Repor Mayo 1992 Vesga

FUNDACION PARA LA EDUCACION SUPERIOR Y EL DESARROLLO -
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FEDESARROLLO
LA CORRUPCION ADMINISTRATIVA EN COLOMBIA
- Versi6n Final -
Santafe de Bogota, Mayo de 1992

LA CORRUPCION ADMINISTRATIVA EN
COLOMBIA
INDICE
I. INTRODUCCION 1
II. CORRUPCION Y ANALISIS ECONOMICO 6
III. LA PERCEPCION DE LOS CIUDADANOS
SOBRE LA CORRUPCION EN COLOMBIA 29
IV. DONDE ESTA LA CORRUPCION
EN EL SECTOR PUBLICO COLOMBIANO7 41
v. LAS CAUSAS DE LA CORRUPCION 51
VI.
LA ACCION CONTRA LA CORRUPCION
EN EL PRESENTE GOBIERNO 68
VII.
CASOS DE CORRUPCION
EN ENTIDADES PUBLICAS COLOMBIANAS 80
VII.
EVALUACION Y CONCLUSIONES 123
FEDESARROLLO
LA CORRUPCION ADHINISTRATIVA EN COLOMBIA
I. INTRODUCCION
Desde hace varies afios viene creclendo en

Colombia la
preocupaci6n publica sabre la magnitud de la
corrupci6n
administrativa y la necesidad de aplicar pol1ticas efectivas para

combatirla. La existencia de corrupci6n ha side identlficada
desde las or1genes del Estado colombiano, y con cierta

periodicidad a lo largo de nuestra historia este tema ha surgido
como bandera en el discurso politico de todos las partidos. La
denuncia de la corrupci6n en las altos cargos publlcos ha side
siempre una actividad de las grupos gue estan fuera del poder y
aspiran a ganarlo en las elecciones.
En los ultimas tiempos el tema viene adguiriendo peso en la

discusi6n en forma gradual pero constante, y la denuncia de la
corrupci6n ya no la hacen exclusivamente las grupos gue aspiran
al poder, sino gue empieza desde el propio gobierno. Esta ha side
una de las principales banderas del presidente Gaviria. Las
investigaciones gue se estan llevando a cabo en la actualidad
sabre corrupci6n en las auxilios parlamentarlos, las finanzas del
sector electrico, las entidades del sector salud, las
administraciones municipales, etc., y los debates gue han
acompanado el proceso en los medios de comunicaci6n y en el
Congreso, demuestran aue el tema tiene la mayor vigencia dentro
de la agenda politica del pals.
Son varias las causas de este renovado interes por la corrupci6n
y el afan por encontrar una forma para frenarla. Colombia ha
vivido un rapido proceso de transformaci6n de valores a partir
de la decada de los anos setenta, que ha modificado
profundamente las reglas del juego en la sociedad. Las sutesivas
bonanzas exportadoras legales e ilegales dieron paso a una
cultura que otorga un alto reconocimiento a quienes son capaces
de amasar grandes fortunas con rapidez. El deterioro de la
capacidad del
Estado para hacer cumplir la ley, gue se refleja en la baja
eficacia del sistema judicial y la impunidad generalizada,
permite gue el enriguecimiento personal por cuenta de los
recursos publicos sea una actividad de bajo riesgo. El uso de
los recursos publicos por parte de los partidos politicos con el
prop6sito central de asegurar su propia existencia y aumentar su
influencia ha sido una practica tradicional, y tambien un pesimo
ejemplo gue ha dado la clase dirigente a quienes alguna vez han
buscado formas de enriquecimiento rapido. La lista de razones es
mucho mas extensa.

Aunque es dificil sustentar la siguiente apreciaci6n con cifras u
otros elementos objetivos, existe un consenso en torno a gue la
corrupci6n se ha extendido en el pals a un ritmo particularmente
acelerado durante los nltimos veinte anos. Combatir este
problema resulta extraordinariamente diflcil por cuanto el
Estado, encargado de hacerlo, puede estar tan afectado gue no
tenga en su interior la fuerza necesaria para asumir la tarea.
El presente documento pretende analizar los elementos centrales
del problema de la corrupci6n en el pals, partiendo de
considerarla como un problema cualguiera de polltica pnblica y
examinando cuales son las posibilidades de combatirla con exito.
Se presentan las principales observaciones gue ofrece la
literatura academica en el campo de la economla sabre el tema,
con el fin de llegar a un marco analltico gue permita identificar
los elementos centrales del problema. Se examina la situaci6n de
la sociedad colombiana en relaci6n con los principales
determinantes de la corrupci6n, y se estudia el grado de avance

de las pollticas aplicadas por la presente administraci6n para
combatirla. El estudio emple6 diversas fuentes de informaci6n,
incluyendo entrevistas personales con empresarios y altos
funcionarios del gobierno, encuestas de opini6n hechas entre el
publico buscando determinar el grado en el cual la actividad
econ6mica normal de los ciudadanos es afectada por la
corrupci6n, y documentos oficales de la Contralorla, la
Procuraduria y otras instancias oficiales cuyas apreciaciones
son relevantes al considerar este tema. Para terminar se

extraen las principales
conclusiones de la experiencia que ha tenido hasta ahora el pais
en este campo, y se ofrecen sugerencias sobre la forma en que
ella puede ser capitalizada en el futuro para detener el avance
de la corrupci6n.
II. CORRUPCION Y ANALISIS ECONOHICO
A. LA OEFINICION OE CORRUPCION
La obtenci6n de una definici6n de corrupci6n que resulte util
para el analisis presenta no pocos problemas. La corrupci6n
resulta inseparable de conceptos abstractos y no permanentes coma
cultura, etica, legalidad. Una actividad puede ser considerada
corrupta en un momento del espacio y el tiempo y no serlo en
otro. Esta relatividad afecta a practicamente toda la gama de las
actividades corruptas: prevaricato, omisi6n, abuso, usurpaci6n,
ineficiencia, trafico de influencias, nepotismo, celebraci6n

indebida de contratos, enriquecimiento ilicito, soborno,
extorsi6n, impunidad, etc.
Para los prop6sitos del presente estudio, se considera que la
corrupci6n necesariamente afecta la cosa publica, es decir, que

los actos que se limitan a la esfera del interes privado no son
corruptos, aunque puedan ser ilegales. Con esta limitaci6n se
restringe el ambito del analisis ya la vez se despejan muchas
ambiguedades que pueden presentarse en la practica cuando se
consideran al mismo tiempo los actos publicos y privados. Por
ejemplo, en la empresa privada es perfectamente normal que un
duefio y gerente designe a sus hijos en altos cargos. Esto puede
ser un caso de exito de gesti6n familiar en el sector privado,
pero en el sector publico se llama nepotismo. La entrega de
regalos costosos a quienes toman decisiones de compras en el
sector privado es una costumbre normal, y como maxima puede ser
considerada como una indelicadeza; en el sector publico podria
dar pie para una acusaci6n de soborno.
En una definici6n amplia, puede interpretarse la corrupci6n coma

el uso ilegal de un cargo p6blico para obtener beneficios
privados. Esta definici6n general permite abarcar los distintos
casos de corrupci6n administrativa enumerados anteriormente.
Dentro de la literatura econ6mica, la corrupci6n es un problema

que s6lo comenz6 a ser estudiado hace poco tiempo. Seg6n
Heidenheimer {1978), el tema aparece par primera vez en un
articulo de The Economist en 1957, en el cual se invitaba a
"cerrar uno de los mas randes vacios en los textos generales de
economia y ciencias politicas-la no escrita secci6n sabre

corrupci6n". Desde entonces, las contribuciones te6ricas han
relacionado el fen6rneno de la corrupci6n principalrnente con dos
aspectos: el desarrollo econ6rnico y la eficiencia.
B. CORRUPCION Y DESARROLLO ECONOMICO
Aungue no existen estudios rigurosos al respecto, la percepci6n
generalizada tiende a aceptar que la corrupci6n es mas extendida
en las paises de rnenor desarrollo econ6rnico, es decir, que a
priori se tiende a pensar que la corrupci6n en Suecia y Estados
Unidos es mucho menos comnn gue en Colombia, Bolivia o Mexico. En
las paises menos desarrollados las funcionarios pnblicos tendrian
una tendencia mayor a abusar de las privilegios de su cargo.
No obstante, esta relaci6n no es tan consistente ni tan ntil
para el analisis coma podria aparecer a primera vista. De una
parte, en las paises mas desarrollados se presentan casos tan
graves de corrupci6n coma en las menos desarrollados, si bien el
impacto del fen6rneno en la vida cotidiana de la poblaci6n es
menor. De otra parte, la relaci6n entre mayor riqueza y menor
corrupci6n no se cumple coma una regla estricta; bastaria
mencionar que Chile es considerado coma un pais en el cual el
grado de corrupci6n es menor que el de Mexico, par ejemplo, pero
el producto par habitante en Mexico es superior al de Chile.
Otros factores aparte de la simple diferencia en riqueza han sido

asociados a la mayor difusi6n de la corrupci6n en los paises en
desarrollo. Algunos de ellos son las siguientes:
Factores culturales: De acuerdo con este argumento, el sistema de
valores en algunas sociedades en desarrollo puede avalar
practicas que resultan corruptas si se las considera desde el
punto de vista del sistema de valores de las democracias de
Occidente. La entrega de regales y la donaci6n de una parte de
las ingresos a los lideres de la comunidad, o la obligaci6n de
favorecer a la propia familia o grupo etnico cuando se llega a un
cargho publico, son algunos de los actos gue en ciertas
sociedades reflejan lealtades tribales y parroquiales, pero que
constituyen formas de corrupci6n de acuerdo con los criterios
occidentales.
Disparidades en los niveles de educaci6n e informaci6n: En los
paises del Tercer Mundo es comun que los funcionarios p6blicos
tengan un mayor grado de educaci6n que las usuarios de los
servicios que ellos dispensan. Esto, unido a la asimetria en la
informaci6n entre las dos partes, facilita la manipulaci6n de
los usuarios por parte de los funcionarios.
Caracteristicas del empleo en el sector p6blico: El empleo
publico suele ser inestable y mal pagado. El empleado sabe queen
cualguier momenta puede perder el cargo por razones politicas.
Estos factores reducen la lealtad del trabajador p6blico hacia
la
organizaci6n y contribuyen ague el busgue una compensaci6n a
estas deficiencias en sus ingresos a traves de la corrupci6n.
Adicionalmente, el entorno que rodea al empleado suele estar
signado por la desorganizaci6n y la apatia, la motivaci6n por
realizar bien el trabajo es baja, los niveles de desemoefio son
insatisfactorios y existe una alta motivaci6n de los usuarios a
pagar un sobreprecio para obtener o agilizar el servicio. La
corrupci6n surge de este entorno ya la vez lo realimenta. La
inestabilidad laboral tambien lleva ague los empleados se
escuden detras de un cumulo de normas y engorrosos
procedimientos administrativos para evitar tomar decisiones y
para defenderse de eventuales acusaciones; ello se refleja en
ineficiencia en las labores yen estimulos a la corrupci6n.
Deficiencias en los sistemas de control contable: El desorden
administrative por lo general esta acornpafiado por procedimientos
contables deficientes y registros gue se cumplen con sustancial
atraso. Esto reduce las posibilidades de control y aumenta la
impunidad.
Hagnitud del aparato estatal: Puesto que la participaci6n del
Estado en la actividad econ6mica suele ser elevada en los paises
en desarrollo, la importancia de los efectos negativos
mencionados anteriormente se magnifica, y la corrupci6n tiene un
meyor impacto en la vida econ6mica de los ciudadanos.

Debilidad del sistema politjco: En las paises en desarrollo el
sistema de representaci6n politica suele ser debil e imperfecto,
y tiende a servir las intereses de las elites. Los grupos
mayoritarios de la poblaci6n, que deben pagar las castes de la
corrupci6n, no encuentran una salida a traves del propio sistema
politico que les permita combatir la corrupci6n.
Los anteriores pueden considerarse coma aspectos estaticos en la
relaci6n entre corrupci6n y desarrollo econ6mico. Existe una
amplia controversia sabre las aspectos dinamicos de la misma
relaci6n, es decir, respecto al tema de si la corrupci6n
favorece
a frena el desarrollo econ6mico. La literatura ofrece argumentos

de parte y parte.
Algunos opinan que, a pesar de tener efectos negatives, la
corrupci6n puede traer beneficios a la comunidad en su conjunto y
estimular el desarrollo econ6mico. De acuerdo con este punto de
vista la corrupci6n favorece la acumulaci6n de capital Cella ha
tenido un importante papel en el desarrollo de una clase burguesa
en muches paises); reduce la incertidumbre al facilitar una
estabilidad de un entorno legal favorable a las negocios y par
lo tanto puede contribuir a aumentar la inversi6n; crea un
ambiente favorable al oportunismo, que puede estimular el
surgimiento del talento empresarial; permite que las intereses
econ6micos tengan influencia sabre el poder, lo que favorece la

consolidaci6n de un ambiente favorable a la empresa privada;
lleva a buscar la eficiencia, puesto que las empresas tienen que
competir entre ellas para obtener los beneficios de las licencias
y otros recursos escasos; y permite superar los problemas que la
ineficiencia del Estado opone al exito de la actividad privada,
como la tramitoloqia y la intervenci6n en contra de las reglas
del mercado.
Como ejemplo de la capacidad de la corrupci6n para impulsar la
actividad econ6mica obstruida por la acci6n del gobierno, se
cita con frecuencia una comparaci6n entre los casos de los
controles administrativos que Chile y Brasil impusieron sobre
los precios de los alimentos en los afios sesenta, que se habian
disparado debido al estancamiento en la producci6n agricola. En
Chile los controles de precios fueron efectivos, pero agravaron
el estancamiento de la producci6n porque deprimieron los ingresos
de las cultivadores. En Brasil, en cambio, la burocracia
corrupta permiti6 que aumentaran las ingresos de los
productores, debido a
lo cual la producci6n se mantuvo sin posteriores incrementos en

los precios.
En contra de lo anterior, otros analistas opinan que los efectos
de la corrupci6n sabre la actividad econ6mica son

predominantemente negativos. De acuerdo con ellos, la corrupci6n
desestimula la inversi6n porcrue los capitales obtenidos par esta
via tienden a dirigirse hacia el exterior o hacia el consume
suntuario, al tiempo que impone costos adicionales a la

inversi6n
productiva; crea unas condiciones inequitativas para la
competencia en el sector privado y genera oportunidades de

riqueza facil en actividades improductivas, par lo que
desestimula el talento empresarial; favorece el desperdicio de
los recursos del Estado, reduciendo el nivel de vida general de
la sociedad; y debilita la moral y la capacidad administrativa
del Estado, de mode gue el caste no se concentra en los
trabajadores corruptos sine que se extiende a los demas
empleados del sector publico.
Debido a las dificultades obvias, no existen mediciones
empiricas gue permitan demostrar de manera ineguivoca que los
efectos netos de la corrupci6n son positives o negatives. No
obstante, para los efectos de esta investigaci6n se acepta come
premisa que sus efectos son predominantemente negatives.
C. CORRUPCION Y EFICIENCIA
Sabre el punto de las relaciones entre corrupci6n y eficiencia
tambien existen criterios enfrentados. Algunos autores estiman
gue la corrupci6n contribuye a aumentar la eficiencia en la
asignaci6n de recurses, pues crea un ambiente en el cual los
consumidores pueden revelar sus preferencias per servicios

publicos y lleva a que estos sean suministrados a quienes mas
los necesitan y estan dispuestos a pagar mas por ellos. Esta
funci6n resultaria particularmente imoortante si se tiene en
cuenta queen los palses menos desarrollados existe una fuerte
tendencia a fijar para los servicios publicos unos precios que
son demasiado bajos •t comparaci6n con los costos, o con los
precios que resultarlan en un mercado libre.
De otra parte, existe una importante corriente en la literatura
econ6mica que asocia la corrupci6n a la obtenci6n de rentas oor
parte de los funcionarios publicos, con efectos predominantemente
negatives. Estas rentas llevan a que los recurses publicos se
vendan a precios mas altos que los que se obtendrlan en
cualquier otra situaci6n y superiores a su costo de oportunidad.
Las rentas son recibidas per los funcionarios publicos,
simplemente en raz6n al monopolio que ostentan sobre el
suministro de los servicios publicos. Surgen de la intervenci6n
del Estado en la actividad econ6mica, que crea licencias,
permisos, autorizaciones, cuotas y obligaciones especiales, pues
estos llevan a que los precios de mercado de los bienes
aumenten. Ademas, estos mecanismos de lntervenci6n confieren el
poder de un monopolista al fucionario que los otorga. La
busqueda de rentas ("rent seeking") se convierte en la actividad
que concentra los esfuerzos de los agentes privados y los
funcionarios publicos en estos cases, y las actividades
verdaderamente productivas pasan a un segundo piano en

irnportancia.
Un ejemplo de la forma coma operan estas rentas sabre el
bienestar de la sociedad aparece en el grafico 1. (Po, Qo)

representan el precio y la cantidad consumidas en un pa1s antes
de la introducci6n de un arancel; Po es el precio internacional.
(Pi, Oil son el precio y la cantidad resultantes despues de la
entrada en vigencia del arancel. Do y Di representan las
cantidades suministradas par las productores nacionales. Para
los consumidores, la aplicaci6n del arancel representa una
perdida equivalente a la suma de las areas A, B, C y D. El
cuadrado C, sin embargo, es recuperado par el gobierno, pues
representa los ingresos recolectados por el impuesto
arancelario. El area A es una transferencia de los consumidores a
los productores. Los triangulos By D, en cambio, son una
perdida neta de bienestar
para la sociedad. Dicha perdida es incluso mayor que el area

marcada par estos dos triangulos, porque all1 no se ha
contabilizado el caste gue implica la realizaci6n de la
transferencia representada por el area A. Estos costos incluyen
todos las esfuerzos que debieron hacer los productores nacionales
para lograr la imposici6n del arancel y las que incurrieron en
su momenta los demas agentes para tratar de evitarla. En ambos
cases, se trata de gastos de recurses en actividades que no
contribuyen a incrementar la riqueza total de la sociedad, y par
lo tanto implican una perdida de bienestar frente a una situaci6n
clara de libre mercado, en la cual la puja por la imposici6n del
arancel simplemente nose habr1a presentado.
Grafica 1
Corrupcion y busqueda de rentas
,. A-.u.l
G
fo ,...!..u---.;.,_l
II •I
l I
M, Jl, Q, Qo C.J-,.J._J. >

D. LA LITERATURA SOBRE POLITICAS PARA COMBATIR LA CORRUPCION:
LOS PLANTEAMIENTOS DE ROBERT KLITGAARD
A pesar de ser un tema relativamente nuevo, existe un numero
importante de libros y articulos sabre corrupci6n y analisis
econ6mico en la literatura internacional. No obstante, la
utilidad practica de esta literatura es bastante reducida par
cuanto, coma se mencion6, el esfuerzo analitico suele limitarse
a identificar el problema utilizando las herramientas del analisis
econ6mico. Las contribuciones orientadas a encontrar estrategias
de soluci6n son escasas.
La pr•.,-.pal excepci6n a esta norma es el libro "Controlling
Corruption", del estadounidense Robert Klitgaard (University of
California Press, 1988). El prop6sito central del libro es
generar un marco analitico que sirva a los hacedores de politica
en paises en desarrollo para entender porqu existe la corrupci6n
y c6mo combatirla. Dicho marco analitico fue de gran utilidad en

la elaboraci6n del presente documento. A continuaci6n se
expondran sus elementos centrales.
El analisis de Klitgaard no se detiene en una definici n
particularmente elaborada de corrupci6n, sine gue toma la que
aparece en el diccionario Webster: "inducir (a un

funcionario
publico) a traves de medios impropios (como el soborno) a cometer
una violaci6n de su deber". Se acepta esta como una definici6n
amplia que cubriria la mayor parte de los actos corruptos.
La atenci6n del autor se dirioe a crear una tipologia del
comportamiento corrupto e ilicito, buscando identificar
caracteristicas claves de este. Alrededor de esta tipologia se
elaboran tanto el marco conceptual para el tratamiento del
problema coma el analisis de casos concretos de corrupci6n en
paises en desarrollo.
De acuerdo con este marco, la corrupci6n en cualguier
dependencia del sector publico se desarrolla en un ambiente en
el cual existen tres sujetos: el director, el agente y el
cliente.
El director es el jefe de la entidad y el hacedor de politica.
Para las prop6sitos del analisis se supone que el director
personifica el interes publico y esta interesado en aue su
entidad alcance las mayores niveles de desempefio posibles; par lo
tanto, busca que la entidad este libre de corrupci6n. Sin
embargo, par estar en las niveles mas elevados de la jerarguia
no tiene un contacto directo con el publico al cual la entidad
presta sus servicios. Aunque fija las politicas, no siempre
tiene la capacidad de lograr que se hagan realidad.
El agente es el funcionario que actua en nombre de las intereses

del director ante las usuarios de las servicios de la entidad.
Es el encargado de ejecutar las politicas en el punto en el cual
la organizaci6n se encuentra con el oublico. El agente no
determina sus acciones de acuerdo con un principio invariable
que lo lleve hacia la honestidad: tiene la capacidad de decidir
entre realizar acciones honestas o corruptas. Su decisi6n es
tomada de acuerdo con las circunstancias de cada caso individual
y se inclina siempre hacia aquella opci6n en la cual las
beneficios son mayores que las costos (mas adelante se explicara
el esquema tipico de pensamiento del cual se sirve el agente
para tomar su decisi6n).
Finalmente, el cliente es el usuario de las servicios de la
instituci6n. El cliente tampoco desarrolla sus acciones de
acuerdo con un principio invariable. Estara dispuesto a
involucrarase en un acto corrupto con el agente siempre que la
evaluaci6n de este ultimo indique que los beneficios de la
decisi6n son superiores a los costos.
En este modelo, entonces, se destacan dos caracteristicxas
centrales. Primera, la corrupci6n se define como una divergencia
entre los intereses del director y los del agente. El director
defiende siempre el inter s publico; la corrupci6n ocurre cuando
los intereses del agente divergen de los del directory aquel
toma la decisi6n de seguir el camino que ellos le sefialan.

Segundo, el esquema enfatiza aue la corrupci6n es un asunto de
grade y de decisiones entre beneficios y costos, evaluados per el
agente al tomar su decisi6n de incurrir en acciones corruptas y
per el director al comparar los beneficios de obtener una menor
corrupci6n, con los costos de imooner controles o adoptar otras
medidas destinadas a reducir la corruoci6n.
El interes del director es lleqar a un nivel 11

6 pt i mo''
de
corrupci6n, no a un nivel cero. Se debe destacar esta idea: el
nivel 6otimo de corrupci6n en una sociedad no necesariamente es
igual a cero. Esta apreciaci6n puede resultar dificil de
aceptar, per cuanto puede interpretarse come una garantia de
impunidad dada per el Estado a algunas acciones corruptas. Este
no es su significado. Simplemente se quiere decir con ello que,
en un memento y unas circunstancias dadas en la sociedad, los
costos de las acciones encaminadas a combatir ciertos ttipos de
corrupci6n pueden ser mayores que los beneficios. La creaci6n de
controles,
el establecimiento de normas y procedimientos preventives,
transformaciones institucionales, etc, pueden las ser 6tiles
para
impedir la corrupci6n, pero tambien implican costos, los cuales
no se limitan a los costos directos (representados per el dinero
que se debe emplear en el establecimiento de estos controles y
el personal que se debe asiqnar) sine aue pueden ser tambien
indirectos (incluyendo factores dificiles de medir, come la

desviaci6n de la atenci6n de la organizaci6n respecto a sus
tareas usuales, la introducci6n de requisites y papeleo, y la

Grafica 2
La cantidad optima· de corrupcion
reducci6n de la motivaci6n del personal).
En definitiva, la lucha contra la corruoci6n debe concentrarse
en aquellas acciones cuyos beneficios sean superiores a los
costos. Esquematicamente, la situaci6n se describe en la orafica
2. El eje horizontal representa la cantidad de corrupci6n que se
acumula en la sociedad o en la organizaci6n. El eje vertical
representa unidades de costo marginal social. La linea A
representa el costo marginal social de cada unidad de actividad
corrupta adicional a la corrupci6n existente en la sociedad.
As!, la primera unidad de corrupci6n tiene un costo social
pequefio; sin embargo, a medida que las unidades individuales se
van acumulando, cada unidad adicional tiene costos sociales
mayores.
En otras palabras, cuando el nivel de la corrupci6n en la
sociedad es pequefio, una unidad adicional tiene un costo social
tambien pequeno, pues sus efectos tienen una influencia
reducida. Entre tanto, cuando el nivel de corruoci6n es qrande,
el costo de cada unidad adicional tambien se hace mayor, pues su
influencia en la sociedad aurnenta. Estos costos aurnentan en
terminos de el rornpimiento de las norrnas sociales de conducta, la
creaci6n de rnayores ineficiencias, el empeorarniento de la
distribuci6n de la riqueza y el poder, etc. Puesto que los
costos por unidad
adicional de corrupci6n son crecientes, la pendiente de esta

curva es positiva.
La linea B representa el costo marginal social de cada unidad de
actividad dirigida a reducir la corrupci6n. Cuando la cantidad
de corrupci6n en la sociedad es pequefia, el costo de cada
unidad adicional de control es elevado, pues es dificil
detectarla, es necesario crear las pol[ticas y las entidades que
se encargaran de la tarea, etc. A med ida que la cantidad de cor-
rupci6n crece, los costos oor unidad de control se reducen, per
cuanto la dificultad para detectarla es menor, los mecanismos
destinados a corregirla ya estan en marcha y cuentan con mayor
experiencia, etc.
La intersecci6n entre las curvas A y B representa la combinaci6n
6ptima ode minima costo entre la cantidad de actividad
corrupta y el costo de los esfuerzos per combatirla, El punto
que se debe destacar en este esquema anal[tico esta en que, para
la mayoria de las combinaciones posibles, la cantidad 6ptima de
corrupci6n no es cero y la cantidad de esfuerzo necesario para
lograrla en la lucha anti-corrupci6n no es infinita.
Volviendo al esquema analitico planteado, la corrupci6n ocurre
cuando el agente decide traicionar los prop6sitos del director,
pues descubre que los beneficios netos que percibira a traves de
una acci6n corrupta son mayores que los aue obtiene cuando sigue
el interes publico. Los elementos evaluados por el agente al
tomar esta decisi6n son considerados en forma explicita.

