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Ezequiel Brodschi1
Eduardo Fracchia2
Martín López Amorós3
Resumen
Este trabajo pretende brindar un marco para el análisis del fenómeno de la corrupción en
Argentina. Para ello, nos concentramos en el estudio de la situación actual desde una
perspectiva cuantitativa y cualitativa, analizando los datos de corrupción recopilados por
agencias especializadas, pero también analizando el desempeño de las instituciones en la
lucha contra la corrupción.
A continuación, analizamos la experiencia internacional en materia de política anti
corrupción, para concluir el trabajo con algunas lecciones de política para la Argentina
derivadas de la evidencia aportada en este trabajo.
1
UBA Económicas
2
IAE-Universidad Austral
3
Universidad de Alicante
1. Evolución reciente de la corrupción en la Argentina
Un primer punto central que nos interesa evaluar a la hora de estudiar el fenómeno de la
corrupción en la Argentina es su evolución en los últimos años. Como paso previo a todo
análisis cualitativo de la corrupción, es preciso tomar conciencia de la evolución de la
incidencia del fenómeno; no es lo mismo lidiar con la corrupción cuando ésta es un
fenómeno de creciente importancia y de incidencia generalizada que cuando su incidencia
es leve y decreciente.
Como se destaca en toda la literatura del tema (ver, por ejemplo, Seldadyo y De Haan
2006), la corrupción es un fenómeno abstracto cuyo concepto aún se discute, por lo que no
existe una medida universalmente aceptada y confiable de la incidencia de la corrupción en
un país. En cambio, se cuenta con una gran cantidad de índices de diferentes características
que intentan llegar a una medición aproximada del fenómeno.
Partiendo de esto, nuestra intención en nuestra sección es aproximarnos a un análisis de la
corrupción en Argentina a través de los diversos indicadores disponibles, con el fin de
encontrar las tendencias comunes evidenciadas por las series utilizadas.
3.6 0.75
3.4
0.70
3.2
3 0.65
2.8
2.6 0.60
2.4
0.55
2.2
2 0.50
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Calificación Argentina
Calificación Argentina / Promedio Muestra (eje der)
74
75
70
68 68 69
70 67 67 67
64
65
60 58
56
55
50
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
0.5
-0.5
-1
-1.5
1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Control de la Corrupción Rule of Law Calidad Regulatoria
Más aún, se observa que el comportamiento descrito por el índice general de Transparency
International se verifica también para los principales subíndices, lo que estaría indicando
que el incremento de la corrupción se dio en un contexto –o acompañado por- el deterioro
de la calidad institucional de la Argentina en general. Aunque este tema será analizado en
profundidad en la correspondiente sección, estos simples gráficos aportan la primera
evidencia a favor de una teoría ―institucional‖ de los determinantes de la corrupción.
Evidentemente, no debe perderse de vista que los índices analizados miden variables
percibidas. En parte, el comportamiento observado puede responder a los cambios de
ánimo de la sociedad argentina. Así como las mejoras observadas entre 1999 y 2001 pueden
ser una respuesta al discurso anti-corrupción sobre el que basó su gestión el Gobierno de la
Alianza, es probable que la abrupta caída de 2002 sea consecuencia de la visión más
negativa que el país pasó a generar en la mayor parte de los analistas y en la sociedad en
general.
No obstante ello, eso no quita relevancia a estos índices; son muchos los teóricos que
señalan que es en realidad más importante la corrupción percibida que la efectiva, porque
es la primera la que se toma en cuenta a la hora de planificar proyectos de inversión y
decidir su viabilidad. Desde esta perspectiva, entonces, no podemos limitarnos en este
trabajo a analizar los factores objetivos que pueden haber determinado la variación en los
niveles de corrupción efectivos, sino que debemos también estudiar los factores que
pueden haber afectado la percepción de parte de la sociedad y los analistas.
A nivel regional, se observa que el desempeño de la Argentina no ha sido favorable en
materia de corrupción. De las cinco mayores economías latinoamericanas, Argentina se
muestra como la segunda que mayor deterioro ha sufrido desde 1998 en sus indicadores de
transparencia. A esto hay que sumarle el agravante de que el país que lidera el deterioro es
Chile, que muestra los mejores indicadores de la región, con lo que la caída en su caso es
menos grave que en el argentino. La contraparte es México, que mostró entre 1998 y 2001
una clara mejora de sus indicadores y que ahora se ha estabilizado en valores
históricamente elevados.
Gráfico 4 – Desempeño principales economía de la región
202
182
162
142
122
102
82
62
42
22
2
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Argentina Brazil Chile
Colombia Mexico
2.12
2
1.40 1.29
0.88
1 0.69
0.48 0.37 0.36
0.26 0.16
0.08
0
Contabilidad Estabilidad Efectividad Calidad Rule of Law Control de
Política del Gobierno Regulatoria Corrupción
Argentina
2
8000 10000 12000 14000 16000 18000 20000
PIB per capita en miles - PPP
0.5 1
0 0
0 500 1000 1500 2000 8000 9000 10000 11000 12000 13000 14000
Renta Alta
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
30000 35000 40000 45000 50000
Los gráficos previos apoyan esos elementos. En primer lugar, la relación entre las variables
en cuestión muestra tendencias diferentes según el grupo de países. En particular, para el
grupo de países de renta media el ajuste es una curva prácticamente sin pendiente, lo que
indica que no existe una tendencia definida dentro de este grupo de países. Esto es
consistente con la hipótesis de variabilidad en los países de desarrollo medio. Nótese que si
bien el ajuste en los países de renta alta también es una curva con baja pendiente, en este
caso la dispersión que muestra el gráfico es mucho menor.
El siguiente paso para caracterizar la situación argentina en materia de corrupción requiere
de un análisis de los tipos de corrupción predominantes en el país. A eso nos abocamos en
el siguiente apartado.
