SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Reestructuración /

GOBIERNO NACIONAL - Facultades

Concordantemente con la naturaleza legislativa de los decretos expedidos con

fundamento en el art. 20 transitorio de la Carta, la sala considera que el criterio
para analizar el alcance de estos decretos está dado por la idea de que a través
de ellos el gobierno nacional podía dictar las misma normas para cuya expedición
está habilitado el congreso con relación con la supresión, fusión o reestructuración
de entidades del orden nacional. Además agrega la Sala, es lógico entender que
ese alcance no está delimitado por la decisión pura y simple de suprimir, fusionar
o reestructurar la entidad, sino que comprende la facultad de dictar todas las
medidas legislativas que tengan una relación necesaria con la decisión central, de
tal manera que esta última tenga unas consecuencias reales en la vida jurídica. En
ese orden de ideas y concretamente con la decisión de reestructuración, como es
el caso sub judice respecto de la Superintendencia de Industria y Comercio, esa
facultad conllevaba la de disminuir o ampliar sus funciones y consecuentemente
con ella, si esa disminución o ampliación de funciones afecta la conducta de los
particulares, ello no es extraño por sí mismo ya que es de las esencias de las
funciones públicas y sobre todo de la función legislativa, regular las relaciones
entre los gobernantes y gobernados, de tal manera que, salvo el ejercicio de
funciones entre entidades del Estado, lo normal es que la actividad de estas se
ejerza respecto de los casos particulares.

DECRETO LEGISLATIVO DE FACULTADES CONSTITUCIONALES /

CONTROL JURISDICCIONAL / CONSEJO DE ESTADO - Competencia

La interpretación lógica y sistemática de las facultades otorgadas al Gobierno

Nacional por el artículo 20 transitorio, consistentes, en "suprimir, fusionar o
reestructurar las entidades de la Rama Ejecutiva, los establecimientos públicos,
las empresas industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta del
orden nacional", frente a las normas constitucionales permanentes ,citadas, han
llevado a la Sala a considerar que los decretos expedidos con base en la norma
transitoria tienen, en consecuencia, la misma fuerza o entidad normativa de la ley,
lo que equivale a decir que desde los puntos de vista material y jerárquico
constituyen actos de naturaleza o categoría legislativa. Sin embargo para la Sala
es obvio que desde el punto de vista formal u orgánico dichos actos son
administrativos, teniendo en cuenta tanto la forma de su expedición (decretos)
como el órgano que los origina (gobierno nacional), por lo cual no comparte el
planeamiento del apoderado de la Nación, consistente en que ellos son "leyes" en
sentido no solo material sino también formal, ya que cuando; aún en las citas
doctrinarias transcritas en el alegato de conclusión, se hace referencia al "Poder
legislativo" o al "órgano legislativo dichas expresiones deben entenderse respecto
del poder u órgano legislativo ordinario, que en nuestro régimen constitucional es
el congreso, pues esa es la idea que está en la base de la diferencia entre los
criterios material y orgánico o formal para calificar la naturaleza de ' los actos de
las autoridades públicas. Dentro del marco anterior también es evidente que la
distribución de competencias para efectos del control jurisdiccional de los actos en
el derecho colombiano, tanto en la Constitución anterior como en la actual, se ha
basado en la aplicación el criterio orgánico como regla general,, con algunas
excepciones. Es así como, concretamente en relación con los decretos del
gobierno, nacional, su control de constitucionalidad corresponde por regla general
a la Jurisdicción contencioso administrativa y más exactamente al Consejo de
Estado, salvo aquellos que de manera expresa. Y taxativa la Constitución ha
señalado como de competencia de la Corte Constitucional como claramente lo
indica el art. 237-2 de la Carta, a través de lo que se ha denominado la
competencia residual del Consejo de Estado en esta materia. Y como el control
jurisdiccional de los decretos dictados por el Gobierno con fundamento en el
artículo 20 transitorio de la Carta no está atribuido a la Corte Constitucional ni en
el art. 241 ni en las disposiciones transitorias de la misma, la conclusión necesaria
y que la Sala reitera es que su control corresponde al Consejo de Estado, por lo
cual debe procederse al estudio de fondo de la demanda. Los decretos del articulo
20 transitorio no obedecen a ningún reparto de competencias entre el legislativo y
el ejecutivo sino, por el contrarío, a una facultad temporal al gobierno para expedir
normas en aspectos que son propios del Congreso. La Sala considera que el
análisis de los decretos expedidos con fundamento en el artículo 20 transitorio de
la Constitución, debe hacerse bajo la consideración de que se trata de "decretos
con fuerza de ley, de naturaleza especial regulados por un régimen propio previsto
en la citada norma constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., siete (7) de diciembre de mil novecientos noventa y tres
(1993)

Radicación número: 2335

Actor: JESUS VALLEJO MEJIA

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: ACCION DE NULIDAD

Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda

interpuesta por el ciudadano Jesús Vallejo Mejía, en ejercicio de la acción pública
de nulidad consagrada en los artículos 6 de la Constitución y 84 del C.C.A., contra
los artículos 2, numerales 2 y 5; 4 numerales 15 y 16; 44; 45;46; 47; 48; 49; y 50
del Decreto 2153 del 30 de diciembre de 1992, expedido por el Gobierno Nacional,
por el cual se reestructura la Superintendencia de Industria y Comercio y se dictan
otras disposiciones.

