidad
política.
No hay más personas políticas fuertes que antes; lo que ocurre es que la estructura de la
sociedad actual imprime a la personalización un nuevo matiz que se traduce especialmente
en la proyección de la persona del líder tanto en la masa popular como en la estructura
institucional.

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¿Qué se quiere significar con la palabra personalización del poder?
Por un lado es un fenómeno objetivo relativo al ejercicio del poder (concentración) y, por
otro, un hecho subjetivo de identificación o encarnación del poder (personificación).
 En el primer sentido, de base funcional, la personalización viene determinada por la
necesidad de afrontar con rapidez y eficacia las apremiantes tareas del Estado y se
manifiesta especialmente en el crecimiento del llamado Poder Ejecutivo a expensas de las
restantes instituciones del Estado y, además, en la concentración del mismo en la persona
de su jefe (desaparición de la colegialidad en las esferas decisorias), y en la omnipresencia,
autoridad y permanencia de éste.
 La segunda acepción de la personalización del poder se refiere a su individualización en
una persona de modo independiente de las instituciones. A este respecto dijo Napoleón
Bonaparte que “un trono no es más que algunos trozos de madera recubiertos de
terciopelo. Todo depende del que se sienta en él. El trono es un hombre, y este hombre soy
yo, con mi voluntad, mi carácter y mi prestigio”. Se trata de una personificación con una
legitimidad autónoma, basada en las ideas de identificación o incluso de encarnación, que
implican gran dosis de creencias y de mitos. Las manifestaciones más importantes de este
fenómeno son las siguientes: los líderes políticos son cada vez más conocidos en el exterior
y se habla más de ellos que de sus países (nominalismo, simbolismo); el político es tratado
por los medios de comunicación de masas como una estrella (vedetización); el jefe, además
de conocido, es amado por los ciudadanos a quienes se les presenta totalmente
humanizado (popularidad), y la masa popular se ve reflejada en su persona (identificación).
Uno de los problemas capitales que plantea la personalización es el de su legitimidad en los
sistemas democráticos. El poder personal ha repugnado siempre a la democracia.
fuerzas políticas colectivas
Son clasificadas por Burdeau, desde dos puntos de vista diferentes en:
1.- Espontáneas y conscientes
La fuerza espontánea por excelencia es el instinto de sociabilidad implícito en la naturaleza
humana. Pero téngase en cuenta que, a su vez, la esencia social del hombre genera una
fuerza contraria, pues la sociedad –producto humano por excelencia– se ofrece a veces
como un medio resistente contra el que se estrella nuestra conducta para imprimirle sus
huellas. Si la sociabilidad es la más elemental de las fuerzas políticas, no hay que olvidar la
contrafuerza que genera, motivada por la lucha del espíritu contra la materia, por el ánimo
de superación, por el afán de progreso. El hombre es, de una parte, objeto de una fuerza
centrífuga que le obliga a vivir en sociedad, pero de otra parte es naturalmente asocial en
cuanto aspira a afirmar su yo frente a la sociedad y en cuanto lucha contra la misma
ejercitando el estímulo de superación que imprime a la realidad social una fluidez y
creatividad incesante que es, en gran parte, obra de las fuerzas políticas.
2.- Difusas y organizadas.
Distinción relacionada con la anterior es la que diferencia las fuerzas, atendiendo a su grado
de integración, en organizadas y difusas, aunque estas últimas, opinión pública, clases
sociales, ideologías, formaciones basadas en el sexo o en la edad, etc., nacidas de la
cohesión espontánea y sin fronteras precisas, suelen constituir las energías primarias que
nutren las fuerzas políticas organizadas.
Fuerzas conscientes y organizadas

77
Las fuerzas políticas organizadas y conscientes pueden ser objeto de diversas clasificaciones:
a.- Atendiendo a su origen se pueden clasificar, según las necesidades de que derivan e
intereses que las informan, en económicas, profesionales, religiosas, culturales, militares,
tradicionales, etc.
b.- Según los fines ideológicos que persiguen se matizan de conformidad con la tendencia
política a la que sirven: socialismo, liberalismo, democracia cristiana, comunismo, etc.
c.- En relación con la naturaleza de la actividad que desarrollan pueden actuar
legítimamente, sin salirse del marco del orden jurídico, o bien como fuerzas insurreccionales
o antijurídicas en pugna con el orden establecido.
Las primeras, a su vez, pueden ser fuerzas oficiales o encuadradas en el aparato estatal
(entes paraestatales), sujetos auxiliares del Estado, etc., y fuerzas no oficiales dotadas de
energía propia (ya sea reconocidas por el ordenamiento jurídico –partidos, sindicatos–, o
desconocidas por el mismo –poderes de hecho–).
d.- Finalmente Burdeau adopta una clasificación realista cuando afirma que en la sociedad
contemporánea las fuerzas políticas pueden englobarse en cuatro grandes grupos: el cuerpo
electoral, los partidos políticos, los grupos de presión y la prensa
De acuerdo con el programa del curso, en la presente obra sólo nos limitaremos al estudio
de las siguientes fuerzas políticas:
1. Opinión pública (fuerza política difusa).
2. Partidos políticos.
3. Grupos de presión (fuerzas políticas organizadas).

Importancia
La opinión pública
Existe la creencia generalizada de que la opinión pública nace como fuerza en el mundo
junto con los gobiernos republicanos representativos. Sin embargo, los antecedentes
históricos nos revelan que los gobiernos de todas las épocas han debido contar con su
apoyo para perdurar.
Las obras de Herodoto, Cicerón y Tito Livio contienen permanentes referencias al peso de la
opinión pública en los sucesos importantes de las épocas que relatan. En la Edad Moderna
todos los pensadores políticos le rinden tributos. Locke estima que, junto con la ley divina y
la ley civil, norma el comportamiento de los hombres. Hobbes estima que “el mundo está
gobernado por la opinión” y Maquiavelo dirá en El Príncipe cuánto importa al gobernante
gozar del amor del pueblo, porque él –el pueblo– es el más fuerte y poderoso.
Cierto es que en la sociedad contemporánea la opinión pública ha alcanzado un desarrollo
incuestionable e importancia superlativa en relación con el pasado.
Dos factores han contribuido principalmente al auge de la opinión pública:
a) En que, al revés de lo que hoy acontece, no se habría formado en las sociedades antiguas
la conciencia de la opinión pública; es decir, del derecho de la sociedad para influir
legítimamente con su parecer y su juicio en sus gobiernos, y
b) La incorporación de nuevos y efectivos medios para la difusión de las ideas. En efecto, ya
no es el periódico y el telégrafo; es la aviación, el cine, la radio, la televisión y mil otros
adelantos científicos y técnicos que han convertido el planeta en una plaza abierta a la que

78
se asoman las miradas de todo el mundo y provocan reacciones de opiniones rápidas,
incontenibles, verdadera psicosis de difícil dominio y encauzamiento.
No obstante la importancia que los estudios políticos conceden en la actualidad a la opinión
pública, subsisten aún numerosos equívocos. Es frecuente, por ejemplo, asociar la opinión
pública con la opinión de la mayoría aceptada por la minoría. Sin embargo, la realidad
demuestra que existen igualmente situaciones en las cuales la opinión pública no concuerda
en absoluto con los intereses y las ideas de la mayoría, y situaciones en que es opuesta a la
política del Estado.
Constituye igualmente un error estimar que la opinión pública sólo tiene incidencia en el
ámbito político. Como aclara Burdeau, todo objeto capaz de interesar a una pluralidad de
individuos entra dentro de su competencia. Por consiguiente, su punto de aplicación no es
específicamente político. Se enuncian opiniones a propósito del valor de un filme o de la
realidad de los platillos voladores. Pero, cualquiera sea su objeto, la opinión es siempre un
juicio que exterioriza una actitud.

Elementos de la opinión pública

Sujeto de la opinión pública
Es el público. El público está condicionado por el medio sobre el que se proyecta, y el
público político (a diferencia del deportivo, comercial, artístico, etc.) es “aquella porción,
mayoría o minoría, del pueblo que presta atención a los fenómenos políticos y los enjuicia
con una convicción activa” (Sánchez Agesta). Esta concreción del sujeto de la opinión
pública nos permite diferenciarla de la voluntad popular, de la unanimidad de la opinión de
un sector del público (aunque sea la mayoría) y de la suma de opiniones individuales.
La opinión pública no es, ante todo, la voluntad popular. Cierto que la opinión pública
procede del pueblo y puede incluso condicionar su voluntad, pero uno y otro concepto
reflejan realidades distintas.
La opinión pública tampoco es la unanimidad, sino una simple pluralidad más o menos
preponderante.
Tampoco puede equipararse la opinión pública a la mayoría numérica ni al conjunto de
ideas y sentimientos comunes a la mayor parte de los componentes de un grupo político.
Asimismo, no puede admitirse la concepción de Lowell que considera opinión pública la de
una mayoría aceptada por la minoría, pues, sobre un mismo tema, caben varias opiniones
públicas distintas.
La opinión pública tampoco se identifica con la opinión de un sector específico del
público, ni con las manifestaciones de las élites, pues la pretensión de identificarla con la de
un sector de la comunidad (como pretendía Bluntschli con respecto a la clase media) es
contraria a un requisito esencial de la opinión pública, cual es el de que una mayor parte de
los miembros del grupo social de referencia se pronuncien en una misma dirección. La
opinión pública debe considerarse como el consenso logrado sobre la base de corrientes de
opinión que predominan y prevalecen en un determinado momento
La opinión pública no es, en fin, la suma de opiniones individuales.
Más que el simple ejercicio de la razón individual, la opinión pública expresa un estado de
conciencia expuesto al contagio social. No es ni una suma ni un producto, sino una
abstracción que puede diferir de la opinión que interiormente se profesa. El individuo
participa normalmente de las creencias de los grupos sin manifestar sus intereses ni sus
reacciones personales. A diferencia de la voluntad popular –aclara Burdeau– la opinión

79
pública, como fuerza colectiva influida por el medio, producto de un determinismo social,
está desvinculada del ser profundo de los hombres, de sus preocupaciones, de sus
inquietudes, de sus angustias y de sus egoísmos.
El objeto de opinión pública
Viene determinado por los problemas que despiertan el interés general.
Su contenido sólo puede consistir en principios muy primarios y fácilmente comprensibles.
Nunca es especializada: opera con datos del sentido común y de interés general. Como
afirma Berger, la opinión pública se forma sobre la base de la incompetencia de la masa de
los opinantes. El público lo forman quienes atienden, no quienes entienden. Con esta base
es preciso deslindar claramente algunos conceptos fronterizos, pero distintos de la opinión
pública.
Ante todo, no es la verdad objetiva, sino una verdad relativa o contingente como todo lo
político.
Tampoco los principios teóricos de carácter dogmático integran el objeto de la opinión
pública. Por el contrario, en la misma se combinan siempre elementos no racionales
(tradición, lealtad, pasiones, etc.) que en política se usan como armas.
La opinión pública no es lo que se piensa, sino lo que se expresa, lo que se manifiesta.
No supone tampoco la opinión pública una adhesión pasiva a determinados principios
ajenos a toda inquietud política. No se agota nunca en la asimilación, imitación o contagio
colectivos: es una manifestación activa vinculada a la discusión y, aunque raras veces sea
creadora, se expresa de modo fluido y nunca se deja absorber por los elementos que la
canalizan.
La opinión pública no tiene carácter técnico: “aquellas ideas que para ser captadas
requieren un cierto grado de conocimientos o especial capacidad intelectual o que exijan
difíciles demostraciones no pueden ser recogidas por la opinión pública”. Su patrón es el
buen sentido del hombre medio. Recae siempre sobre cuestiones simples e incitantes,
aunque también de ámbito general. El fabuloso proceso de tecnificación reduce
necesariamente el ámbito de la opinión pública.
Formación y propagación de la opinión pública
Existe consenso de que ella no surge instantáneamente. La opinión se elabora a través de
un proceso que tiene varios actos.
Bryce ofrece el siguiente modelo de formación de opinión pública:
1º. La noticia del hecho llega a conocimiento de los ciudadanos a través de los periódicos o
informativos radiales de la mañana, originando en ellos imprecisos sentimientos de
aprobación o desaprobación;
2º. Durante el día se vuelve a tomar contacto con la noticia mediante otros periódicos,
informativos y conversaciones. Aparecen los primeros comentarios y cada uno empieza a
perfilar su posición;
3º. En esta etapa en que fundamentalmente el problema se discute, las posiciones se
cristalizan;
4º. Las posiciones se enfrentan entre sí y se proyectan a la acción.
Al proceso de formación de la opinión pública concurren los promotores, los ámbitos, los
medios y los modos.
80
Los promotores: Son las fuerzas políticas orgánicas, tanto las específicas (partidos políticos)
como las “politizadas” (grupos de presión, prensa, etc.). Su acción tiene lugar en alguna de
las distintas etapas y en mayor o menor medida según los casos. Un partido político, un
grupo de presión, un diario –por ejemplo–, y desde luego un individuo dentro de cada uno
de ellos, pueden dar el impulso inicial o pueden también intervenir posteriormente en el
debate de los “enterados” o “entendidos”, a través del cual se configuran los elementos que
llegarán a constituir la opinión pública propiamente dicha.
Los ámbitos en que tiene lugar el proceso y en particular el “diálogo” o el “debate” son o
pueden ser los más diversos y están directamente vinculados con los medios y los modos a
que se hará referencia seguidamente. Existen varios ámbitos: en primer lugar, el familiar; en
segundo lugar, los propios de reuniones informales (el atrio de la iglesia, el café, la estación
de tren, el supermercado, el hall del teatro, etc.); en tercer lugar, las sedes de los grupos
intermedios (comités políticos, clubes diversos, universidades, academias, asociaciones,
etc.); en cuarto lugar, los sitios públicos (estadios, plazas, etc.).
Los medios, instrumentos o vehículos que son utilizados en el proceso formativo de la
opinión pública, se confunden bastante con los ámbitos, sobre todo cuando se trata de la
“oralidad”. Sin embargo, los medios más importantes –por la posibilidad de comunicación
en gran escala que han implicado– han sido, sin duda, los que se han valido de la imprenta
(la prensa escrita, el libro, el folleto, el volante, etc.), si bien en las últimas décadas se han
utilizado otros medios orales y visuales con éxito y han hecho perder su hegemonía a la
prensa escrita. Tal es el caso del cine, la radio y la televisión.
Los modos: Si se tratara de la opinión pública óptima, es decir, de aquella que resulta de un
proceso absolutamente libre y espontáneo y en el que fuera muy alta la dosis de
racionalidad, el modo de comunicación no debiera ser otro que la información pura.
Tratándose de la formación de una concreta y real opinión pública, lo que prima en lugar de
la información suele ser, sobre todo en los últimos tiempos, la propaganda, mediante la cual
el modo de la comunicación se caracteriza no por el afán de dar a conocer la mayor
cantidad de noticias con la mayor precisión posible, sino por el afán de convencer y suscitar
adhesiones, deformando o falseando, si es necesario, la información fidedigna.
El progreso científico y técnico experimentado en las últimas décadas así como los cambios
sociales habidos, han permitido dar a la propaganda una complejidad inimaginable hasta
hace unos años, han permitido su encubrimiento y han alterado su carácter, todo lo cual,
unido a su nueva base científica, ha multiplicado peligrosamente su eficacia enajenante.
Por razones fáciles de comprender, existe una estrecha relación entre opinión pública y
régimen político. Como ya hemos dicho, si bien el fenómeno de la opinión pública ha estado
presente a través de toda la historia de la humanidad, es evidente que su mayor relevancia
se logra dentro de un sistema democrático representativo. En efecto, en los países
democráticos se tratará fundamentalmente de desarrollar las técnicas de expresión de la
opinión mientras que en los sistemas autocráticos se pondrá el acento en los modos de
formación y acción sobre la opinión pública. Lo cual no significa que en la democracia no se
den estas últimas manipulaciones. La diferencia es, sobre todo, de grado, a veces de grado
enorme. Pero como la democracia requiere gobernar de acuerdo a los deseos del pueblo,
en ella se tiene que dar necesariamente una organización de la expresión de la opinión
pública, como dice Burdeau.

