Creación de Autoridades y Reserva de

Ley
Hemos analizado la forma como se distribuyen las
facultades y competencias en la Administración Pública,
tanto a nivel Federal, como a nivel Estatal y Municipal;
destacando qué es primeramente la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, y posteriormente las
Constituciones Políticas de las Entidades Federativas las
que establecen las bases para tal distribución.
En segundo momento advertimos que el Poder Legislativo,
tanto a nivel Federal como Estatal, a través de la expedición de
leyes, va a crear las distintas dependencias de la administración
pública, es el poder legislativo el encargado de la creación de
autoridades administrativas. Tal como observamos con las
Leyes Orgánicas de las distintas administraciones públicas,
creando así diversas Secretarías, dependencias y unidades
administrativas que conformarán la Administración Pública.
Entonces tenemos que existe una “RESERVA DE LEY”, para
la creación de autoridades, el Poder Ejecutivo no tiene
facultades reglamentarias para crear autoridades; esto es,
si bien el Ejecutivo puede generar Reglamentos, estos no
pueden ser normas jurídicas que creen autoridades.
Llegado este punto, es importante analizar un criterio de
jurisprudencia firme (obligatorio en observancia) del
Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al
respecto de las facultades de la creación de autoridades,
la cual tiene como número de registro: 166612,
Localización: Tomo XXX, Agosto de 2009, Tesis: P./J.
102/2009, Pág. 1069:
Al rubro señala:

“Órganos administrativos. Los que afectan la esfera de los

particulares deben ser creados por ley o mediante acto
del ejecutivo en ejercicio de facultades específicas
atribuidas legislativamente, salvo que se trate de entes
cuya actividad sólo trascienda al interior de la
administración pública.”
Y el contenido de tal criterio es el siguiente:
“De la interpretación de los artículos 8o. y 17 de la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal, en relación con
las tesis 2a./J. 68/97 y P. CLII/97, de rubros: "REGLAMENTOS.
La facultad de expedirlos incluye la de crear autoridades y
determinar su competencia." y "FACULTAD REGLAMENTARIA.
El presidente de la república no la excede al crear una
autoridad, si se ajusta a la ley.“
Se advierte que, por regla general, las autoridades del Estado
que afectan la esfera de los gobernados deben ser generadas a
través de una ley con el objeto de evitar la proliferación de
entidades creadas a capricho por alguna autoridad
administrativa instituida legalmente, pues de lo contrario ello
justificaría la generación de verdaderas autoridades "de facto",
las cuales, desde luego y en principio tendrían un origen
inconstitucional por no gozar de un reconocimiento
legislativo, además esas prácticas materialmente
permitirían que la estructura de la administración pública
se modificara con relativa facilidad y con ocasión de
perjuicios para la seguridad jurídica de los gobernados.
Sin embargo, esa regla puede admitir excepciones, una
de las cuales es cuando el propio Poder Legislativo
faculta a la autoridad administrativa para crear, a
través de un acto administrativo, nuevas autoridades;
en estos supuestos la creación deberá publicitarse
mediante actos administrativos de carácter general
(como pueden ser los reglamentos o incluso los
acuerdos publicados en los medios de difusión oficial)
y a condición de que la actuación del nuevo ente
autoritario tenga las facultades específicas que se le
determinen en cada caso conforme a las
disposiciones legales aplicables.
Pero también debe reconocerse que cuando un
organismo administrativo dentro de la administración
pública centralizada no actúa hacia el exterior y
únicamente ejerce funciones internas de asistencia,
asesoría, apoyo técnico o coordinación, su creación
no tendrá más límites que la determinación del titular
de la dependencia de acuerdo con el presupuesto
asignado.”
Analicemos así el criterio del Pleno de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación y cuáles son los efectos y elementos a tomar en
cuenta en el desarrollo de las actividades de la Administración
Pública.

