PROYECTO DE GRADO DE ESTUDIO DE

CASO PARA LA OBTENCIÓN DEL TÍTULO

DE MAGISTER EN GESTIÓN PÚBLICA

INSTRUMENTOS DE
AGREGACIÓN DE
DEMANDA COMO
HERRAMIENTA DE
GESTIÓN ORIENTADA
A RESULTADOS.
CASO IAD EMERGENCIA
COVID-19

AUTORES
Carolina del Pilar Torres Montaña-Código 201924308
Jeison Andrés Plazas Romero-Código 201910607

PROFESOR ASESOR:
Camilo Ignacio González Becerra
 Resumen
El problema que enfrentan las Entidades públicas colombianas en la actualidad es desarrollar sus
procesos de contratación de manera dispersa, creando una carga administrativa adicional a la ya
existente. Lo anterior, ha conllevado a limitar la capacidad de negociación del Estado, generando
de esta manera condiciones disímiles para la adquisición de bienes y servicios de similares carac-
terísticas. Resultados que pueden verse reflejados en los costos finales de la compra, afectando la
eficiencia del gasto público.

En este contexto, el Gobierno Nacional reglamentó en el país el uso obligatorio de los Instrumentos
de Agregación de Demanda en adelante IAD a través de la Ley 1150 de 2207 y el Decreto 1082 de
2015, con el fin de obtener eficiencia en el gasto público. Los IAD son un mecanismo previsto por
la ley para que las Entidades Estatales sumen sus necesidades y actúen en forma coordinada en el
mercado para obtener eficiencia en el gasto y un mejor provecho de los recursos públicos, (CCE,
2015).

Un ejemplo de los IAD más reconocido es el Plan de Alimentación escolar (PAE) donde la Secre-
taría de Educación del Distrito de Bogotá puede adquirir el servicio de alimentación escolar en las
modalidades de preparado en sitio o en refrigerios para niños de los 3 años en adelante, sin necesi-
dad de adelantar un proceso licitatorio por parte de la Secretaría.

Esta herramienta, permite a las entidades públicas adelantar de forma coordinada la contratación de
bienes y servicios de características técnicas uniformes y a su vez coadyuvar en situaciones en el
cual resulte necesario adquirirlos de manera inmediata. El objeto y alcance de un IAD se planteó
como una estrategia de contención ante la emergencia que se avecinaba en el país, en razón a que
la Organización Mundial de la Salud-OMS, el 11 de marzo de 2020, decreta el nuevo coronavirus
COVID-19 como una pandemia a nivel mundial.

A raíz de esta grave situación los Gobiernos fueron llamados a tomar acciones urgentes y decididas
para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo y tratamiento de los casos confirmados
por este virus. Con ocasión a lo anterior, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la
Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020, declarando la emergencia sanitaria por causa del
nuevo coronavirus COVID-19, y en virtud de esta, adoptó una serie de medidas con el objeto de
prevenir y controlar la propagación del virus y mitigar sus efectos en el todo el Estado.

A su vez, y con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afectaba el país, el Gobierno
Nacional a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 declara el estado de emergencia
económica, social y ecológica en el territorio nacional, haciéndose necesaria por la urgencia dictar
decretos con fuerza de ley que permitan conjurar la grave crisis generada por el nuevo Coronavirus
COVID-19 en la población.

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Una de las respuestas por parte de las autoridades públicas fue adelantar procesos de contratación de
manera directa en el marco de la emergencia decretada. Sin embargo, se estaban presentado presunta-
mente casos de corrupción. Así lo señaló el procurador Fernando Carrillo “La pandemia no paralizó a
quienes sin escrúpulos han pretendido defraudar recursos destinados a la contención y manejo de la
crisis, sobrecostos, direccionamiento contractual, cubrimiento de favores políticos, pagos a financi-
adores de campañas o uso de recursos para objetos innecesarios son algunas de las conductas que
hemos estado investigando y sancionando”, (Portafolio, 2020 b)

En este contexto, la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente en adelan-
te CCE, a través de la Subdirección de Negocios como actores principales, inician un proceso de análi-
sis desde el día de 15 de marzo de 2020, con el fin de diseñar las primeras medidas que regularían el
sistema de compra pública en el marco de la emergencia decretada en el país a causa de la pandemia
del coronavirus.

En este sentido, el presente estudio de caso tendrá como objeto documentar el proceso desde la
planeación, estructuración e implementación del IAD COVID-19, lo cual permitirá conocer la utilidad
de esta herramienta y los beneficios asociados al proceso de compra pública, construyendo un nuevo
enfoque de gasto orientado a resultados, a través del análisis de documentos y entrevistas, acompañado
de los actores más relevantes entre los cuales se destacan la Subdirección de Negocios, la ciudadanía,
los proveedores, los productores, y las entidades compradoras.

Antecedentes:
El virus COVID-19, categorizado oficialmente por la Organización Mundial de Salud-OMS, el día 11
de marzo de 2020 como pandemia tiene a la economía mundial ante una parálisis generalizada, lo que
ha conllevado a la pérdida de empleos por el cierre de empresas, la cancelación de clases presenciales
en colegios y universidades y la modificación de la forma en que trabajamos. Ahora se prioriza el
teletrabajo, ya que es una medida que contribuye a reducir los casos de contagio, o en términos de lo
afirmado por los expertos a “ganar tiempo”, que les ayude a las autoridades a prepararse mejor.

Desde el 31 de diciembre de 2019, cuando médicos chinos, en la ciudad Wuhan (provincia de Hubei)
informaron sobre la existencia de casos positivos de COVID-19 en sus habitantes, anticipaban lo que
ahora ocurre en el mundo, que es combatir a ciegas con un tipo de virus desconocido que ataca de
manera exponencial al cuerpo humano, el cual ingresa por las vías respiratorias y tan solo se necesita
tener contacto con una persona contagiada para que este de forma invisible y fácil multiplique su ARN,
en la mayoría de los cuerpos que le sea posible.

El virus al ser una cepa desconocida ataca al cuerpo humano de manera agresiva en ciertos casos,
ocasionando la muerte, sumado a que no existe una cura conlleva a que la población mundial esté en
riesgo. Con corte al 25 de octubre de 2020 en el mundo se presentan 42.776.017 de contagios, de las
cuales 28.829.973 se han recuperado, pero han muerto 1.151.397 (Jhons Hopkins, 2020).

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 Lo anterior no es una cifra menor, ya que como se expuso, el virus ataca de manera exponencial, lo
cual llegaría si no se tomaran las medidas de control sanitaria, según datos suministrados por el
profesor y epidemiólogo de la Universidad de Harvard Marc Lipsitch afectaría al 70% de la
población mundial, ocasionando millones de muertes y llevando a la profundización de una crisis
social, política y económica sin precedentes.

En este contexto, los gobernantes del mundo han tenido que actuar basados por una parte en la recop-
ilación de datos de los países que ya han sido atacados por el virus, y por otra en el ensayo y error,
ya que las condiciones como se propaga pueden mutar y no siempre responde a modelos epidemi-
ológicos estandarizados.

