La propiedad de los recursos minerales y los conflictos sociales en el

Perú

Palabras clave:

Recursos minerales, concesiones, propiedad del subsuelo, conflicto social,

empresa minera.

I. INTRODUCCIÓN

¿Sobre quién recae la propiedad del subsuelo en el Perú? Resulta ser una
pregunta controversial a pesar de conocer la respuesta. En nuestro país se ha
establecido que los recursos minerales son patrimonio de la Nación y este es el
encargado de designar quien puede explotar dichos recursos.

Los pobladores sienten que el Estado se aprovecha y los despoja de algo que
les pertenece, lo que desemboca en un malestar generalizado ya que, si bien la
industria minera genera educación, escuelas, brinda ayuda social y logra el
progreso en un pueblo donde el Estado parece nunca haber llegado, ello no se
condice con el respaldo social. Por ello, podemos afirmar que si bien hay
prosperidad en la industria minera esta no va acompañada de popularidad ni de
legitimidad social. Resulta contradictorio el actuar de la población ya que muchas
veces los propietarios son reubicados a zonas con mejores condiciones en
donde se encontraban anteriormente, sin embargo, ese actuar no deja de ser
mal visto por la población, que termina por optar en no ceder su propiedad.

La imposición de servidumbre se ve muchas veces como usurpación y el

propietario de la superficie pone suficientes trabas para que la empresa, a la que
el Estado ha otorgado la concesión, no pueda explotar los recursos minerales,
toda vez que el Estado no logra garantizar a la empresa minera realizar una
explotación minera en contra del pueblo.

Todo ello desemboca en la falta de aprovechamiento de los recursos minerales

que se encuentran en nuestro país y ha generado a lo largo del tiempo ciertos
desafíos para el derecho de propiedad minera toda vez que las empresas
concesionarias, una vez otorgada la concesión, tienen que lidiar con las barreras
que establecen los pobladores, haciendo inviable la explotación de los
yacimientos mineros.
Nuestra legislación ha ido variando con el intento de llegar a un acuerdo con los
propietarios del suelo. A pesar de ello las grescas no han cesado, más bien han
ido en aumento, muchas veces los pobladores indican que la empresa minera
contamina y daña el medio ambiente pero no ven lo viable que resulta ser para
la estabilidad económica del país.

Considero que las alternativas que la legislación nos brinda no terminan por
resolver los conflictos que surge entre la población y la empresa minera, toda
vez que tenemos proyectos mineros paralizados como Conga1 que hasta hoy en
día no ha podido explotarse como debería y poco a poco estos conflictos van en
aumento resultando en casos como el de las Bambas2. Se debe plantear
mecanismos de solución óptimos para llegar a un buen puerto, sin afectar la
economía del país ni hacer sentir a las comunidades desplazadas.

II. LA PROPIEDAD MINERA

El debate sobre la propiedad minera surge de separar la propiedad civil de la

propiedad minera. De esta manera, se ha explicado en base a dos teorías; la
primera propuesta parte de la unidad del suelo y del subsuelo minero y la
segunda de la separación de los mismos.

2.1. TEORÍA DE LA ACCESIÓN

La teoría de la accesión considera que la superficie y el subsuelo son una unidad.

Los recursos minerales se consideran parte integrante de la superficie por el
principio de accesión, por lo tanto, no constituyen un bien individual que pueda
ser explotado en forma independiente del suelo. Esta teoría opta porque el

