Tema 7. El Acto Administrativo. Concepto, elementos y clases.

El Acto Administrativo.
El procedimiento administrativo se entiende como el conjunto ordenado de trámites y
actuaciones formalmente realizadas, según el cauce legalmente previsto, para dictar un acto
administrativo o expresar la voluntad de la Administración Pública. El procedimiento
administrativo constituye una garantía de los derechos de los administrados, ya que asegura la
pronta y eficaz satisfacción del interés general, mediante la adopción de las medidas y
decisiones necesarias por parte de los órganos de la Administración. Esta doble finalidad del
procedimiento administrativo, como instrumento de eficacia y como garantía de los
administrados, está firmemente establecida en la Ley 39/2015, del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).
La LPACAP regula los derechos y garantías mínimas que corresponden a todos los ciudadanos
respecto de la actividad administrativa, tanto en su vertiente del ejercicio de la potestad de
autotutela, como de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria. Para ello, la LPACAP
tiene por objeto regular el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones
Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad. La LPACAP recoge
también los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, así como aquellos a los
que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria. La
LPACAP se aplica a todo el Sector Público, lo que comprende la Administración General del
Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las entidades que integran la
Administración Local y el sector público institucional.
Concepto.
Se consideran actos administrativos no sólo las declaraciones de voluntad de la Administración
Pública, como los actos reglamentarios, sino todas las manifestaciones de la Administración
destinadas a producir efectos jurídicos subjetivos. Sólo se excluyen las actividades materiales,
por no tener carácter jurídico. Así, formalmente, se puede considerar como acto
administrativo cualquier declaración de voluntad, de deseo, de juicio o de conocimiento,
realizada por un sujeto de la Administración Pública en el ejercicio de una potestad
administrativa. La característica principal del acto administrativo es la sumisión a la ley y a las
normas jerárquicas superiores, de donde se deriva la posibilidad de una fiscalización
jurisdiccional para hacer efectiva dicha sumisión. Quedan por tanto excluidos del concepto de
acto administrativo:
1. Las meras operaciones materiales realizadas por la Administración.
2. Los actos no emanados de la Administración “stricto sensu”, es decir, en sentido estricto.
Por ejemplo, los actos políticos de gobierno y los actos de los administrados, aunque éstos
últimos produzcan efectos jurídicos conforme a Derecho Administrativo, como en el caso de la
toma de posesión de un funcionario.
3. Los actos sometidos al régimen jurídico privado, ya que están sometidos por su naturaleza a
la jurisdicción ordinaria según la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Aunque es un tema sin consenso absoluto, se ha comentado que los actos administrativos
generales o reglamentos también se consideran actos administrativos, ya que existe una
corriente general a favor de esta idea. Esta tendencia argumenta que lo importante es
delimitar el conjunto de actos sometidos al régimen jurídico administrativo, sean generales o
concretos, pues unos y otros están sometidos a los dos principios fundamentales de dicho
régimen, que son la sumisión a la ley y las normas jerárquicamente superiores, y la posibilidad
de una fiscalización jurisdiccional para hacer efectiva dicha sumisión. Por contra, se puede
encontrar también la opinión de que las disposiciones reglamentarias no son actos
administrativos, pues no son expresión de la función administrativa sino de la función
normativa de la Administración. La distinción se basa en que los reglamentos forman parte del
ordenamiento jurídico, mientras que los actos administrativos no.
Elementos.
Los elementos del acto administrativo se pueden definir como aquellas circunstancias que
deben darse en un acto para que produzca todos sus efectos, es decir, para que el acto no
resulte inválido, o válido pero irregular. En general, se suelen considerar como elementos del
acto administrativo: el sujeto, el contenido, la causa, el fin y la forma.
1. Sujeto: Por definición el acto administrativo debe ser dictado por un sujeto de la
Administración Pública.
2. Contenido del acto administrativo, que debe ser según la LPACAP determinado y adecuado a
los fines correspondientes, además de posible y lícito, es decir, ajustado a lo dispuesto en el
ordenamiento jurídico. Se distinguen dos clases de contenidos
a) El contenido esencial: Es aquel sin el cual el acto no tiene existencia. Por ejemplo: la licencia
para edificar deberá contener una declaración que faculte la realización de la obra, ya que, en
caso contrario, no puede decirse que se ha otorgado dicha licencia.
b) El contenido natural: Es el que se entiende incluido en el acto administrativo, ya que
necesariamente forma parte de él y sirve para individualizarlo respecto de los demás. Por
ejemplo: el contenido natural de la expropiación forzosa es la transferencia coactiva de la
propiedad del particular al ente público.