Dado que ningún Estado se encontraba preparado para afrontar esta situación se ha tenido que recur-
rir a medidas que de forma inmediata mitiguen las consecuencias de esta pandemia sobre la
población. Entre estas, la contratación directa por urgencia manifiesta utilizada por algunas
entidades públicas colombianas, para el suministro de bienes, la prestación de servicios o la
ejecución de obras de manera inmediata, con el objetivo de prevenir, contener y mitigar los efectos
de la Pandemia del coronavirus COVID-19. Así como para realizar las labores necesarias para opti-
mizar el flujo de los recursos al interior del sistema de salud, (DNP, 2020).El uso de esta modalidad
de contratación contemplada como una excepción permite a las entidades públicas adquirir los
bienes y servicios requeridos de forma inmediata y de esta manera atender las necesidades de la
población.

Sin embargo, la forma como se adelanta esta modalidad puede conllevar a que se presenten riesgos
de corrupción en el cual se ven comprometidos los recursos públicos. En este sentido, se pronunció
la Contraloría General de la República frente a la ejecución de los recursos para atender la pandemia,
la cual señaló: “Se evidenció que se han comprado kits de mercados con precios superiores en com-
paración con los de las grandes superficies. También se ha visto que se están entregando mercados
con fines políticos a población no vulnerable o que no se ha visto afectada por la pandemia. También
se han visto contratos para ayudas humanitarias con empresas cuyo objeto social es la organización
de eventos, es decir, que no tienen experiencia en el tema”. (Eltiempo.com, 2020).

Lo anterior, sumado a los presuntos sobrecostos en la compra de alimentos para la población que a
causa del aislamiento obligatorio decretado en el país se vieron afectados. Al respecto el ente de
control señaló: “Se han encontrado costos elevados en alimentos que componen kits de mercado, en
elementos de protección sanitaria para la emergencia sanitaria, en elementos médicos, así como
especulación de precios, y costos altos en infraestructura tecnológica para atender la emergencia.
Esto se evidenció en un contrato en Sincelejo. Mientras el costo de un kit de alimentos, según la veri-
ficación de costo de mercado es de 118.023 pesos, en el contrato aparece un previo por 150.000
pesos. Así, la Contraloría advierte que, al multiplicar el valor del sobrecosto (31.977 pesos) por los
13.333 kits contratados, el presunto sobrecosto sería en total de 426 millones de pesos”, (Eltiem-
po.com, 2020).

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Esto resume la realidad de lo que estaba ocurriendo en el país en el marco de la pandemia y por lo
cual era urgente y necesaria la intervención del Gobierno Nacional con el fin de evitar la pérdida
de recursos públicos, teniendo en cuenta que la contratación estatal constituye el 15% del Producto
Interno Bruto del país en un mercado monopsonio donde la economía colombiana requiere la
constante la constante de ejecución del gasto público (MinSalud, 2020).

“Ante esta situación, la Procuraduría General y la Contraloría le recomendaron al Gobierno que

busque que las compras se hagan centralizadas o que se contrate conjuntamente con las entidades
territoriales los insumos prioritarios para prevenir y contener el contagio de COVID-19. Con estos
mecanismos, indicaron las entidades, se podrán agrupar necesidades comunes de alcaldías y gober-
naciones, y comprar de forma conjunta lo que se necesita para combatir la pandemia. También
serviría para coordinar y revisar las directrices sobre la calidad de lo que se compra y su oportuni-
dad, en medio de la emergencia que se declaró por el coronavirus”. (Eltiempo.com, 2020)

Sumado a que la escasez de los bienes y/o servicios necesarios requieren procedimientos rápidos o
inmediatos que habiliten su adquisición para proteger los derechos a la salud y la vida de los colom-
bianos, razón por la cual era necesario diseñar un modelo de contratación a nivel nacional de que
coadyuvara a mitigar la pandemia (MinSalud, 2020).

En este sentido, la forma como se hace frente a la pandemia es muy importante, debido a que desde
que inició su propagación en el continente asiático hasta Latinoamérica, la curva de contagios en la
población es ascendente y en algunos casos si no es atendida en debida forma puede conllevar a un
descontrol de la enfermedad y se presenten de manera diaria un número considerable de muertes,
como ejemplo lo ocurrido en Estados Unidos el pasado 5 de mayo de 2020, el cual informó al
mundo el deceso de 2.333 ciudadanos por esta pandemia en un día (AFP, 2020), o el registro del 21
de mayo de 2020 en Brasil que lo ubica con más de 1.000 muertes (Expansión, 2020).

La manera efectiva de control, erradicación y normalización de las actividades aún es incierta y

solo se actúa bajo parámetros de control de aglomeraciones y medidas sanitarias. La reactivación
de la economía en el mundo se está dando de manera gradual y dependerá de las medidas tomadas
y la evolución del índice de reproducción (R0) del virus.

Narración del caso:

A lo largo del proceso de indagación en las fuentes primarias y secundarias se logró identificar los
escenarios comunes que marcaron el desarrollo del caso. Cada uno de estos momentos claves se
indican en el presente documento a través de 4 hitos que abarcan el contexto y las decisiones a
tomar por parte de la Subdirección de Negocios de Colombia Compra Eficiente.

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 Hito No.1 ¿Qué herramienta diseñar? Retos y consecuencias
El Gobierno Nacional declara la emergencia sanitaria y la emergencia económica, social y ecológi-
ca en el territorio nacional, a través de la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020 y el Decreto
417 del 17 de marzo de 2020, con el objeto de prevenir y controlar la propagación del virus y miti-
gar sus efectos en el todo el país.

Por lo tanto y teniendo en cuenta lo anterior, CCE fue llamado para apoyar la redacción del borra-
dor de un decreto presidencial, cuyo objeto estuviera orientado a “la adopción de las medidas de
urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19” y de esta forma establecer un mecanismo
que le restara el protagonismo a la contratación directa en el país a través de la urgencia manifiesta.

Sin embargo, este mecanismo podría utilizarse para otros fines diferentes a los naturalmente previs-
tos, lo cual se evidenció en los medios de comunicación ante los presuntos actos de corrupción
dados en el país por la compra de bienes y servicios a costos con precios elevados, justificados en
la mitigación de la pandemia,(Portafolio, 2020 a).

En materia de contratación estatal era necesario adoptar algunas medidas, con la finalidad de preve-
nir la propagación de la pandemia, así como permitir que las autoridades administrativas, y en espe-
cial CCE como actor principal y agente rector, adelantara procedimientos de contratación ágiles y
expeditos, ante la urgencia en adquirir bienes, obras o servicios para contener la expansión del
virus, toda vez que las modalidades de selección actuales previstas en la normativa de la contratac-
ión pública vigente, están estructuradas bajo procesos de selección más extensos y complejos.

