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El papel del Estado y la calidad del sector público

Article  in  Revista de la CEPAL · August 2000

DOI: 10.18356/89272199-es · Source: OAI

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Vito Tanzi
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Documento de trabajo del FMI

El papel del Estado y la calidad

del sector público

Vito Tanzi

FONDO MONETARIO INTERNACIONAL

 Documento de trabajo del FMI

Departamento de Finanzas Públicas

El papel del Estado y la calidad del sector público1

Preparado por Vito Tanzi

Marzo de 2000

Resumen

Las opiniones aquí expresadas son las del autor y no representan necesariamente las del
FMI ni la política del FMI. Los documentos de trabajo describen estudios que está
realizando el autor y se publican con el fin de obtener comentarios y fomentar el debate.

En el presente documento se examinan los aspectos que habrán de considerarse en el diseño

de las reformas “de segunda generación”. Estas reformas deben centrarse en el mejoramiento
de la capacidad del sector público para implementar las políticas económicas. En el trabajo se
comparan estas reformas con las denominadas de primera generación, que en esencia se
centraban en las políticas macroeconómicas, se analizan las funciones que competen a
normas e instituciones y se llega a la conclusión de que es necesario contar con un sector
público de alta calidad para garantizar que se apliquen políticas correctas que generen efectos
convenientes y duraderos. La creación de un sector público con tales características exige
numerosas reformas de segunda generación.

Clasificación: A12, A13, D6, D7, D73, E6, H3, H10, H50, K00, P16

Palabras clave: normas, instituciones, papel del Estado, constituciones, controles

Dirección electrónica del autor: vtanzi@imf.org

1
El objetivo del presente documento es contribuir al estudio de las reformas de segunda generación. Se
presentaron versiones anteriores del trabajo en la Conferencia sobre Reformas de Segunda Generación, en
Washington (8 y 9 de noviembre de 1999), la conferencia sobre Control de las Actividades Públicas, organizada
por el Banco de Italia, en Perugia (2 y 3 de diciembre de 1999), y el Seminario Anual sobre Política Fiscal,
celebrado en la CEPAL, Santiago (24 de enero de 2000). Agradezco mucho los comentarios sobre el borrador
formulados por Era Dabla-Norris, Barry Potter y Howell Zee. También quisiera agradecer a Patricio Castro,
Jerome Fournel, Eduardo Ley, Istvan Székely y otros participantes del seminario interno del Departamento de
Finanzas Públicas.
 -2-

Índice Página

I. El papel del Estado ..........................................................................................................3

II. La importancia de las normas.........................................................................................7

A. La función de las constituciones ........................................................................8
B. Leyes ................................................................................................................10
C. Reglamentaciones.............................................................................................11

III. Normas políticas y de procedimiento .........................................................................13

IV. Calidad de las instituciones del Estado.......................................................................14

A. Sinergia ............................................................................................................15
B. Mecanismos para hacer cumplir la normativa vigente.....................................16

V. Medición de la calidad general del sector público.......................................................20

VI. Comentarios a modo de conclusiones.........................................................................22

Referencias.........................................................................................................................24
 -3-

I. EL PAPEL DEL ESTADO

Los seres humanos son animales sociales, por lo cual tienden a agruparse. Esta agregación
genera mercados y la necesidad de instituciones sociales. Los mercados y las actividades
económicas se caracterizan por la especialización de los participantes; esa especialización da
lugar a intercambios y éstos exigen contratos, que pueden ser implícitos o explícitos. Los
contratos implícitos prevalecen en las sociedades primitivas o tradicionales y se basan
fundamentalmente en la confianza; con frecuencia se hacen valer por los códigos morales y
sociales vigentes que, de alguna manera, actúan como el mecanismo necesario para hacerlos
cumplir.

A medida que las sociedades se desarrollan, exigen contratos más explícitos o formales.
Inclusive, es probable que haya una correlación positiva estrecha entre el nivel de desarrollo
económico de un país y el número de contratos formales necesarios. Ello, a su vez, requiere
instituciones para registrarlos, cuando ello es un requisito, y para hacerlos valer. En las
economías de mercado, los individuos también acumulan activos y esta acumulación crea la
necesidad de proteger los bienes y los derechos de propiedad. Además, las personas necesitan
de la protección personal contra elementos delictivos dentro de sus grupos o contra
elementos foráneos. Por consiguiente, toda agregación de individuos requiere, al menos,
instituciones rudimentarias que cumplan esas funciones y que pueden ser consideradas como
un Estado mínimo. Ese es el papel esencial del Estado en una sociedad primitiva o su papel
mínimo en cualquier sociedad2.

