CONSORCIO DE GOBIERNOS AUTÓNOMOS PROVINCIALES DEL ECUADOR

Articulación vertical y horizontal en los GADs

Reflexiones y caja de herramientas

René Larenas Loor

1
René Larenas Loor
Dirección de Gobernabilidad y Descentralización
CONGOPE

Con aportes de
Patricio López, director de Fomento Productivo – CONGOPE
Mileny Santillán, directora de Planficación y Desarrollo territorial . CONGOPE
Edgar Aimacaña, CONGOPE
Wilson González, equipo META provincial, Loja
??? Gobierno provincial de Tungurahua.

Montgómery Sánchez
Presidente de CONGOPE
Jorge Olmedo Loayza
Director Ejecutivo CONGOPE

2
Índice de contenido
PRIMERA PARTE: MARCO PARA LA ARTICULACIÓN......................................................2
Entonces, ¿Hasta donde llega la autonomía de los gobiernos “autónomos”?.........9
Hacia una propuesta...............................................................................................10
Hacia la administración intergubernamental..........................................................14
SEGUNDA PARTE: FORMAS DE ARTICULACIÓN...........................................................15
a) Las políticas ¿se basan en la evidencia?............................................................20
b) Cómo se representan los niveles........................................................................20
c) ¿Cómo se estructuran las políticas públicas?.....................................................22
d) Etapa de establecimiento de agenda o identificación........................................23
e) Etapa de formulación.........................................................................................23
f) Fase de implementación.....................................................................................26
g) Fase de evaluación y retroalimentación.............................................................26
Métodos para la articulación..................................................................................29
Articulación en la visión...............................................................................29
Articulación por sistemas..............................................................................31
Articulación en los objetivos........................................................................33
Articulación operativa...................................................................................34
Algunas experiencias interesantes..........................................................................36
1.- Espacios ad hoc en el proceso “post- planificación”...............................36
2.- Espacios permanentes vinculados al modelo de gestión.........................39
3.- Mesas Territoriales de Articulación - “Meta” - Experiencia de Loja. ....41
Una propuesta general............................................................................................42
BREVÍSIMAS NOTAS SOBRE NEGOCIACIÓN..................................................................43
Bibliografía...............................................................................................................................47

3
 Nosotros siempre estamos articulando los trabajos, pero frente a ello también
tenemos un nuevo marco constitucional y legal que es de las competencias
exclusivas, donde estamos tratando de fortalecer a la institucionalidad del país, y
consolidar la descentralización y la autonomía, que es mandato del pueblo
ecuatoriano. Estamos comprometidos con este proyecto de cambio y
transformación1.

Montgómery Sánchez Reyes

Prefecto de El Oro
Presidente de CONGOPE

1
Intervención en reunión con el Presidente de la República, 9 de mayo de 2012
http://www.congope.gob.ec/index.php?q=node/711
PRIMERA PARTE: MARCO PARA LA ARTICULACIÓN
Introducción

En el marco del la Reforma del Estado, la Constitución del 2008 señala para los gobiernos locales,
entre otros, dos elementos sobre los que queremos entablar el diálogo sobre la articulación y las
relaciones inter gubernamentales:
 El cambio de denominación, de “Gobiernos Seccionales Autónomos” (Constitución de
1998), a “Gobiernos Autónomos Descentralizados” (Constitución de 2008, capítulo tercero
del tìtulo V).
 La definición del artículo primero de la Constitución, que define al Estado Ecuatoriano
como uno “que se gobierna en forma descentralizada”.

Las dos líneas suponen para todos los niveles de gobierno importantes desafíos, en especial el de
entender y asumir el rol de “gobierno”. También implican una forma de inter-relacionarse distinta
entre los niveles (no sólo la relación entre el nivel central con cada nivel de gobierno subnacional,
también la que se da entre los niveles provincial, municipal y parroquial), a partir del
reconocimiento de autonomía de cada nivel.

El trasfondo de la definición del artículo 1 de la Constitución sería promover una modificación en el

equilibrio de poder desde el punto de vista territorial, con Gobiernos locales que tengan un papel
más activo e influyente en las dimensiones política, fiscal y de política pública.

En algunos países federales, especialmente Estados Unidos y México, y también en la Unión

Europea, que funciona como una especie de “gran federación”, el análisis de cómo se producen las
relaciones inter niveles gubernamentales ha sido objeto de estudio, principalmente a partir de la
publicación de Deil S. Wrigth “Entendiendo las relaciones intergubernamentales”, en 1988.

En los países unitarios, este interés de estudio casi no ha aparecido, y es más, algún autor desestimó
que puedan analizarse, al menos con las mismas herramientas que en los estados federales 2, dado
que el “gobierno” en un estado unitario, se asume como un elemento propio de un estado
monolítico, y por tanto no cabría hablar de “gobiernos” departamentamentales, municipales,
provinciales... Sin embargo, nuestra constitución establece a los GADs como “gobierno” y
“autónomo ”.

La vinculación con los niveles nacional y sub provinciales implica para los Gobiernos Provinciales
un rol de intermediación “de facto”, para lo que coinciden algunos factores, como la vinculación de
alcaldes y representantes de las juntas parroquiales en el “legislativo” del Consejo, o la posibilidad
de articular a los municipios en su territorio provincial. Aunque los Gobiernos Provinciales pueden
configurarse como “espacios intermedios”, el diseño constitucional asigna ese rol a los gobiernos
regionales – en espera a que se realicen. El tema es que el rol de intermediación es muy importante
en un Estado cuyo mapa institucional es complejo, como para esperar a la creación de las regiones.

Las relaciones intergubernamentales son al fin de cuentas un espacio de negociación (o una “arena”,
como les gusta decir a los politólogos). La construcción de los cimientos de la gobernabilidad local
se da en la práctica en la negociación permanente para la ejecución de políticas en el territorio. Con
estos elementos en mente se ha construido este módulo, intentando establecer una posición para la
negociación (en torno a los conceptos de autonomía y territorio) y ciertas herramientas mínimas de
2
Carlos Moreno Ospina. Descentralización y relaciones intergubernamentales en Colombia. Ponencia presentada ante
el II Congreso Internacional en Gobierno, Administración, y Políticas Públicas, 12 y 13 de Septiembre de 2011,
Madrid
identificación para preparar la negociación. Esperamos les sean útiles para el complejo rol de
“intermediación” o “articulación”, que en la práctica ejecutan los Gobiernos Provinciales.
(peligro: página de conceptos: podría enmarcarse en un recuadro)

¿Qué son las relaciones intergubernamentales?

El término aparece en los análisis de las relaciones entre el nivel central y los estados federados en
la época del New Deal de Franklin Roosevelt (años 30 del siglo pasado). Recién en los años 60 se
generan estudios comparados y se extienden los análisis a otros países.

Ana Hernández Díaz3 define a las Relaciones Inter Gubernamentales (en adelante RIG) como
los vínculos de coordinación, cooperación, apoyo mutuo e intercambio de acciones que se
dan entre dos o más instancias de gobierno. … las RIG también se pueden concebir como
mecanismos legales de colaboración acordada, pactada o convenida, por eso el camino
imperativo de las RIG es la negociación.

Wright4 las define como

las diversas combinaciones de conexiones, interacciones, interdependencias e influencia
existentes entre funcionarios públicos, tanto elegidos como nombrados, que ocupan puestos
de todos tipos y en todos los niveles de gobierno, y en los que los más destacados puntos de
agenda pública son cuestiones financieras, de políticas y de política.

Rafael Bañón5 menciona diversos abordajes del estudio de las RIG, que tienen que ver con las
necesidades de cada territorio:
Conceptualmente en Francia se describen a las RIG como “el conjunto de conductas
interactivas que ligan a los funcionarios públicos nacionales con los electos locales y
representantes de los departamentos”. En Inglaterra se definen como “una serie de reglas de
juego que incluyen, entre otras, el pragmatismo, la justicia, el compromiso, la
despolitización y la confianza”; en Alemania se definen como “un proceso que supone la
transformación del federalismo tradicional en la elaboración conjunta de políticas, donde
los actores pertenecientes a los tres niveles de gobierno persiguen sus propios intereses de
forma interactiva en el marco del desarrollo de políticas públicas”.

Por último en esta breve introducción citamos a Cabrero y García6, que destacan que
Las unidades del gobierno, independientemente de que sean pensadas como instituciones,
organizaciones o agencias, interactúan entre sí, se comunican, crean vínculos de
dependencia o de oposición, en fin se mueven a través de contactos múltiples expresados
desde el marco legal hasta las relaciones personales. En cada país el sentido, intensidad y
rasgos de las RIG se ven influidos por distintos elementos como: la dimensión del país y
características demográficas; la composición racial, religiosa, lingüística y cultural de un
país; la solidez de la tradición y la experiencia política común de una federación para
mantener y reorganizar sus RIG; la cantidad y la relativa dimensión de las unidades en una
federación, el grado de desproporción entre ellas; el tipo de sistema electoral; la naturaleza
del sistema de los partidos políticos; el grado de centralización o descentralización; y las
relaciones hacia el exterior y su papel en la globalización.

3
Hernández Díaz, Ana María. Relaciones intergubernamentales. En revista Espacios Públicos, vol. 9, núm. 18, 2006.
Cita de las pàginas 37-38.vUniversidad Autónoma del Estado de México, México
4
Deil S. Wrigth, Comprensión de las relaciones intergubernamentales. Fragmentos recogidos en la obra “Clásicos de
la Administración Pública”, de Jay Shafritz y Albert Hyde. Pag.1111. Fondo de cultura Económica, México, 1999
5
Bañon, Rafael, et. al. La nueva administración pública, pág. 127-128. Ed. Alianza. Madrid 1997.
6
Enrique Cabrero Mendoza, y Rodolfo García Del Castillo. Relaciones intergubernamentales en México: Los nuevos
escenarios y la nueva agenda de estudios. S/p. Ponencia presentada en segundo encuentro internacional de gobiernos
locales, organizado por la Red de investigadores en Gobiernos Locales en México. México 2001
ARTICULACIÓN – la palabra mágica
Muchas normas constitucionales y legales como el COOTAD y el Código de Planificación y
Finanzas Públicas mencionan principios para las relaciones intergubernamentales, en especial en la
vía de la articulación como una obligación de los diversos niveles de gobierno. Sin ser exhaustivos,
mencionemos:
 En el art. 2 literal h) del COOTAD se señala como objetivo de la ley “La definición de
mecanismos de articulación, coordinación y corresponsabilidad entre los distintos niveles de
gobierno para una adecuada planificación y gestión pública”;
 el Art. 260 de la Constitución, que incluye el “ejercicio concurrente de la gestión” y
actividades de “colaboración y complementariedad” entre los niveles de gobierno. Esta
norma se explicita en el Art. 126 del COOTAD.
 Se habla de articulación ó coordinación al tratar las competencias del COOTAD, entre otras
en las competencias de cuencas hidrográficas (132), de riego (coordinación y formación de
mancomunidades, art. 133), seguridad alimentaria (gestión concurrente e implementación
coordinada, art. 132), fomento de la producción (ejecutarán de manera coordinada y
compartida, art. 133) gestión ambiental (136, para lo cual se crea el sistema descentralizado
de gestión ambiental) , prestación de servicios públicos (en coordinación, art. 137), etc.
 El Código de Planificación y Finanzas Públicas abunda en menciones a la articulación entre
los instrumentos de planificación de los GADs. En primer lugar, señala la construcción de
una “Estrategia Territorial Nacional” y procedimientos de coordinación y armonización
entre el gobierno central y los GADs para permitir la articulación de los procesos de
planificación territorial en el ámbito de sus competencias (art. 10)., El art. 12, sobre la
competencia para los Gobiernos locales de planificar, menciona el tema de la “articulación y
coordinación con los diversos niveles de gobierno”. Adicionalmente se generan espacios de
articulación como son el Consejo Nacional de Planificación y los Consejos de Planificación
en los GADs.

Las demandas de articular la gestión pública tienen directa relación con el concepto de concurrencia
en las competencias (aún en las competencias exclusivas). Como modelo de organización de los
niveles de gobierno, la mezcla entre autonomía y articulación de acciones puede tener
consecuencias importantes en la gestión de las competencias.

Resumiendo un poco sobre las normas mencionadas, encontraríamos que:

 La planificación es vista como un espacio e instrumento de articulación.
 La ejecución de políticas públicas en los territorios desde niveles de “mayor jurisdicción”
(no son niveles superiores), supone que debe hacerse con un esfuerzo de articulación
concreta. En general, en las normas mencionadas se centran en la etapa de implementación
de las políticas, pero no a todo el ciclo de polìticas públicas (tema que discutiremos más
tarde)
 Los Consejos de Planificación aparecen como espacios de coordinación y articulación. Por
la conformación de los mismos, el Consejo en el nivel provincial sería llamado
especialmente a promover la articulación de los planes.

(espacio para sus ideas...)

