NÚMERO 33.

MAYO DE 2014
ISSN: 2254-3805
TRANSPARENCIA Y ACCESO
A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

QUOD OMNES TANGIT AB OMNIBUS COGNITUM ES-

SE DEBET: EL DERECHO DE ACCESO
A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
COMO DERECHO FUNDAMENTAL

QUOD OMNES TANGIT AB OMNIBUS COGNITUM ESSE DEBET: THE

RIGHT OF ACCESS TO INFORMATION AS A FUNDAMENTAL RIGHT

Dr. Fernando Rey Martínez

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Valladolid

RESUMEN
En el presente artículo se analiza si el derecho de acceso a la información
pública es o no un derecho fundamental y de qué clase. El legislador ha
optado por configurar un derecho de tipo legal y no constitucional. Sin
embargo, habría razones persuasivas para haber optado por su considera-
ción como derecho fundamental. En el texto se propone que la mejor solu-
ción futura es, no obstante, reconocer expresamente este derecho en la
Constitución a través de una reforma de su texto
Palabras clave: Transparencia, naturaleza jurídica del derecho de acceso
a la información pública, Ley 19/2013, creación legal de derechos, dere-
chos implícitos y conexos.

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Fernando Rey Martínez

ABSTRACT
This article examines whether the right of access to public information is
or is not a fundamental right and what kind. The legislature has chosen to
set up a legal right type. However, there are persuasive reasons to have
opted for its consideration as a fundamental right. The text proposes that
the best future solution is, however, expressly recognize this right in the
Constitution through a reform of its text.
Keywords: Transparency, Legal Nature of the Right of Access to Public
Information, Law 19/2013, Creating Legal Rights, Implicit and Instrumen-
tal Rights.

SUMARIO

1. INTRODUCCIÓN.
2. CONTEXTO (I): LA HERMÉTICA CULTURA POLÍTICA ESPAÑOLA.
3. CONTEXTO (II): LA INTERPRETACIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A
LA INFORMACIÓN PÚBLICA A PARTIR DEL DERECHO DE ACCESO A
LOS REGISTROS Y ARCHIVOS ADMINISTRATIVOS [ART. 105 B) CE].
4. LAS RAZONES ALEGADAS EN EL PROCEDIMIENTO DE ELABORA-
CIÓN DE LA LEY 19/2013 PARA CONSIDERAR EL DERECHO DE AC-
CESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA COMO UN DERECHO LEGAL Y
NO CONSTITUCIONAL.
5. ¿PUEDE EL LEGISLADOR CREAR DERECHOS FUNDAMENTALES?
6. EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA COMO DE-
RECHO IMPLÍCITO Y DERECHO CONEXO DEL DERECHO A RECIBIR
INFORMACIÓN VERAZ [ART. 20.1.d) CE] Y DEL DERECHO A PARTICI-
PAR DIRECTAMENTE EN LOS ASUNTOS PÚBLICOS (ART. 23.1 CE).
7. CONCLUSIONES.

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1. INTRODUCCIÓN
El debate sobre la naturaleza jurídica del derecho de acceso a la información
pública, esto es, sobre si tiene o no estatura constitucional, se ha convertido
en una de las disputas teóricas más importantes del Derecho público español
del último lustro. La Constitución española no lo reconoce expresamente. Ob-
viamente, la cuestión ha sido impulsada por la aprobación de la Ley 19/2013,
de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno, una de las leyes más relevantes, desde el punto de vista político, de
la X Legislatura. Considerar el derecho de acceso a la información pública
como un derecho fundamental o no acarrea consecuencias jurídicas de gran
calado en relación con sus garantías. Si no es derecho fundamental, como ha
entendido el legislador español, bastará para regularlo una ley ordinaria y no
orgánica; podría, incluso, pensarse en una futura derogación completa de la
ley sin que se inmutara el marco constitucional; no estará tutelado por el am-
paro judicial ordinario ni por el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucio-
nal.
Esto no significa que el derecho legal de acceso a la información pública en el
ordenamiento jurídico español no pueda llegar a disfrutar de un robusto conte-
nido, pero, indudablemente, le remite a un régimen de menor densidad norma-
tiva y a una consecuente menor protección judicial. Y, por supuesto, en el más
que probable caso de conflicto con otros derechos, sobre todo si tienen rango
constitucional, como el de la protección de datos personales (art. 18.4 CE), o
el derecho al honor y la intimidad (art. 18.1 CE), su carácter de derecho legal
le abocará normalmente a ser el sacrificado.
El legislador español ha optado por negarle el carácter de fundamental. No se
puede decir que careciera por completo de razones para ello. De hecho, este
enfoque conservador y formalista era el más sencillo desde el punto de vista
jurídico. La alternativa, considerar que se estaba regulando, en realidad, un
derecho fundamental, planteaba la objetiva dificultad de encontrar la cobertura
adecuada en el catálogo de derechos fundamentales de nuestra Constitución.
Resulta que la percha constitucional tradicional se halla en un derecho, el de
acceso a los archivos y registros públicos, que se ubica fuera del catálogo de
derechos del capítulo segundo del Título I de la Constitución, es decir, se trata
de un derecho disperso, y, además, de un derecho que tiene un ámbito nor-

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mativo limitado, puesto que no se refiere a toda la información pública, sino

