SERIE EDICIÓN

GESTIÓN TERRITORIAL
DE LA SEGURIDAD
1
CIUDADANA
EDICIÓN Nº 1 MARZO DE 2016 - BOGOTÁ, COLOMBIA ISSN 2462-9162 

Orden público, seguridad ciudadana y convivencia.

Análisis del contexto institucional en Colombia
Claudia Patricia Gómez Rojas
Yofre Luis Cortés Vargas

CONTENIDO Recientemente se han escuchado voces desde

diversos sectores que promueven la modifica-
La arquitectura institucional
para el orden público interno ción de la arquitectura institucional del orden
en Colombia (1950-1990).......................... 1
nacional encargada de atender los temas de
Arquitectura institucional de seguridad
y convivencia ciudadana en la rama seguridad ciudadana. Pese a la pertinencia que
ejecutiva (1991-2015).................................. 3 pueden tener estas propuestas, resulta nece-
Del Ministerio de gobierno sario conocer cuál es la configuración actual,
al del interior........................................... 3
para que el diseño de cualquier propuesta de
Desde el Ministerio de Justicia
y del Derecho.......................................... 5 transformación o reforma durante la fase de
Ministerio de Defensa Nacional.......... 6 transición no genere externalidades negativas
Desde la perspectiva de los la gestión pública de la seguridad ciudadana.
departamentos administrativos.......... 9
En este boletin se presenta de manera general
Reflexiones finales....................................... 13
la arquitectura que se ha configurado en los
Referencias................................................... 15
últimos 24 años en esta materia y algunas re-
Disposiciones normativas.......................... 15
flexiones sobre esta configuración.
Publicación de ESTRATEGIA Y DECISIÓN
NIT 900.350.831-1 La arquitectura institucional para el orden
ISSN: 2462-9162
CRA 69D, 24A-30 (I3-406) público interno en Colombia (1950-1990)
Bogotá D.C., Colombia

TEXTOS
Claudia Patricia Gómez Rojas
Durante el Frente Nacional, en el que “del
Yofre Luis Cortés Vargas
sectarismo propio de las facciones políticas
DISEÑO Y DIAGRAMACIÓN
Daniel Sarmiento regionales se pasó a la burocratización y el
Marzo de 2016 clientelismo encabeza de los dos partidos
políticos tradicionales” (Leal. 2002, p. 35) la
VISITA NUESTRO SITIO WEB aproximación a los asuntos de orden público
www.estrategiaydecision.com
Y ENTÉRATE DE MÁS interno se daba desde una mirada dicotómi-
ca de aliados y enemigos, aspectos vital para
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la configuración de la arquitectura institucio- recientemente unificado cuerpo de Policía

nal encargada de atender los problemas de Nacional a dicha cartera.
violencia y, específicamente, las alteraciones
A mediados de los años 70 se produjo un
que atentaban contra el normal funciona-
cambio importante, cuando se dio un viraje en
miento de las instituciones del Estado y en el
la arquitectura institucional al producirse una
ordenamiento jurídico se denominó el orden
reorganización en las competencias sectoria-
público interno. De esta forma, el Estado co-
les. Mediante el Decreto 2046 de 1972, se dis-
lombiano asumió desde la perspectiva de la
puso que el Ministerio de Gobierno coordinara
seguridad y defensa nacional los problemas
las actividades de los organismos encargados
de violencia y aquellas situaciones que alte-
de salvaguardar el orden público interno, de-
raban el orden público interno.
bido al carácter político y civil que tenía este
Desde mediados de los años 50 del siglo pasa- tema. En igual sentido, se reactivó el Consejo
do, estos temas se consideron exclusivos del Nacional de Seguridad como instancia coordi-
ministerio de Guerra, hoy Ministerio de Defen- nadora de los temas de orden público interno,
sa Nacional. Aspecto fundamental en la confi- dependiente del Ministerio de Gobierno y se
guración de la arquitectura institucional desde
la rama ejecutiva; dió origen a una autonomía
política en cabeza de los militares, que per-
mitió durante más de 40 años que fueran los
únicos depositarios de los temas de orden pú-
blico interno, seguridad y defensa nacional.

De esta forma, durante la década de los años

60 del siglo pasado, el Ministerio de Guerra se
constituyó en el único sector encargado, real Desde mediados de
y nominalmente, de los temas de orden pú-
los años 50 del siglo
blico interno que eran abordados de manera
interinstitucional en el marco del Consejo Su- pasado, estos temas
perior de Seguridad y Defensa Nacional, ins- se consideron un tema
tancia creada desde 1943 y presidida por el exclusivo del Ministerio
Ministro, que lo direccionaba desde la lógica
de Guerra, hoy Ministerio
propia de una jefatura militar. Situación que no
sufrió alteración con el cambio en el nombre
de Defensa Nacional.
de la cartera de Ministerio de Guerra a Defensa
Nacional, a través del Estatuto para la Defen-
sa Nacional. Y que a juicio de algunos, resultó
compatible con la dependencia orgánica del