1
Surge a raíz de la ausencia de agua en Cajamarca toda vez que los pobladores relacionaron ello con las
operaciones mineras de la empresa Yanacocha. Los anti mineros señalaron que el EIA no contaba con
estudio hidrológico, sin embargo, a partir de un peritaje internacional se determinó los mismos resultados
que el EIA. Debido a los constantes bloqueos en las carreteras, Yanacocha decide suspendes sus
operaciones. (Adrián Sisniegas R., “Conga: la actual situación del conflicto y los aspectos jurídicos y
sociales más relevantes”, Pólemos, 13 de septiembre del 2016, https://n9.cl/61c7g)
2
La minera china MMG decidió suspender la producción de cobre en la mina Las Bambas debido a que la
carretera por donde se abastecen de insumos y trasladan los minerales que se extraen ha sido bloqueada
por las comunidades de la provincia de Chumbivilcas, como símbolo de protesta por no lograr negociar
con la minera los montos y cifras de sus contratos como proveedoras. (José Víctor S., “El fracaso del
diálogo en Las Bambas: no hay acuerdos para contratar a empresas comunales”, Ojo Público, 12 de
diciembre del 2021, https://n9.cl/7frqb).
propietario del suelo pueda explotar los recursos minerales que se encuentran
en el subsuelo.3

El derecho a la propiedad sobre el subsuelo resulta controversial en países de

gran riqueza minera como el nuestro. Una solución viable ante tantos conflictos,
que surgen entre la empresa minera y las comunidades, sería variar la propiedad
de los recursos minerales al dueño del suelo, sin embargo, debemos tener en
cuenta que el derecho de propiedad esta sujeto al interés social por lo que ha
sido limitado en aras del bien común. Además, la presente teoría no cuenta con
buenos cimientos toda vez que el subsuelo no puede ser accesorio de la
superficie, en tal caso sería al revés. Por otro lado, otorgarle la propiedad del
recurso mineral al propietario del suelo podría desembocar en una pelea masiva
de quien encuentra primero el recurso mineral tal como sucedió en Texas 4 con
el petróleo. Por los constantes inconvenientes que ha generado esta teoría ha
ido perdiendo adeptos, teniendo como resultado el crecimiento de la industria
minera.

2.2. TEORÍA DE LA SEPARACIÓN

La teoría de la separación se opone a la accesión toda vez que considera que la

propiedad del recurso mineral es separada a la propiedad de la superficie, por
considerar que el suelo y el subsuelo son términos distintos y cada uno comienza
donde termina el otro.5

Esta teoría ha derivado en otros sistemas que se diferencian en aspectos fácticos

pero que en el fondo resultan coincidir en que el propietario de los recursos
minerales es de la Nación, por lo tanto, es este quien decide a quien le otorga la
concesión minera para su aprovechamiento.

III. LA PROPIEDAD MINERA EN EL PERÚ

3
Carlos Gutiérrez G., “La propiedad minera”, Revista del Instituto de Investigaciones FIGMMG, N° 25
(2010): 43
4
En Texas la propiedad del subsuelo era de propiedad del del dueño del suelo por lo que tenía un régimen
de propiedad unitaria. Ello desencadenó que los pobladores que encontraban petróleo debajo de sus
casas quieran aprovecharlo antes que alguien más lo encuentre, lo cual desencadenó una pelea por el
petróleo y una construcción masiva de pozos para extraer el petróleo. (Enrique Ghersi, “¿Quién es el
dueño del subsuelo?”, Enfoque Derecho, 3 de septiembre del 2011, https://n9.cl/qipxb)
5
Carlos Gutiérrez G., “La propiedad minera”, Revista del Instituto de Investigaciones FIGMMG, N° 25
(2010): 43.
En el Perú se ha optado por la teoría de la separación donde la propiedad del
subsuelo es un derecho distinto a la propiedad de la superficie, luego que, se
considere a la concesión minera como un inmueble distinto y separado de la
superficie de donde se encuentra. Dentro de esa teoría se encuentran sistemas
que se diferencian respecto a quienes corresponde las minas a partir de su
descubrimiento. Nuestro país se ha acogido al Sistema denominado Dominial
regalista que atribuye el dominio originario de los recursos minerales al Estado,
por lo que ese puede explotarlos a través de empresas estatales o entregarla a
entidades netamente privadas mediante el sistema de concesiones, contratos o
permisos6.