sólo a archivos y registros, y que no afecta a todos los poderes públicos, sino
sólo a la Administración Pública. De modo que, en realidad, el art. 105.b) CE
está próximo, pero no es el derecho de acceso a la información pública, es
otra cosa. Y, si esto es así, para poder considerar que tiene estatura constitu-
cional en nuestro ordenamiento habría, en todo caso, que llevar a cabo algún
tipo de construcción exegética que permitiera descubrir este nuevo derecho
fundamental en la penumbra de otro derecho que sí estuviera explícitamente
reconocido en el texto constitucional. Y esto plantea el problema, sutilmente
insinuado por el Director de la Agencia de Protección de Datos en su compa-
recencia como experto en el debate de la Comisión Constitucional del Congre-
so en el proceso de elaboración de la Ley 19/2013, de si debería ser el legis-
lador o, por el contrario, como él sugería, el Tribunal Constitucional, quien
resolviera con autoridad esta cuestión. En cualquier caso, el legislador, poco
dado normalmente a este tipo de honduras teóricas, ha optado por el camino
más fácil: disolver el problema, no resolverlo. El derecho de acceso a la infor-
mación pública es un derecho legal y no constitucional. Caso cerrado, pues; al
menos mientras no se pronuncie, eventualmente, el Tribunal Constitucional en
otro sentido.
No soy partidario de este enfoque posibilista, formalista y conservador. Me
parece que el derecho de acceso a la información pública es un derecho fun-
damental también en nuestro ordenamiento. En un país democrático normal,
es decir, en uno en el que se reforme la Constitución periódicamente para
adaptarla a la realidad social cambiante, el camino correcto hubiera sido re-
formar el texto constitucional para incluir en su catálogo de derechos este
nuevo derecho fundamental. En el ordenamiento español se ha petrificado de
tal manera la Constitución, se ha coagulado con tanta intensidad su dinamis-
mo, que los actores políticos suelen adoptar decisiones constitucionales al
margen de la norma constitucional. Este es otro buen ejemplo. Así pues, la
primera tesis que sostengo en este breve estudio es que, en la primera opor-
tunidad de reforma del texto constitucional que se presente, debiera recogerse
expresamente el derecho de acceso a la información pública.
Ahora bien, incluso sin reforma constitucional, podría entenderse que el dere-
cho de acceso a la información pública es ya un auténtico derecho fundamen-
tal en nuestro ordenamiento, recurriendo para ello a algún tipo de interpreta-
ción constitucional. Esto ha ocurrido con otros derechos, como, por ejemplo, el
derecho de protección frente al ruido, el derecho a contraer matrimonio con
personas del mismo sexo o, incluso, el derecho a la protección de datos per-
sonales. Propondré en este estudio una interpretación para poder considerar
el derecho de acceso a la información pública como un derecho fundamental,
pero antes debo esbozar algunos aspectos contextuales que enmarcan el

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problema y las razones que han conducido a la solución por la que finalmente
ha optado el legislador.

2. CONTEXTO (I): LA HERMÉTICA CULTURA

POLÍTICA ESPAÑOLA
Para abordar la naturaleza jurídica y el rango (constitucional o legal) del dere-
cho de acceso a la información pública es preciso tener en cuenta el contexto
en el que se plantea la pregunta. Un hecho obstinado, en este sentido, es que
la cultura política española no ha sido, en absoluto, favorable a la transparen-
cia, sino, por el contrario, particularmente hermética. El dato de que no haya-
mos dispuesto de una Ley de transparencia hasta el año 2013 es una anoma-
lía en comparación con cualquier otro país democrático. Y aún ahora, con una
Ley ya publicada, el legislador sigue considerando que no se trata de un dere-
cho fundamental.
La comprensión dominante en España del derecho de acceso a la información
es débil. No tenemos —ni hemos tenido nunca— una auténtica cultura de la
transparencia, a pesar de que, como es notorio, la democracia perece detrás
de las puertas cerradas. Ciertamente, en democracia, los bolsillos de los polí-
ticos tienen que ser de cristal. Los ciudadanos deben poder conocer no sólo
los actos generales (leyes, decretos, sentencias, etc.) que afectan a todos; ni
sólo las informaciones que obren en manos de los poderes públicos que les
afecten directamente; sino también cualquier dato de interés público que no se
vea limitado por el derecho de terceros, la seguridad nacional o el orden públi-
co en general. ¡Los ciudadanos tenemos que poder conocer dónde va cada
euro de dinero público, a qué bolsillo y en concepto de qué! Tenemos que
poder saber qué decisiones adoptan los poderes públicos y por qué, y cuanta
otra información relevante esté disponible. Ocultar estos datos es tratar a la
ciudadanía como menores de edad políticos.
Norberto BOBBIO ha escrito que, por contraposición a toda forma de autocra-
cia, la democracia es idealmente el gobierno del poder visible, o sea, del go-
bierno cuyos actos se desarrollan en público, bajo el control de la opinión pú-
blica. El «criptogobierno» de lo que L. FERRAJOLI ha denominado los «pode-
res salvajes» y la corrupción (y el secreto es uno de sus presupuestos favori-
tos) son el auténtico enemigo actual de nuestras democracias. Así pues, el
principio de publicidad de lo público es fundamental en democracia, pero no
siempre es fácil trasladar las buenas y venerables ideas a la tozuda realidad.
Por supuesto, no resulta desconocido entre nosotros del todo el principio de
publicidad. Frente al prestigio del secreto propio del Antiguo Régimen, donde
se entendía que el arte de gobernar comprendía los llamados arcana imperii,

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secretos de Estado (el secreto es uno de los lenguajes del poder: los arcanos
eran aquel catálogo de prácticas secretas que habían de garantizar el dominio
del gobernante sobre el pueblo menor de edad), el principio de publicidad se
abre paso con las revoluciones liberales de finales del siglo XVIII, aunque cir-
cunscrito inicialmente a la activad del Parlamento y de los jueces, pero no del
poder ejecutivo. Esta inercia llega hasta nuestros días: se ha venido conside-
rando durante los dos últimos siglos que el ejecutivo no debía someterse al
principio de publicidad porque le bastaba estar obligado por el principio de
legalidad, esto es, de sometimiento a la Ley. Así pues, hemos funcionado, ya
desde los parámetros del Estado liberal, con la idea de que el procedimiento
de aprobación de la ley, fruto del Parlamento, sí ha de ser público, pero la
actividad del Ejecutivo podía mantenerse en secreto, bastando que se some-
tiera a la ley y a los tribunales.
Esta idea empieza a quebrar en los países escandinavos y anglosajones a
partir de la segunda mitad del siglo XX. La democracia contemporánea es
«obscena» porque rechaza la distinción entre el escenario y lo que queda
detrás (eso significa «ob-scenus»: lo que queda de un hombre cuando ya no
entra en escena —ob = en lugar de; obsceno significa etimológicamente la
exhibición de que se debe ocultar; en plural designaba a los excrementos—).
La democracia actual exhibe sin tapujos lo que en tiempos permanecía oculto
y, en consecuencia, propugna la desmitificación permanente del decoro esta-
tal. Según Raphaël GLUCKSMANN1 esta «obscenidad» derivaría directamen-
te de la «ideología de la transparencia» promovida por el movimiento de mayo
del 68, que habría desacreditado el ámbito clásico de la representación políti-
ca (los parlamentos, los ministerios, los partidos, los sindicatos), ridiculizando
sus códigos tradicionales (la retórica y la pompa) y extendiendo la sombra de
la sospecha sobre la ilegitimidad, incluso la prevaricación, de los empleados
públicos, de los secretos públicos, etc. Mayo del 68 desacraliza el poder, lo
saca del hermético sancta sanctórum y lo muestra al pueblo. En esto, la de-
mocracia y las dictaduras son totalmente opuestas. En una dictadura, el pue-
blo debe mostrarse desnudo, desprovisto de secretos ante un poder invasor
de todos los espacios de la existencia, un poder estatal que nunca desvela
más de lo que desea mostrar. En una democracia, por el contrario, el poder
es, por definición, el que no ha de tener secretos, mientras que el pueblo pue-
de y debe preservar los suyos (de ahí la íntima coherencia teórica —otra cosa
sucede en la práctica— entre el deber de transparencia pública, de un lado, y
el derecho a los datos privados, de otros).
La Constitución española de 1978 no recoge expresamente un principio gene-
ral de publicidad, pero sí se refiere a él en diversas disposiciones: han de ser