81
Los partidos políticos
Origen e importancia
Los partidos políticos constituyen la fuerza política organizada por antonomasia. En un
sentido genérico, amplio, los partidos han existido siempre y, en cierta medida, puede
admitirse que su origen dimana de la propia naturaleza humana: siempre que los hombres
en gran número se asocian para la realización de una obra colectiva, se dividen en grupos.
Siempre que se trata de la conducción de un grupo humano, aparece la necesidad de
ponerse de acuerdo, de ‘ser partidario’, acerca de los fines del grupo y de los medios para
alcanzarlos. Surge entonces, casi inevitablemente, con la discrepancia acerca de los medios
o de los fines, la necesidad de separarse y competir unos contra otros. Siempre hay, pues,
‘partidos’.
Pero si bien la existencia de ‘partidos’, es decir, de grupos que discrepan acerca de los fines
o de los medios para conducir al respectivo grupo mayor del que formaban parte es un
hecho constante en la historia, no puede decirse lo mismo de los partidos políticos que,
caracterizados por un determinado tipo de organización y de funciones, han surgido como
una consecuencia del régimen democrático representativo”.
Es efectivo que los partidos políticos adquieren singular significación en el régimen
democrático representativo, pero no se puede ignorar que, en un comienzo, tanto la
doctrina como los textos constitucionales demostraron una notoria reticencia por la
emergencia de estas fuerzas políticas. En efecto, tanto los revolucionarios americanos como
los franceses condenaron los partidos considerándolos facciones, cuerpos extraños en el
curso de la sociedad política, falsificadores de la voluntad general (Rousseau, Madison,
Tocqueville).
Pero, con el tiempo, la presión de los partidos se hará tan intensa que paulatinamente se
abrirán paso en los respectivos ordenamientos jurídicos.
También el criterio de los autores varía substancialmente y se llega a admitir que los
partidos políticos responden a una necesidad en el régimen representativo. Bryce, por
ejemplo, afirma que los partidos son el organismo gubernamental moderno, lo que el vapor
a la locomotora, los tendones y los huesos al cuerpo humano. Transmiten la fuerza motriz y
señalan la dirección en que han de actuar los órganos.
En nuestros días, Vedel no resulta menos expresivo: “Los partidos son indispensables en una
democracia; lo prueba la historia, mostrando que el desenvolvimiento de las grandes
democracias ha coincidido con el desarrollo de los partidos políticos. En ellos tomaron
conciencia los ciudadanos de sus diversas opiniones políticas. En este sentido es verdad,
como suele decirse, que la democracia es el régimen de los partidos, en oposición a las
dictaduras que son el régimen del hombre”.

Concepto de partido político

Ha variado naturalmente de acuerdo a su evolución histórica.
Siglo XIX
Los partidos clásicos que emergen en el siglo pasado lo hacen al amparo de la evolución del
sistema electoral y de los Parlamentos. Al existir diversas personas que se armonizaban en
cuanto a su actuación dentro del Parlamento, dando los mismos votos a las mismas
propuestas, comenzaron a constituirse grupos cuya vitalidad mayor se daba en el momento
electoral. Una vez que existe un grupo parlamentario, por una parte, y existe un Comité

82
electoral, por otra, siempre surge un partido que además suele tener una ideología política
y otra serie de factores de carácter secundario. Estos partidos clásicos de origen
parlamentario y electoral eran unos grupos intermitentes que vivían sólo en dos momentos
electorales. La definición de Edmundo Burke corresponde a esta etapa de los partidos: “una
reunión de hombres que aunan sus esfuerzos para ponerlos al servicio del interés nacional,
sobre la base de un principio al que todos adhieren”.
Siglo XX
En el siglo XX los partidos van a dar singular importancia al elemento organización y
disciplina. Por otra parte, actúan constantemente y no sólo en los momentos electorales.
Estos partidos ya no viven solamente para y por el Parlamento; viven fuera del Parlamento y
con funciones a veces en la calle y en la sociedad. Como consecuencia de la extensión del
sufragio, los partidos amplían su base y buscan el apoyo fundamental en las masas y grupos
de presión.
Los partidos modernos son, pues, organizaciones que cuentan con determinados fines y
exigencias, arrastran a adheridos y seguidores y persiguen conquistar el poder.
Lucas Verdú los define como “agrupación organizada, estable, que solicita apoyo social a su
ideología y programa políticos, para competir por el poder y participar en la orientación
política del Estado”.
Elementos de la definición
a.- Son organizaciones estables, porque ello es necesario para que puedan cumplir sus
funciones típicas; es exigida, además, por las condiciones estructurales de la sociedad
contemporánea.
b.- Solicitan apoyo social y cuentan con bases sociales que les permiten pedir el apoyo de
sectores de la sociedad. Los partidos surgen a finales del siglo XVII en el ámbito
parlamentario, pero en la medida que la lucha política se intensifica y a la vez las
transformaciones económico-sociales les afectan, aparte de que ellos mismos contribuyen a
que se produzcan y aceleren tales transformaciones, van captando sectores sociales
interesados que los sostienen.
De otro lado, para comprender su acción, es preciso tener en cuenta la cultura política de la
comunidad donde se mueven. Almond y sus seguidores han aclarado este punto. Un
robusto sistema de partidos sólo puede darse allí donde exista una cultura homogénea y
secularizada en la cual los discrepantes no sean considerados como heterodoxos o infieles.
Dentro de este tipo de cultura política caben las transformaciones entre los intereses
partidarios y una elevada dosis de pragmatismo que evita o, por lo menos, mitiga las crisis.
c.- Los partidos políticos piden apoyo social a su ideología y programa políticos. Este
elemento o vínculo ideológico revela, junto con la conquista del poder (competición por el
poder) y la participación en la orientación política del Estado (elemento teleológico), su
riqueza política.
Ambos elementos son necesarios para que se dé un partido. No basta, como sostienen
algunos, un conjunto de personas que coinciden en las mismas opiniones o intereses para
que se trate de un partido político, puesto que precisamente surge para la realización
práctica de tal ideología y para satisfacer tales intereses y esto ha de conseguirlo influyendo
la acción estatal. Tampoco puede admitirse la tesis contraria que sostiene que basta, para
su existencia, el elemento teleológico (conquista del poder).

83
Elementos de los partidos políticos
Los diversos autores concuerdan en atribuir a los partidos tres elementos que son parte de
su esencia:
a) elemento personal o militancia,
b) elemento formal u organización, y
c) elemento intelectual o doctrina.
Elemento personal
Se distinguen:
a) los líderes o el cuerpo jerárquico, que asume el poder cuando el partido ha conquistado
la dirección política;
b) los técnicos y profesionales, que cumplen una función remunerada a fin de preparar los
programas, organizar las campañas y ejecutar los acuerdos;
c) el resto de los militantes, que cumplen un rol de participación activa, y
d) los miembros pasivos y simpatizantes, que, fundamentalmente, adhieren al partido en las
votaciones.
Organización
La organización del partido ha alcanzado un extraordinario desarrollo en las últimas
décadas. Con el objeto de reclutar y encuadrar sus miembros, el partido establece una
verdadera red de organizaciones locales que se desarrollan desde la base hasta los órganos
centrales y, según sea su estructura, la organización puede adquirir caracteres democráticos
u oligárquicos.
La organización y el funcionamiento interno del partido se regula a través de normas que
constituyen lo que se denomina “estatutos” del partido.
Elemento doctrinario
Por doctrina se entiende el conjunto de principios o concepción sobre el hombre, la
sociedad y el Estado, que se pretende concretar en la realidad. El conjunto de principios
esenciales de carácter filosófico, en cuanto apunta a causas últimas, debidamente
elaboradas y coordinadas lógicamente, constituye la doctrina de un partido político en
cuanto le proporciona una orientación valorativa. Corrientemente la doctrina se traduce en
el programa del partido, que es el conjunto de aspiraciones doctrinarias concretadas en un
plan de realizaciones prácticas de inmediata consecución.
El elemento ideológico o doctrinario es lo que da sentido al partido, puesto que representa
el modelo arquitectónico que se pretende concretar en la práctica una vez que el partido
detente el poder estatal; representa los fines que el partido se propone realizar y es el
elemento vinculante e integrador de sus miembros.

Clasificaciones de los partidos políticos

Entre las clasificaciones que conservan interés, estimamos que merecen mencionarse las
siguientes:
Radbruch
Considera a los partidos desde sus idearios, clasificándolos en:

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1.- Individualistas: cuando conciben al individuo como valor supremo al que han de
subordinarse el Estado y el Derecho.
2.- Supraindividualistas políticos: cuando el valor superior es el Estado.
3.- Supraindividualistas culturales: cuando dicho valor supremo es la cultura.
Neuman
1.- Partidos de representación individual: Corresponden a la etapa de actividad política
intermitente y con alcance sólo electoral. Entre los adherentes no existe otra vinculación
que la originada por el proceso electoral contingente. Este tipo de partido tiende en la
actualidad a desaparecer.
2.- Partidos de integración:
Existe entre los miembros una vinculación efectiva y permanente, con tendencia
comunitaria. Es la característica de los partidos contemporáneos, pero con la salvedad que
existen grados de integración. Estos pueden ser:
 Integración social o democrática: el grado de integración es parcial, no absorbe la vida
del adherente.
 Integración total: sus miembros entregan su personalidad en plenitud al partido.
Heberle
Atendiendo a criterios estructurales y psicosociales, distingue tres tipos de partidos:
1.- La comunidad espiritual, basada en relaciones orientadas a valores de adherencia al
grupo, o sea, que se apoyan en valores comunes. Originan partidos confesionales
convencidos de la realidad absoluta de sus convicciones y fines.
2.- Partidos con líderes carismáticos que confían en un líder excepcional. Cada miembro se
relaciona con el líder en el que se cree ciegamente, de modo que él fija el camino a seguir
conforme cambian las situaciones.
3.- Partidos racionalizados, con características utilitarias. A este tipo se ajustan los
pequeños partidos y numerosos grupos de presión que operan en la escena política.
Duverger
Atendiendo al origen y evolución histórica de los partidos, Duverger distingue entre:
1.- Partidos de origen parlamentario, llamados de cuadros o élites. Corresponden a la
primera etapa de los partidos, cuya acción se dirigía fundamentalmente a ganar asientos
parlamentarios, interesándole los adeptos notables –por dinero o prestigio– para ganar
campañas electorales. La organización del partido era precaria y la doctrina se reducía a
programas específicos.
2.- Partidos de origen exterior, también denominados de masas. Corresponden a la
estructura que adoptan los partidos a partir del siglo XX y cuyo desarrollo avanza junto con
la ampliación del sufragio que se hace universal. Les interesa obtener una alta militancia
que se inserta en una organización permanente, claramente estructurada. Los afiliados se
unen en torno a principios doctrinarios definidos que configuran una política arquitectónica
global.
3.- Entre los dos tipos anotados, Duverger distingue un grupo intermedio de estructura
indirecta, constituido por afiliados colectivos, como son los sindicatos, cooperativas y
mutualidades. Por ejemplo, el Partido Laborista de Gran Bretaña
85
Virtudes/importancia y defectos de los partidos políticos
Aspectos positivos de los partidos políticos
1.- Constituyen el puente de unión de todos los problemas de la nación, por muy localizados
que se hallen territorialmente;
2.- sacan al ciudadano de su natural apatía y lo interesan en los asuntos públicos;
3.- educan al pueblo al presentarle en forma elemental la compleja realidad política,
económica y social del país;
4.- establecen un orden de prioridad en las necesidades sociales y en las necesidades
legislativas y administrativas del país;
5.- en los partidos es donde se forman, educan y consagran los líderes y futuros jefes de la
nación;
6.- los partidos aceptan la responsabilidad de la dirección del país, impulsando los ideales
políticos, sociales y económicos del mismo.
7.- Los partidos políticos son un cauce aunque no el único para la expresión de la opinión
pública en la democracia: “En la democracia de hoy sólo los partidos tienen la posibilidad de
reunir a los electores en unos grupos capaces de realizar una acción política. Son, por así
decirlo, el portavoz del cual se sirve el pueblo con el fin de poderse expresar en forma
articulada y de tomar decisiones políticas” (Neumann).
Aspectos negativos de los partidos políticos
1.- Los partidos por naturaleza están destinados a conquistar el poder y a mantenerse en él.
Para el logro de tales objetivos, con frecuencia sacrifican todos los principios y valores
éticos;
2.- la necesidad del poder convierte la adhesión libre y reflexiva en un programa, en una
lealtad ciega a la razón social partido, cuya prosperidad es menester sostener a todo trance;
3.- el ejercicio del poder se apoya en el triunfo de las elecciones y a ese triunfo se sacrifica
todo;
4.- dentro de cada partido emergen oligarquías que a espaldas de las bases toman las
decisiones fundamentales y manipulan las elecciones internas y externas;
5.- el carácter excluyente que presentan las doctrinas de los partidos contemporáneos
dificulta el consenso democrático.
Dentro de los regímenes democráticos, la solución a los problemas que originan el
funcionamiento de los partidos se trata de encontrar en los mecanismos legales y
constitucionales.
En efecto, la importancia creciente de los partidos convertidos en piezas fundamentales del
sistema no pasa desapercibida para el legislador, que se vio constreñido a tener en cuenta
su actividad en las leyes electorales, en los reglamentos parlamentarios y, finalmente, en las
propias constituciones donde se los reconoce como instituciones que concurren a
determinar la política nacional.