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ORDEN PÚBLICO, SEGURIDAD CIUDADANA Y CONVIVENCIA.
ANÁLISIS DEL CONTEXTO INSTITUCIONAL EN COLOMBIA
dinamizaron tímidamente los consejos regio-
nales de seguridad.
Entonces, se podría afirmar que durante los
cuarenta años posteriores al Bogotazo, se
configuró funcionalmente en cabeza del Mi-
nisterio de Defensa Nacional la atención de los
temas de orden público interno, aunque legal-
mente desde los años 70 la competencia con
relación a la salvaguarda de este fue conferida
al Ministerio de Gobierno. Esta dualidad que se
visibilizaba en la forma como se atendían los
problemas públicos relacionados con el or-
den público interno y la violencia, sirvió como
marco para la institucionalización de dos ten-
siones que se materializan en la arquitectura
institucional.
La primera tensión se presenta con relación
a la aproximación permanente a los asuntos
de seguridad de los ciudadanos en su cotidia-
nidad desde el enfoque de seguridad nacio-
nal y bajo una reinterpretación funcional del
concepto de orden público interno alterado.
La segunda tensión se configuró en el Minis-
terio de Defensa Nacional, cartera en la que
confluyeron Policía Nacional, como cuerpo
civil armado y las Fuerzas Militares. Tensión
que aunque ha tenido todo tipo de matices
y momentos, tiene implicaciones profundas
para la fase de estabilización con relación a
los roles y misiones.
Arquitectura institucional de seguridad y
convivencia ciudadana en la rama ejecutiva
(1991-2015)
Con la entrada en vigencia de la Constitución
Política de 1991, el país no sólo configuró una
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nueva concepción de Estado, sino que reor-
ganizó la arquitectura institucional en los tres
órdenes de gobierno. Unido a lo anterior, es
interesante mencionar que primero la noción
de seguridad ciudadana no fue incorporada en
el texto constitucional; segundo, se continuó
con la utilización del término orden público;
tercero, se otorgaron competencias y funcio-
nes a las autoridades territoriales de elección
popular a saber, gobernadores y alcaldes, en
materia de orden público interno y como pri-
meras autoridades de policía en sus jurisdic-
ciones. Así mismo, resulta importante men-
cionar que la existencia de la Policía Nacional
fue constitucionalmente acogida, otorgándole
a esta institución varias connotaciones entre
ellas: 1- ser un cuerpo armado de naturaleza
civil 2 -para hacer cumplir la función adminis-
trativa del Estado (artículo 218) y 3- auxiliar de
la rama judicial (artículo 250) dependiente di-
rectamente del Ministro de Defensa Nacional.
Del Ministerio de gobierno al del interior
Como se mencionó el actual Ministerio del In-
terior desde mediados de los años 70 del siglo
pasado es la cartera encargada de los asun-
tos de orden público interno y convivencia
ciudadana. Competencia que se ha recogido
después de la Constitución Política, mediante
varias disposiciones normativas relacionadas
con las constantes reformas a la estructura y
organización de esta cartera (Decreto 2035 de
1991, ley 199 de 1995 y decreto 200 de 2003).
Actualmente, el decreto 2093 de 2011, dispuso
que la cartera dentro del marco de sus com-
petencias y de la ley, debe formular, adoptar,
dirigir, coordinar y ejecutar la política pública,
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planes, programas y proyectos en materia de

seguridad y convivencia ciudadana.

Aunque la competencia en materia de política El Ministerio de Justicia

pública en asuntos del entonces orden público es una de las carteras
interno ha permanecido en el actual Ministerio más antiguas en la
del Interior por más de 40 años, es importante
organización de la rama
mencionar algunas reflexiones al respecto.
ejecutiva en el orden
• En Colombia la aproximación a los proble- nacional. No obstante, es
mas públicos de violencia y delincuencia se
una de las carteras que
ha sustentado en las capacidades y las ac-
ciones del cuerpo de policía -Policía Nacio- en más oportunidades ha
nal- y, al no existir la dependencia técnica y sido fusionada, suprimida
orgánica de esta institución al Ministerio del o reformada en la
Interior, el comportamiento de la cartera se
organización del Estado.
ha limitado a: i) Realizar procesos de coor-
dinación con esta institución para atender
alteraciones del orden público interno en
algunas entidades territoriales y ii) Expedir
normas de carácter reglamentario relacio-
nadas con medidas que deben tomar las
autoridades territoriales para garantizar la
preservación del orden público interno. en esta materia en su gran mayoría fueron
diseñados por parte de altas consejerías
• En igual sentido, si se analizan los procesos
presidenciales o despachos especializados
de diseño y elaboración de lineamientos de
al interior del Departamento Administrativo
política pública de seguridad y convivencia
ciudadana por parte del orden nacional, a de la Presidencia de la República (DAPRE).
partir de los años 90, se puede concluir que Algunos otros documentos como la Políti-
el papel del Ministerio del Interior ha sido ca Nacional de Defensa y Seguridad Demo-
limitado y, si se quiere, incoherente con el crática 2002-2006 o la Política Nacional de
liderazgo que debería tener, puesto que Consolidación de la Seguridad Democráti-
sólo uno de los documentos de política
ca 2006-2010, fueron liderados por el Mi-
pública de esta naturaleza fue elaborado y
nisterio de Defensa Nacional. Y otros han
divulgado bajo el liderazgo de este ministe-
rio, la Estrategia Nacional de Convivencia y sido producto del trabajo coordinado entre
Seguridad Ciudadana 1998-2002. Los do- las dependencias especializadas del DAPRE
cumentos elaborados por otros gobiernos y el Departamento Administrativo de Pla-