A medida que las sociedades se tornan más complejas y los grupos que las constituyen
crecen y se vuelven menos homogéneos, el Estado debe asumir nuevas responsabilidades
para fomentar debidamente el bienestar de los individuos que lo componen. Por ejemplo, los
mercados no son eficientes cuando están distorsionados por monopolios o cuando los
participantes no cuentan con la información esencial o esta resulta muy costosa. Ello crea la
necesidad de que el Estado establezca la competencia y brinde cierta información esencial a
la población. Para ello, es preciso crear instituciones. Véase Banco Mundial (1997).

Existen algunos bienes (defensa, vías de tránsito urbanas, etc.) que sólo el Estado puede
aportar porque los particulares no tendrían interés en suministrarlos. Una razón importante de
ello es que, una vez aportados los bienes, el proveedor no podrá impedir su uso por
individuos que no desean contribuir al costo. Otra razón es que, una vez producidos, pueden
ser consumidos conjuntamente por todos, por lo cual sería ineficiente que la sociedad como
un todo excluyera del uso a algunos individuos. Por lo tanto, si esos bienes públicos son
esenciales, deben ser suministrados (aunque no necesariamente producidos) por el Estado.
Estos son los bienes públicos de que se habla en los estudios sobre economía del Estado. Los
verdaderos bienes públicos tienen que cumplir esas condiciones que se han señalado.

2
Existen numerosas publicaciones en las que se sostiene que inclusive las bandas o asociaciones delictivas
exigen ciertas reglas y organizaciones que son una forma rudimentaria de gobierno. Véase Skaperdas y
Syropoulos (1995), Charap y Harm (aún no publicado) y varios trabajos compilados por Fiorentini y Zamagni
(1999). Véase Nozick (1974), donde se analiza el concepto de Estado mínimo e inclusive ultramínimo.
 -4-

Asimismo, la producción o el consumo de algunos bienes o actividades generan

externalidades positivas o negativas que no son captadas por quienes los consumen o
producen. Si el Estado no interviene, probablemente el mercado produzca estos bienes o
actividades en un volumen insuficiente o en demasía. También en este caso puede hacerse
necesaria la intervención del sector público3.

Todos estos son ejemplos del papel general del Estado que en los estudios sobre economía
del Estado se denominan asignación de recursos. Véase Musgrave (1959). Aunque algunos
problemas de asignación de recursos pueden resolverse mediante regulaciones, con
frecuencia, si el Estado tiene que cumplir esta función, necesitará recursos. En principio, el
Estado podría obtener directamente de esos recursos obligando a los individuos a aportar su
tiempo y riqueza a la producción del bien necesario como lo hace, por ejemplo, con el
servicio militar obligatorio o con algunas formas de expropiación. En la época medieval,
muchas veces se construían así los caminos. Sin embargo, una alternativa más eficiente es
utilizar recursos que el Estado obtiene mediante la aplicación de impuestos. De modo que se
hace necesario un sistema impositivo e instituciones recaudadoras. Y, claro está, es necesario
que haya instituciones que gasten dinero y lleven un registro de los gastos. En una economía
de mercado, se espera que en todas esas actividades el Estado minimice el costo que sus
actividades imponen al mercado y a la sociedad en su conjunto. Por consiguiente, un sector
público de alta calidad requiere un sistema tributario eficiente y un sistema de gastos que
reduzca al mínimo el gasto ineficiente e improductivo. También requiere un presupuesto
suficiente para permitir que el Estado cumpla su papel satisfactoriamente. Véase Tanzi y Zee
(1998).

Aparte del papel esencial o fundamental del Estado vinculado a la asignación de recursos, los
economistas, al menos desde la publicación de La Riqueza de las Naciones, de Adam Smith,
han reconocido y descrito en este siglo otras dos o, quizá, tres funciones del Estado: a) la
redistribución del ingreso, b) la estabilización de la actividad económica y c) el fomento del
crecimiento y el empleo. Estas tareas no están tan fundamentadas por la teoría económica
como la asignación de recursos, pero han sido importantes en la implementación práctica de
las políticas en la segunda mitad del siglo XX4. En realidad, a ellas se debió en gran parte el
crecimiento de las actividades del Estado en el último siglo.