86
Régimen jurídico de los partidos políticos en Chile
Evolución legislativa
Los partidos políticos en Chile fueron ignorados durante el siglo pasado a nivel
constitucional y sólo se les dio reconocimiento en las leyes electorales.
La Constitución de 1925 los consagró y reconoció su existencia a propósito del precepto
fundamental que hacía referencia al futuro sistema electoral. Muchos años después, como
consecuencia del resultado de la elección presidencial de 1970, se aprobó la reforma
constitucional conocida como “Estatuto de garantías democráticas” que, entre otras
modificaciones, agregó a la Constitución el nuevo artículo 9º que vino a regular importantes
aspectos referentes a su naturaleza, funcionamiento y objetivos.
En síntesis, el Texto Constitucional de 1925, además de consagrar expresamente la
existencia de los partidos dentro del sistema democrático chileno, los reconoció como
personas jurídicas de derecho público asignándoles el objetivo general de concurrir a
determinar la política nacional de manera democrática y reconociéndoles la libertad para
darse la organización interna que estimasen conveniente. Además se les señaló las
siguientes funciones:
1) definir sus declaraciones de principios y programas;
2) presentar candidatos en las elecciones de regidores, diputados, senadores y Presidente
de la República;
3) mantener secretarías de propaganda y medios de comunicación, y
4) desarrollar sus actividades propias.
A modo de conclusión, podemos señalar que las disposiciones constitucionales y legales
vigentes hasta 1973 implicaron un efectivo reconocimiento a este tipo de asociación
política. Se caracterizaron por ser normas de carácter general, que dieron al partido una
amplia posibilidad de actuación, dejando entregadas a los estatutos internos una serie de
facultades, tales como la forma de funcionamiento, organización y requisitos de afiliación de
partido.
En relación a la situación de los partidos políticos durante el régimen militar deben tenerse
presente los D.L. 77 y 78 de 1973 y el D.L. 1.697 de 1977.
Finalmente, la Constitución de 1980 hace referencia a los partidos en numerosas
disposiciones, siendo la principal y más significativa el artículo 19 Nº 15 que, junto con
consagrar el derecho de asociación, consulta la siguiente preceptiva:
a) los partidos políticos no pueden tener el monopolio de la participación ciudadana, ni
privilegio alguno frente a los independientes;
b) sólo pueden intervenir en las actividades que les son propias;
c) deben registrar la nómina de sus militantes en el Servicio Electoral, el que guardará
debida reserva, haciéndola accesible sólo a los afiliados del respectivo partido;
d) la contabilidad del partido debe ser pública y sus fuentes de financiamiento no pueden
tener origen extranjero, y
e) sus estatutos deben asegurar la efectiva democracia interna del partido. La Constitución
encarga la regulación de las demás materias y las sanciones frente al incumplimiento de sus
preceptos a una ley orgánica constitucional

87
f) establece la posibilidad de declarar la inconstitucionalidad de los partidos, movimientos u
organizaciones cuyos objetivos, actos o conductas no respeten los principios básicos del
régimen democrático y constitucional, procuren el establecimiento de un sistema totalitario
o hagan uso de la violencia, la propugnen o inciten a ella como método de acción política.
Cabe hacer presente que en cumplimiento del mandato constitucional contenido en el
artículo 19 Nº 15 que remite expresamente a la ley la regulación de las “demás materias”
que conciernan a los partidos, en 1987 se dictó la Ley Nº 18.603 Orgánica Constitucional de
partidos Políticos que desarrolla las bases constitucionales indicadas y otras materias, la cual
rige actualmente con una serie de modificaciones.
Ley 18.603/ DFL 4
La definición legal de los partidos políticos
Los partidos políticos son definidos en el artículo 1 de la locpp como «asociaciones
voluntarias, dotadas de personalidad jurídica, formadas por ciudadanos que comparten una
misma doctrina política de gobierno, cuya finalidad es contribuir al funcionamiento del
régimen democrático constitucional y ejercer una legítima influencia en la conducción del
Estado, para alcanzar el bien común y servir al interés nacional».
Actividades propias y ámbito de acción de los partidos políticos
Dado que el artículo 19, núm. 15, de la Constitución señala que los partidos políticos no
podrán intervenir en actividades ajenas a las que les son propias, el artículo 2 locpp precisa
éstas, al igual que los deberes que estas organizaciones tienen en relación con el sistema
político.
Dicho precepto entiende por «actividades propias de los partidos políticos:
Sólo las conducentes a obtener para sus candidatos el acceso constitucional a los cargos
públicos de elección popular, para lo cual y con el objeto de poner en práctica los principios
y postulados de sus programas, podrán participar en los procesos electorales y plebiscitarios
en la forma que determine la ley orgánica constitucional respectiva. Asimismo, podrán
asistir, sólo con derecho a voz, mediante un representante debidamente acreditado en la
forma que señale el Director del Servicio Electoral, a las actividades de las juntas
inscriptoras establecidas por la ley 18.556.
La definición de actividades propias de los partidos políticos se encuentra limitada a la
conquista de los cargos públicos de elección popular mediante la participación en los
procesos electorales y plebiscitarios en la forma que la ley indica. Sin perjuicio de lo
anterior, el mismo artículo 2 de la locpp faculta a los partidos políticos a:
1.- Difundir sus declaraciones de principios; sus políticas y programas de conducción del
Estado; así como sus iniciativas y criterios de acción frente a asuntos de interés público.
2.- Cooperar, a requerimiento las autoridades electas, en las labores que estas desarrollen.
3.- Contribuir a la formación de ciudadanos capacitados para asumir responsabilidades
públicas.
4.- Promover la participación política activa de la ciudadanía y propender a la inclusión de
los diversos sectores de la vida nacional.
5.- Contribuir a la formación política y cívica de la ciudadanía y de sus afiliados.
6.- Promover la interrelación activa y continua entre la ciudadanía y las instituciones del
Estado.

88
7.- Promover la participación política inclusiva y equitativa de las mujeres.
8.- Realizar encuentros, conferencias, cursos, seminarios e investigaciones.
9.- Interactuar con organismos e instituciones representativos de la sociedad civil, a nivel
nacional, regional y local.
10.- Realizar publicaciones y difundir sus políticas, planes y programas, a través de los
medios de difusión.
11.- Participar políticamente en entidades nacionales o internacionales.
12.- Realizar actividades conjuntas entre dos o más partidos políticos, para el cumplimiento
de sus fines.
13.- Efectuar las demás actividades que sean complementarias a las anteriores y que no
estén prohibidas por la Constitución o las leyes.
Constitución de los partidos políticos
La locpp enumera en sus artículos 4 a 17 una serie de requisitos que deben cumplirse para
formar un partido político.
Para constituir un partido político se requiere del cumplimiento de algunos requisitos
formales y del apoyo de al menos 100 ciudadanos inscritos en los registros electorales, no
pertenecientes a otro partido existente o en formación.
Practicada su inscripción en el Registro de Partidos Políticos, estos gozan de personalidad
jurídica especial, denominada partido político en formación, desde la fecha de esa
inscripción. Dicha personalidad es limitada en el tiempo, pues en un plazo de 200 días
requerirá que se afilien a él un número de ciudadanos inscritos en los registros electorales
equivalentes a lo menos al 0,5% del electorado que hubiere sufragado en la última elección
de diputados, en cada una de las regiones donde esté constituyéndose, todo lo anterior
según el escrutinio general practicado por el Tribunal Calificador de Elecciones (artículo 6).
Cumplidos los requisitos en a lo menos ocho de las regiones en que se divide políticamente
el país, o en un mínimo de tres de ellas siempre que éstas fueran geográficamente
contiguas, cabe solicitar al Director del Servicio Electoral que proceda a inscribir el partido
en el Registro de Partidos Políticos.
La afiliación a los partidos políticos
afiliarse voluntariamente a un partido político, así como a renunciar a él. Sin embargo, no
pueden afiliarse a un partido los miembros de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad,
del Poder Judicial, del Ministerio Público, del Tribunal Calificador de Elecciones y del Servicio
Electoral. Igual prohibición rige para quienes cumplan el servicio militar obligatorio,
mientras estén cursándolo.
El carácter voluntario de la afiliación se ve reforzado al consagrarse el derecho de que «todo
afiliado a un partido político puede renunciar a él, en cualquier momento, sin expresión de
causa».
Durante el periodo inicial de la ley, la afiliación a un partido político se efectuó incluso
mediante la recolección de firmas en la vía pública o a través de formularios en los que no
quedaba necesariamente claro el acto jurídico que implicaba, lo que permitió que se
obtuvieran en algunos casos firmas bajo engaño o sin conocimiento pleno de que se estaba
inscribiendo la persona en una agrupación política. Para evitar tal situación, el Servicio
Electoral dictó la Resolución núm. 0331 del 20 de enero de 1994, que precisó, entre otras

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materias, que una afiliación puede tener lugar en formularios individuales o colectivos, pero
demanda siempre la firma personal del ciudadano que desee afiliarse al partido político
ante cualquier notario de la región respectiva y, si no lo hubiere, en la comuna en la cual el
interesado tuviere su domicilio, ante el Oficial Civil.
La organización interna de los partidos políticos
Cada partido político tiene libertad para organizar su funcionamiento interno, siempre y
cuando se ajuste a los principios y normas que establecen la Constitución y las leyes y, en
especial, la locpp. En este entendido, el Tribunal Constitucional determinó que la ley debe
respetar la libertad de los afiliados de un partido político de darse la organización interna
que acuerden. Agregó que dicha libertad conlleva, eso sí, respetar la prescripción
constitucional que exige una efectiva democracia interna. En consideración a ello, la locpp
establece el marco normativo general, pero sin entrar a regular de manera pormenorizada
el tema.
La locpp precisa en su artículo 25 que los partidos políticos deberán contar al menos con
una Directiva Central, un Consejo General, Consejos Regionales y un Tribunal Supremo,
debiendo los órganos electivos de los órganos señalados, salvo el Tribunal Supremo,
renovarse cuando menos cada tres años. En la práctica, los partidos políticos han
constituido otros órganos internos, como las Comisiones Políticas, los Consejos Comunales,
los Tribunales Regionales, etcétera.
Directiva Central: debe estar integrada al menos por el presidente, secretario y tesorero, sin
embargo los diversos partidos han incrementado este número para facilitar la
administración partidaria mediante la incorporación de más figuras o tendencias. Además,
le confiere al presidente la gestión política del partido con arreglo a los estatutos, al igual
que la representación judicial y extrajudicial del mismo. Según la locpp, le corresponde a la
Directiva Central dirigir el partido en conformidad con sus estatutos, administrar sus bienes
y someter a la aprobación del Consejo General los reglamentos y programas internos.
La locpp faculta que los miembros de la Directiva Central puedan ser elegidos por los
afiliados o por los miembros del Consejo General, esto es, mediante una elección directa o
indirecta, correspondiendo a cada partido la facultad de regular esta materia.
Consejo General: por su parte, está compuesto por miembros por derecho propio
(senadores y diputados del partido) y por un número de consejeros elegidos por cada uno
de los consejos regionales, de entre sus respectivos miembros. Debe reunirse a lo menos
una vez al año (artículo 26 locpp). Se trata, como vemos, de un órgano en que concurre la
«orgánica partidista», sin que en su conformación ni en su elección participen en forma
directa los afiliados.
Sus atribuciones relevantes propiamente tales, esto es, aquellas que resuelve sobre
materias trascendentes sin la coparticipación de otros órganos, se extienden a impartir
orientaciones a la Directiva Central y tomar acuerdos sobre cualquier aspecto respecto a la
marcha del partido; designar a los miembros del Tribunal Supremo y aprobar o rechazar el
balance.
Consejos regionales: La exigencia legal relativa a que los partidos políticos deban crear
Consejos Regionales en cada una de las regiones en que están constituidos, y cuyos
miembros sean elegidos por los afiliados de la región respectiva, constituye indudablemente
un avance notable en cuanto a la presencia nacional de los partidos políticos, pues éstos se
ven en la obligación de conformar instancias de participación regional, reales o formales,
para cumplir con los requisitos legales. Ello no garantiza necesariamente la democracia