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ORDEN PÚBLICO, SEGURIDAD CIUDADANA Y CONVIVENCIA.
ANÁLISIS DEL CONTEXTO INSTITUCIONAL EN COLOMBIA
neación Nacional (DNP), con el apoyo de la
Policía Nacional.
• Pese a las debilidades la existencia del Fon-
do Nacional de Seguridad y Convivencia
Ciudadana (FONSECON), le ha permitido a
esta cartera tener un papel preponderan-
te, por parte del gobierno nacional en la
definición de los proyectos de interés en
materia de seguridad ciudadana respec-
to a las necesidades que se presentan en
las entidades territoriales. De esta forma, el
FONSECON se ha convertido en el recurso
de poder más importante de este actor de
política pública y a partir del cual ha esta-
blecido una relación cuasi-clientelar con
las autoridades territoriales.
• No obstante, las competencias y funciones
otorgadas a este ministerio y la existencia
de una Subdirección de Seguridad y Convi-
vencia Ciudadana al interior del Viceminis-
terio para las Relaciones Políticas, la cartera
no cuenta con el volumen de recurso hu-
mano técnico de manera permanente para
atender todos los requerimientos que ha-
cen las autoridades territoriales respecto a
sus obligaciones en materia de seguridad,
convivencia ciudadana y preservación del
orden público interno.
Desde el Ministerio de Justicia y del Derecho
Este ministerio es una de las carteras más an-
tiguas en la organización de la rama ejecutiva
en el orden nacional. No obstante, es una de
las carteras que en más oportunidades ha sido
fusionada, suprimida o reformada en la orga-
nización del Estado. Pese a que su creación
EDICIÓN
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fue en 1890, su primera supresión ocurrió en
1894. Y fue hasta 1945 cuando de nuevo se
creó para vigilar y controlar el funcionamien-
to del órgano judicial, los establecimientos de
detención penal y medidas de seguridad, la
policía judicial, y los asuntos relacionados con
la administración de justicia, la represión y la
prevención de la delincuencia, y la reforma de
la legislación civil y penal. Además, tenía a su
cargo la dirección suprema del Ministerio Pú-
blico.

Quince años después, en 1960, el gobierno
nacional reformó este ministerio asignándo-
le nuevas funciones. A partir de los años 70
debido a la importancia que adquirió el tema
de lucha contra el narcotráfico en el ámbito
internacional, le correspondió a éste liderar
la implementación del primer Estatuto para
la Prevención y Represión de la producción,
tráfico y consumo de estupefacientes, para lo
que se creó la oficina de estupefacientes, que
era la encargada de soportar técnicamente al
Consejo Nacional de Estupefacientes.
En los años 80 tras una nueva reforma, le fue-
ron asignadas nuevas funciones, pero sólo
hasta los años 90 fue modificado el rol que
venía desempeñando al ser el encargado de
“formular políticas en materia jurídica y judi-
cial e impulsar reformas legislativas, así como
evaluar la eficacia de la legislación penal, pro-
moviendo las soluciones prejudiciales de con-
flictos y la cooperación y asistencia jurídica
en la comunidad internacional” (Ministerio del
Justicia, 2015).
A inicios del siglo XXI, se produjo la fusión del
Ministerio del Interior y de Justicia y del Dere-
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CIUDADANA
cho. Fusión que fue modificada el 11 de agos-
to de 2011, mediante el decreto 2897. Como
consecuencia de la creación del Ministerio de
Justicia y del Derecho, le corresponde liderar
política pública en asuntos que tienen relación
directa con la seguridad y la convivencia ciu-
dadana, como se puede observar en el artícu-
lo primero del decreto en mención “formular,
adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar la política
pública en materia … lucha contra la crimi-
nalidad, mecanismos judiciales transicionales,
prevención y control del delito, …”
En cuanto a esta cartera es importante men-
cionar que la configuración orgánica que se
produjo hace cuatro años, contribuyó a dar-
le un lugar específico, tanto organizacional
como institucional, en la formulación y so-
porte técnico para el proceso de implemen-
tación, seguimiento y evaluación de la política
pública criminal. De igual forma, cabe resal-
tar que dicha reorganización permitió darle
un lugar relevante a los asuntos relacionados
con drogas. Así mismo, debido a la responsa-
bilidad que le asiste a esta cartera respecto a
los temas carcelarios y penitenciarios, tiene
adscrito el Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario (INPEC), en carácter de estableci-
miento público. En consonancia, le corres-
ponde administrar el Fondo de Lucha contra
las Drogas y el Fondo de Infraestructura Car-
celaria (FIC).
Sumada a estas instancias, el gobierno na-
cional mediante el decreto 4150 del 3 de no-
viembre de 2011, creó la Unidad de Servicios
Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), como
una entidad especializada que en consonancia
6
con las funciones del Instituto Nacional Peni-
tenciario y Carcelario (INPEC), se concentra
en la gestión y operación para el suministro
de bienes y la prestación de servicios para esta
población.
En materia de justicia, el Ministerio ha concen-
trado su atención en la oferta de justicia alter-
nativa a través del Programa Casas de Justicia
y Centros de Convivencia Ciudadana. Además,
del tradicional programa de Conciliadores en
Equidad. El uso de nuevas tecnologías ha sido
reconocido por la puesta en funcionamien-
to del aplicativo LegalApp, que es una herra-
mienta para todos los ciudadanos que nece-
siten conocer cómo adelantar un trámite o
hacer uso de algún servicio relacionado con
la Justicia.
Ministerio de Defensa Nacional
Este ministerio fue conocido durante el siglo
XIX como la Secretaría de Marina y de Guerra,
hasta el año 1886 cuando recibió el nombre
de Ministerio de Guerra y comenzó su funcio-
namiento dividido en cinco departamentos y
tres secciones. Posteriormente, en 1965 reci-
bió el nombre de Ministerio de Defensa, ade-
más de que orgánicamente el cuerpo de po-
licía recién unificado empezó a depender de
dicha cartera. La dependencia orgánica de la
Policía Nacional, aunque fue considerada una
medida que permitía acabar con la militancia
ideológica de los anteriores cuerpos de po-
licía departamentales a los partidos políticos
tradicionales. A juicio de ciertos autores, tam-
bién permitió generar economías de escala
con relación a la viabilidad presupuestal de los
regímenes especiales de las fuerzas. De igual