Los recursos minerales son de propiedad del Estado y es el soberano de su

aprovechamiento, toda vez que el artículo 66° de la Constitución consagra que
“Los recursos naturales renovables y no renovables son patrimonio de la
Nación.” Asimismo, el código civil peruano establece en su artículo 954° que “La
propiedad del subsuelo no comprende los recursos naturales, los yacimientos y
restos arqueológicos, ni otros bienes regidos por leyes especiales.”,

El aporte de la industria minera cada vez ha sido más significativo para la

economía de nuestro país, toda vez que otorga recursos al Estado a través de
los impuestos y regalías, además, contribuye con el desarrollo social, cultural,
así como al desarrollo de infraestructura en las localidades y poblaciones que se
encuentran en el área de influencia de los proyectos mineros. Por ello, sería
conveniente que nuestro Estado tenga un rol promotor del desarrollo de esta
industria, sin embargo, ello no se ha visto reflejado debido a los incesantes
problemas que esta industria ha enfrentado cuando se quiere obtener derechos
sobre los terrenos ubicados sobre sus concesiones mineras.

El TUO de la Ley General de Minería en su artículo 37° establece atributos como

el uso minero, la servidumbre minera y la expropiación para facilitar a los
concesionarios mineros a ocupar la superficie. Sin embargo, poco a poco el
ordenamiento de nuestro país ha ido limitando esos mecanismos legales
dejando a los concesionarios mineros a su suerte en los conflictos sociales.

6
Francisco Tongo Gonzáles, “Sobre la problemática de obtener derechos de superficiales para el
desarrollo de actividades mineras”, Círculo de Derecho Administrativo, p. 81
IV. LOS CONFLICTOS SOCIALES ENTORNO A LA PROPIEDAD MINERA

La Constitución peruana tiene un modelo de economía social de mercado por lo

que opta por brindar mayor seguridad al derecho de propiedad a efectos de
garantizar la inversión privada. Ello ha ocasionado que la expropiación7 se
limitara a la necesidad pública y a la seguridad nacional.

Las reformas implementadas por el Estado no han sido suficientes para evitar el
aumento de los conflictos sociales, que ha generado problemas en la instalación
de las empresas mineras para la explotación de los recursos minerales, entre
estos tenemos el proyecto minero Tía María, Conga, Tambo Grande, entre otros.

La inestabilidad generada por los conflictos sociales tiene consecuencias

económicas y sociales que repercuten en el desarrollo sostenible de nuestro
país. Sin embargo, el Estado no ha definido el rol que debe tener dentro de estos
conflictos y muchas veces se aparta de emitir un rol facilitador entre las
comunidades y las empresas, generando crisis en la industria minera.

4.1. PROYECTO ANAQMANTA Y EL ACERCAMIENTO HACIA

HANAQPACHA Y WARANQA

En el año 2011 el geólogo y gerente de operaciones de la empresa RUNAKUNA

S.A. junto con el gerente general de la empresa verificaron que existía potencial
geológico en las alturas del distrito de Anqas, en el departamento de Cusco.
Durante largo tiempo intentaron obtener la autorización de las comunidades
campesinas para la exploración, sin embargo, no se obtuvo los resultados
esperados.

En el 2017 se presentó el Proyecto Anaqmanta, que se encontraba situado a 10

km. de las comunidades anteriores. Este proyecto fue presentado a la empresa
por el dueño del terreno superficial que no pertenecía a comunidades
campesinas; sino que se trataba de terrenos titulados a nombre de personas
individuales. La empresa inició labores de exploración geológica mostrando
responsabilidad social y medio ambiental, lo que fue determinante para que la

7
Art. 70° de la Constitución peruana: (…) A nadie puede privarse de su propiedad si no, exclusivamente,
por causa de seguridad nacional o necesidad pública, declarada por ley, y previo pago en efectivo de
indemnización justipreciada que incluya compensación por el eventual perjuicio.
empresa valide lo que había manifestando anteriormente a las comunidades
campesinas.