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interna, ni tampoco una participación extensiva de los afiliados en las decisiones de
importancia del partido, pero al menos obliga a integrar a más personas en la
administración y toma de decisiones partidarias.
Tribunal supremo: La locpp exige igualmente que los partidos políticos deban contar con un
Tribunal Supremo, el que debe ser elegido por el Consejo General. Dichos órganos han
cumplido un papel ordenador de la vida partidista, habiendo sido de suma importancia al
reinicio de la vida partidista, en el año 1988, para controlar los conatos y actos de
insubordinación internos, fruto de los caudillismos imperantes.
El financiamiento de los partidos políticos
La Constitución precisa que las fuentes de financiamiento de los partidos políticos no
podrán provenir de dineros, bienes, donaciones, aportes ni créditos de origen extranjero,
debiendo su contabilidad ser pública (artículo 19, núm. 15, inciso 5). Esta disposición,
reiterada en forma más escueta en la ley, está fuertemente influenciada por las sospechas
de actividades de financiamiento que impulsaban las grandes potencias durante la Guerra
Fría, de las cuales Chile no estuvo ajeno. Su objeto es que los partidos políticos, que tienen
una relevancia en la selección y elección de las autoridades públicas, ejerzan dicha función
sin depender de recursos externos que puedan condicionar sus decisiones.
La locpp precisa las fuentes de financiamiento de los partidos políticos, disponiendo que
están constituidas por las cotizaciones ordinarias y extraordinarias de sus afiliados, por las
donaciones, asignaciones testamentarias que se hagan a su favor y por los frutos y
productos de sus bienes propios.
Aun cuando la ley menciona únicamente fuentes financieras de origen privado, la propia ley
establece exenciones de impuestos respecto de los documentos y actuaciones a que den
lugar los trámites exigidos por la ley, como al igual en caso de las cotizaciones, donaciones y
asignaciones testamentarias que se les hagan hasta un monto de 30 unidades tributarias.
Sin embargo, existen disposiciones legales diversas que contemplan aportes a los partidos
políticos, algunos de terceros y otros de fondos públicos, que indirectamente facilitan el
actuar de los partidos políticos.
Tal es el caso de las franjas televisivas previas a las campañas electorales presidenciales y
parlamentarias y a los plebiscitos nacionales, que permiten a los partidos, de acuerdo con el
artículo 31 de la Ley Orgánica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios,
acceder a la televisión de señal abierta sin costo alguno.
Igualmente, la Ley 19.884 de Transparencia y Control del Gasto Electoral otorga un marco
de igualdad mínima al financiamiento electoral de los partidos políticos, estableciendo
límites al mismo, disponiendo además una serie de normas encaminadas a robustecer la
publicidad del gasto. En este sentido, se pueden diferenciar en dos las vertientes de
financiamiento electoral de los partidos: una privada, que involucra aportes anónimos,
reservados o públicos, cada uno con sus límites legales. Otra pública, que se subdivide a su
vez en dos rubros: el primero constituido por la devolución de gastos electorales a los
candidatos una vez finalizado el proceso electoral, y el segundo materializado en la
consagración legal de la posibilidad de realizar donaciones a los candidatos y partidos,
sujeto esto último a beneficios tributarios.
No obstante que la Constitución exige que la contabilidad de los partidos políticos deba ser
pública, el financiamiento partidista sigue siendo un área gris, de difícil acceso, pues no es
confiable la información proporcionada al Servicio Electoral; no existen auditorías serias ni

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transparencia al respecto, y los Consejos Generales de los partidos políticos ejercen una
atribución más bien simbólica al aprobar o rechazarles los balances.
La fusión de los partidos políticos
La fusión de partidos, regulada en los artículos 51 y siguientes de la locpp, ha sido un
instrumento recurrente utilizado por aquellas agrupaciones políticas en riesgo de disolución.
Es así como desde el año 1988 al año 2006 se han producido 20 fusiones, las que han tenido
lugar inmediatamente después de las elecciones de diputados. Ello, pues la principal causa
que las ha impulsado ha sido el no alcanzar el 5% de los sufragios válidamente emitidos en
una elección de diputados, en a lo menos ocho regiones o en cada una de a lo menos tres
Regiones contiguas, en su caso. En dicho caso, el partido opta por disolverse utilizando el
mecanismo contemplado en la causal núm. 3 del mismo artículo, esto es, por fusión con
otro partido, prorrogando en la práctica su existencia.
El proceso de fusión de los partidos políticos demanda la aprobación previa del Consejo
General de los respectivos partidos, luego de lo cual la Directiva Central queda facultada
para acordarla. Esta situación ha traído como consecuencia que las fusiones sean decisiones
tomadas en la cúpula partidista, totalmente ausente de la voluntad de los afiliados, los que
son virtualmente «endosados» a otras agrupaciones, sin su consentimiento y muchas veces
sin su verdadero conocimiento.
La disolución de los partidos políticos
Artículo 56.- Los partidos políticos se disolverán:
1.- Por acuerdo de los afiliados, a proposición del órgano intermedio colegiado, de
conformidad con el artículo 35.
2.- Por no alcanzar el 5 por ciento de los sufragios válidamente emitidos en la última
elección de diputados, en cada una de a lo menos ocho regiones o en cada una de a lo
menos tres regiones geográficamente contiguas, en su caso. El Tribunal Calificador de
Elecciones comunicará el escrutinio al Servicio Electoral, el que determinará el
cumplimiento del mínimo exigido. El escrutinio señalado tendrá el carácter de declarativo.
3.- Por fusión con otro partido.
4.- Por haber disminuido el total de sus afiliados a una cifra inferior al cincuenta por ciento
del número exigido por la ley para su constitución, en cada una de a lo menos ocho regiones
o en cada una de a lo menos tres regiones contiguas, en su caso. El número mínimo de
afiliados deberá actualizarse después de cada elección de diputados.
5.- Por no haber constituido, dentro del plazo de seis meses contado desde la inscripción del
partido, los organismos internos que se señalan en los artículos 27, 29, 30 y 31.
6.- En los casos previstos en los artículos 61, 64, inciso segundo, y 66.
7.- Por sentencia del Tribunal Constitucional que declare inconstitucional al partido político,
de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 19, número 15, inciso sexto y 93, número 10 de
la Constitución.

Los grupos de presión

Los grupos de presión (pressure groups) no tratan, oficialmente, de conquistar y de ejercer
el poder político, sino que se esfuerzan en influir sobre él desde el exterior para la
realización de sus objetivos.

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De acuerdo a ello, se llega a la conclusión de que existiría en todos los Estados un gobierno
invisible: el poder estatal no es ejercido por los titulares jurídicamente establecidos, sino
por otros que permanecen en la penumbra. El gobierno de los Estados sería algo así como
función de títeres.

Concepto y características
Se ha definido a los grupos de presión como “cualquier formación social, permanente y
organizada, que intenta, con éxito o sin él, obtener de los poderes públicos la adopción,
derogación o simplemente no adopción de medidas legislativas, administrativas o judiciales
que favorezcan, o al menos no perjudiquen sus ideas e intereses, sin que su intento suponga
en principio una responsabilización política del grupo presionante en caso de lograr su
pretensión”.
¿Cuál es el origen de los grupos de presión?
Las causas de este fenómeno, connaturales a la democracia liberal en la etapa
poscapitalista, son varias.
Ante todo, los regímenes democráticos al admitir la libertad de expresión individual y
grupal, así como las peticiones que arrancan de ellos, consienten también el influjo y
presión sobre sus estructuras; pero, además, hay motivos económicos que fomentan el
fenómeno. En correlación con el incremento del intervencionismo estatal se ha producido el
desarrollo de los grupos de presión, puesto que encuentran más ocasiones para
individualizar en la acción estatal el medio más eficaz para resolver los problemas colectivos
en sentido favorable al grupo o para encaminar la acción del Estado de modo que no les
perjudique.
Existen razones psicológicas conexionadas con las anteriores. Efectivamente, el hecho que
muchas personas –sostiene Rómulo Sartori– están poco dispuestas a aceptar las
consecuencias imparciales del mecanismo de la libre concurrencia en la determinación de
su destino económico, las impulsa a unirse para realizar lo que les interesa.
Características
a) El sujeto es siempre plural, en cuanto agrupamiento, conglomerado, asociación,
nucleamiento colectivo, etc.
b) Su realidad social básica no impide considerarlos como fuerzas políticas que actúan sobre
el poder.
c) Tienen un interés común a sus componentes, que es precisamente el objetivo perseguido
en el ejercicio de la presión.
d) Pretender que ese interés sea atendido y satisfecho políticamente desde el poder.
e) Su esencia radica en la pretensión de condicionar a su favor las decisiones del poder que
interesan a su propósito.
f) No buscan asumir la titularidad del poder; en los casos en que desean la toma del poder,
tal actividad está fuera de la esencia que caracteriza el grupo de presión en cuanto tal.
g) No son ni un poder de hecho en el sentido de suplente del poder oficial, ni un gobierno
invisible, sino sólo una fuerza política de influencia en el proceso estatal.
h) Se desentienden de toda responsabilidad por las decisiones del poder oficial cuyo
condicionamiento ejercen.

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i) Ni para la esencia del grupo de presión en cuanto tal, ni en cuanto posible factor de poder
es necesario que logren éxito en la gestión cumplida del poder; la efectiva influencia en las
decisiones del poder no significa el acogimiento de sus pretensiones ni de la adopción de las
decisiones en el sentido propiciado o exigido, sino sólo la necesaria toma de consideración
del grupo que ha debido hacer el poder al asumir esas decisiones.

Medios de actuación de los grupos de presión

Los grupos exclusivos actúan fundamentalmente a través de su potencia económica.
Pueden presionar tanto más cuanto mayor potencia económica tengan. Los sistemas más
comúnmente empleados son:
a) Publicación de libros, folletos, revistas, estadísticas en favor de los propios intereses.
b) Campañas de prensa, de radio.
c) Hacer surgir montones de cartas y telegramas sobre las mesas de las autoridades que
tienen que decidir sobre el asunto.
d) En algunos casos muy contados estas prácticas colindan con la corrupción y el tráfico de
influencias.
e) amenaza de paros y huelgas.
Para Carlos Fayt debe distinguirse entre:
Grupos de interés: son los grupos sociales que sin ser parte de la estructura política tratan
de influir sobre una decisión gubernamental.
Grupos de presión: son los grupos de interés que, para imponer una pretensión, coaccionan
desde dentro de la legalidad formal mediante poder económico.
Los grupos de presión, al amparo de la legalidad, despliegan poder económico y operan
sobre partidos políticos, candidatos y opinión pública, tratando de demostrar cómo sus
intereses particulares coinciden con el beneficio colectivo, para mantener sus privilegios y la
seguridad de sus intereses.
Grupos de tensión: son los grupos de interés que, para imponer una pretensión, crean
relaciones de fuerzas frente a la legalidad formal mediante poder social.
Los grupos de tensión, aprisionados por la legalidad, resisten un orden social que
consideran injusto y, en vista de su inseguridad material, luchan por mejorar sus
condiciones de vida, buscan la nivelación económica creando y provocando la anormalidad
y enfrentando al poder político. Como carecen del suficiente poder económico para
manipular los medios de difusión y la opinión pública, suscitan climas de tensión –estados
de alerta, huelgas– por “la gravitación que la paralización de sus actividades tiene para el
todo social, por la interdependencia que existe en la moderna organización y división del
trabajo”.

Grupos de presión y partidos políticos

Algunas diferencias entre ellos son las siguientes:

Partidos políticos Grupos de presión

Los partidos tienen como finalidad la
ocupación o participación en el poder
político, buscan la investidura jurídico-
pública para sus miembros.
Los partidos tienen una concepción
Los grupos de presión no pretenden la
ocupación del poder, sino simplemente
condicionar las decisiones de aquellos
que lo ejercen jurídicamente.
Los grupos de presión sólo tienen interés
94
 política total y se sienten responsables por un problema o por un círculo
de los intereses morales y materiales de limitado de problemas, permaneciendo
la totalidad del país. indiferentes ante los demás; sólo se
sienten responsables de los intereses de
grupo.
La política es lo fundamental para los Para los grupos de presión es lo
partidos y constituye el fin y el sentido accidental, es un mero instrumento para
de su existencia. realizar otro tipo de intereses materiales
o espirituales.
Son grandes pilares del juego
democrático, no sólo porque son los
instrumentos capaces de canalizar una
serie de intereses presentes en la
sociedad nacional y de ponerlos en
conocimiento del sistema político, sino
también por la intervención que tienen
los procesos electorales, desde la
preparación de individuos destinados a
servir cargos públicos hasta los
mecanismo de control de la
transparencia de las elecciones, son
prácticamente insustituibles.