El aoente tiene dos
oosiniiidades: ser corruoto o no serlo. Si
opta per no ser corrupto, Q

recibe un oeneficio que es iqual'vsu
salario normal m6s la "satisfacci6n moral'' que se deriva de no
ser una persona corrupta y de actuar en favor

del interes
general de la sociedad.
Si decide ser corrupto, el aoente percibir6 unos beneficios y
tendr6 que enfrentarse a unos costos, asociados en buena parte

al hecho de que sea descubierto y castigado. Si no es
descubierto, el aqente cercibe un beneficio iqual
su salario
a
normal m6s el valor del soborno. Sin embargo, debe asumir el
•costo moral" asociado a ser una persona corrupta.

Este "costo
moral" depende de sus propias normas morales,
culturales y
reliqiosas, de las acciones que tomen sus coleqas, y del Camano
de la desviaci6n frente a sus obliqaciones con el director.
Per otro lade, de ser descubierto, aparte de recibir su salario
y el soborno menos el ''costo moral", enfrenta un costo

representado per la sanci6n que recibir6.
Ante estas opciones, el agente realizar6 acciones corruptas
siempre y cuando el valor del soborno, menos el "costo moral",
menos el costo de ser descubierto y casitigado, sea mayor que su
salario normal m6s la "satisfacci6n moral" derivada de no ser
2
corrupto"-/.
En principio, la tarea de un director interesado en reducir la
corrupci6n deberia concentrarse en afectar las variables de
manera que el conjunto del salario normal del agente y su
satisfacci6n de no ser corrupto aumenten, los valores de los
sobornos se reduzcan, la probabilidad de ser descubierto y de
i Kl dile1a qoe enlrenta el agente se poede entender 1ejor si se la representa en on arbol de

decisi6n:
ser captorado: D IR[zl t (z-111

p
ser corropto
1-p
no ser captorado: U ll(zl t zl
no ser corropto U It t RIO11
In el anteiior esqoe1a, t es el salario del agente y 1(11 es la satislacci6n ■oral q1e iste obtiene al no ser
corropto. Asl, al no ser co11opto, el agente recibe on benellcio igaal at t 1101
De otra oarte, z es el soborno o el pago qoe recibe el aqente caando decide.ser co11apto, pp es la nrobabilidad
de ser descobierto y castigado, I es el ta1alo del castigo, 1(11 es el costo 1oral asociado a la aceptaci6n
de! soborno 1, y O es la atilidad del agente.
Asl, la otilidad esperada de! agente al ser co11opto es igaal a

RU , UIR(z) 1 o(z-11 1 (1-p)zl
Siesta ntilidad es superior a la otilidad nae percibe el ageate porno ser corrupto [ezpresada por U It t
1(0111, el agente aceptara el soborno.
Las relaciones anteriores 10 paedea ser esti■adas e■plrica■ente, poes 10 es posible en la practica obtener
inlor ■aci6n sabre las variables deno1inadas en onidades 1onetarias (co10 el 1onto de los sobornosl, y ta■poco
sabre las variables qoe ■iden la 'satislacci6n ■oral' o el 'costo ■oral' asociadas a las decisiones de! agente.
Sin e1bargo, estas relaciones dejan planteadas coales son las variables clave en 01a sitaaci6n de corrapci6n y
en qai sentido actian, Si bien el ■odelo nose poede esti1ar, sl es posible estodiar coal es la sitoaci6n en
Colo1bia de variables co10 la sanci6n 101al, la probabilidad y la loerza de! castigo, la aproziuda eztensi6n
de las practicas corraptas, etc.
2
recibir un castiao fuerte se eleven, y aue el ''costo moral"
asociado a las actividades corruptas aumente.
El principal problema para el director es la carencia de
informaci6n. Si el director contara con informaci6n perfecta
respecto al comportamiento de todas las anteriores variables, su
tarea se reduciria a afectar los estimulos al comoortamiento
honesto y las castigos sobre las actividades corruptas hasta
obtener el balance deseado. Sin embargo, su informaci6n es mucho
menos gue perfecta. La adguisici6n de informaci6n es una
actividad con costo, en oarticular oorque el director no ouede
creer lo gue el agente le dice, debido a las fuertes
motivaciones gue este tiene para ocultar informaci6n. El
director no ouede saber en gue proporci6n los resultados
observables de la aesti6n del agente se deben a actividades
hechas en beneficio de la organizaci6n.
El director debe entonces fijar la

paga y las costos para el
agente sin
tener un conocimiento total de cual es la
productividad
marginal de1 agente ni en que medida el
comportamiento
de este ultimo atenta contra las objetivos
deseados por el interes poblico. Problemas semejantes en cuanto
a la disponibilidad de informaci6n aparecen cuando el director
trata de establecer los estimulos y las castigos en la relaci6n

con el cliente.
2
Dentro de este esguema guedan claras cuales son las oosibilidades
de acci6n que tiene el para controlar la corrupci6n.

director Primera gue todo, la depende en buena medida de la
corrupci6n
forma coma este estructurada la relaci6n entre el director, el
agente y el cliente. Asi, la corrupci6n aumenta mientras mas se
aceraue la situaci6n del proveedor de servicios publicos a un
monopolio, mientras mayor sea la discrecionalidad del agente en
la toma de sus decisiones, y mientras menor sea el control
superior sobre el cumplimiento de las responsabilidades del
agente.
Por su parte, el director es auien estructura las relaciones
entre el mismo, el agente y el cliente. Las principales
herramientas del director en la lucha contra la corrupci6n estan
en el disefio de estas relaciones, la selecci6n de las agentes,
el disefio de las incentivos y las castigos para las agentes, el
manejo de las costos y satisfacciones morales, y la recolecci6n
de informaci6n acerca de las actividades de clientes y agentes.
Las observaciones anteriores llevan a Klitqaard a formular un
marco general de acci6n pensando en politicas y medidas concretas
destinadas a combatir la corrupci6n. Los elementos central•s de
este se sintetizan a continuaci6n:
1. Seleccionar a los agentes de acuerdo con su honestidad y
2
capacidad.
2
1.1. Encontrar a tiempo a los deshonestos (teniendo en cuenta su
desempefio en el pasado y utilizando tests y pruebas

''predictoras de honestidad''
1.2. Utilizar mecanismos externos aue conduzcan a una mayor
honestidad en el cumplimiento de sus funciones por oarte de
los agentes (por ejemplo, construir redes de informaci6n e
inteligencia dentro de la organizaci6n que oermitan
descubrir a tiempo a los deshonestos)
2. Cambiar los premios y castigos para los agentes.
2.1. Cambiar los estimulos
Elevar los salaries. Si bien esta medida en si misma no
garantiza una menor corruoci6n, los salaries deben ser
competitivos en el mercado, de modo aue permitan una
adecuada selecci6n de personal.
Crear beneficios para acciones y agentes que cumplan tar_eas
especificas en el control de la corrupci6n.
Disefiar los contratos de los agentes de modo que incluyan
beneficios y castigos contingentes a su desempeffo en materia
de corrupci6n (por ejemplo, se pueden generar primas para
2
las agentes que contribuyan activamente a la lucha contra la
corrupci6n, o se puede establecer que una parte de la
pensi6n de las agentes puede ser confiscada dependiendo de
este factor).
Utilizar estlmulos no monetarios para las agentes honestos
(transferencias, viajes, curses de entrenamiento,

oublicidad, felicitaciones publicas)
2.2. Penalizar las comportamientos corruptos
Elevar el nivel general de los castigos formales.
Aumentar las capacidades del director para impartir castigo.
Calibrar las penas en terminos de su capacidad para frenar
las actos corruptos (en funci6n del monto del soborno y del
tamafio del beneficio ilicito).
Uso de castigos no formales (transferencias, publicidad,
perdida del prestigio profesional).
3. Recolectar y analizar informaci6n para elevar las

probabilidades de aue la corrupci6n sea detectada.
3.1. Mejorar las sistemas de auditoria y manejo de la
2
informaci6n.
Obtener evidencia de la ocurrencia de corrupci6n (disefio
de sistemas de ''banderas rojas'', analisis estadisticos,
revisi6n aleatoria de muestras de operaciones, insoecciones
sorpresivas)
3.2. Dar mayor alcance a los agentes encargados de la
informaci6n.
Fortalecer un cuerpo especializado en tareas de informaci6n
(auditores, investigadores, vigilancia, seguridad internal
Crear un clima institucional en el cual los agentes se vean
escimulados a informar a sus suoeriores sobre las acciones
corruptas que lleguen a su conocimiento.
3.3. Utilizar informaci6n proveniente de terceras partes (los
medics de comunicaci6n, los bancos, el publico en aeneral)
4. Reestructurar la relaci6n entre el director, el cliente y
el agente con el fin de eliminar las situaciones
vulnerables a la corrupci6n, es decir, aquellas donde se
combinan la existencia de monopolies, amplia
discrecionalidad de parte del cliente y baja
responsabilidad por sus acciones.

2
4.1. Generar competencia en la provisi6n del servicio, bien sea
permitiendo la participaci6n del sector privado o ampliando
la participaci6n de los agentes publicos).
4.2. Reducir la discrecionalidad de los agentes
Oefinir objetivos, reglas y procedimientos con mayor
precisi6n.
Organizar a los aaentes para que trabajen en grupo y
someterlos a un control por parte de un superior jerarquico.
Oividir las decisiones mayores en tareas separadas.
4.3. Rotar a las agentes en sus funciones y en su localizaci6n
geografica.
4.4. Cambiar la misi6n de la organizaci6n, su producto o su
tecnologia para hacerla menos susceptible a la corrupci6n.
4.5. Organizar a los clientes en grupos, de mode gue tengan
mayores posibilidades de defenderse ante las practuicas
corruptas y oara crear arupos de presi6n que sean actives en
la defensa de las practicas honestas y la lucha contra la
corrupci6n.
2
5. Carnbiar las actitudes frente a la corrupci6n.
5.1. Utilizar proorarnas de entrenarniento y educaci6n. Mantener el
ejernplo personal oor carte de los directores.
5.2. Prornulaar un c6digo de etica (servicio civil,
organizaciones oarticulares)
5.3. Carnbiar la cultura organizacional.
Este rnarco de sugerencias de acci6n contra la corruoci6n, aungue
sencillo y eventualrnente obvio, ofrece elementos utiles gue

perrniten caracterizar y comparar las situaciones corruptas, lo
misrno gue idefitificar los correctives gue deben aplicarse. En el
analisis de la situaci6n colombiana se tendran en cuenta estos
elementos.
3
IV. LA PERCEPCION OE LOS CIUOAOANOS SOBRE LA CORRUPCION EN
COLOMBIA
Como objeto de analisis empirico, el estudio de la corrupci6n
presenta obstaculos de irnportancia. El mayor de ellos es la
dificultad para obtener informaci6n precisa sobre el terna, pues
la informaci6n documental es escasa y la mayoria de las personas
que cuentan con experiencia de orimera mano no tienen rnuchas
motivaciones oara revelar sus conocimientos.
El presente estudio recoge inforrnaci6n de diversas fuentes. En
primer terrnino se obtuvo una aproximaci6n de la percepci6n
general de los colornbianos en torno al problerna de la corrupci6n,
a traves de dos encuestas entre el publico realizadas por el
Centro Nacional de Consultor!a. Adicionalmente, se obtuvo
informaci6n de la Contralor!a y la Procuraduria General de la
Republica, las dos entidades del Estado gue tienen rnayores
responsabilidades en las actividades de control sobre la
corrupci6n; de empresarios en el sector privado gue a traves

SU actividad han tenido de contacto con la
corrupci6n
administrativa; y de los directives de entidades p6blicas que
han realizado esfuerzos especiales por combatir la corrupci6n en
tiempos recientes.
En esta secci6n se presentan los resultados de las encuestas

realizadas oar el Centro Nacional de Consultoria. Las encuestas
se fijaron el objetivo de establecer la forma coma la corrupci6n
afecta la actividad econ6mica cotidiana de las personas y las
empresas, v la actitud de las coiombianos hacia el oroblema.
La primera de estas encuestas se diriai6 al "hombre de la
calle", a las ciudadanos corrientes aue tienen enfrentan la
corruoci6n coma usuarios de las servicios del Estado. La unica
condici6n para participar en esta encuesta era que la oersona
debia tener alguna actividad laboral y gue esta nose verificara
en el sector publico.
La segunda encuesta se concentr6 en personas que ocupan cargos
de decisi6n en empresas del sector privado y que par razones de
trabajo tienen contacto con el sector publico y, eventualmente,
con sus actividades corruptas; probablemente personas que
realizan tramites con el Estado a nombre de sus empresas, aue
dirigen la particioaci6n en licitaciones, etc.
Los resultados centrales de estas encuestas se sintetizan a
continuaci6n:
1. Existe una oercepci6n fuerte y extendida entre la
ciudadania respecto a la presencia de corrupci6n
administrativa en
3
Colombia. En la orimera encuesta, el 861 de ios
participantes estima que el oroblema de la corrupci6n en el
oafs esti "muy generalizado'' o ''generalizado''. El 791 de las
encuestados opina que el problema es hoy mis grave que hace
diez anos, el 131 opina gue es igual gue hace diez anos, y
s6lo el 41 cree gue es menor gue hace diez anos.
En la seounda encuesta, el 621 de las personas entrevistadas
consider6 gue la corrupci6n esti ''generalizada" o muy
generalizada" en el pals. El 661 estima gue la situaci6n es
peer hoy gue hace diez afios. Cuando se les pide a las
encuestados que comparen a Colombia con otros paises en
relaci6n con esta situaci6n, el 331 respondi6 gue el page de
soborno es mis extendido en Colombia, y el 401 resoondi6 gue
la situacion es similar a la de otros paises. Esta pregunta
fue formulada unicamente a las participantes en la segunda
encuesta, de quienes se puede esperar que, come grupo,
tengan un conocimiento relativamente acertado de lo gue
ocurre en otros paises, en particular en los vecinos.
Resulta significativo gue la mayoria de las encuestados
opina gue la corrupci6n en Colombia es menor o igual queen
otros palses.
2• De acuerdo con lo que revelan las encuestas, el contacto

directo de las ciudadanos con la corrupci6n es
significativamente inferior a lo que indica la resouesta
anterior. En la primera encuesta, el 61% de los encuestados
afirma que nunca ha dado dinero o sobornado a un
funcionario publico. Del 37% de los encuestados que si han
pagado sobornos, el 64% lo han hecho menos de tres veces
en los ultimos dos afios.
En la segunda encuesta, las orequntas referentes a un papel
activo de los entrevistados en actividades corruotas
arrojaron unos oorcentajes aun mas bajos de respuestas
afirmativas. Las prequntas hacian referencia a tramites
concretes coma pago de impuestos, obtenci6n de licencias y
participaci6n en licitaciones para obtener contratos con
entidades publicas. Las respuestas afirmativas llegaron a
porcentajes gue fluctuaron entre 2% y 20%, dependiendo de la
instituci6n aludida.
La reducci6n de respuestas afirmativas, de las preguntas que
hacian referencia a una oercepci6n general a las que tienen
gue ver con una particioaci6n activa del entrevistado en
actividades corruptas, esta abierta a varias

interoretaciones.
Par un lade, la reducci6n de las oorcentajes que confirman
la existencia de corrupci6n oodria explicarse porque las
entrevistados se niegan a admitir en publico gue participan

directamente en actos corruotos, aunaue estan dispuestos a
aceotar aue, de acuerdo con una perceoci6n general aue ouede
ser mas esoontanea pues no imolica una resoonsabilidad, la
corrupci6n esta altamente aeneralizada. Ademas, los
ciudadanos s6lo tienen necesidad de acercarse a las
dependencias del Estado para realizar tramites con una
frecuencia relativamente baja, come lo revelan las
respuestas a las preguntas 8 d 17 de la primera encuesta, y
per ello su experiencia directa con la corrupci6n s6lo
ocurre un numero reducido de veces per affo.
La disparidad entre las dos respuestas se presta para otra
explicaci6n,
sin embargo. Puede araumentarse aue las
personas creen que la corruoci6n esta muy extendida como
consecuencia de la imaaen creada oor la prensa y los
rumores, y no debido a una verificaci6n personal. Sin

necesidad
de cuestionar la veracidad de la informaci6n de
prensa sabre el tema de la corrupci6n, cabe destacar gue
ella puede conducir a una visi6n distorsionada de la
realidad, simplemente porgue la corrupci6n es noticia,
mientras que las acciones honestas y rutinarias no lo son.
La mayor parte de las relaciones entre el Estado y los
ciudadanos podria realizarse en condiciones normales, por
fuera de las actividades corruptas, y sin embargo la
insistencia de los medics de comunicaci6n y de los anuncios
de politica en el tema podria formar la imagen de un pais

predominantemente corrupto.
Aunque es dificil escoger entre las dos exolicaciones,
seguramente la primera tiene mas visos de realidad. Incluso
si el contacto individual con la corrupci6n es relativamente
bajo, debe ser suficiente para convencer a las oersonas de
oue el cuadro de corruoci6n dibujado nor los rumores, la
prensa y la informaci6n de seaunda mano es real, y que este
es un fen6meno extendido en el oais. Desde este ounto de
vista, ouede aceotarse oue la corruoci6n es un evento
importante en en la actividad econ6mica de los colombianos.
3. La percepci6n de que existe en cuanto a una amplia
influencia de la corrupci6n en el pals se ve enfatizada par
una convicci6n general segun la cual este es un mecanisma
eficaz para lograr abjetivas. En la primera encuesta, el 81%
consider6 que las sabarnas son un mecanisma efectiva para
acelerar trarnites ante las instituciones publicas. En la
segunda encuesta, el 78% de quienes respandieran tuvo la
rnisrna apini6n. Estas respuestas confirman que la qente
canfia en la veracidad de su visi6n global del fen6rnena.
Pero inclusa a oesar de su familiaridad con la corrup
la mayor carte de las oersonas todavia oiensa que sobornar a
un empleada oublico es un acto reprochable. En ambas
encuestas la mayaria (58% en la primera y 77% en la segunda)

afirmaron que ambos oarticioantes en una acto corruoto (el
que oaga y el oue recibel tienen la misma resoonsabilidad
por sus actos. La importancia de este resultado nose ouede
subestimar, si se tiene en cuenta oue cualouier acci6n del
Estado encaminada a reducir la corrupci6n debe partir del
fortalecimiento de la conciencia de los ciudadanos respecto
a las consecuencias negativas de la corrupci6n,
fortaleciendo la "satisfacci6n moral'' de los no corruptos y
aumentando e1 •costo moral" para quienes incurren en estos
actos. La capacidad de la sociedad oara ejercer una sanci6n
social es vital en la lucha contra la corrupci6n. De
acuerdo con las resouestas obtenidas, este tipo de
iniciativas todavia pueden esperar apoyo de la mayoria de
la poblaci6n.
4• Las dos encuestas fueron oarticularmente utiles para
determinar alqunos puntos focales de la corrupci6n. En ambos
casos se solicit6 a los encuestados oue nombraran las cinco
instituciones publicas que, en su opini6n, estan mas
afectadas por el flagelo de la corrupci6n. En la pr

encuesta, las instituciones sefialadas con imera la
mayor
frecuencia (mas del 10\ de los encuestados) fueron, en su
orden: DATT, Policia, ISS, empresas municipales de
servicios, Aduana, Alcaldias, Energia, Impuestos Nacionales,
Gobernaciones, INTRA y Caja de Previsi6n.
3
En la segunda encuesta las entidades mencionadas con mayor
3
frecuencia fueron la Aduana, el Seauro Social, la
Administraci6n de Impuestos, las autoridades de Transito y
Transporte, las empresas de servicios publicos y las
autoridades distritales/municioales.
Nuevamente estas respuestas estan abiertas a interpretaci6n.
Podria argumentarse gue el hecho de que aoarezcan en la
lista no sionifica necesariamente aue sean las entidades mas
corruptas del oais, sino aue simolemente ooarian ser las mas
famosas por este motivo, ooraue han aoarecido reoetidamente
en los medios de comunicaci6n en asociaci6n con actos de
corrupci6n. Por otra carte, si nos acoaemos a lo dicho
anteriormente, el contacto oersonal o las exoeriencias de
terceras personas que el entrevistado considera confiables
tendrian que haber ejercido una influencia imoortante en la
formaci6n del juicio del entrevistado.
Las entidades relacionadas con el transito, con el manejo de
licencias y tramites, y con los servicios de salud, son las
que resultaron mencionadas con mavor frecuencia. Si si se
acepta gue una estrateaia contra la corrupci6n debe definir
prioridades, y aue el logro de resultados raoidos y visibles
en la limpieza de las entidades seleccionadas es un criteria
importante, los resultados de esta encuesta se convierten en
una valiosa guia oara la politica en el corto y mediano
olazo.
3
Debe destacarse, de otra parte, la elevada frecuencia con
que fue mencionada la Policia entre las entidades mas
corruotas del oais de acuerdo con la oerceoci6n de los
ciudadanos. Este hecho es imoortante ooraue en el momento
en que se realiz6 la encuesta (finales de 1991) la Policia
era una instituci6n aue habla recibido oredominantemente
"buena orensa'' en los medios de comunicaci6n. La mayoria
de las menciones a ella se habian concentrado en destacar
el valor de sus agentes en la lucha contra el narcotrafico.
S6lo en los primeros meses de 1992, tras el asesinato del
vicepresidente de Mazda por parte de dos policias, los
medios de comunicaci6n destacaron las actucaiones
irregulares y corruptas de parte de los aaentes de la

Policia. En la encuesta no se suministr6 una lista
predeterminada de instituciones, sino aue se le solicit6 a
los encuestados aue esoontaneamente mencionaran las cinco
instituciones que, a su juicio, estaban mas afectadas por
la corruoci6n. Que la Policla obtuviera un puntaje tan alto
sin contar con una imagen negativa en los medios de
comunicaci6n y sin aue la instituci6n fuera mencionada en
el cuestianario hace oensar que el contacto de los
ciudadanos con la corrupci6n policial es directo y
frecuente.
Las respuestas a las prequntas que hacian referencia al
contacto con entidades concretas refuerzan las anteriores
4
apreciaciones. En la primera encuesta, entre quienes
4
renovaron su oase en el ulcimo ano el 43% oaao sumas
distintas a las exiaidas par la ley. Lo mismo ocurri6 con el
46% de las aue renovaron la calcomania de su vehiculo. El
66% ha sobornado alguna vez a un policia de transito.
Las entidades vinculadas a las administraciones municioales
presentan elevados oorcentajes de respuestas gue confirman
la existencia de corruoci6n. Tambien en la orimera
encuesta, entre quienes oaaaron imouesto de industria y

comercio en el ultimo ano el 27% paa6 sumas distintas a las
exiaidas oar la lev. £1 33% hizo lo mismo oara obtener
el certificado de
libertad de un inmueble. El 40% oag6 sumas distintas a

exiaidas oor la ley las al tramitar
una licencia de
funcionamiento ante la alcaldia de su municipio. El 49% de
auienes tramitaron licencias de construcci6n hicieron oaaos
extraordinaries a los funcionarios.
En cuanto al contacto con los organismos de seauridad
(primera encuestal, el 36% de auienes tramitaron libreta
militar hizo paaos adicionales a las funcionarios. Iaual
cosa ocurri6 con el 39% de auienes hicieron gestiones ante
las inspecciones de policia v el 27% de quienes realizaron

gestiones ante el DAS y el F2.
4
Finalmente, las resultados confirman la oerceoci6n
generalizada en cuanto al arado de corruoci6n de la Aduana.
4
El 58% de guienes hicieron oestiones ante la Aduana debieron
pagar sumas adicionales a las exigidas por la ley.
Como se mencion6 anteriormente, en la segunda encuesta los
oorcentajes de reouestas afirmativas a las oreountas aue se
referian a la oarticioaci6n directa en accos corruptos
fueron inferiores a los obtenidos en la orimera. Sin
embaroo, los resultados son consistentes entre las dos
encuestas en cuanto a cuales son las entidades mas
afectadas por la corrupci6n de acuerdo con la oercepci6n de
los ciudadanos. S6lo un 5% admiti6 haber realizado sobornos
al pagar sus impuestos; el 7% lo hizo al tramitar
licencias de
imoortaci6n; 10% pao6 sobornos al particioar en
licitaciones publicas; el 18% oag6 al tramitar diligencias
en la Aduana; el 11% al solicitar licencias o permisos; el
11% en las oficinas de las Tesorerias del Estado; el 38%
ante las autoridades de transito; el 5% al pagar
servicios
publicos. Como mencion6 el numero de

se anteriormente,
resouestas oositivas en este caso puede estar subestimando
el problema, pues entre los emoresarios el temor a aue las
respuestas comprometieran a las emoresas pudo inhibir la
esoontaneidad en sus afirmaciones (aunoue en las encuestas
se oreserv6 el anonimato de los encuestados, era claro gue
el criterio de selecci6n era la capacidad de tomar
4
decisiones en operaciones entre el sector privado y el
sector oublicoJ.
4
Par otra parte, ouede ocurrir aue se hava oerdido la idea de
que ciertas formas de corruoci6n son aloo censuraole, v oar
ello las respuestas atirmativas aumentan en ciertos casos.
La frecuencia de la corruoci6n en ia aduana o el transito
hacen que se pierda la sanci6n moral asociada a estos actos,
y son menos las empresarios oue oiensan aue confesar
sobornos en estos casos tenga consecuencias ne9at1vas. Al
mismo tiempo, la entreaa de sobornos en licitaciones
publicas aun causa reoudio en la sociedaa, y confesar esta
actividad ouede tener mayores consecuencias oenales y la
posibilidad de oerder contratos. En cualauier caso, aueda
claro aqui aue las auroridades ae transito v aduanas
constituyen las puntos de contacto mas frecuentes de las
empresarios con la corruoci6n.
En cuanto a las oosioilidades de acci6n contra la
corrupci6n, el 72% de auienes oarticiparon en la primera
encuesta considera que es posible terminar con las pracricas
corruptas que se acostumbran en las entidades del Estado. En
cuanto a las soluciones concretas, porcentajes elevados
entre las encuestados consideraron que seria util aplicar
medidas coma facilitar las denuncias de los ciudadanos,
reducir los tramites en la administraci6n oublica, aumentar
los sueldos de las funcionar1os y generar mas informaci6n y
transparencia resoecto a las actividades de contrataci6n v
comora aue realiza el Estado.
4
SINTESIS DE RESULTADOS DE LA
ENCUESTA EllTRE EL PUBLIC0 GENERAL
1
SOBRE EL PROBLEMA DE LA
O)RRUPCION ADHINISTRATIVA
1. Teniendo en cuenta su experiencia

o lo que ha oido menci6nar. el_Q;!_go_de sobornos
o "mordida" a _195 funci6nar ios publicos esta:
\
Muy generalizado 58
Generalizado 28
Medianamente generalizado 8
Poco generalizado 5
Nada generalizado 2
No sabe/no responde 0
Total 100
2. Alguna vez usted se ha visto en la necesidad de

dar dinero o sobornar a un funci6nario pnblico?
%
Si 37
No 61
Total 100
3. En los ultimos dos anos aproximadamente.