Medir el costo de la corrupción es una tarea excesivamente difícil, sino imposible. Esto se
debe en principio a la característica ilegal de estos hechos y por consiguiente al alto nivel de
desconocimiento que se tiene de ellas. Además los costos de la corrupción no se explicitan
solamente en el la cantidad de dinero que pierde el estado, y en consecuencia toda la
sociedad, sino que también es de vital importancia los costos de eficiencia, la caída de la
inversión, y la mala asignación de fondos que genera. Pero observando los casos de
evasión, de malversación de fondos, de contrabando y de enriquecimiento ilícito uno puede
dar cuenta del posible tamaño del costo total. Incluso de esta manera, observando solo los
casos que llegan a la justicia los montos en cuestión son extraordinariamente elevados. En
este sentido podemos dar cuenta de una serie de informes que aproximan una idea clara del
alto costo que le genera a la sociedad:
14
13
12
1993 1998 2003 2008 2013 2018 2023 2028 2033 2038 2043 2048
Cada serie está construida partiendo de una tasa de crecimiento de largo plazo del 2% anual
y agregándole el diferencial de tasa correspondiente al nivel de corrupción de acuerdo al
cálculo de Tanzi y Davoodi. Por caso, la serie ―Chile‖ representa el crecimiento proyectado
del PIB si la Argentina lograra reducir su nivel de corrupción al nivel chileno. Está claro
que aunque la Argentina lograra reducir su nivel de corrupción, su efecto beneficioso es
limitado, ya que puede tener cierto rendimiento decreciente como estímulo al crecimiento.
El ejercicio puede ser interpretado de otra manera, estimando el tiempo de convergencia
del PIB argentino al de países más desarrollados de acuerdo al nivel de corrupción, siempre
partiendo de una tasa de crecimiento de largo plazo del 2% para la actual situación
argentina en términos de corrupción.
11
10
8
1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050
40000
30000
IED Efectiva
IED ajustada
20000
10000
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
0.53
Gini efectivo
0.50
0.49
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Este último gráfico indicaría que, en el caso de la Argentina, la vinculación entre el nivel de
corrupción y la distribución del ingreso no es demasiado significativa, con excepción de los
años 2002-2003, cuando se registraron los mayores niveles de corrupción. Está claro que
eso no signifique que el nivel de corrupción no afecte a la distribución del ingreso. En el
caso particular de la Argentina, la escasa vinculación entre ambas variables podría deberse,
entre otros, a los siguientes factores; i) la distribución del ingreso es una característica
estructural, con lo que no cabe esperar que alteraciones en el nivel de corrupción en un
lapso de una década se manifiesten con demasiada fuerza en esa variable, ii) pese a las
oscilaciones, el nivel de corrupción se mantuvo alto en todo momento, con lo que los
cambios cualitativos no fueron significativos a los largo del período analizado.
Los mismos autores han encontrado que un incremento del índice de corrupción en 2,52
puntos (un desvío estándar) genera un incremento de la desigualdad similar al generado por
una reducción del promedio de escolarización secundaria en 2,3 años.
La literatura ha encontrado también otros efectos de la corrupción sobre el desempeño
económico que deberían ser tomados en cuenta a la hora de contabilizar el impacto de ese
flagelo en la Argentina. Por ejemplo, Tanzi (1998), Matsheza (2007), Kargbo (2006),
Bardahn (1997), Mynt (2000), Chand y Moene (1997), entre otros, destacan que la
corrupción genera dos efectos adversos: por un lado, da a los empleados públicos los
incentivos para tornar más ineficiente el proceso burocrático con el fin de conseguir rentas
personales a cambio de agilizarlo. Por otro lado, los compromisos asumidos por el
Gobierno a través de los múltiples actos de corrupción limitan fuertemente su capacidad
para diseñar las políticas más apropiadas.
Al-Marhubi (2000) postula en su trabajo una asociación positiva entre corrupción e
inflación, lo cuál generaría una dificultad extra en la lucha contra la pobreza, mientras que
Sala-i-Martin y Subramanian (2003), llaman la atención sobre el impacto de la corrupción
sobre el excesivo uso de los recursos naturales, al facilitar la violación de la normativa
ambiental.
Hay sin embargo varios problemas para intentar contabilizar esos efectos en la Argentina.
En el caso del impacto de la inflación, el cambio de régimen cambiario hace difícil separar
el efecto inflacionario de la corrupción. Algo similar sucede con la estructura y nivel de
gasto público, ya que es evidente el cambio de paradigma en la gestión de las cuentas
públicas tras la caída de la Convertibilidad. Por el lado del impacto ambiental, la
disponibilidad de estadísticas hace que no podamos contrastar la hipótesis sostenida por
Sala-i-Martin y Subramanian. Sin embargo, estos efectos no deben dejar de ser tenidos en
cuenta a la hora de ponderar los efectos potenciales de la corrupción y los eventuales
beneficios derivados de combatir ese flagelo en la Argentina.
2. Las Instituciones en el Marco de la Lucha Contra la Corrupción
La normativa argentina pretende regular varias aristas con respecto a los procesos de
contrataciones y compras del Estado. La transparencia en estos procesos es fundamental
debido al enorme caudal de fondos que significan. En 2007 se emitieron en el ámbito de la
Administración Pública Nacional órdenes de compra por un total de 2.232 millones de
pesos, según publica la Oficina nacional de Contrataciones. La enorme cifra indica que un
elevado nivel de corrupción existente en los procesos de compra, podrían hacer perder al
Estado una gran cantidad de dinero. Por ello es importante que tanto los procesos, como
los mecanismos de control estén regulados y funcionen de forma tal de reducir el nivel de
discrecionalidad y aumentar el grado de transparencia en las contrataciones del Estado.
En la práctica sin embargo el cumplimiento de estas normativas se produce limitadamente.
Se detectan adjudicaciones directas que omiten las exigencias legales y el uso de licitaciones.
No existen modelos, normas detalladas ni manuales de procedimiento para la confección
de pliegos. Las especificaciones difundidas en los pliegos son insuficientes y vagas. No
existe una base de datos con información acerca de los proveedores o de las licitaciones
anteriores con información sobre incumplimientos. También se detectan carteles de
proveedores que monopolizan la venta de ciertos bienes, limitando el ingreso de
competidores y afectando el precio final de la compra.
Según el decreto 1023/01 con rango de ley ―Los principios generales a los que deberá
ajustarse la gestión de las contrataciones, teniendo en cuenta las particularidades de cada
una de ellas, serán éstas:
a) Razonabilidad del proyecto y eficiencia de la contratación para cumplir con el interés
general comprometido y el resultado esperado.
b) Promoción de la concurrencia de interesados y de la competencia entre oferentes.
c) Transparencia en los procedimientos.
d) Publicidad y difusión de las actuaciones.
e) Responsabilidad de los agentes y funcionarios públicos que autoricen, aprueben o
gestionen las contrataciones.
f ) Igualdad de tratamiento para interesados y para oferentes.