3. Causa: La causa constituye el porqué del acto, la razón que justifica que un acto
administrativo se dicte. La Administración ha de someterse, en todo caso, a una regla de
conducta general, que es la necesidad de perseguir el interés público en cada una de sus
actuaciones.
4. Fin: objetivo que se pretende alcanzar mediante el acto administrativo.
5. La forma: El procedimiento es un cauce necesario para la producción de actos
administrativos. La LPACAP establece que los actos administrativos son llevados a cabo por el
órgano competente ajustándose al procedimiento establecido.
Un aspecto concreto es la forma de exteriorización, de manera que, como regla, los actos
administrativos se consignan por escrito. A veces, sin embargo, cuando su naturaleza o
circunstancias permiten otra forma de expresión o constancia, pueden emplearse la forma
verbal e incluso la mímica. Se citan como ejemplos de forma verbal las órdenes jerárquicas y
algunas órdenes expedidas por la policía de seguridad, como la disolución de una reunión
llevada a cabo mediante signos acústicos, visuales o señas.
La LPACAP establece la regla general de que el defecto de forma sólo determina la anulabilidad
cuando el acto carezca de los requisitos formales para alcanzar un fin o dé lugar a la
indefensión de los interesados. Las irregularidades formales que no cumplan estas
características ni siquiera comportan la posibilidad de la anulación del acto. Se trata entonces
de las llamadas “irregularidades no invalidantes”. En cualquier caso, el administrado dispone
de los recursos administrativos como medio de reacción contra las resoluciones
administrativas que, eventualmente, pueden permitir eliminar el perjuicio que aquéllas
comporten con mayor rapidez, eficacia y economía que acudiendo a la vía jurisdiccional. Así, la
revisión en vía administrativa, regulada en la LPACAP, forma parte de la prerrogativa o
privilegio que tiene la Administración Pública para poder resolver por sí misma, sin acudir a los
Tribunales, los conflictos que surjan entre ella y los administrados.
Clases.
La doctrina suele clasificar los actos administrativos atendiendo a los siguientes criterios:
1. Por la extensión de sus efectos jurídicos. En este caso, se dividen en actos generales, que
son los destinados a una pluralidad indeterminada de personas; y actos concretos, cuando la
declaración de voluntad va dirigida a una o más personas determinadas.
2. Por la posibilidad de su fiscalización por la jurisdicción contencioso-administrativa, de
manera que pueden ser impugnables o inimpugnables.
3. Por razón de las facultades utilizadas al dictarlos, donde se distingue entre actos reglados y
actos discrecionales. La actividad administrativa puede dividirse en dos grandes grupos:
aquella que en el Estado de Derecho constituye la norma general por estar expresamente
regulada y determinada por el principio de legalidad o sumisión a la ley, lo que se denomina
como potestad reglada, y aquella en que por defectos de normas jurídicas se produce una
aplicación discrecional por parte de la Administración, correspondiente a la potestad
discrecional.
4. Por razón de los sujetos intervinientes se dividen en actos simples, que se corresponden con
aquellos en cuya emisión interviene un solo órgano administrativo, y complejos, los que se
producen por la intervención de dos o más órganos administrativos.
5. Por la forma de su producción pueden ser expresos, si existe una inequívoca manifestación
de voluntad; tácitos, en los casos en que la manifestación tiene lugar a través de una conducta
administrativa de la que se deduce la voluntad del órgano que la realiza; y actos presuntos,
cuando no existe declaración ni conducta, pero la ley a través de ciertas circunstancias
externas presume la existencia de una determinada voluntad administrativa.
6. Por razón de los efectos jurídicos de su contenido los actos se clasifican en actos resolutorios
y actos de trámite. Así, los actos se dictan en el seno de un procedimiento en el que hay una
resolución final que es la que decide el fondo del asunto, que es la involucra al acto
resolutorio. Pero hay que tener en cuenta que para llegar a ella se suele requerir antes la
realización de diversos actos internos, denominados actos de trámite, como, por ejemplo, los
dictámenes, consultas o propuestas. Los actos definitivos o resolutorios, por su parte, son
externos y contienen la voluntad de la Administración, pero que un acto ponga fin a un
expediente o a un procedimiento no significa que ponga fin a la vía administrativa. No todos
los actos definitivos ponen fin a la vía administrativa, sino sólo aquellos contra los que no cabe
recurso administrativo ordinario.
7. Por la posibilidad o no de impugnar el mismo en vía administrativa, existen los actos firmes,
ante los que no cabe recurso administrativo, y los no firmes, hasta que transcurra el plazo legal
para recurrirlo.
8 Por razón de sus contenidos materiales, encontramos los actos favorables, que amplían los
derechos o intereses de los administrados, y los de gravamen, que son los que, por el
contrario, conllevan algún tipo de restricción.