I. ANTECEDENTES -

a,.- Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación:

El actor considera que las normas acusadas infringen el artículo transitorio 20, así
como los artículos 6, 114, 121, 123, 150, 189 y 333 de la Constitución Política, por
las razones que se resumen a continuación, expresadas tanto en la demanda
como en su alegato de conclusión (fls. 60 a 70 y 133-134 del Cdno. No. 1)
Como el mismo actor lo expresa textualmente en su alegato de conclusión, la tesis
central de la demanda consiste en:

"Que las disposiciones acusadas son violatorias del artículo transitorio 20 de la

Constitución Política, por cuanto las facultades que esta disposición otorgó para
suprimir, fusionar o reestructurar entidades, no incluyeron las de otorgarles
competencias no previstas en, leyes anteriores, ni muchísimo menos para regular
comportamientos de particulares o modificar las reglas de conducta contenidas en
la legislación preexistente".

De esta tesis central el actor deriva la configuración de una extralimitación de

funciones y la consecuente violación de las demás normas constitucionales
aducidas como violadas, así:

- El artículo 6, en cuanto consagra la responsabilidad de los servidores públicos

por extralimitación en el ejercicio de sus funciones.

1 - El artículo 123, por cuanto dispone que los servidores públicos ejercerán sus
funciones, en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento.

- Los artículos 114 y 150, que le confieren al Congreso el poder de hacer las leyes.

- El artículo 189, en cuanto le atribuye al Presidente de la República la función de

ejecutar las leyes mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes,
más no para modificarlas ni expedir normas reservadas al ámbito legislativo, salvo
que haya sido expresamente facultado por la Constitución o por la ley.

- El artículo 121, según el cual "ninguna autoridad del Estado podrá ejercer
funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley", mientras que el
Presidente invadió la esfera de atribuciones del Congreso.

- El artículo 333, en cuanto la regulación de la libertad económica es del resorte

legislativo y mediante leyes estatutarias, por ser un derecho fundamental y de
acuerdo con el artículo 152-a) de la misma Carta.

Adentrándose en sus explicaciones, hace referencia al fallo del 20 de octubre de

1992, de la Corte Constitucional (Proceso No. D-039), en el cual tuvo oportunidad
esa Corporación de pronunciarse sobre el alcance de facultades otorgadas al
Gobierno para reformar la estructura administrativa de un organismo, como el
Ministerio de Salud, expresando que esa facultad comprende las de señalar los
órganos, crear los cargos, distribuir el poder entre las dependencias creadas,
asignar las funciones específicas a los empleados y señalar su dotación y
asignaciones, pero que no podía el Gobierno crear o autorizar la creación de
contribuciones, porque tal carga fiscal "es completamente ajena a como se
organicen, creen, modifiquen, fusionen, nivelen dependencias de la
Superintendencia y se resignen. sus funciones y competencias con el fin de
acomodar tal entidad a las exigencias de la ley 10 de 1990 ...”

Aplicando las anteriores premisas a los artículos concretamente demandados del

Decreto 2153 de 1992, se expresa así:
1. En relación con el numeral 2 del artículo 2, es nulo en la parte que dice:
"...así, como por la inobservancia de las instrucciones que en desarrollo de sus
funciones imparta la Superintendencia", por cuanto "en parte alguna han dispuesto
las leyes sobre prácticas comerciales, que las entidades encargadas de su
aplicación tengan el poder general de impartir instrucciones a los sujetos
sometidos a su control y vigilancia", lo cual se advierte con la lectura de la Ley 155
de 1959, específicamente su artículo 17, que permite taxativamente fijar plazo
perentorio para que cesen las prácticas, sistemas o procedimientos prohibidos y
someter a la empresa o empresas cuyas prácticas sean objeto de investigación a
la vigilancia de la entidad correspondiente. .

2.- En relación con el numeral del artículo 2, son válidos los mismos
argumentos anteriores frente a la parte que dice: "...Así como por la inobservancia
de las instrucciones impartidas por la Superintendencia", ya que ninguna de las
normas de protección al consumidor, contenidas en la Ley 73 de 1981 y el Decreto
3466 de 1982, prevé que las entidades encargadas de su aplicación pueden dar
instrucciones obligatorias a los sujetos sometidos a su vigilancia y control.

3.- En relación con el numeral 15 del artículo 4, su inconstitucionalidad se

fundamenta en que en él se prevén sanciones no contempladas en la legislación
preexistente, como es el artículo 14 de la Ley 155 de 1959, que en materia de
prácticas comerciales restrictivas prevé sanción de multa hasta de $500.000,oo a
cargo de quienes infrinjan sus disposiciones. Además de lo anterior, su
inconstitucionalidad se manifiesta en que la cuantía de la multa se fija en salarios
mínimos vigentes al momento de la imposición de la sanción, o sea que este
valor se aplica retroactivamente, lo cual viola el artículo 29 de la Constitución, que
consagra el principio del debido proceso, una de cuyas concreciones es la
prohibición de retroactividad de las leyes y en general de los actos jurídicos.

