Gui A APP 3.0 FINAL. PDF

ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS
Versión 3
Guía de Referencia
ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS
Versión 3
Guía de Referencia
GUÍA DE REFERENCIA DE APP
La traducción y adaptación al español de esta guía ha sido llevada a cabo por el Banco Intereamericano de Desarrollo (BID) bajo la
supervisión de José Yitani, Especialista del BID que lidera los Programas de Gestión de Conocimiento y Construcción de
Capacidades de APP del BID; y Andrea Dusso, Consultora Senior del BID. Se contó con la colaboración y aportes de Daniel
Vieitez Martinez y Marcos Siqueira, Especialistas Senior de Operaciones del equipo APP del BID; y el apoyo de Ximena Rojas y
Astrid García, consultoras de programas de capacitación online del BID.
Esta versión de la Guía de Referencia de APP está disponible en su totalidad, incluidos los documentos a los que se hace referencia,
en el PPP Knowledge Lab.
El PPP Knowledge Lab reúne los recursos más relevantes sobre Asociaciones Público-Privadas en un solo lugar con el fin de
empoderar a los gobiernos y sus asesores para decidir si una APP es la mejor opción para brindar servicios de infraestructura y, de
ser así, ayudarlos a diseñar y ofrecer los mejores proyectos de infraestructura. Ya sea que solo esté aprendiendo cómo y cuándo usar
una APP o si necesita información más específica sobre un país o sector, el PPP Knowledge Lab tiene los recursos para apoyarlo.
Presentado en el año 2015 por el Banco Africano de Desarrollo (AFDB, por sus siglas en inglés), el Banco Asiático de Desarrollo
(BAsD), el Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo (BERD), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco
Islámico de Desarrollo (IsDB, por sus siglas en inglés) y el Grupo del Banco Mundial, con el apoyo del Servicio de Asesoría en
Infraestructura Público-Privada (PPIAF, por sus siglas en inglés), el PPP Knowledge Lab satisface las necesidades de los gobiernos y
de los profesionales por igual, cerrando la brecha existente de conocimiento disponible y confiable sobre APP. Desde su lanzamiento,
cinco nuevos socios se han unido al PPP Knowledge Lab: el Banco Europeo de Inversiones (BEI), la Asociación Mundial para la
Ayuda basada en Resultados (GPOBA, por sus siglas en inglés), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OCDE), la Comisión Económica y Social de las Naciones Unidas para Asia y el Pacífico (CESPAP) y la Comisión Económica de
las Naciones Unidas para Europa (CEPE).
©2017 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial

1818 H Street NW | Washington DC 20433 | Teléfono: 202-473-1000 | Internet: www.worldbank.org
Este trabajo es un producto del personal del Banco Mundial con contribuciones externas. Los hallazgos, las interpretaciones y las conclusiones que se
expresan en esta obra no necesariamente reflejan los puntos de vista del Banco Mundial, su Directorio Ejecutivo o los gobiernos que representan.
El Banco Mundial no garantiza la precisión de los datos que se incluyen en esta obra. Los límites, los colores, las denominaciones y otra información que
se muestra en el mapa de esta obra no implican ningún criterio del Banco Mundial respecto del estado jurídico de ningún territorio o del respaldo o la
aceptación de dichos límites.
Derechos y permisos
El material de esta obra está sujeto a derechos de autor. Debido a que el Banco Mundial promueve la difusión de su conocimiento, esta obra puede
reproducirse, en su totalidad o en parte, con fines no comerciales, siempre que se otorgue la plena atribución a esta obra.
Cualquier consulta sobre derechos y licencias, incluidos los derechos subsidiarios, debe dirigirse a Publicaciones del Banco Mundial, Grupo Banco Mundial,
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Créditos fotográficos: People Images/istockphoto (p5), hxdb2xy/istockphoto.com (p57), snvv/istockphoto.com (p113).
Prefacio
Estamos encantados de presentar la tercera edición de la Guía de Referencia de APP. Las dos ediciones anteriores fueron desarrolladas
conjuntamente por el Grupo Banco Mundial, el Banco Asiático de Desarrollo (BAsD) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Para esta versión, además del BAsD y del BID, hemos tenido el placer de colaborar con el Banco Europeo para la Reconstrucción y el
Desarrollo (BERD), el Centro de Infraestructura Global (GI Hub, por su nombre en inglés), el Banco Islámico de Desarrollo (IsDB), la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa
(CEPE) y la Comisión Económica y Social de las Naciones Unidas para Asia y el Pacífico (CESPAP).
Desde la última edición de la Guía, los gobiernos respaldaron los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y llegaron a un acuerdo en la
Conferencia Internacional sobre Financiación para el Desarrollo (FfD, por sus siglas en inglés) de que los recursos públicos disponibles no
serán suficientes para proporcionar la infraestructura y brindar los servicios públicos necesarios para eliminar la pobreza extrema y cumplir
con los ODS y de la COP21. Los funcionarios gubernamentales y las instituciones multilaterales buscan formas innovadoras para movilizar
recursos del sector privado, combinar las fortalezas y capacidades de financiamiento del sector público y privado para ampliar las inversiones
en infraestructura y mejorar la eficiencia y la calidad de la prestación de los servicios públicos. Las APP son el núcleo de este esfuerzo.
Un objetivo principal del Grupo Banco Mundial y otras organizaciones multilaterales que han contribuido con esta guía, es ayudar a los
gobiernos a tomar decisiones bien fundamentadas con respecto a sus programas de infraestructura en función de análisis sólidos y acordes
con sus objetivos macroeconómicos y sus capacidades institucionales. Con este fin, generamos conocimiento global y herramientas de
diagnóstico y ofrecemos servicios de asesoramiento y asistencia técnica. El presente libro es parte de este esfuerzo para ayudar a quienes
toman las decisiones y a los profesionales de APP. Su objetivo es diseminar buenas prácticas sobre infraestructura y políticas públicas para
la preparación e implementación de proyectos APP. La tercera edición de la Guía está particularmente interesada en el desarrollo de marcos
legales e institucionales eficientes que ayuden a los gobiernos a identificar y seleccionar proyectos de APP, y a estructurar contratos APP
asequibles y sostenibles que provean a la población de los servicios necesarios. También nos complace presenciar la expansión de esta Guía
de referencia en nuevas áreas temáticas, en especial comunicación y participación de las partes interesadas, estudios ambientales y sociales
y cambio climático. Las secciones relevantes adicionales también abordan las APP municipales, los problemas del cambio climático y la
participación privada en Estados frágiles y afectados por conflictos.
Esta Guía de referencia cuenta ahora con una versión en línea que permite realizar actualizaciones periódicas. Esta versión se encuentra
en el PPP Knowledge Lab, la plataforma de difusión de conocimiento de APP en línea que el Grupo Banco Mundial comparte con otras
organizaciones multilaterales.
En nombre del Grupo Banco Mundial y sus instituciones asociadas, esperamos que la información que incluye esta Guía de referencia sea
interesante, pragmática y útil.
Laurence Carter Ryuichi Kaga Thomas Maier Chris Heathcote José Agustín Aguerre
Grupo Banco Banco Europeo para la Centro de Banco Interamericano
Banco Mundial Asiático de Desarrollo Reconstrucción y Infraestructura de Desarrollo
el Desarrollo Global
Walid Abdelwahab Rolf Alter Geoffrey Hamilton Shamshad Akhtar

Banco Islámico de Organización para Comisión Económica Comisión Económica
Desarrollo la Cooperación y el de las Naciones Unidas y Social de las
Desarrollo Económicos para Europa Naciones Unidas
para Asia y el Pacífico
Agradecimientos
La versión 3 de la Guía de referencia de APP es un producto conjunto del Grupo Banco Mundial, BAsD, BERD, GI Hub, BID, IsDB, OCDE, CEPE
y CESPAP. El Área de Soluciones Transversales (CCSA, por sus siglas en inglés) de Infraestructura, Garantías y APP del Grupo Banco Mundial (GBM)
dirigió este proyecto. Lo preparó un equipo que dirigió Rui Monteiro bajo la dirección de Olivier Fremond. Los miembros del equipo central incluyen a:
Rupinder Kaur Rai, Joshua Anastassios Si-monidis, Paris Gkartzonikas, Lama Kiyasseh, y Jeanine Delay. El equipo editorial desea agradecer el apoyo de
Laurence Carter y y Clive Harris de Infraestructura, Garantías y APP de CCSA, a François Bergère de PPIAF y Chiaki Yamamoto del PPP Knowledge Lab.
Numerosos individuos contribuyeron al desarrollo de esta Guía, pero el equipo desea agradecer especialmente a los que se mencionan a continuación
por sus significativas contribuciones: James Ballingall, Pedro Barros, David Baxter, Philippe Burger, David Ehrhardt, Karineh Grigorian, Andrés Rebollo,
Andrew Sprott, James Stewart, Stephane Straub y Ned Yescombe.
Además, el equipo desea agradecer a la gran cantidad de expertos que contribuyeron con sus perspicaces comentarios y aportes: Farida Aboulmagd (GBM),
Anna Aghabab-yan (GBM), Aijaz Ahmad (GBM), Sara Ahmed (GBM), Cigdem Aslan (GBM), Mairée Uran Bidegain (GBM), Jyoti Bisbey (GBM),
David Bloomgarden (BID), Dennis Blumenfeld (BID), Tony Bonnici (CEPE), Ashraf Bouajina (GBM), Laura Bozanigo (GBM), Richard Cabello
(GBM), Rodrigo Silveira-Veiga Cabral (GBM), Mehmet Coskun Cangoz (GBM), Carlota Cenalmor (BEI), Sharmila Chavaly (MOF India), James Close
(GBM), Andrew Davies (OCDE), Kirti Devi (GBM), Jeffrey John Delmon (GBM), Victoria Delmon (GBM), David Duarte (GBM), Ben Eijbergen
(GBM), Edward Farquharson (EIB EPEC), Joshua Gallo (GBM), Nadine Ghannam (GBM), Bjorn Gillsater (GBM), Gabriel Goldschmidt (GBM),
Sudarshan Gooptu (GBM), Geoffrey Hamilton (CEPE), Ian Hawkesworth (OCDE), Hassan Idris (IsDB), Jane Jamieson (GBM), Marcin Jędrasik (MED
Polonia), Edith Jibunoh (GBM), Matthew Jordan-Tank (BERD), Ellis J. Juan (BID), Mouhamadou Madana Kane (IsDB), Ali Kayar (IsDB), Geoffrey
Keele (GBM), Dongjin Kim (GBM), Ja y-Hyung Kim (GBM), Jens Kromann Kristensen (GBM), Olivier Lambert (GBM), Morgan Landy (GBM),
Carolina Maria Lembo (BID), Lili Liu (GBM), Claire Lockhart, Ramatou Magagi (GBM), Thomas Maier (BERD), Cledan Mandri-Perrot (GBM), Isabel
Marques-de-Sá (GBM), Daniella Carrera Marquis (BID), Helen Martin (GBM), Rocío Medina-Bolívar (BID), Sylvain Adokpo Migan (GBM), Shamiela
Mir (GBM), Leopoldo Montañez (BID), Giovanna Monti (GBM), Mark Moseley (GI Hub), Giulia Motolese (GBM), Mohammad Asheque Moyeed
(IsDB), Nathalie Munzberg (GBM), Miguel Navarro- Martin (GBM), Philippe Neves (GBM), Adesinaola Odugbemi (GBM), Daniela Henrike Klau
Panhans (GBM), Silvina Panizza (MEF Uruguay), Christina Paul (GBM), Axel Peuker (GBM), Veronica Piatkov (GBM), Amr Qari (BAsD), Fida Rana
(IsDB), Isabel Rial (FMI), María Patricia Sandoval (FDN Colombia), Pablo Pereira dos Santos (JID), Julie Rozenberg (GBM), Nicola Saporiti (GBM),
Natalí Sequeira (GBM)), Marco Scuriatti (GBM), Shyamala Shukla (GBM), Fiona Stewart (GBM), Sarvesh Suri (GBM), Adeel Abbas Syed (GBM), Sri
Kumar Tadimalla (GBM), Volker Treichel (GBM), Clemente del Valle (FDN Colombia), Jos Verbeek (GBM), Mathieu Verougstraete (CESPAP), Sameh
Naguib Wahba (GBM), Roland White (GBM) y Sara Marzal Yetano (GBM).
El equipo también agradece a los directores y gerentes de las organizaciones mencionadas que ayudaron a identificar a los expertos relevantes. El Fondo
de Asesoría en Infraestructura Público-Privada (PPIAF) cofinanció la versión en línea de esta Guía. La versión 3 de la Guía de referencia de APP la editó
David William Lawrence y la diseñó Jeanine Delay con el apoyo de Victoria Adams-Kotsch. Se puede acceder a la versión original de la Guía (en inglés)
en el sitio: https://pppknowledgelab.org/guide.
Contenido
Introducción 1
Conceptos básicos de las APP 5
1.1 Qué es una APP: Definición de “Asociación Público-Privada” 5

1.1.1 Tipos de contratos y terminología de APP 6
1.1.2 Qué no es una APP: Otros tipos de participación privada 10
1.1.3 Cómo se usan las APP: Sectores y servicios 12
1.2 Desafíos de infraestructura y cómo pueden ayudar las APP 15

1.2.1 Fondos insuficientes 18
1.2.2 Planificación y selección deficiente de proyectos 23
1.2.3 Gestión deficiente 26
1.2.4 Mantenimiento inadecuado 29
1.2.5 Infraestructura en Estados frágiles y afectados por conflictos 30
1.2.6 Cambio climático y desastres naturales 33
1.3 Cómo se financian las APP 40

1.3.1 Estructuras financieras para APP 40
1.3.2 Consideraciones para el sector gubernamental 44
1.3.3 Importancia de las finanzas públicas en las APP 49
1.3.4 Mitigación de riesgos y mejora crediticia de terceros 53

Establecimiento del marco de las APP 57
2.1 Política de APP 61

2.1.1 Objetivos del programa de APP 61
2.1.2 Alcance del programa de APP 62
2.1.3 Principio de implementacion 63
2.2 Marco jurídico de las APP 66
2.2.1 Alcance del marco jurídico de las APP 66
2.2.2 Legislación sobre APP 67
2.3 Procesos de APP y responsabilidades institucionales 69

2.3.1 Proceso de APP 69
2.3.2 Responsabilidades institucionales: Implementación 72
2.3.3 Responsabilidades institucionales: Revisión y aprobación 75
2.3.4 Unidades específicas de APP 76
2.4 Marcos de administración pública financiera para las APP 84

2.4.1 Evaluación de las implicaciones fiscales de un proyecto de APP 84
2.4.2 Control de la exposición total a las APP 87
2.4.3 Presupuestación de los compromisos gubernamentales con las APP 87
2.4.4 Contabilidad e informes fiscales para las APP 91
2.5 Gobernanza del Programa de APP 96

2.5.1 Comunicación e interacción con las partes interesadas 96
2.5.2 Divulgación del proyecto de APP e información del programa 100
2.5.3 Importancia de las entidades fiscalizadoras superiores 101
2.5.4 Importancia de los órganos legislativos 103
2.5.5 Importancia de los reguladores independientes 104
2.6 APP subnacionales 106

Ciclo de las APP 113
3.1 Identificación de proyectos de APP 115

3.1.1 Identificación de proyectos prioritarios de inversión pública 115
3.1.2 Identificación del Potencial APP 117
3.1.3 Creación de una estructura inicial de APP 118
3.2 Evaluación de potenciales proyectos de APP 120

3.2.1 Evaluación de factibilidad y viabilidad económica del proyecto 121
3.2.2 Estudios y estándares ambientales y sociales 125
3.2.3 Evaluación de la viabilidad comercial 127
3.2.4 Evaluación del valor por dinero de la APP 129
3.2.5 Evaluación de implicaciones fiscales 132
3.2.6 Evaluación de la capacidad de gestionar el proyecto 134
3.3 Estructuración de proyectos de APP 140

3.3.1 Identificación de riesgos 140
3.3.2 Asignación de riesgos 141
3.3.3 Transferencia de riesgos en el Contrato APP 144
3.4 Diseño de contratos de APP 148

3.4.1 Indicadores de desempeño 149
3.4.2 Mecanismo de pago 151
3.4.3 Mecanismos de ajuste 153
3.4.4 Mecanismos de resolución de controversias 154
3.4.5 Disposiciones de terminación 155
3.5 Gestión de las transacciones de APP 160
3.5.1 Decisión de la estrategia de contratación 161
3.5.2 Comercialización de la APP 167
3.5.3 Calificación de los licitantes 168
3.5.4 Gestión del proceso de licitación 170
3.5.5 Firma del contrato y cierre financiero 174

3.6 Gestión de contratos de APP 178

3.6.1 Establecimiento de estructuras de gestión contractual 179
3.6.2 Monitoreo y gestión de la prestaciones y del riesgo del proyecto APP 182
3.6.3 Gestión del cambio 184
3.6.4 Terminación del Contrato APP y transferencia o reversión de activos 186
3.7 Tratamiento de propuestas no solicitadas 190

3.7.1 Ventajas y desventajas de las propuestas no solicitadas 190
3.7.2 Proceso competitivo 191
3.7.3 Tratamiento de la propiedad intelectual y confidencialidad 192
3.7.4 Definición de políticas y procesos transparentes 193
Recuadros
Recuadro 1.1 Objetivos de Desarrollo Sostenible y APP 17
Recuadro 1.2 Generadores de valor de las APP 19
Recuadro 1.3 Captación de fondos versus financiación 21
Recuadro 1.4 Riesgo fiscal excesivo: ejemplos de Colombia, Corea, México y del Reino Unido 23
Recuadro 1.5 Agua en Bombay: ejemplo de planificación deficiente en infraestructura 25
Recuadro 1.6 Cuando fallan las APP: el caso de la concesión de agua de 1993 en Buenos Aires 28
Recuadro 1.7 Contratos viales en función del desempeño: mejora del mantenimiento de la infraestructura 30
Recuadro 1.8 Proyecto de energía privada en Pamir 32
Recuadro 1.9 La derivada metereológica de Uruguay 35
Recuadro 1.10 Ejemplos de estructura de financiación de proyectos con garantías corporativas 47
Recuadro 1.11 Ejemplo de APP con escasa capitalización: tranvías y trenes de Victoria 49
Recuadro 1.12 Los CRPAO en Perú 52
Recuadro 1.13 FONADIN de México 53
Recuadro 2.1 Gobernanza de las APP 66
Recuadro 2.2 Marco de APP de Chile 67
Recuadro 2.3 Marco de APP de Sudáfrica 68
Recuadro 2.4 Principios de implementación de APP en Perú 73
Recuadro 2.5 Marco legal de APP en Alemania 78
Recuadro 2.6 Asesores externos 86
Recuadro 2.7 Capacitación sobre APP 90
Recuadro 2.8 Tipos de compromisos fiscales para las APP 99
Recuadro 2.9 Programa del Fondo de Brecha de Viabilidad en la India 103
Recuadro 2.10 Tipos de informes financieros gubernamentales 106
Recuadro 2.11 Proyecto de agua en Delhi 119
Recuadro 2.12 Acceso de la entidad de auditoría a la información de la empresa APP 121
Recuadro 2.13 APP de agua municipales en Benin 128
Recuadro 3.1 Selección de APP en el proceso de planificación de la inversión pública 131
Recuadro 3.2 Factores potenciales de selección APP en Sudáfrica 132
Recuadro 3.3 El modelo de las 5 justificaciones 136
Recuadro 3.4 Marco ambiental y social del Banco Mundial 143
Recuadro 3.5 Cómo se calcula el comparador del sector público 147
Recuadro 3.6 Tipos de compromisos de pago directo para los proyectos de APP 149
Recuadro 3.7 Categorías de riesgo de APP 161
Recuadro 3.8 Asignación del riesgo de adquisición de tierras 162
Recuadro 3.9 ¿Qué es el contrato de APP? 169
Recuadro 3.10 Centro Internacional de Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones (CIADI) ICSID 177
Recuadro 3.11 Contratación competitiva o negociación directa 184
Recuadro 3.12 Criterios de calificación de la empresa 192
Recuadro 3.13 Criterios de evaluación 196
Recuadro 3.14 Ejemplo de monitoreo deficiente de riesgo: tranvías y trenes de Victoria 210
Recuadro 3.15 Costos de la negociación directa: poder independiente en Tanzania 219

Tablas
Tabla 1.1 Nomenclatura del contrato de infraestructura 5
Tabla 1.2 Las APP por sector: ejemplos y recursos 11
Tabla 1.3 Comparación de APP y contratación pública en Australia 26
Tabla 1.4 Ejemplo de mitigación de riesgos de terceros o instrumentos de mejora crediticia 55
Tabla 2.1 Ejemplo de objetivos del programa APP 69
Tabla 2.2 Definiciones de ejemplo del alcance de la política de APP 70
Tabla 2.3 Ejemplo de legislación sobre APP 77
Tabla 2.4 Ejemplo de requisitos de aprobación de APP 86
Tabla 2.5 Opciones para evaluar la asequibilidad de los compromisos fiscales de las APP 96
Tabla 2.6 Matriz de riesgo fiscal: pasivos 96
Tabla 2.7 Matriz de cobertura fiscal: activos y financiamiento contingente 97
Tabla 3.1 Ejemplos de contratos estandarizados y cláusulas contractuales de APP 173
Tabla 3.2 Tipos de pago por rescisión anticipada y terminación 181
Tabla 3.3 Ejemplos de procedimientos de contratación de APP 188
Tabla 3.4 Ejemplos y directrices sobre la preparación de documentos RFP 196
Tabla 3.5 Distinción entre problemas en la prestación de servicios y controversias 214
Tabla 3.6 Ejemplos de estrategias de adquisición para propuestas no solicitadas 223

Figuras
Figura 1.1 Ejemplos de tipos de contratos de APP 9
Figura 1.2 Desafíos de infraestructura y cómo pueden ayudar las APP 19
Figura 1.3a Estructura típica del proyecto de APP 41
Figura 1.3b Flujo de fondos 42
Figura 1.4 Estructuras de financiamiento de proyectos corporativos sin recurso y con pleno recurso 43
Figura 2.1 Proceso típico de APP 71
Figura 2.2 Proceso de autorización (gateaway process) para las APP de Sudáfrica 76
Figura 3.1 Proceso de desarrollo e implementación de APP 114
Figura 3.2 Identificación de proyectos de APP 116
Figura 3.3 Evaluación de proyectos de APP 120
Figura 3.4 Estructuración de proyectos de APP 141
Figura 3.5 Etapa de diseño de contrato de APP 149
Figura 3.6 Administración de transacciones de APP 160
Figura 3.7 Etapas de la transacción 162
Figura 3.7a Estrategia de contratación pública 162
Figura 3.7b Comercialización de la APP 168
Figura 3.7c Calificación del licitante 168
Figura 3.7d Gestión del proceso de licitación 170
Figura 3.7e Cierre financier 175
Figura 3.8 Etapa de administración de contratos del proceso de APP 179
Figura 3.9 Flujo del proceso de USP 197

Asociación Público-Privada
n \ 'pə-blik' pri-vət 'pӓrt-nər-ship \
Contrato a largo plazo entre un ente privado y una entidad gubernamental

para ofrecer un activo o un servicio público, en el que el ente privado
asume un riesgo significativo, es responsable de la gestión, y la
remuneración está vinculada al desempeño.
Introducción
No existe una definición única e internacionalmente aceptada de Las actividades y riesgos que se transfieren al ente privado pueden variar
Asociación Público-Privada. Esta Guía de referencia ofrece una visión de un contrato a otro (financiamiento, diseño, construcción, operación
amplia de lo que es una APP, y la define como: y mantenimiento), pero, en todos los casos, el ente privado asume de
manera significativa los riegos inherentes al proyecto y es responsable de
Un contrato a largo plazo entre un ente privado y una la gestión y desempeño del mismo. Los contratos de APP suelen asignar
entidad gubernamental para proporcionar un activo o cada riesgo a la parte que mejor pueda administrarlo y manejarlo: la
un servicio público, en el que el ente privado asume un transferencia de riesgos al ente privado no es un objetivo, pero es el
riesgo significativo, es responsable de la gestión, y la medio a través del cual se crean los incentivos para la adecuada gestión
remuneración está vinculada al desempeño. del proyecto y para que los intereses del sector privado se alineen
con el interés público. Sección 1.1 - Qué es una APP: La definición de
Esta definición
“Asociación Público-Privada” proporciona más información sobre los
Incluye las APP que ofrecen la creación de nueva infraestructura
s diferentes tipos de contratos que constituyen una APP en virtud de
(greenfield) o la mejora de infraestructura existente (brownfield) esta definición y las diversas nomenclaturas utilizadas para describirlas.
y servicios relacionados.
A lo largo de esta Guía de referencia, el término “infraestructura”
Incluye las APP en las que las fuentes de recuperación de la
s se utiliza para abarcar a todos los sectores y servicios para los que
inversión privada proviene del cobro de tarifa a los usuarios y/o de se utilizan las APP. En este contexto, la “infraestructura” abarca la
pagos periódicos por disponibilidad que efectúe el ente público. infraestructura económica, social y gubernamental, es decir, las
“estructuras físicas y organizativas básicas” necesarias para hacer
Abarca contratos en muchos sectores y para muchos servicios,
s posible la actividad económica, social y gubernamental (según la
siempre que exista un interés público en la provisión de estos definición traducida del inglés del Oxford English Dictionary).
servicios, y el proyecto involucre activos de larga duración Sección 1.1.3 - Cómo se usan las APP: Sectores y servicios describe con
vinculados a la naturaleza a largo plazo del contrato de las APP. más detalle los sectores y servicios en los que se utilizan las APP.
2 GUÍA DE REFERENCIA DE APP: INTRODUCCIÓN
Como mínimo, una APP incluirá un compromiso a largo plazo Qué incluye la Guía de referencia
para proporcionar servicios de infraestructura; esto implica el
diseño y la construcción de la infraestructura de apoyo para la La Guía de referencia se divide en tres módulos:
prestación del servicio, o la rehabilitación de obras existentes, así
s
Módulo 1: Conceptos básicos de las APP: ¿Qué y por qué?
como su mantenimiento a largo plazo. La mayoría de las APP
Proporciona una descripción general de las asociaciones público-
incluyen servicios adicionales, entre ellos la operación completa de
privadas (las APP): qué son, cómo se utilizan para proporcionar
la infraestructura cuando el operador privado puede comprometerse
obras y servicios de infraestructura, sus beneficios y sus riesgos.
con la calidad y el desempeño del servicio, y la autoridad
contratante puede definir los estándares de calidad de los servicios y Módulo 2: Establecimiento del marco de las APP. Describe
s

los indicadores de desempeño. Estos servicios adicionales también los elementos de un marco sólido desde el punto de vista legal
deberían tener lugar a largo plazo. e institucional de las APP, es decir, la política, los procesos, las
instituciones y las normas que, en conjunto, definen cómo se
Los profesionales involucrados pueden, si los proyectos han sido
identificarán e implementarán las APP, y que promueven la
seleccionados y estructurados adecuadamente, diseñar e implementar
gobernanza de los programas de APP.
proyectos que optimicen la rentabilidad y el bienestar social alineando
los objetivos de beneficio del ente privado con los objetivos de servicio Módulo 3: Implementación de proyectos de APP. Brinda
s
del sector público que respaldan el interés público. orientación sobre cada etapa de preparación e implementación
de un proyecto de APP, y abarca desde la identificación inicial
En todo el mundo, un amplio número de profesionales del gobierno,
de los proyectos potenciales hasta la etapa de diseño, operación
el sector privado, las instituciones internacionales de desarrollo, la
y mantenimiento.
comunidad académica y los asesores expertos, han generado un
conocimiento sustancial sobre las Asociaciones Público-Privadas Cada módulo comienza con una introducción, que proporciona
(APP). Esta Guía de referencia ayuda a los lectores a navegar por un marco general para el contenido del módulo, y enumera las
este cúmulo de conocimiento. Introduce temas clave sobre las APP, referencias generales más útiles. Los módulos están divididos en
establece opciones y dirige a los lectores a ejemplos y referencias secciones, y cada una cubre un tema diferente.
para que obtengan más información.
Asimismo, esta guía pretende ayudar al número creciente de

Quién debería usar la Guía de referencia
gobiernos interesados en asociarse con el sector privado para Esta Guía de referencia está dirigida a los funcionarios públicos que
proporcionar activos y servicios de infraestructura, respondiendo a desean profundizar su conocimiento sobre las APP. Asimismo, ciertas
estas preguntas: partes de la Guía de Referencia pueden ser útiles para organizaciones de
la sociedad civil, el sector privado, universidades y aquellos profesionales
¿Qué son las APP y por qué usarlas?
s interesados en la temática. Como se señaló anteriormente, la Guía de
¿Qué tipo de marco normativo, legal e institucional se necesita
s referencia es en parte síntesis y en parte bibliografía. Como tal, puede ser
para garantizar que las APP alcancen sus objetivos de manera útil tanto para quien busca una introducción estructurada a los temas
eficiente y efectiva? clave de las APP como para el experto que puede encontrar referencias
adicionales a algún área específica.
¿Cuál es el proceso para desarrollar e implementar un proyecto
s
de APP? Cómo usar las referencias
Es importante mencionar que no se trata de un paquete de herramientas Estas referencias se resaltan en negrita y, a continuación, entre
o una guía paso a paso; los lectores tampoco deben esperar encontrarse paréntesis, se indica el autor y el año, por ejemplo: ‘(Delmon
con una presentación del estado de las APP en algún país o sector en 2016)’ u ‘(OCDE 2015b)’, donde ‘b’ marca la diferencia entre
particular. Aquellos que deseen obtener información más detallada diferentes trabajos que el autor publicó en el mismo año. Cuando
sobre las APP encontrarán que la Guía de certificación APP de sea conveniente, se agregará una ubicación dentro de la referencia
APMG (APMG 2016) es un recurso útil. Cuentan con manuales y después de una coma, como (Delmon 2016, capítulo 15). Todas las
herramientas de apoyo APP, como el Manual de APP de Sudáfrica referencias se pueden encontrar en la Lista de referencias al final de
(ZA 2004a), el Kit de Herramientas de APP del Caribe (Caribbean este libro. El número entre corchetes que sigue a la referencia indica
2017, según su denominación en inglés) y los kits de herramientas el número de identificación único del documento en la biblioteca
sectoriales del Banco Mundial (BM 2016f ), por ejemplo, el kit de del PPP Knowledge Lab.
herramientas sobre carreteras (BM 2009a).
3
La Guía de referencia de APP también está disponible en línea Las referencias clave serán citadas de forma completa al final de
en el PPP Knowledge Lab, un sitio que reúne y presenta las cada sección. A continuación, se proporciona un ejemplo de una
APP desarrolladas por los principales organismos multilaterales tabla de “referencias clave”. En algunos casos, las referencias clave
de desarrollo, con financiamiento del Fondo de Asesoría en están organizadas por tema, dentro del tema general. Los lectores
Infraestructura Público- Privada. El PPP Knowledge Lab permite a que solo desean obtener rápidamente una idea de las referencias
los usuarios leer y buscar el contenido de la Guía de referencia en más importantes sobre el tema pueden consultar directamente estas
línea y descargar la última versión del libro en formato PDF, que referencias clave.
incluye hipervínculos a todas las referencias.
Módulos de la Guía de referencia de APP y quién debería leerlos
Módulo ¿Quién debería leerlo?

Módulo 1: • Quienes deseen obtener información para saber qué son las APP, y cómo pueden usarse para proveer obras y servicios
Conceptos básicos de las APP: de infraestructura
Qué y Por qué
• Profesionales de APP que buscan material para ayudar a articular los beneficios y riesgos de un programa de APP con
todas las partes interesadas.
Módulo 2: • Funcionarios gubernamentales en el proceso de, o considerando, desarrollar o refinar el marco político, legal e
Establecimiento del marco de las APP institucional que rige cómo se implementan las APP.
• Funcionarios del ministerio de finanzas u otras partes interesadas preocupadas por la gestión financiera pública
de los programas de APP.
Módulo 3: • Funcionarios gubernamentales responsables de desarrollar o refinar los procesos de las APP.
Ciclo de las APP • Los responsables de desarrollar, evaluar o implementar proyectos de APP, o de contratar asesores para apoyar el
proceso de las APP, incluidos los profesionales de APP que buscan consejos y buenas prácticas de la experiencia
internacional.
• Otras partes interesadas que desean aprender más sobre el funcionamiento de las APP.
Referencias clave: Ejemplo
Referencia Descripción
Yescombe, ER 2007. Public-Private Partnerships: Este libro proporciona una revisión exhaustiva de las APP, que incluye orientación para los profesionales
Principles of Policy and Finance.. Oxford: Butterworth- respecto de los aspectos clave del diseño y la implementación de políticas y proyectos de APP. El Capítulo
Heinemann. 5 proporciona directrices para que el sector público evalúe los proyectos de APP.
Farquharson, Edward, Clemencia Torres de Mästle E. Esta guía para profesionales del sector público describe cómo desarrollar e implementar una APP con
R. Yescombe y Javier Encinas. 2011. How to Engage éxito, mediante el diseño de un proyecto que sea comercialmente viable y la atracción de socios privados
with the Private Sector in Public-Private Partnerships in adecuados. El Capítulo 4 proporciona pautas para la selección de proyectos APP.
Emerging Markets (Cómo involucrar al sector privado en
asociaciones público-privadas en mercados emergentes).
Washington DC: Banco Mundial.
Módulo 1
Conceptos
básicos de las APP
Qué y Por qué
El módulo proporciona una visión general de las APP y analiza Por lo tanto, el financiamiento del sector privado proporciona
los proyectos y contratos en los que existe un interés público en dos funciones clave a una APP. En primer lugar, complementa el
la prestación de servicios y en los que el proyecto involucra activos financiamiento del sector público y permite el avance de proyectos
de larga duración vinculados a la naturaleza a largo plazo del que de otro modo habrían sido descartados o postergados debido
contrato de las APP. La Sección 1.1 - Qué es una APP: Definición de a restricciones fiscales. En segundo lugar, crea un mecanismo de
“Asociación Público-Privada” describe los distintos tipos de contratos incentivos que alinea los intereses privados y públicos. La Sección
y la terminología que se utiliza para describirlos. Esta sección 1.3 - Cómo se Financian las APP describe las diversas estructuras
también presenta los tipos de asociaciones que no están incluidos financieras que se utilizan para cubrir las inversiones de las APP, y
en la definición y en el material de orientación de esta Guía de cómo los gobiernos pueden ajustar las disposiciones contractuales
Referencia. Algunos de ellos presentan similitudes con las APP, al entorno financiero, ayudar a desarrollar los mercados, mitigar los
otros son significativamente diferentes. riesgos y mejorar el crédito.
La Sección 1.2: Desafíos de infraestructura y cómo pueden ayudar

las APP analiza las oportunidades que ofrecen las contrataciones
1.1 Qué es una APP: Definición de
públicas, y los obstáculos que deben enfrentar. Las APP se presentan “Asociación Público-Privada”
no solo como una manera de atraer la inversión adicional necesaria a
la ejecución de obras de infraestructura pública, sino también como La introducción a esta Guía de referencia proporcionó una
un mecanismo para mejorar la planificación de la infraestructura definición amplia de APP:
y la selección de proyectos. También es un mecanismo para
Un contrato a largo plazo entre un ente privado
mejorar la gestión de proyectos y garantizar el mantenimiento
y una entidad gubernamental para proporcionar
adecuado, evitando una negligencia persistente que puede llevar a
un activo o un servicio público, en el que el
reconstrucciones de la infraestructura a un alto costo. Las APP bien
ente privado asume un riesgo significativo, es
estructuradas atraen capital privado a la inversión, la experiencia del
responsable de la gestión, y la remuneración está
sector privado y los incentivos de gestión comercial necesarios para
vinculada al desempeño.
mejorar la provisión de servicios públicos a los usuarios.
6 GUÍA DE REFERENCIA DE APP: MÓDULO 1 - CONCEPTOS BÁSICOS DE LAS APP
Esta sección desarrolla esta definición con más detalle, y describe pueden usar para transferir la responsabilidad de mejorar y gestionar
los tipos de contrato de APP (Sección 1.1.1 - Tipos de contratos y activos existentes a una empresa privada, o proyectos brownfield. En
terminología APP), la terminología que se utiliza para describirlos cualquier caso, los activos o servicios que se ofrecen se especifican
y aclara los tipos de asociación entre las partes del sector público y en términos de productos en lugar de insumos, es decir, la autoridad
privado a los que la definición y el material de orientación de esta pública define lo que se requiere, en lugar de cómo se debe hacer.
Guía de referencia no suelen aplicar (Sección 1.1.2 - Qué no es una Esto es una característica clave de una APP.
APP: otros tipos de participación privada).
Otra característica central de un contrato de APP es que reúne
múltiples fases o funciones de proyectos. No obstante, las funciones
1.1.1 Tipos
de contratos y de las cuales es responsable el ente privado varían y dependen del
terminología de APP tipo de activo y servicio involucrado. Las funciones típicas incluyen:
Diseñar (también conocido como obra de ingeniería): implica

s

Esta sección describe con más detalle la variedad de contratos APP
desarrollar el proyecto desde el concepto inicial y establecer los
bajo la definición de APP que se utiliza en esta Guía de referencia
requerimientos a nivel de resultados, hasta las especificaciones
y parte de la terminología común que se utiliza en todo el mundo
de diseño para su construcción.
para describir a las APP.
Construir o rehabilitar: cuando las APP se utilizan para
s

La mayoría de los proyectos de APP presentan un plazo contractual
nuevos activos de infraestructura, suelen requerir que el ente
de entre 20 y 30 años; otros tienen plazos más cortos; y algunos
privado construya el activo e instale todo el equipo. Cuando
duran más de 30 años. El plazo siempre debe ser lo suficientemente
las APP involucran activos existentes, el ente privado puede ser
largo para que el ente privado tenga un incentivo para integrar los
responsable de rehabilitar o ampliar el activo.
costos de prestación del servicio en la fase de diseño del proyecto.
Esto también incluye consideraciones de mantenimiento para Financiar: cuando una APP incluye la construcción o
s
optimizar las compensaciones entre el costo de inversión inicial y los rehabilitación del activo, el ente privado suele también estar
costos futuros de mantenimiento y operación. El enfoque de ciclo obligado a financiar la totalidad o una parte del gasto de capital
de vida, que tiene en cuenta los costos y los beneficios de todo el necesario, según se describe más adelante en la Sección 1.3 -
ciclo de vida de un proyecto, maximiza la eficiencia de la prestación Cómo se financian las APP.
del servicio. Constituye el núcleo de la justificación del uso de las
APP para la prestación de servicios públicos. La duración exacta del Mantener: las APP asignan la responsabilidad al ente privado
s
contrato depende del tipo de proyecto y consideraciones políticas. de mantener un activo de infraestructura según un estándar
Los responsables de la formulación de políticas deben asegurarse de especificado durante la vigencia del contrato. Esta es una
que la demanda de los servicios que preste el proyecto se sostendrá característica fundamental de los contratos de APP.
durante toda la vigencia del contrato; el ente privado debe poder
asumir la responsabilidad por la prestación del servicio durante ese Operar las responsabilidades operativas del ente privado de una
s
plazo; y la autoridad contratante debería poder comprometerse con el APP pueden variar ampliamente en función de la naturaleza del
proyecto durante dicho plazo. La disponibilidad de financiación y sus activo subyacente y del servicio asociado. Por ejemplo, el ente
condiciones también pueden influir en el plazo del contrato de APP. privado podría ser responsable de:
Tipos de contrato APP • Operación técnica de un activo, y prestación de un servicio a un

cliente del gobierno, por ejemplo, una planta de tratamiento de
A lo largo de la Guía de referencia, las APP se describen en función agua.
de tres categorías generales: tipo de activo involucrado, funciones y
mecanismo de pago. •
Operación técnica de un activo y prestación de servicios
directamente a los usuarios; por ejemplo, una APP para un
Muchas APP involucran nuevos activos, que suelen conocerse sistema de distribución de agua.
como proyectos greenfield. Por ejemplo, el programa de APP del
Reino Unido - la Iniciativa de Financiación Privada (PFI, por sus •
Proporcionar servicios de apoyo, cuando el organismo
siglas en inglés)-, involucró a empresas privadas en la financiación, gubernamental es responsable de prestar el servicio público a
construcción y gestión de nuevos activos públicos, desde escuelas los usuarios, por ejemplo, una APP para un edificio escolar que
y hospitales hasta instalaciones de defensa. Las APP también se incluye servicio de conserjería.
SECCIÓN 1.1 QUÉ ES UNA APP: DEFINICIÓN DE “ASOCIACIÓNPÚBLICO- PRIVADA” 7
Tabla 1.1 Nomenclatura del contrato de infraestructura
Nomenclatura Tipo de Funciones Fuente de

del contrato Descripción general y referencias activo transferidas pago
Diseñar-Construir- Conforme a esta nomenclatura (cuyas siglas permanecen en inglés), Nueva Según lo capturado por Puede pagar el
Financiar-Operar- el rango de tipos de contratos de APP se describe según las funciones infraestructura el nombre del contrato gobierno o el usuario
Mantener (DBFOM); transferidas al sector privado. La función mantener puede quedar
Diseñar-Construir- fuera de la descripción (por lo tanto, en lugar del contrato DBFOM,
Financiar-Operar un contrato que transfiera todas esas funciones se puede describir
(DBFO); simplemente como DBFO, con la responsabilidad del mantenimiento
Diseñar-Construir- implícito como parte de las operaciones). Una descripción alternativa
Administrar-Financiar de ciertas líneas similares es Diseñar-Construir-Administrar-Financiar
(DCMF) (DCMF), que es equivalente a un contrato DBFOM.
Construir-Operar- Este enfoque para describir las APP para nuevos activos captura Nueva Por lo general, diseñar, Puede pagar el
Transferir (BOT), el propietario legal y el control de los activos del proyecto. En un infraestructura construir, financiar, gobierno o el usuario
Construir-Poseer- proyecto BOT, la empresa privada posee los activos del proyecto mantener, y algunas o
Operar-Transferir hasta que se transfieren al final del contrato. El contrato BOOT todas las operaciones.
(BOOT), Construir- suele intercambiarse en su uso con el contrato BOT, según describe Conforme a ciertas
Transferir-Operar Yescombe (Yescombe 2007). Por el contrario, en un contrato definiciones, los contratos
(BTO) Construir-Transferir-Operar (BTO), la titularidad del activo BOT o BTO pueden no
se transfiere una vez que se completa la construcción. Según la incluir finanzas privadas,
descripción de Delmon (Delmon 2015, 20–21), los derechos de mientras que los BOOT
propiedad afectan principalmente la manera en que se administra siempre incluyen finanzas
la entrega de los activos al final del contrato. privadas
Rehabilitar-Operar- En cualquiera de las convenciones de denominación descritas Infraestructura Ídem anterior, pero Ídem anterior
Transferir (ROT) anteriormente, Rehabilitar puede tomar el lugar de Construir existente rehabilitar en lugar de
donde el ente privado es responsable de rehabilitar, actualizar o construir
ampliar los activos existentes.
Concesión Concesión se utiliza para una variedad de tipos de contrato, según se Infraestructura Diseñar, rehabilitar, En general, el usuario
describe en Delmon (Delmon 2010, Recuadro 1 en la página 9). En nueva o existente extender o construir, paga; en algunos países,
algunas jurisdicciones, la concesión puede implicar un tipo específico financiar, mantener y según la viabilidad
de contrato; mientras que en otros se usa de manera más amplia. operar suelen utilizarse financiera de la
En el contexto de las APP, una concesión se usa principalmente para para brindar servicios a concesión, la parte
describir una APP que paga el usuario. Por ejemplo, en Brasil, la los usuarios privada podría pagar
Ley de Concesiones se aplica únicamente a los contratos que paga el un arancel al gobierno
usuario; una ley distinta de APP regula los contratos que requieren o podría recibir un
algún pago del gobierno. Por otro lado, la concesión suele utilizarse subsidio
como un término general para describir una amplia gama
de tipos de APP. Por ejemplo, todas las APP recientes en Chile se han
implementado en virtud de la Ley de Concesiones, que incluye los
contratos que paga el gobierno en su totalidad.
Iniciativa de El Reino Unido fue uno de los primeros países en introducir el Nueva Diseñar, construir, Paga el gobierno
Financiación Privada concepto de APP con el término Iniciativa de Financiación Privada, infraestructura financiar, mantener:
(PFI) o PFI (según sus siglas en inglés). Se suele utilizar para describir una puede incluir algunas
APP como una manera de financiar, construir y administrar nueva operaciones, pero no
infraestructura. suele brindar servicios
directamente a los
usuarios
Operaciones y Los contratos de O&M para activos existentes pueden incluirse Infraestructura Operaciones y Paga el gobierno
Mantenimiento en la definición de APP cuando estos se dan en función del existente mantenimiento
(O & M) desempeño, en el largo plazo e involucran una inversión privada
significativa (a veces también se los conoce como contratos de
mantenimiento en función del desempeño).
Affermage Un contrato de affermage es similar a una concesión, pero el Existente Mantener y operar, Paga el usuario: una
gobierno suele seguir siendo responsable de los gastos de capital. y proporcionar servicios parte privada suele
El Affermage en particular puede tener un significado específico en a los usuarios remitir parte de los
algunas jurisdicciones. Las notas explicativas del Banco Mundial aranceles del usuario al
sobre la regulación del agua (Groom et al. 2006, 36-42) describen gobierno para cubrir los
los contratos de arrendamiento y de las concesiones. Dichos gastos de capital
contratos pueden o no estar incluidos en la definición de APP, según
la duración del contrato.
Nomenclatura Tipo de Funciones Fuente de

del contrato Descripción general y referencias activo transferidas pago
Contrato de El Estado conserva la titularidad de los activos, y los gastos de capital Existente Operaciones y Aranceles de
administración son responsabilidad del sector público, mientras que la operación y el mantenimiento administración
mantenimiento son responsabilidad del sector privado. Estos tipos de extendidos al
contratos tienen entre 3 y 5 años de duración. contratista
Franquicia La franquicia suele utilizarse para describir un acuerdo similar a una Existente o nuevo Puede incluir diseño, Paga el usuario o el
concesión o a un contrato de arrendamiento o affermage, según se construcción y finanzas, gobierno
describe en Yescombe (Yescombe 2007). o puede limitarse a
mantener y operar un
activo
Para la prestación de estos servicios, el ente privado suele crear una Estas características se pueden combinar de varias maneras para
Sociedad de Propósito Específico, (SPE o SPV por sus siglas en crear una amplia variedad de contratos de APP. Estos contratos
inglés). Una SPE permite al promotor del proyecto no reflejar en sus se pueden considerar como un continuo entre la provisión de
balances los activos y pasivos vinculados a la provisión del servicio. infraestructura pública y privada, que transfiere responsabilidades
y riesgos crecientes al sector privado.
El mecanismo de pago es la tercera característica clave de una
APP. El ente privado puede recibir el pago a través de las tarifas El mecanismo de pago debe estructurarse de tal manera que
que se cobran a los usuarios del servicio, de pagos periódicos del la remuneración neta de la parte privada esté vinculada
gobierno o una combinación de ambos, pero, en todos los casos, el al cumplimiento de los niveles de servicio y estándares de
pago dependerá del desempeño. Los mecanismos de pago pueden desempeño. Para que el ente privado tenga los incentivos
depender de las funciones que cumple el ente privado en el proyecto: adecuados para prestar los servicios según los niveles de desempeño
previstos por la autoridad contratante, su remuneración, neta de
• En el caso de las APP que reciben el pago de los usuarios, como
costos, debería aumentar al acercarse a estos niveles. Además, las
las autopistas con peaje, el ente privado brinda un servicio a los
desviaciones significativas y reiteradas de los niveles de desempeño
usuarios y genera ingresos cobrando a los usuarios por ese servicio.
previstos deberían llevar a la terminación anticipada o cancelación
Estos aranceles (o tarifas, o peajes) pueden complementarse con
del contrato APP. Cabe destacar que los pagos por terminación
pagos del gobierno, por ejemplo, pagos complementarios por
anticipada por causa imputable al ente privado deben estar
servicios prestados a usuarios de bajos ingresos cuando la tarifa
estipulados en el contrato de forma tal que abandonar el proyecto
está limitada; o subsidios a la inversión al finalizar la construcción
no sea una solución viable en primera instancia para el ente privado.
o los hitos de construcción específicos. Los pagos pueden estar
condicionados a la disponibilidad del servicio según estándares de Las APP no son la única manera en que el sector privado puede
calidad definidos. Los beneficios sociales que generan las APP que involucrarse en el desarrollo de proyectos de inversión y servicios
reciben el pago de los usuarios pueden beneficiar a la población de infraestructura. Estos tipos de participación privada se describen
en general, no solo a aquellos que usan directamente el activo. con más detalle en la Sección 1.1.2 - Qué no es una APP: otros tipos
Por ejemplo, el valor de los bienes inmuebles cercanos al proyecto de participación privada.
de APP puede aumentar a medida que aumenta la actividad
económica en el área. De esta manera, los no usuarios directos del Terminología APP
proyecto se benefician siempre y cuando no se produzca un ajuste
significativo de los impuestos de los bienes inmuebles. Esta Guía de referencia utiliza el término APP para describir la
amplia variedad de tipos de contrato, independientemente de
• En el caso de las APP en las que el ente privado recibe pagos del la terminología en países o jurisdicciones específicas. Si bien los
gobierno, este último es la única fuente de ingresos del ente contratos de APP se pueden clasificar mediante las categorías
privado. Los pagos del gobierno pueden depender de que el mencionadas anteriormente, no existe un estándar internacional
activo o servicio esté disponible según los estándares de calidad consistente para nombrar y describir estos diferentes tipos de
definidos en el contrato (pagos por disponibilidad), por contrato. Esta terminología diversa puede crear confusión cuando
ejemplo, una carretera libre de peaje por la que el gobierno se compara la experiencia internacional.
realiza pagos periódicos por disponibilidad. También pueden
recibir pagos en función del volumen de los servicios que se
prestan a los usuarios, por ejemplo, el pago por la atención
hospitalaria que efectivamente se haya prestado.
Algunos gobiernos definen las APP en sus políticas o leyes de APP En algunos casos, las APP se describen según las funciones que se
para referirse a una variedad específica de tipos de contratos, según transfieren al ente privado. Por ejemplo, un contrato para Diseñar-
se describe en la Sección 2.1 - Políticas sobre APP. Otros términos se Construir-Financiar-Operar-Mantener (contrato DBFOM, por sus
usan a veces como sinónimos de APP, o se refieren a tipos particulares siglas en inglés) asignaría todas esas funciones al ente privado. Otras
de APP, ya sea en la ley o en el uso común. Por ejemplo: nomenclaturas, como Construir-Operar- Transferir (BOT, por sus
siglas en inglés) se centran en cambio en la titularidad jurídica y en
La legislación brasileña distingue entre proyectos donde pagan
s

el control de los activos.
los usuarios y donde paga el gobierno; la Ley de Concesiones
rige los proyectos de APP que pagan los usuarios en su totalidad; El activo puede ser propiedad del socio público o privado, algo que se
otros proyectos de APP se rigen por la legislación sobre APP. suele decidir mediante las restricciones legales vigentes en cualquier
En consecuencia, solo estos últimos se conocen comúnmente país. El factor relevante para las APP no es quién es el titular jurídico
como APP. En Francia, el término APP está restringido a los de un activo, sino quién tiene los derechos económicos para explotar
contratos que paga el gobierno y que se implementan en virtud ese activo. La SPE puede usar un activo como garantía o simplemente
de legislación sobre APP; los contratos que paga el usuario se usar el flujo de fondos que genera la operación del activo. Por lo tanto,
conocen como concesiones. un BOT no puede ser significativamente diferente de un BTO, en el
cual la transferencia del activo ocurre inmediatamente después de la
En el Reino Unido, las APP para nuevos activos a las que les paga
s

construcción. Por ejemplo:
el gobierno se conocen como Iniciativa de financiación privada o
proyectos PFI (por sus siglas en inglés), mientras que las APP para En Francia, los roles que rigen la domanialité (que define el
s
activos existentes (como hospitales o ferrocarriles) se conocen dominio público) estipulan que los bienes o activos del dominio
como franquicias. público nunca puede venderse, ser embargado por un tribunal o
quedar sujeto a leyes de prescripción. En consecuencia, los activos
En algunas jurisdicciones, el término concesión se usa para referirse
s

que se construyen en terrenos públicos pertenecen a la autoridad
a ciertos tipos específicos de APP. Por ejemplo, en Brasil, una
pública, aunque al socio privado de una APP se le pueden otorgar
concesión es una APP a la que le paga el usuario en su totalidad.
derechos económicos específicos sobre esos activos.
En Chile, todas las APP se llaman concesiones y se implementan de
conformidad con la Ley de Concesiones del país. En otros países, los terrenos públicos se pueden arrendar o
s

entregar en comodato a operadores privados que construyen
La venta de activos públicos a un privado se denomina
s

y poseen el activo en ese terreno hasta que su propiedad se
privatización. Esta Guía de referencia hace una distinción entre
transfiere al gobierno al final del contrato. La propiedad no
APP y privatización, según se describe más adelante en la
es significativa a los fines contables y estadísticos: las NICSP,
siguiente sección.
Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público, se
centran en quién controla el uso de la infraestructura en lugar de
quién la posee para determinar si el activo debe consolidarse en
el balance del gobierno.
Figura 1.1 Ejemplos de tipos de contratos de APP
Alcance de la participación del sector privado

BAJO ALTO
Productor
Independiente de Concesión de
Contrato para Energía (Diseñar- aeropuerto
Diseñar-Construir- Construir-Financiar- (Diseñar-Expandir- Empresa
Financiar-Mantener Operar-Mantener) Financiar-Operar- de distribución
Contrato para Contrato de
Affermage para el un nuevo hospital para una nueva Mantener) de energía
Diseñar-Construir administración de
servicio de agua planta eólica (”Paga el usuario” regulada y
una nueva carretera planta de energía (paga el
gobierno sujeto a (paga el gobierno mediante tasas de autorizada
disponibilidad) al concesionario aterrizaje, ventas
externo por la minoristas y otros
electricidad ingresos).
suministrada)
PÚBLICO PRIVADO
Asociación público-privada
La Guía Eurostat 2016 para el tratamiento estadístico de las

s
APP (EPEC 2016) establece que la propiedad de los activos no
1.1.2 Qué no es una APP: otros tipos de
influye en la clasificación estadística, sino la titularidad del activo participación privada
después de la caducidad del contrato de la APP.
Además de definir la esencia y las principales características de
La Tabla 1.1 - Nomenclatura del contrato de infraestructura explica la las APP, también es útil aclarar qué no son las APP. Esto es útil
terminología común de la APP, y cómo cada uno de esos términos para ayudarnos a comprender por qué las diversas características
se relaciona con la descripción según el tipo de activo, las funciones del modelo de APP contribuyen a generar proyectos eficientes,
y los mecanismos de pago descritos anteriormente. asequibles y sostenibles, y por qué la desviación del modelo de APP
estándar puede hacer que los proyectos fallen. Esto no significa que
Los siguientes recursos proporcionan más información sobre los los proyectos y contratos que se estructuran como variantes del
tipos de contratos y la nomenclatura de la APP: modelo de APP no sean útiles. Por el contrario, pueden ser muy
útiles en ciertas circunstancias. Sin embargo, cuando los proyectos
s
El documento de Delmon sobre las opciones de entendimiento y contratos que están estructurados como una APP fallan, la(s)
de las APP en términos de infraestructura (Delmon 2010) causa(s) puede(n) encontrarse a partir de identificar la desviación
ofrece el debate con mayor profundidad. Delmon clasifica las que el contrato o proyecto planteado como APP tiene respecto a
APP conforme a cinco factores similares a las características las características definitorias de una APP. Esto puede verse en el
descritas anteriormente: (1) si la APP es una actividad comercial informe de la Oficina de Auditoría del Reino Unido sobre el
o un activo nuevo o existente; (2) la responsabilidad del ente fracaso de una APP al actualizar la infraestructura del transporte
privado en la construcción; (3) el nivel de financiamiento subterráneo de Londres (NAO 2009a).
privado involucrado; (4) la naturaleza de las obligaciones de
prestación de servicios de la empresa del proyecto; y (5) la fuente Otros tipos de contrato para ofrecer bienes
del flujo de ingresos. y servicios públicos
s
El capítulo de Yescombe “Qué son las asociaciones público- Los gobiernos celebran distintos tipos de contratos con empresas
privadas” (Yescombe 2007) también describe el rango de las privadas. Algunos de estos tipos de contrato comparten algunas de
estructuras de las APP y cómo se clasifican. las características típicas de las APP (como, por ejemplo, que son a
largo plazo, en función del resultado o del desempeño), pero no son
s
Farquharson et al, capítulo “Definición de asociaciones
APP según se las definió anteriormente. Por ejemplo:
público-privadas” (Farquharson et al. 2011, 9-14) se centra
en las diferencias de las APP de los contratos de privatización Los contratos de gestión no comparten la característica a largo
s
y gestión; y describe las APP cuya tarifa pagan los usuarios y plazo de las APP, el monto significativo de inversión inicial y
aquellas que paga el gobierno en función de la disponibilidad el elevado nivel de responsabilidad de desempeño a largo plazo
del activo y/o del servicio. que conlleva la inversión en activos de infraestructura. Sin
embargo, suelen incluir indicadores de desempeño o estándares
s
Las notas explicativas del Banco Mundial sobre temas clave de servicio y requisitos similares a las APP. Los mecanismos de
en materia de regulación del sector del agua (Groom et al. buen desempeño se crean principalmente a través de esquemas
2006, Nota 4) describen tipos de contratos comunes para la de pago y sanciones. Este tipo de contrato puede cumplir un rol
administración de activos existentes en el sector del agua: concesión, importante cuando el sector privado no está dispuesto a invertir,
arrendamiento o affermage, y contratos de administración. o cuando el gobierno no está dispuesto a un compromiso a
largo plazo. Las notas explicativas del Banco Mundial sobre la
s
El sitio web del Centro de Recursos para Asociaciones

regulación del agua (Groom et al. 2006, 36- 42), por ejemplo,
Público-Privadas en Infraestructura (PPPIRC, por sus siglas
describen cómo se utilizan los contratos de gestión en el sector
en inglés) del Banco Mundial describe los tipos de APP en
del agua. Los contratos de O&M basados en el desempeño
función del alcance de la participación del sector privado.
también pueden quedar fuera de la definición de las APP cuando
La Sección 3.3 - Estructuración de proyectos APP ofrece orientación son de corta duración y carecen de una inversión sustancial por
e hipervínculos a estructuras contractuales de APP, y cómo los parte del operador privado.
gobiernos pueden decidir cuál estructura deben utilizar para un
proyecto en particular.
Los contratos de affermage son contratos en virtud de los cuales

s Otros conceptos de “asociaciones
un gobierno delega la administración de un servicio público a público-privadas”
una compañía privada a cambio de un arancel específico. Por
ejemplo, en un contrato de affermage en el sector del agua, la La expresión asociación público-privada se suele utilizar para muchos
remuneración del operador es un monto fijo por metro cúbico otros tipos de acuerdos entre entidades públicas y privadas, y todos
de agua vendida, aunque este importe puede ajustarse a lo difieren significativamente de los contratos que describimos en esta
largo de los años en función de la inflación y del desempeño Guía de referencia.
del operador. Los contratos de affermage tampoco requieren de
Algunos ejemplos de arreglos no cubiertos en esta Guía:
inversión de infraestructura por parte del operador privado. Una
vez más, han sido la solución cuando el apetito de inversión es Asociaciones público-privadas para la innovación: la

s
escaso, o cuando el gobierno puede invertir y no desea transferir Administración de Alimentos y Medicamentos de los EE. UU.
tanta responsabilidad de gestión a una entidad privada. (FDA, por sus siglas en inglés) y la Universidad de Rochester
s
Los contratos para diseñar-construir o llave en mano
iniciaron una asociación público-privada que se conoce como
incluyen especificaciones similares basadas en los resultados. Sin Innovaciones, oportunidades y redes de ensayos clínicos
embargo, como son contratos a más corto plazo que no incluyen analgésicos (ACTION, por sus siglas en inglés) en 2011: esta
mantenimiento u operación, no crean los mismos incentivos de iniciativa multianual tiene como objetivo promover y acelerar
desempeño a largo plazo que las APP. Para una infraestructura el desarrollo de nuevos analgésicos mediante la identificación de
compleja, la transferencia a un privado de las actividades y riesgos fallas en el diseño de los ensayos clínicos.
del diseño y construcción puede no dar como resultado un diseño
óptimo de la obra de infraestructura, ya que incentiva al privado Asociaciones público-privadas para la protección del medio

s
a buscar reducir los costos de construcción en detrimento de ambiente: la industria del petróleo tiene una larga historia de
una programación eficiente, generando sobrecostos de operación asociaciones público-privadas destinadas a encontrar soluciones
y mantenimiento. Los contratos para diseñar-construir son cooperativas a cuestiones ambientales, educativas y comunitarias.
contratos a corto plazo, y no se asignan responsabilidades a largo Estas asociaciones son actividades voluntarias destinadas a
plazo al ente privado. Se suelen utilizar para proyectos simples o garantizar que las compañías de petróleo y gas natural se perciban
para proyectos en los que se espera que el desempeño se mantenga como una parte integral y contribuyente de la sociedad y de las
al mismo nivel con el mantenimiento adecuado, y, por lo tanto, comunidades en las que opera la industria.
los impactos de llevar actividades de forma rápida, fácil o menos
Asociaciones público-privadas para la salud pública o contra
s
costosa por parte del privado no son relevantes.
las enfermedades desatendidas: en 2010, COTCO, la empresa
Los contratos de arrendamiento financiero son contratos a
s petrolera que opera el oleoducto Chad-Camerún en territorio
largo plazo para proporcionar activos públicos. Sin embargo, camerunés, inició un proyecto de asociación público-privada
estos contratos transfieren un riesgo significativamente menor para controlar la malaria (un importante problema de salud
al ente privado que las APP porque el gobierno mantiene una pública en el área) en todo el corredor de la tubería.
mayor proporción de riesgo de lo que normalmente retiene
en una APP. Los contratos de arrendamiento financiero no Asociaciones público-privadas de seguro contra el terrorismo: tras
s

transfieren al ente privado una responsabilidad significativa por el ataque del 11 de septiembre, se aprobó la Ley del Seguro de
la administración y el desempeño. No se espera que el privado Riesgo de Terrorismo (también conocida como TRIA, por sus
logre ahorro de costos por eficiencias ni mejoras significativas en siglas en inglés), creando una asociación público-privada con el
el desempeño de la provisión de servicio. objetivo de estabilizar el mercado de seguros, asegurando que
la cobertura contra el terrorismo esté ampliamente disponible y
Si bien el material de esta Guía de referencia se centra en los modelos permitir una recuperación ordenada en caso de futuras pérdidas
de APP, las referencias que se ofrecen en esta Guía también pueden catastróficas. Según el programa, las aseguradoras tendrían que
ser útiles para los gobiernos que tienen en cuenta estos otros acuerdos absorber pérdidas significativas, aproximadamente USD 30.000
contractuales. Por el contrario, algunas referencias sobre estos tipos millones en deducibles para toda la industria, antes de que el
de contratos pueden proporcionar lecciones aplicables para las gobierno intervenga para proporcionar cobertura adicional.
APP. Sin embargo, los profesionales deben tener en cuenta que las
diferencias en la asignación de riesgos probablemente desencadenen
diferencias en las licitaciones y en el comportamiento operativo del
ente privado.
Asociaciones público-privadas contra el fraude a la atención

s Algunos países enfocan el uso de las APP solo en ciertos sectores,
médica: una asociación voluntaria y colaborativa entre los según se describe en la Sección 2.1 - Políticas sobre las APP. La
gobiernos federales y estaduales de los EE. UU., organizaciones justificación de un enfoque tan limitado puede incluir el deseo
privadas de seguro médico y grupos sanitarios antifraude de respaldar las prioridades de inversión del gobierno, mejorar la
diseñados para compartir información y buenas prácticas para prestación del servicio, o dar prioridad a los sectores en los que se
mejorar la detección de fraudes, evitar el pago de facturas espera que las APP sean más exitosas.
fraudulentas de atención médica, y detectar y detener estafas.
Por el contrario, algunos países definen ciertos sectores o servicios
Asociación público-privada contra el terrorismo: la Estrategia
s dentro de sectores, para los cuales no se pueden utilizar las APP.
Global de las Naciones Unidas contra el Terrorismo alienta las A veces se los denomina servicios centrales, es decir, servicios
“asociaciones público-privadas”; el G8 lanzó un Foro Global de que deberían ser provistos exclusivamente por el gobierno. La
Alianzas entre Estados y Empresas para Combatir el Terrorismo definición de servicios básicos varía según los países, en función
(Moscú 2006) que generó la Estrategia del G8 para Asociaciones de las preferencias y las percepciones locales. Por ejemplo, en el
entre Estados y Empresas para Combatir el Terrorismo. sector de salud del Reino Unido, las APP se han utilizado para
construir hospitales y proporcionar servicios auxiliares, como el
Esta Guía de referencia no aborda estos tipos de acuerdos. Sus mantenimiento, pero los servicios médicos básicos siguen siendo
características y propiedades son muy diferentes de las APP a las que responsabilidad de administración pública (McKee et al. 2006).
se hace referencia en la Guía. En particular, no muestran el vínculo Por otro lado, en un proyecto APP para construir un hospital en
entre la alta inversión de capital y los compromisos de niveles de Lesotho, el operador privado proporcionó la gama completa de
servicio y estándares de desempeño que observamos en las APP a servicios de atención médica.
las que nos enfrentamos: algunos de esos acuerdos no tienen una
inversión de capital significativa, otros no tienen ningún tipo de Entre los recursos que resultan útiles para la descripción de la
compromiso creíble sobre el desempeño, sino simplemente un experiencia intersectorial de las APP en países en desarrollo se
compromiso para aplicar los mejores esfuerzos de una entidad hacia incluyen:
un objetivo determinado.
El libro de Farquharson et al. sobre las APP en mercados
s
emergentes (Farquharson et al. 2011) proporciona una amplia
1.1.3 C
ómo se usan las APP: sectores y gama de estudios de casos. Estos incluyen la construcción de un
hospital nuevo en México, la mejora de un hospital en Sudáfrica,
servicios una concesión de agua en Filipinas, una concesión de servicios
Las APP se han utilizado en una amplia gama de sectores para de agua y electricidad en Gabón, una nueva línea de metro en
adquirir diferentes tipos de activos y/o servicios. En todos los casos, San Pablo, Brasil, la expansión del aeropuerto en Jordania, y una
el proyecto de APP constituye o contribuye a la provisión de activos revisión del programa APP en carreteras nacionales en la India.
y/o servicios públicos e involucra activos de larga duración.
Los estudios de casos del Instituto Uongozi sobre las APP en
s
La definición de servicios públicos puede variar según los países y el África Subsahariana (Yescombe 2017) presentan proyectos
en el tiempo. El material que se presenta en esta Guía de referencia en los sectores de agua, carreteras, ferrocarril, energía, salud y
es neutral ante esta definición y considera que un servicio público es alojamiento.
cualquier servicio que el gobierno considere que es su responsabilidad
El Kit de herramientas de APP del Caribe (Caribbean 2017)
s
proporcionar o garantizar. El enfoque en los activos a largo plazo
incluye referencias a proyectos en una amplia gama de sectores
destaca la naturaleza a largo plazo de un contrato de APP. Las APP
que utilizan varios modelos de APP.
suelen involucrar activos fijos, pero los proyectos también pueden
incluir activos relacionados de larga duración que son específicos en s
El capítulo de Yong sobre las APP en los países de la
cuanto a su fin o al sitio, como el material rodante de trenes. La Tabla Commonwealth (Yong 2010, 87-104) incluye 11 estudios de
1.2 - APP por sector - Ejemplos y Recursos proporciona algunos ejemplos casos en los sectores de agua, transporte, energía y salud en
de los tipos de activos y/o servicios que pueden obtenerse mediante las África, Asia y el Caribe.
APP junto con algunas referencias que proporcionan un análisis más
profundo sobre el rango de experiencias en todo el mundo con las APP.
Tabla 1.2 APP por sector - Ejemplos y Recursos
Sector Tipos de proyectos Descripción general Fuentes
Transporte Carreteras, túneles y puentes Los Estudios de casos del DOT de los Estados Unidos sobre las APP de transporte (EE.
Trenes UU. 2007) evalúa la experiencia internacional de las APP mediante las APP en el transporte, e
Sistemas de tránsito masivo incluye estudios de casos sobre puentes y carreteras del Reino Unido, Europa, Australia, China,
Puertos India, Israel y Argentina.
Aeropuertos La publicación de Menzies y Mandri-Perrott sobre la participación del sector privado en
el sistema de trenes ligeros (Menzies y Mandri-Perrott 2010, Anexo 1) incluye estudios de
caso detallados de APP para 12 sistemas de trenes ligeros en el Reino Unido, Malasia, Filipinas,
Tailandia, Canadá y Sudáfrica.
Agua y desperdicio Tratamiento de agua Marin (Marin 2009) evalúa en detalle la experiencia con las APP para servicios públicos de
Sistemas de distribución de agua y alcantarillado agua en los países emergentes a partir de más de 65 APP.
Servicios de gestión de residuos sólidos Un informe de la IFC sobre lecciones aprendidas (IFC 2010) presenta lecciones de varias
APP de agua.
Energía Activos de generación Eberhard y Gratwick (Eberhard y Gratwick 2010) describen la experiencia con los
Sistemas de distribución Productores Independientes de Energía (IPP, por sus siglas en inglés) en el África Subsahariana.
Eberhard et al (Eberhard et al. 2016) presentan cinco casos en países de la misma región.
Eberhard et al (Eberhard et al. 2014) se enfoca en los IPP de energías renovables en Sudáfrica.
Maria Vagliasindi (Vagliasindi 2013) examina las reformas del sector energético que
concluyeron con la aparición de las APP en China, Perú, Brasil y México.
Un informe de la IFC sobre lecciones aprendidas (IFC 2010) presenta lecciones de varias
APP de energía.
Infraestructura Educación: instituciones y servicios escolares Un informe de Deloitte sobre cómo las APP pueden ayudar a cerrar la brecha de
social y Salud: hospitales y otros centros y infraestructura (Deloitte 2006, 19-28) proporciona una visión general útil de la experiencia de
gubernamental servicios sanitarios las APP en una amplia gama de sectores, en particular en materia de infraestructura social. La
Prisiones publicación Handshake de la IFC (BM 2015c) presenta ejemplos y casos de asistencia médica
Proyectos de regeneración urbana y y otras APP de infraestructura económica y social.
vivienda social El documento de LaRocque sobre contratación para la prestación de servicios educativos
(LaRoque 2005) incluye ejemplos de APP en el sector educativo.
Un documento de Farlam sobre la experiencia de las APP

s La serie Handshake del Grupo Banco Mundial (BM 2015c)
s
en África (Farlam 2005) presenta las lecciones aprendidas de abarca publicaciones trimestrales, cada una de las cuales se centra
ocho proyectos de APP en los sectores de transporte, prisiones, en el uso de la APP en un sector o contexto diferente.
telecomunicaciones, agua, energía y turismo.
El sitio web del PPIAF (PPIAF-Recursos) incluye revisiones de
s
La revisión del Banco Mundial de las lecciones aprendidas
s proyectos de APP en varios países emergentes. Si desea obtener
de los Proyectos de Ayuda basada en Resultados (Mumssen et más información sobre cómo se han utilizado las APP en los
al. 2010) resume la experiencia acumulada hasta la fecha de mercados desarrollados, consulte los informes europeos de
proyectos de infraestructura que involucran la participación del APP del Banco Europeo de Inversiones (DLA Piper 2009),
sector privado y las disposiciones de ayuda en función de los que proporcionan una revisión detallada de la experiencia del
resultados (incluidas las APP) en los sectores de comunicaciones, país y la lista de proyectos de APP en toda la región.
carreteras, energía, agua, salud y educación.
El estudio de alcance del Banco Asiático de Desarrollo sobre

s
riego y drenaje (Varma et al. 2013) identifica las áreas donde
se puede contemplar la participación del sector privado en
consonancia con el marco de políticas de la India.
Referencias clave: ¿Qué es una APP?
Delmon, Jeffrey. 2010. “Understanding Options for Private-Partnership Describe en detalle los diferentes tipos de contrato y nomenclaturas de las APP, y
Partnerships in Infrastructure: Sorting out the forest from the trees: BOT, DBFO, también introduce una nueva clasificación de los contratos de APP destinados a
DCMS, Concession, Lease...." Documento de trabajo de investigación de aclarar y facilitar la comparación.
políticas 5173. Washington DC: Banco Mundial.
Yescombe, ER 2007. Public-Private Partnerships: Principles of Policy and Finance. Capítulo 1: “¿Qué son las asociaciones público-privadas?” Describe el rango de
Oxford: Butterworth-Heinemann. las estructuras de las APP y cómo se clasifican.
Farlam, Peter. 2005. Working Together: Assessing public-private partnerships in Evalúa la experiencia de las APP en África, e incluye estudios de casos detallados
Africa. NEPAD Policy Focus Series. Johannesburgo: Instituto Sudafricano de de ocho proyectos en los sectores de transporte, prisiones, telecomunicaciones,
Asuntos Internacionales. agua, energía y turismo.
Novio, Eric, Jonathan Halpern y David Ehrhardt. 2006. “Explanatory Notes Nota 4: “Regulación y contratos del sector privado” describe las características
on Key Topics in the Regulation of Water and Sanitation Services.". Junta de típicas de los contratos de concesión, arrendamiento y administración en el
Sector del Abastecimiento de Agua y Saneamiento, Documento de Discusión 6. sector del agua.
Yong, HK, ed. 2010. Public-Private Partnerships Policy and Practice: A Reference La Sección 7 evalúa la experiencia de las APP en los países emergentes de la
Guide. Londres: Secretaría de la Commonwealth. Mancomunidad. El Anexo 5 presenta estudios de casos de 11 proyectos de APP
en los sectores de agua, transporte, energía y salud en África, Asia y el Caribe.
Dobbs, Richard, Herbert Pohl, Diaan-Yi Lin, Jan Mischke, Nicklas Garemo, Describe el déficit en las inversiones en infraestructura, y argumenta a favor
Jimmy Hexter, Stefan Matzinger, Robert Palter y Rushad Nanavatty. 2013. de una mejor selección/administración de proyectos, además de un uso más
Infrastructure productivity: How to save $1 trillion a year. Nueva York: McKinsey eficiente de la infraestructura existente.
Global Institute
Woetzel, Jonathan, Nicklas Garemo, Jan Mischke, Martin Hjerpe y Robert Describe el estado de las necesidades y oportunidades de infraestructura global
Palter. 2016. Bridging Global Infrastructure Gaps. Nueva York: McKinsey Global para mitigar el déficit de gasto.
Institute.
Farquharson, Edward, Clemencia Torres de Mästle, ER Yescombe y Javier Capítulo 2: “Definición de asociaciones público-privadas” se centra en la manera
Encinas. 2011. How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships en que las APP difieren de los contratos de privatización y administración y
in Emerging Markets (Cómo involucrar al sector privado en asociaciones público- describe las APP que paga el usuario y en función de la disponibilidad. Varios
privadas en mercados emergentes). Washington DC: Banco Mundial. estudios de casos del libro proporcionan ejemplos de APP en países emergentes.
Mumssen, Yogita, Lars Johannes y Geeta Kumar. 2010. Output-Based Aid: Revisa la experiencia con participación privada en proyectos de
Lessons Learned and Best Practices. Directivas para la financiación del desarrollo. infraestructura financiados por ayuda basada en resultados, en los sectores de
Washington DC: Banco Mundial. comunicaciones, carreteras, energía, agua, salud y educación.
DLA Piper. 2009. Informe europeo 2009 sobre APP. Londres: DLA Piper Proporciona una visión general del estado y la dirección del APP en Europa,
revisiones detalladas por país y una lista de proyectos en tramitación y su
implementación en el año del informe.
Estados Unidos. 2007. Case Studies of Transportation Public-Private Partnerships Revisa la experiencia internacional de las APP con ejemplos de APP en el
Around the World. Washington DC: Gobierno de los Estados Unidos, transporte, e incluye estudios de casos sobre puentes y carreteras del Reino
Departamento de Transporte, Administración Federal de Carreteras. Unido, Europa, Australia, China, India, Israel y Argentina.
Menzies, Iain y Cledan Mandri-Perrott. 2010. “Private Sector Participation El Anexo 1 proporciona estudios de casos de proyectos de APP de trenes
in Urban Rail: Getting the structure right.". Nota de la cuadrícula N. °54. ligeros del Reino Unido, Malasia, Filipinas, Tailandia, Canadá y Sudáfrica.
Washington DC: Servicio de asesoría de infraestructura pública y privada.
Marin, Philippe. 2009. Public-Private Partnerships for Urban Water Utilities: A Revisa la experiencia de 65 APP en el sector de agua de los países emergentes,
Review of Experience in Developing Countries. Tendencias y Opciones de Políticas en las que detecta mejoras consistentes en la eficiencia y la calidad del servicio.
N. °8. Washington DC: Banco Mundial.
SECCIÓN 1.2 IDESAFÍOS DE INFRAESTRUCTURA Y CÓMO Pueden Ayudar LAS APP 15
Eberhard, Anton y Katharine Nawal Gratwick. 2010. IPPs in Sub- Saharan Africa: Evalúa las experiencias de los Productores Independientes de Energía (IPP) en el
Determinants of success. Washington DC: Banco Mundial. África Subsahariana e incluye una lista completa y detalles de todos los proyectos
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Deloitte. 2006. Closing the Infrastructure Gap: The Role of Public-Private La página 5 proporciona una descripción sucinta de diferentes tipos de contratos
Partnerships. Nueva York: Deloitte. APP. El informe también revisa brevemente la experiencia internacional de las APP
en transporte, agua y desechos, educación, vivienda, hospitales, defensa y prisiones.
IFC. 2011. "Health and PPPs.” Handshake, A Journal on Public-Private La edición sobre atención médica examina la experiencia internacional en las
Partnerships. Washington DC: Corporación Financiera Internacional. APP de salud, en particular en países emergentes, y extrae lecciones sobre la
manera en que se pueden replicar los éxitos. Presenta la APP del Hospital de
Lesotho y evalúa la experiencia en Ghana, India y México.
LaRoque, Norman. 2005. "Contracting for the Delivery of Education Services: A Describe las diferentes maneras en que el sector privado participa en la
Typology and International Examples”. Documento presentado en la Conferencia educación, incluso a través de las APP. Las páginas 20 a 24 se enfocan en la
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Yescombe, ER 2017. PPPs in Sub-Saharan Africa: Case Studies for Presenta diez estudios de caso que examinan los temas prácticos sobre política y
Policymakers. Dar es Salaam, Tanzania: Instituto Uongozi. las lecciones de cada caso.
Caribe. 2017. Caribbean PPP Toolkit. Washington DC: Banco Mundial, Banco Cada módulo presenta varios ejemplos de proyectos y estudios de casos que
Interamericano de Desarrollo y Banco de Desarrollo del Caribe. ilustran las mejores prácticas en el ciclo de proyectos de APP.
APMG- 2016. Accedido el domingo, 19 de marzo de 2017. PPP Certification La Sección 2 del Capítulo 1 de la Guía de certificación de APP analiza la
Program Guide. En ocho capítulos APMG-Internacional. Sitio web. definición de APP y la variedad de interpretaciones que existe.
Reyes-Tagle, Gerardo y Karl Garbacik. 2016. Policymakers’ Decisions on Public- Evalúa los criterios que utilizan los gobiernos cuando deciden realizar la
Private Partnership Use: The Role of Institutions and Fiscal Constraints. Washington contratación pública de un proyecto mediante una APP.
DC: Banco Interamericano de Desarrollo.
1.2 Desafíos de infraestructura y

confiable, y algunas áreas simplemente no reciben el servicio. A
partir de 2016, se estimó que:
cómo pueden ayudar las APP
Más de 2.400 millones de personas carecían de acceso a
s
La infraestructura es fundamental para el desarrollo económico, la saneamiento mejorado.
reducción de la pobreza y la desigualdad, la creación de empleos y
la garantía de la sostenibilidad ambiental. La infraestructura puede s Al menos 663 millones de personas carecían de acceso a agua
generar alta rentabilidad social y mejorar el bienestar de la sociedad potable.
en su conjunto. Los gobiernos son en última instancia responsables
Más de 1.000 millones de personas vivían sin acceso a la
s
de la provisión de servicios públicos y de la infraestructura requerida
electricidad.
para su prestación. La inversión en infraestructura suele ser parte del
pacto social entre un gobierno y sus ciudadanos. s Al menos un tercio de la población rural del mundo no contaba
con un camino apto para todo clima.
La infraestructura inadecuada es una limitación para el crecimiento
y afecta la calidad de vida, especialmente en los países emergentes. El deterioro de la infraestructura también implica que el crecimiento
Cuando la demanda de servicios de infraestructura supera a la económico real será más bajo al proyectado, ya que las metodologías
oferta disponible, se produce una congestión o un racionamiento de previsión suelen suponer condiciones estables de mantenimiento
del servicio; la calidad de la prestación del servicio es baja o poco de la infraestructura.
La inversión en infraestructura plantea desafíos generalizados a los Por lo tanto, el marco de incentivos incorporado en los contratos de
gobiernos. Primero, los problemas que enfrentan los organismos APP puede fomentar la eficiencia, y esas ganancias deberían superar
que involucran a diferentes actores que asumen diferentes funciones el costo adicional de la financiación privada. Cuando la decisión
a lo largo del ciclo del proyecto, requieren complejos arreglos de de implementar una APP se toma en función de la incapacidad
gobernanza. Los problemas de estos organismos se complican por percibida por el gobierno para prestar el servicio por otros medios,
el hecho de que los proyectos de infraestructura suelen involucrar la ruta de la APP al menos asegurará que el servicio se preste, pero
grandes sumas de dinero y, por lo tanto, son susceptibles a hechos de a un costo mayor que conforme a ciertas condiciones de eficiencia
corrupción y a sobornos. Por ejemplo, los políticos y los funcionarios (consulte la Sección 3.2.4 - Evaluación de rentabilidad de la APP). La
públicos que deciden la selección e implementación de proyectos APP aún puede ser efectiva, aunque no eficiente.
en calidad de representantes de los contribuyentes y usuarios
pueden verse tentados a comprar votos con la promesa de una Los países con historiales relativamente largos de APP han
nueva infraestructura, incluso si esto significa seguir políticas fiscales descubierto que las APP administran la construcción de manera
insostenibles. El beneficio político del anuncio de un nuevo proyecto relativamente mejor que las contrataciones públicas tradicionales,
de infraestructura es inmediato, sin embargo, las consecuencias y que los proyectos llegan a tiempo y dentro del presupuesto con
de una mala decisión las sentirán los votantes tiempo después de mayor frecuencia. Esto se debe a los incentivos que crea la estructura
emitir su voto. Los defectos del marco de incentivos y, en general, de la APP, que le da al ente privado más control sobre el diseño
las normas que rigen los problemas de los organismos a lo largo del y la implementación del proyecto, al mismo tiempo que evita la
ciclo del proyecto, son una razón importante por la que los proyectos recompensa de los excesos de costos.
de infraestructura no cumplen con su cronograma, presupuesto y
El horizonte de inversión a largo plazo de los contratos APP también
prestación de servicios.
puede ayudar a garantizar que los activos se mantengan en buenas
En segundo lugar, la mayoría de los países no invierten lo suficiente condiciones operativas.
para proporcionar la infraestructura necesaria para alcanzar el acceso
En los estados frágiles y afectados por conflictos (FCS, por sus siglas
universal y cumplir con los Objetivos de Desarrollo Sostenible
en inglés), las estructuras similares a las APP pueden ayudar a atraer
(ODS) (ODS ONU) que definen las Naciones Unidas. Además,
inversiones privadas y a aumentar la prestación de servicios. Esto
la prestación de servicio que brinda la infraestructura suele ser
se analiza con mayor detalle en la Sección 1.2.5 - Infraestructura en
decepcionante: la construcción de nuevos activos cuesta más de lo
estados frágiles y afectados por conflictos.
presupuestado y lleva más tiempo de lo esperado, y la prestación
del servicio es deficiente. Finalmente, los activos de infraestructura Los mecanismos mediante los cuales las APP pueden mejorar las
suelen mantenerse de manera deficiente, lo que aumenta los prestaciones de infraestructura se denominan generadores de valor,
costos y reduce los beneficios. Estos temas se describen con mayor es decir, instrumentos para maximizar el valor por dinero. Estos
precisión en el informe sobre Barreras a la prestación de servicios generadores de valor, según se describen en el Recuadro 1.2 – Generadores
de infraestructura en África Subsahariana y América del Sur de de valor de las APP suelen integrarse en las políticas de APP.
Castalia (Castalia 2014).
Limitaciones de las APP, trampas y medidas
Cómo pueden ayudar las APP
complementarias necesarias
Las APP pueden ayudar a superar algunos de estos desafíos, según
Hay problemas que las APP no pueden resolver, o que las APP
se ilustra en la Figura 1.2 - Desafíos de infraestructura y cómo pueden
pueden empeorar. En primer lugar, parece que las APP alivian
ayudar las APP. Por ejemplo:
los problemas de financiación más de lo que se supone, ya que
s Bajo las condiciones adecuadas, las APP pueden movilizar los compromisos fiscales del gobierno con las APP pueden no
fuentes adicionales de captación de fondos y financiación de la ser claros. Esto puede llevar a que los gobiernos acepten mayores
infraestructura. compromisos y riesgos fiscales en virtud de las APP de lo que sería
consistente con una administración financiera pública prudente, en
s Al someter proyectos potenciales a la prueba de atraer financiación particular cuando las APP se tratan por fuera del balance. Aunque
privada, las APP pueden mejorar la selección de proyectos. las APP pueden contribuir a mejorar el análisis de proyectos y la
s Los incentivos del sector privado pueden alinearse con los intereses adopción de soluciones innovadoras que fomentan la eficiencia,
de la autoridad contratante en todo el ciclo de vida del proyecto, la responsabilidad de la planificación y la selección de proyectos
incluida la fase de implementación. Esta alineación se produce siguen siendo principalmente del sector público. Además, los costos
al vincular los ingresos del operador privado a un conjunto de fiscales poco claros y la inflexibilidad contractual de las APP pueden
indicadores de desempeño previamente acordados y al requerir volver estas tareas más delicadas. Las ventajas de la participación
que este último invierta capital propio a largo plazo. del sector privado en la construcción y gestión de la infraestructura,
Recuadro 1.1 Objetivos de Desarrollo Sostenible y APP

Los líderes mundiales se reunieron en la Conferencia Internacional y el diseño de proyectos. Para cumplir los ODS, las inversiones en
sobre Financiación para el Desarrollo en 2015 y adoptaron infraestructura deben priorizarse en función de su sostenibilidad
los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y los 169 objetivos ambiental, social y económica. Es necesario incentivar al sector
relacionados. La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y la Agenda privado a encontrar soluciones rentables para resolver los desafíos
de Acción de Addis Abeba sobre Financiación para el Desarrollo (FfD) del desarrollo sostenible. La participación del sector privado
proporcionan el marco necesario para los ODS. Tienen la intención de puede ayudar no solo a aumentar las existencias de activos de
impulsar a los responsables políticos de todo el mundo a través de infraestructura, sino también a fortalecer su resiliencia, crear
objetivos concretos para el período 2015-2030 para la reducción de la soluciones más sostenibles y mejorar el acceso a los servicios de
pobreza, la seguridad alimentaria, la salud y la educación, la mitigación infraestructura. Incorporar consideraciones de sostenibilidad en los
del cambio climático, la construcción de infraestructura resiliente y procesos de contratación pública, a través de las especificaciones
otros objetivos en el ámbito económico, social y ambiental. Los ODS del proyecto y los criterios de adjudicación, por ejemplo, también
son ambiciosos: requerirán un cambio radical en el nivel de inversión puede mejorar el impacto de las inversiones en infraestructura. Los
ODS también pueden ayudar a movilizar acciones políticas de alto
pública y privada en todos los países. Se necesitan soluciones creativas
nivel detrás de un proyecto de infraestructura.
para movilizar la inversión y la innovación del sector privado, y combinar
la financiación comercial con la financiación pública.
Los objetivos de los ODS suelen reflejar las metas de un objetivo
específico y también alcanzan otros objetivos y metas. Por lo tanto,
El blog del Instituto Internacional para el Desarrollo Sostenible (IISD,
un proyecto de APP puede abordar un objetivo principal y varias
por sus siglas en inglés) sobre la importancia de la infraestructura
metas y objetivos secundarios. Por ejemplo, cuando se considera
en los ODS destaca que la infraestructura es un componente
una posible APP para agua, la alineación con la estrategia del
explícito e implícito de los objetivos y las metas de los ODS. Por
gobierno para alcanzar el Objetivo 6 fortalecerá el proyecto. Al
lo tanto, los ODS pueden ser útiles para articular y respaldar la
mismo tiempo, el proyecto puede contribuir a reducir el número
política de desarrollo de infraestructura. Objetivo 9: ‘Construir una
de muertes y enfermedades debido a la contaminación con aguas
infraestructura resiliente, promover la industrialización inclusiva y
peligrosas (Meta 3.9) y la proporción de aguas residuales no
sostenible y fomentar la innovación’ es particularmente relevante. tratadas (Meta 6.3). La actualización de una infraestructura de aguas
La Agenda de Acción de Addis Abeba enfatiza en el párrafo 44 la residuales existente debería contribuir a la eficiencia en el uso de
importancia de las APP para respaldar la Agenda 2030. Además, los los recursos y la adopción de tecnologías y procesos industriales
ODS pueden ayudar a aclarar los objetivos, las metas y los indicadores racionales desde el punto de vista ambiental (Meta 9.4).
en torno a los que un país enmarcará sus prioridades de desarrollo,
incluida la prestación de servicios públicos a través de las APP. Demostrar la alineación de la política de infraestructura con los
ODS también puede ayudar a los gobiernos a atraer la atención y
Los gobiernos pueden usar los ODS como un marco para fomentar la financiación de los bancos y fondos multilaterales de desarrollo.
un entorno propicio para la inversión en infraestructura y establecer
objetivos importantes para desencadenar cambios en la selección Fuentes: (ONU 2015); (Casier 2015)
incluidos los incentivos para llevar a cabo el mantenimiento regular, que una mejor gestión puede reducir las deficiencias de infraestructura
también dependen de la contratación efectiva de la APP por parte mediante un mejor uso de la infraestructura existente y un uso más
del gobierno. eficiente de los recursos públicos en proyectos nuevos. En última
instancia, muchos gobiernos pueden necesitar comprometer más
Estas limitaciones significan que las APP no son una panacea o recursos para entregar proyectos de infraestructura de calidad.
una compensación para todos los problemas de desempeño de
infraestructura. La Figura 1.2 - Desafíos de infraestructura y cómo Los cuatro problemas de la implementación de proyectos de
pueden ayudar las APP resalta los aspectos importantes para una infraestructura que se muestran en la Figura 1.2 - Desafíos de
mejor prestación de la infraestructura. Una sólida toma de decisiones infraestructura y cómo pueden ayudar las APP se describirán en
en función de análisis integrales y una gobernanza que fomente la esta sección, y cómo pueden ayudar las APP, y las limitaciones o
transparencia y la rendición de cuentas son requisitos previos para dificultades de las APP que pueden agravar el problema.
lograr proyectos de inversión pública exitosos. La evidencia sugiere
Recuadro 1.2 Generadores de valor de las APP
Los generadores de valor de las APP son los mecanismos que se • Innovación: la especificación de resultados en un contrato, en lugar
pueden usar para mejorar la relación entre la calidad y el precio en de prescribir insumos, brinda una oportunidad más amplia para la
la provisión de infraestructura. Incluyen lo siguiente: innovación por parte del socio privado. La adquisición competitiva
de estos contratos incentiva a los licitantes a desarrollar soluciones
• Costos del ciclo de vida del proyecto: la integración total, innovadoras para cumplir con estas especificaciones.
bajo la responsabilidad de una sola parte, del diseño y de la
construcción inicial con prestación, operación, mantenimiento y • Utilización de activos: optimización de la utilización de activos
reacondicionamiento continuos del servicio, puede reducir los costos para la prestación de servicios adicionales que generan múltiples
del proyecto. La integración completa incentiva a la parte responsable flujos de ingresos para el proyecto. Por ejemplo, la utilización de
a completar cada fase del proyecto (diseño, construcción, operación, espacio en terminales de autobuses para vendedores privados o
mantenimiento) de manera que minimice los costos totales y de espacio sin uso para colocar publicidades.
maximice la eficiencia.
• Movilización de fondos adicionales: los usuarios que cobran por
• Transferencia de riesgos: el riesgo retenido por el gobierno en los servicios pueden aportar más fondos y, en ocasiones, los
materia de propiedad y operación de la infraestructura suele operadores privados pueden hacerlo mejor o más fácilmente que
conllevar un costo oculto sustancial y, en ocasiones, no valuado. el sector público. Además, las APP pueden proporcionar fuentes
Asignar parte del riesgo a una entidad privada que puede alternativas de financiación para la infraestructura, mientras que
administrarlo mejor puede reducir el costo total del proyecto los gobiernos enfrentan limitaciones financieras.
para el gobierno y minimizar el riesgo para el contribuyente.
• Rendición de cuentas: los pagos del gobierno están condicionados
• Compromiso inicial con el mantenimiento, la previsibilidad y la a que el ente privado proporcione los productos especificados
transparencia de los costos del ciclo de vida del proyecto: una APP según la calidad, la cantidad y el plazo acordados. Si no se cumplen
requiere un compromiso inicial del operador privado con los costos los requisitos de desempeño, los pagos del servicio al sector
del ciclo de vida para proporcionar un mantenimiento adecuado privado pueden reducirse.
del activo a lo largo de su vida útil. Este compromiso fortalece la
La Guía de Practicantes de Asociaciones de Victoria (VIC 2001),
previsibilidad presupuestaria a lo largo de la vida de la infraestructura
publicada en 2001, establece claramente los generadores de valor
y reduce los riesgos de que los fondos no estén disponibles para el
como base del programa de APP del Estado de Victoria,
mantenimiento después de la construcción del proyecto.
Australia. El documento de PricewaterhouseCoopers (PWC) sobre
• Enfoque en la prestación del servicio: permite que un organismo la “promesa de las APP” (PWC 2005, 13-34) y el documento de
contratante celebre un contrato a largo plazo para que los Deloitte sobre las APP (Deloitte 2006, 5-9) describen de manera
servicios se presten cuando sea necesario. La empresa APP puede sucinta estos beneficios de las APP.
enfocarse en la prestación del servicio sin tener que considerar
otros objetivos o restricciones típicas del sector público.
Varios estudios han identificado y tratado de cuantificar esta brecha