cuantas veces se ha visto en la necesidad de sobornar
a un funci6nario?
De 1 a 3 veces \
Entre 3 y 6 veces 64
De 6 a 10 veces 20
Mas de 10 veces 5
No sabe/no resporrle 7
Total 3
100
:4. Cree usted que el pa.go de sobornos agiliza

los tramites en la administraci6n publica?
Si
81
No
13
Total
100
5. Quien cree usted gue actua de manera mas
reprochable?
%
El que paga el soborno 14
Elque recibe el soborno 27
Ambos igual 58
Total 100
6. Cree usted gue el uso del soborno o la mordida

en Colombia es hoy•••
%
Mayor que hace 10 affos 79
Menor que hace 10 affos 4
Igual que hace 10 ailos 13
Total 100
7. De acuerdo con su experiencia o con lo que ha

oido nmenci6nar. cua.les =ee usted gue son las cinco
entidades publicas en las que la corrupci6n o el soborno
estan mas generalizados7
%
DATT 45
Policia 44
ISS 34
Empresas municipales 33
Aduana 24
Alcaldia 19
Energia 19
Impuestos Naci6nales 18
Gobernaci6n 15
INTRA 13
caja de prevision 11
'.l'EJ,EXD1 9
Juzgados 9
DAS 7
Hinisterio de Educaci6n 7
Notarias 6
Ejercito 6
Tesoreria 6
Salud (Hospitales) 6
Contralorias departamentales 5
Registraduria 5
F2 5
Colpuertos 2
Procuraduria 1
EDIS 1
Licorera 1
Todas 1
otra 0
Ninguna 0
No sabe/ no responde 3
Delos tramites que se gestionan en dependencias

del Estado, indigue cual o cuales de ellos ha
tenido gue adelantar durante el ultimo affo.
8. Renovaci6n del pase de conducci6n

%
Si 25
No 75
Pag6 sumas distintas a las exigidas par la ley?
%
Si 43
No 57
9. Tramitar o renovar la calcomania de su vehiculo

%
Si 23
No 77
Pag6 sumas distintas a las exigidas por la ley?
%
Si 46
No 54
10. Tramitar o renovar la libreta militar

%
Si 14
No 86
%
Si 36
No 64
11. Pag6 imouesto de renta o industria y comercio
%
Si 38
No 62
%
Si 27
No 73
12. Solicitud de certificado de libertad para un inmueble
%
Si 15
No 85
%
Si 33
No 67
13. Trarnite de servicios ante el ISS

%
Si 31
No 69

%
Si 19
No Bl
14. Trarnite de licencia de funcionamiento

ante la alcaldia de su municipio
%
Si 18
No 82
%
Si 40
No 60
15. Tramite de licencia de construcci6n

ante la alcaldia de su rnunicipio
%
Si 9
No 91
%
Si 49
No 51
16. Tramite de liguidaci6n de pension con alquna

entidad del Estado
%
Si 6
No 94
%
Si 18
No 82
17. Gestiones ante inspecci6n de policia

%
Si 25
No 75
%
Si 39
No 61
18. Gestiones ante los organismos de seguridad
del Estado (DAS, F2)
%
Si 15
No 85
%
Si 27
No 73
19. Gestiones ante la Aduana Naci6nal

%
Si 7
No 93
%
Si 58
No 42
20. Es usted oropietario o conduce con frecuencia

un vehiculo automotor?
%
Si 39
No 61
Alguna vez se ha vista en la obligaci6n de
sobornar a un policia de trafico?
%
Si 66
No 33
21. Considera usted que es posible terminar con las
practicas corruptas gue se acostumbran en las dependencias del
Estado?
%
Si 72
No 26
22. Cuales entre las siguientes opci6nes cree usted

gue serian utiles para combatir la corrupci6n?
Cual cree usted gue seria la mas util?
Creaci6n de una oficina que reciba quejas

anonimas de los ciudadanos
%
Util 76
No util 24
Porcentaje que la escogi6 30

coma opci6n mas util
Reducci6n del numero de tramites que deben

realizarse ante el Estado
%
Util 84
No util 16

Aumentar las sueldos para las empleados del Estado

%
util 66
No util 33

Mas drasticidad en la aplicaci6n de las normas
disciplinarias a los ernpleados publicos
%
Util 85
No util 15

como opci6n mas util
Mayor libertad de informaci6n respecto a las

actividades de contrataci6n y compra del Estado
%
Util 79
No util 21

como opci6n mas util
SINTESIS DE RESULTAOOS DE LA
ENOJESTA ENTRE EMPRESARIOS
SOBRE EL PROBLEMA DE LA
CXlRRUPCION AflMINISTRATIVA
1. Teniendo_en cuenta su xpe nencia y la de su empresa. en

Colombia el pago de sobornos._o "mordida" a__l_osJuncionarios
publicos esta:_
%
- Muy generalizado 36
- Generalizado 26
- Medianamente generalizado 18
- Paco generalizado 7
- Nada generalizado 6
- No sabe/No responde !l
100
2. Cree usted gue el pago de sobornas o mordidas en Colombia

cornparado con otros paises es:
- Superior
- Igual 33
- Inferior 40
- No informa 11
16
100
3. Cree usted gue el uso del soborno y la mordida es hoy:
- 1-ayor que hace 10 afias

66
- Menor que hace 10 alias
- Igual que hace 10 alias 13
16
- No sabe/No responde
-2
100
4. Cree usted gue el pago de sobornas aqiliza las tramites en la

administraci6n p6.blica?
- Si
- No 14
- No sabe/ no responde !l_
100
2., Q.Jal cree usted que es la principal raz6n que lleva a las
entidades privadas a sobornar a las funcionarios publicos?
- Para obviar las excesivos tramites 60

- Para lograr objetivos gue no se
podrlan obtener de otra forma.
- Para veneer a la competencia 24
5
- otra
9
- No sabe/ no responde _.]_
100
6. Ouien cree usted que actua de manera mas reprochable:
- El gue paga el soborno

- El gue recibe el 13
soborno 8
- Arnbos par igual 77
- No sabe/ no responde -1
100
7. Cuales son las cinco tramites que su empresa realiza con

mayor frecuencia ante el Estado?
- Pago de irnpuestos 63
- Licencia de importaci6n 29
- Licencias/permisos 20
- Tramites en el ISS 18
- Tramites en Camara de Comercio/
Industria y Cornercio 16
- Servicios publicos 16
- Tramites en aduanas 15
- Licencias de exportaci6n 13
- Tramites ante el transito 12
- Licitaciones 11
- Trarnites en tesorerias 11
- Declaraci6n de renta 10
- IVA 10
- Trarnites en notarias 6
- Oficinas de registro 6
- Trarnites ante bancos 5
- Retenci6n en la fuente 5
- Superintendencia de sociedades 3
- otra 43
- No sabe/ no responde 2
8. Para el page de impuestos usted debi6 cancelar sumas de dinero
distintas a las gue exige la ley7
- Si 5
- No 93
- No sabe/ no ---1
responde 100
Durante las ultimas dos afios aproximadamente, cuantas veces se ha

vista en la necesidad de sobornar a un funcionario del Estado
para la realizaci6n de este tramite7
- De 1 a 2 veces 2
- De 3 a 5 veces 2
- 11 veces o mas 1
- Ninguna 92
- No sabe/ no responde--------------1
100
9. Para la obtenci6n de una licencia de importaci6n usted debi6

cancelar sumas de dinero distintas a las gue exige la ley7
- Si 7
- No 92
- No sabe/ no J.
responde 100
Durante los oltimos dos afios aproximadamente, cuantas veces s,

visto en la necesidad de sobornar a un funcionario del Estado
para la realizaci6n de este tramite7
-Dela2veces
1
-De3a5veces 4
- 11 veces o mas
3
Ninguna 91
-
- No sabe/ no J.
responde 100
10. En los tr.funites ante bancos usted debi6 cancelar sumas de

dinero distintas a las gue exige la ley?
- Si
0
- No
100
- No sabe/ no Q
responde 100
11. Para la realizaci6n de un tramite ante. las Carnaras de
Comercio/Industria v Comercio, debi6 cancelar surnas de dinero
distintas a las gue exige la ley?
- Si 2
- No 95
- No sabe/ no responde ..1.
100
Durante las ultimas dos ailos aproxirnadamente, cuantas veces se ha

vista en la necesidad de sobornar a un funcionario para la
realizaci6n de este tramite?
-Dela2veces 2
- Ninguna 93
- No sabe/ no --1
responde 100
12. Ha pagado sumas diferentes a las exigidas por la ley al

participar en licitaciones publicas?
- Si
10
- No 86
- No sabe/ no -
responde 100
Durante las ultimas dos alias aproxirnadamente, cuantas veces se ha

vista en la necesidad de sobornar a un funcionario del Estado al
participar en una licitaci6n?
- De 3 a 5 veces 4
- 6 a 10 veces 7
- 11 veces o mas 4
- Ninguna 82
- No sabe/ no responde j
100
13. Hapagado swn;is diferentes a )'!S exigidas oor 1a ley al

realizar tramites de aduanas?
- Si
18
- No 82
- No sabe/ no responde _Q
100
Durante los ultimas dos afios aproximadamente, cuantas veces se ha
realizar este tramite7
- De 1 a 2 veces
5
- De 3 a 5 veces
5
- 11 veces o mas
5
- Ninguna 79
- No sabe/ no responde _2
100

solicitar licencias o permisos?
- S1
11
- No
87
- No sabe/ no responde
100
Durante los ultimas dos afios aproximadamente, cuantas veces se ha

realizar este tramite?
- De 1 a 2 veces 6
-De3a5veces
4
- Ninguna
89
- No sabe/ no 2_
responde 100

realizar tramites ante el ISS?
- No
17
- No sabe/ no responde 8_J
100

realizar tramites ante las tesorerias del Estado?
- Si
- No 11
25
100
Durante las ultimas dos affos aproximadamente, cuAntas veces se ha
realizar este trarnite?
-Dela2 veces 4
- De 3 a 5 veces 11
-
Ninguna 85
-
No sabe/ no responde _Q
100
17. Ha pagado sumas diferentes a las exigidas oar la ley al

realizar trarnites ante las autoridades de transito?
-
Si
-
No 38
-
No sabe/ no 63
responde _Q
100
Durante las ultimas dos affos aproximadamente, cuAntas veces se ha

realizar este trarnite?
- De 1 a 2 veces
9
-De3a5veces
- De 6 a 10 veces 16
3
- Ninguna
66
- No sabe/ no &
responde 100

pagar el IVA?
- Si
4
- No
96
- No sabe/ no _Q
responde 100
Durante las 6.ltimos dos afios aproximadamente, cuAntas veces se ha

vista en la necesidad de sobornar a un funcionario del Estado
al realizar este trarnite?
-De3a5veces
4
- Ninguna
96
- No sabe/ no _Q
responde 100
19. Ha oogado sumas diferentes a las exigidas por la ley al
declarar renta7
- Si 11
- No 89
- No sabe/ no _Q
responde 100
Durante los ultimos dos afios aproximadamen1

visto en la necesidad de sobornar a un func
realizar este tramite7
- De 3 a 5 veces 11
- Ninguna 89
- No sabe/ no . S)
responde 100
20. Ha oogado sumas diferentes a las exigidas por la ley al

tramitar licencias de exportaci6n7
- Si 3
- No 94
- No sabe/ no _}
responde 100
Durante los ultimos dos afios aproximadamente, cuantas veces se ha

visto en la necesidad de sobornar a un funcionario del Estado
al realizar este tramite7
- De 3 a 5 veces 3
- Ninguna 91
- No sabe/ no Q
responde 100
21. Ha oogado sumas diferentes a las exigidas par la ley al

tramitar servicios p6.blicos7
- Si 5
- No 90
- No sabe/ no ---2
responde 100
Durante los ultimos dos afios aproximadamente, cuantas veces se ha
vista en la necesidad de sobornar a un funcionario.del &5tado al
realizar este tramite?
- De l a 2 veces 2
- 11 veces o mas 2
- Ninguna 88
- No sabe/ no _Q
responde 100
22. Ha participado su empresa en la adjudicaci6n de licitaciones

p6.blicas?
- Si 44
- No 56
- No sabe/ no _Q
responde 100
De acuerdo con su experiencia, en la adjudicaci6n de

dichas licitaciones esta presente la corrupci6n?
- Si 31
- No 46
- No sabe/ no .u
respoooe 100
Para obtener alguna licitaci6n usted debi6 cancelar sumas de

dinero distintas a las que exige la ley?
- Si 4
- No 89
- No sabe/ no ..1.
respoooe 100
Si usted se via obligado a pagar sumas diferentes a las exigidas

par la ley para obtener licitaciones, cuantas veces lo hizo en
las ultimas dos afios dos afios aproximaaamente?
- De 1 a 2 veces 60
- 11 veces o mas 40
23. Su empresa ha sido proveedora de alguna entidad estatal?
- Si responde
- No
- No sabe/ no
42
58
_Q
100
De acuerdo con su experiencia, en la adjudicaci6n de estos
contratos esta presente la corrupci6n?
- Si
- No 32
53
100
Para obtener alguno de estos contratos usted debi6 cancelar sumas
de dinero distintas a las que exige la ley?
- Si
4
- No
85
- No sabe/ no 11
responde 100
Si usted se vio obligado a pagar sumas diferentes a las exigidas

por la ley para obtener un contrato, cuantas veces lo hizo en los
ultimas dos afios dos afios aproximadamente?
-De3a5veces 100
24. De acuerdo con su experiencia, cuales son las cinco entidades

publicas en las gue la corrupci6n y el soborno estan mas
generalizados? (Ordene su respuesta de acuerdo con la gravedad
del soborno en las distintas entidades)
- Aduana 31
- ISS 27
- lldrninistraci6n de Impuestos 25
- Transito y Transporte 24
- Empresas de servicios publicos 24
- Entidades distritales/municipales 11
V. DONDE ESTA LA CORRUPCION EN EL SECTOR PUBLICO COLOMBIANO?
La informaci6n proveniente de la encuesta anterior ofrece una
primera aoroximaci6n a la corruoci6n, v confirma aue este es un
problema real en la vida de las ciudadanos en Colombia. La
siguiente pregunta es: <C6mo funciona concretamente la
corrupci6n en el oais? ,C6mo afecta a las instituciones? ,cuales
son las tipos de corruoci6n mas craves? Finalmente, ,c6mo es
posible combatirla?
Para responder a estas preguntas se recurri6 a diferentes tipos
de informaci6n. De un lade, se realiz6 una serie de entrevistas
confidenciales con dirigentes de los sectores publico y privado,
buscando establecer las mecanismos a traves de los cuales opera
la corrupci6n. De otro, se consultaron las archives de la
Divisi6n de Investigaciones Especiales de la Contraloria General
de la Reoublica, las cuales reaistran las resultados de las
visitas aue esta divisi6n realiza en las distintas entidades que
manejan dineros del Estado. Finalmente, se realizaron
entrevistas con dirigentes del sector oublico.
Algunos de las focos de corrupci6n identificados oar la
Contraloria se enuncian brevemente a continuaci6n, con el fin de
ofrecer un panorama qeneral de la corrupci6n. Los ejemplos no
son
4
exhaustivos. Posteriormente se comoiementara esra vision con un
analisis mas detallado de casos de entidades concretas.
Sector Aoropecuar io: M_inister io_ de Aor 1_cul tura,_. _Idema Comoras
dolosas, licitaciones oublicas fanrasmas, sobornos, oaoos
aproveedores que no sueldos alterados, corrupci6n en la
existen, adjudicaci6n de anomallas en las cornpras a nivel de
contratos,
proveedores internacionales, dobles firmas en docurnentos,
falsedad en docurnentos oara oensiones.
Se<;;_j;_or Transporte: Intra _ Deoartarnentos_ Adrninistrat_ivos de
Trans i to _y_ Transoort_e_ Falsif icac i6n de docurnentos, adulterac
i6n de oases, robo de rnuitas, sobornos, falsificaci6n de olacas oara
vehlculos y cobro indebido de las rnisrnas, deshonestidad en la
adjudicaci6n de rutas a las ernpresas de transoorte, falsedad en
docurnentos oara obtener trasoasos de vehiculos, robo de materias
prirnas oara la elaboracion de pases, robo de calcornanlas,
asignacion de rnatriculas para vehiculos de contrabando.
Sobornos por contrabando, venta ilicita de licencias de
irnportaci6n, adulteraci6n de docurnentos publicos, aforos de
rnercancla en oosiciones arancelarias que generan rnenores
irnpuestos, robo continuado en las cobras por gestiones

bodegas,
4
ante terceros, adulteraci6n de docurnentos para pensiones de
jubilaci6n, sobrefacturaci6n en comi;:,ras, subfacturaci6n de
4
importaciones.
Nacional Ho gitalario Peculado, robos continuados,

sobornos,
adulteraci6n de documentos, sobrefacturaci6n en comoras, compra
de drooas innecesarias, adjudicaciones traudulentas de contratos,
tramitaciones dolosas de oensiones de jubilaci6n, oaqos a
personas fallecidas o i existentes. fraude electr6nico.
Obras..Ptibl icas:. Minister io. de Obras _Ptibl,icaE..<_.Fondo..
Via1,.Caminos Vecinales, . secretarias de .. obras_ pjibl_jcas
Adjudicaci6n fraudulenta de contratos, robos de implementos de
trabajo, dobles facturaciones, sobornos, peculados, robos
continuados de dinero de los peajes, adjudicaci6n de contratos a
firmas inexistentes, arreqlos en las licitaciones.
Aeronautica Civil: Corrupci6n en gastos para la construcci6n de
pistas de aeropuertos, fraudes, robos, negociados en
construcci6n de aeropuertos, sobornos en compras de ayudas de
aeronavegaci6n.
Gobierno: Senado y Cami!!_ra . . d e _ R=e..Q_resentantes , asambleas
deoartamentales, concejos municioales Fraudes, peculados, robos

de implementos, sobrefacturaciones, alteraci6n de las n6minas,
destinaci6n ilicita de los auxilios de diputados y concejales,
sobornos, compra y venta de automotores oficiales a particulares,

4
contraoando.
Este breve resumen oermite aoreciar ia variada aama de
oosibilidades de la corruoci6n en Colombia. Para examinar las
princioales modalidades de corruoci6n estas han sido clasificadas
en cinco cateaorias diferentes:
Robo
Fraude
Corrupci6n suraida a oartir de tramites con el Estado
Corrupci6n presente en los contratos aue realizan los
particulares con el Estado: compras, licitaciones, etc.
Corruoci6n causada ooraue la oferta de servicios del Estado
es inferior a ia demanda.
Robo: La sustracci6n de bienes y mater1ales de propiedad del
Estado es una practica difundida en todas las entidades
publicas. Los materiales de trabajo desaparecen, las bodegas son
saaueadas, los inventarios en libros no corresponden a los que
se encuentran en los almacenes. La gravedad del problema varia
en las diferentes entidades.
Fraude: A traves de ellas los individuos logran aue el Estado
4
realice oaoos con base en docurnentaci6n falseada. Las oracticas
frudulentas estan fuerternente extendidas en ciertas entidades.
Las investigaciones adelantadas en el sector indican que
salud este se encuentra orofundarnente afectado.
Trarni tes ; exceso de procedirnientos y papeleos disefiados
El proteger a pata la adrninistraci6n publica contra
actuaciones
malintencionadas lleva a aue las tramites dejen de ser una oarte
de la soluci6n oara convertirse en oarte del oroblema. En el
proceso de obtener permisos o cercificaciones del goo1erno se
crea una multiplicidad de ountos de control sabre el ciudadano,
aue diluyen la resoonsabilidad de las funcionarios v aumentan
sus posibilidades de pedir dinero a carnbio del cumplimiento del
servicio. La ionoranvvcia de los usuarios en cuanto a los
procedimientos complementa el cuadro.
Por lo general se trata de sumas pequefias de dinero en cada
escala del tramite. Los usuarios incluso seven obligados a
pagar oara lograr que las entidades publicas extiendan cheques
por servicios ya prestados o bienes entregados. En ocasiones,
los funcionarios que cobran sobornos estan oroanizados dentro de
las instituciones y la organizaci6n delictiva les oaqa una
porci6n de las ingresos de toda la operaci6n.
Contr9 os Esta es un area crttica de la administraci6n oublica y
una de las oue afectan con mayor intensidad al sector privado. En
4
las compras se oractica en torma extendida la entreqa de
comisiones a las funcionarios encaroados de comar las decisiones.
Alrededor ae las entidades oublicas se conforman oruoos de
''proveedores selectos'' aue oractican el oaoo de com1siones e
impiden la entrada de proveedores nuevos.
De acuerdo con las emoresarios entrevistados. las licicaciones
publicas aue no tienen alauna forma de corruoci6n son la
excepci6n antes aue la reola.
Los contratistas reciben oresiones para entreqar a funcionarios o
personas que pueden influir en

la asiqnaci6n de la licitaci6n
unas sumas que fluctuan entre
el 10% v el 15% del valor del
contrato. Los contratistas relativamente oeauenos y carentes de
influencia politica son las mas afectados.
En las licitaciones las irreoularidades comienzan en el registro
de proponentes, donde se neaocia una buena calificaci6n o se
obvian requisitos. En la etaoa de estudio, los funcionarios que

deciden
tienen una amolia discrecionalidad para presentar
recomendaciones ajustadas a su conveniencia y para descalificar
las propuestas gue no les interesan, manipulando las reauisitos.
La resoonsabilidad sabre las decisiones se diluye al interior de
una junta. Una practica corriente es la de encontrar errores en
las propuestas, oar peauenos aue estos sean (alga relativamente
sencillo, dada la cantidad de requisitos aue ellas incluyen),
4
con
4
el fin de declarar desierta la licitaci6n en dos ooorcunidades y
proceder a asiqnarla oor contrataci6n directa a la firrna aue
ofrezca la cornisi6n exigida. Otra forrna de definir desde el
principio al qanador es ajustar los requisites de participaci6n
para que s6lo una ernpresa oueda curnolirlos. Los contratistas
proportentes, por su oarte, suelen asociarse oara oresentar las
licitaciones, de mode aue el aanador guede de todas formas dentro
del aruoo.
Durante la ejecuci6n de los contratos, los interventores Coor lo
general empleados de bajo nivel tecnico v baio salario)
condicionan la aorobaci6n de las actas al page de un ''oeaje".
Las emoresas aue entran en este circulo cultivan otras practicas.
La utilizaci6n de rnateriales de rnala calidad es cornun. No
realizan a cabalidad los estudios previos a las obras, dando
lugar a problernas posteriores que incluso generan dernandas
contra la Naci6n. Cotizan sus rnateriales a precios rnuy por
encirna de los del rnercado. En otros cases, (previo acuerdo con
los funcionarios de las entidades) las firrnas ganan las
licitaciones al cotizar con precios por debajo del mercado, y lueqo
obtienen sustanciales adiciones a los contratos.
La corrupci6n en los contratos oublicos es facilitada oar el
actual rnarco reaulatorio. La oieza central de la contrataci6n
publica en Colombia es el Decreto 222 de 1983, el cual unifica
4
las reqlas y orocedimiencos oara los contratos y las licitaciones
publicas. Este decreco es un buen ejemplo de una norma leoai
creada oriainalmente para limitar el dano a la cosa oublica, aue
debido a su rioidez y a ios orobiemas oracticos suroidos en su
aolicaci6n termina oar convertirse en un factor oue estimula la
corruoci6n. El Decreco 222/al se ha convertido en un arma en
manos de las aoentes corruotos, aue saben coma aorovechar su
texto con esce tin, miencras aue ios administraoores honestos
encuentran aue es muv dit1cil cumpiir con las exioencias del
decreto, o pretender moditicar ios procedimientos aue han sido
identificados coma fuentes de corrupci6n.
En breve, el Decreto 222/83 estabiece oue todas las compras
realizadas por las dependencias del Estado, a menos aue se trate
de cantidades pequenas, deben decidirse a traves de una
licitaci6n. En teorla, este mecanismo deberla servir para
asequrar que todos los ciudadanos tenoan una ooortunidad justa
para ser contratistas del Estado. En la oractica, el mecanismo
es a la vez demasiado general y demasiado rioido. Las entidades
tienen la capacidad de crear una serie de reqlas que nose
adaptan facilmente a las situaciones nuevas v aue pueden ser tan
inflexibles coma lo desee auien toma la decisi6n de adjudicar
la
licitaci6n. Las licitaciones pueden incluir exioencias orecisas
sabre el tipo de papel en el cual deben ser entreqadas las
propuestas, certificados oficiales referentes a cualquier
aspecto de la historia del proponente, etc. La falta de

4
cumplimiento de
5
un reauisito ouede ser tomada come raz6n justificada oara
eliminar a un orooonente.
Incluso cuando las decisiones son tomadas oor administradores
honestos, el exceso y la inflexibilidad de los requisites lleva
a que, con frecuencia, propuestas que resultarian ventajosas
para el interes publico sean descartadas por detalles de menor
importancia. En manes de administradores deshonestos, el manejo
de los requisites es uno de los recurses emoleados con mayor
frecuencia para adjudicar las licitaciones a los proponentes que
reparten sobornos. El esauema se ve comolementado cuando las
decisiones son tomadas o avaladas oor juntas directivas al
interior de las cuales se disuelven las responsabiiidades.
Adicionalmente, el Decreto 222 oermite a las entidades
establecer registros de prooonentes, lo aue sianifica que
unicamente las firmas incluidas en la lista oueden participar.
Ocurre tambien con frecuencia, de acuerdo con la informaci6n
suministrada por los empresarios entrevistados, que la inclusi6n
en la lista s6lo sea posible despues del pago de una comisi6n.
Posteriormente, una vez que los contratos han side entreqados,
la realizaci6n oportuna de los pages a los contratistas esta
sujeta al pago de nuevas comisiones y peajes. Una consecuencia
adicional de esta situaci6n es aue los precios aue paga el
sector publico por la adquisici6n de bienes o servicios de oarte
del sector privado sean muy superiores a los del mercado,
oues los contratistas