4 .-En relación con el numeral 16 del artículo 4, son igualmente válidos los
argumentos del punto anterior, por cuanto también en él se dispone sobre
sanciones no previstas en la legislación anterior, con carácter retroactivo.

5.- En relación con el artículo 44, es inconstitucional la expresión final que dice:
“o que constituyan abuso de la posición dominante “por cuanto al tenor del
artículo 333 de la Constitución el tema de la posición dominante debe ser objeto
de desarrollo legislativo y no basta para el efecto que, a propósito de
autorizaciones otorgadas explícitamente para reestructurar entidades oficiales, el
Gobierno se sienta facultado para prescindir de la ley, regulando directamente la
materia, ya que la Constitución de 1991 prácticamente eliminó los llamados
reglamentos constitucionales.

6.- En relación con los artículos 45, 46, 47, 48, 49 y 50, son igualmente válidos
los anteriores argumentos, por cuanto no se limitan a reestructurar la
Superintendencia de Industria y Comercio, sino que se atreven a definir
situaciones jurídicas (artículo 45); extender la nulidad por objeto ilícito dispuesto
por el artículo 19 de la Ley 155 de 1959 a los actos que según los términos del
mismo decreto se considere que afectan la libre competencia en los mercados
(artículo 46); reformar la Ley 155 de 1959 para comprender, como contrarios a la
libre competencia, otros acuerdos y actos no contemplados por ella (artículos 47 y
48); disponer sobre excepciones tampoco mencionadas en dicha ley (artículo 49);
y desarrollar el concepto constitucional de abuso de la posición dominante
(artículo 50).

b.- Las razones de la defensa:

La constitucionalidad del acto demandado fue defendida con los argumentos que
se resumen a continuación:

Por el apoderado del Ministerio de Desarrollo Económico y de la

Superintendencia de Industria y Comercio (- fls. 88 a 1,02 y 135 a 184 del
Cdno, No. 1):

El Decreto 2153 fue expedido dentro del marco del artículo 20 transitorio de la
Carta, pero aún en el caso de que no fuera así, encuentra sustento en otras
atribuciones constitucionales propias del Presidente.

El artículo 20 transitorio es un mandato extraordinario en virtud del cual el

Gobierno podía dictar verdaderas leyes, regulando todas las materias que ubicara
dentro del marco de la competencia de las entidades materia de la fusión o la
reestructuración, en la medida que esa normatividad asegurara el propósito último
de ponerlas en consonancia con la nueva Constitución.

Pero "aún bajo el supuesto que pregona la demanda, de acuerdo con el cual las
facultades del 20 transitorio no tenían el alcance que se les da en nuestro
argumento principal, lo cierto es que las normas que echa de menos el censor por
estimar que no pueden estar contenidas en el mismo decreto ya existían en
nuestra legislación y son lo suficientemente amplias para permitir los desarrollos
que de ellas pudo haber hecho el decreto recién citado".

En relación con los numerales 2 y 5 del artículo 2o. M Decreto 2153, se deben
tener en cuenta dos cosas :

De una parte, la norma se limita a señalar la posibilidad de imponer las sanciones

"pertinentes", es decir, las que existan en otras disposiciones.

De otra parte, la norma tampoco plasma la posibilidad de impartir instrucciones en

las materias que son de la competencia de la Superintendencia, sino que se limita
a hacer referencia a la posibilidad de sancionar a quien no atienda esas
instrucciones en general y no solamente las referentes al tema de las prácticas
comerciales restrictivas y la promoción de la libre competencia.

En relación con los numerales 15 y 16 del artículo 4, expresa que la función de

imponer las sanciones allí plasmadas encuentra soporte en otras normas legales,
como el literal o) del artículo 6o. del Decreto Ley 149 de 1976, que radicó en la
Superintendencia de Industria y Comercio la facultad de sancionar las violaciones
a las normas legales sobre la promoción de la competencia y las prácticas
comerciales restrictivas; el literal "m", del artículo 6o. del citado Decreto 149 de
1976, que le asignó la función de intervenir en la fijación de normas sobre pesas y
medidas, calidad, empaque y clasificación de los productos, con el propósito de
defender los intereses de los consumidores y de los productores de materias
primas; el mismo Decreto 149 de 1976 encargó a la Superintendencia la
imposición de las sanciones por la violación de las normas sobre control y
vigilancia de precios; y finalmente, los artículos 43 y 44 del Decreto 3466 de 1982
facultaron a la Superintendencia para imponer las sanciones establecidas en el
estatuto del consumidor.