1.2.1 Fondos insuficientes de financiación, por ejemplo:
Los recursos públicos disponibles para inversión en infraestructura
s En 2010, el estudio de diagnóstico de infraestructura del
suelen ser escasos, la mayoría de los países no invierten lo suficiente
Banco Mundial en África estimó que el África subsahariana
para alcanzar objetivos estratégicos, como el acceso universal a los
necesitaba gastar USD 93.000 millones al año en infraestructura,
servicios públicos. Esto sugiere que muchos proyectos beneficiosos
de los cuales solo USD 45.000 millones ya se estaban cubriendo a
desde el punto de vista socioeconómico no se están implementando.
través de fuentes existentes, como gastos gubernamentales, cargos
Este problema es particularmente frecuente en los países emergentes, a usuarios, inversión del sector privado y otras fuentes externas,
según se señala en el informe del Banco Mundial: Cómo cerrar la lo que creó una brecha de financiación total de USD 48.000
brecha de infraestructura (ONU 2016). millones (Foster y Briceño-Garmendia 2010, 6-9 y 65-86).
Figura 1.2 Desafíos de infraestructura y cómo pueden ayudar las APP
DESAFÍOS DE INFRAESTRUCTURA CÓMO PUEDEN AYUDAR LAS APP ACCIONES COMPLEMENTARIAS
Fuentes adicionales de
Mejor distribución de
Fondos insuficientes captación de fondos y
recursos fiscales
financiación
Planificación y selección de Análisis e innovación del

proyectos deficiente sector privado
Baja cobertura
Baja calidad
Baja confiabilidad
Prestación ineficiente o Incentivos del sector privado y Mejora de la capacidad del sector
ineficaz administración del ciclo de vida público y de la gobernanza
Mantenimiento Perspectiva de inversión a

inadecuado largo plazo
s Según la estrategia de infraestructura del Banco Interamericano Según se señaló en el estudio de diagnóstico de infraestructura
de Desarrollo de 2013, la inversión adicional necesaria en del Banco Mundial en África (Foster y Briceño-Garmendia 2010,
infraestructura en América Latina ascendió a USD 100.000 65-86) mencionado anteriormente, la brecha de financiación puede
millones por año, el dos por ciento del PIB regional durante un ser un síntoma de otros problemas relacionados con el desarrollo de
período prolongado (BID 2014). infraestructura. Los autores descubrieron que USD 17.000 millones,
o el 35 por ciento de la brecha de financiación, podrían atribuirse a la
s Esta brecha de financiación no es exclusiva de los países emergentes: ineficiencia del gasto existente debido a una gobernanza deficiente,
un informe de 2007 de la OCDE sobre Infraestructura para a la planificación deficiente de las inversiones, la falta de inversión
2030 identificó una brecha cada vez mayor entre la inversión en mantenimiento, la infracarga de los servicios y las ineficiencias
necesaria en el futuro para infraestructura y la capacidad del sector operativas.
público para satisfacer estos requerimientos mediante fuentes
tradicionales de financiamiento. (OCDE 2007a, Capítulo 1). Cómo pueden ayudar las APP: fondeo (funding)
y financiamiento de infraestructura
s Informe 2013 del Instituto Global McKinsey sobre la
productividad de la infraestructura (Dobbs et al. 2013): se Muchos gobiernos recurren a las APP porque reconocen que se
estima que se requerirían USD 57 billones (actualizados a USD necesita más inversión en infraestructura para cumplir con sus
49 billones en 2016) en inversión en infraestructura en todo el objetivos estratégicos, pero enfrentan restricciones fiscales o altos
mundo hasta 2030, simplemente para mantenerse al día con el coeficientes de endeudamiento que limitan su capacidad para
crecimiento del PIB mundial proyectado. El monto requerido emprender nuevos proyectos adicionales a través de contrataciones
para la inversión es mayor al valor estimado de infraestructura públicas tradicionales. Si bien el espacio fiscal es una de las
mundial existente hoy en día. motivaciones más comunes para usar las APP, también se encuentra
entre las más debatidas. El grado en que las APP realmente permiten
s El informe 2016 del Instituto Global McKinsey: Reducción a los gobiernos aumentar el gasto en infraestructura depende de la
de las brechas de infraestructura mundial (Woetzel et al. 2016) naturaleza del proyecto en cuestión. Los contratos basados en pago
actualiza datos sobre las necesidades de infraestructura en todo de cuotas o tarifas de los usuarios crean un espacio fiscal a largo
el mundo y brinda una mirada hacia las tendencias de inversión plazo para el gobierno, mientras que los contratos que incluyen
en infraestructura desde la recesión mundial. El informe también pagos periódicos del gobierno por disponibilidad crean espacio
describe oportunidades para aliviar el déficit de gasto derivado del fiscal solo a corto plazo.
aumento de la productividad y acciones que pueden ayudar a
aumentar las finanzas públicas a pesar de las restricciones fiscales.
Los gobiernos suelen solicitar financiación privada para proyectos operador simplemente está obligado contractualmente al cobro
de infraestructura, e ignoran la necesidad de contar con fondos de una tarifa máxima promedio por pasajero por kilómetro.
suficientes (provenientes de aranceles de usuarios o presupuestos del Esto significa que es libre de utilizar criterios comerciales para
gobierno) para atender los compromisos de pago a los operadores establecer un rango de tarifas dentro del límite, como ofrecer
privados. Algunos analistas de desarrollo se refieren a una brecha descuentos fuera del horario pico, pases para usuarios frecuentes,
de captación de fondos en lugar de insuficiencia presupuestal para combinaciones de boletos de tren y autobús e incluso pases
la infraestructura: el capital privado no fluirá hacia proyectos que especiales fuera del horario pico para desempleados. En la
no presenten desempeños potenciales adecuados. La obtención práctica, esta libertad, aliada a la experiencia comercial, atrae a
de financiación privada adicional siempre requerirá una mayor un grupo mayor de usuarios y aumenta los ingresos del proyecto.
disponibilidad presupuestal de fondos en el tiempo, al fin de que
s Nuevas fuentes de ingresos provenientes de una mayor
los privados recuperen y obtengan el rendimiento esperado sobre su
utilización de los activos: la recaudación de ingresos de los usos
capital invertido. Los operadores privados pueden generar ingresos
alternativos de los activos de infraestructura puede reducir el
comerciales adicionales, sin embargo, el cobro de tarifa a los usuarios
costo neto de la infraestructura para el gobierno o los usuarios.
y/o los pagos del gobierno por disponibilidad del servicio, serán
Por ejemplo, desarrollar un área comercial dentro de un
siempre la fuente principal de ingresos de la APP.
aeropuerto, o incluso una terminal de autobuses. Por lo general,
En general, para proyectos que generan ingresos vía un cobro los socios privados tienen una mayor capacidad para identificar y
de tarifa a los usuarios, pueden existir fuentes adicionales de utilizar activos y aumentar la asequibilidad del proyecto.
financiamiento para proyectos de infraestructura pública, como
s Personalizar proyectos para maximizar la utilidad del usuario y
la captura de la plusvalía de bienes, o la venta de activos públicos
aumentar la recuperación de costos: los socios privados pueden
existentes. El producto de la venta de activos se puede aprovechar
adaptar el diseño de un proyecto para mejorar la utilidad de los
para financiar nuevas obras de infraestructuras.
activos para los usuarios. A medida que los usuarios reciben un
La posibilidad de cobrar tarifa o cuota a los usuarios no debe ser, valor adicional del activo, están más dispuestos a contribuir con la
en sí misma, la razón para establecer una APP: el cobro de tarifa recuperación de costos. El servicio ferroviario Fertagus, en Portugal,
o cuota a los usuarios también puede aplicarse a proyectos de es un buen ejemplo de este enfoque innovador: al combinar el
infraestructura financiados y administrados por el sector público, proyecto de transporte ferroviario con una red de transporte de
como ocurre en muchas carreteras con peaje de todo el mundo. Sin autobús en el vecindario de cada estación, junto con las instalaciones
embargo, las APP a veces pueden ayudar a aumentar los fondos de estacionamiento en cada estación, el operador de la APP pudo
disponibles para infraestructura, es decir, a generar más ingresos convertir el proyecto en una empresa comercial rentable y eliminar
para cubrir los costos de los servicios que ofrece la infraestructura la necesidad previa de recibir subsidios del gobierno.
pública, que incluyen:
Los gobiernos también pueden implementar cargos a los usuarios,
s Un aumento de los ingresos a partir de una mejor recaudar ingresos de manera efectiva o encontrar usos alternativos e
implementación de las tarifas a los usuarios mediante el innovadores para infraestructura, según se describe en el documento
cobro diferenciado por usuario, o la reducción de fugas en la de Engel, Fischer y Galetovic APP: cuándo y cómo (Engel et al.
recaudación de los cobros. Por ejemplo: 2009, 7-13) y en su libro (Engel et al. 2014). Por lo tanto, las APP no
aumentan los recursos disponibles para infraestructura en lugar de la
•
La carretera con peaje N4 en Mozambique y Sudáfrica se
provisión tradicional del gobierno si a los usuarios se les cobra lo mismo
desarrolló como una carretera con peaje en virtud de una APP, ya
por el servicio y esos cargos se cobran. Sin embargo, los autores señalan
que ninguno de los dos gobiernos tenía los fondos para invertir de
que los gobiernos a veces pueden tener dificultades para cobrarles a los
otro modo. Un solo operador transfronterizo permite subsidios
usuarios una tarifa que refleje los costos de los servicios públicos.
cruzados desde el lado sudafricano hacia el lado mozambiqueño,
lo que convierte los peajes en algo asequible para los usuarios; La disponibilidad de fondos privados para invertir en proyectos de APP
el modelo de APP ha creado incentivos para que los operadores no debe ser una única razón para implementar una APP; la decisión
privados mantengan el camino en buenas condiciones, lo que debe involucrar una evaluación de costo/beneficio y de valor por dinero
sirve a los usuarios y evita presión a las finanzas gubernamentales de la APP, según se describe en la Sección 3.2.4 - Evaluación del valor por
(Farlam 2005, 9-10) y (PPIAF 2009). dinero de la APP. El costo de transferir el riesgo y la responsabilidad a
un ente privado puede ser demasiado alto si se tienen en cuenta modos
• El servicio ferroviario suburbano Fertagus en Lisboa, Portugal,
de implementación alternativos. El interés de los inversionistas debe
proporciona un ejemplo de la importancia de las APP en el
dirigirse a aquellos proyectos donde el impacto en la prestación del
aumento de los ingresos. El contrato de la APP no requiere
servicio y el valor para la sociedad sean los más altos.
que el operador cobre aranceles específicos a los usuarios. El
Recuadro 1.3 Fondeo versus

financiamiento
El artículo de Engel, Fischer y Galetovic (Engel et al. 2009, 9)
sugiere que la forma en que las APP pueden ayudar a aliviar las
restricciones de endeudamiento depende de la naturaleza de la
Los términos fondeo y financiamiento suelen utilizarse como
sinónimos. Sin embargo, existe una distinción técnica que es restricción. Las APP pueden ayudar a aliviar las restricciones de
importante comprender: liquidez a corto plazo, permitir la creación de APP comercialmente
viables y cuyo pago esté a cargo del usuario. Engel, Fischer y
Financiamiento: recursos requeridos al inicio del proyecto Galetovic argumentan, sin embargo, que es menos probable que
para comenzar la implementación, principalmente para la las APP ayuden cuando se considera que un gobierno es insolvente;
construcción de activos.
en este caso, puede ser difícil para el gobierno ingresar de manera
creíble a un contrato a largo plazo a una posible fuente de ingresos
Fondeo: recursos requeridos para cumplir con las obligaciones
de pago que remuneran a los financiadores del proyecto, es
futuros. Entonces, es posible que los inversores consideren que una
decir, los tenedores de deuda y capital. APP no es viable. Por otro lado, en un documento de 2011 sobre
la experiencia de APP de Chile (Fischer 2011, 17-18 y 27- 28),
En muchos idiomas, se suele utilizar la misma palabra para Fischer describe cómo las participaciones multilaterales en una APP
financiamiento y fondeo. Por ejemplo: financement en francés. pueden mejorar la credibilidad del compromiso del gobierno con
el contrato, y aumentar el potencial de la APP para ayudar a los
gobiernos a superar las restricciones crediticias.
Algunos gobiernos utilizan las APP como un mecanismo de
financiación para superar las limitaciones presupuestarias a corto En qué medida utilizar la APP puede permitir a los gobiernos superar
plazo diseminando el gasto de capital de un proyecto durante su vida las restricciones de endeudamiento también depende de cómo se
útil. Los gobiernos que implementan sistemas contables en efectivo contabilice la APP. Según se describe en la Sección 2.4.4 - Contabilidad
solo reconocen un gasto cuando se incurre en él. Por lo tanto, los e informes fiscales de las APP, mientras las normas y estándares
gastos de capital de la infraestructura adquirida tradicionalmente se internacionales continúan evolucionando, los activos y pasivos de las
cargan como gastos cuando se realizan los pagos por construcción APP se reconocen cada vez más en las cuentas y estadísticas financieras
(generalmente de dos a tres años), incluso si el activo se financia gubernamentales. Si se confirma esta tendencia, la financiación de
con préstamos. Las APP, por el contrario, crean egresos de efectivo las APP estará sujeta a las mismas restricciones contables que los
durante un largo período de tiempo. Un documento de PWC sobre préstamos públicos para proyectos de infraestructura: la eficacia y la
las APP (PWC 2005, 1719) ilustra cómo difiere el perfil de pago de eficiencia serán las únicas razones para utilizar las APP.
una APP del de un proyecto financiado de manera tradicional. Esta
Riesgos de las APP: uso de la APP para
práctica puede permitir que los gobiernos que enfrentan limitaciones
eludir los controles de la administración
presupuestarias en efectivo a corto plazo emprendan inversiones en
financiera pública
infraestructura antes. La ventaja contable para las APP desaparece en
virtud de un sistema contable devengado, en el que las inversiones de Si bien hay algunos casos en los que las APP pueden aumentar el espacio
capital se deprecian con el tiempo. fiscal disponible para la infraestructura, en la práctica son limitados.
Finalmente, las APP pueden ayudar a los gobiernos a superar las En el caso de los proyectos de APP que pagan los gobiernos, el
restricciones de endeudamiento del sector público. Los gobiernos costo de la infraestructura se satisface en última instancia con fondos
suelen enfrentar una restricción de endeudamiento que puede surgir públicos. Para un proyecto dado, el flujo de pagos por disponibilidad
a partir de políticas de administración financiera pública prudente u a cargo del sector público no es muy diferente al flujo de pagos de un
obligaciones contractuales con instituciones multilaterales. Esta restricción esquema de contratación pública financiada con deuda.
puede evitar que los proyectos de infraestructura comercialmente viables
En ausencia de ahorro de costos por eficiencia, esto significa que las
y autosostenibles vía el cobro a los usuarios (totalmente tarifables) se
aparentes ventajas fiscales de la APP surgen de caprichos contables:
implementen en el sector público. Bajo una APP, el proyecto lo financia
las limitaciones del presupuesto en efectivo o la definición de
el sector privado en lugar de deuda adquirida por el sector público y en
deuda del sector público. En el mejor de los casos, esto puede crear
algunas circunstancias esto puede permitir que un gobierno supere su
problemas presupuestarios; en el peor de los casos, puede permitir
restricción de endeudamiento (aunque, según se señala en la Sección
a los gobiernos usar las APP para eludir una toma de deuda pública
2.4 - Marcos de administración de finanzas públicas para las APP, dichos
prudente y sus límites presupuestarios, y así crear la tentación de
proyectos suelen crear contingentes pasivos que también pueden afectar
gastar más ahora, en respuesta a presiones políticas y de otro tipo
la sostenibilidad de la deuda y la posición fiscal del gobierno).
para prestar infraestructura nueva y mejorada.
El documento de Abrantes de Sousa sobre la experiencia de las La aceptación de estos riesgos podría ser consistente con una
APP de Portugal (Sousa 2011) describe cómo el control inadecuado buena asignación de riesgos, según se describe en la Sección 3.3 -
del proceso de las APP permitió al gobierno de Portugal asumir Estructuración de proyectos de APP. Sin embargo, hacerlo crea pasivos
una significativa exposición fiscal a sus contratos de APP, lo que contingentes para el gobierno, cuyo costo puede ser más difícil
contribuyó a su crisis fiscal de 2011. Abrantes de Sousa describe cómo de evaluar que los pasivos directos y los costos iniciales de capital
el programa APP ha creado problemas presupuestarios y destaca creados por un proyecto de inversión gubernamental tradicional.
los incentivos que encuentran los organismos para usar las APP Como resultado, los gobiernos suelen asumir un riesgo fiscal
simplemente con el fin de relajar las restricciones presupuestarias. significativamente mayor en virtud de los proyectos de APP de lo
La Iniciativa de Financiación Privada del Reino Unido (PFI, por sus que esperaban, o de lo que sería consistente con una administración
siglas en inglés), un extenso programa británico de APP, también ha fiscal prudente.
sido criticado por ocultar el costo de las obligaciones del gobierno.
Una investigación del Comité Selecto de la Cámara de los Lores El riesgo fiscal puede verse agravado por la influencia del sesgo de
del Reino Unido sobre la PFI (RU 2009, 16-18) descubrió que optimismo en la toma de decisiones del proyecto (consulte la Sección
muchos testigos imputaron la opción de usar la PFI al hecho de 1.2.2 - Planificación y selección deficiente de proyectos). Por ejemplo,
que los compromisos del gobierno bajo estos contratos no eran un gobierno puede acordar proporcionar una garantía de riesgo
reconocidos como parte de la deuda pública. de demanda para un proyecto, ya que los pronósticos optimistas
pueden sugerir que no tiene costo. Las autoridades contratantes
Reconociendo estos desafíos, el tratamiento de la APP en las cuentas también pueden tener un incentivo para sobreestimar la demanda a
del sector público ha evolucionado con el tiempo. Las últimas normas fin de esconder la necesidad de subsidios e impulsar proyectos que
contables del sector público requieren que la mayoría de los activos y no son viables. El impacto acumulativo sobre varios proyectos de
pasivos de las APP se incluyan en los balances del gobierno, según se APP puede crear un riesgo fiscal sustancial. Además, los recursos
describe en la Sección 2.4 - Marcos de administración financiera pública públicos pueden destinarse a proyectos que no proporcionan valor
para las APP. Sin embargo, en el momento en que se aprueba un por dinero, ya que los costos resultan ser más altos o los beneficios
proyecto de APP, los futuros compromisos de pago aún no se pueden son más bajos de lo que inicialmente se esperaba.
incluir en los presupuestos y planes de gastos, que a menudo no se
ven hasta uno o tres años más adelante. La Sección 2.4 - Marcos Todo esto puede verse exacerbado en contextos de poca transparencia
de administración financiera pública para las APP proporciona fiscal. La divulgación parcial sobre el estado de las finanzas públicas
orientación sobre cómo los gobiernos pueden gestionar las puede crear distorsiones; por ejemplo, la divulgación de los
implicaciones fiscales de las APP para ayudar a evitar estos problemas. compromisos directos, pero no de los pasivos contingentes, puede
incentivar la selección de proyectos costosos, con bajos costos de
Riesgos de las APP: riesgo fiscal base y muy altos compromisos contingentes.
Incluso cuando se espera que una APP genere recursos adicionales, El libro de Irwin sobre garantías gubernamentales (Irwin 2007,
por ejemplo, al cobrar a los usuarios por los servicios, los gobiernos capítulos 2 y 3) proporciona ejemplos de cómo se han utilizado
suelen asumir o compartir ciertos riesgos del proyecto. Por ejemplo, los las garantías, en algunos casos creando gran exposición para el
gobiernos pueden proporcionar garantías sobre factores de riesgo, como gobierno, y describe algunas de las razones por las que los gobiernos
demanda, tipos de cambio u otros costos mientras que los contratos de toman malas decisiones con respecto a las garantías.
APP suelen contener cláusulas de compensación en caso de rescisión del
acuerdo por una serie de razones. Incluso sin garantías, cada contrato Según se señaló anteriormente, además de las responsabilidades
de APP presentará pasivos contingentes implícitos. Por ejemplo, los explícitas del gobierno, como las garantías, las APP pueden dar lugar
pasivos que surgen de la necesidad de preservar el proyecto en caso de a pasivos implícitos, es decir, pasivos no contractuales que surgen
quiebra del SPE, o que resultan de expectativas públicas que deben ser de obligaciones morales o expectativas públicas de intervención
satisfechas. Además, existe un riesgo moral si los inversionistas privados gubernamental, que crean un mayor riesgo fiscal (Polackova 1998).
perciben que el gobierno no puede permitir que su proyecto APP falle. Los contratos débiles y la aplicación ineficaz pueden significar que
Pueden entonces forzar una renegociación del contrato de la APP para los gobiernos no logran realmente transferir los riesgos al sector
obtener una revisión tarifaria o forzar al gobierno a asumir el costo de privado. De nuevo, esto significa que los gobiernos terminan
un evento inesperado, incluso si el equilibrio económico general del teniendo un riesgo significativamente mayor de lo que esperaban
contrato no está en peligro. cuando los proyectos se implementaron inicialmente.
El Recuadro 1.4 - Riesgo fiscal excesivo: ejemplos de Colombia, Corea, s Planificación y coordinación deficientes: se requiere de una buena
México y el Reino Unido brinda ejemplos de APP en los cuales el planificación y coordinación intersectoriales para garantizar que se
gobierno terminó realizando pagos grandes e inesperados, como seleccionen aquellos proyectos públicos de inversión que brindan
resultado de garantías utilizadas (es decir, garantías que dieron lugar valor por dinero, permiten un desarrollo regional integrado y brindan
a un reclamo) o cumplimiento de responsabilidades implícitas. a los clientes los servicios que desean. Sin planes de desarrollo
y programas sectoriales, los organismos promotores no podrán
1.2.2 P
lanificación y selección identificar una cartera de proyectos sólida, ni jerarquizar un programa
deficiente de proyectos de inversiones que permita maximizar el uso de los recursos públicos.
El Recuadro 1.5 - Agua en Bombay: ejemplo de planificación deficiente
Los recursos escasos con demasiada frecuencia se gastan en proyectos en infraestructura proporciona un ejemplo de cómo una planificación
mal seleccionados que no logran beneficios proporcionales a su costo. deficiente de la infraestructura puede significar que los proyectos no
El resultado pueden ser activos infrautilizados y una prestación de logren obtener valor por dinero. El informe McKinsey de 2016
servicios deficiente a un costo superior al necesario. Estos problemas sobre inversión en infraestructura (Woetzel et al. 2016) señala
sistemáticos resultan de: que se necesitan USD 49 billones en todo el mundo entre 2016 y
2030 para cumplir con las necesidades de infraestructura. El Informe
Recuadro 1.4 Riesgo fiscal excesivo: ejemplos de Colombia, Corea, México y

del Reino Unido
Los gobiernos suelen brindar garantías a los proyectos de APP que beneficiosas porque las contribuciones de capital se realizaron
en general cuestan más de lo esperado. Por ejemplo: mediante “aportes de mano de obra” para su construcción en
lugar de efectivo. La financiación de la deuda para los proyectos
• En la década de 1990, el gobierno de Colombia garantizó ingresos fue a tasa variable y la proporcionaron los bancos locales, muchos
en carreteras con peaje y un aeropuerto, además de pagos de ellos propiedad del gobierno, que podrían haber enfrentado
de servicios públicos que entraron en acuerdos de compra de una cierta presión del gobierno para otorgar préstamos. En 1997,
energía a largo plazo con productores de energía independientes. una combinación de volúmenes de tráfico inferiores a los previstos
Una demanda inferior a la esperada y otros problemas requirieron y aumentos de las tasas de interés empujaron al gobierno a
que el gobierno pague USD 2.000 millones en 2005. reestructurar todo el programa de autopistas con peaje y rescatar
las concesiones. En total, el gobierno asumió más de 25 concesiones
• También en la década de 1990, el gobierno de Corea del Sur y una deuda de USD 7.700 millones.
garantizó el 90 por ciento de los ingresos previstos durante 20
años en una carretera con financiación privada que conecta la • Los Servicios Nacionales de Tráfico Aéreo del Reino Unido (NATS,
capital, Seúl, con un nuevo aeropuerto en Incheon. Cuando la por sus siglas en inglés) se privatizaron de manera parcial para
carretera se inauguró, los ingresos por tráfico resultaron ser separar las funciones de control del tráfico aéreo de la Autoridad
menos de la mitad de lo proyectado. El gobierno tuvo que pagar de Aviación Civil. Según el acuerdo de la APP, a NATS se le
decenas de millones de dólares cada año. pagaría una tarifa en función de los volúmenes de tráfico de las
aerolíneas. La empresa APP asumió una considerable deuda por
Los proyectos de APP también pueden crear pasivos implícitos sus inversiones y operaciones. Después de los ataques del 11 de
sustanciales para los gobiernos. Cuando los proyectos de APP tienen septiembre, el tráfico aéreo cayó por debajo de las previsiones y
problemas financieros, los gobiernos están bajo una gran presión la empresa corría el riesgo de no cumplir con sus obligaciones de
para rescatarlos y evitar interrupciones en el servicio. Por ejemplo: deuda. Para reducir el riesgo percibido de una interrupción en el
servicio, el gobierno del Reino Unido inyectó £ 100 millones de
• Entre 1989 y 1994, México se embarcó en un ambicioso programa capital en la empresa del proyecto.
de construcción de carreteras y otorgó más de 50 concesiones por
5.500 km de carreteras con peaje. Las concesiones fueron altamente Fuentes: (Irwin 2007); (Kim et al. 2011); (Ehrhardt e Irwin 2004)
McKinsey de 2013 sobre la productividad de la infraestructura El informe del FMI sobre la eficiencia de la infraestructura (FMI
(Dobbs et al. 2013) señala que la ampliación de las buenas prácticas 2015a), que se centra en la calidad de la inversión, en lugar de su
podría ahorrar un promedio de USD 1 billón al año en costos de volumen, identificó ineficiencias promedio de alrededor del 30
infraestructura durante ese período. por ciento en todos los países. Según sus estimaciones, una mejor
gestión de la inversión podría aumentar el gasto en inversión hasta
s Análisis erróneo: el análisis que sustenta la selección de proyectos en dos tercios de las necesidades adicionales estimadas.
suele tener fallas. Por ellos, los proyectos justificados en base a un
análisis de costo-beneficio, pueden ser deficientes en la práctica. Los factores mencionados se suelen alimentar el uno del otro. Por
Los beneficios se suelen sobreestimar, lo que da como resultado ejemplo, un análisis débil o una planificación deficiente pueden
proyectos que son más grandes o más complejos de lo que justifica la permitir que los proyectos mal elegidos se utilicen para obtener
demanda de servicios, mientras que los costos se suelen subestimar. beneficios políticos o personales, según se describe en el libro de
El Libro Verde del Gobierno del Reino Unido sobre evaluación consulta del Banco Mundial sobre la disuasión de la corrupción
de proyectos (Reino Unido 2011a, 29-30) reconoce que se trata en el sector del agua (BM 2008, Capítulo 6). Los estudios de
de un problema sistemático y destaca la necesidad de corregir Flyvbjerg (Flyvbjerg 2005) también enfatizan que los costos y
el sesgo de optimismo en el análisis de proyectos. Las pautas beneficios pueden tergiversarse deliberadamente para impulsar los
complementarias del Tesoro del Reino Unido sobre el sesgo de proyectos por razones políticas u organizacionales.
optimismo (Reino Unido 2015a) presentó evidencia sobre el grado
de sesgo de optimismo que data de principios de la década de 2000. Cómo pueden ayudar las APP: evaluación
Una serie de estudios de grandes proyectos de transporte en todo y diseño de proyectos
el mundo a cargo de Flyvbjerg: (Flyvbjerg et al. 2002); (Flyvbjerg
Bajo determinadas circunstancias, las APP pueden ayudar a mejorar
et al. 2003); (Fly-vbjerg 2005); (Flyvbjerg et al. 2005): descubrió
la selección de proyectos de infraestructura, y aprovechar el análisis
que los costos se subestiman sistemáticamente y que los beneficios
y las ideas de los inversores del sector privado, cuyos desempeños
suelen sobreestimarse:
financieros dependen de que las previsiones de costos e ingresos sean
• Un estudio de 258 proyectos de transporte reveló que los correctas.
costos reales eran en promedio un 28 por ciento más altos
Los inversores privados y los prestamistas llevan a cabo su propio
que los costos presupuestados, y un 65 por ciento más altos en
análisis de proyectos en función de su experiencia y un fuerte
promedio en proyectos fuera de Europa y América del Norte.
incentivo conforme a los ingresos para evaluar los beneficios y
• Un estudio de 25 proyectos ferroviarios reveló que el tráfico los costos. Los prestamistas proyectan transacciones financieras,
estaba excesivamente sobreestimado, en más del doble del en particular, en función de un examen general exhaustivo de la
tráfico real, en promedio. La precisión de las previsiones de situación y de las operaciones del proyecto, según se describe en la
tráfico para 183 proyectos de carreteras también resultó ser Sección 1.3 - Cómo se financian las APP. Un estudio de Standard and
muy variable, pero sin una tendencia a sobreestimar. Poor’s de 2002 (Bain y Wilkins 2002) reveló que las previsiones de
tráfico para carreteras de peaje que encargaban los bancos tendían
Se presentan pruebas y análisis adicionales sobre el sesgo de a ser menos optimistas que las que encargaban otros organismos,
estimación en el informe de Australia sobre la licitación de incluso desarrolladores y gobiernos, aunque todavía tenían un sesgo
carreteras con peaje (AU 2012). promedio. Las garantías sobre la deuda del ente privado, o los pagos
por terminación anticipada, pueden reducir el esfuerzo de realizar
• Política o beneficio personal que interfiere con el proceso de un análisis exhaustivo sobre la previsión de ingresos y de costos de
selección del proyecto; aumentan los costos, o desvían fondos las operaciones del proyecto por parte de los prestamistas, y reducir
hacia proyectos menos beneficiosos. Un análisis del FMI de la así esta fuente relevante de valor para el sector público.
corrupción en la inversión pública en infraestructura (Tanzi y
Davoodi 1998) reveló que la corrupción tiende a crear un sesgo
hacia los proyectos de gasto de capital, y aumenta su tamaño y
complejidad, mientras reducen la productividad de esa inversión.
El proceso de licitación de las APP puede, por lo tanto, actuar como

un filtro para proyectos no viables. Según describen Engel, Fischer Recuadro 1.5 Agua en Bombay:
y Galetovic (Engel et al. 2009), si se le pide a los patrocinadores y ejemplo de planificación deficiente
en infraestructura
prestamistas del sector privado que asuman los riesgos de ingresos y
costos en virtud de una APP, un proyecto no viable simplemente no
atraerá intereses privados. Por ejemplo, un informe de McKinsey
La experiencia de la Corporación Municipal del gran Bombay
sobre desafíos de infraestructura en India (Gupta et al. 2009, brinda un ejemplo de planificación deficiente en el sector del
25-27) señala que varios de los proyectos de carreteras con peaje agua. La Corporación estaba buscando maneras de mejorar la
de la Autoridad Nacional de Carreteras de la India (NHAI, por eficiencia de sus operaciones. A Bombay le falta agua, ya que
sus siglas en inglés) no atrajeron oferentes. En algunos casos, los cuenta con un suministro racionado de alrededor de cuatro a seis
pronósticos de la demanda eran demasiado altos; en otros, los horas por día en la mayor parte de la ciudad. Los planificadores
de la corporación estaban trabajando en nuevos esquemas
oferentes encontraron que las estimaciones de costos de la NHAI
para transportar agua desde varios cientos de kilómetros fuera
eran bajas, y el proyecto no era viable en supuestos de costos más de la ciudad. Los consultores que se contrataron a través del
conservadores. Por el contrario, Engel, Fischer y Galetovic (Engel Banco Mundial analizaron el costo de obtener un suministro de
et al. 2009) señalan que, si el gobierno está asumiendo un riesgo, agua permanente en una planta (K-Este) con nuevo suministro,
por ejemplo, al proporcionar una garantía de demanda, entonces y lo compararon con el costo de lograr un suministro de agua
un proyecto no viable aún podría ser rentable para el socio privado, permanente mediante la mejora del sistema de distribución
para reducir fugas y robos. Los consultores estimaron que el
y reducir la capacidad de filtro de las APP.
costo de las mejoras en la distribución sería una sexta parte
o menos del costo de los incrementos de la oferta a granel
Las empresas privadas con experiencia también pueden estar bien
para el mismo nivel de mejoras en el servicio. El tamaño de la
posicionadas para identificar las necesidades de infraestructura
discrepancia sugiere que la planificación de las Corporaciones
y aportar ideas innovadoras para satisfacerlas. La aceptación de Municipales había sido sesgada hacia grandes proyectos.
propuestas no solicitadas para proyectos de APP provenientes de
empresas privadas puede convertirse en una manera de capitalizar Fuente: (Kulkarni 2008)
estas ideas. Si bien las propuestas no solicitadas pueden ser una
fuente útil de ideas para mejorar la selección de proyectos, deben Cuando los inversionistas privados generan ideas de APP, los proyectos
estar sujetas al mismo análisis y contrataciones públicas competitivas pueden no estar alineados con las prioridades de inversión del
que otras inversiones gubernamentales importantes. La Sección 3.7 gobierno y la propuesta no solicitada puede exacerbar las deficiencias
- Cómo abordar propuestas no solicitadas describe cómo algunos en la planificación y coordinación entre sectores o entre fronteras
gobiernos han introducido políticas para alentar propuestas no regionales. Además, al generar ideas de proyectos, las empresas
solicitadas sometiéndolas a un riguroso análisis y a la competencia. privadas se enfocan en aquellas que son viables desde el punto de vista
financiero, pero pueden no proponer proyectos beneficiosos desde el
Limitaciones y trampas de las APP: planificación punto de vista socioeconómico y que por lo tanto puedan requerir
y selección deficiente de proyectos aportes del gobierno.
Si bien el proceso de la APP puede proporcionar más información
Si un programa de APP no está bien diseñado, la inflexibilidad
y análisis adicionales para justificar la selección de proyectos,
de los contratos de APP puede crear problemas de planificación
el gobierno sigue siendo responsable de elegir qué proyectos
sectorial. Según se describe en la evaluación de la Cámara de los
implementar y qué método de contratación pública utilizar. Esto
Lores del Reino Unido del programa APP (RU 2009, 28-29),
limita el grado en que las APP pueden ayudar a mejorar la selección
los proyectos de APP constituyen un compromiso a largo plazo,
de proyectos. De hecho, las APP incluso pueden distorsionar las
que pueden resultar costosos al sugerir cambios en el proyecto
prioridades de inversión: los proyectos de baja prioridad pueden
originados por modificaciones en las necesidades o una incorrecta
seguir adelante simplemente porque son más fáciles de hacer.
previsión de estas en la formulación del proyecto. Si bien los
En primer lugar, las APP hacen poco para mejorar la planificación. cambios en la contratación pública tradicional también implican
Cuando los proyectos de APP los inicia el gobierno, las empresas costos adicionales, estos suelen ser inferiores a los de una APP, ya
privadas solo pueden responder evitando proyectos que no parecen que la ausencia de compromisos contractuales a largo plazo permite
viables, según se describió anteriormente. Para ese entonces, ya se han contar con un recurso más simple para el mercado y ante la presión
invertido tiempo y recursos considerables en la fase de planificación. competitiva.
Tabla 1.3 Comparación de APP y contratación pública en Australia
Promedio sobre el Exceso de tiempo

presupuesto (% de la promedio (% del tiempo
estimación del costo original) original estimado)
Fuente Comparación APP Estado APP Estado

Aprobación original hasta el final 12 35 13 26
Asociaciones de infraestructura en
Australia, 2007 (Duffield y Raisbeck
2007) Contrato hasta el final 1 15 -3 24
Anuncio original hasta el final 24 52 17 15
Revisión de Duffield del rendimiento de

la APP, 2008 (Duffield 2008) Aprobación del presupuesto hasta el final 8 20 12 18
Contrato hasta el final 4 18 1.4 26
Existen limitaciones en cuanto a la medida en que las APP pueden pública, además de la existencia de un proceso de selección paralelo
mejorar el análisis de proyectos. Primero, el sector privado no es exclusivo para las APP, crean oportunidades adicionales para la mala
inmune al sesgo de optimismo. El análisis de Standard & Poor’s gestión y la corrupción, según el libro de Anand Rajaramet sobre
(S&P’s) (Bain y Wilkins 2002) mencionado anteriormente el poder de la administración de la inversión pública (Rajaram et
muestra que los prestamistas hacen suposiciones más realistas que al. 2014), el cual presenta buenas prácticas en este campo e incluye
los organismos públicos. Sin embargo, todavía sobreestiman las un capítulo sobre las APP (Capítulo 7).
previsiones de tráfico. Las previsiones de tráfico más conservadoras
que encargaron los bancos siguen sobrestimando el tráfico en casi un Las políticas y los procesos que se presentan en el Módulo 2 -
20 % (consulte Bain y Polakovic, 2005). En España (Vassallo et al. Establecimiento del marco de las APP y en el Módulo 3 - Ciclo de las APP de
2012), las estimaciones de tráfico de las concesionarias adjudicatarias esta Guía de referencia, y en las referencias enumeradas, pueden ayudar
de varios contratos de autopistas de APP han demostrado ser aún más a los gobiernos a evitar las dificultades de planificación y selección de
optimistas: los ingresos generados por las compañías apenas podrían proyectos que pueden socavar la efectividad de los proyectos APP.
cubrir el gasto financiero e interés de la deuda pendiente.
1.2.3 Gestión deficiente
En segundo lugar, cuando el ente privado de una APP no asume
el riesgo de tráfico u otros riesgos del proyecto, el incentivo para Una razón común para involucrar al sector privado en la provisión
realizar un análisis riguroso es más débil. Las estructuras de APP de infraestructura es que el sector privado es más eficiente y efectivo
incluso pueden debilitar los incentivos del gobierno para un análisis en la gestión de proyectos de construcción de infraestructura y en
riguroso, y ocultar los costos y riesgos que carga el gobierno (consulte
la gestión de la prestación de servicios una vez que los activos están
las trampas descritas en la Sección 1.2.1 - Fondos insuficientes).
en funcionamiento.
Finalmente, las APP pueden brindar una oportunidad para
La calidad de la prestación de servicios de infraestructura por parte
que aparezca la corrupción, lo que puede sesgar la selección de
de las entidades gubernamentales suele verse restringida por una
proyectos. Cuando la selección de proyectos no se realiza en función
del análisis técnico, sino que está influenciada por la corrupción o capacidad limitada y débiles incentivos de gestión. Capacitar, retener
la búsqueda de ganancia política, también es probable que el buen y liderar profesionales calificados suele ser más difícil en el sector
funcionamiento de la APP se vea afectado. Se ofrece orientación público. Esto aumenta el costo de la infraestructura. Por ejemplo,
para la evaluación de riesgos de corrupción y su mitigación en el estudio de diagnóstico de infraestructura de África del Banco
una serie de libros de referencia del Banco Mundial sobre la Mundial (FMI y BM 2016, 71–74) estima que las ineficiencias de
gobernanza corporativa en los sectores del agua (BM 2008), los servicios del Estado y de los proveedores de infraestructura en el
de electricidad (BM 2009b), y de carreteras (BM 2009c). La África subsahariana cuestan alrededor de USD 6.000 millones al año.
ausencia de un sistema adecuado de administración de la inversión También reduce los beneficios que obtienen los usuarios del servicio.
Los estudios que compararon las APP y la infraestructura de Las empresas constructoras que entrevistó la Oficina Nacional de
contratación o administración pública han descubierto que las APP Auditoría del Reino Unido indicaron que las APP “imponen una
pueden lograr mejores resultados en la construcción de nuevos activos mayor disciplina” al costo del proyecto. Esto se debe a que las APP
de infraestructura y en la prestación de servicios de infraestructura. no suelen permitir modificaciones del contrato debido a cambios
Aún así, lograr estos beneficios, y garantizar que se traduzcan en en los costos, y los financistas privados realizan un mayor escrutinio
costos de infraestructura más bajos para los contribuyentes y los sobre las especificaciones del proyecto. Es decir, los desempeños de las
usuarios, depende de que el gobierno estructure, contrate de manera empresas privadas sobre una APP dependen de completar el proyecto
pública e implemente la APP de manera efectiva. Esto podría verse a tiempo y dentro del presupuesto, creando incentivos más fuertes
socavado cuando una capacidad débil del gobierno o del sector que bajo las contrataciones públicas, donde los cambios en el costo
privado dé como resultado procesos de licitación mal ejecutados o del proyecto suelen darse a expensas de la autoridad contratante. A
contratos mal redactados, y se den frecuentes renegociaciones. su vez, esto significa que las empresas privadas hacen estimaciones
más cuidadosas y conservadoras de los costos en primer lugar, lo que
Cómo pueden ayudar las APP a mejorar la ayuda a reducir el sesgo de optimismo descrito en la Sección 1.2.2 -
construcción de nuevos activos Planificación y selección deficiente de proyectos.
Se ha descubierto que las APP reducen el tiempo de construcción Cómo pueden ayudar las APP a mejorar la
y el costo excesivo de los nuevos activos de infraestructura en prestación y la administración de servicios
comparación con la contratación pública tradicional.
Se han realizado relativamente pocos estudios sobre el impacto de la
La evidencia sugiere que la proporción de proyectos de APP que participación del sector privado en la operación de la infraestructura.
se ejecutan por encima del presupuesto estimado y con retrasos en No obstante, la evidencia disponible sugiere que la participación del
la ejecución, es menor que en proyectos de contratación pública sector privado puede mejorar la prestación del servicio y la eficiencia
tradicional. En Australia, dos estudios han desglosado el proceso de la gestión, en comparación con los servicios de infraestructura
de desarrollo del proyecto para realizar una comparación más administrados por el gobierno.
detallada. Según se evidencia en la Tabla 1.3 - Comparación de APP
y contratación pública en Australia, las APP tuvieron un mejor y más Por ejemplo, un exhaustivo estudio de 2009 del Banco Mundial
consistente desempeño en el logro de menores sobrecostos en el (Gassner et al. 2009) analizó el efecto de la introducción de
proyecto. Al comparar el plazo de ejecución de las obras, los proyectos la participación del sector privado a través de concesiones o la
de contratación pública tradicional tardaron más de lo esperado. privatización total de los servicios públicos. El estudio utilizó el
Estos estudios respaldan la afirmación de que las estimaciones de análisis econométrico para evaluar el desempeño de más de 1200
costos integradas en los contratos de APP tienden a ser más precisas servicios de agua y electricidad en 71 países en desarrollo y en
que las que se preparan para la contratación pública tradicional. Sin transición. El estudio encontró ganancias de eficiencia significativas
embargo, no son concluyentes sobre si los proyectos de APP son cuando se introdujo la participación del sector privado, incluidos
necesariamente más económicos que los proyectos de contratación la reducción de las pérdidas de agua y el aumento de la eficiencia
pública tradicional. Los estudios sugieren que se producen retrasos en del personal. Estos avances se produjeron junto con mejoras en la
las diferentes etapas del proceso. El complejo proceso de contratación prestación de servicios, con una mayor cobertura y horas diarias
implica que las APP pueden experimentar demoras en una etapa de servicio. Un estudio de Marin sobre participación privada en
más temprana del proceso, pero tienden a llegar a tiempo una vez empresas urbanas de servicios públicos de agua (Marin 2009),
contratadas. Los proyectos que requieren de contratación pública también de 2009, analizó el desempeño de 65 APP de agua de gran
pueden contratarse con mayor rapidez, pero se compensa con creces, tamaño y contratos similares (incluso contratos de administración)
en promedio, con los retrasos en la implementación. en países emergentes de todo el mundo. Marin también descubrió
que la introducción de un operador privado mejoró de manera
Algunos profesionales sugieren que los organismos gubernamentales consistente la eficiencia operativa y la calidad del servicio.
que participan en la contratación pública de APP están mejorando
sus prácticas generales al centrarse en los costos y beneficios de todo El informe de la Junta de Investigación de Transporte sobre los
el ciclo de vida del proyecto. Conforme a la revisión de la Cámara costos del ciclo de vida de las carreteras (Flannery et al. 2016)
de los Lores del programa de APP (Reino Unido 2009, 19-20), analiza el costo del ciclo de vida de las carreteras y presenta los
es posible que las mejoras en la contratación pública en el Reino enfoques que utilizan las agencias gubernamentales y los licitadores/
Unido estén reduciendo la brecha con las APP. operadores de APP.
Recuadro 1.6 Cuando fallan las APP: el caso de la concesión de agua de

1993 en Buenos Aires
En la década de 1990, Argentina implementó un importante programa Hay evidencia de que el operador privado incrementó la inversión, y
de concesiones en el sector del agua. Se firmaron acuerdos de que expandió el acceso. Suez afirma que extendió el acceso al agua
concesión de agua y saneamiento con operadores privados en el 28 a dos millones de personas, y el acceso al saneamiento a un millón
por ciento de los municipios del país que cubren el 60 por ciento de de personas. En 1999, inició programas tendientes a proporcionar
la población. El contrato más conocido fue la concesión de servicios acceso a barrios marginales, pero pronto la crisis económica argentina
públicos de agua y alcantarillado para el Gran Buenos Aires que se interrumpió los planes.
firmó en 1993 con un consorcio liderado por la firma francesa Suez. La
concesión pronto mostró resultados positivos: la productividad laboral Después de la crisis económica de 2001, el gobierno argentino
casi se triplicó, la cobertura del servicio aumentó, la confiabilidad congeló las tarifas de agua, condenó la mayoría de las concesiones
y la capacidad de respuesta mejoraron, y el precio del servicio a la renegociación, y varias de ellas a la rescisión anticipada, como
disminuyó. Sin embargo, también aparecieron problemas iniciales: sucedió el caso de la concesión de Buenos Aires, que finalizó en 2006.
poca disponibilidad de información para los usuarios y el público, falta
de transparencia en las decisiones regulatorias y la naturaleza ad hoc Fuentes: (Crampes y Estache 1996); (Estache et al. 1999); (Alcazar
de las intervenciones gubernamentales. A los consumidores no se les et al. 2000)
aseguró que se estaba protegiendo su bienestar, y la sostenibilidad
de la concesión estaba en duda.
Limitaciones y trampas de las APP: fallas en la Implementar un proceso de licitación competitivo para APP puede
ser difícil. Según se describe en detalle en el Módulo 3 - Ciclo de las
implementación de las APP
APP de esta
Las APP pueden lograr mejoras de eficiencia de desarrollo en la entrega
Guía de referencia, los gobiernos deben acercarse al mercado con
de infraestructura, según se describió anteriormente. Sin embargo,
un proyecto APP bien estructurado en el marco de un proceso
crear incentivos para lograr aumentos de eficiencia y garantizar que
el público y los usuarios obtengan el beneficio depende de que el de licitación apropiado. Cuando este no es el caso, los licitantes
gobierno estructure, adquiera y administre de manera efectiva el simplemente no pueden participar; o pueden hacer ofertas que son
proyecto de APP a lo largo de todo su ciclo de vida. Esto logra una incomparables entre sí (en función de suposiciones variables) o
tensión competitiva, una transferencia real de riesgos y garantiza que deliberadamente bajas, con el objetivo de resolver las incertidumbres
las mejoras de desempeño previstas se materialicen en la práctica. mediante la negociación posterior a la licitación. Esto puede ser
Esto puede ser difícil donde la baja capacidad del sector público un desafío incluso en países con una larga experiencia en APP. Por
significa que los gobiernos carecen de los recursos y la habilidad para ejemplo, la Revisión de las APP de la Cámara de los Lores del
estructurar y administrar bien las APP. Reino Unido (RU 2009, 20-21) describe cómo las negociaciones
en la etapa de licitación preferencial generaron aumentos de precios
Un programa APP también puede presentar un impacto negativo en muchos proyectos de APP.
a corto plazo en la capacidad del sector público: un informe de
auditoría de la Oficina Nacional de Auditoría del Reino Unido La revisión exhaustiva de Guasch de la experiencia de APP en
(NAO, por sus siglas en inglés) sobre el programa británico de América Latina (Guasch 2004) resalta un desafío adicional al lograr los
APP (NAO 2003a) señala que los directores de prisiones APP se beneficios de la competencia: la incidencia de la renegociación de los
reclutaron, en general, de las filas de gobernadores del Servicio contratos de APP. De una muestra de más de 1000 concesiones otorgadas
Penitenciario con el fin de beneficiarse de la experiencia y las en América Latina y el Caribe entre 1985 y 2000, Guasch encontró que
habilidades de ex-empleados del sector público. Otros programas de el 10 por ciento de las concesiones de electricidad, el 55 por ciento de las
APP tuvieron el mismo efecto. La implementación de un programa concesiones de transporte y el 75 por ciento de las concesiones de agua se
APP requiere medidas activas para crear o retener suficiente renegociaron. Estas renegociaciones se llevaron en un promedio de 2,2
experiencia para administrar los contratos de APP por sí mismos. años después de que se otorgaran las concesiones.
Guasch sugiere que esta alta incidencia de renegociación poco después El desempeño deficiente de la infraestructura con bajo
del otorgamiento de la concesión puede reflejar fallas en los procesos mantenimiento, puede ser costoso para los usuarios. Por ejemplo,
iniciales de licitación, una regulación débil o el oportunismo del ente un Informe de la Asociación de Ingenieros de los Estados
privado o del gobierno. La mayoría de las renegociaciones fueron Unidos (ASCE 2009, 1-4) estima que las malas condiciones de los
favorables para el operador: por ejemplo, se convirtieron en un caminos les cuestan a los automovilistas USD 67.000 millones al
aumento de tarifas, o en una reducción o un retraso de las obligaciones año en reparaciones y mayores costos operativos, mientras que las
de inversión. En estos casos, los ahorros de eficiencia de la disciplina de tuberías con fugas pierden aproximadamente 7.000 millones de
costos pueden no haber sido transferidos al sector público. galones de agua potable al día. El sitio web del Boletín del Informe
de Infraestructura (ASCEIRC) analiza varios criterios clave con
La revisión de Abrantes de Sousa del programa APP en Portugal respecto a la calidad de la infraestructura: nivel de mantenimiento,
(Sousa 2011, 9-10) describe una tendencia similar. Abrantes de capacidad, condición física, financiación, seguridad pública,
Sousa señala que la aparente voluntad del gobierno de renegociar resiliencia e innovación. Recomienda que todos los proyectos de
los contratos socava el proceso competitivo, donde los licitantes más de USD 5 millones utilicen el análisis del costo del ciclo de
participan en una licitación estratégica para ganar el contrato y vida y desarrollen un plan para financiar el proyecto, e incluyan su
renegociarlo más tarde sin competencia. mantenimiento y operación, hasta el final de su vida útil.
Además, la administración efectiva de una transacción APP es solo el El Fondo de Infraestructura de la Región del Pacífico, después
comienzo del proceso. Para que una APP sea sostenible a largo plazo, de revisar el mantenimiento en su región, consideró que se estaba
se requiere un nivel constante de compromiso y capacidad por parte utilizando un enfoque Construir-Descuidar-Reconstruir para
del gobierno y de las partes privadas en el tiempo. Cuando este no es infraestructura (PRIF 2013).
el caso, ya sea debido a las cambiantes prioridades gubernamentales
o presiones externas, la APP puede fallar en última instancia. Esto Cómo pueden ayudar las APP: mantenimiento
se describe en el Recuadro 1.6. - Cuando fallan las APP: el caso de la
mejorado
concesión de agua de 1993 en Buenos Aires. Las APP pueden mejorar el mantenimiento de los activos de
1.2.4 Mantenimiento inadecuado infraestructura si mejoran los incentivos para los contratistas
privados y para los gobiernos y hacen que el mantenimiento de
Los activos de infraestructura no suelen recibir suficiente calidad sea una prioridad.
mantenimiento, ya sea porque el mantenimiento está mal planificado
Las APP combinan la construcción o rehabilitación y el
o porque se posterga dicho mantenimiento. Los incentivos políticos
mantenimiento continuo en un solo contrato. Esto incentiva a la
o la búsqueda de beneficios personales suele sesgar el gasto de
empresa privada a construir el activo con una alta calidad inicial,
infraestructura hacia nuevos activos en lugar de mantenimiento,
a reducir la necesidad de mantenimiento (lo que genera un menor
según se describe en un análisis del FMI sobre corrupción en
costo de ciclo de vida del activo), según se describe en un informe
infraestructura (Tanzi y Davoodi 1998).
de 2010 de la Oficina Nacional de Auditoría del Reino Unido
El mantenimiento inadecuado aumenta los costos del ciclo de vida sobre el desempeño de las APP (NAO 2010a, 8).
al tiempo que disminuye los beneficios. El mantenimiento regular
El ente privado, entonces, enfrenta un fuerte incentivo para llevar
suele ser la manera más económica para mantener los activos de
a cabo un mantenimiento adecuado. En el caso de que sus ingresos
infraestructura en estándares utilizables, en comparación con la dependan de las tarifas de los usuarios, el operador tiene un incentivo
alternativa de permitir que la calidad se degrade hasta que se necesite para asegurarse de que el activo cumpla con los requisitos de servicios
un trabajo de rehabilitación importante. El estudio de diagnóstico y atraiga a los usuarios. Según las APP que paga el gobierno, los
de infraestructura de África del Banco Mundial (Foster y Briceño- ingresos del operador suelen depender de la disponibilidad del activo
Garmendia 2010, 15) estima que el mantenimiento preventivo para en el tiempo y de la capacidad del operador para cumplir con niveles
el sector de carreteras en África podría ahorrar USD 2.600 millones específicos de calidad del servicio. En este caso, la contratación de
al año en la rehabilitación de los gastos de capital. En Sudáfrica, una APP también obliga a los gobiernos a comprometerse por adelantado
revisión del mantenimiento de carreteras de la Agencia Nacional con la disponibilidad de fondos adecuados para mantener un activo
de Carreteras de Sudáfrica (SA 2004b, 36) indica que retrasar el en el tiempo. Esto puede ayudar a superar la tendencia a recortar
mantenimiento de carreteras durante tres años genera un aumento seis los presupuestos de mantenimiento y retrasar el mantenimiento y la
veces mayor de los costos originales de mantenimiento preventivo. Si el rehabilitación necesarios.
mantenimiento vial se retrasa por cinco años, los costos se elevan a 18
veces el costo preventivo.
Recuadro 1.7 Contratos viales En las APP cuyo pago está a cargo del usuario, y la empresa APP
s
es un proveedor monopólico, o en el caso de las APP cuyo pago
basados en el desempeño: está a cargo del gobierno, si los estándares de calidad y seguridad
mejora del mantenimiento de la no se especifican, monitorean y aplican cuidadosamente.
infraestructura Engel, Fischer y Galetovic (Engel et al. 2009) señalan la
s
Los contratos de carretera basados en el desempeño han importancia de un monitoreo efectivo para lograr el beneficio
demostrado ser exitosos en la mejora de la calidad del potencial de un mantenimiento mejorado.
mantenimiento de carreteras, un problema omnipresente en
muchos países. Por ejemplo: Si el contratista no tiene mucho capital u otra participación

s
financiera en el proyecto, significa que preferiría alejarse de un
Chad sufre de un mantenimiento deficiente de su red de
contrato que gastar en mantenimiento, cuando este es muy
carreteras debido a un diseño deficiente de los contratos
de mantenimiento con contratistas privados, además costoso. Este riesgo se describe con mayor detalle en la Sección 1.3.2
de la falta de fondos nacionales. En 2001, Chad otorgó un - Contraprestaciones para el sector gubernamental respecto del peligro
contrato de mantenimiento basado en el desempeño para que representan los proyectos que han sido sobre estimados.
441 kilómetros de caminos no pavimentados (siete por ciento
de la red vial del país), que paga una tarifa fija por kilómetro Hacia el final del contrato, el contratista sabe que no obtendrá
s
de carretera mantenida según estándares predefinidos. Desde
el beneficio de las inversiones de mantenimiento adicionales.
entonces, las carreteras han logrado e incluso superado los
estándares de desempeño.
Los contratos bien diseñados requieren cláusulas específicas
relacionadas con el retorno durante la fase final de la concesión.
Argentina también tiene experiencia con contratos basados
en el desempeño del sector privado en sus redes viales. Un documento de la OCDE de 2008 describe el mantenimiento
Los contratos basados en el desempeño han mejorado el en proyectos APP y sostiene que la transferencia efectiva de riesgo
mantenimiento y la confiabilidad de las carreteras hasta un y responsabilidad al operador de la APP probablemente no ocurra
estándar específico acordado con el gobierno, y han ahorrado en ausencia de una adquisición competitiva (OCDE 2008a).
al gobierno de Argentina casi un 30 por ciento de gastos de
Estas limitaciones pueden mitigarse mediante un buen diseño de
capital adicionales para la rehabilitación.
contrato, según se describe más adelante en la Sección 3.4 - Diseño
de contratos de APP.
Fuentes: (Hartwig et al. 2005); (Liautaud 2001)
Los operadores de APP no solo tienen el incentivo para mantener 1.2.5 Infraestructura en Estados
activos, sino también los medios para hacerlo. Un enfoque de frágiles y afectados por conflictos
ciclo de vida, combinado con finanzas privadas, obliga a los
Los países se clasifican como Estados frágiles y afectados por
licitantes a preparar modelos financieros que incluyan partidas para
conflictos (FCS, por sus siglas en inglés) por diversos motivos.
mantenimiento, mientras que los organismos gubernamentales
Los Principios para un buen compromiso internacional en
dependen de la asignación de fondos presupuestarios.
Estados frágiles de la OCDE (OCDE 2007c) describen que los
Algunos tipos de APP o contratos relacionados recompensan FCS enfrentan desafíos de desarrollo, “como gobernanza débil,
el mantenimiento mejorado de manera directa. Por ejemplo, capacidad administrativa limitada, crisis humanitaria crónica,
Frauendorfer y Liemberger (Frauendorfer y Liemberger 2010, 34- tensiones sociales persistentes, violencia o el legado de una guerra
37) describen los contratos basados en el desempeño para la reducción civil”. Los Estados afectados por conflictos difieren de los Estados
de agua no contabilizada. La infraestructura proporciona ejemplos posconflicto, y la fragilidad adopta diferentes formas según la
de contratos de mantenimiento en función del desempeño, que fortaleza de sus instituciones y la capacidad para hacer cumplir el
estado de derecho. Un legado de corrupción y amiguismo, según
comparten muchas características de las APP y que han demostrado
se describe en el documento de Brookings sobre el compromiso
su eficacia para mejorar el mantenimiento en el sector vial.
multinacional para apoyar el crecimiento económico (Nelson
Limitaciones de las APP: necesidad de un 2014, 10), dificulta la confianza entre el sector público y el privado.
diseño y regulación de contratos efectivos
Estas condiciones crean entornos empresariales inciertos y de
En algunas circunstancias, la capacidad de las APP para crear incentivos alto riesgo al que el sector privado es reacio o en el que es incluso
para mejorar el mantenimiento será limitada. Este podría ser el caso: incapaz de interactuar. Más del 70 por ciento de los FCS se ubican
en los últimos puestos de los rankings Doing Business del Banco gestión, affermage, contratos de arrendamiento y contratos de O&M,
Mundial (DB). Además, las instalaciones de infraestructura son particularmente apropiados. La Guía de certificación APMG
básica suelen ser escasas y están en malas condiciones; el acceso a APP (APMG 2016, Sección 3.2) analiza cada una de estas soluciones.
los servicios públicos es limitado; y la calidad de la prestación del Las oportunidades comerciales que generan divisas, como los puertos
servicio es deficiente. El informe de la OCDE sobre prestación y aeropuertos también son más propensos a atraer inversionistas de
de servicios en situaciones de fragilidad (OCDE 2008b, 21) calidad, al igual que los proyectos de telecomunicaciones y energía,
muestra que la falta de capacidad del gobierno para proporcionar particularmente en el sector de la generación de energía.
servicios crea un círculo vicioso de pobreza que refuerza la fragilidad
y puede exacerbar o renovar el conflicto. Los factores de éxito más comunes para atraer al sector privado son:
Esto crea desafíos para las APP, donde la larga fase de amortización Procesos de contratación pública abiertos y transparentes, libres
s
para los inversores/prestamistas del sector privado los expone al de sobornos y corrupción;
riesgo del sector público durante un período prolongado. Esto
Derechos de reparación en tribunales internacionales,

s
significa que los modelos clásicos de APP no son adecuados para
especialmente en caso de cambio de gobierno y/o expropiación
dichas situaciones y
de activos o eliminación de derechos de concesión;
Pueden ser necesarios modelos de pago gubernamentales más
s
Capacidad de cobrar utilidades y tarifa
s
tradicionales; o
Capacidad de cerrar el paso y expatriar las utilidades en moneda
s
Los modelos APP normales necesitarán grandes modificaciones
s
extranjera;
o respaldos; o
Asequibilidad de las tarifas para los usuarios locales y, en caso
s
Debe existir una ambición más limitada para crear alguna forma
s
de provisión de servicios del sector privado (a excepción de las negativo, apoyo del gobierno local y de los donantes para cerrar
APP) que pueda perseguirse como fase intermedia de desarrollo. la brecha;
Lo más probable es que una combinación de las tres soluciones deba Equidad de las leyes laborales locales.
s
considerarse como parte de un programa general de reforma. Además, Lo más importante es la seguridad y el Estado de derecho.
s
en aquellas situaciones en las que se obtiene financiación privada
con una prima de alto riesgo, es importante incluir mecanismos Se detallan a continuación tres ejemplos de participación exitosa
dentro del contrato para desencadenar la refinanciación a medida del sector privado en la provisión de servicios en los FCS:
que decrece el riesgo dentro del país FCS dado. La refinanciación
de la deuda del proyecto se analiza con mayor detalle en la Sección Inversión netamente privada: en Somalia (Feldman 2007), el
s
1.3.2 - Contraprestaciones para el sector gubernamental. colapso del gobierno central en 1991 provocó la destrucción
del sector de las telecomunicaciones. Poco a poco, los
La provisión privada de servicios públicos puede aliviar estas fuentes operadores privados comenzaron a proporcionar dispositivos
de fragilidad y crear oportunidades económicas para estimular el de comunicación por satélite para satisfacer la demanda. Esto
crecimiento económico. Incluso cuando la inversión privada es finalmente culminó con la creación de una red de operadores
limitada o los contratos no pueden ser a largo plazo, la participación privados en 1998. En 2007, a pesar de la falta de un gobierno
privada en la provisión de servicios (gestión de operaciones y cohesivo, la cobertura telefónica del país alcanzó el 87 por
provisión de servicios) puede ser crítica para crear las condiciones ciento.
para el surgimiento de un ciclo virtuoso de paz, estabilidad,
crecimiento, alivio de la pobreza y prosperidad. Contrato de administración: el Proyecto de Recuperación de
s
Energía, financiado por el Banco Mundial en Guinea (IFC
Dado que los países tienen diversos grados de desarrollo, gobernanza, 2016), trajo a Veolia-Seureca, un consorcio francés privado, para
o capacidad instalada, la participación del sector privado debe administrar las operaciones de Électricité de Guinée. Este contrato
adaptarse al contexto específico de cada país. Se pueden usar diversas de administración está diseñado para mejorar el desempeño
alternativas de compromiso privado. Los que tienen requisitos de técnico, comercial y financiero de EDG y mejorar los servicios de
capital más bajos y horizontes a corto plazo, como contratos de electricidad de aproximadamente 300 000 hogares.
Contrato de O&M: en Haití (Brault et al. 2015), el Proyecto

s Sin embargo, si se utilizan estructuras similares a las APP tal como
Rural de Abastecimiento de Agua y Saneamiento aumentó se definen en esta Guía, por ejemplo en países que salen de un
significativamente el acceso y la sostenibilidad de los servicios conflicto, puede ser necesario incluir instituciones multilaterales
de agua mediante la utilización de contratos de O&M con que puedan proporcionar garantías y productos de seguro que
pequeños operadores privados en toda la región del sur. reduzcan el riesgo para los inversores privados. Del mismo modo,
se pueden establecer mecanismos para proteger los ingresos del
Este tipo de compromisos puede permitir a los gobiernos de FCS exterior; el arbitraje puede trasladarse fuera del país; la repatriación
lograr el dominio de la negociación de contratos con empresas del de beneficios puede estar regulada por tratados.
sector privado. También pueden contribuir a generar confianza y
Con el apoyo del PPIAF, el Banco Mundial y varias instituciones
credibilidad entre los socios del sector privado.
académicas crearon el Cuerpo de Conocimiento sobre Regulación
Incluir al sector privado en un diálogo de reforma que respalde la de Infraestructura (PURC 2012), un sitio web que brinda orientación
implementación de políticas y prácticas normativas transparentes, y enlaces a más de 500 referencias sobre regulación. El sitio ayuda a los
inclusivas y eficientes puede mejorar el clima de inversión e incentivar gobiernos a definir estándares regulatorios e incluye una sección con
la inversión privada. Camboya ha convocado con frecuencia el Foro orientación específica sobre infraestructura en los FCS.
del Gobierno y del Sector Privado desde 2001. Las reformas que Varios ejemplos de organizaciones de desarrollo de proyectos que
se generaron produjeron USD 69,2 millones en ahorros de costos pueden actuar para ofrecer dichos productos son:
para el sector privado a partir de 2015. El artículo de CIPE sobre
el diálogo público-privado (Bettcher et al. 2015) proporciona una IFC Infraventures (Infraventures), un fondo de desarrollo de
s
metodología para llevar a cabo este diálogo. proyectos de infraestructura global que proporciona capital
de riesgo en etapas tempranas y soporte para el desarrollo de
Los FCS también suelen sufrir déficits de capacidad en el sector proyectos experimentados (Infraventures 2015).
público y privado local, lo que hace que el compromiso y la
InfraCo, formado por (InfraCo África) e (InfraCo Asia),
s
colaboración público-privado sea un desafío. Puede ser difícil
desarrolladores de proyectos en países de bajos ingresos
seleccionar un socio apropiado y diseñar un buen acuerdo,
establecidos por el Grupo de Desarrollo de Infraestructura
especialmente cuando algunas empresas están dispuestas a pagar
Privada (PIDG, por sus siglas en inglés).
sobornos o cuando los funcionarios piden sobornos para influir
en las contrataciones públicas. Los gobiernos se han beneficiado Centro de infraestructura de la región del Pacífico (PRIF, por
s
del asesoramiento de expertos en transacciones para diseñar e sus siglas en inglés), que respalda el desarrollo y el mantenimiento
implementar procesos de licitación competitivos. de la infraestructura en los países de las islas del Pacífico.
Recuadro 1.8 Proyecto de energía privada en Pamir

En Tayikistán, la región autónoma de Gorno-Badakhshan sufrió una Aunque el proyecto enfrentó numerosos desafíos en laimplementación
gran escasez de energía después de la independencia de la Unión debido a la dificultad para asegurar contratistas y materiales, se
Soviética en 1991 y de una subsiguiente guerra civil de cinco años. terminó a tiempo y dentro del presupuesto en 2006. Más tarde
El desarrollo económico y humano se vio afectado por esta falta enfrentó problemas por realizar un ajuste a tarifas energéticas más
de energía. altas y una cultura de no pago de la población, pero estos desafíos
se superaron con el tiempo y Pamir eventualmente pudo incluso
Para mejorar esta situación, el gobierno de Tayikistán firmó un aumentar la producción de energía lo suficiente como para exportar
acuerdo APP por 25 años con Pamir Energy para actualizar a Afganistán. A partir de 2016, el proyecto proporciona energía
y operar la desactualizada central hidroeléctrica de la región renovable a 226.000 personas en Tayikistán y a 28.500 en el norte
con asistencia financiera y técnica del Fondo Aga Khan para el de Afganistán con la intención de expandirse a otras 170.000 en
Desarrollo Económico, el Banco Mundial, la Oficina de Cooperación Afganistán en los próximos cinco años.
Económica Suiza y la IFC.
Fuentes: (Jumaev 2016); (BM 2012b)
A través de la coordinación de inversiones, investigación y

s Tradicionalmente, los peligros del clima y los eventos relacionados
asistencia técnica con los desastres se estimaron a través de distribuciones de
probabilidad de datos históricos y tendencias. Sin embargo, el clima
Algunos países también consideran útil externalizar la ejecución cambiante de hoy presenta riesgos impredecibles. Los patrones de
de contratos a un tercero independiente para atraer inversores de incidencia de las tormentas tropicales, las inundaciones y las olas
calidad. Aunque invertir en la capacidad de los sectores público y de calor no se pueden extrapolar a partir de registros pasados ni
privado debería ser el objetivo a largo plazo, los gobiernos pueden de su gravedad. Muchos factores contribuyen a la incertidumbre,
usar intermediarios calificados y asesores de transacciones en el corto incluida la ruta de las emisiones futuras y la sensibilidad del sistema
plazo para compensar estas deficiencias, según se recomienda en el climático a las concentraciones de emisiones atmosféricas de
documento de Brookings sobre el compromiso multinacional gases de efecto invernadero (GEI). Un clima cambiante no solo
para apoyar el crecimiento económico (Nelson 2014, 11). representa un riesgo en términos de mayor frecuencia e intensidad
de fenómenos meteorológicos extremos, sino también a través de
La diversidad de situaciones en los países FCS no permite hacer
cambios incrementales graduales a más largo plazo.
generalizaciones respecto del camino correcto para la prestación
de infraestructura. Mejorar la legislación, desarrollar capacidades A partir de 2017, los modelos de pronóstico climático más sofisticados
y fomentar un buen clima de inversión puede no ser suficiente. En dejaron ser confiables a nivel regional, y más aún empeoran a nivel de
algunos casos, las APP pueden sobrevivir a situaciones de conflicto proyecto. Por ejemplo, sigue habiendo un alto grado de incertidumbre
muy difíciles, como en Costa de Marfil, donde la empresa de servicios con respecto a las precipitaciones en África occidental; algunos
públicos APP continuó prestando electricidad a sus clientes durante la modelos predicen un aumento significativo, otros una disminución
guerra civil. Y los proyectos APP pueden ser exitosos cuando el clima de masiva. Ante tal incertidumbre, los gobiernos necesitan construir
inversión para la participación del sector privado se refuerza lo suficiente, sus instalaciones de infraestructura para hacer frente a soportar
como en el Proyecto de energía privada de Pamir, en Tayikistán, que se escenarios que podrían arruinar sus proyectos, en lugar de construir
presenta en el Recuadro 1.8 - Proyecto de energía privada de Pamir. para un escenario específico. El informe del Banco Mundial sobre
la toma de decisiones de inversión en escenarios de profunda
1.2.6 C
ambio climático y desastres incertidumbre (Hallegatte et al. 2012) describe un camino para que
naturales los profesionales construyan una infraestructura sólida frente a estos
resultados altamente inciertos y mantengan al mínimo el costo de
El riesgo de desastres naturales afecta los proyectos de infraestructura y equivocarse respecto de eventos futuros.
debe considerarse a lo largo del ciclo del proyecto. El cambio climático
presenta desafíos adicionales al aumentar la incertidumbre y la Un estudio del Banco Mundial: Costos de la adaptación al
probabilidad de eventos climáticos extremos. Las APP, como contratos cambio climático para la infraestructura (BM 2010, 10) destaca
a largo plazo, requieren de un cuidado especial en la identificación, cómo el cambio climático presenta un factor de riesgo dinámico
mitigación y asignación de riesgos. Esta sección se centra en si las APP para múltiples inversiones en infraestructura. Los marcos de
se pueden utilizar y cómo se pueden utilizar al enfrentar el cambio políticas de APP y los procesos de contratación pública deben
climático y los riesgos relacionados con los desastres naturales. diseñarse y gestionarse para tener en cuenta las incertidumbres
relacionadas con el clima, especialmente en el caso de las inversiones
Se espera que los impactos del cambio climático en la infraestructura en infraestructura a gran escala.
empeoren en el futuro. Por lo tanto, las consideraciones acerca del
cambio climático deben tenerse en cuenta en las decisiones del Como los contratos de APP son acuerdos a largo plazo y generalmente
gobierno con respecto a la infraestructura, independientemente de la inflexibles con efectos de bloqueo, el hecho de no abordar los
entrega o los mecanismos de financiación. La comunidad científica riesgos climáticos expone a los interesados a vulnerabilidades a
predice que la intensidad y la frecuencia de las condiciones climáticas largo plazo durante la vida del activo. Si no se aborda al comienzo
extremas en todo el mundo aumentarán en el mediano plazo. Por lo del proceso de toma de decisiones de inversión, cuando un activo
tanto, la infraestructura crítica de la actividad económica básica está de infraestructura que presta servicios públicos deja de funcionar
en riesgo. Por ejemplo, en el sector de la energía, el aumento de las correctamente debido a un evento climático, los socios privados
temperaturas y las condiciones climáticas extremas pueden generar buscarán reparación del sector público para compensar sus pérdidas
una demanda de energía no satisfecha, un aumento de los costos de a menos que el contrato de APP estipule lo contrario.
enfriamiento y daños a los activos.
Cambio climático y políticas de APP como un amortiguador de las consecuencias de condiciones

climáticas extremas y desastres naturales, entre lo que se incluye la
A nivel nacional, las buenas prácticas consisten en incorporar políticas ocurrencia de activos varados.
y compromisos sobre el cambio climático en los marcos de políticas
de APP y/o las directrices de la Administración de la Inversión Pública Las medidas tradicionales para abordar los riesgos del cambio climático
(PIM, por sus siglas en inglés). Un documento de política de la tales como los acuerdos de alivio e indemnización, fuerza mayor,
OCDE (OCDE 2009) describe cómo integrar el cambio climático a seguro de activos y otras disposiciones contractuales que desencadenan
nivel nacional, sectorial, de proyecto y local. Este es un paso crítico renegociaciones, se suelen aplicar a nivel de proyecto. Se discuten
hacia la construcción de un enfoque institucional sistemático para en detalle en el Informe del Banco Mundial sobre disposiciones
el cambio climático. Las lecciones de los esfuerzos a nivel nacional contractuales recomendadas (BM 2017e). Son medidas
en el Reino Unido y Australia se resumen en un estudio del Banco principalmente reactivas a posteriori. Buscan reparar los impactos
Mundial sobre la alineación de las políticas de cambio climático en y los daños a la infraestructura después del evento. Sin embargo, las
los marcos de políticas de APP (BM-Riesgo). Pueden proporcionar partes involucradas en los contratos de APP pueden valerse de vacíos
orientación a quienes formulan políticas en países de ingresos medianos legales y contractuales, como eventos no asegurables y cláusulas de
y emergentes. Además, los responsables de la formulación de políticas fuerza mayor para negar la responsabilidad del costo de las reparaciones/
pueden utilizar índices de riesgo de desastres y cambio climático a nivel reconstrucciones y dejar al gobierno con la carga de asumir estos
nacional y herramientas de evaluación para enmarcar sus políticas de costos. Incorporar la adopción sistemática de algún tipo de seguro en
infraestructura sectorial en línea con los riesgos e impactos potenciales la infraestructura nacional o la política de APP aumentará el costo de
específicos de su zona geográfica. la infraestructura, pero reducirá las dificultades fiscales que causan los
eventos climáticos extremos y los desastres naturales.
Los gobiernos pueden buscar respaldo normativo, financiero y técnico
de instituciones multilaterales en muchas áreas, entre las que se incluye Chile ha abordado esta cuestión al estipular que los terremotos no se
la detección del cambio climático y de los riesgos de desastres. Los consideran fuerza mayor en el país debido a su frecuencia. De hecho,
instrumentos financieros internacionales incluyen el Fondo Verde del los terremotos evidentemente no son eventos inesperados allí. La
Clima (GCF, por sus siglas en inglés), que asigna recursos a proyectos legislación chilena sobre APP (CL 2010b) establece que el riesgo
y programas resilientes al clima y de bajas emisiones. Además, varios catastrófico debe estar cubierto por el seguro. En la práctica, exime a
Fondos de inversión climática (CIF, por sus siglas en inglés) apoyan a los terremotos de la consideración como un evento de fuerza mayor.
los gobiernos en las etapas de planificación, desarrollo y financiación del En la década de 1980, Chile enfrentó costos fiscales significativos
proyecto. Estos instrumentos se pueden usar para financiar la capacidad debido a daños a la infraestructura luego de frecuentes terremotos.
de recuperación de la infraestructura y potencialmente pueden absorber Sin embargo, en las últimas décadas, Chile desarrolló su red de
el costo de la adaptación. carreteras mediante las APP, y requirió de un seguro obligatorio de
socios privados. Como resultado, el terremoto de magnitud 8.8 en
Medidas de adaptación y mitigación Chile en 2010, donde las pérdidas de infraestructura ascendieron a
USD 21.000 millones, casi no tuvo impacto fiscal en las carreteras
Las medidas de mitigación y adaptación son necesarias cuando se construidas mediante APP. Esta es una buena práctica: el enfoque
aborda el cambio climático. La adaptación se refiere al impacto chileno debe ser emulado siempre que sea posible.
del cambio climático en los activos de infraestructura y lo que se
puede hacer para reducir su vulnerabilidad y mejorar su resiliencia. Los países donde la incidencia de los desastres naturales es alta,
La mitigación aborda estrategias o acciones a tomar para eliminar o deberían requerir protección de seguros para los principales eventos.
reducir el nivel de emisiones de GEI. El Panel Intergubernamental Por ejemplo, como los terremotos son comunes en Chile, también
sobre Cambio Climático (IPCC 2017) establece consideraciones lo son los huracanes en el Caribe. Para los proyectos donde el seguro
estratégicas para la adaptación y la mitigación a escala global y no está disponible, los gobiernos podrían considerar protegerse
presenta opciones de respuesta a corto plazo. La NASA proporciona contra eventos relacionados con desastres de fuerza mayor al
datos científicos que respaldan este doble enfoque. La Plataforma obtener protección contra catástrofes mediante una póliza diferida
Europea de Adaptación al Clima (CLIMATE-ADAPT 2017) por catástrofe según se describe en la Sección 1.3.4 - Mitigación de
proporciona herramientas y metodología para abordar la adaptación. riesgos y mejora crediticia de terceros.
Las reformas normativas e institucionales amplias que integran
enfoques de mitigación y adaptación en el marco de las APP son Sin embargo, debido a la imprevisibilidad de los eventos relacionados
fundamentales para garantizar que los proyectos de infraestructura con el cambio climático de baja probabilidad y alto costo, este
estén diseñados para considerar costos y medidas que funcionen enfoque no será factible para ciertos eventos, como el aumento del
nivel del mar o el cambio en los patrones climáticos extremos.
Los costos de las medidas de adaptación en las primeras etapas de un En estas circunstancias, los riesgos no pueden transferirse a terceros
proyecto de infraestructura son pequeños en comparación con los y deben enfrentarlos los gobiernos: los operadores de APP no
costos futuros de la reconstrucción o reparación de la infraestructura. asumirán esos riesgos. Se asignarán de manera explícita al gobierno
El reacondicionamiento de la infraestructura, es decir, el rediseño en el contrato, o de manera implícita a través de disposiciones
del activo después de la construcción es extremadamente costoso de fuerza mayor. Como los operadores de APP no soportan las
y, a veces, imposible. Un estudio del Banco Mundial (ESMAP, consecuencias de los eventos de riesgo extremo, sus incentivos para
5) estima que las medidas de adaptación no cuestan más del dos diseñar una infraestructura resistente serán limitados.
por ciento del costo total de los activos de infraestructura. Esta
estimación puede variar según el tipo de infraestructura, ubicación Al adquirir APP, los gobiernos suelen transferir la responsabilidad
y otros factores. Sin embargo, las acciones de adaptación preventiva del diseño de activos al sector privado, que obedecerá a la
en una etapa temprana del ciclo del proyecto suelen ayudar a evitar racionalidad económica para satisfacer los objetivos del proyecto
altos costos futuros si las condiciones climáticas empeoran. Además, definidos desde el punto de vista contractual. Cuando los riesgos
la probabilidad de que un activo de infraestructura continúe importantes afectan al gobierno y no al sector privado, la autoridad
prestando sus servicios durante el período de vigencia previsto se contratante debe desempeñar un papel más activo en la definición
mejora cuando se financia y se construye con consideraciones de de características mínimas del proyecto para proteger al sector
riesgo climático. Un estudio académico sobre El cambio climático público y los usuarios de eventos de riesgo extremo; por ejemplo,
y su impacto en la infraestructura (Schweikert et al. 2014) en prohibir la construcción de proyectos en caso de inundación
las carreteras muestra cómo las medidas de adaptación proactivas o deslizamiento de áreas o definir estándares estrictos de
generan costos fiscales más bajos y mayores tasas de conectividad construcción. En términos más generales, los riesgos relacionados
ya en 2025. Los ejemplos de opciones, recomendaciones y mejores con el cambio climático deben identificarse de manera específica a
prácticas para adaptarse al cambio climático para la infraestructura lo largo del proceso de contratación pública. Esto se describe con
en el contexto de APP se detallan en esta sección. mayor detalle en la Sección 3.2.1 - Evaluación de la factibilidad y
viabilidad económica del proyecto.
Abordar los desastres naturales en la política
Finalmente, si es probable que la mitigación requiera un proceso de
de APP
adaptación costoso e incierto en el tiempo, como la evolución de
El seguro comercial brinda cobertura para la mayoría de los las especificaciones o los estándares de mantenimiento, es posible
desastres naturales. Sin embargo, algunos riesgos no se pueden que una APP no sea la solución óptima.
cuantificar y, por lo tanto, tienen un precio para el sector privado.
Recuadro 1.9 La derivada meteorológica de Uruguay

La Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas El 18 de diciembre de 2013, el Banco Mundial ejecutó una transacción
(UTE), empresa eléctrica pública estatal de Uruguay, depende de de seguros contra el mal tiempo y el precio del petróleo por USD
la energía hidroeléctrica para generar más del 80 por ciento de 450 millones para la UTE. La transacción aseguró a la compañía de
sus necesidades energéticas. Cuando la lluvia y/o las reservas de energía por 18 meses contra la sequía y los altos precios del petróleo.
agua acumuladas son bajas, la UTE debe comprar combustibles Para medir el alcance de una sequía y posibles pagos de seguros a la
alternativos (principalmente petróleo y gas natural) como insumos. empresa, la transacción midió y recopiló datos de lluvia diarios en 39
Cuando el precio del petróleo es alto, los costos de generación estaciones meteorológicas distribuidas en los dos sistemas fluviales
se vuelven altos y afectan el resultado final de la UTE y crean de los que depende la energía hidroeléctrica de Uruguay: el Río
problemas para los consumidores y para el presupuesto nacional. Negro y el Río Uruguay. Si la precipitación cayera por debajo del nivel
establecido como disparador del contrato, la UTE recibiría un pago
En 2012, la escasez de agua aumentó los costos de producción de de hasta USD 450 millones según la severidad de los niveles de precio
la UTE a un récord de USD 1.400 millones, superando con creces por sequía y del petróleo.
las proyecciones originales de la compañía de USD 953 millones.
Para cubrir la brecha, la UTE tomó prestados fondos del mercado, Fuente: (BM 2014)
retiró del Fondo de Estabilización de Energía del país unos USD
150 millones y aumentó las tarifas de los consumidores. El gobierno
de Uruguay solicitó al Banco Mundial apoyo técnico para cubrir la
exposición financiera de la UTE a las bajas precipitaciones y los
altos precios del petróleo.
Referencias clave: Desafíos de infraestructura y cómo pueden ayudar las APP: problemas con la infraestructura
Foster, Vivien, y Cecilia Briceño-Garmendia, eds. 2010a. Africa’s Infrastructure: Presenta los resultados del estudio Diagnóstico por país de la infraestructura de
A time for transformation. Washington DC: Banco Mundial. África (AICD, por sus siglas en inglés), una evaluación exhaustiva de los sectores
de infraestructura en África. Detalla los desafíos que enfrenta la provisión de
infraestructura en África, con información sobre el desempeño según el sector.
También existe una versión en francés (Foster y Briceño-Garmendia 2010b).
OCDE. 2007a. Infrastructure to 2030: Volume 2: Mapping Policy for Electricity, Presenta los resultados de un estudio de necesidades de infraestructura
Water and Transport. París: Organización para la cooperación económica y el global, evalúa tendencias y desafíos en los sectores de electricidad, agua y
desarrollo. transporte, y brinda recomendaciones de políticas. Incluye estimaciones de
las necesidades de infraestructura en las economías de la OCDE, además de
la importancia de las APP para satisfacer esas necesidades. También existe
una versión en francés (OCDE 2007d).
Flyvbjerg, Bent, Mette K. Skamris Holm y Søren L. Buhl. 2002. Este estudio global de 258 proyectos de transporte revela que, en promedio, los
“Underestimating Costs in Public Works Project: Error or Lie?” Journal of the costos reales fueron un 28 por ciento más altos que los costos planificados: un 65
American Planning Association 68(3) 279-295. por ciento más altos para proyectos fuera de Europa y América del Norte. El
documento ofrece explicaciones técnicas, psicológicas y políticas de este resultado.
Flyvbjerg, Bent, Mette K. Skamris Holm y Søren L. Buhl. 2005. “How Este estudio de 210 proyectos de transporte en 14 países concluye que el tráfico
(In)accurate Are Demand Forecasts in Public Works Projects? The Case of se sobreestimó en nueve de cada diez proyectos ferroviarios, un promedio del
Transportation." Revista de la Asociación Estadounidense de Planificación 71(2) 106 por ciento. La precisión de las previsiones de tráfico también varía en el caso
131-146. de las carreteras, pero, en promedio, se ha subestimado el tráfico vehicular.
Flyvbjerg, Bent. 2005. “Policy and Planning for Large Infrastructure Projects: Resume los resultados y las lecciones de los estudios anteriores y otros trabajos
Problems, Causes, and Cures.". Documento de trabajo de investigación de políticas similares: por qué las estimaciones de costos y beneficios son inexactas en los
del Banco Mundial 3781. Washington DC: Banco Mundial. grandes proyectos de infraestructura.
Tanzi, Vito y Hamid Davoodi. 1998. “Roads to Nowhere: How corruption in En función del análisis transversal de países, argumenta que la corrupción
public investment hurts growth.". Cuestiones económicas 12. Washington DC: reduce el crecimiento al aumentar la inversión pública mientras reduce
Fondo Monetario Internacional. el gasto de la inversión que aumenta la productividad, aunque con un
menor gasto en operaciones y mantenimiento.
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suelen desarrollar los mercados de APP teniendo en cuenta la experiencia de las
APP en varios sectores (con un enfoque en los países desarrollados).
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argumentos comunes pero débiles para las APP. También describe los requisitos
institucionales para desarrollar un programa APP con éxito.
Fischer, Ronald. 2011. “The Promise and Peril of Public-Private Partnerships: Utiliza la experiencia de Chile y otros países emergentes para examinar los
Lessons from the Chilean Experience.". Serie de notas sobre las políticas de beneficios y las trampas de las APP, y también ofrece recomendaciones para
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Privately Financed Infrastructure Projects. Direcciones en Desarrollo. Washington gubernamental para proyectos de infraestructura privada con historiales de
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El Capítulo 3 describe por qué los gobiernos pueden tomar malas decisiones
sobre la provisión de garantías.
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The Case of PPPs in Portugal, from Problems to Solutions". APP Lusofonia de las APP, sin un fuerte control fiscal y con riesgo fiscal asociado. También
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Presentación preparada para una Conferencia de APP, Dakar, 5 de junio.
Hallegatte, Stéphane, Ankur Shah, Robert Lempert, Casey Brown y Stuart Explica las metodologías de toma de decisiones que se aplicarán a los escenarios
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políticas 6193. Washington DC: Banco Mundial.
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diferente.
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Cayo Ramos, Carter Brandon e Iván Rodríguez Cabanillas. 2015. “Robust sector de agua de Lima.
Decision-Making in the Water Sector: A Strategy for Implementing Lima’s
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The Green Book. Londres: Gobierno del Reino Unido, HM Treasury. de proyectos de infraestructura.
1.3 Cómo se financian las APP

relación contractual del gobierno se da con la empresa del proyecto.
Esto puede complementarse con un acuerdo directo entre la autoridad
contratante y los prestamistas; aunque, en ocasiones, esta relación se
Transferir la responsabilidad al sector privado para movilizar
limita a las disposiciones a favor de los prestamistas incluidos en el
financiación para la inversión en infraestructura es una de las
acuerdo de APP, como los derechos de intervención o las garantías de
principales diferencias entre las APP y las contrataciones públicas
reembolso de la deuda principal.
tradicionales. En el caso de una APP, el ente privado es responsable
de identificar a los inversores y de desarrollar la estructura financiera Los inversionistas de capital iniciales, que desarrollan la propuesta
del proyecto. Sin embargo, es importante que los profesionales del de APP, se suelen llamar accionistas del proyecto. Los tradicionales
sector público entiendan las estructuras privadas de financiación inversionistas de capital pueden ser desarrolladores de proyectos,
para la infraestructura y consideren las implicaciones potenciales empresas de ingeniería o construcción, empresas de administración
para el gobierno. Esta sección: de infraestructura y fondos de capital privado. Los prestamistas
de proyectos de APP en países emergentes pueden incluir bancos
Presenta alternativas para estructurar la financiación privada de los
s
comerciales, bancos de desarrollo multilaterales y bilaterales,
proyectos de APP (Sección 1.3.1 - Estructuras financieras para APP);
instituciones financieras, e inversionistas institucionales, como
Resalta los puntos que los gobiernos deben tener en cuenta al
s fondos de pensiones y empresas de seguros.
contratar una APP financiada por el sector privado, es decir, las
Como se muestra en la Figura 1.3a - Estructura típica del proyecto
maneras en que el gobierno podría necesitar habilitar o controlar
de APP, la empresa del proyecto contrata empresas para gestionar
la manera en que la entidad privada obtiene financiación para
el diseño y la construcción (que suele conocerse como Ingeniería,
garantizar que el proyecto se implemente con éxito (Sección 1.3.2
Contratación Pública y Construcción o contrato EPC, por sus siglas
- Contraprestaciones para el sector gubernamental);
en inglés) y operaciones y mantenimiento (O&M). Estos contratistas
Describe las diferentes funciones de las finanzas públicas en
s pueden estar afiliados a los inversionistas de capital. El libro de
las APP, es decir, por qué y cómo los gobiernos pueden estar Yescombe sobre finanzas de las APP incluye ejemplos de estructuras
directamente involucrados en la financiación de las APP (Sección de APP para diferentes tipos de APP (Yescombe 2007, sección 1.4).
1.3.3 - Importancia de las finanzas públicas en las APP).
Como se describe en el capítulo de Farquharson et al sobre
El capítulo sobre Financiación de las APP en el libro de financiación de las APP (PPIAF 2001, 53), la inversión de capital es
Farquharson et al. sobre las APP en mercados emergentes el que “primero entra, último sale”; es decir, las pérdidas del proyecto
proporciona una visión general de algunos de los temas que se las asumen primero los inversionistas de capital, y los prestamistas
cubren en esta sección (Farquharson et al. 2011, capítulo 5). Los sufren solo si se pierde la inversión de capital. Esto significa que los
libros de Yescombe (Yescombe 2007) y Delmon (Delmon 2015) inversionistas de capital aceptan un mayor riesgo que los proveedores
sobre las APP cubren una amplia gama de temas sobre financiación de deuda y, por lo tanto, requieren un mayor desempeño de su
de las APP. Las secciones relevantes de estos libros y los enlaces a inversión.
recursos adicionales se proporcionan en toda la sección a fin de
El objetivo de los accionistas del proyecto y sus asesores en el
obtener más información sobre puntos específicos.
desarrollo de la estructura financiera suele ser minimizar el costo de
1.3.1 Estructuras financieras para APP las finanzas para el proyecto. Debido a que el capital es más costoso
que la deuda del proyecto, los accionistas utilizan una alta proporción
El ente privado de la mayoría de los contratos de APP es una de deuda para financiar el proyecto. En cada país, esta proporción
empresa que se forma para tal fin, y que suele llamarse Sociedad puede variar de un proyecto a otro, según los riesgos que asuma el
de Propósito Específico (SPE). La SPE del proyecto obtiene operador de la APP.
financiación mediante una combinación de capital, que le brindan
los accionistas de la empresa del proyecto, y deuda, que le brindan El modelo financiero del proyecto APP adaptará el servicio de la
los bancos, o mediante bonos u otros instrumentos financieros. La deuda y los dividendos que se esperan de acuerdo con el flujo de
estructura financiera es la combinación de capital y deuda, y las fondos esperado, incluidos los ingresos de tarifas de usuarios y pagos
relaciones contractuales entre los accionistas y los prestamistas. del gobierno, y los gastos de construcción y en curso, principalmente
para mantenimiento y operaciones. Consulte la Figura 1.3b - Flujo de
Figura 1.3a - Estructura típica del proyecto de APP muestra una fondos para ver el flujo típico de fondos en una APP.
estructura contractual típica de un proyecto de APP. La principal
SECCIÓN 1.3 Cómo se Financian las APP 41
Figura 1.3a Estructura típica del proyecto de APP
Autoridad
gubernamental
contratante Acuerdo directo
Contrato de APP
Contratista EPC Prestamistas

Empresa del
proyecto
Contratista de O&M (SPE) Inversores de capital
Usuarios
Financiamiento de proyectos sin recursos para empresas establecidas. El costo de la transacción (establecer la estructura
contractual y llevar a cabo un examen general exhaustivo de la situación
APP
y de las operaciones del proyecto) puede hacer que no resulte atractivo
En el caso de la financiación de proyectos sin recursos, a los para empresas más pequeñas. Por esta razón, muchos proyectos de APP
prestamistas solo se les puede pagar con los ingresos de la empresa del más pequeños no adoptan una estructura de financiación de proyectos
proyecto sin exigir compensación de los inversionistas de capital. Es sin recursos para lograr una mayor flexibilidad contractual o reducir el
decir, las obligaciones de la empresa del proyecto están estrechamente costo de la financiación.
ligadas a las de los inversores de capital, y la deuda está asegurada en
los flujos de efectivo del proyecto. Según se describe en el capítulo Una opción es que los accionistas del proyecto respalden a la empresa
de Yescombe sobre financiación de proyectos para las APP, las del proyecto mediante una garantía corporativa al prestamista para el
estructuras de financiación de proyectos suelen implicar una gran reembolso de la totalidad o parte de la deuda del proyecto. El Recuadro
proporción de deuda (Yescombe 2007). En muchos casos, oscila entre 1.10 - Ejemplos de estructura de financiación de proyectos con garantías
el 70 y el 95 por ciento de las finanzas totales. Desde la perspectiva corporativas proporciona ejemplos.
de los inversionistas de capital, esto ayuda a administrar el riesgo
Las grandes empresas de infraestructura pueden estructurar la
al limitar la exposición a un proyecto, y hace posible emprender
financiación de sus proyectos, ya sea a través de financiación
proyectos mucho más grandes de lo que se podría lograr de otra
corporativa con recursos plenos o mediante financiación del proyecto
manera. Para los prestamistas, significa emprender un examen general
con recursos limitados. Si se sigue la ruta de las finanzas corporativas,
exhaustivo de la situación y de las operaciones del proyecto, en el que
los prestamistas proporcionan préstamos directamente a la empresa
se centran en el flujo de caja y la estructura contractual del proyecto.
matriz en virtud de su calificación crediticia y su balance general. En
Existe una gran cantidad de literatura sobre las estructuras de caso de incumplimiento, los prestamistas pueden recurrir plenamente
financiación de proyectos, entre los que se incluyen varios libros de al balance de la empresa, pero su préstamo no suele estar garantizado,
texto completos que figuran en las referencias clave para los lectores lo que significa que no está respaldado por un activo específico. En
interesados en explorar más el tema. el caso de la financiación del proyecto, se crea una empresa con un
propósito especifico (SPE) para mantener exclusivamente los activos
Alternativas a la financiación de proyectos sin del proyecto. La SPE es propiedad de la empresa de infraestructura y
recursos de otros inversionistas de capital. Los prestamistas otorgan préstamos
a la SPE. Su recurso en caso de incumplimiento se limita a los flujos
Si bien es útil para recaudar fondos para grandes inversiones altamente de efectivo que generan los activos de la SPE, pero no al balance de
beneficiosas, la financiación de proyectos tiene un costo. Las tasas de los inversores en acciones. Por otro lado, los prestamistas normalmente
interés para la deuda financiera del proyecto son más caras que los tendrán seguridad sobre los activos de la SPE.
préstamos gubernamentales, y suelen ser más caros que los préstamos de
Figura 1.3b Flujo de fondos
Autoridad
gubernamental
contratante
Subsidios y
disponibilidad
Pagos
Pagos de servicios Bonos, préstamos