5
deben obtener suficiente coma oara cubrir ios sobornos y ios
costos financieros asociados a las retrasos en las oaaos. Entre
los oroveedores de todo tipo de articulos es normai encontrar que
las listas de precios para ventas al sector oublico son
diferentes a las emoleadas en ventas sector privado.
Oferta de servicios del_ Estado 1nf r_iq_:r;. a tq_ d_ _m9_naa En

este
caso la corruoci6n surae cuando la ineticiencia ael Estado v su
escasez de recursos crea sicuaciones en ias aue no ouede cumoi1r
con sus obligaciones, y un numero de ciudadanos se enfrenta con
que el Estado no esta en condiciones de satisfacer sus
solicitudes o atender sus derechos adquiridos. El caso tipico es
la demora en el pago de las pensiones en la Caja de Previsi6n
Social, que ha dado lugar al suraimiento de una serie de aboqados
intermediarios aue se encargan de tramitar las oensiones y
demandar a las entidades cuando estas no cumolen. Los abogados

cobran un porcentaje de los dineros recuoerados, mas las
intereses de mora. Puesto que actuan en conjunci6n con los
jueces, ios casos se resuelven favorablemente para ellos y el
Estado se ve obliaado a oaaar sumas millonarias. Este es un tipo
de corrupci6n aue se practica en gran escala en la Caja Nacional
de Previsi6n.
Frecuentemente se observan entidades que ordenan la construcci6n
de obras sin contar con una orovisi6n adecuada de recurses
5
oresuouestales, io aue iieva a ia oaralisis de las obras. Ei
resultado es la aoarici6n ae intermediaries que presionan a los
contratistas oara aue entreauen dinero a cambio de ia soluci6n
del problema.
Otros casos en la misma cateqoria estan representados por la
corrupci6n gue funciona alrededor de la instalaci6n de servicios
publicos en las ciudades. La oferta es sustancialmente superior
a la demanda, y los intermediaries abundan.
VI. LAS CAUSAS DE LA CORRUPCION
A. EL MARCO GENERAL
Antes de pasar al analisis de la acci6n oficial contra la
corrupci6n y la forma como esta se presenta en entidades
concretas, vale la pena destacar la forma como se comportan en
el caso colornbiano las variables clave determinadas en el
analisis inicial.
De acuerdo con el sistema de analisis desarrollado par
Klitgaard, puede esperarse aue la corrupci6n aumente con el
arado de
5
ineficiencia en el cual se desarrolla la actividad de las
instituciones, con la discrecionalidad de los funcionarios, con
el grade de monopolio los servicios aue orestan, con los

sobre
ingresos que pueden obtenerse en las actividades corruptas, con
una baja probabilidad de ser descubierto, con unos bajos castiaos
para las actividades corruptas y con una baja sanci6n social
sabre los individuos corruotos.
B. INEFICIENCIA
Esta es probablemente la causa mas imoortante de la corrupci6n.
La ineficiencia reduce la calidad del servicio gue las entidades
prestan al publico y, por lo tanto, crea estimulos tanto para
gue el cliente ofrezca dinero a cambio de la obtenci6n del
servicio come para que el aqente se involucre en este tipo de
transacciones. La ineficiencia esta asociada a la carencia o el
pobre funcionamiento de los sistemas de planeaci6n y control, lo
gue hace que sea dificil diferenciar los efectos de las
acciones
corruptas, establecer las resoonsabilidades y aolicar los
castiaos.
Un estudio complete de la ineficiencia en el sector oublico
colombiano va mas alla de los orop6sitos de este informe, pero
5
alqunas de sus causas y manifestaciones identificadas en el
5
casado merecen ser mencionadas /:
El qobierno se ha sobre-extendido en sus funciones. En
pasado, el el Estado asumi6
resconsabilidades sobre la
provisi6n de un numero demasiado qrande de bienes y

servicios aue no codia cumoiir en la forma acrooiada. Como
resultado necesario, esas funciones se han cumplido con
bajos niveles de eficiencia y eficacia.
Tanto los funcionarios de primer nivel en las entidades
como las politicas de las instituciones son muv inestables.
El frecuente relevo de directores lleva a que los cargos de
mayor responsabilidad en las entidades sean ocupados por
personas de su confianza, lo que trunca las posibilidades
de ascenso de los empleados aue han cermanecido mayor
tiemoo en las entidades. A su vez, esto lleva a la idea
extendida entre los emcleados medios y bajos de aue la
calidad de la gesti6n no es importante, pues los resultados
no tienen posibilidades de salir a la luz ya que seran
borrados por una administraci6n diferente, que
necesariamente llegara pronto con nuevos planes y
prioridades. Las entidades publicas ofrecen escasos
incentivos para el desarrollo profesional de los agentes en
general. La primacia de los criterios politicos en la
selecci6n del personal y en la asiqnaci6n de los ascensos
refuerza la tendencia. El prestigio asociado al desempeno

5
de un cargo publico se ha
5
reducido dramaticamente en Colombia en las ultimas dos
decadas. Los profesionales recien graduados, yen □art ic ular
las mas brillantes, muestran un interes decreciente par
trabajar con el Estado.
Lo anterior lleva a aue la calidad orofesional de las

empleados del sector oublico en general sea baia. A la
falta de stimulos en cuanto a oosibilidades de suraimiento
orofesional se afiaden las oaios salaries aue oaaan las
entidades ouniicas. Las restricciones oresuouestales han
generado un descenso de ios salaries de ios aaentes en
terminos reales v en □arti cular en comoaraci6n con las
niveles dei sector orivado. Los salaries de entrada son
particularmente bajos, lo aue refuerza la tendencia a la
vinculaci6n de las mejores profesionales recien eqresados
al sector privado. El estado de Animo en general de
las
funcionarios publicos es de apatia y falta de inciativa. "La
conformidad del funcionario publico es en muches cases
resignaci6n disfrazada, en otros, estrategia para permanecer
en una oportunidad que probablemente nose repetira, yen
otros consecuencia de la falta de una adecuada motivaci6n
para entender con claridad el alcance de las tareas aue
estan .a su cargo 11•1.
Dentro de la administraci6n del Estado no hay un sistema aue

oremie la gesti6n eficaz v castique la ineticaz. Un sistema
de carrera adrninistrativa aue tiene fuerza legal pero aue no
esta basado en la orornoci6n o sanci6n de acuerdo con el
rnerito ha aenerado estabilidad laboral oara el oersonal
ineficaz o corrupto, v escasas rnotivaciones oara los buenos
profesionales.
No existen sisternas efectivos y aeneralizados de control de
resul de rnodo que no se cuenta con los pararnetros

ados, para rnedir la efectividad del desernpefio.
necesarios
Frecuenternente existe confusi6n respecto a los propios
objetivos de las instituciones. La falta de organizaci6n y
planeaci6n hace que sea rnuy dificil obtener inforrnaci6n
oportuna y exacta sobre los resultados de la aesti6n. Este
s6lo factor es uno de los principales explicaciones del
caos adrninistrativo y la corrupci6n.
C. MALA CALIDAD DEL CONTROL
De acuerdo con lo visto anteriormente, la corrupci6n aumenta
cuanto rnenores sean tanto la probabilidad de que el aqente
corrupto sea descubierto como la fuerza del castigo cuando se
aplica. En arnbos casos la evaluaci6n de la situaci6n colombiana
es poco favorable.
6
Los mecanismos de control de los resultados de la aestion
oublica en Colombia son de baja calidad, tanto en lo aue se
refiere al control puramente administrative e interno de las
instituciones,
como al castigo penal a cargo de agentes externos (por ejemplo,
el sistema judicial).
El control administrative que deberia ser llevado a cabo oor cada
entidad individual no es efectivo oor varias razones. En primer
termino, como ya se mencion6, las entidades trecuentemente no
tienen clar1dad sobre sus prooios ooietivos, los emoleados no
conocen dichos ob;ecivos adecuadamente yes imoosible concar con
este punto de referencia tundamencal oara la evaluaci6n de
resultados.
Aparte de esta falla esencial, los procedimientos de control aue
existen no se cumolen. Existen rnecanisrnos leaales creados para
llevar a los ernpleados a responder por sus responsabilidades,
pero su efectividad es rnuy baja.
En la teoria yen la letra de las leyes, la responsabilidad de
los funcionarios puede rnanifestarse en cuatro tipos de
consecuencias: civiles, disciplinarias, penales y polit icas 3

/ .
Sin ernbarao, estas consecuencias no llegan a verificarse en la
practica oor diversos motives.
La responsabilidad civil puede llegar a atectar el patrirnonio de

los empleados publicos por los danos aue cor su culpa qrave o
dole se ocasionen sobre el catrimonio publico y tambien sobre el
patrimonio de los carticulares. En la cractica estas
consecuencias no lleaan a croducirse, pues por lo aeneral los
particulares lesionados adelantan acciones contra las entidades
y no toman acciones directas contra el funcionario. Las
entidades deberian, cuando se han visco obliaadas a resarcir a
los particulares por este mocivo, hacer etectiva la
resconsabiliaad de ios funcionarios. Sin embarqo, esco por lo
qeneral no ocurre. La ausencia de responsabilidad de los
tuncionarios en estos casos ha permitido que las sumas paqadas
por la Naci6n en demandas ante los tribulnales hayan aumentado
de $600 millones en 1986 a mas de
$6000 millones en 1991, la mayoria debidas a decisiones
equivocadas y malos manejos de los funcionarios. En muchas
ocasiones los procesos se pierden por neqliqencia de parte de la
defensa, y nose aplican los mecanismos existentes para que los
responsables reviertan los recursos perdidos al Tesoro/.
En cuanto a las responsabilidades disciclinaria y penal, oue

tambien fiquran en la letra de los estatutos disciplinarios y
del c6diqo penal, no tienen en la practica la efectividad oue se
les atribuy6, cues para establecerlas se reauiere la
comprobaci6n plena de los hechos aue les sirven de causa. Sin
embargo, las dificultades que existen en el pais para realizar
investigaciones judiciales que conduzcan a la obtenci6n de
5
pruebas suficientes (que son la causa del estado de impunidad
general), unidas a la
5
falta de interes de los tuncionarios del Estado v de ios
resoresentantes de las entioades oublicas oor contribuir a
esclarecer hechos, ya la falta de colaboraci6n de ia ciudadania,
llevan a que las responsabilidades disciolinaria y oenal no se
concreten en hechos sino en casos exceocionales.
Finalmente, la resoonsabilidad politica se ha limitado a los
altos funcionarios v debe ser ordenada por el poder leoislativo.
Hasta ahora ella solo se ha concretado tambien en casos

excepcionales.
En cuanto a la eficac1a del castioo oor la via judicial, esta es
tambien muy baja. La orobabilidad v la fuerza de la acci6n
judicial han sido tradicionalmente debiles. De acuerdo con las
estadisticas oficiales (oue son escasas y atrasadas) son oocas
las acciones corruotas oue lleqan a tener consecuencias
judiciales. Segun cifras del DANE, en ei primer semestre de 1990
entraron en la etapa de iniciacion del sumario 1411 casos de
delitos contra la administraci6n publica. Las autoridades
judiciales llegaron a dictar providencias de aloun tipo en 1558
casos dentro de su inventario de procesos acumulados (cabe
destacar que los delitos contra la administraci6n publica apenas
fueron el 1.3% del total de las providencias dictadas en ese
periodo dentro del sistema judicial colombiano).
De esos 1558 casos, lli9 (el 72\l corresoondieron a providencias
5
de cesaci6n de procedimiento. Los orocesos se terminaron debido a
una variedad de razones, siendo la mas imoortante la
prescrioci6n, citada en el 42% de los cases. S6lo 316 cases (el
20%) recibieron una resoluci6n acusatoria.
Estes resultados no son extraordinaries dentro del contexto de la
justicia colombiana, cues de 122967 orocesados. el 82% lleqaron a
una resoluci6n de cesaci6n de orocedimiento, y s6lo el 12% lleq6
a una resoluci6n acusatoria. Esta es una demostraci6n mas de la
ineficacia general del sistema leqal colombiano, caracterizado
por una sobrecarqa de cases en manes de los jueces, una
incapacidad para desarrollar investiqaciones adecuadamente y un

clima general de impunidad. La corrupci6n administrativa ha side
un tema de baja prioridad para el sistema judicial en comparaci6n
con otros como el narcotrafico y la violencia en qeneral.
D. DISCRECIONALIDAD
Los temas de la ooeraci6n de los mecanismos de control en
Colombia y la discrecionalidad de los funcionarios publicos en
el cumplimiento de sus funciones estan estrechamente liqados.
Como se mencion6, los sistemas de control se basaron en el

pasado
en el principio del control previo (la expedici6n de la

Constituci6n de 1991 podr1a ser sefialada come el memento del
6
cambio hacia un nuevo escruema de control posterior, oero este
apenas comienza a aolicarse). En los hechos, el control orevio
termin6 por convertirse en una multiolicidad de normas escritas
en el papel crue nose cumolen en la oractica.
Este tipo de control se basa en la disposic16n de m6ltiples
procedimientos de chegueo, controles y requisitos casu!sticos que
deben verificarse a medida que progresan las acetones de la
administraci6n. Estos controles, que parten de presumir la mala
fe de los administradores, han tenido varias consecuencias. En
primer termino, el objetivo central del control, que es mantener
la responsabilidad del funcionario, se ha perdido, y los
controles han deaenerado en tramitoman!a (el ejemplo t!pico es
lo que ha ocurrido con la contrataci6n o6blica a partir del
Oecreto 222). Los funcionarios le dan la mayor prioridad al
cumplirniento de los recruisitos ordenados par las normas que al
cumolirniento de su verdadera responsabilidad, es decir, al
logro de unos
objetivos de qesti6n. El preceoto aue determina que los
funcionarios p6blicos s6lo pueden hacer lo gue la ley les
permite, al contrario de los individuos privados que pueden
hacer lo que la ley no les prohibe, ha terminado por ser un
pretexto para que Los funcionarios no tomen las decisiones gue
les corresponden para lleqar a la soluci6n de los problemas. La
tramitoman!a y un ambiente institucional caracterizado por la
falta de compromiso con el cumplimiento de objetivos de gesti6n
constituyen un entorno ideal para el surqimiento de la

6
corruoci6n.
En segundo luqar, puesto que los puntos de control o chequeo
estan reoartidos a lo larqo de la cadena administrativa, la
tramitomania contribuye a diluir la responsabilidad, pues las
consecuencias indeseables deben ser atribuidas a todos los que
particioan en la cadena. De esta forma no hay responsables
reales oor los descalaoros. pues las decisiones no estan en
cabeza de un solo funcionario.
Dado que los efectos del control son bajos v existe una
multiplicidad de requisitos que oermiten aue se diluya la
responsabilidad, los funcionarios oublicos en Colombia tienen en
general una amplia discrecionalidad, que equivale a decir que
sus acciones en perjuicio del interes publico no suelen traer
consecuencias. En la medida en que esta situaci6n orolifera, la
corrupci6n avanza.
E. LOS MONOPOLIOS DEL ESTADO
El Estado opera como oroveedor rnonop6lico de rnuchos de los
servicios que presta en la sociedad colomoiana. stos monopolies
perrniten que existan entidades que funcionan durante largos
6
oeriodos con oajos arados de eficiencia v elevados indices de
corruoci6n, sin aue el oubl1co oueda rechazarlas aoscen1endose de
cornprar sus servicios.
Sabre este terna es ooco lo que se debe anadir aaui aue no haya
sido mencionado en el contexto de la discusi6n aenera1 sobre el
papel del Estado en la provisi6n de bienes y servicios y las
eventuales ventaias de la privatizaci6n. Sirnolemente se debe
destacar que la existencia de rnonopolio, publico o privado, se
presta para la ocurrencia de corruoci6n. A la inversa, la
introducci6n de competencia en la orestaci6n de servicios, a
traves de unidades publicas o privadas, diluye las oosibilidades
de corrupci6n. Las posibilidades de acci6n en este campo como
instrurnento contra la corruoci6n se examinaran mas adelante.
F. LA SANCION SOCIAL SOBRE LOS CORRUPTOS
El rapido desarrollo de la sociedad colornbiana en las oltirnas
decadas y la sucesi6n de "bonanzas" econ6rnicas de diferente
origen le han dado un lugar privilioiado a la disponibilidad de
dinero y al enriauecirniento rapido en la escala de valores. La
tenencia de dinero genera aprecio social, y su carencia lleva a
la situaci6n contraria. El atractivo del dinero es
6
suficientemente qrande como para oue se olviden los reoaros
respecto a la forma como este es obtenido: desde el punto de
vista de la actividad social de una persona, en Colombia
probablemente causa una sanci6n social mayor no tener dinero que
haberlo obtenido a traves de la corrupci6n.
Esto hace carte de un ambiente general en el cual el trafico de
influencias es mirado con benevolencia y el uso de recursos
publicos oara fines orivados es considerado como una
orerroqativa normal asociada al loqro de altas oosiciones de
mando en el sector publico.
Por su parte, el oapel que cumolen los medios de comunicaci6n
dentro de la lucha contra la corrupci6n es ambiquo. De un lado,
los medios publican las denuncias y los resultados de las
investigaciones, con lo cual contribuyen a la creaci6n de una
conciencia social sobre el problema. Los directivos de entidades
publicos entrevistados consideran en general que la denuncia a
traves de los medios de comunicaci6n tiene un papel
sobresaliente dentro de sus esfuerzos por combatir la
corrupci6n.
Sin embargo, el afan de obtener noticias vistosas y
"amarillistas'' centradas en el tema del crimen y castigo, y la
escasa oreoaraci6n de los periodistas, llevan a oue los medios no
comprendan la forma como operan las entidades publicas v oor lo

tanto no transmitan una visi6n real de ellas, ni den a los
6
ciudadanos la informaci6n y la visi6n que necesitan para
defenderse de los corruotos. Adicionalmente, en 1a actualidad las
publicaciones de los medics de comunicaci6n sobre el tema de la
corrupci6n deoenden casi en su totalidad de la informaci6n
suministrada oor los orqanismos tiscalizadores del oooierno, es
decir, la Procuraduria v la Contraloria. Su labor se ha limitado
a servir de caja de resonancia del traba10 de estas deoendencias.
La investioaci6n y la inicativa oue tornan por su orooia cuenta es
practicarnente inexistente.
G. LA PARTICIPACI6N
DE LA ClUDAC.... CONTRA LA
CORRUPCI6N
Esta se ha limitado a unas oocas experiencias con pobres
resultados. La ciudadania no ha encontrado vinculos efectivos
para presionar por una soluci6n efectiva al problema de la
corrupci6n. Esto se debe en buena oarte a oue su oosici6n
respecto al tema es ambioua, oues los actos corruotos existen
precisamente porque hav aqentes privados dispuestos a
involucrarse en ellos.
Aparte de esto, existe una oercepci6n extendida en cuanto a la
inutilidad de la acci6n de los ciudadanos sobre este problema.
6
Los orupos mas ateccados nor a corruoci6n (los consumidores y
usuarios de bienes y servicios producidos por el Estado) nose
han orqanizado de modo aue su intervenci6n constituya una presi6n
efectiva sobre los funcionarios publicos. Las oficinas de quejas
en el pasado generaron una respuesta poco efectiva; lo normal es
que estas oficinas reciban un numero arande de denuncias en el
moemnto en que se abren, oero lueao este numero desciende a
medida que se pierde la novedad y que los denunciantes perciben
que su oarticioaci6n no tiene consecuencias oara los implicados
en las acciones corruotas (los orooios funcionarios de la
Contraloria son consciences de oue este es uno de los orincLoales
problemas que enfrentan al emprender una camoafia moralizadora
entre el publicol.
Existe un antecedente sianificativo de una iniciativa privada
enfocada a resolver el oroblema de la tramitomanla y la
corrupci6n asociada a ella, la cual termin6 en el fracaso. A
mediados de la decada de los affos 80 se constituy6 la comisi6n
"Colombia Eficiente•, como un esfuerzo liderado por el sector
privado, en cooperaci6n con el sector publico, destinado a
proponer soluciones para casos concretos de ineficiencia del
sector publico. Esta comisi6n despert6 un notable entusiasmo en
el sector privado en sus comienzos. Se trataba, en princlplo, de
una orqanizaci6n permanente oue nose disolveria al terminar el
aobierno bajo el cual fue creada. Su objetivo era encontrar
puntos especificos en la administraci6n publica donde la
6
ineficiencia y la tramitolooia estuvieran cresentes, estudiar las
situaciones, presentar crocuestas escecificas de soluci6n, hacer
un seguimiento de los problemas v estimular la motivaci6n del
publico en oeneral en cuanto a la imcortancia de este esfuerzo.
Los crincicales oremios del pais se vincularon a la comisi6n. La
mayor oarte de su financiaci6n crovino del sector orivado.
La comisi6n ''Colombia ficience" inicio sus labores con
entusiasmo, pero pronto se marchito. Aunaue la comisi6n naci6 con
el respaldo del gobierno, e sector privado termin6 par
convencerse de que sus recomendaciones no eran tomadas en serio y
que se hacla poco par llevarlas a la prictica. ''Lamentablemente,
la decisi6n y el apoyo del oobierno se debilitaron frente a la
conspiraci6n silenciosa de muchos sectores burocriticos que velan
la posibilidad de perder las oeneficios derivados del

funcionamiento lento de las sistemas tradicionales que, coma
todos sabemos, crean un marco propicio para el mantenirniento del
predominio clientelista y el ejercicio de la deshonestidad. Las
prelaciones del gobierno variaron y las £6rmulas de

simplificaci6n que
presentaba la Comisi6n se reciblan con
entusiasmo cero nose oonlan en la crictica,
circunstancia aue
llev6 a las representantes del sector crivado a adoptar la unica
alternativa posible: retirarse de la comisi6n, advirtiendo al
gobierno la imposibilidad de continuar adelante, pues el sector
privado s6lo podia limitarse a presentar y discutir alternativas
de mejoramiento en el funcionamiento del Estado, pero

6
naturalmente la resoonsabilidad de adootar oficialmente los
procedimientos, de oonerlos en marcha con la exoedici6n ooortuna
de las decisiones corresoondientes, constituian actos de
autoridad aue debian ser ejecutados exclusivamente por el

gobierno.•
''Se trunc6 asi un esfuerzo aue, con el apoyo del sector privado y
de los medics de comunicaci6n, hubiera podido cambiar el
funcionamiento del pais, si se hubiera mantenido el apoyo del
Presidente de la Republica durante la totalidad de su periodo de
aobierno. El cambio de actitud oficial quedo demostrado, pues
desoues de la renuncia de los miembros del sector orivado, la
comisi6n Colombia Eficiente nunca fue reintearada y se prefiri6
minimizar, en los corredores palaciegos, el imoacto y el alcance
de las oroouestas de aailizaci6n aue hubieran oermitido avanzar
en la democratizaci6n del pais.• ;
De otra parte, debe destacarse que las novedades introducidas en
la legislaci6n colombiana a partir de 1986 en cuanto a la
creaci6n de mecanismos que permiten una mayor participaci6n
ciudadana en el manejo la administraci6n publica han tenido
de escasocumplimiento en la realidad. Hecanismos como la
posibilidad de que los usuarios particioen en las juntas

directivas de las emoresas de servicios publicos, las consultas
populares y la contrataci6n comunitaria, creados en las leyes de
descentralizaci6n que ya tienen mas de cinco anos, no se han
6
materializado en la realidad. Las juntas administradoras locales
aoenas comienzan a tuncionar en 1992. En 1991 se reatirrnaron los
rnecanismos de participaci6n democratica en el texto de la nueva
Constituci6n. La efectividad de esos mecanismos en la vida diaria
de los colornbianos esta por verse.
VI. LA ACCION CONTRA LA CORRUPCION EN EL PRESENTE GOBIERNO
A. LA MISI6N PARA LA MODERNIZACION Y LA EFICIENCIA DE LA
ADMINISTRACI6N P0BLICA
La lucha contra la corrupci6n ha sido una de las orincioales
banderas del presente gobierno. Se trata de un prop6sito
enfatizado con frecuencia por el presidente en SUS
manifestaciones publicas. Este esfuerzo tiene su centre en la