En este sentido, se pronunció CCE en la redacción de los estudios previos del IAD COVID 19, en
torno a que las entidades públicas durante la emergencia adelantaban procesos de contratación
abreviados para adquirir los mismos bienes o servicios, en cantidades limitadas, calidad incierta y
precios de escasez, lo cual genera una carga administrativa innecesaria, eleva los precios y
disminuye la calidad de los bienes, (CCE, 2020a)

La Subdirección de Negocios de CCE, a pesar de no contar con un modelo de operación definido

y ante la asimetría de información y especulación de precios, sumado a la necesidad de intervenir
de forma urgente el sistema de compra pública, emprendió un proceso de análisis que partió de la
necesidad de estudiar y revisar en un corto tiempo ¿Qué herramienta, directriz, modelo, o proceso
se debía crear e implementar que respondiera de manera oportuna y pertinente con la situación
presentada?, en razón a que no se contaba con antecedentes que respaldaran la ejecución de una y
otra alternativa, situación que conllevaría sino fuese exitosa a generar problemas a nivel
institucional (Subdirección de Negocios CCE, 2020a)

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A su vez este proceso debía desarrollarse de manera rápida, teniendo en cuenta que, el estado de
emergencia había sido decretado inicialmente por 30 días, y no se tenía la certeza de su ampliación,
pero los casos de contagio por el virus COVID-19 aumentaban considerablemente día tras día en el
país y se agudizaban la adquisición de los elementos de protección personal e insumos médicos.
Además, se debía realizar un análisis jurídico para establecer si era viable establecer un modelo a
través de la modalidad de contratación directa en el marco de las competencias del Gobierno
Nacional, (Subdirección de Negocios CCE, 2020a)

De este modo, en la Subdirección de Negocios de CCE inician las extensas y arduas jornadas de
laborales de trabajo. En un primer momento, las reuniones comienzan con la configuración del
negocio y son llevadas a cabo entre con los gestores y el Subdirector de Negocios vía Teams desde
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sus casas, puesto que se encontraba vigente la medida del Aislamiento Preventivo Obligatorio
decretada por Gobierno Nacional, lo cual hacía que fuera más compleja y estresante la articulación
y toma de decisiones.

Se aplicó la metodología design thinking, la cual consiste en generar ideas innovadoras que centran
su eficacia en entender y dar solución a las necesidades reales de los usuarios, adicionalmente se
realizó una minuciosa comparación de los actuales Acuerdos Marco de Precios AMP e IAD, para
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determinar cuál podía tener una estructura similar a la requerida en estos momentos y que actores
eran fundamentales en su construcción, (Subdirección de Negocios CCE, 2020a).

En un segundo momento se convoca a todo el equipo de la Subdirección de Negocios conformando

grupos de trabajo con sus respectivos líderes, los cuales tenían varios focos y puntos de trabajo para
realizar actividades de manera paralela, solucionando los problemas presentados, agrupándolos y
avanzando sobre los mismos. Lo anterior sin contar, que se debían dejar de lado todas las metas que
se tenían trazadas para este año con el fin de estructurar y poner en operación un modelo que atend-
iera la emergencia. Situación que era riesgosa para el Subdirector dado que no podía dejar a un lado
sus compromisos institucionales por un tiempo no tan extenso. El hacerlo le generaría retraso en
los compromisos laborales acordados con la Dirección General (Subdirección de Negocios CCE,
2020 b)

1
De acuerdo con la Resolución No. 1635 de 2018-Manual de funciones y competencias de CCE, son los encargados de promover,
diseñar, estructurar, negociar, supervisar, administrar y hacer seguimiento a los Acuerdos Marco y otros instrumentos de agregación
de demanda.
2
Los Acuerdos o Convenios Marco de Precios son una herramienta para que el Estado agregue demanda, coordine y optimice el
valor de las compras de bienes, obras o servicios de las Entidades Estatales para: (i) Producir economías de escala
(ii) Incrementar el poder de negociación del Estado; y (iii) Compartir costos y conocimiento entre las diferentes agencias o departa-
mentos del Estado.

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 En paralelo, se llevaron a cabo algunas mesas técnicas con Presidencia de la República, lideradas
por la gerencia del COVID, con el fin de acopiar información relacionada con la adquisición de
bienes y servicios tales como respiradores y pruebas para la detección de virus. A su vez, se efectu-
aron mesas de trabajo con INVIMA, Ministerio de Salud y la Unidad para la Gestión del Riesgo de
Desastres, para atender la contención y generación de respuestas macro de gobierno y la determi-
nación de los requisitos que debían cumplir estos bienes y servicios.

En principio no había una línea concreta en las mesas, fue bastante complejo toda vez que, no se
contaba con un precedente de esta naturaleza, existían riesgos legales, y no se conocían las carac-
terísticas técnicas especiales con las que debían contar los bienes y servicios para atender la emer-
gencia. Se tomaban algunas decisiones basadas en lo que se conocía al momento y luego eran cam-
biadas, lo que generó reprocesos en las actividades que ya se habían iniciado, sumado a esto estaba
la presión para armonizar y llegar a la toma de alguna decisión. No tener una ruta clara generaba
mucha incertidumbre, (Subdirección de Negocios CCE, 2020 b).

En un punto la situación fue de total confusión, ambigüedad y stress al saber que sólo se contaba
con una oportunidad para coordinar la compra de elementos que ayudaran a mitigar el impacto
presentado por el nuevo coronavirus COVID-19, por lo cual después de varias alternativas analiza-
das, se empezó a discutir por primera vez la posibilidad de construir un IAD que no tuviera las
particularidades de un Acuerdo Marco de Precios, proceso que se adelanta mediante licitación
pública, toda vez que esta herramienta, contaba con un cronograma mucho más amplio en su
estructuración y en la selección de proveedores, en promedio 6 meses.

Sin embargo, la anterior alternativa no estaba del todo sustentada, en razón a que no se sabía de qué
forma iba a responder el mercado al momento de adelantar el proceso de convocatoria y si las
entidades públicas, otro actor relevante en este proceso, se volcaban de manera inmediata a su
utilización. Por lo cual se podía llegar a pensar que si fracasaba este modelo la continuidad del
subdirector en su puesto de trabajo podía verse amenazada.

No obstante, tomaron como punto de partida la construcción de un IAD, ya que podían intervenir
el Sistema de Compra Pública logrando si era exitoso, crear economías de escala y aumentar el
poder de negociación del Estado, y obtener mayor valor por dinero en la adquisición de artículos
de atención a la pandemia COVID-19 al incrementar la eficiencia en los procesos de cada Entidad
Compradora ante la demanda que se presentaba frente a la adquisición de insumos de protección
personal y elementos médicos.

Por lo tanto, la primera decisión a la que se enfrentó el Subdirector de Negocios de Colombia

compra eficiente fue, ¿Cómo se podía establecer un IAD rápido pero que garantizara calidad y
pluralidad de oferentes?

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En las discusiones adelantadas por el equipo de trabajo de la Subdirección de Negocios de CCE, se
encontró la necesidad de desarrollar el proceso de estructuración de este nuevo IAD a la inversa de
un AMP, esto es, no establecer un catálogo de bienes y servicios y ponerlo a disposición de los
proveedores, si no acudir primero al mercado para determinar que bienes y precios estaban ofreci-
endo y después construir los catálogos, teniendo en cuenta además las características técnicas de
los mismos en razón a lo requerido por las autoridades sanitarias, (Subdirección de Negocios CCE,
2020a).

Adicionalmente, dada la incertidumbre que existía en el mercado y la dificultad con las disposi-
ciones técnicas proferidas por el Ministerio de Salud y Protección Social y el INVIMA, en cuanto
si era permitida o no la posibilidad de abrir el espacio para que las empresas que no estuvieran dedi-
cadas a la venta de insumos de protección personal y elementos médicos se pudiesen vincular al
IAD, implicaba un reto enorme, dado que podría ocurrir que no se lograra consolidar la oferta en
un amplio grupo de proveedores que estuvieran en la capacidad de realizar entregas en todo el país
y sería un error vincular a las entidades públicas a comprar por una herramienta que no fuera capaz
de responder a estas demandas.