Contratista EPC Empresa del Prestamistas
Diseño y construcción Servicio de la deuda
proyecto
Pagos de servicios (SPE) Inversión
Contratista de O&M Inversores de capital
Operaciones y Dividendos
mantenimiento
Tarifas del
usuario
Servicios
Usuarios
En general, los inversores prefieren un recurso limitado, ya que el alineados con los del sector público, y podría ser difícil lograr el
riesgo del proyecto se limita al capital que ponen en la SPE. El costo cierre financiero. Además, la financiación de proyectos induce a
de la deuda suele ser más alto, pero el riesgo está circunscrito. los prestamistas a concentrarse en los activos del proyecto APP y
su capacidad de generar flujos de efectivo, lo que implica que los
Desde el punto de vista del sector público, si se sigue la ruta de prestamistas implementarán un examen general exhaustivo de la
financiamiento del proyecto con recursos limitados, es importante situación y de las operaciones del proyecto y que luego pueden crear
garantizar que la SPE no cuente con una capitalización muy débil, una protección adicional al interés público mediante el ejercicio de
es decir, que la relación deuda/capital no sea demasiado alta. derechos para garantizar la prestación del servicio de acuerdo a los
De lo contrario, los intereses de los inversores podrían no estar estándares.
Recuadro 1.10 Ejemplos de estructura de financiación de proyectos con garantías

corporativas
En algunos casos, una empresa de proyectos puede no ser capaz En 1992, un oleoducto en Colombia se estaba desarrollando como
de financiarse sin recursos. Una de las opciones consiste en que un una unión transitoria de empresas entre la empresa petrolera
accionista principal del proyecto proporcione una garantía parcial nacional y las empresas petroleras internacionales y cuya principal
o total sobre la deuda del proyecto. Por ejemplo: prestamista era la IFC. En ese momento, la IFC estaba preocupada
por posibles ataques de la guerrilla y el proyecto se estancó. Para
En 1997, se otorgó una concesión para la sección este del área avanzar, los accionistas proporcionaron una garantía de préstamo
metropolitana de Manila a Manila Water Company, un consorcio total sobre el proyecto.
liderado por la Corporación Ayala de Filipinas, con intereses de
United Utilities, Bechtel y la Corporación Mitsubishi. A raíz de la Fuentes: (Esguerra 2003); (IFC 1999)
crisis financiera asiática, Manila Water Company no pudo tomar
deuda para financiar inversiones en función de un proyecto de
financiación sin recursos, por lo que Ayala proporcionó una garantía
corporativa para respaldar la empresa del proyecto.
Figura 1.4 Estructuras de financiación de proyectos corporativos sin recurso y con recursos plenos
Accionista
(empresa privada)
Capital
Préstamo Préstamo
Empresa del Accionista y
Proyecto prestatario
SPE Prestamistas Prestamistas
(Empresa privada)
(Prestatario) Capital + Interés
Capital + Interés
Flujo de Flujo de caja

caja
Proyecto Proyecto Otro

de APP de APP Activos
Desde la perspectiva de los prestamistas, la financiación de proyectos de finanzas corporativas con recursos plenos) y luego, una vez que se
con recursos limitados no suele ser suficiente. Por lo general, requerirán completa la construcción y desaparece el riesgo de construcción, emiten
respaldo crediticio adicional por parte de los accionistas de la empresa bonos de proyectos a los mercados financieros.
APP y/o de terceros. Las compañías de seguros Monoline se utilizaron
mucho para este propósito antes de la crisis financiera mundial de Otra alternativa para reducir el costo de las finanzas de las APP es que
2008. A veces, los prestamistas solicitan derechos de intervención en el gobierno participe en la estructura financiera, según se describe en
Importancia de las finanzas públicas en las APP en la Sección 1.3.2 -
caso de incumplimiento. En los esquemas de recurso completo, el
Contraprestaciones para el sector gubernamental. El gobierno, o una
único inconveniente es un proceso potencialmente largo y complejo
institución financiera del Estado, podría proporcionar financiación
de reparación, especialmente si la casa matriz de los inversionistas
como prestamista a la empresa del proyecto o podría proporcionar
tiene su sede en el extranjero.
una garantía para una parte o la totalidad de la deuda del proyecto.
La Figura 1.4 - Estructuras de financiamiento de proyectos corporativos sin
recurso y con pleno recurso presenta las estructuras para la financiación
Finanzas islámicas
de proyectos corporativos con recursos plenos y sin recursos. Estos Junto con el sistema convencional, el mercado financiero islámico se
dos casos no son las únicas estructuras de financiación disponibles. El ha convertido en un método cada vez más relevante para financiar
financiamiento de las APP en realidad está bastante diversificado. En las APP. Según la Fundación Económica Islámica de África (AIEF
algunos países con instituciones financieras menos desarrolladas, donde 2014), las instituciones financieras islámicas han acumulado una
la financiación de proyectos no es común, pero donde las autoridades liquidez significativa y están buscando proyectos de calidad para
con facultades para realizar contrataciones públicas desean diseñar invertir en oportunidades de inversión de alta calidad a mediano y
buenos acuerdos de APP, se requiere que los inversionistas creen una largo plazo. Como tal, las finanzas islámicas presentan un mercado
empresa APP (SPE), que luego obtiene préstamos con garantías de relativamente inexplorado para el financiamiento de las APP. Pero
los accionistas de la empresa APP. Un informe del Banco Mundial hay una razón más fundamental para el crecimiento y el atractivo
sobre el financiamiento de las APP en América Latina (BM 2017b) de las finanzas islámicas: durante la crisis financiera mundial de
describe algunos de estos arreglos financieros. En los países con mercados 2008, las instituciones financieras y las estructuras que cumplían
financieros más desarrollados, los grandes inversionistas financian los con la Sharia (ley islámica) tuvieron un desempeño mucho mejor
proyectos de APP con sus propios recursos (que se obtienen a través que sus contrapartes convencionales. Las dos características clave
de las finanzas islámicas que brindan una mayor estabilidad son: Como el capital, por definición, cumple con los principios financieros
las transacciones están respaldadas por activos o en función de los islámicos, los patrocinadores o los fondos de infraestructura
activos (ya que está prohibida la negociación de deudas); y se dan en islámicos (fondos de inversión o fideicomisos de unidades) invierten
función de principios de riesgo compartido. de manera directa en proyectos de APP. El capital también podría
provenir de sukuk como mudarabah (financiación con fideicomiso
Los Sukuk (estructuras similares a bonos) permite la copropiedad
de participación en los beneficios sin participación en la toma
de los recursos productivos (activos subyacentes). Como resultado,
de decisiones de gestión) o musharakah (financiación de capital
los ingresos para los titulares de los sukuk los genera la actividad
similar a un modelo de unión transitoria de empresas). Los Takaful
comercial real subyacente y, por lo tanto, se consideran ganancias
(seguro islámico en función de los conceptos de compartir el riesgo
en lugar de intereses. La Guía de certificación APMG APP
cooperativo entre los miembros) también pueden proporcionar un
(APMG 2016, anexo B) presenta una descripción de los principios
modo alternativo de financiación de proyectos de APP.
y productos de financiación islámicos que pueden utilizarse para
las APP. La financiación de proyectos islámicos requiere un diseño
Las siguientes referencias adicionales proporcionan un punto de
cuidadoso de sukuk que se adapte bien a cada proyecto específico
partida sobre este tema:
y a los instrumentos de financiación que se utilizan, como istisna
(financiación de la construcción durante la fase de desarrollo) e Introducción a la financiación de proyectos islámicos (2013)

s
ijara (financiación de arrendamiento durante la fase operativa). Clifford Chance Briefing Note (Latif 2013)
En general, se firma un acuerdo istisna entre el financista islámico y el Finanzas islámicas y desarrollo económico (2014) Salman Syed Ali,
s
SPE del proyecto para procurar la construcción de un activo de APP
IRTI (Syed Ali 2014)
al celebrar un acuerdo directo con su contratista de construcción. Una
vez que el activo ha sido construido, el SPE lo entrega al financista a Una Introducción a las finanzas islámicas (1999) Harvard Business
s
un precio preacordado. A esto lo sigue un ijara, donde el arrendador School, documento N9-200-002 (Esty et al. 1999)
otorga un contrato de arrendamiento (con los derechos de usufructo)
del mismo activo del proyecto al SPE. El contrato ijara suele incluir Banca y finanzas islámicas (2011) Brian Kettell (Kettell 2011)
s
una promesa del arrendador islámico, en su carácter de arrendador,
de transferir la propiedad del activo arrendado al arrendatario, ya sea Dominio de las finanzas islámicas (2015) Faizal Karbani, Financial
s
al final del período de arrendamiento o en etapas durante el plazo del Times Publishing/Pearson (Karbani 2015)
ijara. Un ejemplo de este tipo de arreglo es el Aeropuerto Internacional
Queen Alia, una concesión de 25 años en Jordania (IsDB y GBM Mercados de capitales islámicos, productos y estrategias (2011)
s
2016). Una estructura islámica cofinancia el proyecto con una Hassan y Mahlknecht (Hassan y Mahlknecht 2011)
istisna combinada de USD 100 millones con un arrendamiento por
Asociaciones Público-Privadas: Lección de Sukuk (2013), Abdul
s
adelantado en virtud de la estructura del ijara; debe notarse que en la
cofinanciación, la financiación islámica se clasificó pari passu (al mismo Gahfar Ismail, IRTI (Ismail 2013)
nivel de antigüedad) con los prestamistas sénior convencionales.
Financiamiento de Proyectos PF2: Oportunidades para las finanzas
s
Si la transferencia de propiedad de los activos tangibles no está de los proyectos islámicos (2014) Noor Zawawi et al (Zawawi et al.
permitida o es posible, los derechos beneficiosos contenidos en el 2013)
acuerdo del proyecto pueden asignarse al financista islámico. Por
El meollo del apoyo a las finanzas islámicas (2011) Hoda Moustafa,
s
ejemplo, en el proyecto de expansión de la Terminal Hajj (IFC
2013) en Jeddah, Arabia Saudita, la Autoridad de Aviación Civil MIGA (Moustafa 2011)
de Arabia Saudita, el Banco Islámico de Desarrollo y el IFC
utilizaron un modelo de concesión de construcción, transferencia 1.3.2
Consideraciones para el sector
y operación (BTO) compatible con la Sharia. Los financistas gubernamental
islámicos compraron los derechos sobre los beneficiosos en virtud
del acuerdo BTO, y luego, como arrendadores, celebraron un Cuando una APP involucra finanzas privadas, el inversionista
contrato de arrendamiento por adelantado (ijara) con la empresa suele tener la responsabilidad principal de desarrollar la estructura
del proyecto según el cual se le asignaron los derechos en virtud del financiera del proyecto. No obstante, es posible que el gobierno
acuerdo BTO a cambio de pagos por el alquiler. deba influir en su diseño.
En el nivel más básico, los gobiernos deben asegurarse de que el

diseño del proyecto sea financiable, es decir, que la empresa del Recuadro 1.11 Ejemplo de APP con
proyecto pueda tomar deuda. Aunque la capacidad de tomar deuda escasa capitalización: tranvías y
es una característica necesaria, demasiada deuda puede socavar la
transferencia de riesgos, por lo que los gobiernos pueden querer limitar
trenes de Victoria
la cantidad de financiación de la deuda (beneficio) permitida. Detalles El gobierno del estado de Victoria otorgó cinco franquicias
más arcanos, pero aun así importantes incluyen: cómo administrar los (similares a las concesiones) para la operación de tranvías y
riesgos al pasar de la adjudicación del contrato al cierre financiero; trenes suburbanos en Melbourne y de trenes regionales en el
cómo lidiar con la posibilidad de refinanciar la deuda del proyecto; y estado de Victoria. El equilibrio financiero de los proyectos se
calculó en gran medida en función del crecimiento esperado
cómo definir los derechos de intervención para los prestamistas y el
del mecenazgo y la reducción de los costos. El gobierno
gobierno. Estos puntos se describen a continuación. esperaba lograr un ahorro total en subsidios a los proyectos
de AU$ 1.800 millones durante la vigencia de los contratos.
Los gobiernos también pueden participar de la estructura financiera. Sin embargo, el capital privado total en kit, incluidos los bonos
Los gobiernos pueden proporcionar deuda, capital o garantías, ya sea de capital y rendimiento, fue de AU$ 135 millones, que es
de manera directa o a través de instituciones financieras del gobierno, aproximadamente el tres por ciento de los activos totales.
como bancos de desarrollo y fondos de pensiones. La Sección 1.3.3 - Cuando las reducciones de crecimiento y costo no se realizaron,
Importancia de las finanzas públicas en las APP describe la importancia los franquiciados experimentaron pérdidas. Debido a que el
que tiene este tipo de finanzas públicas en las APP. capital que estaba en kit era relativamente bajo, los operadores
podían alejarse de las franquicias en lugar de soportar las
Bancabilidad pérdidas y tratar de mejorar los números. Esto puso al gobierno
en una posición de tener que renegociar los contratos con los
La capacidad de un proyecto para obtener financiamiento se suele operadores existentes.
denominar bancabilidad. Bancabilidad en realidad se refiere a que
Fuentes: (Ehrhardt e Irwin 2004); (VIC 2005)
un proyecto pueda atraer no solo financiación de sus accionistas, sino
también la cantidad requerida de deuda. El capítulo de Delmon
sobre bancabilidad (Delmon 2015, capítulo 4) y el capítulo de
Farquharson et al sobre financiación de las APP (Farquharson et Sección 3.2 - Evaluación de potenciales proyectos de APP brinda
al. 2011, 54-57), describen los factores que los bancos considerarán orientación sobre la evaluación de la viabilidad financiera de un
al decidir si otorgan préstamos a un proyecto. posible proyecto de APP. La Sección 3.3 - Estructuración de proyectos
de APP proporciona orientación y herramientas para los profesionales
Para que un proyecto sea financiable, los prestamistas deben estar sobre la distribución de riesgos.
seguros de que la empresa del proyecto puede pagar la deuda. Dentro
de una estructura de financiamiento de proyectos, según se describe en Además, los prestamistas y los accionistas tienen incentivos para
la Sección 1.3.1 - Estructuras financieras para APP, esto significa que los reducir sus riesgos y maximizar su desempeño. Esto significa que,
flujos de efectivo operativos deben ser lo suficientemente altos como al estructurar la APP, el gobierno emprende un difícil equilibrio al
para cubrir el cumplimiento de la deuda más un margen aceptable. garantizar que el proyecto sea financiable al tiempo que resiste a la
También significa que es muy probable que el riesgo de variación de presión para que acepte más riesgos de los necesarios.
los flujos de efectivo se mantenga dentro del margen. Por lo tanto, los
prestamistas evalúan cuidadosamente los riesgos del proyecto y cómo Limitar la cantidad de deuda permitida
estos riesgos se han asignado entre las partes del contrato. Los accionistas de proyectos suelen tener un incentivo para financiar
una APP con una alta proporción de deuda respecto del capital, es
Si se ha asignado demasiado riesgo al ente privado, los prestamistas
decir, para lograr un alto beneficio. Según lo describe Yescombe, un
reducirán la cantidad que están dispuestos a prestar hasta que el
mayor beneficio suele permitir a los inversores de capital que logren
margen de flujo de efectivo sobre el cumplimiento de la deuda sea
una mayor rentabilidad, y sea más fácil de administrar la estructura
aceptable. Cuando esto sucede, se necesitará más capital. Al mismo
financiera, ya que puede ser más fácil tomar deuda que aportar
tiempo, se debe esperar que la empresa del proyecto genere suficientes
capital (Yescombe 2007). Además, según se describe en Ehrhardt e
retornos para compensar a sus accionistas por su nivel de riesgo.
Irwin (Ehrhardt e Irwin 2004), los gobiernos suelen proporcionar
Desde la perspectiva del gobierno, las consideraciones clave para más protección a los inversores de deuda que a los inversores de
garantizar la bancabilidad son, por lo tanto, la viabilidad técnica capital, y proporcionar un incentivo adicional para obtener un
y financiera del proyecto, y la asignación de riesgos adecuada. La alto beneficio. Por ejemplo, los gobiernos pueden proporcionar
garantías según la demanda diseñadas para asegurar que los ingresos Este proceso crea un riesgo de que el proyecto pueda retrasarse
puedan cubrir el cumplimiento de la deuda, o acordar pagos en o incluso fracasar si los licitantes ganadores no pueden obtener
caso de rescisión anticipada que se igualen al nivel de la deuda, de financiamiento en los plazos previstos. Según lo describen
manera que los prestamistas reciban un reembolso incluso en caso Farquharson et al (Farquharson et al. 2011, 125), el gobierno
de incumplimiento del proyecto patrocinador de sus obligaciones puede verse presionado a cambiar los términos del contrato para
en virtud del contrato. cumplir con los requisitos de los prestamistas, ya que la reapertura
del proceso de contratación pública en esta etapa causaría demoras
Para garantizar un nivel sostenible de beneficio y una participación de y costos de transacción adicionales para el gobierno.
capital lo suficientemente grande en el proyecto, los gobiernos pueden
considerar la introducción de un índice de capital mínimo para las Los gobiernos tienen algunas opciones disponibles para mitigar este
APP. El Recuadro 1.11 - Ejemplo de APP con escasa capitalización: riesgo. Según también explican Farquharson et al, se les puede
tranvías y trenes de Victoria presenta un caso interesante en Australia solicitar a los licitantes que proporcionen un bono, que se puede
donde los requisitos mínimos de capital eran inadecuados para cobrar si el licitante elegido no logra el cierre desde el punto de
garantizar un compromiso genuino de los operadores. Según vista financiero dentro de un cierto período. Esto puede alentar a los
señalan Ehrhardt e Irwin (Ehrhardt e Irwin 2004, 49-50), las licitantes a desarrollar planes de financiación más concretos antes de
proporciones de capital pueden ser particularmente importantes si presentar ofertas. Otra opción para evitar el riesgo por completo, según
el gobierno también proporciona garantías diseñadas para proteger lo describe Delmon (Delmon 2015, 445-446), es que los gobiernos
la inversión de los prestamistas. Sin embargo, restringir la capacidad soliciten ofertas con compromisos de financiación ya establecidos
del inversor de elegir su estructura de capital puede aumentar el (lo que se denomina oferta suscrita). En este caso, los prestamistas
costo del capital, según se describe en una nota de Gridline del deben completar el examen general exhaustivo de la situación y de
Banco Mundial sobre la financiación de la infraestructura de la las operaciones del proyecto antes de que se complete el proceso de
India (Harris y Tadimalla 2008). Los autores también señalan la licitación. Sin embargo, estas dos opciones aumentan el costo de las
importancia de estructurar cualquier cláusula de garantía o pago de ofertas, lo que puede disuadir a los licitantes y socavar la competencia.
Para proyectos con un número pequeño de prestamistas potenciales,
rescisión para evitar la creación de incentivos para altos niveles de
la solicitud de ofertas suscritas creará de manera inmediata un
deuda y beneficio.
límite superior en la cantidad de licitantes capaces de presentar una
Los requisitos mínimos sobre los niveles de capital y la composición propuesta, según se describe en la Guía de certificación APP (APMG
también son relevantes para tener un núcleo de inversores 2016, capítulo 1, sección 7.2.2).
estratégicos de capital. Los gobiernos deberían limitar la capacidad
Otro enfoque es incorporar el financiamiento acordado previamente.
de los tenedores de acciones para vender hasta cierto período
El financiamiento acordado previamente es un paquete de
después de la finalización y puesta en marcha de la construcción, es
financiamiento preestablecido para el proyecto, desarrollado por el
decir, hasta que el proyecto esté en pleno funcionamiento, de modo
gobierno y provisto a los licitantes durante el proceso de licitación.
de garantizar que los inversores estratégicos mantengan el capital
El licitador ganador tiene la opción, pero no la obligación, de utilizar
en riesgo el tiempo suficiente para garantizar el funcionamiento del
el paquete financiero para el proyecto. El financiamiento acordado
servicio de acuerdo con los estándares contractuales. La duración de
previamente es común en los contratos de fusiones y adquisiciones, y
ese período posterior a la puesta en marcha depende del sector y la
se ha utilizado para proyectos de infraestructura; por ejemplo, Rusia
tecnología que se utilice.
lo usó para el aeropuerto de Pulkovo (IFC 2017) con financiación
básica del BERD y del IFC, y se usa comúnmente en las APP en
Riesgos al pasar de la recompensa al cierre
Europa, donde parte de la deuda SPE la ofrece el BEI en condiciones
financiero preanunciadas a todos los licitantes y sujeto a un examen general
A veces se adjudica y firma un contrato de APP antes de que el exhaustivo de la situación y de las operaciones del proyecto adicional
sobre el licitante ganador. El financiamiento acordado previamente
proyecto alcance el cierre financiero, es decir, antes de que la
se analiza con más detalle en el informe de 2009 de EPEC sobre la
financiación del proyecto esté completamente garantizada. En
crisis financiera y el mercado de APP (EPEC 2009).
el período intermedio, los prestamistas completan su proceso de
examen general exhaustivo de la situación y de las operaciones del El rol de la ayuda basada en resultados
proyecto, en el que incluyen la revisión detallada de los acuerdos de
APP. Los acuerdos de préstamo establecen las condiciones previas que Las APP son proyectos que se basan en resultados: los usuarios y
deben existir antes de que la empresa del proyecto pueda acceder a las autoridades contratantes pagarán por el servicio prestado y la
los fondos del préstamo. disponibilidad de activos, no por los insumos. Al atender a las
poblaciones pobres, las APP pueden combinarse con mecanismos de Refinanciación de la deuda del proyecto
financiamiento basados en resultados (RBF, por sus siglas en inglés)
que efectivamente puedan brindar a las poblaciones marginadas Refinanciar significa asumir una nueva deuda para pagar los
acceso a electricidad, agua, saneamiento, atención médica, préstamos existentes. La empresa del proyecto y sus accionistas
educación y otros servicios básicos necesarios para el crecimiento pueden tener dos razones principales para refinanciar la deuda que
y la oportunidad. La ayuda basada en resultados (OBA, por sus se utilizó inicialmente para financiar el proyecto.
siglas en inglés), es un mecanismo RBF que se ha utilizado con
éxito como un componente de las APP específico para garantizar En primer lugar, es posible que el proyecto no haya podido obtener un
que los pobres se beneficien con el esquema de APP, tal como se paquete de financiación con un vencimiento lo suficientemente largo
presenta en un informe del Banco Mundial sobre OBA para agua como para coincidir con la duración del proyecto. Esto podría ocurrir
(GPOBA 2016). porque la deuda a largo plazo no estaba disponible en el momento
en que se otorgó el proyecto, o porque los prestamistas consideraban
El financiamiento basado en resultados (RBF) abarca una gama que el proyecto era demasiado arriesgado para otorgar crédito con un
de mecanismos diseñados para mejorar el acceso y la prestación vencimiento prolongado. En este caso, el proyecto podría proceder
de servicios sociales y de infraestructura utilizando incentivos, con un préstamo a más corto plazo, según se describe en el capítulo
recompensas o subsidios en función del desempeño. Consulte el de Yescombe sobre estructuración financiera (Yescombe 2007,
Recuadro 1.7 - Contratos viales en función del desempeño: mejora capítulo 10). Esto crea un riesgo de refinanciación, es decir, el riesgo
del mantenimiento de la infraestructura. Los mecanismos RBF de que el préstamo a más corto plazo no pueda ser refinanciado
suelen tener una entidad de financiación (suele ser un gobierno en los plazos esperados. El contrato de APP debe especificar quién
o un organismo gubernamental) que proporciona un incentivo asume el riesgo de refinanciación, según se describe en la Sección 3.3
financiero, condicionado a que el beneficiario emprenda un conjunto - Estructuración de proyectos de APP.
de acciones predeterminadas o logre un desempeño o productos
predeterminados. Los recursos se desembolsan no solo contra la Una opción para mitigar el riesgo de refinanciación es el
finalización de gastos específicos o la efectividad del contrato por financiamiento garantizado, en el que un segundo prestamista
el lado de los insumos, sino también contra resultados demostrados promete hacerse cargo de un préstamo en algún momento futuro,
y verificados independientemente si están en gran medida bajo el para alentar así al prestamista original a proporcionar una deuda a
control del beneficiario, como la instalación de sistemas solares o la más largo plazo de lo que lo habría hecho. Por ejemplo, la Indian
conexión de hogares a sistemas de suministro de agua. Infrastructure Finance Company Limited ha establecido un plan de
financiación para proyectos de infraestructura (IIFCL 2015).
Los pagos que se realizan en base a los resultados verificados de
manera independiente son la característica principal de los enfoques La refinanciación también puede brindar una oportunidad para la
de RBF. Los subsidios se utilizan para incentivar a los proveedores de empresa del proyecto y sus accionistas si hay términos más favorables
servicios a ofrecer acceso a servicios a poblaciones pobres marginadas disponibles. Debido a que los proyectos de infraestructura tienen
a disposición. Los subsidios se pueden utilizar para contribuir al costo una larga duración, los mercados de capital podrían cambiar durante
de capital del proyecto, de modo que sea asequible para el operador la vida del proyecto y ofrecer mejores términos sobre la deuda del
privado, y garantizar el desempeño comercial de la operación. OBA proyecto existente. Los prestamistas también tienden a ofrecer
es el mecanismo de RBF que se combina con mayor frecuencia con la mejores términos de financiación a proyectos con antecedentes
APP. La atención se centra en el acceso a la infraestructura básica y la comprobados y que ya han superado los riesgos iniciales, como la
infraestructura social (salud, educación) y en los reembolsos basados construcción. Los accionistas pueden usar la refinanciación para
en los resultados. aumentar la relación deuda/capital, reajustar el proyecto y liberar
capital. La sección de Yescombe sobre el refinanciamiento de la
Por ejemplo, considere una red de agua que llegue a los vecindarios deuda (Yescombe 2007) describe además las ganancias potenciales
que pueden pagar las conexiones domiciliarias, pero la misma línea para los inversores de capital de la refinanciación.
de alimentación pasa por barrios pobres que necesitan y pagarán por
agua limpia, pero no pueden pagar la conexión domiciliaria. Los La refinanciación también es relevante para los prestamistas, lo
fondos OBA pueden ayudar a pagar la expansión de la conexión a los que permite a los bancos liberar capital para destinarlo a nuevos
hogares pobres. Por lo tanto, los hogares pobres obtendrán acceso a los proyectos. Los mercados de capitales (y los fondos de pensiones y
servicios de agua y la empresa tendrá nuevos clientes que no tendrían seguros en particular) están bien situados para proporcionar dicha
de otra manera. Para obtener información adicional, consulte el sitio refinanciación, ya que generalmente pueden ofrecer plazos más
web de Global Partnership on Output Based Aid (GPOBA). largos, y, como el riesgo es menor después de la fase de construcción,
suelen contar con la opción de ofrecer una deuda más barata.
La refinanciación con términos más favorables puede reducir Los prestamistas suelen requerir derechos de intervención que entran
los costos generales para los usuarios o el gobierno, mejorar el en vigencia si la empresa del proyecto no cumple con sus obligaciones
desempeño para los inversores o ambos. El gobierno debe considerar de cumplimiento de deuda, o si el contrato de APP está bajo amenaza
por adelantado cómo se tratarán los beneficios de la refinanciación. de rescisión por incumplimiento de las obligaciones del servicio. En esta
Las opciones incluyen: situación, los prestamistas suelen designar una nueva administración
superior u otra empresa para que se haga cargo del proyecto. Los derechos
s No hacer nada: permitir que los accionistas se beneficien con la de intervención no solo protegen los intereses de los prestamistas, sino que
refinanciación a través de mayores pagos de dividendos. también protegen el interés público al crear un amortiguador intermedio
de terceros entre el gobierno y el proyecto, de modo que, en caso de mala
s Compartir ganancias entre los accionistas del proyecto y los
ejecución del proyecto, se permita e incentive a los prestamistas a actuar
usuarios/clientes, mediante la inclusión en el contrato de la
antes de que el gobierno se vea obligado a intervenir.
APP o en la regulación de la APP una cláusula que establece que
los beneficios de la refinanciación deben reflejarse en el precio Es importante que tanto el gobierno como los prestamistas tengan un
que se paga por el activo o por el servicio. marco y un cronograma claros para invocar sus derechos de intervención,
de modo que estén informados cuando surjan problemas y puedan
s Incorporar en el contrato de APP el derecho del gobierno de exigir
tomar medidas correctivas. La Sección 3.4 - Diseño de contratos de APP
o solicitar la refinanciación de la deuda del proyecto, si considera
proporciona más detalles sobre la manera de incorporar derechos de
que existen plazos más favorables disponibles en el mercado.
intervención en un contrato de APP.
Varios gobiernos han introducido normas sobre la manera en que se
Importancia de los fondos de pensiones
tratarán los beneficios de refinanciación de las APP, según describe
Yescombe (Yescombe 2007). Por ejemplo, en 2004, el Tesoro del Los fondos de pensiones tienen pasivos a largo plazo en sus balances en
Reino Unido introdujo en sus contratos estándar de PFI una división forma de futuros pagos de pensiones. Para evitar un desajuste entre los
50:50 de cualquier ganancia de refinanciación entre los inversores y vencimientos de las dos caras de sus balances, los fondos de pensiones
el gobierno (Reino Unido 2012c); esto se revisó con posterioridad en deben invertir en activos a largo plazo. Por lo tanto, la naturaleza a
cada versión de los estándares del contrato. Corea del Sur también ha largo plazo de las inversiones en infraestructura se ajusta al perfil de
introducido una disposición similar en la legislación que regula las APP. inversión de los fondos de pensiones; y sus retornos, que tienden a
Desde 2008, el gobierno del Reino Unido también se ha reservado el mantenerse a la par de la inflación, ayudan a proteger los pasivos de
derecho de solicitar la refinanciación de la deuda del proyecto para los fondos de pensiones que también son propensos a la inflación.
aprovechar las condiciones más favorables del mercado de capitales. Además, los fondos de pensiones están interesados en diversificar sus
En el informe de EPEC de 2009 sobre la crisis financiera y el carteras para reducir la volatilidad de sus desempeños. Las inversiones
mercado de las APP (EPEC 2009) se puede observar un debate en infraestructura pueden ser atractivas cuando la correlación entre
más profundo sobre la refinanciación y los posibles inconvenientes sus desempeños anticipados y los de los activos tradicionales es baja.
estructurales que surgen de ella.
En Australia y Canadá, que se benefician de un marco regulatorio de
Derechos de intervención inversiones bien definido, la financiación de proyectos de infraestructura
a través de fondos de pensiones se ha implementado con éxito a gran
Los derechos de intervención se refieren a un poder en virtud del escala. En América Latina y el Caribe, donde los fondos de pensiones
contrato o de la legislación del país para que el gobierno o prestamista nacionales en Chile, Colombia, Perú, México, Uruguay y Brasil poseen
tome control del proyecto en ciertas situaciones. Los derechos de activos que oscilan entre el 12 y el 68 por ciento del PIB, solo los fondos
intervención del gobierno normalmente se reservan para situaciones de pensiones nacionales de Chile y Perú han invertido sustancialmente
en las que el proyecto presenta riesgos significativos a la salud y a la en infraestructura (Banco Mundial, 2017b). A nivel mundial, se estima
seguridad, amenazas a la seguridad nacional o cuando los requisitos que las inversiones en infraestructura de los fondos de pensiones
legales exigen que el gobierno se haga cargo del proyecto. El gobierno representan menos del uno por ciento de sus activos (OCDE 2011).
también puede rescindir el contrato de APP y hacerse cargo del proyecto
si la empresa del proyecto no cumple con las obligaciones del servicio. En general, la financiación de los fondos de pensiones a la
infraestructura se ve obstaculizado por los rígidos marcos regulatorios
Los derechos de intervención efectivos de los prestamistas requieren, de inversión, el lento avance en las reformas del mercado de capital
además de las disposiciones contractuales, un acuerdo directo entre y la ausencia de un marco de financiación de proyectos sólido para
el gobierno y los prestamistas, que regula el proceso para exigir e el sector bancario. La poca capacidad de los fondos de pensiones
implementar esos derechos. para realizar un examen general exhaustivo de la situación y de las
operaciones del proyecto y comprender el riesgo de la infraestructura, excesiva en relación con los riesgos reales del proyecto. Esto puede
también puede reducir su apetito por invertir en las APP. Están ser algo difícil de reclamar, ya que los mercados financieros suelen
mejor posicionados para refinanciar proyectos, una vez que el riesgo tener mejores resultados que los gobiernos al evaluar el riesgo, pero
de la construcción queda fuera del camino y el proyecto tiene una puede aplicarse en particular a nuevos proyectos o mercados o
buena trayectoria en el desempeño del servicio. Además, la falta cuando hay alteraciones en el mercado financiero.
de proyectos de APP adecuados, es decir, la falta de proyectos bien
Mitigar el riesgo del gobierno: cuando las ganancias del proyecto
s
estructurados sometidos a la competencia del mercado, tiende a
dependen de pagos periódicos del gobierno, se crea un riesgo de
disuadir la participación de los fondos de pensiones en los esquemas
cesación de pagos para el ente privado, que se reflejará en el costo
de infraestructura. Además, en países como China e India, las
del proyecto. Cuando queda en duda la fiabilidad de los pagos del
leyes de fondos de pensiones excesivamente restrictivas socavan sus
gobierno, otorgar subsidios o pagos con anticipación en forma de
capacidades de inversión (Inderst y Stewart 2014).
un préstamo o un subsidio, en lugar de pagos constantes, puede
Un informe del Banco Mundial sobre la financiación de mejorar la capacidad de bancabilidad y disminuir el costo del
infraestructura de ALC (BM 2017b) analiza lo que los administradores proyecto.
de fondos de pensiones quieren de la infraestructura: altos desempeños, Mejorar la disponibilidad o reducir el costo de las finanzas: en
s
bajo riesgo, liquidez del instrumento, precios justos y socios confiables. particular cuando los mercados de capital están subdesarrollados o
Los bonos de infraestructura pueden ofrecer un retorno sobre los interrumpidos, la disponibilidad de financiamiento a largo plazo
instrumentos del gobierno que reflejan el riesgo de crédito más algún puede ser limitada. Los gobiernos pueden optar por proporcionar
riesgo de liquidez, pero los proyectos mal preparados pueden no financiación a plazos que de otro modo no estarían disponibles.
atraer a los fondos de pensiones; y los programas de APP que tienen Algunos gobiernos tienen acceso a financiación en condiciones
deficiencias en sus diseños pueden crear una desconfianza duradera entre favorables, que pueden transferir para reducir el costo de los proyectos
los inversionistas institucionales. Se da preferencia a los instrumentos de infraestructura. Esto también puede ser parte de una política más
líquidos, como los bonos de infraestructura estandarizados que se valoran amplia que involucre a las instituciones financieras del Estado para
más fácilmente en el mercado, y se utilizan para todo el programwa de proporcionar préstamos a largo plazo con fines de desarrollo.
concesión, en lugar de utilizarse para proyectos individuales. Para reducir
Existen diferentes alternativas para que los gobiernos puedan contribuir
el riesgo, los fondos de pensiones pueden requerir garantías del gobierno,
a la estructura de financiación de una APP. Los gobiernos pueden
particularmente durante la fase de construcción, pero los gobiernos
otorgar préstamos o financiación mediante subvenciones directas a la
deben administrar cuidadosamente los pasivos contingentes adicionales
empresa del proyecto, o proporcionar una garantía gubernamental sobre
que aportan las garantías contractuales. De lo contrario, requieren un
un préstamo comercial. La Guía de certificación APMG APP describe
mecanismo de financiación en dos etapas, donde la financiación a largo
enfoques de protección e instrumentos de mejora crediticia (APMG
plazo se produce solo después de la finalización de la construcción, lo
2016, capítulo 1, sección 7.4.2). Los bancos de desarrollo u otras
que genera cierto riesgo de refinanciación. La fijación de precios justos
instituciones financieras que son propiedad del gobierno también pueden
puede no existir cuando los gobiernos controlan o limitan los desempeños
participar, ya sea financiando una APP como parte de una cartera más
de los inversores o cuando el régimen fiscal no es claro y apropiado.
amplia o estableciendo específicamente el apoyo a un programa de APP.
1.3.3 Importancia de las finanzas Finalmente, los gobiernos pueden simplemente no transferir la función
de financiamiento al proyecto APP al sector privado, y, en lugar de ellos,
públicas en las APP conservar la responsabilidad sobre los gastos de capital. Estas opciones se
describen más adelante y en detalle en esta sección.
El uso exclusivo de financiación privada no es una característica
definitoria de una APP: los gobiernos también pueden financiar La justificación del apoyo financiero del gobierno a las APP puede
parcialmente proyectos de APP. Reducir la cantidad de inversión de fortalecerse durante los períodos de perturbación del mercado de
capital necesaria de las entidades privadas disminuye el alcance de capitales, y muchos gobiernos introducen formas específicas de
la transferencia de riesgos, lo que debilita los incentivos del sector apoyo financiero en respuesta a ello.
privado para crear rentabilidad y facilita que las entidades privadas
abandonen el proyecto si las cosas van mal. No obstante, hay varias Préstamo o financiación de subvenciones
razones por las que los gobiernos pueden optar por proporcionar directamente del gobierno a la empresa del
financiación para proyectos de APP. Estas incluyen: proyecto
Evitar las primas de riesgo excesivas: el gobierno puede considerar
s Los gobiernos pueden proporcionar financiación directamente a
que la prima de riesgo que cobra el sector privado por el proyecto es una APP en forma de préstamos o subvenciones iniciales. Pueden
ser críticos para la viabilidad del proyecto, donde las proyecciones financiero de la empresa del proyecto; permitir que el gobierno
de ingresos muestran que es probable que el proyecto no sea participe más en la toma de decisiones estratégicas; y mejorar la
financieramente viable sin la financiación del gobierno. Los aportes relación entre calidad y precio al compartir los retornos de inversión
de capital también pueden reducir los costos del proyecto para el en curso. Otros gobiernos han utilizado una estructura similar,
gobierno al hacer que las finanzas estén disponibles en mejores como el Gobierno Regional de Flandes en Bélgica.
términos. Por ejemplo:
Sin embargo, el capital público de una APP también puede generar
En los Estados Unidos, la Ley de Financiamiento e Innovación
s conflictos de intereses dentro del sector público y puede aumentar
en Infraestructura de Transporte (TIFIA) estableció un la percepción de riesgo para los inversores privados. En particular,
mecanismo flexible para que el Departamento de Transporte de la titularidad del gobierno puede desencadenar un conflicto de
los Estados Unidos otorgue préstamos (y garantías de préstamos) intereses con su función reguladora; y los inversionistas privados
directamente a accionistas de proyectos privados y estatales para pueden estar preocupados de que el gobierno pueda verse tentado
proyectos elegibles. La asistencia crediticia se ofrece en términos a interferir en la administración del contrato de APP dentro de
flexibles y, por lo general, ocupa una posición subordinada, lo la SPE, si es necesario tomar algunas decisiones para maximizar
que a su vez facilita la captación de más deuda privada (EE. UU. el valor para los accionistas, pero no necesariamente en beneficio
2010, capítulo 4). del sector público. Según la política PF2 del Reino Unido (RU
2012a), este posible conflicto de intereses se mitiga separando la
El Fondo de Viabilidad Financiera de la India usa fondos
s
función de propiedad de la función de administración de contratos.
asignados del presupuesto nacional para otorgar subsidios con
Por lo tanto, las participaciones de capital las administra una
anticipación para proyectos de APP, como se describe en el
unidad ubicada en el Tesoro que es independiente de la autoridad
Recuadro 2.9 - Programa del Fondo de Viabilidad Financiera de la
contratante. Francia utiliza el mismo enfoque.
India. Las directrices del gobierno de la India sobre el respaldo
financiero para las APP en materia de infraestructura (IN
Garantía del gobierno del préstamo
2013a) brindan más detalles sobre esta iniciativa.
comercial al proyecto
La buena disposición del sector público para proporcionar fondos
también puede actuar como una señal para ayudar a construir la En lugar de proporcionar préstamos de manera directa, los
confianza de los inversores privados. Por ejemplo, después de la crisis gobiernos pueden, en cambio, garantizar el reembolso de la deuda
financiera de 2008, el Departamento del Tesoro del Reino Unido que ofrecen ciertas fuentes comerciales en caso de incumplimiento
reconoció que varios proyectos de infraestructura podrían tener del ente privado. Farquharson y otros (Farquharson et al. 2011, 63)
dificultades para tomar deuda y estaban en peligro de ser eliminados. señalan que garantizar la deuda del proyecto socava la transferencia
El Tesoro creó la Unidad de Financiamiento de Infraestructura de riesgos al sector privado. Por esta razón, los gobiernos suelen
del Tesoro (TIFU, por sus siglas en inglés) para otorgar préstamos proporcionar solo garantías parciales de crédito, es decir, una
con tasas comerciales a proyectos de APP que no podían obtener garantía de reembolso de solo una parte de la deuda total.
suficiente financiación de bancos comerciales. La unidad financió
Los gobiernos de los países desarrollados y emergentes han utilizado
un gran proyecto en abril de 2009: El proyecto de agua del Gran
garantías parciales de crédito para respaldar sus programas de APP.
Manchester. Según un informe de la Oficina Nacional de Auditoría
del Reino Unido (NAO 2011, 8), la voluntad del Tesoro de prestar Por ejemplo:
aumentó la confianza del mercado, y desde julio de 2010, se habían
El Fondo de Crédito para la Infraestructura de Corea garantiza la
s
acordado otros 35 proyectos sin préstamos públicos.
deuda del proyecto mediante una estructura de contragarantía.
Provisión de capital de la SPE por parte del Es decir, el Fondo garantiza un préstamo a plazo a pedido
gobierno provisto por una institución financiera que la empresa del
proyecto puede solicitar para cumplir con los pagos del servicio
Conforme a la política revisada de las APP del Gobierno británico de la deuda principal (Fitch 2006a, 6-7).
que se introdujo en 2012, denominada Financiación privada 2, o
PF2 (por sus siglas en inglés), el Tesoro puede proporcionar una Kazajstán ha otorgado garantías sobre bonos de infraestructura
s
participación minoritaria del capital en proyectos PF2 (RU 2012a). que se emitieron para sus APP de transporte. Las garantías sobre
La razón fundamental fue proporcionar al gobierno un mejor acceso bonos por parte del gobierno dieron seguridad a los fondos de
a la información del proyecto, incluso en relación con el desempeño pensiones para invertir en los proyectos (USAID 2008).
Indonesia ha establecido el IIGF, según se describe en la Sección

s infraestructura está construida y es operativa, los pagos del gobierno
2.4.3 - Presupuestación de los compromisos gubernamentales son incondicionales y se pueden usar para cubrir parte o la totalidad
con las APP. del cumplimiento de la deuda de la empresa del proyecto de APP.
El uso de garantías debe considerarse cuidadosamente, y deben El gobierno de Perú también ha introducido una estructura de
cubrirse los riesgos que el gobierno está en mejores condiciones para financiación para las APP que es una variante del modelo de forfaiting.
administrar. El uso inapropiado de las garantías puede aumentar En el modelo peruano, los compromisos de pago irrevocables se
la exposición fiscal del gobierno y reducir el valor por dinero a emiten durante la construcción al finalizar los hitos definidos. La
medida que se mitiga la transferencia de riesgos al sector privado. estructura de los CRPAO se describe en el Recuadro 1.12 - Los
Puede encontrar una descripción más detallada sobre este tema en CRPAO en el Perú. Estos modelos de forfaiting permiten que el
la Sección 1.3.2 - Consideraciones para el sector gubernamental que se socio privado financie su inversión de manera gradual mediante la
enfoca en los peligros del exceso de beneficios, y en la Sección 1.2.1 bursatilización del flujo futuro garantizado de pagos relacionados
- Fondos insuficientes que discute los riesgos asociados con la falta de con cada fase de la construcción. Sin embargo, también significa
transparencia fiscal de las APP. Para obtener más información sobre que el gobierno se compromete a pagar una proporción del monto
las garantías gubernamentales y la administración de las finanzas contratado, independientemente de si el activo está completo. La
públicas para las APP, consulte la Sección 2.4: Marcos de gestión relevancia de este enfoque puede depender de la naturaleza del
financiera pública para las APP. activo, en particular, si es fácilmente divisible.
Estructuras de forfaiting
Una estructura financiera que a veces se usa para reducir el
costo de las finanzas para las APP es el modelo forfaiting, que se
puede usar para proyectos APP que reciben pagos del gobierno. En Recuadro 1.12 Los CRPAO en Perú
virtud de este modelo, una vez que la construcción se completa de
manera satisfactoria, el gobierno emite un compromiso irrevocable En Perú se desarrolló una estructura financiera innovadora para
de pagarle a la empresa del proyecto una parte de los costos del financiar la construcción de sus concesiones viales. El Gobierno
contrato, que suele ser suficiente para cubrir el cumplimiento de la de Perú emite PAO (Pagos Anuales de Obras o pagos anuales
por obra) al contratista privado para completar los hitos
deuda. Esto puede reducir los costos de financiación del proyecto.
de la construcción. Los PAO son obligaciones del gobierno
del Perú (similares a los bonos) de realizar pagos en dólares
Sin embargo, significa que el gobierno retiene más riesgos bajo las
una vez al año. Después de que se emiten, los pagos no están
APP. El prestamista tiene menos interés en garantizar el desempeño vinculados al desempeño o a la operación de las carreteras y
del proyecto debido a que los pagos del gobierno ya no están son irrevocables e incondicionales. La deuda del proyecto se
condicionados a que el operador privado cumpla con los objetivos genera a través de bonos respaldados por la titularización de
de desempeño. Dado que hay certeza sobre los pagos del gobierno, los PAO, algo que se conoce como CRPAO (Certificado de
se trata efectivamente de una obligación de deuda del gobierno, y, Reconocimiento de Pago Anual de Obras).
en consecuencia, se debería contabilizar como tal. Además, el hecho

Perú utilizó por primera vez esta estructura de financiación
de que el pago no sea condicional, reduce el riesgo de los ingresos.
en 2006 para financiar el primer tramo de 960 km de la IIRSA
Por lo tanto, debe reflejarse en el precio de la deuda de la SPE. El Interoceania Sur. El proyecto tomó USD 226 millones de deuda
modelo forfaiting se ha utilizado mucho en Alemania para proyectos con una garantía de crédito parcial de USD 60 millones del
pequeños, que suelen ser proyectos municipales, donde más de la Banco Interamericano de Desarrollo. Dos tramos posteriores
mitad de las APP que se implementaron entre 2002 y 2006 usaban de la Interoceania Sur también utilizaron la estructura de
esta estructura. Para obtener más detalles sobre el modelo forfaiting, financiación CRPAO.
consulte el artículo de Daube (Daube et al. 2008) que compara las

Fuentes: (Fitch 2006b); (USAID 2009)
finanzas de proyectos con el modelo forfaiting.
Una variante del modelo de pagos prometidos es la cesión de

créditos (cesión de cuentas por cobrar) que se utiliza en Francia.
En este caso, al verificar la disponibilidad, la empresa del proyecto
asigna sus cuentas por cobrar a cargo del gobierno al banco
comercial que financia el proyecto. Por lo tanto, una vez que la
Participación de un banco de desarrollo u otras De manera alternativa, los gobiernos pueden establecer instituciones
financieras específicas para atender las APP y, en ocasiones, otras
instituciones financieras del Estado en las APP
inversiones en infraestructura. Por ejemplo, India Infrastructure
Muchos gobiernos han establecido bancos de desarrollo u otras Finance Company Limited (IIFCL, por sus siglas en inglés) se
instituciones financieras públicas que pueden proporcionar una estableció en 2006 para proporcionar deuda a largo plazo a proyectos
variedad de productos financieros para proyectos de APP. Estas de infraestructura viables que realicen empresas públicas o privadas.
instituciones financieras pueden ser capitalizadas por el gobierno
El Fondo de Garantía de Infraestructura de Indonesia (IIGF, por sus
y, en general, también pueden acceder a financiación concesional.
siglas en inglés) se estableció en 2009 como una empresa estatal para
Cuando estas entidades operan como instituciones financieras
proporcionar garantías para proyectos de infraestructura conforme
comerciales, pueden estar mejor posicionadas que el propio
a esquemas de APP. Sin embargo, según describieron Klingebiel y
gobierno para evaluar la viabilidad de un proyecto de APP, aunque
Ruster en su documento sobre instalaciones de infraestructura
a veces también están expuestas a presiones políticas que pueden
socavar la calidad de un examen general exhaustivo de la situación (Klingebiel y Ruster 1999), a menos que se desarrollen políticas y
y de las operaciones del proyecto o la estructuración del proyecto. marcos institucionales para proporcionar una cartera de proyectos
financiables, es poco probable que las facilidades de financiamiento
En algunos casos, los bancos de desarrollo pueden expandir sus que respalda el gobierno brinden los resultados deseados.
actividades al sector de APP. Por ejemplo, el Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES, Informe anual) ha Las instituciones financieras del gobierno también se pueden usar
sido un gran prestamista para proyectos privados de infraestructura en para proporcionar la coordinación y la aplicación de políticas
Brasil evaluando el riesgo y proporcionando información. de APP, mediante el establecimiento de reglas y requisitos claros
Tabla 1.4 Ejemplo de mitigación de riesgos de terceros o instrumentos de mejora crediticia
Instrumento Descripción Ejemplo de proveedor(es)
Garantías de crédito plenas Cubre el valor total de la deuda principal de un proyecto Históricamente, dichas garantías las proporcionaron las aseguradoras “con
o integrales para todo riesgo. Dicha cobertura suele estar disponible una sola línea de negocios". Los proveedores de dichas garantías son
para proyectos que ya tienen un riesgo relativamente relativamente pocos e incluyen algunas instituciones de financiación para el
bajo, con el objetivo de elevar la calificación de esos desarrollo (por ejemplo, el BEI), organismos crediticios para la exportación
proyectos al grado de inversión, lo que permite a los y garantías de MIGA con respecto al 'incumplimiento de obligaciones
inversionistas más aversos al riesgo, como los fondos de financieras'.
pensiones, participar en la financiación del proyecto.
Garantías de crédito Se adaptan al proyecto y cubren pérdidas en caso de La mayoría de las instituciones financieras de desarrollo pueden proporcionar
parciales (PCG) incumplimiento hasta una cierta proporción de la deuda garantías de crédito parciales, por ejemplo, el Banco Mundial, o la Iniciativa
principal de un proyecto. Esta cobertura puede ser por de Bonos de Proyectos del BEI, que puede ofrecer deuda subordinada y
primera pérdida o pari passu. Las garantías por primera garantías parciales de crédito. GuarantCo se especializa en proporcionar
pérdida absorben el primer porcentaje de pérdida dado garantías de crédito parciales en moneda local, para permitir que las
el incumplimiento: es decir, reducen el riesgo de pérdida instituciones financieras locales participen en la financiación del proyecto (y
desde la perspectiva del prestamista de manera similar a reducir así también los riesgos relacionados con las divisas).
la deuda subordinada. Las garantías pari passu absorben
un porcentaje definido de cualquier pérdida, es decir,
reducen el tamaño de la pérdida, pero no el riesgo.
Seguro de riesgo político Protege al patrocinador y/o prestamista del proyecto ante Lo ofrecen varias instituciones financieras de desarrollo, que incluyen a
pérdidas por riesgos políticos. Pueden incluir riesgo de MIGA. Un informe de la Iniciativa para la Mitigación de Riesgos en
expropiación, violencia política, como guerra o disturbios África (IRMA, por sus siglas en inglés) (Pierris 2012), que es un programa en
civiles, o riesgo de transferencia o convertibilidad, y asociación con el AfDB, ilustra la gama de los instrumentos de PRI de IRMA
riesgos de incumplimiento de contrato. que pueden utilizarse en proyectos de APP.
Contratos con swaps de Permutas o contratos a plazo para protegerse contra Los bancos comerciales y Currency Exchange (TCX, por sus siglas en inglés)
divisas o a futuro las fluctuaciones en los precios de las divisas o las conforman una iniciativa financiada por donantes que ofrece swaps de divisas
commodities. Los swaps de divisas, en particular, suelen para una amplia gama de monedas.
estar disponibles solo para una gama limitada de monedas
ampliamente negociadas.
Seguros o líneas de crédito Protege ante pérdidas debidas a un desastre natural Lo ofrecen varias instituciones financieras de desarrollo o, en algunos casos,
contingentes contra o, alternativamente, proporciona una línea de crédito proveedores privados. Los ejemplos incluyen derivadas climáticas en función
desastres naturales contingente para las inversiones que necesiten de de índices (consulte el Recuadro 1.9 La derivada meteorológica de Uruguay) o
financiación. la Opción de Disposición Diferida en Riesgo Catastrófico del Banco Mundial
(BM 2011a).
sobre el momento en que habrá financiación disponible. Esto Sin embargo, un acuerdo APP bien estructurado, en función de la
puede aplicarse en particular cuando una institución financiera distribución de riesgo razonable, puede no necesariamente dar como
está configurada específicamente para atender las necesidades resultado un proyecto financiable. Según se describe en la Sección
de un programa de APP. Por ejemplo, en México, la mayoría de 1.3.2 - Consideraciones para el sector gubernamental, si el nivel de riesgo
las APP se han implementado con el apoyo del FONADIN, un designado al ente privado es demasiado alto, los prestamistas pueden
fondo de inversión en infraestructura del banco nacional de aumentar sus tasas activas o reducir su disposición a prestar al proyecto
desarrollo BANOBRAS. Las normas operativas de FONADIN hasta el punto en que el proyecto se vuelva inviable o no financiable.
establecieron de facto las normas y procedimientos por los cuales Por ejemplo, los proyectos con una exposición particularmente alta
se implementarán los proyectos de APP, según se describe en el a los riesgos geotécnicos o de desastres naturales, particularmente
Recuadro 1.13 - FONADIN de México. en el contexto del cambio climático, según se describe en la Sección
1.2.6 - Cambio climático y desastres naturales, podrían ser difíciles de
1.3.4 Mitigación de riesgos de terceros financiar. Los proyectos en países con un alto riesgo percibido para
y mejora crediticia hacer negocios con el gobierno en general, como en Estados frágiles
o afectados por conflictos, según se describe en la Sección 1.2.5 -
El Acuerdo de APP es el corazón de una APP, según se muestra en Infraestructura en Estados frágiles y afectados por conflictos, suelen
la Figura 1.3 - Estructura típica del proyecto de APP. Este acuerdo enfrentar desafíos similares.
distribuye los riesgos, las responsabilidades y las recompensas
de los proyectos entre las dos firmas, la agencia contratante y las En estas circunstancias, los gobiernos pueden asegurar la bancabilidad
partes privadas, según los principios expuestos en la Sección 3.3 del proyecto aceptando más riesgos (mediante el ajuste del acuerdo
- Estructuración de proyectos APP. El objetivo principal es alinear o proporcionando garantías adicionales), o proporcionando
los incentivos de ingresos del ente privado con los objetivos del
subvenciones o préstamos del gobierno para reducir el grado en que
gobierno para el proyecto.
la entidad privada necesita recaudar fondos, según se describe en la
Sección 1.3.1 - Estructuras financieras para APP. Sin embargo, estas
palancas tienen limitaciones: pueden reducir la transferencia de riesgos
Recuadro 1.13 FONADIN de México hasta el punto donde la alineación de los incentivos es simplemente
demasiado débil para ser efectiva; pueden presentar costos fiscales
Antes de 2012, México no tenía una Ley de APP. Sin embargo, la o riesgos que el gobierno no está dispuesto a enfrentar; o pueden
mayoría de los organismos gubernamentales que implementan
simplemente no ser efectivos, en particular en el caso de un riesgo
proyectos a través de esquemas de APP lo hicieron con el
político significativo o un riesgo de comportamiento gubernamental
respaldo del Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN).
Las excepciones suelen ser proyectos que se autofinancian, es adverso, que asume el ente privado por definición.
decir, proyectos que generan ingresos suficientes para cubrir
los costos. Los dos organismos gubernamentales que suelen Una alternativa es asignar una parte del riesgo del proyecto
seguir este camino son CFE (la empresa eléctrica nacional) y a un tercero a través de un instrumento de mejora de crédito o
PEMEX (la empresa petrolera nacional). transferencia de riesgo. Estos instrumentos incluyen garantías,
pólizas de seguro o mecanismos de cobertura en virtud de los cuales,
Además de proporcionar préstamos subsidiados y, en algunos por una tarifa, el proveedor acordará compensar al concesionario
casos, donaciones, FONADIN puede ayudar a los organismos
(o sus acreedores) en caso de incumplimiento y/o pérdida debido
a otorgar subvenciones para realizar los estudios preliminares
del proyecto, preparar la documentación y llevar a cabo el
a alguna circunstancia específica. Algunos de estos instrumentos
proceso de licitación. En la práctica, esto ha significado que los ofrecen proveedores comerciales, como empresas de seguros
el decreto presidencial que estableció el FONADIN en 2008 o proveedores de intercambio, que se especializan en la fijación
ha regulado con eficacia la mayoría de los proyectos de APP. de precios y en la administración de riesgos. Otros los ofrecen
Según ese decreto, las Normas Operativas del FONADIN instituciones financieras de desarrollo, como MIGA, que tienen
establecen el alcance y los procesos y procedimientos para
acceso a capital concesional, mandatos explícitos, diferentes apetitos
identificar, evaluar y aprobar proyectos de APP.
de riesgo y/o están mejor posicionadas que los prestamistas del
sector privado para evaluar y administrar los riesgos específicos
que involucra la inversión en mercados emergentes. Consulte (BM
Fuente: (FONADIN 2011) 2016h) a modo de ejemplo.
Los instrumentos de mitigación de riesgo o mejora de crédito se una gran cantidad de ejemplos al respecto. El Foro Económico
dividen en tres grandes tipos: garantías de crédito plenas o integrales, Mundial (WEF 2016) ha llevado a cabo una evaluación reciente de
que cubren la totalidad de la deuda principal de un proyecto contra la disponibilidad y el uso de instrumentos de mitigación de riesgos
todo riesgo; garantías parciales de crédito, que cubren una cierta para infraestructura en países emergentes.
proporción de la deuda de un proyecto para todo riesgo; y una gama
de instrumentos de riesgo parcial que proporcionan una cobertura El acceso a estos instrumentos de mitigación de riesgos o mejora
de pérdida total o parcial debido a riesgos específicos. crediticia es principalmente responsabilidad del concesionario
durante la organización de la financiación del proyecto. Los
La Guía de certificación APMG APP analiza los instrumentos de gobiernos también pueden considerar la opción de mejorar el
mejora de crédito. (APMG 2016, capítulo 1, sección 7.4.2). crédito al estructurar un proyecto, y comprometerse con proveedores
potenciales antes de llevarlo al mercado, particularmente para
Si desea obtener más información sobre instrumentos de mitigación mejoras crediticias diseñadas con el fin de respaldar el compromiso
de riesgos, el informe de la OCDE sobre mapeo de instrumentos del gobierno con el proyecto. Esto puede ayudar a atraer a licitantes
e incentivos para la financiación de infraestructura (OCDE que de lo contrario no podrían participar, y garantizar que las ofertas
2015c) ofrece una descripción integral de los diferentes tipos de se den en función de suposiciones comparables, lo que genera una
instrumentos, y el Banco Africano de Desarrollo (BAD), en la contratación pública más competitiva para el proyecto.
Iniciativa para mitigación del riesgo (Pierris 2012, 68–72) presenta
Referencias clave: Cómo se financian las APP
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India 2013b. Guidelines for Formulation, Appraisal and Approval of Central Sector Describe el esquema de financiación de la brecha de viabilidad de la India para
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de Finanzas.
Reino Unido 2010b. Financing PFI Projects in the Credit Crisis and the Treasury’s El Tesoro del Reino Unido describe su respuesta a la crisis financiera, que
Response, Ninth Report of Session 2010-11. Londres: Cámara de los Comunes. incluyó el establecimiento de una Unidad de Financiación de Infraestructura
para proporcionar préstamos en términos comerciales a proyectos que no
pueden tomar deuda de los bancos comerciales.
Farquharson, Edward y Javier Encinas. 2010. “The U.K. Treasury Infrastructure Resume la experiencia del Reino Unido con PFI durante la crisis financiera y
Finance Unit: Supporting PPP financing during the global liquidity crisis". describe la Unidad de Financiación de Infraestructura del Tesoro.
Soluciones de Asociaciones Público-Privadas. Washington DC: Banco Mundial.
Burger, Philippe, Justin Tyson, Izabela Karpowicz y Maria Delgado Coelho. 2009. Resume la experiencia del Reino Unido con PFI durante la crisis financiera y
“The Effects of the Financial Crisis on Public-Private Partnerships". Documento describe la Unidad de Financiación de Infraestructura del Tesoro.
práctico del FMI WP/09/144. Washington DC: Fondo Monetario Internacional.
Foster, Richard. 2010. “Preserving the Integrity of the PPP Model in Victoria, Investiga el impacto de la crisis financiera global en las APP y las circunstancias
Australia, during the Global Financial Crisis". Soluciones de Asociaciones Público- bajo las cuales se justifica brindar apoyo a proyectos nuevos y existentes.
Privadas. Washington DC: Banco Mundial.
EPEC. 2009. The Financial Crisis and the PPP Market: Potential Remedial Actions. Describe cómo el gobierno del Estado de Victoria, Australia, adaptó su
Luxemburgo: Banco Europeo de Inversiones, Centro Europeo Experto en APP. programa de APP a la crisis financiera mundial y realizó cambios proyecto por
proyecto para distribuir ciertos riesgos financieros.
Latif, Qudeer. 2013. “An Introduction to Islamic Project Finance". Resumen del Proporciona ideas a los gobiernos sobre alternativas para respaldar las APP
cliente. 29 de abril. Dubai: Clifford Chance. durante la crisis financiera mundial. Estos incluyen cambios en los enfoques
de contratación pública, proporcionar garantías estatales o copréstamos, en
particular como una medida a corto plazo, y adaptar las estructuras de las APP
para atraer a diferentes tipos de inversores.
Esty, Benjamin C., Fuaad A. Qureshi, y Mathew Mateo Millett. 1999. Esta referencia proporciona una descripción general del mercado de
“Introduction to Islamic Finance". Estudio de caso de Harvard Business Review. 6 financiación de proyectos que cumple con la Sharia, un resumen de algunos
de agosto. Watertown, Massachusetts. acuerdos recientes y cómo estos acuerdos se estructuraron y completaron el
proceso de contratación pública.
Karbani, Faizal. 2015. Mastering Islamic Finance: A Practical Guide to Sharia- Proporciona una introducción básica a los principios de las finanzas islámicas,
Compliant Banking, Investment and Insurance. Upper Saddle River, Nueva en la que se incluyen los antecedentes religiosos y sus fundamentos jurídicos.
Jersey: FT Press También se analiza el desarrollo de las instituciones financieras islámicas y
los instrumentos financieros que utilizan. Concluye con un debate sobre
los desarrollos recientes y los desafíos futuros de este segmento creciente del
sistema financiero global.
Esty, Benjamin C. 2014. Modern Project Finance: A Casebook. Hoboken, Nueva Guía a los lectores respecto de los principios básicos que sustentan las finanzas
Jersey: John Wiley and Sons. islámicas, que incluyen las aplicaciones de mercado y las prácticas prevalentes.
Proporciona una descripción detallada y un análisis de las transacciones
financiadas por el proyecto.
Hoffman, Scott. 2007. The Law and Business of International Project Finance: Cubre la estructura completa de financiación de proyectos, desde la concepción
A Resource for Governments, Sponsors, Lawyers, and Project Participants. 3ª ed. hasta la negociación, el cierre de la deuda y las dificultades del proyecto hasta la
Cambridge, Inglaterra: Cambridge University Press. reestructuración exitosa.
Finnery, John D. 2013. Project Financing: Asset-Based Financial Engineering. 3ª ed. Revisa el proceso de financiación del proyecto paso a paso para ayudar a los
Hoboken, Nueva Jersey: John Wiley and Sons. lectores a familiarizarse con el tema.
Módulo 2
Establecimiento del
marco de las APP
Las APP pueden implementarse sin ningún marco jurídico e interesadas se lleve a cabo de manera sistemática y que se otorgue
institucional específico. Sin embargo, la mayoría de los países con una compensación justa a quienes tienen derecho a recibirla. Esto
programas APP exitosos cuentan con un sólido marco de APP. Los genera un mayor interés del sector privado y la aceptación pública
países pioneros en APP han elaborado sus programas y marcos APP de los programas de APP. Estos principios básicos se describen en el
en conjunto, aprendiendo sobre la marcha, y ajustando los marcos Recuadro 2.1 - Gobernanza de las APP.
a sus necesidades. Los gobiernos que ahora comienzan o amplían
sus programas de APP pueden beneficiarse de esta experiencia Definición del marco de las APP
internacional. Al abordar los requisitos de eficiencia y gobernanza,
pueden diseñar e implementar marcos de APP que promuevan No existe un único modelo de marco de APP. El marco de APP de
la selección de proyectos sólidos, contrataciones públicas justas un gobierno suele evolucionar en el tiempo, a menudo en respuesta
y competitivas, la prestación efectiva de servicios públicos y, por a los desafíos específicos que enfrenta su programa de APP. En las
último, la sostenibilidad de los programas de APP. primeras etapas de un programa, el énfasis puede estar en habilitar
las APP, y crear y promover oportunidades de APP. Una vez que se
El “marco de las APP” está formado por políticas, procedimientos,
han implementado varias APP ad hoc, la preocupación respecto del
instituciones y normas que, en su conjunto, definen cómo se
identificarán, evaluarán, seleccionarán, priorizarán, presupuestarán, nivel de riesgo fiscal en el programa de APP puede ser el impulso
contratarán, supervisarán y contabilizarán las APP; y quién será para fortalecer el marco de APP. En este caso, el enfoque puede estar
responsable de estas tareas. El establecimiento de un marco de APP en fortalecer el control sobre la manera en que se desarrollan las
comunica el compromiso del gobierno con las APP y fomenta APP, o mejorar la administración financiera pública para las APP,
la eficiencia en la administración del programa de APP, es decir, como por ejemplo en Sudáfrica (Burger 2006).
promueve la responsabilidad, la transparencia y la integridad. Asegura
que los proyectos seleccionados estén alineados con la estrategia de En general, la fase inicial de este proceso iterativo implica la
desarrollo del gobierno, generen grandes retornos económicos para introducción de instituciones, normas y procedimientos específicos
la sociedad como un todo, y no expongan al gobierno a excesivos de APP para garantizar que los proyectos de APP estén sujetos a una
riesgos fiscales. También garantiza que la consulta con las partes disciplina similar a los proyectos de inversión pública.
58 GUÍA DE REFERENCIA DE APP: MÓDULO 2 - ESTABLECIMIENTO DEL MARCO DE LAS APP
gubernamentales. El Recuadro 2.2 - Marco de APP de Chile y el

Recuadro 2.3 - Marco de APP de Sudáfrica proporcionan una breve
Recuadro 2.1 Gobernanza de las descripción de los marcos de APP en Sudáfrica y Chile, ambos
APP
países reconocidos por tener las mejores buenas prácticas en marcos
de APP.
La Guía de la Comisión Económica de las Naciones Unidas
Un marco integral de APP suele incluir los siguientes componentes:
para Europa (UNECE) sobre la promoción de la gobernanza
de las APP define la gobernanza como los procesos en las
Política: articulación del fundamento de la intención del
s
acciones gubernamentales y cómo se hacen las cosas, no
solo lo que se hace. Todos los elementos del Marco de gobierno de utilizar las APP para prestar servicios públicos, y los
APP descritos en el Módulo 2 de la Guía de Referencia objetivos, alcance y principios de implementación del programa
contribuyen a la gobernanza del programa de APP. La de APP.
UNECE describe que una buena gobernanza abarca los
siguientes seis principios básicos: Marco jurídico: leyes y regulaciones que sustentan el programa
s
de APP, permiten al gobierno firmar acuerdos de APP, y
Eficiencia: uso de los recursos sin desperdicio, demora,
establecen las normas y los límites sobre cómo se implementan
corrupción o carga indebida en las generaciones futuras
las mismas. Esto puede incluir legislación específica de APP,
Rendición de cuentas: hasta qué punto los actores políticos
otras leyes y regulaciones de administración financiera pública,
son responsables de sus acciones ante la sociedad o leyes y regulaciones específicas del sector.
Procesos y responsabilidades institucionales: pasos mediante

s
Transparencia: claridad y apertura en la toma de decisiones
los cuales se identifican, desarrollan, evalúan, implementan
Decencia: desarrollo e implementación de normas sin
y administran los proyectos de APP, idealmente dentro del
dañar a las personas sistema de Administración de la Inversión Pública; y los roles de
diferentes entidades en ese proceso. Un proceso sólido de APP
Equidad: aplicación equitativa de normas para todos los es eficiente, transparente y se sigue de manera consistente para
miembros de la sociedad controlar de manera efectiva la calidad de los proyectos de APP.
Participación: compromiso de todas las partes interesadas Enfoque de la administración financiera pública: cómo se
s
controlan, informan y presupuestan los compromisos fiscales
Uno de los objetivos de establecer un marco de APP sólido es bajo las APP, para garantizar que las APP proporcionen valor
garantizar que se sigan estos principios de buena gobernanza por dinero sin imponer una carga excesiva a las generaciones
en la implementación de proyectos de APP futuras y para administrar el riesgo fiscal asociado.
uente: (UNECE 2008, Sección 2.1: Principios de buena

F Otros arreglos: cómo otras entidades, como las entidades de
s
gobernanza de las APP) auditoría, la legislatura y el público, participan en el programa
de APP, y exigen responsabilidad a los responsables de la
implementación de las APP por sus decisiones y acciones. Las
secciones de este módulo describen cada uno de estos elementos
Poco a poco, a medida que crece la experiencia con las APP, estos de un marco de APP y proporcionan ejemplos y orientación
marcos de APP pueden reintegrarse con la inversión pública para los profesionales.
tradicional y la planificación de infraestructura, contrataciones
En la práctica, estos elementos están estrechamente
públicas y procesos de administración fiscal. Las APP aparecen como
interrelacionados. Por ejemplo, un proceso bien controlado para
una opción que enfrenta los mismos estándares de implementación
desarrollar APP requiere evaluar sus consecuencias fiscales, lo que
que los proyectos de inversión pública. El mantenimiento de los
implica cierto control del Ministerio de Hacienda durante las
mismos estándares evitará que las APP se utilicen para eludir los
diferentes etapas del ciclo del proyecto. Esto es esencial para una
controles y los saldos estándar de proyectos o restricciones fiscales.
administración financiera pública sólida del programa de APP. La
Las mejores soluciones ante cualquier desafío que surja información pública completa de los compromisos fiscales con las
probablemente variarán según el país, en función del marco legal APP a su vez permite la supervisión efectiva del programa de APP.
existente, el entorno de la inversión, las instituciones y capacidades Estos enlaces están resaltados en este módulo.
59
Recuadro 2.2 Marco de APP de Chile

Chile es un país con una importante experiencia en APP y un marco El Ministerio de Finanzas aprueba los documentos de licitación de
de APP bien definido. Ya para 2015, Chile tenía 59 proyectos activos APP, además de los cambios que se realicen durante el proceso
en carreteras, aeropuertos, cárceles, embalses, transporte urbano, de licitación, y los cambios significativos que se realicen durante
hospitales y otros sectores, con un valor de inversión total de USD la vigencia del contrato. El Ministro de Finanzas también firma el
10 800 millones. decreto que otorga el contrato de APP al licitante ganador. Para
administrar estas responsabilidades, el Ministerio ha establecido
El uso de las APP en Chile fue habilitado en 1991 por el Decreto 164, una unidad de pasivos contingentes, que revisa todos los proyectos
que establece gran parte del marco que aún se usa en la actualidad. antes de la aprobación y calcula el valor de las obligaciones iniciales
Este marco fue actualizado en 2010 mediante la Ley de Concesiones. del gobierno y durante todo el contrato año por año. Chile publica
sus compromisos con los proyectos de APP en un informe anual
La Ley de Concesiones establece las responsabilidades institucionales detallado de pasivos contingentes. La información sobre el programa
y los procesos para desarrollar e implementar las APP. La Unidad APP también se incluye en la documentación del presupuesto.
de Concesiones del Ministerio de Obras Públicas (MOP) actúa
como organismo de implementación de todas las APP en Chile. El El Tesoro chileno realiza los pagos establecidos en el contrato de
MOP puede recibir propuestas de organismos gubernamentales o APP de acuerdo con los procedimientos de asignación de partidas
inversionistas privados. Sigue un proceso claramente definido para y los hitos estipulados en el contrato. Estos pagos los aprueba el
evaluar un proyecto. Si se considera que el proyecto es un buen Ministerio de Finanzas previamente, durante la fase de aprobación
candidato para ser una APP, la Unidad de Concesiones del MOP prepara del proyecto. Los desembolsos están estructurados, en lo posible,
los documentos de la licitación, administra el proceso de licitación y para minimizar su impacto en el riesgo fiscal; por ejemplo, los pagos
selecciona y anuncia el adjudicatario por decreto. A continuación, la de garantía de demanda suelen pagarse el año posterior a un déficit
Unidad administra el contrato de APP durante la vida del proyecto, de demanda, una vez que se conoce el monto.
recibe informes regulares de la concesionaria (tiene la capacidad de
solicitar auditorías adicionales para verificar la información recibida) y Cualquiera de las partes puede llevar una disputa que surge durante
gestiona los cambios necesarios en el contrato. la implementación de un proyecto ante un Panel Técnico. Si la
solución propuesta por el panel técnico no resuelve el problema, las
La Autoridad Nacional de Planificación revisa y aprueba el análisis partes pueden llevar el asunto ante la Comisión de Arbitraje o ante el
técnico y económico del proyecto. El Consejo de Concesiones, Tribunal de Apelaciones de Santiago.
dirigido por el Ministro de Obras Públicas, con un asesor
seleccionado por el MOP y otros cuatro asesores que representan a Fuentes: (CL 2010a); (CL 2010b); (CL 2016)
los Departamentos de Ingeniería Civil, Economía y Administración,
Derecho y Arquitectura de la Universidad de Chile, aprueba la
decisión inicial de llevar a cabo el proyecto como una APP.
Si desea obtener más información sobre los componentes típicos de Evaluaciones exhaustivas sobre los marcos de APP en distintos
un marco de APP, consulte Farquharson et al (Farquharson et al. países pueden encontrarse en:
2011, 15-16) y Yong (Yong 2010, 30), que proporcionan reseñas
breves. Las recomendaciones de la OCDE sobre gobernanza Las publicaciones del índice del Infrascopio de la Unidad de
s
pública de las APP (OCDE 2012) también establece principios Inteligencia Económica (EIU, por sus siglas en inglés) evalúan
rectores para los gobiernos respecto de la administración de las APP. el entorno de las APP en un conjunto de países para determinar
Las recomendaciones cubren tres áreas: (1) establecer un marco si están listos para emprender APP sostenibles. Las variables
institucional claro, predecible y legítimo respaldado por autoridades que se utilizan para evaluar los países incluyen muchos de los
competentes y con los recursos adecuados; (2) fundamentar la elementos del marco de APP descritos anteriormente, además de
selección de la APP en términos de valor por dinero; y (3) utilizar el la experiencia operativa del país con las APP, la disponibilidad
proceso presupuestario de manera transparente para minimizar los de mecanismos de financiación y respaldo financiero, y el clima
riesgos fiscales y garantizar la integridad del proceso de contratación general de inversión. La serie incluye el Indice del Infrascopio
pública. Los mismos fueron elaborados sobre principios anteriores de la EIU para América Latina y el Caribe (EIU 2014b), a
de la OCDE para la participación del sector privado en la cargo del Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) del
infraestructura (OCDE 2007b). Banco Interamericano de Desarrollo; el Indice del Infrascopio
de la EIU para la región de Asia y el Pacífico (EIU 2014a),
Recuadro 2.3 Marco de APP de Sudáfrica

Sudáfrica es otro país con una gran experiencia en APP. Entre 2000 responsable de administrar las APP durante la vigencia del contrato,
y abril de 2014, Sudáfrica implementó 24 proyectos APP a nivel lo que incluye garantizar que el proyecto cumpla con los estándares
nacional y provincial por un total de más de USD 8350 millones de de desempeño, resolver disputas e informar sobre la APP en los
inversión. informes anuales de la institución o del municipio.
La legislación que rige las APP nacionales y provinciales Las aprobaciones de APP las realiza el Tesoro a nivel nacional y
es la Regulación 16 del Tesoro, emitido en virtud de la Ley de provincial. Las APP municipales estarán sujetas a las opiniones
Administración de las finanzas públicas de 1999. La Regulación 16 y recomendaciones del Tesoro. Los proyectos se envían para su
establece el proceso de APP, los requisitos y aprobaciones, y las aprobación en cuatro puntos, después de que: (1) el estudio de
responsabilidades institucionales. Las APP municipales se rigen por factibilidad haya sido completado; (2) los documentos de la oferta
la Ley de Administración financiera municipal y la Ley de Sistemas hayan sido preparados; (3) las ofertas hayan sido recibidas y evaluadas;
municipales. También existen regulaciones municipales de APP que y (4) las negociaciones hayan concluido y el contrato de APP esté en
reflejan los requisitos de la Regulación 16 del Tesoro. su formato final. El Departamento del Tesoro estableció una Unidad
de APP en 2004 para revisar todas las presentaciones de APP y
Los procesos de APP y las responsabilidades institucionales se recomendar la APP para su aprobación. La evaluación del Tesoro se
establecen en un detallado Manual de APP. Este manual describe centra particularmente en el valor por dinero y la asequibilidad del
cómo se deben interpretar las regulaciones del Tesoro y proporciona proyecto de APP.
una guía detallada en cada paso del proceso de APP, cada una en un
módulo separado. Cada módulo del manual se publica como una nota Los pagos de los compromisos de APP se realizan a través del
práctica del Tesoro Nacional y se puede actualizar por separado. Un proceso de partidas presupuestarias anuales. El Consejo de Normas
manual similar, las Pautas sobre prestación de servicios municipales y Contables de Sudáfrica ha publicado pautas para la contabilidad del
APP, proporciona instrucciones para las APP municipales. sector público de las APP. El Manual de APP también establece los
requisitos de fiscalización para las APP. Las fiscalizaciones anuales del
La responsabilidad de implementar proyectos de APP recae Auditor General de las autoridades contratantes deben verificar que
en la autoridad contratante. Las autoridades contratantes se cumplan los requisitos de las reglamentaciones de APP y que las
deben identificar y evaluar los proyectos de APP, y administrar implicaciones financieras se reflejen en las cuentas de la institución o
el proceso de licitación para seleccionar el licitante ganador, del municipio. El Auditor General también puede realizar auditorías
siguiendo las instrucciones y los requisitos detallados (incluidas forenses si se sospecha que se cometió alguna irregularidad.
listas de verificación para cada etapa y formularios estándar)
que se establecen en los manuales. La autoridad contratante es Fuentes: (ZA 2004a); (Burger 2006); (Irwin y Mokdad 2010)
a cargo del Banco Asiático de Desarrollo (ADB); el Indice del Los Principios de la OCDE para la Gobernanza Pública de

s
Infrascopio de la EIU para Europa del Este y la Comunidad las Asociaciones Público-Privadas (OCDE 2012) brindan
de Estados Independientes (EIU 2012), a cargo del Banco recomendaciones para garantizar valor por dinero a través del
Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo (BERD); y el diseño institucional, la regulación, la competencia, la transparencia
Informe del Infrascopio de la EIU que evalúa el entorno de presupuestaria, la política fiscal y la integridad en todos los niveles
las APP en África (EIU 2015), a cargo del Banco Mundial. del gobierno.
s
El documento de Irwin y Mokdad sobre la administración de s
El Diagnóstico de Preparación del País para las Asociaciones
pasivos contingentes de las APP (Irwin y Mokdad 2010) describe Público-Privadas (BM 2016a) es una herramienta del Banco
el enfoque de aprobación, análisis y administración de las APP en Mundial para ayudar a determinar el status quo y compararlo con
Australia, Chile y Sudáfrica, con enfoque en la administración fiscal. las buenas prácticas para determinar las brechas.
El PPP Knowledge Lab contiene enlaces a un conjunto de

s El Estudio Técnico Comparativo de Contratación Pública de
s
herramientas diseñadas por organizaciones multilaterales para APP del Banco Mundial de 2017 (BM 2016b) compara los
evaluar y mejorar los marcos de APP. marcos regulatorios que rigen los procesos de compras de APP
en 82 economías, y evalúa estos datos según las buenas prácticas
internacionalmente reconocidas.
SECCIÓN 2.1 Políticas de APP 61
El Marco de Divulgación de Proyectos de APP (BM 2015a)

s política de APP para referirse a las declaraciones del gobierno sobre la
constituye una evaluación del Banco Mundial respecto de intención de utilizar las APP como una acción para prestar servicios
marcos y prácticas de divulgación de APP, junto con un conjunto públicos y los principios rectores de las mismas. Una política de
de recomendaciones para una estructura sistemática para la APP generalmente incluye:
divulgación proactiva de la información del proyecto.
La justificación o los objetivos del programa de APP: por qué
s
Un marco de APP se puede establecer de diferentes maneras. el gobierno busca contar con un programa de APP
Las opciones disponibles suelen depender del sistema jurídico
del país y de la norma para establecer políticas gubernamentales, Alcance del programa de APP: qué tipo de proyectos se llevarán
s
procedimientos, instituciones y normas. Pueden incluir: a cabo conforme a la política de APP
Documentos de política pública (policy statements): en los

s s
Implementación de principios y arreglos de gobernanza:
países desarrollados con tradición de derecho consuetudinario, cómo se implementarán los proyectos de APP a fin de garantizar
los documentos de políticas públicas de APP suelen establecer que el programa APP cumpla sus objetivos
los fundamentos de los objetivos, el alcance y los principios de
Las siguientes secciones proporcionan ejemplos que muestran
implementación del programa de APP, según se describe con
cómo los diferentes países definen sus objetivos, el alcance y los
mayor detalle en la Sección 2.1 - Política de APP. Los documentos
principios de implementación del programa de APP.
de política pública también pueden delinear procedimientos,
instituciones y normas mediante las cuales los objetivos y Muchos gobiernos publican una declaración o documento de política
principios se pondrán en práctica. de APP para comunicar su intención de utilizar las APP y la lógica
detrás de esta decisión, a los funcionarios públicos, al público y a
Leyes y reglamentaciones: según se describe más adelante en la
s
los posibles inversores. El documento de política pública también
Sección 2.2 - Marco jurídico de las APP, los países con derecho civil
describe la manera en que se implementarán las APP. El informe
suelen necesitar de la legislación para permitir que se desarrollen
de la OCDE sobre el fomento de la inversión en infraestructura
las APP, y establecen las reglas para implementarlas. Muchos
(OCDE 2015b, 16-17) destaca la importancia de una posición
países con sistema de derecho común también introducen
estable del gobierno en comparación con la participación privada.
la legislación de APP como una manera más vinculante de
Las siguientes secciones hacen referencia a algunos ejemplos de
compromiso con un marco de APP. Esta puede ser una ley de
documentos de políticas de APP. Otros países incorporan estos
APP específica, un componente de la ley de administración
elementos de la política de APP dentro de las leyes y reglamentos
financiera pública, legislación subordinada como decretos de
de APP, o dentro del material orientativo. Las políticas de APP se
necesidad y urgencia, decretos presidenciales, regulaciones o una
benefician al ser parte de un marco más integral de inversión pública
combinación de todas las anteriores.
o una política de infraestructura, según se describe más adelante en
Material orientativo, como manuales, guías y otras herramientas.
s la Sección 2.3 - Procesos de APP y responsabilidades institucionales.
Se utilizan para establecer procedimientos de APP por adelantado,
o desarrollarlos en el tiempo para complementar los documentos
2.1.1 Objetivos del programa de APP
de política pública o legislación, como una codificación de buenas Los gobiernos buscan contar con programas de APP por diferentes
prácticas. El Módulo 3: Ciclo de las APP proporciona ejemplos y razones. Algunos países comienzan a utilizar las APP para resolver
extrae información de muchos ejemplos de material orientativo de una crisis o eliminar los cuellos de botella en un sector en particular.
buena calidad de los programas nacionales de APP. Por ejemplo, las APP se utilizaron por primera vez en Sudáfrica en
el sector de carreteras para construir más carreteras. En Filipinas,
Además de los marcos intersectoriales de APP, las políticas o las
muchas de las primeras APP se encontraban en el sector de la energía,
leyes a nivel sectorial pueden permitir el uso de las APP y crear
donde la empresa eléctrica estatal contrató a productores de energía
un marco para las APP dentro de un sector específico. Muchos
independientes para resolver una crisis energética. En ambos casos, el
programas de APP usan una combinación de estos enfoques.
uso de las APP posteriormente se extendió a otros sectores.
2.1 Política de APP La mayoría de los gobiernos definen amplios objetivos del programa
El primer paso para que el gobierno establezca un marco de APP es de APP al formular y documentar sus políticas de APP. La elección
articular su política de APP. La política de APP se usa de diferentes y la prioridad relativa de estos objetivos se derivan de otras políticas
maneras en diferentes países. Esta guía de referencia utiliza el término y prioridades del gobierno. Pueden incluir:
Permitir más inversión en infraestructura, al acceder a

s s Tipos de contratos de APP: no existe una única definición a
financiación privada nivel internacional de APP. El término describe diferentes tipos
de contrato según se presenta en la Sección 1.1 - ¿Qué es una
Fomentar el enfoque del costo del ciclo de vida en infraestructura
s APP? Definición de asociación público-privada. Algunos países
filtran los tipos de contrato que están incluidos en sus políticas
Centrarse más en la calidad del servicio para el usuario final
s
de APP. La razón detrás de este enfoque puede ser priorizar los
Acceder a una mayor capacidad de gestión a través de la
s tipos de contrato que sean más consistentes con los objetivos
operación privada de la infraestructura de las políticas del gobierno. También es importante aclarar
cuándo se aplican los requisitos y los procesos del marco de
Lograr valor por dinero en la provisión de infraestructura y en
s APP. Por ejemplo, el borrador de la Política Nacional de APP de
la prestación de servicios públicos India especifica los tipos de contratos que se pueden usar para
contratos de APP (contratos de Ingeniería-Contratación Pública-
Mejorar la rendición de cuentas en la provisión de
s
Construcción [EPC, por sus siglas en inglés] y desinversión de
infraestructura y en la prestación de servicios públicos
activos). La ley 11079 de Brasil, la Ley Federal de APP, (BR
Aprovechar la innovación y la eficiencia del sector privado
s 2004a) y la Ley y Reglamento de Concesiones de Obras Públicas de
Chile (CL 2010b) definen los límites de la duración del contrato.
Estimular el crecimiento y el desarrollo del país
s
s Sectores: el programa de APP puede estar limitado a los sectores
La Tabla 2.1 - Ejemplo de objetivos del programa APP proporciona que más necesitan de inversión o mejoras en el desempeño del
ejemplos de los objetivos del programa de APP en la declaración o servicio, o a aquellos donde se espera que las APP sean más exitosas.
ley de políticas de APP de los países. Por ejemplo, la política de APP de Singapur limita el uso de las
APP a aquellos sectores en los que otros países similares han tenido
2.1.2 Alcance del programa de APP éxito comprobado con las APP. Algunos países excluyen sectores
que consideran demasiado sensibles, como el agua, la educación o
Muchos gobiernos eligen limitar el alcance de su programa de APP
la salud. El informe EPEC sobre lecciones europeas con las APP
a tipos particulares de proyectos (o contratos). El objetivo puede ser
(EPEC 2015) analiza el uso de las APP en sectores específicos en
centrarse en aquellos que con mayor probabilidad puedan lograr los
países como Bélgica, Francia, Grecia, los Países Bajos e Irlanda.
objetivos del gobierno y proporcionar valor por dinero. Los gobiernos
pueden definir el alcance del programa de APP mediante uno o más
de los siguientes aspectos:
Tabla 2.1 Ejemplo de objetivos del programa de APP
País Referencia Objetivos de APP
Australia Marco de política nacional de APP (AU Describe el objetivo de las APP como “ofrecer servicios mejorados y valor por dinero, principalmente
2016b, 3) a través de una transferencia de riesgos adecuada que fomenta la innovación, una mayor utilización de
los activos y una administración integral de la vida completa, respaldada por financiación privada”.
Indonesia Regulación de la Cooperación El propósito de la cooperación del gobierno y el sector privado (a través de las APP) se establece de la
Gubernamental con la Entidad Comercial siguiente manera:
en el Suministro de Infraestructura (ID • Cumplir con los requisitos de financiación sostenible en el suministro de infraestructura mediante
2005, Capítulo II, Artículo 3) la movilización de fondos del sector privado
• Mejorar la cantidad, calidad y eficiencia de los servicios a través de una competencia sana
• Mejorar la calidad de la administración y del mantenimiento en el suministro de infraestructura
• Fomentar el uso del principio de que los usuarios paguen por los servicios recibidos, y en ciertos
casos, se tendrá en cuenta la capacidad de pago de los usuarios
San Pablo, Ley 11688 (SP 2004a, Artículo 1) Indica que el objetivo del programa de APP es “promover, coordinar, regular y fiscalizar las actividades
(Brasil) de los representantes del sector privado que, como colaboradores, participan en la implementación de
políticas públicas orientadas al desarrollo del Estado y del bienestar colectivo”.
México Ley de APP (MX 2012, Ley de Afirma que el objetivo del programa APP es aumentar el bienestar social y los niveles de inversión en
Asociaciones público-privadas, Art.1) el país.
Tamaño del proyecto: muchos gobiernos definen un tamaño

s
mínimo para los proyectos de APP que se implementan dentro del
2.1.3 Principios de implementación
marco de APP. Pequeños proyectos de APP pueden no tener sentido Las políticas de APP suelen incluir un conjunto de principios de
debido a los costos de transacción relativamente altos, aunque hay implementación: normas guía o un código de conducta en virtud
evidencia de algunos casos en los que las pequeñas APP han tenido del cual se implementarán los proyectos de APP. Estos principios
éxito. En Singapur, las APP solo se utilizan en proyectos con un establecen los estándares según los cuales los responsables de
valor de capital estimado en más de USD 50 millones. Cuando implementar las APP deben rendir cuentas. Los reglamentos y
Brasil aprobó su ley de APP (BR 2004a) fijó un monto mínimo procesos que detallan cómo se pondrán en práctica los principios
de 20 millones de reales (USD 6,9 millones en ese momento) para suelen respaldar el marco de políticas de APP. Por ejemplo, el
proyectos individuales que se desarrollen en virtud de la Ley de APP. Recuadro 2.4 - Principios de implementación de APP en Perú enumera
los principios de implementación establecidos en la ley nacional de
La Tabla 2.2 - Ejemplos de definiciones del alcance de la política de APP de Perú.
APP proporciona más detalles sobre la manera en que varios países
han definido el alcance de sus programas de APP. Si desea obtener otros ejemplos de sólidos principios rectores, consulte:
Además, ciertos países tienen programas especiales específicamente s La Política de Infraestructura Estatal del Gobierno de
para proyectos pequeños, como Kenia, Tanzania e India. Estos se Karnataka (KAR 2015, 9-20) explica sus principios de
describen con mayor detalle en la evaluación de las tendencias de referencia.
las APP a pequeña escala (Ahmad y Shukla 2014).
Tabla 2.2 Definiciones ejemplares del alcance de políticas de APP
País Referencia Alcance de la política de APP

Australia Pautas nacionales de APP: marco de Tamaño del proyecto: las consideraciones de valor por dinero significan que las APP
políticas de APP (AU 2016b, Sección probablemente solo sean aplicables para proyectos de más de USD 50 millones.
3.1.3, 6)
Brasil Ley nacional de APP (BR 2004a, Tipos de contrato: solo dos tipos de contratos se considerarán para las APP en Brasil: las
Ley 11079, Artículo 2, párrafo 4) concesiones patrocinadas: los retornos para el ente privado provienen de tarifas a usuarios y
transferencias gubernamentales; y concesiones administrativas: todos los retornos para el ente
privado provienen de transferencias del gobierno. Las concesiones que no requieren transferencias
del gobierno no se consideran APP en Brasil. La ley también establece que la concesión debe tener al
menos cinco años para considerarse una APP.
Tamaño del proyecto: las APP solo se usarán para proyectos de más de 20 millones de reales.
Chile Ley de Concesiones (CL 2010b, Tipos de contrato: la ley específica una duración máxima para los contratos de concesión de 50 años.
Ley 20.410) Sector: la ley no especifica los sectores.
Colombia Ley nacional de APP (CO 2012a, Tipos de contrato: los contratos de APP siempre deben hacer que el inversor privado sea
Ley 1508, Artículos 3 y 6) responsable de operaciones y mantenimiento, y debe ser por menos de 30 años (si el proyecto es más
largo, requerirá la aprobación del Consejo Nacional de Política Económica y Social).
Tamaño del proyecto: la inversión total en el proyecto debe ser superior a 6000 smmlv (es decir, al
salario mínimo mensual legal) o aproximadamente USD 1.460.000.
Indonesia Reglamento Presidencial no. 67 (ID 2005, Sectores: especifica ocho sectores de infraestructura elegibles: transporte (puertos y ferrocarriles);
67 Presidencia de Peratura) carreteras; agua (canales para flujos de agua dulce); distribución de agua potable; aguas residuales;
telecomunicaciones; energía eléctrica; petróleo y gas natural.
México Ley de APP (MX 2012, Ley de Tipos de contratos: define las APP como relaciones contractuales a largo plazo entre entidades
Asociaciones público privadas) públicas y privadas para prestar servicios al sector público o al público en general, y cuando se
proporciona infraestructura para aumentar el bienestar social y los niveles de inversión en el país.
Los contratos no deben exceder los 40 años de duración (incluidas las extensiones): los contratos que
tienen más de 40 años deben ser aprobados por ley.
Senegal Ley de Contratos de APP y Orden Sectores: las disposiciones de APP aplican a todos los sectores, salvo a aquellos sujetos a
de Solicitud (SN 2015, Loi Relative regulaciones especiales, en particular a la minería, las telecomunicaciones y la energía.
aux Contrats de Partenariat et Decret
d'Application)
s El Marco Nacional de Políticas APP de Australia (AU 2016b, s La Regulación Presidencial de Indonesia N. °67 (ID 2005,
11-12) establece nueve principios: valor por dinero, interés Artículo 6) presenta los principios de APP que promueven la
público, distribución de riesgos, orientación a resulltados, transparencia, la consideración justa y la competencia en el
transparencia, rendición de cuentas, captación de fondos y programa de APP, además de las estructuras que permiten que
financiación modificadas, contratación sostenible a largo plazo ganen tanto tanto el sector público como el sector privado.
y participación del mercado.
s La Ley Nacional de APP de Colombia (CO 2012a, Ley 1508,
s La Ley Federal de APP de Brasil (BR 2004a, Ley 11079, Artículos 4 y 5) establece los principios clave de la política de
Artículo 4) identifica siete principios para el uso de las APP en el país: eficiencia, necesidad y distribución eficiente de
APP: eficiencia, respeto de los intereses de los usuarios y riesgos. La ley también establece que todos los pagos al inversor
los actores privados involucrados, no transferibilidad de las privado deben estar condicionados a la disponibilidad de la
responsabilidades regulatorias, jurisdiccionales y de aplicación infraestructura en los niveles establecidos contractualmente.
de la ley, transparencia, distribución objetiva de riesgos y
sostenibilidad financiera. s La Política de APP de Jamaica (JM 2012) establece cuatro
principios rectores: transferencia óptima de riesgos; valor por
La Ley de APP del Estado de São Paulo, Brasil (SP 2004a,
s dinero para el público; responsabilidad fiscal; y probidad y
Ley 11688, Artículo 1) establece ocho principios para orientar transparencia.
el diseño e implementación de APP: eficiencia, respeto por
los intereses de los usuarios finales, acceso universal a bienes y
servicios esenciales, transparencia, responsabilidad fiscal, social y
ambiental, entre otros.
Recuadro 2.4 Principios de implementación de APP en Perú

La política de APP de Perú se establece en el decreto legislativo Competencia: se debe buscar la competencia para garantizar la
1012. El artículo 5 define los siguientes principios rectores para eficiencia y reducir los costos en la provisión de infraestructura
los programas de APP: pública y servicios. El gobierno debe evitar cualquier
comportamiento anticompetitivo o colusorio.
Valor por dinero: el servicio público proporcionado por el actor
privado debe ofrecer una mejor calidad para un costo dado o Asignación adecuada de riesgos: debe haber una distribución
menores costos para una producción de calidad determinada. de riesgos adecuada entre las partes públicas y privadas. Esto
Así es como la política busca maximizar la satisfacción del usuario significa que los riesgos deben distribuirse a la parte que tenga
y optimizar el uso de los recursos públicos. la mayor capacidad para administrar los riesgos a un costo menor,
y considerar el interés público y las características del proyecto.
Transparencia: toda la información cuantitativa y cualitativa
que se utiliza para tomar decisiones durante las etapas de Responsabilidad presupuestaria: se define como la capacidad
evaluación, desarrollo, implementación y monitoreo de una APP del gobierno para asumir los compromisos financieros firmes y
debe hacerse pública de conformidad con el artículo 3 de la Ley contingentes relacionados con la implementación de contratos de
de Transparencia y Acceso a la Información Pública. APP sin comprometer la sostenibilidad de las finanzas públicas o
la provisión regular del servicio público.
Fuente: (PE 2014)

Referencias clave: Ejemplos de políticas de APP
Australia. 2016b. National Public-Private Partnership – Policy Framework. Establece los objetivos de las políticas, el alcance, la evaluación de proyectos
Canberra: Mancomunidad de Australia. como APP y los principios que guían la aplicación de las APP.
Indonesia 2005. Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 67 Tahun 2005. Establece el propósito, el alcance y los principios del programa de APP en
Jacarta: Presidente de la República de Indonesia. Indonesia, y define el proceso y las responsabilidades de las APP.
San Pablo. 2004a. Lei No. 11.688 de 19 de maio de 2004. Sao Paulo: Establece los objetivos del programa de APP, crea el Consejo de Administración de
Gobernador del Estado de São Paulo. las APP, la Corporación de Asociaciones de San Pablo y la Unidad de APP dentro
de la Secretaría de Planificación. También establece las responsabilidades del socio
privado y establece la norma para los contratos de APP.
México 2012. Ley de Asociaciones Público Privadas. Ciudad de México: Establece el alcance, principios y procesos para el programa de APP en México.
Gobierno de México, Cámara de Diputados.
Brasil. 2004. Lei No. 11.079 de 30 de dezembro de 2004. Brasilia: Presidência Define las APP y el proceso de APP, incluidos los requisitos para el proceso de
da República, Casa Civil. licitación y para el diseño del contrato. También establece el marco institucional
para el programa de APP.
Chile 2010b. Ley y Reglamento de Concesiones de Obras Públicas: Decreto Esta ley crea el Consejo de Concesiones, define todas las actividades preparatorias
Supremo MOP Nº 900. Santiago: Gobierno de Chile, Ministerio de Obras que debe llevar a cabo el organismo contratante, establece el proceso de
Públicas. contratación pública, establece los derechos y responsabilidades, y establece
procesos para hacer frente al cambio.
Colombia 2012a. Ley 1508 de 10 de enero de 2012. Bogotá: Congreso de Establece el alcance, los principios y los procesos para el programa de APP
Colombia. en Colombia, además de las responsabilidades institucionales para desarrollar
proyectos.
Singapur. 2012. Public-Private Partnership Handbook. Version 2. Singapur: Presenta las APP, sus estructuras y el proceso para realizar la contratación pública y
Gobierno de Singapur, Ministerio de Finanzas. administrar las APP en Singapur. También define el alcance del programa de APP
de Singapur.
Perú. 2014. Ley No. 30167: Ley que Modifica el Decreto Legislativo 1012. Este decreto es la ley nacional y establece la política de APP en el país. Define y
Lima: Presidente de la República del Perú. clasifica las APP, establece los principios que deben guiar la implementación de la
política, define el marco institucional y establece las normas financieras para las
APP en Perú.
Karnataka 2015. Proceedings of the Government of Karnakata: Amendments Establece la política del Estado de Karnataka relacionada con las APP, e incluye los
to the Karnataka Infrastructure Policy, 2007. Bangalore, India: Gobierno de principios de contratación pública y la composición y organización de las células
Karnataka. de APP.
SN. 2015. Loi Relative aux Contrats de Partenariat (PPP) et Decret Define las políticas de APP de Senegal y establece cómo se estructuran e
d’Application. Loi 2014-09 du 20/02/2014 et Décret 2015-386 du 20/03/2015. implementan los contratos.
Dakar: Gobierno de Senegal.
2.2 Marco jurídico de las APP

s Farquharson et al (Farquharson et al. 2011, 16-21) establece
las preguntas clave que los inversionistas y los prestamistas
probablemente formularán respecto del marco jurídico y
El marco jurídico de las APP se refiere a todas las leyes y regulaciones
regulatorio, y algunos principios sobre el desarrollo de marcos
que rigen el ciclo de proyecto de la APP. Los gobiernos que emprendan
efectivos.
APP pueden necesitar adaptar el marco jurídico existente para
garantizar, como mínimo, que se puedan celebrar contratos para que s El Kit de Herramientas en línea de APP del PPIAF para
un ente privado preste servicios públicos. En algunos casos, los cambios Carreteras y Autopistas (BM 2009a, Módulo 4) incluye una
pueden ser necesarios para introducir procesos y responsabilidades sección sobre el marco legislativo que describe los tipos de leyes
específicas para las APP. Algunos gobiernos lo hacen adaptando las habilitantes para las APP. Incluye otras leyes que suelen afectar
leyes existentes; otros introducen legislación específica. los proyectos de APP en la infraestructura de autopistas.
El marco jurídico de las APP depende de la tradición jurídica del
país: el derecho común y el derecho civil son los dos tipos principales. 2.2.1 A
lcance del marco jurídico de
En sistemas de derecho civil, las operaciones del gobierno están las APP
codificadas a través de la ley administrativa. Este código, combinado
con otras legislaciones, como el código civil y los códigos contractuales El marco jurídico de las APP incluye no solo legislación y
comerciales y públicos, establece los derechos y procesos jurídicos que regulaciones específicas de APP, sino también toda la legislación
se aplican a los contratos de APP. Los sistemas de derecho común son que afecta los contratos de APP, los procesos de decisión y los
menos prescriptivos, con menos disposiciones que rigen los contratos procedimientos de implementación.
en general. Como resultado, los contratos en los países de derecho
Según se describe en la Sección 2.2 - Marco jurídico de las APP, en
común tienden a ser más largos que en los países de derecho civil;
los países de derecho civil, los contratos de APP se enmarcan dentro
los términos que rigen la relación entre las partes se especifican con
del derecho administrativo, que rige las funciones y los procesos de
mayor detalle para evitar ambigüedades que pueden no resolverse
toma de decisiones de los organismos gubernamentales. Este órgano
fácilmente mediante referencia a una jurisprudencia específica.
jurídico puede crear derechos legales y obligaciones para la autoridad
Esta sección describe brevemente y proporciona ejemplos de marcos contratante y para el ente privado además de lo que se especifique
jurídicos de APP: La Sección 2.2.1 - Alcance del marco jurídico de las en el contrato. Por ejemplo, el código de contratación pública
APP describe el amplio alcance de la legislación que puede afectar puede establecer el derecho de la autoridad contratante de modificar
las APP y la Sección 2.2.2 - Legislación sobre APP se centra en la o cancelar un contrato (que suele estar vinculado a un requisito
legislación específica de las APP. Los siguientes recursos brindan jurídico para la continuidad de la prestación del servicio). Algunas
orientación general sobre la evaluación y el desarrollo del marco protecciones del operador también pueden estar implícitas por ley,
jurídico y regulatorio para las APP: como el derecho a mantener el equilibrio financiero del contrato en
ciertos casos de cambios inesperados en las circunstancias (según se
s La Guía Jurídica de Jeff Delmon y Victoria Delmon (Delmon describe más adelante en la Sección 3.4 - Diseño de contratos de
y Delmon 2012) revisa cuestiones legales clave en 17 países. APP). La ley administrativa también puede definir procesos y roles
institucionales relevantes para las APP; como los de contratación
s El Centro de Recursos para Infraestructura de las APP del pública o resolución de disputas contractuales, incluida la jurisdicción
Banco Mundial (PPPIRC, por sus siglas en inglés) presenta final de los tribunales administrativos, a menos que se especifique lo
las características clave de los sistemas de derecho común y civil contrario. Tanto en las jurisdicciones civiles como en las de derecho
y sus impactos en los acuerdos de APP. Contiene herramientas común, también pueden existir leyes específicas que apliquen a
útiles en línea para evaluar el entorno jurídico de las APP en aspectos del proceso de APP. Estos pueden incluir:
varios países (PPPIRC, Marcos legislativos).
Contratos públicos y leyes de contratación pública. En
s

s El Anexo 2 de la Guía Orientativa de EPEC (EPEC 2011b) presenta general, los contratos y transacciones de APP deben cumplir
una descripción general de los requisitos jurídicos y reglamentarios con las leyes y regulaciones de contratación pública, a menos
para las APP en países con diferentes tradiciones jurídicas. que las APP estén específicamente exentas.
s La Comparación Técnica de la Contratación Pública de las Leyes de administración pública financiera pública: las
s

APP del Banco Mundial de 2017 (BM 2016b) presenta el responsabilidades institucionales, los procesos y las normas
marco de contrataciones públicas en 82 economías y las compara establecidas en las leyes y reglamentos de administración pública
con las buenas prácticas internacionales. financiera pueden contribuir al marco de las APP.
SECCIÓN 2.2 Marco Jurídico de las APP 67
Por ejemplo, esto podría incluir requisitos de aprobación de proyectos, Para cada uno de los temas que se mencionaron anteriormente,
límites fiscales, procesos presupuestarios y requisitos de informes. el Centro de Recursos de Infraestructura para APP (PPPIRC)
identifica problemas importantes y ofrece orientaciones y referencias.
Leyes sectoriales y marcos normativos: las APP suelen
s

implementarse en sectores que ya se rigen por la legislación Estas leyes pueden, en su conjunto, incluir el marco jurídico para
sectorial y los marcos regulatorios. Esto puede limitar la implementar las APP, es decir, puede no haber necesidad de crear
capacidad del gobierno de contratar al sector privado, o legislación específica para las APP. Si desea ver un ejemplo, consulte
proporcionar normas para hacerlo. el Recuadro 2.5 - Marco jurídico de las APP en Alemania.
s
Otras leyes que afectan los contratos y el funcionamiento 2.2.2 Legislación sobre APP
de las empresas privadas, que también aplican a las empresas
de APP, y deben tenerse en cuenta al definir los proyectos y Algunos países promulgan leyes específicas sobre las APP. Según se
procesos de APP pueden incluir: describe en el informe de la OCDE sobre fomento de la inversión en
infraestructura (OCDE 2015b, 16-17), pueden usarse para adaptar el
• Leyes y regulaciones ambientales marco jurídico existente si no es claro o exhaustivo, o si el marco general
restringe la capacidad del gobierno para estructurar y administrar
• Leyes y reglamentos que rigen la adquisición, posesión y bien las APP. En lugar de crear una Ley de APP, el gobierno puede
expropiación de tierras cambiar las leyes existentes para adaptar las APP. Una ley específica
de APP puede ayudar a elevar el perfil y demostrar compromiso
•
Requisitos de licencia, particularmente para firmas
político con el programa de APP, aunque se necesita precaución
internacionales
para evitar conflictos con otras leyes existentes. La legislación sobre
• Normas fiscales APP puede establecer principios rectores para un programa de APP,
procesos y responsabilidades institucionales (como la selección de
• Leyes de insolvencia proyectos de APP, contrataciones públicas y manejo de disputas) y
políticas, como por ejemplo las normas de administración pública
• Controles cambiarios financiera que rigen las APP. Una ley de APP bien diseñada suele
establecer principios, que pueden estar respaldados por regulaciones
• Leyes laborales más detalladas, con el objetivo de evitar la rigidez y permitir que los
programas de APP se adapten en el tiempo.
• Seguros
Recuadro 2.5 Marco legal de APP en Alemania