La GRAN PREGUNTA: ¿Cómo evitar que la articulación lesione la autonomía?
La articulación y coordinación son imprescindibles en contextos de pluralismo institucional. Para el
caso de la Unión Europea, que en cierta forma se considera como un paradigma para las relaciones
intergubernamentales, Metclife7 propuso una “escala de coordinación de políticas”, que puede
servirnos como base para identificar el grado de articulación, considerándolos a partir de un
Ministerio que emite una política. De mayor a menor, los grados de articulación propuestos por este
autor son:

1. Toma independiente de decisiones por parte de los ministerios, es el nivel en el

que cada ministerio posee autonomía e independencia de acción sin tomar en
cuenta lo que hacen los otros
2. Comunicación con otros ministerios (intercambio de información). Pese a la
autonomía que mantienen los ministerios se trata de informar a los demás de las
acciones emprendidas o por emprender
3. Consulta con otros ministerios (retroalimentación); aquí la comunicación es
bidireccional y trata de consultar a otros ministerios acerca de las políticas que se
van a realizar para afinar la toma de decisiones
4. Evitar discrepancias entre ministerios, trata de evitar enfrentamientos y puntos de
vista contrapuestos frente a la formulación de una política por parte de los
ministerios, de forma que se aclaren sus posiciones antes de asumir compromisos
5. Búsqueda de consenso en materia de políticas, se trata de trabajar a favor de un
acuerdo antes de la formulación de la política, a fin de evitar posteriores
enfrentamientos
6. Arbitraje de diferencias en materia de políticas, aplica cuando los ministerios han
tenido discrepancias que no se han podido resolver por parte de los intervinientes
7. Fijación de parámetros de acción, se trata de establecer lineamientos de lo que os
ministerios NO deben hacer, sin afectar la discreción de los mismos
8. Establecimiento de prioridades, el centro del gobierno podría definir un patrón y
orientaciones de manera que sirva de base al trabajo de los ministerios.
9. Estrategia general, parte de que el gobierno se comporta como un actor unitario a
nivel internacional, de manera que el papel de los ministerios es el de ser
instrumento técnico para formular una estrategia y ponerla en marcha.

La investigación que llevara a cabo este autor identificó que las capacidades de articulación en
Europa son diferenciales entre país, pero en general no es elevado. Ello ha llevado a identificar una
alta dificultad a la hora de formular políticas y coordinarlas en el contexto de las relaciones
intergubernamentales8.

(espacio para sus ideas)

¿Dónde estamos nosotros? (si aplicáramos la escala de Metclife...)
en políticas nacionales
7
Metclife, Les. Coordinación de políticas internacionales y reforma de la administración pública. En: El rediseño del
Estado, una perspectiva internacional. Bernardo Klksber (compilador) INAP, México, 1994
8
Metclife, Les. Federalismo flexible. En la revista “Gestión y análisis de Políticas Públicas, Nos. 7-8, Septiembre
1996 – abril 1997, págs. 49, 50
en políticas locales

AUTONOMÍA – la palabra clave en las relaciones intergubernamentales en un

estado unitario

El término autonomía tiene de por sí muchos posibles significados en el ámbito político. Sin optar
en principio por alguno de ellos, parecería importante destacar algunos sentidos posibles (entre
otros muchos) de la “autonomía”.

A. La autonomía como distribución territorial del poder

En un Estado unitario, la creación de autonomías puede vincularse a la necesidad de una nueva
democracia que reconozca algunos “espacios territoriales” como ejes de poder. La autonomía en ese
sentido sería la transferencia de poder político a los territorios. Esta forma de entender la autonomía
afirmaría principalmente el aspecto político de la misma.
Para que un área geográfica de administración del Estado (que existe en los estados unitarios) se
convierta en una “entidad territorial” con “cualidad gubernativa propia” (que existe en los estados
compuestos, llámense autonómicos o federados), deberían darse al menos cinco factores9:
 El poder de autolegislarse
 Requisitos orgánico políticos:
 Un nivel aceptable de complejización de órganos jerárquicos (el desarrollo funcional
de un ejecutivo y legislativo a nivel meso, órganos judiciales y de control
autónomos)
 Legitimidad de su sistema político (un sistema electoral ó de participación ciudadana
claro y propio)
 El reconocimiento de un ámbito de asuntos propios (que no sean “delegados” o
“impuestos”)
 Una fiscalidad propia como condición de sostenibilidad (que no implica autofinanciamiento,
sino la posibilidad de tener cierto nivel de ingresos propios)
 Un margen de gestión jurídico operacional, en relación principalmente con entes de control
técnicos, administrativos y de sentido estratégico propios.

Por el modelo de descentralización constante en la Constitución y el COOTAD, los cinco factores

mencionados por Barrios aparecen en las instituciones seccionales, que incluyen capacidades
“legislativas” de los GADs. Sin embargo, la autonomía política en países federales implica la
posibilidad de establecer procesos de dirección política en el marco normativo de “Constituciones”
de cada Estado. Se pueden mencionar en los últimos tres años, por ejemplo, políticas estatales de
diversos Estados en los Estados Unidos diferentes en temas como la pena de muerte, los
matrimonios entre personas del mismo sexo, ó en políticas de migración.
Esa posibilidad de orientar la política local en sentidos diferentes no es posible en un esquema
unitario, como el que tiene el Ecuador, donde el marco general de la política se define en el nivel
central.

B. La autonomía como afirmación de una nación / región

Inicialmente la propuesta de autonomías en España se deriva de la necesidad de afirmación de
determinados territorios, que tienen características culturales (como el lenguaje) o económicas
9
Barrios, Franz Xavier: Autonomías regionales y unidad nacional. En Ecuador Debate No. 65
particulares. Este inicio del proceso de autonomía, sin embargo, fue superado con el tiempo (en
España), volviéndose un proceso de distribución del poder. En el proceso Boliviano, y en las
consultas de las provincias (del año 2001), parecería ser ésta la orientación.
Un efecto de esta forma de ver la autonomía podría ser la de creación de circunscripciones
territoriales indígenas que contempla la Constitución.
Esta forma de entender la autonomía afirmaría especialmente el tema cultural ó económico. Está
prevista en la Constitución y el COOTAD como opción para territorios que mediante elecciones
decidan con un 65% de votos favorables, la creación de Circunscripciones Territoriales Indígenas,

C. La autonomía como descentralización profunda

Otro posible sentido de autonomía sería la libertad para ejercer competencias sin intervenciones del
Gobierno Central en la gestión de las mismas. Implicaría un principio de exclusividad y exclusión
en el ejercicio de las competencias, es decir, una vez solicitada una competencia, desaparecería el
organismo territorial que hubiese existido para el manejo de la misma (en el territorio respectivo),
aunque la posibilidad de solicitar “parcialmente” las competencias implica arreglos institucionales
diferenciados.
En la propuesta de ley de autonomía presentada en el año 2005, en su exposición de motivos se
señala que más que tratarse de una distribución territorial del poder, la propuesta se caracteriza por
la afirmación rotunda de la “libertad, la participación y el pluralismo, en la convivencia y la
solidaridad” como valores en los cuales “articular el nuevo modelo de libertad dentro del Estado” 10
Esto liga la propuesta a la idea de autodeterminación. Para que tal autodeterminación sea factible,
sería necesario contar con autonomía administrativa y financiera sobre los temas a manejar. Ello
implica “liberar al Estado Nacional” de la responsabilidad sobre las competencias transferidas, lo
que se contemplaba en la exposición de motivos11.
En la Constitución del 2008 desaparece el concepto de solicitud de competencias, al modificar el
modelo de descentralización por uno obligatorio y reglado. De este modo, esta forma de entender la
autonomía queda descartada en nuestro país.
Esta forma de entender la autonomía afirmaría especialmente el tema administrativo de la gestión
de competencias.

D: La autonomía financiera como base de la autonomía

Si bien la decisión de gasto y la construcción del presupuesto es un ejercicio local, y con las normas
derivadas de la Constitución de 1998 se eliminaron formas de tutelaje para este proceso
(anteriomente los presupuestos locales eran conocidos y aprobados por el Ministerio de Finanzas), y
se puede sancionar la intromisión de autoridades extrañas en el proceso presupuestario, la alta
dependencia de los Gobiernos Seccionales ante los recursos nacionales hace muy difícil hablar de
autonomía desde el punto de vista fiscal.
En países como Colombia, si bien existe una mayor participación de lo local en los recursos
nacionales, se da también un fuerte condicionamiento al gasto que pueden ejecutar los gobiernos
locales. Los recursos en Colombia vienen “condicionados” para sectores específicos.12
En el nuevo esquema de descentralización, las transferencias para la gestión de las competencias
descentralizadas serían en todos los casos transferencias condicionadas.

(Espacio para sus ideas)

Unas preguntas para la reflexión, desde la realidad de nuestros GADs:
¿Es necesario escoger una forma de entender la autonomía?

10
Propuesta de ley de autonomìas presentada por Jaime Nebot, 2005. Punto 2.2 de la exposición de motivos
11
Idem, punto 4.7 de la exposición
12
Carlos Moreno, op. Cit. Pag. 8
 ¿Cuál de estas formas se ajusta más a la que se encuentra en los artículos 5 y 6 del
COOTAD?

¿Cual de estas formas de comprender la autonomía sería más adecuada para aportar a la
mejora de la institucionalidad en el Ecuador?

Entonces, ¿Hasta donde llega la autonomía de los gobiernos “autónomos”?

Tanto la Constitución actual como el COOTAD contienen la declaratoria de autonomía de los
gobiernos seccionales respectivos. Señala también una diferencia de “grado”, al señalar que los
Municipios y Consejos Provinciales gozan de “autonomía plena”, lo que explica la extraña
distinción que aparece en el art. 240 de la Constitución y 8 del COOTAD (sobre la capacidad
legislativa de las Juntas Parroquiales).
La Constitución habla también de entidades autónomas, por ejemplo los entes de control (las
superintendencias, la contraloría) y las universidades.
Esta forma de entender la autonomía acentúa el carácter estructural de la división administrativa del
Estado, aunque no profundice necesariamente aspectos políticos o culturales. Podría considerarse
similar a la autonomía como está entendida en la Carta Europea de autonomía local 13, que define a
la autonomía como “el derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y
gestionar una parte importante de los asuntos públicos en el marco de la ley, bajo su propia
responsabilidad y en beneficio de sus habitantes”
Esa autonomía implicaría principalmente la no interferencia de autoridades externas:
 En la administración local, la posibilidad de generar estructuras orgánicas, creación de
puestos, definición de presupuestos, sin mecanismos de tutela por parte de otros entes
públicos.
 En la ejecución de normas locales (ordenanzas), no podrá suspenderse por autoridades
externas, excepto del control de constitucionalidad
 La imposibilidad de tomar rentas, bienes muebles o inmuebles, ó reducir tributos que
pertenecen a los gobiernos seccionales autónomos
 La prohibición de suspensión de los miembros de los entes locales
Y una serie de limitaciones que se encuentran redactadas en el artículo 6 del COOTAD, que
bàsicamente se reseñan en las que acabamos de señalar.
Sin embargo... las disparidades existentes por ejemplo para el manejo de fondos públicos o la
posibilidad de imponer normativas, hace que de hecho las relaciones con el gobierno central no sean
igualitarias. La definición de condiciones, reglas de juego y políticas por parte del nivel central se
ve como “normal” en las relaciones intergubernamentales (justificadas hoy por la ambigüedad del
concepto de rectoría). Los intentos de tutelaje, por ejemplo, en la calificación previa de proyectos de
inversión, son espacios en las relaciones intergubernamentales que aún deben aclararse.
El artículo 5 de la COOTAD destaca como concepto de autonomía “el derecho y la capacidad
efectiva de estos niveles de gobierno para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios,
en sus respectivas circunscripciones territoriales, su responsabilidad, sin intervención de otro nivel
de gobierno y en beneficio de sus habitantes”. Aunque luego se acota este derecho y capacidad
específicamente a lo administrativo, financiero y -entre comillas- lo político, lo interesante de este
concepto de autonomía está en la actuación en la ejecución de las competencias, debe darse “sin
intervención de otro nivel de gobierno”.
13
Comité de Ministros del Consejo de Europa. Carta de Estrasburgo, 1985.
La principal implicación de esta idea central es que los niveles de gobierno pueden considerarse
“pares” entre sí, con el mismo nivel de autonomía, con la misma importancia estratégica, con
similares derechos, aunque con responsabilidades diferenciadas. Dicho en otra forma, no hay
“niveles inferiores” de gobierno, sino niveles que se interrelacionan y aportan mutuamente a
objetivos comunes, al compartir territorios comunes.

¿Es así en la práctica? Proponemos un ejercicio:

Describa una o dos experiencias en las que ha sentido que en la relación entre niveles de gobierno
tratamos entre pares.

Describa una o dos experiencias en las que ha sentido que en la relación entre niveles de gobierno
no tratamos entre iguales.