Los mercados producen bienes y servicios y suministran ingresos a quienes en ellos

participan. De acuerdo con la situación inicial de los individuos en cuanto a posesión de
activos reales, recursos financieros y capital humano y talento en general, y según el
esfuerzo, la propensión al ahorro, la suerte y los riesgos que asumen, así como la política
gubernamental, se determina una modalidad de distribución del ingreso (y la riqueza). Esta
distribución puede coincidir o no con la percepción que tenga la sociedad del grado de
desigualdad que se considera aceptable. Además, debido a las discapacidades físicas o

3
La intervención tradicional del Estado es gravar a quienes generan externalidades negativas y subsidiar a
quienes generan externalidades positivas.
4
Estas funciones no habían afectado mucho la conducta de los gobiernos en las economías de mercado hasta
este siglo.
 -5-

mentales, o a otras características o situaciones, como la edad avanzada, el desempleo, el

número de familiares a cargo, etc., algunos individuos pueden no estar en condiciones de
generar un ingreso suficiente para sostenerse o sostener a sus familias. En estos casos,
durante este siglo y en algunos países, se ha esperado que el Estado les concediera
transferencias para elevar su consumo por encima de un mínimo esencial5. Por lo tanto, una
preocupación por la equidad o la existencia de pobreza puede obligar al Estado a intervenir.

La asignación de una función redistributiva al Estado ha cambiado radicalmente el carácter

de su intervención en la economía. En realidad, aunque, al menos en principio, el papel del
Estado en la asignación de recursos puede derivarse del análisis técnico y objetivo, no se
puede establecer objetivamente, ni siquiera en principio, la función redistributiva correcta,
sino que la misma tiene que basarse en aspectos puramente morales o políticos. Por ejemplo,
no existe una forma objetiva de determinar el coeficiente de Gini ideal, ni la proporción ideal
del quintil superior al inferior en la distribución del ingreso de un país. Y puede resultar muy
difícil establecer un umbral de pobreza objetivo. De modo que estas decisiones están
inevitamente influenciadas por las preferencias de los individuos que integran el gobierno
que ocupa el poder y por los vientos sociales que soplan en el momento.

Los programas de redistribución del ingreso a menudo exigen una cantidad de recursos y la
presencia de instituciones encargadas de su administración. Por esta razón, tienden a crear
grandes aumentos del gasto público y del nivel impositivo, como en los llamados Estados
benefactores6. A veces, la consecución del objetivo de redistribución se da mediante
impuestos progresivos. Pero, más frecuentemente, ha exigido grandes burocracias y un
voluminoso gasto público. En muchos países, una gran proporción de los empleados públicos
se dedican a la prestación de enseñanza pública, salud pública y demás servicios sociales, y
una gran proporción del gasto público total de los países industriales se destina a programas
sociales, incluidas las jubilaciones. En algunos casos, el propio empleo público ha tenido el
objetivo de redistribuir el ingreso. Véase Alesina y otros (1999).

Las economías no funcionan ordenadamente, sino que se caracterizan por fluctuaciones que a
veces se transforman en recesiones e inclusive en depresiones. Estas recesiones dan lugar a
un creciente desempleo y a la pérdida de producto; en la segunda parte del siglo XX, ello
creó otra importante justificación para la intervención del Estado, a saber, el mantenimiento
del pleno empleo —o al menos un elevado nivel de empleo— y la estabilización del
producto. El fomento de este objetivo keynesiano está a cargo de los funcionarios públicos y
exige algunas instituciones específicas. Estos funcionarios deben ser capaces de modificar el
ingreso tributario y/o el gasto público para incidir en la demanda agregada en la dirección
conveniente, y deben tener información y conocimientos técnicos y prudencia para adoptar
las decisiones correctas.

5
En siglos anteriores, los grupos religiosos cumplían un papel similar de ayuda a los más pobres.
6
En la obra citada del Banco Mundial, se argumenta que el proceso de asunción de estas nuevas funciones ha
apartado al Estado de su papel más fundamental. Schansberg (1996) sostiene que la redistribución con
frecuencia se vincula a una política incorrecta que perjudica a los pobres en lugar de ayudarlos.
 -6-

Por último, en décadas recientes, los gobiernos también han fomentado políticas
encaminadas a elevar la tasa de crecimiento económico o a crear empleo. La sustitución de
importaciones y las políticas industriales son ejemplos de intentos de elevar la tasa de
crecimiento. La manipulación de la semana laboral y las inversiones del Estado en
actividades o regiones determinadas son ejemplos de intentos de elevar el empleo.
Independientemente del acierto de estas políticas, hay instituciones que deben
responsabilizarse de su ejecución.