Como argumento residual, no pueden perderse de vista los numerales 10 y 11 del

artículo 189 de la Constitución, de acuerdo con los cuales al Presidente le
corresponde asegurar la cumplida ejecución de las leyes y que son el soporte para
establecer sanciones o cualquier otro mecanismo que asegure el cumplimiento de
las normas legales.

Finalmente, lo que prohíbe el artículo 29 de la Carta es que a una persona se le

juzgue con base en leyes que no existían al momento en que realizó el acto que
se le imputa. No prohíbe que se le actualicen las sanciones, que es lo que se
prevé en las disposiciones demandadas, ya que se trata de aplicar la misma ley
que regía cuando se consolidó la conducta sancionable y la sanción también
estaba vigente en el momento de la ocurrencia de la falta.

En relación con los artículos 44, 45, 47, 48, 49 y 50 del Decreto 2153, debe
notarse que las leyes previas que echa de menos el censor, a pesar de que no
serían necesarias habida cuenta de la amplitud del artículo 20 transitorio de la
Carta, existen.

Es así como, en relación con el tema de la competencia desleal y de las diferentes

formas que esta puede revestir, desde la Ley 31 de 1925 se abordo el tema y se
intentó una primera definición en su artículo 65; mediante la Ley 59 de 1936,
aprobatorio de la Convención General Interamericana de Protección Marcaria y
Comercial, se volvió a definir el concepto y se entró a enlistar algunos de los actos
típicos que constituyen esta clase de competencia, lo cual también hicieron en
términos casi idénticos la Ley 155 de 1959 y sus decretos reglamentarios, entre
ellos el Decreto 3236 de 1962, que amplió el listado de actos; a su vez, el artículo
75 del Código de Comercio, cambió la lista de actos típicamente violatorios del
régimen de competencia desleal, pero dejó abierta la posibilidad de que otras
conductas que reunieran las características de las presentadas en forma expresa,
también se consideraran contrarias al ordenamiento.

Dentro de ese marco legal se puede afirmar que acepciones como la de "posición
dominante", son nuevas en la Carta pero su concepto no es novedoso en nuestro
derecho, pues el abuso de la posición dominante, que es una noción económica y
no jurídica, no constituye nada diferente de una forma de competencia desleal.

De los artículos 45, 47, 48 y 49, que regulan los actos y acuerdos contrarios a la
libre competencias, también se puede predicar que no son nuevas
reglamentaciones sino el desarrollo de las leyes preexistentes citadas.

Respecto del artículo 49 también se podría decir que a través de él se desarrolla la

facultad otorgada al ejecutivo por el parágrafo del artículo 1o. Del Decreto Ley
3307 de 1963, de acuerdo con el cual el Gobierno puede autorizar la celebración
de acuerdos o convenios que no obstante limitar la libre competencia, tengan por
fin defender la estabilidad de un sector básico de la producción de bienes o
servicios de interés para la economía general.

En relación con el artículo 46, en primer lugar debe señalarse que en él no se

establece ninguna causal de nulidad, sino que desarrolla la Ley 155 de 1959 y el
título V del Libro Primero del Código de Comercio, así como los artículos 15, 16 y
los que establecen la nulidad por objeto ¡lícito en el Código civil.

En su alegato de conclusión, este representante judicial de la Nación amplía los

argumentos expuestos, agregando algunos aspectos como los siguientes que la
Sala destaca:

1.- Los decretos dictados con fundamento en el artículo 20 transitorio de la

Constitución no solo tienen la entidad de leyes, sino que son en realidad "leyes",
conclusión que, de ser acogida, implicaría que "el Consejo tendría que inhibirse de
proferir un pronunciamiento de fondo sobre el tema puesto a su consideración,
pues la competencia se trasladada a la Corte Constitucional, a la cual le compete
pronunciarse sobre la adecuación de las leyes (y los decretos que se estudian lo
son en sentido material y formal) a la Constitución (numeral cuarto del artículo 241
de la Carta)" (fl. 148 del Cdno. No. 1),

2.- Sobre las actividades que debía cumplir el Gobierno Nacional con base en el
artículo 20 transitorio, y concretamente en relación con la facultad de reestructurar,
cita diversos fallos de la Corte Suprema de Justicia en los cuales se precisa que
esa facultad comprende la de señalar funciones (fls. 149 a 159 del Cdno. No 1).

Por el apoderado del Departamento Nacional de Planeación (fls. 113 a 114

Cdno. No. l).

En el escrito de contestación de la demanda, este apoderado se opone a las

pretensiones, limitándose a plantear que de acuerdo con el propósito previsto en
el artículo 20 transitorio para las modificaciones en la estructura administrativa, era
necesario que el Gobierno tuviera en cuenta las nuevas funciones que la Carta
asignaba para distribuirlas y dictar las reglas para hacerlas operativas, sin que
hubiera presentado alegato de conclusión desarrollando su argumentación.

Por el impugnante Sergio Quiroz Plazas (fls. 124 a 132 Cdno. No. 1):

Con ocasión del traslado para alegar, se hizo presente este ciudadano con
fundamento en el artículo 146 del C.C.A. con el fin de impugnar la demanda y
oponerse a las pretensiones de la misma, para lo cual esgrime argumentos como
los siguientes:

La reforma originada en el artículo 20 transitorio es una verdadera reforma

administrativa de los alcances de la efectuada en 1968 y su significado no puede
reducirse a la simple interpretación gramatical de las funciones de suprimir,
fusionar o reestructurar.