Los procedimientos de selección del individuo o empresa –es decir, del cocontratante o
contratista– con quien la Administración celebrará el contrato que surgen de la normativa
argentina son los siguientes: Licitación o concurso públicos, cuando el llamado o la convocatoria
a participar en el procedimiento esté dirigido a una cantidad indeterminada de posibles
oferentes y será aplicable cuando el monto estimado de la contratación supere el mínimo
de $300.000; Licitación o concurso privados, cuando el llamado o convocatoria a participar esté
dirigido exclusivamente a proveedores que se encuentren inscriptos en la base de
datos del SIPRO (Sistema de Información de Proveedores) que administra la Oficina
Nacional de Contrataciones y serán aplicables cuando el monto estimado de la contratación
sea superior a $75.000 e inferior a $300.000; Subasta o remate público, que podrá ser
aplicado en los siguientes casos: a) compra de bienes muebles, inmuebles, semovientes (es
decir, animales), incluyendo dentro de los primeros los objetos de arte o de interés
histórico, tanto en el país como en el exterior y b) venta de bienes de propiedad del Estado
Nacional; y la Contratación directa, cuando la Administración Pública realiza con determinado
individuo o empresa, que ella ha seleccionado discrecionalmente, y con la cual procurará
llegar a un acuerdo conveniente, sobre las bases establecidas para la contratación que va a
realizarse. La selección por contratación directa se podrá utilizar solo en los determinados
casos donde se presenten excepciones, entre ellos los más importantes a nuestro criterio
son: a) cuando de acuerdo con la normativa que se establezca no fuera posible aplicar otro
procedimiento de selección y el monto presunto del contrato no supere el máximo de
$75.000, b) cuando el bien o servicio a contratar fuera exclusiva de un solo individuo o una
sola empresa y cuando no hubieran sustitutos convenientes; c) luego de que una licitación o
un concurso haya resultado desierto o si ninguna de las presentadas resultara conveniente
para el interés general, se deberá efectuar un segundo llamado, modificándose los pliegos
de bases y condiciones particulares. Si este procedimiento fracasara nuevamente por
cualquiera de los motivos antes señalados, podrá utilizarse el procedimiento de
contratación directa, e) Cuando razones de urgencia o emergencia que respondan a
circunstancias objetivas impidan la realización de otro procedimiento de selección en
tiempo oportuno.
De la reglamentación surge que el procedimiento de licitación directa debería ser la
excepción. Ello surge principalmente del enunciado a). No alcanza con que el monto de la
contratación sea menor a 75.000 $ sino que debe utilizarse cuando no fuera posible aplicar
otro procedimiento. Inclusive la ley proclama específicamente en uno de sus artículos que
―La selección del co-contratante para la ejecución de los contratos contemplados en
el art. 4° de este régimen se hará por regla general mediante licitación pública o
concurso público‖. Esto tiene sentido en términos de transparencia, ya que la licitación
directa otorga alta discrecionalidad y genera un nicho muy favorable para actos de
corrupción.
En la práctica según los datos proporcionados por la Oficina Nacional de Contrataciones
encontramos que las contrataciones directas representan el 69 % del total de contrataciones
realizadas en 2007. Incluso los datos provisorios del 2008 muestran a las contrataciones
directas con una participación del 75 %.
Cuadro 2
Cuadro 3
El informe ―La parálisis de la justicia frente a los casos de corrupción‖ realizado por la
ACIJ (Asociación civil por la igualdad y la justicia) analiza los factores determinantes en la
ineficacia y lentitud del sistema judicial. Estas causas se agrupan en dos grandes cuestiones
fundamentales: por un lado, los problemas relacionados con los funcionarios que
intervienen en el proceso penal y, por otro, los que presenta el propio sistema legal.
En el primer grupo se distingue los factores individuales tanto por el irregular manejo de
las causas motivado en intereses particulares de quienes tienen a su cargo el deber de
impulsarlas, como la falta de capacitación adecuada de dichos actores para llevar adelante
una investigación eficiente. Se observa que se ha generado en la Argentina una ―cultura del
poder, en la que muchos jueces, aprovechando su capacidad de decisión sobre estas causas
y sobre el destino de los sujetos implicados, ven la oportunidad de obtener beneficios
particulares a partir de un determinado manejo de la investigación‖. De las entrevistas a los
especialistas se desprende que es común que los ―magistrados utilicen estas causas como
prenda de negociación con el poder político, con el objetivo de frenar procesos de
destitución, obtener ascensos o cualquier otra ventaja‖. Esto deriva en un problema de
corrupción estructural donde participan conjuntamente el sistema judicial con el poder
político. De esta forma, la ineficacia y lentitud de los casos de corrupción son efectos
directos del nicho de complicidad generado.
Por el otro lado se observa una falta de capacitación de los funcionarios frente a las causas
complejas. Si bien a veces la voluntad de investigar existe, la capacitación de quienes
investigan no es acorde a las circunstancias. Debemos tener en cuenta que estas
investigaciones requieren conocimientos específicos (sobre contabilidad, sistema bancario,
lavado de dinero, fraude corporativo, etc.) y una preparación adecuada de quien investiga.
Hay dos factores que explican esto. Por un lado se afirma que los funcionarios no se
encuentran obligados a capacitarse y, por el otro, que no existe ningún tipo de rendición de
cuentas respecto de su trabajo.
Por otro lado se distinguen 4 fallas fundamentales del sistema legal en si:
Gráfico 16
Uno de los argumentos a favor de las privatizaciones en la década del noventa fue la
ineficacia de las empresas públicas. La llegada de las privatizaciones conseguiría mejores
servicios y/o precios más bajos para la población. Sin embargo, las ventas del patrimonio
público se realizaron en un marco de escasa transparencia, bajo un paradigma que instaba a
vender todo lo más rápidamente posible. En efecto las privatizaciones en la época
menemista se realizaron defectuosamente. Parte de los objetivos era desregular la economía
con el fin de iniciar o incrementar la competencia en determinados sectores
(telecomunicaciones, eléctrico, hidrocarburos, minería, etc.) y de esta forma conseguir que
el mercado estimule la economía, permitiendo un mayor crecimiento económico.