ORDEN PÚBLICO, SEGURIDAD CIUDADANA Y CONVIVENCIA.
ANÁLISIS DEL CONTEXTO INSTITUCIONAL EN COLOMBIA
Durante el siglo XXI,
mediante el decreto 1512
de 2000 se reorganizó
la estructura y objetivos,
que se concentraron en la
formulación y adopción de
las políticas, planes generales,
programas y proyectos para
la defensa de la soberanía, la
independencia y la integridad
territorial.
forma, en los momentos más álgidos del con-
flicto armado interno se consideró una for-
taleza del Estado debido a la forma conjunta
como se direccionaba tanto la acción de las
fuerzas militares como de la Policía Nacional.
A juicio de otros autores con el paso de los
años se ha convertido en un problema en la
organización del Estado, que ha desencade-
nado un proceso permanente de militariza-
ción del cuerpo de policía.
La militarización de la Policía Nacional ha sido
comprendida desde diferentes dimensiones,
entre las que se pueden destacar: i) las tareas
que le han sido asignadas parecieran ser más
coherentes con la razón de ser y misionalidad
de un ejército, ii) el tipo de armamento y equi-
EDICIÓN
1
pamientos que utiliza, iii.) los cambios doc-
trinales que han conducido a la existencia de
múltiples unidades móviles en la Policía Na-
cional y más unidades fijas por parte de fuer-
zas militares, iv) la similitud y la paridad que se
ha generado en las estructuras orgánicas y en
la denominación en los grados y rangos del
personal, entre otros aspectos.
Esta tensión ha conducido a que se reconozca
en determinados momentos a la Policía Na-
cional como una entidad polivalente y a las
fuerzas militares como instituciones que están
haciendo tránsito a labores propias de cuer-
pos de policía. Razón por la cual se ha hecho
manifiesta en varios momentos de la historia
reciente del país, la discusión sobre roles y mi-
siones de las fuerzas armadas. En esta discu-
sión, se han reconocido las bondades del tra-
bajo coordinado entre las fuerzas, lo que ha
permitido exitosos operativos respecto a obje-
tivos de alto valor y al mismo tiempo, los recu-
rrentes problemas de coordinación y compe-
tencia negativa en el accionar de las fuerzas,
que junto con otros incentivos perversos han
conducido a serios problemas de legitimidad y
confianza en las fuerzas armadas.
Durante el siglo XXI, mediante el decreto 1512
de 2000 se reorganizó la estructura y objeti-
vos, que se concentraron en la formulación
y adopción de las políticas, planes generales,
programas y proyectos para la defensa de la
soberanía, la independencia y la integridad
territorial, así como para el mantenimiento
del orden constitucional y la garantía de la
convivencia democrática. Disposición que,
posteriormente, se complementa con las
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funciones que fueron otorgadas al Ministro
mediante el Decreto 4890 de 2011, respec-
to a “coordinar y orientar el desarrollo de la
política para la defensa de la soberanía, la in-
dependencia, la integridad territorial, la segu-
ridad y tranquilidad públicas, así como para el
mantenimiento del orden constitucional y la
garantía de la convivencia democrática” y al
Viceministro para las Políticas y Asuntos In-
ternacionales, que de manera específica debe
“Proponer dentro del marco de competencia
del Ministerio de Defensa Nacional, la políti-
ca en materia de prevención y represión de
los delitos de impacto social”, función que
se cumple desde la Dirección de Políticas y
Consolidación de la Seguridad.
Proponer dentro del
marco de competencia
del Ministerio de
Defensa Nacional, la
política en materia de
prevención y represión
de los delitos de
impacto social.
8
En concordancia con las funciones que le han
sido asignadas a esta cartera y, además, con el
rol protagónico que ha tenido en la historia re-
ciente del país debido a la condiciones propias
del conflicto armado interno, es importante
resaltar que desde mediados de los años 90 el
Ministerio empezó a implementar la organiza-
ción de sus procesos de planeación estratégi-
ca a través de planes estratégicos sectoriales.
Estos documentos debido a la trascendencia
que significaron en el marco de la estrategia
contrainsurgente y en la lucha contra el nar-
cotráfico, siempre han tenido gran incidencia
en la planeación estratégica de cada una de las
fuerzas militares y de la Policía Nacional.
A través de los años se ha generado una cul-
tura de planeación sectorial en la que existe
alta correspondencia entre los planteamientos
que se incorporan en materia de seguridad y
defensa nacional en los planes de desarrollo
nacionales, los planes sectoriales y los planes
estratégicos de cada una de las fuerzas milita-
res y la Policía Nacional. Situación que aunque
podría ser considerada positiva, en determi-
nadas ocasiones ha generado la existencia de
factores perversos en política pública. Tal es el
caso de las metas e indicadores de medición
relacionados con los avances en la conten-
ción de ciertos fenómenos y en la lucha contra
ciertos delitos o, la incorporación apresurada
de aspectos que tienen un alto componente
político, pese a las dificultades presupuestales,
financieras, funcionales que significan para su
cumplimiento, como es el caso de los aumen-
tos en el pie de fuerza de la Policía Nacional.
 EDICIÓN

ORDEN PÚBLICO, SEGURIDAD CIUDADANA Y CONVIVENCIA.

