Sobre el efecto vinculante de las recomendaciones de la CIDH.

Comentario al fallo “Carranza Latrubesse” de la CSJN

 Publicado en Trucco, MF; “Efectos de las recomendaciones de la CIDH”; Diario La

Ley; Año LXXVIII N° 45 viernes 7 de marzo de 2014.

Por Marcelo Trucco

Sumario: I. Introducción. II. Las recomendaciones de la CIDH contenidas en el Art. 50 y 51 de

la CADH. III. El fallo de la CSJN. Distintas dimensiones. IV. El efecto útil de los Tratados de
Derechos Humanos. V. ¿Hacia una ampliación de la doctrina del control de convencionalidad?
VI. Reflexiones finales.

I. Introducción.

Las decisiones adoptadas por los órganos del sistema interamericano de derechos
humanos cobran un creciente protagonismo e incidencia en los ordenamientos de los
países de la región y, en forma especial, son recepcionados con contundencia y
responsabilidad por los tribunales argentinos, demostrando, especialmente durante la
última década, la marcada penetración del Derecho Internacional de los Derechos
Humanos en el ordenamiento nacional. Así, podemos apreciar cómo continuamente los
tribunales hacen referencia a los pronunciamientos de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos (Corte IDH), siguiendo los estándares que sobre distintos derechos
ha establecido el tribunal trasnacional, interpretando y señalando a los Estados la mejor
manera de cumplir los compromisos asumidos en la Convención Americana de
Derechos Humanos (CADH) y demás instrumentos ratificados en el ámbito regional.
Si bien desde comienzos de la década del 90, la Corte Suprema de Justicia de la
Nación (CSJN) dejó en claro en varios fallos el carácter vinculante de las sentencias de
la Corte IDH, no se dio el mismo efecto respecto a las recomendaciones que emanaban
de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), entendiéndose que sus
decisiones no implicaban un compromiso de cumplimiento inexcusable para el Estado,
pudiendo en ese caso los tribunales del país, tener en cuenta dichas recomendaciones,
aunque su falta de seguimiento no acarreaba responsabilidad internacional para el
Estado destinatario de las mismas.
El fallo Carranza Latrubesse decidido por la CSJN el pasado mes de Agosto reaviva
la discusión sobre el carácter vinculante de las recomendaciones de la CIDH, aportando
nuevos elementos a la discusión, enriquecido por distintas posturas que han asumido en

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la sentencia los ministros del máximo Tribunal nacional, observándose como nota
peculiar, la falta de adopción de un criterio mayoritario de la CSJN referido a dar
sentido vinculante a las recomendaciones de la CIDH.
El fallo que comentamos se origina en la destitución por parte del gobierno de la
provincia de Chubut del magistrado Gustavo Carranza Latrubesse, en épocas de la
dictadura militar, sin permitirle la justicia de dicha provincia poder discutir la legalidad
de la destitución por considerar que se trataba de una cuestión no judiciable, posición
confirmada por las instancias superiores provinciales y nacionales. Esa circunstancia
motivó la presentación en 1987 de una petición ante la CIDH contra el Estado
sosteniendo que éste había violado el derecho a las garantías judiciales y a la protección
judicial, enunciados en los artículos 8 y 25, en relación con el artículo 1.1, de la CADH.
En septiembre de 1997, la CIDH emitió un informe recomendando a Argentina
indemnizar a Carranza Latrubesse por las violaciones mencionadas. La causa llega
nuevamente a la instancia de la CSJN en virtud de una acción declarativa de certeza
iniciada por el actor en la cual reclama al Estado argentino que se de cumplimiento a las
recomendaciones formuladas oportunamente por la CIDH.