Desgraciadamente, muchas privatizaciones por el contrario han transformado los
monopolios públicos en monopolios privados por lo que no se han generado incrementos
en la producción y productividad en los sectores y empresas públicas privatizadas. Como
consecuencia los ciudadanos no han podido disfrutar de más, mejores y más baratos bienes
y servicios.
Pero este ―fracaso‖ de las privatizaciones no es para nada ajeno al problema de la
corrupción. Como ya mencionamos la escasa transparencia con que se realizaron y la poca
publicidad en el proceso generó que el público no halla obtenido la información para juzgar
temas tan importantes como la valoración de la empresa y los procesos de reclutamiento de
los compradores potenciales. En la práctica se observaron ventas de los activos públicos
por valores inferiores a los reales. Este fue el caso de ENTEL o el de YPF donde en la
tasación se redujeron deliberadamente reservas petroleras disponibles.
Además de la presunta corrupción en los procesos privatizadores, los procesos de control
deben continuar a lo largo de toda la conseción debido a que al ser servicios públicos es
indispensable que el gobierno tenga la potestad de controlar estos mercados. En este marco
el proceso que dio lugar a la privatización y concesión de gran parte de las empresas
estatales en la década de los ‗90 obligó a crear organismos cuya principal misión fuese la
regulación de la prestación de los servicios. Sin embargo, los entes de regulación son
marcadamente vulnerables a los avances de la corrupción.
Es de vital importancia entonces procurar el buen funcionamiento de los Entes
Reguladores a fin de tener organismos públicos cuyo carácter sea no sólo
transparente sino también más eficientes a fin de poder ejercer un mejor control sobre las
concesiones, el cumplimiento de los contratos, las obligaciones en cuanto a las inversiones,
etc. En vistas de dicho objetivo una de las formas para apreciar el correcto funcionamiento
de estos entes es participar activamente de las reuniones de Directorio. En este sentido
Poder Ciudadano realiza un Observatorio Cívico de los Entes Reguladores de Servicios Públicos en
donde analiza si se cumplen los requisitos de transparencia que la ley establece según el
decreto 1172/03.
En principio se destaca que algunos entes no pueden ser alcanzados por el decreto ya que
se encuentran intervenidos. Al no efectuarse reuniones de directorio, no es posible conocer
si aplican para la totalidad de los criterios de transparencia pública. Estos entes son:
Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC).
Comisión Nación de Regulación del Transporte (CNRT).
Administración general de Puertos (AGP).
Órgano de Control de Concesiones Viales (OCCOVI), si bien no se encuentra
intervenido, su directorio sólo está conformado por un director ejecutivo,
designado por el PEN.
4
Rehren (2000).
actos de corrupción ya que no se manejan los fondos en beneficio de toda la sociedad; por
otro lado la red clientelista mantiene las estructuras de poder posibilitando la conservación
y/o ampliación de la misma red, retroalimentando así un patrón de la forma clientelismo-
corrupción-clientelismo. El sistema político clientelista no solo aparece inhibiendo el
control por parte de la ciudadanía sino que fomenta y perpetúa las condiciones favorables a
los actos de corrupción.
En un sistema de clientelismo, el poder sobre las decisiones del aparato
administrativo del Estado se utiliza para obtener beneficio privado; el patrón —sea
directamente un funcionario él mismo, u otra persona dotada de suficiente poder como
para influir sobre los funcionarios— toma decisiones que favorecen a sus clientes, y que
estos compensan con la perpetuación en el poder del funcionario implicado o de su
entorno. La relación puede fortalecerse mediante la amenaza de utilizar esa misma
capacidad de decisión para perjudicar a quienes no colaboren con el sistema.
Cada participante del campo clientelar tiene objetivos propios. Los clientes buscan
respuestas a sus necesidades básicas inmediatas, los mediadores pueden motivarse por
diferentes cuestiones —desde adscripción partidaria o ideológica hasta el mantenimiento de
un empleo estatal—, y patrones buscan a su vez acumulación política, como objetivo
estratégico, y acumulación electoral, como objetivo coyuntural. La acumulación política
incluye tanto la búsqueda de adhesiones que legitimen su rol de dirigentes políticos como la
construcción de aparatos que otorguen la posibilidad de acrecentar su poder político.
Patrón y mediadores no aportan privadamente los recursos que sustentan los intercambios,
sino que los toman del ámbito estatal; generalmente, patrón y mediadores también están allí
insertos. Las prestaciones sociales —en particular aquellas que no están disponibles
universalmente, como planes diferenciales de subsidios o becas— son los recursos
generalmente considerados como medios típicos de la redistribución clientelar.
Si adoptamos una definición amplia del clientelismo y entendemos que abarca no sólo el
intercambio de bienes o favores sino también la incorporación a los presupuestos del
Estado, como personal contratado, de una extensa red de punteros, veremos que el
fenómeno es muy amplio. En el caso extremo, entraría también dentro de la definición la
cooptación de intelectuales o dirigentes de fuerzas partidarias de la oposición, a quienes a
cambio de su adhesión incondicional, se les ofrecen cargos públicos con jugosas
retribuciones.
Las consecuencias de estas prácticas, como se puede observar actualmente en Argentina,
son letales para el ejercicio de la democracia y provocan una grave ineficiencia en el
funcionamiento del Estado. La incorporación indiscriminada de personas a la
Administración pública, cuyo cometido está completamente alejado de la función asignada,
y que dedican la mayoría de su tiempo al cultivo de la red clientelar, es causa de grave
ineficiencia del aparato estatal.
En cuanto al funcionamiento democrático, se establece una enorme desigualdad entre el
partido que está en el poder y los otros. Al utilizar desenfadadamente los recursos públicos
(medios de transporte, publicidad, etc.) para una campaña política permanente, donde se
mantiene y expande continuamente la red clientelar, el partido oficialista corre con una
enorme ventaja.
La presencia exclusiva en el Estado de funcionarios de carrera, elegidos por procedimientos
objetivos de selección, sería la mayor garantía de una actuación imparcial. De este modo se
evitarían las intervenciones públicas arbitrarias que son las que dan lugar luego al fenómeno
de la corrupción. Por consiguiente debe reconocerse la estrecha relación que existe entre
clientelismo y corrupción. Ambas prácticas están inextricablemente unidas.