Podemos resumir de la siguiente manera la visión actual del papel normativo o deseable del
Estado en una economía de mercado:

1. Debe establecer normas e instituciones que hagan cumplir los contratos y protejan los
derechos de propiedad. A través de esas normas e instituciones, el Estado debe ayudar a
expandir el papel del mercado. También debe establecer normas e instituciones que rijan la
extracción y el uso del ingreso fiscal.

2. Debe establecer un marco jurídico y regulatorio que reduzca los costos de transacción
para quienes operan en el mercado y debe fomentar la eficiencia del mercado mediante
intervenciones estratégicas en casos de fallas del mercado o a través de la producción de
cierta información esencial. También en este caso, el objetivo de esta intervención será
ampliar el papel del mercado.

3. Debe suministrar bienes públicos y abordar los casos obvios de externalidades que no
pueden resolverse mediante negociaciones entre los particulares involucrados,
complementando así al mercado cuando éste falle.

4. Debe promover la estabilización macroeconómica.

5. Debe promover una distribución del ingreso congruente con la opinión imperante en
la sociedad. También debe aportar redes de protección social para quienes corren peligro de
quedar por debajo del umbral de pobreza oficialmente establecido.

Para cumplir estas funciones, el Estado no puede ser estático y, de hecho, su papel ha
cambiado con el tiempo y de un país a otro. Véase Van Creveld (1999). Ese papel se ve
influenciado por las opiniones sociales cambiantes o diferentes y por los cambios
tecnológicos que inciden en lo que debe hacer el Estado. Por ejemplo, los bienes que son
públicos en un período pueden perder esa característica debido a cambios tecnológicos. Por
tanto, la calidad del sector público debe evaluarse a la luz de los objetivos y prioridades del
Estado en un momento determinado. Esos objetivos pueden variar de acuerdo con las
necesidades de un determinado país en un momento dado y, a veces, pueden inclusive estar
en conflicto entre sí.

El Estado desempeña su papel a través de una serie de normas, leyes e instituciones que
orientan y conforman el sector público. Cuanto mayor sea la calidad del sector público, más
fácil será para el Estado impulsar su papel. La calidad del sector público está definida en
 -7-

este trabajo como la característica que permite al Estado alcanzar sus objetivos en la
forma más eficiente. Aunque es difícil separarlas, la calidad del sector público no es
necesariamente lo mismo que la calidad de la política económica. La calidad del sector
público se distingue, pues, de la calidad de las políticas que un determinado gobierno puede
aplicar en un momento dado, y esas políticas pueden o no ser coherentes con la función
normativa del Estado. Un sector público de alta calidad es simplemente el instrumento que
facilita la formulación e implementación de las políticas del Estado. Un buen sector público
facilita la implementación de las políticas correctas por parte del gobierno. Pero, ni siquiera
un sector público de alta calidad garantiza la aplicación sistemática de políticas económicas
correctas, porque no puede evitar que ocasionalmente los responsables apliquen políticas
erradas. Sin embargo, nos costaría atribuir alta calidad a un sector público si aplicara con
frecuencia políticas equivocadas, pues cabría esperar una gran correlación entre la calidad
del sector público, según la definimos en este trabajo, y la calidad de la política económica.
En otras palabras, con el tiempo, es probable que un sector público de alta calidad promueva
políticas acertadas y que un sector público de baja calidad promueva políticas equivocadas.

La definición de “sector público de alta calidad” que usamos en este trabajo difiere de la de
“buen gobierno” que utilizan algunos autores. Por ejemplo, La Porta y otros (1998) definen el
buen gobierno como aquél que es “favorable al desarrollo capitalista”, y no distinguen entre
la calidad del sector público y la calidad de la política del Estado. Por supuesto que un sector
público de baja calidad dificulta la consecución de una política correcta, porque no aporta al
gobierno la información necesaria y no garantiza que las decisiones de política no se
distorsionen en la etapa de implementación. Al respecto, véase Tanzi (de próxima
publicación).