Por consiguiente, la Subdirección de Negocios, tomó como referencia técnica el IAD que ya estaba
en funcionamiento para la adquisición de Software por catálogo, dado se había configurado bajo
una causal de contratación directa que podía servir de referente, el cual tiene unos requisitos de
acceso muy sencillos de cumplir, sumado a que presenta una ventana de oportunidad para los
proveedores al permitir la actualización de los mismos cada 2 meses, en los diferentes catálogos de
bienes ofrecidos a las Entidades.

Lo anterior, teniendo en cuenta que lo fundamental para definir la estructura y operación del instru-
mento de Agregación de Demanda, es la identificación de las necesidades requeridas por parte de
los proveedores y las entidades compradoras. De esta forma era posible planear su, funcionamien-
to, y proyectar posibles fallas.

A su vez este Instrumento para atender la emergencia debía garantizar tres cosas fundamentales:
calidad, menor valor y stock disponible, toda vez que se podía presentar el escenario en el que la
Entidad seleccionaba un elemento de menor valor, pero el proveedor podría no contar con stock
suficiente, por lo que se diseñó un simulador que respondiera esas tres condiciones y en esa medida
se lograra sacar el primer catálogo hacia el mes de abril, (Subdirección de Negocios CCE, 2020a)

Es importante señalar que sólo durante la implementación del IAD COVID-19, se reflejaría la
necesidad de realizar ajustes por la dinámica e incertidumbre que generaba a pandemia.

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 Hito No. 2 Proceso de socialización y convocatoria.
Teniendo en cuenta las facultades otorgadas por medio del Decreto 440 de 2020, el equipo técnico
de la Subdirección de Negocios de CCE, basados en la posibilidad de vincular de manera directa a
los proveedores y así restar tiempo a la implementación del IAD, realizó una convocatoria en la
página web de CCE y por redes sociales, con un formulario de registro. De esta manera el empre-
sariado colombiano informara que tipo de bienes estaban ofreciéndole a las entidades públicas con
ocasión a la pandemia.

Esta convocatoria fue de gran recibo y se recogieron alrededor de 1.500 postulaciones en 5 días,
(El Nuevo Siglo, 2020), convirtiéndose en un nuevo reto ya que estos interesados vendían bienes y
servicios que no estaban incluidos dentro de los catálogos de bienes inicialmente planteados, y que
no se encontraban muy vinculados con ocasión a la emergencia. Por lo cual se determinó configurar
un catálogo de manera más precisa y más reducida, toda vez que la Subdirección de Negocios no
contaba con un equipo técnico que evaluara la pertinencia de estos bienes y del cumplimiento de
las especificaciones técnicas requeridas que no estaban inicialmente pensados, por lo que esta posi-
bilidad podría convertirse en un riesgo.

Una vez definido lo anterior, estas postulaciones fueron verificadas, clasificadas y categorizadas,
generándose los dos primeros catálogos, los cuales fueron el de aseo y elementos de protección
personal en adelante EPP. La construcción del catálogo de aseo fue más sencillo porque ya se tenía
la experiencia en la adquisición de los bienes y servicios de los AMP de aseo y cafetería que se
había implementado desde enero de la presente vigencia aprovechándose esa curva de aprendizaje,
y fue el primer catálogo puesto a disposición de las Entidades, dos semanas después de la expe-
dición del Decreto 440 de 2020, (Subdirección de Negocios CCE, 2020a)

Es de tener en cuenta que, para realizar todas las múltiples actividades, se requirieron las 35 perso-
nas que en ese momento hacían parte de la Subdirección de Negocios. Las mismas tuvieron que
volcar y concentrar su trabajo en la construcción del instrumento, asumiendo como reto trabajar
desde sus casas con el apoyo de la herramienta Teams, ya que el asilamiento obligatorio se había
prorrogado nuevamente.

Así pues y tenido en cuenta que las actividades y las dificultades presentadas cada día aumentaban,
se vieron en la necesidad que solicitar apoyo de talento humano adicional de las demás subdirec-
ciones tales como la Subdirección de Contratación y la Secretaria General.

Lo anterior con el fin de simplificar la captura, categorización y calificación de la información, toda

vez que se requería tabular, generar bases datos y catálogos, recibo y envió de documentos por
parte de los proveedores, acompañamiento telefónico para subsanar los requisitos necesarios para
habilitarse en el Instrumento, verificación y cumplimiento de los requisitos técnicos que justamente

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había expedido el INVIMA unos días atrás a través de la Resolución 666 de 2020 frente a la comer-
cialización y distribución de tapabocas, (Subdirección de Negocios CCE, 2020a)

Tal fue el punto, que un grupo de la Secretaría General y otro grupo de la Subdirección de Negocios
se convirtió en un call center (costumer service) brindando asistencia técnica única y exclusiva-
mente al Instrumento, ya que no se llevó la atención como normalmente se hace a una mesa de
ayuda de CCE, sino que se atendieron directamente los requerimientos y dudas de las Entidades y
proveedores, para que fueran resueltas de una manera más rápida y eficiente.

Un apoyo fundamental fue el prestado por la Subdirección de Desarrollo Tecnológico, quien fue la
encargada de la convocatoria pública en la página web, generar el formulario de inscripción, y la
base de datos desde el punto de vista técnico, para empezar la construcción del simulador del
primer catálogo en la tienda virtual del estado colombiano, prácticamente toda la entidad estuvo en
función del instrumento por estas 3 semanas, (Subdirección de Negocios CCE, 2020a)

Sin embargo, aún no se tenían definidas las herramientas técnicas como los simuladores, en razón
a que parte de las proveedores no cumplían con las condiciones solicitadas y otras no tenían los
permisos técnicos requeridos, lo cual complicaba el lanzamiento de esta alternativa.

Esta situación fue subsanándose con apoyo del Ministerio de Salud e INVIMA, los cuales desde su
experiencia técnica revisaban los requisitos solicitados a los oferentes, con el fin de lograr adecuar
las necesidades con la situación real del mercado y de esta manera poder avanzar en la consoli-
dación del IAD COVID-19. Dada la dinámica de la situación y ante las dudas de los requerimientos
técnicos para algunos elementos, el INVIMA emitía directrices y alertas tempranas en algunos
elementos que tuvieron que ser cambiados, cuando se evidenciaban que los mismos no cumplían
con los requisitos sanitarios, pero que habían sido aprobados inicialmente con la apertura que había
3
hecho el INVIMA para alguno elementos declarados vitales no disponibles, lo cual generó
reprocesos en la habilitación de los proveedores. (Subdirección de Negocios CCE, 2020 b)

No obstante, aun teniendo como apoyo el Decreto 440 de 2020, no existía garantía de que la imple-
mentación de un IAD, fuera un éxito o permitiera lograr los objetivos planteados al inicio de estruc-
turación, en razón a que aún quedaban pendientes preguntas tales como ¿De qué manera es posible
incidir en la especulación de precios? ¿Qué otros catálogos de bienes es posible incluir en este
IAD? ¿Qué alternativa tiene la Subdirección de Negocios de CCE, si al implementar el IAD, este
fracasa?

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Esto significa que no requieren registro sanitario y en su lugar el Invima autorizará temporalmente la importación y/o fabricación
de estos elementos, cumpliendo con unos requisitos sanitarios mínimos que garanticen su seguridad.