Misi6n oara la Modernizaci6n y la Eficiencia de la
Administraci6n
Publica, un organismo dependiente de la Presidencia de la
Republica cuyo objetivo es servir como ente disefiador de
pol1ticas y coordinador de los estuerzos del Ejecutivo, la
Procuradur1a, la Contraloria v las entidades estatales en la
acci6n contra la corrupci6n.
6
La Misi6n ha definido las siauientes areas de acci6n para el
gobierno•;:
Desar_r o11o_ de1 m:_Jnc i oio _gg !'._ep_on_sabi 1i_gac:j n _J a_§

entidades
El esfuerzo contra la corruoci6n debe comprometer a
todos los funcionarios publicos ya todas las "fuerzas vivas" de
la sociedad. Se entiende aue el exceso de controles s6lo produce
una mayor atrofia de la administraci6n. A cambio de ellos, el
gobierno enfatiza la responsabilidad de los administradores
publicos respecto a la eficacia de su aesti6n. El Presidente de
la Republica y el Procurador General de la Naci6n dejaron en
claro gue es deber de los ministros, los jefes de Departamento
Administrative v los Directores de Establecimientos Publicos
velar ooraue en cada una de las entidades a su carao operen los
mecanismos necesarios de control intearal, incluido el
disciolinario, oara aarantizar a los ciudadanos el cumplimiento

de las funciones de estas entidades. Igualmente, determinaron
que las entidades deben crear instancias administrativas para
recibir y tramitar las auejas de la ciudadania.
La meta es restablecer la importancia de la resposabilidad gue
tienen los funcionarios publicos con la ciudadanta y la

obligaci6n aue tienen de rendir cuentas por los resultados de
sus acciones.
Ei:ente comun _ oara investiM.r-1.Qs os de corrupciQJl entre
6
9.Q!>ierno y las orqanismos de control En este caso se olantean dos
principios. Primera, ia acci6n de ios organismos de control debe
desarrollarse en forma coordinada para maximizar su efectividad,
intercambiando informaci6n y creando crruoos esoeciales de
investigaci6n en las cuales tienen acci6n las tres oartes.
Segundo, el problema de la corruoci6n deoe ser enfrentado con un
criteria estratecrico, concentrando las esfuerzos de
investicraci6n v sanci6n en ios ca sos mas araves. Esta
coordinaci6n entre Procuraduria, Contraloria y Gobierno en una
estrategia crenerai no tiene antecedentes en la h1scoria del oais.
Las entidades en las que se concentraria el esfuerzo fueron
escogidas teniendo en cuenta su imoortancia dentro del Plan de
Desarrollo y el grado en el cual la corruoci6n afecta a grandes
porcentajes de la poblaci6n. De acuerdo con esto, las esfuerzos
se han concentrado en entidades afectadas par la corrupci6n cuya
misi6n se relaciona con la aoertura y la modernizaci6n de la
economia (Aduanas, Puertas) y con la provision de servicios
basicos a la poblaci6n (Instituto de Seauros Sociales, Caja
Nacional de Previsi6n).
Disefio de UTL nuev9_ sisj:ema _de col)_j:i;_o. 1 1._,·hteqra.l dela
Adjninstraci6n P6blica De acuerdo con las princioios establecidos
en la nueva Constituci6n, oue establecen la resoonsabilidad del
administrador p6blico sabre las resultados de su aesti6n, el
gobierno trabaja en la elaboraci6n de oroyectos de ley aue
7
sustentaran un nuevo sistema de control interno ae la
administracion oubiica. La disoersi6n de las normas de control
interno, los vacios en aue ellas incurren y el desconocimiento
de las mismas oor oarte de la ciudadania v de los propios
administradores es una de las orincipales causas de los bajos
castigos que reciben las acciones corruotas.
Se pretende pasar del sistema de control previo de auditoria, de
alto costo y muy vulnerable a la corrupci6n, a otro de gesti6n
de resultados aue oermita evaluar a oosteriori los resultados de
la gesti6n. Se olantea una ampliaci6n del concepto de lo
disciplinario para que abaraue la responsabilidad del
funcionario dentro del cumplimiento de los objetivos de cada
organizaci6n y nose circunscriba a la desviaci6n de conductas
individuales de cada funcionario en oarticular.
El nuevo sistema debera integrar las acciones de los organismos
superiores de control y de la administraci6n oublica; estara
orientado hacia la eficiencia en la aesti6n; y debera proveer
medias para la sanci6n y prevenci6n efectiva de los actos
corruptos y para combatir la falta de transparencia en la toma
de decisiones del sector publico.
Se introducira un estatuto que unifigue las actuaciones del
control interno en la administraci6n publica. El sistema de
control interno incluira las areas de control fiscal
7
posterior,
7
financiero y de resultados, el control administrativo-
disciplinario y las mecanismos de instrucci6n de la ciudadania.
Adicionalmente, se hara obliqatoria la divulgaci6n publica de las
resultados anuales y cuatrienales de las entidades.
Revisi6n de la normatividad Complementario a lo anterior, se
revisara el marco juridico viqente oara plantear proyectos de
ley que otrezcan mayores herramientas oara castiqar las cases de
corrupci6n y estimular la honestidad y la eficiencia. Se asoira
a unificar el regimen disciolinario ya reqlamentar un sistema de
evaluaci6n aue incluya incentives y sanciones oara las ejecutivos
que toman decisiones en el sector publico, a partir del
cumplimiento de sus metas y objetivos.
En materia penal, el gobierno elabora propuestas para tipificar
la conducta del representante legal de una entidad que impida la
investigaci6n de un delito y la creaci6n de circunscripciones
penales especializadas en corrupci6n y delitos contra la
administraci6n publica. Se examina la posibilidad de despenalizar
la conducta del particular consistente en dar u ofrecer dinero a
un funcionario publico, si denuncia el hecho; la extinci6n ·de
dominio oar enriquecimiento ilicito; la rebaja de oenas par
cesaci6n o reinteqro de bienes mal habidos. Se oropone ademas
dar una reqlamentaci6n esoecial al derecho de petici6n oara dar
a la ciudadania un instrumento real de acci6n trente a las
actuaciones
7
corruotas.
Coneient izaci6n _ s_obre_J,os_ costos sociales _ de la _ corruoci6n
Se trata de estimular el comoromiso de la ciudadania con el
combate a la corrupci6n. El gobierno ha oresentado sus ountos de
vista a traves de ios medias de comunicaci6n y ha debatido el
oroarama en diversos taros. Se trabaja sabre la ouesta en marcha
de campafias de concientizaci6n sabre el costo social de la
corruoci6n.
B. LA ACCION DE LA CONTRALORIA Y LA PROCURADURIA
A nivel nacional, la Contraloria General de la Re
Procuradur1a General de la Reoublica son las entidades de
control que tienen las mavores resoonsabilidades en la lucha
contra la corrupci6n. Mientras que la orincipal resoonsabiliodad
de la Contraloria es la supervisi6n del manejo de los fondos
publicos, la Procuraduria es una oficina especial oue supervisa
la obediencia a lo mandado por la Constituci6n y las.leyes por
parte de las dependencias y os empleados del Estado, en
beneficio de los derechos de la ciudadania. Para ambas
entidades, el tema del control de la corrupci6n hace parte de
una larga lista de obligaciones y funciones. Tradicionalmente la
7
corruoci6n recibi6 una baja prioridad en sus agendas; sin
embargo, este tema viene
7
ocupando una oorci6n crec1ente ae su trabajo desde 1 90.
A partir de la expedici6n de la nueva Constituci6n en 1991, la
Contraloria ha sido sometida a una transtormaci6n de gran
alcance7 / . En el pasado, la viqilancia aue la Contralorla
ejercla sabre las entidades oublicas se realizaba orincipalmente
a traves del control previo y de la auditoria de tioo numerico
legal. Este sistema era a la vez costoso e ineficaz. Ei control
previo es aitamente disoendioso, quita autonomia y aqilidad a la
administraci6n oublica, v tiende a convertirse en un taco de
corruoci6n, de modo aue la tunci6n de control es aistorisionada
v se convierte en una coadministracion, en la cual es muv
diticil establecer resoonsabilidades. A su vez, la insoecci6n
numerico leqal tiene un predominio del analisis contable v
juridico, aue tiende a convertirse en una confrontaci6n mecanica
de las aastos con lo realizado y de las procedimientos sequidos con
las fijados par las normas, sin que se evalue la verdadera
calidad de la gesti6n de las administradores poblicos en funci6n
de unos objetivos de beneficio social.
Esta modalidad cambia a partir de la viaencia de la Constituci6n
de 1991, cuyo texto establece que "El control fi•cal es una
funci6n publica aue ejercerA la Contraloria General de la
Reoublica, la cual viaila la aesti6n tiscal de la administraci6n
y de las particulares o entidades aue manejen rondos o bienes de
la Naci6n. Dicho control se ejercera en forma oosterior y
7
selectiva conrorme a los orocedimientos, sistemas y orincioios
que establezca la ley'' (artlculo 267).
Dentro de esta conceoci6n, el analisis contable y jurldico sique
siendo una runci6n de la Contraloria, oero debe estar al servicio
de un analisis qlobal oue incluye la dimensi6n economica. El
analisis estara orientado a identificar el impacto qlobal que las
acciones de la administracion oublica tienen sobre todos los
aoentes en la economia; evaluar si ellas cumolen los objetivos
seffalados por la Constituci6n y la lev; y establecer su
conveniencia econ6mica y social, teniendo en cuenta los criterios
de eficacia, eficiencia, economia, equidad e impacto ambiental.
Por lo demas, la Contraloria ha recibido nuevos poderes que le
permiten ejercer la jurisdicci6n coactiva oara que se pueda
resarcir al Estado por el mal manejo de los fondos o bienes
publicos y estara habilitada oara exiqir la suspensi6n de
funcionarios mientras culminan las investioaciones 1en el pasado,
la carencia de estas facultades permitia oue el oropio personal
investiqado entorpeciera la marcha de las investigaciones).
Ademas, la Contraloria tiene ahora iniciativa leqislativa en
control fiscal, orqanizaci6n y funcionamiento, v puede armonizar
los sistemas de control fiscal de todas las entidades publicas de
cualquier orden, evitando que se presenten duolicaciones de
esfuerzos y limitaciones al cumplimiento de su tarea.
7
La transformaci6n de la Concraloria oraenada nor la Constituci6n
es objeto de realamencac16n leaai. oero inciuso antes aue esca
se haya precisado la encidad ha comenzado a avanzar en la
direcci6n mencionada, definiendo una transformaci6n en su
estruccura administrativa, sus practicas de trabajo y su planta de
personal. La Contraloria realiza estudios oeri6dicos aue
evaluan el
desempefio operative v financiero de las entidades oublicas,

detectando problemas v olanteando recomendaciones de soluci6n.
Adicionalmente, a traves de la Divisi6n de lnvestiaaciones,
establece los casos en los aue la aesti6n nealiaente o dolosa de
los funcionarios oublicos ha tenido como consecuencia un
oerjuicio econ6mico oara el erario ouoiico, senala las

responsables y se constituve en oarte civil de las procesos
penales contra ellos. Estas acciones leaales oueden llegar al
embargo de los bienes de los resoonsables oara
comoensar la
oerdida sufrida por el Estado. En
1991 la Divisi6n de
Investiqaciones encontr6 faltantes oor mas de $25 mil milllones.
A diciembre de 1991 la Divisi6n de lnvestigaciones habia
instaurado denuncias penales en juzgados par $6 mil millones, y
se habia constituido en parte civil en orocesos oor $4500
millones
Por su oarte, a la Procuraduria se le dieron nuevos poderes y se
le permitira concentrarse en tareas como la defensa de las
intereses colectivos, las derechos de las ciudadanos y la lucha
7
contra la corruoci6n. En su caso la estrateaia dei aobierno se
7
traduce en un cambio de orientaci6n de la encidad. 8n orimer
luaar, se oretende aue este oraanismo deje de ser
primordialmente un ente sancionatorio v aue case a tener una
funci6n mas clara en el area de la prevenci6n yen la
identificaci6n de los posibles focos de corrupci6n antes aue se
desarrollen comoletamente. Ast, sus analisis no s6lo deberan
dedicarse a examinar los casos
especificos, sino aue tambien producira diaan6sticos y
recomendaciones
mas crenerales rsobre, oor ejemolo, la
contrataci6n adminiscrativa, los orooiemas de corruoci6n cipicos
en el paao de prestaciones sociaies en las distintas entidades,
etc.). Al mismo tiemoo no debera descuidarse la funci6n
sancionatoria, es decir, la identificaci6n de responsables con
el fin de imooner las sanciones del caso.
Por otra parte, un elemento esencial de la nueva orientaci6n de
la Procuraduria es la definici6n de orioridades en su trabajo.
Esto es indispensable para que la instituci6n pueda presentar
resultados en las funciones que le han sido encarcradas dentro de
la estrateaia del gobierno. La entidad tenia a finales de 1991
cerca de 50 mil expedientes pendientes de soluci6n, relacionados
con todas las areas, desde las investiqaciones del Guavio hasta
los oroblemas que se oresentan en despachos oublicos cuando, per
ejemplo, un empleado borracho estrella un carro oficial o un
jefe acosa sexualmente a su secretaria. 8sta conqesti6n ocurre
porque la mayoria de las entidades publicas no cuentan con
8
sistemas de control interno aprooiados, yen lugar de crearlos y
manejar por
8
su cuenca estos crobiemas, han occado cor una soluci6n mas
sencilia /para ellas) que consiste en trasladar dichas
situaciones a la Procuraduria cara aue sea esta la aue tome las
decisiones diflciles. Una carte importante de la soluci6n
consiste en aue el qobierno obliaue a las entidades a crear los
mecanismos necesarios de control interno, para descongestionar
el trabajo de la Procuraduria.
De otra carte, la fijaci6n de prioridades en la Procuraduria no
es simplemente una tarea administrativa, sino que tiene ciertas
implicaciones juridicas que no pueden ser ianoradas. Esto ocurre
porque, en principio, todas las denuncias que lleaan alli y
todas las perosnas que ciden atenci6n para su caso individual
tienen el mismo derecho de ser atendidas. La torma tradicional
de resolver el dilema de que caso debe ser atendido primero era
atenderlos de acuerdo con el orden de lleaada. Que la
Procuraduria sel ccione unos casos cara darles atenci6n
prioritaria sianifica aue habra otros para los cuales se
presentara una demora o que no podran ser atendidos. Este es un
planteamiento controversial, pues implicaria que el acceso de
los ciudadanos a la justicia no es
igual para todos. No obstante, ello es necesario para que la
entidad se pueda concentrar en los casos mas urgentes.
La orqanizaci6n de mecanismos de control interno en las
entidades publicas que permitan descongestionar el trabajo de la
Procuraduria es una tarea que toma tiempo. Es necesario
8
convencer
8
a las entidades, y adernis se deben definir y difundir las
rnecanisrnas apropiados para este objecivo. Los encargados de los
mecanisrnos de control interno no oueden ser simples subalternos
de la direcci6n de la entidad, oorque de ser asi los jefes serian
pricticarnente invulnerables al control.
La reoraanizac16n de la Procuraduria v la fijaci6n de
orioridades consiste en seleccionar una serie de entidades
1entre las cuales figuran las aue ya han sido mencionadas: ISS,
Cajanal, Colpuertos, etc) oara examinarlas y limoiarlas a fanao.
Se ha considerado aue si la Procuraduria siaue disoersando su
trabajo y produce una serie ae sanciones aisladas en un amplia
numero de entidades, al final del proceso ni una sola entidad
individual
estari saneada. Sise concentran los esfuerzos, en cambio, ser6
posible no solo encontrar un qruoa importante de responsables en
cada entidad, cuyo castigo tendri un efecto de demostraci6n
decisiva sabre los demis miembros, sina que tambien seri posible
conocer mis a fondo la naturaleza de las problemas y plantear
carrectivos que sirvan para evitar que se repitan, tanto en las
propias entidades analizadas como en otras aue tengan
estructuras similares a lo largo del sector oublico.
Finalmente, se ha identificado que la Procuraduria necesita
mejorar ios niveles de formaci6n de sus investiaadores, para
alcanzar mayor aailidad y eficiencia en este trabaja y tambien
para cornbatir modalidades de corrupci6n aue alcanzan crecientes

8
arados de sofisticaci6n.
VI. CASOS DE CORRUPCION EN EN'flDADES PUBLICAS COLOMBIANAS
La forma como funciona la oolitica anterior, los exitos y
problemas que encuentra en la practica, se aprecian mejor cuando
se analiza la experiencia de la lucna contra la corrupci6n en
entidades concretas. A continuaci6n se examinan cinco casos de
entidades afectadas oor la corruoci6n y la forma como la han
enfrentado. Estas son Cajanal, ISS, Aduanas, INTRA y la

Administraci6n de lmpuestos Nacionales.
El examen de estas
entidades revela aue la
existencia de corruoci6n es casi
inseparable de la ineficiencia en ei sector publico. Por lo

demas,
se revela que aunque el oroblema esta lejos de ser
controlado,
los administradores aue tienen la voluntad de
combatirlo y cuentan con resoaldo de las mas altas jerarquias de
la administraci6n publica no tienen las manes atadas. La
experiencia acumulada hasta ahora en Colombia muestra que existe
una serie de medidas que pueden frenar el avance de problemas
graves asociados a la corrupci6n.
8
A. CAJANAL
l k_o_§ Q_t._oblemas de la entidad
La Caja Nacional de Previsi6n fCajanall es la sequnda entidad de
seguridad social del pais per su tamafio. Tiene a su carqo el
reconocimiento y page de las orestaciones sociales de los
emoleados publicos y trabajadores oficiales y el oaqo de las
pensiones de jubilaci6n, invalidez v retire oor vejez. Ademas,
maneja los sistemas de atenci6n medica oara sus afiliados. De
acuerdo con las normas, la Caja atiende la oro ecci6n sobre los
riesgos de invalidez, vejez y muerte; enfermedad qeneral y
maternidad; accidente de trabajo y enfermedad orofesional de los
traoajadores de entidades del gobierno nacional. La Caja atiende
cerca del 42% de los funcionarios oublicos colombianos, nomero
que llegaba a 250.000 oersonas en 1990 8 / ,
La Caja tiene desde hace tiempo una extendida reputaci6n de baja
calidad de servicio y corrupci6n en su orqanizaci6n. Aunque en
teoria los servicios de salud de la Caja deben amparar al
pensionado, al afiliado, a sus hijos hasta un afio de edad ya la
esposa en caso de maternidad, en la oractica solo los oensionados
y los afiliados activos tienen acceso a todos los servicios de
salud; sus dependientes solo lo tienen a consulta. Los cases de
maternidad, que s6lo son atendidos en la oractica en Bogota y
Tunja, no estan a disposici6n de las esposas de los cotizantes
8
sino unicarnente de las afiliadas cotizantes. Mas de la rnitad de
los trabajadores estatales aue teoricarnente deberian estar
arnoarados oor esta entidad han oresionado la creaci6n oe disternas
alternativos de orocecci6n, ante los oajos niveles de calidad en
la atenci6n aue brinda la Caja.
A partir de inforrnac16n oroveniente de aiferences fuentes"/ es
posible establecer las siauientes fallas aue aquejan a la Caja:
La entidad presenta grandes problernas en el area de
adquisici6n y suministro de droaas, insurnos y equipos, lo
que se refleja en la calidad de los servicios de salud que
presta. Las compras de drogas no obedecen a un estudio de
necesidades del ootencial de consultas o a un cuadro de
rnorbilidad. Generalrnente no hay disponibilidad de droaas
debido a oroblernas en los orocesos de i1citaciones,
las demoras en los oaqos, centralisrno,
excesivo desactualizaci6n en el
vadernecurn, etc.
Las deficiencias en las caoacidades para cumolir con sus
obligaciones han llevado a la Caja a contratar con terceros
una cantidad creciente de servicios medico-hospitalarios.
Esto ha llevado a una rapida expansion de los gastos, que
son muy superiores a los que se tendrlan en una situaci6n
de eficiencia. No se cuenta con rnecanismos adecuados
8
que
permitan controlar v evaluar las cuentas de los servicios
8
contracados.
Dentro de la Caja no existe el cargo de adrninistrador o
gerente de hospital. Dados los niveles salariales vigentes,
no es posible contratar un inaeniero de mantenirniento
hospitalario. No hay siscernas de intorrnaci6n ni de gesti6n
hospitalaria.
Los sisternas de inforrnaci6n, planeaci6n y control son de
pesirna calidad, inoPearantes cuando no inexistentes. Esto
tiene rnultiples rnanifescaciones. Las carnas en los hospitales
son utilizadas inadecuadarnente Por falta de proararnaci6n,
porno disponer de surninistros adecuados y oportunos, por
exceso de dias de estancia de los enferrnos en el hospital, o
por incumplirniento de los medicos con la prestaci6n del
servicio. Surninistros, contratos, consurnos y gesti6n
financiera no cuentan con las herramientas para un manejo
eficiente. La carencia de inforrnaci6n sobre la n6mina de las
entidades afiliadas ha llevado a que las ingresos

provenientes de aportes de las trabajadores se hayan
estancado, rnientras que la entidad no tiene capacidad de
presionar el paao per parte de las entidades deudoras.
No existen reaistros unificados de ernPleados oficiales
afiliados a Cajanal, hist6ricos o actualizados. No hay
intorrnaci6n fideigna sobre la conversi6n de trabajadores
8
activos en pensionados, ni sabre reajustes salariales aue
afectan el paao de las oensiones.

n consecuencia, la
proaramaci6n oresuouestal
de la n6mina de oensionados para
cada vioencia se elabora simoiemente con la intormacion de
la tendencia del oasado v el ajuste salarial esoerado y,
por lo oeneral, desde el momenta en aue se plantea esta
subestimado. A este d•tic1t orioinal se suma la aemora en
los oiros del Ministerio de hacienda v la Tesoreria. aue se
traduce tambien en lentitud del desembolso, iliauidez de la
entidad y atrasos en los paoos de oasivos oensionales.
Los sistemas de contrataci6n (regidos por el decreto 222/83)
son demasiado inflexibles, inadecuados para las necesidades
de adquisici6n de equipos de la La entidad maneja

Caja.
cerca de 70000 items en sus almacenes; es imposible hacer
licitaciones para la adquisisci6n de cada uno de ellos.
Esta es una de las causas mas imoortantes de las fallas en
la dotaci6n de los hospitales. Ademas, la adauisici6n de
repuestos oara costosos eauioos a traves de este mecanismo
es inoperante; suele ocurrir, oor ejemplo, que equipos de
electromedicina aue valen cientos de miles de d6lares esten
fuera de funcionamiento ooraue faltan oiezas de reouesto
aue no alcanzan a costar mil d61ares.
9
2 s moda_lidades_ de_ corruoc_i6n
En medio de esta situaci6n de caos administrative ha sido
posible identificar varias modalidades claras de corrupci6n:
Emba gos irreguiares o_ileqales_contra la Ca.isl: Esta ha sido
la orincipal fuente de corrupci6n en Cajanal en los 6ltimos
afios. Como se mencion6 anteriormente, la Caja incurre en
retrasos en sus funciones de reconocer y oaqar puntualmente
las oensiones v otras orestaciones. Al producirse este
retraso, los oarticulares demandan a la entidad oor la via
administrativa, con un notable qrado de exito. Los embargos
ordenados contra recurses de la Caja superaron los $9 mil
millones en lj91.
Se ha detectado gue detras de estos embargos hay una red de
personas interesadas en que ellos se produzcan, las cuales
operan tanto desde dentro de la Caja como desde el sistema
de la justicia laboral.
La mecanica de esta modalidad de corrupci6n es simple. La
Caja se retrasa en el paqo de sus oensiones, en buena
medida a causa del desorden administrative mencionado, oero
tambien debido a crue existen funcionarios en su interior
crue estan interesados en crue esca lentitud se mantenga.
9
Como dato
9
revelador de la maonitud dei fenomeno, basta mencionar aue
la actual administraci6n, en asociaci6n con la Procuraduria,
encontr6 44 mil exoedientes de oensiones, sustituciones y
reliquidaciones pendientes de oroceso en la Subdirecci6n
del Prestaciones Econ6micas. La lentitud del oroceso oodia
deberse a causas coma la ausencia de la fotocooia de una
cedula, una autenticaci6n o cualauier otro reauisito formal.
Naturalmente, estos oroblemas en la tramitaci6n de las
exoedientes oueden ser causados oar las orooios emoleados.
Los oensionados aue buscan la realizaci6n de las oaoos que
les corresponden descubren ,desoues que el tiempo ha
pasado, que la 6nica forma de acelerar el proceso es dar un
poder a un aboqado para que demande a la Caja y obtenga el
pago par la via judicial. El abogado se encaraa del caso a
cambio de un porcentaje del valor adeudado mas todos las
ingresos par encima de ese valor que se obtenaan en el
juicio. El abogado
opera de acuerdo con el juez, auien falla en contra de la
Caja y determina aue esta debe oaaar intereses de mora u
otras compensaciones al demandante. Para dar un ejemolo
com6n, en una deuda de un mill6n de oesos, el pensionado
debe paqar al aboqado $300 mil de honorarios, mas lo
cosrresoondiente a las intereses de mora, aue oueden ileaar
a $2 millones. El aboqado se queda con $2.300.000, mientras
que el oensionado recibe $700 mil.