3. Políticas anti-corrupción
Una buena manera de medir los esfuerzos que los diferentes países han hecho para reducir
la corrupción en los últimos años es analizar las medidas concretas adoptadas con ese fin.
Una comparación de ese tipo puede aportar datos relevantes para explicar porque algunos
países logran mantenerse como poco corruptos o mejorar su posición relativa, mientras
que otros mantienen resultados negativos.
En particular, el análisis de diversos casos internacionales puede ayudar a identificar los
puntos débiles de la Argentina, a la vez que ayudar a proponer caminos que permitan
reducir la corrupción.
En esta sección, no analizaremos las estructuras jurídicas y legales de los países analizados,
ya que ese es tema de otra sección. Simplemente, nos remitiremos a los esfuerzos concretos
de los países seleccionados en los últimos años para mejorar su posición en términos de
nivel de corrupción.
3.1 Finlandia
Está claro que este programa responde al caso de un país con bajo nivel de corrupción que
busca mejorar marginalmente su performance. Lo más interesante, a nuestro criterio, de la
iniciativa de Finalandia es la participación que le otorga al sector privado, claramente la
clave del programa en su papel de denunciante y auditor. De esa manera, el progre genera
una fuerte conciencia anti-corrupción desde los propios agentes privados, facilitando la
tarea del sector público.
A nivel internacional, Finlandia forma parte de varios programas de asistencia a países sub-
desarrollado. Como parte de sus tareas en ese sentido, Finlandia ha publicado un manual de
técnicas anti-corrupción para evitar que ese flagelo reduzca el impacto positivo de la
asistencia. La difusión que ha logrado ese manual es indicativa de que Finlandia es una
referencia mundial en materia de lucha contra la corrupción.
En ese manual, las autoridades de Finlandia han puesto el foco en el desarrollo de las
―institucionales horizontales‖ -las oficinas que deben evitar la corrupción en el sector
público, como las agencias de auditoría o el sistema judicial en su conjunto- y las
―institucionales verticales‖ –que son aquellas que deben generar la presión para que las
instituciones horizontales cumplan su tarea, como son los medios de comunicación o un
sistema electoral transparente-. Desde la visión del manual, una política anti-corrupción
eficiente debe trabajar sobre ambos tipos de instituciones.
Finlandia también ha promovido, a nivel local como mencionamos pero también a nivel
internacional, el rol de las ONG‘s. En ese sentido, Finlandia apoya fuertemente el trabajo
de Transparency International y de otras micro iniciativas de ONG‘s que, considera,
ayudan a crear en la sociedad una conciencia de lucha contra la corrupción.
En síntesis, es claro que la receta finlandés para reducir la corrupción consiste en ir
aumentando el compromiso de la sociedad con el control de la corrupción, a través de la
mejora de los controles y el incremento de las responsabilidades, pero también a través de
la generación de conciencia mediante el accionar directo y el involucramiento de los
ciudadanos.
3.2 Colombia
Este plan, por supuesto, debe ser entendido como una guía de la dirección en la que
pretende avanzar Colombia en su lucha contra la corrupción. Pero una medición real de los
esfuerzos colombianos requiere de un análisis más detallado. Por eso, nos remitimos al
accionar concreto de Colombia en los últimos 10-15 años.
5
http://www.anticorrupcion.gov.co/entidad/quienessomos.asp
a través de lo cuales los ciudadanos pudieran evaluar la calidad de los servicios
públicos.
A partir de 1998, bajo el Plan de Desarrollo 1998-2002, se tomaron acciones
concretas orientadas a renovar los organismos públicos, fortalecer los sistemas
de información y rendición de cuentas, reducir la burocracia, profesionalizar la
planta y reducir la discrecionalidad en la toma de decisiones. En materia de
prevención y control, se desarrollaron herramientas para mejorar la rendición de
cuentas, se buscó mejorar la posición ética de los empleados a través de
programas de capacitación y se fortaleció el rol ciudadano en el control. En
cuanta a la investigación y castigo, se creó una comisión para facilitar la
cooperación entre organismos y se buscó aumentar la transparencia en la
contratación pública. Se creó la red de veedores Colombiemos y la Alianza
Nacional de Lucha contra la Corrupción.
A partir de 2002, bajo el gobierno de Uribe Vélez, se ubicó a la lucha contra la
corrupción como una de las prioridades para lograr el desarrollo. Para eso, se
emprendió una reforma de la administración pública orientada a mejorar el
sistema de contratación, los organismos de regulación, el sistema de
presupuesto, los sistemas internos de información y control y los sistemas de
tomas de decisiones. En 2004 se sancionó la Ley 909 con el propósito de
profesionalizar los recursos humanos al servicio de la administración pública,
flexibilizar la organización y gestión de la función pública, sin detrimento de la
estabilidad laboral y comprometer a los funcionarios con los resultados de su
gestión, a través de la evaluación de desempeño y acuerdos de gestión. Esta ley
congeló la nómina estatal, prohibió los nombramientos provisionales y
garantizo el concurso y evaluación anual de los empleados. En 2002 se
reglamentó mediante Decreto la Ley 2170 de 1993, que promueve la
publicación de los contratos entre el Estados y sus proveedores. En 2003 se
creó COINFO, cuyo objetivo específico es mejorar la información pública.
2) Acciones de Organismos de Control: En 2004, la Procuraduría General de la
Nación firmó el Pacto ―Ética pública y privada en contratación estatal,
compromiso de todos‖ y creó la Comisión Nacional de Defensa del Patrimonio
Público y la Moralidad Administrativa, a través de la cuál se dio poder a los
procuradores para enfrentar casos de corrupción. La Contraloría General de la
República, por su parte, ha estado trabajando en el marco de este plan en la
unificación de los procesos, procedimientos e interpretaciones, dando como
resultado la ―Caja de herramientas en responsabilidad fiscal y jurisdicción
coactiva‖. Además, en 2003 se firmó un convenio de cooperación entre los
organismos de control y la Fiscalía General de la Nación para luchar contra la
corrupción. Las principales acciones del convenio son el mejoramiento de los
canales de comunicación, la prevención, el manejo de quejas y denuncias, el
desarrollo de investigaciones en temas como regalías, transferencias y
concesiones, y el control social de la gestión a los recursos de regalías en los
departamentos de la Guajira y el Cesar. Además, se facilitaron los mecanismos
de intercambio de información y los traslados interinstitucionales. La Auditoría
General de la República ha venido ofreciendo seminarios y talleres sobre
controles de auditoría.