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 Por lo cual, en aras de prevenir o mitigar las posibles consecuencias negativas y poder así tomar la
decisión de ejecutar el IAD para el uso masivo de todas las entidades públicas, la Subdirección de
Negocios de CCE, apostó como soporte técnico en el diseño de un modelo matemático que permiti-
era establecer los precios techo y base para los elementos incluidos en los catálogos y de esta forma
crear confianza para la adquisición de estos bienes. Sin embargo, dada la imprevisibilidad, esta no
podía ser señalada como la mejor decisión, todo dependía de la aceptación y funcionamiento de la
herramienta.

Hito No. 3 consolidación de los precios de referencia

La Subdirección de Negocios en aras de cumplir de forma efectiva lo establecido en el Decreto 440
de 2020, antes de diseñar e implementar un IAD debía prever que el mismo, podía ser una herrami-
enta de apoyo de contención del virus en el país y por otra parte coadyuvar a eliminar las malas
prácticas en la contratación que se venían presentando por parte de algunas entidades públicas, lo
cual fue alertado por los entes de control, sumado a que esta situación era de gran preocupación
para el gobierno nacional.

En este sentido, a raíz de las múltiples reuniones entre los profesionales de la Subdirección de
Negocios y basados en la experiencia adquirida en el diseño e implementación de los Acuerdos
Marco hasta ahora lanzados por CCE, lograron identificar dadas las dinámicas de mercado y la
crisis sanitaria, un modelo que les permitiría realizar un seguimiento efectivo a los precios de mer-
cado y así establecer de manera objetiva unos costos de referencia, para los cuales los proveedores
debían acatar si deseaban vender a través de los catálogos de bienes y servicios que se tenían ya
planeados.

El modelo nace entonces con la lógica de mantener actualizado los precios de los bienes y servicios
contenidos en los catálogos. Así las cosas, los proveedores de manera semanal debían remitir a
CCE, los valores de su estructura de costos para cada ítem ofrecido. Sin embargo, CCE, a través de
Subdirección de Estudios de Mercado y Abastecimiento Estratégico (SEMAE) y la Subdirección
de Negocios debían cruzar estos datos con los registros obtenidos de manera previa como resultado
de las compras realizadas una semana antes por las entidades públicas, esta tarea al inicio se pensó
como desgastante pero necesaria, ya que la especulación y los sobrecostos estaban al orden del día.

“Esta información es muy pertinente pues las fuentes de los datos son (i) las transacciones en
SECOP, (ii) las transacciones en la tienda virtual, (iii) la información que el DANE publica acerca
de los precios de los elementos esenciales para la emergencia con base en encuestas y (iv) la infor-
mación relacionada con los precios de los bienes, obtenida a través de la búsqueda de bienes simi-
lares en tiendas virtuales y otras fuentes de información basadas en el mercado”, (Subdirección de
Negocios CCE, 2020a)

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La idea era establecer un precio base y un precio techo, resultado de la desviación y la mediana de
los valores que arrojaban las compras realizadas una semana antes por las entidades públicas. Esta
medida permitió que los proveedores ofrecieran costos competitivos y la posibilidad de no ofrecer
o no poderlo hacer en la semana en la cual se presentaba la actualización, sin penalidades algunas.

Aunado a lo anterior, la Subdirección de Negocios debía atender las alertas de los entes de control
frente a los sobrecostos y no podía permitir que a través de su modelo y menos en el marco de un
IAD, se promoviera este tipo de irregularidades, (Subdirección de Negocios CCE, 2020a)

Esta labor de contrastar semana a semana los valores ofrecidos por los proveedores frente a los
precios del mercado le generaban seguridad al equipo de la Subdirección, ya que les permitirá
organizar los precios de los proveedores y mitigar los sobrecostos que se estaban presentando, lo
cual afectaba los recursos públicos. Lo anterior, ya que la idea del modelo era que si un proveedor
ofrecía por encima del precio de referencia este era exceptuado y no le era posible vender a través
esta herramienta.

Sin embargo, la idea al principio en la teoría era la adecuada, pero al momento de empezar a migrar
todo este diseño a los formatos de Excel y así ponerlos a disposición de las entidades públicas no
fue sencillo, ya que se debía lograr que estos archivos cruzaran los precios de referencia determina-
dos por CCE, contra los enviados por los proveedores, lo cual debía arrojar dependiendo la simu-
lación de la compra el proveedor con el menor valor y el stock disponible. Esta labor después de
múltiples pruebas fue subsanadas con apoyo de la SEMAE, (Subdirección de Negocios de CCE,
2020c)

Si bien los Instrumentos de Agregación de Demanda y los Acuerdos Marco no son herramientas
jurídicas orientadas para la regulación de los precios de mercado, CCE, se requería como aporte al
modelo para impactar la especulación, el desorden y el acaparamiento, debido a que a través de este
IAD entraba a agregar demanda el Estado como jugador principal. Situación que permitiría ofrecer
a las Entidades estatales el acceso a los bienes bajo unas reglas de juego en la que primara el pago
a precios justos, (Subdirección de Negocios de CCE, 2020c).

Hito No. 4 Flexibilizar el IAD y responder a la dinámica de la

pandemia
La Subdirección de Negocios durante aquellos días de estrés e incertidumbre tenía que asumir otro
reto que sumado a la operación del modelo de precios de referencia conllevaba una labor de análisis
y estudio. Debido a que el comportamiento de la pandemia según las autoridades era desconocido,
así como su duración, por lo cual el equipo tenía que pensar más allá de operar con los 5 catálogos
que estaban diseñando e ir pensando en incorporar otros dadas las demandas que se presentada día
a día para la atención de la emergencia.

13
 “Este caso era algo que nunca antes la Subdirección se había afrontado, ya que salir a buscar
proveedores a fin de atender una demanda que era incierta complejizaba más la labor de un estudio
de mercado y construcción de fichas o términos de referencia” (Subdirección de Negocios CCE,
2020 b)

Por lo tanto, una vez fue declarada la emergencia sanitaria a causa del coronavirus en el país, una de
las medidas de las autoridades fue el confinamiento obligatorio, que conllevó a que se restringieran
las ventas y la informalidad. Esta situación desató a nivel nacional que la población vulnerable solici-
tara ayuda, debido a que no podían en algunos casos atender sus necesidades básicas de alimentación.

Situación que desde el equipo de la Subdirección empezó a tomar en cuenta, con el fin de pensar
en la incorporación de necesidades ya no relacionadas con la protección personal de la población,
sino dirigida a la seguridad alimentaria, para que a su vez que fuera un apoyo y un ahorro para las
entidades territoriales que a la fecha venían atendiendo esta necesidad por medio de la urgencia
manifiesta.

1. Nudo del caso:

El Subdirector de Negocios de Colombia Compra eficiente al ser el responsable de adelantar una
alternativa de solución en el marco de la pandemia que impacte el sistema de compra pública y
reduzca los riesgos de corrupción en las entidades públicas, tuvo en cuenta las siguientes preguntas:

• ¿Qué medida o qué acciones se deben tomar para atender la emergencia en materia de com-
pras públicas? ¿O sería una alternativa no hacer nada?
• ¿Podía el subdirector quedarse en su status quo y continuar con sus metas anuales?
• ¿El equipo está en la capacidad de responder de manera oportuna en la estructuración y
puesta en funcionamiento de alguna medida?
• ¿De qué manera es posible incidir en la especulación de precios?
• ¿Qué alternativa tiene la Subdirección de negocios de CCE, si al implementar el IAD, este
fracasa?