Primeramente se refuerza la “reserva de ley” en materia de

creación de autoridades administrativas, solo los legisladores,
mediante la expedición de leyes tendrán la posibilidad de crearlas.
Sin embargo, esta es una regla general, que, como señala la
Corte, admite excepciones:

- Se permitirá que las autoridades administrativas creen

autoridades, mediante normas generales (Reglamentos o
Acuerdos Generales), solamente cuando el legislador a través
de una Ley, haya permitido tal situación, debe autorizar de
forma expresa que el ejecutivo mediante reglamentos pueda
crear autoridades administrativas.
Es así que surgen los Reglamentos Interiores, creados por las
autoridades administrativas.
Analicemos una dependencia para ejemplificar lo anterior:

- Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal crea la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público y determina qué facultades
le corresponderán, es el legislativo quien crea tal dependencia y le
asigna facultades.
El artículo 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
establece:
“Artículo 26. Para el despacho de los asuntos del orden administrativo, el
Poder Ejecutivo de la Unión contará con las siguientes dependencias:
Secretaría de Gobernación,
Secretaría de Relaciones Exteriores,
Secretaría de la Defensa Nacional,
Secretaría de Marina,
Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana,
Secretaría de Hacienda y Crédito Público,”
(…)
A su vez el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal enumera a través de treinta y cuatro fracciones
las distintas facultades que le corresponden a la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público:

“Artículo 31.- A la Secretaría de Hacienda y Crédito Público

corresponde el despacho de los siguientes asuntos:”
(…)
Continuando con el estudio de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal, la posibilidad de que
reglamentariamente el Ejecutivo pueda organizar a la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, se encuentra en el
artículo 14:
“Artículo 14.- Al frente de cada Secretaría habrá un Secretario de
Estado, quien, para el despacho de los asuntos de su competencia, se
auxiliará por los Subsecretarios, Titular de la Unidad de Administración
y Finanzas, Jefes de Unidad, Directores, Subdirectores, Jefes de
Departamento, y los demás funcionarios, en los términos que
establezca el reglamento interior respectivo y otras disposiciones
legales. Las Secretarías de la Defensa Nacional, de Marina y de
Hacienda y Crédito Público contarán cada una con una Oficialía Mayor,
las cuales tendrán las funciones que establezca el artículo 20 de esta
ley y las que determinen los reglamentos interiores.”
De ese modo, como hemos visto existe “reserva de ley” respecto
de la creación de autoridades, el legislador puede posibilitar que
las autoridades administrativas tengan tal facultad también, a
través de una ley expresa como es el caso que nos ocupa;
mediante el artículo 14 se dispone que de forma reglamentaria
se podrán crear funcionarios auxiliares de las dependencias
gubernamentales y distribuir competencias al interior. Así nace el
Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público.
DE LA COMPETENCIA Y ORGANIZACIÓN
“Artículo 1o. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
como dependencia del Poder Ejecutivo Federal, tiene a su
cargo el despacho de los asuntos que le encomiendan
la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y
otras leyes, así como los reglamentos, decretos,
acuerdos y órdenes del Presidente de la República.”
“Artículo 2o. Al frente de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público estará el Secretario del Despacho, quien para el desahogo
de los asuntos de su competencia se auxiliará de:

A. Servidores Públicos:
I. Subsecretario de Hacienda y Crédito Público;
II. Subsecretario de Ingresos;
III. Subsecretario de Egresos;
IV. Oficial Mayor;
V. Procurador Fiscal de la Federación, y
VI. Tesorero de la Federación.
B. Unidades Administrativas Centrales:”
Así observamos cómo se distribuyen las facultades a nivel
interior entre las dependencias de la Administración Pública, las
leyes crean las dependencias y de forma reglamentaria se
organizan interiormente tales dependencias y secretarías.
Fundamentación y Motivación.
Respecto la creación de autoridades es importante que
cuando la Administración Pública dirige su actuar hacia
los particulares, sobre todo cuando puede causar una
molestia o afectación, deben expedirse por escrito a
través de una debida y suficiente fundamentación y
motivación respecto a la competencia de las
autoridades.
En ese sentido, es necesario que las autoridades señalen de forma
concreta en qué norma de la Ley Orgánica se justifica su existencia y
las facultades que ejerce, así como las normas reglamentarias que
crean las unidades administrativas concretas de cada dependencia
que desarrollarán los actos, debiendo siempre señalar el precepto
legal preciso que permite la distribución de facultades de forma
reglamentaria, como en materia federal lo es el artículo 14 de la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal, de lo contrario y ante
omisiones e imprecisiones, el acto administrativo se volverá anulable
y no podrá reponerse o subsanarse,
lo que afecta el cumplimiento de los fines de la Administración
Pública.
Para ejemplificar lo anterior te mostramos el siguiente criterio de
jurisprudencia, emitido por el Poder Judicial de la Federación, que
sirve de guía para conocer cómo estudian la fundamentación y
motivación las autoridades judiciales, localizado en la Décima
Época, con número de registro: 2004220, Localización: Libro XXIII,
Agosto de 2013, Tomo 3, Tesis: II.3o.A.58 A (10a.), Pág. 1643 del
Semanario, y que lleva por rubro:
“Director general de fiscalización de la subsecretaría de
ingresos de la secretaría de finanzas del Gobierno del Estado
de México. Carece de competencia para ejercer las facultades
delegadas en el convenio de colaboración administrativa en
materia fiscal federal, celebrado entre el gobierno federal, por
conducto de la secretaría de hacienda y crédito público y dicha
entidad, publicado en el diario oficial de la federación el 10 de
diciembre de 2008, al no estar
previstas sus atribuciones en un acto legislativo o en
uno reglamentario especial que no sea emitido en el
ejercicio de facultades reglamentarias, genéricas o
generales (aplicación de la jurisprudencia p./J.
102/2009). “
De la cláusula cuarta del mencionado convenio se
advierte que las facultades en materia fiscal federal de
la Secretaría de Hacienda y Crédito Público fueron
delegadas, tanto al gobernador como a sus
autoridades que "conforme a las disposiciones
jurídicas locales, estén facultadas para administrar,
comprobar, determinar y cobrar ingresos federales."
Así, en la citada cláusula se sustituyó el principio de ejercicio de las
facultades fiscales federales a las autoridades estatales "previstas en
las disposiciones legales locales", por uno diverso en donde ahora se
faculta a las que en la entidad tengan atribuciones conforme a las
disposiciones jurídicas aplicables; es decir, hubo un cambio de reglas
para determinar las facultades de las autoridades locales, sin
embargo, la apreciación de esta modificación no puede considerase
con total amplitud, porque si bien es cierto que el aludido convenio
faculta a las autoridades previstas en las disposiciones jurídicas
aplicables,
también lo es, dicha esa regla no debe ser entendida de forma
que se admita que una disposición jurídica, legal, reglamentaria
o administrativa, de cualquier especie, pueda servir de
fundamento para emitir actos que afecten a los gobernados en
materia fiscal federal coordinada, pues de estimarse así se
caería en el extremo de permitir que autoridades sin
legitimación democrática suficiente, pudieran estar facultadas
-de alguna manera- para afectar a los ciudadanos en sus
derechos en materia de impuestos federales, cuando eso sería
contrario
al principio básico de razonabilidad constitucional, consistente
en que, la totalidad de las autoridades estatales con
atribuciones para afectar cualquier tipo de derechos
ciudadanos, necesariamente tienen que ser creadas por un acto
legislativo o por uno reglamentario que no se funde en el
ejercicio de facultades reglamentarias, genéricas o generales,
sino en un acto expedido en ejercicio de facultades
reglamentarias específicas previstas por las leyes, lo que se
confirma con la jurisprudencia
P./J. 102/2009 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, agosto
de 2009, página 1069, de rubro:
"Órganos administrativos. Los que afectan la esfera de los
particulares deben ser creados por ley o mediante acto del
ejecutivo en ejercicio de facultades específicas atribuidas
legislativamente, salvo que se trate de entes cuya actividad
sólo trascienda al interior de la administración pública".
Por tanto, el director general de Fiscalización de la
Subsecretaría de Ingresos de la Secretaría de Finanzas
del Gobierno del Estado de México carece de
competencia para ejercer las facultades delegadas en el
referido convenio, al no estar previstas sus atribuciones
en un acto de los señalados, sino en una norma de
origen administrativo, como es el reglamento interior de
la dependencia últimamente mencionada.
Del criterio que se estudia se advierte que para fundar y
motivar un acto, para que una autoridad pueda considerarse
competente, es necesario que no solo funde sus facultades en
un precepto reglamentario genérico, sino que los artículos
reglamentarios que otorgan facultades y competencia, deben
estar basados en una ley, emitida por el legislativo, en la que se
establezca que pueden crearse autoridades de forma
reglamentaria, incluso qué tipo de dependencias y unidades
administrativas podrán ser creadas de esta forma.
Todo este tipo de controles se basan en el derecho
fundamental de los gobernados a la Seguridad Jurídica, pues
de lo que se trata es que haya certeza de qué autoridades
pueden actuar, y que además las actuaciones tengan
siempre un respaldo legal.
 Lic. Marco Agustín Ramírez Rodríguez
CONTENIDO ACADÉMICO

Departamento de Extensión Académica

de la Dirección General de Difusión y Vinculación ELABORACIÓN DE MATERIALES
DIDÁCTICOS

D.R. Universidad Autónoma de Aguascalientes

2017