1
Mayo del 68, Editorial Taurus, 2008.

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públicas las normas (art. 9.3 CE), las sentencias del Tribunal Constitucional
(art. 164), las actuaciones judiciales (con las excepciones previstas: art. 120.1
CE), los procesos (art. 24.2 CE), las sesiones plenarias del Congreso y del
Senado (art. 80 CE). En relación con el Ejecutivo, sólo se recoge el derecho
de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos salvo
en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los
delitos y la intimidad de las personas [art. 105.b) CE].
Antes de la Ley 19/2013, se consideraba que el principio general de transpa-
rencia de la actuación administrativa se ubicaba en el art. 3 de la Ley 30/1992,
de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, que ordena a las administraciones públicas en sus
relaciones con los ciudadanos actuar «de conformidad con los principios de
transparencia y de participación», y los artículos 35 y 37 de la Ley 30/1992,
que habrían concretado el art. 105.b) CE. Según estos preceptos, cualquier
persona tiene derecho, bajo ciertas condiciones, a conocer en todo momento
el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condi-
ción de interesados y obtener copias de documentos contenidos en ellos, a
identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones
Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos, a obtener
información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las
normas impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan
realizar y al acceso a los registros y archivos de las Administraciones.
Pero los requisitos concretos de acceso a la información convertían este dere-
cho en impracticable. No existía, pues, ni en el plano normativo, ni mucho
menos en el de la realidad, un derecho de acceso a la información de carácter
general2. La información, salvo en materia de medio ambiente y por cumplir
obligaciones internacionales, se consideraba más una condescendencia o
cortesía administrativa, que una obligación.
Esta era la situación antes de la aprobación de la Ley 19/2013. Desde esta
tradición, son comprensibles las resistencias a entender el derecho de acceso
a la información pública como un derecho fundamental.

2
De modo sectorial, cabe recordar diversas concreciones del derecho de acceso a la información: la Ley
27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación
pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente; la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre
reutilización de la información del sector público, o la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico
de los ciudadanos a los servicios públicos, en la que se prevé el empleo de medios electrónicos para
facilitar la participación, la transparencia y el acceso a la información.

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3. CONTEXTO (II): LA INTERPRETACIÓN DEL DERECHO DE

ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA A PARTIR DEL
DERECHO DE ACCESO A LOS REGISTROS Y ARCHIVOS
ADMINISTRATIVOS [ART. 105.b) CE]
Otro hecho decisivo para comprender por qué la Ley 19/2013 se ha negado a
considerar el derecho de acceso a la información pública como un auténtico
derecho fundamental es la interpretación de todo este asunto a partir de la
disposición contemplada en el art. 105.b) CE, es decir, del derecho de los
ciudadanos al acceso a los archivos y registros públicos. Al obrar así, se pre-
tende desentrañar el significado del todo (el derecho de acceso a la informa-
ción pública) desde una de sus partes (los registros y archivos públicos). En
otras palabras, estamos en presencia de un claro ejemplo de sinécdoque con-
ceptual, que, como cabe suponer, es fuente de todo tipo de errores. No pode-
mos resolver bien un problema que ha sido mal planteado.
Al girar el debate doctrinal del derecho de acceso a la información pública
sobre la naturaleza del derecho regulado en el art. 105.b) CE (un debate, natu-
ralmente, protagonizado por administrativistas), aquél se ve lastrado, desde el
comienzo, por el hecho de que, ya se trate de un auténtico derecho inmedia-
tamente aplicable, ya de un mandato al legislador y no de un derecho subjeti-
vo, estamos en presencia de una disposición constitucional que no se halla en
el catálogo de derechos del capítulo segundo del Título I de la Constitución y
que carece, en consecuencia, de las garantías conectadas a tal ubicación. Si
se parte de la cobertura constitucional del art. 105.b) CE, es tarea teórica prác-
ticamente imposible intentar configurar el derecho de acceso a la información
pública como un derecho fundamental. También desde este punto de vista es
fácil de entender por qué el legislador ha optado por la vía más sencilla de
configurar tal derecho como un derecho de veste legal y no constitucional o
fundamental.
El art. 105.b) CE es un derecho que se refiere sólo a los registros y archivos
públicos, a documentos contenidos en procedimientos administrativos ya ter-
minados, cuya titularidad se limita normalmente a los interesados directos y
que vincula sólo a la Administración Pública. No es el derecho general de
acceso a la información pública y, además, ha tenido una limitadísima aplica-
ción práctica. Sin embargo, el propio Preámbulo de la Ley 19/2013 conecta el
derecho que regula con el art. 105.b) CE: «La Ley… no parte de la nada, ni
colma un vacío absoluto, sino que ahonda en lo ya conseguido». A mi juicio,
esta conexión conceptual fragiliza irremisiblemente la comprensión de la natu-
raleza jurídica del nuevo derecho que se regula.