II. Las recomendaciones de la CIDH contenidas en el Art. 50 y 51 de la CADH.

La CADH reconoce amplias competencias a la CIDH para velar por la observancia y

cumplimiento de los derechos humanos por parte de los Estados que han ratificado el
Pacto. Si bien no se trata de un organismo judicial como la Corte IDH, no caben dudas
de las funciones jurisdiccionales que asume la CIDH, en cuanto recibe y evalúa la
formalidad de las peticiones presentadas por individuos, grupos de individuos y
organismos no gubernamentales de derechos humanos reconocidos legalmente en algún
país miembro de OEA, recibe los informes y excepciones formuladas por los Estados
denunciados, abre instancias de solución amistosa entre las partes, poniéndose a
disposición de ellas, y finalmente, y para el caso que no se pueda arribar a una solución,
está en condiciones de emitir informes con recomendaciones a los Estados que aporten a
lograr el reconocimiento y resguardo de los derechos vulnerados.
La propia CADH ha separado las recomendaciones que puede formular la CIDH en
dos grupos. Por un lado las recomendaciones establecidas en el artículo 50 de la CADH
el cual señala que “de no llegarse a una solución, y dentro del plazo que fije el Estatuto
de la Comisión, ésta redactará un informe en el que expondrá los hechos y sus

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conclusiones…”. Agrega el mismo artículo que dicho informe puede contener
recomendaciones por parte de la CIDH y que los Estados no están facultados a
publicarlo. Por su parte, el art. 51 señala que “Si en el plazo de tres meses, a partir de la
remisión a los Estados interesados del informe de la Comisión, el asunto no ha sido
solucionado o sometido a la decisión de la Corte por la Comisión o por el Estado
interesado, aceptando su competencia, la Comisión podrá emitir, por mayoría absoluta
de votos de sus miembros, su opinión y conclusiones sobre la cuestión sometida a su
consideración”, agregando el inciso siguiente que “La Comisión hará las
recomendaciones pertinentes y fijará un plazo dentro del cual el Estado debe tomar las
medidas que le competan para remediar la situación examinada”.
Como puede apreciarse, el primer informe del art. 50 asume carácter de preliminar y
tiene, a mi criterio, el objetivo de presentar al Estado las conclusiones a las que arribó la
CIDH luego de haber atravesado la mayor parte del procedimiento, aguardando las
respuestas e informes que el Estado pueda formularle sobre dichas apreciaciones,
señalándole incluso un plazo para responder a las conclusiones del organismo regional.
Con acierto, señala al respecto Mónica Pinto (2005) que “el informe del art. 50 tiene un
carácter provisional ya que se espera del Estado concernido una adecuación de su
conducta a las recomendaciones formuladas que permita restablecer a la víctima en el
ejercicio de sus derechos” En este caso, la CIDH está obligada a emitir el informe
exponiendo allí sus conclusiones. Si el Estado sigue las recomendaciones, el caso puede
cerrase en este momento, quedando siempre la CIDH atenta al cumplimiento de las
recomendaciones señaladas. Luego si el Estado no responde a ese informe preliminar,
se presenta la opción señalada en el art. 51 por parte de la CIDH de remitir el caso a la
Corte IDH o bien emitir un informe definitivo formulando las recomendaciones al
Estado para remediar la situación poniéndole nuevamente un plazo para efectivizar el
cumplimiento de dichas medidas. Este segundo informe resulta opcional (“podrá
emitir), aunque bien señala el art. 51, que en caso de optarse por emitir el informe,
entonces allí sí la CIDH debe necesariamente formular recomendaciones. Más allá de
estas distinciones, y como bien lo ha entendido la propia Corte IDH en la Opinión
Consultiva Nro. 15/97 “las expresiones “preliminar” y “definitivo” son términos
puramente descriptivos que no establecen categorías jurídicas de informes, las cuales no
están previstas en la Convención.