Las sanciones previstas en algunas de las normas demandadas son la

herramienta coercitiva que le permite a la Superintendencia ejercer cabalmente
sus funciones de vigilancia.

En relación con los artículos 44,45, 46, 47, 48,49 y 50 del Decreto 2153 de 1992,
nada nuevo le están atribuyendo a la Superintendencia de Industria y Comercio,
como lo sostiene el demandante, pues esas funciones estaban previstas en otras
normas, algunas de las cuales se citan. Aún el llamado "abuso de la posición
dominante" en el mercado, es una de las tantas formas de competencia desleal.

C.- La actuación surtida:

A la acción se le dio el trámite propio del procedimiento ordinario, como lo ordena

el Código Contencioso Administrativo, dentro del cual merecen destacarse las
siguientes actuaciones:

Mediante auto del 16 de abril de 1993 se admitió la demanda (fis. 73 a 75 Cdno.

No. l). Por auto del 19 de julio de 1993 se corrió traslado a las partes y al
Ministerio Público para alegar de conclusión, del cual hizo uso el actor y el
apoderado del Ministerio de Desarrollo Económico, así como el impugnante citado
anteriormente.

II.- EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO:

En su concepto de fondo, la señora Procurador Primero Delegado ante el Consejo

de Estado considera que se deben acoger las súplicas de la demanda, por las
siguientes razones (fls. 185 a 190 Cdno. No. l)

Está de acuerdo con el criterio de la demanda en el sentido de que toda

disposición que el Gobierno expida en ejercicio de las atribuciones distintas de
suprimir, fusionar o reestructurar las entidades, o que se aparte de las finalidades
indicadas por el constituyente, desbordan el marco de la competencia otorgada,
para lo cual acude a apartes del concepto del Ministerio Público dentro del
proceso D-039 promovido por Abdón Ortiz Florez ante la Corte Constitucional
contra normas del Decreto 1472. del 9 de junio de 1990, "por el, cual se
reorganiza la Superintendencia de Salud ..." y que fueron declaradas inexequibles
en sentencia del 20 de octubre de 1992, "por encontrar el alto organismo que el
Ejecutivo excedió las facultades a él conferidas al regular materias ajenas a las
indicadas en la Ley de atribuciones".

Agrega que, "gracias al principio de interpretación restrictiva que debe darse a las
normas que habilitan al ejecutivo como legislador extraordinario, en la atribución
de reestructurar una entidad no puede entenderse comprendida la función de
imponer sanciones por la inobservancia de las instrucciones que en desarrollo de
sus funciones imparta la Superintendencia, ni la de señalarlas, Para ello
necesitaba el gobierno de autorización expresa. Razón de más, advierte el actor,
por transgresión del artículo 29 de la Constitución que consagra el principio del
debido proceso, en cuanto la norma acusada señala sanciones en salarios
mínimos vigentes a la imposición de la sanción no al momento de cometido el
hecho que daría lugar a ella".

Afirma igualmente que "tiene razón el demandante en los cargos señalados contra
los artículos 44 a 50 del Decreto 2153. En efecto, los temas allí contenidos son
ajenos al cometido confiado al gobierno de reestructurar la entidad".

II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA:

A.- La competencia del Consejo de Estado:

Como uno de los representantes judiciales de la Nación plantea en su alegato de

conclusión que los decretos dictados con fundamento en el articulo 20 transitorio
de la Constitución, como es el caso del decreto demandado, no sólo tienen la
entidad de leyes, sino que son en realidad "leyes" en sentido material y formal, lo
cual implicaría la competencia de la Corte Constitucional de acuerdo con el
artículo 241-4 de la Carta y el Consejo tendría que inhibirse de proferir un
pronunciamiento de fondo, debe la Sala referirse en primer lugar a este aspecto.

Sobre el particular, la Sala ha reiterado que los decretos dictados Con fundamento
en el artículo 20 transitorio constituyen el ejercicio de una facultad excepcional que
la Carta entregó al Gobierno Nacional para ejercerla en relación con funciones que
normal y originalmente son competencia del Congreso,
En efecto, de conformidad con el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución,
corresponde al Congreso "determinar la estructura de la administración nacional y
crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional,
señalando sus objetivos y estructura orgánica", así como 44 crear o autorizar la
constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de
economía mixta".

De otra parte, si bien los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Carta otorgan al
Presidente de la República las funciones de "15 Suprimir o fusionar entidades u
organismos administrativos nacionales..." y "16 Modificar la estructura de los
ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos
administrativos nacionales .,." dichas facultades están expresamente
condicionadas a la ley.