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4. LAS RAZONES ALEGADAS EN EL PROCEDIMIENTO DE

ELABORACIÓN DE LA LEY 19/2013 PARA CONSIDERAR EL
DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
COMO UN DERECHO LEGAL Y NO CONSTITUCIONAL
El debate de expertos y políticos en el trámite de elaboración de la Ley
19/2013 fue muy rico y ofrece pistas interesantes para entender las opciones
finalmente elegidas. Un magnífico análisis de este debate lo ofrece Emilio
GUICHOT3. Bastantes expertos se mostraron a favor de la consideración del
derecho de acceso a la información pública como un auténtico derecho fun-
damental. Las principales razones esgrimidas fueron las diferencias de este
derecho con el art. 105.b) CE; más bien, habría que conectarlo con el derecho
de acceso a la información del art. 20.1.d) CE; el hecho de que el derecho
internacional de los derechos humanos sí lo configura como derecho funda-
mental (con el deber de considerarlo también así en el orden interno ex art.
10.2 CE); la propia consideración social y política como derecho fundamental
de este derecho; el interés de configurarlo así para lograr un mayor equilibrio
en su ponderación con otros derechos constitucionales, como la intimidad y la
protección de datos; la ventaja de conseguir de este modo una regulación más
uniforme del derecho en todo el territorio y de generar una cultura política
potente de transparencia. Coincido, en líneas generales, con estos argumen-
tos y más adelante retomaré algunos de ellos.
Pero, obviamente, en este debate ganaron los partidarios de no considerarlo
como un derecho fundamental. Tomás Ramón FERNÁNDEZ mostró su males-
tar con la moda de la creación de nuevos derechos (por ejemplo, en las re-
cientes reformas estatutarias): «estoy hasta el pelo y más arriba de dere-
chos… de derechos fundamentales, con los que tenemos, sobra» 4. El Director
del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales sostuvo que derechos
fundamentales son sólo los que están en el Título I de la Constitución; que la
creatividad jurídica tiene sus límites y que, en definitiva, el nuevo derecho de
acceso a la información pública estaría suficientemente asegurado. No obstan-
te, habría de ser la Vicepresidenta del Gobierno, en el debate parlamentario,
quien mostrara las verdaderas razones jurídicas de fondo para configurar el
derecho de acceso a la información como un derecho legal y no constitucional.
Señalaré cuatro argumentos: (1º) El de autoridad, con cita expresa de la opi-
nión de Tomás Ramón FERNÁNDEZ y de otros ilustres administrativistas. (2º)
La idea de que regular el derecho de acceso a la información como derecho

3
(Coordinador), Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Estudio de la Ley
19/2013, de 9 de diciembre, Tecnos, Madrid, 2014.
4
Citado por GUICHOT, ob. cit., p. 37.

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fundamental no sería un caso de legítima interpretación constitucional, sino

que, en realidad, modificaría la Constitución, la innovaría. Y esto «no parece la
fórmula que dé más seguridad jurídica para abordar las reinterpretaciones o
ampliaciones de nuestra Constitución»5. (3º) Ciertas Sentencias, tanto del
Tribunal Supremo como del Tribunal Constitucional, avalarían la solución fi-
nalmente elegida. (4º) En cualquier caso, la Ley albergaría un buen número de
garantías.
De todos estos argumentos, unos tienen más peso que otros, naturalmente. A
mi juicio, el único argumento que parece tener cierta consistencia es el de la
incompetencia del legislador para «crear» un nuevo derecho fundamental. Las
otras razones invocadas me parecen de menor entidad. El argumento de auto-
ridad no es demasiado sólido; obviamente, el Gobierno podría haber elegido
otras opiniones, ya que no existe consenso doctrinal sobre la materia. El ar-
gumento de la innecesariedad de la medida también es discutible, porque
objetivamente configurar al derecho de acceso a la información pública como
derecho fundamental le asegura una protección sensiblemente mayor; no se
trata de una simple disputa nominal o teórica.
Y, por último, las sentencias del Supremo y del Constitucional invocadas no
son, en realidad, antecedentes adecuados. Se trae a colación una Sentencia
del Tribunal Supremo, la STS (Sala Tercera) de 19 de mayo de 2003, que
desestima un recurso de casación del Director de una Revista contra la Sen-
tencia de la Audiencia Nacional que había considerada válida la denegación
de acceso, por parte del Secretario de Estado de Comercio, a los expedientes
administrativos que hacían referencia a los créditos FAD concedidos a la em-
presa pública FOCOEX durante los años 1985 a 1995. El recurrente había
fundado su derecho de acceso a estos documentos en el derecho a la infor-
mación del art. 20.1.d) CE. Pero tanto la Audiencia Nacional en instancia,
como el Supremo en casación, conectaron la cuestión no con el derecho del
art. 20.1.d) CE, sino con el derecho, mucho más limitado en su desarrollo
legal, del art. 105.b) CE. Dado que el art. 37.7 de la Ley 30/1992, concretando
el art. 105.b) CE, exige que la petición de documentación sea individualizada o
concreta y no genérica, se rechaza la demanda de información. Esta Senten-
cia lo que viene a demostrar, en mi opinión, es que el derecho de acceso a
registros y archivos públicos del art. 105.b) CE (y su restrictivo desarrollo legal
en el marco de la hermética cultura política y administrativa española) no es el
derecho de acceso a la información pública que en 2013 será regulado legal-
mente, pero la Sentencia no predetermina, en absoluto, que este último nuevo
derecho pueda o no configurarse, en atención a otras razones, como derecho
fundamental. El Supremo, a falta de regulación expresa constitucional y legal