II. LA IMPORTANCIA DE LAS NORMAS

En la sección anterior describimos las categorías generales de intervención estatal en la

economía. Cada categoría requiere programas específicos y cada programa requiere un
mandato legal. En las democracias con economías de mercado, el mandato de intervención
en la economía que se asigna al Estado está a menudo especificado, primero, en la
constitución y, luego, en las numerosas leyes y reglamentaciones que dan contenido
específico a los principios generales normalmente enunciados en la constitución7. Así, las
leyes y reglamentos establecen las reglas de juego que orientan las acciones de los individuos
y empresas, por un lado, y de las instituciones del Estado, por el otro. Pero, como han
señalado North y Weingast, “un factor crítico es la medida en que el régimen o el soberano
adhiere a estas normas o está obligado por ellas”8 (1994, pág.312).

7
Véase Davis y Trebilcock (1999) donde se analiza en detalle el papel de las instituciones legales.
8
En los gobiernos autoritarios o en las dictaduras, la constitución puede cumplir una función marginal. La
constitución de Stalin para la Unión Soviética era muy buena, pero no le impedía actuar a su antojo;
obviamente, no estaba obligado por las limitaciones constitucionales.
 -8-

A. La función de las constituciones

Los principios consagrados en la constitución pueden ser claros, pero a menudo no son muy
específicos. La constitución tiene que ser un documento vivo que oriente la acción, pero no
puede abordar situaciones específicas o que prevean actividades o situaciones que no existen
en el momento de su redacción. Se dice que Napoleón rechazó el proyecto de constitución
que los mejores juristas de su tiempo habían preparado a su pedido porque consideraba que el
documento era demasiado específico y, por tanto, tal vez demasiado restrictivo y propenso a
tornarse obsoleto con el transcurso del tiempo; prefería una declaración de principios
generales que, con el transcurso del tiempo, pudieran interpretarse con cierta flexibilidad. En
gran medida, la Constitución de Estados Unidos es un buen ejemplo en ese sentido; ha
exigido escasas enmiendas y la función de la Corte Suprema en su interpretación es
incontrovertible.

Por su parte, abundan los ejemplos de principios constitucionales no muy claros. Uno
conocido es el del Artículo 81 de la Constitución de Italia, que parece restringir el
financiamiento mediante déficit pero que, con los años, se ha interpretado de maneras que no
han impedido la generación de abultados déficit fiscales y la acumulación de una onerosa
deuda pública. Véase Martino (1989). También son comunes los ejemplos de límites
constitucionales demasiado restrictivos, como el de la Constitución de Brasil de 1988. En los
últimos años, ese documento ha impedido que el gobierno nacional impusiera reformas
importantes e imperiosamente necesarias en el federalismo fiscal y el sistema jubilatorio.
Otros ejemplos son el de la Constitución de la India, que ha impedido la introducción de un
impuesto nacional a las ventas, o la Constitución del Pakistán, que ha limitado el alcance de
los impuestos a las ventas establecidos por el gobierno nacional sólo a las mercancías, y ha
impedido gravar el ingreso agrícola. Véase también Dethier y Shapiro (1998).

El problema de las constituciones es que tienden a reflejar las preocupaciones y las fuerzas
políticas del momento en que son redactadas. Un buen ejemplo de esta característica es la
Constitución de Italia que entró en vigor en 1948. Su primer artículo establece el tono, al
declarar que “Italia es una República democrática fundada en el trabajo”. Luego, dispone que
todos los ciudadanos tienen derecho al trabajo. Véase el artículo 4. El tercer capítulo (Título
III) de la Constitución, que específicamente trata de las “relaciones económicas”, anumera
numerosos derechos de los trabajadores y sólo limitaciones de los derechos de propiedad de
las personas. Especifica que a) el Estado puede fijar límites al uso de los bienes; b) puede
expropiar bienes en aras del interés nacional, y c) puede imponer diversos limites al uso de
los bienes, a fin de “establecer relaciones sociales equitativas”. Un autor italiano ha señalado
el contraste de esta “República de los trabajadores” con la vieja “República de los
propietarios”. Véase Rodotá (1995, pág. 352).