En la totalidad del área de interés geológico se encuentran 12 posesionarios,

nueve del anexo Waranqa y 3 del anexo Hanaqpacha. Debido a la confianza que
se ganó esta empresa, se dio pase a las asambleas con el anexo Waranqa
donde los pobladores establecieron como parte de sus requerimientos el apoyo
monetario de s/ 100 000 para cada posesionario por separado como concepto
de arrendamiento de terreno superficial, sin embargo, se determinó que se debía
pactar de acuerdo a valores de mercado, por lo que se acordó un monto de S/ 5
000 para el arrendamiento del terreno de cada uno de los nueve posesionarios,
estableciéndose como plazo un año. Luego que, en febrero del 2019 se celebrara
la asamblea que autorizaba a la empresa a iniciar con los trabajos de
explotación. Debido a ello, el anexo vecino, Hanaqpacha, optó por seguir el
mismo camino por lo que cinco meses después firmó el acta de autorización.

En conclusión, al día de hoy las comunidades reconocen que no son propietarios

de los recursos minerales del subsuelo, por ello, dan pie a negociar con las
empresas concesionarias para alcanzar acuerdos. Por lo cual, considero
acertado que se debe recoger estas experiencias para homologar los beneficios
entre las comunidades, la empresa minera y el Estado.

V. CONCLUSIONES

La titularidad de los recursos minerales es del Estado toda vez que nuestra
legislación ha adoptado la teoría de la separación, que señala que la propiedad
del suelo es diferente a la del subsuelo cuando se encuentra en el subsuelo del
predio recursos minerales. A pesar de ello el Estado ha señalado que la empresa
a la que se le otorgue la concesión deberá llegar a un acuerdo con el propietario
del suelo, desencadenando una serie de conflictos entre las comunidades y la
empresa, toda vez que existe un choque de perspectivas. La población considera
que se les arrebata algo que les pertenece y en los esfuerzos por mantenerlo no
da espacio al dialogo con la empresa. Ello ha generado que la industria minera
se vea seriamente perjudicada, con proyectos mineros paralizados por no poder
llegar a acuerdos con la población.
La inacción del Estado se ha visto reflejada en cada situación de conflictos por
lo que considero que como titular de los recursos naturales debe promover la
comunicación entre las empresas mineras y la población, debe ejercer un papel
facilitador de la comunicación para que prospere la industria minera en pro del
desarrollo económico y social.

VI. BIBLIOGRAFÍA
• Adrián Sisniegas R., “Conga: la actual situación del conflicto y los
aspectos jurídicos y sociales más relevantes”, Pólemos, 13 de septiembre
del 2016, https://n9.cl/61c7g
• Carlos Gutiérrez G., “La propiedad minera”, Revista del Instituto de
Investigaciones FIGMMG, N° 25 (2010): 42-48
• Enrique Ghersi, “¿Quién es el dueño del subsuelo?”, Enfoque Derecho, 3
de septiembre del 2011, https://n9.cl/qipxb
• Enrique Lastres B. La necesaria revisión de los contratos mineros.
• Enrique Lastres B. La Minería en la Constitución Política del Perú. Enrique
Lastres Abogados.
• Enterarse, “¿Qué es la expropiación? La naturaleza de una controvertida
figura en el Perú”, Enterarse (Lima, Perú), 17 de noviembre del 2020,
https://n9.cl/o5t25
• Jean Peyón R., “La empresa minera y la comunidad campesina” (Trabajo
de investigación de Máster en Dirección de Empresas, Universidad de
Piura, 2019), https://n9.cl/495s7
• Jenner Del Águila Sánchez. Concesión Minera: ¿Derecho de naturaleza
real o habilitación de actividad minera?
• José Víctor Salcedo, “El fracaso del diálogo en Las Bambas: no hay
acuerdos para contratar a empresas comunales”, Ojo Público, 12 de
diciembre del 2021, https://ojo-publico.com/3220/las-bambas-sin-
acuerdos-sobre-montos-contratar-empresas-comunales
• Francisco Tong G. y Fernando Montero A., “Sobre la problemática de
obtener derechos de superficiales para el desarrollo de actividades
mineras”, Círculo de Derecho Administrativo, 79-97