5
GUICHOT, ibídem, p. 40.

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del derecho de acceso genérico a la información pública, lo que hace, correc-

tamente, es aplicar la ley vigente en ese momento sobre el acceso a los do-
cumentos públicos. Y aunque valora la conexión de la solicitud de información
con el derecho de información del art. 20.1.d) CE, aplica la normativa más
específica, también de modo correcto. Pero lo que no hace, lógicamente, es
pronunciarse sobre el carácter fundamental o no de un derecho que en ese
momento no se reconocía por el ordenamiento. En otras palabras, la Senten-
cia no ampara la petición de información pública en examen, aplicando correc-
tamente el ordenamiento vigente en ese momento, pero no sirve como ante-
cedente para enjuiciar la naturaleza jurídica de un nuevo derecho.
Menor validez como antecedente puede concederse a la Sentencia del Tribu-
nal Constitucional alegada por la Vicepresidenta del Gobierno, la STC
161/1988, de 20 de septiembre, que se refiere a la denegación a ciertos par-
lamentarios regionales de la entrega de diversos documentos del Consejo de
Gobierno de Castilla-La Mancha. Entre otros derechos, los parlamentarios (a
los que, por cierto, finalmente el Tribunal va a conceder el amparo) invocan el
de acceso a documentos del art. 105.b) CE, pero el Tribunal, también correc-
tamente, se limitará a señalar que este derecho no está cubierto por el recurso
de amparo.
En definitiva, la arista más cortante del problema es la de si el legislador pue-
de o no crear un nuevo derecho fundamental a falta de reconocimiento expre-
so en el texto constitucional, dado que el art. 105.b) CE no puede servir como
cobertura y que tampoco está claro que el derecho general a recibir informa-
ción veraz del art. 20.1.d) CE pueda servir directamente para ello. Es curioso
comprobar cómo el reconocimiento expreso del derecho de acceso a los do-
cumentos públicos del art. 105.b) CE precisamente ha servido, como hemos
podido comprobar con nitidez en la Sentencia del Tribunal Supremo analizada,
para impedir la posible creación judicial del derecho de acceso a la informa-
ción pública descubriéndolo en la penumbra del art. 20.1.d) CE. Es decir, el
reconocimiento expreso del art. 105.b) CE, que en su día fue muy avanzado,
ha servido, como un efecto colateral no previsto ni seguramente deseado por
el constituyente, para debilitar, más que para animar, el reconocimiento del
derecho de acceso a la información pública con carácter general en nuestro
ordenamiento. En cualquier caso, debemos enfrentarnos a la cuestión de si el
legislador puede crear derechos y al tema más general de cómo nacen los
derechos fundamentales6.

6
Sobre este asunto, en general, permítaseme la remisión: «¿Cómo nacen los derechos fundamentales?
Posibilidades y límites de la creación judicial de derechos», en La dignidad humana en serio. Desafíos
actuales de los derechos fundamentales, Editorial Porrúa, México, 2013, pp. 79-112.

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5. ¿PUEDE EL LEGISLADOR CREAR

DERECHOS FUNDAMENTALES?
No, no puede. ¿Cómo nacen los derechos fundamentales? De dos maneras.
En primer lugar, por parto natural, esto es, nacen con la Constitución y sus
sucesivas reformas y también puede decirse que acaban dentro de sus cuatro
esquinas. Para mí, el criterio de fundamentalidad de los derechos en el orden
interno, disipada la niebla de origen alemán del concepto de contenido esen-
cial, no es otra cosa que la mayor fuerza normativa de la Constitución (art. 9.1
CE) —y por eso serían derechos fundamentales todos (y sólo) los derechos
subjetivos que se hallen en el texto constitucional, los del capítulo segundo del
Título primero, pero también los derechos dispersos—. En segundo lugar, los
derechos fundamentales pueden nacer también mediante cesárea practicada
por vía de interpretación «jurídica» del poder judicial y/o de la jurisdicción
constitucional, según los casos. A diferencia del modo ordinario de creación
normativa de derechos, la creación judicial de derechos fundamentales pre-
senta problemas específicos, empezando por el hecho no menor de que mien-
tras la creación normativa es llevada a cabo por quien tiene el poder constitu-
yente (o de reforma) dentro del sistema de que se trate, la creación judicial la
lleva a cabo uno de los poderes constituidos (el Tribunal Constitucional es el
guardián jurídico de la Constitución, pero, obviamente, no su dueño7).
Así pues, el derecho de acceso a la información pública es un derecho nuevo
y, en principio, el legislador no puede crear derechos. Ha de hacerse mediante
reforma constitucional o por la vía de una Sentencia en tal sentido del Tribunal
Constitucional. Ya he indicado que, en mi opinión, y pese a las dificultades de
un procedimiento de reforma constitucional casi intransitable, ya que mira con
temor al pasado intentando evitar que los fantasmas de nuestra historia autori-
taria regresaran, más que al futuro en clave de progreso, lo más correcto
hubiera sido reformar la Constitución para incluirlo expresamente. Pero, des-
cartada, al menos de momento, esta posibilidad, hay que plantearse la cues-
tión de lege lata.
Pues bien, a mi juicio, el legislador no puede crear derechos fundamentales,
pero sí puede reconocerlos a partir de su relación con otros derechos funda-
mentales expresos. Puede hacerlo del mismo modo que lo hacen los tribuna-

7
La creación judicial de derechos es un fenómeno normalmente limitado, aunque de mayor dimensión en
los ordenamientos regidos por una norma superior muy antigua, o allí donde rige el common law (tradición,
obviamente, más abierta a la creación judicial que la de los países de Derecho codificado), o donde, por
influencia de la decimonovena enmienda de la Constitución federal norteamericana, se reconozca consti-
tucionalmente la apertura del sistema a derechos no enumerados. El ejemplo de la Constitución federal
norteamericana es elocuente en este último sentido. Los derechos fundamentales de este país se hallan
en los volúmenes de jurisprudencia de su Tribunal Supremo más que en el leve, casi anoréxico, catálogo
de derechos del texto constitucional.