El desarrollo y la implementación de APP en Alemania está a las APP (sección 7 subsección [2] del Código Presupuestario
regulado principalmente por la Ley de Presupuesto, en particular Federal). Este análisis (consulte [NRW 2007] o [DE 2014]) se debe
las Secciones 7 y 55 del Código Presupuestario Federal (DE 2013), realizar durante las diversas etapas del proceso de desarrollo del
que establecen los requisitos para la preparación y evaluación de proyecto antes de tomar cualquier decisión con impacto financiero;
proyectos y la contratación, respectivamente. incluye el análisis de enfoques de contratación pública alternativos.
La ley de presupuesto establece los principios básicos y los Las disposiciones generales para los procesos de contratación
requisitos de evaluación para todas las contrataciones públicas, pública se establecen en la Sección 55 del Código Presupuestario
que incluye los proyectos de APP. Conforme a la subsección (1) de Federal. Los procedimientos federales de contratación pública
la sección 7 del Código de Presupuesto Federal, los principios de varían de acuerdo con ciertos umbrales (€ 5 millones para contratos
eficiencia y economía deben observarse al preparar y ejecutar el de construcción). Para los procedimientos que exceden los umbrales
presupuesto, que incluye la preparación de proyectos de APP. El estipulados, se aplican las normas establecidas en las Directivas
análisis de viabilidad económica es el principal instrumento para de la UE, la Ley contra las Restricciones de la competencia (DE
implementar el principio de eficiencia; debe llevarse a cabo para 1998, parte 4) y la Ordenanza sobre la Adjudicación de Contratos
todas las iniciativas que tengan un impacto financiero, que incluye Públicos (DE 2016).
Tabla 2.3 Ejemplo de legislación sobre APP
Jurisdicción Leyes y regulaciones específicas sobre APP
Brasil El marco legal a nivel federal para las APP en Brasil es diferente para las concesiones (proyectos de autofinanciación que no requieren
apoyo de subsidios del gobierno) y las APP:
• La Ley 8987 es la Ley Federal de Concesiones (BR 1995). Establece qué organismos gubernamentales pueden otorgar concesiones y
define los tipos de concesión. También establece los criterios para seleccionar a los licitantes durante la licitación, el contenido requerido de
los contratos de concesión, los derechos y responsabilidades del organismo gubernamental contratante, el concesionario y los usuarios, la
política tarifaria y las razones aceptables para el ingreso y la terminación del contrato. La Ley 9648 impuso algunas actualizaciones a esta ley.
• La Ley 11079 es la Ley Federal de APP (BR 2004a). Define las APP en el contexto brasileño, establece el alcance del programa
de APP, define el contenido de los contratos de APP, establece normas para proporcionar garantías y define los derechos y
responsabilidades de la autoridad contratante. Cada estado que usa las APP también tiene su propio marco legal.
Chile La Ley 20410 es la actual Ley de Concesiones (CL 2010b). Se actualizó el instrumento legal anterior para concesiones (Decreto 900
[1996]) que había modificado el instrumento legal original para las APP en Chile: Reglamento 164 del Ministerio de Trabajo Público
(1991). La ley establece el marco institucional para las APP, las reglas de licitación, los derechos y obligaciones de los concesionarios, los
requisitos de inspección y supervisión, y los procedimientos para resolver conflictos.
Colombia La Ley 1508 es la Ley nacional de APP (CO 2012a). Establece el alcance del programa de APP en el país y los principios que
deberían guiarlo; también establece los procedimientos y el marco institucional para las APP. Establece enfoques específicos sobre las
contrataciones públicas de APP, el diseño de contratos de APP y el enfoque presupuestario para las APP. Las siguientes leyes también
contribuyen al marco legal de las APP:
Ley 80 (CO 1993): establece normas y principios para la contratación pública. También establece normas que regulan la relación legal
entre los socios públicos y privados.
Ley 1150 (CO 2007): modifica algunas partes de la Ley 80. Específicamente, incorpora ciertos elementos que hacen que los procesos de
licitación sean más eficientes y transparentes.
El Decreto Presidencial 4165 (CO 2011), en su artículo 4, establece la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), que se encarga
de identificar, evaluar la viabilidad y proponer concesiones y otras formas de APP en el transporte y otros servicios relacionados, y de
desarrollar e implementar los proyectos de APP resultantes.
Decreto Presidencial 1467 (CO 2012c): define las estructuras de APP en virtud de la Ley 1508.
Decreto Presidencial 100 (CO 2013): modifica ciertos artículos del Decreto Presidencial 1467, específicamente el tratamiento de los
licitantes precalificados y las iniciativas privadas.
Francia La Ley 2004-559 (FR 2004) sobre los contratos de asociación establece el marco legal e institucional para las APP en Francia. La Ley
2008-735 (FR 2008) incorpora ajustes a la Ley 2004-559, además de los códigos para gobiernos subnacionales, urbanísticos, impuestos
generales, política monetaria y finanzas, para mejorar el marco de APP en Francia.
Además, el Parlamento aprobó leyes sectoriales específicas para permitir las APP en los sistemas de justicia y penitenciario (Ley 2002-
1094 y Ley 2002-1138) y el Sistema Hospitalario Público (Ley 2003-850).
Indonesia La Regulación Presidencial 67 (ID 2005, Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 67) establece los propósitos, principios,
requisitos y marco para la implementación de las APP en Indonesia.
México La Ley de APP (MX 2012) establece los principios, el alcance, el marco institucional, los mecanismos de contratación, los estudios
requeridos, los procedimientos de aprobación, el registro de APP, la administración fiscal y otros asuntos que conforman la Política
Federal de APP en México.
Perú El Decreto Legislativo 410-2015-EF (PE 2015) establece los principios, procesos e importancia del Sector Público en la evaluación,
implementación y operación de infraestructura pública y servicio público que involucra la participación del sector privado.
Filipinas La Ley BOT (PH 2006, Ley 7718 de la República) permite el uso de las APP para desarrollar infraestructura en Filipinas. La ley establece
normas sobre el proceso de licitación, la financiación, el apoyo del gobierno y las autoridades reguladoras. El decreto presidencial 8 (PH
2010) modifica la ley BOT, reorganiza la Oficina BOT de la Autoridad Nacional de Desarrollo Económico (NEDA) en un Centro de
APP, y describe sus deberes y responsabilidades.
Sudáfrica La Ley de administración de las finanzas públicas (ZA 1999b) es la legislación habilitante para las APP. De conformidad con esta Ley,
el Tesoro Nacional emitió la Regulación 16 del Tesoro (ZA 2003) para la Ley, que establece las normas para el programa de APP de la
nación.
Tanzania La Ley de APP (TZ 2010) establece las responsabilidades de los sectores público y privado, las funciones y poderes de la Unidad de APP,
y el proceso de aprobación para las APP.
SECCIÓN 2.3 Procesos y Responsabilidades de las APP 69
Las leyes de APP son más comunes en los países con sistema de derecho éxito. Definir un proceso de APP estándar, con aprobaciones
civil, por ejemplo, todos los países de América Latina que implementan requeridas en puntos clave, ayuda a garantizar que estos pasos
las APP lo hacen conforme a un tipo de APP específico o una ley de se tomen de manera consistente y eficiente. La Sección 2.3.1 -
concesiones (o ambas). Algunos países con sistema de derecho común Proceso de APP describe un proceso APP típico, y da ejemplos
también adoptan leyes de APP para establecer un compromiso más de programas de APP de varios países.
vinculante por parte del gobierno que una política de APP.
s Definir las responsabilidades institucionales de las APP, es decir,
La Tabla 2.3 - Ejemplos de legislación sobre APP proporciona qué entidad desempeñará cada función en cada paso. Los acuerdos
ejemplos de leyes y regulaciones de APP de varios países. Yong institucionales y la distribución de funciones difieren de un lugar a otro,
resume el contenido sugerido de una ley de APP (Yong 2010, en función de las necesidades específicas del programa de APP y las
33), mientras que la Comisión de las Naciones Unidas para el responsabilidades y capacidades institucionales existentes. La Sección
Derecho Mercantil Internacional ha publicado recomendaciones 2.3.2 - Responsabilidades institucionales: Implementación y la Sección
generales (CNUDMI 2001) y disposiciones legislativas modelo 2.3.3 - Responsabilidades institucionales: Revisión y aprobación describen
(CNUDMI 2004) para habilitar proyectos de infraestructura con y proporcionan ejemplos de responsabilidades institucionales para:
financiación privada. El sitio web del PPPIRC del Banco Mundial
(PPPIRC, “Legislación y leyes”) proporciona más información, e • Implementar las APP, es decir, cumplir con el trabajo diario para
incluye resúmenes de diferentes tipos de legislación (como leyes impulsar el proceso de APP a través de los pasos que se definen
generales de APP, leyes de concesión), disposiciones a modo de a continuación: la identificación de proyectos potenciales, la
ejemplo y legislación sobre APP de más de 30 países. evaluación, la estructuración, la redacción del contrato, la licitación
y la administración del contrato una vez que se haya firmado.
Los recursos sobre estas y otras leyes y regulaciones de APP
específicas de cada país se pueden encontrar en las páginas • Revisar y aprobar las APP, es decir, supervisar el proceso de
dedicadas a cada país del PPP Knowledge Lab. APP, en general, mediante revisiones y aprobaciones en etapas
clave, para garantizar que el proyecto represente una buena
2.3 Procesos de APP y decisión de inversión para el gobierno.
responsabilidades s Establecer unidades de APP. Algunos gobiernos establecen equipos

institucionales que suman personal con conocimientos específicos sobre APP. Las
funciones de estas Unidades de APP varían mucho, al igual que
Los gobiernos necesitan compromiso, habilidad, capacidad y su ubicación dentro del gobierno y la estructura, lo que refleja
coordinación para implementar las APP con éxito. En virtud de un la variación en las prioridades y restricciones que enfrentan los
contrato de APP, el ente privado diseñará, financiará, construirá y programas de APP entre los gobiernos, y en el tiempo a medida que
mantendrá la infraestructura y prestará servicios. Sin embargo, el evoluciona el programa de APP. La Sección 2.3.4 - Unidades específicas
gobierno sigue siendo responsable de garantizar que el servicio público de APP describe brevemente los distintos roles que desempeñan estas
se preste conforme a la calidad y cantidad esperada que se especifican unidades y aporta ejemplos de diferentes países.
en el contrato de APP, de manera que se obtenga una buena relación
Esta sección se centra en el proceso y las responsabilidades dentro
entre la calidad y el precio. El gobierno debe elegir el proyecto correcto,
de la rama ejecutiva del gobierno para implementar las APP. La
seleccionar un socio competente y establecer y aplicar los parámetros
Sección 2.5 – Gobernanza del programa de APP en sentido amplio
dentro de los cuales opera ese socio. Siempre es importante tener
proporciona más orientación sobre la manera en que otras entidades
en cuenta que las APP son fundamentalmente un mecanismo de
pueden participar del proceso de APP, y responsabiliza a quienes
contratación pública para la prestación de un servicio público.
desarrollan las APP por sus decisiones y acciones.
Con este fin, muchos gobiernos definen procesos y responsabilidades
institucionales para las APP, es decir, los pasos que se deben seguir 2.3.1 Proceso de APP
al desarrollar e implementar un proyecto de APP, y las entidades
responsables de cada paso. Esta sección proporciona ejemplos y Muchos gobiernos establecen un proceso que debe seguirse para
recursos para profesionales sobre: desarrollar e implementar cada proyecto de APP. La estandarización
del proceso de APP ayuda a garantizar que todas las APP se desarrollen
Establecimiento del proceso de APP: los gobiernos deben
s de manera coherente con los objetivos del gobierno. También ayuda a
seguir varios pasos para implementar un proyecto de APP con lograr la coordinación entre las diversas entidades involucradas.
La Figura 2.1 - Proceso típico de APP muestra un ejemplo de un proceso Implementación de la transacción de APP: en la etapa de
s
de APP bien definido. El proceso se divide en varias etapas, en las que la transacción, el gobierno selecciona al ente privado que implementará
APP se desarrolla y evalúa desde el punto de vista iterativo. En cada etapa la APP. Esto suele implicar la preparación y la realización de un
clave, se requiere de una aprobación para continuar. Existen dos motivos proceso competitivo de contratación pública. Los licitantes envían
para utilizar un enfoque iterativo para desarrollar un proyecto de APP. información que detalla sus calificaciones y propuestas técnicas y
En primer lugar, permite la participación oportuna de los organismos financieras, que se evalúan de acuerdo con criterios definidos, en
de control en la aprobación de proyectos, según se describe más un proceso que suele componerse de varias etapas, para seleccionar
adelante en la Sección 2.3.3 - Responsabilidades institucionales: Revisión un oferente preferencial. Dado que el proceso de licitación también
y aprobación: los proyectos deficientes y los proyectos mal definidos da como resultado el establecimiento de algunos parámetros clave
corren el riesgo de socavar todo un programa de APP. Segundo, evita del contrato -en particular su costo- la mayoría de los procesos
desperdiciar recursos al desarrollar proyectos débiles. El desarrollo de involucran una aprobación final antes del cierre del contrato.
un proyecto de APP es costoso, por lo que las verificaciones tempranas El contrato de APP que se firma al cierre del contrato entre el
de que el proyecto es prometedor pueden ayudar a garantizar que los órgano de contratación y la SPE, puede incluir adjuntos los
presupuestos de desarrollo estén bien invertidos. principales subcontratos que firmaron la SPE y terceros contratistas
(es decir, el contrato de construcción y el contrato de operación/
Según se muestra en la Figura 2.1 - Proceso típico de APP, el proceso mantenimiento). La etapa de transacción se completa cuando el
de desarrollo e implementación de una APP suele ir precedido de la proyecto alcanza el cierre financiero, es decir, cuando se firman los
identificación de un proyecto de inversión pública prioritario. contratos de financiación para que la implementación comience.
Una APP es una manera de realizar una inversión pública. Además, Una vez que la APP ha alcanzado el cierre financiero, el gobierno
“engloba” las especificaciones del proyecto en un período de largo debe administrar el contrato de APP a lo largo de su vida útil. Esto
plazo. Por lo tanto, los proyectos potenciales de APP suelen surgir implica supervisar y hacer cumplir los requisitos contractuales de la
de un proceso más amplio de planificación de inversión pública y APP, y administrar la relación entre los socios públicos y privados.
selección de proyectos. En algún momento de este proceso, algunos
o todos los proyectos de inversión pública que se propusieron pueden Una alternativa para que el gobierno lleve a cabo todos estos pasos,
quedar sujetos a evaluación a fin de determinar si pueden proporcionar consiste en permitir que las empresas privadas identifiquen y
mayor valor por dinero si se implementan como una APP. propongan proyectos de APP. Algunos gobiernos han introducido
requisitos y procesos específicos para garantizar que estas propuestas
Desarrollar e implementar la APP abarca entonces varias etapas: no solicitadas estén sujetas a la misma evaluación y se desarrollen
s Estructurar y evaluar la APP: una vez que se identificó un conforme a los mismos principios que las APP que se originan en el
proyecto de inversión pública prioritaria y se aprobó de manera sector gubernamental. La Sección 3.7 - Cómo abordar propuestas no
provisional para su desarrollo como APP, el próximo paso consiste solicitadas proporciona detalles y ejemplos.
en seleccionar la estructura de la APP o los términos comerciales
clave, entre los que se incluyen el tipo de contrato propuesto, la El Módulo 3 - Ciclo de las APP describe el proceso de APP en detalle,
distribución del riesgo y los mecanismos de pago. Esta estructura establece opciones y proporciona información y orientación para los
de APP propuesta puede evaluarse. La estructura de APP propuesta profesionales en cada etapa. A continuación, se proporcionan ejemplos
y el análisis de evaluación suelen agruparse en un caso comercial para ver cómo se define el proceso de APP en distintos países:
para demostrar por qué el proyecto de APP es una buena decisión
s En Chile, la Ley de Concesiones (CL 2010b, Capítulos II y III,
de inversión. Por lo general, es necesario contar con la aprobación
Artículos 2 a 14) presenta una descripción detallada del proceso
en esta etapa, en función del análisis en el caso comercial, antes de
de APP que incluye la propuesta preliminar del organismo
proceder a preparar e implementar la transacción de APP.
contratante, el proceso de licitación y la implementación.
s Diseñar el contrato de la APP: el paso final para preparar la APP
s En Egipto, el Ministerio de Finanzas publicó una guía paso a
para la contratación pública consiste en redactar el contrato de APP
paso para desarrollar las APP (EG 2007). La guía ayuda a los
y otros acuerdos. Esto implica desarrollar los principios comerciales
ministerios relevantes a través del proceso de APP, desde la
en términos contractuales y establecer las disposiciones para el
identificación de un proyecto hasta el desarrollo de un caso
cambio y la manera en que se administrará el contrato, como los
comercial y el proceso de contratación pública.
mecanismos de resolución de disputas. En general, el diseño del
borrador del contrato se completa en las primeras etapas del proceso s Una publicación del ADB sobre proyectos de APP en Corea
de contratación pública, para permitir la consulta con los licitantes (Kim et al. 2011, 61-72) incluye una descripción detallada del
potenciales. La Sección 3.4 - Diseño de contratos APP presenta una proceso de implementación de APP para diferentes tipos de APP,
guía específica sobre el diseño de contratos de APP. entre los que se incluyen los proyectos no solicitados.
Figura 2.1 Proceso típico de APP
Identificar proyecto prioritario
SELECCIONAR PROCESO DE SALIDA

PROYECTO
Examinar proyectos prioritarios con

CONCEPTO INICIAL Examinar potencial APP
potencial de APP
PREPARAR OTRAS
COMO APP OPCIONES
Identificar y asignar riesgos y responsabilidades

TÉRMINOS COMERCIALES Evaluar la factibilidad del proyecto,
CLAVE Estructurar APP Evaluar APP
la viabilidad comercial, el valor por dinero,
la responsabilidad fiscal
PROCEDER
COMO APP OTRAS OPCIONES
Definir requisitos de desempeño

PROYECTO DE Definir mecanismos de pago
Borrador contrato APP Crear mecanismos de ajuste
CONTRATO DE APP Establecer mecanismos de
resolución de controversias
Proveer terminación
ecidir la estrategia de adquisiciones

D
Mercado APP
Administrar transacción APP Calificar licitantes
Administrar el proceso de oferta
Alcanzar el cierre financiero
CONTRATO PROCESO DE SALIDA

CONTRATO DE APP
Establecer estructuras de gestión de contratos

Gestionar contrato APP Monitorear y gestionar la prestación de
la APP y el riesgo
Hacer frente a los cambios
s Las Directrices para APP del Gobierno de Malasia (Dobbs financiados con fondos privados, experiencia en contrataciones
et al. 2013, 11) proporcionan una descripción general de su públicas y administración de contratos, y experiencia para tratar
proceso de APP. con el sector privado. El principal desafío al diseñar los arreglos
institucionales para las APP es garantizar que todas estas habilidades
s En México, la Ley de APP describe todos los estudios que deben estén disponibles para implementar proyectos de APP con éxito.
llevarse a cabo para evaluar la viabilidad de un proyecto de APP;
establece el proceso de aprobación de las APP; las actividades y Por defecto, la responsabilidad de implementar una APP suele
responsabilidades institucionales en la ejecución de un proceso recaer en el ministerio, departamento u organismo responsable
de licitación de APP; y describe el proceso de evaluación de de garantizar que se proporcione el activo o servicio relevante. Sin
ofertas y la selección de la oferta ganadora (MX 2012, artículos embargo, en las primeras etapas de un programa de APP, dichas
14, 21-25, 38-51 y 52-59). entidades suelen tener la gama completa de habilidades y experiencia
necesaria: por lo tanto, otras entidades gubernamentales a veces
s En el Perú, el Decreto Legislativo 30167 establece el proceso están involucradas, a saber, la unidad central de APP. En los países
para llevar a cabo una APP, los criterios para seleccionar proyectos desarrollados (Reino Unido, Canadá, Australia) y en los países
y la modalidad APP, y define los pasos y responsabilidades en el emergentes (Filipinas, Colombia, Sudáfrica), se ha demostrado que
diseño y la aprobación del proyecto (PE 2014). una unidad central fuerte es fundamental para lograr un programa
exitoso. Esta sección describe brevemente el rango de arreglos
s Las normas y regulaciones de implementación de la Ley BOT institucionales para identificar proyectos de APP; desarrollar e
de Filipinas (FIL 2010, 11-51 y Anexos) establecen el proceso implementar esos proyectos; y administrar los contratos de APP.
de APP en Filipinas.
Identificación de proyectos de APP
s En Puerto Rico, la Ley APP (PR 2009, secciones 7-10) presenta
una descripción detallada del proceso de APP que incluye la Según se describe en la Sección 2.3.1 - Proceso de APP, los proyectos
realización de un análisis de conveniencia y oportunidad inicial, de APP suelen generarse a partir de la planificación de la inversión
la creación de un Comité Societario para implementar el proceso pública y del proceso de identificación de proyectos. Por lo tanto, la
de licitación y el contrato de la APP, y la selección de proponentes responsabilidad de identificar posibles APP entre los proyectos de
y asociaciones de adjudicación. inversión pública prioritarios suele recaer en el organismo o la entidad
del sector relevante bajo la supervisión de las entidades responsables
s El Manual de APP de Sudáfrica (ZA 2004a) tiene una de la administración y planificación de las finanzas públicas. Si desea
introducción que ofrece una breve descripción general del obtener más información sobre las responsabilidades de revisión y
proceso de APP. El proceso se explica en detalle en el manual y aprobación de las APP, consulte la Sección 2.3.3 - Responsabilidades
dedica un módulo a cada paso. institucionales: Revisión y aprobación.
s La Ley de Contratación Pública de España (ES 2011) En ocasiones, un equipo especializado de APP puede participar del
contiene una descripción detallada del proceso de APP, e proceso de identificación de APP, según se describe en la Sección 2.3.4
incluye los requisitos de evaluación del proyecto, los requisitos - Unidades específicas de APP. Por ejemplo, una Unidad de APP puede
de divulgación en cada etapa, el proceso de aprobación y las brindar apoyo a los organismos del sector para evaluar los proyectos de
opciones de licitación. potenciales APP, en especial en la etapa inicial de un programa de APP,
cuando los organismos del sector tienen una comprensión limitada del
2.3.2 Responsabilidades institucionales: funcionamiento de las APP. En ocasiones, las Unidades de APP tienen
Implementación el mandato de promover el uso de las APP. Esto puede ayudar a superar
el sesgo inicial anti-APP en la etapa inicial de los nuevos programas de
La implementación exitosa de un proyecto de APP requiere APP. Sin embargo, también puede generar el riesgo de distorsionar el
compromiso y una gama de habilidades y experiencia. Los proceso de planificación de la inversión pública, e impulsar proyectos
organismos gubernamentales y los individuos responsables de la porque parecen factibles como APP, en lugar de ser prioridades de
implementación de proyectos necesitan una sólida comprensión de inversión pública. Instituir un proceso de APP claro con aprobaciones
las necesidades del sector en particular, habilidad en la evaluación apropiadas, según se describe en la Sección 2.3.1 - Proceso de APP
económica y financiera de proyectos y de las APP, experiencia y en la Sección 2.3.3 - Responsabilidades institucionales: Revisión y
en la estructuración de contratos de proyectos de infraestructura aprobación, ayuda a superar este riesgo.
Comparación objetiva versus incentivos estatales e instituciones de educación superior (SUC, por sus
perversos siglas en inglés) y unidades locales del sector gubernamental. Estos
organismos deben crear un Comité de Precalificación, Licitaciones
Al evaluar las opciones de APP versus las que no son APP, la necesidad y Premios (PBAC, por sus siglas en inglés) que supervisará el
de llevar a cabo una evaluación objetiva es fundamental para el proceso de APP para cada proyecto de APP.
éxito en la contratación pública de infraestructura y servicios, más
aún a nivel subnacional, donde la capacidad técnica y la capacidad En virtud de la Ley de APP de Tanzania (TZ 2010), la
s
para llegar a los mercados financieros pueden ser limitadas, y la autoridad contratante es responsable de facilitar el desarrollo del
utilización de recursos de niveles superiores de gobierno suele ser proyecto, que incluye la identificación del proyecto, un estudio
una alternativa atractiva. Las prácticas tradicionales de contratación de viabilidad, una evaluación de impacto ambiental y el diseño
pública inducen a los gobiernos, en ocasiones, a evitar el uso de la y la implementación del contrato de APP.
ruta de la APP, incluso cuando proporciona un mayor valor a los
En Colombia, el Manual de procedimientos para las APP
s
usuarios y los contribuyentes. Por el contrario, los gobiernos con
(CO 2014, Capítulo 4.2, 34) permite que las autoridades
estrés fiscal pueden buscar una APP incluso en proyectos donde la
contratantes sean ministerios u otras instituciones sectoriales
opción de APP no es la solución más eficiente.
específicas, e instituciones locales y regionales. Las autoridades
Algunos gobiernos han creado incentivos APP en un intento de contratantes están a cargo de realizar un análisis de elegibilidad
modificar el comportamiento de los funcionarios. Estos enfoques y rentabilidad, y de presentar los resultados ante la Unidad de
no siempre han arrojado resultados positivos. Si bien las prácticas APP, que desarrolla e implementa políticas relacionadas con las
de contratación pública favorecieron los modos de contratación APP y dirige procesos de contratación pública en coordinación
pública que se utilizan de manera habitual, los incentivos de APP con las autoridades contratantes.
crearon sesgos en la toma de decisiones en dirección opuesta. Ahora
se reconoce que los “créditos PFI” del Reino Unido han inducido Sin embargo, los organismos del sector pueden carecer de algunas
un sesgo significativo. Otros gobiernos han recurrido a líneas de de las habilidades necesarias para identificar y desarrollar proyectos
financiación disponibles solo para proyectos de APP, o para proyectos de APP con éxito. En particular, durante las primeras etapas de un
no-APP. Estos tipos de discriminación pueden distorsionar la toma programa de APP, los organismos del sector pueden tener poca o
de decisiones en favor de soluciones no óptimas y, aun cuando no ninguna experiencia respecto de la participación del sector privado
distorsionen el proceso de decisión, crean sospechas razonables de en proyectos financiados con fondos privados. Por esta razón,
sesgo que afectan la percepción del público. también suelen involucrarse otras entidades gubernamentales a
fin de proporcionar habilidades o perspectivas adicionales. Esto se
Desarrollo e implementación de proyectos de puede lograr de diferentes maneras, entre las que se incluyen:
APP
Involucrar unidades específicas de APP, según se describe en la
s
La responsabilidad de desarrollar e implementar el proyecto de Sección 2.3.4 - Unidades específicas de APP. Estas unidades son
APP, es decir, estructurar la APP, diseñar el contrato de APP, licitar un repositorio de habilidades y experiencia en el desarrollo de
la transacción y administrar el contrato, suelen recaer en la entidad las APP. Suelen respaldar a las autoridades contratantes durante
gubernamental responsable de la entrega del activo o de la prestación la implementación de proyectos de APP. En algunos casos, la
del servicio relevante. Esta entidad suele denominarse, a los fines de unidad de APP puede asumir la responsabilidad principal como
la APP, autoridad contratante u organismo contratante, ya que, en organismo de implementación. Por ejemplo, la Ley de APP en
general, será la parte pública del contrato de APP. La legislación o Chile autoriza al Ministerio de Obras Públicas como organismo
política de APP puede definir los tipos de entidad gubernamental que de implementación de APP, a través de su unidad específica de
pueden ser autoridades contratantes y especificar que estas autoridades concesiones (CL 2010b, Artículo 1-3, 6-9, 15-21, 25, 27-30,
son responsables de la implementación de la APP. Por ejemplo: 35-36, 39-41). La Sección 2.3.4 - Unidades específicas de APP
proporciona varios ejemplos más de unidades de APP y del
En Filipinas, la Ley BOT (FIL 2006, Reglas y Regulaciones
s alcance de sus roles en la implementación de las APP.
de Implementación) delega la responsabilidad de desarrollar e
implementar las APP en organismos gubernamentales, unidades Formar comités interdepartamentales para supervisar cada
s
o autoridades elegibles. Incluyen corporaciones controladas por el transacción de APP, que suele incluir a representantes
gobierno (GOCC, por sus siglas en inglés), instituciones financieras del ministerio del sector, de los ministerios de finanzas y
gubernamentales (GFI, por sus siglas en inglés), universidades planificación, y representantes legales.
Involucrar entidades especializadas en diferentes roles de

s El informe de EPEC sobre la importancia y el uso de asesores
implementación. Este es el caso en el Perú, por ejemplo, donde el externos (EPEC 2014d) describe cómo los gobiernos pueden
organismo encargado de las contrataciones públicas es responsable utilizar mejor el apoyo de asesores externos. El alcance y la naturaleza
de implementar la transacción de APP, y los organismos regulatorios del apoyo de asesoramiento externo necesario pueden cambiar a
sectoriales son responsables de monitorear el cumplimiento de las medida que el gobierno y el país adquieren experiencia en APP.
partes privadas respecto del contrato de APP. Inicialmente, los gobiernos pueden depender en gran medida de
los asesores y contratar asesores de servicios integrales que brinden
Incluso los gobiernos con amplia experiencia en APP pueden no tener toda la gama de habilidades técnicas necesarias y apoyo estratégico.
todos los conocimientos y habilidades necesarios para desarrollar Con el tiempo, los equipos gubernamentales responsables pueden
proyectos de APP. La guía del PPIAF para la contratación y desempeñar mejor un rol integrador y utilizar asesores para aportes
administración de asesores (PPIAF 2001) describe cómo se técnicos o jurídicos específicos. Sin embargo, incluso cuando se
beneficiarán del uso de asesores externos que brindarán apoyo en las fases trabaja con asesores experimentados, es importante que la autoridad
de evaluación, preparación y transacción de una APP propuesta. Estos contratante desarrolle la capacidad interna para administrar el
asesores externos pueden dedicarse a tareas técnicas detalladas, como la proceso de manera eficaz: supervisar el trabajo de los asesores
realización de estudios de factibilidad y la redacción de contratos de APP. y conservar la toma de decisiones de estructuración. Confiar
Los gobiernos de los países emergentes suelen desconocer la desventaja demasiado en consultores externos para impulsar el proceso de
significativa de no contar con asesores externos competentes a su lado contratación pública puede poner a la autoridad contratante en una
cuando negocian con partes privadas. Si bien pueden ser costosos, los posición débil para administrar el contrato a lo largo de su vida útil.
asesores experimentados equipan a los gobiernos para tomar decisiones
informadas y salvaguardar el interés público. Las partes privadas rara Administración de contratos de APP
vez cometen el error de no contratarlos. Suelen aconsejarlos los mejores
asesores del mercado. Con esta asimetría en la capacidad de negociación, El seguimiento del desempeño del proyecto y la administración
los contratos de APP suelen estar sesgados en favor de las partes privadas. del contrato suelen recaer en la autoridad contratante. Los
ministerios y organismos de línea suelen tener los conocimientos
técnicos necesarios y el enfoque de política para supervisar la
prestación, que va desde carreteras y puentes hasta provisión de
agua y servicios hospitalarios. Algunos países reducen el conflicto
Recuadro 2.6 Asesores externos en la administración de contratos al subcontratar a entidades
externas confiables, como empresas de ingeniería o instituciones de
Los gobiernos pueden usar los servicios de asesoramiento investigación, para que realicen ciertas actividades especializadas de
que brindan las firmas comerciales u organizaciones supervisión. Por ejemplo, en Brasil, el gobierno estadual de Minas
multilaterales. El documento de la CFI sobre asesores
Gerais contrata verificadores independientes para monitorear
independientes describe varias características clave que
deberían poseer los asesores externos: el desempeño de las APP. En Francia, se contratan empresas de
ingeniería para supervisar el desempeño de la infraestructura
• La capacidad de equilibrar los intereses de los sectores hospitalaria de las APP.
público y privado mediante el diseño de proyectos que
garanticen beneficios duraderos para la población Sin embargo, administrar los contratos de APP puede ser
• La reputación como un representante honesto para
complejo, en especial cuando se trata de lidiar con un cambio que
demostrar transparencia e inspirar la confianza de los inevitablemente ocurre durante la vigencia del contrato (según se
inversores describe en la Sección 3.6.3 - Tratamiento de los cambios). Por lo
tanto, algunos países involucran a otras entidades especializadas en
• Equipo multidisciplinario con amplia experiencia directa
en la estructuración y financiación de proyectos de la administración de contratos; por ejemplo, con el fin de:
infraestructura
Crear una función de soporte centralizado de la
s
• Experiencia directa en el sector y mercado relevantes administración de contratos. Por ejemplo, en 2006, el Tesoro
• Lazos con la comunidad de inversión global británico invitó a la entonces Unidad de APP, Partnerships UK,
Fuente: (Jagun y Marques de Sá 2006) a crear un Equipo Operativo de PFI, que opera en nombre del
Tesoro (UK 2006a, 3). Este grupo de trabajo brindó soporte a
cientos de administradores de contrato y publicó orientación.
La unidad central de APP de los gobiernos locales británicos,
las 4P (ahora conocida como Local Partnerships, una unión
transitoria de empresas del HM Treasury y la Local Government transacción de APP. Debido a que el costo final de un proyecto no
Association) también funciona como respaldo de los gobiernos se conoce hasta que se concluya la contratación pública, es posible
locales en la administración de contratos. En 2007, publicó una que se necesite una aprobación final antes de firmar el contrato. La
Guía de administración de contratos para proyectos PFI y Figura 2.2 - Proceso de autorización (gateaway process) para las APP de
APP (4ps 2007). Sudáfrica describe este proceso en Sudáfrica (ZA 2004a, Módulo 1).
s Incluir la responsabilidad de algunos aspectos de la Los ministerios de finanzas suelen tener una función preponderante en
administración de contratos entre todas las responsabilidades este proceso, dadas sus responsabilidades para administrar los recursos
de una Unidad específica de APP. Por ejemplo, la Unidad de del gobierno y (en general) la política económica y fiscal. El FMI
Concesiones del Ministerio de Obras Públicas en Chile monitorea enfatiza la importancia del ministerio de finanzas en su libro sobre
el desempeño y administra los contratos de APP en nombre de Inversión Pública y APP (Schwartz et al. 2008, 10). En Francia y en
varios ministerios. En general, esta participación puede limitarse muchos países francófonos, este papel se divide entre los Ministerios
a eventos no rutinarios o tareas de administración de contratos de Finanzas, Desarrollo y Planificación. En algunos otros países, otra
especialmente desafiantes. En Corea, la Unidad APP PIMAC entidad tiene la responsabilidad general de supervisar el programa de
administra contratos de APP durante la fase específica de inversión pública y, por lo tanto, puede tener la misma importancia
construcción. para las APP, como la Agencia Nacional de Desarrollo Económico
(NEDA, por sus siglas en inglés) en Filipinas. Muchos ministerios de
s
Asignar la responsabilidad de la administración del contrato a
finanzas han establecido unidades especiales de APP para llevar a cabo
un regulador independiente, una solución cuando las variables
sus funciones de filtro y supervisión, según se describe más adelante.
relevantes, como el mecanismo que determina los aranceles a cobrar
en el tiempo, no están claramente estipulados en el contrato. Sin Otros organismos de control también pueden ser importantes a la
embargo, las funciones de regulador y administrador de contrato hora de la revisión y aprobación de proyectos de APP al reflejar
pueden colisionar: el administrador de contrato debe proteger su preponderancia en los proyectos importantes de inversión de
el interés público y el erario público, mientras que el regulador capital. Estos pueden incluir:
puede tener un conjunto de intereses distintos y obligatorios para
preservar desde el punto de vista jurídico. s Organismos de planificación: Algunos gobiernos separan la
responsabilidad de la planificación y la evaluación de proyectos
2.3.3 Responsabilidades institucionales: del control fiscal, y la primera se ubica en un organismo de
revisión y aprobación planificación especializado. Por ejemplo, en Chile, la Autoridad
Nacional de Planificación debe revisar y aprobar el análisis
Un proyecto de APP es un tipo específico de inversión pública. La económico de las APP propuestas, como es el caso de todos los
mayoría de los gobiernos tienen sistemas y procedimientos estándar proyectos de inversión pública.
para revisar y aprobar proyectos de inversión de capital: asegurar
que todos los proyectos sean efectivos para alcanzar los objetivos s El procurador general es, en algunos, países, quien debe
estratégicos; proporcionar valor por dinero; y estar en línea con aprobar los principales contratos del gobierno, incluidas las APP,
las prioridades fiscales. Debido a que las APP no necesariamente como parte de su función como asesor legal del gobierno. Por
requieren inversión de capital por parte del gobierno, es posible que ejemplo, la ley de APP de Tanzania (TZ 2010, 15-16) requiere
no estén automáticamente sujetas a estas normas de aprobación. Por que el organismo de implementación presente el borrador final
lo tanto, muchos gobiernos definen requisitos similares de revisión y del contrato de APP para que el Fiscal General dé su aprobación
aprobación para las APP. Consulte la Tabla 2.4 - Ejemplo de requisitos antes de que se ejecute el contrato.
de aprobación de APP para ver algunos ejemplos.
s Entidades auditoras superiores: Muchos países de América
En general, se crean varios puntos de decisión, lo que permite detener Latina también requieren aprobaciones de entidades de auditoría
los proyectos débiles antes de que consuman demasiados recursos independientes de la rama ejecutiva del gobierno, según se describe
o desarrollen un impulso propio. Esto se ilustra en la Figura 2.1 - más adelante en la Sección 2.5 – Gobernanza del programa de
Proceso típico de APP. Estas revisiones iterativas a veces se llaman APP. Por ejemplo, en Brasil, el Tribunal de Cuentas (Tribunal de
procesos de autorización (gateaway process). El artículo de Monteiro Contas da União, o TCU [por sus siglas en inglés], a nivel federal, y
que figura en el libro del FMI sobre las APP (Schwartz et al. 2008) tribunales estaduales a nivel subnacional) debe revisar cada proyecto
describe un proceso típico y cómo funciona este proceso en Portugal. de APP y sus documentos jurídicos antes de que pueda ingresar al
Como mínimo, se necesita aprobación formal para ingresar en una mercado.
Estas revisiones adicionales pueden ser controles importantes

Figura 2.2 respecto de la calidad y legalidad del proceso de evaluación y
desarrollo del proyecto. Sin embargo, también pueden presentar
Proceso de autorización (gateaway process) para
demoras en puntos cruciales. Los mecanismos de coordinación
las APP de Sudáfrica
pueden ayudar. La creación de capacidades también puede
ser necesaria para garantizar que estas instituciones puedan
COMIENZO
cumplir sus funciones en lo que se refiere a las APP.
• Registrar proyecto ante la tesorería correspondiente
I • Designar oficial de proyecto
• Designar asesor de transacciones En última instancia, la aprobación puede darla el Gabinete
y/o el Parlamento. Las jurisdicciones varían en cuanto a qué
entidad puede aprobar una APP. Algunos países requieren
ESTUDIO DE FACTIBILIDAD
la aprobación legislativa de grandes proyectos. Con mayor
Preparar un estudio de factibilidad que comprenda:
• Análisis de necesidades frecuencia, la aprobación puede provenir del Gabinete o de
• Análisis de opciones un comité a nivel de gabinete, del ministerio de finanzas o
II • Examen exhaustivo del proyecto
• Evaluación del valor por dinero de una combinación de las anteriores. Según se describe en el
• Valoración económica documento de Irwin sobre el control de los compromisos
• Plan de contratación pública
de gasto en las APP (Irwin 2007, 113-114), la facultad de
Aprobación del Tesoro: I
aprobación puede depender del tamaño del proyecto, como
ADQUISICIÓN suele ser el caso para otras inversiones de capital.
• Diseñar un proceso de contratación público justo,
equitativo, transparente, competitivo y rentable Coordinación
• Preparar los documentos de la oferta, incluido el
borrador del acuerdo de APP
Aprobación del Tesoro: IIA
La toma de decisiones para proyectos de inversión pública se suele
articular en torno al proceso presupuestario anual. Sin embargo,
• Precalificar las partes dado que las APP no suelen tener implicaciones presupuestarias
• Emitir solicitud de propuestas con borrador del acuerdo
de APP inmediatas, se necesitan mecanismos de coordinación específicos
III • Recibir ofertas para garantizar que los proyectos estén integrados en el Marco de
• Comparar las ofertas con el estudio de viabilidad y entre sí
• Seleccionar al licitante de preferencia Gastos a Mediano Plazo (MTEF, por sus siglas en inglés) y las
• Preparar un informe de valor por dinero revisiones y aprobaciones se realicen sin problemas. En algunos
Aprobación del Tesoro: IIB casos, las unidades de APP tienen asignada una función de
coordinación, según se describe más adelante en la Sección 2.3.4
• Negociar con el licitante de preferencia
• Finalizar el plan de administración del acuerdo de APP - Unidades específicas de APP. Algunos gobiernos también forman
comités interdepartamentales para supervisar cada transacción
Aprobación del Tesoro: III
de APP a fin de garantizar que las perspectivas de los organismos
de control se tengan en cuenta durante el proceso de desarrollo
ACUERDO DE APP FIRMADO
del proyecto y no solo en los puntos de revisión.
IV DESARROLLO
Medir los resultados, monitorear 2.3.4 Unidades específicas de APP
y regular el desempeño,
coordinar con eficacia y resolver
las disputas
Los equipos gubernamentales que concentran las habilidades
PRESTACIÓN
de APP con la administración pública se suelen llamar Unidades
V
Informar el progreso en el de APP. Las funciones de estas Unidades de APP varían
Informe anual
ampliamente, al igual que su ubicación dentro del gobierno
Escrutinio del Auditor General
y la estructura del equipo. Esta variedad refleja el rango de
VI SALIDA prioridades y restricciones que enfrentan los programas de
APP entre los gobiernos y dentro de un gobierno a medida que
evoluciona el programa de APP. Los países con programas de
APP experimentaron una ampliación gradual del alcance de la
Unidad de APP original, y tienden a abordar la infraestructura
en general, incluidas las soluciones no-APP.
Tabla 2.4 Ejemplo de requisitos de aprobación de APP
País
Referencia Requisitos de aprobación
Estado de Pautas nacionales de APP: requisitos Todos los proyectos de alto valor o alto riesgo, incluidas las APP, pasan por un proceso de aprobación
Victoria, de la asociaciones de Victoria (VIC (gateaway process), establecido por el Departamento de Hacienda y Finanzas. Un panel de expertos
Australia 2016, 5) que no está directamente involucrado en el proyecto lleva a cabo revisiones en etapas clave en el
desarrollo e implementación del proyecto. Para las APP, hay cinco etapas: evaluación estratégica, caso
comercial (antes de emitir las solicitudes de expresiones de interés), preparación para el mercado
(antes de emitir resúmenes de proyectos y contratos), preparación para el servicio (antes de la
ejecución del contrato) y evaluación de beneficios.
Chile Ley de Concesiones (CL 2010b, Ley La aprobación final de una APP mediante la firma del decreto que formaliza la concesión recae en el
20410, Artículos 7, 20 y 28) Presidente y el Ministerio de Finanzas. Los contratos no pueden licitarse a menos que el Ministerio
de Finanzas haya aprobado los documentos de licitación. El Ministerio de Finanzas también debe
aprobar cualquier cambio en los aspectos económicos de los documentos de licitación, así como
ciertos cambios durante la implementación.
Colombia Normas de implementación de APP Las APP deben ser aprobadas por:
(CO 2014, Sección 3.2.3) También • CONFIS: el Consejo Fiscal Nacional, que lidera la política fiscal nacional y coordina el sistema
establecidas en la Ley Nacional de APP presupuestario, aprueba las futuras partidas presupuestarias (vigencias futuras) para proyectos
(CO 2012c, Ley 1508, Artículo 26) de APP. CONFIS está compuesto por el Ministerio de Finanzas, el Director del Departamento
Administrativo de la Agencia Nacional de Planificación, los Asesores Económicos Principales de
la Presidencia, el Viceministro de Finanzas y los directores del Tesoro Nacional, Crédito Público
e Impuestos y Autoridad de Aduanas. Antes de llegar al CONFIS, el proyecto debe contar con la
aprobación del ministerio del sector y del Departamento Nacional de Planeación.
• CONPES: el Consejo Nacional de Política Económica y Social, que es la máxima autoridad
de planificación en Colombia y asesora al gobierno en todos los aspectos relacionados con el
desarrollo económico y social del país, certifica la importancia estratégica del proyecto. Tal
certificación es requerida para que el proyecto sea elegible para recibir partidas futuras. Además,
esto establece los límites sobre cuántas partidas futuras pueden ser aprobadas por CONFIS en
un año determinado. CONPES está compuesto por el Presidente, el Vicepresidente, el Gabinete,
el director del departamento administrativo de la presidencia, el director del departamento de
planificación nacional y el director de Colciencias.
Filipinas Ley de Filipinas BOT (PH 2006, Todos los proyectos nacionales y los proyectos superiores a PHP 200 millones (USD 4.6 millones)
Regla 2, 16-19) requieren la aprobación del Comité de Coordinación de Inversiones (ICC, por sus siglas en inglés)
dependiente de la Junta de la Autoridad Nacional de Desarrollo Económico (NEDA, por sus siglas en
inglés). Los miembros de la Junta de NEDA son miembros del gabinete responsables de los principales
departamentos de infraestructura, economía y finanzas.
Los proyectos de APP también requieren la aprobación de la Junta de NEDA y del Presidente,
previa recomendación de la ICC. La recomendación de la ICC está a su vez informada por una
revisión del personal técnico de NEDA, para verificar que la presentación del proyecto esté completa,
y demuestra adecuadamente que el proyecto cumple con los requisitos de impacto financiero,
económico, social y ambiental.
Sudáfrica Ley de Administración de las finanzas Las aprobaciones de APP las realiza el Tesoro, a través de su Unidad de APP. Los proyectos se envían
públicas y Regulación 16 del Tesoro para su aprobación en cuatro puntos, después de que: (1) el estudio de factibilidad haya sido
(ZA 2004a, 8-10) completado, (2) los documentos de la oferta hayan sido preparados, (3) las ofertas hayan sido recibidas y
evaluadas, y (4) las negociaciones hayan concluido y el contrato de APP esté en su forma final.
Las funciones asignadas a dichas Unidades de APP pueden incluir: s Soporte técnico para la implementación de proyectos de
APP. Según se describe en la Sección 2.3.2 - Responsabilidades
s Orientación normativa y desarrollo de capacidades: definición institucionales: Implementación, esto puede implicar que brinden
de políticas y procesos de APP, y desarrollo de la capacidad de los soporte los equipos responsables de implementación en los
organismos de ejecución para seguir esos procesos. Suele incluir ministerios u organismos, o ser directamente responsable de
la preparación de materiales de orientación y la documentación algunos aspectos de la implementación de las APP. Algunas
estándar para las APP. La Tabla 2.1 - Ejemplo de objetivos del Unidades de APP actúan como un Centro de Desarrollo de
programa d APP y las “referencias clave” del Módulo 3 - Ciclo de Proyectos para identificar, evaluar y estructurar proyectos, y
las APP brindan ejemplos de dicho material de orientación. construir así una cartera de proyectos.
s Promoción de las APP dentro y fuera del gobierno, es decir,
alentar a los organismos del sector a considerar el uso de las APP,
o promover las oportunidades que presenta el programa de APP a
posibles proveedores e inversores.
Recuadro 2.7 Capacitación sobre APP

Como parte de sus funciones de creación de capacidad, las Banco Mundial han apoyado las conferencias anuales que promovió la
Unidades de APP en países con importantes programas de APP Red Asiática de APP (APN, por sus siglas en inglés) (KDI 2017).
promovieron la creación de programas de capacitación de APP. Se han desarrollado varios cursos abiertos masivos en línea (MOOC)
Por ejemplo, Filipinas (PH 2017) y Sudáfrica (ZA 2017). En Corea sobre APP. El Banco Mundial creó el APP MOOC (BM 2015d) en
del Sur (KDI Training), el Centro de Administración de Inversión en inglés seguido de una versión en francés (BM 2016g). El Banco
Infraestructura Pública y Privada (PIMAC, por sus siglas en inglés) Interamericano de Desarrollo también desarrolló varios MOOC sobre
ofrece varios programas de capacitación de APP cada año. Esta APP e infraestructura en español y portugués (BID 2017), por ejemplo,
capacitación para funcionarios públicos se realiza en dos niveles: un MOOC sobre APP y otro sobre ciudades sostenibles. El Programa
capacitación básica y avanzada. Este último aborda estudios de de certificación APMG APP (APMG-APP) es otra herramienta útil
factibilidad, evaluación, modelos financieros y negociación. PIMAC para generar conocimiento sobre las APP. Los profesionales pueden
también ofrece capacitación sobre APP a empresas privadas. certificarse en APP mediante el APMG, un acreditado portal de
evaluación en línea; la certificación requiere tomar exámenes en línea
Las organizaciones multilaterales también se han asociado con los
que demuestren una comprensión sólida de la Guía de APP de APMG
equipos de APP en la organización de actividades de capacitación
(APMG 2016), una enciclopedia completa que desarrollaron más de
sobre APP y redes de profesionales. El Banco Mundial y el PPIAF
80 profesionales de APP. Los estudiantes también pueden acreditarse
promovieron la Academia de Solvencia de la ciudad de Tanzania (TZ
para capacitarse con profesionales de APP para pasar el examen de
2014). El Instituto Coreano de Desarrollo (KDIS 2017), el BAD y el
certificación.
s Controlar o revisar y supervisar la administración de proyectos de a ministerios, entidades gubernamentales autónomas o incluso
APP para su eficiencia y asequibilidad; y aprobar proyectos de APP corporaciones del gobierno o público-privadas.
o asesorar sobre el proceso de aprobación. Según se describe en la
Sección 2.3.3 - Responsabilidades institucionales: Revisión y aprobación, Las unidades de control se encuentran con mayor frecuencia dentro
dichas revisiones pueden tener lugar en varias etapas durante el de los ministerios de finanzas u otros organismos de control, mientras
desarrollo del proyecto, mientras que la función de control de dichos que las unidades de soporte técnico pueden estar ubicadas de manera
equipos de APP puede extenderse a la implementación de la APP y la centralizada, a veces junto con otras funciones relevantes, como
administración de la cartera. contrataciones públicas, o pueden establecerse a nivel subnacional o
sectorial donde un sector tiene un programa de APP significativo. Las
Las unidades de APP pueden realizar más de una de estas funciones, unidades con un enfoque de promoción de APP pueden ser parte de
mientras que un único programa de APP puede involucrar a más de entidades de promoción de inversiones en sentido amplio.
una unidad de APP que desempeña diferentes roles.
Las funciones de las unidades de APP, y, por lo tanto su estructura,
El diseño institucional de las Unidades de APP, en particular las también pueden cambiar con el tiempo a medida que evoluciona
de control, requiere de un equilibrio bien ponderado de requisitos el programa de APP. Por ejemplo, en el Reino Unido, el Equipo
obligatorios (por ejemplo, escrutinio de proyectos, revisión del original de Trabajo del Tesoro (su primera unidad de APP) se
borrador del contrato, participación en el proceso de licitación) y convirtió parcialmente en una empresa mixta público-privada
provisión de recursos (no solo dinero para la preparación y contratación (Partnerships UK, o PUK, por sus siglas en inglés, cuyo 51 por
pública de proyectos, sino principalmente conocimiento y expertos ciento pertenece a entidades privadas) y tiene un enfoque mayor
capaces de complementar el personal y los recursos del ministerio en la promoción de APP y el soporte técnico. Sin embargo, a
de línea). En la práctica, un enfoque de “incentivos”. También se medida que se desarrollaba el programa de APP y los ministerios y
requiere un beneficio adecuado de la Unidad de APP. organismos ganaban más experiencia, el enfoque se desplazó hacia
la supervisión e integración de las APP con la función de inversión
La estructura y ubicación dentro del gobierno de las unidades de APP pública en sentido amplio. Eventualmente, la PUK se reabsorbió en
suelen depender de sus funciones específicas, de las instituciones, el gobierno como Infrastructure UK (Infraestructura del RU), que
habilidades y experiencia existentes dentro del gobierno. Las más tarde se fusionó con la Autoridad de Infraestructura y Proyectos
unidades de APP pueden ser departamentos dentro de ministerios del Reino Unido.
u organismos, unidades con un estatus especial pero que informan
Muchos países establecen su Unidad central de APP en el Ministerio s Un estudio de la OCDE sobre las unidades de APP (OCDE
de Finanzas para cumplir mejor su rol de control, como en el Reino 2010) describe la variedad de funciones de las unidades de APP
Unido, Francia, Portugal, Sudáfrica, India e Indonesia. Varios países y proporciona estudios de casos detallados de Unidades de APP
que han establecido su Unidad central de APP fuera del Ministerio de en Alemania, Corea, Sudáfrica, el Estado de Victoria en Australia
Finanzas sintieron la necesidad de crear su propia Unidad de APP del y el Reino Unido.
Ministerio de Finanzas, a cargo del monitoreo y la administración de
los pasivos y los riesgos fiscales derivados de las APP, como la División s Un informe de Brookings Institution (Irwin y Mokdad 2010)
de Pasivos Contingentes y Concesiones del Ministerio de Hacienda proporciona un desglose similar de las funciones de las unidades
de Chile (donde la Unidad principal de APP es parte del Ministerio de de APP en tres categorías: organismos de revisión o de control,
Obras Públicas) y la Subdirección de APP del Ministerio de Finanzas organismos de servicios integrales que brindan soporte técnico
de Colombia (donde la Unidad APP es un organismo dependiente a los organismos de revisión y centros de excelencia que actúan
del Ministerio de Transporte). como depositarios de las buenas prácticas.
Los siguientes estudios proporcionan más información sobre las s Un conjunto de informes publicados por el European APP
funciones y la estructura de las Unidades de APP, y presentan Expertise Centre analiza las Unidades europeas de APP y los
estudios de casos detallados y evaluaciones de la eficacia de estas marcos institucionales (EPEC 2014a) y analiza casos individuales,
unidades para lograr sus objetivos: como Francia (EPEC 2012) y Portugal (EPEC 2014c).
¿Sabía que...?
La autopista con peaje en Dakar es la primera carretera APP
exitosa en el oeste de África
La carretera con peaje en Dakar se inauguró en agosto de 2013 y estuvo a cargo del SENAC, la empresa concesionaria senegalesa que
creó Eiffage, una empresa de construcción francesa, y se la considera la primera APP de autopista en el oeste de África. La congestión
del tráfico había sido un problema durante décadas, ya que la carretera de dos carriles anterior solo podía manejar una fracción del
tráfico de la gran capital. El nuevo proyecto de carretera de 24 kilómetros y seis carriles se construyó como una concesión, y mejoró el
acceso al centro de la ciudad y los tiempos de viaje entre el centro de Dakar y los barrios periféricos. El centro de la ciudad, así como
las afueras, experimentaron un crecimiento económico estimulado a medida que el acceso a los mercados para las empresas mejoró
significativamente. Algunos de los desafíos de este proyecto incluyeron el reasentamiento de más de 30.000 personas, el programa de
reasentamiento más grande que habían emprendido el gobierno y el patrocinador del proyecto, en concordancia con los Principios del
Ecuador y los estándares de desempeño de IFC. En 2014, se firmó un contrato para realizar la ampliación de la carretera que conecta el
centro de Dakar con el nuevo aeropuerto internacional.
Fuente: Asociación para el agua en Costa de Marfil: Lecciones de 50 años de operación privada exitosa. Gridlines 50. Banco Mundial, agosto de 2009
Referencias clave: Procesos de APP y responsabilidades institucionales
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un proceso de contratación pública de APP revisado para cumplir con los
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Innovación Estatal y Metropolitana. Washington DC: Brookings-Rockefeller. la necesidad de contar con una unidad federal de APP en los EE. UU.
¿Sabía que...?
La mayoría de los puentes de París se construyeron como APP
Históricamente, los puentes de París se construyeron como APP a cargo de empresarios con concesiones de 20 a 50 años. Los contratos
les permitieron cobrar peajes, por ejemplo, de peatones y jinetes. Algunas veces, los contratos incluían la construcción de casas sobre el
puente, cuyo promedio era de 30 a 50 casas por puente. Un ejemplo de concesión de un puente es Pont Marie, el puente aún existente
que une Île Saint-Louis con Right Bank. El contrato de concesión se estableció en 1614, después de que el empresario Jean-Christophe
Marie presentara una propuesta no solicitada en 1610 (era la misma persona que reconvirtió la isla en una zona residencial adinerada).
La concesión autorizó a Marie a cobrar peajes durante 20 años. El rey Luis XIII colocó la piedra inaugural en 1614, y el puente se abrió
para la circulación en 1630.
Fuente: Xavier Bezançon, 2000 Ans d'Histoire du Partenariat Public-Privé (París: Prensas de la École Nationale des Ponts et Chaussées, 2004
2.4 Marcos de administración

El compromiso del gobierno es un elemento clave del éxito de los
programas de APP, junto con reformas efectivas para fomentar
pública financiera para las APP la colaboración y la coordinación entre las diversas instituciones
gubernamentales y superar los desafíos de la gobernanza.
En general, los contratos de APP tienen implicaciones financieras para
los gobiernos. Los compromisos de pago en virtud de los contratos de El Informe de desarrollo mundial 2017 (BM 2017c) describe la
APP suelen darse a largo plazo y pueden estar supeditados al riesgo. El ruta crítica para maximizar la eficiencia de las reformas de políticas.
Recuadro 2.8 - Tipos de compromisos fiscales para las APP establece las El “ciclo de efectividad de la política” comienza definiendo el
diferentes categorías de riesgo inherentes a las APP. La administración objetivo a alcanzar, luego sigue una serie de seis pasos críticos de
de estos riesgos puede crear desafíos para la administración pública la siguiente manera: diagnóstico; evaluación; focalización; diseño;
financiera, que suele estar orientada a los créditos anuales para gastos. implementación, evaluación y adaptación. También se debe tener
Por esta razón, se han desarrollado enfoques específicos de APP para en cuenta el proceso a través del cual los diversos actores negocian
la administración financiera pública. respecto del diseño y la implementación de políticas dentro de un
entorno institucional específico. La coherencia y la continuidad de
La Sección 1.2: Desafíos de infraestructura y cómo las APP pueden las políticas en el tiempo (compromiso), la alineación de creencias
ayudar describe algunos de los problemas que suelen surgir cuando y preferencias (coordinación), y el cumplimiento voluntario y la
las implicaciones fiscales de las APP no se analizan con cuidado. Sin ausencia de beneficiarios que no pagan (cooperación) son funciones
reglas específicas para abordar y administrar el riesgo fiscal, las APP se institucionales clave que influyen en la eficacia de las políticas.
pueden utilizar para eludir las limitaciones presupuestarias o los límites
de endeudamiento y crear déficits ocultos para el Gobierno, según se El Ministerio de Finanzas tiene un rol crítico en las tres funciones. La
ilustra en el documento de Kharas y Mishra (Kharas y Mishra 2001). evaluación de las implicaciones fiscales de un proyecto o una cartera de
Los gobiernos suelen subestimar el costo de asumir riesgos en virtud de las proyectos de APP demuestran el compromiso del gobierno con el sector
APP. Esto puede dar lugar a niveles significativos de exposición a los riesgos privado y ayuda a reducir la incertidumbre con respecto al desarrollo
relacionados con las APP que pueden poner en peligro la sostenibilidad de proyectos. Esto, a su vez, ayuda a reducir el costo de las finanzas
fiscal si no se supervisan y administran de manera proactiva. privadas. También ayuda a atraer a los operadores de APP más capaces
y eficientes, en lugar de empresas más interesadas en beneficiarse de la
Esta sección proporciona una guía para los profesionales sobre la incertidumbre y los cambios contractuales del gobierno. El Ministerio
administración pública financiera de las APP a fin de ayudar a evitar de Finanzas también coordina y colabora con los ministerios sectoriales
estas dificultades. Las siguientes secciones describen la manera en y otros organismos gubernamentales, como las unidades de APP.
que los gobiernos pueden:
Tener funcionarios en el Ministerio de Finanzas que entiendan los
s Evaluar las implicaciones fiscales de un proyecto APP propuesto riesgos de la infraestructura y los riesgos fiscales de las APP es, por
lo tanto, crítico para el pleno compromiso del gobierno. La mayoría
s Controlar la exposición acumulada a las APP de los gobiernos han establecido sus unidades centrales de APP
en el Ministerio de Finanzas. Incluso aquellos que lo han anclado
s Presupuestar los compromisos fiscales con las APP
en otros lugares, han sentido la necesidad de tener un equipo de
s Reflejar los compromisos fiscales con las APP en las cuentas y en APP en el Ministerio de Finanzas y, por lo tanto, tienen personal
los informes del gobierno de administración fiscal capacitado en la contratación de APP. Esos
equipos de APP ayudan a revisar los proyectos de APP y evalúan los
2.4.1 Evaluación de las implicaciones costos y riesgos fiscales de las APP, verifican la sostenibilidad fiscal
de los programas de APP, administran los riesgos fiscales de las APP
fiscales de un proyecto de APP y reportan los pasivos de las APP.
Una buena práctica consiste en someter los proyectos de inversión
El compromiso, la colaboración y la coordinación también son
pública a los procesos de evaluación y aprobación para determinar
esenciales para formular y aplicar políticas sobre un amplio
si es un buen proyecto. La estrecha integración con el proceso
conjunto de cuestiones, entre las que se incluyen los problemas
presupuestario es esencial para dilucidar si el proyecto es asequible
intersectoriales, la administración de las finanzas públicas y
y cuándo lo es. El ministerio de finanzas suele tener un rol
las reglamentaciones relacionadas con el control interno y los
preponderante en esta materia. Debido a que las APP no suelen
mecanismos de presentación de informes. También se necesita
involucrar ni inversión de capital ni otros gastos en el corto plazo,
realizar esfuerzos sostenidos para desarrollar un sistema a fin
pueden pasar por alto los mecanismos de control estándar diseñados
de administrar las amenazas a la integridad de los profesionales.
para la inversión pública financiada por el erario público.
SECCIÓN 2.4 Marcos de Administración Financiera Pública de APP 85
Recuadro 2.8 Tipos de compromisos fiscales para las APP

Los compromisos fiscales para las APP pueden consistir en pagos • Garantías sobre variables de riesgo particulares: un acuerdo para
regulares que constituyen la totalidad o parte de la remuneración del compensar al ente privado por la pérdida de ingresos en caso
ente privado, un medio para compartir el riesgo, o una combinación de que una variable de riesgo particular se desvíe de un nivel
de ambos. Los tipos comunes de compromisos fiscales del gobierno especificado desde el punto de vista contractual. El riesgo asociado
con las APP incluyen los siguientes supuestos: se comparte entre el gobierno y el ente privado. Por ejemplo, esto
podría incluir garantías a la demanda que permanecen por encima
Pasivos directos de un nivel específico; o sobre los tipos de cambio que permanecen
dentro de un cierto rango; o compromisos para comprar el terreno
necesario para el proyecto, o para pagar una compensación por la
Los pasivos directos son compromisos de pago que no dependen
reubicación de personas y actividades.
de la ocurrencia de un evento futuro incierto (aunque puede haber
cierta incertidumbre con respecto a su valor). Los pasivos directos
• Cláusulas de compensación: por ejemplo, un compromiso para
que surgen de los contratos de APP pueden incluir:
compensar al ente privado por daños o pérdidas debido a ciertos
eventos determinados de fuerza mayor no asegurables.
• Pagos de “brecha de viabilidad”: un subsidio de capital, que
puede escalonarse en función de la construcción según el logro de • Compromisos de pago por rescisión: compromiso de pago de
hitos o de inversiones de capital. Alternativamente, los subsidios una cantidad acordada, en caso de que el contrato se rescinda
se pueden utilizar para reducir los aranceles para los usuarios debido a incumplimiento por parte del organismo público o del
finales específicos a fin de que sean asequibles para ellos. ente privado. El monto puede depender de las circunstancias del
incumplimiento.
• Pagos por disponibilidad: un pago regular o subsidio durante
la vigencia del proyecto que, en general, está condicionado a
• Garantías de deuda u otras mejoras crediticias: compromiso de
la disponibilidad del servicio o activo a una calidad especificada
pagar parte o la totalidad de la deuda que se utiliza para financiar un
desde el punto de vista contractual. El pago puede ajustarse con
proyecto. La garantía podría cubrir un riesgo o evento específico.
bonificaciones o penalizaciones relacionadas con el desempeño.
Las garantías se utilizan para proporcionar más seguridad a un
• Peajes sombra, o pagos basados en resultados: un pago o subsidio prestamista de que se reembolsará su préstamo.
por unidad o usuario de un servicio, por ejemplo, por kilómetro
que se conduce en una carretera con peaje. • Litigios: costos potenciales de litigios para el gobierno relacionados
con las APP.
Pasivo contingente
Cada contrato de APP también crea obligaciones contingentes
Los pasivos contingentes son compromisos de pago cuya ocurrencia, implícitas: obligaciones morales de los gobiernos que reflejan
oportunidad y magnitud dependen de algún evento futuro incierto. el interés público o las presiones políticas. Estos incluyen: costo
Los pasivos contingentes explícitos según los contratos de APP de volver a licitar u operar si los operadores quiebran; costo de
pueden incluir: expandir o rediseñar el servicio cuando el contrato de APP es
demasiado rígido; y cambio en la política del gobierno.
El volumen editado de Polackova y Schick sobre pasivos

contingentes del gobierno (Polackova 1998) define los pasivos
directos y contingentes, y describe los riesgos fiscales planteados
por los pasivos contingentes en general.
Finalmente, debido a que el ciclo electoral es, en general, mucho La Sección 2.3 - Procesos de APP y responsabilidades institucionales
más corto que el ciclo del proyecto, los políticos son más propensos describe cómo los gobiernos suelen crear un proceso de aprobación
a inaugurar proyectos planificados por la administración anterior, para las APP que refleja lo que utilizaron para sus grandes proyectos
y seleccionar y planificar aquellos que serán inaugurados por la de inversión. Dichos procesos suelen tener un rol central para
próxima administración. Esto requiere un grado considerable de el ministerio de finanzas. Esta sección ofrece una guía sobre la
compromiso y colaboración, sobre todo porque los políticos suelen manera en que el ministerio de finanzas puede decidir si aprueba
tener un gran deseo de dejar su huella. los compromisos fiscales para un proyecto de APP propuesto. Al
hacerlo, un ministerio de finanzas tiene en cuenta dos cuestiones: si
el proyecto es rentable; y si es asequible.
Tabla 2.5 Opciones para evaluar la asequibilidad de los compromisos fiscales de las APP
Opción Referencias y ejemplos
Los límites presupuestarios de previsión suponen de manera Una encuesta de la OCDE (OCDE 2008a, 42-43) reveló que:
conservadora cómo evolucionarán los límites presupuestarios • En Brasil, los estudios de proyectos deben incluir un análisis fiscal para los próximos diez años.
generales, y consideran si los pagos anuales estimados para una • En el Reino Unido, las autoridades contratantes deben demostrar la asequibilidad de un proyecto
APP (dentro de un rango razonable de escenarios) podrían de APP conforme a cifras de gastos departamentales acordadas para los años disponibles, y a
acomodarse dentro de esos límites. suposiciones cautelosas de los sobres de gastos departamentales a partir de entonces.
• En Francia, la asequibilidad de una APP se demuestra mediante la referencia a un programa
ministerial, un ejercicio presupuestario indicativo plurianual.
• La sección del Manual de APP de Sudáfrica sobre asequibilidad (ZA 2004a, Módulo 2)
también hace referencia a un enfoque similar.
Introducción de normas presupuestarias, es decir, la Por ejemplo:
asequibilidad de los compromisos de APP es considerada en el • En el estado de Victoria, Australia, un departamento que considere una APP primero debe buscar
proceso presupuestario anual aprobación para el gasto de capital que se requeriría si el proyecto recibiera fondos públicos, según
lo requerido en las Pautas Nacionales de APP (AU 2017) y lo descrito en la revisión de Irwin,
Gestión de responsabilidad contingente de APP (Irwin y Mokdad 2010, 10-11).
• La ley de Colombia sobre pasivos contingentes (CO 1998, Artículo 6) requiere que los
organismos de ejecución realicen una transferencia en efectivo a un fondo de contingencia cuando
se firma un proyecto de APP. La transferencia de efectivo se establece igual al costo esperado de
los programas, incluidas las garantías proporcionadas. Los pagos pueden estar espaciados por
varios años. Esto significa que la decisión de aceptar un pasivo contingente tiene un impacto
presupuestario inmediato que debe considerarse.
Evaluación del valor por dinero de una APP En segundo lugar, como los costos son a largo plazo y pueden ser
contingentes, no es fácil decidir si son asequibles. Una publicación de
Para la mayoría de los proyectos, evaluar el valor por dinero significa la OCDE sobre las APP (OCDE 2012, 21) define la asequibilidad
evaluar si el proyecto está justificado desde el punto de vista de los costos como la “capacidad de acomodarse dentro de la restricción
y los beneficios, y la manera menos costosa de lograr los beneficios. Al presupuestaria intertemporal del gobierno”. Para la mayoría de los
evaluar una APP, se necesita realizar algún análisis adicional: verificar gastos del gobierno, la asequibilidad se evalúa teniendo en cuenta la
si la APP se ha estructurado bien y se obtendrá una mejor relación restricción presupuestaria anual y, en algunos casos, el marco fiscal
entre la calidad y el precio que los modos alternativos de contratación o el gasto a mediano plazo (que suele ser a tres años). La Tabla 2.5
pública. La Sección 3.2 - Evaluación de potenciales proyectos de APP - Opciones para evaluar la asequibilidad de los compromisos fiscales de
describe este análisis y proporciona enlaces a ejemplos y orientación las APP describe dos alternativas para las APP. El enfoque puede ser
sobre el tema. diferente para diferentes tipos de compromisos fiscales. Los límites en
las existencias totales de compromisos fiscales con las APP también
Evaluación de la asequibilidad de una APP pueden afectar la toma de decisiones para proyectos particulares.
La segunda cuestión es aún más difícil de responder: ¿El proyecto La complejidad de los arreglos financieros que se suelen llevar
APP es asequible? Existen dos desafíos principales al responder esta a cabo en un proyecto de APP, especialmente en inversiones de
cuestión respecto de un proyecto de APP. infraestructura, garantiza que los gobiernos puedan identificar por
adelantado cuáles son sus pasivos durante la vida del proyecto. Estos
Primero, no siempre está claro cuánto costará la APP. Los podrían ser explícitos o implícitos, directos o indirectos. Construir
compromisos fiscales directos son a largo plazo y pueden depender una matriz de riesgo fiscal (para los pasivos) y una matriz de cobertura
de variables como la demanda (en el caso de los peajes paralelos) o los fiscal (para los activos) a fin de catalogar las potenciales fuentes de
tipos de cambio (en los casos en que los pagos se realizan en moneda riesgos fiscales para el gobierno, y los factores que influyen en su
extranjera). Además, muchos compromisos fiscales con las APP son dimensión, es un importante ejercicio analítico previo a la firma
pasivos contingentes, cuya ocurrencia, oportunidad y valor dependen un acuerdo de APP. Estas dos matrices se muestran en la Tabla 2.6:
de algunos eventos futuros inciertos. La Sección 3.2 - Evaluación Matriz de riesgo fiscal: Pasivos y en la Tabla 2.7 - Matriz de cobertura
de potenciales proyectos de APP brinda orientación y ejemplos para fiscal: Activos y financiamiento contingente. Esta función suele llevarse a
calcular el costo de los compromisos fiscales de una APP propuesta. cabo en el Ministerio de Finanzas y debe estar separada del ministerio
En su mayoría, esto implica considerar el valor modal o el mejor valor o de la entidad del sector que promueve y negocia el proyecto.
estimado, con la esperanza de corregir el sesgo de optimismo, y los
escenarios que harán que ese valor pueda variar.
También es importante monitorear y administrar los impactos y

2.4.2
Control de la exposición total a riesgos fiscales asociados con los proyectos de APP emprendidos
las APP por entidades cuasi fiscales a nivel subnacional. Esto es aún más
importante en los países donde los gobiernos subnacionales han
Además de considerar la exposición fiscal según el proyecto, algunos
emprendido o tienen planes para emprender grandes carteras
gobiernos introducen objetivos o normas que limitan la exposición
de APP de proyectos de infraestructura: consulte las lecciones
total. El desafío consiste en definir qué tipos de compromisos
de experiencia internacional de Gooptu y Kahkonen sobre la
fiscales deben incluirse; por ejemplo, si la norma aplica solo a los
gestión de la deuda subnacional (Kahkonen y Gooptu, 2015).
pasivos directos o se incluyen los pasivos contingentes.
Una alternativa es incorporar límites a los compromisos de las APP
La introducción de límites específicos sobre la exposición a APP se
dentro de otros objetivos fiscales. Por ejemplo, algunos gobiernos
describe en el artículo de Irwin sobre el control de los compromisos
establecen metas o límites a la deuda pública o a las obligaciones del
de gasto en las APP (Irwin 2007, pp.114-115). Por ejemplo:
gobierno. Algunos tipos de compromiso de APP pueden incluirse
s El decreto legislativo 410-2015-EFdel Perú (PE 2015) establece dentro de las mediciones de los pasivos del gobierno, y así seguir
que el valor presente de los compromisos fiscales totales para las las normas internacionales o las normas nacionales. Sin embargo,
APP, excluidas las entidades financieras gubernamentales, no esto solo suele aplicarse en casos limitados y está restringido al nivel
excederá el 12 por ciento del PIB. Sin embargo, cada tres años, nacional, según lo destacaron Liu y Pradelli. Su documento (Liu
el Presidente puede, con el respaldo del Ministerio de Economía y Pradelli 2012) propone un marco de control más riguroso de los
y Finanzas, emitir un decreto para revisar este límite, en función riesgos fiscales impuestos por los pasivos de la APP mediante el uso
de las necesidades de infraestructura del país. de un conjunto mínimo de cinco indicadores de deuda subnacional
que también considera la deuda del SPE. Irwin también describe
s En Hungría, la Ley 38 de 1992 (Artículo 12) limitó el valor una alternativa para establecer un límite en los compromisos de
nominal total de los compromisos plurianuales de las APP al deuda más la APP (Irwin 2007).
tres por ciento de los ingresos del gobierno, según se cita en el
documento de Irwin (Irwin 2007). 2.4.3 P
resupuestación de los
compromisos gubernamentales
s En Brasil, la Ley Federal de APP (BR 2004a, Ley 11079) con las APP
inicialmente limitó los compromisos financieros totales
relacionados con todos los contratos de APP a un máximo del El presupuesto para las APP implica asegurarse de que el dinero sea
uno por ciento de los ingresos netos anuales. En 2009, la Ley apropiado y esté disponible para pagar cualquier costo que el gobierno
12024 elevó este límite al tres por ciento y, en 2012, la Ley haya aceptado asumir en virtud de sus proyectos de APP. Debido a que
12766 lo volvió a elevar al cinco por ciento. dicho costo puede ser contingente u ocurrir en el futuro, el presupuesto
de APP puede ser difícil de administrar en los ciclos presupuestarios
Irwin describe la manera en que se crean límites específicos de anuales tradicionales. Sin embargo, se necesitan enfoques presupuestarios
APP, límites que son distintos de otros límites del gasto público, creíbles y prácticos para una buena administración de las finanzas
y cómo pueden crear incentivos para que los organismos elijan la públicas y para asegurar a los socios privados que se les pagará. Esta
contratación pública tradicional por sobre las APP, incluso cuando sección describe la manera en que algunos países han introducido
las APP ofrecen una mejor relación entre la calidad y el precio (o sistemas específicos para permitir una mejor presupuestación de los
viceversa). No obstante, dadas las dificultades para decidir si un pagos de APP, ya sean directos como contingentes.
compromiso APP particular es asequible, los límites a la exposición
total pueden ser una manera útil de garantizar que la exposición Presupuesto para compromisos directos con
total del gobierno a los costos y riesgos de las APP se mantenga las APP
dentro de límites manejables (Irwin 2007).
Los compromisos directos con las APP pueden incluir pagos
continuos, como pagos de disponibilidad y peajes paralelos, además
de subsidios de capital durante la construcción del proyecto.
Tabla 2.6 Matriz de riesgo fiscal: Pasivo
Contingente directo
Garantías para préstamos y obligaciones de gobiernos subnacionales y
Explícito empresas estatales
(obligación legal, no Deuda soberana extranjera y nacional
electivo) Garantías para el comercio y riesgos de tipo de cambio
Gastos presupuestarios, en el año fiscal actual y en aquellos Garantías para inversiones privadas (APP)
legalmente vinculantes a largo plazo (salarios y pensiones de
funcionarios) Planes estatales de seguro (seguro de depósitos, fondos de pensiones privados,
seguro de cosechas, seguro contra inundaciones, seguro de riesgo de guerra)
Compensación inesperada en casos legales relacionados con reclamos dispares
Implícito Cesación de pagos de gobiernos subnacionales y estados SOE con deuda

no garantizada y otras obligaciones
(expectativas - decisión Pensiones públicas futuras si no lo exige la ley
política) Sistemas de seguridad social si no son requeridos por la ley Limpieza de responsabilidad en entidades privatizadas
Financiación futura de la atención médica si no es requerida Fallas bancarias (soporte por sobre el seguro estatal)
por la ley Fallas de los fondos de pensiones no garantizados u otros fondos de
Costo recurrente futuro de las inversiones públicas seguridad social
Recuperación ambiental, ayuda ante desastres naturales
Fuente: (Polackova 1998)
Tabla 2.7 Matriz de cobertura fiscal: Activos y financiación contingente
Directo Contingente
(En función del stock de (depende de eventos futuros, como el
activos existentes) valor que se genera en el futuro)
Explícito Recuperación de activos (funcionamiento, ventas de préstamos Ingresos del gobierno provenientes de la extracción y venta de recursos
(En función de las vencidos, ventas de acciones estatales, etc.) naturales
facultades legales Ingresos procedentes de la privatización de empresas estatales y Ingresos aduaneros gubernamentales
del gobierno, como otros recursos públicos Ingresos tributarios menos:
la propiedad, el Recuperación de activos de préstamos del gobierno (por • Gastos impositivos
derecho a aumentar ejemplo, como resultado de préstamos gubernamentales
los impuestos y otros • Ingresos por ventas a término (por ejemplo, ventas a plazo de productos
directos anteriores)
ingresos) básicos)
• Instrumentos de cobertura y reaseguro adquiridos por el gobierno
Fondos de estabilización y contingencia (nota: estas

Implícito responsabilidades se refieren a las autoridades fiscales, no al
Beneficios de las empresas estatales
(en función del control Líneas de crédito contingente y compromisos de financiación de IFI
indirecto del gobierno) banco central)
Superávit en cuenta corriente en monedas
Valor neto positivo del Banco Central
Cuando los gobiernos otorgan subsidios de capital a las APP, los pagos El presupuesto para compromisos directos a largo plazo, como
requeridos son similares a los de los proyectos gubernamentales de los pagos de disponibilidad, es más desafiante. El desajuste entre
contratación pública tradicional. Debido a que estos pagos suelen el ciclo de asignación presupuestaria anual y los compromisos de
realizarse dentro de los primeros años de un proyecto, pueden pago plurianuales expone a la entidad privada al riesgo de que los
integrarse con relativa facilidad en los presupuestos anuales y en los pagos no puedan ser apropiados a su vencimiento. Este problema
marcos de gastos a mediano plazo. No obstante, algunos gobiernos no es exclusivo de las APP: muchos otros tipos de compromisos
han introducido fondos particulares, que se conocen como Fondos de pago contractuales se extienden más allá del año presupuestario.
de brecha de viabilidad, a partir de los cuales se realizarán dichos En muchas jurisdicciones, los gobiernos no introducen ningún
pagos. Un ejemplo de dicho fondo es el de India, según se describe enfoque presupuestario particular para los compromisos directos de
en el Recuadro 2.9 - Programa del Fondo de Brecha de Viabilidad en APP a largo plazo en el supuesto de que una legislatura responsable
la India. siempre apruebe las partidas para cumplir con los compromisos de
pago legalmente vinculantes del gobierno.
Recuadro 2.9 Programa de Fondo de Brecha de Viabilidad en la India

En julio de 2005, el Comité del Gabinete de Asuntos Económicos Al saber que los fondos están disponibles, las empresas se animan
estableció el programa de Fondo de Viabilidad (VGF, por a hacer una oferta de proyectos de APP en la India. La competencia
sus siglas en inglés) de la India a través de la aprobación del resultante ha significado que muchos proyectos que el gobierno pensó
esquema de apoyo financiero a las asociaciones público-privadas que necesitarían un subsidio, de hecho, se han financiado totalmente
en infraestructura. Durante sus primeros once años, y gracias al de manera privada, sin que se haya solicitado una contribución
esquema, 58 proyectos, con un costo total de aproximadamente de VFG o, en algunos casos, con subvenciones negativas o pagos
USD 4900 millones y una asignación de VGF de USD 872 millones iniciales del sector privado.
recibieron la aprobación final.
El plan lo financia el Gobierno a través de recursos presupuestarios.
El objetivo principal del programa VGF de la India es atraer Las provisiones presupuestarias se realizan una vez al año en función
inversiones privadas en infraestructura al hacer que los proyectos de la probable demanda de desembolsos durante el año. En el primer
de APP sean viables desde el punto de vista financiero, con tres año, se hizo una provisión presupuestaria de USD 40 millones. El
objetivos subyacentes: esquema también prevé un fondo rotatorio bajo la autoridad del
Comité Facultado para garantizar la liquidez de las instalaciones del
• Movilización de financiación adicional para satisfacer las VGF. El fondo se repone según sea necesario.
necesidades de infraestructura de la India con mayor rapidez
En cualquier año dado, el límite del valor de los proyectos aprobados
• Dar prioridad a los proyectos de APP para mejorar la eficiencia equivale a diez veces las provisiones presupuestarias para el VGF,
de la prestación de servicios, controlar el tiempo y el costo, y para garantizar la continuidad de la liquidez y evitar el agrupamiento
atraer la experiencia del sector privado de las solicitudes de desembolso en la medida de lo posible. Este
• Desarrollar proyectos a través de un enfoque inclusivo que no límite se puede modificar a discreción del Ministerio de Finanzas. En
descuide regiones geográfica o económicamente desfavorecidas la práctica, el límite no ha sido vinculante.
Fuentes: (EN 2013a); (EN 2017)
Cuando el riesgo de apropiación es alto, en general, y en sistemas con legislación que exige el análisis periódico de un MTFF, como
con una separación estricta de poderes entre la legislatura y el Brasil, China, Colombia, India, Perú y Polonia; una buena práctica
ejecutivo, los mecanismos para reducir este riesgo pueden estar consiste en incluir las APP en el MTFF.
justificados. En Brasil, a nivel federal, la Ley 101 del año 2000
(BR 2005) requiere que los pagos de subsidios a las APP se traten Los gobiernos con una gestión fiscal prudente han sentido la necesidad
de la misma manera que los pagos de cumplimiento de deuda, es de establecer y actualizar de manera continua un registro centralizado
decir, se asignan de manera automática. Esto significa que una vez de todos los compromisos de APP en el Ministerio de Finanzas.
que se aprueba el subsidio, los créditos necesarios no están sujetos Esta es una buena práctica. Todos los compromisos de APP deben
a una aprobación legislativa adicional. Aunque todavía no se han registrarse y monitorearse de manera centralizada. Esto es relevante
desembolsado subsidios federales, esta política debería ayudar a para los países unitarios, pero también para las repúblicas federales
reducir la probabilidad de que los fondos comprometidos se retiren que tienen un historial de problemas de disciplina fiscal subnacional.
y brinde más seguridad a los inversionistas. El monitoreo de las exposiciones monetarias también puede ser
relevante; los compromisos de APP pueden tener implicaciones
Si desea obtener más información sobre la manera de presupuestar cambiarias.
los compromisos directos con las APP, consulte el informe del Banco
Mundial sobre los subsidios fiscales para las APP (BM 2012a). El Los pagos por disponibilidad dependen de la disponibilidad efectiva
estudio presenta los mecanismos de asignación de partidas de Brasil de la infraestructura. Aunque depende de la disponibilidad, estos
a nivel federal y estadual (consulte las páginas 15 y 16), de Colombia pagos se deben considerar pasivos directos, ya que su probabilidad de
(página 31), de México (página 46) y de la India (página 59). ocurrir es casi cierta en una APP bien diseñada. Los gobiernos pueden
comprometerse a pagar de acuerdo con el volumen de producción
La naturaleza a largo plazo de los compromisos de pago de la o la cantidad y calidad de los servicios prestados. Por ejemplo, los
mayoría de los gobiernos, según los contratos de APP, sugiere la servicios de salud de un hospital APP o la electricidad que se genera
necesidad de incorporarlos en el Marco Fiscal de Mediano Plazo en una planta de energía APP. Como estos costos son variables, los
(MTFF, por sus siglas en inglés). Existen más países que cuentan gobiernos deben presupuestar los niveles de prestación esperados.
Presupuestación de pasivos contingentes de s San Pablo, Brasil: en el Estado de San Pablo, la Corporación
de Asociaciones de San Pablo (Companhia Paulista de Parcerias,
las APP
o CPP) se estableció en 2004 con recursos de la venta de la
La presupuestación de pasivos contingentes puede ser particularmente participación del gobierno en empresas estatales (SP 2004a,
desafiante, ya que los pagos pueden vencer de manera inesperada. Si artículos 12- 23). La Sección 5 del Decreto del Gobernador del
no se pueden obtener ahorros dentro de las asignaciones existentes, es Estado (SP 2004b, Artículos 11-12) describe los deberes de la
posible que el gobierno tenga que volver a la legislatura para solicitar CPP. La CPP administra sus recursos como un fondo fiduciario
una partida complementaria, algo que suele ser difícil y polémico. que brinda garantías a los proyectos de APP (SP 2004b, Artículo
15). La CPP se rige por una dirección integrada por hasta tres
Para superar estas dificultades, algunos gobiernos introducen miembros que selecciona el gobernador del estado, un consejo
mecanismos particulares para presupuestar pasivos contingentes bajo de administración compuesto por hasta cinco miembros que
proyectos de APP. Según se describe en el documento de Cebotari selecciona el gobernador del estado y un consejo fiscal. La CPP es
sobre la gestión de pasivos contingentes (Cebotari 2008, 26-28), la una entidad jurídica independiente. El gobierno del estado puede
primera opción es crear una flexibilidad presupuestaria adicional. Esto agregar capital al fondo al sumar fondos de la venta de acciones
puede incluir la creación de una línea de contingencia en el presupuesto en empresas estatales o edificios cuya titularidad le pertenece al
a partir del cual se pueden realizar pagos inesperados. Una línea de gobierno, títulos de deuda pública, otros bienes o derechos que
contingencia podría ser específica para un pasivo en particular, por son propiedad directa o indirecta del gobierno. La revisión del
ejemplo, para un pasivo que se considera relativamente más arriesgado, Banco Mundial de los Fondos de Subsidio para las APP en ALC
o para cubrir un rango de pasivos contingentes. En Chile, el Ministerio (BM 2012a, 16) proporciona más antecedentes sobre la CPP.
de Finanzas evalúa el costo de las garantías (por ejemplo, de las garantías
s Indonesia: el Fondo de Garantía de Infraestructura de Indonesia
de la demanda) que se otorgan a los operadores de las APP y crea una
(IIGF, por sus siglas en inglés), es una empresa estatal establecida por
línea presupuestaria para esas garantías. Cebotari también señala que
reglamento gubernamental y por un decreto del Ministerio de Finanzas
algunos países permiten gastar en exceso del presupuesto sin necesidad
de 2009. El IIGF es una de las herramientas fiscales del gobierno que
de aprobación adicional en ciertas circunstancias definidas.
está bajo la supervisión directa del Ministerio de Finanzas y tiene el
Una segunda opción, también descrita en detalle por Cebotari (Cebotari mandato de proporcionar garantías para proyectos de infraestructura
2008, 27-29), consiste en crear un fondo de pasivos contingentes. Un conforme a esquemas de APP. El IIGF es parte de los esfuerzos del
fondo de pasivos contingentes (o fondo de garantía) es una cuenta gobierno para acelerar el desarrollo de la infraestructura en Indonesia,
(que puede estar dentro o fuera de las cuentas del gobierno) al cual se proporciona respaldo o garantías de contingencia para los riesgos que
realizan transferencias por adelantado, y del cual los pagos realizados generan la acción o inacción del gobierno. El Fondo funciona como
por pasivos contingentes se concretarán a su vencimiento. una ventana única para evaluar, estructurar y proporcionar garantías
para proyectos de infraestructura de APP. La ventana única garantiza
Los siguientes son ejemplos de fondos de pasivos contingentes para una política coherente para evaluar las garantías y un proceso único
las APP: para realizar reclamos. Introduce transparencia y consistencia en el
proceso, algo que es fundamental para la confianza del mercado.
s Colombia ha desarrollado un conjunto de procedimientos para La IIGF brinda garantías contra riesgos específicos en función de la
manejar los pasivos contingentes derivados de las garantías que demanda del sector privado en una variedad de sectores, que incluyen
ofrece a las concesionarias de peajes. Esto incluye evaluar el impacto energía, agua, carreteras con peaje, ferrocarriles, puentes, puertos y
fiscal de las garantías antes de que se otorguen y reservar fondos para otros (IIGF).
cubrir los pagos esperados de las garantías (BM 2012a, 32-33). El
Fondo de Pasivos Contingentes de Entidades Gubernamentales, s Corea del Sur: el Fondo de Garantía de Crédito de Infraestructura
que se estableció en 1998, lo administra La Previsora, una empresa (ICGF, por sus siglas en inglés) se estableció en 1994. Lo administra
fiduciaria. El fondo se financia con contribuciones de diversas una institución financiera pública. El ICGF le garantiza a cada
entidades gubernamentales, contribuciones del presupuesto proyecto hasta 300 mil millones de ganancia, por una tasa de garantía
nacional y los retornos que se generan con sus recursos. Las anual limitada del 1,5 por ciento del monto total de la garantía (KR
entidades del gobierno llevan a cabo la valoración de los pasivos 2011). En general, las tarifas de garantía anuales oscilan entre el 0,3
contingentes que luego aprueba la División de Crédito Público del y el 1,3 por ciento. La garantía funciona como una subrogación, es
Ministerio de Finanzas. Una vez que se aprueba e implementa la decir, el ICGF paga los préstamos que la empresa del proyecto ha
APP, la división lleva a cabo evaluaciones continuas del valor de los otorgado a las instituciones financieras si incumple sus obligaciones de
pasivos contingentes asociados (CO 1998, Artículos 3-8). deuda. Si los fondos son insuficientes, el gobierno puede proporcionar
contribuciones adicionales (Kim et al. 2011).
Además de proporcionar un mecanismo de presupuestación claro y, gubernamentales. La oficina estadística de Eurostat utiliza el criterio
por lo tanto, mejorar la credibilidad, la creación de un fondo también de riesgos y recompensas a los fines de clasificación, mientras que la
puede ayudar a controlar los compromisos fiscales del gobierno con las norma internacional para cuentas públicas (IPSAS, por sus siglas en
APP, según el diseño del fondo. Por ejemplo, el enfoque de Colombia inglés) utiliza el criterio de control, según se describe en la Sección
fomenta la disciplina al decidir qué responsabilidades aceptar, según 2.4.4 - Contabilidad e informes fiscales para las APP.
se describe en la Sección 2.4.1 - Evaluación de las implicaciones fiscales
de un proyecto de APP. Exigir una transferencia de efectivo del Reconocimiento de responsabilidades de las
presupuesto del organismo ejecutor cuando se incurre en un pasivo APP en las cuentas del gobierno
contingente significa que la decisión de aceptar un pasivo contingente
Los gobiernos deben decidir en qué condiciones y en qué momento
tiene un impacto presupuestario inmediato que debe considerarse.
deben reconocerse los compromisos de las APP, es decir, registrarse
En Indonesia, la política del gobierno requiere que el IIGF acepte
formalmente en los estados financieros como creación de activos, pasivos
pasivos contingentes en función de una evaluación cuidadosa del
o gastos públicos. Esto es importante porque los límites u objetivos suelen
riesgo por parte de la administración del fondo. La nota de EPEC
establecerse en los pasivos y gastos del gobierno. El hecho de que los
sobre garantías estatales en las APP (EPEC 2011a, Sección 2)
compromisos de las APP se reconozcan o no como gastos o pasivos puede,
proporciona más detalles sobre los diferentes tipos de garantías que
por lo tanto, influir en la decisión de un gobierno de buscar la creación de
los gobiernos pueden ofrecer a los proyectos de APP.
una APP, o cómo estructurarla, de manera que no esté impulsada por el
objetivo fundamental de obtener rentabilidad. La Sección 1.2.1 - Fondos
2.4.4
Contabilidad e informes fiscales insuficientes describe la manera en que algunos gobiernos han usado las
para las APP APP para eludir los límites de los pasivos. La Guía Eurostat de 2016
para el tratamiento estadístico de las APP (EPEC 2016) señala que un
Los gobiernos deben rendir cuentas e informar sus compromisos
enfoque excesivo en el registro del balance externo del gobierno puede
financieros, incluidos aquellos en virtud de contratos de APP, una razón
darse a expensas de una buena preparación del proyecto y una buena
adicional para que el Ministerio de Finanzas mantenga un registro
relación entre la calidad y el precio, y puede empujar a las autoridades
centralizado de compromisos financieros en virtud de contratos de
públicas a utilizar las APP cuando no sea apropiado.
APP, ya sean directos o contingentes. Cuando los informes se hacen
bien, alienta al gobierno a examinar su propia posición fiscal. Poner los Las normas financieras que se mencionan en el Recuadro 2.10 - Tipos
informes financieros a disposición del público permite a otras partes de informes financieros gubernamentales varían en su tratamiento de los
interesadas, como los prestamistas, los organismos de calificación y compromisos fiscales de las APP. Algunas normas abordan de manera
el público, obtener una opinión informada sobre el desempeño de la específica cuándo y cómo los pasivos directos y los activos de los proyectos
administración financiera pública del gobierno. de las APP deben ser reconocidos por los gobiernos contratantes:
El Recuadro 2.10 - Tipos de informes financieros gubernamentales s Las normas Internacionales de Contabilidad para el Sector
describe brevemente los tres tipos de estadísticas e informes Público (IPSAS, por sus siglas en inglés) se introdujeron en
financieros del gobierno: estadísticas financieras del gobierno, 2011, la IPSAS-32 define cuándo deben reconocerse los activos
estados financieros del gobierno y documentación e informes y los pasivos de las APP, suponiendo que un gobierno sigue
presupuestarios, y las normas y directrices reconocidas las normas contables de valores devengados, es decir, registra
internacionalmente pertinentes que aplican en cada caso. En ingresos y gastos cuando se incurre en ellos, independientemente
general, estos estándares establecen normas o directrices sobre las de cuándo se cambie el efectivo. Según la IPSAS-32, los
condiciones y la manera en que deben reconocerse los diferentes activos y los pasivos de las APP aparecen en el balance general
tipos de pasivos y gastos, es decir, registrarse de manera formal en los del gobierno, siempre que el gobierno controle o regule los
estados financieros y en las estadísticas, o revelarse e informarse en servicios que el operador debe proporcionar con el activo de la
notas o descripciones. Esta sección describe brevemente la manera APP, a quién y a qué precio; y el gobierno controla el interés
en que estas normas aplican a las APP y agrega algunos ejemplos de residual significativo en el activo al final del contrato. Según
cómo los diferentes países las han interpretado en la práctica. esta definición, las APP que paga el gobierno aparecerían en el
balance general del gobierno; el tratamiento de las APP que paga
La Guía de Eurostat de 2016 para el tratamiento estadístico de
el usuario depende de los detalles del contrato (IFAC 2011). Se
las APP (EPEC 2016) explica la relevancia de las disposiciones del
proporciona orientación adicional de IFAC sobre IPSAS-32 en
contrato de APP que paga el gobierno para la clasificación estadística
(IFAC 2016). La IPSAS-32 asume el sistema de contabilidad
de Eurostat respecto de las APP (consulte el Recuadro 2.10 -
de valores devengados plenos (por ejemplo, para que el
Tipos de informes financieros gubernamentales). La definición, a
gobierno prepare un balance completo que capture activos y
los fines estadísticos, del sector gubernamental general puede diferir
pasivos): PFRAM (FMI y BM 2016) adapta la IPSAS-32 a la
de la que se utilizó para la administración financiera de asuntos
Recuadro 2.10 Tipos de informes financieros del gobierno

La mayoría de los gobiernos recogen y brindan información Contabilidad para Sector Público (IFAC, por sus siglas en inglés)
financiera en tres marcos relacionados: es una versión modificada de las Normas Internacionales de
Información Financiera (NIIF). Las IPSAS están diseñadas para
• Estadísticas de finanzas públicas: son estadísticas resumidas su uso en el sector público, mientras que las NIIF aplican a las
sobre el estado de las finanzas de un gobierno, que se pretende empresas. Algunos gobiernos adoptan normas de contabilidad
que sean comparables a nivel internacional. Estas estadísticas locales que son una versión simplificada de las normas IPSAS.
pueden seguir estándares regionales o internacionales, como los
que establece Eurostat para los países de la Unión Europea, o • Documentación y presentación de informes presupuestarios: la
el Manual de estadísticas de finanzas públicas (GFSM, por sus mayoría de los gobiernos prepara informes sobre el desempeño
siglas en inglés) del FMI (FMI 2014b) publicado en 2001, pero financiero como parte de la preparación y presentación de
con actualizaciones periódicas desde esa fecha. informes del presupuesto. Estos no están sujetos a ninguna
norma internacional, aunque existen materiales de orientación
• Estados financieros del gobierno: la mayoría de los gobiernos internacionales que promueven la transparencia, por ejemplo, la
también publican estados financieros auditados. Existen normas Actualización del FMI sobre la Iniciativa de Transparencia Fiscal
internacionalmente reconocidas sobre lo que debería figurar en (FMI 2014a) y la Recomendación de la OCDE del Consejo sobre
esos estados financieros, aunque en la práctica pocos gobiernos Gestión Corporativa Presupuestaria (OCDE 2015a).
cumplen esos estándares. Las Normas Internacionales de
contabilidad en efectivo, lo que permite a los usuarios ver cómo ente privado, según esta norma, la mayoría de las APP tienden
se refleja una APP en la contabilidad de valores devengados y en a permanecer fuera del balance del gobierno, y se dan cuenta
la contabilidad en efectivo. También es relevante en la norma de que un enfoque excesivo en el registro del balance fuera del
sobre pasivos contingentes, la IPSAS-19 (IFAC 2002). gobierno puede ser a costa de una buena preparación del proyecto
y un buen valor por dinero y empujar a las autoridades públicas
s El Manual de estadísticas de finanzas púbicas del FMI a utilizar las APP cuando no sea apropiado, Eurostat preparó
(FMI 2014b) establece los criterios para clasificar los activos y con EPEC la Guía Eurostat de 2016 para el tratamiento
los pasivos de las APP a los fines de los informes estadísticos. estadístico de las APP (EPEC 2016).
Conforme a estos criterios, los activos y los pasivos de las APP se
contabilizan en el balance del gobierno si el gobierno asume la La mayoría de las normas contables e informativas no requieren que
mayoría de los riesgos y recompensas del proyecto, por ejemplo, los gobiernos reconozcan los pasivos contingentes, que incluyen los
teniendo en cuenta el grado en que el gobierno controla el que surgen de la aceptación del riesgo en virtud de los contratos de
diseño, la calidad, el tamaño y el mantenimiento del activo, y APP. El informe Cebotari sobre pasivos contingentes (Cebotari
tiene riesgo de construcción; además de la distribución del riesgo 2008, Anexo I) describe una excepción limitada: las normas IPSAS,
de demanda, el valor residual y el riesgo de obsolescencia, y el en el caso de los gobiernos que implementan la contabilidad de
riesgo de disponibilidad. valores devengados (IFAC 2002), requieren que se reconozcan
pasivos contingentes solo si es probable que el evento subyacente
s Directrices de Eurostat: Eurostat requiere que los gobiernos ocurrirá, y el monto de la obligación puede medirse con suficiente
europeos reconozcan los pasivos de las APP en las estadísticas de fiabilidad. En este caso, el valor actual neto del costo esperado del
la deuda cuando el gobierno retiene el riesgo de la construcción pasivo contingente debe reconocerse como un pasivo cuando se
o de la demanda, o el riesgo de disponibilidad. El artículo de firma el contrato.
Rougemont sobre la contabilidad de las APP (Schwartz et al.
2008, 256-268) proporciona más detalles, y el Manual europeo
sobre déficit y deuda gubernamental (Eurostat 2016) y el
Sistema Europeo de Contabilidad ESA2010 (Eurostat 2010)
definen las normas. Dado que las APP transfieren esos riesgos al
Divulgación de pasivos de la APP El documento de Cebotari también describe cómo algunos países
han interpretado estos estándares en la práctica. Por ejemplo, Nueva
La mayoría de las normas internacionales de informes y estadísticas Zelanda y Australia revelan pasivos contingentes, incluidos los
acuerdan que incluso cuando los compromisos de las APP no se de las APP, en notas a los estados financieros, que se encuentran
reconocen como pasivos, se deben divulgar en las notas a las cuentas disponibles en línea. Desde 2007, la Dirección de Presupuestos de
e informes. Por ejemplo, un folleto del FMI sobre la inversión Chile del Ministerio de Finanzas ha publicado un informe anual
pública y las APP (Schwartz et al. 2008, 14-17) describe qué de pasivos contingentes (CL 2016), que inicialmente presentó
información debe divulgarse de las APP en general, y los requisitos información sobre pasivos contingentes de los ingresos y garantías
de divulgación específicos para las garantías. Un informe del Banco de tipo de cambio para las APP. Este informe se ha ampliado desde
Mundial sobre la divulgación de información de proyectos y ese entonces con el fin de cubrir otros tipos de pasivos contingentes
contratos de las APP (BM 2013c) revisa las prácticas en varias gubernamentales.
jurisdicciones y presenta las mejores prácticas del sector.
El Código de Transparencia Fiscal del FMI (FMI 2014c) es el
Revelar pasivos contingentes puede ser un desafío, ya que puede ser estándar internacional para la divulgación de información sobre
difícil estimar su valor. La Sección 3.2 - Evaluación de potenciales finanzas públicas. Comprende un conjunto de principios en función
proyectos de APP brinda orientación para estimar el valor de los de cuatro pilares: informes fiscales, previsión y presupuestación fiscal,
pasivos contingentes. El documento de Cebotari sobre pasivos análisis y administración del riesgo fiscal y administración de los
contingentes gubernamentales (Cebotari 2008, 32-41) describe ingresos. Las evaluaciones de transparencia fiscal (FTE, por sus siglas
lineamientos internacionales para revelar la exposición a los pasivos en inglés) ahora incluyen a las APP como un objetivo principal. Los
contingentes, incluidos aquellos según programas de APP, y informes FTE de todos los continentes, por ejemplo, en Perú (FMI
proporciona ejemplos de varios países. 2015b), Kenia (FMI 2016), Portugal (FMI 2014d) y Filipinas (FMI
2015c), demuestran la relevancia de la transparencia fiscal de las APP.
¿Sabía que...?
Italia implementó una APP de riego moderno en 1870
El canal de riego Villoresi se diseñó, financió y construyó en su totalidad con capital privado entre 1877 y 1890. El Rey de Italia otorgó
una concesión a 90 años solo 15 días después de recibir la propuesta de inversión de los inversores originales. Si bien la familia Villoresi
proporcionó capital inicial, el capital para la infraestructura principal se recaudó en los mercados financieros. El agua se vendió a los
agricultores para el riego. La estructura original del contrato de concesión incluía la opción para que los tomadores de agua compraran
la concesión. Esta opción se tomó en 1918, cuando los agricultores formaron un consorcio de usuarios de agua y se hicieron cargo de la
concesión y la infraestructura. Durante muchos años, la operación estuvo a cargo de inversionistas privados. El canal de riego Villoresi
es, ahora, propiedad de un consorcio de entidades públicas que también lo opera.
Fuente: Handshake, publicación 1. IFC, marzo de 2011, página 45.