Hacia una propuesta

Cuando hay descentralización territorial, “existe división del trabajo pero no jerarquía, pues se
rompe la relación jefe - subordinado entre los diversos niveles de gobierno y por lo tanto se delega
la autoridad y la responsabilidad”14. La relación entre niveles de gobierno se da entonces como una
relación entre iguales.

La autonomía en descentralización implica que la responsabilidad sobre el funcionamiento de los

servicios, ó sobre las políticas que se ejecuten, es una “responsabilidad plena” de los Gobiernos
Autónomos respectivos, sobre la cual, por supuesto, hay que rendir cuentas. En los sistemas
descentralizados, el órgano central “no comparte la responsabilidad de quien ejecuta los actos pero
si puede y debe reservarse las funciones de regular, asesorar, controlar y sancionar el
incumplimiento de las normas15”.

Implica esto que un nivel de gobierno no “da órdenes” al otro nivel. Lo que pueden existir son
regulaciones generales, y algunos controles, también generales. Esto es vital entenderlo para situar
adecuadamente la facultad de “rectoría” en los distintos sectores y competencias. En el artículo 116
del COOTAD, que define las facultades, se señala que la rectoría es la capacidad de emitir políticas
públicas, -lo que resulta inexacto por que en la práctica toda institución pública necesita emitir
políticas-, definir sistemas, áreas y proyectos estratégicos de interés público -lo que nuevamente, en
la práctica, es atribución de todo ente público-.

El art. 116 del COOTAD nos dice en su primer inciso que la rectoría no sería concurrente. Sin
embargo, en su párrafo segundo, explicita la concurrencia en el ámbito de las competencias
exclusivas, pues señala expresamente que “los gobiernos autónomos descentralizados también
ejercerán esta facultad en el ámbito de sus competencias exclusivas y en sus respectivos territorios”.
¿Por qué esto es importante? Porque comprendemos la autonomía como un elemento central
para cumplir con las funciones de Gobiernos Territoriales que nos asigna la Constitución. Sin
autonomía política, que para nosotros se expresa primordialmente en la definición de políticas
públicas en los territorios, pasamos de ser “Gobiernos” a ser simples “administraciones
territoriales”.

Sin embargo del concepto de autonomía, de actuar “sin la intervención de otros niveles”, tanto en la
Jaramillo Iván. (2004) La nueva descentralización y su impacto en las relaciones intergubernamentales.
14

CLAD, Madrid
15
Idem
Constitución, como en el COOTAD y en otras normas legales, se han establecido muchas
“presencias de articulación”, como un representante del Gobierno Central en el Consejo de
Participación, la presencia de los territorios menores en los Consejos de Planificación, la misma
composición del Consejo Provincial. Ello debe funcionar como mecanismo de articulación, pero en
el marco de preservar la autonomía de cada nivel de Gobierno.

A la Comisión Nacional de Competencias le toca la tarea de generar modelos de gestión para las
competencias, en los que se expliciten las funciones de rectoría y las vinculaciones entre los niveles
de gobierno, en cada ámbito de descentralización. Debe buscarse en esos modelos un irrestricto
respeto a la autonomía de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, que puede tener dimensiones
distintas en cada caso. A ese reto convocamos desde las asociaciones de cada nivel de Gobierno,
para las cuales el mismo COOTAD nos señala como función principal la defensa de la autonomía.
El territorio como espacio de articulación de políticas

Territorio: Espacio con identidad y con un proyecto de desarrollo concertado

socialmente (Schejtman y Berdegué)
Espacio de realización humana de construcción social con lazos culturales,
históricos, políticos, sociales y económicos, que no se limita a la división
político administrativa del Estado, es un ámbito de interacción dinámico y
complejo. Se trata de un espacio donde se genera un conjunto de relaciones
sociales que dan origen a una identidad, un sentido de propósitos
compartidos por múltiples actores16.

La articulación de las acciones y políticas se produce necesariamente en un territorio. Los gobiernos

autónomos descentralizados, como coordinadores del desarrollo de sus territorios, suelen intentar
aplicar una “visión dinámica del territorio” por sobre las visiones sectoriales, de manera que las
acciones que se producen tengan un carácter de integralidad.

Muchas veces las instituciones actúan desde la perspectiva de sus funciones y competencias, lo que
muchas veces implica actuar aisladamente. Generalmente se trabaja bajo la lógica de atención a
problemas puntuales sin tener como eje de acción la transformación de las condiciones materiales
de los territorios.

Proponemos una visión dinámica del territorio, que implica principalmente a las relaciones que se
establecen entre diversos actores en el marco de un ámbito geográfico. Esta visión dinámica del
territorio implica, entre otros, reconocer los siguientes elementos:
 El territorio es una construcción social. Las sociedades son las que definen que es y que no
es un territorio.
 En ese proceso de construcción social, se genera una identidad. La circunscripción
provincial puede contener más de un territorio. Parte de la función del Gobierno Provincial
es promover la formación del territorio provincial desde este punto de vista de identidad.
 Los territorios forman su visión de desarrollo, como un proceso permanente a partir de las
relaciones sociales, económicas, políticas. Esta visión de desarrollo debe estar recogida en
las políticas públicas y en la planificación, que en ese sentido es también un proceso
permanente (no se agota en un plan, puede ser ajustado y modificado en el tiempo).
 Las oportunidades, potencialidades y limitaciones del territorio tienen que ver con los
aspectos geográficos, ambientales, sociales, económicos.
 Los límites del territorio son flexibles.

La “visión territorial” implica reconocer las dinámicas de las relaciones en el territorio en su

integralidad, y promover la construcción de un proyecto común.

Algunas consecuencias de estas perspectivas:

 El territorio no es únicamente la conjunción de procesos físicos en una base geográfica,
donde existe una red de asentamientos humanos, o donde se ejercen competencias públicas.
 Los procesos de planificación y el ciclo de las políticas públicas son parte de procesos de
construcción del territorio. Como tales, son procesos sociales y políticos.
 Los procesos de planificación estratégica y de ordenamiento territorial se refieren al
16
Magda Tamayo Andrea Carrión Francisco Enríquez. Modelo de gestión territorial. Consultoría para CONCOPE,
2008 (no publicado)
 territorio en su integralidad. No pueden limitarse a las competencias exclusivas de uno de
los actores.
 Las políticas públicas nacionales, que pueden ser generadas con base en la facultad de rector
del Gobierno Central, deben territorializarse, es decir que en el territorio se analiza y
consensúa la manera en la que se aplican, en vista de las condiciones locales.
 El Ordenamiento Territorial no es único. Si bien el Plan Estratégico debe vincularse con un
modelo de territorio, pueden existir diversos planes de ordenamiento en la provincia. Y en la
práctica, la articulación en el ordenamiento territorial se da en el nivel municipal, debido a la
competencia exclusiva de definición de usos de suelo y de su control que la misma
Constitución establece para las municipalidades.

El Gobierno Provincial es un actor en el territorio que tiene entre sus roles:

 Liderar los procesos de construcción de visión territorial y de identidad
 Realizar procesos de gestión del territorio provincial, en el marco de sus competencias y en
coordinación con otros gestores de territorio
 Facilitar procesos de desarrollo territorial integral
 Facilitar la articulación de los actores, en especial con los niveles de gobierno local y los
representantes locales del Gobierno Central
 Generar políticas públicas locales, y promover la territorialización de las políticas
nacionales.
 Construir vínculos extra-territoriales con otros territorios, a través de sus autoridades.

Entre las herramientas para esa gestión territorial están la definición de políticas, la planificación
estratégica y operativa, el ordenamiento territorial, la gestión de infraestructura, la gestión de
riesgos, la normativa (generación de ordenanzas), la gobernanza (relación entre el GAD y los
ciudadanos y actores locales). En la siguiente parte compartimos algunas herramientas propuestas
para la articulación en el territorio entre niveles de gobierno, vinculadas específicamente a la
definición de políticas y a a la planificación.

La definición de políticas públicas precede a la planificación, que debe recogerlas. Sin embargo,
este proceso es iterativo, y es posible que se vayan generando políticas que no consten
necesariamente en los planes.
Concurrencia de competencias y necesidades de articulación

La posibilidad real de actuar autónomamente en un Estado Unitario que se organiza en varios

niveles, implica la definición de claros límites de las competencias propias de cada nivel de
gobierno, las condiciones para el ejercicio de sus responsabilidades propias, así como las formas de
coordinación con los otros organismos que comparten responsabilidades sobre el territorio. Existen
intereses locales cuya custodia corresponde a las municipalidades y gobiernos provinciales, pero
también otros atribuidos a diferentes entes públicos, por lo que es necesaria la articulación.

Un principio fundamental para una propuesta de autonomía en un Estado unitario es el de

“articulación territorial”, entendido como los mecanismos que fomenten la cooperación y
coordinación horizontal (con los actores locales) y vertical (con los demás niveles de gobierno) en
la estructura del Estado; no implica necesariamente “independencia” de las partes que integran un
país o región, sino plantear mecanismos para afirmar y fortalecer la unidad del Estado.

Este campo puede tener tres tipos de respuesta:

 En las estructuras, definiendo funciones de coordinación para determinados elementos (por
ejemplo, como rol de los gobiernos intermedios), ó creando espacios encargados de las
relaciones intergubernamentales. Por ejemplo, en estados federados, como los que conforman
los Estados Unidos, todos los estados tienen dependencias dedicadas exclusivamente a las
relaciones intergubernamentales, y aún en niveles más locales, ya en 1975, un 70% de los
Condados de más de 50.000 habitantes tenían coordinadores para esta función 17. Otro ejemplo a
mencionar está en la propuesta de Régimen Especial para el Municipio de Barcelona, que
crearía una Comisión de Colaboración Inter administrativa, como órgano de colaboración entre
las administraciones estatal, autonómica y municipal18.
 En la creación de sistemas de relación. Como líneas aún no desarrolladas en el Ecuador
contamos con propuestas normativas de creación de Sistemas Descentralizados, como los
previstos en la Ley de Gestión Ambiental y en la Ley de Sistema Nacional de Salud. Las dos
experiencias podemos considerarlas fallidas.
 En la definición de marcos regulatorios, como las resoluciones de Consejo Nacional de
Competencias, que delimitan el ejercicio de las actividades y funciones por niveles de gobierno
cuando se presentan áreas de concurrencia.

17
Wright, Deil ‘’Comprendiendo las relaciones intergubernamentales”, en Clásicos de la Administración Pública.
Fondo de Cultura Económica, México, 1999. Pag. 1111.
18
Proyecto de Ley 121/000050 por la que se regula el Régimen Especial del Municipio de Barcelona. En Boletín
Oficial de las Cortes Generales #50-1, Madrid, Agosto 2005.
El problema es que las competencias en la práctica son todas concurrentes. Una comparación
gráfica a partir de las competencias exclusivas del Gobierno Provincial nos muestra que en la
práctica todas las acciones de implementación deben tomar en cuenta (coordinarse) con otros
niveles.

Así por ejemplo, la competencia de riego, debe contemplar articulaciones con los rectores de lo
agrícola y del agua (MAGAP y SENAGUA), y con los rectores de otros usos del agua (Turismo,
electricidad, etc,), con los Gobiernos Parroquiales como organizadores de la comunidad, y incluso
con los gobiernos municipales por la contaminación del agua.

La competencia de gestión ambiental tiene incluso mayores articulaciones, por lo que la ley de
gestión ambiental prevé la conformación de un “sistema descentralizado de gestión ambiental”.

El rol de articulación, si es asumido “de facto” por el Gobierno Provincial, es sin duda un papel
muy importante para el funcionamiento del Estado. La Constitución parecería asignar el rol de
articulación en la práctica al nivel “regional” - cuando se cree. Ello se expresa, por ejemplo, en la
posibilidad de representación de las regiones en espacios de coordinación nacional.

Sin embargo, como se desprende de los cuadros anteriores, la coordinación de acciones le

corresponde necesariamente al Gobierno Provincial para cumplir con sus actividades normales en
relación con las competencias “exclusivas”.

La responsabilidad es aún mayor si se asume el rol de impulsar el desarrollo de la provincia, lo que

implica ir más allá de las competencias, al menos en la función de articulación.

Hacia la administración intergubernamental

En un esquema de “pluralismo institucional”, el futuro probable es la generación de mayores

vinculaciones entre organismos de la administración pública. Entre otros temas, mencionados por
Marando y Florestano19, tendremos en el futuro próximo:
 la interacción y construcción de redes de organizaciones. La generación de redes y sistemas
de interacción podría ser una tendencia de mediano plazo en el Ecuador, motivada por la
necesidad de formalizar los espacios de interacción.
 La tendencia creciente a un mayor profesionalismo en el sector pùblico, y en especial en el
nivel provincial, puede dar lugar a que las soluciones técnicas de integración adquieran
mayor relevancia en el futuro.
 La búsqueda de solución pragmática de los problemas, identificando con mayor rigor los
costes y beneficios de las alternativas, frente a formas de toma de decisión más
voluntaristas.
 La orientación a la gestión por resultados, que intenta identificar con claridad los posibles
impactos de las acciones, y evaluar la gestión por el aporte a dichos impactos en vez del
simple cumplimiento de metas.