III. El fallo de la CSJN. Distintas dimensiones.

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 Como lo dijo el propio Tribunal nacional, el objeto de la discusión que motivó el
fallo Carranza Latrubesse fue bien claro: determinar si las recomendaciones que
formula al Estado interesado la CIDH en ejercicio de la atribución que le confiere el
artículo 51.2 de la CADH, tienen para aquél naturaleza obligatoria o no.
La primera impresión que surge del fallo es que la propia CSJN no logró sentar una
mayoría respecto a plasmar en forma contundente la obligatoriedad de las
recomendaciones de la CIDH. Esto se explica en que dos de los magistrados (Fayt y
Zaffaroni) se mostraron más firmes en la postura de dotar de ese sentido vinculante a
dichas recomendaciones (postura que llamaremos de recepción amplia), una segunda
postura (las expresadas por los votos de los ministros Maqueda y Petracchi) que si bien
se muestran partidarios de la recepción y respeto de las recomendaciones de la CIDH,
plantean sus reparos y objeciones en cuanto a darle el mismo valor vinculante que las
sentencias de la Corte IDH (posición que llamaremos de recepción moderada) y
finalmente los votos en disidencia (de los ministros Lorenzetti, Highton y Argibay)
quienes se muestran reticentes a aceptar efectos vinculantes a las recomendaciones de la
CIDH (postura que llamaremos negatorias del valor vinculante). Dicha variedad de
razonamientos deja el tema debatido “abierto”, aportando a nuestro criterio, más dudas
que certezas, no obstante, reiteramos, el aporte valioso de cada uno de los magistrados
en repasar la evolución doctrinaria y jurisprudencial que ha tenido la cuestión objeto de
tratamiento tanto a nivel de la jurisprudencia nacional como la proveniente de la Corte
IDH.
Para la postura que denominamos de “recepción amplia”, en virtud de la actual
evolución del valor e impacto que tiene el respeto por los compromisos internacionales
asumidos por el país en el campo de los derechos humanos, las recomendaciones que
formula contra Argentina la CIDH deben ser seguidas con valor vinculante por los
tribunales locales. Sería algo así como aplicar la doctrina del seguimiento nacional en
modo extremo, referido no solo al seguimiento de los distintos instrumentos
convencionales sino también de las interpretaciones y recomendaciones formuladas por
los órganos dispuestos para controlar su observancia y cumplimiento. En este sentido, el
principal fundamento dado por este primer grupo de votos, se apoya en el contexto
general en que debe enmarcarse la literalidad del art. 51 en cuento obliga al Estado a
tomar las medidas necesarias para remediar la situación vulnerada. En este caso, el
órgano judicial nacional no haría otra cosa que en nombre del Estado, hacer efectivo ese

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compromiso. Creemos que esta primera postura puede verse fortalecida con la
disposición del art. 1.1 de la propia CADH en cuanto reza que “Los Estados Partes en
la Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella
y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su
jurisdicción”. En este sentido, pensamos que si la CIDH como órgano competente de la
CADH se ha pronunciado y formulado recomendaciones entendiendo que el Estado
debe ajustar sus conductas ante la violación de derechos fundamentales y el Estado no
cumple con dichas recomendaciones, nos preguntamos: ¿no estaría violando el deber de
hacer respetar y garantizar los derechos a los ciudadanos que han presentado una
petición ante el sistema interamericano?. Coincidimos con esta postura en cuanto
restarle valor vinculante a las recomendaciones podría resultar un factor de
debilitamiento para el propio sistema de protección.
La segunda postura, que llamamos de “recepción moderada”, se muestra coincidente
con la anterior en destacar la particularidad que tiene los tratados sobre derechos
humanos en cuanto a reconocer y proteger derechos de las personas, más allá de ser
firmados entre Estados soberanos. Para dichos votos, “la Convención Americana sobre
Derechos Humanos debe ser interpretada en función de su carácter específico pues su
propósito es -por encima de cualquier interés propio de los Estados- la protección de los
derechos fundamentales de los individuos. En consecuencia, al interpretar las cláusulas
de un tratado de derechos humanos debe optarse -siempre y cuando no se violenten sus
términos- por aquella exégesis que conduzca a fortalecer, y no a debilitar, el sistema de
protección allí consagrado”. Sin embargo, esta postura intenta plantear una posición
intermedia entre los dos extremos, dado que deja en claro por un lado que no puede
razonarse que las recomendaciones de la CIDH carecen de todo valor para motivar
acciones del Estado Argentino, pero por otro lado también resultaría erróneo equiparar
dichas recomendaciones a los fallos emitidos por la Corte IDH que sí tiene un claro
sentido obligatorio, establecido por la misma CADH. Entre estos extremos, sostiene
Petracchi que la interpretación de buena fe según el contexto del art. 51 obligaría al
Estado argentino a realizar sus mejores esfuerzos para poder cumplir con las
recomendaciones, comprobando que en el caso concreto traído ante la CSJN, el Estado
no demostró haber hecho esos esfuerzos ni tampoco esgrimió motivos de orden público
que lo exceptúen de ese seguimiento. Es decir que esta postura no concluye
contundentemente que las recomendaciones resultan obligaciones, si no que se inclina
hacia un reconocimiento pero no en términos de seguimiento inexcusable, sino en un