La interpretación lógica y sistemática de las facultades otorgadas al Gobierno

Nacional por el articulo 20 transitorio, consistentes en "su, fusionar o reestructurar
las entidades de la Rama Ejecutiva, los establecimientos públicos, las empresas
industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta del orden
nacional", frente a las normas constitucionales permanentes citadas, han llevado a
la Sala a considerar que los decretos expedidos con base en la norma transitoria
tienen, en consecuencia, la misma fuerza o entidad normativa de la ley, lo que
equivale a decir que desde los puntos de vista material y jerárquico constituyen
actos de naturaleza o categoría legislativa.

Sin embargo, para la Sala es obvio que desde el punto de. vista formal u orgánico
dichos actos son administrativos, teniendo en cuenta tanto la forma de su
expedición (decretos) como el órgano que los origina (gobierno nacional), por lo
cual no comparte el planteamiento del apoderado de la Nación, consistente en que
ellos son "leyes" en sentido no sólo material sino también formal que cuando, aún
en las citas doctrinarias transcritas en el alegato de conclusión, se hace referencia
al "poder legislativo" o al "órgano legislativo", dichas expresiones deben
entenderse respecto del poder u órgano legislativo ordinario, que en nuestro
régimen constitucional es el Congreso, pues esa es la idea que está en la base de
la diferencia entre los criterios material y orgánico o formal para calificar la
naturaleza de los actos de las autoridades públicas.

Dentro del marco anterior, también es evidente que la distribución de

competencias para efectos del control jurisdiccional de los actos en el derecho
colombiano, tanto en la Constitución anterior como en la actual, se ha basado en
la aplicación del criterio orgánico como regla general, con algunas excepciones.

Es así como, concretamente en relación con los decretos del gobierno nacional, su
control de constitucionalidad corresponde por regla general a la jurisdicción
contencioso administrativa y mas exactamente al Consejo de Estado, salvo
aquellos que de manera expresa y taxativa la Constitución ha señalado como de
competencia de la Corte Constitucional como claramente lo indica el artículo 237-2
de la Carta, a través de lo que se ha denominado la competencia residual del
Consejo de Estado en esta materia.

Y como el control jurisdiccional de los decretos dictados por el Gobierno con

fundamento en el artículo 20 transitorio de la Carta no está atribuido a la Corte
Constitucional ni en el artículo 241 ni en las disposiciones transitorias de la misma,
la conclusión necesaria y que la Sala reitera es que su control corresponde al
Consejo de Estado, por lo cual debe procederse al estudio de fondo de la
demanda.

B.- Naturaleza y requisitos de los decretos expedidos con fundamento en el

artículo 20 transitorio de la Constitución.

Como el cargo central de la demanda se refiere a que las facultades conferidas

por el artículo 20 transitorio "no incluyeron las de otorgarles (a las entidades)
competencias no previstas en leyes anteriores, ni muchísimo menos para regular
comportamientos de particulares o modificar las reglas de conducta contenidas en
la legislación preexistente", la Sala se ve avocada a referirse. a la naturaleza de
estos decretos, para con base en ella fijar algunos criterios sobre sus requisitos,
que le permitan precisar su contenido y alcances y dar respuesta a los
planteamientos de la demanda.

En ese sentido, la Sala comienza por decir que, para evitar confusiones, deben
deslindarse estos decretos de los llamados técnicamente decretos - leyes o
extraordinarios así como de los denominados reglamentos constitucionales o
autónomos, a los cuales, si bien se asemejan en algunos aspectos, se diferencian
en otros de tal manera que sus características no coinciden exactamente con
ninguno de ellos.

En efecto, frente a los decretos - leyes o extraordinarios, si bien se asemejan en

que en ambos casos se trata de facultades excepcionales para que el Gobierno,
durante un término preciso y dentro de ciertos límites, dicte normas que
ordinariamente corresponden al Congreso y, por consiguiente, con la misma
entidad y jerarquía de las leyes, basta hacer notar que en el caso del artículo 20
transitorio dichas facultades - han sido otorgadas directamente por el
Constituyente, mientras que en el caso de los decretos extraordinarios ellas son
producto de la delegación voluntaria del mismo Congreso, a iniciativa del
Gobierno. Además, debe notarse que por diversos aspectos como el término, el
contenido, la causa y la finalidad, así como en relación con diversos requisitos, las
facultades previstas en el artículo 150 - 10 de la Carta se diferencian claramente
de las otorgadas en el artículo 20 transitorio.

A su vez, en relación con los llamados decretos o reglamentos autónomos o

constitucionales, los decretos del artículo 20 transitorio se asemejan a ellos en
cuanto son el resultado del ejercicio de funciones otorgadas directamente por la
Constitución al Gobierno, sin que requieran, por lo tanto, de la existencia de una
ley previa para su expedición, de tal manera que se trata en ambos casos de
competencias que el Gobierno puede ejercer independientemente del Congreso.
Sin embargo, para hacer notar sus diferencias, basta resaltar que mientras los
decretos autónomos, en los casos en que ellos subsisten, se fundamentan en un
reparto de competencias que hace la Constitución entre el Congreso y el
Gobierno, con carácter permanente, hasta el punto de que en los aspectos que
son objeto de ellos el Congreso no puede legislar, los decretos del artículo 20
transitorio no obedecen a ningún reparto de competencias entre el legislativo y el.
ejecutivo sino, por el contrario, a una facultad temporal al Gobierno para expedir
normas en aspectos que son propios del Congreso.