19
Vincent Marando y Patricia Florestano. La administración intergubernamental, el estado de la disciplina. En: Lynn,
Naomy B; Wilsavsky, Aaron (compiladores). Administración Pública. Estado actual de la disciplina. Fondo de
Cultura Económica, México1999 (3ra. Edición) (págs. 394 y ss).
SEGUNDA PARTE: FORMAS DE ARTICULACIÓN
1.- Percepciones y herramientas

Los estudios sobre relaciones inter gubernamentales dan cuenta de múltiples formas de
relacionamiento, que dependen en gran parte de la voluntad política desde los distintos niveles de
gobierno, y de las orientaciones de política que se tengan desde el nivel central.

Como referencia, en el estudio de Wrigth 20, se habla de ocho fases de las relaciones entre el
Gobierno Federal y los Gobiernos Estatales o municipales en los Estados Unidos. Identifica
momentos principalmente conflictivos, otros cooperativos, otros momentos competitivos. Las
últimas fases estudiadas son la “contractiva”, en la cual se habla de un federalismo “contraido” o
“de reacción”, en la década del 80 al 90, y una fase coercitiva en la década del 90.

Diversos momentos se deben también a las diversas percepciones de los participantes. Así, según
Wright, hasta la década de los 30 los gobiernos locales veían al gobierno nacional como antagónico,
un adversario, del cual hay que defender competencias donde hay exclusividad. En fases
“negativas” aparecen desacuerdos, tensiones y rivalidades, agresividad, defensividad, litigiosidad...
Mientras en las fases “positivas” se dan mecanismos de colaboración, complementariedad, o se
apunta a objetivos nacionales.

El modelo norteamericano de relaciones intergubernamentales, analizado por Wrigth, está basado en

la idea de autonomía y la autosuficiencia de cada nivel de gobierno respecto de sus
responsabilidades. Al mismo tiempo, en el diseño institucional de la Constitución del 2008, se hace
énfasis como hemos visto en el entrelazamiento entre niveles de gobierno y la cooperación para la
realización de las políticas públicas, que podemos considerarlo como el paradigma europeo de
relaciones intergubernamentales. Se les caracteriza por los conceptos de “monopolio institucional
distribuido” y “pluralismo institucional”21.

El modelo de monopolio institucional “puro” deja muchos problemas sin resolver, que llevan en la
práctica a generar arenas de negociación o a impulsar litigios administrativos o constitucionales
(dependiendo del estilo de negociación de los gobiernos). El modelo de pluralismo puede generar
ineficiencias, por su complejidad, como se ha mostrado en los estudios sobre relaciones
intergubernamentales en Europa. En el Ecuador los dos modelos coexisten, y es necesario encontrar
un balance de conceptos que pueden sonar antagónicos.

¿Cuál es la percepción dominante en el Ecuador, sobre las relaciones

 del nivel provincial con el nivel nacional?

 De los municipios con el nivel nacional?

 de los niveles cantonal y parroquial con el nivel provincial?

 ¿Puedes mencionar un ejemplo?

20
Citado en el libro de Shafriss y Hyde, p. 1114
21
Para un análisis más amplio de esta parte, se recomienda el texto de Jacint Jordana: Relaciones intergubernamentales
y descentralización en América Latina, una perspectiva institucional. BID. Washington, 2001
  La percepción que se comenta ¿podría modificarse? ¿Cómo?

Elemento central en el análisis de percepciones es el análisis de actores, a partir del cual se puede
ir pensando en la formación de una red de apoyo para la política pública. Las herramientas de
mapeo de actores son conocidas y útiles en general para esta parte, y deberían permitir en todo caso
que para cada actor se lo vincule con las áreas de interés (o grupos de presión si existieran) y se
califique su interés o no en una política explícita.

De no tener herramientas concretas, se pueden utilizar las siguientes, que son un nivel muy básico
de mapeo de actores.

MATRIZ DE ANÁLISIS DE ACTORES: SUJETOS Y RESPONSABILIDADES.

SUJETOS MARCO RECURSOS INTERESES Contacto
QUIENES: LEGAL/ DEBER SER
DERECHOS

Contando con el listado inicial, sería importante para cada política indagar el grado de interés del
actor, especialmente en nuestro caso de los actores públicos, de manera que se pueda plantear una
estrategia por actor en el proceso de diálogo o de implementación de las políticas.

Política
analizada

ACTORES CARACTERÍSTICA DE ACTORES ESTRATEGIA

INTERÉS Posición CAPACIDAD PESO
DEL 1 AL 10 (cercana- INSTITUCIONAL SOCIAL
contraria) DEL 1 AL 10 DEL 1 AL 10

La parte de “posición” se refiere a la cercanía del actor con la propuesta del GAD que
representamos, en el sentido de “opositor – posible aliado”. Por supuesto que la posición se refiere
específicamente al tema de la política que se discute, y un mismo actor podría tener posiciones de
aliao en algunos casos y de opositor en otros.
Con la información de esta matriz podemos identificar:
 alianzas y grupos de presión
 mecanismos de incidencia para impulsar la política propuesta
 peso relativo de los actores para impulsar la política propuesta.
Las herramientas para las relaciones también se modifican con el tiempo y con la voluntad política
de articular o nó con los gobiernos subnacionales. Entre otras, Wrigth señala para los Estados
Unidos:
 Estatutos Planeación nacional
 Litigiosidad en los tribunales Subsidios por servicios
 Subsidios por proyecto Participación en los ingresos
 Préstamos Regulaciones transversales
y especialmente los “convenios”, como figura de negociación que acoge los resultados de las
relaciones entre gobiernos.

En nuestro país, podríamos limitar las herramientas a las siguientes:

 las normativas sobre descentralización, generadas por el Consejo Nacional de
Competencias, se convierten en la práctica en la herramienta principal de coordinación de
las acciones en las competencias concurrentes. Siguen la lógica de distinguir las atribuciones
dentro de las competencias. Al momento de escribir este material, se han puesto en vigencia
normativas para las competencias de Riego (nivel provincial), Cooperación Internacional no
reembolsable (para los tres niveles subnacionales), y Tránsito (para el nivel cantonal).
 Las regulaciones de los ministerios rectores, como forma de expresión de políticas públicas
a ser implementadas territorialmente. Hay realmente muy pocos ejemplos, puesto que en el
Ecuador no se ha dado una fuerte aplicación de la teoría de las políticas públicas. En ese
sentido,encontramos “agendas” nacionales de política pública (de hecho, una por cada
ministerio coordinador), pero muy pocas regulaciones sobre su aplicabilidad territorial. Este
podría ser un campo en el cual se busquen mecanismos de articulación e incidencia para que
la regulación incluya desde el principio la visión local.
 La realización de convenios -ad hoc- entre niveles, cuando se producen concurrencias ó para
incluir subsidios o apoyos de otros niveles en las gestiones locales. La existencia de
convenios implica un proceso de negociación para la implementación de una política. Quizá
el ejemplo más claro en la actualidad sean los intentos de agendas para la transformación
productiva, o para loa implementación de programas nacionales en el territorio como el
“Ecuador emprende” (en sus versiones locales: Pichincha emprende, Manabí emprende,
etc...)
 La colocación de fondos para programas específicos, como créditos a los gobiernos
subnacionales. En el Ecuador, gran parte de estos programas se canalizan a través del
Banco del Estado. Entre otras herramientas, se consideran el plan de vialidad rural (abriendo
caminos), el fondo para Gestión de Riesgos, y en el nivel municipal, los fondos para
equipamiento urbano. En éstos mecanismos se han dado habitualmente mecanismos
tecnocráticos de toma de decisiones, tanto respecto a los montos accesibles, a la calificación
de proyectos, como a las reglas de juego. Por ejemplo, los montos de subsidio en el plan
“abriendo caminos” son definidos en el Banco del Estado. Tómese en cuenta que, desde el
punto de vista de las relaciones intergubernamentales, este tipo de fondos implican una
relación vertical, donde el gobierno subnacional es agente de una política nacional y cliente
del Banco.
(Espacio para tus ideas)
¿Qué otras herramientas de relación general entre nivel central y niveles subnacionales conoces?

¿Puedes comentar una experiencia de relación con niveles central u otro subnacional?
2.- Articulación en políticas públicas

La gestión territorial se ha convertido en una preocupación de las entidades y

personas que trabajan en el ámbito territorial, de quienes han visto las
limitaciones a la hora de aplicar políticas nacionales, que difícilmente logran
acercarse a la compleja realidad y heterogeneidad subnacional.
Tamayo, Carrión y Enríquez22

La elaboración, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas es el campo principal

de la articulación entre niveles de gobierno. En esta parte pasaremos del análisis de políticas
públicas, para centrarnos en las posibles herramientas que se pueden utilizar cuando, en las diversos
momentos del ciclo de políticas, se tiene que interactuar con otros niveles de gobierno. Es decir,
asumimos la “vertiente instrumental” de las políticas públicas23.

Si nuestro rol es el de formuladores de la política, con fines de articulación se asume que se

22
Magda Tamayo Andrea Carrión Francisco Enríquez. Modelo de gestión territorial. Consultoría para CONCOPE,
2008 (no publicado)
23
Parsons califica estas dos vertientes respectivamente como analysis of the policy process, el análisis para la
producción de políticas, y como policy analysis, el análisis para la producción de políticas. W. Parson Public Polyci:
An Introduction to the Teory and Practice of Policy Analysis, Aldershort, E. Elgar, 1995.págs.19-20
considerará la participación de los diversos actores, y especialmente de los actores públicos de otros
niveles de gobierno. Otro es el rol cuando somos participantes en la formulación de una política por
parte de otros niveles de gobierno. Tomando en cuenta ello, las herramientas que proponemos
intentan aportar en ambos posibles roles.

a) Las políticas ¿se basan en la evidencia?

Un elemento fundamental del diseño de las políticas públicas es que éstas se construyan con bases
sólidas, es decir que el problema que se quiere atenuar o resolver, ó en su caso, la oportunidad que
se quiere aprovechar, cuente con un respaldo de investigación suficiente. Lo contrario a realizar una
política basada en la evidencia es la política “basada en la opinión”, en una creencia, sin datos de
respaldo.

Una herramienta simple de asegurarnos que la política se basa en evidencia es considerar las
preguntas que realizan Court y otros (Court, Hovland, y Young, 2005; Shaxson, 2005) que sugieren
que analice lo siguiente:

1. La precisión: la evidencia ¿describe correctamente lo que pretende hacer?

2. La objetividad: la calidad del enfoque tomado para generar la evidencia y la objetividad de la
fuente, así como también el alcance de la contestación respecto de la evidencia.
3. La credibilidad: esto se relaciona con la confiabilidad de la evidencia y por lo tanto, con el
hecho de si se puede depender de ella para el monitoreo, evaluación o valoración del impacto.
4. La aplicabilidad general: ¿hay información generalizada o son sólo casos selectivos o
experimentales?
5. La relevancia: si la evidencia es oportuna, sobre el tema y tiene implicancias para la política.
6. La disponibilidad: la existencia de (buena) evidencia.
7. La raíz: la evidencia ¿está basada en la realidad?
8. La aplicabilidad en la práctica: si los políticos tienen acceso a la evidencia en un formato útil y
si las implicancias de la política provenientes de la investigación son factibles y posibles en
términos económicos.

b) Cómo se representan los niveles

La inclusión de los requerimientos de los otros niveles en la política a discutir tiene algunos
elementos, que deberían considerarse en cada caso. La oficina del primer ministro de Gran
Bretaña24 propone siete elementos a consideración, para la incorporación de la “visión regional” en
las políticas. Estas son:

En el nivel que genera las políticas Elemento En los otros niveles

¿Se confía en la capacidad de los
otros niveles para aportar a la
política?
¿Se entienden las necesidades de
los otros niveles?
¿Se incluyen criterios culturales de
los otros niveles ?
¿Se promueve el intercambio de
información para un mapeo de
necesidades adecuado?
24
Cabinet Office, Oficce of deputy prime minister: Incorporating Regional Perspectives into Policymaking, Londres,
2002
Cultura
¿qué cambios hay que promover
para que se atienda y respete las
culturas diversas en la
construcción de la política?
Mapeo de necesidades
¿se discuten evidencias
generadas en lo local?
¿Se confía en que el nivel que
genera las políticas involucre las
necesidades de los otros niveles?
¿Hay un acercamiento proactivo al
ente que genera la política?
¿Se cuenta con información
suficiente sobre las necesidades e
implicaciones de las políticas?
¿Se apoyan las necesidades de ¿Se entienden las necesidades del
información de los otros niveles? territorio?
¿Se examinan los posibles impactos Adecuación estratégica ¿Se informan de posibles
en otros sistemas? soluciones locales?
¿Se entiende cómo los otros niveles ¿se asegura la pertinencia de la ¿Se contribuye y se agrega valor en
pueden agregar valor? política ante otros planes o la construcción de la política?
¿Se preven y manejan los posibles políticas?
conflictos?
¿Hay contactos efectivos con los Redes y comunicaciones ¿Hay contactos efectivos con los
otros niveles? otros niveles?
¿Se planifica y se provee de una ¿Se busca establecer una red de ¿Se canalizan aportes por
comunicación efectiva? política pública? mecanismos adecuados?
¿Se usan adecuadamente los TICs ¿Se generan alianzas?
en el proceso? ¿Se usan adecuadamente los TICs
en el proceso?
¿Se planifica la implementación de Planeamiento de proyectos ¿Se informan las prioridades del
la política? nivel en el proceso de
¿Se garantiza el involucramiento de ¿Se generan mecanismos claros planeamiento?
los otros niveles? de implementación que incluyen ¿Se cuentan con líneas efectivas de
¿Hay mecanismos claros de la coordinación o articulación? rendición de cuentas?
empoderamiento de los otros
niveles?
¿Se desarrollan las capacidades de Capacidades organizacionales ¿Se desarrollan las capacidades
rectoría? para la incidencia en las políticas?
¿Se asegura contar con personal ¿Se mejoran las capacidades del ¿Se requieren capacidades
capacitado para la implementación? sector público para gobernar la adicionales para la
implementación de la política? implementación?
¿Se establece mecanismo de Evaluación, retroalimentación ¿Se comunican potenciales áreas de
evaluación desde el inicio? ¿Se cuenta con mecanismos para evaluación?
¿Se usan resultados para ajustar el medir resultados y ajustar ¿Se desarrollan mecanismos locales
proceso? procesos? de evaluación?
Elaboración propia,en base a documento Incorporating Regional Perspectives into Policymaking’
c) ¿Cómo se estructuran las políticas públicas?