Por otra parte, la relación dialéctica entre ambos se da de la siguiente forma:

a.- En primer término, la relación entre ambos es fluyente, de manera que puede haber
organizaciones que formalmente tengan la configuración de partido, pero que en realidad
actúen como grupos de presión, sea que no les interese ejercer el poder del Estado, sino
simplemente influenciarlo, sea que, aun participando en el poder, permanezcan
indiferentes para lo que no sea un círculo limitado de problemas.
b.- Existe una relación compensatoria entre ambos, pudiendo afirmarse que mientras más
fuertes y representativos de los intereses de los núcleos sociales sean los partidos, menos
extensión tienen los grupos de presión.

El lobby y su regulación
La proliferación de los grupos de presión y el impacto que su actividad ha ido generando en
las políticas públicas, ha conducido al estudio y regulación de estas entidades.
Son numerosos los países que en las últimas décadas han dictado normas para regular la
actividad del lobby. En Estados Unidos, luego de varias iniciativas a nivel estadual, fue el
primer país que dictó en 1946 una ley federal al respecto, lo que nuevamente hizo en 1995
y 1998.
En un sentido específico, hoy se entiende por lobby “toda acción deliberada y sistemática,
destinada a influir en las decisiones y políticas del gobierno o del Congreso, llevada a cabo
por un grupo particular, a favor de sus intereses y puntos de vista, a través de la búsqueda
del contacto o comunicación directa con la autoridad y funcionario público. Puede ser
llevada a cabo por los propios interesados o a través de terceros, los que reciben un pago,
compensación o beneficio por tal labor”. Actúan asociaciones gremiales, grupos
empresariales, sindicales, profesionales, empresas asesoras, etc.
Ha sido frecuente sospechar de la actividad del lobby y relacionarlo con ciertos actos ilícitos
como el “tráfico de influencias”, por ejemplo, donde hay implícito un intercambio de

95
favores o beneficios entre el ente privado y la autoridad pública en uso de su cargo o
función. Se estima, en cambio, que el lobby excluye la oferta de beneficios o la amenaza de
medidas perjudiciales para el funcionario por una acción u omisión determinada. Por el
contrario, hoy va prevaleciendo la percepción de que la actividad del lobby es legítima,
porque se traduce en un esfuerzo por influir en el proceso legislativo y la decisión política,
como parte del derecho de todo ciudadano de hacer valer sus intereses frente al gobierno.
Pero se busca que tal actividad se haga en forma transparente, sujeta a fiscalización y al
escrutinio público.
En suma, la experiencia ha llevado a la conclusión que la regulación legal del lobby es el
instrumento más efectivo para garantizar la transparencia de su actividad y reguardar
valores fundamentales en un Estado de Derecho como son la confianza pública, la igualdad
ante la ley y la preeminencia del bien común.
El Chile la ley de lobby fue publicada en el año 2014 (ley 20.730).

Burocracia y fuerzas armadas como fuerzas políticas

Ningún Estado moderno puede actuar si no cuenta con una burocracia que ponga en
ejecución las decisiones políticas y con institutos armados que lo protejan y velen por su
seguridad interna y externa. Son dos factores que están insertos dentro del aparato estatal
y el Estado no puede prescindir de su existencia. Tanto la burocracia como las fuerzas
armadas sirven al Estado y constituyen sus instrumentos vitales. Sin embargo, en
determinadas circunstancias, y aun formando parte del aparato estatal, pueden
manifestarse como fuertes grupos de presión y actuar como fuerzas políticas desde dentro
del Estado mismo.

La burocracia
Hoy en día para el buen funcionamiento de cualquier empresa moderna es indispensable un
tipo de administración adecuada a sus propósitos con el objeto de alcanzar eficiencia y
expedición.
Cualquier organización de grandes proporciones necesita estructurarse racionalmente,
lograr una administración acorde con los propósitos perseguidos por la entidad para llegar
eventualmente a conseguir la eficacia tan apreciada en el mundo moderno.
Ciertamente, no podemos desconocer que el término burocracia ha sido empleado
comúnmente en sentido peyorativo para señalar las fallas de la administración, el excesivo
papeleo, la tramitación lenta o innecesaria. Es así como hablar de burócrata o burocracia ha
llegado a ser sinónimo de ineficacia, lentitud, torpeza y rutina.
Es indudable que cualquier estructura administrativa puede adolecer de vicios tales como
rigidez, impersonalidad y lentitud y éstos cobran singular relevancia cuando se trata del
sistema burocrático por excelencia: la Administración Pública del Estado. Sin embargo, es
preciso establecer que estos rasgos negativos no constituyen características inherentes a la
institución burocrática, sino que son limitaciones propias de toda estructura de grandes
proporciones, susceptibles de ser eliminadas paulatinamente.
Definición
Al definirse la burocracia, por lo general se la identifica con el conjunto de empleados
públicos que desempeñan funciones al servicio del Estado: “La burocracia se halla
constituida por el conjunto de los empleados públicos o servidores del Estado;
denominación esta última que por sí misma está indicando que no son otra cosa que meros
ejecutores de los representantes de aquella entidad jurídica, social, económica y política”.

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En el mismo sentido, Justo López afirma: “Burocracia es el grupo, cuerpo o cuadro de
personas (funcionarios) que tiene a su cargo la valorización o ejecución correcta y práctica
de los cometidos estatales.”
Sin embargo, otros autores la definen en tanto estructura y organización administrativa. En
este sentido el sociólogo alemán Max Weber fue el primero en usar el término burocracia
para designar un tipo calificado de administración y dedicó a este estudio un capítulo de su
obra Economía y Sociedad.
Describe Weber tres tipos básicos de organización administrativa: la de carácter tradicional,
la de carácter carismático y la de carácter burocrático. Del contraste entre estas tres formas
se infiere que la administración burocrática libera a la organización del reinado absoluto de
un solo individuo (carismática) y de la carga muerta del pasado (tradicional).
Funcionamiento
Ahora bien, la burocracia estatal es el instrumento a través del cual se ejecutan las
decisiones políticas. Su estructura abarca una cantidad impresionante de servicios:
direcciones, departamentos, oficinas, etc. Cada una de ellas a cargo de un jefe responsable
del cumplimiento de las funciones correspondientes a su servicio y del personal que trabaja
bajo sus órdenes. Cada cargo dentro de la Administración Pública está dotado de
competencias o atribuciones concretas por las cuales el jefe es responsable. Así, las
secciones que componen una organización administrativa actúan dentro de las respectivas
esferas jurisdiccionales, que fijan oficialmente su competencia, dándose cumplimiento al
principio de la impersonalidad en virtud del cual es posible distinguir el empleo y sus
atributos de la persona que ejerce las funciones.
El conjunto de cargos administrativos se relacionan unos con otros a través del principio
jerárquico, conforme al cual cada sección de grado inferior permanece bajo el control y la
supervisión de la sección que se encuentra en el nivel inmediatamente superior en la escala
jerárquica. Cada funcionario es responsable ante su superior por las decisiones de sus
subordinados tanto como por las suyas propias. Y así, a través de una cadena jerárquica, las
dependen cias van conformando una pirámide que culmina en la cúspide con cierto número
de Secretarías de Estado o Ministerios, cada uno encargado de cierta especialidad
(educación, defensa, economía, salubridad, etc.) y desde los cuales se transmiten las
decisiones gubernamentales para ser ejecutadas por las oficinas correspondientes.
Como vemos, la estructura burocrática es compleja y para desenvolverse adecuadamente se
ajusta a reglamentos y reglas que rigen los actos oficiales. El contacto oficial entre los
burócratas está definido previamente por las reglas de la organización. De esta manera se
crean la facilidad de calcular la conducta de los demás y un conjunto estable de expectativas
mutuas. Además, el subordinado está protegido contra la acción arbitraria de su superior,
ya que los actos de ambos están limitados por una serie de reglas mutuamente reconocidas.
Sólo a través del conocimiento técnico y de la objetividad de las normas previamente
establecidas es posible contribuir a evitar el “spoil system” con sus favoritismos, corrupción
y defectuosa administración.
Acerca del personal
a.- El sistema de reclutamiento y selección que debe operar sobre la base del conocimiento
técnico. La eficacia del trabajo administrativo depende, en definitiva, de la idoneidad del
personal que lo realiza. Del mismo modo, la eficacia de la acción gubernamental está
determinada por la eficacia de la burocracia estatal. De tal manera que si el Estado no
dispone de una administración eficiente, sus esfuerzos tarde o temprano se verán

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frustrados y no porque haya faltado la decisión política, sino simplemente porque el grupo
burocrático no ha sido capaz de ejecutarla adecuadamente. De ahí la importancia que
reviste el proceso de selección del elemento humano y la necesidad de mantener un
adiestramiento constante.
b.- La estabilidad en el cargo y la posibilidad de carrera son expectativas que permiten
obtener del elemento humano el máximo de sus potencialidades.
En consecuencia, es preciso crear y mantener condiciones de trabajo que representen
incentivos efectivos como, por ejemplo, la estabilidad del cargo o seguridad en el empleo, y
asimismo las expectativas de ascenso dentro de la carrera jerárquica.
Art. 38 CPR: “Una ley orgánica constitucional determinará la organización básica de la
Administración Pública, garantizará la carrera funcionaria y los principios de carácter técnico
y profesional en que deba fundarse, y asegurará tanto la igualdad de oportunidades de
ingreso a ella como la capacitación y el perfeccionamiento de sus integrantes.
Cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de
sus organismos o de las municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales que determine
la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere
causado el daño”.
La ley a que se refiere el precepto transcrito es la Ley Nº 18.575 Orgánica Constitucional de
Bases Generales de la Administración del Estado, cuyo texto refundido, coordinado y
sistematizado se fijó en virtud del D.F.L. Nº 1 de 2001.
Actualmente, uno de los temas de mayor relevancia en relación con el adecuado
funcionamiento de la Administración del Estado es la probidad administrativa. De tal
manera, que el año 1999 la Ley Nº 19.653 introdujo un nuevo Título III a la Ley de Bases
Generales de la Administración del Estado, titulado “De la probidad administrativa”, cuyo
artículo 52 dispone: “Las autoridades de la Administración del Estado, cualquiera que sea la
denominación con que las designen la Constitución y las leyes, y los funcionarios de la
Administración Pública, sean de planta o a contrata, deberán dar estricto cumplimiento al
principio de la probidad administrativa”. A continuación, el mismo precepto define el
principio de probidad administrativa como aquel que “consiste en observar una conducta
funcionaria intachable y un desempeño honesto y leal de la función o cargo, con
preeminencia del interés general sobre el particular”.
Cabe destacar que la reforma constitucional del año 2005 elevó a rango constitucional tanto
el principio de probidad como el de publicidad de los actos y resoluciones de la
administración, los que quedaron consignados en el nuevo artículo 8º, en los siguientes
términos: “El ejercicio de las funciones públicas obliga a sus titulares a dar estricto
cumplimiento al principio de probidad en todas sus actuaciones. Son públicos los actos y
resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que
utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o
secreto de aquello o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las
funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el
interés nacional.
Los principios de probidad y publicidad están estrechamente vinculados al de transparencia
que deben revestir los actos, procedimientos y resoluciones de la administración pública,
transparencia que, entre otros medios, se busca asegurar y fomentar a través de la
regulación legal del lobby, como hemos señalado en el punto 12.4. En relación a este tema
también se ha pronunciado el Tribunal Constitucional (Sentencia Rol Nº 634-2006) para

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reconocer la importancia del derecho de acceso a la información pública de todas las
personas como parte del derecho a la libertad de opinión e información y como una manera
de contribuir a la transparencia de las resoluciones estatales. (Ver Anexo IV de este
Manual.)
¿En qué sentido puede la burocracia actuar como fuerza política?
“La burocracia se perfila más claramente como Poder en los casos extremos: a) cuando un
mandatario termina su período constitucional; b) cuando es depuesto por un golpe de
Estado o por una revolución, pues entonces, de un momento a otro, su acción sobre el
Estado cesa automáticamente. En cambio, continúa funcionando el aparato burocrático sin
interrupción alguna. Es así como Poder y burocracia se identifican, parecen una misma
cosa”.
La burocracia cuenta con un material valiosísimo para ejercer influencia política como lo son
la información, el conjunto de datos, de conocimiento administrativo acumulado a través de
años, y que por lo general es desconocido por el nuevo jefe administrativo de confianza
gubernamental que asume. Este se encuentra con un equipo administrativo que maneja
información y que se desenvuelve de acuerdo a un estilo administrativo propio.
Además, “cada nuevo ministro se ve colocado frente a un aparato entrenado, por cuyos
engranajes tienen que pasar sus órdenes políticas antes de llegar al departamento jurídico,
al del exterior y a otros departamentos. Las ideas fecundas para el futuro que se le pueden
haber ocurrido al político, son ahogadas y eliminadas por una cantidad de trámites
inmediatos en la administración.
La burocracia, cuya tarea más importante consiste en realizar las operaciones cotidianas,
saboteará si es necesario las órdenes del jefe poco práctico”.
Otro aspecto de la burocracia como fuerza política está radicado en la “discrecionalidad” del
jefe administrativo, que consiste en que, no obstante que ejerce sus funciones basándose
en leyes y reglamentos, está facultado para decidir “cómo” y “cuándo” ejecutarlos. La forma
de organizar su oficina, de racionalizar el trabajo administrativo, la mayor premura o
lentitud caben dentro de su competencia, y de estos factores dependerá en definitiva el
éxito o fracaso de la legislación.
Los funcionarios públicos conforman un grupo social dentro del Estado que comparte las
mismas aspiraciones y que tiene en forma aproximada derechos y obligaciones semejantes.
Estos rasgos facilitan su organización y unión como grupo de interés que en un momento
dado puede llegar a poner en jaque la estabilidad de un gobierno si actúan como grupo de
presión en defensa de sus propios intereses. Como en forma muy gráfica lo expresa
Mendieta y Núñez, “bastaría que se declararan en huelga todas las taquimecanógrafas (hoy
digitadoras) de secretarías o ministerios o departamentos y direcciones para detener la
marcha de la administración pública. Una huelga general de empleados públicos puede
causar la caída de un régimen”.
El desmesurado crecimiento de la burocracia durante los últimos años ha ido acompañado
de un constante aumento de su influencia e insensiblemente su función de instrumento de
gobierno ha ido variando hasta convertirse muchas veces en coautora de decisiones
políticas.