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 TRANSPARENCIA Y ACCESO
A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

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les, aunque, por supuesto, estaría sujeto, en su caso, a la última palabra del
Tribunal Constitucional. ¿Genera esto mayor inseguridad jurídica, como afir-
maba la Vicepresidenta del Gobierno? No necesariamente. Primero, porque,
desde el punto de vista político, una configuración más potente del derecho de
acceso a la información pública, en la medida en que limita más al Gobierno y
abre mayores posibilidades de control por parte de la oposición, es dudoso
que fuera desafiada en su validez por ésta ante el Tribunal Constitucional.
Segundo, y más importante, porque también la elección del derecho de acce-
so a la información pública como simple derecho legal y no constitucional po-
dría ser impugnada ante el Tribunal Constitucional (aunque no es probable
que éste lo declarara inconstitucional). En definitiva, es claro que, pese a los
argumentos aducidos en el trámite de elaboración de la Ley 19/2013, las ver-
daderas razones que explican la solución finalmente elegida han sido tanto
políticas como jurídicas.
Evidentemente, para reconocer el «nuevo derecho» no serviría cualquier tipo
de conexión con otros derechos ya expresos, sino que tal conexión habrá de
ser lo suficientemente estrecha y persuasiva como para justificar el reconoci-
miento. Creo que un tipo de relación así se produce, precisamente, respecto
del derecho de acceso a la información pública en relación con el derecho a
ser informado [art. 20.1.d) CE] y con el derecho a participar en los asuntos
públicos directamente (art. 23.1 CE). Concretamente, el derecho de acceso a
la información pública es un derecho implícito o conexo, respectivamente, del
derecho a recibir información veraz y del derecho a participar directamente en
los asuntos públicos.
He analizado las categorías de los derechos implícitos y conexos en otro lu-
gar, aunque en relación con la creación judicial y no legal de derechos8. Debo

8
«La dignidad humana en serio…», ob. cit., pp. 101-110. Por citar algunos ejemplos de derechos implíci-
tos, esto es, nuevas manifestaciones de un derecho ya reconocido derivadas de su aplicación a la realidad
social cambiante, en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos recordaré cómo, en la
lista abierta de causas de discriminación prohibidas por el artículo 14 CEDH, se halla la orientación sexual
(caso Salgueiro Da Silva Mouta contra Portugal, de 21 de diciembre de 1999) o la nacionalidad (caso
Gaygusuz contra Austria, de 16 de septiembre de 1996), o cuando descubre dentro del respeto a la vida
familiar del artículo octavo el derecho a la concesión de un permiso de paternidad (caso Petrovic contra
Austria, de 27 de marzo de 1998); o cuando añade el ius in officium de los cargos representativos al ius ad
officium del artículo tercero del Protocolo adicional. Ejemplos de derechos implícitos que el Tribunal de
Estrasburgo ha encontrado en disposiciones de derechos que por sus amplias abstracción y generalidad
merecen el nombre de «derechos-fuente» de otros son el derecho a un proceso equitativo del artículo seis,
en el que el Tribunal (en la Sentencia Saunders contra Reino Unido, de 17 de diciembre de 1996, por
ejemplo) ha hallado implícitos los derechos a guardar silencio y a no declarar contra uno mismo, ninguno
de los cuales está mencionado expresamente en el Convenio de Roma, y, por encima de todos, el derecho
al respeto a la vida privada y familiar del artículo octavo. Éste es, como ocurre con la Constitución nortea-
mericana, el mayor manantial, la fuente más ubérrima de todo tipo de derechos implícitos. Ahí están los
derechos a la reagrupación familiar y el establecimiento de límites a la expulsión de extranjeros como
consecuencia del arraigo, el derecho al respeto de la vida familiar frente al ruido y otras agresiones medio
ambientales, o el derecho de los adultos a mantener relaciones homosexuales consentidas, voluntarias y
en privado, entre otros.

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ahora intentar explicar con mayor profundidad por qué puede considerarse
que el derecho de acceso a la información pública es un derecho implícito y
conexo del derecho a recibir información veraz y del derecho a participar direc-
tamente en los asuntos públicos.

6. EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

COMO DERECHO IMPLÍCITO Y DERECHO CONEXO DEL
DERECHO A RECIBIR INFORMACIÓN VERAZ [ART. 20.1.d)
CE] Y DEL DERECHO A PARTICIPAR DIRECTAMENTE EN
LOS ASUNTOS PÚBLICOS (ART. 23.1 CE)
Antes de exponer la interpretación que, a mi juicio, puede conducir a conside-
rar que el derecho de acceso a la información pública es un derecho funda-
mental implícito o conexo a otros derechos constitucionales, quizá no sea
ocioso traer a estas páginas la interpretación que, en el mismo sentido, han
realizado recientemente dos administrativistas. Puede ser útil mostrar las se-
mejanzas y diferencias con mi propia interpretación.
E. GUICHOT9, concediendo importancia a los argumentos que han llevado a
regular el derecho de acceso a la información pública como un derecho de
configuración legal en la Ley 19/2013, se inclina, sin embargo, por su conside-
ración como derecho fundamental. El derecho en examen formaría parte del
contenido de la libertad constitucional de información [art. 20.1.d) CE10]. Para
alcanzar esta conclusión, bastaría tener en cuenta, en primer lugar, el derecho
internacional de los derechos humanos aplicable, tanto del sistema de Nacio-
nes Unidas como del Consejo de Europa, pasando por el de la Unión Euro-

Como ejemplos de derechos conexos (derechos cuya aplicación se revela necesaria para dispensar la
máxima efectividad a derechos reconocidos de modo expreso previamente), se encuentra el derecho a no
ser extraditado, expulsado o deportado en ciertos casos respecto del derecho a no recibir torturas ni tratos
o penas inhumanas y degradantes a partir de la Sentencia Soering v. Reino Unido, de 7 de julio de 1989; o
el derecho a un medio ambiente sano a partir de los derechos, éstos sí reconocidos, a la protección jurídi-
ca de la vida y, cómo no, del respeto a la vida familiar (casos Guerra y otros contra Italia, de 19 de febrero
de 1998, y de los vertederos turcos en Oneryldiz contra Turquía, de 18 de junio de 2002). O el derecho de
asilo, «descubierto» por el Tribunal en conexión con el derecho a no ser sometido a tratos inhumanos o
degradantes (art. 3), con las garantías frente a la detención (art. 5), con el derecho a un proceso equitativo
(art. 6) y con el derecho a la vida familiar (art. 8).
9
Ibídem, pp. 41-47.
10
Ya Ignacio VILLAVERDE en 1995 había sostenido que el derecho de acceso a la información pública
era una manifestación concreta del derecho a recibir información [art. 20.1.d) CE], de modo que «de dicho
precepto se deriva el deber correspondiente de la Administración de facilitar el libre acceso a la informa-
ción administrativa como imperativo del principio de publicidad y transparencia y en directa conexión con el
principio democrático» (Los derechos del público, Tecnos, Madrid, 1995, p. 118).

