ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL

ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL

Dr. Alberto López Gallegos.

Los conglomerados que llamamos "Municipios" son formaciones sociales

espontáneas, naturales, producto de la evolución y acomodamiento de grupos
humanos a espacios físicos apropiados a su supervivencia y desarrollo. Como dice
Adolfo Posada en su libro Régimen Municipal de la Ciudad Moderna "La base esencial,
en cierto modo sociológico del Municipio consiste en el núcleo de vida colectiva,
distinto, definido, sobre un territorio dado"- Por ello, cuando hablamos de Municipio,
estamos pensando en las ciudades fundamentalmente. En efecto, desde la más
remota antigüedad, el régimen municipal o gobierno local se ha referido a la
organización de las ciudades para la vida social.

El nacimiento de las ciudades, su desarrollo, crecimiento y declinación no son el

producto de esfuerzos deliberados, aun cuando la Historia recoge el hecho de que
algunas ciudades han sido creadas por voluntad de los gobiernos, como son los casos
de Washington, Camberra o Brasilia. Para que una ciudad nazca, se desarrolle y
perdure se requieren condiciones geo-económicas que permitan la concentración de
grupos humanos y hagan posible su supervivencia. Y tales condiciones, además, le
imprimen a las ciudades características especiales, que las diferencian en sus
necesidades y en su propio espíritu. Por ello se dice que la característica del
Municipio es su voluntad y su particularidad. Variedad y particularidad en la cual
también influyen los conceptos filosóficos y las realizaciones económico-sociales de
las etapas históricas de la evolución de las sociedades.

Por razón de su condición sociológica, hablamos del derecho de las Municipalidades

a su Autonomía, pero la Autonomía Municipal, aun cuando para analizarla nos
remontamos generalmente a los orígenes del Municipio y estudiamos la organización
de las ciudades de la Antigua Crecía, a la Rama Imperial, o a las ciudades libres del
medioevo, no es un concepto inmutable. En Grecia, las ciudades, más que
verdaderos municipios, eran Ciudades-Estado; el verdadero concepto del Municipio,
tal como lo apreciamos en la actualidad, surge realmente en la época del Imperio
Romano, cuando a las ciudades dominadas por Roma se les concede un régimen de
autonomía, de gobierno propio, circunscrito al ámbito de los asuntos locales de ellas.
Ya entonces comienza a aparecer la correlación entre la sociedad o comunidad local
con una forma superior de organización social. Podríamos afirmar con Carrera Justiz,
que "el régimen municipal surgió por primera vez en el mundo, cuando se sintió la
necesidad
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de que las sociedades locales organizadas para la vida colectiva —villas, aldeas,
ciudades— mantuvieron relación periódica con una sociedad central en la que
aquellas resultaran comprendidas políticamente".

Desde el punto de vista del desarrollo histórico de la organización social, podemos

afirmar que primero fue la Ciudad, ya que ella fue la forma primigenia de la
organización de lo que hoy consideramos como Estado (Ciudades - Estados de la
antigua Grecia), y el Municipio, tal como lo conceptuamos ahora es una sociedad de
segundo grado; no es tan sólo una circunscripción territorial por un fin político, sino
una comunidad de familias para la prosecución de fines esenciales de la vida. En el
concepto de Municipio se combinan —conforme lo afirma Adolfo Posada— la idea de
comunidad natural con vida propia —base real, sociológica de la autonomía— con la
de jerarquía jurídica —base de la subordinación—. Sin duda alguna, para hablar de
Régimen Municipal se deben combinar ambas ideas: la de autonomía y la de
subordinación jurídica.

La frase "primero fue la ciudad" es utilizada por partidarios de la escuela

municipalista romántica para considerar al Municipio como la forma superior de la
organización social y para asignarle poderes y facultades superiores a los posibles
centros de ese equilibrio indispensable a la armonía de las instituciones sociales que
requiere el estado de desarrollo de nuestras sociedades. Tal equilibrio entre los
derechos de las comunidades locales y de ese organismo social más amplio y
complejo que denominamos Estado Nacional, crea precisamente la dificultad de
precisar y delimitar el alcance de la Autonomía Municipal- Y la discusión doctrinaria
sobre ello, nos ha conducido, especialmente en los países latino-americanos, a
discusiones teóricas sobre la Autonomía Municipal, olvidando el análisis de los
problemas municipales y la forma de solucionarlos. Consideramos que quienes
organizaron este cursillo tuvieron una visión certera del problema al incluir el tema
de la Administración Municipal junto con los de Desarrollo Histórico de las
Municipalidades, Naturaleza, y Esencial de la Autonomía Municipal, Principios de
Derecho Municipal y Planificación Municipal.