2. Notas de docencia:
2.1 Resumen:
El presente estudio de caso tendrá como objeto documentar el proceso desde la planeación, estruc-
turación e implementación del IAD COVID-19, lo cual permitirá conocer la utilidad de esta

14
herramienta y los beneficios asociados al proceso de compra pública, construyendo un nuevo enfo-
que de gasto orientado a resultados, a través del análisis de documentos y entrevistas, acompañado
de los actores más relevantes entre los cuales se destacan la Subdirección de Negocios, la
ciudadanía, los proveedores, los productores, y las entidades compradoras.

Lo anterior teniendo en cuenta la grave calamidad pública que afecta nuestro país a causa del virus
COVID-19, lo que conllevo al Gobierno a declarar el estado de emergencia económica, social y
ecológica en el territorio Nacional. En consecuencia, permite la adopción de mecanismos de
contratación directa para que la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra
Eficiente (CCE), diseñe y ponga en marcha el IAD COVID-19, el cual tiene como finalidad la
adquisición de artículos de atención médica, ya que se identificó que las entidades públicas adelant-
aban procesos de contratación abreviados para adquirir los mismos bienes o servicios, en canti-
dades limitadas, calidad incierta y precios de escasez, lo cual genera una carga administrativa
innecesaria, eleva los precios y disminuye la calidad de los bienes, (CCE, 2020a)

Por ello, y dado el contexto de emergencia, la Subdirección de Negocios de CCE debió tomar una
decisión inmediata y orientar todos sus recursos humanos y logísticos en pro de la estructuración e
implementación de una herramienta que, por una parte, contribuyera a la mitigación de las conse-
cuencias de la pandemia y por otra lograra crear una economía de escala que impactaría en el
control de precios sobre los elementos ofrecidos en los catálogos del IAD.

Por lo tanto y de acuerdo con lo expuesto, a través del caso de estudio, el estudiante deberá analizar
cual deberá ser la toma de decisión del gerente público en momentos coyunturales como el que
afronta nuestro país a causa del COVID-19, para adelantar procedimientos de contratación ágiles y
expeditos, ante la urgencia en adquirir bienes, obras o servicios para contener la expansión del virus
y generar una mejora en los tiempos de la contratación y un ahorro de recursos públicos en la adqui-
sición de bienes y servicios para el Estado Colombiano.

2.2 Nudo de decisión del caso:

El Subdirector de Negocios de Colombia Compra Eficiente-CCE se encuentra en un dilema frente
a implementar un modelo de operación de agregación de demanda en un contexto de emergencia
sanitaria, diseñar otro tipo de herramienta que no vincule de forma directa a la Entidad y afecte sus
metas institucionales o no hacer nada.

Lo anterior, dado que adelantar esta gestión en tan poco tiempo sería arriesgado y expondría a la
Entidad si este no cumpliera los objetivos planteados, en cambio sí se concentraban en establecer
y divulgar lineamientos, guías, procesos o procedimientos de contratación para la adquisición
debienes y servicios orientados a la mitigación del COVID-19 y de esta manera apoyar a los orde-

15
 nadores del gasto a reducir y/o evitar las consecuencias de tipo penal, disciplinario y fiscal, o quizás
no adelantar ninguna acción y continuar con el cumplimiento de sus metas, sería para la Subdirec-
ción de Negocios una alternativa que no conllevaría una mayor intervención, lo que resultaría
quizás ser un beneficio.

Realizar algunas de estas medidas evitarían posponer el diseño de otro tipo de Instrumentos de
Agregación de Demanda que están planeados para ser adjudicados durante la vigencia. Sin embar-
go, se preguntaría el Subdirector de Negocios ¿Estamos preparados para ambas alternativas?

Sin embargo, el contexto no es alentador ya que las entidades públicas en el marco de la pandemia
adelantaban procesos de contratación abreviados para adquirir los mismos bienes o servicios, en
cantidades limitadas, calidad incierta y precios de escasez, lo cual genera una carga administrativa
innecesaria, eleva los precios y disminuye la calidad de los bienes, (CCE, 2020a)

Por lo cual en materia de contratación estatal era necesario adoptar algunas medidas, con la finalidad
de prevenir la propagación de la pandemia, entre otras permitir que las autoridades administrativas,
y en especial CCE como actor principal, adelantara procedimientos de contratación ágiles y expe-
ditos, ante la urgencia en adquirir bienes, obras o servicios para contener la expansión del virus o
haciendo uso de sus facultades emitir un portafolio de lineamientos y directrices que por un lado
fuera de consulta obligada para los ordenadores de gasto y a su vez una hoja de ruta para los entes
de control al momento de realizar su deber constitucional.

La decisión a tomar debía contribuir por una parte a mitigar las consecuencias del COVID-19 y por
otra atender los principios de la contratación estatal en pro de la protección de los recursos públi-
cos, ¿Cuál sería la mejor opción?, ¿Exponerse y aplazar las metas o emitir guías de contratación o
no hacer nada? Diseñar el IAD daría reconocimiento y posición a la Entidad solo si salían bien las
cosas, en cambio la segunda y la tercera no haría cambiar la situación de la Entidad frente a sus
retos del año. En pocas palabras ¿Es justificado sacrificar la implementación de varios IAD por el
diseño de uno solo?

Esta pregunta se sumaba a otras que dada la incertidumbre no apoyaba la idea de adelantar un IAD
en las condiciones de emergencia sanitaria por la cual atravesada el país, entre las cuales podemos
encontrar ¿De qué manera es posible incidir en la especulación de precios? ¿Qué otros catálogos de
bienes es posible incluir en este IAD? ¿Qué alternativa tiene la Subdirección de Negocios de CCE,
si al implementar el IAD, este fracasa?

Sin embargo, las arduas discusiones técnicas, jurídicas y personales sostenidas entre el Subdirector
de Negocios su equipo y consigo mismo unido a la convicción de tener la capacidad institucional
de impactar a través del poder de negociación del Estado y la creación de agregación demanda, lo
hizo tomar una decisión que, aunque arriesgada sentía que era capaz de soportar y manejar (Subdi-
rección de Negocios CCE, 2020a)

16
La decisión fue diseñar e implementar para el servicio de las entidades públicas colombianas un
Instrumento de Agregación de Demanda en un tiempo récord, que fuera la herramienta por la cual
se atendieran las preocupaciones del gobierno nacional frente a la ejecución de los recursos públi-
cos en el marco de la pandemia, con el objetivo de blindar los procesos de contratación de hechos
de corrupción y lograr eficiencia y economía en la adquisición de estos elementos.

No obstante, en aras de prevenir o mitigar las posibles consecuencias negativas que conllevaría la
ejecución del IAD para el uso masivo de todas las entidades públicas, la Subdirección de Negocios
de CCE, apostó como soporte técnico en el diseño de un modelo matemático que permitiera esta-
blecer los precios techo y base para los elementos incluidos en los catálogos y de esta forma crear
confianza para la adquisición de estos bienes, aunado a la posibilidad de la actualización de los
precios de referencia de manera semanal y la incorporación de nuevos catálogos al IAD.