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pea11; en segundo lugar, la propia función que cumple en un Estado democrá-

tico el derecho de acceso a la información pública; y, por último, la percepción
social de este derecho como derecho fundamental. GUICHOT también advier-
te de la incongruencia de haber derivado el derecho fundamental a la protec-
ción de los datos personales, a pesar de no estar expresamente reconocido,
desde el enunciado de un derecho que no parecía pensado para ello (art. 18.4
CE), y no haberlo hecho ahora para el derecho de acceso a la información
pública. Es posible, sin embargo, diferenciar ambos supuestos porque el dere-
cho a la protección de datos personales se empieza a configurar como un
derecho fundamental a partir de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional,
mientras que en el caso del derecho de acceso a la información pública no
había pronunciamiento judicial, sino que tuvo que ser el legislador el llamado a
optar por una fórmula u otra.
LEONOR RAMS12, en un trabajo reciente, también se muestra partidaria de la
consideración del derecho de acceso a la información pública como derecho
fundamental. Un factor clave de su argumentación vuelve a ser el derecho
internacional aplicable ex art. 10.2 CE. A su juicio, el legislador sí puede regu-
lar este nuevo derecho. Habría un único límite: el legislador no puede restringir
lo que dispone la Constitución, pero sí puede ampliar su contenido. Siendo
esto verdad, también lo es que el legislador no puede crear derechos funda-
mentales, incluso aunque amplíe el ámbito de libertad o de igualdad de los
ciudadanos. Podrá crear derechos legales, pero no fundamentales, porque el
legislador actual no puede vincular al legislador futuro. Esto sólo puede hacer-
lo la Constitución. Por tanto, el legislador sólo podría regular el derecho de
acceso a la información pública como derecho fundamental si éste se halla
implícito o conexo con otros derechos, éstos sí claramente fundamentales.
Dado que los derechos fundamentales en el ordenamiento español deben
interpretarse a la luz de los tratados y acuerdos sobre derechos ratificados por
España (art. 10.2 CE), y dado que este precepto ha servido al Tribunal Consti-
tucional español para auto-vincularse a la jurisprudencia del Tribunal Europeo
de Derechos Humanos, es necesario, por consiguiente, tener en cuenta lo que
este último Tribunal ha establecido al respecto. Pues bien, resulta que, a partir
del año 2009, el Tribunal ha venido a relacionar, en tres sentencias, el derecho
de acceso a la información pública con el derecho a recibir información del art.
10 del Convenio de Roma [que es el equivalente a nuestro art. 20.1.d) CE].

11
Un análisis interesante del principio de transparencia puede encontrarse en: VALLE ARES, «La transpa-
rencia en la Unión Europea: una visión comparada. Especial referencia al derecho de acceso a la informa-
ción pública», Participación educativa, diciembre de 2013, pp. 15-22.
12
«La transformación del derecho de acceso en España: de derecho de configuración legal a derecho
fundamental», Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 160, diciembre de 2013, pp. 155-180.

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La primera Sentencia es Társaság a Szabadságlogokért contra Hungría, de 14

de julio de 2007. Una organización no gubernamental se dirigió al Tribunal
Constitucional de Hungría solicitando el acceso a una demanda que había
sido dirigida contra el Tribunal. Éste se negó, alegando que no podía entregar
una demanda sin el consentimiento de su autor. El recurrente ante el Tribunal
de Estrasburgo, la organización no gubernamental, alegaba que esta negativa
lesionaba su derecho a recibir información del art. 10.1 del Convenio europeo
de derechos humanos. Pues bien, el Tribunal europeo de derechos humanos
dará la razón al recurrente. En primer lugar (p. 21), recuerda el derecho del
público a recibir información de interés general. Esto sirve para la libertad de
prensa y los medios de información, pero también, y ésta es la novedad que
aporta la Sentencia, no sólo para ellos. A la vista del interés protegido por el
art. 10 de la Convención Europea de Derechos Humanos (CEDH), «el Dere-
cho no puede permitir restricciones arbitrarias que pueden llegar a ser una
forma de censura indirecta al permitir a las autoridades establecer obstáculos
para conseguir la información… La función de la prensa incluye la creación de
foros para el debate público. Sin embargo, la realización de esta función no se
limita a los periodistas profesionales» (p. 22). En el caso en examen, la prepa-
ración del foro de debate público era conducido por una organización no gu-
bernamental (que son también, según el Tribunal, junto con la prensa, un «pe-
rro guardián» de la democracia). La Sentencia considera que el recurrente
pretendía abrir un debate sobre los delitos relativos a las drogas y que el mo-
nopolio de la información que se arrogó el Tribunal Constitucional en ese caso
fue una forma intolerable de censura. El Tribunal recuerda su jurisprudencia
anterior en la que no reconoció el derecho, a partir del art. 10.1 CEDH, de
acceso a la información pública, pero también constata que «el Tribunal ha
avanzado recientemente hacia una interpretación más amplia de la noción de
libertad de recibir información» (p. 5). En este punto, estaba anunciando su
cambio de criterio.
La segunda Sentencia es Kenedi contra Hungría, de 26 de agosto de 2009. Un
historiador solicitó información al Ministerio del Interior sobre servicios de se-
guridad estatales. El Ministro le denegó el acceso a tales documentos, ale-
gando que estaban clasificados como secretos hasta 2048; a pesar de que las
decisiones judiciales posteriores revocaron esta denegación, el Ministerio no le
permitió el acceso a los documentos. El Tribunal Europeo de Derechos Huma-
nos va a considerar que le han lesionado el derecho a recibir información. El
acceso a fuentes documentales originales para la investigación histórica es un
elemento esencial del ejercicio del derecho del recurrente a su libertad de
expresión.
La tercera Sentencia es Youth Initiative for Human Rights contra Serbia, de 25
de junio de 2013. El recurrente, una organización no gubernamental, solicitó
documentación al Servicio de Inteligencia de Serbia sobre el número de per-