II

La sociedad contemporánea es esecialmente urbana. Nuestro siglo se caracteriza

fundamentalmente por un acelerado proceso de urbanización, es decir, por un
acentuado proceso de concentración de población. No es sólo la aparición de la gran
Metrópoli la característica de nuestra época, sino también la multiplicación de centros
urbanos con una densidad de población más o menos grande y el éxodo constante de

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la población rural a los centros urbanos. Tal proceso crea el problema de la necesidad
de una constante re-adaptación de las formas de vida y de organización, para
asimilar los grupos humanos de cultura diferente, para suministrar nuevos servicios,
para crear nuevas fuentes de trabajo. La causa fundamental de este proceso de
urbanización es el desarrollo económico y los progresos tecnológicos y científicos,
pero además existen otras que también ejercen influencia en el éxodo de la población
rural hacia los centros urbanos.

Por lo general en las ciudades existen mejores condiciones higiénicas y mayor

facilidad de obtener adecuada y rápidamente servicios médicos. Desde luego esta
afirmación tiene validez tan sólo en nuestros días, cuando los progresos de la ciencia
han hecho posible la prevención, control y curación de muchas enfermedades que en
siglos pasados azotaban periódicamente a la humanidad, y sus estragos se sentían
en forma más intensa en los centros densamente poblados. Hoy por hoy, sin
embargo, no es aventurado afirmar, sobre todo en los países poco desarrollados de
nuestro Continente, que las condiciones higiénicas y sanitarias de las ciudades son
superiores a las del campo y que el índice de mortalidad urbana es inferior a la rural.

Los servicios educacionales de las ciudades son superiores a los del campo, en
realidad y variedad, pues dada la dispersión de la población rural, además de ser más
costosos los servicios educacionales que se le puedan prestar, no es posible llevar a
toda esa población dispersa, en forma eficiente, la enseñanza de esa gran variedad
de especializaciones que requiere la lucha por la vida en un mundo donde impera la
tecnología y los conocimientos especializados, por lo que gran parte de la población
joven del medio rural ha de ir a la ciudad para la prosecución de sus estudios y la
adquisición de una profesión o un arte.

En las ciudades, además, se han ido concentrando todas las grandes

manifestaciones de la cultura; los museos, las bibliotecas, los salones de conciertos;
y también esa inmensa variedad de distracciones, sanas o nocivas, pero en definitiva
atrayentes para la inmensa mayoría de los hombres. Los cines y las tiendas, los
dancings y restaurantes, los automóviles y las luces, todo en la ciudad atrae la
atención y el interés de las gentes. Parece como si todavía se tuviese el mismo
pensamiento que manifestara Eurípides hace ya varios miles de años, cuando dijo
que "el primer requisito de la felicidad es que un hombre nazca en una ciudad
famosa".
 El inmenso crecimiento de las ciudades, según parece sin posibilidades que se
detenga por ahora, va creando una serie de problemas de todo orden: sanitarios,
económicos, morales, sociales, etc. La ciudad de nuestros tiempos es un organismo

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de complejidad tal, que para lograr su funcionamiento regular y armonioso se

requiere aplicar a su gobierno las más novedosas técnicas a la solución de sus
múltiples y complejos problemas. Como afirma Adms en su obra "Outline of town
and City Planning", "para administrar una ciudad moderna se necesita algo más que
habilidad en los negocios, en el derecho o en la medicina. La administración de la
ciudad es en sí una profesión".