2.3 Temas Clave:

• Contexto institucional y análisis organizacional
• Sistema de Compra Pública
• Gestión de la Contratación Pública
• Gobernanza colaborativa entre los sectores del Gobierno
• Gestión Pública orientada a resultados
• Habilidades para el gerente publico
• Análisis económico para la toma de decisiones
• Innovación y nuevas tendencias en gestión pública.
• Planeación Estratégica
• COVID-19

2.4 Recolección de Información:

Los datos para este caso de estudio se recolectaron entre los meses de junio y octubre de 2020 y sus
fuentes de información fueron de tipo primaria y secundaria. Se utilizó la metodología de entrevista
semiestructurada y consulta de medios de comunicación que cubrían los acontecimientos en el
marco de la pandemia.

2.4.1 Fuentes primarias

• Andrés Ricardo Mancipe González -Subdirector de Negocios de Colombia Compra Eficiente
• Óscar Hernando Sánchez Castillo-Gestor Código T1 grado 15 de la planta de personal de CCE
• César Vargas Molina- Proveedor vinculado al IAD-COVID-19
• Juan Pablo Beltrán O -Proveedor vinculado al IAD-COVID-19

17
 • Dulce Nathaly Zambrano Chaparro- Proveedor vinculado al IAD-COVID-19
• Gustavo Mauricio Martínez Perdomo- Secretario General del ICBF- ordenador de gasto
• Camilo Andrés González Miranda- Profesional apoyo ordenador de gasto

2.4.2 Fuentes secundarias

Teniendo en cuenta que el caso se desarrolló en el marco de una crisis sanitaria, se tuvieron en
cuenta, las notas de prensa de los medios de comunicación como El Tiempo y el Espectador,
también las comunicaciones oficiales de los entes de control, como la Contraloría, la Procuraduría
y la Fiscalía. Sumado a lo anterior se tuvo en cuenta la información disponible publicada en las
páginas oficiales de la Presidencia de la República y Colombia Compra Eficiente incluido el portal
de contratación SECOP II.

2.5 Grupos objetivos:

Se recomienda el uso del presente caso de estudio para estudiantes de pregrado y posgrado de
programas de Administración Pública, Derecho Público y Administrativo, Gobierno y Gestión
Pública.

2.5.1 Objetivos de enseñanza

Identificar los retos y dificultades que enfrenta un gerente público en la gestión institucional
en un estado de emergencia económica y social.
Orientar la toma de decisiones públicas basadas en el uso y análisis de los datos.
Evidenciar la brecha entre la información disponible y la requerida para tomar decisiones.

2.5.2 Estrategia de enseñanza del caso

Se sugiere la conformación de grupos de máximo 5 personas y la aplicación de la metodología
PROSITOC siguiendo los siguientes pasos: 1.PRO definición del Problema, 2. SIT Situación
(preparando el escenario), 3. O Opciones y 4 . Cierre. Metodología tomada de A Guide for Writing
Teaching Notes for Decision-Based Cases- HEC-MONTREAL.

Tiempo de la sesión 60 minutos donde el tiempo previsto para la lectura del caso por parte de los
estudiantes es 30 minutos.

18
 Paso Factores clave
Lectura previa del estudio de caso: tiempo estimado 30 minutos

El gerente público en este caso ¿Qué decisión debe tomar?

Los estudiantes que realicen el ejercicio deben asumir cada uno de los
roles de los diferentes actores que hacen parte del mismo:

Definición del 1. Director General de Colombia Compra Eficiente

problema 2. Subdirector de Negocios de Colombia Compra Eficiente
3. Gestor de la Subdirección de Negocios
4. Gerencia del COVID-19- Presidencia de la República
5. Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos
6. Ministerio de Salud y Protección Social
7. Proveedores de insumos médicos y de protección personal
8. Entidades compradoras
9. Entes de control

Aquí se deberá plantear los diferentes escenarios de solución.

Preguntas claves:
¿Por qué es la entidad encargada de resolver la situación?, ¿Cuáles son los
principales actores, interés y motivaciones frente al tema? ¿Qué factores
debía tener en cuenta para la toma de decisiones? ¿Qué herramienta,
directriz, modelo, o proceso se debía crear e implementar que respondiera
Preparando el de manera oportuna y pertinente con la situación presentada? ¿Qué tipo de
escenario beneficios aportaría la implementación de un IAD COVID al sistema de
compra pública de Colombia? ¿Como se podía establecer un IAD rápido
pero que garantizara calidad y pluralidad de oferentes? ¿De qué manera es
posible incidir en la especulación de precios? ¿Qué otros catálogos de
bienes y servicios es posible incluir en este IAD? ¿Qué alternativa tiene la
Subdirección de negocios de CCE, si al implementar el IAD, este fracasa?
¿Qué hubiera hecho diferente?

De acuerdo con la revisión de escenarios de solución y la participación de

Opciones los diferentes actores y su rol como gerente público, los estudiantes deben
considerar:

Riesgos, ventanas de oportunidad, retos y beneficios.

Para el cierre de la sesión, cada grupo escogerá un representante el cual

presentará la conclusión delimitando:

Cierre Objetivos del ejercicio, problemática a resolver con la alternativa o esce-

nario de solución, además deberá sustentar por que esta es considerada la
mejor alternativa o escenario propuesto, destacando las diferentes
opciones y los medios que se requieren para su desarrollo.

Fuente: Elaboración propia. Basada en la guía de HEC Canadá

19
 Consejos para solucionar el caso proveniente del análisis del
caso que hicieron los autores.
Revisar la capacidad institucional de la Entidad para determinar la viabilidad de la solución
Determinar lo que realmente está ofreciendo el mercado en relación con los bienes y servicios
teniendo en cuenta la especulación y escases de los mismos.
Articulación con las entidades de orden nacional para determinar los requisitos técnicos de
los bienes y servicios.

2.6 Análisis del caso:

El presente estudio caso puede ser presentado por el docente dentro de su espacio de clase teniendo
en cuenta los siguientes temas:

2.6.1 Definición del problema

Si estuviera en el papel del Subdirector de Negocios de Colombia Compra Eficiente responda estas
preguntas teniendo en cuenta el caso de estudio:

¿Adelantaría el diseño e implementación de un IAD en el marco de la pandemia, en un tiempo no

mayor a dos semanas y sin certeza de lo que pueda ocurrir, o en cambio adelanta otra alternativa
que no genere tanta exposición a la Entidad? o ¿Prefiere continuar con el desarrollo de sus metas
institucionales fijadas para la vigencia?

2.6.2 Preparar la discusión

La discusión entre el docente y los estudiantes debe estar orientada a comprender el alcance que
implicaba cada uno de los hitos presentados en la narración del caso, a su vez se debe profundizar
los detalles de cada uno de ellos, debido a que son parte fundamental del dilema al cual está someti-
do el Subdirector de Negocios de Colombia Eficiente si decide adelantar el IAD, bajo el contexto
de la pandemia.

Recordemos que el país está en una crisis sanitaria y económica, a su vez se han presentado presun-
tos hechos de corrupción debido al desarrollo de malas prácticas en la ejecución de los recursos
públicos, para lo cual Colombia Compra Eficiente como ente rector de contratación del país debe
intervenir de forma efectiva a fin de evitar daños al patrimonio público.