Las fuerzas armadas

Históricamente, las fuerzas armadas han sido los grupos armados encargados de las
funciones defensivas y de conservación de cada pueblo frente a peligros y extranjeros.

99
Si nos remontamos a la antigüedad clásica, recordaremos que Platón distingue en La
República tres clases sociales que cumplen funciones específicas: los filósofos gobernantes,
los productores y los guerreros encargados de la defensa de la polis. Desde entonces se ha
atribuido al ejército el papel de defender al pueblo de las amenazas o peligros extranjeros.
Antiguamente los ejércitos se componían de ciudadanos, pueblos vencidos y esclavos que
actuaban cohesionados bajo el mando de un jefe que lograba superar la heterogeneidad
social. En la Edad Media se desarrollan grupos guerreros de carácter eminentemente
aristocrático en torno al señor feudal, para los cuales el servicio de las armas era un
privilegio. Asimismo, priman los ejércitos mercenarios contratados especialmente para
superar los conflictos. Estos fueron combatidos por Maquiavelo, quien observaba con
agudeza en El Príncipe que sólo los Estados que cuentan con ejércitos propios logran la
unidad nacional y se mantienen como Estados poderosos y soberanos. En efecto, en el
Renacimiento se producen las grandes unificaciones nacionales basadas principalmente en
la creación de ejércitos permanentes compuestos por individuos nacionales y extranjeros.
Sólo a partir de la Revolución Francesa la función militar se hace ciudadana y nacional;
surgen los ejércitos nacionales, y el servicio militar obligatorio comienza a ser adoptado por
varios Estados.
Desde fines del siglo XVIII no se concibe la existencia de un Estado que no tenga el
monopolio de la fuerza física. Así, a partir del siglo pasado, todo Estado cuenta con un grupo
armado cuya función es la de velar por la paz interior y la defensa externa del Estado.
A diferencia del poder político, el militar es sólo un poder técnico, que recibe del Estado la
determinación de sus objetivos y su legitimación. Sólo como parte del poder del Estado
tiene una función de sentido de carácter social. En tanto asegura la función política en lo
interior y lo exterior, el poder militar es una ineludible condición de existencia de todo
poder estatal.
Cumplimiento de las funciones de las FFAA
a.- Como instrumento de fuerza, con poder material, orgánico y técnico, para dar seguridad
al Estado, garantizando su supervivencia interna y externamente y el libre desenvolvimiento
de las actividades sociales.
b.- Como órgano de cooperación, en todas las funciones que incumben al Estado para
garantizar su seguridad y su fecundidad, en la paz y ante el fenómeno de la guerra, y de
manera expresa en la educación de la masa social y la instrucción de los cuadros de mando,
en cuyo sentido es la institución un instrumento de cultura que amplía y desarrolla la
recibida por el hombre durante su educación e instrucción cívicas.
c.- Como reserva de virtudes, en lo cual reside su gran poder espiritual, al fundir, armonizar
y desarrollar las de índole civil con las genuinamente militares, para aplicarlas en las horas
de peligro a la defensa del Estado, poniendo en juego la calidad espiritual del mismo.
Características propias de las FFAA
La función militar reúne una serie de características que la distinguen del resto de las
instituciones estatales:
a.- Su actividad es eminentemente profesional, en el sentido de que sus afiliados reciben
una preparación específica que implica un largo aprendizaje de técnicas que se hacen
progresivamente más complejas en la medida en que la revolución industrial va afectando la
acción militar. Todo su tiempo y horizonte de vida se concentran en una carrera vocacional

100
que exige una actividad plena, reeduca al militar como persona y le imprime rasgos
inconfundibles.
b.- La organización militar constituye una verdadera burocracia en el sentido de
manifestarse como una estructura permanente, con tendencia a la autosuficiencia, que
exige oficinas, técnicos especializados, escuelas, habilidad administrativa, normas propias
que la regulen y previsiones presupuestarias permanentes.
c.- Internamente está organizada conforme a una estricta jerarquía que constituye una
verdadera cadena desde los oficiales de más baja graduación hasta los oficiales de alto
rango. Como consecuencia de esta rígida estratificación en categorías, surge una férrea
disciplina, hasta lograr en la tropa ciega obediencia a las órdenes de sus jefes inmediatos.
d.- Además, la institución militar está dotada de un espíritu de cuerpo que se manifiesta con
más nitidez que en ningún otro grupo y que nace de la especialización, de la forma de vida
diferencial, del sentido de compromiso del soldado con su profesión y, fundamentalmente,
de la tradición que lo vincula a la historia de la nación.
¿Cuándo y por qué estos grupos participan directamente en la actividad política?
A juicio de los autores, existen varias condiciones que favorecen la intervención militar en la
política.
1.- El alto grado de profesionalismo militar que le permite constituir un grupo altamente
cohesionado, homogéneo, con capacidad de organización para desarrollar y expresar sus
propias opiniones y actitudes, e intervenir con eficiencia cuando las condiciones de una
sociedad así lo requieren.
2.- La escasa legitimidad del sistema político. La probabilidad de la intervención militar
aumenta a medida que disminuye la legitimidad del sistema político. Si el nivel de
legitimidad es relativamente bajo, es poco probable que los militares se sientan cohibidos
cuando se trata de hacer peticiones a los gobernantes o de ir aumentándolas en cuanto a su
naturaleza. Pero el “deseo” de los militares de intervenir también resulta estimulado por el
hecho de que un régimen de escaso nivel de legitimidad parece estar a punto de
desmoronarse, o al menos en peligro de deshacerse. Esto les resulta intolerable porque el
país deja de estar preparado para hacer frente a un ataque enemigo. Desean un sistema
político estable.
3.- La intervención halla un campo más favorable en las sociedades económicamente
inestables que se encuentran enfrentadas a problemas de subdesarrollo que inciden a largo
plazo en el equilibrio del régimen político. La probabilidad de la intervención militar
disminuye a medida que el sistema político, social y económico aumenta su complejidad y
desarrollo. La disciplina y presión de poder físico que singularizan a las FF.AA. son factores
determinantes del rol que éstas pueden asumir frente a sociedades inestables.
Intervención de las fuerzas armadas en la política
La intervención de las FF.AA. en la política puede desarrollarse en cuatro niveles según la
intensidad que revista.
1.- Influencia: constituye la típica actuación como grupo de interés y sus métodos no
difieren mucho de los empleados por éstos, con la variante de que por la superioridad física
que poseen actúan indiscutiblemente por presencia.

101
2.- Presión: involucra un grado mayor de influencia que supone amenazas, dimisiones o la
realización de actos tendientes a incidir en la opinión pública (ej.: actuación protagonizada
por el general Viaux en Chile el año 1968).
3.- Desplazamiento: consiste en una operación de reemplazo de un gobierno civil por otro
gobierno civil bajo la dirección de las FF.AA. El nuevo gobierno queda comprometido a
éstas. Las clases de desplazamientos varían y suelen darse en Latinoamérica (ej.: República
Oriental del Uruguay).
4.- Sustitución: es el nivel más extremo de intervención, que supone el reemplazo del
gobierno civil por un gobierno militar. La verdadera sustitución consiste en una actuación
colectiva de las FF.AA. y no meramente su actuación a favor de una persona, aunque se
trate de un militar (ej.: pronunciamiento militar en Chile el año 1973).
Las Fuerzas Armadas en la Constitución Política de 1980
En la actual Constitución Política, a diferencia de la Carta de 1925, que regulaba
tangencialmente las materias relativas a las Fuerzas Armadas, se ha destinado un capítulo
especial que consulta las normas fundamentales de las Fuerzas Armadas, de Orden y de
Seguridad Pública.
En efecto, el Capítulo XI establece que las Fuerzas dependientes del Ministerio encargado
de la Defensa Nacional están constituidas única y exclusivamente por las Fuerzas Armadas y
por las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública (art. 101).
La Constitución establece una distinción entre dos tipos de Fuerzas:
a.- las Fuerzas Armadas constituidas sólo por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, cuya
finalidad es la defensa de la patria, siendo esenciales para la seguridad nacional; y
b.- las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública integradas sólo por Carabineros e
Investigaciones, que constituyen la “Fuerza Pública”, y existen para dar eficacia al derecho,
garantizar el orden público y la seguridad interior.
Asimismo, la Constitución señala como características propias de los cuerpos armados ser
esencialmente obedientes, no deliberantes, profesionales, jerarquizados y disciplinados. En
disposición especial, reiterando el monopolio legítimo de la fuerza física en el artículo 103 se
prescribe que “ninguna persona, grupo u organización podrá poseer ni tener armas u otros
elementos que señale una ley aprobada con quórum calificado, sin autorización otorgada en
conformidad a ésta”.
Se consulta, además, la existencia de un Consejo de Seguridad Nacional presidido por el
Presidente de la República e integrado, después de la reforma constitucional de 2005, por
los Presidentes del Senado, de la Cámara de Diputados y de la Corte Suprema, por los
Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas, por el General Director de Carabineros y por
el Contralor General de la República.
La finalidad principal del Consejo de Seguridad Nacional consiste en asesorar al Presidente
de la República en materias vinculadas a la seguridad nacional.

Representación y participación
Las actuales democracias representativas, si bien no la consideran una fuente única, sin
duda se configuran sobre la base de una legitimidad legal-racional, en la terminología
explicada por Max Weber. Ello da por resultado el no poder concebir una democracia

102
auténtica y sustantiva, sin que ella pase por contar con un verdadero estado de derecho y
un régimen constitucional que así lo ampare.
De esta manera, el apoyo y la aceptación del pueblo respecto de la autoridad no se basa
solamente en el hecho que esta haya sido elegida, sino también y muy fundamentalmente
en que ha accedido y se ha mantenido en el poder con respecto a las normas de la
Constitución y de la ley, que, entre otras cosas, limita el ejercicio del poder y aseguran los
derechos de las personas.

Estado de derecho
Un principio de gobernanza en el que todas las personas, instituciones y entidades, públicas
y privadas, incluido el propio Estado, están sometidas a leyes que se promulgan
públicamente, se hacen cumplir por igual y se aplican con independencia, además de ser
compatibles con las normas y los principios internacionales de derechos humanos.
Asimismo, exige que se adopten medidas para garantizar el respeto de los principios de
primacía de la ley, igualdad ante la ley, separación de poderes, participación en la adopción
de decisiones, legalidad, no arbitrariedad, y transparencia procesal y legal.

La representación política
Los partidos políticos, fuerza política por excelencia, según lo hemos estudiado en las
páginas precedentes, constituyen un fenómeno cuyos orígenes y desarrollo son
consecuencia del régimen democrático representativo.
La doctrina de la representación política adquiere relevancia con motivo de los regímenes
políticos surgidos en razón de la Revolución Francesa y de la revolución norteamericana
acaecidos a fines del siglo XVIII. La expresión “representación” fue usada por el abate E.
Sieyès en su obra ¿Qué es el Tercer Estado?, en 1789, y se vincula directamente con la
teoría de la soberanía nacional. A juicio de éste, la nación es el titular de la soberanía o
poder supremo y en ella reside el derecho de mandar. Siendo imposible que la nación ejerza
directamente la soberanía por sí misma porque carece de realidad material, necesita
forzosamente actuar a través de representantes que manifiesten su voluntad, la que
expresa el interés general de la comunidad. Así, la idea de la representación es
consustancial a la estructura y funcionamiento de Estado contemporáneo.
Definición
Se estima que la representación es la acción de re-presentar, que significa la relación que se
establece entre los miembros de un grupo humano jurídicamente organizado
(“representado”) con un órgano (“representante”), en cuya virtud la voluntad de este
último se considera como expresión de la voluntad de aquél (M. J. López). En suma, la
nación –en cuanto titular de la soberanía– delega su ejercicio de tal suerte que el acto
jurídico realizado por el representante es considerado como cometido por el mismo
representado; el representante actúa en nombre de la nación, expresa la voluntad de la
nación toda y por tanto sus actos tienen el mismo valor jurídico que si emanaran del cuerpo
nacional.
La teoría de la representación política ha dado origen a lo que se denomina “mandato
representativo” o “mandato libre” en virtud del cual el representante (diputado) actúa en
nombre de la nación entera y no de grupos o distritos aislados, sus decisiones no necesitan
ser ratificadas por los electores y no está sujeto a revocación. Situación que no obsta a que
el representante esté limitado jurídicamente por la ley y la constitución. No en vano el
mandato representativo nace vinculado al constitucionalismo clásico. En efecto, su

103
concepción se desarrolla en el siglo XVIII como oposición a la teoría del “mandato
imperativo” propio de la sociedad estamental de la Edad Media.
La representación política se traduce en los estados contemporáneos en la elección por
parte de los ciudadanos de sus gobernantes (jefes de Estado, parlamentarios, etc.) y se
vincula al sufragio y sistema electoral. Como señala Lucas Verdú, la representación política
está condicionada por los diversos modos de organización del sufragio, colegios electorales
uninominales o plurinominales, sistemas electorales mayoritarios con o sin doble vuelta,
representación proporcional o sistemas mixtos.