3) Acciones de la Rama Judicial: La Fiscalía creó en 2000 la Unidad Nacional
Anticorrupción, que cuenta con 27 fiscales. El Consejo Superior de la
Judicatura ha venido mejorando sus normas de transparencia y sancionando a
los empleados involucrados en hechos de corrupción.
Como se desprende de estas medidas, Colombia se encuentra en un camino que busca
generar una cultura de transparencia dentro de la administración pública, poniendo un claro
énfasis en la mejora de los procedimientos, controles y sistemas de información. En ese
sentido, es claro que el Estado colombiano se encuentra varios escalos por debajo del de
Finlandia en materia de transparencia. Por eso, es evidente que las iniciativas colombianas
son muchos más ambiciosas que las finlandesas, concientes sus autoridades de que el país
tiene aún un largo camino por recorrer en materia de transparencia.
Otra diferencia con respecto al caso de Finlandia es el rol más pequeño asignado al sector
privado. En ese sentido, las autoridades colombianas parecen haber priorizado el
ordenamiento del Estado antes de encarar una eventual política de concientización social.
Probablemente, las autoridades sean concientes que un Estado corrupto carecería de
legitimidad en su intento de promover la transparencia en la sociedad civil.
d) Denunciar ante la justicia competente los hechos que, como consecuencia de las
investigaciones practicadas, pudieren constituir delitos.
6
http://www.anticorrupcion.gov.ar/home2.asp
e) Constituirse en parte querellante en los procesos en que se encuentre afectado el
patrimonio del Estado, dentro del ámbito de su competencia.
La Oficina Anticorrupción ejercerá las atribuciones establecidas en los puntos a), b),
c), d) y e) en aquellos casos que el Fiscal de Control Administrativo los considere de
significación institucional, económica o social.
La lucha contra la corrupción consta de dos partes; las medidas concretas que se van
adoptando y el marco jurídico e institucional que las sustenta. En la sección anterior
analizamos la primera de estas dos partes. En esta sección nos concentraremos en los
marcos jurídicos e institucionales.
Al igual que en la sección previa, nuestra intención es describir la situación en algunos
países seleccionados para luego comparar sus casos con el argentino. Nuevamente,
comenzamos por el caso de Finlandia.
4.1 Finlandia
7
Traducción imperfecta del término “gobernance”.
ante sospechas de corrupción, lo que agiliza el trámite de las autoridades ante la necesidad
de investigar posibles casos de corrupción.
Por el lado de los acuerdos multilaterales, Finlandia se ve afectada por
• La Convención de la OCDE para la represión del cohecho de funcionarios públicos
extranjeros en las transacciones comerciales internacionales (SopS 14/199).
• La recomendación revisada de la OCDE del 23 de mayo de 1997 sobre la represión del
cohecho en las transacciones comerciales internacionales.
• El informe de la OCDE/ CAD del 7 de mayo de 1996, que recomienda que las cláusulas
contra la corrupción se incluyan en los convenios de cooperación para el desarrollo.
• Convención penal del Consejo de Europa sobre la corrupción (SopS 107- 108/2002).
• Convención civil del Consejo de Europa sobre la corrupción (ratificado por Finlandia el 23 de
octubre del 2001, y que aún no está vigente a nivel internacional).
• El Convenio elaborado sobre la base del artículo K3 del Tratado de la Unión Europea sobre
la lucha contra la corrupción que involucra a funcionarios de las comunidades europeas o a
funcionarios de los estados miembros de la Unión Europea (ratificado por Finlandia el 18 de
diciembre de 1998, y que aún no está vigente a nivel internacional).
• El Acuerdo de Cotonou entre los miembros del grupo de Estados de África, el Caribe y el
Pacífico, y la Unión Europea y sus Estados miembros (ratificado por Finlandia el 18 de febrero
del 2002, y que aún no está vigente a nivel internacional).
La mayor parte de estos convenios están vinculados a regular la asistencia de Finlandia a países
en desarrollo, y establecen pautas para minimizar los hechos de corrupción en las compras y
ventas con los países asistidos. El principio básico con el que se evita ese tipo de hechos es a
través de la publicidad, el concurso y la imparcialidad, bajo el criterio de la competencia legal,
incentivando la competencia entre los potenciales compradores y vendedores.
Por otro lado, se exige a las empresas que actúen como consultoras el cumplimiento de las
leyes y costumbres del país socio, aunque los asuntos vinculados al convenio quedan regidos
por la ley finlandesa. Los acuerdos multilaterales también establecen un mecanismo concreto y
bien pautado del proceder ante casos de corrupción, reduciendo sensiblemente la
discrecionalidad en el tratamiento de ese tipo de casos. Asimismo, el papel de la auditoría
interna es de importancia clave en los acuerdos de cooperación, fiel al rol que ese mecanismo
tiene hacia el interior del país.
4.2 Colombia
Además del mencionado plan que viene llevando adelante Colombia, ese país tiene un
marco jurídico-institucional en que se sustenta su lucha contra la corrupción. Al igual que
en el caso de Finlandia, puede dividirse entre aquella originada en la legislación y aquella
originada en los tratados multilaterales.
Además del derecho a la información que contempla la Constitución colombiana y de sus
múltiples indicaciones en referencia a la transparencia en la gestión pública, la legislación
colombiana cuenta con una serie de leyes que apuntalan la lucha del país contra la
corrupción.
El Decreto-Ley 128 de 1976 es un antecedente importante para el régimen de inhabilidades
e incompatibilidades que estableció el régimen aplicable a los miembros de juntas directivas
de las instituciones públicas. Básicamente, esa ley regula las condiciones que deben cumplir
los ingresantes y limita las actividades privadas de los funcionarios. La ley 489 de 1998
incorporó el régimen de inhabilidades, incompatibilidades, y responsabilidades previstas en
el Decreto-Ley 128 de 1976 y amplió su cobertura a las empresas oficiales de servicios
públicos domiciliarios. De otra parte, estableció que los delegados de organizaciones
privadas en las juntas directivas de las instituciones públicas no podrán ser directivos de
empresas privadas que desarrollen actividades similares a las de la empresa ante la cual
actúan. También extendió las prohibiciones e incompatibilidades aplicables a los servidores
públicos, a los representantes legales de las entidades privadas que ejercen funciones
administrativas.