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sonas que habían sido sometidas a vigilancia electrónica en 2005. Esta infor-
mación le fue denegada. Pues bien, el Tribunal, recordando las dos sentencias
anteriores de 2009, sostuvo que el recurrente estaba obviamente implicado en
el objetivo legítimo de conseguir información de interés público con la inten-
ción de hacerla de general conocimiento y de contribuir al debate público, de
modo que su denegación limitaba indebidamente su libertad de expresión (art.
10.1 CEDH). Las restricciones del Servicio serbio de Inteligencia no fueron
válidas.
Las sentencias brevemente examinadas, aunque se refieren no en general a
todos los ciudadanos, sino al papel de las entidades no gubernamentales co-
mo «perros guardianes» de la democracia o al caso de las investigaciones
históricas, relacionan claramente el derecho de acceso a la información públi-
ca con el derecho a recibir información. Y a esta misma conclusión se llega
por la vía de la normativa internacional, destacadamente por el art. 19.2 de la
Declaración Universal de Naciones Unidas, el art. 19.2 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos, así como el art. 42 de la Carta de Derechos
Fundamentales de la Unión Europea.
Como he ido anticipando, me encuentro entre los que opinan que el legislador
debería haber configurado el derecho de acceso a la información pública como
un derecho fundamental. Porque lo es. Es un derecho fundamental que se
halla implícito como nueva manifestación del derecho a recibir información
veraz [art. 20.1.d) CE] y que está conectado de modo instrumental con el de-
recho a participar directamente en los asuntos públicos (art. 23.1 CE). El dere-
cho a recibir información veraz prohíbe, según la jurisprudencia del Tribunal de
Estrasburgo (que debe orientar la interpretación del ordenamiento español
—art. 10.1 CE—), que los poderes públicos impidan indebidamente a los ciu-
dadanos y grupos el acceso a la información que pueda servir para crear foros
de debate público sobre asuntos de interés general. El art. 20.1.d) CE prohíbe
esa forma de censura indirecta que puede ser la denegación de información.
Ciertamente, no existe un derecho de acceso universal a cualquier documento
o dato de interés público; deberá ser el legislador quien concrete el ejercicio
de este derecho. Pero deberá hacerlo sin establecer restricciones indebidas,
porque la regla general es el acceso a la información, y sus límites la excep-
ción. En este sentido, el derecho de acceso a la información pública no es otra
cosa que el mismo derecho fundamental a recibir información veraz cuando el
objeto de dicha información lo integran documentos o datos de interés público.
No se puede ocultar, sin embargo, que sostener que el derecho de acceso a la
información pública se halla en la penumbra del derecho a recibir información
veraz [art. 20.1.d) CE] presenta algunas dificultades. La principal es que, se-
gún jurisprudencia constante de nuestro Tribunal Constitucional, el derecho a
recibir libremente información veraz es un derecho individual de libertad y no

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de prestación. Y, sin embargo, el derecho de acceso a la información pública

es claramente un derecho de prestación porque requiere un hacer por parte de
la autoridad pública a la que los ciudadanos demandan información. El ámbito
de aplicación normal de la libertad de información (que es el espacio de los
medios de comunicación y no tanto el de los poderes públicos) no cubre en el
ordenamiento español (al menos, hasta el momento) un derecho de los ciuda-
danos a recibir informaciones concretas por parte de los poderes públicos.
Sólo el canon internacional (y aun así, como hemos visto, no tan rotundamen-
te) permite entender el derecho de acceso a la información como una manifes-
tación de la libertad de recibir información veraz.
Existe otro punto de cobertura constitucional para dar encaje al derecho de
acceso a la información pública como derecho fundamental y es el derecho a
participar en los asuntos públicos directamente del art. 23.1 CE. Este enfoque
es complementario y no alternativo al de la libertad de información. Cabe sos-
tener, en efecto, que los ciudadanos no podrán participar real y efectivamente
en los asuntos públicos si no están informados de los asuntos que les concier-
nen por parte de quien dispone de esa información, que son los poderes públi-
cos que actúan en representación de los ciudadanos y no en su sustitución.
Podríamos decir, parafraseando la conocida expresión justinianea, quod om-
nes tangit ab omnibus cognitum esse debet. En este sentido, el derecho de
acceso a la información pública es un derecho conexo o instrumental respecto
del derecho a participar directamente en los asuntos públicos.
En su dimensión objetiva, y no ya subjetiva, es preciso vincular el derecho de
acceso a la información pública con el principio democrático (art. 1.1 CE), con
el Estado de Derecho (art. 1.1 CE), con el Estado social (art. 1.1 CE) y con el
principio de participación de todos los ciudadanos en la vida política, económi-
ca, cultural y social (art. 9.2 CE). Me remito a la literatura que ha ido mostran-
do esta relación13. El derecho de acceso a la información pública es un dere-
cho prestacional de carácter político. También sería deseable que el principio
de transparencia, que es la dimensión objetivo-institucional del derecho a ac-
ceder a la información, hallara acomodo expreso en el texto constitucional. La
transparencia es algo más que la simple publicidad.

13
Destacaría a Karl-Peter SOMMERMANN, «La exigencia de una Administración transparente en la
perspectiva de los principios de democracia y del Estado de Derecho», en R. GARCÍA MACHO (ed.),
Derecho administrativo de la información y administración transparente, Marcial Pons, Madrid, 2010, pp.
11-25.

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7. CONCLUSIONES
En definitiva, habría, a mi juicio, suficientes razones para que el legislador
hubiera optado por configurar el derecho de acceso como un derecho funda-
mental mediante una ley orgánica. Ciertamente, la cobertura constitucional
existente no permite alcanzar tal conclusión de modo sencillo y evidente. En
este sentido, la fórmula finalmente elegida no es irrazonable. Pero tampoco
cierra por completo la cuestión. El derecho de acceso a la información pública
es, sin duda, un nuevo derecho fundamental que emerge tanto del derecho
internacional de los derechos humanos como de una comprensión sistemática
de nuestro propio texto constitucional. Por ello, lo deseable sería que, en la
primera oportunidad que se presente, se reconociera expresamente en la
Constitución. Entre tanto, habrá que valorar si la aplicación práctica de la Ley
19/2013 se resiente o no de su configuración como derecho legal no funda-
mental.

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