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sentido de “hacer lo posible”, dando la impresión de restarle a las recomendaciones la
fuerza vinculante que pretende.
El tercer grupo de opiniones, las “negatorias del valor vinculante” de las
recomendaciones se apoyan en el sentido literal utilizado en las expresiones del art. 51,
sosteniendo que al redactarse “recomendaciones”, a quedado reflejado la intención y el
espíritu de la CADH de no dotar a las mismas de valor vinculante. Son eso,
recomendaciones, que pueden o no ser seguidas por los Estados, descartando que los
dictámenes de la CIDH en los términos de los artículos 50 y 51.1 de la Convención
constituyan un título válido y suficiente para justificar una condena del Estado por ante
los tribunales nacionales. Entre los fundamentos más importantes, se insiste en el
carácter no judicial que tiene la CIDH y que el actor, en el caso concreto, no pretende
una condena contra Argentina ante la Corte IDH (ante la cual no tiene competencia
directa) sino ante la CSJN, desvirtuando o alejándose de los caminos de solución que
proyecta el sistema interamericano de derechos humanos.

IV. El efecto útil de los Tratados de Derechos Humanos.

De las distintas posturas y expresiones presentadas en el punto anterior adelantamos

nuestra adhesión hacia una recepción amplia de las recomendaciones de la CIDH por
parte de la justicia nacional. Sostenemos nuestra opinión en el “efecto útil” que debe
darse a todo el régimen de protección internacional edificado en la CADH, no solo a
través de los derechos concretos formulados, sino principalmente por las
interpretaciones que de esos derechos realicen los dos órganos previstos por el sistema,
teniendo en cuenta cumplir con el objeto y fin de la CADH, esto es la protección de los
derechos fundamentales de los seres humanos. Si las recomendaciones de un órgano
creado con competencia para velar por esos efectos y objetivos se ven mermados por la
irresponsable posición de los Estados en no cumplir con las recomendaciones, no solo
se debilitaría el sistema, sino que se pondría en crisis la razón misma de ser del sistema,
obrando como peligrosa desprotección hacia la persona individual, la cual incluso no
tiene competencia para acudir ante la Corte IDH. La regla del cumplimiento del efecto
útil de los tratados de derechos humanos, si bien no contenido expresamente en la
CADH, puede inferirse de la regla general de interpretar de buena fe los compromisos
internacionales, tal cual lo establece la Convención de Viena sobre derecho de los
Tratados de 1969.

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V. ¿Hacia una ampliación de la doctrina del control de convencionalidad?.