Las políticas públicas nacen de un contexto

político específico, ya sea en el nivel
nacional o en nuestro territorio.
Pedro Medellín25 plantea que en los países de menor institucionalización, el ciclo de las políticas
sigue aproximadamente el esquema que acompaña esta página.
El mismo autor señala que la estructuración de políticas debe comprenderse como el producto de un
intenso proceso político, a través del cual emergen proyectos e intereses en pugna. Los
posicionamientos, estrategias y tácticas que aparecen en el proceso son altamente dinámicos, y
generan en la práctica “nuevos contextos” para los gobiernos (proceso que no está exento de
traumatismos).
Al ser un proceso político, se presentan en el mismo tensiones y conflictos de distinta intensidad,
prácticamente en cada momento del ciclo, hasta el punto en el que una política se impone.
En este esquema es interesante marcar algunos espacios donde la articulación entre el organismo
que propone la política y otros niveles de gobierno puede darse. El espacio principal sería el del
“despliege territorial” de las políticas. Pero una mirada al gráfico nos muestra que ese espacio es
menor en el proceso, o dicho de otro modo, si se prioriza la articulación en el despliegue territorial
estaremos llegando muy tarde.

25
Pedro Medellín Torres. La política de las políticas públicas: propuesta teórica y metodológica para el estudio de las políticas
públicas en países de frágil institucionalidad. Cepal, Santiago de Chile, 2004. Gráfico en páginas 46-47
d) Etapa de establecimiento de agenda o identificación

Se requiere de todos los actores que se identifique en esta etapa de qué manera se entiende el
problema, la magnitud que se da al mismo, y las opciones de abordaje que se han tenido.
Proponemos la siguiente ficha:

Problema u oportunidad Importancia Alta

identificados estratégica Media
para el GADP Baja
Actores Importancia ¿Cómo lo Puede darse un Estrategia sugerida (alianza,
(públicos y o prioridad abordan? conflicto de articulación, negociación, no incluir
no públicos) que dan al ¿Existe una competencia o de al actor en el grupo, relación
distante, convencer al actor de la
tema en su política? enfoque? prioridad, comunicación...)
agenda

En esta fase, conviene aclarar que la formulación de la “agenda pública”, o la decisión de que un
tema sea considerado como público, puede provenir de diversas vías: el sector público por sí
mismo, la expresión de una voluntad política (el plan del prefecto), la normativa nacional (en la
práctica nuestra Constitución del 2008 es un gran compendio de “agenda pública”, en muchos casos
aún sin procesar).
La posibilidad de que un “grupo de presión”, de los ciudadanos o sociedad civil logren incidir en la
construcción de las agendas públicas debe ser tomada en cuenta. Si algunos actores locales tienen
interés en un tema para incluirlo en la agenda pública, es posible que se generen movimientos
ciudadanos a favor de la inclusión de los temas en agenda, y por supuesto a mediano plazo la
creación de políticas explícitas sobre dicho tema.

e) Etapa de formulación
En la etapa de Formulación, podemos distinguir dos momentos:

e.a) La identificación de opciones.

Una parte esencial de la resolución de creativa de problemas es la capacidad de ver más allá de una
única opción, lo que implica explorar las distintas posibildades que existen.
La mayoría de las veces, las restricciones para la identificación de opciones provienen del marco
legal o de las condiciones económicas, por lo que un análisis previo de las mismas puede garantizar
que se acerquen a las opciones viables. Sin embargo, no es prudente desechar ideas que salgan de
ese marco, pues la refinación de ideas “que al final no se usarán” permite revelar nuevas
percepciones, que podrían ser útiles.

El rol del representante del GAD provincial en el proceso es lograr que entren en consideración
aquellas alternativas que se piense pueden favorecer los procesos de desarrollo territorial. Para ello,
es necesario armar en cualquier caso ciertas opciones que puedan plantearse en los espacios de
formulación de políticas.

Hasta el momento, tenemos entonces cinco preguntas que hacernos:

Cual es el problema u oportunidad
¿Qué restricciones y posibilidades surgen del marco legal?
¿Qué restricciones y posibilidades de recursos se tienen para
abordar la política?
¿Qué elementos del territorio deben considerarse expresamente
en la discusión de esta política?
¿Cuento con alguna línea política sobre este particular, por
ejemplo en el PD y OT, ó en la agenda del Prefecto, ó en algún
instrumento del Gobierno Provincial?

Con estas preguntas pueden clarificarse opciones. Luego debería realizarse algún tipo de
exploración creativa, como pueden ser las lluvias de ideas, la creación de mapas mentales, matrices
de combinaciones, u otras.

e.b) La toma de decisión sobre la alternativa deseada.

Participar en la discusión de alternativas es importante, pero sin duda es más importante incidir en
la toma de decisiones.
En el análisis de políticas públicas tiene gran importancia el método para la toma de decisiones. En
general se distinguen por la claridad de los objetivos y de los efectos los métodos racional,
incremental, de racionalidad limitada o de “inspiración”. Se habla de mecanismos de control y
“juegos de poder” como parte del análisis de las interacciones, donde se pueden observar
mecanismos de persuación, intercambio y autoridad. Todas estas observaciones son importantes,
pero en el presente documento, dado su carácter, no profundizaremos en ellas26.

Si se puede tener claro las opciones o alternativas de política, sería importante adelantar para las
provincias el análisis de efectos de las alternativas viables. De esta manera uno asegura que las
decisiones sean adecuadas. Pueden ser útiles los instrumentos británicos de control previo 27, que se
expresan en la siguiente herramientas:

Evaluación previa de la política

La siguiente lista resume algunos métodos y herramientas utilizadas por el gobierno
del Reino Unido para la evaluación de la política:

1. Fines: ¿Cuáles son los objetivos más abarcativos? Éstos tienden a ser definidos
en términos económicos y de equidad.
2. Evaluación del impacto
a. Valor para el dinero: ¿Afectará esto el costo para el público y la calidad de los
bienes y servicios?
b. Acceso: ¿Afectará la habilidad del público para obtener los bienes y servicios
que necesita o quiere?
c. Elección: ¿Afectará la elección de los consumidores de los bienes y servicios?
d. Información: ¿Afectará la disponibilidad de información precisa y útil sobre
los bienes y servicios?

26
Se recomienda el texto de Majone, Giandoménico. Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de
políticas. Fondo de Cultura Económica, México, 1997
27
Sutcliffe, Sophie. Court, Julius. Herramientas para Diseñadores de Políticas Públicas en Países en Desarrollo Instituto de
Desarrollo en Países Extranjeros. Londres. 2006, pag. 13-14.
 e. Equidad: ¿Tendrá un impacto diferencial sobre los individuos o grupos de
consumidores?
3. Evaluación del impacto regulatorio: ¿Qué impacto tiene su política sobre las
empresas o el sector voluntario?
4. Impactos en el sector público: ¿Qué impacto tiene su política en el sector
público?
5. Calidad de vida: En términos simples, esto es desarrollo sostenible, incluyendo:
a. Progreso social que reconoce las necesidades de todos.
b. Protección efectiva del medio ambiente.
c. Uso prudente de los recursos naturales.
d. Mantenimiento de niveles altos y estables de crecimiento económico y
empleo.
6. Evidencia científica: ¿Qué sugiere el balance de la evidencia?
7. Riesgo, salud pública y seguridad: ¿Cuáles son las implicancias para el público
(incluyendo los grupos vulnerables y el medio ambiente)?
8. Temas legales: ¿es la política legal?
9. Obligaciones con tratados: ¿La política sugerida es compatible con las
obligaciones de los tratados existentes?
10. Administración delegada: ¿Cómo se relaciona la política con la posición
constitucional y se remite a las administraciones delegadas?
11. Valoración ambiental: ¿Habrá un impacto adverso?
12. Implicancias del área: ¿La política afectará directa o indirectamente a los
diferentes grupos de personas que viven en las diferentes áreas del país (por
ejemplo, las áreas rurales)?
13. Evaluación de la política respecto al tratamiento igualitario: ¿La política
afectará directa o indirectamente los distintos grupos de personas, por ejemplo,
mujeres, discapacitados, personas mayores, los de diferentes grupos étnicos?
14. Costos: Anàlisis de costos, efectividad respecto a costos, costo-beneficio, costo-
utilidad 28

A lo que añadimos lo siguiente:

Respeto a la autonomía del territorio: la política nace del territorio ó a integrado un
mecanismo de concenso en lo local
Respeto a la autonomía del GAD – la participación del GAD se da libre de
presiones, y no incluye acciones de tutelaje por parte de otro nivel de gobierno.

28
El análisis de costos compara los costos de las distintas iniciativas sin considerar los resultados que se obtendrán (o que han sido
logrados). La ausencia de información sobre los resultados es una limitación importante para la evaluación y valoración de los
costos. No puede decir tanto, o algo, acerca de la efectividad relativa o los beneficios de las distintas intervenciones.
El análisis de la efectividad respecto de los costos, compara los costos diferenciales involucrados en el logro de un objetivo
o resultado dado. Proporciona una medida de efectividad relativa de las diferentes intervenciones.
El análisis costo-beneficio considera los beneficios diferenciales que pueden ser obtenidos por un gasto dado de recursos.
El análisis del costo beneficio incluye una consideración de los usos alternativos de un recurso dado, o la oportunidad de hacer algo
comparado con otra cosa.
El análisis costo-utilidad, evalúa la utilidad de los diferentes resultados para los diferentes usuarios o consumidores de una
política o servicio. El análisis costo-utilidad típicamente incluye las evaluaciones subjetivas de los resultados de los afectados por la
política, programa o proyecto, utilizando datos cualitativos o cuantitativos.
Sutcliffe, Sophie. Court, Julius.op.cit. pag. 19.
f) Fase de implementación
La articulación de acciones en la fase de implementación se facilita si se ha participado en las dos
fases anteriores. Ello no siempre es posible. En muchas oportunidades, los gobiernos locales
desconocen de la existencia de las políticas (o programas) cuando éstas se van a implementar en su
territorio.

Desde el punto de vista del Gobierno del territorio, lo mínimo que se debe exigir es conocer las
acciones que se van a ejecutar antes de su implementación en el territorio. Ello puede requerir un
mecanismo de comunicación específico con los entes de los otros niveles de gobierno, de manera
que fluya la información.

Otro escenario se produce si se busca la intervención conjunta entre el gobierno del territorio y otro
nivel. Se supone que en estos casos se acuerde el tipo de aportación de cada nivel de gobierno
(incluyendo en ciertos casos también a empresas públicas, privadas o emprendimientos de la
economía social y solidaria).

Herramientas específicas para este momento se encuentran en la siguiente parte, dedicada a la

implementación de PD y OTs .

g) Fase de evaluación y retroalimentación

Las políticas deberían contar siempre con
mecanismos claros de monitoreo, evaluación y
retroalimentación. Pocas veces es así.

Aunque pueda parecer des-articulador, se

propone que cada territorio intente definir
mecanismos claros de evaluación local de las
políticas públicas que se territorialicen. De esta
manera se aporta a los sistemas nacionales, pero
también se cuenta con información valiosa para
la gestión local.