ANÁLISIS DEL CONTEXTO INSTITUCIONAL EN COLOMBIA 1
Respecto a la estructura del Ministerio y su
relación con la Policía Nacional es pertinen-
te mencionar que desde la década de los 60
del siglo anterior (decreto 1705 de 1960) y en
concordancia con la Ley 62 de 1993, la Policía
Nacional depende directamente del Ministro La Policía Nacional
de Defensa Nacional, razón por la cual, aunque también contribuye
existen diferencias doctrinarias con las fuerzas con la justicia a partir
militares su estructura organizacional respon-
de las funciones de
de a lógicas de funcionamiento, planeación
estratégica, táctica y operativa consistentes policía judicial que le
con las directrices del sector defensa. Además, han sido otorgadas
mediante un modelo de desconcentración constitucionalmente.
coordina en todas las entidades territoriales
a nivel país, con gobernadores y alcaldes, se-
gún sea el caso, para atender los problemas
de desorden o indisciplina social, violencia y
delincuencia que afectan la convivencia, en
concordancia con las disposiciones de la Ley
62 de 1993. La Policía Nacional también con-
tribuye con la justicia a partir de las funciones estructura orgánica de acuerdo con las nece-
de policía judicial que le han sido otorgadas sidades de cada Presidente, que a su vez están
constitucionalmente. De igual forma, coordi- determinadas por el contexto político del país.
na con más de doce sectores del Estado en
temas específicos de intervención que tienen Es por ello que, con el fin de prestar una aten-
relación directa con la seguridad de los ciuda- ción especial a los problemas de violencia y
danos para mantener la convivencia pacífica. delincuencia en la última década del siglo XX,
el gobierno de César Gaviria Trujillo (1990-
Desde la perspectiva de los departamentos 1994), creó la Consejería Presidencial para la
administrativos Defensa y la Seguridad Nacional, que desa-
pareció en el siguiente periodo de gobierno.
Departamento Administrativo de la Presiden-
No obstante su corta existencia, su inciden-
cia de la República
cia fue importante porque se formuló la Es-
Toda vez que el Departamento Administrativo trategia Nacional contra la Violencia (1991) y
de la Presidencia de la República (DAPRE) es la segunda fase de la estrategia denominada
la entidad que brinda el soporte administrativo Estrategia Nacional contra la Violencia. Segu-
y técnico que requiera el primer mandatario; ridad para la Gente (1993). También se expi-
esta entidad normalmente es modificada en su dieron las directivas presidenciales que tenían

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 GESTIÓN TERRITORIAL

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DE LA SEGURIDAD
CIUDADANA

como objetivo indicar las responsabilidades
institucionales del orden nacional en la im-
plementación de cada uno de los documen-
tos de política pública.
Durante el gobierno de Álvaro Uribe Vélez
(2002-2006), producto del estilo de gobierno,
le correspondió al DAPRE a través de la Alta
Consejería para las Regiones y la Participación
Ciudadana, coordinar, desarrollar y hacer se-
guimiento a los compromisos que se adquirían
en los consejos comunitarios, que aunque era
una metodología para promover la participa-
ción ciudadana, normalmente terminaban, en
palabras del Presidente, en consejos de segu-
ridad. Dicha figura en muchos casos se asimiló
a audiencias públicas cuyo tema central eran
los problemas de violencia y delincuencia, que
afectaban la seguridad y convivencia ciudada-
na en ciertos territorios.
Para el primer periodo de gobierno del Dr
Juan Manuel Santos Calderón (2010-2014),
en consonancia con las propuestas presen-
tadas en el plan de gobierno, en el año 2010
se creó al interior del DAPRE la Alta Conseje-
ría Presidencial para la Convivencia Ciudadana
– Decreto 3445 de 2010. Debido al contexto
político y a la relevancia que se quería dar a
este despacho, en enero de 2011 mediante el
decreto 0123, se modificó el nombre por Alta
Consejería Presidencial para la Convivencia y
la Seguridad Ciudadana. En el año 2013 en un
proceso de reorganización del DAPRE, me-
diante el decreto 1397, se ordenó la fusión del
cargo Alto Asesor de Seguridad Nacional y la
Alta Consejería Presidencial para la Conviven-
cia y la Seguridad Ciudadana, razón por la que
a este último cargo, se le adicionaron 3 fun-
ciones relacionadas con temas de seguridad
nacional, a saber:
“6. Coordinar y concertar con las entidades
pertinentes, la formulación de políticas y
estrategias de seguridad nacional y hacer el
seguimiento a su cumplimiento. 7. Ejercer
la Secretaría Técnica del Consejo de Segu-
ridad Nacional y 8. Coordinar la prepara-
ción de los documentos y la información
que requiera el 
Presidente la República en
materia de seguridad nacional”. 

Respecto a la fusión de estas dos dependen-
cias es importante mencionar que el cargo del
Alto Asesor de Seguridad Nacional, fue creado
en el año 2010 mediante el decreto 3443 y te-
nía como funciones principales:
“1. Asesorar al Presidente de la República en
materia de Seguridad Nacional. 
2. Coordi-
nar y concertar y formular con las entidades
responsables las políticas presidenciales en
materia de Seguridad Nacional y hacer el
seguimiento a su cumplimiento. 3. Ejercer
la Secretaría Técnica del Consejo de Segu-
ridad Nacional. 4. Coordinar la preparación
de los documentos y la información que
requiera 
el Presidente de la República en
materia de seguridad nacional. 
5. Preparar
las directivas presidenciales en materia de
seguridad nacional y 
hacer seguimiento a
su cumplimiento. 
6. Cumplir cualquier otra
tarea en materia de seguridad nacional que
le 
asigne el Presidente de la República”.
Como aspectos a destacar de la gestión que
desarrollaron estos despachos, es importante