Como son evidentes las diferencias con los demás decretos que puede expedir el
Gobierno (legislativos en estados de excepción, de planeación, reglamentarios y
ejecutivos), la Sala considera que el análisis de los decretos expedidos con
fundamento en el artículo 20 transitorio de la Constitución, debe hacerse bajo la
consideración de que se trata de "decretos con fuerza de ley, de naturaleza
especial", regulados por un régimen propio previsto en la citada norma
constitucional.

En ese orden de ideas, el régimen especial que reguló en su momento la

expedición de estos decretos estaba dado exclusivamente por los siguientes
aspectos:

1.- Término para expedirlos: dieciocho meses contados a partir de la entrada en

vigencia de la Constitución.

2.- Procedimiento previo: evaluación y recomendaciones de una Comisión

conformada por tres expertos en administración pública o derecho administrativo
designados por el Consejo de Estado; tres miembros designados por el Gobierno
Nacional y uno en representación de la Federación Colombiana de Municipios.

3.- Objeto o contenido de los decretos: suprimir, fusionar o reestructurar las

entidades de la rama ejecutiva, los establecimientos públicos, las empresas
industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta del orden nacional.

4.- Finalidad de los decretos: poner las entidades "en consonancia con los
mandatos de la presente reforma constitucional y, en especial, con la
redistribución de competencias y recursos que ella establece".

C.- Análisis del caso concreto:

Frente al marco dado por los requisitos a que nos hemos referido, la demanda que
ha dado lugar al presente proceso ubica la litis concretamente en relación con el
contenido de algunos normas del decreto demandado, sin que cuestione el
término durante el cual fue expedido el decreto, ni el procedimiento previo exigido
para su expedición, ni tampoco la finalidad del mismo.

En efecto, de acuerdo con el texto del cargo central citado y los planteamientos de
la demanda frente a cada una de las disposiciones demandadas, el
cuestionamiento del actor tiene que ver con el alcance de las atribuciones
conferidas al Gobierno por el artículo 20 transitorio. Es decir que, inclusive, a
pesar de tener que ver la censura con el contenido de los decretos, el demandante
no cuestiona en sí mismo el ejercicio de la facultad de reestructurar la
Superintendencia de Industria y Comercio por parte del Gobierno, sino los limites
de esa facultad, al considerar que ella no incluía " las otorgarles (a las entidades y
concretamente a la Superintendencia reestructurada) competencias, no previstas
en leyes anteriores, ni muchísimo menos para regular comportamientos de
particulares o modificar las reglas de conducta contenidas en la legislación
preexistente".

Al respecto, y Concordantemente con la naturaleza legislativa de los decretos

expedidos con fundamento en el artículo 20 transitorio de la Carta, la Sala
considera que el criterio para analizar el alcance de estos decretos está dado por
la idea de que a través de ellos el gobierno nacional podía dictar las mismas
normas para cuya expedición está habilitado el Congreso en relación con la
supresión, fusión o reestructuración de entidades del orden nacional.

Además., agrega la Sala, es lógico entender que ese alcance no está delimitado
por la decisión pura y simple de suprimir, fusionar o reestructurar la entidad, sino
que comprende la facultad de dictar todas las medidas legislativas que tengan una
relación necesaria con la decisión central, de tal manera que esta última tenga
unas consecuencias reales en la vida jurídica.

Por ejemplo, si se suprime una entidad es connatural a esa decisión definir el

destino de sus bienes y determinar cuál otra va a asumir sus funciones, a no ser
que el Estado decida abandonar el ejercicio de esas funciones.

En ese orden de ideas y concretamente con la decisión de reestructuración, como

es el caso sub judice respecto de la Superintendencia de Industria y Comercio,
esa facultad conllevaba la de disminuir o ampliar sus funciones y
consecuentemente con ella, si esa disminución o ampliación de funciones afecta la
conducta de los particulares, ello no es extraño por sí mismo ya que es de la
esencia de las funciones públicas y sobre todo de la función legislativa, regular las
relaciones entre gobernantes y gobernados, de tal manera que, salvo el ejercicio
de funciones entre entidades del Estado, lo normal es que la actividad de estas se,
ejerza. respecto de los particulares.

Debe hacer notar la Sala que no le asiste razón al actor cuando acude ala
sentencia del 20 de octubre de 1992 (Expediente No. D-039), mediante la cual la
Corte Constitucional declaró inexequibles algunas normas del Decreto Ley 1472
de 1990, que reorganizó la Superintendencia Nacional de Salud, por considerar
que la facultad de reformar la estructura de la entidad no comprendía la de crear o
autorizar la creación de nuevas contribuciones y que el actor pretende extender a
la imposibilidad de fijarle a la entidad nuevas funciones o competencias, por las
razones elementales de que en ese caso se trataba del ejercicio de facultades
extraordinarias otorgadas por una ley, con los límites precisos contenidos en la
misma, y porque en el mismo caso se trataba de la facultad para reestructurar una
entidad, lo cual es obvio que limitaba la reestructuración al marco preexistente
para ella, mientras que en el caso del artículo 20 transitorio se trataba de
facultades para reestructurar, por disposición directa de la Constitución y con las
solas limitaciones de dicho precepto, todas las entidades de la rama ejecutiva
nacional y las adscritas y vinculadas a ella.