El sufragio
El sufragio es una de las formas más importantes de participación ciudadana en la
conformación de la voluntad política y del ejercicio del poder. Más aún, en las democracias
occidentales contemporáneas el poder encuentra su legitimidad a través del sufragio y el
estudio de sus diversas manifestaciones ha ido configurando una nueva disciplina
denominada Derecho Electoral.

Concepto de sufragio
“El sufragio es una manifestación de voluntad individual que tiene por finalidad concurrir a
la formación de una voluntad colectiva, sea para designar los titulares de determinados
cargos o roles concernientes al gobierno de una comunidad, sea para decidir acerca de
asuntos que interesan a ésta”.
Siguiendo esta definición, existe consenso entre los autores que el sufragio es un concepto
que desborda la mera elección de los gobernantes ya que comprende otras formas de
participación ciudadana. En efecto, se estima que el sufragio es una técnica o un
procedimiento institucionalizado mediante el cual el cuerpo electoral hace manifestación o
expresión de opiniones políticas con dos finalidades distintas, sea para:
1.- Elegir gobernantes o titulares de cargos estatales, caso en el cual se trata de sufragio
electoral o elección popular.
2.- Adopción de decisiones políticas o sobre materias que atañen a la vida del Estado (como
por ejemplo, la derogación de una norma o una reforma constitucional). Caso en el cual se
conduce a las llamadas instituciones de democracia semidirecta; referéndum, plebiscito,
iniciativa popular, destitución o revocatoria, veto popular.

Evolución del sufragio

La participación ciudadana a través del sufragio ha transcurrido por varias fases históricas.
En la antigua Atenas participaban en las elecciones de los magistrados y en la Asamblea
Popular, o Ecclesia sólo los ciudadanos, es decir, los varones mayores de 18 años de edad,
hijos de padre y madre atenienses, y que hubieran cumplido sus obligaciones militares.
Durante la Edad Media la participación política tiene un carácter estamental. Así, eran
partícipes de ciertas decisiones políticas determinados estamentos tales como la nobleza, el
clero, los artesanos, campesinos libres y comerciantes. En esta etapa, el sufragio adopta el
carácter de un privilegio de quienes pertenecían a los referidos estamentos.
Sólo con posterioridad a las revoluciones norteamericana y francesa, bajo el desarrollo del
constitucionalismo clásico, el sufragio adquiere el carácter de un derecho individual y se
reconoce constitucionalmente, pero éste tuvo en sus inicios un carácter restringido
especialmente de tipo patrimonial, de modo tal que el cuerpo electoral lo conformaban sólo
quienes tenían propiedades o rentas determinadas.

104
Posteriormente, desde fines del siglo XIX, con la ampliación del cuerpo electoral y la
eliminación progresiva de las barreras económicas, la reducción de la edad y la eliminación
de requisitos culturales y educacionales para poder votar, el sufragio adopta el carácter de
universal.
“Durante mucho tiempo se ha discutido si el sufragio es un derecho, un deber o una
función, llegándose a la conclusión de que como acto posee las tres cualidades a la vez.
Derecho: en el sentido de que, por principio, corresponde a todos los miembros de la
comunidad que reúnan las condiciones necesarias de capacidad, libertad e independencia
para poder ejercerlo; como todo derecho constitucional, el sufragio está reglamentado.
Deber: porque todo elector que ha adquirido por la Constitución y por la ley el carácter de
tal tiene la obligación de emitir su voto para la formación de los poderes, pues dejar este
acto a la libre voluntad del elector sería contrariar la naturaleza de todo gobierno, la
necesidad de su existencia y el cumplimiento de los propósitos de la Constitución.
Función: porque es el ejercicio de una actividad como expresión de una voluntad; y función
pública, es decir, de carácter público, porque se dirige a un fin de esta índole; no es una
función del Estado sino de los ciudadanos”.

El sufragio admite diversas clasificaciones

a) Según el modo de emitirlo, se clasifica en sufragio público y secreto, según si el ciudadano
lo emite públicamente o en forma reservada de manera que no sea posible conocer la
manifestación de voluntad.
b) Según quienes pueden sufragar, el sufragio puede ser universal cuando se concede a
todos por igual, salvo mínimas exigencias en razón de la edad o de la nacionalidad, y
restringido o calificado cuando se concede sólo a quienes reúnen determinados requisitos
sociales, intelectuales o patrimoniales. Durante largo tiempo predominó el voto censitario
en cuya virtud sólo los inscritos en un censo o clase de contribuyentes estaban habilitados
para sufragar.
c) Según la obligatoriedad, el sufragio se clasifica en facultativo y obligatorio atendiendo a si
el sufragante está o no obligado a participar en la votación bajo amenaza de una sanción.
d) Según el tipo de relación existente entre el elector y el elegido, el sufragio puede ser
directo o de primer grado e indirecto o de segundo o más grados. En el primer caso el
sufragante elige directamente al gobernante que ocupará el cargo electivo. En cambio, en el
segundo caso, el cuerpo electoral elige electores que forman colegios electorales que, a su
vez, votarán por los gobernantes que ocuparán los cargos.
Caracteres del sufragio en Chile
1. Personal.
2. Universal.
3. Igualitario.
4. Secreto.
5. Facultativo.

Sistemas electorales
Concepto
“Entendemos por sistema electoral, en general, la totalidad orgánica de las distintas normas
jurídicas, de las técnicas y procedimientos que se aplican al proceso, desde la apertura de

105
las elecciones hasta la proclamación de las autoridades elegidas. En un sentido específco…
entendemos por sistema electoral el proceso técnico que subyace en la distribución de los
escaños.
Una vez emitido el sufragio y efectuadas las elecciones surge el problema de distribuir y
adjudicar los cargos electivos en función de los resultados electorales de modo de dar
representación a las diversas tendencias y partidos políticos que han concurrido a la
elección.
Así surgen los variadísimos sistemas electorales que existen hoy en día y que, en definitiva,
tratan de interpretar los resultados electorales para determinar quién ha sido elegido según
la decisión del cuerpo electoral.
Para concurrir a la elección los ciudadanos se agrupan en extensiones territoriales
dispuestas para tales efectos y que reciben el nombre de circunscripciones, distritos o
colegios electorales.
Cea: Formula jurídica que permite convertir los sufragios ciudadanos en la elección de una
autoridad pública unipersonal o de los miembros de organismos o asambleas democráticas.

Sistemas de distribución territorial

Existen tres sistemas principales de distribución territorial.
a.- Circunscripciones uninominales. Es aquel sistema en que el territorio nacional se divide
en tantas circunscripciones o distritos como sea el número de diputados o cargos que se
eligen. De modo tal que habrá tantas circunscripciones como cargos a cubrir y en cada
circunscripción se elegirá a un solo diputado. Ejemplo típico es el sistema vigente en Gran
Bretaña.
b.- Circunscripciones plurinominales. Es aquel sistema en que el territorio nacional se
divide en varias circunscripciones o distritos y en cada uno de ellos procede elegir varios
cargos, correspondiendo al elector votar por una lista que contiene el número de cargos. El
número de cargos a elegir puede ser igual o diverso en las distintas circunscripciones.
c.- Sistema de Colegio Único Nacional. Es aquel en que no hay división territorial del Estado
y, en consecuencia, todo el electorado constituye una gran circunscripción y cada ciudadano
vota por tantos candidatos como cargos haya que cubrir en el país entero. Ejemplo: bajo la
Constitución chilena de 1933 todos los ciudadanos votaban por los veinte senadores de la
República.
Una vez adoptado el sistema de circunscripción o distritos, es preciso determinar el sistema
electoral propiamente tal que se utilizará. Al respecto, cabe distinguir tres grandes sistemas
electorales básicos: el sistema mayoritario, el proporcional y el sistema empírico o de
representación de minorías.

Sistema electoral propiamente tal

Sistema mayoritario
Es aquel en virtud del cual resulta elegido el candidato que haya obtenido mayor número de
votos, excluyendo a todos los demás que componen la minoría.
Es un sistema muy sencillo en su aplicación pero encierra el inconveniente de
sobredimensionar el triunfo de la mayoría, atribuyéndole una sobrerrepresentación.
El sistema mayoritario puede ser uninominal y plurinominal.

106
a) Sistema mayoritario uninominal. Es aquel en virtud del cual cada distrito elige un solo
representante: el que obtuvo la mayoría de los votos. Algunos sistemas exigen mayoría
relativa (Gran Bretaña) y otros mayoría absoluta (Francia).
b) Sistema mayoritario plurinominal. Es aquel en que cada distrito elige varios
representantes, de modo tal que el elector vota por una lista de candidatos que contiene el
número de cargos que corresponde al distrito. Este sistema se llama de “lista completa” y se
estima que es el auténtico sistema mayoritario porque el partido que alcanza la mayoría de
votos (absoluta o relativa) se adjudica la totalidad de esos cargos. Así, por ejemplo, si a un
distrito le corresponde elegir 5 diputados y se presentan las candidaturas A y B: A obtiene
5.000 votos y B obtiene 4.800, la lista A gana los 5 escaños a pesar de la escasa diferencia de
votos obtenidos por una y otra lista.
Asimismo, el sistema mayoritario puede ser a una vuelta o un turno y a dos vueltas o dos
turnos.
c) Sistema mayoritario a una vuelta o un turno. Mediante este sistema en el cargo a
proveer se asegura inmediatamente al candidato que obtenga la mayoría relativa o simple
mayoría. Ejemplo: Gran Bretaña, Canadá, Nueva Zelanda.
d) Sistema mayoritario a dos vueltas o turnos. Este sistema exige que el candidato obtenga
la mayoría absoluta de votos para resultar elegido, es decir, más de la mitad de los votos
emitidos en el distrito. Ahora bien, si ningún candidato alcanza la mayoría absoluta exigida
para el triunfo, “la elección se repite en una segunda vuelta, limitándose normalmente en
esa etapa a una opción entre los dos o tres partidos que en la primera vuelta tuvieron
mayor número de votos”. Este sistema se llama “ballotage”, y proviene del derecho francés.
En Francia existe un elemento adicional que favorece el sistema y que consiste en la llamada
“ley del umbral”, conforme a la cual sólo puede concurrir al segundo turno electoral el
candidato que hubiere obtenido a lo menos un porcentaje mínimo de sufragios
(actualmente el 12,5 de los votos válidamente emitidos).
Se estima que el inconveniente de los sistemas mayoritarios consiste en que distorsiona la
representación ciudadana, por cuanto amplifica en grandes proporciones el éxito del
partido triunfador y la derrota de los vencidos, produciendo una desproporción entre el
número de votos electorales y el número de representantes. Tal desproporción ha sido
enunciada como la “ley del cubo”.
No obstante, entre sus aspectos positivos destaca la tendencia a configurar agrupaciones
políticas bien cohesionadas con una clara tendencia a fortalecer los sistemas bipartidistas,
evitando por el contrario el multipartidismo. Además, los sistemas mayoritarios favorecen
una relación directa entre el elector y el elegido.
Sistemas proporcionales
La desventaja de los sistemas mayoritarios en cuanto a que dejan sin representación a las
minorías preocupó a juristas y cientistas políticos, quienes desde fines del siglo XIX
comenzaron a buscar fórmulas destinadas a dar cabida a los grupos minoritarios,
asegurándoles una representación proporcional a la adhesión popular que tuviesen.
Los sistemas proporcionales se basan sobre el escrutinio de listas, es decir, de varios
candidatos por distrito, y buscan asegurar la representación de todas las opiniones que
tengan un mínimo determinado de votos, de modo de dar representación a todas las
opiniones en proporción al número de sufragios obtenidos.

107
Los mecanismos proporcionales buscan obtener un “cuociente electoral” y se basan en el
principio de dar representación a todo aquel que reúna un número de votos igual al
cuociente establecido.
El sistema de representación proporcional integral, el de representación proporcional
parcial, y numerosos otros sistemas proporcionales alcanzaron su mayor impulso después
de la primera posguerra y hoy en día las variadísimas gamas de estos sistemas han ido
desplazando lentamente a los sistemas mayoritarios. Ejemplo: Bélgica, Austria, Finlandia,
Suecia, Noruega, Países Bajos y la mayoría de los países latinoamericanos.
El sistema de representación proporcional integral llamado sistema “Poincaré” considera al
Estado como una sola circunscripción y el cuociente electoral se obtiene dividiendo el total
de votos válidamente emitidos por el total de escaños o asientos parlamentarios a llenar. De
modo tal que cada partido o lista obtiene el número de parlamentarios según cuantas veces
esté contenido el cuociente en el número de votos obtenidos por el partido o lista. En otras
palabras, resultan elegidos los candidatos o listas que obtienen el cuociente electoral.
Este sistema recibe el nombre de representación proporcional “parcial” cuando el cuociente
electoral se obtiene por circunscripción.
El mecanismo se complica en la práctica porque evidentemente no se produce una exacta
proporción matemática al aplicar el cuociente y, en consecuencia, debe resolverse el
problema de la “atribución de los restos” o “residuos”. Esta situación, así como diversas
variantes adoptadas, han producido una amplia gama de sistemas proporcionales (de
cuociente rectificado, D’Hont, Hagenbach, de Haré, etc.).
No es difícil concluir que entre las ventajas que ofrecen los sistemas proporcionales puede
señalarse que favorece la equidad de la representación y, en consecuencia, una mayor
legitimidad democrática, ya que es evidente que su propósito es lograr que la composición
del cuerpo electoral se refleje con cierta justicia matemática en la composición del cuerpo
de representantes. El sistema proporcional evita las amplificaciones artificiales de los
sistemas mayoritarios. Otra ventaja consiste en que concreta mejor la idea de soberanía
nacional porque permite al elector pronunciarse por una lista donde el partido político, los
programas y las tendencias doctrinarias prevalecen sobre la persona del candidato.
Entre las desventajas y en contraposición a lo señalado, se estima negativo que se pierda la
relación directa entre el elector y el candidato, ya que puede resultar elegido, por los votos
de lista, un candidato que no ha recibido voto alguno. Asimismo, se ha señalado
frecuentemente que el sistema proporcional fomenta la fragmentación de la opinión
pública y favorece el multipartidismo. Al respecto, estimamos que si bien el sistema de
partidos existente en una sociedad puede verse influido por el sistema electoral que se
adopte y por las normas político-electorales que se dicten, éstos en sí mismos no son
factores estrictamente determinantes. La existencia de partidos múltiples o bipartidismo
responde en definitiva a factores más profundos y propios de cada sociedad, tales como son
la mayor o menor heterogeneidad política y social, el grado de desarrollo económico y la
diversidad ideológica para enfrentar los problemas existentes en el país.
Sistemas de representación de minorías
Estos sistemas reciben también el nombre de “empíricos” y tienen por objetivo asegurar la
representación de las minorías o, por lo menos, de algunas de ellas. Existen numerosas
variantes, pero todas se combinan con el sistema de distritos plurinominales.
Uno de estos sistemas es el llamado de “lista incompleta” o voto limitado o restringido,
conforme al cual cada elector debe votar por un número inferior de candidatos que el de