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ORDEN PÚBLICO, SEGURIDAD CIUDADANA Y CONVIVENCIA.
ANÁLISIS DEL CONTEXTO INSTITUCIONAL EN COLOMBIA
mencionar que en un proceso de coordina-
ción interinstitucional entre el DAPRE, el DNP,
la Policía Nacional y la participación intermi-
tente de otras entidades del orden nacional en
el marco de la asistencia técnica prestada por
el Banco Interamericano de Desarrollo (BID),
se elaboró con la asesoría técnica de la Fun-
dación Ideas para la Paz (FIP), durante los años
2009 y 2010, la Política Nacional de Seguri-
dad y Convivencia Ciudadana (PNSCC). Ade-
más, se desarrollaron una serie de mesas de
articulación con las autoridades territoriales
de los 20 municipios priorizados en el marco
de la PNSCC. También, fruto de esa articula-
ción durante el año 2011 y con la participación
de la Policía Nacional, se realizó un proceso
de ajustes y actualización a la guía para la ela-
Organizar una nueva
forma de atender los
problemas desorden,
indisciplina social,
delincuencia y violencia
interpersonal desde la
gestión pública se ha
convertido en uno de los
desafíos más grandes de
las autoridades del ámbito
nacional.
EDICIÓN
1
boración de Planes Integrales de Seguridad y
Convivencia Ciudadana (PISCC).
En el segundo periodo del actual Presidente
(2014-2018), a través del último proceso de
reorganización del DAPRE, los despachos an-
tes mencionados fueron reorganizados bajo el
Despacho del Ministro Consejero para el Pos-
conflicto, Derechos Humanos y Seguridad,
que tiene entre sus funciones específicas en
materia de seguridad y convivencia ciudadana,
las dispuestas en los numerales 2 y 9 del artí-
culo 25 del Decreto 1649 de 2014:
“2. Asesorar al Presidente de la República en
la formulación, estructuración y desarrollo
de las políticas y programas relacionados
con el posconflicto con especial énfasis
en los temas de seguridad, minas y dere-
chos humanos, en coordinación con el Alto
Comisionado para la Paz y las demás en-
tidades competentes. 9. Coordinar con el
Ministerio de Defensa Nacional los asuntos
relacionados con la convivencia y la seguri-
dad ciudadana”.
En general, es importante mencionar que
aunque en períodos presidenciales anteriores
existieron dependencias al interior del DAPRE
encargadas temporalmente de temas relacio-
nados con la seguridad y la convivencia ciuda-
dana, en el actual periodo la estructura de este
departamento administrativo se ha robusteci-
do en torno a temas relacionados con el pos-
conflicto, la paz y los asuntos de seguridad y
convivencia ciudadana. Dicho robustecimien-
to básicamente radica en el otorgamiento de
funciones de coordinación en estas materias,
así como de direccionamiento de política pú-
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 GESTIÓN TERRITORIAL
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CIUDADANA
blica. Lo anterior, en contraposición a la im-
posibilidad que existe para la ordenación del
gasto, la destinación de recursos específicos
y la inexistencia de grandes contingentes de
recurso humano especializado y permanente
para el desarrollo de las funciones.
Departamento Administrativo Nacional de
Planeación
El Departamento Administrativo Nacional de
Planeación fue vinculado a los asuntos de se-
guridad y justicia desde el gobierno de César
Gaviria Trujillo, cuando se creó la Unidad de
Justicia y Seguridad, cuyas funciones eran:
“1. Promover y participar en la formulación
y coordinación de políticas, planes, progra-
mas, estudios y proyectos de inversión en
En el año 2009 en la
reestructuración del DNP,
la unidad fue elevada a
Subdirección de Justicia,
Seguridad y Gobierno,
compuesta por dos
subdirecciones: la de
Seguridad y Defensa y, la
de Justicia y Gobierno.
12
los sectores de justicia, defensa y seguri-
dad, conjuntamente con los organismos y
entidades pertinentes. Los correspondien-
tes a seguridad, serán coordinados con el
Consejo Superior de Defensa y Seguridad
Nacional. 2. En coordinación con los or-
ganismos y entidades del sector, orientar,
promover y realizar el seguimiento, control
y evaluación de la ejecución de dichas polí-
ticas, planes, programas y proyectos de in-
versión y recomendar las modificaciones y
ajustes necesarios.
3. Coordinar la progra-
mación del presupuesto de inversión de los
organismos y entidades públicas del orden
nacional en el sector de justicia, defensa
y seguridad, y rendir concepto sobre sus
modificaciones. 4. Dirigir, coordinar y pro-
mover, cuando sea el caso, con las demás
entidades competentes, la realización de
análisis y diagnósticos que sirvan de base
para la formulación de propuestas de políti-
ca sectorial en las áreas de justicia, defensa
y seguridad. 5. Preparar los informes nece-
sarios sobre el desarrollo, cumplimiento y
perspectivas de las políticas, planes, pro-
grama, y proyectos de los sectores justicia,
defensa y seguridad”.
Posteriormente, en el año 2009 en la rees-
tructuración del DNP, la unidad fue elevada a
Subdirección de Justicia, Seguridad y Gobier-
no JSG, compuesta por dos subdirecciones:
la de Seguridad y Defensa y, la de Justicia y
Gobierno. Además, producto de la voluntad
política y el interés por abordar los asuntos de
violencia y delincuencia, desde una perspec-
tiva distinta a la tradicional de seguridad y de-
fensa nacional, se institucionalizó la existencia