El Código Contencioso Administrativo del Decreto-ley 04 de 1984 tiene normas tendientes
a garantizar la imparcialidad de los servidores públicos y en consecuencia, la obligación de
declararse impedidos cuando esta imparcialidad pueda verse afectada.117 El superior del
funcionario público o el procurador regional pueden separar al funcionario del
conocimiento de un asunto cuando consideren afectada la imparcialidad debida. El
funcionario que no se declara impedido incurre en causal de mala conducta. La Ley 136 de
1994 y el Decreto-Ley 1421 contienen el régimen aplicable a los consejales.
La Ley 80 de 1993 explicitó las causas inhabilitantes para participar en licitaciones del
Estado. No puede contratar con el Estado quien (a) este inhabilitado según la Constitución
y las leyes, (b) haya participado en licitaciones o concursos o celebrado contratos estando
inhabilitados, (c) ha dado lugar a la declaratoria de caducidad, (d) ha sido condenado por
sentencia judicial a la pena accesoria de interdicción de derechos y funciones públicas o
haber sido sancionado disciplinariamente con destitución, (e) no ha suscrito sin justa causa,
un contrato estatal adjudicado, (f) es servidor público, (g) quien esté dentro del segundo
grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil con cualquier otra persona
que formalmente haya presentado propuesta para una misma licitación o concurso, (h) la
sociedad distinta de la anónima abierta, en la cual el representante legal o cualquiera de sus
socios tenga parentesco en segundo grado de consanguinidad o segundo de afinidad con el
representante legal o con cualquiera de los socios de una sociedad que formalmente haya
presentado propuesta, para una misma licitación o concurso e (i) es socio de una sociedad
de personas a la cual se le ha declarado la caducidad y las sociedad de personas de las
cuales éste forme parte con posterioridad a dicha declaratoria. También se prohíbe la
participación que quienes hayan formado parte del Directorio de la empresa pública
involucrada o tengan vínculo de parentesco con un funcionario involucrado.
La Ley 190 de 1995 –denominada Estatuto Anticorrupción- estableció las condiciones de la
declaración jurada que debían presentar los aspirantes a cargos públicos o a celebrar un
contrato con el Estado.
El Código Disciplinario Único de 2002 incorporó las inhabilidades, impedimentos,
incompatibilidades y conflicto de intereses señalados en la Constitución y en la ley. Este
Código hace referencia a las inhabilidades sobrevinientes y estableció otras inhabilidades
como (a) haber sido condenado a pena privativa de la libertad mayor a cuatro años por
delito doloso en los últimos diez años, (b) haber sido sancionado disciplinariamente tres o
más veces en los últimos 5 años, (c) hallarse en interdicción o inhabilitado por una sanción
penal o disciplinaria, o suspendido del ejercicio de la profesión relacionada con el cargo y
(d) haber sido fiscalmente responsable.
El Código Contencioso Administrativo establece que los funcionarios son responsables de
los daños que causen por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones y que la
entidad pública debe repetir contra los funcionarios cuando una sentencia condene a una
entidad con ocasión de la acción u omisión de su funcionario. Por su parte la Ley 80 de
1993 establece que las entidades estatales tienen el derecho y el deber de repetir contra los
servidores públicos, contratistas o terceros responsables cuando hay lugar al pago de
indemnizaciones como consecuencia de la actividad contractual. Los servidores públicos
están obligados a responder por sus actuaciones u omisiones antijurídicas e indemnizar los
daños que causen. Las entidades responden por hechos y omisiones antijurídicas que
causen perjuicio a sus contratistas y deben indemnizar la disminución patrimonial que
ocasionen.
La ley 678 de 2001 estableció dos formas para buscar la responsabilidad patrimonial de los
agentes del Estado, la acción de repetición y el llamamiento en garantía. En ambas figuras
se requiere que una actuación con culpa grave o dolo. La acción de repetición es la
consecuencia de la declaración de responsabilidad del Estado. En el llamamiento en
garantía aún no hay una determinación de la responsabilidad del Estado, esta se establece
durante el proceso al igual que la del servidor público. El Código Único Disciplinario
establece que el representante legal de una entidad que no instaura oportunamente una
acción de repetición incurre en falta gravísima.
En términos de contratación, además de las mencionas normas la Ley 80 de 1993 y el
Decreto 2170 de 2002 buscan que las decisiones de contratación de las entidades públicas
se tomen con base en los principios de transparencia, economía y responsabilidad. Este
conjunto de normas busca dar carácter público al proceso de contratación a lo largo de
todas sus instancias.
El marco regulatorio de la responsabilidad y transparencia fiscal está conformado por las
leyes 358 de 1997, 549 de 1999, 550 de 1999, 617 de 2000, 795 de 2003 y 819 de 2003. El
propósito de este grupo de normas es profundizar el proceso de descentralización a través
del fortalecimiento de las entidades territoriales con el mejoramiento de sus ingresos, su
ahorro y su capacidad de pago. Este fortalecimiento debe hacer que la autonomía territorial
sea una realidad y hacer transparente el proceso presupuestal de las entidades territoriales.
La ley 716 de 2001 obligó a las entidades públicas a depurar su información contable para
que sus estados financieros revelen consistente y razonablemente su realidad económica,
financiera y patrimonial.
La ley 909 de 2004 regula el empleo público en Colombia. Esta norma se refiere a la carrera
administrativa, a los cargos de libre nombramiento y a los cargos llamados de gerencia
pública. Esta ley conformó la Comisión Nacional del Servicio Civil, congeló la nómina y
estableció que no podrá haber nombramientos provisionales, salvo en los casos aprobados
por al Comisión el Servicio Civil, entidad independiente del gobierno nacional.