108
cargos que se trata de proveer. Así, por ejemplo, si corresponde elegir 7 representantes
cada elector debe votar por 3 o por 4 candidatos. De este modo, en forma previa, la
autoridad o la ley asigna una proporción de los votos a las minorías con prescindencia de la
cantidad de votos que efectivamente obtengan los candidatos. En realidad, el mecanismo
no responde a un sistema objetivo que represente proporcionalmente a las minorías, sino
que en forma arbitraria y previa les concede una determinada representación. Este sistema
ha existido en Argentina desde 1912 y en Chile se utilizó para las elecciones de regidores
desde 1874 a 1890. La ley establecía la proporción y permitía reconocer únicamente un
cargo para la minoría por cada tres de la mayoría.
Otro sistema que atribuye representación a las minorías es el del “voto acumulado”. Este
mecanismo también funciona sobre la base de distritos plurinominales y concede a cada
elector tantos votos como sea el número de representantes a elegir, pudiendo el sufragante
distribuir los votos entre los diversos candidatos o acumularlos en uno solo de ellos. De este
modo, un partido político minoritario disciplinado puede efectivamente lograr
representación política. En Chile se implantó este sistema en las elecciones para diputados
desde 1874, y rigió hasta que se dictó la Constitución de 1925. Durante la vigencia de la
Constitución de 1925 se empleó el “sistema proporcional D’Hont” o de cifra repartidora,
que consiste en obtener a través de un complejo procedimiento el cuociente electoral
llamado “cifra repartidora”, de manera que todo aquel candidato que obtenía un número
de sufragios equivalente a la cifra repartidora resultaba elegido.

Sistemas establecidos en Chile

Art 18 de la CPR: “Habrá un sistema electoral público. Una ley orgánica constitucional
determinará su organización y funcionamiento, regulará la forma en que se realizarán los
procesos electorales y plebiscitarios, en todo lo no previsto por esta Constitución y
garantizará siempre la plena igualdad entre los independientes y los miembros de partidos
políticos tanto en la presentación de candidaturas como en su participación en los
señalados procesos. Dicha ley establecerá también un sistema de financiamiento,
transparencia, límite y control del gasto electoral.
Una ley orgánica constitucional contemplará, además, un sistema de registro electoral, bajo
la dirección del Servicio Electoral, al que se incorporarán, por el solo ministerio de la ley,
quienes cumplan los requisitos establecidos por esta Constitución.
El resguardo del orden público durante los actos electorales y plebiscitarios corresponderá a
las Fuerzas Armadas y Carabineros del modo que indique la ley”.
Principales temas recogidos en el artículo:
1. Publicidad y transparencia.
2. Reserva de legislación orgánica.
3. Resguardo del orden público.

Cambio en el sistema electoral de Binominal a Proporcional Inclusivo

En mayo de 2015 se promulgó en Chile la Ley N° 20.840, la cual “sustituye el sistema
electoral binominal por uno de carácter proporcional inclusivo y fortalece la
representatividad del Congreso Nacional”. El objeto de esta Ley es modificar la Ley 18.700
(Ley Orgánica Constitucional sobre votaciones populares y escrutinios), cuyo sistema
binominal ha causado no poca controversia desde la promulgación de la misma en 1988.

109
Con la nueva Ley se introdujo el sistema proporcional inclusivo, el cual busca cambiar el
método de elección de representantes haciéndolo más representativo para nuestra
sociedad.
La Presidenta Michelle Bachelet, en el mensaje con que inició la tramitación del proyecto de
ley, se refrió a la existencia del sistema binominal como “uno de los factores que afecta
negativamente la representatividad de nuestro parlamento”.
Objetivos del cambio en el sistema electoral descritos en el Mensaje Presidencial:
1.- Reducir la desigualdad del voto.
2.- Permitir la representación e inclusión de todas las corrientes políticas significativas.
Esto se haría mediante la reducción del número de distritos y circunscripciones, de modo
que se puedan elegir más escaños en cada uno de ellos.
3.- Aumentar la competitividad e incertidumbre respecto de quienes resulten elegidos.
4.- Facilitar la expresión de la mayoría y la representación de las minorías.
5.- Promover un Congreso que refleje la diversidad de la sociedad.
6.- Evitar que queden fuera candidatos con grandes votaciones.
Reformas establecidas por la ley N°20.840
1.- “De la totalidad de declaraciones de candidaturas a diputado o senador declaradas por
los partidos políticos, hayan o no pactado, ni los candidatos hombres ni las candidatas
mujeres podrán superar el sesenta por ciento del total respectivo”446. Mediante esta
medida se pretende aumentar la presencia femenina en el Congreso. Además se da un
incentivo, estableciéndose que para las elecciones parlamentarias de los años 2017, 2021,
2025 y 2029 los partidos políticos recibirán un monto de 500 Unidades de Fomento por cada
candidata que resulte electa. Asimismo las candidatas a senadoras y diputadas tendrán
derecho a un reembolso adicional de sus gastos electorales, de 0,0100 Unidades de
Fomento por cada voto obtenido.
2.- El número de distritos disminuye de 60 a 28 y el de diputados aumenta de 120 a 158. En
consecuencia ya no hay dos diputados por distrito, sino que el número de estos está
determinado en el Artículo 179 de la Ley. Los distritos más grandes llegan a tener hasta 8
diputados.
3.- El número de senadores aumenta de 38 a 50, y se van a elegir de acuerdo a las regiones
y no por circunscripciones. Dependiendo de la región puede haber entre 2 y 5 senadores.
4.- El método establecido en la Ley para las elecciones parlamentarias es el Sistema D’Hondt
o Proporcional con Cifra Repartidora. Este fue creado por un matemático en el siglo XIX y es
utilizado en diversos países europeos y también americanos. Permite distribuir los cargos en
proporción a los votos que hayan obtenido los candidatos.
Sistema binominal
a) Cada circunscripción senatorial elegirá dos senadores y cada distrito electoral elegirá dos
diputados.
b) Para la elección de los miembros del Senado, cada región constituirá una circunscripción
senatorial, excepto las regiones V de Valparaíso; Metropolitana de Santiago; VII del Maule;
VIII del Biobío; y IX de La Araucanía, que se dividirán en dos circunscripciones senatoriales,
respectivamente. Cada circunscripción senatorial elegirá dos Senadores.

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c) Para la elección de los miembros de la Cámara de Diputados habrá sesenta distritos
electorales.
d) Se proclama elegidos a los dos candidatos de una misma lista cuando ésta alcanzare el
mayor número de sufragios y tuviere un total de votos que excediere el doble de los que
alcanzare la lista o nómina que le siguiere en número de sufragios.
e.- Obtiene un cargo cada una de las listas o nóminas que obtengan las dos más altas
mayorías de votos totales, debiéndose proclamar elegidos a aquellos candidatos que,
dentro de la lista o nómina, hubieran obtenido las más altas mayorías.
f.- En caso de empate entre dos listas o, en otras palabras, si el segundo cargo por llenar
corresponde con igual derecho a dos o más listas o nóminas, se proclama elegido al
candidato con más preferencias individuales.
g.- En caso de empate entre candidatos de una misma lista o entre candidatos de distintas
listas o nóminas, que a su vez estuviesen empatadas, el Tribunal Calificador de Elecciones
procederá, en audiencia pública, a efectuar un sorteo entre ellos y proclamará elegido al
favorecido en el sorteo.
Sistema D´Hondt
Artículo 109 bis.- En el caso de elecciones de diputados y senadores, el Tribunal Califcador
de Elecciones proclamará elegidos a los candidatos, conforme a las reglas establecidas en el
procedimiento que a continuación se detalla:
Se aplicará el sistema electoral de coefciente D’Hondt, para lo cual se procederá de la
siguiente manera:
a) Los votos de cada lista se dividirán por uno, dos, tres y así sucesivamente hasta la
cantidad de cargos que corresponda elegir.
b) Los números que han resultado de estas divisiones se ordenarán en orden decreciente
hasta el número correspondiente a la cantidad de cargos que se eligen en cada distrito
electoral o circunscripción senatorial.
c) A cada lista o pacto electoral se le atribuirán tantos escaños como números tenga en la
escala descrita en la letra b).
A continuación revisaremos un ejemplo para mejorar la comprensión. Se deben elegir 3
diputados en un distrito y se presentan 3 listas de candidatos. Cada lista obtiene los
siguientes votos: Lista A: 100 votos; Lista B: 50 votos; Lista C: 30 votos.
Lo primero que debe hacerse es proceder a dividir el total de cada lista por cada número,
hasta llegar a la cantidad de cargos que corresponda elegir:

Luego estos números deben ordenarse decrecientemente hasta el número correspondiente

a la cantidad de cargos que se eligen en cada distrito electoral:

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Finalmente, a cada lista o pacto se le atribuirán tantos escaños como números tenga en la
escala descrita en el punto anterior.
A: 2 escaños
B: 1 escaño
Así podemos concluir que el Sistema Proporcional Inclusivo le da la posibilidad de ejercer
candidaturas parlamentarias a partidos más pequeños y de menor adhesión, fomentando
de esta manera la representatividad de mayores grupos, en contraposición con el Sistema
Binominal, el cual fomentaba la creación de un sistema bipartidista excluyendo a sectores
políticos minoritarios.

Instituciones de democracia semidirecta

Ante el auge y desarrollo del régimen democrático los ordenamientos constitucionales han
adoptado ciertos mecanismos dirigidos a incorporar más estrechamente al ciudadano al
proceso de adopción de decisiones políticas. Tales son las instituciones de democracia
semidirecta, que consisten en un conjunto de técnicas mediante las cuales se consulta al
cuerpo electoral sobre asuntos específicos de trascendencia política, tales como un texto
normativo, una decisión política o la manifestación de confianza a un gobernante.
A este respecto es conveniente recordar que cuando definimos el sufragio dijimos que en
cuanto manifestación de la voluntad ciudadana éste puede cumplir dos propósitos: a) elegir
a los gobernantes; b) expresar una decisión sobre asuntos o problemas de carácter público.
Este segundo aspecto es el que configura lo que denominamos instituciones de democracia
semidirecta y cuyas principales manifestaciones son:
a) El Plebiscito: consiste en una consulta al cuerpo electoral sobre una cuestión pública o un
acto político que es de importancia vital para el Estado. Por ejemplo, la anexión o cesión de
un territorio, la adhesión a un gobernante o a un régimen político.
b) El Referéndum suele confundirse con el plebiscito porque también consiste en una
consulta al cuerpo electoral, pero se diferencia por cuanto en este caso el objeto de la
consulta es un acto normativo. Se somete a la decisión popular una norma, como por
ejemplo la ratificación de una Constitución Política o la aprobación de una reforma
constitucional o de una ley.
El referéndum puede ser de varias clases. Desde el punto de vista de la oportunidad en que
se emite puede ser “post legem” o de ratificación y “ante legem” o de consulta. Según si el
gobernante está o no obligado constitucionalmente a consultar al electorado puede ser
“obligatorio” o “facultativo”. Finalmente, según si el resultado o pronunciamiento del
electorado obliga o no a la autoridad pública puede ser “vinculante” o “consultivo”.
c.- La Iniciativa Popular consiste en la facultad del cuerpo electoral o de una fracción del
mismo para proponer al órgano legislativo que legisle sobre una determinada materia,
obligándolo a entrar en actividad. Se llama “iniciativa articulada” cuando la proposición
incluye un proyecto de ley íntegramente articulado.
d.- El Veto Popular consiste en la facultad que se concede al cuerpo electoral para que
dentro de cierto plazo, contado desde la aprobación de un proyecto de ley por las Cámaras
y antes de que entre en vigencia, solicite que consulte a la ciudadanía sobre su aceptación o
rechazo.
e.- La “destitución popular” o “revocatoria” o “recall” es la facultad del cuerpo electoral
para solicitar que se someta a la consulta de la ciudadanía la expiración del mandato de un

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gobernante antes del término de su período. Si el resultado de la consulta resulta adverso al
gobernante, éste debe cesar en sus funciones de inmediato.
Las instituciones semidirectas son una tendencia constitucional contemporánea y entre los
países que las practican se encuentran Suiza, Francia, Italia, Estados Unidos de
Norteamérica a nivel estadual, Argentina y Uruguay, entre otros.

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