Polackova, Hana. 1998. “Contingent Government Liabilities: A Hidden Risk Proporciona la estructura conceptual que se utiliza en muchos artículos
for Fiscal Stability". Documento práctico de investigación de políticas de 1989. posteriores para describir los diferentes tipos de pasivos del gobierno, ya que
Washington DC: Banco Mundial. distingue entre pasivos contingentes y directos, y pasivos explícitos e implícitos.
Schwartz, Gerd, Ana Corbacho y Katja Funke, eds. 2008. Public Investment and Una colección de documentos sobre la gestión del impacto fiscal de las APP, a partir
Public-Private Partnerships: Addressing infrastructure challenges and managing fiscal de una conferencia del FMI celebrada en Budapest en 2007. La Parte dos: “Fiscal
risks. Washington DC: Fondo Monetario Internacional. Risks from PPPs,” y la Parte cuatro: “PPP Accounting, Reporting, and Auditing”
son particularmente relevantes para la gestión financiera pública de las APP.
OCDE. 2008a. Public-Private Partnerships: In Pursuit of Risk Sharing and Value Identifica las mejores prácticas para maximizar el valor por dinero de
for Money. París: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. proyectos APP, como la estimación de los impactos fiscales y la viabilidad
económica de los proyectos. El libro también abarca cuestiones relacionadas
con la reforma regulatoria, el direccionamiento y el desarrollo de la
capacidad institucional.
FMI. 2007. Manual on Fiscal Transparency. (También disponible en castellano) Manual para la divulgación de informes fiscales del sector público. El
Washington DC: Fondo Monetario Internacional. manual proporciona un marco de referencia para las responsabilidades
relacionadas con la transferencia, la transparencia del proceso presupuestario
y la apertura e integridad de la información. El Código de Transparencia
Fiscal 2014 aporta mayores precisiones al respecto (FMI 2014c).
Irwin, Timothy C. y Tanya Mokdad. 2010. Managing Contingent Liabilities Describe el enfoque utilizado en el estado de Victoria, Australia, Chile y
in Public-Private Partnerships: Practice in Australia, Chile, and South Africa. Sudáfrica, para el análisis de la aprobación de créditos y la presentación
Washington DC: Banco Mundial. de informes sobre pasivos contingentes (y otras obligaciones fiscales) en
proyectos de APP, y saca conclusiones aplicables a otros países.
Irwin, Timothy C. 2007. Government Guarantees: Allocating and Valuing Abarca temas relacionados con los impactos fiscales de los proyectos
Risk in Privately Financed Infrastructure Projects. Direcciones en Desarrollo. de APP y proporciona lineamientos para los responsables de las
Washington DC: Banco Mundial. políticas. Ofrece lecciones aprendidas en el manejo de pasivos,
directos o contingentes, y estudios de casos.
Liu, Lili y Juan Pradelli. 2012. “Financing Infrastructure and Monitoring Fiscal Propone un marco de supervisión más riguroso de los riesgos fiscales
Risks at the Subnational Level”. Policy Research Documento de trabajo sobre ocasionados por las deudas de las APP mediante el uso de un conjunto reducido
investigación de políticas 6069. Washington DC: Banco Mundial. de cinco indicadores de deuda subnacional que además consideran la deuda
acarreada por la SPE.
Posner, Paul L., Shin Kue Ryu y Ann Tkachenko. 2009. “Public-Private Examina el tratamiento presupuestario y las cuestiones planteadas por
Partnerships: The relevance of budgeting”. OECD Journal on Budgeting 2009 (1). las APP. Hace un repaso de los problemas presupuestarios y contables
particulares que presentan los servicios de capital de financiación privada.
WB. 2012a. Best Practices in Public-Private Partnerships Financing in Latin Proporciona un marco de justificación del por qué a veces se necesitan
America: The Role of Subsidy Mechanisms. Washington DC: Banco Mundial. subsidios para las APP. El informe incluye estudios de casos de programas
de subsidios de APP en Brasil, Colombia, México e India.
Cebotari, Aliona. 2008. “Contingent Liabilities: Issues and Practice”. Un documento clave sobre la gestión de pasivos contingentes, que incluye
Documento de trabajo del FMI WP/08/245. Washington DC: Fondo proyectos de APP. Incluye casos de estudio para ilustrar los desafíos
Monetario Internacional. planteados por diversos temas y las prácticas de gestión en diferentes países.
Los estudios de casos también destacan las mejores prácticas.
Kim, Jay-Hyung, Jungwook Kim, Sunghwan Shin y Seung-yeon Lee. 2011. Repasa el programa de APP en Corea, incluyendo estudios de caso de proyectos de
Public-Private Partnership Infrastructure Projects: Case Studies from the APP de tipo Construcción-Transferencia-Operación y Construcción-Transferencia-
Republic of Korea. Volume 1, Institutional Arrangements and Performance. Manila: Arrendamiento (BTO y BTL, por sus siglas en inglés, respectivamente).
FMI. 2014b. Government Finance Statistics Manual 2014. (También disponible Pautas del FMI sobre el modo de informar las estadísticas fiscales
en castellano). Washington DC: Fondo Monetario Internacional. gubernamentales.
OCDE. 2015a. Recommendation of the Council for Budgetary Governance. París: Una herramienta diseñada para ayudar a los países a aumentar la transparencia
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. de sus procesos presupuestarios de acuerdo con las mejores prácticas.
Akitoby, Bernardin, Richard Hemming y Gerd Schwartz. 2007. “Public Un breve folleto que describe las implicaciones de las APP para la inversión
investment and public-private partnerships". Cuestiones económicas 40, pública, e incluye cómo deben administrarse y controlarse los compromisos de
Washington, DC: Fondo Monetario Internacional. APP.
Sudáfrica 2004a. Public-Private Partnership Manual. Pretoria: Gobierno El Módulo 4, Parte 6: "Demonstrate Affordability" describe la metodología y
de Sudáfrica, Tesoro Nacional. los requisitos para demostrar la viabilidad económica de un proyecto APP.
Victoria 2016. Partnership Victoria Requirements. Melbourne, Australia: Estas pautas de APP establecen los objetivos, principios y procesos para el
Estado de Victoria, Departamento del Tesoro y Finanzas. programa de APP en el estado de Victoria. Los lineamientos destacan la
necesidad de realizar una prueba exhaustiva sobre la viabilidad económica del
proyecto antes de poder considerarlo.
Colombia 1998. Ley 448 de 1998. Bogotá: Congreso de Colombia Establece el Fondo de pasivos contingentes, define de dónde provendrán los
recursos, establece cómo se cubrirán sus costos operativos y describe cómo
controlará los pasivos contingentes durante la duración del proyecto.
Perú. 2014. Ley no. 30167: Ley que Modifica el Decreto Legislativo 1012. Lima: Establece la totalidad del proceso de APP (desde la evaluación hasta la
Presidente de la República del Perú. licitación e implementación del contrato), además de definir el marco
institucional para las APP en el área de infraestructura; esto implica definir
el rol del Ministerio de Finanzas y la promoción de la Agencia para la
Inversión APP).
Brasil. 2004. Lei No. 11.079 de 30 de dezembro de 2004. Brasilia: Presidência Establece el proceso de licitación y asigna funciones para el Ministerio
da República, Casa Civil. de Finanzas, el Ministerio de Planificación, y establece el Consejo de
Administración Federal de APP.
La ley también establece los límites de los compromisos financieros del
gobierno.
Sao Paulo. 2004a. Lei No. 11.688 de 19 de maio de 2004. Sao Paulo: Establece cómo se financia la colaboración público-privada (CPP), su
Gobernador del Estado de São Paulo. composición, estructura organizativa y su función.
Sao Paulo. 2004b. Decreto No. 48.867 de 10 de agosto de 2004. Sao Paulo: Define en detalle los deberes específicos de la CPP, incluida la gestión del
Gobernador del Estado de São Paulo. fondo de CPP.
Korea. 2011. Basic Plan for Public-Private Partnerships. Seúl: Instituto de Establece la política de APP, identifica las áreas de desarrollo de los
Desarrollo de Corea, PIMAC. proyectos de APP y especifica el marco legal que rige el proceso de
adquisición para las APP.
IFAC. 2011. “IPSAS 32 - Service Concession Arrangements: Grantor”. Establece los requisitos de contabilidad exigidos al gobierno en un
Incluidas las enmiendas emitidas hasta el 15 de enero de 2013. Nueva York: contrato APP. Especifica cuándo y cómo los activos y pasivos de una
Asociación Internacional de Contadores. APP deben reconocerse como activos y pasivos del gobierno.
IFAC. Accedido el martes, 7 de marzo de 2017. “International Federation of Proporciona una descripción general de la Regulación 32 de las Normas
Accountants website”. Sitio web. Internacionales de Contabilidad para el Sector Público (IPSAS, por sus siglas
en inglés) descrita anteriormente.
CL 2016. Informe de Pasivos Contingentes 2016. Santiago: Gobierno de Chile, Describe el marco conceptual para evaluar los pasivos contingentes y
Ministerio de Hacienda, Dirección de Presupuestos. la exposición a pasivos contingentes por parte del gobierno en un año
determinado. Esto incluye información cuantitativa (valor máximo y costo
esperado) sobre las garantías gubernamentales para las APP.
EPEC. 2010. Eurostat Treatment of Public-Private Partnerships: Purposes, Aclara el proceso de determinación del impacto de las APP sobre la deuda y el
Methodology and Recent Trends. Luxemburgo: Banco Europeo de Inversiones, déficit gubernamentales en los países de la UE.
Centro Europeo Experto en APP.
FMI y BM. 2016. PPP Fiscal Risk Assessment Model (PFRAM). Washington Evalúa el impacto fiscal de las APP y permite a los usuarios identificar y evaluar
DC: Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial. sus riesgos fiscales, y la estrategia de mitigación correspondiente.
2.5 Gobernanza del programa de

s Los reguladores independientes se utilizan en varios países para
transferir responsabilidades regulatorias a entidades protegidas
APP contra la interferencia política, según se describe en la Sección
2.5.5 - Importancia de los reguladores independientes.
La rama ejecutiva del gobierno es en gran parte responsable de
implementar proyectos de APP. Los procesos y responsabilidades La creación de mecanismos a través de los cuales la legislatura, los
institucionales descritos en la Sección 2.3 - Procesos de APP y organismos de fiscalización y el público pueden participar del proceso
responsabilidades institucionales tienen como objetivo crear controles de APP fortalece la responsabilidad y ayuda a que el programa de
y equilibrios dentro del poder ejecutivo respecto de la manera en APP sea más participativo, transparente y legítimo. Un ejemplo
que se toman esas decisiones. Esta sección describe la gobernanza de un mecanismo de retroalimentación positiva bien establecido
del programa de APP: cómo otras entidades y el público en general que involucra a los tres organismos de supervisión puede verse en el
participan del proceso de APP, y responsabilizan al ejecutivo por sus Reino Unido: los informes de fiscalización de APP suelen utilizarse en
decisiones y acciones. audiencias legislativas cuyas grabaciones escritas están disponibles para
el público en el sitio web de la Oficina Nacional de Auditoría (NAO).
Una piedra angular de estos mecanismos de rendición de cuentas
es la divulgación oportuna e integral de información de los 2.5.1
Comunicación e interacción con
programas de APP. Las entidades y los grupos fuera del ejecutivo
que desempeñan funciones a fin de garantizar la buena gobernanza
las partes interesadas
del programa APP incluyen: La participación de las partes interesadas es una forma económica y
s El público: el público puede participar de manera directa del eficiente de crear un mejor entorno operativo para un proyecto. El
diseño de proyectos de APP a través de procesos de consulta proceso de consulta reduce los riesgos y aumenta sus posibilidades
(que se analizan en la Sección 2.5.1 - Comunicación e interacción de éxito. La mayoría de los grandes proyectos de infraestructura
con las partes interesadas) y de la realización de comentarios tendrán una gran cantidad de partes interesadas, incluidas
sobre la calidad del servicio. La divulgación del contrato y aquellas que respaldan el proyecto y aquellas que se oponen a él.
la transparencia del proceso de APP como un todo, según se El compromiso de las partes interesadas desempeña dos funciones
discutió en la Sección 2.5.2 - Divulgación del proyecto de APP e importantes durante todo el ciclo del proyecto:
información del programa ayuda a asegurar la mejora del diseño s La información que se obtiene de las partes interesadas en la
del proyecto y del desempeño del servicio. consulta confirma o re- evalúa si un proyecto aportará valor por
Instituciones fiscalizadoras superiores: muchas jurisdicciones
s dinero; la consulta suele mejorar el concepto inicial del proyecto.
tienen entidades fiscalizadoras independientes, que pueden
s Los gobiernos pueden mitigar el riesgo diseminando información
desempeñar un papel para garantizar la buena gobernanza
del proyecto y conocer de ese modo posibles problemas, además
de los programas de APP. Su utilidad es más efectiva cuando
de establecer un diálogo con las diferentes partes interesadas.
son verdaderamente independientes. Pueden considerar los
compromisos de APP como parte de sus responsabilidades regulares La capacidad del organismo público para llevar a cabo la
de fiscalización, según se detalla en la Sección 2.5.3 - Importancia de las participación de las partes interesadas es un factor importante. En
entidades fiscalizadoras superiores, por ejemplo, al fiscalizar los estados general, se necesita consultar a amplios sectores y los representantes
financieros del gobierno. También pueden revisar el desempeño del no siempre transmiten las opiniones de los beneficiarios de manera
proyecto de APP o investigar puntos de preocupación particulares, efectiva. Este es un desafío de las economías avanzadas y de los países
o revisar el valor por dinero del programa en su conjunto. Estas emergentes. La consulta directa siempre es beneficiosa. El período
revisiones, a su vez, permiten a la legislatura y al público verificar el durante el cual se realiza la consulta es particularmente crítico.
desempeño del programa de APP.
Beneficios de involucrar a las partes interesadas
s La legislatura, o poder legislativo del gobierno, suele definir el
marco de las APP , derivando la legislación específica sobre APP. En La participación de las partes interesadas ayuda a los gobiernos a
algunos casos, la legislatura puede estar directamente involucrada identificar problemas críticos y a preparar estrategias efectivas. En
en el proceso de APP mediante la aprobación de proyectos de APP. particular, puede enmarcar las discusiones con los beneficiarios,
En general, ejerce el control posterior al examinar informes sobre aclarar los impactos y los objetivos del proyecto y, en última
los compromisos de las APP gubernamentales. La función de los instancia, aumentar el apoyo público para un proyecto determinado.
órganos legislativos se describe en la Sección 2.5.4 - Importancia de En determinadas circunstancias, crear espacios para el diálogo y
los órganos legislativos. permitir la participación de los interesados en la toma de decisiones
SECCIÓN 2.5 Gestión Corporativa del Programa de APP en Sentido Amplio 97
del proyecto puede aumentar su respaldo en la arena política nacional El mismo manual de la IFC (IFC 2007, 14-16) recomienda dos
y fortalecer su sostenibilidad. El proceso puede mejorar el capital social enfoques paralelos para identificar a las partes interesadas en función
entre el gobierno y el público y generar beneficios a largo plazo para de la esfera de influencia geoespacial del proyecto. En primer lugar,
la efectividad de las reformas de políticas. Además, el compromiso de identificar las partes interesadas que probablemente se verán afectadas
las partes interesadas es uno de los diez principios del Ecuador (EP por las instalaciones del proyecto principal y las instalaciones
2017), donde una consulta exhaustiva es requisito para recibir fondos relacionadas, como las rutas y las áreas de transporte. El análisis debe
de las Instituciones Financieras del Principio del Ecuador. enfocarse en las consecuencias socioeconómicas y ambientales para
aquellos directamente afectados por el proyecto, como usuarios finales,
El proceso de participación también puede brindarles a los gobiernos la propietarios de viviendas o categorías profesionales específicas, así como
oportunidad de explicar en qué difiere una APP de una privatización. también grupos que parecen periféricos, pero que perciben que pueden
En las APP modernas, el gobierno retiene el control del uso del activo; verse afectados por el proyecto.
define la calidad mínima del servicio y los costos máximos para el
usuario. Esto es fundamentalmente diferente de las concesiones más El segundo componente del enfoque paralelo de IFC para identificar
antiguas en las que el operador actuaba como un monopolista local con partes interesadas se aplica a aquellos que tienen intereses en el
responsabilidad limitada ante el organismo contratante. Estos factores proyecto, pero que no se ven afectados por él de manera geoespacial.
subrayan la importancia crítica de identificar a un vocero público Estos incluyen instituciones, como por ejemplo partidos políticos,
responsable de cualquier proyecto. Antes de cualquier consulta, es una sindicatos, cámaras de comercio, grupos de expertos, líderes
buena práctica nombrar un vocero del proyecto, de ser posible, una comunitarios, asociaciones profesionales u organizaciones de la
figura principal dentro del gobierno. Esto es fundamental para establecer sociedad civil locales e internacionales. El análisis y el mapeo de
y mantener un flujo regular de información sobre un proyecto, abordar motivaciones y patrones de influencia pueden ayudar a identificar
y percibir qué responde ante preguntas y preocupaciones públicas, a estos interesados. Las soluciones rentables, como sitios web o
y corregir información errónea en los medios. Este vocero presta boletines informativos, pueden proporcionar un método eficiente
credibilidad al proyecto durante todo el ciclo. para establecer y mantener la comunicación.
Identificación de las partes interesadas Es importante tener en cuenta que a lo largo del ciclo de vida de la
APP, la comunicación y el compromiso de las partes interesadas
Identificar a las partes interesadas requiere pensar cuidadosamente serán diferentes y, como los objetivos no serán los mismos, el
respecto de aquellos que pueden verse afectados, tener un interés mecanismo de consulta variará. Considere las fases principales del
legítimo o la capacidad de influir en el proyecto. Identificar a las ciclo de APP:
partes interesadas de manera demasiado amplia puede ser engorroso
y dejar abierto un proyecto a ciertos riesgos. Sin embargo, definir a s Definición del programa de APP: participación de los ciudadanos
las partes interesadas de manera demasiado restringida puede hacer (como contribuyentes y usuarios potenciales) durante la fase de
que se descuide a las partes interesadas potencialmente influyentes y identificación del programa de infraestructura del gobierno. Los
menoscabar la titularidad y el soporte local. programas de infraestructura se diseñan, desarrollan, presentan
de manera pública y se prueban a través de mecanismos formales
El manual de participación de las partes interesadas de la IFC (IFC e informales de retroalimentación. El énfasis está en demostrar la
2007, 10) define a las partes interesadas como “personas o grupos que capacidad del programa para atender las necesidades del usuario,
están directa o indirectamente afectados por un proyecto, y también en lugar de simplemente enumerar proyectos y montos. El proceso
aquellos que pueden tener intereses en un proyecto y/o la capacidad de garantiza que los programas de inversión sirvan al interés público y
influir en su resultado de manera positiva o negativa”. Esta definición recompensen a los políticos que los promueven.
es amplia. Demuestra la inclusividad que se requiere cuando se mapea
a las partes interesadas, pero no la diversidad de partes interesadas que s Evaluación y preparación del proyecto: usuarios potenciales
deberían consultarse en cada fase del ciclo de APP. En algunas fases, es y poblaciones que puedan verse afectados por el proyecto. Este
crucial incluir un conjunto más amplio de partes interesadas; en otros, compromiso prueba la calidad del proyecto y proporciona
solo deberían ser consultados los principales interesados, los usuarios y las elementos para su optimización. El proceso es crítico: la
personas afectadas. intensidad del compromiso con los usuarios y las personas
genuinamente afectadas debe ser elevado. Se debe organizar y
publicitar una amplia comunicación con las personas reubicadas;
y los esfuerzos para mitigar el impacto sobre el medio ambiente
deben comunicarse de manera detallada.
s Contrato de licitación: no se debe realizar ninguna consulta a los incluidas las pequeñas, que se sienten amenazadas por un proyecto
interesados durante el proceso de licitación para evitar introducir pueden ser lo suficientemente poderosas para detenerlo, incluso
una presión indebida sobre la selección del operador de APP. cuando la abrumadora mayoría de las personas se beneficiaría. No
Una consulta de mercado inicial, antes de la convocatoria de tener en cuenta dichas consideraciones y no lograr un consenso
licitación, será muy relevante para evaluar el interés del mercado entre las partes interesadas para realizar un proyecto ha hecho que
y para recibir retroalimentación que pueda ayudar a optimizar se abandonen muchas APP o no se logren los resultados esperados.
el proyecto, el borrador del contrato y las reglamentaciones de
licitación. Una licitación competitiva debe evitar la creación Incluso si se puede demostrar que un proyecto es económicamente
de oportunidades de confabulación y obligar a la autoridad ventajoso y favorece el bienestar de la sociedad en su conjunto, algunas
contratante a tratar de manera independiente con cada licitante, partes interesadas pueden verse afectadas de manera negativa por él:
y solo con los licitantes. las evaluaciones ambientales y sociales, que se debaten en la Sección
3.2.5 - Evaluación de implicaciones fiscales, deberían identificar
s Implementación y evaluación del proyecto: requiere de estas partes interesadas y proponen si deben ser compensadas.
la divulgación proactiva total del contrato, seguida de la Los reclamos legítimos de compensación, por ejemplo, debido a
diseminación periódica de la información del desempeño del expropiación, deben ser reconocidos y publicitados en el proceso de
proyecto y de la recopilación continua de comentarios de los consulta; también deben identificarse y explicarse los reclamos que
usuarios que usan canales de comunicación prescritos por no generan compensación alguna.
contrato (o que define el regulador).
Por ejemplo, un proyecto para desarrollar infraestructura y
El mapeo cuidadoso para determinar quién se ve realmente afectado capacidad local e instituciones a nivel urbano en la República
por el proyecto es importante para garantizar que se consulte a las Democrática Popular Lao (IEG 2015) no logró resultados
partes interesadas correctas y para evitar la legitimación de intereses óptimos porque se centró en la provisión de infraestructura en lugar
creados. El proceso de consulta puede atraer a grupos de personas al de involucrar a las partes interesadas en procesos participativos.
foro de discusión que no se ven directa o significativamente afectados Dichos resultados subóptimos podrían haberse evitado preparando
por el proyecto. Los esfuerzos del gobierno para dar voz a las partes e implementando una estrategia bien pensada para la participación
interesadas genuinas pueden ser percibidos por estas personas como una de las partes interesadas.
oportunidad para obtener beneficios indebidos si pueden convertirse
en actores en un proceso que no les concierne. En un proceso de El documento práctico del Banco Mundial sobre comunicaciones
participación que no se conduce de manera adecuada, los intereses estratégicas (Calabrese 2008, 25) también proporciona ejemplos
creados pueden acumular demasiado poder y descarrilar un proyecto. para conocer cómo puede surgir la oposición de algunas partes
interesadas cuando el proyecto está estructurado como una APP.
Por ejemplo, los sindicatos que representan a los empleados de las
empresas estatales que ven los servicios transferidos a las concesionarias Formulación de una estrategia de
de las APP pueden intentar bloquear los proyectos que reducen su poder. participación de las partes interesadas
Participar con ellos será fundamental. Sin embargo, es igualmente
Al completar la identificación de las partes interesadas y el análisis
importante relacionarse de manera directa con los empleados. La
de sus intereses, preocupaciones, necesidades de información, canales
protección de los intereses de los trabajadores es una parte esencial de la
de comunicación y el posible impacto del proyecto, los gobiernos
sostenibilidad del proyecto, pero no se le debe dar prioridad por sobre
deberían mapear personas influyentes clave para identificar puntos
el interés público y las necesidades de los usuarios.
de entrada importantes para su participación y formular estrategias
Riesgos de ignorar a las partes interesadas específicas de contexto. Estas estrategias deben abordarse de manera
sistemática; deben cubrir todas las actividades de consulta. El manual
Los tecnócratas suelen sentirse tentados a centrarse en problemas de partes interesadas de la IFC (IFC 2007, 8) enfatiza que requieren
técnicos y se apresuran a terminar proyectos. Sin embargo, este objetivos claros, presupuesto y distribución de responsabilidades.
enfoque puede ser peligroso: algunos actores influyentes pueden
tener una oposición ideológica profundamente arraigada a la El documento de Calabrese sobre comunicaciones estratégicas
prestación privada de servicios públicos, y los temores y sospechas (Calabrese 2008, 11) recomienda que los gobiernos comiencen la
de la captura por parte del gobierno y/o el abuso de un monopolio formulación de su estrategia de participación en proyectos al destacar los
local pueden propagarse fácilmente y ser difíciles de difuminar. objetivos de desarrollo económico nacional y reducción de la pobreza,
y otras prioridades estratégicas relevantes del gobierno. La estrategia
Además, las personas pueden tener grandes temores de que un de participación puede demostrar cómo los objetivos específicos del
proyecto degradará su calidad de vida. Las unidades constitutivas, proyecto están alineados con la política nacional general.
Los gobiernos deberían personalizar su nivel de compromiso con s Orientación: todos los grupos relevantes deben tener la oportunidad
cada categoría de partes interesadas, de acuerdo con su capacidad de expresar sus opiniones del proyecto.
relativa para afectar el proyecto y la disponibilidad de recursos
gubernamentales para participar. Intentar involucrar a todas las s Publicar de manera amplia y efectiva: una publicidad adecuada
partes interesadas identificadas en el mismo nivel puede provocar de sensibilización es esencial; los canales de comunicación para
demoras en los proyectos. consulta específica deberían adaptarse para satisfacer las necesidades
de todos los públicos objetivo.
Los siguientes recursos proporcionan dos metodologías más
profundas para formular estrategias de participación de las partes s Plazos para la participación en el período de consulta: se debe
interesadas: proporcionar suficiente tiempo para la planificación y las respuestas
a las invitaciones y las contribuciones escritas.
s Las directrices de la Comisión Europea sobre consultas a las partes
interesadas (EC 2015, Sección 6.1) s Comentarios: se debe reconocer la recepción de contribuciones y
publicarlas.
s El manual de participación de partes interesadas de la IFC (IFC
2007, 34-46) Estos principios proporcionan un marco sólido para concretar el
compromiso. Sin embargo, hay ocasiones en que los gobiernos
Proceso de consulta preliminar necesitarán moderar su uso. Por ejemplo, en el Reino Unido (Reino
Unido 2015b), después de que la autoridad a cargo de la expansión
En el período de consulta preliminar, los gobiernos deberían comenzar de una pista del aeropuerto de Heathrow se comprometió a
por divulgar toda la información relevante, incluidos los riesgos responder todos los comentarios recibidos del público, se recibieron
socioeconómicos y ambientales que se identificaron. Esto genera más de 70.000 comentarios.
transparencia y brinda una visión informada del proyecto a las partes
interesadas. Las opiniones y los puntos de contención se pueden Un artículo del Engineers Journal (Morrissey 2015) sugiere
recopilar. El documento de Calabrese sobre comunicaciones que después de la consulta preliminar, sigue siendo importante
estratégicas (Calabrese 2008, 2) explica que este proceso de consulta comunicar con frecuencia los hitos críticos del proyecto, y cuando
fortalece la comprensión de las percepciones de las partes interesadas esté disponible la información pertinente. Esto alimentará el circuito
respecto del proyecto, permite a los gobiernos mejorar sus esfuerzos de retroalimentación continuo, identificará las preocupaciones
de comunicación abordando de manera directa las inquietudes de las partes interesadas durante todo el ciclo del proyecto y
de las partes interesadas y puede proporcionar soluciones para mejorará la participación de las partes interesadas en el proceso.
inconvenientes con proyectos críticos. También funciona como un Esto refuerza la necesidad de designar un vocero del proyecto que
mecanismo de retroalimentación para mejorar continuamente la pueda proporcionar información periódica y oportuna a las partes
estrategia general. La integración de la retroalimentación en el diseño interesadas y tener una interacción frecuente con los medios en los
del proyecto tiene el beneficio adicional de demostrar que se están hitos clave del proyecto.
considerando los aportes de las partes interesadas.
Participación de las partes interesadas en la
Existe un amplio consenso entre los responsables de la formulación adjudicación posterior al contrato
de políticas y los profesionales de que la consulta debe ser lo más
incluyente posible. Esto no necesariamente significa que el nivel Una vez que se ha adjudicado el contrato del proyecto, la
de participación será el mismo, como se discutió más arriba, pero naturaleza del compromiso de las partes interesadas se desplazará
garantizará el hecho de que todas las partes interesadas puedan en gran medida a la administración de las expectativas de las partes
contribuir con su voz y así evitar el sentimiento negativo hacia el interesadas, el mantenimiento de las relaciones y la obtención de
proyecto por temas de exclusión. los comentarios de los usuarios. El manual de participación de las
partes interesadas de la IFC (IFC 2007, 135-147) presenta una
Las directrices de la Comisión Europea sobre consultas a las serie de recomendaciones para las fases de construcción y operación.
partes interesadas (CE 2015) proporcionan las siguientes cinco
normas mínimas para realizar consultas efectivas: Para la fase de construcción de los proyectos de infraestructura,
la participación implicará notificar a las partes interesadas locales
s Claridad: toda comunicación y documento de consulta debe que se verán afectadas por la construcción. La naturaleza de la
ser claro, conciso e incluir toda la información necesaria para construcción, su duración, sus posibles impactos, como el ruido o
facilitar las respuestas. el tráfico, y la información para que sepan a quién pueden consultar
en relación con las quejas, se debe proporcionar en esta etapa.
Tras la transición a la fase de operaciones, la participación de las s Compartir una base de datos de proyectos en línea con piezas clave
partes interesadas se centrará en la administración de las relaciones de información contractual
establecidas con las partes interesadas y en los comentarios de los
s Crear una biblioteca de contratos APP, que suele incluir resúmenes
usuarios. Esto puede lograrse al retener a los funcionarios de enlace
de proyectos adjuntos
comunitarios o al contar con un período de superposición con el
personal antiguo y nuevo, en el cual los funcionarios de enlace con s Publicar comunicados de prensa
relaciones establecidas pueden presentar a los más nuevos.
La divulgación proactiva de la información del proyecto y del programa
A medida que las operaciones progresan, es importante seguir suele ser responsabilidad de una unidad de APP. Por ejemplo, la unidad
revisando y actualizando con frecuencia la información de las de APP de Chile que se encuentra dentro del Ministerio de Obras
partes interesadas. También deben continuar la divulgación de la Públicas brinda información sobre contratos, variaciones contractuales
información pertinente y las consultas con las partes interesadas. Esto e informes mensuales de desempeño.
asegurará que cualquier nuevo problema o cambio en la percepción
En muchos países, la divulgación de contratos de proyectos de APP es
del proyecto pueda integrarse en la estrategia general. Las partes
obligatoria para cumplir con la legislación. Las prácticas de divulgación,
interesadas durante esta fase pueden cambiar y, como tal, es posible
por ejemplo, qué información debe divulgarse y cuándo, no son
que también sea necesario adaptar la estrategia para incluirlas.
uniformes en todos los países. Por ejemplo, Chile y Perú divulgan el
Importancia del público contrato completo, al igual que el estado de Minas Gerais en Brasil.
Otros países, como el Reino Unido, redactan contratos de APP antes
Las APP están destinadas a proporcionar algo de valor para el público. de que se pongan a disposición del público, con el objetivo de proteger
Obtener el nivel adecuado de participación pública en el proceso y en la información sensible desde el punto de vista comercial, aunque la
el programa de APP puede mejorar la legitimidad de las APP como definición de “información confidencial” no está bien definida. El
herramientas de contratación pública, y contribuir al buen gobierno, informe del Centro para el Desarrollo Global sobre contrataciones
según se define en el Recuadro 2.1 – Gobernanza óptima de las APP. públicas (CGDev 2014) describe el significado y las implicaciones
Según se describió anteriormente, la participación pública directa (por del secreto comercial, y señala cómo se ha utilizado para evitar el
parte de los usuarios del servicio u otras partes interesadas) en diversos escrutinio. Un informe del Comité de Cuentas Públicas del Parlamento
puntos del proceso de APP puede mejorar el diseño y el desempeño del Británico (Reino Unido 2014b) concluyó que los departamentos
proyecto. Es igual de importante hacer que los proyectos y procesos de del sector gubernamental no deberían “usar de manera rutinaria la
APP sean transparentes a fin de permitir que el desempeño de la APP confidencialidad comercial como una razón para retener información
habilite un debate informado de políticas. sobre contratos con proveedores privados”. Incluso en países que no
cuentan con una divulgación proactiva obligatoria, los ministerios u
Los mecanismos de retroalimentación de los usuarios se pueden organismos del sector responsable pueden divulgar de manera proactiva
estructurar de varias maneras, según se describe más adelante en la la información sobre las APP. Por ejemplo, India divulga información
Sección 3.6: Administración de contratos de APP: algunos proyectos sobre los contratos de carreteras.
brindan un portal web para la entrada continua de los usuarios, otros
realizan encuestas frecuentes a los usuarios. También es posible que sea Ciertos países, como Sudáfrica, ofrecen una divulgación reactiva, es
necesario contar con un mecanismo específico para recibir las quejas decir, hacen que la información esté disponible solo en respuesta a una
de los usuarios. En Chile, el Ministerio de Obras Públicas recopila y solicitud específica de un miembro del público. Los procedimientos
mide las estadísticas de retroalimentación de los usuarios en su sitio web para realizar solicitudes se describen en la legislación. Los términos de
(CL-Proyectos). dicha divulgación reactiva varían según el país, e incluyen el costo (que
puede variar de nominal a sustancial) y el plazo requerido, que puede
2.5.2 Divulgación del proyecto de APP ser de un mes o más en muchos casos.
e información del programa La divulgación de los contratos de APP puede no ser suficiente para
que el público los entienda; es útil proporcionar cierta información
La transparencia y el acceso oportuno a la información son importantes
adicional sobre los proyectos y una descripción en lenguaje sencillo
para los principios de responsabilidad y gobernanza. Muchos gobiernos,
de las disposiciones principales del contrato. Por ejemplo, la Ley de
por lo tanto, divulgan de manera proactiva información sobre
Libertad de Información de Victoria de 1982 requiere que, además
proyectos de APP o información contractual al público, sin recibir una
de publicar todos los contratos de APP en el sitio web de la Junta de
solicitud específica, y la convierten en información de libre acceso para
Contrataciones Públicas del Gobierno de Victoria (VIC-GPB), se
quien esté interesado en ella. Esta divulgación proactiva se puede lograr
publique un resumen del proyecto que brinde información sobre las
de varias maneras, por ejemplo, al:
características del proyecto y los términos comerciales del mismo.
Recuadro 2.11 El Proyecto de Agua de Delhi

En 2004, el gobierno de Delhi decidió reformar su sector de Se propuso un proyecto piloto en dos de las 21 zonas de Delhi a
provisión de agua con el apoyo del Banco Mundial. Delhi tenía realizarse bajo un contrato de gestión. En julio de 2005, antes de que
acceso a un suministro de agua suficiente para las necesidades de pudiese completarse la consulta sobre el proyecto piloto, una ONG
su población, pero carecía de sistemas adecuados de transmisión local, Parivartan, hizo pública su oposición al proyecto.
y distribución. Estas deficiencias provenían en gran parte de
cuestiones políticas, institucionales y de direccionamiento que Hizo distintas declaraciones sobre el proyecto, por ejemplo que conduciría
derivaron en un desempeño ineficiente del sistema. El proyecto a tarifas aún más altas, haría inaccesible el agua para los pobres y
buscó aumentar la responsabilidad del sector, separando las privatizaría gradualmente el sector del agua. Asimismo, Parivartan sugirió
responsabilidades asignadas por la propiedad y la formulación de que el Banco Mundial estaba manipulando el Consejo de Aguas de Delhi,
políticas y la provisión de servicios al tiempo que establecía un la entidad a cargo de los servicios de agua y saneamiento. Se encargó
mecanismo transparente entre los dos. de difundir estas afirmaciones a través de los medios buscando influir en
actores importantes de la sociedad civil, el gobierno y la academia.
El gobierno de Delhi involucró a las partes interesadas en varios
niveles a fin de conocer sus preocupaciones y formular un Las afirmaciones de Parivartan contra el proyecto carecían de
mecanismo de implementación. Además se realizó una encuesta fundamento. Sin embargo, nadie en el Consejo de Aguas de Delhi o el
para averiguar el nivel de predisposición de los consumidores a Gobierno de Delhi intentó refutarlas. Además, ya había una protesta
pagar por el servicio, quienes declararon estar dispuestos a pagar pública sobre la privatización del sector eléctrico, que generó más
más a condición de una mejor calidad del servicio. Esto llevó a rechazo contra el proyecto. Debido a este sentimiento generalizado
un aumento en las tarifas de agua por primera vez en seis años. pero infundado en contra del proyecto, este fue finalmente suspendido
en noviembre de 2005 y cayó en un hiato perpetuo.
Fuente: (Odugbemi y Jacobson 2008)
El informe del Banco Mundial de 2013 sobre divulgaciones en El mandato de las entidades fiscalizadoras superiores varía según la
torno a las APP (BM 2013c) presenta la gran diversidad de prácticas jurisdicción, pero suele incluir dos tipos de fiscalización:
de divulgación antes mencionada. El informe identifica una tendencia
gradual hacia una divulgación en sentido más amplio, en la que varios s Fiscalizaciones de regularidad, que pueden incluir la fiscalización
países complementan la divulgación de contratos con resúmenes de de los estados financieros de las entidades gubernamentales y del
proyectos que presentan las disposiciones principales del contrato, su gobierno en general, y la fiscalización de los procesos de toma de
origen, su contratación pública y otra información relevante sobre el decisiones para lograr cumplimiento y probidad.
proyecto.
s Evaluaciones de desempeño o valor por dinero: evaluación de la
Además, un proceso competitivo de contratación pública eficacia y la eficiencia del gobierno
completamente transparente debe incluir la divulgación de las razones
Otras entidades pueden desempeñar un papel similar: por ejemplo,
que motivaron la contratación pública. Esto significa divulgar qué
los organismos que se encargan de la contratación pública pueden
licitantes presentaron expresiones de interés, propuestas para cada
ser responsables de verificar que se hayan seguido los procesos de
proyecto, a quiénes se adjudicó el contrato y por qué lo recibieron.
contratación pública, como lo hace el contratista general en Jamaica.
2.5.3 Importancia
de las entidades Las entidades de fiscalización superiores también pueden desempeñar
fiscalizadoras superiores un rol en los programas de APP. En algunas jurisdicciones, las
entidades fiscalizadoras deben firmar contratos de APP antes de
Las entidades fiscalizadoras superiores, al igual que los tribunales que puedan implementarse. Las entidades fiscalizadoras necesitan
de cuentas y las principales oficinas fiscalizadoras, son un eslabón considerar los compromisos y los procesos de APP como parte
importante en la cadena de rendición de cuentas para la toma de de las frecuentes auditorías de las autoridades contratantes y del
decisiones de gasto público. Proporcionan revisiones independientes gobierno en su conjunto. Las entidades fiscalizadoras también
de las finanzas y del desempeño del gobierno a los parlamentos y al pueden realizar auditorías de desempeño de proyectos de APP, o
público. La Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras evaluar el valor por dinero del programa en su conjunto.
Superiores (INTOSAI, por sus siglas en inglés) proporciona una lista
en línea de sus entidades fiscalizadoras miembro.
Esta sección describe cada uno de estos elementos fiscalizadores

de programas de APP. Las instituciones fiscalizadoras que tienen
a cargo estos roles pueden ayudar a mejorar la gobernanza del Recuadro 2.12 Acceso de la entidad
programa de APP. Sin embargo, para ser eficaz al hacerlo, en de auditoría a la información de la
lugar de simplemente presentar demoras o imponer requisitos a
los programas de APP que no son apropiados para las necesidades empresa APP
específicas de las APP, las entidades fiscalizadoras suelen necesitar
Si bien la autoridad de las entidades auditoras supremas varía,
capacitación y soporte. La INTOSAI, con el respaldo del Banco por lo general ésta solo se extiende a las agencias y entidades
Mundial y de varios tribunales fiscalizadores, imparte actividades de gubernamentales que son en su totalidad o mayoritariamente
capacitación para auditores y produce una serie de manuales sobre propiedad del gobierno. Por lo tanto, algunas entidades
las APP, por ejemplo (INTOSAI 2007). auditoras supremas no tienen el derecho o la responsabilidad
de auditar a las compañías APP. No obstante, con frecuencia la
Si desea obtener más ejemplos de cómo funciona la auditoría empresa privada posee mucha información relevante. La falta de
claridad sobre el acceso de la entidad auditora a la información
superior de las APP en la práctica, consulte los artículos sobre la
en poder del ente privado, necesaria para poder realizar una
fiscalización de las APP en Portugal y la experiencia de fiscalización auditoría efectiva, es una fuente potencial de conflictos.
de Hungría con las APP en la publicación del FMI sobre inversión
pública y APP (Schwartz et al. 2008, capítulos 17 y 18). Las Pautas de Auditoría Pública para asociaciones APP emitidas
por el Contralor y Auditor General de la India (CAG 2009)
Regularidad de la fiscalización de las APP abordan este tema en la Sección III: Alcance y objetivos de la
auditoría de las APP. Las pautas sugieren que los derechos de
Al realizar fiscalizaciones de regularidad de las autoridades acceso del CAG para la realización de proyectos de APP deben
contratantes, las entidades fiscalizadoras necesitan verificar que los estar definidos en el estatuto de la auditoría pública. Mientras
tanto, las directrices señalan que, dada su función de supervisión
compromisos de APP se reflejen de manera adecuada en las cuentas,
del contrato (CAG 2009, Sección 3, 29- 38), es probable que la
y que se hayan seguido los procesos de APP. entidad auditora solo tenga acceso a la información en poder
de la autoridad contratante. En el Reino Unido, este tipo de
Por ejemplo, el Manual de APP del Tesoro Nacional de Sudáfrica acceso se proporciona a través de mecanismos incluidos en el
(ZA 2004a, Módulo 7) describe de qué manera se aplica el alcance propio contrato de APP.
de las auditorías de regularidad anuales del Auditor General a las
APP. Esto incluye: La INTOSAI ha publicado lineamientos para la auditoría de
proyectos de APP, que señalan que la entidad de auditoría
debe dejar en claro su derecho a acceder a la empresa privada
s Verificación del cumplimiento: el Auditor General debe verificar
asociada con la APP (INTOSAI 2007, Sección 1, Lineamiento 1).
que se cumplan los requisitos de las reglamentaciones de APP.
Por ejemplo, que se solicitaron y otorgaron las aprobaciones de
tesorería correspondientes.
Auditoría de desempeño de proyectos de APP
Verificación de informes financieros: el Auditor General
s
también debe verificar las implicaciones financieras de la APP Los organismos fiscalizadores también pueden llevar a cabo auditorías
para la institución. Esto incluye verificar que la información de desempeño, o de valor por dinero, de proyectos particulares de
sobre las APP en las notas a las cuentas financieras sea correcta APP. La INTOSAI publicó pautas para fiscalizar proyectos de APP
y que los compromisos con las APP se hayan contabilizado de en 2007 (INTOSAI 2007) con el objetivo de ayudar a las entidades
manera adecuada. Si desea obtener más información sobre los fiscalizadoras a llevar a cabo exhaustivas auditorías de desempeño de
requisitos de contabilidad de las APP, consulte la Sección 2.4.4 - los proyectos de APP, a fin de generar recomendaciones para mejorar
Contabilidad e informes fiscales de las APP. el desempeño y la difusión de buenas prácticas.
De acuerdo con las pautas, el Auditor General de Sudáfrica también Las pautas de la INTOSAI recomiendan que la oficina fiscalizadora revise
puede llevar a cabo auditorías forenses (si las auditorías regulares un proyecto de APP poco después de la contratación pública y lleve a
levantan cualquier sospecha de fraude o corrupción), o auditorías de cabo más evaluaciones durante el ciclo de vida del proyecto. Las pautas
desempeño, según se describe más adelante en la siguiente sección. recomiendan que la evaluación cubra todos los aspectos principales del
acuerdo que tienen relación con el valor por dinero. Brindan orientación
para evaluar cómo se identificó la APP, cómo se administró el proceso de
transacción, cómo se adoptó el proceso de licitación, cómo se finalizó el
contrato y la administración continua del contrato de APP.
Los auditores y otros organismos similares pueden evaluar proyectos

particulares en los que existe preocupación por saber si los procesos
2.5.4 Importancia de los órganos
se han seguido de manera adecuada o si el proyecto ofrece valor por legislativos
dinero.
La rama legislativa del gobierno, es decir, el parlamento o la
Los siguientes son ejemplos de auditorías de desempeño de asamblea legislativa electa, puede participar en el proceso de APP de
proyectos de APP varias maneras. Éstas incluyen:
s En el Estado de Nueva Gales del Sur, Australia, el Auditor General s Definición del marco de la APP: el marco de la APP suele
fiscalizó el túnel urbano transversal que atraviesa Sídney (NSW establecerse en legislación específica sobre APP. Según se
2006). El informe de 2006 incluyó un análisis del proceso en el describe en la Sección 2.2 - Marco legal de la APP, una de las
que se adjudicó el contrato de APP, cómo se modificó el contrato razones para introducir una ley de APP es permitir que la rama
y si los costos del proyecto para los ciudadanos estaban justificados. legislativa del gobierno establezca normas sobre la manera en
El proyecto fue criticado por sus altos peajes, niveles de tráfico más que se desarrollarán e implementarán las APP, bajo las cuales los
bajos de lo esperado y la falta de transparencia en la modificación responsables pueden rendir cuentas.
del contrato inicial. El Auditor General brindó diferentes opiniones
s Definición de límites a los compromisos de APP: según se
sobre cada uno de estos temas en función del análisis.
describe en la Sección 2.4.2 - Control de la exposición total a las APP,
s Las franquicias adjudicadas para el sistema de tranvías y trenes en la la legislatura puede limitar los compromisos totales de las APP, o
ciudad de Melbourne se encontraron con dificultades financieras, la cantidad que asume en un año, o regir el riesgo y cuestiones de
según se describe en el Recuadro 1.11 - Ejemplo de APP con escasa equidad intergeneracional que las APP pueden crear.
capitalización. Debido a las preocupaciones que esto generó por el
Aprobar proyectos de APP: los proyectos de APP pueden
s
valor por dinero resultante, el gobierno se comprometió a llevar a
requerir aprobación parlamentaria, según se describe en la Sección
cabo una auditoría ex post del valor por dinero de las concesiones
2.3.3 - Responsabilidades institucionales: Revisión y aprobación.
y renegociaciones . El informe, publicado en 2005, se centró en la
Este requisito puede limitarse a proyectos de APP por encima
efectividad del organismo responsable, la transparencia del proceso,
de un cierto tamaño. Por ejemplo, la Ley de APP húngara
la adecuada distribución de riesgos del proyecto, el desarrollo de
(1992) estableció que el gobierno debe solicitar la aprobación
puntos de referencia del sector público y sistemas de monitoreo
del Parlamento antes de firmar un contrato que crea obligaciones
adecuados.
de pago multianuales por un valor presente de más de USD 230
Fiscalización del programa de APP millones. En Guatemala, por otro lado, todos los contratos de
APP requieren la aprobación del Congreso. En los Estados Unidos
En algunos países con programas de APP bien desarrollados, las a partir de 2010, nueve estados requieren que algunos proyectos
entidades fiscalizadoras han realizado evaluaciones del valor por individuales sean aprobados por la legislatura estadual.
dinero para el programa de APP en su conjunto. Por ejemplo, en el
Reino Unido, las entidades fiscalizadoras han comparado las APP s Recibir y revisar informes sobre el programa de APP: según
y los proyectos públicos con contrataciones públicas para evaluar se describe en la Sección 2.4 - Marcos de administración financiera
si las APP ofrecen valor por dinero y cómo lo hacen, además de pública para las APP, muchos gobiernos incluyen información
retroalimentar la toma de decisiones. sobre el programa de APP en documentos presupuestarios
y otros informes financieros. Esto le da al parlamento la
En 2011, la Oficina Nacional de Auditoría publicó una revisión oportunidad de analizar los compromisos del gobierno con las
del programa PFI y otros grandes proyectos de contrataciones APP y responsabilizar a quienes toman decisiones después del
públicas y brindó lecciones clave de la experiencia del Reino evento. Los parlamentos también pueden encargar y recibir
Unido (NAO 2011). La NAO evaluó varios aspectos del programa, informes de los auditores respecto del programa y los procesos
incluido el valor por dinero, la preparación e implementación del de las APP, según se describe más adelante en la Sección 2.5.3 -
proyecto y la rendición de cuentas. En función de este análisis, la Importancia de las instituciones fiscalizadoras superiores.
NAO ofreció recomendaciones para futuras mejoras al programa
PFI. Los hallazgos se analizaron en la Sección 1.3.4 - Mitigación de Se describe a continuación un ejemplo de una revisión legislativa
riesgos de terceros y mejora crediticia. de los programas de APP:
s El Comité de Cuentas Públicas y Estimaciones del Parlamento

de Victoria, Australia, evaluó Partnerships Victoria, el programa
de APP, en las categoría de gobernanza, distribución de de APP y los requisitos reglamentarios, y para establecer roles
riesgos, contabilidad, protección del interés público, beneficios y responsabilidades claros. Sección 2.3.2 - Responsabilidades
económicos y valor por dinero, y normas internacionales de institucionales: La implementación proporciona más ejemplos
contabilidad para las APP. A continuación, se formularon de los roles de los reguladores del sector en el desarrollo,
recomendaciones para mejorar las políticas de APP y fortalecer implementación y administración de APP.
la gestión corporativa de los proyectos (VIC 2006).
El cuerpo de conocimiento sobre la regulación de la infraestructura
2.5.5
Importancia de los reguladores (PURC 2012) es un recurso en línea que proporciona orientación
detallada y lecturas adicionales sobre una amplia gama de temas de
independientes regulación. Las siguientes referencias también discuten la regulación,
Las APP y la regulación sectorial e incluye cómo se relaciona con las APP:
Las APP suelen ofrecer servicios esenciales en condiciones de s Yong analiza los marcos regulatorios para las APP: el Recuadro 4.4
monopolio (o casi monopolio), por ejemplo, en los sectores de agua, de la Sección 4.1.3 ofrece una descripción general de los diferentes
enfoques de la regulación de la infraestructura (Yong 2010).
electricidad, gas, telecomunicaciones, aeropuertos o carreteras.
Los proveedores privados de dichos servicios públicos suelen s La nota sobre la regulación del agua y del saneamiento (Groom et
ser supervisados por los gobiernos para controlar las tarifas y los al. 2006) cubre una amplia gama de temas en la regulación del sector
estándares del servicio -mediante la asignación de responsabilidades hídrico, incluida la orientación sobre la asignación de funciones
a un organismo regulador independiente-, para proteger a los reguladoras y las opciones de regulación por contrato o mediante un
clientes de un posible abuso del poder del mercado. La regulación organismo independiente.
del sector también puede regir los términos conforme a los cuales
los proveedores de un sector se tratan entre sí; el ingreso al sector s El documento de Eberhard sobre modelos híbridos y transitorios
a través de licencias; y el control sobre las decisiones de inversión de regulación en los países emergentes (Eberhard 2007)
del sector. Los gobiernos que buscan opciones para mejorar el proporciona una visión general de los diferentes modelos regulatorios
desempeño de los activos y servicios públicos existentes en los y las ventajas y los posibles peligros de cada modelo. El documento
sectores de monopolio natural pueden considerar una APP como también proporciona recomendaciones sobre cómo mejorar el
una reforma alternativa a la privatización y el establecimiento de desempeño de los modelos regulatorios.
un régimen regulatorio del sector. Si bien hay similitudes en los
procesos de establecimiento de una APP y una privatización, y La regulación no se limita a los sectores que implican la prestación de
algunas de las pautas de este libro pueden ser aplicables en ambos servicios esenciales en condiciones de monopolio o casi monopolio.
casos, la naturaleza de la relación resultante es distinta: Los marcos regulatorios también se pueden usar para superar otras
fallas del mercado, como garantizar una administración responsable
s Regulación por contrato a través de una APP. El contrato de los recursos naturales limitados. En algunos casos, los procesos
de APP en sí mismo puede definir tarifas, ajustes de tarifas y y las estructuras pueden parecerse a una APP, por ejemplo, una
estándares de servicio para proteger los intereses de los clientes concesión para la exploración o explotación minera o petrolera,
como una alternativa para establecer un régimen regulatorio. o para la administración de un sitio turístico. También puede
Algunas de las implicaciones del diseño de contratos de APP se haber cierta confusión entre estos tipos de regulación, donde
describen con mayor detalle en la Sección 3.3 - Estructuración de algún aspecto de la provisión de servicios esenciales a través de un
proyectos de APP. mercado competitivo requiere acceso a recursos limitados, como la
distribución de espectros de radio para telecomunicaciones móviles
s Las APP junto con la regulación del sector. Algunos países o acceso a energía hidroeléctrica u otros recursos para la generación
establecen regímenes regulatorios sectoriales cuando introducen de electricidad en el contexto de un mercado competitivo.
una APP para la provisión de servicios en un sector; que
incluyen, en algunos casos, actuar como parte gubernamental Si bien hay algunas similitudes entre las concesiones o los
del contrato. En otros casos, la regulación del sector ya puede procedimientos de concesión de licencias y las APP, en su mayor
estar en funcionamiento. En cualquier caso, el acuerdo de APP parte las estructuras contractuales involucradas en dichos casos son
y las leyes y regulaciones sectoriales deben armonizarse con distintas. El material de esta Guía de referencia es de relevancia
cuidado para garantizar que no haya conflicto entre el contrato limitada en dichos casos.
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Sector del Abastecimiento de Agua y Saneamiento, Documento de Discusión 6. un marco conceptual para la regulación, el diseño de la regulación, las
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Contract: A New Way to Privatize Electricity Distribution?" Documento de diferentes países han manejado cuestiones regulatorias clave a través de este
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Akitoby, Bernardin, Richard Hemming y Gerd Schwartz. 2007. “Public Una colección de documentos sobre la gestión del impacto fiscal de las
investment and public-private partnerships". Cuestiones económicas 40, APP, extraídos de una conferencia del FMI celebrada en Budapest en 2007.
Washington, DC: Fondo Monetario Internacional. La Parte cuatro: "APP Accounting, Reporting and Auditing" examina el
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CAG. 2009. Public-Private Partnerships (PPP) in Infrastructure Projects: Public Estos bocetos de guía describen el marco normativo en el que el contralor y
Auditing Guidelines. Nueva Delhi: Contralor y Auditor General de la India. el auditor general de India auditan los proyectos de APP. Proporciona una
justificación para las auditorías bajo la ley de asociaciones APP y una descripción
general de la metodología y los criterios de evaluación utilizados en la auditoría.
INTOSAI. 2007. ISSAI 5220 - Guidelines on Best Practice for the Audit of Public/ Proporciona pautas sobre las mejores prácticas para evaluar proyectos de
Private Finance and Concessions. (También disponible en castellano). Viena: APP a lo largo de todo el ciclo de vida.
Organización Internacional de Entidades Auditoras Superiores.
Sudáfrica 2004a. Manual de Asociaciones público-privadas. Pretoria: Un exhaustivo manual sobre asociaciones APP que describe el proceso de
Gobierno de Sudáfrica, Tesoro Nacional. adquisición de las APP en Sudáfrica. Brinda orientación técnica para el
análisis de valor por dinero y viabilidad económica. El Módulo 7 proporciona
pautas para auditar proyectos de APP.
NAO 2010b. From Private Finance Units to Commercial Champions: Managing Un modelo de mejores prácticas para departamentos involucrados en
Complex Capital Investment Programmes Utilizing Private Finance - A Current programas APP/PFI dependientes de la Oficina Nacional de Auditoría en
Best Practice Model for Departments. Londres: Oficina Nacional de Auditoría y asociación con el Departamento de Infraestructura del Reino Unido.
Ministerio de Hacienda.
NAO 2011. Lessons from PFI and other projects. Informe del contralor yel auditor Una extensa revisión del programa de iniciativa de financiación privada
general, HC 920. Londres: Oficina Nacional de Auditoría. (PFI, por sus siglas en inglés) y otros grandes proyectos de infraestructura
dependientes de la Oficina Nacional de Auditoría a fin de evaluar el valor
por dinero del programa y el desempeño de las unidades gubernamentales. El
contenido de este informe se trata en HC 1201 (Reino Unido 2011c).
NAO 2010a. The Performance and Management of Hospital PFI Contracts. Informe de la Oficina Nacional de Auditoría sobre el desempeño y la gestión
Informe del Contralor y Auditor General, HC 68. Londres: Oficina Nacional de de los contratos PFI hospitalarios.
Auditoría.
NAO 2006. A Framework for Evaluating the Implementation of Private Finance Este informe proporciona una matriz especializada de desempeño del
Initiative Projects: Volume 1. Londres: Oficina Nacional de Auditoría proyecto para proyectos PFI.
2.6 APP subnacionales

subnacionales para desarrollar capacidades y proporcionar
conocimiento y soporte técnico.
Los gobiernos subnacionales, incluidos los estados, las provincias y s La mayoría de los gobiernos municipales no se benefician de
los municipios, brindan muchos servicios de infraestructura básica las mismas calificaciones crediticias que los gobiernos centrales.
y esencial, especialmente en agua y saneamiento, y en transporte Necesitan construir sus calificaciones de crédito gradualmente
urbano. Algunos gobiernos subnacionales, por ejemplo, los estados y en el tiempo. Sin embargo, en el corto plazo, la mayoría
de Australia y Brasil y las provincias canadienses, han unido necesitará soporte del gobierno central en forma de garantías de
programas sólidos de APP: su autosuficiencia fiscal, su calificación pago o finanzas públicas, pero las preocupaciones de riesgo moral
crediticia y su capacidad de ejecución no están lejos de los gobiernos están llevando a los gobiernos centrales a alejarse de garantizar
centrales. No se puede decir lo mismo de los municipios. Los las decisiones fiscales de los gobiernos subnacionales, según lo
gobiernos municipales están más cerca de las poblaciones a las que describen Canuto y Liu en el libro del Banco Mundial sobre
sirven y, por lo tanto, son más capaces de identificar proyectos que deuda subnacional (Canuto y Liu 2013). El riesgo moral surge
satisfacen las necesidades locales. Sin embargo, enfrentan desafíos de los prestatarios subnacionales que tienen un incentivo para no
adicionales y plantean problemas particulares: pagar a sus acreedores, o para participar en proyectos demasiado
arriesgados o mal estructurados, si perciben que los deudores
s Los gobiernos municipales suelen estar limitados en cuanto al
morosos podrían ser rescatados por el gobierno central. El artículo
desarrollo de proyectos y la capacidad de contratación pública.
de Charbil y Gamper sobre coordinación de inversiones en
Esta falta de capacidad puede verse exacerbada por los frecuentes
infraestructura (Frank y Martínez-Vázquez 2015) señala que
cambios de personal desencadenados por los resultados
en una muestra de países de la OCDE, casi ninguna inversión
electorales. Sin embargo, hay ejemplos de municipalidades que
en infraestructura subnacional se lleva a cabo aisladamente
tuvieron éxito en desarrollar dicha capacidad. Existen otros
del gobierno central: el financiamiento parcial suele provenir
casos en los que el gobierno central trabajó con gobiernos
SECCIÓN 2.6 APP Municipales y Subnacionales 107
de autoridades nacionales o supranacionales como en muchos s Muchas ciudades y gobiernos subnacionales tienen jurisdicciones
países emergentes. En otros países emergentes, los gobiernos fragmentadas y superpuestas. Por ejemplo, algunos servicios
estaduales pueden financiar infraestructura por sí mismos, pero públicos pueden ser administrados por el gobierno regional,
los municipios suelen necesitar soporte del gobierno estadual. mientras que otros son administrados por el municipio. Esto
puede generar problemas de coordinación en la formulación
s Los gobiernos municipales no suelen contar con un marco legal e implementación de políticas. Además, las APP a veces se
eficiente para la adquisición de las APP, lo que reduce el apetito seleccionan sin un marco eficiente de responsabilidad fiscal. Las
de los inversionistas por sus proyectos. reglas fiscales claras permiten la descentralización de la toma
de decisiones sin poner en peligro la sostenibilidad fiscal local
s La descentralización, cuando no va acompañada de una mayor
y nacional. La falta de claridad en estas normas desalienta a los
responsabilidad y transparencia subnacionales, a veces puede
gobiernos subnacionales a utilizar las APP o fomenta la libertad
reforzar las prácticas corruptas, según señaló Shah (Frank y
de conducción sin tener en cuenta la sostenibilidad fiscal.
Martínez- Vázquez, 2015). Sin embargo, al acercar el proceso de
toma de decisiones a las personas directamente afectadas por el Esta sección aborda estos cinco problemas uno por uno con
proyecto, la descentralización puede combatir la corrupción. En referencias y ejemplos.
ocasiones, la segmentación geográfica natural de la construcción en
la que los proyectos solo son ofertados por contratistas locales, según
lo identifica la Comisión Charbonneau en Québec (Charbonneau y
Lachance 2015), crea desafíos adicionales para establecer un marco
competitivo efectivo. También hace que sea más difícil mantener la
integridad en la adquisición de APP a nivel local.
Recuadro 2.13 APP de agua municipales en Benín
En 1999, Benín atravesó una reorganización de su administración operadores privados luego de haberse certificado el desarrollo de
pública que condujo a la introducción de municipalidades o la obra. El subsidio asegura la rentabilidad de las operaciones y crea
comunas descentralizadas, económicamente autónomas. Los 77 un incentivo para la conclusión del proyecto. El subsidio basado
municipios del país son dueños de las instalaciones de suministro en resultados también permitió a los operadores privados obtener
de agua y las redes de tuberías y son responsables de la provisión financiamiento de los bancos comerciales locales.
de agua y servicios de saneamiento a sus poblaciones.
De 2007 a 2014, el número de sistemas de tuberías de agua
Para apoyar el programa de descentralización del Gobierno y administrados por operadores privados en los municipios de Benín
fortalecer la calidad de los servicios de agua en las ciudades aumentó de uno a 269, y proporcionó suministro de agua al 28
pequeñas y las zonas rurales, la CFI, en estrecha cooperación con por ciento de la población. En febrero de 2015, aproximadamente
el Programa de Saneamiento del Agua (PSA), una asociación de 77 operaciones privadas estaban funcionando en todo Benín. Al
donantes múltiples administrada por el Banco Mundial, brindó comienzo, los municipios demostraron una falta de capacidad técnica
servicios de asesoramiento y asistencia técnica. La contribución para preparar y lograr el aspecto financiero de las transacciones APP.
del GBM incluyó asesoramiento sobre la estructuración e Sin embargo, su efectividad mejoró de forma gradual gracias a una
implementación de un esquema piloto de asociaciones APP para la combinación de reformas institucionales y la provisión de asistencia
prestación mejorada y ampliada de servicios de agua a los hogares técnica por parte del Banco Mundial. El desempeño de los sistemas
de tres municipios, a través de la participación de pequeños de tuberías de agua ha mejorado significativamente, lo que llevó
operadores privados nacionales. a la instalación de aproximadamente 32 kilómetros de redes de
tuberías adicionales y a 1.071 nuevas conexiones domésticas de
El proyecto requirió a los operadores privados diseñar, gestionar, agua. Dado el éxito de los proyectos piloto, el gobierno de Benín
rehabilitar, operar y mantener sistemas, sin aumentar el precio del decidió extender dicho plan a todo el país a través de un proyecto
agua. Esto incluyó la rehabilitación de equipos, la extensión de la de préstamo del Banco Mundial que involucra más de 180 sistemas
red, la instalación de conexiones de agua privadas y la financiación de tuberías de agua.
parcial de estas actividades. Las concesiones fueron estructuradas
con un subsidio basado en los resultados obtenidos pagado a los Fuente: (Adokpo Migan y Tremolet 2015)
A pesar de los desafíos, las APP ahora son bastante comunes a financiera, recursos humanos o contrataciones públicas, pueden
nivel estadual en las economías avanzadas y emergentes en países beneficiarse de enfoques compartidos que van más allá de los niveles
como Brasil, México y Australia; y a nivel provincial y municipal individuales de gobierno, en particular en el diseño de sistemas de
en Sudáfrica y Canadá. Grandes municipalidades en Brasil y China contratación pública, arreglos de monitoreo y revisiones posteriores.
utilizan cada vez más las APP. Los pequeños municipios también La capacitación provista por entidades comerciales y académicas
han experimentado con las APP para la contratación pública de puede complementarse con el Programa de Certificación de APMG,
sus proyectos de infraestructura. En la India, los poderes públicos patrocinado por MDB (APMG 2016). El Recuadro 2.7 - Capacitación
locales, como los Gram Panchayats han utilizado las APP para la sobre APP describe varios cursos masivos abiertos en línea (MOOC,
provisión de servicios urbanos en las zonas rurales. El informe del por sus siglas en inglés) que desarrollaron el Banco Mundial y el Banco
Foro Económico Mundial sobre aceleración de la entrega de Interamericano de Desarrollo, y que también pueden ser útiles.
infraestructura (Maier y Jordan-Tank 2014) se refiere a una cartera
de 6100 millones de euros, donde más de 300 proyectos municipales El intercambio de conocimientos dentro de una red nacional o
los financió el BERD entre 1994 y 2014. De esta cantidad, el 20 % multinacional de profesionales ha sido utilizado, no solo por los
era deuda o patrimonio en infraestructura de financiación privada. gobiernos nacionales, sino también por los gobiernos subnacionales.
Rede APP (Rede APP 2017) es una red creada para promover la
Desafíos de capacidad a nivel subnacional colaboración entre las APP en Brasil, y ha fomentado la cooperación
entre los estados y los municipios. EPEC, el Centro europeo de
Si bien la descentralización es, en teoría, un principio sólido de expertos en APP (EPEC), con sede en Luxemburgo y financiado
buena gobernanza, no puede funcionar de manera eficiente a menos por el Banco Europeo de Inversiones y el Fondo de Preparación
que los gobiernos centrales y subnacionales desarrollen nuevos de Proyectos de Infraestructura (IPPF, por sus siglas en inglés) del
arreglos institucionales y regulaciones, y desarrollen capacidad. BERD, tiene muchos gobiernos subnacionales entre sus miembros y
Los gobiernos subnacionales, en general, enfrentan limitaciones de beneficiarios, y varios de ellos participaron en programas de comisión
capacidad de escala y de gobernanza. Tradicionalmente, los gobiernos de servicio en EPEC, lo que permite a los miembros del personal pasar
subnacionales, y en particular los municipios, han estado menos tiempo en EPEC y trabajar con otros gobiernos europeos. En línea
involucrados en la política de infraestructura y en las contrataciones con el programa nacional de desarrollo de capacidades de APP para
públicas que los gobiernos centrales. Se observan excepciones en los funcionarios que organiza el gobierno de India, se han creado células
países federales donde los gobiernos estaduales/provinciales han sido APP dentro de varios gobiernos estaduales. Dichas células APP ofrecen
responsables de la infraestructura, como en Brasil, Canadá y Australia. asistencia a los departamentos de línea en el desarrollo de proyectos a
Los ejemplos son la Unidad de APP de Minas Gerais, Companhia través de acuerdos de APP.
Paulista de Parcerias de Sao Paulo, British Columbia's Partnerships
BC, y Partnerships Victoria. Estas unidades estaduales/ provinciales En el caso de proyectos complejos, las restricciones de capacidad pueden
desarrollaron un conocimiento y una experiencia significativa sobre inducir a los gobiernos subnacionales a contratar empresas privadas para
APP, incluso antes de que se establecieran los equipos nacionales de administrar la preparación e implementación de proyectos complejos:
APP de sus respectivos países. pueden proporcionar asesoramiento experto en la elaboración de
contratos de APP, uniones transitorias de empresas, contratos de
Sin embargo, la descentralización, en términos de devolución de administración o de operaciones y mantenimiento (O&M). Sin
responsabilidades, parece estar extendiéndose a nivel mundial. embargo, la contratación pública de inversión privada seguirá requiriendo
Algunos países, como Kenia, Turquía, y Kazajstán están cambiando la creación de capacidades dentro del gobierno subnacional para la
su régimen jurídico hacia la descentralización. Incluso sin realizar administración de consultores y asesores externos durante la preparación
cambios legislativos, la responsabilidad de la contratación pública de del proyecto y la licitación, y para la administración de contratos.
infraestructura se transfiere cada vez más desde los gobiernos centrales
a los subnacionales. Por lo tanto, un número creciente de gobiernos Capacidad crediticia subnacional y acceso
subnacionales están contratando de manera pública y activa algunas a las finanzas
APP. Esta tendencia aumenta la necesidad de creación de capacidades
para las contrataciones públicas y la administración de proyectos. Las dificultades financieras de los gobiernos subnacionales se
analizan en una nota conceptual del Banco Interamericano de
Frank y Martinez-Vazquez, en su libro sobre descentralización e Desarrollo sobre el financiamiento de la infraestructura urbana
infraestructura (Frank y Martinez-Vazquez 2015), insisten respecto sostenible (ONU-Hábitat/BID 2016). La nota destaca el vínculo
de la necesidad de crear capacidades intergubernamentales para la entre las oportunidades de APP municipales y la solvencia de las
inversión pública: las capacidades institucionales, ya sea en gestión ciudades. En general, los gobiernos locales solventes pueden atraer
inversiones del sector privado; aquellos que no son solventes un manual separado para los municipios. Esto también es cierto en
requerirán garantías del gobierno central para sus compromisos casi todos los países del BERD.
financieros. La buena administración financiera suele ser crítica
para la solvencia de las entidades subnacionales. El fracaso de Brasil introdujo una legislación restrictiva de presupuesto rígido, la
los gobiernos centrales para cumplir los compromisos con las Ley de Responsabilidad Fiscal, en el año 2000. Esta ley se aplica a
entidades subnacionales pone en peligro las posibilidades de atraer todos los niveles del gobierno y se ve reforzada por la Ley de APP,
inversionistas de calidad para los proyectos de APP subnacionales. que limita el volumen de APP que cada nivel (federal, estadual,
municipal) puede contratar de manera pública en función de
Las organizaciones multilaterales brindan programas de asistencia sus ingresos previstos. El libro de Frank y Martinez-Vázquez
técnica para fortalecer la capacidad de los gobiernos locales para sobre descentralización e infraestructura (Frank y Martínez-
diseñar y planificar proyectos de infraestructura, incluidas las APP. Vázquez, 2015) destaca que los gobiernos nacionales no suelen
Por ejemplo, el programa de asistencia técnica subnacional prestar suficiente atención al desarrollo de sistemas apropiados y
(SNTA, por sus siglas en inglés) de PPIAF (PPIAF-Work) ayuda a a la capacidad de contratación pública de la autoridad local. Las
las entidades subnacionales a mejorar su planificación de inversiones disposiciones legales y las pautas estándar suelen reproducir los
y habilidades de preparación de proyectos, fortalecer sus prácticas y estándares centrales de contratación pública a nivel local. Por
procesos de administración financiera, garantizar la responsabilidad ejemplo, los umbrales para la aprobación de proyectos a nivel
fiscal y, en última instancia, mejorar su solvencia crediticia. nacional se aplicarán a nivel local.
La solvencia crediticia depende de un programa creíble de inversión Transparencia y gobernanza

de capital. Los programas de inversión proporcionan un marco
para que las APP sean identificadas, priorizadas y eventualmente Mantener la transparencia y una gobernanza óptima puede ser un
aprobadas y presupuestadas. Un conjunto de herramientas del desafío para las APP subnacionales, en particular cuando se elimina
Banco Mundial sobre la solvencia de la ciudad (BM 2017a) se la supervisión más estricta de los gobiernos centrales. A medida que
puede utilizar para evaluar la preparación de las ciudades para las aumenta la responsabilidad de los gobiernos subnacionales para
transacciones comerciales, lo que permite a los usuarios: (1) tener la distribución de recursos y la prestación de servicios, también
una idea rápida del desempeño financiero general de su ciudad sin lo hace la importancia del compromiso, la coordinación, la
agobiarlos con estudios complicados; (2) verificar el compromiso de transparencia y la responsabilidad. Esto lo destaca la International
su ciudad con varios esquemas de financiación; (3) tener una idea Budget Partnership (Lawson y Alvarez 2013). Sus estudios piloto
rápida de su cartera y línea de proyectos, incluidas las necesidades informan acerca de una amplia gama de niveles de transparencia
de financiación; (4) acordar planes de acción que pueden ayudar a fiscal, y muchos gobiernos subnacionales muestran debilidades
identificar y preparar proyectos. El libro del Banco Mundial sobre significativas. Cuando los gobiernos subnacionales están sujetos
finanzas subnacionales (Canuto y Liu 2013) analiza los incentivos a reglas estrictas de presupuesto equilibrado, restricciones de
fiscales y el riesgo de insolvencia en los gobiernos municipales y préstamos o restricciones a su poder para aumentar el gasto o los
estaduales, y analiza casos y experiencias en muchos gobiernos impuestos, la falta de normas de transparencia fiscal puede invitar a
subnacionales. los responsables de la toma de decisiones a optar por las APP como
una manera de eludir las normas fiscales. Un informe del Consejo
Marco legislativo y regulatorio Canadiense de APP (CCAPP 2011) proporciona pautas para los
municipios en este sentido, incluida una ruta crítica y una discusión
La ausencia de un marco legislativo y regulatorio claro y eficiente,
sobre los desafíos específicos que pueden surgir al implementar las
que incluya un código de contratación pública y pautas de
APP, según el tamaño del municipio.
administración fiscal, puede restringir la capacidad de los gobiernos
subnacionales de implementar las APP y crear incertidumbre Apoyo central nacional a los gobiernos
para los inversionistas privados. Varios países han tomado algunas subnacionales
iniciativas para compartir información sobre buenas prácticas entre
entidades subnacionales. Otros países han otorgado a cada estado su El informe del BID sobre financiamiento de la nueva agenda
propia legislación de APP, como Brasil, India, Australia y México. urbana (ONU-Hábitat/BID 2016) describe la experiencia de
En otros casos, las compras a nivel municipal se rigen según la un municipio guatemalteco que requiere el apoyo del gobierno
legislación nacional. Y en algunos países, el gobierno central central para mejorar sus instalaciones de gestión de residuos. En
proporciona regulaciones uniformes para todas las instituciones algunos países con marcos de APP establecidos (por ejemplo,
gubernamentales; por lo tanto, en Sudáfrica, el gobierno proporciona Sudáfrica y Francia), una parte importante de la actividad de la
un manual de APP para las instituciones nacionales y provinciales y Unidad central de APP se relaciona con el apoyo a las APP que
realizan los gobiernos subnacionales. En otros (por ejemplo, Brasil las provincias y municipios a evaluar las APP; la Proinversión del
y Australia), varios gobiernos estaduales ya tienen más experiencia Perú tiene el mandato de ayudar a los proyectos de estructura a
con las APP que el gobierno central. En general, la unidad central nivel subnacional; y el gobierno central de Canadá proporciona
de APP actúa como un centro de conocimiento que lidera los apoyo financiero a los proyectos APP provinciales y municipales.
procesos de APP a nivel del gobierno central y ayuda a los gobiernos Las instituciones centrales del sector público brindan otras formas
subnacionales. El Tesoro Nacional de Sudáfrica proporciona de apoyo: El Fondo de Garantía de Infraestructura de Indonesia
orientación y capacitación para los municipios; Croacia y Tanzania (IIGF, por sus siglas en inglés) apoya a las APP subnacionales,
llevaron a cabo una capacitación sobre APP a nivel municipal; el y el BNDES de Brasil y el FONADIN de México ayudan a los
Departamento de Planificación de Colombia (DNP) ayuda a gobiernos subnacionales a estructurar y financiar proyectos.
Referencias clave: APP Municipales y Subnacionales
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Washington DC: Banco Mundial. informes sobre pasivos contingentes (y otras obligaciones fiscales) en proyectos
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Reference Guide. Londres: Secretaría de la Commonwealth. todo el mundo, incluida la orientación a los profesionales sobre los aspectos
clave del diseño y la implementación de políticas y proyectos de APP. El
Capítulo 4 proporciona lineamientos para la evaluación por parte del sector
público de los proyectos de APP.
EIU. 2014b. Evaluating the Environment for Public-Private Partnerships in Esta publicación, Infrascope, establece un índice para evaluar la preparación de los
Latin America and the Caribbean: The 2014 Infrascope. Londres: Unidad países para llevar a cabo APP sostenibles, y utiliza el índice para evaluar el entorno
de Inteligencia Económica. de las APP en 19 países de la región. Consulte también las versiones para Asia-
Pacífico, África, Europa del Este y CIS, basadas en metodologías similares.
¿Sabía que....?
Las primeras líneas del metro de París fueron el resultado de APP
En 1898, el gobierno de la ciudad de París nombró a un empresario belga, Édouard Empain, como concesionario de la concesión
ferroviaria metropolitana. Estableció la Compagnie du Métropolitain Parisien (CMP), que construyó una estación de energía y la
superestructura ferroviaria dentro de los túneles (los túneles habían sido construidos por la ciudad), compró trenes eléctricos y los
operó desde 1900 hasta 1947. Además de definir los requisitos de desempeño y el nivel de tarifas a los usuarios, el contrato de
APP brindó protección social para los trabajadores de la CMP, incluido un plan de pensiones, vacaciones anuales, días pagos por
enfermedad y atención médica gratuita. En 1904, se estableció una segunda concesión con Berlier, una compañía que construyó y
operó una línea de metro norte-sur durante 30 años.
Módulo 3
Ciclo de las APP

Este módulo brinda orientación sobre cada etapa de desarrollo e proyecto para garantizar que sea capaz de cumplir con los criterios de
implementación de un proyecto de APP, desde la identificación APP exitosas.
de candidatos para una APP hasta la administración de contratos
a lo largo del ciclo de vida del proyecto. La Sección 2.3.1, Proceso de Este módulo describe el proceso iterativo de desarrollo de una APP, de
APP introdujo el proceso general de desarrollo e implementación de la siguiente manera:
APP, que también se muestra en la Figura 3.1, Proceso de desarrollo e
s Identificación y selección de proyectos: el proceso de desarrollo e
implementación de APP. Este módulo describe cada etapa del proceso de
implementación de una APP suele ir precedido por la identificación
APP en más detalle, proporcionando enlaces a recursos, herramientas y
de un proyecto de inversión pública prioritario, generalmente
más orientación para los profesionales de APP.
a través de un proceso de planificación de inversión pública y
Los gobiernos solo deberían desarrollar proyectos de APP que: se selección de proyectos. Durante este proceso, algunos o todos los
justifican en un análisis de costo-beneficio, proporcionan mayor proyectos de inversión pública propuestos se evalúan de acuerdo a
valor por dinero que la obra pública tradicional y son fiscalmente su potencialidad como APP.
responsables. Sin embargo, es difícil evaluar si un proyecto cumple con
todos estos criterios hasta el momento en que el proyecto se encuentra s Los proyectos candidatos que pasan este proceso de selección son
completamente diseñado, y la decisión no se puede confirmar hasta que luego desarrollados y evaluados. Nuevamente, este es un proceso
se reciban las ofertas. Esto crea un dilema: el gobierno no desea incurrir que comprende varias etapas; por lo tanto, la Figura 3.1, Proceso
en los costos de desarrollar una APP a menos que sepa que el proyecto de desarrollo e implementación de APP, muestra en paralelo los
cumple con los criterios mencionados, pero no puede determinar si procesos de evaluación y estructuración. Debido a que la evaluación
este cumple con los criterios hasta no haberse desarrollado el proyecto. y la estructuración son conceptualmente diferentes, esta guía de
referencia analiza primero la evaluación (Sección 3.2, Evaluación de
Los programas exitosos de APP abordan este problema a través de proyectos potenciales de APP) y luego la estructuración (Sección 3.3,
un enfoque en el que los proyectos se evalúan más rigurosamente Estructuración de proyectos de APP). Por lo general, los proyectos
en sucesivas etapas de desarrollo. Un proyecto debe mostrar cierta se estructuran y evalúan de forma parcial; y luego se estructuran y
potencialidad como APP antes de que se invierta dinero público en evalúan de manera más exhaustiva. Los países dividen estos pasos de
él. Luego, el proceso de preparación se divide en fases gradualmente diferente manera. El resultado, o el caso de negocio del proyecto, suele
más intensivas y costosas. Antes de cada nueva fase, debe verificarse el ser la base para la aprobación de proceder con la transacción APP.
114 GUÍA DE REFERENCIA DE APP: MÓDULO 3 - CICLO APP
Figura 3.1 Proceso de desarrollo e implementación de APP

PROYECTO
Examinar proyectos prioritarios con

CONCEPTO INICIAL Examinar potencial APP potencial de APP
PREPARAR OTRAS
COMO APP OPCIONES
Identificar y asignar riesgos y

TÉRMINOS COMERCIALES Estructurar
CLAVE Evaluar APP responsabilidades
APP
Evaluar la factibilidad del proyecto,
PROCEDER
COMO APP OTRAS
OPCIONES

Definir mecanismos de pago
PROYECTO DE CONTRATO Borrador contrato APP Crear mecanismos de ajuste
DE APP Establecer mecanismos de
ecidir la estrategia de adquisición

D
Gestionar transacción APP Market APP
Calificar licitantes
FIRMAR
CONTRATO DE APP
Establecer estructuras de gestión de contratos

Gestionar contrato APP Monitorear y gestionar la ejecución de la APP
y el riesgo de hacer frente a los cambios
SECCIÓN 3.1 Identificación de Proyectos de APP 115
3.1 Identificación de proyectos de

s Antes de que se pueda implementar la transacción APP, se debe
preparar el borrador del contrato de APP, refinando aún más la
estructura de la APP y presentar sus características en el lenguaje APP
legal apropiado. La Sección 3.4, Diseño de contratos de APP presenta
algunos elementos clave del diseño de contratos APP. El primer paso hacia una APP exitosa es identificar un posible proyecto
de APP. Dado que una APP es una inversión pública, la mayoría de los
s Gestionar una transacción de APP es un proceso complejo. proyectos de APP exitosos se originan en un proceso de planificación
Un proceso de transacción bien diseñado y bien implementado de inversión pública más amplio, como se describe en la Sección
es fundamental para lograr una buena relación precio-calidad 2.3.1, Proceso de APP. Durante este proceso, los proyectos prioritarios
de la APP. Como se describe en la Sección 3.5, Gestión de de inversión pública pueden ser examinados según su potencial para
transacciones de APP, esto incluye comercializar la APP, verificar obtener mayor valor por dinero en caso de implementarse como APP.
las calificaciones de los licitantes, invitar y evaluar propuestas, Varios gobiernos han establecido herramientas y listas de verificación
interactuar con los licitantes durante el proceso e identificar y para respaldar este examen. El kit de herramientas en línea para
finalizar el contrato con el licitante seleccionado. Al final de la asociaciones APP en India (IN) ofrece un panorama general del
transacción, una vez recibidas las ofertas y acordado el contrato, proceso de evaluación de proyectos de APP.
el gobierno finalmente conocerá el costo y los riesgos del proyecto
de APP. En este punto, el proyecto puede verificarse una vez más Como se muestra en la Figura 3.2, Identificación de proyectos de APP, el
para asegurarse de que aún cumple con los criterios para las APP. resultado de la etapa de identificación del proyecto suele ser un concepto
inicial y el caso de negocio estratégico o esquemático para desarrollar
s Después de haber ejecutado el contrato, la APP ingresa a la etapa el proyecto como una APP. En muchos países, el concepto debe ser
final y más larga, la gestión del contrato durante su duración, formalmente aprobado antes de poder seguir desarrollando la APP.
como se describe en la Sección 3.6, Gestión de contratos de APP.
3.1.1 Identificación de proyectos
s A modo de enfoque alternativo para la creación y desarrollo de
ideas de proyectos de APP, algunos gobiernos aceptan propuestas prioritarios de inversión pública
no solicitadas por parte de empresas privadas, como se describe
El punto de partida (o precursor) para identificar una posible APP
en la Sección 3.7, Tratamiento de propuestas no solicitadas.
es identificar un proyecto de inversión pública prioritario. Muchos
Este módulo de orientación no es un recurso exhaustivo: desarrollar gobiernos tienen procesos y metodologías bien definidos para
una APP es un proceso complejo, y cada proyecto tiene sus propias la planificación de la inversión pública. Estos pueden ir desde el
peculiaridades. establecimiento de estrategias sectoriales o de infraestructura, la
evaluación de opciones de proyectos para el cumplimiento de los
Al implementar un proyecto de APP, los funcionarios públicos objetivos, la realización de análisis exhaustivos de viabilidad y costo-
deben contratar asesores con experiencia. El kit de herramientas beneficio, y la priorización de proyectos dentro de un plan general
del Banco Mundial para la contratación de asesores para APP de inversión pública o monto fiscal disponible.
en infraestructura (PPIAF 2001) brinda una guía completa sobre
cómo contratar y gestionar asesores. La buena planificación y gestión de la inversión pública son
componentes cruciales para el éxito de los proyectos de APP. Al
Guía general sobre la implementación de igual que todos los proyectos de inversión pública, una APP necesita
proyectos de APP responder a objetivos socioeconómicos claramente identificados que
sean fundamentales para las necesidades del sector, particularmente
Como se describe en el Módulo 2, Establecimiento del marco de APP, debido a que la naturaleza a largo plazo de los contratos de APP
algunos gobiernos e instituciones multilaterales, incluido el Banco bloquea las especificaciones de activos y servicios en un período de
Mundial, han desarrollado materiales de orientación, manuales y largo plazo. Las competencias en materia de licitaciones resultan
herramientas para ayudar a los profesionales de APP a desarrollar e esenciales para desarrollar una APP bien estructurada que cumpla
implementar proyectos de APP. Estos incluyen materiales específicos con los estándares de gestión de inversión pública. Las páginas web
del sector. La tabla Referencias bibliográficas sobre APP en “Otros del Banco Mundial sobre gestión de la inversión pública (PIM,
materiales de orientación y herramientas” enumera algunos de por sus siglas en inglés) (BM-PIM) proporcionan una gran cantidad
los mejores documentos de orientación sobre APP. Las secciones de recursos y ejemplos sobre este tema. El libro de Rajaram et al.
relevantes se incluyen a modo de recursos adicionales para cada sobre PIM (Rajaram et al. 2014) presenta un enfoque paso a paso
etapa de APP descrita en esta guía de referencia. con un abordaje específico de las APP.
Figura 3.2 Identificación de proyectos de APP

PROYECTO
CONCEPTO INICIAL Examinar como APP Examinar proyectos prioritarios con

potencial de APP
PREPARAR OTRO
COMO APP OPCIONES
Identificar y asignar riesgos y

TÉRMINOS responsabilidades
COMERCIALES CLAVE Estructura APP Evaluar APP
Un informe del FMI sobre la eficiencia de la infraestructura como se describe en la Sección 1.1.2, Qué no es una APP: Otros
(FMI 2015a) concluyó que los países con instituciones PIM más tipos de participación privada. El capítulo del Manual sobre APP
fuertes tienen inversiones más predecibles, creíbles, eficientes y del Banco Asiático de Desarrollo (BAsD) sobre el análisis de
productivas. Esta investigación del FMI, al centrarse en la calidad diagnóstico sectorial (BAsD 2008, Capítulo 3) describe de qué
de los resultados (producto) de inversión, en lugar de su volumen manera es posible que surjan APP en este contexto.
(insumos), sugiere que mejores decisiones de inversión pública
conducen a un mayor crecimiento económico, lo que implica que s Propuestas no solicitadas. La mayoría de los gobiernos
el fortalecimiento de las instituciones PIM podría ser tan efectivo proporcionan un marco legal para que las empresas y otras entidades
en términos de resultados, como el aumento de la inversión en dos no gubernamentales puedan aportar ideas sobre proyectos de APP
tercios de las necesidades adicionales estimadas. susceptibles de consideración estatal, tal como se describe en la
Sección 3.7, Tratamiento de propuestas no solicitadas. Este enfoque
En algunos casos, las ideas relacionadas con proyectos de APP pueden puede ser una forma de aprovechar las ideas del sector privado
surgir de otras fuentes distintas al proceso estándar de planificación de sobre cómo resolver los desafíos de infraestructura.
inversión pública. Tales fuentes podrían incluir:
Sin embargo, el desarrollo de una APP por fuera del proceso típico
s Procesos de reforma del sector. Los gobiernos que emprenden de planificación de inversión pública conlleva un mayor riesgo de
la reforma de un sector de infraestructura que no produce los que tales ideas no se integren correctamente con los planes más
resultados esperados pueden considerar la implementación de amplios del sector y las prioridades de infraestructura. Dichas ideas
APP entre otras opciones a fin de introducir la participación de proyectos deben estar sujetas al mismo análisis y evaluación que
privada y mejorar la prestación de servicios en ese sector, tal cualquier proyecto de inversión pública y APP.
Factores de evaluación de potencial APP en Sudáfrica proporciona un

3.1.2 Identificación del Potencial APP ejemplo de dicha lista de verificación tomada del manual South
En algún momento del proceso de identificación de prioridades de Africa PPP Manual (Sudáfrica 2004a). Para una evaluación
inversión pública u opciones de reforma sectoriales, es posible que exhaustiva, pueden usarse criterios similares, tal como se describe
se evalúe el potencial de los proyectos para su implementación en la Sección 3.2.4, Evaluación del valor por dinero de una APP.
como APP. El objetivo de esta evaluación es identificar, en función En la etapa de selección, la idea es verificar si es probable que el
de la información disponible, si el proyecto puede proveer mayor proyecto cumpla con los criterios para avanzar así al siguiente nivel
valor por dinero si se implementa como una APP. de desarrollo.
En la práctica, distintos gobiernos realizan esta evaluación de APP Los siguientes recursos proporcionan más sugerencias y orientación
en diferentes etapas, como se describe en el Recuadro 3.1, Selección sobre los factores a considerar cuando se seleccionan posibles
de APP en el proceso de planificación de la inversión pública. Es posible proyectos de APP:
que algunos de ellos evalúen todos los proyectos, como parte de un
s El kit de herramientas de APP en línea de India (IN) incluye
análisis integral de opciones de adquisición, como se describe en
un filtro de adecuación que guía al usuario en la consideración de
(Burger y Hawkesworth 2011, 47-50). Otros pueden considerar la
los mismos problemas descritos en el Recuadro 3.2 - Factores de
APP solo para ciertos tipos de proyectos, como se establece en la
evaluación de una potencial APP en Sudáfrica, así como el apoyo
Política de APP (consulte la Sección 2.1.2, Alcance del programa
del sector público para el proyecto (incluida una evaluación de
de APP). En muchos países, el impulso inicial para desarrollar un
las capacidades del sector público para implementar el proyecto
proyecto como una APP se deja a discreción de la agencia encargada
a través de una APP). También considera posibles barreras para
de su implementación.
la implementación del proyecto (en base a la información del
A fin de apoyar este proceso de selección, muchos gobiernos estudio de prefactibilidad) y otros factores, como el esfuerzo que
introducen criterios o listas de verificación de potencialidad como requiera la APP y los recursos necesarios para desarrollarla. Por
APP con los que pueden compararse proyectos. El Recuadro 3.2, ejemplo, se debe evaluar la disponibilidad de contratos estándar.
Recuadro 3.1 Selección de APP en el proceso de planificación de la inversión pública

El proceso de APP se puede ver como una rama del proceso • Después del análisis de prefactibilidad o de opciones estratégicas.
más amplio de gestión de la inversión pública; es decir, en algún En la República de Corea, se identifica una posible APP después
momento se selecciona un proyecto como APP potencial y luego de un análisis de prefactibilidad y una evaluación exhaustiva del
sigue un proceso específico de APP. Sin embargo, esta ramificación proyecto (como estudios de viabilidad técnica o un análisis de
puede ocurrir en diferentes puntos del proceso de inversión costo-beneficio). Estos son parte del proceso de evaluación APP.
pública. Por ejemplo, esto podría ser: Se sigue un enfoque similar en Sudáfrica, donde la implementación
de APP es parte de un análisis inicial de necesidades y evaluación
•
Después de presupuestar como un proyecto de inversión de opciones de un posible proyecto de inversión pública.
pública, como es el caso en Australia y los Países Bajos, donde
las opciones de adquisición (incluidas las APP) se evalúan solo Los procesos APP bien definidos generalmente reflejan los
después de que un proyecto ha sido aprobado y presupuestado procesos de gestión de la inversión pública, tal como se describe
como un proyecto de inversión pública. Si el proyecto se en la Sección 2.3.3- Responsabilidades institucionales: Revisión y
implementa posteriormente como APP, las asignaciones aprobación.
presupuestarias se ajustan en consecuencia.
• Después de la evaluación y aprobación del proyecto como una Fuentes: Documento de Irwin & Moktad sobre la gestión de
inversión pública. En Chile, todos los proyectos de inversión pasivos contingentes (para Chile y Australia) (Irwin y Mokdad 2010);
pública se someten a un análisis de costo-beneficio por parte de Proyectos de APP de la República de Corea (Kim et al. 2011, 63);
la Comisión Nacional de Planificación y también deben cumplir Manual de APP de Sudáfrica (ZA 2004a, Módulo 4, 1-13)
con una tasa de retorno social específica para las inversiones
públicas. Los proyectos de APP también se toman de esta lista.
Recuadro 3.2 Factores potenciales de selección APP en Sudáfrica

El Manual de APP de Sudáfrica enumera los sigueintes factores a • Oportunidades para la transferencia de riesgos (y otros generadores
considerar cuando se decide si un proyecto puede lograr valor por de valor APP): ¿hay buenas razones para creer que una APP
dinero como APP: proporcionará valor por dinero en comparación con la alternativa
de la contratación pública tradicional? Es decir: la asignación de
• Escala del proyecto: ¿los costos de transacción están justificados? riesgos adecuada debe asignar riesgos a la parte que mejor pueda
Sección 2.1 - Política de APP describe cómo algunos gobiernos controlarlos o enfrentarlos, y aprovechar los fuentes de valor de la
establecen un tamaño mínimo para sus proyectos de APP. APP establecidos en el Cuadro 1.2 - Controladores de valor APP.
• Resultados claramente especificados: ¿hay alguna razón • Capacidad y apetito del mercado: ¿existe un proyecto comercial
para creer que podemos redactar un contrato que haga potencialmente viable y un cierto nivel de interés del mercado en
responsable al proveedor? el proyecto? Evaluar el apetito del mercado puede requerir un
sondeo inicial con inversores potenciales.
Fuente: Manual de APP de Sudáfrica (ZA 2004a, Módulo 4, 13)
s En Colombia, la agencia a cargo de la implementación debe El resultado de este proceso de evaluación es una cartera de proyectos
presentar un informe ejecutivo a la unidad de APP, ANI, solicitando de APP establecidos en el contexto de un programa nacional de
autorización para implementar el proyecto mediante una APP. infraestructura y planes estratégicos sectoriales. Hacer pública esta
El análisis en este informe, como el análisis de prefactibilidad, se cartera de APP puede ser una buena forma de fomentar el interés
describe en el Manual de APP (Colombia 2014, 34-38). del sector privado en invertir en una APP. La unidad chilena de APP,
Coordinación de Concesiones de Obra Pública, comparte toda la
s La Guía sobre APP del gobierno de Hong Kong (Hong Kong información relevante sobre su cartera de proyectos en su sitio web.
2007, 31-32) describe una lista de criterios que debe cumplir una
APP durante la etapa de selección inicial (o en la primera etapa de un Farquharson et al. describen las ventajas de definir el marco de
caso de negocio) para ser considerada como posible APP. inversión para un programa de APP, incluida la cartera de APP y otras
inversiones de infraestructura planificadas que la complementan
s El kit de herramientas para APP del Caribe (Caribe 2017, Módulo (Farquharson et al. 2011, 21-22).
3) brinda orientación utilizando ejemplos del Caribe con relevancia
mundial. 3.1.3 C
reación de una cartera
El conjunto de herramientas cualitativas de valor por dinero inicial de APP
de la UNESCAP (UNES-CAP 2017) contiene un conjunto de
En países con programas de APP relativamente nuevos, la selección
criterios que los gobiernos pueden usar para trazar prioridades
de proyectos a menudo implica analizar los conceptos del proyecto
e identificar las debilidades del proyecto. Los ministerios,
generados por las agencias del sector y evaluarlos para determinar
departamentos o agencias sectoriales a menudo necesitan apoyo
su potencial como APP de acuerdo al enfoque descrito en la
para superar el desconocimiento inicial o la reticencia a adoptar
Sección 3.1.2 - Evaluación como potencial APP. En este contexto,
una APP. Esta función puede ser desempeñada por una unidad APP
los gobiernos pueden considerar criterios adicionales para decidir
central, tal como se describe en la Sección 2.3.4 - Unidades APP.
qué proyectos potenciales de APP deben desarrollarse en primer
Por lo general, desarrollar e implementar una transacción de APP
lugar. A menudo, en esta etapa, la prioridad se centra en acumular
resulta más costoso que el proceso equivalente para un proyecto de
experiencia y dinamismo con el programa de APP y dar pasos
inversión pública tradicional, lo cual puede desalentar a las agencias
exitosos con el proyecto en un plazo relativamente corto.
para identificar asociaciones APP. El financiamiento adicional para
el desarrollo de una APP puede ayudar a nivelar la situación. Por Varios factores pueden alimentar este proceso. Por ejemplo, el
ejemplo, el Fondo de desarrollo de proyectos de infraestructura de Centro de APP de Filipinas señala que los proyectos en su cartera
la India (India 2013a) se estableció como un fondo rotatorio capaz de proyectos de APP (en su lista de APP) se seleccionaron en base a
de financiar hasta el 75 por ciento de los gastos de desarrollo en los siguientes criterios:
proyectos de APP.
s Alistamiento del proyecto y etapa de preparación: algunos El PPIAF (PPIAF 2017), en su Marco de Soporte Rápido,
proyectos estaban más desarrollados que otros antes de ser incluye servicios de consultoría para el diagnóstico de carteras y la
propuestos como APP, lo que reduce los demás costos priorización de proyectos. El kit de herramientas para APP del
relacionados con el desarrollo del proyecto. Caribe (Caribe 2017, Módulo 3, Sección 4) presenta una guía para
s Grado de respuesta a las necesidades del sector: el orden en la identificación de carteras y sus desafíos comunes.
que se implementan los proyectos de APP debe alinearse con las
prioridades generales del sector dentro del plan estratégico. En En una entrevista con Reason Foudation (Gilroy 2011), el
otras palabras, las APP deben ser fundamentales para el desarrollo director de la Dirección de APP de Puerto Rico describe cómo en
del sector y no ser proyectos periféricos cuyos beneficios puedan un principio se priorizó los proyectos de APP más preparados para
resultar marginales o desviarse de las prioridades estratégicas. salir al mercado, y además se aseguró de que estos se correspondieran
s Alto grado de implementación: mediante la priorización de con las prioridades políticas generales (como en el caso de las APP
aquellos proyectos de APP que tengan una alta probabilidad de para la escuela brownfield).
éxito, puedan atraer el interés del sector privado más fácilmente y
para los cuales exista un precedente en el mercado local o regional.
Referencias clave: Identificando Proyectos Candidatos
India Accedido el miércoles, 15 de marzo de 2017. “PPP Toolkit for Improving Módulo 2: “Trabajar en el proceso de APP, Fase 1: La identificación”
PPP Decision-Making Processes”. Asociaciones público-privadas en India. Nueva proporciona una amplia guía para identificar proyectos de APP.
Delhi: Gobierno de la India, Ministerio de Finanzas.
Colombia 2014. Manual de Procesos y Procedimientos para la Ejecución de Proyectos El Manual de Procesos y Procedimientos para Proyectos APP describe (en
de la Asociación Público-Privada. Bogotá: Gobierno de Colombia, Ministerio de las páginas 34-38) la información que una agencia implementadora debe
Hacienda y Crédito Público. incluir en su informe inicial a la Unidad APP solicitando que un proyecto
se implemente como una APP.
Sudáfrica 2004a. Public-Private Partnership Manual. Pretoria: Gobierno de Módulo 4: El “Estudio de factibilidad de APP” describe el análisis de
Sudáfrica, Tesoro Nacional. necesidades y el análisis de opciones como las dos primeras etapas para
llevar a cabo un estudio de factibilidad para “decidir si la contratación
pública tradicional de una APP es la mejor opción para el proyecto
propuesto”.
India 2013a. Scheme and Guidelines for Financial Support to Public-Private Describe las razones para establecer el IIPDF para superar las barreras a la
Partnerships in Infrastructure. Nueva Delhi: Gobierno de la India, Ministerio de identificación de proyectos APP, y la estructura y los arreglos operativos
Finanzas. para el fondo.
Perú. 2010. Pautas para la Identificación, formulación y evaluación social de proyectos Módulo 2: La “identificación” dentro de las Directrices para la
de inversión pública a nivel de perfil. Lima: Ministerio de Economía y Finanzas. Identificación, Formulación y Evaluación Social de Proyectos de Inversión
Pública describe el enfoque del análisis de brechas para identificar las
necesidades y proyectos de inversión.
BAsD. 2008. Public-Private Partnership Handbook. Manila: Banco Asiático de Capítulo 3: “Estructurar una APP: el diagnóstico del sector y el mapa de
Desarrollo. ruta del sector", establece cómo la identificación de posibles APP puede
ser parte de una revisión estratégica general de un sector.
Hong Kong. 2008. An Introductory Guide to Public-Private Partnerships. Hong La primera sección del Capítulo 4: “Making the Business Case” establece
Kong, China: Unidad de Eficiencia. los criterios que un proyecto debería tener para ser un caso prima facie que
se implementará como APP.
Farquharson, Edward, Clemencia Torres de Mästle, ER Yescombe y Javier Encinas. La sección sobre el desarrollo de un Marco de Inversión APP en las páginas
2011. How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in 21-23 describe la importancia de construir una cartera de proyectos de APP,
Emerging Markets (Cómo involucrar al sector privado en asociaciones público-privadas junto con planes claros de inversión del sector público.
en mercados emergentes). Washington DC: Banco Mundial..
Caribe. 2017. Caribbean PPP Toolkit. Washington DC: Banco Mundial, Banco Discute la metodología para la identificación de proyectos APP, así como
Interamericano de Desarrollo y Banco de Desarrollo del Caribe. los problemas típicos que surgen durante este proceso.
3.2 Evaluación de potenciales

proyectos de APP s Viabilidad comercial (Sección 3.2.3, Evaluación de la viabilidad
comercial): si es probable que el proyecto atraiga patrocinadores
Los potenciales proyectos de APP deben someterse a un proceso de y prestamistas de buena calidad al proporcionar desempeños
evaluación para garantizar que su desarrollo e implementación tenga financieros sólidos y razonables. Esto se confirma posteriormente
sentido. En cualquier proyecto de APP propuesto, los gobiernos a través del proceso de licitación.
deben considerar cinco criterios clave al momento de decidir si
desean o no realizar un proyecto bajo una APP: s Valor por dinero de la APP (Sección 3.2.4, Evaluación del valor por
dinero de una APP): si es de esperar que el desarrollo del proyecto
s Factibilidad y viabilidad económica del proyecto (Sección 3.2.1, propuesto a través de una APP logre un mayor valor por dinero en
Evaluación de la factibilidad y viabilidad económica del proyecto): comparación con otras opciones. Esto incluye la comparación con la
si el proyecto subyacente tiene sentido, independientemente del obra pública tradicional (cuando fuera una opción) y otras posibles
modelo de adquisición. En primer lugar, esto significa confirmar estructuras de APP. Algunos países, como Australia e India, ordenan
que el proyecto se ajusta al desarrollo nacional y las estrategias el desarrollo de un comparador del sector público durante el proceso
del sector, a las prioridades de política y a los planes sectoriales de evaluación. Se trata de una estimación del costo hipotético para
y de infraestructura. Luego incluye estudios de factibilidad para todo el ciclo de vida del proyecto en caso de ser financiado por el
garantizar que el proyecto sea técnicamente factible y que la gobierno bajo una contratación tradicional. Esto garantiza que la
tecnología esté fácilmente disponible en el mercado y sea poco estructura propuesta ofrezca el mayor valor por dinero.
probable que se vuelva obsoleta en el mediano plazo; además,
incluye una evaluación económica con el objeto de verificar que el s Responsabilidad fiscal (Sección 3.2.5, Evaluación de implicaciones
proyecto se encuentre justificado en términos de costo-beneficio fiscales): si los requisitos de ingresos generales del proyecto están
y que represente el modo más económico en relación con los dentro de la capacidad de los usuarios y la autoridad pública para
beneficios esperados. Se debe prestar atención a los problemas pagar el servicio de infraestructura. Esto implica verificar el costo
ambientales y sociales (A y S), abordados en la Sección 3.2.2, fiscal del proyecto, tanto en términos de pagos regulares como
Estudios y estándares ambientales y sociales. de riesgo fiscal, y establecer si este factor puede adaptarse a un
presupuesto razonable y otras restricciones fiscales.
Figura 3.3 Evaluación de proyectos APP
CONCEPTO INICIAL Examinar como APP Examinar proyectos prioritarios con

potencial de APP
PREPARAR OTRAS
COMO APP OPCIONES
TÉRMINOS COMERCIALES Identificar y asignar riesgos y

CLAVE Estructura APP Evaluar APP responsabilidades
PROCEDER
COMO APP OTRAS
OPCIONES