La postura que sostenemos de dotar de efecto vinculante a las recomendaciones de la

CIDH puede llevar hacia una ampliación en la interpretación de la llamada doctrina del
control de Convencionalidad, doctrina que con fuerza se viene imponiendo en la
jurisprudencia interamericana reafirmando la primacía que ostenta el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos, reclamando en los jueces nacionales, ya no
solo ponderar la legalidad de una norma en cuanto su adecuación con la Constitución
Nacional (control de constitucionalidad), sino ahora, analizar su conformidad con
aquellos parámetros convencionales y jurisprudenciales derivados del sistema
internacional. Es la expresión de los nuevos paradigmas que se van abriendo en el
mundo jurídico; un “neoconstitucionalismo” o “supranacionalidad” que los Estados
deben ir aceptando y reconociendo.
Haciendo un breve repaso de su contenido, la doctrina del control de
convencionalidad fue profundizada por la Corte IDH en el caso Almonacid Arellano vs.
Chile en el año 2006. En aquella oportunidad sostuvo el Tribunal regional que cuando
un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus
jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les
obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean
mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio
carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una
especie de “control de convencionalidad” entre las normas jurídicas internas que
aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino
también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete
última de la Convención Americana”.Pocos meses más tarde en Trabajadores cesados
del Congreso vs. Perú, la Corte IDH pone mayor énfasis al señalar que dicho control
“debe” realizarse, dotando de sentido obligacional a la labor de la justicia, quien se ve
obligada a realizar dicho control de oficio, es decir, aún cuando el mismo no sea
solicitado por las partes. Cabe destacar que cualquier norma interna debe ser sometida a
dicho control, es decir, leyes, decretos, ordenanzas, resoluciones, y hasta la propia

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Constitución Nacional, y que dicho control debe realizarse no solo por los órganos
judiciales, sino por toda autoridad pública al momento de sancionar una disposición.
Así formulado, podemos animarnos a señalar que el control de convencionalidad
superaría al tradicional control de constitucionalidad, pues puede resultar entonces que
una norma interna resulte “constitucional” pero “inconvencional”, si deviene contraria a
la CADH o a la exégesis que de ella realice la Corte IDH, produciendo dicha
inconvencionalidad el deber para los jueces nacionales de declarar inaplicable el
precepto objetado. De esta manera, se podría solicitar del justiciable, en el caso
concreto, la inaplicabilidad de una norma (aun constitucional), por inconvencional.
Ahora bien, una posición que asuma el carácter vinculante de las recomendaciones de
la CIDH derivaría en una ampliación y resignificación del control de convencionalidad,
pues entendemos ahora que, de ser así, dicho control no solo debería tener en cuenta las
interpretaciones y estándares señalados por la Corte IDH, sino también las
recomendaciones de la CIDH como intérprete igualmente legítima del alcance de las
disposiciones de la CADH. Esta ampliación, daría mayor uniformidad al sistema,
integrando ahora las decisiones de uno de sus órganos, fortaleciendo el respeto
irrestricto por los derechos consagrados en los instrumentos interamericanos.

VI. Reflexiones finales.

Como fue señalado en la introducción de este comentario, la dispersión y variedad

de criterios en el análisis efectuado por los ministros de la CSJN en el caso Carranza
Latrubesse, impide sostener la recepción sin cortapisas de las recomendaciones de la
CIDH. Sin embargo, parece advertirse por lo menos en cuatro de los magistrados una
evolución y orientación encaminada a aproximarse más a un reconocimiento vinculante
que a descartar ese efecto, no obstante, repetimos, no haberse conformado una mayoría
que permita aseverar el carácter obligatorio de dichas recomendaciones. Quizás una
mayoría inclinada por uno u otro sentido hubiera despejado ciertas dudas sobre el tema,
más teniendo en cuenta el ya señalado avance e invocación en el ordenamiento nacional
de las resoluciones tanto de la CIDH como de la Corte IDH.
Más allá de la dividida opinión de nuestra Corte Suprema, y a modo de reflexión
personal, sostenemos el carácter amplio con que deben ser seguidas y recepcionadas a
nivel interno las recomendaciones formuladas por la CIDH. Pensamos que no resultaría
conveniente razonar que el régimen articulado por la CADH ha desconocido la