Estas limitaciones a los derechos de propiedad deben compararse con la opinión de Edmund
Burke de que “una ley contra la propiedad es una ley contra la industria” o con la opinión de
Adam Smith de que la adquisición de bienes de gran valor y magnitud necesariamente exige
el establecimiento de un gobierno civil y que, cuando no hay propiedad, el gobierno civil no
 -9-

es tan necesario”9. Si la función económica adecuada del Estado en una economía de

mercado requiere la protección de los derechos de propiedad de las personas, como se
argumenta en gran parte de las publicaciones recientes10, la Constitución italiana, por lo
menos en sus declaraciones formales, es sin duda renuente a asignar esa función al Estado.
Por tanto, no ha de sorprender que las políticas y las instituciones económicas italianas hayan
evolucionado de acuerdo con la constitución y, a veces, hayan admitido políticas (controles
de los arrendamientos, expropiación de tierras con muy escasa compensación, etc.) que no
son congruentes con el principio de la protección de los derechos de propiedad ni con el
desarrollo del mercado. Ello también podría explicar por qué Italia tiene uno de los puntajes
más bajos en lo que a “libertad económica” se refiere, entre los numerosos países evaluados
por los expertos de Economic Freedom Network.

En conclusión, es fundamental la función que desempeñan las constituciones en la

determinación de la calidad del sector público en las economías democráticas y de
mercado11. Es la constitución la que estimula o permite ciertas acciones de parte del cuerpo
gobernante y de parte de la ciudadanía. Así pues, al menos en principio, las leyes y
reglamentaciones que rigen un país deben ser coherentes con los principios constitucionales,
según la interpretación que den a éstos la Corte Suprema u otro órgano equivalente. En los
últimos años, se ha observado en muchos países la tendencia a procurar modernizar su
constitución. Sin embargo, los resultados no siempre han sido buenos. A veces, las
enmiendas constitucionales han estado incorrectamente formuladas, y han sido complejas y
confusas.

Algunos economistas, como James Buchanan y Francesco Forte, sostienen que la función
económica o fiscal de la constitución debe ser la de fijar límites a la acción del gobierno,
como en el caso de la Constitución de Suiza. De acuerdo con estos autores, la constitución
debe subrayar lo que el Estado no puede hacer, y no tanto lo que debería hacer. Véase Forte
(1998). Estos autores estarían a favor de limitar las tasas de impuestos a los niveles del gasto
público o de los déficit fiscales. Obviamente, el objetivo es brindar el mayor margen de
acción para las fuerzas del mercado. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento de Maastricht
puede considerarse un ejemplo de esa limitación constitucional.

En algunas circunstancias —y nos vuelve a la mente el ejemplo del Brasil— la enmienda de

la constitución para eliminar obstáculos a reformas deseables e importantes, puede ser una
condición necesaria para elevar la calidad del sector público y de la política del Estado.

9
Ambas citas en Landes (1999), págs. 32 y 33, respectivamente.
10
Véase, por ejemplo, Landes (1999), North y Thomas (1973), North y Weingast (1989), y David y Trebilcock
(1999).
11
Por supuesto que aquí se parte de la base de que en el país está firmemente establecido el régimen de derecho
y de que se toma en serio la constitución. También se parte de la base de que existe una corte suprema eficaz.
En Italia, el “tribunal constitucional” empezó a funcionar a los diez años de aprobada la Constitución. Véase
Rodotá (1995, pág. 353).
 - 10 -

B. Leyes

Si bien la constitución fija, o al menos debería fijar, los principios generales que rigen las
políticas de los países, estas son admitidas y orientadas por leyes específicas que, por
supuesto, deben ser congruentes con los principios consagrados en la constitución. Es posible
decir, generalizando, que la calidad del sector público se ve fortalecida cuando las leyes son
relativamente pocas, están claramente redactadas —y, por tanto, no están sujetas a
interpretaciones contradictorias— son completas y no plantean conflictos entre sí. Las
dificultades surgen cuando las leyes son muy numerosas, no son claras, no cubren todas las
áreas pertinentes de las actividades económicas o envían señalas contradictorias. Por
ejemplo, los incentivos tributarios pueden estar dispersos en numerosas leyes, con poca
relación aparente con los impuestos. Esto las torna poco transparentes.