86
Se han oresentado otros cases en los cuales el oensionado
ni siquiera participa en la demanda, sine que esta se
adelanta con base en ooderes falsos o entreaados sin aue·
los demandantes entendieran lo oue realmente se haria con
ellos. En ocasiones el dinero precedence de la demanda es
cobrado per los apoderados. lo cual es ilegal, ya que el
C6digo de Procxedimiento Civil dispone oue que ello s6lo
ouede ocurrir
con la presencia del demandante. Naturalmente, todo esto
exige complicidad de los jueces.
Per su oarte, los abogados queen teoria deben defender los
intereses de la Caja frecuentemente dejan de cumplir con sus
obliaaciones mlnimas. Dejan de interponer recurses aue estan
a su alcance, no oiant:ean la inembaraabilidad de los
recurses del Estado, oermiten aue neoocios prescritos cobren
vigencia, aceptan el doble paoo de cuentas o la liouidaci6n
de intereses oor encima del calculo verdadero, no exigen la
terminaci6n de demandas aue no cumolen con los requisites
minimos para ser presentadas, etc.
,C o r r=ucop c=i 6.,n e n los procesos _,d,.,e _,,.c,,m""'"o'r.",a ,,.d,e

_.m,".,desui.s,c..a,m,e15, -",n.t,.,,_.s...._,
suministro=S- Y e@lQos: Existen varias modalidades de
corrupci6n en compras, con diversos grades de aravedad y
extensi6n. Se ha detectado sobrefacturaci6n en las compras
de medicamentos; compra de elementos en cantidades
8
suoeriores a las necesarias, ode medicamentos aue no se
8
necesitan; empleados que cobran oeajes a los proveedores a
cambio de tramitar sus cuentas en la Caja. Como consecuencia
de estas anomalias, mucnas veces la Caja se ve obligada a
paqar precios superiores a los del mercado en SUS
suministros, pues los oroveedores saben oue deben enfrentar
problemas en el cobro de sus cuentas, incluyendo oerdidas de
tiemoo y oeajes.
f(_QQ_O : Constantemente se descubren oerdioas oe eouioos y
materiales de toda clase en las cllnicas de la Caja.
Comercio"de incaMcidades: Emoleados de la Caja y medicos
venden las incaoacidades a los usuarios.
3. Las_soluciones aolicadas_hasta ahora
La actual administraci6n de la Caja ha tomado una serie de
iniciativas para combatir la corruoci6n en su interior. Estas
medidas han tenido diversos qrados de exito.
IDQ<l @ Evidentemente, el tipo de corruoci6n mas orave oor
el imoacto en el oresuouesto ae la Caja es el embaroo de
sus bienes en los juicios oor atraso en la entreqa de
oensiones. La acci6n en este caso se ha realizado en
8
diversos frentes.
9
En orirner terrnino, coma rnedida oara frenar el efecto aue
tienen sabre la Caja los casos va fallados, la entidad ha
loarado tras rnucho tiemoo aue se imoida a los jueces el
emoarao de los recurses del la Caia, ouesto aue ellos
provienen del oresuouesto nacional. Esta tarea fue dificil,
oues los jueces embarqaban recurses de la Caja depositados
en los bancos, y las entidades financieras aceotaban el
embarao sin determinar si dichos recurses pertenecen al

presupuesto nacional 0 no. La Caja solicit6 a la
Suoerintendencia Bancaria que ordenara a los bancos
suoervisar el cumplimiento de este criteria.
La Suoerintendencia Bancaria estim6 inicialmente que no era
obliaaci6n de los bancos establecer la orocedencia de los
recurses. Sin embarao Cajanal aoel6 y, contando con el
aoovo de la Tesoreria General de la Naci6n, pudo loqrar una
decisi6n favorable aue obliaa a los bancos a resoonder oor
los embaraos sabre dineros orovenientes del presupuesto
nacional.
Cabe destacar que en la etaoa mas reciente los juicios
contra la Caja oor este motive se han reducido en forma
sustancial. Sequn informa la administraci6n de la entidad,
las notificaciones salidas del sistema judicial se han
reducido de cien a diez por mes, aproximadamente.
9
Esta es una medida destinada a correair los oroblemas del
pasado. Hacia adelante, por suouesto, la unica solucion
posible es loarar una reducci6n en el tiempo aue se toma la
entidad oara reconocer y oaaar las oensiones.
Mecanismo fiduciario Se olane6 establecer un mecanismo
fiduciario con la Fiduciaria la Previsora oara la evacuaci6n
de los exoedientes reoresados v oara el trabajo de receoci6n
de solicituaes, liauidaci6n v mecanoarafia de resoluciones
de reconocimiento de oensiones y oaoo a los oensionados.
Esta iniciativa oermitiria a la entidad suoerar su atraso v
aarantizar un reconocimiento v oaoo raoido de las
pensiones. Al
mismo tiemoo. se realizaria una
reestructuraci6n
de la Subdirecci6n de Prestaciones
Eco6micas.
El acuerdo con La Previsora, sin embarao, no
parece haber llegado a buen termino en la practica, porque
para la firma del contrato la Caja tenia gue pagar $340
millones en derechos notariales, suma aue fue considerada
excesiva por la administraci6n. Nuevas alternativas se
encuentran en estudio en estos momentos.
La realizaci6n ae convenios con las entidades afiliadas oara
coordinar la tramitaci6n de las solicitudes de orestaciones.
Esto permitira aue el proceso de solicitud se realice
directamente entre las entidades oara oue los oensionados no
9
tenoan necesidad de acercarse a una ventanilla de la Caja a
9
solicitar el reconocimiento de la oensi6n. Al oerderse este
punto de concacto, no hay manera de aue los emoleados de la
Caja o los aboaados externos se enfrenten al oensionado
oara exiairle dinero.
Un desarrollo adicional de esta idea seria inciuir, dentro
de ia reforma de la Seauridaa Social que se esta
discutiendo, una nueva norma aue oermita la simolificaci6n
y la descentralizaci6n del tramite de las pensiones. Las
pensiones no serian reconocidas por la Caja, sino por la
ultima entidad en la cual hubiera trabajado el solicitante.
De esta forma la tarea del reconocimiento de las oensiones
prestaciones se adelantaria en cada entidad, y se
eliminaria la congesti6n y la corruoci6n, ya que los
empleados en cada entidad tienen la mayor motivaci6n oara
vigilar aue los orocesos se cumolan adecuadamente.
i tema s La Caja esta en el proceso de renovar totalmente
los sistemas de informaci6n y fortalecimiento del control
comoutarizado. Se esta realizando una sustanciai inversi6n

en sistemas, a traves de la cual se espera superar las
deficiencias en este campo.
Compras En cuanto a la corrupci6n en

la compra de
medicamentos, suministros y
se realizan
9
investigaciones sobre las firmas involucradas en casos de
9
suministro de rnedicamentos robados, sooretacturac1on o
ventas fictic1as. stos hechos han sido aenunciados ante los
jueces y se ha solicitado a la Procuraduria su viailancia
sobre el progreso de las investiqaciones.
En cuanto a la orevenci6n de la corruoci6n en comoras hacia
el futuro, se esta avanzando en frentes corno la reducci6n en
la cornolejidad y el aurnento en la claridad de los oliegos de
las licitaciones. Se habia extendido aaui una rnodalidad
cornun de corruoc1on asoc1ada a las caracteristicas de la
contrataci6n a traves del decreto 222/83, la cual consiste
en irnponer numerosos reauisitos tornales a las licitaciones
oara descartar a los oarticioantes aue dejan de curnolir
con
alauno de elios, 0 oara resolver la selecci6n por
contrataci6n directa aesoues aue la licitaci6n fuera
declarada desierta dos veces, con lo cual se oodia asianar
el contrato con toda
libertad.
Como soluci6n se han reducido al rninirno los requisites
forrnales para oarticioar en las licitaciones, se han
sirnplificado los pliegos y se estableci6 un rnecanisrno que
permite que aquellas oropuestas que son adecuadas pero dejan
de curnolir requisitos forrnales tengan tiemoo oara hacer las
correcciones necesarias. e estableci6 un criterio seaun el
cual una propuesta es aceptable tecnicamente si cumple con
9
las condiciones tecnicas minimas exigidas en el oliego. La
9
manioulaci6n de los conceotos tecnicos fue virtualmente
eliminada.
Resoecto a la corruoci6n en los contratos de suministros v
medicamencos, se han ensavado varies mecanismos. Los
orincioales son el camoio del caracter de los contratos, el
camoio en los orocedimientos de oaao a los contratistas y el
carnbio en la rnodalidao de acceso de los pacientes a las
droaas recetadas oor los medicos.
El caracter de los contratos se ha transformado, pues en el
pasado se trataba de contratos de campra, con lo cual, dadas
las deficiencias en la olaneaci6n de la entidad y la
inexistencia de mecanismos de informacion adecuados, era
irnoosible evitar que se cornetieran errores y tambien era
muy
dificil distinauir los errores causados oor la rnala
administracion de los gue obedecian a corrpuci6n. En la
actualidad la mayoria de los contratos en la Caja son de
suministro, es decir, perrniten que las adauisiciones de
droaas e irnplementos se hagan a medida que son reaueridas.
Asi mas facil oara la entidad mantener el control. oues las
compras en cantidades excesivas auedan reveladas
inmediatamente.
En cuanto a las condiciones de pago a los contratistas,
tradicionalmente estos debian presentar sus cuentas de
9
cobro
9
anre la Caja v esta oroceaia a oaaarles, oroceso aue se
orestaba a aemoras, manioulacion v cooro de oeajes de oarte
de los emoleados encaraados. Actualmente a los oroveedores
se les paqa mediante carta de credito o encarao fiduciario,
de modo aue desde el memento en aue oresentan su cuenta de
cobro saben exactamente que dia deben acercarse al banco a
cobrar sus cheaues, sin aue aoarezcan intermediaries que
les imponqan demoras y costos adicionales. La entidad ha
recibido beneficios inmediatos a oartir de este camoio,
pues
los proveedores han comenzado a ofrecer precios mas cercanos
a los niveles del mercado y muv infer1ores a ios aue venian
cobrando, dado aue sus costos en estas ooeraciones se han
reducido tambien.
Finalmente, se transformo el orocedimiento a traves del cual
los oacientes obtienen la drooa oue les ha sido formulada
por la Caja, Esta ya no es suministrada por la propia
entidad, sino que los pacientes pueden reclamarla mostrando
la formula autorizada en alauna de las droquerias de la caja
de compensacion familiar Febor, entidad que obtuvo este
contrato a traves de una licitaci6n. Se elimino asi otra
fuente importante de corrupci6n que suraia del contacto

diario de los empleados de Cajanal con el publico y del
manejo por su oarte de bienes escasos de alto orecio como

las droaas.
Admjnistraci6n Aoarte de las medidas anteriores, se han
introducido cambios administrativos en la Caja, tales como
la asianaci6n de la funci6n de control disciolinario
interno a una oficina esoecial dentro de la entidad, la
adopci6n del control disciplinario oosterior oor carte de
la Contraliria General de la Republica, la reducci6n de
tramites, etc.
B. EL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES
1. Los problemas de la entidad
El Institute de Seguros Sociales es la instituci6n de mayor
tamafio en Colombia en el area de la seguridad social. De
acuerdo con investigaciones de la Contraloria General de la
Naci6n, el gasto del ISS destinado a la atenci6n de la salud de
sus afiliados suoera el 50% del total ejecutado por todas las
entidades de seguridad social en el oais, v el 25% del total del
gasto nacional en este tioo de servic iosi 0;.
La entidad oresenta series oroblemas de ineficiencia en
diferentes areas, y dificultades financieras extremas aue la
han colocado en una situaci6n en la cuai no puede cumolir con
las obligaciones para las cuales fue creada. La conciencia en

9
torno a
9
este oroblema en el qobierno. el Conqreso y los circulos
academicos es qeneral y se espera aue la reforma del instituto (y
del sistema qeneral de la seauridad social) serA uno de los
orincioales temas de deoate en el Concrreso en el sequndo semestre
de 1991. roblemas administrativos, ausencia de olaneaci6n,
control de aesti6n y evaluaci6n son caracteristicos del desempeffo
del ISS. Algunas muestras de ineficiencia en la entidad de
acuerdo con un informae publicado oor la Contraloria en 1990 son
las siguientes:
La calidad del servicio es baja, caracterizada per
dificultades de acceso oara los

usuarios y reducida
cobertura. El ISS afilia cerca del 18% de poblaci6n en edad
de trabajar. Muches usuarios ootenciales no creen en los
beneficios de la entidad.
La princioal fuente de recurses del ISS son los aoortes de
afiliados y patronos. Sin embargo, se presenta un alto
arado de evasi6n en estos aportes. El ISS no mantiene
actualizada la informaci6n necesaria sobre las empresas gue
estAn obligadas a hacer aportes. El grade de evasi6n se
revela en el hecho de que el 75% de los afiliados al ISS
recibe un salario inferior a 2 salarios minimos, estructura
que no guarda relaci6n con la distribuci6n de salarios
entre la poblaci6n. El ISS cuenta con recursos legales para
combatir la evasi6n, pero su propia desorganizaci6n
9
interna,
9
descoordinaci6n entre diferentes unidades de la entidad y
carencia de la sistematizaci6n adecuada le imoiden tomar una
acci6n efectiva a este resoecto.
La entidad no ejerce un control efectivo sabre el personal
que esta a su servicio. Cerca del 82% de su n6mina
corresoonde a oersonal medico-asistencial. Sin embarao, son
comunes los casos de meaicos aue no cumolen con los
horarios establecidos en sus contratos. Los indices aue
comparan el numero de funcionarios con el de aiiliados
estan entre los mas altos de America Latina. Las aastos en
servicos personales presentan altas tasas de crecimiento, y
se presenta una fuerte tendencia a contratar servicios
fuera de la entidad, en buena rnedida a causa de la
subutilizaci6n de sus propios recursos.
El instituto no ejerce un control eficaz sabre la calidad y
la necesidad de los servicios gue adquiere a terceros. No
cuenta con un sisterna de costos actualizados sabre estos
servicios, en particular en lo que se refiere a servicos
intearales (corno tratarnientos completes o servicios
auiruraicos especializados1. El instituto no dispone de
mecanisrnos que le oerrnitan verificar si lo facturaao en
estos servicios corresoonde a acencion realmente orestada a
los oacientes, o si ellos repicen atenci6n (exarnenes,
pruebas basicas o procedirnientos medicos) que ya le han sido

suministrados o aue no son necesarios.
En el institute operan nueve sindicatos con estrateaias v
politicas diferentes. Los traoajadores tienen diferentes
clasiticaciones tunas son emoleados oublicos, otros
trabajadores oticialesl v estan oroteaidos par un reaimen
esoecial oara funcionarios de la sequridad social. Los
trabajadores han loqrado aue se institucionalicen

concesiones especiales en cuanto al tipo de personal que
debe ocupar ciertos carqos.
Cerca del 50% de las camas son utilizadas

debido al deficientemente, incumolimiento de las
medicos con SUS
obliaaciones, la desorqanizaci6n, la falta de suministros
en el momenta ooorcuno, o el exceso de dias de estancia

(frecuentemente se mantienen oacientes hosoitalizados sin
neces idad l•
La olaneaci6n de necesidades de recurses tiene bases
pobres. Dada la carencia de la informaci6n esencial,
frecuentemente los presuouestos anuales se limitan a
proyectar lo ocurrido en el pasado, sin consultar los
crecimientos de la
poblaci6n, las costos del mercado, etc.
1
La compra de insumos, equipos y materiales se realiza sin
orden ni planeaci6n. El procedimiento fundamental para
1
definirla es la aplicaci6n de incrementos resoecto al afio
anterior, sin realizar estimaciones del crecimiento de la
demanda con base en otro tipo de informaci6n.
Las obligaciones del ISS se han ampliado (al incluir la
atenci6n a la familia del beneficiario v a las trabajadores
indeoendientes) sin que cuente con la capacidad para
atenderlas.
Carencia de manuales de funciones v orocedimientos. Esto
hace muy dificil comprobar en aue arado los tuncionarios
cumolen con sus resoonsabilidades. Ei reaimen
disciolinario
es obsolete, tiene vacios orotuberantes que imoiden la
agilidad en los procesos disciplinarios.
2. Las modalidades de coruoci_Q_Q_
La corrupci6n se presenta en todos los niveles de la
oraanizaci6n. Algunos ejemplos son las siauientes:
raude electr.6nico en lo.?_apor_!es Empleados del ISS que
cuentan con acceso a los reaistros electr6nicos de la
entidad los transforman oara beneficiar a empresas

aportantes, modificar ios tamafios de las obliqaciones,
borrar deudas, etc. Los funcionarios ademas alteran las
reqistros oara entreqar oensiones antes de tiempo,
entreqar oensiones a oersonas que no han cotizado o oar
valores suoeriores a las correspondientes.
Comora de insumos ;v, ... sumi_nist:ros Se encuentra

_
sobrefacturaci6n, licitacibnes arreqladas, entreqas de
calidad inadecuada o en la oportunidad indebida. Tambi n se
presenta corrupci6n en los contratos de construcci6n de
obras para la entidad.
Fraude en las contrataciones con el sector privado, donde
aparecen sobreprecios y falsedad en las servicios

reportados.
Eva2i6n en la entreqa de aportes; falsedad en el reqistro
de las n6minas, aportes de empresas oor debajo de sus
verdaderos niveles de riessgo.
Peaies_ en el pago de cont:ratos y en la realizaci6n de todo
tipo de tramites.
Robo de la propiedad del

instituto, par parte de las
empleados y de los usuarios.
10
l...,_.!.,_as solucione.s apl icadas hasta ;3hor_a
La acci6n contra la corruoci6n se realiza agu1 tambien en
diversos frentes:
Procedimi.entos en compras Modi f icaci6n de los s istemas
emoleados oara tomar decisiones sobre comoras y contratos,
princioalmente a traves de la simolificaci6n de las
condiciones exigidas para particioar en las licitaciones.
Proveedores AnAlisis del registro de oroveedores en busca de
los que estimulan y mantienen la corrupci6n.
Diversificaci6n
de los buscando orecios mAs cercanos a los del

proveedores,
mercado.
Control posterior y selectivo sobre las decisiones en

compras y contratos.
Investigaci6n Uso de los servicios de inteligencia del
Estado para encontrar los focos de corruoci6n.
lj;!).i:;_uestas. Realizaci6n de encuestas entre los usuarios para
detectar su ooini6n sobre los servicios cue ella oresta y
sobre los puntos donde es frecuente la corruoci6n.
10
Asig.naci6n _g_e re..Q.Q_nsabilidades entre quienes ocupan cargos
ejecutivos en la entidad cuando se identifica una qesti6n
deficiente. Destituci6n de empleados gue no cumplen con las
estandares de desemperio. Entre aqosto de 199U y enero de
1992 se realizaron 1311 investiqaciones disciolinarias, de
las cuales 201 terminaron en sanciones que van desde
amonestaci6n hasta destituci6n y terminaci6n del contrato.
M nl!si.J_g,;_ Establecimiento de manuales de funciones (no
existian en muchas areas, o eran inadecuados) para
delimitar con precisi6n las responsabilidades de cada
funcionario y permitir su supervisi6n. Se adelantan
investigaciones par diversos motivos en esta area,
incluyendo fallas en la atenci6n a las usuarios. Se
establecieron metodos de control para asequrar que las
medicos cumplan con su jornada laboral en el Instituto; las
quejas y demandas de las usuarios relacionadas con la baja
calidad de la atenci6n han crecido sustancialmente en las
ultimas anos.
Ev luaci6n Se estudia la creaci6n de comites ad-hoc para el
analisis de la actuaci6n de las medicos, con el fin de
qarantizar la idoneidad y neutralidad de la evaluaci6n.
Administraci6n Esta en marcha una reestructuraci6n

organizativa de la entidad, para fortalecer las areas de
10
control (control disciplinario interno y auditorias
10
operativa, financiera v de sistemasl. stas unidades se
crean para hacer un analisis constante de los focos de
corrupci6n y la torma de correqirlos y orevenirlos. Hasta
ahora el control disciolinario venia siendo ejercido por la
secci6n de Auditor!a Interna, queen el nivel nacional tiene
solo cinco abogados yen algunas seccionales mantiene s6lo
un aboqado.
Qtr =s- c=a=rnbi9s incluyen la expedici6n de tarjetas
plastificadas oara los afiliados, que ofrecen mayor
seguridad frente a los fraudes y oermitiran mejor control
de los aoortes obrero-oatronales; realizaci6n de convenios
con cajas de comoensaci6n oara el suministro de
medicamentos a los afiliados; cruce de cuentas en
incaoacidades con los patronos, a traves del descuento de
estos valores en el aporte oue hacen al instituto, para
oermitir una mayor
agilidad en la realizaci6n de los y renovaci6n en el

paqos; area de sistemas.
Auditorla privada Contrataci6n de firmas particulares de
asesorla, con el fin de ejecutar auditoria en las areas
criticas y disenar correctivos.
10
C. LA DIRECCION GENERAL DE ADUANAS
1. Los problemas de la entidad
La Direcci6n General de Aduanas esta encarqaaa ae la 01recc16n y
operaci6n t cnica y administrativa de los reqimenes aduaneros en
Colombia. Interpreta y aplica las normas sobre reqimenes
aduaneros y de comercio exterior; liouida y recauda Los imouestos

y demas oravamenes asociados a las ooeraciones de comercio
exterior; y lleva el reqistro de sus estadlsticas.
Como lo revelaron las encuestas elaboradas para el presente
estudio, la Direcci6n de Aduanas esta entre las entidades en las
cuales el publico percibe un alto grado de ineficiencia y
corrupci6n. Alounas muestras de ineficiencia encontradas por la

Contralorla General de la Republica en esta entidad son las
siguientesii;:
Falta de claridad en la asiqnaci6n de funciones; por lo
mismo, oroblemas para establecer responsabilidades.
Deficiencias en los sistemas de informaci6n; carencia de

personal suficiente en esta area; comunicaci6n inadecuada
entre quienes manejan los sistemas y quienes son
responsables de los aranceles, lo que genera problemas
10
de
10
adrninistraci6n v controi de todo tico.
Carencia de unidaaes de auditoria adecuadas.
Deficiencias en el rnanejo de inventarios en los dep6sitos de
rnercancias. Se desconoce cual es el contenido de las bodegas
en un memento deterrninado.
Desorqanizaci6n administrativa en las areas relacionadas
con el personal. Se autorizan vacaciones mas de una vez al
afio, o a cersonal insubsistente o sancionado. Los
procedirnientos de selecci6n del personal son inadecuados.
Nose mantiene un reqistro de contratos viaentes, liauidados
o en liauidaci6n, lo aue irnpide llevar un control adecuado
sobre su cumclimiento.
Las ventas de rnercancias decornisadas y vendidas a traves de
rernate no cuentan con los rnecanisrnos y docurnentos adecuados

de soporte.
Los procedirnientos de cheaueo en la recepci6n y descargue de
las naves son deficientes. Los funcionarios no colocan en
esta tarea la diliaencia requerida.
Las bodeaas son inseauras hay un acceso indiscrirninado de
11
personas a ellas, lo gue facilita las robes. El personal de
las bodegas no cuenta con la instrucci6n necesaria. Se
permite que maneje las mercancias un personal que no tiene
capacitaci6n i contrato con la Aduana (y oar lo tanto, no
tiene responsabilidad con ella). Despues de realizados las
aforos, los embalajes oermanecen abiertos y nose les asigna
un sitio especial aue facilite la viailancia. No hay un
flujo adecuado de informaci6n entre las bodeaas y las

oficinas aue mantienen las reoistros de inf6rmaci6n.
Se comeLen errores frecuentes en la liquidaci6n de los
imouestos.
No hay medics adecuados de comunicaci6n entre las
diferentes administraciones de aduanas. Esto reduce el
control gue se tiene sabre las mercancias una vez cue han
entrado al pals.
La mercancia declarada en abandono permanece en desorden en
las bodegas, sin ser transferida al Fonda Rotatorio de

Aduanas, come se suoone gue debe hacerse. Esto facilita los
robes.
La mercancia decomisada permanece durante laroo tiemoo en
las bodeoas, debido a la lenLitud de las tramites asociados
al proceso de decomiso. El reconocimiento y aval6o de estas
11
mercancias se hace sin cumplir con los tramites legales.
11
La informaci6n suministrada a las usuarios es deticiente.
La remuneraci6n y la calificaci6n de las funcionarios es
baja en comoaraci6n con el imoacto de las decisiones que
toman.
Los tramites que deben cumplir las usuarios son excesivos y
complejos.
2. Las modalidades de corupci6Q
Las principales modalidades ae corruoci6n identificadas en la
Direcci6n General de Aduanas son las siouientes:
Pe_aje_s cobrados a las usuarios oara la realizaci6n de
tramites. Se ha establecidos que las funcionarios no
trabajan independientemente sino que lo hacen a traves de
redes; los ingresos de las actividades corruptas son
manejados por la organizaci6n coma una sola cuenta ya cada

funcionario se le asigna una parte, de acuerdo con su
importancia dentro de la red.
Los imoortadores pagan a los
11
funcionarios oara oue sus mercanclas entren al oals en
posiciones arancelarias diferentes a las que les
corresponden en realidad, para qenerar obliqaciones menores.
Sober.nos Paqo a los funcionar ios de la Aduana encarqados de
viqilar la lleqada de la carqa oor oermitir que esta sea
retirada sin cumplir con ninqun reauisito legal.
So_brefacturaci6n en comoras de todo tioo de insumos y
suministros.
Qbq en las bodeqas de mercancias decomisadas v en transito.
Cambia de mercancia. En una insoecci6n se detect6 la
sustracci6n de 64 contenedores del terminal maritime de
Cartagena, con un oeso de 586 toneladas. No fue posible
determinar su valor. En Buenaventura se report6 la perdida
de 500 toneladas de soya. En un chegueo al Fonda Rotatorio
de Aduanas de Boaota se encontr6 un inventario fisico por
$374 millones, mientras que el inventario en libros

reportaba $1300 millones.
fal edi,i_Q en reqistros de exoortaci6n con el proo6sito de
entrar divisas ileqalmente al pals, cobrar el CERT y la
devoluci6n del IVA. En Cartaaena y Cucuta se encontraron
reqistros de USS15 millones de exoortaciones inexistentes de
productos auimicos, azucar y bisuteria.
11
i!.'1Q por nombramientos, oromociones y movimientos de
personal. Los funcionarios lleoan a los carqos oor razones
diferentes a su idoneidad. Alounos (y esto no es mirado
como una forma orave de corruoci6nl oaoan un oorcentaje de
sus inqresos a la camoaffa pol1tica del oadrino oue obtuvo
su nombramiento. Otros (los casos mas oravesl lleqan al
puesto desoues de haber oaoado oor el para concentrarse en
maximizar qanancias mientras oermanecen alli.
3. Las soluciones aplicadas hasta ahora
Reestructuraci6n Las acciones contra la corrupci6n en la
Direcci6n General de Aduanas se adelantan dentro ael marco
de una amolia reestructuraci6n administrativa de la
entidad. Se oarte de la base de gue en la raiz de los
oroblemas de corrupci6n esta el caos administrative.
La reestructuraci6n incluye una redefinici6n del caracter
leqal de los funcionarios de acuerdo con un regimen
especial de carrera aduanera. A traves de este sistema se
regulara el ingreso y la salida de los funcionarios de
acuerdo con criterios de desempefio, por fuera del regimen
de carrera administrativa general del pais y con un
11
regimen
11
disciplinario prooio, aue oermite mavor aailidad en la
investiaaci6n de la conducta de las funcionarios y la
aplicaci6n de sanciones. A oartir de la reestructuraci6n la
planta de personal es global y flexible, lo aue facilita
que se maneje como un banco de cargos bajo la
responsabilidad de la direcci6n de la entidad. Ella ouede
distribuir las cargos entre las distintas dependencias de
acuerdo con las necesidades. Se aspira a cue este sistema
produzca una elevaci6n de la calidad del personal.
Incenti vos a los em_.12leados Se cre6 el Fonda de Gest

i6n
Aduanera, coma una cuenta de manejo especial oara apoyar el
oroceso de modernizaci6n de la entidad. Se daran a traves de
este fondo estimulos a la oroductividad y la innovaci6n. El
tondo se financia con el oroducto de la oropia aesti6n de
los empleados y con recursos del Fondo Rotatorio de Aduanas.
Reducci6n de la planta de personal Se organiz6 un plan de
retiro gue facilit6 la salida de 1800 funcionarios
Procedimientos Simplificaci6n de la legislaci6n aduanera,
eliminaci6n de documentos innecesatios, homologaci6n de
tramites en todas las reaionales. Adicionalmente, las
reformas arancelarias relacionadas con el proceso de