En materia de campañas políticas, Colombia cuenta con un marco regulatorio en el cual la
financiación de las campañas principalmente con dinero público, lo cual fue establecido
con el propósito de contribuir con la transparencia, fortalecimiento y modernización de los
partidos políticos. Además de existir la obligación de entregar a las autoridades electorales
información sobre la financiación de las campañas políticas, gastos e ingresos.
La obligación de la administración pública de apoyar el ejercicio del control social y
ciudadano está presente en la Ley 489 de 1998, la cual establece la obligación de las
entidades y organismos de la administración de (a) llevar un registro sistemático de las
observaciones de las veedurías y evaluar los correctivos que surjan de sus observaciones,
(b) facilitar la información que soliciten las veedurías, y (c) participar en el Plan Nacional de
Formación de Veedores.
La ley 850 de 2003 creo un marco legal para el ejercicio de la veeduría en Colombia, así
como un procedimiento para la constitución e inscripción de grupos de veeduría y sus
principios rectores, entre los cuales están la democratización, autonomía, transparencia,
igualdad, eficacia, objetividad y legalidad. Esta ley también incluyó una serie de requisitos,
impedimentos y prohibiciones para ser veedor.
Por el lado de los acuerdos multilaterales, Colombia, como país miembro de la OEA,
adoptó en 1996 la Convención Interamericana contra la Corrupción (CICC). La CICC
busca (a) fortalecer los mecanismos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la
corrupción en los países del hemisferio occidental, (b) fomentar la eficiencia y aplicabilidad
de las acciones que buscan erradicar y sancionar la corrupción en la función pública.
La CICC compromete a los Estados Parte a formular programas y medidas orientadas a
crear, mantener y fortalecer mecanismos para (a) promover la participación de la sociedad
civil para prevenir la corrupción, (b) generar sistemas de contratación de funcionarios
públicos y adquisición de bienes y servicios por parte del Estado, que garanticen publicidad
y eficiencia, (c) generar normas de conducta para un correcto ejercicio de la función
pública, orientadas a prevenir conflictos de intereses y promover el buen uso de los
recursos públicos, (d) diseñar e implementar sistemas para declarar bienes, activos, pasivos
y rentas de un grupo de funcionarios públicos y hacer publicidad de tales declaraciones, (e)
diseñar e implementar sistemas efectivos para la cobranza y recaudo de impuestos y (f)
promulgar legislación para eliminar beneficios tributarios para quienes han incurrido en
violación a las leyes anticorrupción. El cumplimiento de estas pautas por parte de
Colombia fue certificada por la OEA en 2003, aunque se recomendó mejorar los
programas de capacitación, fortalecer los mecanismos para obligar a los funcionarios a
informar de actos de corrupción, mejorar los sistemas de control y divulgación y promover
más activamente el control ciudadano.
Colombia suscribió además, en 2003, a la Convención de las Naciones Unidas contra la
Corrupción (CNUCC), que es aplicable a la prevención, el juzgamiento, embargo
preventivo, incautación, decomiso, restitución del producto de los delitos tipificados en la
CNUCC. Básicamente, esta Convención promueve la disponibilidad de información y la
publicidad, a la vez que unifica ciertos criterios en torno a la definición de corrupción. Sin
embargo, la CNUCC no se encuentra actualmente activa.
Pese a los evidentes esfuerzos de Colombia, varios autores coinciden en que los resultados
aún no han sido satisfactorios. Gamarra Vergara (2006), señala que ―casi 15 años después
de las reformas, algunos de los resultados esperados no se han alcanzado‖. Gamarra
Vergara señala al respecto que una de las posibles razones de este relativo fracaso es que no
se ha dado la debida importancia a las políticas locales. Cuando analizamos el caso
finlandés notamos que la política anti-corrupción de ese país estaba virando hacia el
tratamiento local de los problemas de transparencia. En cambio, Colombia se mantiene aún
en el terreno de la macro-reforma, probablemente considerando que el país aún no está
preparado para encarar políticas a la finlandesa.
En la misma línea, Gamarra Vergara señala que ―casi una década y media después las
reformas no han logrado los objetivos buscados inicialmente. Por el contrario, el problema
parece haberse ampliado. Este fenómeno se puede explicar por tres razones. La primera, tal
y como lo menciona el FMI, es que el aumento de tamaño de los gobiernos locales por la
descentralización abrió los espacios para que el problema se extendiera. La segunda, que los
nuevos mecanismos de participación ciudadana y de control local fueron insuficientes y no
lograron generar los incentivos para reducir el problema original. Una tercera posible
explicación, es la combinación de los dos anteriores, lo cual parecería ser lo más acertado‖.
Pese a las críticas de Gamarra Vergara, no nos parece que los resultados cosechados por
Colombia sean del todo decepcionantes. Como señalamos anteriormente, desde 1998
Colombia ha sido uno de los países que más ha mejora en términos de transparencia de
acuerdo a Transparency International, tanto en términos relativos como absoluto. Es claro
que el país aún tiene mucho trabajo por hacer, pero es preciso recordar que la corrupción
es un fenómeno estructural, con lo que no cabe esperar que esa variable responda
instantáneamente a los cambios de legislación.
De lo analizado en los apartados anteriores, es claro que hay varios caminos por los que la
Argentina puede avanzar en la búsqueda de mayor transparencia. A nuestro criterio, el país
requiere fundamentalmente mejorar en el cumplimiento de las normas ya existentes y dar
un mayor lugar al control ciudadano.
El análisis del marco institucional argentino revela que el problema no está tanto en la
legislación, sino en su cumplimiento. Por lo tanto, un camino fructífero parece ser la
creación de las condiciones y herramientas necesarias para que las leyes y reglamentos sean
aplicados. A continuación, enumeramos los puntos en los que, consideramos, el país debe
trabajar.
ACIJ (Asociación Civil por la igualdad y la Justicia); ―La parálisis de la justicia frente a los
casos de corrupción‖; Programa de fortalecimiento Institucional; Febrero 2008
Tanzi, Vito & Davoodi, Hamid (2002); ―Corruption, Growth, and Public Finances‖, IMF
Working Paper WP/00/182
Young, Gerardo; ―Investigan fraudes al Estado por más de $ 7.000 millones‖; nota
publicada en Clarín el 9-4-2006
Young, Gerardo; ―Los juicios por corrupción tienen demoras de hasta 14 años‖; nota
publicada en Clarín el 22-7-2007
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