PROYECTO DE Borrador de Definir mecanismos de pago
CONTRATO DE APP contrato de APP Crear mecanismos de ajuste
Establecer mecanismos de z
SECCIÓN 3.2 Evaluación de Potenciales Proyectos de APP 121
Recuadro 3.3 El modelo de

las 5 justificaciones
El Reino Unido ha desarrollado una metodología para la evaluación de • El caso comercial: demuestra que el proyecto es comercialmente
proyectos llamada Five Case Model. La metodología se puede aplicar viable y financiable; que el mercado de proveedores ha sido
a todo tipo de proyecto, ya sea APP o no. Proporciona un marco probado; y que el contrato está bien desarrollado con una
integral para evaluar proyectos. Consiste en aplicar un proyecto a asignación de riesgo apropiada.
través de cinco lentes diferentes, o casos, de la siguiente manera:
• El caso financiero: demuestra que el proyecto es asequible y
•
El caso estratégico: incluye el fundamento del proyecto, explica qué monto será financiado por la autoridad contratante,
delineando su alcance y objetivos, y lo ubica dentro de un qué cantidad será financiada por los fondos del gobierno central
contexto estratégico y político general; en resumen, debería y qué usuario del servicio pagará.
justificar el cambio.
• El caso de gestión: debería demostrar que se han hecho todos
• El caso económico: demuestra que se ha considerado una los arreglos para garantizar la ejecución exitosa del proyecto, es
amplia gama de opciones teniendo en cuenta factores políticos, decir, que el proyecto cuenta con personal y recursos adecuados,
económicos, sociales, técnicos, legales y ambientales relevantes. con los acuerdos de gobernanza adecuados, los asesores y el
Se debe realizar un análisis de costo-beneficio de una lista escueta cronograma, para que pueda obtenerse en tiempo y dentro del
de opciones para determinar cuál ofrece el mejor valor. Para una presupuesto.
APP, debe demostrar que el uso de financiamiento privado ofrece
mayor valor por dinero para el sector público. En el Reino Unido, Puede encontrar orientación sobre esto en el Libro Verde del Reino
una evaluación cualitativa y una evaluación cuantitativa se utilizan Unido (UK 2011a) y en la metodología de Modelo de Cinco pasos
para probar esto. (Flanagan and Nicholls 2007).
s Gestión del proyecto (Sección 3.2.6 - Evaluación de la capacidad de 3.3 - Estructuración de proyectos de APP. Por ejemplo, evaluar el valor
gestión del proyecto): si la agencia contratante tiene la autoridad, la por dinero de la APP depende del riesgo asignado, que es una parte
capacidad y los recursos fiscales para preparar y licitar el proyecto, y importante de la estructura de la APP.
para gestionar el contrato durante su mandato.
La evaluación de la APP suele revisarse en etapas posteriores. El
Estos criterios (con algunas variaciones) se describen con más detalle costo final, la viabilidad y el valor por dinero no se conocen hasta
en el Capítulo 5: “Public-Sector Investment Decision” en el libro de que se complete la adquisición, momento en el cual el gobierno
Yescombe sobre APP (Yescombe 2007); Capítulo 4: “Selecting PPP debe tomar la decisión final de firmar el contrato. En esta etapa,
Projects” en el libro de Farquharson et al sobre APP (Farquharson muchos gobiernos requieren una mayor cantidad de evaluaciones
et al. 2011), Módulo 3 del Kit de herramientas para asociaciones APP y aprobaciones.
del Caribe (Caribe 2017) y el Capítulo 1: “Project Identification” en
la Guía de orientación del Centro Europeo de Especialización en 3.2.1 E
valuación de la factibilidad
APP (EPEC, por sus siglas en inglés) (EPEC 2011b). y viabilidad económica del
La Figura 3.3, Evaluación de proyectos de APP, muestra cómo la proyecto
evaluación de proyectos se ajusta al proceso general de APP. La
Implementar un proyecto como APP solo tiene sentido si el
evaluación inicial con respecto a cada criterio generalmente se realiza
proyecto en sí es sólido. Por lo tanto, la mayoría de los gobiernos
en la etapa de identificación del proyecto y de selección inicial,
someten los proyectos de APP propuestos a la misma evaluación
como se describe en la Sección 3.1 - Identificación de proyectos
técnica y económica que cualquier otro proyecto importante de
de APP. La evaluación exhaustiva suele realizarse primero como
inversión pública. Por lo general, hay dos elementos generales en
parte de un caso de negocio detallado junto con el desarrollo de la
esta evaluación:
estructura del proyecto de APP, tal como se describe en la Sección
s Desarrollar y evaluar la viabilidad del concepto del proyecto Responder a estas preguntas implica contratar expertos para llevar a
s Evaluar si el proyecto es una buena decisión de inversión pública cabo varios estudios exhaustivos, por ejemplo, estudios de factibilidad
basado en un análisis de viabilidad económica técnica, debida diligencia legal, evaluaciones de impacto ambiental
y social. Para obtener más orientación, consulte, por ejemplo, los
Esta evaluación puede tener lugar antes de considerar un proyecto
manuales publicados por los gobiernos de Chile (Chile 2010b),
como una APP, como se describe en la Sección 3.1 - Identificación
Alemania (Alemania 1998), Perú (Perú Pasivos), Filipinas (Filipinas
de proyectos de APP. En otros casos, se puede realizar como parte del
2010) y el Reino Unido (Reino Unido 2011a) para llevar a cabo
proceso de evaluación de APP. La factibilidad del proyecto y el análisis
estudios de viabilidad para proyectos de inversión del sector público.
de viabilidad económica de una APP deben ser tan exhaustivos como
El Kit de herramientas para APP del Caribe (Caribe 2017,
los de cualquier otro proyecto importante de inversión pública.
Módulos 3 y 4) también brinda orientación sobre la realización de
En esta sección se describen los análisis aplicados a posibles proyectos estudios de factibilidad, incluidas listas de verificación sobre temas
de APP, destacando cuestiones clave que normalmente se abordarían y legales y técnicos.
proporcionando una selección de fuentes que pueden complementar
Crear y evaluar opciones
los materiales de orientación existentes de los gobiernos.
Para generar valor por dinero en un proyecto, se requiere identificar
Definir un proyecto y verificar su factibilidad
y evaluar las opciones para su realización. Teniendo en cuenta que
Un proyecto debe estar claramente definido antes de poder ser evaluado. establecer un rango de opciones puede ser un desafío, el Libro verde
La definición del proyecto incluye la descripción de las instalaciones del Reino Unido (Reino Unido 2011a) sugiere realizar las siguientes
físicas que se construirán, la tecnología que se utilizará, los resultados acciones:
que se proporcionarán y la identificación de los usuarios finales. Los s Investigar los informes existentes y consultar ampliamente con
costos de capital, operación y mantenimiento deben estimarse a lo profesionales y expertos, a fin de recopilar datos e información
largo de la vida del proyecto, así como también los ingresos que se relevante vinculados con los objetivos y el alcance del proyecto.
espera generar. Esta definición debe ser lo suficientemente amplia s Analizar los datos para comprender dependencias, prioridades,
como para aplicarse a un proyecto APP o un proyecto de obra incentivos y otros factores importantes.
pública tradicional financiado con fondos públicos. El contrato de
APP debe enfocarse en los resultados y abstenerse de especificar las s A partir de la investigación, identificar soluciones de mejores
tecnologías, los insumos y los procesos que se utilizarán. Esto debería prácticas, incluyendo ejemplos internacionales, si correspondiese.
ser responsabilidad del operador privado. Sin embargo, es necesaria s Considerar todos los problemas que seguramente influyan en el
alguna definición tecnológica para la evaluación inicial de costos. objetivo.
s Identificar todos los instrumentos de política o proyectos que
Se puede comprobar la factibilidad del proyecto a través de varias
pueden usarse para cumplir con los objetivos. Esto puede
dimensiones:
abarcar diferentes tipos o escalas de intervención; las soluciones
s Factibilidad técnica: ¿puede implementarse el proyecto según lo reguladoras (o desreguladoras) se pueden comparar con la
planificado, utilizando tecnologías probadas y sin riesgos técnicos autorregulación; pueden considerarse distintas soluciones de
irrazonables? financiación, así como diversas opciones fiscales.
s Factibilidad jurídica: ¿existen barreras legales que impidan la s Desarrollar y considerar opciones radicales. Es posible que estas
realización del proyecto? En el caso de una APP, esto incluye ser lo opciones no formen parte de la evaluación formal, pero pueden
suficientemente diligente como para identificar cualquier restricción ser útiles para probar los parámetros de soluciones factibles. Las
legal que impida que el gobierno firme un contrato de APP. sesiones de “tormenta de ideas” bien implementadas pueden
ayudar a generar distintas ideas.
s Sostenibilidad ambiental y social: como mínimo, ¿el proyecto
cumple con los estándares ambientales y de planificación nacionales? El mismo Libro verde (Reino Unido 2011a) proporciona ejemplos
En algunos casos, se puede establecer una vara más alta, como de opciones estratégicas y operativas. Incluyen, entre otros:
el cumplimiento de los Principios del Ecuador: un conjunto s Tiempo y escala variables
de estándares sobre la gestión del riesgo ambiental y social de las
s Opciones para alquilar, construir o comprar
transacciones de financiación de proyectos, con base en las normas
del Grupo del Banco Mundial, establecidos en detalle en (Engel s Restauración de instalaciones existentes o arrendamiento y compra
et al. 2009). Esto se analiza en mayor detalle en la Sección 3.2.2 - de nuevas instalaciones o ubicaciones cambiantes
Estudios y estándares ambientales y sociales. s Co-ubicación o instalaciones compartidas con otras agencias
s Cambio de la combinación de capital y gasto recurrente Aplicación en APP

s Variación del equilibrio entre la contratación externa y la prestación Muchos países requieren que los proyectos de APP cumplan con
de servicios los criterios de factibilidad y viabilidad económica. Por ejemplo:
s Diferentes objetivos de calidad s En Filipinas, todos los grandes proyectos de infraestructura
deben someterse a un proceso de evaluación de factibilidad
Evaluación de la viabilidad económica del
y viabilidad, como se describe en detalle en un manual de
proyecto
referencia (NEDA 2005a). Este mismo proceso es requerido en
Muchos gobiernos emprenden algún tipo de análisis de viabilidad el caso de proyectos de APP.
económica (también conocido como viabilidad socioeconómica) s En Chile, la Ley de Concesiones de 2010 establece que la
para decidir si un proyecto propuesto hace un buen uso de los evaluación del impacto social de un posible proyecto de APP
recursos públicos. Un proyecto es económicamente viable si los debe ser aprobada por el Ministerio de Planificación. El Consejo
beneficios económicos del proyecto exceden sus costos económicos, de Concesiones también debe revisar este documento antes de
permitir que un proyecto se implemente como una APP.
cuando se los analiza para la sociedad en su conjunto.
s En Indonesia, las pautas emitidas por el Fondo de Garantía de
Los costos económicos del proyecto no son los mismos que sus costos Infraestructura de Indonesia, de propiedad estatal, especifican los
financieros: se deben considerar las externalidades y los impactos criterios para evaluar el costo de oportunidad de emitir garantías a
ambientales. Las externalidades (positivas o negativas) son impactos los inversionistas de APP. Los criterios incluyen la viabilidad técnica,
económicos que afectan a personas que no son necesariamente la viabilidad económica y la adecuación ambiental y social.
parte del proyecto. Los beneficios económicos son una medida El sesgo de optimismo es un problema sistémico que afecta a todos
del valor que el proyecto creará para la sociedad en general. El los proyectos de infraestructura, incluidas las APP (consulte la Sección
ingreso que generará un proyecto generalmente es una estimación 1.2.2: Planificación y selección deficiente de proyectos). Es necesario
más baja de sus beneficios económicos; sin embargo, los beneficios abordar esta cuestión al momento de la evaluación, ya que suele ser
pueden ser mucho más altos que los ingresos. Por ejemplo, para la causa de la renegociación del proyecto. Además, los estudios de
los conductores, los beneficios obtenidos de mejorar el transporte demanda excesivamente optimistas pueden inducir a los gobiernos
a aprobar proyectos que en última instancia generan más costos
pueden exceder los peajes que pagan en una carretera: conexiones
que beneficios. El Ministerio de Hacienda del Reino Unido ha
más rápidas, menor mantenimiento del vehículo y tasas más bajas
publicado material de orientación (Reino Unido 2013) sobre cómo
de accidentes pueden ser factores importantes. Además, el proyecto
superar el sesgo de optimismo.
puede mejorar la actividad económica regional y la calidad de vida
de las personas que viven cerca del proyecto. Del mismo modo, Las agencias ejecutoras deben tener en cuenta que el trabajo realizado
el valor de la educación en una escuela secundaria debe medirse para evaluar la viabilidad del proyecto también sienta las bases
por la mejora en las vidas y perspectivas de los niños que asisten a para el resto de la evaluación de la APP. La definición del proyecto
esa escuela, incluso si no se cobran tarifas escolares. El análisis de proporciona la base para desarrollar el modelo financiero de la APP
viabilidad económica también puede incluir un análisis de costo- y el análisis de su viabilidad comercial y fiscal, así como cualquier
efectividad a fin de determinar si el proyecto es la alternativa de análisis cuantitativo del valor por dinero. La evaluación de la
menor costo para lograr los beneficios identificados. viabilidad técnica y la sostenibilidad ambiental y social proporcionará
la base para el análisis de riesgos. Las estimaciones de costos y
Existe una amplia literatura y material de orientación disponible sobre demanda desarrolladas para la evaluación de la viabilidad económica
evaluación de proyectos y análisis económico de costo-beneficio. proporcionarán además aportes iniciales para el modelo financiero y
Las referencias bibliográficas de esta sección proporcionan una el análisis de valor por dinero de la APP.
selección, con ejemplos de material de orientación gubernamentales,
La participación de las partes interesadas debe iniciarse tan pronto
así como recursos de instituciones internacionales y libros de texto.
como sea posible en el ciclo del proyecto. El manual para las partes
El Libro verde del Reino Unidos sobre la evaluación (Reino Unido interesadas de la Corporación Financiera Internacional (IFC, por sus
2011a) establece como objetivo principal de la evaluación garantizar siglas en inglés) (IFC 2007, 4) establece que muchos operadores privados
que no se implemente ningún proyecto, programa o política sin comienzan a participar en el proceso de consulta durante la etapa de
antes responder dos preguntas fundamentales: ¿Hay mejores formas prefactibilidad del proyecto. El manual de la IFC también recomienda
de lograr este objetivo? ¿Hay mejores usos para estos recursos? comenzar las consultas durante la etapa de concepción del proyecto.
La participación temprana tiene sus aspectos positivos y negativos. Participación de las partes interesadas en la
Le permite al gobierno presentar el proyecto de forma positiva, evaluación de la viabilidad del proyecto
establecer una lógica de desarrollo pública y lograr un equilibrio
entre la promoción del proyecto y el manejo de las expectativas. La participación de las partes interesadas es una herramienta valiosa
Todos los proyectos conllevan beneficios potenciales pero también para evaluar la viabilidad de un proyecto e identificar los riesgos que
incertidumbres. La participación temprana también señala a las conlleva. La Sección 2.5.1, Comunicación y participación de las partes
partes interesadas que sus necesidades y puntos de vista están siendo interesadas describe en detalle este proceso.
tomados en cuenta (IFC 2007, 4-5). El rápido establecimiento de una
relación positiva genera capital social y crea una base de credibilidad Evaluación de los riesgos de desastres
con las partes interesadas en caso de que surgiera un problema. naturales y riesgos vinculados con el
cambio climático
Los aspectos negativos de la participación temprana están relacionados
con el peligro de que se propague información errónea. Tan pronto A medida que los formuladores de políticas públicas y los desarrolladores
como comienza la divulgación del proyecto, se abre la posibilidad de de los proyectos comprenden los riesgos planteados por el cambio
que circulen rumores e información errónea. Como se describe en el climático, los profesionales deberían poder diseñar las obligaciones
manual para la participación de las partes interesadas de la IFC contractuales de los inversores privados y los mecanismos adecuados
(IFC 2007, 111-113), la capacidad de contrarrestar estos rumores de gestión de contratos. El enfoque del ciclo de vida abre vías para
es limitada durante las primeras etapas del ciclo del proyecto, ya crear incentivos para todas las partes interesadas que participan en el
que muchos detalles solo se aclararán hacia el final de la fase de proceso de APP y minimiza los riesgos para las inversiones. El estudio
evaluación. Por lo tanto, puede ser difícil tranquilizar a las partes European Commission study: Guidelines for Project Managers
interesadas o responder a las preguntas en ausencia de datos precisos (CLIMATE-ADAPT 2012, 17–53) presenta pautas para integrar la
y concretos. Esta falta de información puede hacer que las partes resiliencia climática en el ciclo de vida de los activos.
interesadas especulen y condenen prematuramente un proyecto
basado en hechos no confirmados o suposiciones falsas. Por lo tanto, Los modelos de escala reducida utilizan información macro para
debe elegirse estratégicamente a los participantes de la consulta predecir los resultados climáticos a nivel local. Aunque los datos sobre
inicial. Durante la etapa de concepción del proyecto, se pueden el clima y los riesgos de desastre para los modelos a escala reducida son
llevar a cabo consultas limitadas con partes interesadas específicas cada vez más sólidos, el rango de incertidumbre con respecto a estos
para recibir retroalimentación de las mismas; pero es necesario tener riesgos y los impactos resultantes sigue siendo un desafío. Una buena
cuidado para evitar la difusión de información errónea innecesaria y práctica consiste en incorporar el concepto de resiliencia en la matriz
potencialmente dañina que causará alarma incluso antes de que un de asignación de riesgos y en los enfoques de optimización del costo
proyecto reciba el visto bueno. Luego de esta consulta inicial, las partes de vida de los activos, en lugar de centrarse únicamente en la fase de
interesadas pueden ser identificadas y consultadas más ampliamente implementación del proyecto.
una vez que se conozcan más detalles acerca del proyecto. Recuadro
2.11, El Proyecto del Agua de Delhi proporciona un ejemplo de las Los especialistas en adquisiciones necesitan generar estructuras de
consecuencias de información errónea. incentivos en el desarrollo de APP a fin de fomentar soluciones
innovadoras de mitigación y adaptación climáticas al tiempo que
Contar con una narrativa sólida del proyecto puede ayudar a continúan operando dentro de un entorno competitivo. Por ejemplo,
contrarrestar esa información errónea. Entre los pasos útiles para los criterios de evaluación para la resiliencia podrían introducirse en
formular una narrativa se encuentran: los documentos de licitación, utilizando el enfoque de costo de vida
de los activos: se podría invitar a los licitantes a demostrar cómo sus
s Identificar el problema actual que enfrentan las poblaciones;
propuestas abordan la resiliencia al riesgo, destacando los costos y
s Explicar el impacto del problema en las vidas de los afectados; los beneficios, y cómo manejarán el proyecto cuando se enfrentan a
s Explicar cómo el gobierno está abordando el problema; y cambios en sí mismo riesgosos.
s Explicar por qué el gobierno elige abordar el problema con una APP.
Dos recursos clave permiten a los no especialistas considerar el impacto
Las pautas de la Comisión Europea sobre consulta a las partes de los desastres en los nuevos proyectos de desarrollo:
interesadas (CE 2015) sugieren un plazo máximo de 12 semanas
para este proceso de consulta. Este período variará según la escala y s El Portal de Estudio sobre el Cambio Climático (BM-Clima)
el alcance del proyecto, y solo los proyectos importantes necesitarán
un período completo de consulta de 12 semanas. s Think Hazard (GFDRR), una herramienta web, desarrollada por el
Banco Mundial y otros socios
Otra asistencia técnica innovadora disponible para las autoridades o impactos residuales, se proporciona una compensación para apoyar a
contratantes es: las personas reubicadas y las comunidades afectadas, o para mitigar los
riesgos para el medio ambiente. Los estudios A y S son necesarios para
s La Sociedad para la Toma de Decisiones en Contextos de determinar cómo mitigar estos riesgos e impactos y cómo compensar
Profunda Incertidumbre (DMDU, por sus siglas in inglés) a los afectados por ellos. Por ejemplo, si las personas que viven en o
(Deep Uncertainty), una plataforma interactiva que apoya el cerca de un sitio de construcción propuesto para un proyecto de APP
aprendizaje y el diálogo sobre aspectos clave de la inversión a deben ser desplazadas, los estudios A y S deben considerar formas
largo plazo en contextos de incertidumbre. de minimizar el desplazamiento y proponer medidas específicas para
compensar a las personas reubicadas de manera justa.
s El documento de trabajo Making Informed Investment
Decisions in an Uncertain World: A Short Demonstration Hay casos en que la necesidad de compensación no es tan obvia como
(Toma de decisiones financieras fundamentadas en un mundo en el caso de las personas desplazadas. Por ejemplo, la construcción de
incierto: una breve demostración) (Bonzanigo and Kalra 2014) un nuevo puente puede beneficiar a los pasajeros, pero también puede
busca motivar y empoderar a los analistas para gestionar mejor la evitar que un operador de ferry cobre tarifas monopólicas. La pérdida de
incertidumbre en las decisiones de inversión. una posición monopólica no requiere necesariamente compensación.
Si el sustento de los trabajadores del ferry se ve muy afectado, se
s Un estudio del Banco Mundial: Robust decision-making
podrían proporcionar soluciones como la capacitación y el apoyo en la
in the water sector (Toma de decisiones en el sector del agua)
búsqueda de empleo para reducir los impactos sociales o garantizar que
(Kalra et al. 2015) ayudó a SEDAPAL, la empresa de servicios
no recaigan desproporcionadamente en los más vulnerables.
de agua de Lima, Perú, a realizar inversiones inteligentes para
garantizar la confiabilidad del agua a largo plazo recurriendo a Los estudios A y S deben abordar todo el ciclo de vida del proyecto,
métodos de vanguardia para la toma de decisiones en contextos incluido el diseño, la construcción, la operación y el desmantelamiento.
de gran incertidumbre. La evaluación debe considerar las políticas, legislación y regulaciones
sectoriales y nacionales, los marcos de gobernanza y la capacidad
s Una publicación del Banco Mundial. (BM 2016d) describe
ambiental. Estos estudios deben llevarse a cabo al principio de la fase de
el árbol de decisiones utilizado en el sur de Asia para generar
preparación del proyecto para que los hallazgos puedan ser considerados
energía hidroeléctrica resiliente al clima.
en el proceso de toma de decisiones. En el contexto de una APP, esto
se traduce en la evaluación de los riesgos A y S y en el desarrollo de
3.2.2 Estudios y estándares ambientales mitigaciones durante la preparación y adquisición de una APP.
y sociales
La introducción de pasos de gestión de riesgos A y S al estructurar un
El daño potencial al medio ambiente y el impacto en las poblaciones proyecto de APP puede mejorar la calidad del proyecto, ayudarlo a
son cuestiones clave a la hora de planificar proyectos de infraestructura. lograr la sostenibilidad política, social y ambiental, prevenir conflictos
Además del análisis costo-beneficio, que determina si los beneficios y evitar demoras. Los impactos en el cronograma de la APP y los
esperados de un proyecto superan los potenciales impactos ambientales costos que ello implica podrían evitarse si se invita a los afectados por
y sociales (A y S), existe un creciente reconocimiento de que el éxito de el proyecto (o percibidos como afectados) a participar y los riesgos e
un proyecto depende de la gestión efectiva de los riesgos e impactos A y impactos son reconocidos durante una etapa que permita la integración
S además de gestionar los aspectos técnicos y financieros. de estrategias de mitigación en el diseño del proyecto. Algunos ejemplos
incluyen:
Las decisiones de inversión incluyen con mayor frecuencia una
evaluación de la gestión de los riesgos e impactos A y S, no solo s Tren ligero de Manila, Filipinas, 2014. El diseño, construcción
cuando están involucrados los BMD y las instituciones financieras y operación de una extensión de 12 kilómetros de tránsito
internacionales, sino también cuando los bancos comerciales y los ferroviario e instalaciones auxiliares en la parte más densa
fondos de capital privado son la fuente de financiamiento. Además, de Manila, y el funcionamiento de la línea existente, implicó
en muchos países en desarrollo, los actores internacionales requieren el desplazamiento de más de 1.000 hogares sin títulos de
el cumplimiento tanto de las leyes nacionales como de los estándares propiedad y un número significativo de pequeñas empresas.
internacionales A y S desarrollados por los BMD, los cuales suelen ser La IFC encargó un análisis para identificar las brechas entre la
más estrictos que los incorporados en la legislación nacional. legislación nacional y la Norma de Desempeño A y S 5 (PS5)
de la IFC, estimar los costos de cierre de estas brechas y efectuar
Un elemento clave en la gestión del riesgo A y S es la jerarquía de recomendaciones sobre la asignación de los riesgos asociados
mitigación, según la cual se prioriza la prevención y la minimización (BM 2015b).
de los impactos. En aquellos lugares en donde aún se observan riesgos
s Nuevo puerto en la bahía de Tibar, Timor Leste, 2016. Un puerto s Proporcionar instrucciones preliminares sobre posibles medidas
de contenedores greenfield en una región con gran biodiversidad, de mitigación y los altos costos asociados;
incluidos manglares y corales, hábitats de especies protegidas. Los
s Evaluar qué parte interesada estará mejor posicionada para la
primeros estudios A y S condujeron a un cambio en la ubicación
implementación de cada medida;
del sitio dentro del puerto seleccionado. El concesionario y la
autoridad pública están formulando un programa de biodiversidad s
Identificar las partes interesadas clave y diseñar un plan de
para compensar los impactos en los manglares y los corales. El participación; y
operador aplicará las Normas de Desempeño (PS) de la IFC para
sus actividades de construcción y operación bajo la supervisión y s
Desarrollar términos de referencia (TdR) para estudios
monitoreo de un tercero (TL 2016). adicionales y exhaustivos de A y S, tales como una evaluación
de impacto ambiental y social o un plan de acción de
Evaluaciones ambientales y sociales reasentamiento a cargo de la parte responsable (generalmente
incluidos en los documentos de licitación a fin de garantizar que
Los países han encontrado ventajas en la creación de su propio la parte responsable cubra adecuadamente los riesgos e impactos
marco para la evaluación ambiental y social durante las distintas identificados).
etapas del ciclo del proyecto de APP. Estos marcos incluyen
disposiciones para: El examen general de las cuestiones ambientales y sociales permite a
los funcionarios del gobierno, los licitantes y otras partes interesadas
s Evaluar los impactos A y S al seleccionar proyectos de APP a fin de comprender los principales problemas ambientales y sociales que
mitigar los impactos negativos del proyecto y optimizar el bienestar influyen sobre los proyectos de APP. También apoya el desarrollo
social; de proyectos en línea con la legislación nacional y los estándares
internacionales ambientales y sociales.
s Involucrarse con las partes interesadas durante la preparación
del proyecto para comunicar las inquietudes y soluciones Los resultados del examen general de las cuestiones A y S se
gubernamentales con respecto al impacto ambiental y social, y incorporan también a fases específicas de la etapa de evaluación de
para recibir comentarios y sugerencias útiles; la Sección 2.5.1, proyectos de APP, como la evaluación de la factibilidad técnica y la
Comunicación y participación de las partes interesadas analiza el evaluación de la viabilidad comercial, que debe incluir el cálculo del
compromiso de las personas involucradas en el proyecto; costo de las medidas de mitigación identificadas. También proveen
información a la asignación de riesgos durante la estructuración de
s Definir los estándares específicos de A y S para su inclusión en el la APP (ver Sección 3.3, Estructuración de proyectos de APP) y las
contrato de APP; y disposiciones específicas A y S del borrador del contrato.
s Monitorear los problemas A y S durante el término del contrato Los estudios A y S deben distinguir entre las medidas de mitigación
(diseño, construcción y operación). que implementará el operador de APP y la autoridad contratante
antes de la adjudicación del contrato. Por ejemplo, la participación
Varios países han hallado que es efectivo definir los requisitos de
de las partes interesadas (consulte la Sección 2.5.1, Comunicación y
mitigación A y S antes de los proyectos de licitación. Este enfoque
participación de las partes interesadas) a menudo debe ser inducida
permite a los licitantes considerar el costo de estas medidas en su
por la autoridad contratante en la etapa de preparación de la APP, y
oferta. Una buena práctica consiste en incluir las restricciones A y
luego asumida por el socio privado.
S en los documentos de convocatoria de licitación, lo que permite
a los licitantes y concesionarios diseñar y ejecutar proyectos bajo su Un buen ejemplo de este enfoque se encuentra en las notas de
propio riesgo, sujeto al cumplimiento de esas restricciones. orientación sobre detección (EC 2001c), determinación del alcance
(EC 2001b) y revisión (EC 2001a) del Esquema Europeo para la
Este es el enfoque seguido por la IFC para proporcionar
Evaluación del Impacto Ambiental (EIA). Esto requiere que los
asesoramiento a los gobiernos sobre la estructuración de proyectos
gobiernos envíen el EIA a la autoridad ambiental antes de implementar
de APP. Durante la etapa de evaluación, se realiza un examen
el proyecto. A partir de la evaluación, la autoridad emitirá una licencia
general de las cuestiones ambientales y sociales para:
ambiental que identifica las restricciones que afectan el proyecto. En
s Evaluar los principales riesgos e impactos sociales y ambientales una segunda fase, se somete a aprobación un diseño de proyecto más
del proyecto; detallado que explica cómo se mitigarán las restricciones. Este proceso
permite al gobierno establecer límites antes de la licitación y al posible
s Identificar las brechas entre la legislación nacional y los estándares concesionario presentar el proyecto de forma detallada.
internacionales ambientales y sociales;
Uso efectivo de estándares ambientales y Donantes y bancos comerciales que son miembros de la
s
sociales Asociación de Principios de Ecuador (EP 2017) descartarán
proyectos que no cumplan con los estándares internacionales A
Es una buena práctica incluir estándares A y S en el borrador del y S. Esta metodología fortalecerá la sostenibilidad del proyecto,
acuerdo de proyecto de APP. La legislación nacional, o las instituciones mejorando así su financiamiento.
financieras internacionales y los principales bancos comerciales
(por ejemplo, los signatarios de los Principios de Ecuador) pueden s Los licitantes preocupados por el riesgo que plantean los
exigir ciertas normas como condición de financiación. La autoridad problemas A y S para su reputación, en particular los licitantes
contratante deberá detallar cómo se supervisará al proveedor del internacionales, ven a la evaluación preliminar A y S como una
servicio para garantizar el cumplimiento de estas normas. Además, fuente de tranquilidad que reduce el grado de incertidumbre a la
es necesario establecer las consecuencias que acarrea la falta de hora de presentar sus ofertas.
cumplimiento de estas normas. Las disposiciones A y S incluidas en
s Los gobiernos pueden proteger el interés público al exigir
el borrador del acuerdo de proyecto deben reflejar la asignación de
a los licitantes adoptar las mejores prácticas para gestionar
responsabilidades para el diseño y la implementación de la mitigación
los problemas ambientales y sociales. Este enfoque permite
ambiental y social. Según el nivel de riesgos ambientales y sociales del
nivelar la competencia tanto para los licitantes locales como
proyecto y la complejidad asociada con el diseño y la implementación
internacionales y garantiza estándares A y S más exigentes para
de las medidas de mitigación, los criterios de (pre) calificación podrían
todos los interesados.
beneficiarse de la introducción de criterios A y S.
Para proyectos de gran envergadura, la autoridad contratante también 3.2.3 Evaluación de la viabilidad
puede complementar el marco nacional de protección del medio comercial
ambiente con disposiciones contractuales en el contrato de APP que
persuadan al proveedor de servicios de evitar dañar el ambiente. Una vez que se determina que un proyecto es viable, el siguiente
paso es determinar si sería atractivo para el mercado en caso de
La IFC ha desarrollado una metodología de gestión de riesgos estructurarse como una APP. En términos generales, las partes
(IFC 2012) que consta de ocho Normas de Desempeño (PS). Los privadas encontrarán un proyecto comercialmente atractivo si ofrece
proyectos financiados por la IFC requieren el cumplimiento de buenos rendimientos financieros y requiere que el ente privado
estas normas. Desde 2012, todos los proyectos de APP en los que asuma niveles razonables de riesgo.
la IFC se desempeña como asesora se evalúan según estas Normas
de Desempeño y, cuando se identifican brechas, se efectúan La evaluación de los rendimientos generalmente implica un análisis
recomendaciones a fin de alinearlos con los estándares. Las Normas financiero, es decir, la construcción de un modelo financiero de proyecto
de Desempeño de la IFC son un punto de referencia mundial para y la verificación de los flujos de efectivo, ganancias y solidez financiera del
determinar, evaluar y gestionar los riesgos ambientales y sociales proyecto. El Manual sobre APP del BAsD (BAsD 2008, 17-18) ofrece
en el financiamiento de proyectos. Ochenta y cuatro instituciones una breve descripción general del análisis financiero típico de una APP.
financieras privadas en 35 países han adoptado los diez Principios El capítulo de Yescombe sobre estructuración financiera (Yes-combe
de Ecuador (EP 2017), los cuales están basados en las Normas de 2007) proporciona una descripción más completa.
Desempeño de la IFC. Los Principios de Ecuador se han aceptado
Cuando los ingresos de los cobros a los usuarios exceden los costos y
como un paso hacia el establecimiento de una norma de la industria
rinden lo suficiente como para remunerar el capital, por lo general, el
para la gestión de los problemas ambientales.
proyecto resulta atractivo desde el punto de vista comercial, siempre
En resumen, una evaluación adecuada y la mitigación de los riesgos que los riesgos sean razonables. Cuando los cargos a los usuarios no se
A y S probablemente tendrán un impacto significativo en el valor encuentran en este nivel, el gobierno puede usar el modelo financiero
percibido de un proyecto y aumentarán sus probabilidades de éxito. para evaluar cuál es el aporte que debe hacer el gobierno. Estos aportes
La valoración para varias categorías de las partes involucradas se deben integrarse en el análisis financiero a fin de evaluar qué aporte del
destaca a continuación: gobierno serán necesarios, lo que a su vez debe evaluarse como parte
del análisis fiscal que se presenta en la Sección 2.4.1 - Evaluación de las
Las comunidades directamente impactadas percibirán el
s implicaciones fiscales de un proyecto de APP.
proyecto de manera más positiva luego del análisis de los
riesgos A y S de un proyecto y la presentación de las medidas de Por lo general, los gobiernos evalúan el apetito de los posibles socios
mitigación propuestas. para una APP propuesta antes de llevarla al mercado. Esto puede
determinarse investigando si proyectos similares se han implementado
previamente con socios privados, en el país o en la región. También s El Manual de APP de Singapur (Singapur 2012, 56-57), que
puede probarse el interés del mercado a través del sondeo del mercado, requiere que los organismos de ejecución realicen sondeos
es decir, presentando los principales parámetros del proyecto a de mercado antes de la precalificación, y describe el tipo de
potenciales inversores seleccionados para darles la posibilidad de que información que debe compartirse en esta etapa.
hagan preguntas y formulen comentarios al respecto, lo cual coincide
s El Kit de herramientas para asociaciones APP del Caribe
por lo general, con el concepto del proyecto y la estructura inicial
(Caribe 2017, Módulo 5, Sección 5), que ofrece orientación sobre
desarrollada durante la fase de estructuración descrita en la Sección
la comercialización de proyectos de APP.
3.3. Estructuración de proyectos de APP. Los siguientes recursos
proporcionan más orientación sobre el sondeo del mercado: Los organismos gubernamentales pueden hacer sondeos de
mercado directamente o delegarlos a los asesores encargados de
s El capítulo de Farquharson et al sobre la gestión de la interfaz las transacciones. Los asesores experimentados en transacciones
con el sector privado (Farquharson et al. 2011, Capítulo 8), que tienden a conocer a los licitantes potenciales para muchos tipos
incluye 10 consejos para realizar un sondeo exitoso del mercado. de proyectos de APP: al evaluar el interés del mercado, le permiten
s Un documento sobre pruebas de mercados blandos (4ps 2007), al gobierno aprovechar estas relaciones. La retroalimentación del
que incluye consejos, orientación práctica y un estudio de caso sobre mercado puede ser más honesta y específica cuando la consulta es
un ejercicio de sondeo de mercado para una APP en el Reino Unido. realizada por asesores de transacciones. Es posible que una agencia
gubernamental no tenga la misma experiencia en la industria ni
s El capítulo de Grimsey y Lewis sobre el análisis de opciones la misma capacidad para entablar un diálogo sincero con los
de adquisición (Grimsey y Lewis 2009, 409-411), que describe participantes del mercado.
un ejercicio de sondeo de mercado para un hipotético proyecto de
APP hospitalario.
Recuadro 3.4 Marco ambiental y social del Banco Mundial

Los BMD y otras instituciones internacionales de desarrollo están Gestión de los recursos naturales vivos
atentas a los problemas ambientales y sociales cuando cofinancian
• Estándar 7: Pueblos indígenas/comunidades locales
un proyecto de infraestructura. Las normas del Marco Ambiental y
tradicionales históricamente desfavorecidas del África
Social del Banco Mundial (WB 2016c) a menudo son más estrictas Subsahariana
que la legislación nacional del país anfitrión. El Banco Mundial
• Estándar 8: Patrimonio cultural
puede aceptar los estándares A y S del país o requerir la utilización
de sus Normas de salvaguardias A y S las cuales deben aplicarse • Estándar 9: Intermediarios financieros
a todo el proyecto, incluso si solo están financiando una parte del • Estándar 10: Compromiso de las partes interesadas y
mismo. Hay diez estándares de A y S del Banco Mundial: divulgación de información
• Estándar 1: Evaluación y gestión de riesgos e impactos Estas normas fueron aprobadas por la Junta en agosto de 2016,
ambientales y sociales y se implementarán después de un período de preparación y
• Estándar 2: Condiciones de trabajo y empleo capacitación. Según el Banco Mundial (WB-Safeguards), el nuevo
marco A y S introduce una protección integral de las condiciones
• Estándar 3: Eficiencia de los recursos y prevención y gestión
de trabajo y empleo; un principio general de no discriminación;
de la contaminación
medidas comunitarias de salud y seguridad que abordan la
• Estándar 4: Salud y seguridad de la comunidad seguridad vial, la respuesta a emergencias y la mitigación de
• Estándar 5: Adquisición de tierras, restricciones en el uso de desastres; y la responsabilidad de incluir el compromiso de las
la tierra y reasentamiento involuntario partes interesadas durante todo el ciclo del proyecto. Otros BMD
tienen sus propios estándares. Por ejemplo, el Banco Asiático de
• Estándar 6: Conservación de la Biodiversidad y Sostenibilidad
Desarrollo (ADB- Safeguards) y el Banco Asiático de Infraestructura
(AIIB 2016) utilizan tres categorías de salvaguardas: (1) Medio
ambiente; (2) Reasentamiento involuntario; y (3) Pueblos Indígenas.
Cuando no haya asesores locales con experiencia en transacciones, La más común es comparar el costo fiscal para las dos opciones,
los gobiernos pueden contratar asesores internacionales que tengan comparando el costo ajustado al riesgo para que el gobierno realice
un historial de cierre de transacciones en el sector específico que el mismo proyecto a través de obra pública tradicional, con el costo
se trate, o tal vez organizaciones financieras multilaterales, como esperado para el gobierno de la APP (estimado antes de la licitación)
los servicios de asesoría de la IFC sobre APP. Los costos de o las ofertas APP reales (identificado después de la licitación). Una
transacción pueden ser financiados por las diversas instituciones alternativa es comparar las dos opciones con una base económica de
de preparación, que ofrecen servicios de asesoría en la preparación costo-beneficio, es decir, ponderar cuantitativamente los beneficios
y estructuración de APP, tanto para atraer inversiones del sector esperados de una APP por sobre la adquisición tradicional tomando
privado en mercados emergentes como para mantener los objetivos en cuenta los costos adicionales que acarrea la primera.
del proyecto gubernamental.
El análisis de valor por dinero (fundamentalmente mediante
3.2.4 E
valuación del valor por dinero metodologías de comparación cuantitativas del sector público)
ha sido ampliamente debatido. Algunos cuestionan el valor y la
de la APP relevancia de un enfoque de tipo PSC, que puede parecer más
Un objetivo clave de los gobiernos en la implementación de APP científico de lo que en realidad es e inducir a quienes toman las
en infraestructura es lograr valor por dinero (VFM, por sus siglas en decisiones a equivocarse; o por el contrario, simplemente puede
inglés). Por valor por dinero se entiende el logro de una combinación entrar demasiado tarde en el proceso como para ser un aporte
óptima de beneficios y costos en la prestación de los servicios que los genuino a la toma de decisiones. Un informe del Banco Mundial
usuarios requieren. Muchos programas de APP precisan evaluar si es sobre el valor por dinero de los proyectos (BM 2013a) presenta
probable que una APP ofrezca un mejor valor para el público que evidencia sobre las prácticas en este sentido de varios países y sobre
las obras públicas tradicionales, proceso que a menudo se denomina las tendencias con respecto al alcance del análisis de valor por dinero
análisis de valor por dinero. y las ventajas relativas de los enfoques cuantitativos y cualitativos.
Se puede realizar un análisis de valor por dinero tanto para un proyecto Para un análisis más detallado sobre los enfoques para evaluar el
de APP específico como para proyectos con características comunes, valor por dinero y sus ventajas y desventajas relativas, véase también:
a nivel de programas. Por ejemplo, el manual del Ministerio de
Hacienda del Reino Unido para la evaluación del valor por dinero s La sección de Farquharson et al sobre la selección de proyectos
(Reino Unido 2011b) describe cómo se debe evaluar el valor por (Farquharson et al. 2011, 41-43), que describe brevemente el
dinero tanto a nivel de programa como de proyecto (posteriormente, concepto de valor por dinero y el análisis costo-beneficio, y
dicha metodología se consideró sesgada y retirada por el gobierno). considera el valor de los enfoques cualitativos en comparación
con los enfoques cuantitativos.
Por lo general, el análisis de valor por dinero implica una combinación
de enfoques cualitativos y cuantitativos. El análisis cualitativo de s El artículo de Grimsey y Lewis sobre las APP y el valor por
valor por dinero consiste en verificar el sentido de la lógica por la dinero (Grimsey y Lewis 2005, 347-351) incluye una sección
cual se decide usar una APP. Esto implica preguntar si un proyecto sobre los distintos enfoques de valor por dinero con ejemplos de
propuesto es adecuado para el financiamiento privado y si existen distintos países.
condiciones para que la APP logre valor por dinero, por ejemplo,
que la APP esté bien estructurada y que se espere cierta tensión s La publicación de la OCDE sobre APP (OCDE 2008a, 71-
competitiva durante el proceso de licitación. A menudo, esto tiene 72), que también describe los distintos métodos utilizados por
lugar en una etapa relativamente temprana del desarrollo de la APP, diferentes países, en un espectro de complejidad, desde la simple
por lo que el análisis cualitativo del valor por dinero puede constituir confianza en la competencia, hasta un completo análisis costo-
parte del examen de la APP descrito en la Sección 3.1.2, Evaluación beneficio de diferentes opciones de adquisición.
como potencial APP.
s El conjunto de herramientas del PPIAF para APP en caminos
Algunos programas de APP también requieren una evaluación y carreteras incluye una sección sobre rentabilidad y PSC (BM,
cuantitativa del valor por dinero. Esto generalmente implica 2009a), que describe la lógica que subyace al análisis de valor por
comparar la opción de APP elegida con un Comparador del Sector dinero y el modo en que se usa el PSC.
Público (o PSC, por sus siglas en inglés), es decir, cómo serían los
costos del proyecto si se implementara a través de obra pública s El informe sobre la evaluación de valor por dinero del Centro
tradicional. Esta comparación se puede hacer de diferentes maneras. Europeo de Especialización en APP (EPEC 2015) delinea
y compara distintas metodologías de evaluación del valor por
dinero en varios países de Europa.
El resto de esta sección describe brevemente las metodologías s En la Mancomunidad de Virginia, Estados Unidos, en etapas
cualitativas y cuantitativas para la evaluación del valor por dinero y avanzadas de evaluación también analiza los proyectos viales
brinda otros recursos a los lectores. propuestos según criterios específicos, a fin de determinar si su
implementación cumple con la Ley de Transporte Público Privado
Evaluación cualitativa del valor por dinero (PPTA, por sus siglas en inglés), es decir, como una APP. Estos
criterios incluyen considerar si un proyecto es lo suficientemente
El análisis cualitativo de valor por dinero implica verificar los
complejo como para sacar rédito de la innovación del sector
fundamentos para el uso de una APP como mecanismo de
privado; si una APP puede lograr una transferencia apropiada
realización del proyecto. Esto último equivale a preguntarse si
de riesgos; y el grado de apoyo de las partes interesadas. Además,
el proyecto propuesto reúne las características adecuadas para su
al evaluar posibles estructuras de APP, se toma en cuenta en qué
financiamiento por parte de actores privados; así como si existen
medida un proyecto puede generar ingresos a partir de los peajes
las condiciones necesarias para lograr valor por dinero, como se
(Banco Mundial 2013a).
describe en Farquharson et al, (Farquharson et al. 2011, 42-43).
A menudo, esto tiene lugar en una etapa relativamente temprana s El kit de herramientas para APP del Caribe (Caribe 2017,
del desarrollo de una APP; por lo tanto, es posible que el análisis Módulo 4, Sección 8) presenta la metodología de Jamaica para
cualitativo de valor por dinero se superponga con el proceso de evaluar el valor por dinero y otras orientaciones relevantes a nivel
evaluación de una APP descrito en la Sección 3.1.2 - Evaluación mundial.
como potencial APP, pero, no obstante, puede repetirse a lo largo
del proceso de desarrollo del proyecto. La Guía Orientativa de la EPEC también incluye una lista de
las condiciones clave que deben cumplirse para tener una mayor
Algunas jurisdicciones tienen criterios claramente definidos para
probabilidad de lograr valor por dinero (EPEC 2011b, Capítulo 1.2.4).
este análisis. Por ejemplo:
s El Ministerio de Hacienda del Reino Unido ha definido

Comparador del sector público:
los criterios para evaluar la idoneidad e inadecuación de una Comparación del costo fiscal
iniciativa de financiamiento privado (PFI), el modelo APP de
La herramienta cuantitativa más común para evaluar el valor por
pago según disponibilidad del Reino Unido. Los criterios de
dinero de un proyecto de APP proviene del enfoque utilizado
idoneidad incluyen la necesidad predecible a largo plazo del
originalmente en el programa de PFI del Reino Unido a principios
servicio; la capacidad de asignar el riesgo de manera efectiva,
de la década de 1990, como se describe en el artículo de Leigland y
incluso mediante pagos relacionados con el desempeño y
Shugart en Gridlines sobre el PSC (Leigland y Shugart 2006). La
asegurando de manera suficiente el capital privado en riesgo;
herramienta hace una comparación entre el costo fiscal de realizar
la capacidad del ente privado para gestionar el riesgo y asumir
un proyecto mediante una APP y el de hacerlo a través de obra
la responsabilidad por la finalización del proyecto; la presencia
pública tradicional, no como una única opción convencional, sino a
de políticas e instituciones estables y adecuadas; y la existencia
partir de una gama de opciones de infraestructura, como se señala en
de un mercado competitivo de licitaciones. Los criterios de
la Guía del Ministerio de Hacienda sobre la valoración del gasto
inadecuación incluyen proyectos que son demasiado pequeños
en infraestructura de 2011 (Reino Unido 2015a). La evidencia
o demasiado complicados; sectores para los que es probable
del Departamento Nacional de Auditorias (NAO, por sus siglas
que cambien las necesidades o exista riesgo de obsolescencia
en inglés) presentada en el informe de 2014 ante la Cámara de
(por ejemplo, los proyectos de PFI ya no se utilizan en el sector
los Comunes (Reino Unido 2014a) analiza varias deficiencias en la
de las TIC en el Reino Unido); o en caso de que la autoridad
identificación del PSC.
contratante no esté adecuadamente capacitada para administrar
una APP (BM 2013a). El foco del abordaje del análisis del valor por dinero a partir del
costo fiscal radica en la construcción de un PSC, es decir, en cuánto
s En Francia, el análisis preliminar de una APP incluye la
le cuesta al gobierno implementar el proyecto a través del sistema
verificación de varios criterios en tres categorías: relevancia de
de obra pública tradicional. Calcular el PSC puede ser complicado,
la APP, por ejemplo, la apropiación de un enfoque integrado del
ya que se necesitan varios ajustes para garantizar una comparación
ciclo de vida para gestionar el proyecto; atractivo comercial; y el
justa. El Recuadro 3.5, Cómo se calcula el comparador del sector
potencial para una asignación óptima de riesgos (BM 2013a).
público, destaca algunos debates metodológicos.
Recuadro 3.5 Cómo se calcula el comparador del sector público

Calcular un PSC puede ser complejo. El punto de partida suele En 2013 se recordó la orientación detallada del Tesoro del Reino
ser la mejor estimación del costo de capital, de las operaciones Unido para la evaluación cuantitativa del PSC, y se desarrolló una
y el costo de mantenimiento de la implementación del proyecto orientación sobre la evaluación cualitativa.
bajo contratación pública. Esto se ajusta típicamente para permitir
El módulo del Manual de APP de Sudáfrica sobre el Estudio de
una comparación equitativa entre el PSC y el APP. La nota de
viabilidad de APP incluye una descripción detallada sobre cómo
orientación de Infraestructura de Australia sobre PSC (AU 2011b,
calcular y utilizar el PSC (ZA 2004a, Módulo 4, 17-49).
sección 2.3) describe dos tipos de ajustes:
Diferencias metodológicas y desafíos
Ajustes de riesgo: una de las principales diferencias entre la
contratación tradicional y el enfoque de APP es que el APP transfiere Aunque el PSC ha sido ampliamente utilizado, la metodología difiere
más riesgos al ente privado. El retorno de la inversión esperado según los países, y existe un debate en curso sobre varios puntos
por el ente privado tendrá en cuenta estos riesgos transferidos. metodológicos. Por ejemplo, el artículo de Shugart sobre el PSC
Esto significa que para hacer una comparación equitativa, el PSC (Shugart 2006) destaca dos cuestiones relacionadas: cuál es la tasa de
también debe considerar el costo de estos riesgos. descuento adecuada para usar al calcular los valores actuales y cómo
debe considerarse el costo del riesgo. Grimsey y Lewis (Grimsey y
Ajustes de “neutralidad competitiva”: un proyecto o empresa
Lewis 2004) y Gray, Hall y Pollard (Gray et al. 2010) ambos se centran
del sector público puede tener ventajas o desventajas de costos
en la elección de la tasa de descuento y su relación con la asignación
en comparación con una empresa privada, lo que crea costos o
del riesgo bajo APP y compras tradicionales. En el informe de IFC
beneficios para el gobierno que normalmente no se toman en
sobre lecciones aprendidas (IFC 2010, 7-13), José Luis Flores presenta
cuenta al considerar el costo de un proyecto de obra pública
un caso concreto de evaluación de “valor por dinero”.
tradicional. Por ejemplo, las obligaciones tributarias bajo las
dos opciones pueden ser diferentes. Estas diferencias deberían Algunos países de América Latina, como Colombia y Perú, han
corregirse al calcular el PSC. desarrollado directrices para implementar la metodología PSC. Sin
embargo, debido a la falta de capacidad y/o información confiable
También hay diferencias en el momento de los pagos entre la
para implementar una metodología tan compleja, en la práctica,
opción de APP, donde los pagos a menudo se distribuyen a lo
ninguno de estos países ha implementado la metodología de forma
largo del tiempo, y la contratación tradicional, donde el gobierno
completa.
debe cubrir los costos de construcción por adelantado. Los flujos
de pagos generalmente se convierten en valores presentes netos, El informe del Banco Mundial sobre las prácticas de evaluación de
para dar un valor único para la comparación. Esto requiere definir Valor por Dinero (WB 2013a, 23-28) revisa la evolución metodológica
la tasa de descuento apropiada para aplicar a los flujos de efectivo y las prácticas en varios gobiernos con una importante experiencia
futuros en los modelos APP y PSC. APP, incluidos el Reino Unido, Francia, India, Chile, el estado
norteamericano de Virginia y Columbia Británica, Canadá.
A continuación se proporcionan descripciones y ejemplos
adicionales de cómo se usa y calcula el PSC en diferentes países:
Este tipo de PSC puede utilizarse en dos etapas del proceso de s Durante el proceso de licitación, el PSC también puede
adquisición, como se describe en el capítulo del libro de la OCDE compararse con las ofertas reales de APP recibidas, a fin de
sobre los factores económicos de las APP (OCDE 2008a, 71– evaluar si las ofertas proveen valor por dinero. Este es el enfoque
72). Estas son: utilizado en Australia y descrito en una nota técnica del PSC
(Australia 2016a).
s Antes del proceso de licitación, el PSC puede compararse
con una APP modelo o de referencia o con un comparador A pesar de la atractiva lógica del concepto, ha habido muchas críticas
de mercado, esto es, con un modelo del costo esperado del sobre la utilidad del PSC y el enfoque basado en la comparación
proyecto si se lo realiza bajo modalidad APP. Esto puede ayudar de costos fiscales en los países en donde se lo ha utilizado con
a identificar si es de esperar que la APP provea valor por dinero frecuencia, como el Reino Unido y Australia. Una revisión del
antes de decidir continuar con la preparación y desarrollo programa de APP de la Cámara de los Lores del Reino Unido
exhaustivos del proyecto. El modelo de referencia de APP sería (NAO 2013a), por ejemplo, argumentó que la escasez de datos
el mismo que el modelo financiero descrito en la Sección 3.2.3, relevantes y cuestiones metodológicas limitan el valor del PSC. La
Evaluación de la viabilidad comercial. respuesta del gobierno sobre la revisión concuerda en que el PSC
proporciona solo una imagen parcial, y destaca que su uso puede
equilibrarse mediante la implementación de un análisis cualitativo,
como se describió anteriormente.
El artículo de Leigland en Gridlines sobre el PSC (Leigland 2006, necesita decidir si el proyecto de APP es asequible y fiscalmente
2-3) resume estas críticas, que incluyen la inevitable inexactitud de responsable, dadas sus restricciones fiscales.
las estimaciones sobre un proyecto a largo plazo, la falta de consenso
Muchos gobiernos han firmado proyectos de APP sin entender
sobre la metodología y la posibilidad de manipulación para llegar a la
por completo sus costos potenciales. Esto puede generar un riesgo
conclusión deseada. Grimsey y Lewis (Grimsey y Lewis 2005, 362-
fiscal significativo para los gobiernos (ver Sección 1.2.1, Fondos
371) describen algunas de estas críticas con mayor profundidad.
Insuficientes). Para evitar este escollo, los gobiernos deben evaluar
Ante estos desafíos, el artículo de Leigland en Gridlines (Leigland
la accesibilidad fiscal al evaluar un proyecto de APP para evitar salir
2006, 3-4) también analiza si el abordaje a partir de un PSC tendría
al mercado con proyectos que no pueden pagar.
sentido en el contexto de un país en desarrollo y de qué manera.
Los compromisos fiscales pueden ser directos o contingentes.
Comparación económica de costo-beneficio
s Los compromisos directos son aquellos que el gobierno sabe que
entre una APP y la obra pública tradicional
tendrá que hacer si el proyecto APP sigue adelante, por ejemplo,
Una de las críticas que a veces se le formula al PSC es que se centra los pagos de disponibilidad para una APP escolar.
únicamente en el costo financiero que tienen para el gobierno las APP
o las obras públicas tradicionales. Un enfoque más integral también s Los pagos contingentes son aquellos que solo se realizarán si
consideraría las diferencias en cuanto a los beneficios esperados, y ocurren ciertos eventos, por ejemplo, pagos que deben realizarse
compararía el beneficio económico neto bajo una APP o bajo obra bajo una garantía mínima de tráfico si los niveles de tráfico
pública tradicional. Por otro lado, como lo señalan Grimsey and están por debajo de las proyecciones en una autopista APP, o
Lewis (Grimsey and Lewis 2004, 353), esto complejiza aún más al compensación en caso de terminación anticipada.
análisis de valor por dinero, en relación con el abordaje del PSC, y
podría tornar los resultados aún más subjetivos. Para obtener más información sobre estos conceptos, consulte el
Recuadro 2.8 - Tipos de compromisos fiscales para las APP.
Por ejemplo, la nota de la EPEC sobre los beneficios no financieros
de una APP (EPEC 2011c) sugiere cómo algunos de los beneficios de Los gobiernos deben evaluar los costos probables de ambos tipos
las APP (como se describe en la Sección 1.2, Desafíos de infraestructura de compromisos. Una vez que se identifiquen los costos fiscales,
y cómo las APP pueden colaborar) podrían cuantificarse y añadirse a un los gobiernos deben evaluar si son asequibles. La Sección 2.4.2 -
análisis PSC. Control de la Exposición Agregada a las APP describe cómo los
gobiernos pueden evaluar la asequibilidad de esos compromisos. Por
Pocos países han puesto en práctica este tipo de análisis. El nuevo
ejemplo, comparando las estimaciones de los costos anuales con el
programa de APP de Nueva Zelanda es una excepción. El análisis de
presupuesto de la autoridad contratante, considerando el impacto en
costo-beneficio es la principal herramienta para evaluar las opciones
la sostenibilidad de la deuda bajo varios escenarios, o introduciendo
de adquisición. El material de orientación sobre APP de Nueva
límites específicos en los diferentes tipos de compromisos de APP.
Zelanda (Nueva Zelanda 2016, 6-12) solicita a los profesionales que
Una nota del Banco Mundial sobre la gestión de los compromisos
identifiquen los posibles beneficios de una APP por sobre la obra
fiscales de las APP (Banco Mundial 2013b) proporciona una
pública tradicional y, cuando sea posible, que asignen valores en
visión general de los tipos típicos de compromisos fiscales para los
dólares a cada beneficio.
proyectos de APP, y cómo se pueden evaluar.
En los programas APP de muchos países en desarrollo, el objetivo no
es solo reducir los costos, sino también transformar la prestación de los Evaluar el costo de los compromisos fiscales
servicios. Por ejemplo, los gobiernos esperan que las carreteras gocen directos
de un mejor mantenimiento, lo cual generaría beneficios comerciales
Los compromisos fiscales directos pueden incluir contribuciones
y económicos adicionales. Estos cambios en los niveles de servicio y
iniciales de capital o pagos regulares del gobierno, como pagos de
calidad no se pueden captar mediante una comparación de los costos
disponibilidad o peajes sombra, como se describe en el Recuadro 3.6 -
fiscales de los programas APP y la obra pública tradicional. Cuando
Tipos de compromisos de pago directo para proyectos de APP.
se considera que los beneficios esperados son importantes y se desea
realizar un análisis cuantitativo del valor por dinero, el mejor enfoque La naturaleza de los compromisos directos del gobierno se definirá
puede ser el análisis económico de costo-beneficio. durante el proceso de estructuración descrito en la Sección 3.3 -
3.2.5 Evaluación de implicaciones fiscales Estructuración de proyectos de APP. Esto resalta la importancia de
un proceso de ida y vuelta entre la evaluación y la estructuración.
Un proyecto de APP propuesto puede ser factible y económicamente El gobierno debe tener una idea del nivel y el tipo de apoyo que
viable, y el análisis de valor por dinero puede mostrar que la APP es se necesitará para que un proyecto sea financiable para evaluar
la mejor opción de adquisición. No obstante, el gobierno también la accesibilidad fiscal, antes de invertir grandes cantidades en la
preparación del proyecto. Los límites fiscales establecidos en la Evaluar el costo de los pasivos contingentes
evaluación pueden entonces ser considerados y mantenidos durante
la etapa de estructuración de forma que el proyecto converja en una Los pasivos contingentes surgen en proyectos de APP bien diseñados
estructura que sea tanto fiscalmente responsable como atractiva para el porque existen algunos riesgos que el gobierno está en mejores
mercado. De hecho, el valor de los compromisos fiscales directos suele condiciones para enfrentar. Estos riesgos deben definirse a lo largo de
ser una variable clave de la oferta, tal como se describe en la Sección la estructuración del proyecto; consulte la Sección 3.3 - Estructuración
3.5 - Gestión de transacciones APP. Esto significa que el costo fiscal no de proyectos APP.
puede conocerse hasta que se complete el proceso de licitación.
Evaluar el costo de los pasivos contingentes es más difícil que evaluar
Durante la etapa de evaluación, el valor de los compromisos fiscales los pasivos directos, ya que la necesidad, el momento y el valor de los
directos requeridos se puede estimar a partir del modelo financiero pagos son inciertos. En términos generales, hay dos enfoques posibles,
del proyecto, descrito en la Sección 3.2.3 - Evaluación de la viabilidad como se describe en la nota de orientación de Infraestructura
comercial. El valor de estos compromisos de pago directo está impulsado Australia para calcular el PSC (AU 2016b, 84-109):
por los costos del proyecto y los ingresos no gubernamentales. El valor
Análisis de escenarios: implica hacer suposiciones para el
s
de la contribución fiscal directa requerida es la diferencia entre el costo
resultado de cualquier evento o variable que afecte el valor del
del proyecto (incluido el desempeño comercial del capital invertido)
pasivo contingente y calcular el costo para el gobierno según esas
y los ingresos que el proyecto puede esperar obtener de fuentes no
suposiciones. Por ejemplo, esto podría incluir calcular el costo
gubernamentales, como las tarifas a los usuarios.
para el gobierno en el peor de los casos, como el incumplimiento
El costo fiscal se puede medir de diferentes maneras: por parte del particular de sus obligaciones de deuda en varios
puntos del contrato. También podría incluir el cálculo del costo
s Pagos estimados anualmente, es decir, la cantidad que el de una garantía sobre una variable específica, por ejemplo, la
gobierno espera pagar en cada año del contrato, dados los demanda, para diferentes niveles de demanda.
resultados más probables del proyecto. Esta es la medida más
s Análisis probabilístico: un enfoque alternativo es usar una
útil cuando se considera el impacto presupuestario del proyecto.
fórmula para definir cómo se comportarán las variables que
s El valor actual neto de los pagos -si el gobierno está afectan el valor del pasivo contingente y usar una combinación
comprometido con un flujo de pagos durante la vigencia del de matemática y modelo computarizado para calcular los costos
contrato, como los pagos de disponibilidad-. Esta medida resultantes. Esto permite a los analistas estimar la distribución
captura el compromiso financiero total del gobierno con el de los posibles costos y calcular medidas tales como el costo
proyecto y, a menudo, se usa si se incorpora la APP en los medio (más probable), el costo promedio y diferentes percentiles
informes y análisis financieros (como el análisis de sostenibilidad (por ejemplo, el valor dentro del cual es probable que el costo
de la deuda). Calcular el valor presente neto de los pagos futuros sea del 90 por ciento del tiempo). Sin embargo, para producir
requiere elegir una tasa de descuento adecuada: la elección de la resultados que sean útiles, se requiere mucha información sobre
tasa de descuento para aplicar cuando se evalúan los proyectos de las variables de riesgo subyacentes.
APP ha sido un tema de debate.
El análisis de escenarios es la forma más simple de análisis de
En ambos casos, también es útil estimar cómo los pagos pueden riesgos, y da una idea del rango de posibles resultados, pero no su
variar- por ejemplo, pueden estar vinculados a la demanda o estar probabilidad. En la práctica, la mayoría de los gobiernos utilizan
denominados en una moneda extranjera y estar sujetos a cambios el análisis de escenarios para evaluar el posible costo de los pasivos
en el tipo de cambio. El documento de Irwin sobre el apoyo fiscal contingentes. Un enfoque probabilístico requiere más datos de
a las APP (Irwin 2003, 16-17 y Anexo) proporciona más detalles entrada y análisis estadísticos complejos. En la práctica, solo unos
sobre la medición del costo de diferentes tipos de apoyo fiscal. pocos gobiernos han utilizado el análisis probabilístico para evaluar
algunos tipos de pasivos contingentes.
Habiendo estimado el costo de los compromisos de pago directo, el
gobierno necesita decidir si son asequibles. La Sección 2.4.2 - Control
de exposición agregada de las APP describe cómo algunos gobiernos
consideran la asequibilidad de los compromisos de pago directo bajo APP;
por ejemplo, esto puede incluir proyectar los niveles de gasto actuales, o
introducir límites específicos en los compromisos de pago del gobierno
con las APP. Una publicación de la OCDE sobre APP (OCDE 2008a,
36-46) proporciona una visión general que puede ser de ayuda.
El libro de Irwin sobre garantías gubernamentales (Irwin 2007)

ofrece una discusión exhaustiva de por qué y cómo los gobiernos
aceptan los pasivos contingentes en virtud de proyectos de APP al Recuadro 3.6 Tipos de compromisos
proporcionar garantías, y cómo se puede calcular el valor de estas de pago directo a proyectos de APP
garantías. Los siguientes recursos brindan más orientación y un
ejemplo de cómo determinados países abordan este problema: Los pasivos directos son compromisos de pago que no
s El Ministerio de Finanzas de Colombia ha definido su enfoque dependen de la ocurrencia de un evento futuro incierto
(aunque puede haber cierta incertidumbre con respecto al
para la evaluación de las implicancias financieras y económicas
valor). Los pasivos directos que surgen de los contratos de
de los pasivos contingentes; la contabilización, presupuestación
APP pueden incluir:
y evaluación de las implicaciones fiscales de los pasivos
contingentes; y la identificación, clasificación, cuantificación y Pagos de brecha de viabilidad inicial: un subsidio de capital
administración de pasivos contingentes. Este enfoque se plasma anticipado (que puede escalonarse en la construcción o en
en una presentación sobre la gestión de los pasivos contingentes inversiones de capital).
(CO 2012b).
Pagos de disponibilidad: un pago regular o subsidio durante
s En Chile, el Ministerio de Finanzas ha desarrollado un sofisticado la vigencia del proyecto, generalmente condicionado
modelo para valorar los ingresos mínimos y las garantías de tipo de a la disponibilidad del servicio o activo a una calidad
cambio para las APP. Esta valoración se actualiza de forma continua especificada contractualmente. El pago puede ajustarse
para todos los proyectos de APP, y se informa en un reporte anual con bonificaciones o penalizaciones relacionadas con el
sobre pasivos contingentes (CL 2016). El informe incluye una breve desempeño.
descripción de las técnicas utilizadas en Chile para analizar y valorar
Peajes sombra, o pagos basados en resultados, un pago o
las garantías extendidas a los proyectos de APP. El documento de
subsidio por unidad o usuario de un servicio, por ejemplo,
Irwin y Mokdad sobre el manejo de pasivos contingentes de
por kilómetro conducido en una carretera con peaje.
proyectos de APP (Irwin y Mokdad 2010, Apéndice 1) también
describe la metodología chilena en más detalle. ara obtener más información sobre los tipos de
P
compromisos de pago, consulte la Sección 2.4 - Marcos de
s El Ministerio de Hacienda del Perú también ha publicado una
gestión financiera pública para APP.
metodología para la valoración de pasivos contingentes bajo las
APP, disponible en la sección del sitio web del Ministerio sobre
gestión de pasivos contingentes (PE Pasivos).
3.2.6
Evaluación de la capacidad de
Definir y publicar una metodología para valorar pasivos gestionar el proyecto
contingentes a partir de las APP es solo una parte de la solución;
la implementación de tales metodologías en la práctica puede ser Un componente menos común pero aún muy relevante de la
exigente. Es posible que los gobiernos tengan que encontrar un evaluación del proyecto se centra en la capacidad de la autoridad
equilibrio entre la creación de capacidad en el análisis de riesgos, contratante para gestionar el desarrollo del proyecto, es decir, la
y la adopción de enfoques suficientemente simples y sencillos para preparación del proyecto, la licitación y la gestión del contrato
esta evaluación, que puedan implementarse en la práctica. durante el plazo del contrato de APP.
Habiendo estimado el costo de los pasivos contingentes, el gobierno Esto requiere una evaluación de la capacidad actual de la autoridad
puede evaluar si son asequibles dadas las restricciones fiscales. Por contratante, incluido su liderazgo, y la identificación de las
ejemplo, como se describe en la Sección 2.4.2 - Controlar la exposición necesidades futuras. El ejercicio debería conducir a la formulación
agregada a las APP, esto podría incluir considerar las implicaciones de un plan creíble que aproveche los recursos de otras agencias
de los pasivos contingentes APP en el contexto del análisis general gubernamentales, e incluya los costos de contratar expertos externos
de sostenibilidad de la deuda o los límites específicos de los pasivos y asesores de transacciones, y de fortalecer el liderazgo del equipo
APP. Algunos países, como Indonesia, han introducido fondos de del proyecto.
pasivos contingentes para cubrir gastos y presupuestar estos pasivos.
La publicación de EPEC sobre Garantías Estatales en APP Esta evaluación de la autoridad contratante debe demostrar que el
(EPEC 2011a) también proporciona una visión general útil de los proyecto cuenta con los recursos adecuados y que existen acuerdos
diferentes enfoques para gestionar las implicaciones fiscales de los de gobernanza apropiados. El proyecto debería haber pasado por
pasivos contingentes APP. un ejercicio exhaustivo de planificación con un calendario realista;
se deberían haber contratado asesores; y se debería haber preparado
un registro que muestre los principales riesgos que enfrenta la s Uso de asesores especializados
adquisición y cómo se mitigarán. También debe haber un plan
de implementación de beneficios. Este plan debe explicar cómo s Arreglos de gestión de cambios y contratos
se evaluará el proyecto y cómo los resultados del proyecto serán
s Implementación de beneficios
capturados y monitoreados durante su fase operativa.
s Gestión de riesgos
En el Reino Unido, la metodología Five Case Model (Flanagan y
Nicholls 2007) incluye en esta evaluación (el caso de gestión) los s Monitoreo durante la implementación
siguientes componentes:
s Arreglos posteriores a la evaluación de la implementación
s Metodología y estructura de gestión de programas y proyectos
s Arreglos de contingencia
s Planes de gestión de programas y proyectos
Referencias clave: Evaluación de proyectos APP
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Farquharson, Edward, Clemencia Torres de Mästle, ER Yescombe y Javier Encinas. Capítulo 4: La selección de proyectos de APP describe cómo los gobiernos
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proyecto, el análisis del valor por dinero y la valoración económica.
Referencias clave: Análisis de viabilidad comercial
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Farquharson, Edward, Clemencia Torres de Mästle, ER Yescombe y Javier Capítulo 8: “Gestionar la interfaz inicial con el sector privado” describe cómo
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Gobierno de Chile, Ministerio de Planificación. pública brinda orientación para la preparación de proyectos: identificación
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proyectos de inversión pública y para llevar a cabo estudios exhasutivos de
factibilidad y análisis de viabilidad económica.
Reference Manual on Project Development and Evaluation. Manila: Autoridad Proporciona una guía detallada sobre factibilidad y el análisis de evaluación
Nacional de Desarrollo Económico económica requerida para todos los proyectos de inversión pública.
Reino Unido 2011a. The Green Book: Appraisal and Evaluation in Central Proporciona orientación sobre la evaluación de proyectos, programas y políticas,
Government. Londres: Gobierno del Reino Unido, HM Treasury. mediante la combinación de evaluaciones económicas, financieras, sociales y
ambientales para guiar el análisis de las opciones disponibles, junto con anexos técnicos
exhaustivos. El Libro Verde es utilizado como una guía por otros gobiernos.
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socioeconómica como parte de su Recurso para la Evaluación del Desarrollo
Socioeconómico. Incluye secciones sobre análisis de costo-beneficio y análisis
de costo-efectividad; en cada caso describiendo el enfoque, cuándo se usa, sus
fortalezas y debilidades, y proporciona bibliografía con lecturas adicionales.
WB. 1998. Handbook on Economic Analysis of Investment Operations. Washington Un manual detallado, que comienza con una introducción al análisis económico,
DC: Banco Mundial. y continúa describiendo en detalle cómo evaluar los costos y beneficios
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económicos específicos para los sectores de salud, educación y transporte.
Boardman, Anthony, David Greenberg, Aidan Vining y David Weimer. 2010. Cost Libro de texto de referencia completo sobre problemas de análisis de costo-
Benefit Analysis: Concepts and Practice. 4th ed. Cranbury, Nueva Jersey: Pearson. beneficio.
BAsD. 1999. Handbook for Economic Analysis of Water Supply Projects. Manila: Brinda orientación detallada sobre la evaluación de proyectos de suministro
Banco Asiático de Desarrollo. de agua, incluido el análisis y la previsión de la demanda, el análisis de menor
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Hine, John. 2008. The Economics of Road Investment Washington DC: Banco Esta presentación proporciona una visión general de problemas específicos en el
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Khatib, Hisham. 2014. Economic Evaluation of Projects in the Electricity Supply Capítulo 7: La “Evaluación económica de proyectos” se centra en el análisis
Industry. 3ª ed. Stevenage, Inglaterra: La Institución de Ingeniería y Tecnología. económico de costo-beneficio. Otros capítulos cubren el análisis financiero,
describen cómo incorporar consideraciones ambientales en la evaluación del
proyecto y describen el análisis de riesgos.
BEI y CE. 2005. RAILPAG: Railway Project Appraisal Guidelines. Luxemburgo: Capítulo 4: “Análisis financieros y económicos” incluye una guía para el desarrollo
Banco Europeo de Inversiones y Comisión Europea. de análisis financieros y de costo-beneficio y aspectos relevantes para el sector.
¿Sabías....?
El Imperio Romano usó APP
En su apogeo, el Imperio Romano financió algunos de sus grandes proyectos de infraestructura a través de concesiones y financiamiento
privado. En esos proyectos, el sector público era el principal responsable de la construcción de carreteras, puertos, faros y tuberías de
agua corriente arriba, mientras que el sector privado, a través de concesiones y financiamiento privado, construía instalaciones termales,
teatros y circos, canales e incluso carreteras (incluyendo aguas residuales y tuberías de agua). Los proyectos fueron pagados por los
usuarios y los municipios, pero también por donantes ricos. Este último tenía derecho a poner sus nombres en las obras, y tener una mejor
oportunidad de ser elegido para funciones públicas.
3.3 Estructuración de proyectos APP

Esta sección sigue la literatura, comenzando con la identificación y
priorización de riesgos del proyecto (Sección 3.3.1 - Identificación de
“Estructurar un proyecto APP” significa asignar responsabilidades, riesgos) luego describiendo cómo se asignan los riesgos (Sección 3.3.2 -
derechos y riesgos a cada parte del contrato APP. Esta asignación Asignación de riesgos) y luego explicando cómo la asignación del riesgo
se define en detalle en el contrato. La estructuración del proyecto se relaciona con los otros aspectos de la estructura del proyecto (Sección
normalmente se desarrolla a través de un proceso extenso. El primer 3.3.3 - incorporando la asignación del riesgo en la estructura del contrato).
paso es desarrollar el concepto de proyecto inicial en términos
comerciales clave, es decir, un resumen de los resultados esperados, 3.3.1 Identificación de riesgos
las responsabilidades y los riesgos asumidos por cada parte, y cómo
A menudo, el primer paso para estructurar la APP es armar una lista
se pagará al ente privado. Los términos comerciales clave suelen ser
completa de todos los riesgos asociados con el proyecto. Esta lista se
lo suficientemente detallados para permitir a los profesionales evaluar
conoce como registro de riesgos. En este contexto, un riesgo es una
la APP propuesta, como se describe en la Sección 3.1 - Identificación
variación impredecible en el valor del proyecto, desde el punto de
de proyectos APP, antes de comprometer los recursos necesarios para
vista de algunas o todas las partes interesadas, que surge de un factor
desarrollar en detalle el borrador del contrato APP.
de riesgo subyacente. Por ejemplo, el riesgo de demanda es el riesgo
Figura 3.4 - Estructuración de proyectos APP muestra cómo la de que el valor del proyecto y los ingresos del proyecto sean menores
estructuración de APP, hasta el nivel de los términos comerciales (o más) de lo esperado porque la demanda del producto es menor
clave, se enmarca en el proceso general de desarrollo. La información (o mayor) de lo esperado. El libro de Irwin sobre garantías APP y
del estudio de factibilidad y el análisis de viabilidad económica es un riesgo define el riesgo con más detalle (Irwin 2007).
insumo clave para la estructuración de APP, por ejemplo, identifica
Los riesgos de APP varían según el país donde se implemente
los riesgos técnicos clave y proporciona estimaciones de la demanda y
el proyecto, la naturaleza del proyecto y los activos y servicios
la disposición de los usuarios para pagar los servicios. La estructura de
involucrados. Sin embargo, ciertos riesgos son comunes a varios
APP luego se alimenta de la viabilidad comercial, la asequibilidad y el
tipos de proyectos APP. Generalmente se agrupan en categorías de
análisis del valor por dinero, los cuales pueden indicar que se necesita
riesgo que a menudo se asocian con una función particular (como
realizar cambios en la asignación de riesgo propuesta. Generalmente,
construcción, operaciones o financiamiento) o con una fase de
el objetivo es estructurar una APP que sea técnicamente factible,
proyecto particular (como la terminación), como se analiza en el
viable desde el punto de vista económico y comercial, responsable
Recuadro 3.7 - Categorías de riesgo APP.
desde el punto de vista fiscal y que ofrezca valor por dinero.
Muchos recursos proporcionan listas de riesgos estándar y
El punto de partida para la estructuración de APP es el concepto
asignaciones de riesgo preferentes, en algunos casos para tipos
del proyecto: es decir, el esquema físico del proyecto, la tecnología
de proyectos específicos. Se proporcionan varios ejemplos en la
que se utilizará, los resultados que proporcionará y las personas a las
Sección 3.3.2 - Asignación de riesgos. Estas listas estándar pueden ser
que servirá. A menudo estos aspectos se desarrollan antes de decidir
recursos útiles al identificar los riesgos del proyecto para una APP
implementar el proyecto como una APP, como se describe en la
en particular. Sin embargo, los proyectos de APP a menudo tienen
Sección 3.1 - Identificación de proyectos APP.
características o circunstancias únicas, por ejemplo, las condiciones
La especificación de los requisitos de resultados en los contratos de geológicas específicas en la ruta de una carretera propuesta. Esto
APP se describe en la Sección 3.4 - Diseño de contratos de APP. La significa que las agencias de implementación deben hacer uso de
estructuración de proyectos APP se enfoca en identificar y asignar asesores experimentados para ayudar a identificar una lista completa
riesgos. Esto tiene sentido ya que una adecuada asignación de riesgos de los riesgos del proyecto.
es la base de muchos de los generadores de Valor APP descritos en el
Evaluación y priorización de riesgos
Cuadro 1.2 – Generadores de Valor de las APP. Siguiendo este enfoque,
los demás elementos de la estructura APP, como la asignación de Para enfocar los esfuerzos al asignar los riesgos, a menudo es útil
responsabilidades y el mecanismo de pago, se derivan de la asignación considerar su importancia. Algunos riesgos serán más importantes
del riesgo. Por ejemplo, el riesgo de construcción puede asignarse al que otros en términos de probabilidad y gravedad del impacto en
ente privado, sobre la base de que está mejor calificado para administrar los resultados del proyecto, o ambos. El riesgo puede evaluarse de
la construcción. Esto significa que al ente privado también se le debe forma cuantitativa o cualitativa.
asignar la responsabilidad y el derecho de tomar todas las decisiones
relacionadas con la construcción. El mecanismo para asignar el riesgo La nota de orientación de Infraestructura Australia sobre el
comercial al ente privado puede transformarse en un mecanismo de cálculo del PSC (AU 2016a, 84-109) proporciona una guía
pago en el que paga el usuario. detallada tanto para identificar el riesgo como para utilizar diversas
SECCIÓN 3.3 Estructuración de Proyectos APP 141
Figura 3.4 E
structuración de proyectos APP
CONCEPTO INICIAL Examinar como APP Identificar proyectos prioritarios para el

potencial de APP
PREPARAR OTRAS
COMO APP OPCIONES
TÉRMINOS Identificar y asignar riesgos y

COMERCIALES CLAVE Estructura APP Evaluar APP responsabilidades
PROCEDER OTRAS
COMO APP OPCIONES

Borrador contrato APP
CONTRATO DE APP Crear mecanismos de ajuste
Establecer mecanismos de resolución de
disputas Proveer terminación
técnicas cuantitativas de evaluación de riesgos. Un manual del Mitigación de riesgos

ADB para el análisis de riesgos en la evaluación de proyectos
(ADB 2002, 9-28) también incluye un capítulo que describe las Después de la identificación de los riesgos del proyecto, debe
técnicas cuantitativas para evaluar el riesgo. PFRAM, el modelo desarrollarse un proceso de mitigación en el que, según un análisis
de evaluación de riesgo fiscal de las APP (FMI y Banco Mundial de costo-beneficio, se puedan ajustar algunas características del
2016) diseñado por el FMI y el Banco Mundial, identifica un proyecto o del procedimiento. Por ejemplo, se pueden realizar
conjunto de riesgos que pueden tener un impacto fiscal. estudios geológicos o estudios de tráfico adicionales antes de la
licitación para reducir la incertidumbre y contener los costos de
En la práctica, muchas agencias ejecutoras adoptan un enfoque licitación. Los requisitos de desempeño que no son críticos para
más cualitativo en esta etapa. Las directrices sobre gestión de el éxito del proyecto, y pueden crear un riesgo inaceptable para los
riesgos de Victoria Managed Insurance Authority (VIC 2015, operadores privados, pueden ser eliminados.
79-83) proporcionan una guía útil sobre un mapa de riesgos: un
enfoque cualitativo de evaluación de riesgos, en el que los riesgos se 3.3.2 Asignación de riesgos
clasifican de acuerdo con su probabilidad de ocurrencia e impacto.
Asignar riesgo, en el contexto de una APP, significa decidir qué parte
Farquharson y otros (Farquharson et al. 2011, Apéndice B)
del contrato de APP tendrá el costo (o el beneficio) de un cambio en
proporciona un ejemplo de “registro de riesgos” para un proyecto
los resultados del proyecto que surja de cada factor de riesgo. Asignar
de APP, que también adopta un enfoque cualitativo. Cada riesgo
el riesgo del proyecto de manera eficiente es una de las principales
se clasifica como bajo, medio o alto tanto para el estado de riesgo
formas de lograr valor por dinero a través de una APP. Iossa y
(probabilidad) como para el impacto. La mayoría de los esfuerzos
otros (Iossa et al. 2007, 20) describen dos objetivos principales de
deben dirigirse a la gestión de los riesgos identificados como de alta
la asignación de riesgos. El primero es crear incentivos para que
probabilidad y alto impacto.
las partes gestionen bien el riesgo, y así mejorar los beneficios del
proyecto o reducir los costos. El segundo es reducir el costo total
del riesgo del proyecto al asegurar a las partes contra los riesgos que
Recuadro 3.7 Categorías de riesgo APP

Las siguientes categorías de riesgo son comunes a muchas APP: • Cambio en el marco legal o regulatorio: el riesgo de que un
cambio en la ley o regulación general afecte negativamente
• Sitio: riesgos asociados con la disponibilidad y calidad del sitio el proyecto, como cambios en la tributación general de las
del proyecto, como el costo y el momento de adquirir el sitio, empresas o en las normas que regulan la convertibilidad de la
los permisos necesarios o asegurar los derechos de paso de una moneda o la repatriación de beneficios.
carretera, el efecto de las condiciones geológicas u otras condiciones • Incumplimiento: el riesgo de que el ente privado del contrato
del lugar, y el costo de cumplir con los estándares ambientales. de APP resulte no ser financiera o técnicamente capaz de
• Diseño, construcción y puesta en marcha: riesgo de que la implementar el proyecto.
construcción tome más tiempo o el costo sea mayor de lo • Económico o financiero: riesgo de que cambios en las tasas de
esperado, o que el diseño o la calidad de la construcción signifique interés, los tipos de cambio o la inflación afecten negativamente
que el activo no es adecuado para cumplir con los requisitos del los resultados del proyecto.
proyecto.
• Fuerza mayor: el riesgo de que eventos externos que escapan
• Operación: riesgos para las operaciones exitosas, incluido el riesgo al control de las partes en el contrato, como desastres naturales
de interrupción en el servicio o la disponibilidad de activos, el riesgo no asegurables, guerra o disturbios civiles, afecten el proyecto.
de que cualquier interfaz de red no funcione como se espera o de
que el costo de operación y mantenimiento del activo sea diferente • Propiedad de activos: riesgos asociados con la propiedad de
al esperado. los activos, incluido el riesgo de que la tecnología se vuelva
obsoleta o que el valor de los activos al final del contrato sea
• Demanda y otros riesgos comerciales: el riesgo de que el uso del diferente del esperado
servicio sea diferente al esperado o de que los ingresos no sean los
esperados. Para obtener más detalles, consulte el capítulo de Yescombe
sobre evaluación y transferencia de riesgos (Yescombe 2007) y el
• Regulatorio o político: riesgo de las decisiones regulatorias o capítulo de Delmon sobre asignación de riesgos (Delmon 2015,
políticas que afectan negativamente el proyecto. Por ejemplo, esto Capítulo 5), que comienzan con descripciones de los categorías
podría incluir la falta de renovación de aprobaciones de manera típicas de riesgo de APP.
adecuada, decisiones regulatorias injustificadamente duras o, en el
extremo, incumplimiento de contrato o expropiación.
no están muy dispuestas a enfrentar. Recuadro 3.8 - Asignación s Tiene mayor capacidad para controlar el impacto del riesgo
del riesgo de adquisición de tierras: un riesgo significativo para los en los resultados del proyecto, evaluando y anticipando bien un
proyectos de APP. riesgo y respondiendo a él. Por ejemplo, aunque ninguna parte
puede controlar el riesgo de un terremoto, si la empresa privada es
responsable del diseño del proyecto, podría utilizar técnicas para
Principios de asignación de riesgos
reducir el daño en caso de que se produzca un terremoto.
Un principio central de la asignación de riesgos es que cada riesgo
s Capaz de absorber el riesgo al menor costo, si la probabilidad
debe asignarse a quien pueda administrarlo mejor. El libro de Irwin
y el impacto de los riesgos no se pueden controlar. El costo de
sobre garantías y riesgo de APP (Irwin 2007, 56-62) define este
una parte de absorber un riesgo depende de varios factores,
principio de forma más precisa, indicando que cada riesgo debe
que incluyen: la medida en que el riesgo se correlaciona con
asignarse a la parte que:
sus otros activos y pasivos; su capacidad para trasladar el riesgo
s Tiene mayor capacidad para controlar la probabilidad de que se (por ejemplo, a los usuarios del servicio a través de cambios
produzca el riesgo; por ejemplo, el ente privado generalmente está de precio, o a terceros mediante el seguro); y la naturaleza del
a cargo de la construcción del proyecto porque tiene más experiencia portador definitivo de los riesgos. Por ejemplo, la capacidad de
en esa área. Esto también significa que debe hacerse cargo del costo los gobiernos para distribuir el riesgo entre los contribuyentes
de los excesos o demoras en la construcción. significa que pueden tener un costo menor para asumir riesgos
que las empresas privadas, cuyos portadores del riesgo final son
sus accionistas.
ciudad) en Nueva Gales del Sur, Australia. El artículo de Bing et

al. Sobre asignación de riesgos en proyectos APP/PFI en el Reino
Unido (Bing et al. 2005) evalúa cómo se han asignado los riesgos en
ecuadro 3.8 Asignación del riesgo
R los proyectos de PFI en la práctica, para identificar las preferencias
de asignación de riesgos. Una revisión del BID de la experiencia
de adquisición de tierras española de APP (Rebollo 2009) incluye varios ejemplos de
La adquisición de tierras puede ser uno de los aspectos asignación de riesgos utilizados en diferentes tipos de proyectos, desde
más desafiantes del desarrollo de un proyecto de APP. Los carreteras hasta hospitales. El Informe del Grupo del Banco Mundial
retrasos en la obtención de la tierra han creado importantes sobre las Disposiciones Contractuales Recomendadas para las APP (BM
obstáculos o incluso han bloqueado algunos proyectos 2017e) analiza varias cláusulas contractuales relacionadas con los
prometedores de APP. Existen muchas opciones para
riesgos centrales como la Fuerza Mayor y el Cambio en la Ley.
enfrentar los riesgos asociados con retrasos o dificultades
en la adquisición de tierras. Algunos gobiernos adoptaron
una política de liberación de la tierra antes de lanzar un Limitaciones en la asignación de riesgo
proyecto al mercado, aceptando y eliminando este riesgo
de la ecuación contractual, como en el caso de los proyectos Existen algunos límites sobre cómo se pueden asignar los riesgos en
de transporte en la India. Otros asignan a la parte privada un proyecto de APP, entre ellos:
la responsabilidad de identificar las parcelas de tierra
que se necesitarán para el proyecto y de llevar a cabo los s Nivel de detalle de la asignación del riesgo: en teoría, cada riesgo
procesos necesarios para adquirir esa tierra y liberarla de la del proyecto podría identificarse y asignarse a la parte con mayor
ocupación. Otros preparan cuidadosamente el proceso de capacidad para enfrentarlo, mejorando así el valor por dinero. En
adquisición de tierras, detallando la necesidad de la tierra
la práctica, como lo describe Irwin (Irwin 2007, 63–65) el costo de
y la identificación de los propietarios, pero luego transfieren
al socio privado la responsabilidad de obtener la tierra. hacer esto sería alto, y probablemente supere los beneficios en el caso
La mejor opción dependerá de las circunstancias, y de de riesgos menos significativos. En la mayoría de los casos, los riesgos
la legislación vigente sobre la adquisición obligatoria de se asignan en grupos, a veces con excepciones para ciertos riesgos
tierras. significativos. Por ejemplo, el ente privado puede asumir todos los
riesgos de construcción, excepto ciertos riesgos geológicos clave,
Kit de herramientas para carreteras de la India (IN, Módulo
contra los cuales el gobierno podría proporcionar una indemnización.
3), en su Módulo 3: Herramientas y recursos, presenta
buenos y malos ejemplos de cómo manejar la adquisición de
tierras. El trabajo de Jonathan Lindsay (Lindsay 2012) analiza
s Riesgos que no se pueden transferir: ciertos tipos de riesgo no se
la adquisición obligatoria de tierras en detalle. pueden transferir a través del contrato de APP. Por ejemplo, el ente
privado siempre afrontará ciertos riesgos políticos, en particular, el
riesgo de que el gobierno incumpla el contrato o expropie los activos.
Las instituciones internacionales, como la Agencia de Garantía de
Inversión Multilateral (MIGA), brindan un seguro de riesgo político
Como se describe en la publicación de la OCDE sobre el riesgo
para ayudar a mitigar este riesgo.
compartido y el valor por dinero en las APP (OCDE 2008a, 49-
50), la aplicación de estos principios no implica la transferencia del s Alcance de la transferencia de riesgos a una entidad privada:
máximo riesgo posible al sector privado. Transferir al ente privado los accionistas de la ente privado del contrato de APP- la empresa
los riesgos que puede controlar o mitigar mejor puede ayudar a de APP solo están expuestos hasta el valor de su participación en
reducir el costo total del proyecto y mejorar el valor por dinero. el capital. Además, los prestamistas generalmente solo aceptarán un
Sin embargo, cuanto más riesgo total se transfiere al ente privado, nivel de riesgo relativamente bajo, concomitante con sus desempeños
mayor es el desempeño -o riesgo premium- que los inversores de esperados. En la práctica, esto significa que la medida en que se puede
capital requerirán, y será más difícil recaudar la financiación de transferir el riesgo está limitada por el nivel de capital en la empresa
deuda. del proyecto, como lo describen Ehrhardt e Irwin (Ehrhardt e
Irwin 2004). Si las pérdidas debido a un riesgo resultan ser mayores
Los principios y la práctica de la asignación de riesgos en las APP se que la participación en el capital, los accionistas pueden alejarse del
está convirtiendo en un tema importante de investigación académica proyecto. Dado que el gobierno es en última instancia responsable de
y en la literatura de APP. Por ejemplo, el artículo de Ng y Loosemore garantizar que se brinden los servicios, el resto del riesgo del proyecto
sobre asignación de riesgo en APP (Ng y Loosemore 2007) describe permanece en manos del gobierno, tal como lo describen Iossa et al
las categorías de riesgo APP y el enfoque de asignación y proporciona (Iossa et al. 2007, 25).
un estudio de caso de asignación de riesgo en el proyecto New
Southern Railway (un enlace ferroviario subterráneo aeropuerto-
s Los contratos incompletos, incluso los que han sido bien diseñados, s El Manual de APP del Gobierno de Río de Janeiro (RJ 2008,
pueden sufrir de la ausencia de ciertas disposiciones necesarias. Si Anexo 2) proporciona un ejemplo de una matriz de riesgos para
bien los contratos de APP no pueden ofrecer soluciones para todas un proyecto de infraestructura APP.
las situaciones posibles, deben proporcionar reglas (modelos o
fórmulas) para el rango de escenarios previsibles, y una metodología Manual de APP de Sudáfrica, Módulo 4: El estudio de
s
de toma de decisiones para cualquier otra situación. factibilidad de APP (ZA 2004a, anexo 4) incluye una matriz de
riesgos de APP estandarizada, que enumera los riesgos y describe
Una combinación de estas limitaciones puede significar que las para cada riesgo un mecanismo típico de mitigación y asignación
características del país afectan las posibilidades de transferencia de de riesgos.
riesgos. El estudio de Ke et al sobre la asignación de riesgos (Ke et
al. 2010) demuestra esto en su comparación de asignación de riesgo s El informe del Hub de Infraestructura Global (GI Hub)
para proyectos en China, Hong Kong, Grecia y el Reino Unido. sobre Riesgos de Asignación en Contratos de Asociación Público-
Privada (GIH 2016a) presenta una serie de 12 matrices de
Matrices de asignación de riesgos riesgo de muestra en diferentes sectores de infraestructura,
específicamente transporte, energía y agua y saneamiento. En
El resultado del proceso de asignación de riesgos en esta etapa suele
cada una de las matrices de riesgo de muestra, hay una lista
ser una matriz de asignación de riesgos. La matriz de asignación
detallada de los riesgos del proyecto, junto con una discusión
de riesgos enumera los riesgos, a menudo ordenados por categoría,
sobre la asignación de riesgos, las medidas de mitigación y los
y define quién asume cada riesgo. Esta asignación de riesgos se
acuerdos de apoyo del gobierno. También hay una comparación
lleva a la práctica al incluir las cláusulas apropiadas en el contrato
de los diferentes acuerdos de asignación de riesgos en los
de APP como se describe en la Sección 3.4 - Diseño de contratos de
mercados desarrollados y emergentes. El sitio web de GI Hub
APP. Farquharson y otros (Farquharson et al. 2011, Apéndice B)
(GIH) también proporciona un blog interactivo y un foro de
proporciona un ejemplo de registro de riesgos (o matriz) para un
preguntas y respuestas.
proyecto APP.
Algunos gobiernos plasman los principios de asignación de riesgos 3.3.3 T

ransferencia de riesgos en el
descritos anteriormente en las asignaciones de riesgo preferentemente Contrato APP
aplicadas a los contratos, a menudo presentados en la forma de
Gran parte de la literatura de APP se centra en la asignación de riesgos.
una matriz de asignación de riesgos. Estas asignaciones preferentes
Parte de ella puede dar la impresión de que, una vez que se ha resuelto
pueden ser genéricas o específicas para sectores o tipos de proyectos.
una asignación preferente de riesgo, esto puede traducirse de alguna
Por lo general, son un punto de partida para asignar el riesgo en
manera sin inconvenientes en un contrato. Muchos practicantes
un proyecto en particular, ya que los proyectos a menudo tienen
experimentados de APP darán un paso intermedio en el que definirán
características específicas donde una asignación de riesgo diferente
otros elementos de la estructura del contrato tales como: “¿Quién
proporcionaría mayor valor por dinero. Las matrices de asignación
hará qué?” y “¿cómo fluirán los pagos”? Desafortunadamente,
de riesgos deben verificarse nuevamente antes de firmarse el contrato
relativamente pocos recursos describen cómo la asignación del riesgo
para revisar las responsabilidades de cada parte antes de que sea
se traduce en una estructura general del contrato.
legalmente vinculante. Esta revisión final también podría servir como
un mecanismo adicional de control. El Kit de herramientas del Banco Mundial para APP en servicios
de agua (PPIAF 2006, 97-124) es una excepción. Establece un
Los siguientes son ejemplos de asignaciones de riesgo preferidas y
proceso para asignar responsabilidades y riesgos en conjunto: cada
matrices de asignación de riesgos:
responsabilidad está asociada con un conjunto de riesgos. Por ejemplo,
s Infraestructura Australia ha producido principios comerciales el ente privado puede ser responsable de la recaudación de ingresos,
estándar para proyectos de infraestructura económica y social lo que conlleva el riesgo de que algunos clientes no paguen. El ente
(AU 2011b), que describen en detalle cómo se asignarán los privado puede ser responsable de la construcción, lo que implica una
riesgos y las responsabilidades. serie de riesgos. Los costos laborales, la entrega del equipo y el costo y
el tiempo para obtener los permisos pueden afectar los costos totales
s La Guía introductoria de Hong Kong para las APP (HK y los tiempos de construcción, de manera positiva o negativa.
2008, anexo E) proporciona un ejemplo detallado de una matriz
de riesgos para APP de una planta de tratamiento de agua.
El kit de herramientas establece un enfoque para la estructuración de cobro, pero no se le pide que asuma el riesgo de demanda, la
de contratos, comenzando con la identificación de las principales estructura de pago puede involucrar al ente privado cobrando los
áreas de responsabilidad o funciones: diseño y construcción de cargos al usuario y devolviéndolos a la autoridad pública, mientras
nuevos activos, finanzas, operaciones y mantenimiento (para más que la autoridad pública paga al ente privado por la disponibilidad
información sobre estas funciones, consulte la Sección 1.1 - Qué de activos, con una bonificación para lograr altos niveles de
es una APP: Definición de 'Asociación público-privada'). Para cada recaudación.
función, se pueden definir responsabilidades específicas y se pueden
identificar los riesgos asociados con cada responsabilidad. Finalmente, un complemento necesario para definir el mecanismo de
pago es definir cómo se medirá, supervisará y reforzará el desempeño.
El kit de herramientas también describe el vínculo entre la definición Por ejemplo, el pago del gobierno puede estar condicionado a la
de los detalles del mecanismo de pago -en este caso, los mecanismos disponibilidad del activo, con el objetivo de transferir la mayoría
de revisión de tarifas, ya que el kit de herramientas se centra en los del riesgo operativo al sector privado. Esta transferencia de riesgos
proyectos de pago de los usuarios- y la asignación de riesgos. La solo puede lograrse en la práctica si los estándares que definen
Sección 3.4.2 - Mecanismo de pago, ofrece más detalles sobre este tema. “disponibilidad” son claros y factibles. La Sección 3.4.1 - Requisitos
de desempeño proporciona más detalles.
La generalización desde este enfoque sugiere que puede ser
útil pensar en llegar a un tipo de APP (consulte la Sección 1.1 - Los siguientes recursos proporcionan una guía adicional sobre los
Qué es una APP: La definición de 'Asociación Público-Privada') vínculos entre responsabilidades, riesgos, derechos y mecanismos
considerando si la parte pública o privada está mejor capacitada de pago, que pueden informar el desarrollo de la estructura del
para llevar a cabo las funciones clave (Diseño, Construcción, contrato:
Operación, Mantenimiento y Financiamiento). Esta asignación de
funciones puede basarse en un análisis de qué parte tiene mayor s Irwin (Irwin 2007, 61) describe brevemente cómo deben
capacidad para asumir los riesgos asociados de forma natural con asignarse de forma conjunta las responsabilidades, los derechos
cada función. La consideración de los vínculos institucionales y las y los riesgos. Esto se desprende del principio de la asignación
restricciones políticas también entrarán en juego cuando se decida de riesgos según el cual un riesgo se asigna a la parte mejor
qué parte puede cumplir mejor cada función. capacitada para gestionarlo: la justificación solo se cumple si a
la parte también se le otorga el derecho y la responsabilidad de
Una vez que se elige un tipo de APP básico, se puede pensar que el tomar decisiones relacionadas con ese riesgo.
resto de la asignación de riesgos se ajusta según la asignación básica
de funciones. Por ejemplo, si el ente privado será responsable de s Iossa y otros (Iossa et al. 2007, 26-31) describe cómo los
la construcción pero la parte pública retendrá el riesgo geotécnico, diferentes tipos de contratos de APP, con diferentes funciones
esto se incluiría en el diseño del contrato como una excepción al asignadas a la entidad privada y diferentes mecanismos de pago,
principio funcional básico de que todos los riesgos relacionados con generalmente corresponden a diferentes asignaciones de riesgo.
la construcción deben ser absorbidos y administrados por el ente Los autores también describen (33-34) cómo las especificaciones
privado. de resultados, los mecanismos de pago y las asignaciones de
riesgo deben estar estrechamente alineados.
Además de la asignación de funciones, otro elemento clave en la
estructura del contrato es cómo fluyen los pagos. Los mecanismos Kit de herramientas de APP en línea de la India (IN)
s
de pago pueden surgir de la asignación de funciones y riesgos. Por Módulo 1: APP Background tiene una sección sobre variantes
ejemplo, si el ente privado está en mejores condiciones para gestionar del modelo APP que describe las asignaciones de riesgo típicas
los riesgos de cobro y los riesgos de la demanda, es probable que bajo diferentes tipos de contratos APP, dando así una guía sobre
el ente privado sea remunerado directamente de los cargos a los cómo la asignación de riesgos puede traducirse en la elección de
usuarios. Sin embargo, si el ente privado puede gestionar el riesgo la estructura básica del contrato.
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Toro Cepeda, Julio. 2009. Experiencia Chilena en Concesiones y Asociaciones Revisión de la experiencia chilena de APP. Incluye una descripción de la estructura
Públicas para el Desarrollo de Infraestructura y la Provisión de Servicios Públicos: típica del proyecto dividida por sectores e incluye múltiples ejemplos de proyectos
Informe Final. Investigación para el Programa para el Impulso de Asociaciones APP exitosos.
Público-Privadas en Estados Mexicanos (PIAPPEM). Santiago, Chile.
GIH. 2016a. Allocating Risks in Public-Private Partnership Contracts. Sydney: Describe la asignación de riesgos y las medidas de mitigación de riesgos en varios
Centro de Infraestructura Global. sectores, distinguiendo entre mercados desarrollados y emergentes.
3.4 Diseño de contratos de APP

manteniendo la claridad y limitando la incertidumbre para ambas
partes. Esto se logra creando un proceso claro y estableciendo
límites para el cambio. Para implementar este tipo de contrato,
El contrato de APP se encuentra en el centro de la asociación,
se requieren instituciones sólidas de administración de contratos,
definiendo la relación entre las partes, sus respectivos derechos y
como se describe en la Sección 3.6 - Gestión de contratos de APP.
responsabilidades, asignando el riesgo y proporcionando mecanismos
Siempre que sea posible, involucrar al futuro gerente de contratos
para hacer frente al cambio. En la práctica, el contrato de APP
para diseñar o revisar el contrato de APP puede ayudar a garantizar
puede abarcar varios documentos y acuerdos, como se describe en el
que los procesos de gestión de cambios puedan ser implementados
Recuadro 3.9 - ¿Qué es el Contrato de APP?
en la práctica. El diseño del contrato APP es una tarea compleja.
La mayoría de los proyectos de APP presentan un plazo contractual Esta sección establece brevemente algunas consideraciones clave y
de entre 20 y 30 años; otros tienen plazos más cortos; y algunos proporciona enlaces a herramientas, ejemplos y recursos adicionales
duran más de 30 años. El plazo siempre debe ser lo suficientemente en cinco áreas del diseño de contratos de APP:
extenso como para que el ente privado adopte un enfoque de costo
s Requisitos de desempeño: definición de la calidad y la cantidad
del ciclo de vida para el diseño del proyecto y la administración del
requeridas de activos y servicios, junto con mecanismos de
servicio, garantizando el desempeño del servicio al menor costo. El
supervisión y cumplimiento, incluidas las sanciones.
plazo depende del tipo de proyecto y de las consideraciones políticas:
el proyecto debería ser necesario más allá del plazo del contrato, el s Mecanismos de pago: definición de cómo se pagará al ente
ente privado debería poder aceptar la responsabilidad de la prestación privado, a través de los cargos a los usuarios, los pagos del gobierno
del servicio y la autoridad contratante debería poder comprometerse basados en el uso o la disponibilidad, o una combinación de
con el proyecto durante el plazo del contrato. La disponibilidad de ellos, y cómo pueden incluirse las bonificaciones y multas.
financiación y sus condiciones también pueden influir en el plazo del
contrato de APP. s Mecanismos de ajuste: creación de mecanismos contractuales
para gestionar cambios, como revisiones extraordinarias de
Como se muestra en la Figura 3.5 - Etapa de diseño del contrato APP, tarifas o cambios en los requisitos del servicio.
el borrador del contrato APP generalmente se necesita antes de que
se emita una Solicitud de Propuesta (RFP, por sus siglas en inglés). El s Procedimientos de resolución de controversias: definición de
diseño detallado de los contratos requiere mucho tiempo y recursos, mecanismos institucionales para resolver disputas contractuales,
incluso de asesores expertos. A menudo se requiere aprobación antes como el papel del regulador y los tribunales, o el uso de paneles
de invertir estos recursos en un diseño exhaustivo. de expertos o arbitraje internacional.
El borrador del contrato de APP generalmente se incluye con el s Disposiciones de terminación: definición del plazo del contrato,
RFP enviado a los posibles licitantes. En algunos casos, el contrato disposiciones de traspaso y circunstancias e implicaciones de la
de APP emitido con el RFP no se puede cambiar. En otros, puede terminación anticipada.
cambiar debido a la interacción con los licitantes durante el proceso
de transacción. La Hoja de ruta de las Pautas nacionales de APP de En conjunto, estas disposiciones definen la asignación de riesgos
Australia (AU 2015) y el Manual de APP de Sudáfrica (ZA 2004a) bajo el contrato. Obviamente, el objetivo debe ser redactar estas
proporcionan una descripción general del desarrollo de contratos de disposiciones de modo que se logre la asignación de riesgos elegida
APP y cómo progresa en cada etapa de implementación de la APP. (como se establece en la Sección 3.3 - Estructuración de proyectos
de APP). Las disposiciones relativas a los mecanismos de ajuste y
Objetivo del diseño del contrato APP la resolución de controversias tienen por objeto evitar la necesidad
de renegociación, permitiendo que se realicen cambios y que se
Un contrato bien diseñado es claro, completo y crea certeza para resuelvan los problemas, dentro del marco provisto por el contrato.
las partes contratantes. Debido a que las APP son a largo plazo,
riesgosas y complejas, los contratos de APP son necesariamente Algunos países se han esforzado por estandarizar los elementos
incompletos, es decir, no pueden predecir completamente las del diseño de contratos de APP para reducir el tiempo y los costos
condiciones futuras. Esto significa que el contrato de APP debe considerables que con frecuencia se requieren para preparar y finalizar
tener flexibilidad para permitir que las circunstancias cambiantes se un contrato de APP determinado. Han desarrollado disposiciones
traten en la medida de lo posible dentro del contrato, en lugar de contractuales estandarizadas o incluso han completado contratos
generar una renegociación o cancelación. estandarizados de APP. La Tabla 3.1: Ejemplos de Contratos de
APP Estandarizados y Cláusulas Contractuales proporciona algunos
El objetivo del diseño del contrato APP es, por lo tanto, crear certeza ejemplos. Otros países han optado por incorporar ciertos elementos
donde sea posible, y flexibilidad acotada cuando sea necesario,
SECCIÓN 3.4 Diseño de Contratos de APP 149
Figura 3.5 Etapa de diseño de contrato de APP
TÉRMINOS Identificar y asignar riesgos y responsabilidades

COMERCIALES CLAVE Estructurar APP Evaluar APP Evaluar la factibilidad del proyecto,
PROCEDER OTRAS
COMO APP OPCIONES

Definir mecanismos de pago
PROYECTO DE Crear mecanismos de ajuste
Borrador de contrato de APP
CONTRATO DE APP Establecer mecanismos de resolución de
controversias
ecidir la estrategia de adquisiciones

D
Comercializar las APP
Gestionar la transacción APP Calificar licitantes
del diseño de contratos de APP en la legislación que rige todos los definición de la calidad del servicio requerida y los objetivos de expansión
contratos de APP, tal como se describe en la Sección 2.2 - Marco de la conexión para los servicios públicos prestados directamente a los
legal de APP. usuarios. Los indicadores y objetivos de desempeño se suelen especificar
en un anexo al acuerdo principal de APP.
Por ejemplo, en Chile, el mecanismo de resolución de controversias
se establece en la Ley de Concesiones. El Informe del Grupo del Una característica clave de una APP es que el desempeño se especifica
Banco Mundial sobre las disposiciones contractuales de APP en términos de resultados requeridos (como la calidad de la superficie
recomendadas (BM 2017e) establece y analiza ciertas disposiciones de la carretera), en lugar de los insumos (como los materiales y el diseño
contractuales que tratan cuestiones jurídicas particulares encontradas de las superficies de las carreteras) siempre que sea posible. Esto permite
en prácticamente todos los contratos de APP, como fuerza mayor, que la empresa privada de APP sea innovadora en la respuesta a los
derechos de terminación y resolución de controversias. Otro recurso requisitos como se describe en Farquharson et al (Farquharson et al.
útil es el APP en línea del Banco Mundial en el Centro de recursos de 2011, 34). Para obtener más orientación y ejemplos sobre las diferencias
infraestructura (APPIRC 2017). Este sitio web alberga una colección
entre las especificaciones de resultados e insumos, consulte la guía de
de contratos reales de APP y acuerdos de muestra para una variedad
Hong Kong sobre la gestión de contratos tercerizados (HK 2007,
de tipos de contratos y sectores. Para revisar el impacto de las cláusulas
32-33) y las Directrices sobre las especificaciones de productos del
contractuales en la clasificación estadística, la Guía Eurostat de 2016
Ministerio de Defensa del Reino Unido (Reino Unido 2010a), que
para el tratamiento estadístico de las APP (EPEC 2016) revisa un
también establece un proceso para desarrollar la especificación para un
amplio conjunto de disposiciones contractuales de APP típicas de los
proyecto de APP.
contratos de APP del gobierno europeo.
Especificar productos en lugar de insumos también mantiene la
3.4.1 Indicadores de desempeño competencia lo más abierta posible y reduce las oportunidades de
El contrato de APP debe especificar claramente qué se espera del ente prácticas corruptas. El libro de consulta del Banco Mundial sobre la
privado en términos de calidad y cantidad de los activos y servicios gobernanza en el sector de la electricidad describe una licitación del
que se proporcionarán. Por ejemplo, esto podría incluir la definición sector eléctrico, en la que se especificó una tecnología particular en la
de los estándares de mantenimiento requeridos para una carretera, o la RFP, con la intención de limitar la competencia y facilitar la corrupción.
Recuadro 3.9 ¿Qué es el Contrato de APP?