Un ejemplo muy básico podría ser:

Política: Actores involucrados Territorio donde se aplica la

política (si es posible,, georeferenciar)

Meta propuesta e indicadores Impacto propuesto e indicadores Acciones realizadas

Resultados (logros de la intervención) Posibles medidas correctivas Recomendaciones de política

3.- Articulación en la planificación

Art. 299 COOTAD: .- Obligación de coordinación. El gobierno central y los

GADS están obligados a coordinar la elaboración, los contenidos y la
ejecución del Plan Nacional de Desarrollo y los planes de los distintos
niveles territoriales, como partes del sistema nacional descentralizado de
planificación participativa.

La elaboración participativa y aprobación de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial,

en adelante PD y OT, es para los GADs una herramienta importante de articulación horizontal y
vertical. Al rededor de los planteamientos estratégicos, los modelos y programas que constan en
estos instrumentos, debería girar cualquier esfuerzo de articulación en el territorio, para de esa
manera se impulsen procesos de desarrollo de los territorios.

Para ello, y para el cumplimiento de lo señalado en el artículo 299 del COOTAD, es vital que desde
la construcción de los PD y OT se hayan agenciado mecanismos de articulación con los distintos
niveles. En esto encontramos experiencias muy interesantes en diversas provincias, que
generalmente han hecho un esfuerzo de coordinación con otros niveles de gobierno para la
construcción de los PD y OT. Los resultados de esos esfuerzos no son homogéneos.

En la mayoría de casos, se ha buscado espacios de articulación específicos dentro del proceso, como
serían mesas especiales, encuentros con los niveles locales, encuentros con los delegados del
gobierno central en la provincia o en la zonal. La forma más común parecen ser las mesas
especializadas dentro del proceso de construcción de los PD y OT.

La existencia de las mesas, y aún la presencia de delegados de los distintos niveles en ellas, no
garantizan la articulación de los planes; en algunos de los casos, sólo han asegurado contar con la
voz de dichos representantes. Entre otros factores que pueden aducirse están:
 la participación de los actores en las mesas no como representantes de los niveles, sino como
delegados. Eso suele implicar que las participaciones no implican la toma de decisiones,
sino exclusivamente la idea de “hacer vocería”, es decir, dejar sentado el discurso del otro
nivel.
 Los distintos ritmos de construcción de los PD y Ots, que hacían que en algunos casos no se
cuente con modelos avanzados en los espacios sub-locales, que les permitan a los
participantes agregar valor y articular los planes, pues no los tenían todavía al momento de
la mesa.
 La posibilidad de implementación pasa a veces por cuestiones políticas, que complejizan la
ejecución conjunta (y a veces aún la “penalizan”, como un caso donde se prohibió a las
escuelas recibir insumos que provenían de un esfuerzo de un grupo de presidiarios que
contaban con el apoyo de un Gobierno Provincial “de oposición”).

Tómese en cuenta también que las decisiones en estos espacios deben ser “aceptables” para las
partes29, lo que incluye el que el plan haga especial énfasis en los beneficios públicos que pretende
generar, se expliciten argumentos y pruebas para favorecer las conclusiones deseadas, se haya
asegurado la participación relevante de otros actores, y se reflejan los aportes de los mismos en el
plan o la política.

29
Hood y Jackson realizan un amplio análisis de “factores de aceptación” para las decisiones de política pública. Hood,
Christopher; Jackson, Michael. La Argumentación Administrativa. Fondo de Cultura Económica. México. 1997
Métodos para la articulación
Más allá de la realización o no de mesas o encuentros, encontramos al menos cinco formas de
articulación de los PD y OT, cada una con sus fortalezas y debilidades.

Articulación en la visión
Lo estratégico en la planificación se refiere principalmente a identificar una visión del cantón o la
provincia, y la priorización de proyectos o programas a través de los cuales se busca lograr dicha
visión.
El fuerte componente participativo en los planes ha implicado una orientación “hacia la solución de
problemas” más que hacia la visión. Es decir, la visión señalada, en los planes tiene en la práctica
poca incidencia en la orientación del contenido (lo que sí se presenta cuando la planificación es
prospectiva).
Las declaraciones de visión, por lo general, son expresiones de buenas intenciones más que una
dirección diferenciadora del territorio. Las estrategias de desarrollo no se explicitan, se señala
únicamente una priorización de proyectos o programas, que en algunos casos no es clara, al existir
priorizaciones sectoriales.
En la construcción de los PD y OT, la generación de visiones deberìa ser el primer momento de
articulación. Si ello no se da, la posibilidad de alinear los procesos de desarrollo serán bajas.
Por ejemplo, la visión de la Provincia de El Oro, según el plan estratégico 2005, se desglosa en los
enunciados siguientes:
Visión del plan estratégico
La provincia de El Oro en el año 2016 es una de las provincias ecuatorianas de mayor
1, desarrollo económico
2. y social
3. pionera en la descentralización del estado
4. Es un territorio ordenado,
5. con recursos humanos altamente calificados
6. que basa sus iniciativas en estrategias económico territoriales promoviendo una
producción diversificada con altos niveles de productividad y competitividad
7. insertada en el escenario nacional e internacional
8. garantizando un medio ambiente sustentable,
9. y asegurando a la población niveles adecuados de bienestar,
10. equidad,
11. seguridad ciudadana
12. y alta identidad cultural
13. Sus instituciones gubernamentales, privadas y comunitarias están empoderadas del
proceso de descentralización y autonomía
14. en perspectivas de alcanzar el desarrollo humano
15. con una participación integrada, honesta y transparente de sus autoridades y ciudadanos

Este desglose de la visión, que en este caso es muy extenso (idealmente debería ser de cinco o siete
puntos), sirve de todos modos para generar comparaciones o articulaciones entre visiones.
Para alinear visiones, se propone el siguiente ejercicio:
Paso 1: desglose de visiones.
Identifique las “proposiciones” que conforman la visión estratégica de cada actor
Gob. Provincial Cantón 1 Cantón 2 Cantón 3... Parroquia 1 ….

Paree los criterios. Puede hacerse en una matriz o en un mapa mental, con base en los criterios del
GAD provincial, y establezca relaciones entre enunciados

¿Qué elementos de la visión provincial son compatibles con los otros niveles?

¿Qué elementos quedan fuera? ¡Puede justificarse su exclusividad?

¿hay elementos de las visiones cantonales que no se articulan con la visión provincial?
Elemento Aparece en el territorio Justificación Criterio de actuación
de...
Articulación por sistemas
La mayoría de los PD y OT mantuvieron el criterio de utilizar 4 sistemas para el análisis y genera-
ción de propuestas.
Estos sistemas son
 Sistema socio cultural
 Sistema político institucional
 Sistema económicos
 Sistema ambiental
En algunas provincias, se trabajó con un modelo anterior, que planteaba otros sistemas adicionales
(conectividad, asentamientos humanos).

Como una herramienta que permita la

articulación, se propone trabajar en una
matriz, que nace de la “matriz agraria”
propuesta por IICA y FAO, adaptada a
los cuatro subsistemas. La idea es colo-
car dentro de la matriz las orientaciones
de política que se han planteado en el
PD y OT. Posteriormente cada GAD in-
cluye en la matriz sus observaciones,
programas o líneas estratégicas. Ello
permitiría un análisis más profundo por
parte del Plan provincial.
El gráfico adjunto es un ejemplo inventado de un programa de acción provincial. La idea sería iden-
tificar por sistemas y ámbitos las líneas estratégicas constantes en los planes de cada cantón o parro-
quia, y luego cruzarlos en una gran matriz conjunta. En principio, la matriz podría ayudar a identifi-
car tanto los posibles vacíos en los sistemas y sus interrelaciones, así como los espacios de mayor
articulación que se presenten entre los gobiernos locales con el gobierno provincial. Por supuesto, la
posibilidad de generar otros cruzamientos está abierta. Un posible problema de esta matriz sería el
que no tenga prevista la ubicación de elementos que salgan del esquema de desarrollo sostenible
participativo que está tras el concepto.

Otra forma de identificar mecanismos de

articulación en los sistemas podría ser a
partir de los proyectos identificados en
cada uno de los sistemas. Esta podría ser
una matriz directa, en la que los proyectos
se identifican por cada subsistema en las
filas, y las columnas corresponden a di-
versos actores. En la tabla adjunta se en-
cuentra el desglose de proyectos que se
presentan en el plan de ordenamiento te-
rritorial de El Oro.

En este tipo de ejercicios, basados en el

criterio de los subsistemas, más que la
existencia de proyectos comunes, importa
la “sinergia” que se puede lograr al apoyar
a un proyecto. Es decir, es posible que no
encontremos proyectos comunes, pero
que algunos proyectos sean vitales para la
consecusión del logro en consideración a
sus posibles resultados.

La visión sistémica, tras el concepto de

los subsistemas, supone que un esfuerzo
en uno de los proyectos cualquiera tendrá
implicación necesariamente en los otros
subsistemas. Por ello, al realizar este ejercicio, es necesario contemplar de alguna forma los posi-
bles impactos que se puedan obtener.
Articulación en los objetivos

Es quizá la forma más automática de articulación. Consiste en el desglose del plan de la superficie
mayor (en nuestro caso el Plan Nacional del Buen Vivir) en objetivos, metas, políticas si fuera del
caso.

Luego se comparan los objetivos y programas del respectivo GAD con el desglose de Plan Nacional
del Buen Vivir. Ello permite identificar directamente las vinculaciones en proyectos o programas.
Dada la estructura del Plan del Buen Vivir, se propone establecer esta relación vinculando las “es-
trategias” de los objetivos con los posibles programas o proyectos del PD y OT. Ello debido a que al
haberse generado los planes con diversas metodologías, no necesariamente coinciden los términos
(lo ideal sería que todos los planes entiendan del mismo modo lo que es un objetivo, una finalidad,
o un programa. Nuestra experiencia nos dice que no es asì30).

La identificación de proyectos y objetivos permitiría generar líneas de acción conjunta.

Desde el punto de vista de los Gobiernos Seccionales, el esfuerzo de comparar su plan con el plan
provincial y el plan nacional se justifica principalmente en dos sentidos:
 Como la posibilidad de articular los esfuerzos locales con los de otros niveles de gobierno
 Como camino para identificar asociaciones para la implementación de proyectos
prioritarios.

30
Un ejercicio de articulación realizado en 2007 con el programa Art y PDDL señala: Un primer escollo metodológico para esta
tarea ha sido la heterogeneidad de conceptos respecto a los elementos del plan. Así el Plan Nacional tiene: Objetivos – Políticas y
estrategias – Metas - Indicadores – Proyectos y programas. En la actualización del plan de desarrollo de Nabón, encontramos
Líneas estratégicas y acciones estratégicas, aunque en la práctica, todo lo señalado podría ser leído como objetivo o como
propuesta de programa. En el Cantón Ponce Enríquez se definen objetivos estratégicos – desafíos - acciones (los desafíos
podrían leerse como algo cercano a metas, y las acciones, a programas y proyectos). Luego de intentar una combinación entre
“objetivos con objetivos”, “metas con metas”, se vio que el ejercicio no agregaba valor y más bien podía confundir. René
Larenas, PDDL, informe del proceso de articulación de planes.
Desde una visión nacional, la importancia de hacer relación entre lo planificado en los distintos
niveles, podría verse como:
Ø Identificación de acciones locales que aporten al logro de los objetivos y metas nacionales
Ø Dar posibilidad al seguimiento de ésas acciones identificadas
Ø Encontrar bases para el Sistema Nacional de Planificación

Articulación operativa
Con el ejercicio anterior, posiblemente se contendrán los programas o proyectos en los que se puede
identificar necesidades de articulación. Para la fase de implementación u operación de los Planes de
Desarrollo y Ordenamiento Territorial es posible identificar con mayor detalle momentos de articu-
lación a través de proyectos concretos.
Para ello proponemos las siguientes actividades:

a) Identificación de programas o proyectos estratégicos

En los documentos de PD y OT encontramos, por disposición legal, una parte de “modelo de ges-
tión” que explicita programas y proyectos, con distinto nivel de detalle.

Sabiendo que el criterio de lo estratégico puede cambiar entre un nivel de gobierno y otro, es nece-
sario identificar para la articulación aquellos proyectos o programas de mayor interés estratégico.
Esto podría vincularse directamente con la construcción de la visión, ó con prioridades establecidas
por el mismo gobierno local.

Proponemos que se identifiquen luego los proyectos que tengan un efecto “extraterritorial”, es decir
aquellos cuyos efectos involucran al territorio en su conjunto, ó que por sus impactos sistémicos
puedan tener mayor incidencia.

Otro criterio podría ser filtrar aquellos proyectos que requieren de una “mesa común”, en los que se
necesiten aportes de otros entes distintos al proponente.