La ciudad moderna no es una gran corporación de negocios a la que puedan

aplicarse exactamente los mismos métodos utilizados hoy por los grandes
establecimientos comerciales o industriales; es un organismo vivo y complejo y su
buen funcionamiento no podemos medirlo tan sólo en términos de la eficiencia de los
servicios técnicos que presta, sino fundamentalmente por el grado en que
proporciona a sus habitantes la posibilidad de llevar una vida armoniosa. Se requiere
satisfacer sus necesidades materiales (transporte, alumbrado, vivienda, etc.), pero
también en un alto grado, sus necesidades espirituales. Es posible y necesario aplicar
las mejores técnicas de la administración a la gestión de los asuntos municipales,
pero no debe olvidarse en ningún momento que la ciudad es un vasto conglomerado
humano y esa condición, precisamente, debe guiar la orientación de todo buen
gobierno municipal.

A medida que una ciudad crece, los servicios que ha de prestar se hacen más
complejos y numerosos y los costos se elevan. En primer lugar se hace necesario
adelantarse a los problemas que con toda seguridad habrán de presentarse y prever
el desarrollo de la ciudad para evitar mayores gastos e incomodidades a la
colectividad.

La planificación urbana debe ser una de las preocupaciones fundamentales de

cualquier ciudad de nuestros tiempos.

El suministro de agua potable, los sistemas de cloacas y drenajes, el transporte de

pasajeros, la circulación de vehículos, los servicios de policía, etc., requieren una
gran dosis de técnica en una gran ciudad y su costo es mucho más elevado;
complejidad y costo que se multiplican a medida que la ciudad crece, como lo
demuestran los siguientes datos relativos a costos de ciertos servicios municipales en
los Estados Unidos; en las ciudades con un millón o más de habitantes, el costo de la
policía alcanza a sesenta centavos de dólar por habitante y por año; en las de
población entre trescientos y seiscientos mil, cuarenta centavos; en las de cien mil a
trescientos mil, veinte centavos;.en las de menos de treinta mil, diez centavos. Para
mantener la salud pública se gasta tres veces más por persona en las ciudades que
tienen un

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millón de habitantes que en las de treinta a cincuenta mil. El costo del agua en la
ciudad de Nueva York en 1920 oscilaba entre 35 y 45 dólares por persona y por año
y se calculaba que si continuaba creciendo la ciudad al mismo ritmo, éste ascendería
a 69 dólares para 1965.

La falta de espacios verdes y de lugares de recreación llega a constituir otro grave

problema de las ciudades y su solución se hace más costosa a medida que la
congestión va produciendo un alza en los valores de los terrenos urbanos. Se calcula
que una ciudad debe contar con un promedio de 15 metros cuadrados por habitante
para fines de recreación y son pocas las ciudades que disponen de tales espacios, lo
que acarrea que los niños tengan que jugar en las calles destinadas a la circulación
de vehículos, con la consecuencia del saldo anual de víctimas por carecer de las
zonas de recreación apropiadas.

El congestionamiento del tránsito es otro de los graves problemas de las ciudades

grandes, y su solución más difícil; la congestión del tránsito encarece los transportes,
hace perder tiempo precioso a todos los habitantes de la ciudad y repercute en una u
otra forma en la economía urbana. Según un informe de la Rusell Sage, la congestión
del tránsito en la ciudad de Nueva York entre 1920 y 1930, implicaba una pérdida
diaria de 500.000 dólares.

Otro grave problema que se plantea con caracteres de gravedad, en las grandes
ciudades, es la escasez de viviendas, su carestía y la aparición de tugurios de
acuerdo con las variaciones del costo de la tierra.

Ninguno de estos problemas los confrontaban las ciudades antiguas y es por ello
precisamente que el gobierno de las ciudades de hoy revista tanta importancia en
nuestros días.

III

Aparte de las consideraciones ya expuestas, y que justifican el derecho de los

municipios a su autonomía, existen otras de carácter técnico-administrativo y
también político. Desde el punto de vista de la eficiencia administrativa, es difícil
concebir una organización centralizada que pueda abarcar la prestación de los
numerosos y diferentes servicios que requieren todos los grupos asentados en toda
la extensión del territorio nacional; podría pensarse en funcionarios representantes
del poder central, distribuidos en las diversas localidades y a cuyo cargo se pondría la
gestión de los asuntos locales. Tal situación existe en algunos países, pero el
resultado