ORDEN PÚBLICO, SEGURIDAD CIUDADANA Y CONVIVENCIA.
ANÁLISIS DEL CONTEXTO INSTITUCIONAL EN COLOMBIA
de un subgrupo de seguridad ciudadana que,
aunque se venía configurando desde finales
del año 2005, se consolidó, interna y externa-
mente, en el año 2010.
Finalmente, en la última reestructuración or-
gánica del DNP, dejó de ser la Subdirección de
JSG, para convertirse en una dirección ads-
crita a la Subdirección Sectorial, conformada
por las dos subdirecciones tradicionales, más
el grupo de seguridad ciudadana. Este último
empezó a ser la instancia técnica a partir de la
cual se direccionó la formulación de la PNSCC,
la actualización de la Guía de PISCC y el pro-
ceso que se ha desarrollado en los últimos
cuatro años para la elaboración de Conpes
específicos como el de “Prevención de la De-
lincuencia Juvenil” (Congreso de la República,
2011, artículo 95).
Reflexiones finales
La configuración de la arquitectura institucio-
nal de la rama ejecutiva dedicada a los asun-
tos de orden público interno, tiene sus raíces
en el surgimiento del Frente Nacional. Así se
explica la denominación de ciertas dependen-
cias y también, la manera en que se abordaban
las problemáticas de violencia y delincuencia
marcadas por el enfoque de seguridad y de-
fensa nacional, que primó en el Estado co-
lombiano durante la Guerra Fría. No obstante,
en épocas recientes son notorios los cambios
en la denominación de algunas dependencias,
instancias y sistemas de coordinación. Siendo
utilizado de manera recurrente el término se-
guridad y convivencia. Aspecto que debe ser
tenido en cuenta, no sólo por las implicacio-
nes en materia de comunicaciones y marke-
EDICIÓN
1
ting gubernamental, sino porque el tránsito
en las denominaciones no necesariamente
ha estado acompañado de discusiones con-
ceptuales profundas, sobre las cuales resulten
absolutamente claras y diáfanas las posiciones
del Estado.
De hecho, la sinónimia que se ha querido ge-
nerar entre algunos términos tales como or-
den público interno, convivencia y seguridad
ciudadana, tiene implicaciones presupuestales
y administrativas, que en algunas oportunida-
des más que contribuir a la efectiva gestión
pública, limitan la capacidad de acción de las
instituciones o simplemente no se correspon-
den con las realidades institucionales y orga-
nizacionales en cada nivel de gobierno.
La configuración de la arquitectura institucio-
nal de la rama ejecutiva en los asuntos de or-
den público interno y seguridad ciudadana no
se puede analizar sin tener presentes 3 aspec-
tos determinantes en el contexto, a saber: 1-
La Guerra Fría en el ámbito internacional. 2- La
configuración de un conflicto interno armado
que se entendió y gestionó a partir del enfo-
que de seguridad y defensa nacional. Y 3- La
concepción de un Estado de Derecho, en el
que se usaron instrumentos legales como el
estado de sitio de manera recurrente y donde
los referentes de respeto a los derechos hu-
manos eran limitados.
En este sentido, quizá, aunque estos aspectos
determinaron una serie de paradojas y mal-
formaciones en la arquitectura institucional
de la rama ejecutiva, no se puede desconocer
que también resultaron funcionales en deter-
minados momentos de la historia del país. Sin
13
 GESTIÓN TERRITORIAL

SERIE
DE LA SEGURIDAD
CIUDADANA

Ilustración 1.
Instituciones de la rama ejecutiva en el orden nacional con competentes y funciones
directas con relación a los problemas de violencia y delincuencia .

PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

d
L ibertad y Or en
d
L ibertad y O rde
n L ibertad y Or en

1 2 3 4 5

Coordinar y orientar Formular, adoptar, Formular, adoptar, Asesorar al Promover y

el desarrollo de la dirigir, coordinar y dirigir, coordinar y Presidente de la participar en la
política para la ejecutar la política ejecutar la política República en la formulación y
seguridad y pública, planes, publica en materia formulación, coordinación de
tranquilidad públicas, programas y acceso estructuración y políticas, planes,
así como para el proyectos en materia a la justicia formal y desarrollo de las programas, estudios
mantenimiento del seguridad y alternativa, lucha políticas y y proyectos de
orden constitucional convivencia contra programas inversión en los
y la garantía de la ciudadana. la criminalidad, relacionados con el sectores de justicia,
convivencia prevención y control posconflicto. Con defensa
democrática". del delito. especial énfasis en y seguridad,
Proponer dentro del los temas de conjuntamente con
marco de seguridad, minas y los organismos y
competencia del derechos humanos, entidades
Ministerio de en coordinación con pertinentes. Los
Defensa Nacional,la el Alto Comisionado correspondientes a
política en materia para la Paz y las seguridad, serán
de prevención y demás entidades coordinados con el
represión de los competentes. Consejo Superior de
delitos de impacto Y coordinar con el Defensa
social. Ministerio de y Seguridad
Defensa Nacional.
Nacional los asuntos
relacionados
con la convivencia y
la seguridad
1 MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL ciudadana.
2 MINISTERIO DE INTERIOR

3 MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHO

4 DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN

5 DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA

14
 EDICIÓN

ORDEN PÚBLICO, SEGURIDAD CIUDADANA Y CONVIVENCIA.

ANÁLISIS DEL CONTEXTO INSTITUCIONAL EN COLOMBIA 1
embargo, se debe considerar durante la fase permitan superar el problema de articulación
de estabilización, posterior a la firma de los interinstitucional, que por años, ha existido en
acuerdos de paz en La Habana, la pertinencia materia de seguridad ciudadana.
de realizar una reorganización o reformar ra-
En concordancia con los aspectos tratados en
dical inmediata de dicha arquitectura institu-
el desarrollo de este boletín, el mapa general de
cional, puesto que el proceso de construcción
la arquitectura institucional de la rama ejecutiva
ha implicado la configuración de diferentes
en el orden nacional con competencias y fun-
elementos de poder para los actores institu-
ciones directas en la atención y solución de los
cionales, así como la existencia de una se-
problemas públicos relacionados con el desor-
rie de tensiones entre los actores de política
den, la indisciplina social, la violencia y la delin-
pública que deben ser resueltos de manera
cuencia que se presenta en todo el territorio, se
equilibrada, de forma tal que no se generen
encuentra en cabeza de tres ministerios y dos
iniciativas que dificulten el funcionamiento o
departamentos administrativos.
se conviertan en incentivos negativos, que no

REFERENCIAS

• GÓMEZ, Claudia & CORTÉS, Yofre (Junio de
2015). Noción de seguridad ciudadana para
mantener la convivencia pacífica en la eta-
pa de estabilización. Estrategia & Decisión,
serie 2, Gestión Territorial de la Seguridad
Ciudadana. Bogotá D.C. – Colombia..
• LEAL BUITRAGO, Francisco. (2002). La segu-
ridad nacional a la deriva. Del frente nacio-
nal a la Posguerra Fria. Alfaomega – CESO
Uniandes- Flacso Sede Ecuador, Bogotá.