Gobierno de
Proyectos Interés estratégico Extraterritorialidad Necesidades de
para el proponente de los efectos aporte para
implementación

Una segunda actividad, ya de concreción, puede hacerse con esta matriz:

Programa Responsable Importancia en Impactos extra Socios o aliados

el PD y OT territoriales Actor Monto de
aporte
Una mayor concreción puede lograrse planteando un esquema de ejecución plurianual, como se des-
prende de la matriz utilizada para el ejercicio de articulación en la Provincia de Cotopaxi.
4. Espacios de articulación en lo local

Los ejercicios de planificación del desarrollo en los territorios, así como la planificación operativa a
nivel de las diversas instituciones del Estado Central desconcentrado, evidencian, por un lado, la
multiplicación de preocupaciones, enfoques, líneas de trabajo, planes, programas y proyectos,
generados desde diversos espacios institucionales, y apuntando a objetivos particulares no
necesariamente vinculados entre sí. A pesar de esta diversidad, todos coinciden su ejecución en los
mismos espacios territoriales.

Y aunque todos estos esfuerzos de planificación procuren engancharse a los objetivos y políticas
nacionales generadas en el Plan Nacional del Buen Vivir, la dificultad de generar articulaciones
desde lo territorial, implican también una debilidad para lo nacional en su conjunto. En este sentido,
reconocer la interdependencia, la necesaria intervinculación entre los actores nacionales con una
raíz y referencia territorial, es un factor inaplazable de éxito para todo esfuerzo de cambio hacia el
bienestar.

Se han buscado diversas formas de coordinación en lo local, como el funcionamiento de “gabinetes

provinciales”, “mesas de articulación”, cabildos abiertos y otras. Muchos de estas parten de
aprovechar el nivel provincial como campo de articulación territorial, conformando espacios de
coordinación, o grupos provinciales de planificación, con una significativa presencia de
funcionarios del gobierno central, impulsados desde la gobernación en cada provincia,
SENPLADES, y el Gobierno Provincial correspondiente.

Algunas experiencias interesantes

Prácticamente en todas las provincias se cuentan con experiencias de articulación en el nuevo marco
institucional derivado de la Constitución de 2008. Muchas de esas experiencias se vinculan
específicamente al proceso de planificación del desarrollo, y unas pocas a la construcción de
políticas. A continuación pasamos breve revista a tres experiencias que nos parecen interesantes, sin
decir que sean modelos a seguir.

1.- Espacios ad hoc en el proceso “post- planificación”

Con el aporte de Edgar Aimacaña, ex técnico de Ordenamiento Territorial en Cotopaxi.

El proceso de generación de los planes de desarrollo y ordenamiento territorial llevó a muchos

territorios a generar espacios de articulación, donde se busca la participación de los otros niveles de
gobierno para aportar al Plan de Desarrollo y/o al Plan de Ordenamiento Territorial.

En la fase de implementación de los planes, que inicia desde el mes de enero de 2012, se han ido
produciendo en algunos gobiernos provinciales espacios de articulación, que se vinculan
específicamente a dicha implementación. Como experiencia interesante, mencionamos la del GAD
Provincial de Cotopaxi.

El Gobierno Autónomo Descentralizado de la Provincia de Cotopaxi a partir del año 2000 ha

impulsado un modelo de gestión alternativo, basado en la participación ciudadana con toma
colectiva de decisiones, mediante la creación de instancias y espacios de participación
(convenciones ambientales, elaboración de presupuestos participativos, asambleas provinciales,
asambleas cantonales y asambleas comunitarias) de igual forma en la elaboración, ejecución y
seguimiento de instrumentos de planificación y gestión como el Plan Participativo de Desarrollo
Provincial, Plan de Inversión Trabajando en Minga Contra la Pobreza en Cotopaxi, Objetivos del
Milenio (ODM), Plan de Desarrollo Agropecuario de Cotopaxi y el Plan Estratégico Institucional.

El 30 de diciembre del 2011, fue aprobado el plan de desarrollo y ordenamiento territorial del
buen vivir intercultural de la provincia de Cotopaxi según dicta la Ley y de acuerdo a las
competencias. Se definieron 11 sistemas territoriales los cuales forman tres modelos territoriales:
ambiental, económico y asentamientos humanos y riesgos. En estos se encuentran las definiciones
colectivas de políticas, planes, programas y proyectos, a los que la ley de planificación denomina
“modelo de gestión”.

El Gobierno Provincial acompañó a los Gobiernos Parroquiales en la construcción de sus planes, lo

que facilita en principio la articulación de los mismos a la visión y la estrategia provincial.

Una vez que la fase de elaboración de los planes de desarrollo y ordenamiento territorial han
concluido en un 100% (un plan provincial, siete planes cantonales y 33 planes parroquiales), y
constituido el sistema de participación ciudadana y control social provincial, así como los consejos
de planificación provincial, cantonales y parroquiales; en enero del presente año se toma como
estrategia, generar un proceso de socialización y articulación horizontal y vertical de los PD y OT.

El espacio de participación son las asambleas cantonales; el proceso de articulación horizontal se

da con base a los PD y OT ya concluidos. Las asambleas cantonales son de carácter técnico en el
cual participan los directores de planificación de los municipios, los presidentes de las juntas
parroquiales, técnicos del GAD provincial, los miembros del consejo de planificación, la
articulación se da de manera integral juntas parroquiales, municipios y prefectura en base al
modelo territorial deseado de la provincia.

La matriz empleada para ese trabajo es la que

se representa en la página 35.

Los resultados de las asambleas técnicas

cantonales han sido:
 Se validó la matriz de articulación de
planes, programas y proyectos para el
nivel GADs. en función de sus
competencias y roles de la institución.
 Se socializo el modelo de gestión de
los PDOTs.: provincial, cantonal y
parroquial.
 Se validó la hoja de ruta para el
seguimiento y monitoreo de los
PDOTs.
 Se acordó que la asociación de juntas
parroquiales contraten técnicos para asesorar a las 33 parroquias en el proceso de
ejecución y seguimiento de los PDOTs.
 El nivel GADs provincial, cantonal y parroquial, conoció el marco legal para la articulación,
seguimiento y monitoreo de los PDOTS.
  Se propuso que se constituya el sistema de información provincial y el sistema de
monitoreo y evaluación de los PDOTs.

Por la importancia que han adquirido estos espacios cantonales, se prevé en el Gobierno Provincial
su legalización como componentes importantes de los sistemas de planificación y participación.

La articulación con el nivel sectorial se realizó mediante convocatoria de la prefectura y en

coordinación con la SENPLADES, en la “Asamblea técnica provincial” efectuada el 30 de abril del
presente año.

El espacio de articulación con el nivel sectorial son las mesas temáticas, que se refieren a los tres
modelos territoriales provinciales (económico, ambiental, de asentamientos humanos):
 mesa de Economía, coordinada con la dirección provincial del Ministerio de Agricultura -
MAGAP
 mesa de Ambiente, coordinada con la dirección provincial de Ministerio de Ambiente - MAE
 mesa de asentamientos humanos y riesgos, coordinada con la Secretaría de Riesgos

Cada mesa debe generar un plan de acción para

la ejecución del PD u OT, y otras políticas que se
generen. La secretaría técnica de las mesas la
ejerce el Gobierno Provincial de Cotopaxi.
Participan en las mesas los directores y técnicos
de las direcciones provinciales del nivel sectorial,
técnicos de la SENPLANDES, los directores del
GADPC, los directores de planificación de los
municipios, los presidentes de las juntas
parroquiales.

El Concejo de Planificación conoce y da

seguimiento a este proceso, bajo vigilancia de la
asamblea de participación ciudadana y control
social. Los resultados fueron los siguientes:
 Se socializó el modelo territorial actual, modelo territorial deseado, programas y proyectos.
 Se conoció la normativa legal vigente para la coordinación y articulación del nivel sectorial.
 Se conformaron las 3 mesas temáticas ( ambiental, económica y asentamientos humanos)
 El nivel sectorial es el que coordina las mesas temáticas y establecen la programación y
agenda provincial en torno al PD y OT.

2.- Espacios permanentes vinculados al modelo de gestión

Con el aporte de Jorge Sánchez, Director de Planificación del Gobierno Provincial de Tungurahua
A.- LA CONSTRUCCION DEL GOBIERNO PROVINCIAL

Qu e s e pr opus o en Tu n gur ah u a .- Se propus o s er un gobier no diferente.

Un gobi er no de todos quienes v iven y colabor an par a el des ar rollo de la
provinc ia. U n gobier no en donde todos decidan s obre su futu ro, que
puedan com prom eter s e con qué s e quiere s er y puedan m oviliz ar s e
alrededor de objet ivos com unes or i entados a im puls ar el des ar rollo de
Tungur ahua. Es ta tarea ha s ido pos ib le, en tanto los acto res de
Tungur ahua han decidido cóm o gober nar s e.

S e ha concebido una nueva forma de gobierno al s ervic io de obj etivos

comp artidos y en el que se han dis pues to por parte de los actor es todos sus
dere chos en un fondo común de la democra cia conc ebida en la provinci a. En
Tungurahua s e ha ins taurado un proces o en el que s e han unido la part icipa ción
y corres pons abi lidad con el des arrol lo de la provinc ia.

S e ha planteado unir firm emen te los in teres es y lograr una ges tión
man comunada de todos , rural y urbana, públi cos y privados , a trav és de la
conc ertac ión de obje tivos pr ovin c iales comu n es (A G UA , G EN TE, TRA BA J O ).
P or lo tan to, s e ha pl anteado cons truir un G obierno Provin cial en el que
part icip en todos los actores de la provincia, ani mados por una vis ión común de
largo pla zo. S e ha propues to cons tru ir un Nu evo Mod elo d e Ges tión med iant e el
cua l, a part ir de es os interes es comunes e integrando el man ejo s os ten ible de los
recurs os natura les , s e impu ls e el des arrollo hum ano y s e potenc ie la capac idad
product iva de la provinc ia

L os p rin cip ios q u e s us ten tan la n u eva forma d e Ges tión en Tu n gu rahu a

R epres en tativ idad, corres pons abil idad y gobernab ilid ad, son los tres princip ios
propues tos como cim ientos del N uevo Mode lo de G es tión.

a).- E l p rimer p rin cip io que fundamenta es te mod elo es la repres enta tivid ad de
los ac tores involucr ados , medi ante el cua l, quienes partic ipan en el proces o, lo
hac en bajo el reconoci mien to de los grupos s ocial es a quienes repres entan, y
que con su in tervenc ión e invo lucram iento, garant izan la vis ual izac ión y
pos icion ami ento de sus inter es es . Es te princ ipio as egura adem ás que quienes
ll eguen a formar parte del G obierno P rovincia l lo hagan por un reconocim iento
del res to de actores . La repres ent ativ idad s e tradu ce tamb ién en la neces idad de
que todos los sec tores de la provincia s ean parte del proces o.

b ).- E l s egu nd o p rin cip io que guía la conducción del proces o del N uevo
M odelo de G es t ión es la corres pons abi lidad. La par ticip ación de los actor es
debe des embo car en compromis os concretos en la ejecu ción mis ma de las
propues tas . Es ta parti cipa ción pierde leg iti midad y riqueza s i s e li mit a al
enunc iado de las propues tas , debe concretars e a través de un ejerc icio
man comunado del gobierno en el que s e conjuguen los es fuerzos de los divers os
ac tores de la provinci a.

c).- E l tercer p rin cip io es el de la gobernabi lidad y s e rel aciona con el

conc epto de que todos dec iden, pero a la vez , todos acatan. Es te princ ipio, s e
apl ica inc lus ive para los ac tores externos , s ean del gobierno cen tral, agen tes de
cooper ación int ernacion al u O NG s . En es ta form a, la ges tión del des arrollo de la
provinc ia es res ult ado de un cons ens o de todos los actores y res ponde a
proces os trans paren tes de gobierno y admin is trac ión de los proyec tos
imp lem entados . La gobernabi lidad imp lic a contar con un “program a de
gobierno ” claro y concer tado, que garantic e s u apli cación por vía de su
ac atam iento de parte de todos , int ernos y externos a la provinc ia.

Fig.1.Es tr uc tur a del G obier no Pro vincia l

B .- Con tar con u n a “C arta d e Navegac ión ” p ara el Gob iern o Provin c ial

Los ins umos de la “car ta de navegac ión” es ta cons titu ida por las propues tas
concr etas formul adas para cada uno de los objetivos - hoy P arlamen tos : A gua,
G ente y Trabajo, preparad a por los grupos de in terés y val idadas en los es pacios
de concer tación y s e cons ti tuye en nues tra A GEN D A DE DES A RR OLLO , como
guía es tratég ica que es acogid a por cada nivel de gobierno, en el mar co de s us
comp etenc ias .
D es de el interior de los es pacios s e generaron grupos de int erés , en donde los
ac tores repres ent antes del s ector públ ico y privado de la provincia han venido
trab ajando y concert ando es fuerzos , que proponen des arrollar las capac idades
loc ales y cons truc ción de ciudadan ía, as í como ta mbién lograr una planifi cación
int egrada de todos los actor es públi cos y privados , definiendo entr e todos , los
proble mas y s oluciones con propues tas de al cance provinci al.
3.- Mesas Territoriales de Articulación - “Meta” - Experiencia de Loja.
Aporte de Wilson González G. grupo coordinador de “Meta” provincial de Loja.
Desde el mes de agosto del 2010,
el Gobierno Provincial de Loja
viene desarrollando un mecanismo
de articulación y participación en
el territorio, entre la entidad
provincial, los Gobiernos
Autónomos Descentralizados
Cantonales y parroquiales y los
organismos del régimen
dependiente, dicha instancia se
denomina Mesa Técnica de
Articulación Territorial (META), y
su finalidad esencial es la
coordinación técnica, la articulación de la gestión territorial, el fomento de una participación
integral, la vinculación tecnológica y la cooperación internacional. Pero sobretodo, META se ha
constituido en un espacio válido y propicio para coordinar y articular el proceso de planificación y
el desarrollo y ordenamiento territorial y su implementación en el territorio provincial.
Este mecanismo de coordinación y articulación se ha ido posicionando en la provincia de Loja y
hoy por hoy se presenta como una de las iniciativas de mayor eficiencia y eficacia en la
planificación y gestión del desarrollo a nivel de los GAD de la provincia y el país, prueba de lo cual
a partir de los últimos meses del año anterior, la SENPLADES ha considerado a META como el
mecanismo a través del cual se coordina los procesos territorialización de la inversión pública en la
región sur del país.