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es, bien que los asuntos locales no son atendidos con la rapidez j eficiencia que éstos
requieren, porque la consulta al organismo central superior dilata las soluciones; bien
que se adopten medidas inspiradas por un patrón uniforme, sin tomar en cuenta las
diferentes realidades de muy distinto orden a las que se van a aplicar; bien que el
representante o delegado actúe bajo su sola responsabilidad, lo que vendr ía a
acabar con la centralización sin ser esta solución la más democrática y posiblemente
tampoco la más conveniente, ya que nadie puede conocer mejor que los propios
vecinos sus necesidades y aspiraciones y las más convenientes soluciones para sus
problemas. No se puede decir que tales funcionarios, aunque sea de una manera
indirecta, representan la voluntad comunal, por el hecho de que su designación
provenga de otros que a su vez han sido designados de una manera directa por el
pueblo o indirectamente, por representantes de éste, pues la verdad es que para la
designación de funcionarios nacionales (Presidente de la República, Congresistas,
etc.), para nada interviene la consideración de intereses estrictamente locales, sino
por el contrario, los de carácter general, nacional.

Hay algo más. La designación directa por parte de las comunidades locales de
quienes han de dirigir los asuntos comunales, liga a las comunidades a la
responsabilidad por la buena marcha de estos asuntos, despierta el interés colectivo
para colaborar en la solución de sus propios problemas y mantiene una constante
vigilancia ciudadana sobre la administración de sus intereses. La democracia
municipal es la mejor escuela de civismo y el pivote de la democracia nacional.

El sólo reconocimiento del derecho de las municipalidades a su autonomía no es

suficiente para hacerla efectiva y eficaz. Cuando hablamos de autonomía municipal
debemos pensar en otro derecho, inherente a ella y sin el cual no es posible hacerla
realidad viva, dinámica, promisora; es el derecho de las Municipalidades a obtener
los recursos económicos necesarios para atender a la prestación de los servicios y la
realización de las obras de interés local.
 Frecuentemente se alude a la incapacidad de los municipios para atender a la
satisfacción de las necesidades locales, pero se olvida que aun en casos de
reconocimiento teórico de la autonomía, se les han arrebatado todas las fuentes de
ingresos o se les han cercenado en tal forma sus facultades financieras, que se les ha
colocado en una posición de incapacidad para cumplir sus fines.

El problema de la buena administración municipal no es una simple cuestión de

teoría política; la autonomía municipal es sin duda un primer e importantísimo paso
para el logro de una administración municipal dinámica y eficiente, capaz de
enfrentar

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y resolver en la forma más conveniente para las comunidades locales los problemas
específicos que confrontan, pero son también necesarias algunas cuantas cosas más,
también de gran importancia.

Si en algún aspecto de la vida de los países se puede decir que es posible el

gobierno del pueblo, es en el gobierno municipal, pero no se puede pedir
responsabilidad y exigir esfuerzos, cuando no existe la confianza y seguridad de que
éstos se dan para derivar de ellos bienestar material y satisfacción espiritual.

Las características de los problemas locales son precisamente la variedad y la

particularidad y por ello su solución correcta demanda la individualidad. No son
iguales, los problemas que confronta la ciudad de Maracaibo, a los de Caracas,
México o Cumaná.

Es indudable, desde cualquier punto de vista que se le enfoque, la necesidad de un

gobierno local vigoroso, y este vigor no lo adquieren las comunidades locales sino
mediante la práctica de la democracia que los responsabilice de la solución de
aquellos problemas que los afectan directamente y además les deje libertad para
aplicar las soluciones que consideren más correctas de acuerdo con la conveniencia,
tradición, posibilidades y creencias de la comunidad a que correspondan. En otras
palabras, con autonomía.

Y es que entre el grupo humano que habita en forma permanente una

circunscripción determinada, se forja una comunidad de necesidades, propósitos y
sentimientos que los diferencian de otras comunidades. El lazo de la vecindad los
hace conscientes de los intereses que los afectan más directamente que a otros y es
posible, por la intensidad del sentimiento, lograr la solidaridad de esfuerzos y
sacrificios para hallarles pronta y adecuada solución.

Del reconocimiento de esta realidad, de la constatación de cuanto es capaz de

hacer el hombre para solucionar aquellos problemas que le atañen en una forma más
directa y de la posibilidad de realizar grandes obras de progreso colectivo mediante
la solidaridad, han surgido las técnicas de trabajo de bienestar social, especialmente
en las pequeñas comunidades rurales o semirurales.