DISPOSICIONES NORMATIVAS
• República de Colombia. Congreso de la Re- tructura orgánica del Ministerio del Interior
pública, (1993, 12 de agosto). “Ley 62 Por la y de Justicia, y se dictan otras disposiciones”
cual se expiden normas sobre la Policía Na- en Diario Oficial N°:45086.
cional, se crea un establecimiento público
• República de Colombia. Presidencia de la
de seguridad social y bienestar para la Poli-
República. Decreto 1705 de 1960 “Por el
cía Nacional, se crea la Superintendencia de
cual se reorganiza el Ministerio de Guerra
Vigilancia y Seguridad Privada y se reviste de
y se determinan su. Funciones”. En Diario
facultades extraordinarias al Presidente de
Oficial No. 30.302 de 11 de agosto de 1960.
la República” en Diario Oficial No. 40.987
18 de julio de 1960
de Agosto 12 de 1993, Bogotá
• República de Colombia. Presidencia de la
• República de Colombia. Ministerio del Inte-
República. Decreto 2035(1991, 29 de agos-
rior. Decreto 200 (2003, 3 de febrero) “Por
to)”Por el cual se establece la estructura
el cual se determinan los objetivos y la es-

15
 GESTIÓN TERRITORIAL

SERIE
DE LA SEGURIDAD
CIUDADANA

DISPOSICIONES NORMATIVAS
interna del Ministerio de Gobierno, se de-
terminan sus funciones y se dictan unas dis-
posiciones complementarias al efecto”. En
Diario Oficial 40003 de agosto 30 de 1991.
29 de agosto de 1991 Bogotá.
• República de Colombia. Presidencia de la
República. Decreto 1512 (2000, 11 de agos-
to). Por el cual se modifica la estructura del
Ministerio de Defensa Nacional y se dictan
otras disposiciones. En Diario Oficial, 44883
de julio 30 de 2002. Bogotá.
• República de Colombia. Presidencia de la
República. Decreto 3443 (2010, 17 de sep-
tiembre). Por el cual se modifica la estruc-
tura del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República. En Diario Ofi-
cial No. 47.835 de 17 de septiembre de 2010.
Bogotá.
• República de Colombia. Presidencia de la
República. Decreto 3445 (2010, 27 de sep-
tiembre) Por el cual se crean unas Altas
Consejerías en el Departamento Adminis-
trativo de la Presidencia de la República. En
Diario Oficial No. 47.835 de 17 de septiem-
bre de 2010. Bogotá.
• República de Colombia. Presidencia de la
República. Decreto 0123 (2011, 20 de enero)
Por medio del cual se modifica el Decreto
número 3445 de 2010. En Diario Oficial No.
47.958 de 20 de enero de 2011. Bogotá.
• República de Colombia. Presidencia de la
República, Decreto 2893 (2011, 11 de agos-
to). “Por el cual se modifican los objetivos, la
estructura orgánica y funciones del Ministe-
rio del Interior y se integra el Sector Admi-
nistrativo del Interior” En Diario Oficial No.
48.158 de 11 de agosto de 2011. Bogotá.
• República de Colombia. Presidencia de la
República, Decreto 2897 (2011, 11 de agos-
to) “Por el cual se determinan los objetivos,
la estructura orgánica, las funciones del Mi-
nisterio de Justicia y del Derecho y se inte-
gra el Sector Administrativo de Justicia y del
Derecho.” En Diario Oficial No. 48.158 de 11
de agosto de 2011. Bogotá.
• República de Colombia. Presidencia de
la República, Decreto 4150 (2011, 3 de
noviembre) “Por el cual se crea la Unidad
de Servicios Penitenciarios y Carcelarios
- SPC, se determina su objeto y estruc-
tura” En Diario Oficial 48242 del 3 de no-
viembre de 2011. Bogotá.
• República de Colombia. Presidencia de
la República, Decreto 4890 (2011,23 de
diciembre) Por el cual se modifica par-
cialmente la estructura del Ministerio de
Defensa Nacional y se dictan otras dis-
posiciones.. En Diario Oficial No. 48.294
de 26 de diciembre de 2011. Bogotá.
• República de Colombia. Presidencia de
la República, Decreto 1397 (2013, 28 de
junio” “Por el cual se modifica parcial-
mente la estructura del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la
República” En Diario Oficial No. 48.839
de 2 de julio de 2013. Bogotá.
• República de Colombia. Presidencia de la
República, Decreto 1649 (2014, 9 de di-
ciembre) “Por el cual se suprime y se crea
una Secretaría y se suprime un programa
en el Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República y se dictan
otras disposiciones”. En Diario Oficial No.
48.278 de 9 de diciembre de 2011, Bogotá.
• República de Colombia, Presidencia de
la República. Decreto 1397 de 2013 Por
el cual se modifica parcialmente la es-
tructura del Departamento Administrati-
vo de la Presidencia de la República. En
Diario Oficial No. 48.839 de 2 de julio de
2013. 28 de junio de 2013.
• República de Colombia. Presidencia de
la República, Decreto 2176 (2015, 9 de
noviembre) “Por el cual se reglamenta el
funcionamiento del Consejo Interinsti-
tucional del Posconflicto creado por el
artículo 127 de la Ley 1753 de 2015 “por
la cual se expide el Plan Nacional de De-
sarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo
país”. En Diario Oficial No. Diario Oficial
49691 de noviembre 9 de 2015. Bogotá.

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