El mecanismo contempla tres anillos de organización y coordinación correspondientes a cada nivel

de territorio, estos están escaladamente inter-conectados. Establece una relación ordenada y en
atención al marco de competencias y ordenamiento, entre el Gobierno Nacional al Gobierno
Provincial, de éste al cantonal, del cantonal al parroquial, y del parroquial hasta las unidades básicas
de participación, barrios o comunidades, cumpliendo el ciclo fundamental de participación.

Los objetivos de META se resumen en los siguientes:

 Fomentar la gestión equitativa e incluyente de los Gobiernos Autónomos Descentralizados.
 Acompañar técnicamente al Consejo Provincial, Consejo Cantonal y Junta Parroquial, para
definir políticas y estrategias de Gestión Integral del desarrollo provincial.
 Articular las demandas comunitarias a través de la planificación y participación ciudadana,
vinculadas a sistemas de redes sociales, GADs, Carteras del Estado y Cooperación
Internacional.
 Promover la articulación de los GAD, tomando en cuenta la concurrencia de competencias,
con criterios de complementariedad, subsidiaridad y equipotencia.

Visión de desarrollo de META:

“Al 2017 META se institucionaliza como un espacio y mecanismo de articulación que permite
territorializar la política pública para alcanzar el Buen Vivir en la provincia de Loja”.
Misión:
META orienta técnicamente la formalización de acuerdos con los GADs y entidades del ejecutivo,
lo que consolida su institucionalización en los distintos niveles; prioriza los programas y proyectos
estratégicos que optimizan las capacidades técnicas y políticas, así como los recursos y las
capacidades del territorio.
Una propuesta general31
Aporte de Patricio López. Director de Fomento Productivo, CONGOPE
Un principio básico es que cualquier espacio de articulación nazca y sea parte del sistema nacional
descentralizado de planificación participativa; en este sentido, es importante partir y potenciar sus
elementos ya constituidos, antes que crear nuevos. Por esto, se propone partir del Consejo de
Planificación Provincial, ya establecido dentro del sistema. El Consejo de Planificación se
integraría a un Espacio de Coordinación, conformado por ministerios sectoriales, zonales o
provinciales, además de la Gobernación correspondiente. La convocatoria, en este caso, nace del
propio Sistema Nacional de Planificación.

Un asunto clave es el tema convocante del espacio: el proyecto territorial de desarrollo, que
debería nacer de la armonización de las visiones y herramientas de planificación territorial de los
participantes en el espacio; en otras palabras, el proyecto territorial se constituiría en el conjunto
básico de acuerdos en torno a visiones, prioridades, líneas de acción y proyectos, que logren en
primera instancia los actores convocados; a partir de tal acuerdo mínimo, los participantes pueden
evaluar las conexiones, acuerdos bi o multilaterales, las oportunidades y retos comunes a gestionar,
las acciones que independiente o conjuntamente puedan o deban impulsarse.

Esta propuesta base tiene varias implicaciones:

-El Espacio de Coordinación no es una estructura orgánica distinta, sino precisamente un “espacio”
de articulación dentro del Sistema Nacional de Planificación, por tanto, no exige una estructura de
ordenamiento vertical de liderazgo; bastaría con una Secretaría Ad Hoc que registre y monitoree los
acuerdos y cercamientos.
-Lo anterior implica, por cierto, un rol clave para los animadores e impulsores del espacio, en este
caso SENPLADES a nivel nacional, y los Gobiernos Provinciales en el nivel provincial.
-Un espacio de esta naturaleza requiere que la dimensión provincial asuma plenamente un rol
articulador para con los niveles de gobierno municipal y parroquial, pues reproducirlo a cada nivel
resulta operativamente complejo.
-La participación del ejecutivo desconcentrado se propone se lleve a nivel de ministerios
sectoriales, considerando que la presencia de los ministerios coordinadores facilitará la
armonización sectorial, previa a la participación en el espacio de coordinación.
-En general, los participantes en el Espacio tienen un carácter “funcional”, es decir, aportan algo,
desde su particular perspectiva, a la construcción del proyecto territorial-provincial. En este caso,
por ejemplo, la Gobernación no actúa tanto como “líder” o “convocante”, cuanto como “aportante”
de las políticas de seguridad o diálogo político al proyecto territorial.

Un esquema de esta naturaleza representa por cierto, retos puntuales. Quizá los más obvios sean los
siguientes:
La armonización ex ante de los ministerios sectoriales. Esto implica, por ejemplo, dilucidar el rol y
relación con instancias como los consejos sectoriales provinciales (de producción, por
ejemplo), así como el rol de los ministerios coordinadores.
Definir una estrategia metodológica para la construcción de los acuerdos mínimos que constituyan
el Proyecto Territorial de Desarrollo.
La representatividad política tras el Consejo de Planificación Provincial, que debería definir
mecanismos de “repotenciamiento” en este campo. En este caso, el rol de los Gobiernos
provinciales, como instancias de articulación con municipios y juntas es clave, y por ende el rol
de instancias como los gremios, que podrían apoyar precisamente este repotenciamiento.
31
Esta propuesta nace de conversaciones de CONGOPE y SENPLADES en el año 2011.
BREVÍSIMAS NOTAS SOBRE NEGOCIACIÓN
 “Siempre decimos, todos los gobiernos locales para nosotros son
aliados fundamentales, no a nivel de política electoral, sino en el
sentido de que los mandatarios de buena fe, debemos buscar el
progreso de nuestro país, de los ciudadanos y ciudadanas. Entonces es
bueno que armonicemos y coordinemos trabajo; vayamos cada vez
puliendo estrategias, funciones, competencias, etc., para no tener
superposición, limbos institucionales; filtros de competencias y así ser
mucho más eficaces y contundentes, en procura del bienestar de la
comunidad y el progreso de los territorios”.
Rafael Correa
Presidente del Ecuador32

Desde el concepto de relaciones intergubernamentales de Ana Hernández, se señala que el factor

“negociación” es clave para las dinámicas que encontramos tanto en la definición de las relaciones
como en su gestión diaria. Permanentemente se “negocia” en las relaciones con otros niveles de
gobierno, sea para coordinar recursos, para impulsar una lìnea de polìtica, ó para impulsar una
alianza política (por ello la frase de Wrigth, de los puntos centrales de la agenda).

Si esto es así, es necesario mejorar la capacidad de negociación en todos los niveles de gobierno, de
manera que se pueda articular adecuadamente. Para ello esta capacidad de negociación debe
entenderse como una “capacidad institucional”, que involucra no sólo al Prefecto sino a toda la
institución.

En un marco de pluralismo institucional, se asume que las tareas del “Estado con mayúsculas” son
tareas conjuntas. El estilo de negociación en principio debería ser el de “ganar-ganar”, pues se tratan
de generar servicios más eficientes, políticas más inclusivas, “el bienestar de la comunidad y el
progreso de los territorios”. Se asume también que los intereses públicos no son contrapuestos.

Si esta visión marcara el diálogo entre niveles de gobierno sería factible una forma de negociación
altamente cooperativa. En las relaciones intergubernamentales es más común encontrar modelos de
negociación competitivos, donde se percibe al otro nivel como un antagonista del cual hay que
“sacar” concesiones o recursos, o peor, donde se percibe que se negocian posiciones de poder (y
cualquier concesión hace que pierda poder). Muchas veces eso depende de la forma de negociar
individual de la persona que comparte la mesa. Pero en algunas ocasiones, esta forma de ver
corresponde a políticas institucionales, o a una comprensión inadecuada del rol de rectoría, ó de la
autonomía del gobierno local.

La búsqueda de coordinación entre niveles de gobierno es un proceso de negociación permanente,

aunque una parte del sector público prefiera “zanjar” los temas mediante reglamentaciones
verticales. El cambio de modelo de descentralización podría ser visto desde esa tensión, al pasar de
un modelo “negociado uno a uno” a un modelo obligatorio.

La mayoría de las personas ven las negociaciones de un modo equivocado: las ven como una
competencia en la que una parte gana a costa de otra. Pero las negociaciones no son necesariamente
32
Nota de prensa de la reunión. Disponible en la hoja web del CONGOPE http://www.congope.gob.ec/index.php?
q=node/711
una competencia: tienen elementos de competencia en su proceso, pero es mucho más que una
guerra entre adversarios.

El principio básico de este tipo de negociación es que ambas partes ganan, por lo tanto siempre hay
un trato mejor si están dispuestos a tomarse el tiempo para buscarlo ambos pueden aumentar sus
utilidades y satisfacción sin perjudicarse mutuamente.

La negociación cooperativa implica una manera diferente de actuar que puede describirse tomando
en cuenta lo siguiente: Con sus colegas, no negocie como si fueran adversarios ni tampoco lo
vuelva amistad: mantenga su relación en un cordial y respetuoso compañerismo. Su propósito
central es resolver un problema conjunto: no es ganarle al otro ni llegar a todo costa a un acuerdo.

En el rol de articulación, muchas veces se asume la función de mediar entre los otros niveles,
facilitar sus acuerdos teniendo en cuenta sin embargo también los intereses del Gobierno Provincial.
Para ello son muy valiosos los esfuerzos previos de preparación, que incluyen:

 la identificación clara de actores. En este caso qué instituciones públicas tienen que estar en
la mesa de articulación o negociación, cuáles son sus posibles aportes, intereses y posibles
posiciones de negociación. Y en especial, cuál es el elemento común a partir del cual es
posible la búsqueda de un consenso.
 la identificación y redefinición del problema. Es importante redefinir el problema de una
manera que incluya los intereses de todas las partes (incluyendo los del gobierno provincial
obviamente). En el proceso de articulación es posible redefinir el problema haciendo
preguntas y abriéndose a nuevas maneras de concebir soluciones.
 Haga cálculos antes de sentarse a negociar ¿Cuál es su alternativa externa (lo que usted haría
si no llega a un acuerdo)? ¿Cuáles son sus prioridades: cuál es el valor relativo de los
diferentes puntos que va a negociar?
 Posturas y posicionamientos. Las posturas generalmente se refieren a las actitudes que
podemos tomar al negociar, así como los escenarios y estrategias que elegimos para ello.
Las posiciones se refieren a los intereses básicos de los negociadores, son los aspectos que
por ningún motivo podemos dejar de lado. En el posicionamiento se debe estar preparado
para el contraposicionamiento. En una negociación “ganar-ganar” las posturas ceden ante
los “intereses” de las partes, por lo que inicialmente se debe buscar comprender el interés, y
desde ahí se puede generar
 Clima de la negociación: Existe un momento oportuno para dar comienzo a la negociación,
presentar los puntos a resolver, utilizar tácticas, hacer concesiones, y llegar a un arreglo.
Una gestión adecuada del marco de tiempo y del ritmo general de avance de la negociación
afectará al clima global de negociación.
 Las actitudes y comportamientos con que cada negociador llegue a la negociación afectará a
la otra parte, desempeñando un papel primordial que influirá en el estado de ánimo o
componente emocional del clima global de negociación. Mediante una concepción y gestión
cuidadosas de estas tres variables interactivas puede controlarse el clima global de
negociación dada y el RESULTADO perseguido. Por ejemplo, es posible realizar una
elección consciente para fomentar un clima inicial que se diferencie notablemente del clima
que se de a mediados de la negociación o a finales de la misma.

Tomando en cuenta todo lo anterior, proponemos como herramienta una ficha de preparación que se
origina en las obras de Ury (Supere el No), y Ury, Fisher y Patton (Sí, de acuerdo). En esta ficha se
trata de identificar los intereses y posiciones de las partes en la negociación, y preparar en la medida
de lo posible la argumentación necesaria para el diálogo. Insistimos en que se parte del criterio de
que la relación intergubernamental debe considerarse como una relación de buena fe, entre entes
que comparten intereses y una orientación comunes (vinculados con el “Buen Vivir” en el discurso
constitucional ecuatoriano).
Bibliografía.

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