Esta sección utiliza el término contrato de APP para referirse a los Además del contrato de APP, también habrá numerosos contratos
documentos contractuales que rigen la relación entre las partes entre SPV y sus proveedores y financieros. El principal de ellos serían
públicas y privadas de una APP. En la práctica, el contrato de APP los acuerdos de financiamiento entre el SPV y sus acreedores, y los
puede comprender más de un documento. Por ejemplo, una APP acuerdos entre accionistas entre los inversionistas de capital (ver
para diseñar, construir, financiar, operar y mantener una nueva Sección 1.3 - Cómo se financian las APP para obtener más información
planta de energía, con energía suministrada a granel a una empresa sobre la estructura contractual del APP). El contrato de APP puede
de transmisión del gobierno, puede regirse por un acuerdo de no ser efectivo hasta que estos otros acuerdos contractuales estén
compra de energía (PPA) entre la compañía de transmisión y la vigentes. La Guía de Orientación de EPEC (EPEC 2011b, 23) enumera
compañía APP, así como un acuerdo de implementación entre el los temas que deberían cubrirse en un contrato APP típico: la Tabla
ministerio gubernamental responsable y la empresa APP. Cada 3.1.: Ejemplos de Contratos de APP Estandarizados y Cláusulas
acuerdo puede, a su vez, referirse a los cronogramas o anexos Contractuales brindan más ejemplos. La sección sobre contratos
para establecer detalles particulares, por ejemplo, requisitos y de Kit de herramientas PPIAF para APP en carreteras (WB 2009a)
medidas de desempeño detallados. describe los acuerdos contractuales típicamente involucrados para
los diferentes tipos de APP.
El contrato de APP debe establecer lo siguiente: s Derechos de ingreso para la parte pública, para tomar el
control de la concesión (generalmente temporalmente) bajo
s
Objetivos claros de desempeño o requisitos de resultados.
ciertas circunstancias bien definidas. Como describe por Iossa et
Farquharson y otros (Farquharson et al. 2011, 34-36) destacan que
al (Iossa et al. 2007, 81-83), la intención es permitir que la parte
los objetivos de desempeño deberían ser SMART (por sus siglas en
pública resuelva los problemas que amenazan la provisión del
inglés), es decir, Específicos, Mensurables, Alcanzables, Realistas y
servicio cuando es más capaz de enfrentar estos problemas, como
Oportunos, y proporciona un ejemplo de Objetivos SMART para
un motín en una prisión APP.
una APP de viviendas temporarias para funcionarios públicos.
Los siguientes recursos proporcionan más orientación y ejemplos
s Cómo se monitoreará el desempeño: especifica qué información
sobre estos tres elementos para establecer los requisitos de
se debe recopilar, quién la debe enviar, e informar a quién y con qué
desempeño:
frecuencia. Esto puede incluir roles para el equipo de administración
de contratos del gobierno, el ente privado, los monitores externos, los • La guía de concesiones de Kerf et al. (Kerf et al. 1998, 70-74) describe
reguladores y los usuarios (consulte la Sección 3.6 - Administración de problemas y proporciona ejemplos de objetivos de desempeño en el
contratos de APP). contexto de los contratos de concesión de servicios públicos.
Las consecuencias por no alcanzar los objetivos de desempeño

s • El documento 4Ps sobre la experiencia PFI del Reino Unido (4ps
2005, 7-10) presenta las lecciones aprendidas sobre la especificación
requeridos, claramente especificados y ejecutables incluyen:
de los requisitos de los resultados. Estos incluyen la necesidad de
• La especificación de pagos de multas, daños liquidados o bonos de claridad para evitar diferencias en la interpretación, lo que lleva al
desempeño. Iossa y otros (Iossa et al. 2007, 47-49) describen los pros desacuerdo y asegura que los requisitos de presentación de informes
y los contras de este tipo de mecanismo de aplicación. Los contratos sean adecuados.
estandarizados de APP del Reino Unido también incluyen un
• Th
e South Africa APP Manual Module 6 Gestión del APP El
capítulo sobre protección contra el inicio tardío del servicio (UK
Acuerdo (ZA 2004a, Módulo 6, 25-26) describe brevemente cómo
2007, Capítulo 4), que describe cuándo y cómo pueden utilizarse las
deben establecerse los requisitos de desempeño, el monitoreo y los
penalidades contractuales o las garantías de desempeño.
mecanismos de aplicación; se exponen más detalles en las Disposiciones
• Especificación de las deducciones de pago por un desempeño pobre (o APP estandarizadas de Sudáfrica sobre el monitoreo del desempeño
bonificaciones por un buen desempeño), integrado en el mecanismo (ZA 2004a, Disposiciones estandarizadas sobre APP, 121-133).
de pago (ver Sección 3.4.2 - Mecanismo de pago).
• E
l gobierno escocés ha producido requisitos de desempeño estándar
• Siguiendo un procedimiento formal de advertencia de desempeño, basados en el desempeño para las escuelas PFI (SCT 2004), que
los prestamistas podrán ejercer sus derechos de acceso directo, a fin también describen algunos problemas clave en la definición de los
de mejorar el desempeño y evitar el incumplimiento contractual. El requisitos de desempeño.
desempeño insatisfactorio persistente puede derivar en la finalización
por incumplimiento, como se describe en la Sección 3.4.5 -
Disposiciones de terminación.
Tabla 3.1 Ejemplos de Contratos de APP estandarizados y Cláusulas contractuales
Jurisdicción Estándar Campo de golf
Australia Directrices emitidas por Infrastructure Australia sobre los Pautas APP de Infraestructura Australia (AU 2017): Volumen 3 sobre
principios comerciales estándar para las APP de infraestructura infraestructura social y Volumen 7 sobre infraestructura económica.
social y económica
India Descripciones de acuerdos modelo para APP en una variedad de Antigua Comisión de Planificación (IN 2014d), (EN 2009)
sectores de transporte
Países Bajos Contrato de APP estándar para DBFM en edificios y DBFMO en Publicaciones del Ministerio de Finanzas (NL 2017)
infraestructura
Nueva Zelanda Proyecto de contrato estándar de APP Unidad de Infraestructura Nacional (NZ 2013)
Filipinas Ejemplos de contratos para APP en el suministro de agua a granel, Centro de Asociación Público-Privado: Contratos de muestra de PEGR
TIC, gestión de residuos sólidos y transporte urbano masivo. El (PEGR 2009)
APP Center actualmente está desarrollando términos estandarizados
para una aplicación más amplia
Sudáfrica Disposiciones estandarizadas de APP publicadas junto con el Tesorería Nacional Provisiones estandarizadas APP (ZA 2004c)
Manual de APP de Sudáfrica
Reino Unido Contratos estandarizados para proyectos PFI; incluye una amplia Tesoro de Su Majestad: Contratos estandarizados (Reino Unido 2012c)
guía sobre cada elemento del contrato
• Los Indicadores clave de desempeño del Departamento de • Basado en el uso, por ejemplo, cuota por presencia o subsidios

Transporte de los Estados Unidos en Asociaciones Público- basados en resultados
Privadas (EE. UU. 2011) revisan los indicadores utilizados en varios
países y su eficiencia. • En función de la disponibilidad, es decir, de la disponibilidad de un
activo o servicio con la calidad especificada
3.4.2 M
ecanismo de pago • Subvenciones iniciales basadas en el logro de ciertos hitos
s Bonos y penalidades, o multas: deducciones a los pagos al ente

El mecanismo de pago define cómo se remunera al ente privado de la privado, o penalidades o multas pagadas por el ente privado, si
APP. Los ajustes a los pagos para reflejar el desempeño o los factores no se alcanzan ciertos resultados o estándares específicos; o por el
de riesgo, también son medios importantes para crear incentivos contrario, pagos de bonificación al ente privado si se alcanzan los
y asignar riesgos en el contrato de APP, tal como se describe en la resultados especificados.
Guía de orientación de EPEC (EPEC 2011b, 24).
Un mecanismo de pago APP podría incluir algunos o todos estos
Iossa y otros (Iossa et al. 2007, 41-49) proporciona una visión elementos, que deberían estar completamente definidos en el
general de los mecanismos de pago para las APP. Los elementos contrato, incluida la especificación del momento y el mecanismo
básicos de los mecanismos de pago APP pueden incluir: para hacer los pagos en la práctica. Las consideraciones clave en cada
caso se describen brevemente más adelante en esta sección.
s Cargos al usuario: pago recaudado por el ente privado directamente
de los usuarios del servicio
s Pago del gobierno: pago por parte del gobierno al ente privado por
los servicios o activos proporcionados. Estos pagos podrían ser:
Definición de cargos a los usuarios Implicaciones de asignación de riesgos de los diferentes

s
mecanismos de pago del gobierno. Por ejemplo, bajo un
Cuando se paga una concesión cobrando a los usuarios, el enfoque mecanismo basado en el uso, el riesgo de demanda es asumido
de ajuste y establecimiento de tarifas se convierte en un importante por el sector privado o compartido; mientras que un mecanismo
mecanismo de asignación de riesgos. En algunas APP, el ente privado de pago por disponibilidad crea un mecanismo alternativo de
puede ser libre de establecer aranceles y la estructura tarifaria. recompensa no relacionado con el nivel de demanda. Proveer
Sin embargo, en muchos casos, las APP que pagan los usuarios un subsidio de capital por adelantado significa que el ente
se encuentran en sectores con características de monopolio, y las privado tiene menos riesgo que si se provee el mismo subsidio
tarifas generalmente están reguladas por el gobierno (junto con los en función de la disponibilidad durante la vigencia del contrato.
estándares de servicio), para proteger a los usuarios. Una nota de El documento de Irwin sobre decisiones de apoyo fiscal
PPIAF sobre principios de peajes (Bull y Mauchan 2014) trató las (Irwin 2003) describe algunas de las ventajas y desventajas de los
concesiones y los riesgos de la política de peaje. La pregunta clave diferentes tipos de subsidios a los proyectos de infraestructura
para la asignación del riesgo es cómo se permitirá que cambien las (junto con los pagos a los usuarios), y cómo los gobiernos pueden
tarifas, por ejemplo, con cambios en la inflación u otras variables decidir cuál es el apropiado.
económicas, o cambios en diferentes tipos de costos y quién puede
iniciar una revisión de tarifas. s Vinculación con las especificaciones de resultados y las normas
de desempeño: vincular los pagos a requisitos de desempeño
Las tarifas pueden controlarse mediante el establecimiento de bien especificados es clave para lograr la asignación de riesgos en
fórmulas arancelarias en el contrato de APP, o por regulación, o la práctica. Consulte la Sección 3.4.1 - Requisitos de desempeño
una combinación de ambas. Por ejemplo, se puede establecer una para obtener más recursos sobre la especificación de los resultados
fórmula arancelaria que establezca niveles de tarifas iniciales, y y los objetivos de desempeño en el contrato. La sección sobre la
una fórmula mediante la cual se permita que la tarifa se ajuste de definición de bonos y multas proporciona más información sobre
manera regular y automática en línea con la inflación. El contrato cómo se deben especificar los ajustes a los pagos.
puede prever revisiones regulares de la fórmula arancelaria, punto
en el cual podrían considerarse otros factores, como se describe más s Indexación de fórmulas de pago: respecto a la especificación de
adelante en la Sección 3.4.3 - Mecanismos de ajuste. tarifas, los pagos pueden indexarse total o parcialmente a ciertos
factores de riesgo, por lo que el gobierno asume o comparte el riesgo.
Kerf et al Guía de Concesiones (Kerf et al. 1998, Secciones 3.3 y
3.4) proporciona una descripción general sobre el establecimiento La Guía de orientación de EPEC (EPEC 2011b, 24) proporciona
de precios y el ajuste de precios para los contratos de concesiones una visión general sobre cómo definir el mecanismo de pago para
que pagan los usuarios. El kit de herramientas del Banco Mundial las APP del gobierno. Yescombe (Yescombe 2007) proporciona
sobre las APP del sector del agua (PPIAF 2006, 108-118) también una descripción más detallada de las diferentes opciones y sus
analiza la indexación y el restablecimiento de las tarifas como un implicaciones para la asignación de riesgos y la bancabilidad. Una
mecanismo de asignación de riesgos para las APP que pagan los nota desarrollada por el gobierno escocés (SCT 2007) describe
usuarios. la experiencia en la definición e implementación de mecanismos de
pago en APP.
Para obtener más información sobre la fijación de tarifas y el ajuste,
existe una amplia literatura disponible sobre diferentes enfoques Definición de bonificaciones y sanciones
de la fijación de tarifas para la regulación de la infraestructura. Con las APP tanto del gobierno como del usuario, las bonificaciones
El Conocimiento del Banco Mundial sobre la Regulación de y las multas pueden vincularse a resultados particulares. Bajo
Infraestructura, disponible en línea (PURC 2012), incluye un los contratos donde paga el gobierno, las bonificaciones y las
módulo sobre fijación de precios (es decir, establecer el nivel general penalizaciones suelen ser ajustes a los pagos regulares. Los gobiernos
de precios) y un módulo sobre diseño tarifario (es decir, cómo también pueden otorgar bonificaciones o imponer penalidades bajo
las tarifas pueden variar para diferentes clientes o circunstancias). los contratos de pago de los usuarios.
Ambos módulos describen problemas clave y proporcionan enlaces
extensos a otros recursos. Iossa y otros (Iossa et al. 2007, 46-47) proporcionan una visión
general de los pagos basados en el desempeño. La nota del Gobierno
Definición de pagos del gobierno de Escocia sobre el diseño de mecanismos de pago para APP
Las consideraciones clave al definir los pagos del gobierno incluyen (SCT 2007, 9-13) enfatiza la necesidad de calibrar el mecanismo de
lo siguiente: pago, es decir, verificar el impacto financiero de las sanciones bajo
diferentes combinaciones posibles de bajo desempeño. Los contratos
modelo en la Tabla 3.1 - Ejemplos de Contratos Estandarizados de Cláusulas de equilibrio financiero

APP y Cláusulas de Contrato proporcionan más ejemplos del uso de
bonos o penalidades. Por ejemplo, los contratos estandarizados de Los sistemas de derecho civil generalmente adoptan un concepto
APP del Reino Unido incluyen un capítulo sobre mecanismos de de equilibrio financiero en la contratación, que puede establecerse
pago (UK 2007, Capítulo 7), que también describe la calibración de en el derecho administrativo general, o definirse con más detalle
multas y bonificaciones basadas en análisis financieros. en una ley específica de APP o en un contrato particular. Las
disposiciones de equilibrio financiero dan derecho a un operador
3.4.3 M
ecanismos de ajuste a cambios en los términos financieros clave del contrato para
compensar ciertos tipos de eventos fuera de su control. Los ajustes
Los proyectos de APP son a largo plazo y, a menudo, riesgosos y se basan en un modelo financiero mutuamente acordado que se
complejos. Por ejemplo, una nueva autopista de peaje enfrenta mantiene durante la vigencia del contrato. Tres causas de cambios
riesgos obvios, como fluctuaciones en la demanda, pero también inesperados que merecen revisiones de equilibrio financiero se
riesgos ocultos, como la demanda de proporcionar más intercambios definen típicamente como fuerza mayor (desastres naturales mayores
en el futuro, o la instalación de nuevas tecnologías de gestión del o disturbios civiles), factum principis (acción del gobierno) y ius
tráfico. Las APP más complejas, como los contratos de concesión variandi (cambios imprevistos en las condiciones económicas). El
de agua, están aún más expuestas a cambios impredecibles. Los sitio web de APPIRC (APPIRC) proporciona más información y
activos de red pueden durar más o menos tiempo del que se supone. referencias sobre las cláusulas de equilibrio financiero en la sección
Las demandas de cambios en las tecnologías de tratamiento y Características principales de Common Law o Civil Law Systems.
distribución pueden derivarse de nuevas investigaciones de salud,
mientras que el crecimiento urbano puede crear grandes demandas Cambios a los requisitos del servicio
de inversión, a veces en lugares imprevistos.
Puede ser difícil para la autoridad contratante prever con exactitud
Esto significa que los contratos de APP están incompletos de forma los requisitos del servicio durante la vigencia del contrato. Los
necesaria, es decir, no pueden especificar completamente todas las contratos normalmente incorporan enfoques para manejar los
posibilidades futuras. Por lo tanto, el contrato de APP debe tener cambios a los requisitos del servicio en respuesta a circunstancias
flexibilidad para permitir que las circunstancias cambiantes se traten cambiantes (que también podrían incluir el cambio de tecnología).
en la medida de lo posible dentro del contrato, en lugar de generar Por ejemplo, la Guía APP de Hong Kong (HK 2008, 68-71)
una renegociación o terminación. Dichos mecanismos de ajuste describe cómo se pueden abordar los cambios en las circunstancias.
generalmente apuntan a crear un proceso claro y los límites para Las disposiciones contractuales estandarizadas de Sudáfrica (ZA
el cambio. 2004a, Parte K: 50) prevén cuatro categorías de variación:
sVariaciones sin costo adicional
El concepto de equilibrio financiero, común en los sistemas de
derecho civil, proporciona un mecanismo amplio para tratar con sPequeña variación de obras
diferentes tipos de cambio. Otros mecanismos son más específicos,
sVariaciones institucionales (cambios en los requisitos del servicio), y
como los mecanismos para cambios en los requisitos del servicio,
los cambios en las fórmulas de tarifas, otros ajustes de costos sVariaciones solicitadas por el ente privado
en respuesta a los cambios del mercado o para hacer frente a las
ganancias de refinanciamiento. Cambios en las reglas o fórmulas de
tarifas o pagos
Como se describe en la Guía de orientación de EPEC (EPEC
2011b, 37-38), los arreglos y procesos administrativos para manejar Los aranceles o pagos a menudo se especifican mediante fórmulas,
el cambio a menudo se definen como parte del marco y los materiales como se describe en la Sección 3.4.3 - Mecanismos de ajuste, para
de gestión del contrato (ver Sección 3.6.1 - Establecimiento de permitir ajustes periódicos para factores tales como la inflación. El
estructuras de gestión de contratos). Si bien las reglas y los procesos se contrato de APP también puede incluir mecanismos para revisar
pueden especificar para los cambios, es probable que quede espacio estas fórmulas, ya sean cambios periódicos o únicos en circunstancias
para la discreción. Por lo tanto, el contrato debe definir un proceso extraordinarias (con desencadenantes específicos). Dado que estos
que brinde a las partes, tanto públicas como privadas, la confianza procesos son análogos a las revisiones de tarifas regulatorias, el
de que sus intereses serán respetados. material de orientación regulatorio puede ser útil. La sección sobre
la regulación del nivel de precios del cuerpo de conocimiento
sobre reglamentación de la infraestructura del Banco Mundial
(PURC 2012) describe cuestiones clave en la regulación de tarifas
y guía a los lectores a acceder a una amplia variedad de referencias.
Pruebas de mercado y evaluación comparativa la interpretación, pueden surgir controversias. Definir un proceso de
resolución de controversias ayuda a garantizar que las controversias se
de costos de operación
resuelvan de manera rápida y eficiente, sin interrupción del servicio.
Algunos contratos de APP requieren pruebas de mercado periódicas Los mecanismos de resolución de controversias se pueden incorporar al
o evaluación comparativa de ciertos subservicios en el contrato, para contrato de APP. Algunos gobiernos definen mecanismos de resolución
permitir que los costos se ajusten a las condiciones del mercado. Esto de controversias en instrumentos internacionales (por ejemplo, tratados
generalmente se hace cuando una APP incluye la provisión de un de inversión bilaterales o acuerdos multilaterales), o en la legislación
activo de larga vida (como una instalación escolar u hospitalaria) local de APP, que pueden aplicarse a todos los contratos de APP.
junto con servicios “blandos” en los que los contratos de mercado
Según lo descrito por Kerf et al (Kerf et al. 1998, Sección 3.10) los
suelen ser de menor duración (como la limpieza). Este enfoque es
mecanismos de resolución de controversias para APP pueden incluir
más común en los contratos de APP en la tradición de la Iniciativa
lo siguiente:
de Financiamiento Privado (PFI) del Reino Unido. Un objetivo es
que el precio cobrado por los servicios “blandos” se mantenga en Mediación y conciliación: se nombra un tercero neutral
s
línea con las condiciones del mercado, mediante ajustes periódicos para resolver una disputa al ayudar a las partes a resolver sus
o ejercicios de evaluación comparativa. La otra razón para la prueba desacuerdos. Puede usarse con la esperanza de no tener que
de mercado de los servicios "blandos", es que los proveedores de someterse a un arbitraje formal. Un mediador típicamente actúa
servicios normalmente serían reacios a proporcionar un precio fijo como facilitador, ayudando a las partes a identificar la mejor
(con indexación simple de inflación) para dichos servicios durante un solución o acuerdo negociado posible: la solución en sí será
largo período de tiempo, porque es probable que los costos reales se desarrollada por las propias partes contendientes. Un conciliador
salgan de la línea de indexación. tiene un rol aún neutral pero más activo, ya que también propone
activamente soluciones y términos del acuerdo.
Una nota del Grupo de Trabajo Operativo del Reino Unido
proporciona orientación detallada sobre los enfoques de evaluación s Recurrir a un regulador del sector: para las APP en sectores bajo
comparativa y de mercado (Reino Unido 2006a). El Departamento la responsabilidad de un organismo regulador independiente,
de Salud del Reino Unido también ha producido un código de se puede asignar al regulador la responsabilidad de resolver
buenas prácticas sobre evaluación comparativa y pruebas de mercado ciertas controversias. Esta es una opción relativamente simple
en IFP hospitalarias (NAO 2010b). Este código proporciona una guía y, por lo tanto, de bajo costo, pero puede ser riesgosa para el
sobre cómo administrar el proceso de prueba de mercado, centrado ente privado, particularmente en caso de preocupaciones sobre
en los contratos de instalaciones de salud, ver también (NAO 2011). la independencia o la capacidad del regulador.
s Sistema judicial: en general, las controversias contractuales

Refinanciaciónn
están sujetas a la jurisdicción de los tribunales, y lo mismo suele
Durante la implementación, los cambios en el perfil de riesgo del ocurrir con los contratos de APP. Sin embargo, las partes en las
proyecto o en los mercados de capital pueden significar que la APP a menudo consideran que el sistema judicial es inadecuado
empresa de APP puede reemplazar o renegociar su deuda original para resolver disputas, ya que puede ser lento o carecer de
en términos más favorables. Como se describe en la Sección 1.3 - experiencia técnica, especialmente en los países en desarrollo.
Cómo se Financian las APP, muchos contratos de APP establecen Los mecanismos de resolución de controversias para las APP
reglas para determinar y compartir las ganancias de la refinanciación. intentan evitar el sistema judicial en la medida de lo posible.
Por ejemplo, en 2004, el Tesoro del Reino Unido introdujo en
sus contratos estándar de PFI una división de 50:50 de cualquier s Panel de expertos como árbitros: el contrato o ley de APP
ganancia de refinanciamiento entre los inversores y el gobierno. La podría designar un panel de expertos independientes para actuar
Guía de orientación de EPEC sobre APP (EPEC 2011b) también como árbitros en caso de disputa. Las decisiones pueden definirse
proporciona un resumen de cómo se puede tratar la refinanciación como no vinculantes (en cuyo caso se requiere un mecanismo
en el contrato de APP. adicional) o vinculantes.
s Arbitraje internacional: el último recurso para muchas APP es

3.4.4 M
ecanismos de resolución de el arbitraje internacional, que puede estar bajo una institución
controversias de arbitraje permanente como el Centro Internacional de
Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (véase el recuadro
Debido a que los acuerdos de APP son a largo plazo y complejos, los
3.10 - International Centre for Settlement of Investment Disputes
contratos tienden a ser incompletos, como se describe en la Sección 3.4.3
(ICSID)ICSID) o involucrar arreglos especiales como un panel
- Mecanismos de ajuste. Cuando esto crea espacio para las diferencias en
de expertos internacionales.
Se puede usar más de uno de estos enfoques, si los métodos más Término del contrato y entrega de activos
simples fallan. Por ejemplo:
El contrato de APP generalmente define el plazo del contrato y
s Concesiones de Chile. El mecanismo de resolución de controversias los arreglos para cualquier traspaso de los activos del proyecto al
para contratos de APP en Chile fue establecido en la Ley de Concesiones gobierno. El enfoque más común es que el gobierno elija el plazo
se centra en el rol de un panel de expertos independientes, como se del contrato, en el borrador del contrato, como la mejor estimación
presenta en la revisión de Jadresic de la experiencia de Chile con del tiempo necesario para que el ente privado logre los retornos
paneles de expertos (Jadresic 2007, 25-26). Se establece un panel requeridos, a tarifas razonables o niveles de pago. Una segunda
de expertos de conciliación para cada contrato, compuesto por tres opción, con un resultado similar, es definir tarifas o pagos anuales,
expertos: uno elegido por el gobierno, uno por el ente privado y un y permitir que los licitantes determinen la duración del contrato
tercero por mutuo acuerdo. Se puede solicitar al panel de conciliación como una de las variables clave de la oferta. Este enfoque se utilizó,
que proponga términos conciliatorios para resolver las controversias por ejemplo, en el programa de autopistas de peaje de México
y el acuerdo de las partes. Si no se puede llegar a un acuerdo, el ente (Fisher y Babbar 1996), donde se otorgaron concesiones al licitador
privado puede solicitar que el panel de conciliación se convierta en que ofrecía el plazo más corto.
un panel de arbitraje (y llegar a una decisión vinculante) o remitirse al
sistema judicial. Una tercera alternativa es permitir que la duración de la concesión
se determine endógenamente, como lo describen Kerf y otros
s Concesión del servicio de agua de Bucarest. El mecanismo (Kerf et al. 1998, 83), al invitar a presentar ofertas sobre la base
de resolución de controversias se define en el contrato de APP. del menor valor presente de los ingresos (LPVR). Esto significa
Involucra a un regulador económico, un regulador técnico del que la concesión termina cuando se alcanza ese valor: cuanto mayor
gobierno municipal, con recurso a un panel internacional de sea el tráfico, más pronto terminará la concesión. Este enfoque fue
expertos en caso de apelación. establecido por Engel, Fischer y Galetovic (Engel et al. 2002) para
gestionar el riesgo de concesiones con plazo predeterminado y se ha
s En México, La Ley Federal de Adquisiciones, Arrendamientos
utilizado para carreteras de peaje en Chile y Colombia.
y Servicios (MX 2014) establece los procedimientos para la
resolución de controversias durante la implementación del Kerf y otros (Kerf et al. 1998, 81-82) e Iossa et al (Iossa et al.
contrato de APP. La Secretaría de la Función Pública es la 2007, 73-78) ambos describen la compensación entre un plazo de
organización a cargo de manejar estos procesos. La ley establece concesión más corto (permitiendo al gobierno volver al mercado
que la parte interesada debe solicitar apoyo para la resolución de para retener la concesión) contra el desincentivo que esto puede
controversias al Secretario. El Secretario facilita una reunión de crear para que los concesionarios inviertan, particularmente hacia el
resolución de controversias. Cualquier acuerdo alcanzado a través final de la concesión.
de este procedimiento será vinculante, y las partes involucradas
deberán presentar un informe que muestre el progreso realizado Dado este desincentivo, los contratos de APP deben definir
en la implementación del acuerdo alcanzado. claramente el enfoque de la transición de activos y operaciones al final
del contrato. Esto generalmente incluye definir cómo se establecerá y
s En Uruguay, la Ley de Contratos de APP (UY 2011) prescribe evaluará la calidad de los activos, cuándo y cómo revisar la condición
que las partes deben acordar un panel de arbitraje ad hoc para del activo antes de la finalización del contrato (idealmente varios
resolver cualquier controversia. años antes), si se realizará un pago en la transferencia de activos,
y cómo se determinará el monto de cualquier pago. Puede ser
Los contratos estandarizados enumerados en la Tabla 3.1 - Ejemplos de
particularmente desafiante definir estándares de traspaso al inicio
Contratos de APP Estandarizados y Cláusulas de Contrato proporcionan
de un contrato a largo plazo. Además, puede ser difícil lograr que el
más ejemplos de cláusulas y opciones de resolución de controversias.
ente privado cumpla sus compromisos de inversión hacia el final del
período de la concesión. Los siguientes recursos describen algunos
3.4.5 D
isposiciones de terminación enfoques posibles:
En la mayoría de los casos, los contratos de APP tienen un término
definido. El contrato generalmente establece la fecha de finalización s El kit de herramientas del Banco Mundial para APP en
del contrato y los arreglos para el cierre del contrato y el traspaso carreteras y autopistas (WB 2009a, Módulo 5, Etapa 5)
de activos. El contrato de APP, o en algunos casos la Ley de APP, describe cómo los estándares de activos en el traspaso se pueden
también debe especificar las circunstancias en las que el contrato definir en términos de la vida útil remanente de diferentes partes
puede rescindirse anticipadamente, y las consecuencias de la del activo.
terminación en cada caso.
s Los principios comerciales estándar de Australia (AU Hay tres razones posibles para la terminación anticipada:
2011b, 120-124) especifican el uso de un asesor independiente,
designado cerca del final del plazo del contrato, para evaluar la s Incumplimiento del ente privado
calidad de los activos y definir la condición de traspaso requerida.
s Rescisión por parte del ente público, ya sea por incumplimiento
s El contrato de PFI estándar del Reino Unido (Reino Unido o por razones de interés público
2007) requiere una inspección unos dos años antes del final
s Terminación anticipada por causa externa (fuerza mayor)
del contrato, sobre la base de la cual se especifica cualquier
trabajo requerido para llevar la instalación al nivel requerido. La En cada caso, el gobierno generalmente hace un pago al ente
autoridad contratante puede retener los pagos de los honorarios privado y toma el control de los activos del proyecto, que pueden ser
y solo los libera cuando se lleva a cabo el trabajo requerido. retenidos bajo un nuevo contrato de APP. Los pagos por rescisión
definidos por contrato generalmente dependen del motivo de la
La Guía de orientación de EPEC (EPEC 2011b, 42) describe terminación, como se resume en la Tabla 3.2 - Tipos de pagos por
cómo se pueden usar los bonos o las garantías para garantizar la rescisión anticipada y terminación.
calidad de los activos en el momento del traspaso.
Algunos de estos enfoques para definir el pago por terminación,
Disposiciones para la terminación anticipada particularmente cuando están vinculados al valor de los activos del
proyecto, requieren una definición cuidadosa.
El contrato de APP debe establecer las condiciones bajo las cuales
el contrato puede rescindirse anticipadamente, en cuyo caso la
propiedad de los activos del proyecto generalmente vuelve al sector
público. Esto incluye quién puede terminar y por qué motivo, y qué
pasa si se realiza un pago de compensación en cada caso.
Tabla 3.2 Tipos de pagos por rescisión anticipada y terminación
Terminación Disparadores típicos Definen el pago por terminación
Incumplimiento del • No completar la construcción Los pagos de terminación se definen típicamente para garantizar que los accionistas
ente privado • Falta persistente de cumplimiento de los asuman la carga del incumplimiento. Los prestamistas también pueden estar
estándares de desempeño expuestos a una posible pérdida, a fin de fortalecer sus incentivos para rectificar los
• Insolvencia de la empresa del proyecto problemas, aunque esto puede afectar la bancabilidad. Las opciones incluyen:
Los prestamistas generalmente reciben derechos • Valor total o una proporción específica de la deuda pendiente
de ingreso para remediar los problemas generados • Valor contable depreciado de los activos
por un contratista de bajo desempeño: la
• Valor actual neto de los flujos futuros de efectivo (restando los costos de
terminación solo ocurre si esto no es efectivo, o si
rectificación)
los prestamistas eligen no hacerlo.
• Ganancias de volver a licitar la concesión en el mercado abierto, superando así la
posible dificultad de encontrar un espacio presupuestario para las obligaciones de
pago por rescisión que se realizan inesperadamente.
Parte pública por Parte pública por incumplimiento: La parte Un contrato justo debe garantizar que el ente privado no pierda si la parte pública
incumplimiento: pública no cumple con sus obligaciones bajo un opta por el incumplimiento. Los pagos de terminación en este caso generalmente se
contrato. establecen en el valor de la deuda más alguna medida de capital, y también pueden
incluir ganancias futuras perdidas (si corresponde).
Rescisión por interés Muchas leyes de APP o de contratación pública Por lo general, debe tratarse de la misma manera que el incumplimiento de la parte
público permiten que la entidad contratante finalice por pública; de lo contrario, crea incentivos perjudiciales para terminar voluntariamente
razones de interés público. en lugar de incumplimiento (o viceversa).
Daño prolongado por Debe definirse cuidadosamente en el contrato y Por lo general, entre las dos opciones anteriores, ya que ninguna de las partes tiene
fuerza mayor limitarse a eventos de fuerza mayor prolongados la culpa.
e improbables que impidan el cumplimiento de
obligaciones.
Recuadro 3.10 Centro Internacional de Arreglo de Diferencias relativas a

Inversiones (CIADI)
El Centro Internacional de Arreglo de Diferencias relativas a para resolver controversias legales entre inversionistas privados
Inversiones (CIADI), parte del Grupo del Banco Mundial, es y Estados anfitriones a través de procedimientos de conciliación o
una institución internacional autónoma establecida en 1966 arbitraje. El recurso a los servicios del CIADI siempre está sujeto al
en el marco de la Convención sobre Solución de Diferencias consentimiento de las partes. Su principal ventaja, en comparación
Relativas a Inversiones entre Estados y nacionales de otros con otros mecanismos de arbitraje, es que el Convenio del CIADI
Estados (conocida como el ICSID -por sus siglas en inglés- o la establece un mecanismo de arbitraje especializado y completamente
Convención de Washington) con más de 153 Estados miembros. deslocalizado y la aplicabilidad de los fallos.
El CIADI proporciona instalaciones y servicios para el arreglo de
controversias de inversión de carácter internacional. Además, El sitio web del CIADI (CIADI 2017) proporciona más información
ofrece procedimientos de investigación para examinar e informar y ejemplos de resolución de controversias internacionales,
sobre los hechos antes de que surja una disputa. incluidos casos relacionados con carreteras, ferrocarriles, puertos,
aeropuertos, energía, desechos, agua, aguas residuales y otros
El Convenio del CIADI trató de eliminar los impedimentos sectores. Muchos fallos están disponibles en el sitio web, ya sea en
principales a los flujos internacionales de inversión privada inglés, francés y/o español (Casos del CIADI). El sitio web también
planteados por los riesgos no comerciales y la ausencia de métodos proporciona un conjunto de cláusulas modelo sobre conciliación y
internacionales especializados para la solución de controversias arbitraje, en inglés, francés y español. El CIADI también mantiene un
en materia de inversiones. El CIADI fue creado por la Convención Panel de Árbitros y un Panel de Conciliadores (mediadores).
como un foro internacional imparcial que proporciona servicios
Los siguientes recursos proporcionan más orientación sobre causas s Clement-Davies sobre APP en Europa Central y Oriental
de rescisión, arreglos y pagos: (BERD 2007, 46) proporciona más información sobre los
derechos de intervención de los prestamistas.
La Guía de orientación de EPEC (EPEC 2011b, 40-42)
s
describe cada una de estas causas de terminación y las opciones Los contratos estandarizados enumerados en la Tabla 3.1 - Ejemplos
para definir los pagos por rescisión en cada caso. de contratos de APP y cláusulas contractuales estandarizados también
brindan más ejemplos de cláusulas de rescisión.
s Una publicación más detallada de EPEC sobre disposiciones
de terminación (EPEC 2013) proporciona una revisión de la A pesar de las disposiciones cuidadosas del contrato, la terminación
práctica y orientación europeas actuales sobre disposiciones de anticipada suele ser costosa para ambas partes, y es un último recurso
terminación y fuerza mayor en los contratos de APP. cuando se han agotado otras vías. Como se describe en la Guía de
Orientación de EPEC (EPEC 2011b, 40), esto significa que los
s Yescombe (Yescombe 2007) también describe las causas de pagos de terminación definidos contractualmente son importantes
terminación y las opciones para los pagos por rescisión, en mayor incluso si la terminación no ocurre, ya que define una posición
detalle. aceptable por cada parte en una posible resolución de controversias
o renegociación.
s Ehrhardt e Irwin (Ehrhardt e Irwin 2004, 46-49) señalan que
muchas cláusulas de rescisión de APP protegen a los prestamistas Los pagos por terminación anticipada suelen estar diseñados de tal
de cualquier pérdida (es decir, no permiten que la empresa APP manera que los prestamistas siempre tienen interés en mantener el
quiebre): describen por qué esto puede causar problemas y cómo contrato vigente y los servicios operacionales, lo que los induce a
la quiebra podría ser una opción realista intervenir antes de que los problemas de bajo desempeño generen
un incumplimiento por parte del ente privado.
Referencias clave: Diseñar contratos de APP
EPEC. 2011b. The Guide to Guidance: How to Prepare, Procure, and Deliver PPP La Sección 2.2.5 sobre preparación del borrador del contrato describe
Projects. Luxemburgo: Banco Europeo de Inversiones, Centro Europeo Experto en brevemente el contenido típico del contrato; el recuadro 3 proporciona
APP. más detalles sobre la definición de los mecanismos de pago. Sección 4 en la
implementación del proyecto describe el tratamiento del cambio dentro del
contrato, la resolución de disputas y la terminación.
WB. 2009a. Toolkit for Public-Private Partnerships in Roads and Highways: Banco Módulo 4: "Leyes y contratos" incluye una sección sobre contratos que
Mundial. Sitio web. describen los tipos de contratos de APP y los contenidos y disposiciones
contractuales típicos, incluyendo ejemplos de las cláusulas estándar. La
sección sobre acuerdos, bonos y garantías describe otros elementos comunes
de la estructura contractual, incluidos los acuerdos con prestamistas.
Directrices de AU. Accedido el lunes, 20 de marzo de 2017. “National Establece por qué y cómo deben asignarse los riesgos y responsabilidades clave
Guidelines for Infrastructure Project Delivery”. Canberra: Gobierno de Australia, en el contrato, para la infraestructura social (gobierno paga) (AU 2008) y la
Departamento de Infraestructura y Desarrollo Regional. Sitio web. infraestructura económica (el usuario paga) (AU 2011b). El documento de la
hoja de ruta (AU 2011a) describe el proceso de desarrollo del contrato y brinda
orientación para decidir qué conjunto de principios comerciales utilizar.
PPPIRC. Accedido el 13 de marzo de 2017a. “PPP Arrangements / Types El Centro de Recursos de APP de Infraestructura presenta una colección
of Public- Private Partnership Agreements”. Asociación Público-Privada en de contratos reales de APP y muestras de acuerdos para distintos tipos de
Infraestructura Centro de Recursos. Sitio web. contratos y sectores.
Farquharson, Edward, Clemencia Torres de Mästle, ER Yescombe y Javier Encinas. El Capítulo 4 sobre la selección de proyectos incluye una sección sobre
2011. How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in la especificación de los requisitos de los resultados y define y proporciona
Emerging Markets (Cómo involucrar al sector privado en asociaciones público-privadas ejemplos de especificaciones de resultadosSMART.
en mercados emergentes). Washington DC: Banco Mundial.
Hong Kong. 2007. Serving the Community By Using the Private Sector: A User Guía de gestión de contratos, en el contexto de los servicios de tercerización.
Guide to Contract Management. Hong Kong, China: Unidad de Eficiencia. Incluye varias secciones relevantes para el diseño de contratos de APP, que
incluyen el desarrollo de especificaciones de servicios y el tratamiento de
terminación y resolución de controversias.
Reino Unido 2010a. Output-Based Specifications for PFI/PPP Projects: Versión 0.2 Proporciona orientación detallada sobre la especificación basada en resultados
Proyecto de consulta. Londres: Ministro de Defensa. y un proceso para desarrollar la especificación para un proyecto APP.
Iossa, Elisabetta, Giancarlo Spagnolo y Mercedes Vellez. 2007. Best Practices on Brinda orientación sobre varios elementos del diseño de contratos, incluida
Contract Design in Public-Private Partnerships. Washington DC: Banco Mundial. la asignación de riesgos, el diseño del mecanismo de pago, la flexibilidad y la
prevención de la renegociación, la duración del contrato y otras cuestiones
contractuales relacionadas con el cambio.
Reino Unido2007. Standardization of PFI Contracts: Versión 4. Londres: Gobierno Proporciona una guía detallada y una redacción estándar en cada aspecto
del Reino Unido, HM Treasury. de los contratos de APP utilizados para PFI APP del Reino Unido
(predominantemente paga el usuario). El sitio web http://www.hm-treasury.
gov.uk/APP_ndardised_contracts.htm proporciona materiales adicionales,
incluidas versiones revisadas que muestran los cambios realizados respecto a
las versiones anteriores.
Kerf, Michael, R. David Gray, Timothy Irwin, Celine Levesque, Robert R. Sección 3: “Concession Design” proporciona una guía detallada sobre el
Taylor y Michael Klein. 1998. “Concessions for Infrastructure: A guide to their diseño de contratos de APP, centrándose en los contratos en los que el
design and award”. Documento técnico del Banco Mundial no. 399. Washington ente privado proporciona servicios directamente a los usuarios. Los temas
DC: Banco Mundial. cubiertos incluyen la asignación de responsabilidades, fijación y ajuste de
precios, objetivos de desempeño, sanciones y bonificaciones, rescisión,
manejo de cambios imprevistos y solución de controversias.
4ps. 2005. 4ps Review of Operational PFI and PPP Projects. Londres: Programa de Resume los resultados de las entrevistas con las partes interesadas en proyectos
Asociaciones Público-Privadas. operativos de APP en el Reino Unido. Incluye secciones con lecciones
aprendidas sobre especificación de resultados, mecanismos de pago y
flexibilidad contractual.
Sudáfrica 2004a. Public-Private Partnership Manual. Pretoria: Gobierno de El Módulo 6 del manual “Gestión del Acuerdo APP” describe brevemente
Sudáfrica, Tesoro Nacional cómo deben establecerse los requisitos de desempeño, el monitoreo y
los mecanismos de aplicación. Las disposiciones estandarizadas de APP
establecen y explican las disposiciones clave en todos los elementos del
contrato de APP.
SCT. 2004. Output Specification – Building our Future: Scotland’s School Estate. Establece las especificaciones del modelo basado en resultados para los
Edimburgo: Ejecutivo escocés. proyectos APP de escuelas, así como algunas pautas sobre cuestiones clave al
definir las especificaciones basadas en resultados.
Estados Unidos. 2011. Key Performance Indicators in Public-Private Partnerships: Una descripción del estado del arte de las prácticas nacionales e internacio-
A State-of-the-Practice Report. Washington DC: Gobierno de los Estados Unidos, nales para los indicadores clave de desempeño en las APP, sobre la base de
Departamento de Transporte, Administración Federal de Carreteras. una revisión exhaustiva de la literatura y ocho estudios de casos de Australia,
Columbia Británica, el Reino Unido y los Estados Unidos.
PPIAF. 2006. Approaches to Private Sector Participation in Water Services: A Toolkit. Sección 6.3: “Diseño de reglas de asignación de riesgos” describe varios
Washington DC: Servicio de asesoría de infraestructura pública y privada. aspectos del diseño de contratos de APP para las APP en la que paga el
usuario, incluidos los mecanismos de pago y las cláusulas de rescisión. La
Sección 7 sobre el desarrollo de instituciones para administrar la relación
incluye una discusión sobre resolución de disputas.
Irwin, Timothy C. 2003. “Public Money for Private Infrastructure: Deciding Describe diferentes mecanismos de pago para los subsidios a los proyectos
When to Offer Guarantees, Output-Based Subsidies, and Other Fiscal Support". de infraestructura, incluidos los pagos basados en los resultados y los
Documento de trabajo no. 10. Washington DC: Banco Mundial. subsidios iniciales de capital, y cómo el gobierno puede decidir cuál es el más
apropiado.
Yescombe, ER 2007. Public-Private Partnerships: Principles of Policy and Finance. Capítulo 13: El “Mecanismo de tarifa de servicio” describe los diferentes
Oxford: Butterworth-Heinemann. mecanismos de pago posibles (centrándose en las APP en las que el gobierno
paga) y sus implicaciones para la asignación de riesgos y bancabilidad.
Capítulo 15: “Cambios en las circunstancias y terminación” describe los
mecanismos para hacer frente a los cambios en los costos y los riesgos
(compensación y eventos de socorro), las modificaciones de paso y
sustitución, y las disposiciones de pago por terminación para diferentes
causas de terminación.
SCT. 2007. Briefing Note 1: Payment Mechanisms in Operational PPP Projects. Describe la experiencia con la definición e implementación de mecanismos
Edimburgo: Gobierno escocés. de pago de gobierno en APP.
Hong Kong. 2008. An Introductory Guide to Public-Private Partnerships. Sección 9: “Cambios de circunstancia” proporciona una guía sobre los tipos
Hong Kong, China: Unidad de Eficiencia. de cambios que el contrato de APP debería poder resolver.
Jadresic, Alejandro. 2007. “Expert Panels in Regulation of Infrastructure in Chile.” Describe el enfoque de panel de expertos utilizado en Chile para enfrentar el
Working Paper No. 2. Washington DC: Infraestructura conflicto regulatorio. La Sección 6 se enfoca en el uso de paneles de expertos
pública- privada Centro de asesoría. en contratos de concesión de obras públicas.
Ehrhardt, David y Timothy C. Irwin. 2004. “Avoiding Customer and Taxpayer Describe los problemas asociados con la protección de los prestamistas contra
Bailouts in Private Infrastructure Projects: Policy toward Leverage, Risk allocation, and pérdidas en caso de rescisión debido a incumplimiento del ente privado, y
Bankruptcy”. Documento de trabajo de investigación de políticas del Banco Mundial proporciona algunas sugerencias de política para las alternativas.
3274. Washington DC: Banco Mundial.
EBRD. 2007. Law in Transition 2007: Public-private partnerships and legal reform Trata algunos de los principales problemas en el desarrollo de acuerdos
in Russia. Londres: Banco Europeo para la Reconstrucción y Desarrollo. de concesión en países en transición, incluida la asignación de riesgos, la
estructura tarifaria, los estándares de desempeño, el tratamiento del cambio,
la terminación y los derechos de intervención para los prestamistas.
Cassagne, Juan Carlos y Gaspar Ariño-Ortiz. 2005. Servicios Públicos: Regulación y Describe la reforma regulatoria en los servicios públicos, que incluye el logro
Renegociación. Buenos Aires: Abeledo-Perrot de la regulación a través de contratos de APP efectivos. Incluye orientación
sobre los mecanismos para cambios de tarifas y para la resolución de disputas.
3.5 Gestión de las transacciones

y servicios provistos. El logro de estos objetivos generalmente requiere
un proceso de adquisición competitivo, eficiente y transparente, como
de APP se describe en el kit de herramientas PPIAF para APP en la sección
de adquisiciones en carreteras y carreteras (WB 2009a) bajo
En la etapa de transacción, el gobierno selecciona al ente privado que licitación competitiva; en el kit de herramientas de APP del Caribe
implementará la APP. Este proceso también determinará los términos (Caribbean 2017, Módulo 5); y por Farquharson et al (Farquharson
efectivos del contrato. Esta etapa sigue a la estructuración, evaluación et al. 2011, 112) al describir el resultado de la fase de adquisición.
y preparación exhaustiva de la APP, descritas en las secciones anteriores
de este módulo. Concluye cuando la APP alcanza el cierre financiero, Dado que la mayoría de los gobiernos utilizan un proceso de
es decir, cuando el gobierno ha seleccionado y firmado un contrato selección competitivo para obtener contratos de APP como la mejor
con un ente privado, el ente privado ha asegurado el financiamiento manera de lograr transparencia y valor por dinero, esta sección
necesario y puede comenzar a usarlo en el proyecto. asume que se sigue un proceso competitivo. En la práctica, puede
haber algunas circunstancias donde la negociación directa podría ser
El objetivo de la etapa de transacción APP es doble: una buena opción. Sin embargo, muchas razones presentadas para
negociar directamente son falsas, como se describe en el Recuadro
s Seleccionar una empresa o consorcio competente
3.11 - Contratación competitiva o negociación directa.
s Identificar la solución más efectiva y eficiente para los objetivos
Recuadro 3.16 - Negociación directa de propuestas no solicitadas describe
del proyecto propuesto, tanto desde el punto de vista técnico
varios requisitos de preparación para aquellas autoridades contratantes
como desde la perspectiva del valor por dinero.
que necesitan negociar directamente una propuesta no solicitada.
Para este último fin, el proceso generalmente establece algunos de
La etapa de transacción generalmente incluye los siguientes cinco
los parámetros cuantitativos clave del contrato, como los montos que
pasos, como se muestra en la Figura 3.7 - Pasos de la transacción:
pagará el gobierno o las tarifas que los usuarios pagarán por los activos
Figura 3.6 Gestión de transacciones APP

Borrador contrato APP Crear mecanismos de ajuste
CONTRATO APP
Establecer mecanismos de resolución
de controversias
Decidir la estrategia de adquisiciones

Gestionar transacción APP Mercado APP
FIRMAR
CONTRATO DE APP
Establecer estructuras de
Gestionar el contrato de APP gestión de contratos
Controlar y gestionar
la entrega de APP y el riesgo
Enfrentar el cambio
SECCIÓN 3.5 Gestión de Transacciones APP 161
Recuadro 3.11 Contratación competitiva o negociación directa

Un proceso de selección competitivo es la vía recomendada asociados deben especificarse claramente en el marco legal de
para lograr contratos de APP. Las principales ventajas son la adquisiciones. Las negociaciones directas solo deben llevarse a cabo
transparencia y el uso de la competencia para elegir la mejor una vez que se hayan establecido y operativizado las salvaguardas
propuesta: el mecanismo con mayor probabilidad de obtener valor adecuadas para el valor por dinero, la transparencia, la rendición de
por dinero. La alternativa a un proceso competitivo es negociar cuentas y el interés público.
directamente con una empresa privada.
Por otro lado, varias razones comúnmente presentadas para negociar
Puede haber buenas razones para negociar directamente, pero directamente con un oferente privado de una APP pueden ser
éstas son relativamente pocas; véase, por ejemplo, la guía de engañosas; consulte la sección en el kit de herramientas de PPIAF para
concesiones de Kerf et al. (Kerf et al. 1998, 109-110) y las Directrices APP en carreteras y autopistas (WB 2009a), Módulo 5: Adquisición
del Banco Mundial (2017) para el Desarrollo de una Política de USP en Principios Generales para la Adquisición. Por ejemplo, algunos
(WB 2017d) sobre negociación directa. Estas razones incluyen: argumentan que la negociación directa es más rápida, aunque en la
práctica los desafíos suelen hacer que el proceso sea más prolongado.
• Pequeños proyectos con costos conocidos, donde los costos A menudo, la negociación directa también se considera cuando
de un proceso competitivo serían prohibitivos dado el nivel de una idea de APP se originó a partir de una propuesta no solicitada
rendimiento esperado; de una empresa privada. Sin embargo, en este caso hay formas de
introducir la competencia que ayudan a garantizar el valor por dinero
• Casos en los que hay buenas razones para creer que no habría del proyecto resultante, como se describe en la Sección 3.7 - Tratar
intereses competitivos, por ejemplo, pequeñas extensiones de con las Propuestas no solicitadas. Con base en estas consideraciones,
un activo para el cual ya existe un contrato; y algunos países no permiten procesos de adquisición no competitivos,
tales, como Brasil, de conformidad con la Ley Federal de APP de 2004
• La necesidad de una adquisición rápida en caso de emergencias (BR 2004a). En otros lugares, la negociación directa puede permitirse
y desastres naturales, donde la velocidad puede ser mayor en circunstancias particulares. Por ejemplo, en Puerto Rico, la Ley APP
que la relación calidad-precio, aunque a menudo no es el caso permite negociaciones directas si: el valor de la inversión es menor
cuando se trata de APP, más capaz de atender las necesidades a a USD 5 millones, hay falta de interés después de emitir una RFP, el
largo plazo que con las urgencias. proceso normal de adquisición es oneroso, poco razonable o poco
práctico, o la tecnología requerida solo está disponible en una sola
Cuando un gobierno permite negociaciones directas bajo compañía (PR 2009, Artículo 9.(b).ii).
circunstancias específicas, estas circunstancias y sus criterios
s Decidir sobre una estrategia de adquisiciones, incluido el

proceso y los criterios para seleccionar al contratista APP
3.5.1 D
ecisión de la estrategia de
adquisición
s Comercializar el próximo proyecto de APP para interesar a
los licitantes potenciales (así como a posibles prestamistas y El primer paso para administrar una transacción APP es definir la
subcontratistas) estrategia de adquisición. Esto incluye la definición de los siguientes
aspectos clave del proceso de adquisición:
s Identificar a los licitantes calificados a través de un proceso de
calificación, ya sea como un paso separado antes de solicitar s Precalificación: si utiliza un proceso de precalificación para
propuestas o como parte del proceso de licitación seleccionar las empresas o consorcios que participarán en el
proceso de licitación
s Gestionar el proceso de licitación, incluida la preparación y
emisión de una solicitud de propuesta, interactuar con los s Proceso de licitación: ya sea para usar un proceso de una sola etapa
licitantes mientras preparan propuestas y evaluar las ofertas para seleccionar al licitante elegido, o un proceso de etapas múltiples
recibidas para seleccionar al licitante elegido. en el cual las propuestas y los documentos de licitación se pueden
revisar e iterar
s Ejecutar el contrato de APP y garantizar que se cumplan todas
las condiciones para alcanzar la efectividad del contrato y el s Negociación con los licitantes: hasta qué punto las discusiones con
cierre financiero; esto puede requerir la aprobación final de los licitantes pueden conducir a cambios en el borrador del contrato
las agencias gubernamentales de supervisión. inicial: durante el proceso de licitación (con múltiples licitantes), o
después de que las ofertas finales hayan sido enviadas
La Sección 3.5 - MANEJO DE LAS TRANSACCIONES DE APP
describe cada uno de estos pasos y brinda más recursos y herramientas
para los profesionales interesados en gestionar las transacciones APP.
Figura 3.7 Pasos de la transacción
Decidir
estrategia de Comercializar la APP Calificar licitantes Administrar el Alcance financiero
adquisiciones proceso de la oferta cerca
s Bases para la adjudicación, ya sea para clasificar las propuestas También puede haber algunas limitaciones en la forma en que se
y elegir el licitante elegido sobre la base de un único criterio puede definir la estrategia de adquisición. En primer lugar, como
financiero o relacionado con el valor (después del examen por se describe en la Sección 2.2 - Marco legal de APP, la estrategia de
mérito técnico), o alguna evaluación ponderada de los criterios adquisición para una APP puede verse limitada por cualquier ley
financieros y técnicos o reglamentación sobre la contratación pública general. Además,
muchos gobiernos optan por establecer reglas de compras específicas
Esta sección describe brevemente cada uno de estos aspectos, con de APP, en leyes, regulaciones o material de orientación de APP, es
enlaces a orientación, recursos y ejemplos en cada caso. Un punto decir, definiendo la estrategia de adquisición para el programa de
adicional para su consideración, también descrito en esta sección, APP en su conjunto y no proyecto por proyecto. Hacerlo puede
se refiere a los costos de la licitación- ya sea para cobrar una tarifa o mejorar la transparencia de las compras de APP; aunque también
requerir un bono para participar en el proceso de licitación; o, por hay ventajas de mantener la flexibilidad para adaptar los procesos
el contrario, brindar apoyo con los costos de la licitación. a las necesidades de proyectos particulares. La Tabla 3.3 - Ejemplos
de Procedimientos de Adquisición de APP proporciona ejemplos de
Los objetivos principales de la estrategia de adquisiciones, como se
procedimientos de adquisición de APP tal como se definen en leyes
describió anteriormente, son: encontrar la mejor solución para los
y regulaciones nacionales o internacionales. Finalmente, cuando
objetivos del proyecto (desde una perspectiva técnica y de valor por
el proyecto involucra financiamiento de un banco multilateral
dinero), y seleccionar una empresa o consorcio competente para
de desarrollo u otra agencia, las opciones de adquisición también
implementar esa solución. Esto generalmente requiere un proceso
pueden estar limitadas por las reglas de adquisición de la agencia
de adquisición justo, competitivo, transparente y eficiente. Sin
de financiamiento. Por ejemplo, el Banco Mundial publica y
embargo, la mejor estrategia de adquisición para lograr los objetivos
actualiza regularmente las reglamentaciones y directrices sobre su
puede depender del contexto. Por ejemplo, permitir el diálogo con
Marco de Adquisiciones (WB2017f ), que cualquier proyecto con
los licitantes puede conducir a propuestas más fuertes. Sin embargo,
financiamiento del Banco Mundial debe seguir: el marco incluye
también puede hacer que el proceso sea menos transparente,
recomendaciones específicas para la adquisición de APP.
por lo que puede no ser la elección correcta en un país en el que
lograr la transparencia y minimizar el riesgo de corrupción sea la
Calificación de los licitantes
consideración más importante. Esto significa que el mejor proceso
de adquisición puede depender del contexto del país, la naturaleza y La mayoría de los procesos de licitación establecen los criterios
la capacidad de las instituciones gubernamentales involucradas, así de calificación que todas las firmas participantes deben cumplir.
como de las características del proyecto en particular. Requerir a los licitantes que presenten sus calificaciones ayuda a
asegurar que se seleccione una firma competente con la capacidad
Figura 3.7a Estrategia de contratación pública
para implementar el proyecto. Los claros requisitos de calificación
también pueden alentar a las empresas experimentadas a participar
e invertir en la preparación de propuestas de calidad, ya que
reduce el riesgo de que el proceso de licitación se vea socavado por
Decidir
estrategia de Comercializar la APP Calificar oferentes empresas de baja calidad que presentan ofertas muy bajas.
adquisiciones
La mayoría de los gobiernos requieren que los licitantes precalifiquen,
es decir, verifiquen las calificaciones de los licitantes antes del inicio
del proceso de licitación, con el objetivo de limitar el número y las posibles dificultades. Los autores también describen la opción
de oferentes. Por lo general, la precalificación implica clasificar a de una fase previa a la revisión, en países donde la precalificación
los licitantes potenciales de acuerdo con criterios de calificación no está permitida por la ley de adquisiciones.
específicos. Los licitantes con mayor calificación, por lo general
En la práctica, los enfoques de país varían. Por ejemplo, la Guía
entre tres y seis, son luego invitados a enviar propuestas.
para profesionales de Infraestructura Australia (AU 2015, 16)
La alternativa es establecer criterios de calificación de aprobado/ recomienda utilizar la precalificación para seleccionar un número
rechazado y calificar e invitar a propuestas de todas las firmas que particular de licitantes: al menos tres, a veces más. Por otro lado, el
aprueben. Si bien este enfoque se puede utilizar en un proceso de Manual de Singapur APP (SG 2012, 60) excluye la determinación
precalificación, generalmente se realiza simultáneamente con el previa de la cantidad de oferentes calificados, porque esto limitaría
proceso de licitación, a veces llamado post-calificación. Según este la competencia. La Tabla 3.3 - Ejemplos de Procedimientos de
enfoque, los licitadores pueden auto evaluarse según los criterios de Adquisición de APP proporciona más ejemplos de procesos de
calificación publicados antes de invertir recursos en la preparación adquisición de APP, contemplando si se incluye y qué tipo de
de una propuesta. Para algunos procesos grandes y muy complejos, proceso de precalificación se incluye.
el proceso de autoselección (ayudado por la debida diligencia que las
partes financiadoras ejercerán sobre los posibles licitantes) puede ser Proceso de licitación
lo suficientemente estricto como para que no se requiera calificación
El proceso de licitación es el proceso que inicia con la emisión de
alguna.
solicitudes de propuesta hasta la seleccioón de un licitante. El más
La precalificación tiene ventajas y desventajas: rápido y simple es un proceso de licitación de una sola etapa, en
el que los licitantes presentan propuestas técnicas y financieras, que
s La principal ventaja es limitar el número de licitantes. Al reducir
se evalúan para seleccionar el oferente ganador.
el número de oferentes, la probabilidad de éxito aumenta, y los
licitantes pueden tener un mayor incentivo para invertir más La alternativa es un proceso de licitación de dos o varias etapas.
esfuerzo en desarrollar un proyecto eficiente y presentar una oferta Bajo este enfoque, los licitantes presentan una propuesta inicial,
competitiva. Al mismo tiempo, se pueden reducir los esfuerzos y los que puede incluir comentarios sobre la solicitud de propuesta
recursos necesarios del gobierno para evaluar las ofertas. (RFP) y el borrador del contrato, y puede incluir o no una oferta
s La principal desventaja es que hacer pública la lista de licitantes financiera. Con base en estas propuestas, el gobierno revisa y
precalificados puede dar lugar a un comportamiento conspirativo. posiblemente revisa la RFP y el borrador del contrato, y solicita las
Además, la precalificación de un número determinado de licitantes propuestas revisadas en consecuencia. El gobierno puede entablar
puede significar que las mismas firmas de alto rango tienden a ser conversaciones con los licitantes en mayor o menor medida, como
invitadas a presentar ofertas en un sector dado, lo que proporciona se describe en Negociación con los licitantes: durante el proceso de
una mayor tentación de conspiración en el proceso de licitación. licitación. El gobierno también puede descartar algunos licitantes en
esta etapa, y el proceso de revisión puede repetirse más de una vez.
En algunos países en desarrollo (particularmente con los nuevos Los licitantes luego presentan las propuestas finales, incluida una
programas de APP) el problema puede ser que haya muy pocos oferta financiera final.
oferentes en lugar de demasiados; en este caso, puede no haber
ventaja para la precalificación y puede extender innecesariamente el Un proceso de varias etapas puede tener ventajas sobre un proceso
proceso de adquisición. de una etapa para proyectos complejos, particularmente donde
hay espacio para la innovación. Puede ayudar a garantizar que las
Los siguientes recursos proporcionan más elementos para la soluciones estén alineadas con las necesidades y mejorar la calidad
discusión y detalles sobre los pros y los contras de la precalificación: final de las propuestas. Por otro lado, el proceso de múltiples etapas
s El kit de herramientas de PPIAF para APP en carreteras y es más largo, más complejo de administrar y más costoso para todas
autopistas (WB 2009a) incluye una sección: Concesiones: Pasos las partes involucradas. Se debe tener cuidado para mantener la
principales en la licitación competitiva. presión competitiva, proteger la propiedad intelectual y mantener
la transparencia.
s Farquharson y otros (Farquharson et al. 2011, 118-120) describe
el proceso de precalificación, algunas de sus ventajas y desventajas
164 GUÍA DE REFERENCIA APP: MÓDULO 3 - CICLO APP
Tabla 3.3 Ejemplos de procedimientos de contratación de APP
Proceso de Negociaciones Bases para

Ejemplo Referencia Precalificación oferta con los postores el Premio
Brasil Ley de Concesiones Sin paso obligatorio de Proceso de licitación en No hay texto en la Tarifa más baja o pago
Federales (BR 1995, precalificación una etapa ley que se refiera a las más grande al gobierno o
Ley 8987) y Ley Federal negociaciones con los una combinación de los
APP (BR 2004a, Ley licitantes durante la dos. Si está vinculado, la
11079) licitación. agencia implementadora
debe contratar una empresa
brasileña.
Chile Ley de Concesiones Precalificación basada en Proceso de licitación en No hay texto en la Negociaciones financieras
(CL 2010b, Ley 20410) cualquiera de los cinco una etapa ley que se refiera o combinado financiero/
elementos establecidos a los licitantes técnico.
en la ley: cumplimiento durante el proceso
legal, experiencia técnica de licitación. Hay un
y financiera, resultados de lenguaje de guía en las
obras públicas anteriores negociaciones durante la
y cumplimiento de implementación
las leyes laborales y de
seguridad social.
Reglamento Ejecutivo de Egipto Precalificación basada Puede usar el proceso de Diálogo competitivo Negociaciones financieras
bajo la Ley de APP en los criterios una etapa; o un proceso permitido en el o combinado financiero/
(EG 2011) de cumplimiento de dos etapas con ofertas procedimiento de dos técnico.
establecidos. técnicas y financieras etapas, antes de que se
presentadas en ambas presenten las ofertas
etapas. Las ofertas de finales.
primera etapa no son
vinculantes.
Procedimiento Descrito en la Guía de Sin precalificación Proceso de oferta de una Sin negociación o El precio más bajo o la
abierto de la UE Orientación de EPEC etapa diálogo permitido con oferta económicamente más
(EPEC 2011b, 22) loslicitantes ; se permiten ventajosa.
aclaraciones
Procedimiento Precalificación: el Proceso de licitación en Sin negociación ni El precio más bajo o la

restringido de la UE número de licitantes una etapa diálogo permitido con oferta económicamente
puede estar restringido los licitantes; se permiten más ventajosa.
a no menos de cinco aclaraciones
Procedimiento Precalificación: el Proceso de negociación Permitido durante todo El precio más bajo o la
negociado de la UE número de licitantes en varias etapas en curso el proceso oferta económicamente
puede restringirse a no más ventajosa
menos de tres
Diálogo competitivo Precalificación: el Proceso de licitación Diálogo permitido en La oferta más ventajosa
de la UE número de licitantes en varias etapas todos los aspectos antes económicamente
puede restringirse a no (una variante del de presentar ofertas
menos de tres procedimiento finales. No hay más
negociado) cambios después de las
ofertas finales presentadas
(se permiten aclaraciones)
México Arrendamientos, Ley Sin paso Proceso de licitación en No hay texto en la Combinación de criterios
de Compras, y servicios obligatorio de una etapa ley que se refiera a las técnicos y financieros[1]
al sector público (MX precalificación negociaciones con los
2014) licitantes durante la
licitación.
Proceso de Negociaciones Bases para

Ejemplo Referencia Precalificación oferta con los postores el Premio
Filipinas Implementación de la Precalificación establecida Proceso de licitación en Negociación directa Financiero (siguiendo la
ley de BOT Reglas y como norma; la una etapa con un único licitante calificación de aprobación/
regulaciones (PH 2006) agencia puede elegir la está permitido si solo reprobación y los criterios
una empresa califica y
calificación simultánea presenta una propuesta técnicos)
como alternativa conforme
Sudáfrica APP Manual de Precalificación: el Proceso de una sola etapa, Los comentarios de los Combinado financiero,
Sudáfrica Módulo 5: número de licitantes a menos que no haya un licitantes precalificados técnico y Black Economic
Adquisiciones (ZA “debe mantenerse en licitante elegido, en cuyo son muy aconsejables Empowerment
2004a) un mínimo de tres y caso se puede agregar una antes de emitir un
un máximo de cuatro” etapa de Mejor y Última RFP; aclaraciones solo
cuando sea posible Oferta (BAFO), para durante la preparación
invitar a las ofertas finales y evaluación de la
propuesta; diálogo
permitido con licitantes
antes de emitir una
solicitud de BAFO
Los siguientes recursos proporcionan más información sobre las En un proceso de licitación en varias etapas (consulte la Sección 3.5.4
opciones del proceso de oferta: - Administración del proceso de licitación), el gobierno puede optar
s Farquharson et al (Farquharson et al. 2011, 113-114) resume por dialogar o negociar con múltiples licitantes entre las etapas de
la ventaja del examen secuencial en múltiples etapas, mejorando licitación. Esto puede ayudar a aclarar aspectos de la RFP, el borrador
la calidad de las ofertas. del contrato y las propuestas iniciales de los licitantes, y dar como
resultado propuestas que cumplan más con los requisitos del gobierno.
s Cuadro de herramientas de PPIAF para APP en carreteras En otros casos, los gobiernos pueden negociar con un único licitante
y carreteras (WB 2009a) sección: “Concesiones: Pasos después de que se haya seleccionado un licitante ganador.
principales en la licitación competitiva” describe los procesos
de licitación de una y dos etapas. Por ejemplo, en 2004 la Comisión Europea introdujo el
Los marcos de APP de muchos países dejan abierta la decisión de procedimiento de diálogo competitivo para la adquisición de APP
utilizar un proceso de licitación de etapa única o múltiple, según la en la Unión Europea. Bajo este proceso, una vez recibidas las ofertas
naturaleza del proyecto. Algunos también dejan la opción de solicitar iniciales, el gobierno puede entablar un diálogo con los licitantes
la apertura de segundas ofertas para resolver el problema de que no sobre todos los aspectos de la RFP, el contrato o las propuestas,
haya un licitante elegido que surja de un proceso de una sola etapa. Por antes de volver a emitir una versión final de los documentos de la
ejemplo, el módulo de de adquisión del Manual de Sudáfrica sobre RFP e invitar a las ofertas finales. La guía del Tesoro del Reino
APP (ZA 2004a, Módulo 5, 51-52) establece que se prefiere un proceso Unido sobre el procedimiento de diálogo competitivo (Reino
de etapa única con un ganador claro, pero que se puede solicitar una Unido 2008) proporciona más detalles. En Australia, se puede usar
mejor y última oferta a dos o más licitantes. La Tabla 3.3 - Ejemplos de un proceso similar, llamado licitación interactiva. La Guía Nacional
Procedimientos de Adquisición de APP brinda más ejemplos. de Profesionales de APP de Australia (AU 2015, 70-71) describe
el proceso de licitación interactivo; los protocolos para el proceso
Negociación con licitantes: durante también se proporcionan en un apéndice.
el proceso de licitación
Kerf y otros (Kerf et al. 1998, 110-112) brindan más ejemplos
Una diferencia importante entre los enfoques de adquisición en de negociaciones competitivas y cuándo pueden ser útiles. El kit
diferentes países es la medida en que el gobierno entra en negociaciones de herramientas del sector del agua del Banco Mundial (PPIAF
con los licitantes. Negociar en cualquier etapa puede ser un desafío 2006, 169-170) también describe las ventajas y desventajas de este
y puede reducir la transparencia del proceso de licitación. Por esta enfoque. En general, la negociación competitiva se ha utilizado
razón, algunos gobiernos no permiten la negociación del contrato menos en los países menos desarrollados.
en ninguna etapa del proceso (aunque puede quedar espacio para la
negociación sobre las propuestas de los licitantes).
Negociación con licitantes: post-oferta complejos, el procedimiento de negociación competitivo descrito

anteriormente podría ser la mejor alternativa.
Una vez que se ha seleccionado a un licitante, los gobiernos pueden
luego entablar una negociación posterior a la oferta, es decir, un Bases para el Premio
mayor diálogo con ese licitante para finalizar el contrato de APP. Si El gobierno necesita evaluar las propuestas recibidas, clasificarlas
se negocia con un licitante elegido, incluso si el licitante de reserva y seleccionar al licitante elegido. Los criterios para hacerlo
se mantiene como una opción alternativa, la agencia ejecutora ya generalmente incluyen el mérito técnico de la propuesta y cierta
no puede confiar en la tensión competitiva para garantizar valor medida de su costo, dado el objetivo general de lograr valor por
por dinero. Esto puede dar lugar a cláusulas que crean beneficios dinero, o la combinación óptima de costos y beneficios. Existen
adicionales para el ente privado o reducen los requisitos de desempeño. dos opciones amplias de cómo se evaluarán las propuestas y se
Las expectativas de una negociación posterior a la licitación pueden seleccionará al licitante elegido:
atraer a oferentes oportunistas y, en consecuencia, desalentar a los
licitantes más serios, reduciendo la competencia durante el proceso s Selección basada en criterios financieros: un enfoque es llevar
de licitación en sí. Por esta razón, la mayoría de los gobiernos a cabo la evaluación en dos etapas, con la selección final basada
limitan el alcance de la interacción posterior a la licitación, a la en las variables de la oferta financiera. Bajo este enfoque, las
clarificación y al ajuste de las propuestas; algunos no lo permiten en propuestas técnicas se evalúan primero, en base a una metodología
absoluto, particularmente cuando la transparencia del proceso es una de aprobado/ no aprobado. Solo los licitantes que aprueban la
preocupación principal. La Tabla 3.3 - Ejemplos de Procedimientos de evaluación técnica proceden a la evaluación financiera. El licitante
Adquisición de APP proporciona algunos ejemplos. ganador se selecciona sobre la base de la mejor propuesta financiera
de aquellos que aprobaron la evaluación técnica. En ciertos países,
La necesidad de una negociación posterior a la oferta generalmente las preocupaciones sobre la corrupción llevan a los gobiernos a
surge por dos razones: porque los requisitos de RFP o el borrador centrarse en criterios objetivos, como la tarifa de usuario o el
del contrato no eran claros o porque no eran aceptables para los pago de disponibilidad anual. Por lo tanto, solo requieren una
licitantes y sus acreedores (en particular, con respecto a la asignación propuesta financiera: la calidad se evalúa mediante la calificación
de riesgo propuesta). Por cualquiera de las razones mencionadas, de los licitantes.
los licitantes pueden incorporar cambios en sus propuestas, lo
que significa que las propuestas ya no cumplen por completo con s Selección basada en criterios financieros y técnicos: en algunos
los requisitos del gobierno. Algunos marcos legales mitigan este casos, las propuestas se evalúan en función de una combinación
problema al ordenar que se excluyan las propuestas condicionadas. ponderada de criterios financieros y técnicos. Esto engloba más de
cerca la idea de maximizar el valor por dinero. Por otro lado, definir
Los siguientes recursos proporcionan más orientación sobre los problemas los criterios cuantitativos apropiados y cómo se ponderarán puede
con las negociaciones posteriores a la postulación y si, y en qué medida, ser difícil y depender del juicio subjetivo del equipo de evaluación,
permiten la negociación o el diálogo con el licitador elegido: lo que puede socavar la transparencia del proceso de licitación.
s La Guía de Orientación de EPEC (EPEC 2011b, 31) describe Estos criterios técnicos también funcionan como incentivos para
brevemente qué asuntos deben o no estar sujetos a negociación que los licitantes se centren en cuestiones técnicas particulares al
después de la oferta, y los elementos típicos de un marco de preparar las propuestas.
negociación. Los siguientes recursos describen más detalladamente estas
s Yescombe (Yescombe 2007) también describe los riesgos de opciones, con ejemplos:
las negociaciones posteriores a la licitación y por qué surgen s El kit de herramientas de PPIAF para APP en carreteras y
generalmente. autopistas, en la sección: Concesiones: Pasos principales de las
s La guía de concesiones de Kerf et al. (Kerf et al. 1998, 123) se ofertas competitivas: describe las reglas de evaluación, los criterios
centra en la importancia de limitar el alcance de la negociación de evaluación financiera y el enfoque de parámetros múltiples.
en la fase posterior a la licitación, y cómo se puede lograr. Esta sección también presenta los criterios de evaluación para 13
concesiones viales latinoamericanas.
La mejor manera de evitar la necesidad de una negociación posterior
a la oferta es preparar una RFP clara y completa y un borrador del s El kit de herramientas de APP del Caribe (Caribbean 2017,
contrato. El sondeo del mercado y la consulta previa a la RFP con Módulo 5,6) presenta y analiza varios ejemplos de criterios de
los licitantes, así como la contratación de asesores experimentados, adjudicación para proyectos de APP.
pueden ayudar a garantizar que la estructura del contrato sea
aceptable para los inversores. Para contratos particularmente uía de Kerf et al de concesiones (Kerf et al. 1998, 118-
sG
123) tiene secciones sobre evaluación de propuestas técnicas y Los gobiernos han encontrado diferentes maneras de lidiar con los
financieras. Estos describen elecciones con respecto a los criterios costos de preparación de las licitaciones. En algunas jurisdicciones,
técnicos y financieros, y los pros y los contras de un enfoque de el gobierno puede compartir los costos de las licitaciones para
puntaje combinado, con ejemplos en cada caso. alentar a más licitantes a participar. Por ejemplo, la Guía para
profesionales de APP (AU 2015, 29) establece que los costos de
La mejor opción y los criterios financieros y técnicos específicos licitación pueden reembolsarse, pero solo en circunstancias muy
pueden depender de las características del proyecto. También limitadas y claramente definidas. Por el contrario, Chile tiene un
puede depender de la capacidad del sector público para llevar a mecanismo para solicitar a los licitantes precalificados que financien
cabo evaluaciones más complejas, o sobre el riesgo de corrupción o conjuntamente la ingeniería y otros estudios necesarios para que el
corrupción percibida, lo que podría hacer que la transparencia sea gobierno se prepare para la transacción (CL 2010b). Este fue un
el objetivo más importante. elemento de la reforma a la ley de APP que tuvo lugar en 2010.
Muchos gobiernos permiten que cualquiera de los enfoques sea Una revisión de KPMG de las compras de APP en Australia
utilizado. En Brasil, tanto la Ley de Concesiones Federales (para las (KPMG 2010) describe los costos típicos de licitación para el ente
APP de paga el usuario) (BR 1995, Artículo 15) como la Ley Federal privado de una APP en diferentes países. El informe también se
de APP (para las APP de paga del gobierno) (BR 2004a, Artículo basa en una encuesta a profesionales de APP para proporcionar
12) permiten ambos enfoques. En todos los casos, el enfoque y los recomendaciones sobre cómo se pueden reducir los costos de
criterios se deben establecer de antemano y comunicar claramente a las licitaciones. Estas recomendaciones se centran en mejorar la
los posibles licitantes. Sección 3.5.4 - Gestión del proceso de oferta eficiencia del proceso de compras de APP, así como en los pros y los
proporciona más orientación y recursos para seleccionar los criterios contras de los gobiernos que contribuyen a los costos de licitación.
de evaluación específicos.
Bonos de licitación 3.5.2 C

omercialización de la APP
La comercialización de la APP ayuda a atraer a los licitantes e
Muchos gobiernos requieren que los licitantes presenten un bono
inversores. Esto es particularmente importante en las primeras
de licitación, para garantizar el compromiso con el proceso y evitar
etapas de un programa de APP: los gobiernos deben hacer un
que el licitante ganador se retire sin una buena causa. Por ejemplo,
esfuerzo para fomentar el interés de los licitantes a fin de aumentar
la ley de contratación española (ES 2011) prescribe que los
la presión competitiva. El marketing también ayuda a identificar
licitantes deben proporcionar una garantía temporal para respaldar
quiénes podrían ser los posibles oferentes. Esto puede contribuir
su propuesta y aumentarla para cumplir con la garantía definitiva
al diseño de criterios de calificación para evitar una situación en la
una vez que se adjudique el contrato. La Ley de las Filipinas (PH
que ninguna empresa califica, como se describe en Kerf et al (Kerf
2006, Sección 7.1, Cláusula b (vi)) exige un bono de licitación de
et al. 1998, 114).
entre el uno y el dos por ciento del costo estimado del proyecto.
La guía Kerf et al para concesiones (Kerf et al. 1998, 126) Como mínimo, la comercialización de la APP requiere dar
proporciona ejemplos adicionales, y describe brevemente los pros y publicidad al lanzamiento del proceso de licitación. Muchos
los contras de requerir un bono de licitación. Los autores señalan, gobiernos tienen requisitos sobre cómo promocionar las licitaciones
por ejemplo, que el gobierno del Reino Unido desalienta el uso de APP. Por ejemplo, la Guía de orientación de EPEC (EPEC 2011b,
bonos de licitación para proyectos de APP sobre la base de que son 27) señala que los gobiernos de la UE deben publicar un aviso en el
caros, y solo deben buscarse en circunstancias excepcionales. Diario Oficial de la Unión Europea. El Manual de APP de Sudáfrica
(ZA 2004a, 24) describe que la adquisición debe publicarse en la
Aproximación a los costos y pagos de la Gaceta del Gobierno, en el sitio web de la institución y a través de
licitación anuncios en la prensa. El kit de herramientas de APP del Caribe
Preparar una propuesta para un proyecto APP es un ejercicio costoso. (Caribbean 2017, Módulo 5, Sección 5) trata la comercialización
Igualmente, ejecutar un proceso de adquisición de alta calidad de las APP y presenta ejemplos prácticos.
para una APP es costoso para el gobierno. Los gobiernos tienen
diferentes enfoques para hacer frente a los costos y compromisos de
las licitaciones.
Figura 3.7b Comercialización de la APP

El proceso de precalificación consiste en preparar y emitir la Solicitud de
Calificaciones (RFQ, por sus siglas en inglés), junto con la publicidad
Decidir del lanzamiento del proceso de licitación, como se describe en la Sección
estrategia de Comercializar la APP Calificar licitantes
adquisiciones 3.5.2 - Comercialización de la APP, y la evaluación de la información
recibida para seleccionar un grupo de licitantes calificados.
El kit de herramientas de APP del Caribe (Caribe 2017, Módulo

Algunos gobiernos adoptan un enfoque más proactivo del marketing 5, Sección 6.4) analiza los criterios de calificación. Farquharson y
para generar interés de los inversores antes del lanzamiento oficial otros (Farquharson et al. 2011, 113-120) describen el propósito de
del proyecto. Esto podría incluir: la precalificación, los tipos de criterios y procesos, y proporcionan
una guía breve sobre el lanzamiento del proyecto. La Guía de
s Realización de presentaciones de inversores, reuniones o road orientación de EPEC (EPEC 2011b, 27-28) también proporciona
shows para presentar el proyecto. La escala y la ubicación de las una visión general del proceso de precalificación.
reuniones se pueden adaptar a los inversores interesados esperados,
por ejemplo, si son locales o internacionales. Figura 3.7c Calificación del licitante
s Lanzamiento del material de avance sobre el proyecto. Esto podría

incluir publicar el material en publicaciones de la industria, como Administrar el
Comercializar Calificar licitantes proceso de
Global Water Intelligence, o plataformas dedicadas al desarrollo de la APP la oferta
proyectos, como Zanbato.
Existe un material de orientación limitado disponible para la

comercialización de proyectos de APP. Farquharson y otros Preparación y emisión de la
describen brevemente la ventaja de divulgar información sobre el solicitud de calificaciones
proyecto antes del lanzamiento formal, para atraer el interés del
licitante (Farquharson et al. 2011, 10). También describe el valor Para las adquisiciones que incluyen una etapa de precalificación, el
de comercializar una cartera de proyectos, en lugar de una sola proceso de adquisición se inicia oficialmente cuando se emite la Solicitud
oportunidad. Particularmente para los nuevos programas de APP, de Calificaciones (RFQ). La solicitud de licitación generalmente
esto ofrece a los inversores un incentivo más fuerte para participar. incluye suficiente información sobre el proyecto para que los licitantes
potenciales decidan si están interesados, e información sobre cómo se
El GI Hub ha desarrollado el Gasoducto de Proyectos del Hub de desarrollará el proyecto. También debe establecer claramente el proceso
Infraestructura Global (GIH 2016b), disponible gratuitamente, y los requisitos para el proceso de calificación.
para ayudar a los gobiernos a comercializar proyectos de APP.
La información sobre el proyecto en esta etapa podría incluir una
La cartera de proyectos permite a los gobiernos proporcionar al
descripción general de los requisitos técnicos y de servicio, términos
mercado una visibilidad temprana de sus proyectos y elegir en qué
etapa del desarrollo de un proyecto debe comenzar la campaña comerciales clave (aunque normalmente no es un borrador del
de mercadotecnia. La cartera de proyectos también brinda a los contrato) y una lista de la información adicional que estará disponible
gobiernos la capacidad de demostrar el progreso de sus proyectos a en la etapa de adquisición. La información sobre el proceso de
través de diferentes etapas de desarrollo. calificación generalmente incluye los criterios de calificación (consulte
el Cuadro 3.12 - Criterios de calificación de la empresa), la información
3.5.3 Licitantes elegibles requerida de las empresas y el formato en que se debe presentar
información, y el cronograma y el proceso para la evaluación. Los
El próximo paso es implementar un proceso de precalificación de siguientes recursos describen adicionalmente el contenido típico de
los licitantes para seleccionar las empresas y los consorcios que serán los documentos RFQ:
invitados a presentar propuestas. No todos los países seleccionan
s En el manual de APP de Sudáfrica, el módulo de compras (ZA
a los licitantes calificados por adelantado, sino que evalúan las
2004a, 23-24) describe el contenido del documento RFQ. Esto
calificaciones como parte de un proceso de licitación abierta. Los
incluye información sobre el proyecto, procesos de adquisición,
pros y los contras de los dos enfoques se describen en la Sección
instrucciones para los encuestados, información requerida sobre
3.5.1 - Decisión de la Estrategia de Adquisiciones.
los licitantes y el proceso de evaluación.
s El Manual de APP de Singapur (SG 2012, 56-60) enumera los Algunos gobiernos requieren la aprobación de los documentos
contenidos de las RFQ, destacando que no es necesario incluir el de RFQ, antes de emitir el aviso de contratación tal como se
borrador del contrato en esta etapa. describe en la Sección 3.5.2 - Comercialización de la APP. El aviso
de adquisición generalmente aconseja a las empresas sobre cómo
s La Guía Nacional de Profesionales de APP de Australia (AU obtener el paquete de RFQ. Los gobiernos también pueden alertar
2015) llama a las Expresiones de Interés RFQ (EoI). Las páginas directamente a los inversionistas de que el paquete de RFQ está
11-14 enumeran el contenido que la Solicitud de EoI debe incluir: disponible.
antecedentes, alcance y cronograma del proyecto, información
financiera y comercial, criterios de evaluación, términos y Evaluar la información recibida para
condiciones generales y requisitos de respuesta EoI. identificar licitantes calificados
s La sección del kit de herramientas del Banco Mundial para las Habiendo recibido declaraciones de calificaciones de firmas
concesiones en las carreteras WB 2009a) sobre la precalificación interesadas, la agencia ejecutora (o el equipo de evaluación designado)
describe la información que debe incluirse en la RFQ, y la debe evaluar esas calificaciones en relación con los criterios de
información que debe solicitarse a las empresas. calificación predefinidos.
A continuación, proporcionamos modelos o ejemplos de El Recuadro 3.12 - Criterios de calificación de la empresa describe los
documentos de RFQ: criterios típicos de calificación de la empresa con recursos y ejemplos.
Estos criterios se pueden definir y aplicar en base a aprobado/
s Directrices de la Comisión de Planificación de India para rechazado, o utilizarse para clasificar empresas, y calificar un cierto
APP: La precalificación de los licitantes (EN 2014b) incluye un número.
RFQ modelo, así como una guía sobre los pasos de un proceso de
calificación. Una vez que se completa la evaluación, la agencia ejecutora necesita
informar a las firmas o consorcios calificados, y aquellos que no han
s El sitio web del APPIRC del Banco Mundial (WB2009a) tenido éxito. Tal como se describe en el módulo de adquisiciones del
incluye una página sobre Procesos de Adquisición y Documentos de Manual de APP de Sudáfrica ZA 2004a, 25), la lista de empresas
Licitación Estandarizados con un enlace a un borrador de RFQ calificadas suele publicarse. La agencia también debe asegurarse
estándar para los Contratos de Compra de Energía, así como de que proporciona suficiente información sobre la decisión de las
enlaces a los documentos de licitación real, incluidas las RFQ. empresas que no tienen éxito.
Recuadro 3.12 Criterios de calificación de la empresa

Uno de los objetivos del proceso de adquisición es seleccionar una mal calificadas. Los siguientes proporcionan discusión y ejemplos de
empresa competente con la capacidad de implementar el proyecto. criterios de calificación de la empresa:
Es importante considerar las calificaciones de las empresas detrás
de cada propuesta. Esto se puede hacer a través de un proceso • Guía de concesiones de Kerf et al. (Kerf et al. 1998, 115-6) da
de precalificación para identificar a los licitantes, o como parte de ejemplos de criterios y procedimientos de precalificación utilizados
la primera etapa del proceso de licitación (a veces denominada en una selección de proyectos de APP.
postcalificación). En cualquier caso, se deben establecer criterios
claros de calificación antes de comenzar el proceso de adquisición. •
Guía Nacional de Australia para Profesionales de APP sección
Evaluación de expresiones de interés (AU 2015, 60-62), que
Los criterios de calificación de la empresa pueden ser cuantitativos o incluye una descripción detallada de los criterios que se aplicarán
cualitativos. Por lo general, implican considerar la solidez financiera en la etapa de EOI.
de las empresas patrocinadoras, la experiencia previa con proyectos
similares y la experiencia de los miembros clave del equipo de gestión. Las Reglas y Reglamentos de Implementación de Filipinas bajo la
Ley BOT (PH 2006, Sección 5.4) describen tres categorías: requisitos
La cuidadosa selección de estos criterios es importante para evitar legales, experiencia o historial y capacidad financiera.
la exclusión de empresas (por ejemplo, empresas más pequeñas)
que podrían ser buenos socios; o incluyendo empresas que están
3.5.4 G
estionar el proceso de licitación Preparación y emisión de documentos de
Solicitud de propuestas
El paso central del desarrollo de proyectos de APP generalmente
es gestionar el proceso de licitación. Esto puede seguir a la El proceso de licitación comienza formalmente cuando el gobierno
precalificación para seleccionar los licitantes participantes (aunque emite documentos de Solicitud de Propuesta (RFP) a los licitantes
no siempre, como se describe en la Sección 3.5.1 - Decisión de la participantes. Estos documentos establecen la estructura del
Estrategia de Adquisiciones). El proceso de licitación finaliza con la proyecto, los requisitos y los detalles del proceso de licitación.
selección de un licitante preferido, con quien la agencia ejecutora Los documentos RFP de alta calidad, exhaustivos y claros son
luego trabaja para ejecutar el contrato y alcanzar el cierre financiero. importantes para garantizar un proceso competitivo y una APP
que logre valor por dinero. Los documentos RFP suelen incluir lo
Los pasos para gestionar el proceso de licitación variarán según el siguiente:
proceso de licitación elegido y la base para la adjudicación, tal como
se describe en la Sección 3.5.1 - Decidir la Estrategia de Adquisición s Información sobre la oportunidad del proyecto APP. Esto
en el proceso de Licitación. Esta sección describe y brinda orientación podría incluir:
sobre los siguientes elementos para gestionar el proceso de licitación:
• Un Memorando de información que describe las características clave
s Preparación y emisión de documentos de Solicitud de propuestas del proyecto y los términos comerciales de la APP
s Interacción con los licitantes durante el período de licitación • Borrador de acuerdos de proyectos, es decir, el resultado del proceso
de diseño de contratos de APP descrito en la Sección 3.4 - Diseño de
s Recepción de ofertas contratos de APP
s Evaluación de las ofertas para seleccionar al licitante ganador • Copias de cualquier permiso o aprobación obtenida para el proyecto
s Hacer frente a problemas tales como recibir solo una oferta o no •

Una descripción de la información técnica detallada recopilada
cumplir con todas las ofertas durante la etapa de preparación del proyecto que se proporcionará a
los licitantes en una sala de datos.
s Finalización del contrato con el licitante elegido
s Información sobre el proceso de licitación. Esto podría incluir:
Farquharson y otros (Farquharson et al. 2011, 121-124)
proporciona una descripción general del proceso de licitación • Reglas e instrucciones detalladas de licitación para los licitantes, que
y resalta algunos de los puntos importantes que las agencias de establecen el proceso y los requisitos.
implementación deben considerar en esta etapa.
• Un cronograma, que debe incorporar el tiempo suficiente para
permitir a los licitantes preparar propuestas de calidad
Figura 3.7d Gestión del proceso de adquisición • Recuadro 3.13 - Criterios de evaluación
• Requisitos de bonos de licitación (si los hay), como se describe en la

sección sobre Acercamiento para ofertar costes y pagos en virtud de la
Sección 3.5.1 - Decidir la estrategia de adquisiciones
Administrar el Alcance Tabla 3.4 - Ejemplos y orientación sobre la preparación de documentos
proceso de financiero
la oferta cerca de RFP. Para obtener más ejemplos, la página web APPIRC del
Banco Mundial (APPIRC) Procesos de compras y documentos de
estandarizados licitación incluye un enlace a un borrador de RFP
para acuerdos de compra de energía y un BTO APP para carreteras
y enlaces a documentos de licitación reales de proyectos APP. El
Banco Mundial también ha emitido documentos de licitación de
muestra para los contratos de carretera basados en los resultados y
el desempeño (BM 2006c), junto con algunas orientaciones en el
prólogo de los documentos.
Interactuando con los licitantes durante la s En Colombia, la Ley 80 de 1993 (CO 1993) establece que,
después de distribuir los documentos de RFP a los licitantes
preparación de la propuesta
preseleccionados, si alguno de los licitantes lo solicita, la agencia
Después de que se haya emitido la RFP, los licitantes prepararán contratante debe mantener una reunión con los licitantes para
propuestas exhaustivas que respondan a sus requisitos. Durante aclarar cualquier pregunta que puedan tener, y escuchar sus
este proceso, el gobierno necesita definir cómo y en qué medida inquietudes y comentarios. Con base en esta reunión, la agencia
interactuará con los licitantes mientras preparan sus propuestas. Las contratante puede incorporar cambios a los documentos de
reglas sobre los canales y los temas permitidos para la interacción licitación o puede extender la fecha de presentación hasta seis días.
con los licitantes generalmente se establecen en la RFP; esto es Como se describe en Negociación con los licitantes: durante el proceso
importante para la transparencia. de licitación bajo la Sección 3.5.1 - Decisión de la Estrategia de
Adquisiciones, algunos gobiernos utilizan un proceso interactivo de
Como mínimo, esta interacción implica proporcionar información
licitación o diálogo competitivo que involucra un compromiso más
a los licitantes y responder a las solicitudes de aclaración sobre la
extenso con los licitantes a medida que preparan sus propuestas.
RFP. En algunos casos, el gobierno puede considerar actualizar los
Bajo este tipo de proceso, los licitantes suelen presentar inicialmente
documentos de RFP como resultado. Los canales típicos para estos
propuestas técnicas, que luego son tema de retroalimentación y
tipos de comunicación incluyen:
discusión con la autoridad contratante, para refinar las soluciones
s Una sala de datos, que es un espacio físico o virtual donde los propuestas y satisfacer las necesidades de la autoridad, antes de
licitantes pueden encontrar toda la información disponible que sea presentar una propuesta final. Algunos licitantes pueden abandonar
relevante para el proyecto. el proceso en diferentes etapas.
Para obtener más detalles y orientación sobre este procedimiento
s Las iteraciones de preguntas y respuestas permiten a los licitantes
de acuerdo con las reglamentaciones de la UE, consulte la Guía del
enviar preguntas por escrito; la agencia ejecutora responde por
Gobierno del Reino Unido sobre el uso del diálogo competitivo
escrito a todos los licitantes (asegurando que todos los oferentes
(Reino Unido 2008). La Guía Nacional de Profesionales de APP
tengan acceso a la misma información).
de Australia (AU 2015, 70-71) describe cómo se utiliza generalmente
s Las conferencias de licitantes le permiten a la agencia ejecutora un proceso de licitación interactivo similar en Australia.
presentar el proyecto y responder a las preguntas de los licitantes. Recepción de las ofertas de licitación
Algunos gobiernos imponen límites sobre cuándo se pueden
buscar aclaraciones para evitar revelar información cercana a la Es importante contar con un sistema confiable y creíble para garantizar
fecha límite de la oferta que podría beneficiar a algunos licitantes que las ofertas de licitación se manejen de manera confidencial, para
por sobre otros. evitar cualquier oportunidad de alteración de las ofertas y para proteger
la información comercialmente sensible en las ofertas.
Los siguientes documentos proporcionan más información y
ejemplos de estos enfoques para la interacción con los licitantes: A menudo, las ofertas se entregan impresas en sobres sellados. Por lo
general, las ofertas financieras y técnicas se envían en sobres separados:
s El kit de herramientas de PPIAF para APP en carreteras las ofertas financieras solo se abren para los licitantes que aprueban
y autopistas (BM 2009a) en su sección “Concesiones: Pasos la evaluación técnica y, a menudo, se abren públicamente para evitar
principales en la licitación competitiva” describe qué información cualquier posibilidad de alteración de la oferta. Por ejemplo, las reglas
técnica debe estar disponible en la sala de datos. y regulaciones de la ley BOT en Filipinas establecen un sistema de
dos sobres para recibir ofertas (PH 2006, Regla 7). Los ejemplos de
s El manual ADB de APP (ADB 2008, 71) presenta un índice de documentos de licitación del Banco Mundial para contratos viales
datos de muestra. basados en resultados y desempeño (WB 2006c, 19-21) también
describen un sistema de oferta de sobres sellados, pero permiten el uso
s La guía nacional de profesionales de APP de Australia (AU
de un sistema electrónico de ofertas selladas como alternativa. Una
2015, 24-25) describe brevemente el uso de una sala de datos y un
de las ventajas de un sistema electrónico es que evita que los licitantes
proceso de consulta.
supervisen o interfieran con la entrega de ofertas físicas.
s El manual de APP de Singapur (SG 2012, 61–62) presenta el
El diario de Dumol sobre la privatización de Manila Water por
tipo de información que se intercambiará durante el período de
concesión (Dumol 2000, 85-98) incluye una descripción detallada del
comentarios cuando se haya emitido la RFP.
proceso de presentación de ofertas y apertura de ofertas en la práctica.
Evaluación de las ofertas s Clarificación de ofertas, que puede incluir una presentación del
licitante y una sesión de preguntas y respuestas. La guía señala que
Como se describe en la Guía de Practicantes de Victoria de esto no debe incluir ninguna oportunidad para cambiar las ofertas;
Partnerships (VIC 2001, 40-42), el proceso de evaluación involucra
s Revisión detallada por parte de los equipos de evaluación, siguiendo
s Evaluar la integridad de la oferta y el cumplimiento de los los criterios de evaluación predefinidos. Recuadro 3.13 - Criterios
requisitos mínimos del proceso de licitación; de evaluación proporciona opciones y orientación para establecer
s Evaluar la conformidad con los requisitos del resumen del proyecto. los criterios de evaluación;
La Guía señala que las ofertas que se ajustan se evalúan antes que s Preparación de informes de evaluación, detallando el proceso seguido
las ofertas que no cumplen, pero también se pueden considerar las y el análisis de los equipos de evaluación. La presentación de informes
ofertas que no cumplen con los requisitos, en particular si no son completos es importante para la transparencia del proceso. En algunos
atractivas las ofertas que cumplen con los requisitos; casos, se puede invitar a los licitantes a que formulen comentarios
formales sobre un borrador de informe, y se requiere que el equipo de
evaluación responda los comentarios en la versión final.
Recuadro 3.13 Criterios de evaluación

La selección de los criterios de evaluación puede ser clave para Las autoridades contratantes deberían evaluar, con sus asesores de
garantizar que la APP proporcione valor por el dinero. Los criterios transacción, si el proyecto y el borrador del contrato, tal como están,
de evaluación deben decidirse por adelantado y establecerse en son comercialmente viables y financiables, evitando las negociaciones
la documentación de RFP. Algunos países especifican opciones de posteriores a la licitación, antes de la firma del contrato o antes del cierre
criterios de evaluación en la legislación. Los criterios de evaluación financiero, que pueden cambiar significativamente el proyecto y su
suelen incorporar elementos técnicos y financieros. Estos pueden asignación de riesgo, pero que no fueron evaluados en el proceso de
evaluarse por separado, generalmente con una evaluación técnica licitación. Las implicaciones de asignación de riesgo de esas negociaciones
aprobada/rechazada, seguido de una clasificación basada en posteriores a la licitación pueden ser mucho más significativas que las
criterios financieros, o combinados y ponderados para clasificar las tarifas de los usuarios y otros criterios evaluados durante el proceso de
ofertas (como se describe en la Sección 3.5.1 - Decisión sobre la licitación. Si se permite que los licitantes presenten, en sus propuestas,
estrategia de adquisiciones bajo Basis for Award). cambios al borrador del contrato, las autoridades contratantes deben
definir qué cambios específicos están permitidos y cómo se calificarán en
Las opciones para criterios específicos dependen de la naturaleza los criterios de evaluación de ofertas.
del proyecto, como se describe (con ejemplos) por Kerf et al (Kerf
et al. 1998, 118-122), por ejemplo, si los activos existentes están Los siguientes recursos proporcionan más orientación y ejemplos
involucrados, y si el proyecto será pago por el usuario o el gobierno. sobre cómo elegir los criterios de evaluación:
Muchas APP se clasifican según un criterio financiero sujeto a la La Guía de Orientación de EPEC (EPEC 2011b, 23) discute brevemente
aprobación de otros requisitos técnicos y financieros. La opción más los criterios que podrían usarse para la selección del licitante.
común para un criterio de evaluación financiera es la remuneración
del sector privado. Esta podría ser la tarifa más baja para los Guasch (Guasch 2004, 97-105) describe la elección de los criterios
usuarios, o el costo más bajo para el gobierno (ya sea como una de adjudicación, basándose en su extensa revisión de los factores
APP pagada por el gobierno, o un subsidio además de los cargos que conducen a la renegociación en los contratos de concesión en
a los usuarios). El criterio del Valor Actual Mínimo de los Ingresos, América Latina.
introducido en Chile y Perú para las carreteras con peaje, es otra
alternativa, descrita por Engel, Fischer y Galetovic (Engel et al. El kit de herramientas del Banco Mundial para APP en el sector del
2002). Los criterios relacionados pueden incluir la duración de la agua (PPIAF 2006, 171-179) describe y proporciona ejemplos de
concesión o la cantidad de inversión. opciones de criterios de evaluación para adjudicar un contrato de APP
en donde el usuario paga,e incluye enfoques técnicos, financieros y
Cuando los requisitos técnicos se han establecido claramente en la combinados.
propuesta, la evaluación técnica requiere verificar el cumplimiento
de esos requisitos. Como Kerf et al (Kerf et al. 1998, 118-119) La Guía Nacional de Profesionales de APP de Australia (AU 2015, 62-
describen que, en algunos procesos, se les solicita a los licitantes 65) describe un enfoque más holístico para evaluar las ofertas. Incluye
que presenten planes de diseño, negocios o inversión de proyectos, el análisis cuantitativo y cualitativo del valor por dinero, evaluación
los cuales son evaluados en base a múltiples criterios. Los autores comercial y financiera, evaluación de entrega de servicios y evaluación
señalan los inconvenientes de este enfoque, incluida la posible de diseño de proyectos.
subjetividad de los planes de evaluación, y la probabilidad de que los
planes cambien sustancialmente durante la vigencia de la concesión.
La Guía de Practicantes de Victoria Partnerships (VIC 2001, s Llevar a cabo una diligencia debida exhaustiva y seleccionar
Capítulo 19.2) proporciona sugerencias para la evaluación y enumera al único licitante puede ser una mejor opción si al parecer el
lo que debe incluirse en un informe de evaluación. Manual APP de licitante consideró que el proceso sería competitivo y cumple con
Sudáfrica Módulo 5: Adquisiciones (ZA 2004a, 45-51) también los requisitos.
proporciona orientación detallada sobre cómo evaluar las ofertas,
así como una descripción del enfoque de Sudáfrica para definir los Las directrices de adquisiciones del Banco Mundial (Banco
equipos de evaluación. Mundial 2011b, 25) señalan que el rechazo de todas las ofertas está
justificado cuando no hay competencia efectiva, pero dice que “incluso
Manejo de problemas: solo una oferta recibida cuando se presenta una sola oferta, el proceso de licitación puede
considerarse válido, si la oferta fue anunciada satisfactoriamente,
Si solo se recibe una oferta, esto puede generar inquietudes sobre si los criterios de calificación no fueron indebidamente restrictivos,
esa oferta proporcionará valor por el dinero. Como se describe en y los precios son razonables en comparación con el valor de
la Guía de Orientación de EPEC (EPEC 2011b, 29-30), hay dos mercado”. La orientación del Gobierno del Reino Unido sobre
opciones en este caso, dependiendo del motivo por el que solo se el procedimiento de diálogo competitivo (Reino Unido 2008,
recibe una oferta:
recuadro 5.7) proporciona más orientación.
s Licitar nuevamente, puede ser el mejor enfoque si la baja
concurrencia parece deberse a una deficiencia en la licitación.
Tabla 3.4 Ejemplos y orientación sobre la preparación de documentos RFP
Jurisdicción Referencia Descripción
Australia Guía Nacional de Profesionales de APP Detalla el contenido de la RFP.