apertura econ6mica han reducido el numero de posiciones y
simplificado el reaimen de exenciones y excepciones; esto
11
debera contribuir a la reducci6n del contrabando tecnico.
Contrataci6n_de servicios con el sector ru;jv do Entrega a
los oarticulares de una serie de actividades aue no son de
la esencia del servicio, como el almacenamiento. Esto
elimina focos claros de corruoci6n.
Comuni_caci6n con l9s _usuarios Creaci6n de una linea abierta
de informaci6n a los usuarios sobre tramites, leaislaci6n,
personal, Aduanas, auejas, reclamos, etc. Ademas, se cre6
una oficina de comunicaciones encargada de la difusi6n y
divulqaci6n de las normas, las publicaciones y los sistemas
generales de informaci6n creados per la entidad.
Inversi6n en sistemas Transformaci6n de los sistemas de
manejo de informaci6n, para corregir las deficiencias

encontradas en este campo.
Auditoria v control Creaci6n de una nueva Divisi6n de
Auditoria, encargada de desarrollar esta funci6n de control

a nivel central y regional. Se estableci6 una nueva unidad
de control de gesti6n oara evaluar la eficiencia y la
calidad en la orestaci6n del servicio aduanero y realizar
un sequimiento a traves de un conjunto de indicadores. Se
han conformado grupos interinstitucionales de auditoria,
con la participaci6n de la Contraloria, las unidades de
11
control
11
interno de la Aduana v firmas orivadas de auaitoria.
Coordinaci6n _ con otras entidades de_l Estado oara el
intercambio de informaci6n y cooperaci6n en ei desarrollo de
investigaciones especiales. Un ejemplo es el grupo de
trabajo sobre exportaciones ficticias, en el que participan
la Direcci6n de lmpuestos Nacionales, la Superintendencia de
Control de Cambios y jueces de la Republica.
Obtenci6n de mayor
transoarencia en las ventas a traves del Fondo Rotatorio de
Aduanas utilizando mecanismos como la mejoria en la calidad
de los inventarios, la oublicaci6n y difusi6n de los remates
y la participaci6n abierta en los remates.
Concertaci6n con emoresarios y orqanizaciones del sector

privado para adelantar orogramas de modernizaci6n aduanera.
Se ha intentado convencer a los agentes privados para que,
como grupo, se abstengan de ofrecer sobornos.
Simplificaci6n ge tramites, a traves del "programa de
desaduanamiento qlobal automatico" que permitira a los
grandes usuarios manejar el procedimiento desde sus propias
instalaciones a traves de una conexi6n oor computador;
orogramas de automatizaci6n aduanera _y realamentaci6n de los
regimenes aduaneros (transito, diplomaticos, San Andres,
12
viajeros, imoortaciones temoorales, exoortaciones).
D. INTRA
1. Los problemas. de_la_entid d
El Institute Nacional del ............ .., ..,....... ,;;;; \ .L "" .I. l.'\.c:L, uu
establecimiento publico d·e orden nacional adscrito al Ministerio
de Obras Publicas y Transporte, dedicado a la planeaci6n,
direcci6n y ejecuci6n de la politica del Estado en materia de
transporte automotor, en coordinaci6n con el propio ministerio.
Entre sus funciones se encuentra la elaboraci6n de las licencias
de conducci6n, certificados de movilizaci6n y licencias de
transito, y el suministro a las orqanismos de transito de la
placa unica nacional. Adicionalmente, exoide las licencias de
funcionamiento de las escuelas de ensenanza y emoresas de

servicio publico de transoorte automotor.
En las encuestas realizadas, las autoridades resoonsables oar el
transito fiquran entre las primeros luoares entre las entidades
afectadas per la corrupci6n, de acuerdo con la percepci6n de las
usuarios. Al INTRA se le responsabiliza porque en un elevado
12
numero de casos el publico se ve obliqado a oaqar a los
funcionarios o a intermediarios tramitadores Para obtener
licencias de conducci6n, certificados de movilizaci6n, etc.
Como es la marca distintiva de las entidades afectadas por la
corrupci6n, la entidad presenta abundantes muestras de

ineficiencia y desorden administrativo. Las siquientes son
alqunas de ellas, establecidas en un informe de la Contraloria
realizado en 1991 i
2
; :
La planeaci6n tiene deficiencias cruciales debido a la
falta de informaci6n. Nose llevan estadisticas porque se ha
descuidado esra funci6n y ademas oorque existe un elevado
qrado de descoordinaci6n entre las diferentes deoendencias
del INTRA. No se evalua el desarrollo de oroqramas y
proyectos en las unidades destinadas a la olaneaci6n,
debido a la descoordinaci6n con la secci6n de oresupuesto;
a su vez, los estatutos de la entidad limitan la
participaci6n de la secci6n de presupuesto en el proceso de
planeaci6n. Se carece de indicadores de gesti6n.
La contraloria General de la Republica ha hecho multiples
observaciones a los metodos empleados para la elaboraci6n y
control de los presuouestos, los cuales se basan
frecuentemente en inqresos sobreestimados hasta el absurdo.
El desfase entre las ventas presuouestadas de olacas y
12
los
12
inqresos reales suoer6 los $1600 millones en 1990; se
presupuestaron inqresos por $2300 millones y s6lo se
recaudaron cerca de $600 millones. El marqen de error habia
sido incluso mayor en afios anteriores. No se recooe la
informaci6n real sobre recaudos y ejecuci6n de presupuesto
en las seccionales.
El manejo de elementos en almacen es descuidado; estan
exouestos oermanentemente al deterioro y el robo. En oruebas
hechas en los almacenes se encontraron orandes cantidades
de
elementos oue fueron adouiridos a alto costo y nunca tueron
puestos en servicio, como maquinas laminadoras, equipos
para centres de diaqn6stico automotor, tarjetas plasticas
para elaboraci6n de licencias de transito, etc. Los
materiales, suministros y equipos se deterioran y
frecuentemente se encuentra que no es posible darles
uso. El almacen no
realiza informes oeri6dicos a la administraci6n reportando
el estado de estos bienes. La carencia de reqistros
adecuados sobre entrada y salida de mercanctas hace

imposible reconstruir el movimiento del almacen.
Hay una carencia de oersonal adecuadamente caoacitado en
funciones claves de la entidad, como la operaci6n de

recaudos. No hay una asionaci6n clara de responsabilidades
y funciones.
12
La auditoria ooeracional carece de indeoenaencia dentro de
la oraanizaci6n. No reoorta directamence a la direcci6n
aenerai, sino aue deoende de ia secretaria aeneral. No

cuenta con oersonal adecuadamente caoacitado oara las
labores de audicoria. No evalua el cumolimiento de planes y
proqramas ni la aplicaci6n de las recomendaciones que
diferentes diagn6sticos han hecho soore la operaci6n del

Instituto.
2. Las modalidades de corug_ i6n
Alqunas de las modalidades de corrupci6n

identificadas en el
INTRA son las siauientes:
/iQbQ. de bienes del Estado
Sobornos y
peajes en la expedici6n de licencias de
conducci6n.
Sobornos a las funcionarios encargados de controlar las
sanciones a las empresas. En el area de suminsitros se
encontraron sobornos, sobreprecios, manipulaci6n de

licitaciones.
12
Sobornos en la adjudicaci6n de rutas a las empresas de
transporte.
Venta de todo tipo de documentos empleados para el reoistro
de medios de transoorte.
.3_._._l..a.s soluc1one.s _aolicadas hasta a.i).oJ::<1
La actual administraci6n na aplicado las siquientes medidas oara
el control de la corruoc io ni 3
/ :
Invest iga disciplinarias a los trabajadores de la

iones.
entidad. La
mayoria se relacionan con la perdida,
sustracci6n y dafio de la propiedad del Estado. Correcci6n de
fallas de seguridad en los almacenes.
Realizaci6n de campafias m_ru;alizadoras entre los empleados de
la entidad.
Creaci6n _ de un comite tecnico,... ecqn6mjco .:t. juridic<>. oara
loqrar mavor transoarencia y claridad en la adjudicaci6n de
licitaciones, en particular en las oue se refieren a la
adouisici6n de placas, licencias, etc.
12
Creaci6n de una oficina de Auditorla_Oceracional aue ha
realizado investiaaciones a los funcionarios, tanto a nivel
nacional como deoartamental. Adicionalmente, la ent1dad ha
aenerado un plan de aesarrollo tendiente a corregir las
fallas en la ejecuci6n de sus funciones.
Establecimiento de una oficina de receoci6n de auejas y
solicitudes.
Revisi6n y simplificaci6n de los tramites que las

particulares deben realizar ante el instituto.
E. IMPUESTOS NACIONALES
El caso de la Direcci6n de lmpuestos Nacionales se incluye en
esta secci6n poraue es un ejemplo de una entidad de aran tamafio y
singular importancia en la vida econ6mica del oais, que tuvo en
el pasado una fuerte reputac16n de ineficiencia y corruoci6n, y

que ha avanzado apreciablemente hacia una modalidad de
administraci6n mas eficiente y menos corrupta, en un proceso gue

se ha prolongado par un periodo relativamente largo (se inici6 en
1986). Los resultados oositivos se revelan tanto en los recaudos
tributarios coma en la reducci6n de la corrupci6n en el contacto
12
de los ciudadanos con ia entiaad.
A comienzos de la decada de los afios 80, la administraci6n de
impuestos en Colombia era conocida por sufrir problemas como la
excesiva burocratizaci6n, tramitoloqia y formalismo en los
procedimientos; corrupci6n aeneralizada en todos las niveles de
la organizaci6n, con escasas probabilidades de castiqo oara los
corruptos; politizaci6n, crue se reflejaba en los criterios
clientelistas con crue se efectuaban los nombramientos;
ineficacia, evidente en las niveles baios de recaudo.
orescrioci6n de las obliaaciones de cobra, etc.; oajo nivel
tecnico del personal, con funcionarios formados oar la via
empirica, lo crue se traducia en baja capacidad, escasas
posibilidades de innovaci6n y reoetici6n de ios errores del
pasado; bajos niveles de salarios, con una alta deserci6n del
personal y fuertes dificultades oara atraer profesionales de
alto grado de capacitaci6n; y un ambiente institucional
caracterizado par las reducidos niveles de motivaci6n y la
carencia de una identificaci6n del personal con las objetivos de
la instituci6n.
Esta situaci6n generaba grandes costos para el pats. Como
consecuencia del desorden y la baja efectividad en la
recaudaci6n tributaria, la administraci6n de impuestos habia
entrado en una
tendencia de incrementos desordenados en las tarifas,
12
introducci6n de impuestos especiaies para llenar necesidades
coyunturales de inqresos, etc., al tiemoo que se oermitian
12
numerosas exenciones y exceociones. Peri6dicamente se anunciaban
amnistias con el fin de aumentar temooralmente los ingresos y
legitimar situaciones de hecho. Los controles a la corrupci6n
eran orincioaimente de tioo oreventivo. Los resultados de esta
suma de factores eran, entre otros, una tendencia descendente de
la presi6n tributaria (con los efectos esperados sabre la
situaci6n fiscal del oals), una contribuci6n sustancial a la
perdida de lecritimidad del Estado, v ei mantenimiento de una
administraci6n de impuestos atrasada y carente de apoyo de la
sociedad en general.
A partir de 1986 se inici6 un proyecto de transformaci6n de
largo plazo destinado a crear un sistema imoositivo mas justo,
simplificado, con procedimientos agiles y aceptado socialmente
por los contribuyentes. Este proyecto se materializ6 en la
reforma tributaria de ese ano, cuyas lineas crenerales se han
mantenido hasta ahora. La reforma del 86 se orient6 hacia la
reducci6n de las tasas de imouesto sabre la renta, la
eliminaci6n de excenciones y excepciones, la reducci6n de
imouesto sabre la renta para los menores renglones de incrresos
y la ampliaci6n de la base tributaria. En resumen, se trataba de
establecer un recrimen tributario mas simple, con mayor
cobertura y capaz de lograr un contacto mas practico y amable
con los contribuyentes.
Desde el punto de vista de la administraci6n tributaria, la
reforma se tradujo en un cambio en las reqlas del jueqo entre

13
el
13
fisco y el contribuyente. Se eliminaron reauisitos
procedimientales enoorrosos e inutiles, come el Paz v alvo iel
cual ademas favorecla la corrucci6n, cues era frecuence la
adulteraci6n del documentol, y se le brindaron a los
contribuyentes mayores facilidades para cumplir con SUS
obligaciones al simplificarse los formularios y multiplicarse los
puntos de caoo.
Se plante6 come objetivo la reducci6n del control formal crevio,
queen los hechos no casaba de ser una serie de requisites de
poca utilidad que s6lo reoresentaban mas trabaio y qastos cara
los concriouyences, cara buscar aue la Administraci6n se
concentrara en las tareas centrales. Se determin6, oor ejemolo,
que el acto de la recaudaci6n no era una tarea esencial de la
administraci6n tributaria, de mode aue la recoleccion de los
tributes aued6 en manes de los establecimientos bancarios. utros
cambios sustanciales fueron la realizaci6n de una importante
inversi6n en sistematizaci6n; la realizaci6n de un plan de
desburocratizaci6n y obtenci6n de mayor eficacia; eliminaci6n de
documentos come el Paz y Salvo y los anexos; y la introducci6n
de procedimientos mas agiles.
De otra parte, se tom6 la decisi6n de dedicar un esfuerzo
sustancial al manejo de los grandes contribuyentes, aue qeneran
la mayor parte del recaudo. Se cre6 la Escuela de Impuestos, con
el fin de elevar la idoneidad orotesionai de los tuncionarios,
13
lo
13
mismo aue su lealtad hacia la instituci6n. Se crearon programas
de desarrollo de personal v se generaron concursos de meritos
para asionar los ascensos.
Se produjo una renovaci6n de personal que tuvo un alto imoacto,
con un relevo oeneracional en las jetaturas, v una asianaci6n
mas clara de resoonsabilidades en los caroos ejecutivos. Tuvo
lugar una renovaci6n del 90% de los cuerpos de fiscalizaci6n y
cobra, una reducci6n sustancial de la olanta de personal, en la
cual se busc6 oue solo auedaran las oersonas mas caoacitadas
para la nueva etaoa, v se elevaron los niveles de
orofesionalizaci6n.
Maas recientemente se han introducido otras novedades. La
Direcci6n de Impuestos fue reestructurada y convertida en una

unidad administrativa especial. Se ha dado mayor autonomia a
las
diferentes secciones de la organizaci6n, lo mismo que a las
administraciones regionales. Se introdujo el concept □ de la

planta global y flexible, permitiendo la reagrupaci6n y
redistribuci6n de caraos seoun las prioridades de la oesti6n. Se
tiene una carrera tributaria oue mantiene mecanismos oropios
de
selecci6n, ingreso, oromoci6n y retiro, y cuenta adicionalmente

con un reoimen d1sciplinario especial.
Finalmente, se introdujeron la prima de productividad y el Fondo
13
de Gesti6n, con el fin de ofrecer esttmulos permitiendo que los
propios empleados capten los frutos de la eficiencia en el
13
trabajo yen la recaudaci6n.
Los resultados de la transformaci6n de la entidad se aprecian en
un aumento de la presi6n tributaria, que pas6 de 3,3% del PIB en
1985 a 5.2% del PIB en 1991 (resultado principalmente de la
ampliaci6n de la base tributaria y de la reducci6n de la evasi6n
en impuestos como el IVA). Es dificil comprobarlo en forma
irrefutable, pero es claro que la reputaci6n de la
Administraci6n de Impuestos como fuente de corrupci6n e
ineficiencia se ha reducido sustancialmente en los ultimas cinco
afios. Se trata de un trabajo en el cual se fijaron objetivos de
largo plaza y se ha mantenido un seguimiento constante. Esa ha
sido la clave del exito obtenido hasta ahora.
VII. EVALUACION Y CONCLUSIONES
En las secciones anteriores se plantearon los factores centrales
que caracterizan la existencia de corrupci6n y se describi6 el
estado de la situaci6n en Colombia en cuanto a las causas, la
politica del gobierno al respecto y las acciones que se han
tornado en los casos concretes de cinco entidades publicas. En la
presente secci6n se pretende evaluar el grado de avance de la
politica anti-corrupci6n, extraer las lecciones de la experiencia
13
y plantear algunas recomendaciones para la acci6n futura.
A. LA DEFINICION DE LAS PRIORIDADES
Desde el punto de vista del diseffo de una politica anti
corrupci6n, tal vez el criteria mas importante es que no es
posible atacar todas las modalidades de corrupci6n, en todos los
lugares y al mismo tiempo. Resulta indispensable seffalar
prioridades. Este principio es transparente yen torno a el hay
un consenso universal; sin embargo, al pretender ponerlo en
practica aparecen algunos problemas que no son de facil manejo.
Las prioridades en la campaffa anti-corrupci6n del presente
gobierno se fijaron teniendo en cuenta una percepci6n existente
sabre el grado de corrupci6n en diferentes entidades, y la
lmportancia de estas en el Plan de Desarrollo. En otras
palabras, el gobierno decidi6 atacar primero el problema en las
entidades que tienen que ver con la apertura econ6mica (aduanas,
puertos, transporte, obras) yen las que se relacionan con la
atenci6n de servicios basicos a la poblaci6n (principalmente las
grandes entidades del sector salud).
Sin embargo, cabe hacer unas anotaciones sabre la decisi6n de
124
fijar prioridades. En primer lugar, puesto que la corrupci6n se
encuentra tan estrechamente ligada al grado de eficiencia, no
tiene sentido plantear la batalla contra la corrupci6n separada
de un esfuerzo serio por aumentar la eficiencia. De esta forma,
al sefialar las prioridades no s6lamente se debe tener en cuenta
cuAles son las entidades en las gue la corrupci6n tiene un mayor
costo para el pais, sino tambien se debe pensar en cuAles casos
el gobierno estA dispuesto a comprometerse a fondo en un
esfuerzo por incrementar la eficiencia. Dicho compromiso, coma
se analizarA mAs adelante, nose limita a ordenar investigaciones
de parte de los organismos externos de control, sino gue se
extiende a un apoyo explicito y de largo plaza de parte del
gobierno a los planes de cambio hacia la modernizaci6n y la
calidad del servico de la entidad, el cual no estA exento de
costos. El principal ejemplo de exito en la reducci6n de la
corrupci6n en una instituci6n estatal de primer orden en
Colombia es el caso de la Direcci6n de Impuestos, donde se
sumaron estos factores. En cambio, alli donde no existe el apoyo
irrevocable del gobierno a
la transformaci6n de una entidad, los esfuerzos se guedan a

media camino.
Adicionalmente, la modalidad concreta gue tome el empefio contra
la corrupci6n debe estar supeditada a las metas mAs altas de
eficiencia gue se fijen para la prestaci6n de servicios
publicos. La lista de "entidades a limpiar" prioritarias no
12
deberia distraer la atenci6n respecto a otro tema:
simplernente por
12
razones de eficiencia, algunas de esatas entidades no deberian
ser limpiadas sino simplernente liguidadas para dar paso a una
rnodalidad nueva en la prestaci6n del servicio. Este es,
concretamente, el caso de las entidades de seguridad social, area
en la gue los problernas son estructurales y de tal rnagnitud, gue
aungue la corrupci6n desapareciera por cornpleto en ellas la
calidad del servicio no se acercaria a la gue el pals
necesit ai 4
/ . As!, aungue las lecciones aprendidas sobre la
lucha contra la corrupci6n en las entidades de seguridad social
son altarnente valiosas para el pals, el problerna en ellas es tan
grande gue no se solucionara sin una acci6n radical, gue
probablernente deberia incluir la desaparici6n de estas entidades.
Los defensores de la privatizaci6n de la Aduana podrian
argurnentar algo similar respecto a su caso.
Aclarados estos puntos centrales, la definici6n de las

instituciones gue entran en la lista de prioridades debe incluir
otros criterios. La corrupci6n afecta principalrnente a sus
usuarios, quienes con el tiernpo pierden la confianza en ellas y
en su propia capacidad corno individuos para carnbiar el estado de
cosas. Esta apatia de los usuarios (los clientes, en la
terminologia de Klitgaardl es uno de las principales

explicaciones de la inercia de la situaci6n. Una politica anti
corrupci6n debe plantearse el objetivo de ganar 1a confianza de
los usuarios en cuanto a su efectividad, para obtener su apoyo
activo en las siguientes etapas. Por lo rnisrno, dentro de las
12
entidades seleccionadas en la primera etapa se deben incluir
algunas en las cuales una amplia base de ciudadanos tenga
contacto con la corrupci6n; es decir, algunas en las que la
corrupci6n sea altamente visible. Adicionalmente, deben ser
entidades en las cuales sea posible obtener resultados concretos
en un termino razonable. Asegurar la obtenci6n de exitos en
etapas tempranas de la campafia es esencial, para evitar que ella
pase a ser considerada como otro anunci6 que nose cumpli6, como
ocurri6 repetidamente en el pasado: el primer enemigo de una
campafia contra la corrupci6n es el escepticismo de sus

principales beneficiarios.
El caso de Venezuela es revelador a este respecto. Una de las
principales razones de la perdida de prestigio del presidente
Perez fue la percepci6n extendida del fracaso de su campafia
contra la corrupci6n, anunciada con gran intensidad al comenzar
su gobierno, pero que fue incapaz de aplicar castigos a los
responsables y corregir el problema. El gobierno necesita
comprometerse con el logro de resultados visibles, lo que para
el publico significa una mejoria en la calidad del servicio y el
sefialamiento de responsables par la corrupci6n del pasado.
Finalmente, de lo anterior se desprende queen la fijaci6n de
prioridades no es posible ignorar las consideraciones politicas.
De una parte, las cireunstancias politicas determinan en buena
medida cual es el momenta adecuado para iniciar una campafia
12
anti-
12
corrupci6n en una entidad dada. De otra, es fundamental
asegurar gue se controlaran los obstaculos de corte politico gue
puedan surgir en el proceso. La acci6n anti-corrupci6n obliga a
tomar decisiones come despidos, cambio del personal directive,
reasignaci6n de funciones, etc., gue con toda seguridad
afectaran intereses politicos. El gobierno deberia tener
claridad sobre cuales son estos y cual es la mejor forma de
manejarlos, para evitar sorpresas en mementos cruiciales gue
impidan el exito de la iniciativa.
Hechas estas observaciones, cabe sefialar gue la lista de
entidades prioritarias establecida por el gobierno (la cual, de
otra parte, no ha side explicitada oficialmente y mas bien se
infiere del enfasis de las declaraciones de los funcionarios) es
tan buena come cualguiera otra. Aparte de las dudas gue surgen
en cuanto a la necesidad de realizar transformaciones d mayor
trascendencia en ciertas entidades (las cuales podrian incluir
su desaparici6n), lo fundamental es garantizar que el gobierno
tiene un compromiso claro de asegurar el exito.
13
B. EL VINCULO ENTRE CORRUPCION Y EFICIENCIA
Los casos concretos examinados confirman que el vinculo entre
corrupci6n y eficiencia es el punto esencial en la lucha contra
la corrupci6n. Al examinar d6nde ha sido posible reducir la
influencia de las distintas modalidades de corrupci6n, se
encuentra que las medidas adoptadas se relacionan siempre con una
mayor eficiencia en el cumplimiento de los objetivos. De la misma
forma, en las entrevistas con los directores de las entidades
analizadas se encuentra que las formas de corrupci6n que ellos
consideran mas graves estan asociadas a serios problemas de
ineficiencia.
Retomando las principales modalidades de corrupci6n definidas en
la secci6n V, es posible resumir el panorama que presentan las
entidades analizadas a este respecto:
1. Corrupci6n causada porque la oferta de servicios del Estado

es inferior a la demanda.
Esta es, en general, la modalidad mas grave de corrupci6n,
porque esta asociada a un estado de ineficiencia generalizado.
Si las entidades del Estado no pueden cumplir con las
obligaciones
13
establecidas para con sus usuarios, esto puede deberse a que su
disefio estructural les impide hacerlo (coma es el caso del ISS,
ya que las cotizaciones de las afiliados no permiten asumir la
carga de las pensiones) o a que existen fallas graves en las
sistemas de operaci6n y control. La falta de controles sabre el
manejo de mercanc[as en la Aduana; la ausencia de flujos de
informaci6n adecuados entre distintas dependencias del INTRA, en
el propio ISS yen Cajanal; la carencia de un control en las
relaciones con el publico en Cajanal, son ejernplos de fallas en
eficiencia que crean nichos de corrupci6n.
Entre las soluciones a estos problemas surgidas a partir de
mejoras en la eficiencia, cabe destacar:
La reducci6n de posiciones arancelarias en la Aduana (que
traera una disminuci6n del contrabando tecnico). La
reestructuraci6n general de esta entidad.
Los esfuerzos gue se han realizado en Cajanal par encontrar
mecanismos expedites y libres de corrupci6n para el
reconocimiento y manejo de las pensiones, tales coma la
realizaci6n de encargos fiduciaries que permitiran superar
el atraso. Tambien se debe destacar el nuevo esguerna de
distribuci6n de la droga para sus afiliados a traves de
convenio con una Caja de compensaci6n.

establecidas para con sus usuarios, esto puede deberse a gue su
diseffo estructural les impide hacerlo (coma es el caso del ISS,
ya gue las cotizaciones de los afiliados no permiten asumir la
carga de las pensiones) o ague existen fallas graves en los
sistemas de operaci6n y control. La falta de controles sabre el
manejo de mercancias en la Aduana; la ausencia de flujos de
informaci6n adecuados entre distintas dependencias del INTRA, en
el propio ISS yen Cajanal; la carencia de un control en las
relaciones con el publico en Cajanal, son ejemplos de fallas en
eficiencia gue crean nichos de corrupci6n.
Entre las soluciones a estos problemas surgidas a partir de
mejoras en la eficiencia, cabe destacar:
La reducci6n de posiciones arancelarias en la Aduana

traera una (gue disminuci6n del
contrabando tecnico). La
reestructuraci6n general de esta entidad.
Los esfuerzos gue se han reallzado en Cajanal por encontrar
mecanismos expeditos y libres de corrupci6n para el
reconocimiento y manejo de las pensiones, tales como la
realizaci6n de encarqos fiduciarios gue permitiran superar
el atraso. Tambien se debe destacar el nuevo esguema de
distribuci6n de la droga para sus afiliados a traves de
convenio con una Caja de compensaci6n.