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obligatoriedad para el Estado del pronunciamiento definitivo adverso a él dictado por
una de las instituciones que, en su caso, tiene competencia para dictar esos
pronunciamientos como la CIDH, máxime cuando, reiteramos, no le ha sido reconocido
al individuo legitimación para someter su asunto, una vez resuelto preliminarmente por
la Comisión, a la Corte IDH. La facultad de acudir ante la Corte IDH es facultativa para
la CIDH, con lo cual, en caso de decidir no acudir ante dicho tribunal, el informe final
del art. 51 y las recomendaciones formuladas constituyen la última oportunidad para la
víctima de encontrar respuesta ante sus derechos vulnerados. ¿Cuál sería el camino a
seguir si luego el Estado no cumple con las recomendaciones?. ¿Cuál será el valor
efectivo de todo el procedimiento instado luego de varios años ante la CIDH si luego
quedan las recomendaciones a merced de la buena voluntad de los Estados?. ¿Dichas
recomendaciones tiene entonces un peso “moral”?. Más aún, para el caso de países que
no han ratificado la CADH ni aceptado la competencia de la Corte IDH, las decisiones
de la CIDH sobre por ejemplo, la violación de la Declaración Americana de Derechos y
Deberes del Hombre se convierten en la interpretación auténtica (y en esos casos final)
de los derechos reconocidos.
No hay duda que la CIDH integra junto a la Corte IDH los órganos de protección
contemplados en el sistema interamericano. Sus funciones no solo derivan de su
Reglamento, sino principalmente de la CADH, en donde los Estados asumen la
obligación de adoptar todas aquellas medidas legislativas o de otro carácter que fueran
necesarias para hacer efectivos los derechos humanos. Una interpretación judicial
nacional que oponga razones de orden público para no seguir los lineamientos
establecidos por la CIDH entraría en contradicción con aquel deber y resultaría también
violatorio de la exégesis con que debe interpretarse el artículo 27 de la Convención de
Viena en cuanto prohíbe a un Estado invocar disposiciones internas para justificar el
incumplimiento de un tratado.
Asimismo, si pudiera entenderse vinculante las recomendaciones de la CIDH, dicha
interpretación tendría un efecto expansivo ya que podría ampliarse a las resoluciones
emanadas de otros Comités de Derechos Humanos a nivel universal que emiten
recomendaciones similares, tal el caso por ejemplo, de las emanadas del Comité de
Derechos Humanos de Naciones Unidas (que monitorea el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos).
No obstante estas apreciaciones, reconocemos algunos reparos que puede traer
afirmar en forma contundente el deber de seguir las recomendaciones de la CIDH.

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Especialmente en el carácter no judicial del organismo y por lo tanto que el mismo
carece de competencias para exigir el cumplimiento efectivo de sus resoluciones, como
sí los tiene la Corte IDH, a través del mecanismo de supervisión de sentencias.
También somos conscientes de las resistencias que puede generar este modo de re-
interpretar y, (en definitiva) aceptar el valor superior del Derecho Internacional de los
Derechos Humanos. Resistencias que pueden superarse evitando llevar el conflicto
hacia una lucha por defender la soberanía nacional del vigor con que reclama imponerse
el sistema interamericano de derechos humanos, reconociendo el carácter coadyuvante
y complementario del derecho internacional de los derechos humanos respecto a los
ordenamientos internos (el requisito de agotamiento de los recursos internos antes de
realizar una petición ante la Comisión Interamericana o la prohibición de utilizar a la
Comisión o a la Corte IDH como ámbitos para “apelar” las decisiones de los Tribunales
nacionales constituyen ejemplos de dicha dimensión).
Es de esperar que en futuros fallos en donde vuelva a reclamarse el cumplimiento de
las resoluciones de la CIDH, la CSJN se enrole en una mayoría que otorgue a dichas
recomendaciones un valor vinculante. Entendemos que ésa es la mejor manera de
honrar los compromisos asumidos para con los ciudadanos y todas las personas que
están bajo la jurisdicción del Estado.
La confianza y creencia en el sistema interamericano debe ser demostrada en
acciones concretas. La aceptación por parte de los estados y, concretamente, de nuestro
país, del efecto vinculante de las recomendaciones de la CIDH puede representar una
buena oportunidad para reafirmar esa confianza.

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