(AU 2015, 17-22)
Brasil Ley Federal de APP (BR 2004a, Ley 11079, Describe la información mínima que los documentos de licitación deben incluir.
Artículo 11) Estos son un borrador del contrato APP, la propuesta de garantía requerida
por el licitante (hasta el uno por ciento del monto total del contrato), los
procedimientos de resolución de conflictos y las garantías que ese gobierno
pondrá a disposición para garantizar sus pagos.
Chile Ley de Concesiones (CL 2010b) La Unidad de APP chilena ubicada dentro del Ministerio de Obras Públicas
brinda acceso a la RFP completa de todos sus proyectos de APP.
Colombia Ley 80/1993, Estatuto General de Contrataciones El artículo 24 describe la información que los documentos de licitación APP
de la Administración Pública (CO 1993, Artículos deben incluir. Esto incluye: requisitos para ser elegible para participar como
14 y 30) licitante, reglas para preparar ofertas, costo y calidad de los bienes, obras y servicios
necesarios para llevar a cabo el proyecto, plazo del contrato y reglas de selección de
licitantes. El artículo 30 establece el proceso de licitación, incluidos los derechos y
responsabilidades de los actores involucrados, y los plazos para cada paso.
Colombia Ley de Colombia Ley 1150 (2007) para introducir Establece que la agencia contratante debe publicar una versión preliminar de los
medidas de eficiencia y transparencia en la documentos de licitación. Esta es una actividad no vinculante, es decir, la agencia
Ley 80 de 1993 (CO 2007, artículo 8) contratante no está obligada a llevar a cabo la licitación después de publicar estos
documentos preliminares.
India Documento RFP del Ministerio de Finanzas Proporciona un RFP modelo genérico completo, destinado a ser utilizado por los
(IN 2014a) poderes adjudicadores a nivel nacional.
Sudáfrica Módulo del manual de APP de sobre adquisiciones Describe primero cómo los licitantes pueden participar en la finalización de
(ZA 2004a, 27-41) la RFP; luego describe en detalle el contenido de la RFP.
Enfrentar problemas: no hay un licitante Muchos gobiernos definen y limitan el alcance de las negociaciones
posibles en esta etapa. Por ejemplo, la Guía de orientación de EPEC
elegido o no hay ofertas adecuadas
(EPEC 2011b, 31) describe una regla de la Unión Europea que
En algunos casos, a pesar de que se reciben múltiples ofertas, es dice que no se pueden cambiar los problemas que son sustanciales
posible que no haya un licitante elegido. Por ejemplo, esto podría para la adquisición, lo que significa que ningún cambio que podría
deberse a que ninguna oferta cumple con los requisitos; o porque haber derivado en un resultado diferente del proceso de licitación
una oferta no adecuada parece presentar una mejor opción de valor debería incorporarse durante la fase de negociación posterior a la
por dinero que la adecuación a la licitación. licitación. Cuando se permiten cambios en esta etapa, el contrato
final a menudo está sujeto a aprobación adicional.
Una causa común de este problema es la poca claridad o calidad de
los documentos de RFP: las referencias enumeradas anteriormente Los siguientes recursos brindan orientación sobre una gestión
en Preparación y emisión de documentos de Propuestas brindan cuidadosa de las negociaciones posteriores a la licitación:
orientación sobre la preparación de una RFP clara, integral y bien
estructurada. Los procedimientos de diálogo de etapas múltiples y s La Guía Nacional de APP para profesionales de Australia
competitivos descritos en la Sección 3.5.1 - Decidir la Estrategia de (AU 2015, 30) brinda orientación para establecer un marco
Adquisiciones también ayudan a evitar este problema, al permitir de negociación que incluye, entre otras cosas, definir los temas
cambios en la RFP durante el proceso de licitación que ayudan de negociación y el calendario, establecer los procesos de
a garantizar que las ofertas finales sean comparables y estén en resolución de controversias y garantizar que los participantes
conformidad con los requisitos. tengan la autoridad para tomar decisiones en nombre de sus
organizaciones.
Una opción si ninguna licitación cumple con los requisitos, y
ninguna parece ser de alta calidad, es simplemente es volver a licitar El Módulo 5 de Sudáfrica APP Manual (ZA 2004a, 59-
s
el proyecto. La alternativa es extender el proceso de adquisición, 61) describe los principios para la negociación y el proceso de
para elegir a un licitante, normalmente, a través de conversaciones negociación.
con los oferentes mejor clasificados en los puntos donde las ofertas
s El Manual ADB APP (ADB 2008, 79-80) describe brevemente
no se ajustan, seguidas a menudo por una oferta revisada.
los elementos importantes para la negociación, incluido el tener
Para obtener más orientación, consulte la Guía Nacional de APP un plan alternativo (que puede ser el segundo licitante).
para profesionales de Australia (AU 2015, 27-28), que describe
dos opciones en los casos en que no se puede seleccionar un licitante 3.5.5 Firma del contrato y cierre
ganador: entrar en un proceso de Oferta óptima y final (BAFO, por financiero
sus siglas en inglés) con dos licitantes o negociaciones estructuradas.
El Manual de APP de Sudáfrica Módulo 5 (ZA 2004a, 51-56) Una vez que el gobierno y el licitante elegido firman el contrato de
también describe en detalle cuándo y cómo ejecutar un proceso APP, se comprometen contractualmente a implementar las APP. Sin
BAFO, si no se puede identificar un licitante ganador. embargo, hay varios pasos adicionales antes de que pueda comenzar
la implementación del proyecto. Es posible que el licitante elegido
Finalización del contrato de APP con el tenga que finalizar los acuerdos de financiamiento para las APP
licitante elegido y probablemente deba firmar contratos con otras partes en la
estructura de la APP, por ejemplo, subcontratistas y aseguradores.
Una vez que el licitante ganador ha sido seleccionado, los gobiernos La agencia de implementación generalmente también tiene tareas
suelen tener discusiones adicionales para finalizar el contrato de APP. que cumplir, como la finalización de permisos. Los protocolos y
Las negociaciones extensas en esta etapa pueden socavar el proceso manuales de gestión de contratos a menudo también se desarrollan
de licitación competitiva, como se describe en la Sección 3.5.1 - durante este período (consulte la Sección 3.6 - Administración de
Decidir la Estrategia de Adquisiciones bajo la Negociación con los contratos de APP para obtener más detalles).
licitantes: post-oferta. Sin embargo, puede ser necesario algún nivel
de negociación para aclarar elementos de la propuesta o contrato, El contrato de APP generalmente incluye el cumplimiento de
particularmente cuando el proceso de licitación no ha incluido una (algunos de) estos elementos como Condiciones Previas, que deben
interacción significativa. Si los arreglos de financiamiento aún no se cumplirse para que el contrato entre en vigencia. Los contratos de
han finalizado, los financistas también pueden tener demandas en APP a menudo especifican una fecha final por la cual el contrato
esta etapa que crean presión para negociar sobre los elementos del termina, y/o se pierde un bono de licitación, si las Condiciones
contrato y la asignación de riesgos. Precedentes no se cumplen. Como se señala en la sección de Kit de
Figura 3.7e cierre financiero
Condiciones de la reunión para la efectividad

del contrato y cierre financiero
Administrar el Alcance
Calificar licitantes proceso de financiero
la oferta cerca El cierre financiero ocurre cuando se han firmado todos los acuerdos
de proyecto y financiamiento, se han cumplido todas las condiciones
de esos acuerdos y el ente privado de la APP puede comenzar a
utilizar el financiamiento para comenzar a trabajar en el proyecto.
herramientas de APP de PPIAF en calles y carreteras (WB Como se señala en Yescombe, las condiciones financieras cercanas a
2009a) sobre Adjudicación de Contrato, el hecho de no especificar menudo son circulares: el contrato de APP no entra en vigencia hasta
los requisitos y estipular un período de cierre financiero puede que el financiamiento esté disponible para el draw-down (es decir, la
retrasar la implementación del proyecto durante años. disponibilidad de fondos es una condición previa para la efectividad
Finalización de acuerdos de financiación del contrato) y viceversa (Yescombe 2007).
La Guía de Orientación de EPEC (EPEC 2011b, 31-33) describe La Guía de orientación de EPEC (EPEC 2011b, 34) describe
el rango de acuerdos de financiamiento para una APP típica. Estos brevemente el precedente de las condiciones comunes e incluye una
acuerdos de financiación a menudo no finalizan hasta después lista de verificación para que los gobiernos finalicen el contrato de APP
de la adjudicación del contrato. En la mayoría de los casos, los y alcancen el cierre financiero. Los requisitos del ejemplo incluyen:
prestamistas interesados se identifican en la etapa de propuesta.
Sin embargo, antes de que los prestamistas se comprometan a s Finalización de todos los acuerdos y contratos de proyectos
proporcionar financiamiento, a menudo llevan a cabo una debida s Asegurar la aprobación final de las entidades gubernamentales
diligencia sobre el proyecto y los acuerdos de APP (como se describe pertinentes, por ejemplo, revisión y aprobación del proceso de
en Farquharson et al (Farquharson et al. 2011, 124-125). Existen adquisición y contrato final
riesgos asociados con este proceso: los prestamistas pueden requerir
s Asegurar permisos y aprobaciones de planificación
cambios en los acuerdos de APP antes de acordar financiar el
proyecto, o los términos de financiamiento pueden cambiar de lo s Comenzar o completar la adquisición de la tierra del proyecto
que se asumió en la propuesta. Una forma de mitigar estos riesgos Este proceso a menudo requiere mucho trabajo y esfuerzo por parte
puede ser solicitar compromisos de financiamiento en la etapa de de partes públicas y privadas para poner fin a la etapa de transacción
propuesta, pero esto puede ser difícil y costoso de obtener, y puede y comenzar la implementación del proyecto.
reducir la competencia.
La Sección 1.3 - Cómo se financian las APP proporciona más
información sobre los riesgos asociados con el financiamiento de
APP y el cierre financiero.
¿Sabías....?
La mayoría de la infraestructura urbana en Londres se construyó
bajo contratos de arrendamiento a largo plazo
En el siglo XVII en Londres, algunos propietarios dividieron sus propiedades en unidades arrendadas a constructores bajo contratos de
BOT de 99 años. Los inversores privados construyeron la vivienda y las calles en cada unidad, incluida una plaza pública, un mercado
y una iglesia, y luego alquilaron las casas. Después de 99 años, las casas pasarían a ser propiedad del propietario. Áreas como Queen
Square, Russell Square, Torrington Square y muchas otras plazas de Londres no fueron el resultado de un plan urbano, sino de iniciativas
privadas y contratos a largo plazo.
Fuente: Peter Ackroyd, Londres: Una biografía (Chatto & Windus, 2000)
Referencias clave: Administrar transacciones APP
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resolverse después de la oferta.
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y evaluación de ofertas, la negociación con el oferente elegido y la
finalización del plan de gestión del acuerdo APP.
Australia. 2015. National Public-Private Partnership Guidelines - Volume 2: Establece las fases clave del proyecto, incluidas tres fases de adquisición:
Practitioners’ Guide. Canberra: Mancomunidad de Australia. Expresiones de interés, solicitud de propuesta y negociación y finalización.
También proporciona orientación y protocolos para el proceso de licitación
interactivo.
Singapur. 2012. Public-Private Partnership Handbook. Version 2. Singapur: La Sección 3 establece las opciones y principios del proceso de adquisición
Gobierno de Singapur, Ministerio de Finanzas. de APP.
India 2014b. Public-Private Partnership Request for Qualification: Model RFQ Establece un RFQ modelo, con una introducción explicativa.
Document. Nueva Delhi: Gobierno de la India, Comisión de Planificación.
PPPIRC. Accedido el 9 de marzo de 2017. “Public-Private Partnerships in Ofrece una biblioteca de documentos APP, que incluye una selección de
Infrastructure Resource Center website”. Sitio web. modelos y ejemplos de documentos de compras.
WB. 2006c. Procurement of works and services under output-and performance- based Incluye un documento de licitación completo y de muestra, así como una
road contracts and sample specifications. Sample bidding documents. Washington DC: muestra especificaciones en un anexo. Un prólogo también proporciona una
Banco Mundial. guía general.
Colombia 1993. Ley 80 de 1993. Bogotá: Congreso de Colombia. La ley general de compras, que también se aplica a las APP, define quién está
autorizado para llevar a cabo los requisitos de transparencia de los procesos
de licitación, y el contenido de los documentos de licitación, y establece la
estructura de los procedimientos de adjudicación.
Colombia 2007. Ley 1150 de 2007. Bogotá: Congreso de Colombia. Establece reglas para garantizar la selección objetiva de la oferta ganadora,
los procedimientos para verificar la veracidad de la información presentada
por los licitantes.
India 2014a. Public-Private Partnership Model RFP Document. Nueva Delhi: Este informe proporciona una Solicitud de Propuesta para la plantilla de
Gobierno de la India, Comisión de Planificación. Proyectos de APP, así como un breve memorando sobre las pautas para la
invitación de ofertas financieras para proyectos de APP.
India 2014c. Model Request for Proposals (RFP): Selection of Technical Consultant. Establece un RFP modelo con una introducción explicativa.
Nueva Delhi: Gobierno de India.
Victoria 2001. Practitioners’ Guide. Melbourne, Australia: Victorian Department of Establece las fases del proyecto, como se describe anteriormente, tal como
Treasury and Finance, Asociaciones Victoria. se aplican en el programa APP del estado de Victoria, Australia. Similar al
enfoque nacional; incluye más detalles sobre la fase de evaluación de ofertas.
3.6 Gestión de contratos de APP

s Se logran las expectativas de eficiencia del contrato y se cumplen
las disposiciones de devolución en el contrato.
La gestión de los contratos de APP implica supervisar y hacer Estos objetivos de la gestión de contratos se elaboran en el 4ps
cumplir los requisitos del contrato de APP; y gestionar la relación Guía para la gestión de contratos para contratos PFI y APP en
entre los socios públicos y privados. La etapa de gestión del contrato el Reino Unido (4ps 2007, 5). La Sección del manual de APP
abarca la vigencia del acuerdo APP desde la fecha de vigencia del sobre la gestión del acuerdo APP (ZA 2004a, Módulo 6, 11-12)
contrato hasta el final del período del contrato. describe lo que se necesita y lo que se entiende por la administración
exitosa de un contrato de APP, así como también lo que puede salir
La administración de contratos APP difiere de la administración
mal y por qué. La Guía 2014 de EPEC para la gestión de APP
de contratos gubernamentales tradicionales. Las APP son a largo
(EPEC 2014b) condensa las experiencias europeas sobre el tema. El
plazo y complejas, y los contratos son necesariamente incompletos;
kit de herramientas de APP del Caribe (Caribbean 2017, Módulo
es decir, los requisitos y reglas en todos los escenarios no se pueden
6) presenta ejemplos en el Caribe y analiza las mejores prácticas de
especificar en el contrato. Por lo tanto, la administración de los
gestión de contratos.
contratos de APP debe ser flexible tanto en los recursos disponibles
como en las habilidades para cumplir con las expectativas de toda la Las bases para una gestión efectiva de los contratos se establecen
vida del contrato. Los objetivos de la gestión de contratos para las al principio del proceso de implementación de la APP. Muchos
APP son garantizar que: aspectos de la gestión de contratos (como los procedimientos para
abordar el cambio y los mecanismos de resolución de controversias)
s Los servicios se entregan continuamente y con un alto nivel, de
se establecen en los acuerdos de APP, tal como se describe en la
acuerdo con el contrato, y los pagos o penalizaciones se realizan
Sección 3.4 - Diseño de contratos de APP.
en consecuencia;
Esta sección describe cuatro aspectos clave de la puesta en práctica
s Las responsabilidades contractuales y las asignaciones de riesgos se
de la gestión de contratos para proyectos de APP:
mantienen en la práctica, y las responsabilidades y los riesgos del
gobierno se gestionan de manera eficiente; Establecer instituciones de gestión de contratos: definir
s
y establecer las responsabilidades clave y los mecanismos de
s Los cambios en el entorno externo, tanto los riesgos como las
comunicación que permitirán una relación proactiva y efectiva
oportunidades, se detectan y actúan con eficacia; y
entre los socios públicos y privados del contrato.
SECCIÓN 3.6 Gestión de Contratos de APP 179
s Monitorear el desarrollo de la APP y del riesgo: cumplimiento diferentes habilidades de administración de contratos en diferentes
de contrato y del servicio del ente privado, asegurando que el momentos durante la vida del contrato. Esto incluye designar a
gobierno cumple sus responsabilidades bajo el contrato de manera un gerente de contrato de APP (o equipo de gestión) dentro de
eficiente, y monitoreando y mitigando el riesgo mediante la la agencia de implementación que se dedicará específicamente a la
implementación de mecanismos de informe frecuentes y sólidos administración del contrato de APP, así como a definir las funciones
durante todo el proceso de vida del contrato. de otras entidades dentro del gobierno en la gestión de la APP. Se
necesita compromiso, colaboración y coordinación para administrar
s Hacer frente al cambio: poner en práctica los mecanismos descritos un contrato de APP de manera efectiva. El gobierno deberá tener
en la Sección 3.4 - Diseñar contratos de APP para tratar los ajustes claro dónde el administrador del contrato tiene autonomía, y
contractuales, la resolución de controversias y la terminación del puede actuar con discreción, y dónde necesita consultar u obtener
contrato, así como para decidir si, cuándo y cómo renegociar. la aprobación de otra persona: un funcionario de nivel superior u
otra entidad, como un Ministerio de Finanzas. También requiere
s Gestionar el vencimiento del contrato y el traspaso de activos:
establecer protocolos de comunicación y gestión de contratos para
administrar la transición de los activos y las operaciones lo
la relación con el ente privado.
suficientemente temprano como para garantizar que los criterios
de retrofacturación o la condición de contracción contratada del La guía de transición de proyectos del Equipo Operativo del
activo se cumplan al final del plazo del contrato. Tesoro del Reino Unido (Reino Unido 2006a) es una descripción
útil de los recursos necesarios para establecer instituciones eficientes
El Grupo Operativo del Tesoro del Reino Unido, parte de la
de gestión de contratos. La guía cubre la planificación de recursos para
Unidad APP, ha producido notas de orientación exhaustivas que
la gestión de contratos, la creación de mecanismos de supervisión y
cubren varios temas sobre gestión de contratos para APP (Reino
gestión, y el establecimiento del enfoque de comunicación.
Unido 2006a).
Designar un gerente de contrato de APP
3.6.1 E
stablecimiento de estructuras y roles de administración.
de gestión contractual
La agencia de implementación generalmente tiene la responsabilidad
Establecer las estructuras de gestión de contratos significa definir principal de la administración de contratos a lo largo de la vida del
las responsabilidades de la gestión de contratos dentro del gobierno contrato. Esta responsabilidad a menudo se centra en un administrador
y cómo se gestionará la relación con el ente privado. También de contratos APP designado, el principal punto de contacto dentro
implica tomar en consideración la naturaleza operacional cíclica del gobierno para todos los asuntos relacionados con la APP.
y de largo plazo de los contratos de APP donde se requerirán
Figura 3.8 Etapa de gestión de contratos del proceso APP
Decidir la estrategia de adquisiciones

Mercado APP
Administrar transacción Calificar licitantes
FIRMAR SALIDA
CONTRATO DE APP CONTRATO PROCESO
Configurar estructuras de gestión de contratos

Administrar contrato de APP Monitorear y administrar el desarrollo de
la APP y el riesgo
Enfrentar los cambios
Algunos países asignan la responsabilidad de las adquisiciones a La Guía 4Ps para la gestión de contratos para proyectos PFI y
un equipo u organismo especializado, que se beneficia de los APP (4ps 2007, 8-10) describe el proceso de creación de un equipo
conocimientos especializados sobre la licitación y la negociación de de gestión de contratos. Basándose en la experiencia de los gerentes
APP. La razón de este enfoque es que la negociación de contratos de contrato en el Reino Unido, la guía enfatiza el beneficio de tener
requiere habilidades altamente especializadas que son diferentes de las al gerente de contrato involucrado tempranamente, idealmente
requeridas para la administración de contratos. Sin embargo, en esta cuando se diseñan las disposiciones de gestión del contrato en el
configuración, es importante que la memoria institucional relativa a la contrato. La continuidad también es importante durante la vigencia
historia del contrato se documente y se transmita al equipo de gestión del contrato, ya que es muy probable que el contrato dure más que
del contrato. En particular, la historia de las discusiones relativas a su equipo de gestión. La guía describe cómo una planificación de
la redacción de cláusulas críticas del contrato puede proporcionar sucesión cuidadosa, respaldada por un manual de gestión de contratos
información valiosa al equipo de gestión del contrato. detallado, puede ayudar a garantizar la continuidad (4ps 2007, 19).
El contrato de APP típicamente designa una entidad particular del Rol de otras entidades en
sector público como la contraparte contractual, por ejemplo, una la gestión de contratos
junta de salud para un nuevo hospital. El contrato también puede
especificar el punto de contacto individual (y debe prever que esto Otras entidades dentro del gobierno también pueden tener roles
se modifique simplemente, mediante notificación al ente privado) que desempeñar en la administración de un contrato de APP,
y articular los deberes y las responsabilidades del punto de contrato generalmente trabajando con la autoridad contratante y el equipo
o contraparte. En la práctica, hay mucho más para gestionar que designado de administración de contratos. Estos pueden ser:
estas declaraciones en el contrato. El gerente de contrato de APP o
s
Los reguladores del sector, que a menudo tienen la
el equipo de gestión necesita:
responsabilidad de monitorear los estándares del servicio y
s Recursos suficientes. Dependiendo de la complejidad del administrar los cambios en las tarifas para las compañías de
contrato y de los recursos disponibles, el gerente puede ser APP que prestan servicios directamente al público (consulte la
apoyado por un equipo, con miembros responsables de los Sección 2.3 - Procesos de APP y responsabilidades institucionales).
diferentes aspectos de la administración del contrato. El mismo Por ejemplo, en Perú, las responsabilidades de gestión de
individuo o equipo también podría administrar más de un contratos en el sector de transporte se asignan principalmente
contrato de APP. El capítulo de Farquharson et al sobre el a OSITRAN, la agencia a cargo de regular y supervisar la
manejo de contratos (Farquharson et al. 2011, 136-137) destaca gestión de la infraestructura de transporte público. OSITRAN
la necesidad de que la agencia implementadora presupuestará el supervisa el monitoreo del cumplimiento de la concesión- aire
costo del equipo y su capacitación. con el contrato de concesión. Esto incluye monitorear los
aspectos económicos, comerciales, operativos, de inversión,
s Habilidades apropiadas. La Guía 4Ps para la gestión de administrativos y financieros del contrato. OSITRAN también
contratos para proyectos PFI y APP en el Reino Unido (4ps tiene la autoridad para resolver las controversias entre los usuarios
2007, 15-16) proporciona un perfil de trabajo típico y las y el concesionario. Existen agencias reguladoras similares en
habilidades requeridas para un gerente de contrato. La guía de otros sectores de infraestructura en Perú.
la Fuerza de Tarea Operativa del Reino Unido (UK 2006a,
2) enfatiza cinco habilidades clave: comunicación, negociación, s El Ministerio de Finanzas a menudo está involucrado,
gestión del cambio, competencia financiera (para comprender particularmente cuando los cambios potenciales en el contrato
el mecanismo de pago) y habilidades analíticas. Este grupo de podrían tener una implicación fiscal. En Chile, la Ley de
trabajo se creó para abordar las preocupaciones sobre la falta Concesiones (actualizada en 2010) establece que cualquier
de gerentes de contratos con habilidades comerciales en las cambio introducido en el contrato de APP durante la
autoridades públicas. implementación debe hacerse a través de un decreto supremo del
Ministerio de Obras Públicas, y que el decreto debe ser aprobado
s Antigüedad adecuada. El módulo sobre gestión de contratos del por el Ministerio de Hacienda (CL 2010b).
Manual de APP de Sudáfrica (ZA 2004a, 15-16) señala que el
gerente de contrato debe ser lo suficientemente experimentado s Las unidades centrales de APP u otras unidades de apoyo
como para tener la atención del personal superior en la agencia especializadas pueden tener un papel en el apoyo al equipo de
de implementación y otras entidades gubernamentales. También gestión de contratos de la autoridad contratante. Farquharson y
se requiere antigüedad para dar a la contraparte la confianza de otros señalan que esto puede ser particularmente útil para tratar
que las decisiones se pueden tomar de manera rápida y efectiva. problemas complejos, como un refinanciamiento, que solo pueden
ocurrir una vez en la vida del proyecto (Farquharson et al. 2011, s

El módulo de Sudáfrica APP Manual sobre gestión de
137-138). Por ejemplo, el Reino Unido tiene una unidad central de contratos (ZA 2004a, 13-17) describe una estructura similar,
APP que informa directamente al Tesoro del Reino Unido y trabaja que establece el enfoque y las partes típicas de la comunicación a
en todos los demás departamentos gubernamentales centrales del nivel estratégico, comercial y operativo.
Reino Unido que participan en los contratos de APP. La unidad
APP brinda ayuda y orientación a los gerentes del sector público Algunos gobiernos establecen formalmente los arreglos de gestión
de proyectos de APP sobre estrategias de gestión de contratos e de comunicación y relación en un manual o plan de administración
implementación, evaluación comparativa, cumplimiento técnico de contratos. La Guía 4ps (4ps 2007, 19-20) describe y proporciona
operativo, logro de un valor total para la vida útil del dinero y contenidos sugeridos para un manual de contrato operativo, que
refinanciación de contratos operativos. incluye la definición de la estructura de gobierno y el enfoque de
comunicación.
El Kit de herramientas APP sobre agua del Banco Mundial (PPIAF
2006, 126-130) describe una gama de opciones para estructuras La relación entre la agencia gubernamental y el ente privado
institucionales para monitorear y administrar APP, centrándose en también es importante. La nota del Equipo Operativo del Reino
las APP que brindan servicios a los usuarios, con ejemplos. También Unido sobre la transición del proyecto describe la importancia
establece los criterios para elegir las instituciones más apropiadas. de establecer buenas relaciones con el contratista (UK 2006a, 21-
22). La Guía 4ps (4ps 2007, 26) también describe la necesidad de
También pueden recurrirse a otros actores dentro y fuera del confianza, al tiempo que establece límites y está listo para desafiar.
gobierno para cumplir funciones particulares. Por ejemplo, los La guía enfatiza la necesidad de evitar desarrollar una relación
contratistas privados y los usuarios finales pueden desempeñar un “acogedora” que pueda conducir al oportunismo.
papel en la supervisión del servicio, como se describe en la Sección
3.6.2 - Monitoreo y administración de entrega APP y riesgo. Los Regulación por contrato
asesores o paneles expertos independientes a menudo también se
La mayoría de los gobiernos implementan APP sin crear un régimen
utilizan para ayudar a tratar las disputas de cambio o cumplimiento
regulatorio sectorial general. Un enfoque común para la regulación
operacional en el contrato de APP, como se describe en la Sección
del sector es abordar los estándares de tarifas y servicios directamente
3.6.3 - Cómo lidiar con el cambio. En Chile, un consejo consultivo
a través del contrato con un proveedor de servicios privado. En este
permanente de la APP (Panel técnico de concesiones) presenta
enfoque, no se requieren herramientas especiales ni cuerpos reguladores.
recomendaciones en caso de disputa entre las partes, a solicitud de
El contrato en sí establece los estándares de servicio a alcanzar.
cualquiera de las partes (CL-Panel).
En el caso de un contrato de concesión, el contrato también establecerá
Protocolos de comunicación y gestión de
la tarifa y las reglas y procesos para ajustar la tarifa. En un contrato de
contratos arrendamiento o affermage, el gobierno puede retener las facultades de
fijación de tarifas, pero el pago al operador, que también está vinculado
Además de establecer instituciones, el gobierno necesita
al monto del servicio suministrado, se establece en el contrato. Este
especificar la estructura de comunicación entre la agencia pública
enfoque se usa en muchos países. Por ejemplo:
de implementación y la ente privado. Esto a menudo requiere
relaciones en diferentes niveles de ambas organizaciones, desde s
Concesión de agua urbana, Senegal: en 1995, el gobierno
los niveles más altos (si se trata de problemas emergentes con el implementó reformas para atraer a operadores privados bajo
contrato), pasando por los principales responsables de la gestión de un contrato de arrendamiento y desempeño para mejorar el
contratos, hasta el personal operativo cotidiano. Por ejemplo: desempeño del sector del agua. Las disposiciones dentro de los
contratos establecían estándares de desempeño e indicadores,
s La Guía 4PS para la gestión de contratos para proyectos
permitían el monitoreo por un comité e incluían un mecanismo
PFI y APP en el Reino Unido (4ps 2007, 11-13) describe la
efectivo de resolución de controversias. El operador privado
configuración recomendada para los consejos municipales en
estaba legalmente obligado a cumplir con los estándares, tales
el Reino Unido, que comprende una junta de asociación en el
como la calidad del agua, el acceso, y el agua no relacionada con
nivel más antiguo; una junta de administración de contratos
los ingresos establecidos en el contrato (BM 2006b).
y un equipo de administración operativa para tratar con la
administración diaria. La guía describe con qué frecuencia s Concesiones de agua de Manila, Filipinas: cuando el Gobierno
se reunirían cada uno y los tipos de problemas con los que se de Filipinas decidió poner fin a una crisis del agua en Manila al
enfrentarían. ofrecer dos contratos de concesión para el suministro de agua en
la ciudad, consideró establecer un regulador legal independiente.
Sin embargo, decidió que ir al Congreso para aprobar las leyes gestión del desempeño, ver el módulo APP Manual de Sudáfrica
necesarias sería demasiado lento y riesgoso. Por lo tanto, creó una en la gestión de contratos (2004a ZA, 20-28) y de Fortea et al’s
oficina reguladora para los dos contratos de concesión dentro del Seguimiento de una Concesión (Fortea et al. 2011) que describe el
servicio público (que sigue siendo el propietario del activo y la proceso de seguimiento del proyecto en España.
contraparte del contrato de APP). Una cláusula en el acuerdo de
concesión requería que los operadores privados cooperaran con Monitoreo y cumplimiento del desempeño
la oficina reguladora, que a su vez era responsable de interpretar del servicio y cumplimiento del contrato
las regulaciones en los acuerdos (Dumol 2000).
El organismo de ejecución debe asegurarse de que el ente privado
sL
a concesión de agua de Bucarest, en Rumania,también cumpla con sus obligaciones supervisando los resultados o el servicio
proporciona un ejemplo interesante de una estructura regulatoria y las normas de desempeño. En general, esto no implica un control
creada por contrato. La concesión tenía dos cuerpos reguladores detallado de la construcción, que es responsabilidad del ente privado,
diferentes: un regulador técnico creado para monitorear el sino el monitoreo según los indicadores de desempeño establecidos
desempeño técnico del operador privado frente a los indicadores en el contrato, como se describe en la Sección 3.4.1 - Indicadores de
establecidos bajo el contrato de concesión, y un regulador desempeño. En muchos casos, la infraestructura y los equipos están
económico para aprobar los ajustes tarifarios de acuerdo con la certificados para cumplir con las especificaciones contractuales de
fórmula establecida por el contrato de concesión. firmas de ingeniería independientes acreditadas bajo un escrutinio
cuidadoso del sector público. La guía 4ps para la gestión de contratos
Para un análisis más detallado de las cuestiones específicas de la para APP (4ps 2007, 28-36) proporciona una visión general de la
regulación por contrato y estudios de casos, consulte el Reglamento gestión del desempeño del servicio (se centra en las APP en la que paga
por contrato: ¿Una nueva forma de privatizar la distribución de el gobierno) y una lista de verificación de cuestiones clave.
electricidad? (Bakovic et al. 2003) y una serie de notas explicativas
sobre temas clave en la regulación de los servicios de agua y Como se describe en la Sección 3.6.1 – Establecimiento de Estructuras
saneamiento (Groom et al. 2006). de Gestión Contractual, el monitoreo del desempeño del servicio y el
cumplimiento del contrato a menudo es responsabilidad del gerente
3.6.2 M
onitoreo y gestión de las de contrato y del equipo de gestión. Para las APP en los sectores que
prestaciones y del riesgo del están regulados, el regulador del sector también puede asumir parte o
la totalidad de la responsabilidad de monitoreo. En cualquier caso, las
proyecto APP fuentes de información de monitoreo pueden incluir:
Para lograr el valor por dinero de la APP, el gobierno debe asegurarse de s Datos proporcionados por el ente privado. Por lo general, el ente
que la asignación planificada de responsabilidades y riesgos se ponga en privado es responsable de proporcionar los datos de desempeño
práctica, se monitoree, se registre y se analice y verifique continuamente. del proyecto en informes periódicos a la autoridad contratante.
Durante la vigencia del contrato, el gerente de contrato necesita: El contenido, el formato y la frecuencia de estos informes deben
especificarse en el contrato. Por ejemplo, la Guía de administración
s S upervisar el cumplimiento del contrato y el desempeño
de contratos de Partnerships Victoria (VIC 2003, 54-55) describe
del servicio por parte del ente privado y asegurarse de que las
cómo se pueden especificar los requisitos de informes, incluidas las
penalizaciones o bonificaciones se paguen de forma adecuada.
plantillas sugeridas para las diferentes etapas del contrato. La utilidad
s Monitorear y asegurar el cumplimiento por parte del gobierno de de los datos proporcionados por el ente privado depende de la
sus responsabilidades bajo el contrato auditoría y verificación por parte del sector público.
s Monitorear y mitigar riesgos s Los expertos independientes se pueden utilizar para llevar a
cabo verificaciones de la construcción, el mantenimiento de los
s Evaluar y asignar el riesgo a la parte apropiada como resultado del estándares del servicio, al tiempo que se evitan las preocupaciones
cambio de contrato. de sesgo en los resultados. Por ejemplo, la Guía de administración
de contratos de Victoria Partnerships (VIC 2003, 55) describe
Las actividades realizadas y las habilidades requeridas diferirán cómo se utilizan los revisores independientes en las etapas de
entre las etapas de implementación: diseño, construcción, construcción y prestación de servicios. Las pautas de la India
implementación, preparación para el cierre del contrato y cierre sobre el monitoreo de proyectos de APP (EN 2012) también
del proyecto. Para una visión sobre la gestión de la prestación de describen el uso de un ingeniero independiente para monitorear el
servicios, incluyendo los elementos clave de la gestión del riesgo y cumplimiento durante el diseño, la construcción y las operaciones.
s
Los usuarios del servicio tienen una gran cantidad de de gestión de riesgos para APP, que enumera los riesgos y describe
información sobre la calidad del servicio y la prevalencia de el propietario, el estado, el impacto estimado, los comentarios, las
fallas, que el gobierno puede aprovechar al establecer procesos acciones de mitigación, las fechas de acción y el estado de riesgo
de retroalimentación. La Guía 4PS para la gestión de actual de cada riesgo (Farquharson et al. 2011, 153-158).
contratos (4ps 2007, 33) describe un servicio de asistencia
de mantenimiento, que establecerá el proveedor del servicio, Algunos riesgos que se asignan contractualmente al ente privado
también pueden requerir un control por parte del público, si
como una buena práctica. Otra buena práctica es recabar los
pudieran ponerlo en riesgo. Por ejemplo, si las actividades de
comentarios de los usuarios, creando una obligación contractual
mantenimiento no se implementan de acuerdo con el plan, el
para que el contratista realice encuestas frecuentes de satisfacción
desempeño a largo plazo y la devolución de los activos pueden estar
del cliente, al menos una vez al año.
en riesgo y podrían afectar al sector público.
Estos arreglos deben especificarse en el contrato, tal como se
El gerente de contratos debe desarrollar el plan de gestión de riesgos
describe en la Sección 3.4.1 - Requisitos de desempeño.
antes del inicio del contrato. Debería actuar como un recurso y una
La agencia ejecutora también debe garantizar que los mecanismos guía durante la duración del contrato. Por lo general, el gerente de
de aplicación se implementen según corresponda en función de contrato recopila la información relevante de monitoreo de riesgos
la información de monitoreo recibida. Esto podría incluir ajustar del ente privado e información externa relevante (por ejemplo, las
los pagos (para las APP en las que el gobierno paga) siguiendo las tendencias económicas) para actualizar periódicamente el plan. El
gerente de contrato necesita:
reglas del contrato, o en casos severos, llamando a los bonos de
desempeño. También incluye la comunicación con el contratista y s Monitorear los indicadores según los niveles esperados, para
los intentos de monitoreo para rectificar los déficits de desempeño. identificar los riesgos emergentes. Por ejemplo, los niveles de
Para evitar una acumulación de disputas innecesarias, las buenas tráfico que no pueden subir según lo proyectado pueden indicar
prácticas recomiendan crear una pirámide que incluya desde un riesgo de que se active un pago mínimo de tráfico.
las discusiones cotidianas de administración de contratos, las
discusiones de la alta dirección, el arbitraje hasta los mecanismos s Tomar las medidas de mitigación planificadas, donde existen
formales de resolución de controversias. Cuando todo lo demás riesgos que la agencia ejecutora puede controlar (asegurando
falla, la ejecución del contrato requerirá una resolución judicial. que el ente privado haga lo mismo). Por ejemplo, si el gobierno
Finalmente, podría incluir la identificación de cuándo se alcanzan es responsable de la infraestructura asociada que se está
los puntos de activación en forma predeterminada, el ingreso por retrasando, el plan puede ser transferir la responsabilidad de esa
parte de los prestamistas o la parte pública, o la terminación (ver la infraestructura a un equipo de nivel superior en el gobierno o
Sección 3.6.3 - Manejo del cambio). al ente privado.
Monitoreo y administración de las s Incluso cuando los riesgos no se pueden controlar, considerar
responsabilidades y riesgos del gobierno posibles acciones y respuestas. Por ejemplo, si las inundaciones
amenazan las instalaciones críticas de servicio de agua, el
Un elemento crucial para asegurar un buen desempeño y una entrega gobierno puede comenzar a trabajar con el ente privado en una
sostenida de servicios bajo un contrato de APP, es monitorear y respuesta de emergencia, incluyendo suministros alternativos,
administrar los riesgos y responsabilidades asignados al gobierno. racionamiento y un plan de restablecimiento del servicio.
Una herramienta central que a menudo utilizan las agencias de
implementación para hacerlo es un plan de gestión de riesgos. Recuadro 3.14 - Ejemplo de monitoreo deficiente de riesgos : Tranvías
y trenes de Victoria proporciona un ejemplo de gestión deficiente
Un plan de gestión de riesgos enumera cada riesgo y las de riesgos, donde el supervisor de contratos del gobierno recopiló
responsabilidades asumidas o compartidas por el gobierno; identifica información de riesgo, pero no actuó en consecuencia.
aquellos que pueden socavar la sostenibilidad de la APP y, por lo tanto,
generar un riesgo de incumplimiento o un desempeño deficiente. Los siguientes recursos proporcionan orientación adicional y
Para cada riesgo, el plan también debe identificar la información ejemplos de enfoques de gestión de riesgos:
necesaria para monitorear el riesgo y las posibles acciones para mitigar
s El módulo del Manual de APP de Sudáfrica sobre gestión de
el riesgo o su impacto. Estos requisitos de información también
contratos (ZA 2004a, 20-24) describe cómo el monitoreo y la
deben ser parte de los requisitos de informes definidos en el contrato.
gestión de riesgos deben centrarse en un plan de gestión de riesgos.
Farquharson et al proporciona un extracto de muestra de un plan
s La Guía de administración de contratos de Partnerships Revisiones y ajustes planificados

Victoria (VIC 2003, 49-54) describe la información de
supervisión, más allá de los KPI, que el gobierno normalmente Los contratos APP bien estructurados incorporan mecanismos de
recopilará para controlar los riesgos para la sostenibilidad del ajuste para tratar los tipos más comunes de cambios inesperados,
contrato. como se describe en la Sección 3.4.3 - Mecanismos de ajuste. Además
de conocer y cumplir las reglas del contrato, los gerentes de contrato
3.6.3 Gestión del cambio deben asegurarse de que existan los elementos institucionales
necesarios, como se describe en la Guía de orientación de EPEC
A lo largo de la vida de un contrato de APP típico (de 10 a 30
(EPEC 2011b, 37-38). Por ejemplo, esto podría incluir asegurar que
años) ocurrirán hechos que no podrían haber sido pronosticados
los paneles de expertos hayan sido identificados y estén calificados, y
cuando se firmó el contrato. También es probable que las partes
todos los pasos estén claros para todas las partes involucradas.
tengan diferencias respecto a la interpretación del contrato, o si han
actuado según lo acordado. En algunos casos, estas disputas pueden Renegociación o variaciones contractuales
resultar en la terminación anticipada del contrato. Estos riesgos no
se pueden evitar, pero se pueden gestionar. Muchos contratos de APP se renegocian, a menudo temprano, según lo
describe Guasch en su libro sobre la renegociación en APP (Guasch
Algunos materiales de orientación general que están disponibles 2004). La renegociación se refiere a los cambios en las disposiciones
para tratar el cambio en las APP son: contractuales, más que a través de un mecanismo de ajuste previsto en
el contrato. La renegociación es algo que se debe evitar siempre que sea
s La publicación de la Oficina Nacional de Auditoría del Reino
posible. El buen uso de las disposiciones de ajuste, como se describe
Unido sobre la gestión de la relación PFI (NAO 2001), que
anteriormente, puede evitar la necesidad de renegociación.
enfatiza la necesidad de que las autoridades públicas aborden la
cuestión de la gestión de contratos al principio de la preparación Sin embargo, las renegociaciones serán necesarias de vez en cuando,
del proyecto y la presencia de habilidades apropiadas dentro de la y los gobiernos se beneficiarán de la comprensión de las buenas
autoridad pública. También destaca la importancia de una actitud políticas para llevarlas a cabo. El Manual de gestión de contratos
abierta y cooperativa. de Victoria (VIC 2003, sección 7.3) describe la comprensión
que las partes públicas deben tener de la salud financiera del ente
s En el artículo de Quick sobre administración de contratos de APP
privado, así como del desempeño del proyecto. Si bien no se centra
(Quick 2003), que también agrega una perspectiva australiana, se
específicamente en la renegociación, contar con esta información y
proporciona una visión general más breve de temas similares.
comprensión beneficiará al gobierno ya que considera las decisiones
s La guía APP de UNESCAP (UNESCAP 2011, Capítulo 6) que podrían dar lugar a la renegociación.
ofrece una visión general de la gestión de contratos destinada a
Algunos ejemplos de renegociaciones que pueden ofrecer algunas
los países en desarrollo. Se centra en los arreglos institucionales
ideas sobre buenas prácticas, y que se han documentado incluyen:
para la gestión de contratos y los mecanismos para la resolución de
controversias. s Las concesiones de tranvía y tren de Melbourne. Cuando
estas concesiones se encontraban en dificultades financieras,
Estos materiales no proporcionan una guía detallada que beneficiaría
el gobierno decidió renegociar en lugar de terminar, ya que
a los funcionarios del gobierno. Por lo tanto, esta sección también
se esperaba que proporcionara una mejor relación calidad-
proporciona ejemplos de dónde han surgido estos problemas y
precio. Véase Ehrhardt e Irwin (Eh-rhardt e Irwin 2004).
las formas en que se han manejado, de los cuales los profesionales
Para proporcionar transparencia y garantía de calidad en el
pueden extraer lecciones. Estas situaciones de cambio se pueden
proceso, el gobierno anunció al principio del proceso que, una
agrupar en cuatro categorías:
vez completadas las negociaciones, estarían sujetas a un análisis
s Revisiones y ajustes planificados de valor ex post para el dinero. Este análisis se publicó como
un informe del Auditor General (VIC 2005), que describe el
s Renegociaciones proceso y los resultados de la renegociación.
s Disputas s La APP del Servicio Nacional de Tráfico Aéreo del Reino Unido
(NATS), también descrito por Ehrhardt e Irwin (Ehrhardt e Irwin
s Vencimiento o terminación del contrato 2004), fue una reestructuración más controvertida. La empresa
de APP enfrentó una caída de los ingresos debido a una fuerte
caída en los viajes aéreos después de los ataques terroristas del 11
de septiembre en los Estados Unidos. Ciertamente, parecía que Las renegociaciones del contrato de carretera en Portugal y España,
la empresa iba incumplir su deuda. La Junta de la Autoridad de durante la reciente crisis económica y financiera, presentan un caso
Aviación Civil (la parte pública de la APP) se dividió. El miembro interesante de renegociación bajo presión fiscal, pero aún no se han
de la Junta directamente responsable del contrato insistió en que informado las lecciones. La Oficina Nacional de Auditoría Británica
el gobierno no debía renegociar, afirmando que la solución era (NAO 2013b) informó sobre renegociaciones similares para reducir
una reestructuración financiera del sector privado, en la que los los niveles de servicio y obtener ahorros en el proyecto.
prestamistas de la compañía se harían cargo de algunas de las
pérdidas. Sin embargo, la mayoría de la Junta no estuvo de acuerdo Controversias
y se acordó cambiar los términos del contrato como parte de un
Las controversias contractuales surgen cuando una de las partes cree
paquete que también implicaba una reestructuración de la deuda.
que la otra no ha hecho algo que estaba contractualmente obligado
En contraste con la experiencia NATS del Reino Unido, el gobierno a hacer, pero la otra parte no está de acuerdo con sus obligaciones o
de Nueva Gales del Sur logró evitar la renegociación del contrato con lo que debería hacerse para remediar la situación.
de APP para un túnel de carretera bajo el distrito central de negocios
La Guía de administración de contratos de Partnerships Victoria
de Sidney cuando entró en dificultades financieras. En cambio, el
(VIC 2003, sección 8.3) incluye una sección sobre resolución de
asunto se resolvió completamente a través de una reestructuración
controversias. Se establece una distinción útil entre los problemas
financiera del sector privado. Posteriormente, Johnston y Gudergan
y las controversias, tal como se establece en la Tabla 3.6: Distinción
revisaron la experiencia para extraer lecciones para el gobierno de
entre problemas en la prestación de servicios y controversias.
APP (Johnston y Gudergan 2007). Un documento de la OCDE
sobre la renegociación de APP en los Estados Unidos (Gifford et La Guía de Administración de Contratos de Victoria Partnerships
al. 2014) presenta casos de renegociación en los Estados Unidos también contiene plantillas de muestra para especificar cómo pueden
y muestra cómo están vinculados con el oportunismo y pueden escalar los problemas (VIC 2003, Plantilla M) y cómo se pueden
afectar el desarrollo de la infraestructura. resolver las controversias (VIC 2003, Plantilla N). Los consejos
prácticos que se ofrecen se centran en la conveniencia de una rápida
resolución informal de las controversias, la comprensión de la
posición de la otra parte y la prevención de procesos de controversias
ecuadro 3.14 Ejemplo de
R inapropiados, ya que pueden dañar la relación a largo plazo.
monitoreo deficiente de riesgos:
Concentrarse en encontrar soluciones prácticas rápidamente
Tranvías y trenes de Victoria y tomar en cuenta la posición de la otra parte a menudo arroja
resultados positivos cuando se trata de resolver controversias.
Las franquicias de tranvías y trenes en Melbourne, Australia, Sin embargo, los países no necesariamente consideran apropiado
brindan un ejemplo educativo de las implicaciones de un buscar una solución a través de mecanismos informales. Por una
monitoreo de riesgos inadecuado. El gobierno otorgó una variedad de razones, a menudo prefieren seguir los pasos formales
serie de franquicias para el sistema de transporte urbano
establecidos en el contrato. Cualquiera que sea la ruta que elijan
de la ciudad. El riesgo de demanda fue asumido en gran
seguir, deberían buscar llegar a una solución práctica.
parte por las partes privadas.
La demanda resultó ser sustancialmente menor de lo
Existen numerosos ejemplos de los costos que los gobiernos
esperado, lo que generó dificultades financieras para las
empresas. El supervisor del contrato por parte del gobierno terminan asumiendo al elegir métodos inadecuados de resolución
recibía información de las partes privadas, que mostraba de controversias. Por ejemplo, el gobierno de Tanzania estaba
un deterioro del rendimiento financiero. Sin embargo, el justificadamente insatisfecho con el desempeño de la empresa
supervisor no escuchó las alarmas ni tomó ninguna medida privada que opera el sistema de agua en Dar es Salaam. El contrato
correctiva. El desempeño continuó deteriorándose hasta el
de APP proporcionó un mecanismo de resolución de controversias
punto de que la mejor opción para las partes privadas fue
abandonar el contrato, y el gobierno no tuvo más remedio
bajo el cual el gobierno muy probablemente habría logrado la
que renegociar. reparación que buscaba, y se ganó los daños del contratista. Sin
embargo, como se describe en una revisión del caso (Triantafilou
Fuente: (Ehrhardt e Irwin 2004)
2009, 6):
"Si bien la relación contractual se dirigió inevitablemente hacia la s Se cuenta con equipos con las habilidades necesarias y los niveles
disolución, los funcionarios del gobierno de Tanzania, motivados por adecuados de autoridad para la toma de decisiones que trabajan
preocupaciones electorales, entre otras, tomaron una serie de medidas para resolver el problema
drásticas que iban más allá del proceso de terminación contractual de los
Contratos del Proyecto. En mayo de 2005, los funcionarios del gobierno s Se siguen los procesos establecidos en el contrato
de Tanzania, que causaron furor público, repudiaron unilateralmente
s Se buscan soluciones beneficiosas para todos, teniendo en cuenta
y más bien públicamente el contrato de arrendamiento con City Water
el interés público y las opciones de las partes privadas
al solicitar el bono de desempeño publicado por BGT, restablecieron el
IVA eximido anteriormente en compras por City Water, embargaron Resuelva los problemas al nivel más bajo posible y solo escale si no
forzosamente los activos previamente alquilados a City Water, y se resuelven.
deportaron a la gerencia designada por BGT de City Water".
Los casos de controversias de APP y cómo se han manejado, están 3.6.4 V

encimiento del contrato y
disponibles en el sitio web del Centro Internacional para el Arreglo transferencia de activos
de Diferencias de Inversión (ICSID, una parte del Grupo del
Banco Mundial) -ver Cuadro 3.10 - Centro Internacional de Arreglo La tarea final en la gestión de un contrato de APP es gestionar la
de Diferencias de Inversión. transición de activos y operaciones al final del plazo del contrato. El
enfoque de esta transición debe definirse claramente en el contrato.
En julio de 2010, un tribunal de arbitraje del ICSID dictaminó Como se establece en la Sección 3.4 - Diseño de Contratos de APP,
que el gobierno argentino se negó injustamente a permitir que los esto supone definir cómo se establecerá y evaluará la calidad de los
concesionarios privados elevaran los aranceles durante el período activos, si se realizará un pago en el traspaso de activos y cómo se
posterior a la devaluación del peso argentino en 2001 y adjudicaron determinará el monto de cualquier pago. Las opciones incluyen
daños a las empresas privadas. Ver Recuadro 1.6 - Cuando las APP requisitos de traspaso claramente especificados, o la participación de
fallan: el caso de la concesión de agua de 1993 en Buenos Aires. asesores independientes.
Overly también proporciona una revisión crítica del uso de arbitraje Uno de los principios de los contratos de APP es lograr valor por dinero
internacional, en una variedad de APP y casos similares (Overly durante toda su vida. Esto incluye el logro de los niveles de servicios
2010). Muchos de estos casos sugieren que los gobiernos pueden contratados, que deben administrarse de manera oportuna y sólida.
minimizar los costos de las controversias para el sector público si: Los equipos de gestión de contratos deben conocer las condiciones
esperadas de devolución del contrato y asegurarse de que las tareas de
s Se actúa rápidamente cuando los problemas comienzan a surgir preparación, mantenimiento y gestión de activos se hayan completado
y que se cumplan todas las condiciones posteriores al contrato.
Tabla 3.5 Distinción entre problemas en la prestación de servicios y controversias
Problemas de Entrega de Servicio Disputas
No es necesario que implique ninguna diferencia de Implica una diferencia de opinión o posición entre las partes (por definición)
opinión o posición entre las partes
Interrupción u otra perturbación a la entrega del No es necesario que implique ninguna interrupción u otra perturbación a la prestación del servicio
servicio
Puede desencadenar una disminución de las tarifas de Generalmente, en sí mismos no desencadenarán una reducción de las tarifas de servicio
servicio u otros recursos
Fuente: (VIC 2003)

Como se señala en el Kit de herramientas del Banco Mundial agencia pública requiere una evaluación exhaustiva de la calidad de
para APP en la sección carreteras y autopistas sobre traspaso de los activos en el traspaso. Típicamente, el contrato de APP incluirá
instalaciones al final del contrato (WB 2009a, Módulo 5, Etapa estándares de calidad que los activos y las instalaciones deben
5),ha habido una experiencia práctica relativamente limitada en cumplir al final del período del contrato.
la finalización de los acuerdos de APP. Igualmente, hay una guía
práctica limitada para tratar esta etapa de la gestión de contratos. Una auditoría evaluará el estado de los activos varios años antes de
la fecha de finalización. La auditoría indica qué activos se deben
La tarea final en la gestión de un contrato de APP es gestionar la mejorar antes de que se produzca el traspaso. Este procedimiento
transición de activos y operaciones al final del plazo del contrato. El es particularmente relevante porque el proyecto representará un
enfoque de esta transición debe definirse claramente en el contrato. activo para la autoridad contratante después de la expiración del
Como se establece en la Sección 3.4 - Diseño de Contratos de APP, contrato de APP. Como tal, la autoridad contratante debería tener
esto implica establecer cómo se definirá y evaluará la calidad de los un incentivo financiero para garantizar que el activo se devuelva
activos, si se realizará un pago en el traspaso de activos y cómo se en las mejores condiciones posibles.
determinará el monto de cualquier pago. Las opciones incluyen
requisitos de traspaso claramente especificados, o la participación En ocasiones, el concesionario debe emitir un bono o garantía
de asesores independientes. específico para cubrir los últimos años del período del contrato. El
bono debe tener un valor mínimo que garantice que el concesionario
Un contrato puede rescindirse regularmente, es decir, al final tenga suficiente incentivo financiero para continuar el contrato
del período de concesión acordado, o también puede rescindirse hasta la fecha de finalización estipulada y entregar los activos según
prematuramente (ya sea por la agencia pública o la concesionaria) la calidad definida en el contrato.
en el caso de eventos graves predefinidos, por ejemplo:
s Fuerza Mayor Extendida Terminación anticipada
s Incumplimiento del concesionario El contrato de APP debe incluir procedimientos claros y

disposiciones para la terminación anticipada del proyecto. El
s Insolvencia o quiebra de la concesionaria contrato debe describir en detalle las circunstancias específicas que
permiten a la autoridad contratante rescindir el contrato. También
s Una deficiencia grave en la provisión del servicio (por ejemplo, debería incluir una posible compensación para ambas partes. Un
cuando la salud o la seguridad está en peligro) que no se incumplimiento de contrato debe ser de naturaleza fundamental y
remedia rápidamente debe (cuando sea posible) estar sujeto a un período de subsanación.
s Cese voluntario por parte de la autoridad contratante Generalmente (pero no necesariamente) hay un pago de la
autoridad pública al concesionario. Este pago, o compensación del
La Sección 3.4.5 - Disposiciones de terminación discute los diversos concesionario a la autoridad contratante, debe basarse en reglas
tipos de terminación anticipada y las disposiciones contractuales claramente establecidas en el contrato de APP.
correspondientes. Esta posibilidad de terminación anticipada
implica que, desde el inicio, el gerente de contrato necesita tener La terminación anticipada es un evento serio ya que la autoridad
un plan para la terminación. contratante podría verse obligada de repente a hacerse cargo de la
implementación u operación del servicio. Dado que la finalización
anticipada también podría influir negativamente en futuros
Terminación regular proyectos de APP, este debería ser el último recurso: el administrador
El elemento más importante de la terminación es la entrega de los del contrato debe abordar cuidadosamente el bajo desempeño y la
activos y servicios del proyecto a la autoridad contratante al final mala comunicación entre los socios para evitar, de ser posible, que
del período de contrato de APP. La transferencia de activos a la derive en una terminación anticipada.
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3.7 Tratamiento de propuestas no

sC
uando los gobiernos no cuentan con los recursos técnicos
y financieros para desarrollar estudios preliminares de factibilidad,
solicitadas un proceso bien definido de USP puede requerir que el proponente
del USP incluya estos estudios como parte de la presentación
Una propuesta no solicitada (USP, por sus siglas en inglés) es una del USP. Esto puede reducir los cuellos de botella en una etapa
propuesta hecha por un ente privado para llevar a cabo un proyecto de temprana del proceso de APP.
APP, presentado a iniciativa de la firma privada, en lugar de responder a
una solicitud del gobierno. Al administrar apropiadamente las USP, los sL
as USP también pueden ampliar el rango de soluciones
gobiernos pueden beneficiarse de este enfoque al tiempo que reducen los potenciales disponibles para abordar las brechas de infraestructura.
riesgos potenciales. Sin embargo, las propuestas no solicitadas también Los proveedores privados de tecnología a menudo poseen un
pueden crear desafíos que pueden generar un bajo valor por dinero, mayor conocimiento sobre las posibles soluciones a los desafíos de
particularmente si el gobierno elige negociar una APP directamente con infraestructura que los funcionarios del sector público que lideran
el proponente del proyecto; y pueden correr el riesgo de desviar recursos el proceso de planificación.
financieros escasos a proyectos no prioritarios.
Sin embargo, las propuestas no solicitadas también crean desafíos
s La Sección 3.7.1 – Ventajas y desventajas de las propuestas no sustanciales:
solicitadas analiza las fortalezas y debilidades y describe cómo
algunos países han introducido políticas específicas para lidiar s La mayoría de las APP requieren apoyo fiscal del gobierno:
con propuestas no solicitadas de APP. Estas políticas están el gobierno generalmente acepta los riesgos y los pasivos
diseñadas para: proporcionar incentivos a los proponentes contingentes asociados, incluso si no se necesitan subsidios
privados (en diversos grados) para presentar propuestas de APP directos. Como se describe en el kit de herramientas de PPIAF
de alta calidad; disuadir propuestas de baja calidad; introducir para APP en carreteras y autopistas (WB 2009a, módulo
tensión competitiva; y promover la transparencia. 5, etapa 3: “Adquisiciones”), la experiencia sugiere que las
propuestas presentadas por empresas privadas a menudo no
s La Sección 3.7.2 - Proceso competitivo describe cómo se puede evalúan adecuadamente los riesgos asociados con el proyecto,
introducir la competencia, al tiempo que se recompensa al que pueden ser asumidos por el gobierno.
proponente original con alguna forma de ventaja o compensación.
s Las propuestas no solicitadas no se originan como parte de un
s La Sección 3.7.3 - Tratamiento de la Propiedad Intelectual y proceso de planificación gubernamental, y, en algunos casos, por
Confidencialidad brinda orientación y recursos para tratar las definición, no forman parte de los planes sectoriales. Esto plantea
solicitudes de confidencialidad. la pregunta de si el servicio propuesto está lo suficientemente
integrado con otros planes sectoriales para que la demanda y
s La Sección 3.7.4 - Definición de políticas y procesos transparentes los beneficios sean robustos a las circunstancias y prioridades
describe y proporciona ejemplos de procesos para recibir, evaluar cambiantes.
e implementar propuestas no solicitadas para proyectos de APP
s Los proyectos no solicitados pueden desviar la atención del
3.7.1 Ventajas
y desventajas de las gobierno de un enfoque planificado de la infraestructura en
propuestas no solicitadas su conjunto. En un proceso de planificación gubernamental,
las agencias públicas identifican los proyectos que responden
La consideración de propuestas no solicitadas permite a los gobiernos directamente a los planes de infraestructura y las necesidades
beneficiarse del conocimiento y las ideas del sector privado. Por sociales y económicas previamente identificadas. La principal
ejemplo: motivación de una entidad privada que presenta una idea de
proyecto es, sin embargo, fomentar sus propios intereses, que
s Las USP pueden permitir a los gobiernos identificar y priorizar pueden no estar alineados con los del gobierno o la sociedad.
proyectos, ayudar a superar los desafíos relacionados con la El papel del gobierno es garantizar que el proyecto propuesto
identificación y evaluación de proyectos en etapas tempranas, y de USP esté estructurado para satisfacer las necesidades de la
generar soluciones innovadoras para los desafíos de la infraestructura. sociedad y pueda licitarse para garantizar términos, condiciones
s Un proceso de USP diseñado apropiadamente, que permita a las y precios justos.
entidades privadas proponer ideas de proyectos que estén en línea
Negociar con un proponente de proyecto basado en una
s
con el plan de infraestructura del gobierno, puede aprovechar
propuesta no solicitada en ausencia de un proceso de adquisición
el interés del sector privado en el desarrollo de soluciones de
transparente o competitivo puede crear problemas. Podría resultar
proyectos comercialmente viables.
SECCIÓN 3.7 Tratamiento de Propuestas no Solicitadas 191
en un menor valor por dinero del proyecto APP, dada la falta de

tensión competitiva u oportunidades para la corrupción. Incluso
si no hay indicios claros de corrupción, si se considera que una
empresa se beneficia de una APP sin abrir la oportunidad a otros Recuadro 3.15 Costos de
licitadores, podría dar lugar a reclamos sobre la imparcialidad del
proceso. Esta falta de transparencia puede socavar la legitimidad y negociación directa: Poder Tanzania
el apoyo popular para el programa APP. El gobierno de Tanzania y la Compañía de Suministro
Eléctrico de Tanzania firmaron un acuerdo con Independent
Cuadro 3.14: Costos de Negociación Directa: Poder Independiente Power Tanzania Limited (IPTL) de Malasia para el suministro
Tanzania proporciona un ejemplo de un proyecto de energía en de 100 megavatios de potencia durante un período de 20
Tanzania que fue negociado directamente siguiendo un enfoque no años. Esta transacción se negoció directamente según un
enfoque propuesto por los inversores privados durante una
solicitado por el inversionista privado, que bajo arbitraje resultó ser
crisis energética. La transacción fue impugnada por algunos
de baja calidad, posiblemente corrupto. funcionarios del gobierno, la comunidad internacional de
donantes y otras partes interesadas. Los motivos de la
El kit de herramientas PPIAF para APP en la sección Carreteras impugnación fueron que el acuerdo legitimaba el uso de
y carreteras sobre propuestas no solicitadas (WB 2009a, Módulo tecnología inapropiada (fuel oíl pesado en lugar de gas
5, Etapa 3: “Adquisición”) describe en mayor profundidad estos producido localmente), que no formaba parte del plan de
desafíos de propuestas no solicitadas. Establece la visión del Banco generación de menor costo, que no se adquirió de forma
transparente y competitiva y que ese suministro no era
Mundial de la siguiente manera:
necesario.
“...hay un lugar para proposiciones genuinas e innovadoras [no

Finalmente, el gobierno sometió el caso a arbitraje. El
solicitadas], pero este es el caso excepcional. El sector privado debe fallo arbitral final obligó a bajar los costos del proyecto
presentar casos sólidos e independientemente analizados para propuestas en aproximadamente un 18 por ciento. Aun así, los costos
no solicitadas en una etapa temprana, antes de que los gobiernos sean siguen muy por encima de los comparadores internacionales.
absorbidos por proyectos de apoyo que son financieramente débiles, de En las audiencias de arbitraje, el gobierno alegó que la
alto riesgo, que ocuparán recursos humanos significativos del gobierno adjudicación del contrato había sido corrompida, pero no
pudo presentar pruebas para demostrarlo ante el tribunal.
y probablemente demorarán más tiempo debido a estas dificultades”.
De allí en más, el gobierno suspendió toda investigación
por corrupción. Sin embargo, las disputas legales entre el
3.7.2 P
roceso competitivo IPTL y el gobierno continuaron.
Muchas empresas privadas presentan propuestas no solicitadas Fuentes: (BM 2009b); (Eberhard y Gratwick 2010)
con el fin de negociar directamente un contrato para el proyecto
propuesto, creando los problemas descritos en la Sección 3.7.1 –
Ventajas y desventajas de las propuestas no solicitadas. El recuadro 3.11
- Adquisiciones competitivas o negociación directa describe algunas
circunstancias en las que entrar en negociaciones directas puede Otros países adaptan el proceso de licitación competitiva, para
tener sentido, así como algunos argumentos menos fundamentados proporcionar alguna ventaja o compensación al proponente del
que a menudo se presentan para hacerlo. Recuadro 3.16 - La proyecto, a la vez que retiene la tensión competitiva y garantiza la
negociación directa de propuestas no solicitadas describe varios transparencia. No existe un consenso internacional sobre la mejor
requisitos de preparación para aquellas autoridades contratantes que manera de someter las propuestas no solicitadas a la competencia y,
desean negociar directamente una propuesta no solicitada. al mismo tiempo, permitir incentivos suficientes para que el sector
privado pueda enviar las USP. Se han adoptado varios enfoques para
La alternativa es someter las propuestas no solicitadas a un proceso incentivar al proponente de USP:
competitivo. Algunos países aceptan propuestas y simplemente
siguen el proceso de adquisición competitiva normal. Sin embargo, s Preselección automática: se utiliza un proceso de licitación en
es poco probable que genere un gran número de USP, ya que el dos etapas, en el que se invita a los licitantes mejor clasificados
proponente no recibe ningún retorno directo de su inversión de la primera etapa a presentar propuestas finales en una segunda
en la idea del proyecto que no sean los beneficios de una mayor etapa (consulte la Sección 3.5.4 - Administración del proceso de
familiaridad con el proyecto que los competidores potenciales en licitación). El proponente se incluye automáticamente en la
una oferta y posibles beneficios de reputación. segunda etapa. Este enfoque se utiliza en el sector de carreteras
de Sudáfrica, como se establece en una nota de política de la
Agencia de Carreteras de Sudáfrica (ZA 2004a).
s Bonificación de oferta: el proponente recibe una ventaja de Existen diferentes enfoques para tratar la propiedad intelectual en
puntaje, generalmente definida como un porcentaje adicional una propuesta no solicitada, que puede depender de la naturaleza
agregado a su puntaje de evaluación, en un proceso de licitación de la propuesta. Por ejemplo, la Guía Legislativa de la CNUDMI
abierta. Este enfoque se utiliza en Chile, donde la bonificación para la Sección de Proyectos de Infraestructura de Financiación
por oferta puede estar entre el 3 y el 8 por ciento del puntaje de Privada sobre propuestas no solicitadas (CNUDMI 2001, 91-97)
la evaluación financiera (además, se reembolsa al proponente el describe dos opciones:
costo de los estudios detallados (CL 2010c).
s Donde sea posible, el gobierno puede licitar competitivamente
s Derecho a igualar: el derecho a igualar (también conocido el proyecto especificando los resultados requeridos y no la
en algunos países como “Desafío suizo”) ha presentado tecnología requerida para entregar esos productos. Este enfoque
características competitivas significativas. En Filipinas, bajo es coherente con las buenas prácticas en la definición de los
el enfoque de derecho de igualación, los 11 contratos APP requisitos de desempeño basados en resultados para la Sección
adjudicados a partir de propuestas no licitadas en 2006 fueron 3.4.1 – Indicadores de desempeño.
al proponente original. Funciona de esta manera: siguiendo un
s En los casos en que la propiedad intelectual es crucial para el proyecto,
enfoque no solicitado, se lleva a cabo un proceso de licitación
de modo que no podría implementarse de otro modo, la guía de
abierto. Si no tiene éxito, el proponente tiene la opción de
CNUDMI sugiere que la negociación directa puede estar justificada,
igualar la oferta ganadora y ganar el contrato.
junto con los procedimientos para comparar los costos del proyecto.
s Cuota de desarrollador: el proponente recibe una tarifa del
Las asociaciones Victoria Practitioner's Guide (VIC 2001)
gobierno o del adjudicatario. La tarifa puede simplemente también brinda orientación y adopta un enfoque ligeramente
reembolsar algunos costos de desarrollo del proyecto o definirse diferente. Los patrocinadores deben identificar cualquier
un retorno por el desarrollo del concepto y la propuesta del información confidencial que deseen proteger (sujeto a un acuerdo
proyecto. Esta es una opción para lidiar con propuestas no con el gobierno). Luego, el proyecto se licita en función de las
solicitadas en Indonesia bajo las regulaciones presidenciales especificaciones de resultados sin revelar información de tecnología
que rigen APP (ID 2005). Cabe señalar que la opción de tarifa si es posible. Si la propiedad intelectual es “crucial para la existencia
del desarrollador es diferente de los otros incentivos presentados de la necesidad del servicio”, el gobierno negocia con el proponente
anteriormente en el sentido de que no se aplica como una ventaja para obtener los derechos sobre la propiedad intelectual necesaria,
durante el proceso de licitación. antes de licitar el proyecto de manera competitiva.
La Tabla 3.5 - Ejemplos de Estrategias de Adquisiciones para Propuestas
La información que no califica estrictamente como propiedad
no Solicitadas proporciona más ejemplos y referencias. Estas
intelectual aún se puede considerar comercialmente sensible o
alternativas no han probado ser igualmente efectivas para permitir
confidencial. En general, se alienta a los gobiernos a no proteger
la competencia. Chile, por ejemplo, es una clara excepción: de las
dicha información y divulgar toda la información incluida en
19 concesiones adjudicadas a partir de propuestas no solicitadas, a
una propuesta no solicitada. Al hacerlo, los gobiernos crean un
partir de 2015, solo siete se otorgaron al proponente original.
incentivo para que los proponentes no incluyan la información
que consideran confidencial en la propuesta no solicitada, lo que
3.7.3 T
ratamiento de la Propiedad evitaría cualquier otro problema de divulgación y confidencialidad.
Intelectual y confidencialidad En la medida en que las excepciones a este enfoque sean estrictamente
Las disposiciones legales para la protección de la información patentada necesarias, se aconseja a los gobiernos que lleguen a un acuerdo con
y los derechos de propiedad intelectual alientan a los inversores a el proponente sobre la no divulgación de elementos específicos de
presentar propuestas innovadoras no solicitadas. Al mismo tiempo, la propuesta no solicitada antes de pasar a la siguiente fase de la
el gobierno debe tener cuidado de no permitir que los proponentes implementación del proyecto. Cuando los gobiernos deciden no
reclamen la confidencialidad de (elementos de) su propuesta muy divulgar información que se considera confidencial (en base a los
fácilmente, con el único objetivo de limitar la competencia. argumentos proporcionados por el proponente), la percepción
La propiedad intelectual generalmente está protegida por la ley. Si bien de corrupción por parte de los interesados puede aumentar. Este
los gobiernos obviamente deben respetar los derechos de propiedad desafío es particularmente relevante en el caso de las USP que
intelectual en la gestión de propuestas no solicitadas, generalmente esto incluyen tecnologías innovadoras o soluciones técnicas alternativas.
no requiere protección adicional específica. En el informe del Banco Mundial sobre el Marco para Propuestas no
Solicitadas (WB 2017d) se brinda orientación sobre propiedad
intelectual y cuestiones de confidencialidad.
gobiernos que evalúen los niveles de experiencia de los funcionarios

3.7.4 D
efinición de políticas y procesos públicos relevantes antes de aceptar las USP y, si es necesario,
transparentes diseñen estrategias para aumentar la capacidad institucional a lo
El informe del Banco Mundial sobre el Marco para las propuestas largo del tiempo.
no solicitadas (BM 2017d) discute la necesidad de un marco claro El objetivo de la política de USP es garantizar la claridad, la
sobre USPs. Los gobiernos primero deben decidir si permiten las previsibilidad, la transparencia y la responsabilidad tanto de las
USP como parte de su programa APP. Esta decisión debe basarse agencias públicas como de las entidades del sector privado. Los
en una comprensión informada de las ventajas y desventajas de gobiernos deben decidir cómo incorporar la Política de USP en
las USP. La decisión de un gobierno sobre las USP no necesita ser su marco legal existente. Los gobiernos pueden incorporar una
permanente. Sin embargo, la posición del gobierno debe ser clara y política de USP en varios instrumentos legales, que incluyen:
estar bien publicitada para garantizar que:
s En las leyes de adquisición habituales utilizadas para proyectos
s Las entidades privadas solo gasten recursos cuando saben que el entregados convencionalmente (no específicos de APP)
gobierno considerará sus propuestas.
s En leyes específicas de APP o documentos de política
s Las agencias públicas saben si pueden aceptar tales propuestas y
cómo responder a ellas. s Como documento independiente
La eficacia de una Política de USP estará influenciada por el entorno Se aconseja a los gobiernos que consideren el circuito único de su
institucional y político más amplio para las APP. Los gobiernos país antes de definir su marco legal de USP. Los factores específicos
deben asegurarse: del contexto tienen un impacto significativo en la elección de las
características de la política de USP. Estos factores específicos del
sQ
ue los funcionarios conozcan las políticas y regulaciones contexto pueden incluir:
efectivas de APP que siguen las mejores prácticas internacionales
s El estado actual de la infraestructura del país y sus necesidades
s Una organización institucional efectiva que gobierne las APP futuras de infraestructura
cuya iniciativa es pública o privada
s La capacidad humana, institucional y financiera del gobierno
s El desarrollo de la capacidad institucional y humana para los para ejecutar proyectos de infraestructura
funcionarios públicos y las agencias encargadas del desarrollo e
implementación de APP. s La medida en que existe un entorno habilitante de APP
El éxito de la Política de USP estará determinado en parte por s La experiencia del gobierno con APP de iniciativa pública y privada
la efectividad del marco legal y de políticas de APP. No se espera Existen múltiples formas en que el gobierno puede definir los
que una póliza de USP reemplace las políticas de APP o las leyes parámetros de las USP que recibe:
de adquisiciones, sino que las complemente en áreas que son
específicas de APP privadas. Se aconseja a los gobiernos que confíen s Definición pública del concepto del proyecto: La agencia pública
en el proceso de APP estándar para los elementos que son comunes identifica y define el concepto del proyecto y permite a las
tanto para las APP iniciadas públicamente como para las privadas. empresas privadas presentar propuestas para la implementación
del mismo.
La adopción de una política de USP debe ir acompañada de
una evaluación de la eficacia de la estructura institucional que s Definición pública de la necesidad de infraestructura: La
maneja los proyectos APP, tanto aquellos de iniciativa pública agencia pública define una lista más amplia de necesidades o
como aquellos de iniciativa privada. La estructura institucional prioridades de infraestructura y permite a las empresas privadas
incluye las agencias gubernamentales involucradas en la iniciación, presentar propuestas para proyectos específicos en respuesta a
preparación, implementación y supervisión de la APP. Cada una de esas necesidades.
estas entidades debe tener un rol y un mandato claros en cada etapa s Solicitud abierta: La agencia pública no brinda orientación ni
del proceso de APP para evitar la duplicación de tareas y garantizar considera ningún tipo de propuesta iniciada de forma privada,
que los controles y equilibrios necesarios se integren en la estructura independientemente de si esta responde a un concepto de
institucional. proyecto o plan de infraestructura previamente definido.
La efectividad de la política de USP también dependerá de Estas opciones no son mutuamente excluyentes y pueden combinarse
las capacidades y la experiencia de los funcionarios públicos con una política de manejo de propuestas no solicitadas (USP, por
responsables de manejar las USP. Por lo tanto, se aconseja a los sus siglas en inglés).
Tabla 3.6 Ejemplos de estrategias de adquisición para propuestas no solicitadas
Jurisdicción Referencia Características clave
Chile Regulaciones para la concesión de obras Proceso de dos etapas para aceptar propuestas no solicitadas: se seleccionan las propuestas
públicas (Chile 2010b, Título II: Ofertas iniciales; si se aceptan, el ente privado debe realizar estudios exhaustivos y preparar una
presentadas por partes privadas) propuesta detallada. Luego, el gobierno prepara los documentos de licitación basados en la
propuesta detallada y saca el proyecto a licitación competitiva.
• Los costos de los estudios son reembolsados (pagados por el licitante ganador o por
el gobierno en caso de que el proyecto nunca pase de la etapa de licitación). Costos
acordados en la etapa inicial de aprobación del proyecto.
• El proponente recibe una bonificación por licitación de un porcentaje predefinido (entre 3
y 8 por ciento, dependiendo del proyecto) agregado al puntaje de evaluación financiera.
Colombia Ley Nacional de asociaciones APP • Se aceptan propuestas no solicitadas que no modifiquen los proyectos existentes o que
(Colombia 2012a, Ley 1508, Título III) pertenezcan a un proyecto que ya ha sido promovido por una entidad estatal.
• Hay un proceso de dos etapas para aceptar propuestas no solicitadas::
• Prefactibilidad: el ente privado debe presentar documentos que detallen el proyecto
propuesto (incluido el alcance del proyecto, el costo estimado y las especificaciones).
Si es aceptado, las partes privadas comienzan con la etapa de factibilidad.
• Factibilidad: el ente privado debe demostrar su capacidad para implementar el

proyecto y realizar múltiples estudios al respecto (por ejemplo, estudios de riesgo,
estudios ambientales y sociales y de viabilidad técnica).
• Si se acepta la propuesta, se informa al ente privado de las condiciones del proyecto y se
le otorgará un monto adicional para compensarlo por los costos del estudio.
Indonesia Ordenanza Presidencial no. 56 Propuestas no solicitadas son bienvenidas para proyectos que aún no están en la lista de
(Indonesia 2011, Capítulo IV) prioridades. Las propuestas aceptadas se someten a un proceso competitivo normal. A los
proponentes se les puede otorgar una bonificación por licitación de hasta 10 por ciento o
pagar una tarifa por el desarrollo de la propuesta. El enfoque es establecido por la autoridad
contratante de acuerdo con una evaluación independiente.
Italia Decreto Legislativo n° 163 (Italia 2006, Año a año, las autoridades contratantes publican planes trienales; luego se invita a las
Artículos 153-155) compañías privadas a hacer propuestas de infraestructura relacionadas con estos planes (de
acuerdo a requisitos de contenido bien claros —como los estudios exhaustivos— y a los plazos
estipulados). Las propuestas son evaluadas por la autoridad contratante.
• A fin de adquirir el proyecto, se utiliza un tipo de proceso de derecho de igualación. La
primera etapa se utiliza para identificar a dos licitantes en competencia, quienes junto con
el proponente participan de un procedimiento de adquisición negociado. En caso de que
se prefiera una de las propuestas en competencia, el proponente tiene derecho a igualar esa
propuesta, en cuyo caso se otorga la concesión a este último.
México Ley de Asociaciones Público Privadas, Las propuestas no solicitadas serán aceptadas para proyectos no existentes o terminados.
enmendado (México 2012, Capítulo 3) • Los proponentes deben presentar un estudio de viabilidad que describa el proyecto junto
con su propuesta.
• Si es aceptado, se compensa al proponente por los gastos incurridos en el estudio, por
elcual puede recibir hasta un 10 por ciento de los honorarios que usualmente se paga por el
desarrollo de proyectos, y se da comienzo al proceso de licitación competitiva.
Jurisdicción Referencia Características clave
Filipinas Ley BOT de 1994 (Ley Nacional No. Propuestas no solicitadas son bienvenidas para proyectos que aún no están en la lista de
7718) Reglas y Ordenanzas (Filipinas 2006, prioridades.
Ley 10), enmendada por última vez con las • La autoridad contratante debe anunciar la oportunidad durante al menos tres semanas e
Órdenes Ejecutivas 8 (Filipinas 2010) y 136 invitar a otras propuestas dentro de un plazo de 60 días.
(Filipinas 2013). • Si se reciben otras propuestas, se sigue un proceso de igualación; si el proponente no
resulta elegido como adjudicatario, se le ofrece la oportunidad de igualar la oferta ganadora
y ganar el contrato.
• Si no se recibe otra propuesta, la autoridad puede negociar con el proponente.
Sudáfrica (sector de La política de la Agencia Nacional Vial Las propuestas no solicitadas deben cumplir con los requisitos de contenido, y son
carreteras) de Sudáfrica (SANRAL, por sus siglas en evaluadas por la agencia.
inglés) para propuestas no solicitadas • Si la propuesta es aceptada, la agencia y el desarrollador firman un acuerdo de desarrollo
(Sudáfrica 1999a); propuestas USP de esquema, en virtud del cual el ente privado es responsable del desarrollo detallado de
abordados específicamente en la Nota la APP, incluida la elaboración de la documentación de licitación. El acuerdo incluye una
Práctica No. 11 de 2008/2009 del tarifa por desarrollar el proyecto que el adjudicatario debe pagar al proponente.
Tesoro Nacional • El proyecto se somete a licitación competitiva, en un proceso de dos etapas. Se invita a las
dos mejores propuestas de la primera ronda a enviar nuevamente su oferta final; si no está
entre los dos primeros, el proponente también está invitado a hacerlo.
Corea del Sur Revisión del BAsD de la experiencia Las propuestas no solicitadas deben ser evaluadas por la autoridad contratante y la unidad de
con asociaciones APP en el sur Corea APP (PIMAC).
(Sanghoon nd, 67-69) • Dentro de un plazo de 90 días, se publica la oportunidad y se solicitan propuestas alternativas.
• El proponente recibe un bono de licitación de hasta 10 por ciento, que se añade a
los puntajes generales de evaluación de ofertas. El proponente puede modificar su
propuesta original en la etapa de licitación, pero el bono otorgado en ese caso se
reduce a un máximo del cinco por ciento. Los bonos se revelan durante la solicitud de
propuestas alternativas.
• Los oferentes que pierdan reciben una compensación parcial por los costos de la
propuesta, a fin de fomentar la competencia.
Uruguay Artículo 37 de la Ley Número 18.786 El proponente tiene derecho a un bono por licitación de hasta 10 por ciento del puntaje final de
(Uruguay 2011), enmendada por última evaluación.
vez en 2015 • El proponente recibe un reembolso por el costo de los estudios exhaustivos solo en el caso
de que no ganara el contrato.
Mancomunidad de Pautas de implementación de APP de Se aceptan propuestas que cumplan con los requisitos establecidos, y su evaluación se realiza
Virginia, Estados de Virginia (Virginia 2005) de la misma manera que en el caso de los proyectos gubernamentales.
América (sector de • Las propuestas para APP que no requieran de supervisión o apoyo del gobierno se
autopistas) anuncian durante 90 días; las propuestas de APP que sí requieren apoyo del gobierno, por
120 días. Si no se recibe ninguna propuesta, el gobierno puede negociar directamente con
el proponente.
Los procesos bien definidos para el manejo de propuestas no s Desarrollo del proyecto por parte de la agencia pública y el
solicitadas son importantes en cuanto a la transparencia, lo cual proponente de la USP: Permite que las agencias públicas
ayuda a generar confianza entre todas las partes interesadas sobre contraten al proponente de la USP para realizar estudios
el valor por dinero que pueden proveer los proyectos desarrollados específicos de factibilidad. Sin embargo, es posible que involucrar
a partir de propuestas no solicitadas. Los procesos bien definidos al proponente de la USP les cause a las agencias públicas
pueden también incentivar a los desarrolladores privados a invertir dificultades para generar un proceso de licitación competitivo,
recursos en el desarrollo de propuestas de proyectos de buena ya que los licitantes podrían percibir que el proponente de la
calidad y alentar a los potenciales competidores a participar del USP tiene una ventaja por el hecho de haber participado durante
proceso de licitación. la etapa de desarrollo del proyecto.
El informe del Banco Mundial sobre el marco para propuestas Durante la etapa de adquisición, la agencia pública prepara y lleva
no solicitadas (BM 2017d) describe un proceso bien definido para adelante el proceso de adquisición. Un proceso de adquisición eficaz
evaluar, aprobar y licitar un proyecto a partir de una propuesta no garantiza que el contrato de APP represente un precio de mercado
solicitada, tal como se ilustra en la Figura 3.9, Flujo de proceso de justo y proteja los intereses del gobierno y la sociedad durante todo
una USP. el proyecto, incluso a través de una asignación de riesgos sólida
y sostenible. Además, un proceso de adquisición transparente y
Para empezar, una empresa privada envía una propuesta no responsable garantiza el apoyo de las partes interesadas y minimiza
solicitada. Un marco de envío bien articulado garantiza que la la probabilidad de que el proyecto enfrente desafíos legales o
USP cumpla con los requisitos gubernamentales y que se la procese políticos en una etapa posterior.
eficientemente. También orienta a los creadores de la USP en el
desarrollo de propuestas de calidad que cumplan con los requisitos En la mayoría de los casos, una licitación competitiva le permitirá
de la agencia pública. al gobierno lograr bajar los costos finales del proyecto con mayor
rentabilidad. Sin embargo, es posible que algunos gobiernos opten
A continuación, la agencia pública evalúa la USP y determina si vale por permitir que los proyectos de USP se negocien directamente con
la pena continuar desarrollándola. Un proceso de evaluación de la el proponente de la USP bajo circunstancias específicas. Asimismo,
USP bien articulado asegura que solo los proyectos que cumplan los gobiernos deben determinar si debe otorgársele algún incentivo
con los objetivos públicos y los criterios básicos de viabilidad sean al proponente.
considerados para la etapa de desarrollo del proyecto.
Para obtener más información sobre el desarrollo de una política
Durante la etapa de desarrollo del proyecto, los estudios de de USP y la gestión de propuestas USP, consulte el informe del
factibilidad se desarrollarán más exhaustivamente que los estudios Banco Mundial sobre el marco para propuestas no solicitadas
de factibilidad (preliminares) desarrollados por el proponente del (BM 2017d).
USP como parte de la presentación de su propuesta. Al final de esta
etapa, la agencia pública vuelve a evaluar el proyecto con los mismos
criterios de evaluación utilizados durante la etapa de evaluación.
De acuerdo con la evaluación, la agencia pública determina si el
proyecto está listo para entrar en la etapa de adquisición.
Los gobiernos deberán decidir el grado de participación del proponente

del USP en este proceso. Hay dos opciones principales con respecto al
papel del proponente de la USP en el desarrollo de proyectos:
s Desarrollo del proyecto por parte de la agencia pública: La agencia

pública emprende el desarrollo del proyecto con el apoyo de
asesores externos. Esta opción maximiza la competencia y permite
al gobierno tener un control óptimo del desarrollo y la estructura
del proyecto. Esta opción tiene más probabilidades de maximizar
el valor por dinero del proyecto y el interés público que suscite.
Figura 3.9 Flujo de proceso de USP
El proponente de una USP envía la propuesta a una

agencia pública. La agencia pública verifica si la
Identificación del proyecto
presentación de la USP cumple con los requisitos
USP CUMPLE
CON LOS El PROCESO DE SALIDA DE LA APP
REQUISITOS
La agencia pública:
CONCEPTO Selección y evaluación de Verifica si la USP cumple con los criterios de evaluación; solicita evidencia
INICIAL la propuesta de las calificaciones de los proponentes de la USP (si corresponde); utiliza
evaluación comparativa y pruebas de mercado (si corresponde) para
evaluar el proyecto; revela documentación importante; y determina el
método de adquisición y desarrollo más apropiado para el proyecto.
PREPARAR El PROCESO DE SALIDA DE LA APP
La agencia pública:
TÉRMINOS O bien (1) emprende el desarrollo del proyecto con sus asesores externos o
Estructurar Evaluar (2) firma un Acuerdo de Desarrollo del Proyecto con el proponente de la
COMERCIALES
CLAVE la APP la APP USP para estudios específicos; utiliza índices de referencia y pruebas de
mercado (si corresponde) para evaluar el proyecto; revela documentación
importante; y confirma el método de adquisición más apropiado.
PROCEDER
COMO APP El PROCESO DE SALIDA DE LA APP
PROYECTO Para prepararse para la adquisición, la agencia pública:

DEL asegura el derecho de paso o adquiere la tierra; obtiene autorización
Borrador de contrato de APP ambiental y social; desarrolla un borrador del contrato de APP (con asesores
CONTRATO
DE APP externos); si se trata de adquisiciones competitivas, desarrolla un borrador
de la documentación; si se está preparando para una negociación directa,
firma el Protocolo de Negociación Directa; y utiliza índices de referencia y
pruebas de mercado (si es necesario).
PROCEDER A
ADQUISICIÓN El PROCESO DE SALIDA DE LA APP
La agencia pública: (1) realiza una oferta competitiva o (2) negocia

Administrar transacción de APP directamente el contrato de la APP con el proponente de la USP según
el Protocolo de Negociación Directa.
FIRMAR
CONTRATO CONTRATO El PROCESO DE SALIDA DE LA APP
DE APP DE APP
Configurar estructuras de gestión de contratos

Gestionar el contrato de APP Monitorear y administrar la implementación de la APP y los riesgos
Lidiar con el cambio
Referencias clave: Tratamiento de propuestas no solicitadas
WB. 2017d. Guidelines for the Development of a Policy for Managing Unsolicited Estas guías proporcionan consejos y recomendaciones para los gobiernos que
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grado de competencia en la implementación de proyectos con APP y diferente
madurez de sus mercados y marcos de APP.
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de acuerdo con la regulación nacional de APP. Incluye módulos sobre la
concepción de una APP, el estudio de viabilidad de una APP, la adquisición
de la APP y la gestión del acuerdo de APP. Incluye anexos con herramientas y
plantillas para usar en cada etapa.
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ramericano de Desarrollo y Banco de Desarrollo del Caribe. institucionales, la identificación y evaluación de proyectos, el desarrollo de casos
de negocios y la estructuración de proyectos, además de la implementación de
transacciones y procesos de licitación y el monitoreo de proyectos luego de su
implementación. También aborda el modo de proteger el interés público sin
dejar de atraer la inversión privada. Aprovecha las experiencias con proyectos
de APP en el Caribe y en el mundo, extrayendo aprendizajes a partir de
experiencias y destacando las mejores prácticas aceptadas.
Referencias clave: Guía práctica sobre la implementación de proyectos de APP, otras orientaciones y herramientas
Kerf, Michael, R. David Gray, Timothy Irwin, Celine Levesque, Robert R. Taylor y Describe y proporciona ejemplos sobre varios de los pasos importantes en el
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relacionados.
PPIAF. 2006. Approaches to Private Sector Participation in Water Services: A Toolkit. Brinda orientación sobre el proceso de APP, desde la planificación y la política
Washington DC: Servicio de asesoría de infraestructura pública y privada. general, hasta la estructuración detallada de una APP y la implementación de
una transacción. El foco está en las asociaciones APP pagadas por el usuario en
el sector del agua.
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sector portuario, incluyendo identificación de riesgos, análisis financiero,
estructuración de contratos y enfoques de gestión de contratos.
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India 2013b. Guidelines for Formulation, Appraisal and Approval of Central Sector Un compendio que reúne las directrices notificadas por el gobierno central de
Public-Private Partnership Projects. Nueva Delhi: Gobierno de la India, Ministerio de la India para la formulación, evaluación y aprobación de proyectos de APP del
Finanzas. sector central. También proporciona un formulario con una lista de verificación
para el apoyo financiero de las asociaciones APP en infraestructura incluidas en
el Esquema de Financiamiento de Brechas de Viabilidad.
¿Sabía que....?
El apoyo sistémico del gobierno ayudó a Corea a completar cientos de proyectos de APP
El gobierno de Corea comenzó a impulsar proyectos de APP en la década de 1990, pero su éxito fue limitado debido a la crisis financiera
de 1997. La aprobación de la Ley de Participación Privada en Infraestructura significó un cambio en ese sentido, y la cantidad de proyectos
de APP pagados por los usuarios comenzó a crecer. Una enmienda de 2005 amplió el alcance de esta ley e incorporó la infraestructura
social pagada por el gobierno, incluyendo escuelas, residencias militares, viviendas e instalaciones culturales. El apoyo consistente y
sistemático del gobierno ayudó al país a superar desafíos, aprender de la experiencia y establecer un mercado estable de APP que generó
cientos de proyectos exitosos de APP. A fines de 2008, se estaban llevando a cabo más de 400 proyectos. Para 2017, aproximadamente
110 proyectos pagados por el usuario y 140 proyectos pagados por el gobierno se encontraban en funcionamiento.
Fuente: Public-Private Partnership Infrastructure Projects: Case Studies from the Republic of Korea. Volume 1, Institutional Arrangements and
Performance. Banco Asiático de Desarrollo (2011)
Todas las referencias en la Tercera Versión de la Guía de Referencia de APP están disponibles en la biblioteca
del PPP Knowledge Lab, junto con la guía completa y su versión en PDF. Tanto la guía como las referencias están
disponibles en: pppknowledgelab.org.
Cada documento tiene un número de ID único que se indica al final de cada referencia, por ejemplo [# 2279]; los
documentos se pueden buscar en la biblioteca tanto por este número de identificación como por título o autor.
203
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Conceptos básicos de las APP 5

1.1 Qué es una APP: Definición de “Asociación Público-Privada” 5

1.1.2 Qué no es una APP: Otros tipos de participación privada 10

1.1.3 Cómo se usan las APP: Sectores y servicios 12

1.2 Desafíos de infraestructura y cómo pueden ayudar las APP 15

1.2.2 Planificación y selección deficiente de proyectos 23

1.2.3 Gestión deficiente 26

1.2.4 Mantenimiento inadecuado 29

1.2.5 Infraestructura en Estados frágiles y afectados por conflictos 30

1.2.6 Cambio climático y desastres naturales 33

1.3 Cómo se financian las APP 40

1.3.2 Consideraciones para el sector gubernamental 44

1.3.3 Importancia de las finanzas públicas en las APP 49

1.3.4 Mitigación de riesgos y mejora crediticia de terceros 53

Establecimiento del marco de las APP 57

2.1 Política de APP 61

2.1.2 Alcance del programa de APP 62

2.1.3 Principio de implementacion 63

2.2 Marco jurídico de las APP 66

2.2.1 Alcance del marco jurídico de las APP 66

2.2.2 Legislación sobre APP 67

2.3 Procesos de APP y responsabilidades institucionales 69

2.3.2 Responsabilidades institucionales: Implementación 72

2.3.3 Responsabilidades institucionales: Revisión y aprobación 75

2.3.4 Unidades específicas de APP 76

2.4 Marcos de administración pública financiera para las APP 84

2.4.2 Control de la exposición total a las APP 87

2.4.3 Presupuestación de los compromisos gubernamentales con las APP 87

2.4.4 Contabilidad e informes fiscales para las APP 91

2.5 Gobernanza del Programa de APP 96

2.5.2 Divulgación del proyecto de APP e información del programa 100

2.5.3 Importancia de las entidades fiscalizadoras superiores 101

2.5.4 Importancia de los órganos legislativos 103

2.5.5 Importancia de los reguladores independientes 104

2.6 APP subnacionales 106

3.1 Identificación de proyectos de APP 115

3.1.2 Identificación del Potencial APP 117

3.1.3 Creación de una estructura inicial de APP 118

3.2 Evaluación de potenciales proyectos de APP 120

3.2.2 Estudios y estándares ambientales y sociales 125

3.2.3 Evaluación de la viabilidad comercial 127

3.2.4 Evaluación del valor por dinero de la APP 129

3.2.5 Evaluación de implicaciones fiscales 132

3.2.6 Evaluación de la capacidad de gestionar el proyecto 134

3.3 Estructuración de proyectos de APP 140

3.3.2 Asignación de riesgos 141

3.3.3 Transferencia de riesgos en el Contrato APP 144

3.4 Diseño de contratos de APP 148

3.4.2 Mecanismo de pago 151

3.4.3 Mecanismos de ajuste 153

3.4.4 Mecanismos de resolución de controversias 154

3.4.5 Disposiciones de terminación 155

3.5 Gestión de las transacciones de APP 160

3.5.1 Decisión de la estrategia de contratación 161

3.5.2 Comercialización de la APP 167

3.5.3 Calificación de los licitantes 168

3.5.4 Gestión del proceso de licitación 170

3.5.5 Firma del contrato y cierre financiero 174

3.6 Gestión de contratos de APP 178

3.6.3 Gestión del cambio 184