Como consecuencia de las argumentaciones anteriores y aplicando las premisas

resultantes de ellas, la Sala concreta su respuesta a los cargos de la demanda en
los siguientes términos respecto de cada una de las normas demandadas del
Decreto 2153 de 1992:

1.- En relación con los numerales 2 y 5 del artículo 2, el gobierno estaba

habilitado para, a través de normas con categoría de ley como las citadas,
establecer que la Superintendencia puede imponer las sanciones pertinentes por
la inobservancia de las instrucciones que imparta en materia de prácticas
comerciales restrictivas, promoción de la competencia y protección al consumidor.

Por lo tanto, el cargo no prospera:

2.- En relación con los numerales 15 y 16 del artículo 4, por tratarse de normas
con categoría de ley, el gobierno estaba habilitado constitucionalmente para
modificar el monto de las sanciones previstas en otras normas legales, pero cuya
imposición corresponde a la Superintendencia como una de sus funciones.
Respecto de la posible violación del artículo 29 de la Constitución por el hecho de
que la cuantía de la multa se fije en salarios mínimos vigentes al momento de la
imposición de la sanción y no al momento de ocurrida la conducta, por lo
cual sería retroactiva, la Sala no encuentra que dicha retroactividad se presente en
la norma legal acusada, pues es obvio que ella solo tiene aplicación en relación
con las conductas ocurridas con posterioridad a su entrada en vigencia, sin que la
actualización de la sanción sobre esas conductas posteriores pueda considerarse
una aplicación retroactiva, ya que esta solo se daría si la administración
pretendiera aplicar la nueva sanción a conductas anteriores, caso en el cual la
ilegalidad sería del acto sancionatorio.

En consecuencia, el cargo no prospera.

3.- En relación con el artículo 44, considera la Sala que no le asiste razón al
actor en su afirmación de que el gobierno no estaba facultado para prescindir de la
ley al referirse al tema de la "posición dominante", puesto que, como quedó
sentado, el decreto demandado tiene la categoría de ley, de tal manera que a
través de él no se está violando el artículo 333 de la Constitución, además de que,
como lo demuestra la defensa, el tema mencionado debe entenderse implícito en
las normas legales que regulaban desde antes la materia. Lo anterior implica, de
otra parte, que aún en el caso de que este tema fuera, como lo plantea el actor,
objeto de una ley estatutaria, mientras ella se expide conservan su vigencia las
normas legales anteriores que regulan la materia.

4.- En relación con los artículos 45, 46, 47, 48 49 y 50, respecto de los cuales el
actor expresa que también violan el artículo 20 transitorio por cuanto nada tienen
que ver con las funciones a cargo de la Superintendencia de Industria y Comercio
sino con la regulación de la libertad económica y el desarrollo de preceptos
constitucionales, la Sala encuentra que todas esas normas fueron dictadas "para
el cumplimiento de las funciones a que se refiere" el artículo 44, que son las
"relacionadas con el cumplimiento de las normas sobre promoción de la
competencia y prácticas comerciales restrictivas consagradas en la Ley 155 de
1959 y disposiciones complementarías", lo cual indica que el gobierno partió de la
base de la vigencia de dicha ley y que las mismas disposiciones constituyen
desarrollos adicionales de ella, como lo plantea la defensa, sin que el ataque
genérico de la demanda permita constatar su inconstitucionalidad, sino que más
bien denoten la expedición de normas legales complementarias a las existentes,
como resultado y en relación estrecha con la reestructuración de la
Superintendencia.

Por consiguiente, este cargo tampoco prospera.

De acuerdo con todo lo anterior, si la Sala no encuentra la contrariedad de las

normas acusadas con el artículo 20 transitorio de la Constitución, dicha conclusión
implica, a su vez, que no se violaron los artículos 6, 114, 121, 123, 189 y 333 de la
Constitución Política, en la forma planteada por el actor..

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, a través de su Sección Primera, oído el concepto del ministerio
Público y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por
autoridad de la ley,

FALLA:

Primero.- DENIEGANSE las súplicas de la demanda.

Segundo.- Devuélvase la suma depositada para gastos del proceso, la cual no fue
utilizada.
Tercero.- En firme esta sentencia, comuníquese a los señores Ministros y
Directores de Departamentos Administrativos que firmaron el acto demandado y al
Superintendente de Industria y Comercio, y archívese el expediente.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la

Sala en su sesión de fecha tres (3) de diciembre de mil novecientos noventa y tres
(1993).

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ YESID ROJAS SERRANO