Además, por un elemental principio de justicia, es natural que los servicios y

actividades que se organizan para el beneficio de una comunidad, deben sufragarlos
sus miembros, lo que además es conveniente, porque teniendo que pagarlos, en una
forma directa, se interesarán mucho más por su eficiencia y economía.

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La experiencia latino-americana debía servir de ejemplo para convencernos de la

necesidad de reconocer el derecho de las comunidades locales, los municipios, a su
autonomía. Al ahogar la autonomía municipal, se ha ahogado el sentido de
responsabilidad cívica de la ciudadanía y los habitantes de nuestros municipios se
han abandonado, entre desengañados y rencorosos, a lo que por ellos pueda hacer el
organismo nacional. Cuanto necesitan todos y cada uno de nuestros municipios se le
exige al gobierno nacional y éste se encuentra incapacitado para atender las
peticiones y numerosísimas quejas que a diario le llegan de todos los rincones de un
país; peticiones que van desde la construcción de una gran carretera que atraviesa el
país e incorpora a su economía grandes sectores de su población productiva, hasta la
designación de un maestro de escuela, la instalación de una pequeña tubería de agua
potable o la reparación de una calle o una plaza.

Para la estructuración del régimen municipal de un país deben tenerse como

objetivos el logro de un gobierno realmente democrático, expresión de la voluntad de
las comunidades locales y de sus características propias tanto físicas como culturales
y espirituales e históricas; una clara, nítida división de funciones con los organismos
nacionales, provinciales y regionales, que logre no sólo la descongestión de los
organismos centrales, sino también que las funciones de unos y otros sean
precisamente las más apropiadas a los fines y posibilidades de cada uno y, por
último, la mayor eficiencia administrativa.

IV

Nuestra legislación, aun cuando ha reconocido de una manera teórica la Autonomía

Municipal, no ha brindado la oportunidad para un desarrollo firme y conveniente de
las Instituciones Municipales, en parte por falta de precisión doctrinaria del concepto
de Municipio, en parte por ese afán centralizador que ha caracterizado a nuestras
Constituciones. El Municipio en la legislación venezolana ha sido una simple división
político-territorial de la Nación; el país se divide en forma arbitraria, caprichosa, en
Estados, Distritos y Municipios-, todos de creación legal, y para todos existe una
misma forma de organización y unas mismas atribuciones y facultades. No se le ha
reconocido su condición de expresión de un fenómeno sociológico y por tanto se han
ignorado sus características de variedad y particularidad. La Constitución recién
aprobada por el Soberano Congreso de la República, como expresión de las
inquietudes y preocupaciones de un momento histórico que los venezolanos
aspiramos a superar de una manera racional y conforme a nuestras peculiares
maneras de ser, los errores y vicios del pasado, contiene disposiciones adecuadas a

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un correcto concepto del Municipio y abre la posibilidad de que nuestras

municipalidades adopten sistemas de organización acordes con sus peculiaridades y
necesidades. Allí se establece que "Los Municipios constituyen la unidad política
primaria y autónoma dentro de la organización nacional"; que "la Ley podrá
establecer diferentes regímenes para la organización, gobierno y administración de
los Municipios, atendiendo a las condiciones de población, desarrollo económico,
situación geográfica y otros factores de importancia", y que "los Municipios podrán
ser agrupados en Distritos" y "constituir mancomunidades para determinados fines
de su competencia".

Se abrirá en breve ante nosotros la posibilidad de modernizar nuestro régimen

municipal y aplicar a su gobierno y administración conceptos y técnicas nuevas que
contribuyan a robustecer nuestros gobiernos municipales, ensayando la aplicación de
experiencias de otros países y sistemas administrativos y fiscales adecuados a las
necesidades y exigencias de nuestras comunidades locales. Cuando hablamos de
autonomía municipal debemos pensar en otro derecho, inherente a ella y sin el
cual no es posible hacerla realidad viva, dinámica, promisora; es el derecho de las
Municipalidades a obtener los recursos económicos necesarios para atender a la
prestación de los servicios y la realización de las obras de interés local.
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