La contrataci6n de servicios con el sector privado en
diversas entidades, reduciendo tocos de corrupci6n y
permitiendo que la instituci6n se concentre en lo que es
esencial para la tarea que desempefia.
La renovaci6n en sistemas que se realiza en entidades come
Cajanal, ISS y Aduanas. Puede afirmarse que esta iniciativa
es el sello comun de las entidades en las cuales existe el
mayor compromise por derrotar la corrupci6n; puesto queen
la situaci6n inicial el atraso en sistemas es enorme, su
renovaci6n se convierte en una condici6n esencial. Las
fallas en informaci6n entre las distintas dependencias de
una entidad y entre esta y sus afiliados son, a su vez,
marca distintiva de las entidades mas aquejadas por la
corrupci6n.
La renovaci6n de los procesos de selecci6n de personal gue
se lleva a cabo en entidades come Cajanal, el ISS y la
Aduana. Lo mismo puede decirse de la reestructuraci6n de
las organizaciones para introducir nuevos sistemas de
control interno y la aplicaci6n del control posterior (cabe
destacar que la creaci6n de las unidades de control interno
es la excepci6n y no la regla entre las entidades publicas,
a pesar de las instrucciones dadas por el Presidente de la
Republica y el Procurador a este respecto).
13
La entrega de incentives al desempefio en entidades come la
Aduana.
Per otra parte, se debe destacar queen las entidades que han
aplicado estas medidas, tal decisi6n no ha estado exenta de
problemas. Existe una fuerte resistencia al cambio, tanto dentro
de las propias entidades come de parte de otras instancias del
qobierno cuya participaci6n es fundamental. Los procedimientos
en el sector publico son particularmente rigidos, y las
entidades que tienen fama de corruptas tienen problemas aun
mayores para obtener en los hechos el apoyo de entes cuya
participaci6n es esencial en el proceso, coma la Direcci6n de
Presupuesto. Para cada propuesta de soluci6n existe un
funcionario que se inventa un problema y tiene capacidad de
irnponer mayores requisites.
2. Fraude
Esta puede ser considerada coma la segunda modalidad de
corrupci6n en importancia. Sus causas y remedies se asocian a los
mencionados en el punto anterior, y ademas incluyen otro factor:
la intervenci6n de las organismos de seguridad del Estado.
13
3. corruoci6n oresente en los contratos que realizan los
particulares con el Estado: comoras. licitaciones. etc.
La tercera modalidad en orden de importancia. Su ocurrencia esta
asociada a la falta de controles sobre los procesos de decisi6n
en las licitaciones, y a las rigideces del sistema de
contrataci6n.
Las soluciones mas destacadas en este campo han side planteadas
en la Caja Nacional de Previsi6n, a traves de mecanismos come la
reducci6n de requisites para participar en las licitaciones y el
page a contratistas a traves de cartas de credito bancarias o
encargos fiduciaries que eliminan el riesgo de retrasos en el
cobro de facturas. La experiencia de esta entidad deberia
tenerse en cuenta en el memento de redisefiar la legislaci6n
sobre contrataci6n administrativa. Ineludiblemente, la
superaci6n de los problemas asociados a la rigidez del actual
sistema implican una mayor autonomia de parte de los directives
de las entidades. Es necesario encontrar formas para que ellos
obtengan esa autonornia ya la vez respondan per sus acciones.
13
4. Corrupci6n surgida a partir de trAmites con el Estado: peaies.
pagos por acelerar gestiones. etc.
Aunque esta es la modalidad de corrupci6n con la cual los
ciudadanos tienen el contacto mas frecuente, estA entre las que
reciben menor importancia dentro de las prioridades de los
administradores publicos. Esto es comprensible, dado que en la
mayoria de estas operaciones no se pierden recursos de las
entidades. Sin embargo, en una campafia contra la corrupci6n es
necesario avanzar en este frente y generar mejoras en el
servicio que sean perceptibles por el usuario, ode lo contrario
no serA posible ganar su credibilidad. De nuevo, el progreso en
este campo es sin6nimo de eficiencia. Los principales avances
en este
campo dentro de las entidades estudiadas ocurren en Cjanal, la
Aduana y el ISS.
Se deben destacar ciertas f6rmulas de eficacia demostrada en la
reducci6n de este tipo de corrupci6n, como el uso del
sistema
bancario para canalizar pagos, y el uso del correo para

establecer el contacto con el poblico.
s. Robo
Aungue las perdidas por este concepto pueden llegar a ser

13
importantes, en la mayoria de las entidades esta es considerada
13
come una fuente de corrupci6n que ocupa un bajo lugar en la
lista de prioridades (come excepciones podrian citarse a la
Aduana y el INTRA). En primer termino, se estima que si se
aplican correctives adecuados a las modalidades anteriores, el
robe tambien deberia desaparecer en su mayor parte. En cuanto a
la fracci6n restante, nose puede aspirar a controlarla
totalmente, puesto que siempre va a existir un margen para la
sustracci6n de rnateriales de las dependencias del Estado.
C. EL PAPEL DEL GERENTE EN LAS ENTIDADES DEL ESTADO
Aunque se ha hecho rnenci6n repetidarnente a la irnportancia de los
rnecanismos autornaticos y de los esquemas organizativos antes que
al papel de la voluntad de las personas en una carnpa a contra la
corrupci6n, una conclusi6n central de la experiencia colornbiana
es la importancia del pale que cumple el gerente encargado de
adelantar este esfuerzo. Asi como la corrupci6n del gerente es
garantia de corrupci6n extendida en la organizaci6n, no puede
pensarse en solucionar los problemas de corrupci6n en una
entidad si no se le asigna esta tarea a la persona adecuada. Se
requiere
que tenga la energia y convicci6n necesarias, capacidad tecnica,

conocimiento de la actividad y capacidad para soportar
frustraciones. Los exitos logrados en la Direcci6n de Impuestos,
13
los que comienzan a verse en Cajanal yen el ISS, y los que se
espera se obtendran en la Aduana, han estado directamente
relacionados con la calidad en la aesti6n de las personas
encargadas.
A medida que se avanza en la introducci6n de procedimientos mas
automaticos y menores requisites en la toma de decisones,
adquieren mayor importancia las calidades personales del gerente.
La persona asignada debe tener un alto nivel academico y
experiencia en administraci6n publica, de ser posible en el
mismo sector. Tiene que contar con suficiente respaldo politico
como para atreverse a tomar decisiones que sean impopulares,
pero no debe estar tan comprometido con una carreara polltica
como para que ello se interponga en la aplicaci6n de criterios
tecnicos en su gesti6n. Debe ser capaz de tomar decisiones
sabiendo que estas le ganan enemigos. Debe tener y sostener una
reputaci6n de honestidad a toda prueba, pues sus acciones seran
examinadas en detalle, en un proceso en el cual el director de
la entidad recibe mayor autonomla y asume mayores
responsabilidades en terrenos en los cuales la entidad cuenta
con poca experiencia. Tiene que ser capaz de modificar la planta
de personal para rodearse de personas que colaboren
efectivamente en la to a de decisiones. Debe contar con
imaginaci6n y persistencia para superar las rigideces normales
de la operaci6n del sector publico. Debe tener un ego
suficientemente pequefio como para comprender que su principal
tarea es crear mecanismos que le
13
permitan a la entidad funcionar sin su presencia. Finalmente,
debe tener un caracter que le permita operar efectivamente en un
ambiente en el cual, con alta probabilidad, su seguridad personal
estara en peligro. Las amenazas a gerentes de entidades publicas
que se han comprometido en iniciativas contra la corrupci6n son
cada vez mas frecuentes; en Colombia no es posible pensar que
dichas amenazas pueden ser tomadas con levedad.
Por su puesto, la disponibilidad de personas que reunan las
condiciones anteriores es escasa. Es necesario que el Estado
asuma la tarea de formarlas; sin embargo, no hay senales de que
ello este ocurriendo. Las ruta del ascenso profesional en el
servicio publico en Colombia para un gerente de exito atraviesa
un numero de entidades que frecuentemente tienen poco que ver
entre si. Las buenas gestiones gerenciales en el sector publico
se premian con nuevas gerencias de entidades mas grandes, aunque
pertenezcan a sectores muy diferentes, o con embajadas; no con
continuidad ni con la posibilidad de formar cuadros en el largo
plazo. Esto sin duda tiene costos, pues aunque los gerentes
adquieren las ventajas de una experiencia diversificada, se
pierden posibilidades de penetraci6n en los problemas del
sector, y tambien posibilidades de ascenso dentro de las mismas
entidades para las personas que se formaron en ellas y han sido
expuestos a sus debilidades mas estructurales. Ademas, la
lecci6n que deja el gerente transeunte es que su principal
compromiso esta
13
relacionado con su carrera y su desarrollo personal y no con las
metas de la instituci6n, alga completamente opuesto a lo que se
requiere para elevar la moral (en las dos sentidos) del personal
de una entidad publica.
Aqui cabe destacar de nuevo el caso de la Direcci6n de
Impuestos, la experiencia bandera en Colombia en cuanto a
renovaci6n de entidades publicas. Desde que comenz6 la
reestructuraci6n de la
entidad, la mayoria de las gerentes han salido de las cuadros
directives de la propia
administraci6n. Esto no ocurri6 par
coincidencia, sino par una politica deliberada del gobierno. Se
trata de una lecci6n que deberia ser aplicada a otros sectores,

si se pretende que la lucha contra la corrupci6n tenga
efectividad en el largo plaza.
D. EL PAPEL DE LA INFORMACION Y LA INICIATIVA DE LOS USUARIOS
Este es un punto respecto al cual se ha avanzado poco en
Colombia. Nose cuenta con instrumentos adecuados de informaci6n
que permitan evaluar el tamano de la corrupci6n en distintas
entidades, ni el grado de avance de la situaci6n en el tiempo.
Las entidades llevan un manejo deficiente de su informaci6n
13
contable y mantienen escasos indicadores de gesti6n; no existe un
14
tratamiento adecuado de la informaci6n que permita aproximarse a
la dinamica de las actividades corruptas, indicadores de gesti6n
que permitan saber cuanto tiempo toman los tramites para
completarse, indicadores de eficiencia en el uso de recurses,
estadisticas sobre perdidas, etc.
La obtenci6n de informaci6n es crucial para que los grupos de
usuarios afectados puedan articular su acci6n y defender sus
intereses. La informaci6n de que se dispone actualmente se
refiere a la situaci6n general de las entidades, por un lado, ya
los reportes de investigaciones puntuales realizadas dentro de
las entidades por la Procuraduria y la Contraloria. Ambos tipos
de informaci6n sirven para crear una conciencia respecto al
problema, pero su utilidad es limitada para permitir que con
base en ella los usuarios hagan exigencias sobre puntos
concretes del desempeno.
La informaci6n en una politica contra la corrupci6n tiene muchas
dimensiones, y no puede limitarse a las denuncias que se hacen
en los medios de comunicaci6n respecto a las personas implicadas
en actos corruptos con el fin de promover una sanci6n social.
Este ultimo es un mecanismo de doble filo. Por una parte, los
propios gerentes de las entidades analizadas reconocen que la
divulgaci6n de denuncias a traves de los medios de comunicaci6n
ha tenido para ellos gran utilidad, pues ha generado respaldo
14
politico para su gesti6n en un memento en el que este es
indispensable. Alguno de estos directives afirmaba que en
Colombia la sanci6n social para una persona corrupta no existe,
aunque su circulo social conozca sus actividades, a menos que
dichas acciones corruptas sean develadas por los medics de
comunicaci6n.
La importancia del papel que han desempefiado recientemente los

medics en la generaci6n del clima social de repudio a la
corrupci6n no puede ser subestimada. No obstante, la sanci6n de

los medics de comunicaci6n debe ser manejada con sumo cuidado,
pues puede implicar condenar a una persona sin haberla
escuchado. Ademas, para los medics de comunicaci6n la lucha
contra la corrupci6n significa principalmente denuncias y

castigos, pues estas son noticias que tienen protagonistas
identificables y despiertan entre el p6blico las emociones
asociadas al "drama humane". Esto lleva a que el usuario tenga
una informaci6n sesgada y poco 6til. La realizaci6n de una
inversi6n en sistemas en la Direcci6n de Aduanas puede ser de
primordial importancia en la lucha contra la corrupci6n, pero
desde el punto de vista de su valor noticioso nose compara con
la captura de un funcionario de tercer orden implicado en el
robo de una bodega.
La denuncia a traves de los medics de comunicaci6n es apenas uno
de los usos que tiene la informaci6n en esta estrategia. Como se
14
mencionaba antes, la disponibilidad de informaci6n de buena
14
calidad sabre la marcha de las empresas publicas per parte de los
usuarios puede contribuir a que ellos hagan use efectivo de los
mecanismos de participaci6n ciudadana que estan disefiados en la
ley yen la nueva Constituci6n.
Finalmente, es posible explorar nuevos mecanismos de
informaci6n que permitan estimular la confianza publica en el
empefio del Estado contra la corrupci6n. Se supone que las
oficinas de quejas y reclamos ya estan en funcionamiento, pero
se requiere un seguimiento publico en torno a lo que ocurre con
estas denuncias para que se extienda la creencia de que ellas
son efectivas. Podr1an disefiarse mecanismos de seguimiento a las
denuncias ya los indicadores de desempefio que sirvieran coma
apoyo a la
organizaci6n grupos de usuarios, destinados de vigilar la defensa

de sus intereses.
E. EL PAPEL DEL GOBIERNO
El gobierno central tiene un papel muy similar el del director
en el modelo de Klitgaard: tiene el mayor interes en defender la
cosa p6blica, pero esta alejado del sitio en el que se lleva a
14
cabo el contacto de las entidades con el usuario, y cuenta con
14
escasos mecanismos de informaci6n. Per lo demas, le resulta
dificil organizar la gesti6n de acuerdo con una metodologia
uniforme que le permita comparar grades de progreso entre
distintas entidades, y tiene un poder relativamente bajo para
lograr que sus indicaciones se cumplan en toda la extensi6n del
sector publico.
Todo lo que se ha dicho hasta ahora se centra en el papel del
gobier.no: el senalamiento de prioridades, las lecciones en la
busqueda de eficiencia, etc. Sin embargo, cabe hacer unas
observaciones adicionales sobre la forma come el gobierno central
ha estructurado sus acciones en esta iniciativa contra la
corrupci6n. La iniciativa nova a tener exito a menos que ciertos
puntos esenciales que estan previstos en ella se conviertan en
hechos en el corto plazo, y que se cubran algunos vacios

protuberantes:
En los hechos, los aspectos relacionados con el control y el
castigo estan tomando mas importancia que los relacionados
con el logro de mayor eficiencia. Esto ocurre no s6lo en la
percepci6n de la opini6n publica sine tambien en la forma
como se articula la iniciativa entre las entidades. En las
investigaciones de la Procuraduria y la Contraloria, y las
destituciones de funcionarios, se sintetiza la mayor parte

de la acci6n. No existe una metodologia clara para
establecer los grades de avance de las distintas entidades
14
hacia una mayor eficiencia, no hay objetivos definidos ni
seguirniento estricto en esta rnateria. No hay una entidad que
tenga a fuerza necesaria para evaluar verdaderarnente la
eficiencia alcanzada y exigir progresos (la excepci6n puede
ser Planeaci6n Nacional, que tiene un poder irnportante sabre
las entidades publicas al permitir el acceso a la inversi6n
y el credito; sin embargo, nose aprecia que Planeaci6n este
operando en forma coordinada en este campo con las demas
entidades lideres, la Procuraduria, la Contraloria y la
Consejeria). El gobierno no tiene previstos mecanismos
especiales que perrnitan a las entidades que estan dentro de
la lista de las prioritarias resolver la lentitud de los
procedimientos administrativos corrientes (para mencionar de
nuevo el caso de la Direcci6n de Impuestos, una de las
claves del exito alli ha sido disponer de un regimen
especial de contrataci6n, que se amolda a las necesidades
de la administraci6n). Toda esto lleva a que los resultados
se presenten con demasiada lentitud y el contacto de los
usuarios con la corrupci6n no muestre progresos
apreciables.
Las entidades individuales, en su mayoria, no han realizado
los esfuerz.os debidos para introducir sus propias unidades
de control interno. Como resultado, el esfuerzo de control
se centra en la Contraloria y la Procuraduria. Aunque su
aporte es sustancial, se trata de una motivaci6n negativa y
14
externa para la eficiencia, cuyos efectos no seran duraderos
14
a menos gue se logre estimular realmente a la administraci6n
de las entidades hasta el punto en gue el liderazgo surja de
ellas. La motivaci6n de terceros puede provocar unas
destituciones, pero sus efectos no se sentiran sine
marginalmente a nivel de los usuarios.
Repitiendo un tema anterior, el gobierno debe cuidarse de
gue la iniciativa contra la corrupci6n reemplace medidas de
fondo, come la privatizaci6n, alli donde sean necesarias.
Los proyectos de transformaci6n del marco regulatorio sobre
compras estatales, el regimen disciplinario para los
empleados del Estado, etc, deben concretarse con rapidez.
De otra forma las entidades se ven atrapadas en la
disyuntiva de someterse a las rigideces de los sistemas
actuales o crear procedimientos ad-hoc, gue aungue pueden
ser utiles en un memento dado, limitan el alcance de una
politica gue en teoria deberia ser nacional. Hasta ahora
la destituci6n de funcionarios de libre nombramiento y
remoci6n ha side la principal
modalidad de castigo a los corruptos en las
entidades. Esta es necesariamente una soluci6n temporal,
pues no puede aceptarse que la destituci6n de funcionarios
sin mayores explicaciones (dar explicaciones es permitir a
los funcionarios la aplicaci6n de engorrosos recurses

legales) sea un procedimiento normal.
Aunque se han sefialado ya unas prioridades en la lucha
contra la corrupci6n, y por ahora lo importante es
demostrar gue este procedimiento permite alcanzar
inequivocos, el gobierno no debe perder de vista otros
problemas que estan latentes y que debera enfrentar tarde o
temprano. Entre ellos se encuentran la corrupci6n en
sectores como las licoreras, las loterias, el sector de la
Educaci6n, y los organismos administrativos de las
regiones, comenzando por los propios alcaldes. Se sabe ya
que la corrupci6n en las regiones se ha extendido
considerablemente en los ultimos afios. La corrupci6n debe
ser frenada tambien alli, o puede alcanzar proporciones
criticas en el mediano plazo.
De la misma manera, es necesario que se disefien instrumentos
para atacar otras formas de corrupci6n que son mas
dificiles de abordar para el Estado, como las diferentes
modalidades de evasi6n de impuestos y contribuciones, y la
corrupci6n asociada a los delitos de "cuello blanco•, cuyo
arado de sofisticaci6n suele ser demasiado elevado para que
el Estado pueda combatirla efectivamente.

NOTAS
1. Urrutia, Miguel; Molina, Carlos. ''Responsabilidad social del

administrador p6blico". Ponencia presentada en el faro
"C6mo democratizar el Estado Colombiano•. organizado por la
Comisi6n para la Reforma de la Administraci6n P6blica y el
PNUD. Diciembre de 1989.
2. Sala, Ricardo. ''Responsabilidad social del administrador

p6blico•. Comentarios a las ponencias presentadas sabre
este tema en el fora "C6mo democratizar el Estado
Colombiano". organizado por la Comisi6n para la Reforma de
la Administraci6n P6blica y el PNUD. Diciembre de 1989.
3. Montes, Susana. Participaci6n en el fora "C6mo democratizar

el Estado Colombiano", realizado por la Comisi6n
Presidencial para la Reforma de la Administraci6n P6blica
del Estado Colombian y el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo. Diciembre, 1989.
4• Contralorla General de la Rep6blica, "Informe de Labores

de la Divisi6n de Investigaciones, 1991". Fotocopia.
5. Suirez Melo, Mario. "La administraci6n p6blica y el

c i udada no"• Pone n,,_c..,.i a,.. .,p_.,r.,.e"'s'-'e"-'n.,.,,_t.,,,a.,,dcsa, ,,_e..cn,.. e,,._,,l_ f._,,o,,_r.,.o,.._
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_,lc.,aa._
Comisi6n para la Reforma de la Administraci6n P6blica y el
PNUD. Diciembre de 1989.
6. Mlsi6n para la Moralizaci6n

Administraci6n P6blica. "Informe y la Eficiencia de la
1992. de actividades•. Febrero,
7. Contralorla General de la Rep6blica. "La Nueva Contralorla

General de la Rep6blica", en Informe Anual 1990-1991.
8. Contralorla General de la Rep6blica. "lCajaNal? , no!,

CajaMal'' Informe Financiero, Junia de 1990L
9. Contralorla. "CajaNal? •••• op. cit.
Caja Nacional de Previsi6n Social. "Situaci6n y avances en

relaci6n a la modernizaci6n y la eficiencia". Febrero, 1992.
Lleras, Juan Manuel. "Las obligaciones de la Caja

Nacional de Previsi6n Social y su capacidad de respuesta.•,
en L Seouridad social. Una reforma pendiente.
Fedesarrollo, Fasecolda, 1991.
10. Contralorla General de la Rep6blica ''El ISS: Una entidad

con 'gastitiss' aguda". Informe financiero. mayo 1990.
15
11. Contralorla General de la Rep6blica. ''Auditorla Operativa.
Direcci6n General de Aduanas''· Octubre de 1991.
12. Contralorla General de la Rep6blica. "Auditorla Operativa,

Instituto Nacional de Transito y Transporte". Mayo 1991.
13. INTRA. "Informe sabre el estado de la eficiencia de la

entidad y la corrupci6n administrativa". Febrero 1992
14. Lora, Eduardo, Zuleta, Hernando, Helmsdorf, Loredana.

"Viabilidad macroecon6mica y financiera de un sistema
privado de pensiones". Coyuntura Econ6mica. Abril de 1992.
15
FEDESARRGIO
FUNDACION PARA LA EDUCACION SUPERIOR Y EL DESARROLLO
FEDESARROLLO es una entidad colombiana, sin cinimo de fucro

dedicada a promover el adelanto cientilico y cultural y la educa•
cion superior, orientcindolos hacia el desarrollo economico y
social del pois.
Para el cumplimiento de sus objetivos, adelantarci directomente

o con lo coloborocion de universidodes y centres ocodemicos,
proyectos de investigocion sobre problemos de interes nocionol.
Entre los temos de investigocion que hon sido considerodos de
alto prioridod estcin la ploneocion econ6mico y social, el diseiio
de una politico industrial para Colombia, las implicaciones del
crecimiento demogrcifico, el proceso de integrocion lotinoome
ricona, el desarrollo urbane y lo lormulacion de una politico pe·
trolera para el pois.
FEDESARROLLO se propane ademcis crear una conciencia dentro
de la comunidt1d acerca de la necesidod de apoyar a las Univer•
sidades colombionos con el fin de elevar su nivel academico y
permitirles desempeiiar el papel que les corresponde en la mo
dernizocion de nuestra sociedad.

Repor Mayo 1992 Vesga

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FUNDACION PARA LA EDUCACION SUPERIOR Y EL DESARROLLO -

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.\. ;:;;Lt :;:-JG.I O.

!Jl.:::-L:1 i::ivira Ouintana

Apartado A r o no74 fax 212 60 73 Cables: FEDESARROLLO Bogot§, Colombia

Santafe de Bogota, Mayo de 1992

LA CORRUPCION ADHINISTRATIVA EN COLOMBIA

Desde hace varies afios viene creclendo en

administrativa y la necesidad de aplicar pol1ticas efectivas para

desde las or1genes del Estado colombiano, y con cierta

En los ultimas tiempos el tema viene adguiriendo peso en la

administraciones municipales, etc., y los debates gue han

acompanado el proceso en los medios de comunicaci6n y en el

Congreso, demuestran aue el tema tiene la mayor vigencia dentro

de la agenda politica del pals.

Son varias las causas de este renovado interes por la corrupci6n

y el afan por encontrar una forma para frenarla. Colombia ha

vivido un rapido proceso de transformaci6n de valores a partir

de la decada de los anos setenta, que ha modificado

profundamente las reglas del juego en la sociedad. Las sutesivas

bonanzas exportadoras legales e ilegales dieron paso a una

cultura que otorga un alto reconocimiento a quienes son capaces

de amasar grandes fortunas con rapidez. El deterioro de la

Estado para hacer cumplir la ley, gue se refleja en la baja

eficacia del sistema judicial y la impunidad generalizada,

permite gue el enriguecimiento personal por cuenta de los

recursos publicos sea una actividad de bajo riesgo. El uso de

los recursos publicos por parte de los partidos politicos con el

prop6sito central de asegurar su propia existencia y aumentar su

influencia ha sido una practica tradicional, y tambien un pesimo

ejemplo gue ha dado la clase dirigente a quienes alguna vez han

buscado formas de enriquecimiento rapido. La lista de razones es

mucho mas extensa.

corrupci6n se ha extendido en el pals a un ritmo particularmente

acelerado durante los nltimos veinte anos. Combatir este

problema resulta extraordinariamente diflcil por cuanto el

Estado, encargado de hacerlo, puede estar tan afectado gue no

tenga en su interior la fuerza necesaria para asumir la tarea.

El presente documento pretende analizar los elementos centrales

del problema de la corrupci6n en el pals, partiendo de

considerarla como un problema cualguiera de polltica pnblica y

examinando cuales son las posibilidades de combatirla con exito.

Se presentan las principales observaciones gue ofrece la

literatura academica en el campo de la economla sabre el tema,

con el fin de llegar a un marco analltico gue permita identificar

los elementos centrales del problema. Se examina la situaci6n de

la sociedad colombiana en relaci6n con los principales

determinantes de la corrupci6n, y se estudia el grado de avance

combatirla. El estudio emple6 diversas fuentes de informaci6n,

incluyendo entrevistas personales con empresarios y altos

funcionarios del gobierno, encuestas de opini6n hechas entre el

publico buscando determinar el grado en el cual la actividad

econ6mica normal de los ciudadanos es afectada por la

corrupci6n, y documentos oficales de la Contralorla, la

Procuraduria y otras instancias oficiales cuyas apreciaciones

son relevantes al considerar este tema. Para terminar se

en este campo, y se ofrecen sugerencias sobre la forma en que

ella puede ser capitalizada en el futuro para detener el avance

II. CORRUPCION Y ANALISIS ECONOHICO

La obtenci6n de una definici6n de corrupci6n que resulte util

para el analisis presenta no pocos problemas. La corrupci6n

resulta inseparable de conceptos abstractos y no permanentes coma

cultura, etica, legalidad. Una actividad puede ser considerada

corrupta en un momento del espacio y el tiempo y no serlo en