20
 2.6.3 Planteamiento de opciones
El docente solicita a los estudiantes responder las preguntas relacionadas en la definición del prob-
lema, las cuales están orientadas a determinar las opciones de intervención. Por una parte, está la
de exponer a la entidad al diseñar e implementar un IAD que no tiene certeza si funcionará y por la
otra intervenir con otra medida que no genere exposición o continuar con la ejecución de las metas
institucionales.

Se requiere que el estudiante tenga en cuenta el contexto en el cual se encuentra ya que la alternati-
va que tome debe fundamentarse y aportar a la discusión planteada en el estudio de caso.

Así mismo, se debe solicitar a los estudiantes que señalen las posibles consecuencias que pueden
traer tomar cada una de estas alternativas.

2.6.4 Implementación
Una vez el estudiante tome alguna de las alternativas propuestas, es necesario para abordar su
implementación se tengan en cuenta lo siguiente:
.

1. Identificar los tomadores de decisión

2. Analizar los actores más relevantes
3. Indagar sobre las ventanas de oportunidad
4. Establecer potenciales apoyos
5. Diseñar acciones de seguimiento y mejora.

2.6.5 Cierre del Caso

Es importante que el docente tenga en cuenta que la decisión tomada por el Subdirector de Negoci-
os de CCE, fue diseñar e implementar el IAD COVID 19 y ponerlo en funcionamiento a nivel
nacional en un tiempo récord de tres semanas, contados a partir del Decreto Presidencial de Emer-
gencia No. 417 de fecha 17 de marzo de 2020 hasta el 02 de abril de 2020. Su primera compra a
•
través del instrumento fue realizada el día 03 de abril de 2020, por parte de la Central Administrati-
va y Contable (CENAC- Cúcuta), por un valor de $7.500.000 para la adquisición de 300 cajas de
100 unidades de guantes. Con corte al 25 de octubre de 2020 la mayor compra ha sido realizada
por la Secretaría Distrital de Integración Social por un valor de $44.829.169.455, para la compra de
466.360 bonos redimibles por alimentos, dirigidos a atender la crisis humanitaria presentada en la
ciudad de Bogotá (CCE, 2020c)
•

21
 Asimismo, se debe tener en cuenta por parte del docente que el problema del presente estudio de
caso radica en que las Entidades públicas colombianas en la actualidad desarrollan sus procesos de
contratación de manera dispersa, creando una carga administrativa adicional a la ya existente. Lo
que ha conllevado a limitar la capacidad de negociación del Estado, generando de esta manera
condiciones disímiles para la adquisición de bienes y servicios de similares características.

Por otra parte, como resultados de esta implementación con corte al 25 de octubre de 2020, el
instrumento ha generado los siguientes resultados:

• 255 poveedores activos en los 7 catálogos vigentes a la fecha, teniendo en cuenta que fueron
incorporados adicionalmente 5 a los inicialmente planteados ( elementos de aseo, elementos de
protección personal, equipos biomédicos, elementos de expansión hospitalaria y servicios de
tecnología), los catálogos de ayudas humanitarias y desinfección de oficinas, (Subdirección de
Negocios de CCE, 2020c)

• El 91% de los proveedores registrados en los catálogos son MiPymes.

• 428 entidades públicas han comprado a través del instrumento por un valor de $155.554.127.876
correspondiente a 3.513 órdenes de compra.
El catálogo de ayudas humanitarias ha representado a las entidades públicas compradoras un
ahorro entre el 4% y el 14.4%, el de protección personal un ahorro del 6% y el de desinfección
entre 24 y 87%.

• El instrumento IAD-COVID 19, fue reconocido internacionalmente por la Red Interamericana

de Compras Gubernamentales, como una herramienta que contribuyó a la preparación del país
para afrontar la crisis ocasionada por el coronavirus, (RICG, 2020)

• Por otro lado, también es de tener en cuenta que las Entidades Compradoras otro actor en este
proceso, tuvieron grandes retos a la hora de realizar las compras, ya que el valor que generaba el
simulador era fluctuante y no permitía visualizar los costos de distribución si no hasta que se
lanzara el evento, esto hacía que los valores de una compra variaran mucho por lo que en
ocasiones hacía falta presupuesto para realizarlas, (Gonzalez, 2020)

• Así mismo, una vez realizada la compra si bien el proveedor aseguraba tener el stock de elemen-
tos, al momento de realizar él envió a la Entidad no contaba con la totalidad de elementos, lo que
generó retrasos en la entrega final de los mismos. Esto obligó a las Entidades a explorar otras
alternativas de contratación, sumado a que en el IAD no se conseguían la totalidad de elementos
que se requerían para atender la emergencia. A su vez cuando esta situación se dio, también

22
 encontraron que los precios de los elementos estaba a un menor precio que los ofrecidos por los
proveedores del IAD, (Gonzalez, 2020)

• Algunas empresas que se dedicaban a otro tipo de actividades comerciales le apostaron a la

reconversión del su mercado. Por lo tanto empezaron la venta de elementos de protección ante
la grave situación económica que enfrentaba el país, por ello hicieron todo lo posible por cumplir
los requisitos para habilitarse en el IAD-COVID19, no todos contaron con la suerte de vender
importantes sumas de elementos, ya que algunos a la fecha no entendieron la dinámica del simu-
lador, no hemos vendido ni un solo tapabocas por el instrumento, además existían algunos
proveedores que se bajaban tanto en las ventas que no se nos podíamos dar el lujo de vender
elementos a esos costos, por lo que creemos que el instrumento se hizo más para empresas que
tienen un buen musculo financiero y que se pueden dar el lujo de recibir pagos de factura a más
de 30 días, (Vargas, 2020)

• El instrumento ayudó a mitigar las consecuencias del virus en el país, ya que permitió apoyar a
los proveedores a vender sus productos de forma rápida y segura. La inscripción al instrumento
fue sencilla, (Beltrán , 2020)

• El proceso de actualización semanal de precios y la base de datos de los valores precio y techo
generó confianza entre los proveedores ya que se establecida una sana competencia en los
valores ofrecidos por los bienes, (Beltrán , 2020)

• La estrategia para vender en el instrumento era lograr un equilibrio entre el precio de mercado y
los precios de distribución ya que existieron inconvenientes al momento de generar las órdenes
de compra dado que no tenían incluido el transporte, (Beltrán , 2020)

2.7 Bibliografía:
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Obtenido de https://www.colombiacompra.gov.co/content/que-es-agregar-de-
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0recursos%20p%C3%BAblicos.

23
 • CCE. (21 de agosto de 2020a). https://community.secop.gov.co/.
Obtenido de https://community.secop.gov.co/Public/Tendering/OpportunityDe-
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• Expansión. (21 de mayo de 2020). Expansión.com. Obtenido de https://www.expan-

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• Jhons Hopkins, U. (19 de octubre de 2020). Coronavirus Resource Center. Obtenido de

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• Subdirección de Negocios CCE. (4 de Septiembre de 2020 b). Entrevista a profesional que

participó en la gestión del IAD- COVID 19- Óscar Hernando Sánchez Castillo. (J. Plazas,
Entrevistador)

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Romero, Entrevistadores)

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(C. Torres Montaña, & J. Plazas Romero, Entrevistadores)

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(C. d. Montaña, Entrevistador)

25