Se ha dicho que, si bien algunos países europeos tienen sólo unos pocos miles de leyes
activas, otros pueden tener decenas de miles. Véase, por ejemplo, Ferro y otros (1999). Por lo
tanto, puede ser difícil abrirse paso en esta maraña legal. Cada vez que se promulga una ley,
es preciso analizar todas las leyes vigentes y, de ser necesario, revisarlas para garantizar que
todos sus elementos sean compatibles con la nueva ley. Por supuesto que esto no ocurre;
cuando las leyes vigentes son muchas y especialmente cuando no son claras, esa tarea es casi
imposible. Es así que se observa que los elementos consagrados en leyes promulgadas en el
pasado pero aún vigentes, a cierta altura, entran en conflicto con las nuevas leyes. Cuando
ello ocurre, se vuelven confusas las directivas impartidas a los ciudadanos y a las
instituciones encargadas de implementar los programas previstos en la legislación. Este
problema puede ser denominado incompatibilidad legal y con frecuencia caracteriza las
relaciones entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales o, por ejemplo, entre los
programas de jubilaciones y de salud, por un lado, y las leyes del presupuesto anual, por el
otro12. Las leyes de zonificación o de protección del medio ambiente y las leyes de incentivo
tributario también adolecen de este problema. A veces, una ley —y, por tanto, una
determinada institución— autoriza cierto uso de la tierra, pero otra ley y otra institución lo
prohíbe; o un ministerio que no es el de Hacienda otorga un incentivo tributario que
contradice la política impositiva general. Estos conflictos pueden provocar costosos errores e
incertidumbre sobre los derechos de propiedad, afectando negativamente las decisiones de
mercado.

Entonces, reiteramos: la calidad del sector público se ve estimulada cuando las leyes están
redactadas con claridad y abarcan todas las áreas necesarias, cuando no dan lugar a
interpretaciones contradictorias de parte de los ciudadanos o los funcionarios públicos,
cuando su número es el mínimo posible y cuando no se contradicen entre sí. A lo largo de los
años, algunos países (Francia, Australia, Italia, Nueva Zelandia, Rusia) han tratado de
codificar o simplificar la legislación tributaria vigente. Sin embargo, estas medidas, que
traerían beneficios sólo a largo plazo e imprimirían mayor transparencia a las políticas, no

12
Por ejemplo, la ley de presupuesto puede asignar una determinada partida al sector salud, pero las leyes que
determinan los resultados de este sector podrían implicar un nivel de gasto mayor. Véase Reviglio (1999), que
presenta un ejemplo específico referido a Italia.
 - 11 -

concitan un gran apoyo político. Por consiguiente, esos intentos con frecuencia son
abandonados antes de que produzcan los resultados necesarios. Véase, por ejemplo, Guy
(1996), Braibant (1996), Mattarella (1994), Smith y Richardson (1999), y Tan y Tower
(1992).

C. Reglamentaciones

Con frecuencia, las leyes van acompañadas de su reglamentación13. Las reglamentaciones

pueden clasificarse en tres categorías: reglamentaciones económicas, reglamentaciones de
seguridad y reglamentaciones informativas. Las reglamentaciones explican los
procedimientos o desarrollan el contenido de las leyes, o simplemente imponen un
comportamiento específico a particulares y empresas. A veces, algunas leyes son tan
complejas que exigen un órgano regulatorio realmente importante. Por ejemplo, la
reglamentación del Código de Ingresos Internos de Estados Unidos tiene 18.000 páginas, en
tanto el Código en sí tiene 2.300. Las reglamentaciones promulgadas por una autoridad
ejecutiva o un organismo regulador pueden de por sí ser muy complejas, de difícil acceso
para el público y superponerse con otras; en algunos países, es posible que ni siquiera se
publiquen14. Sin embargo, como se señala en un informe reciente de la OCDE, “la
reglamentación tal vez sea la forma más difundida de intervención del Estado en la actividad
económica”. (1999, pág. 179).

Muchas formas de reglamentación que no requieren asignaciones presupuestarias ni

aprobación legislativa formal tienden a estar menos sujetas a controles. Así pues, en muchos
países hay sobreabundancia de reglamentaciones. La interpretación de las reglamentaciones
queda a menudo en manos de los burócratas que las administran. Por lo tanto, existen muchas
posibilidades de confusión e inclusive de abuso. En varias publicaciones sobre el tema se ha
señalado que las reglamentaciones son una de las principales causas de corrupción, porque
los burócratas a cargo pueden abusar de ellas para su provecho personal. Véase Tanzi (1998).
Se ha indicado también que las reglamentaciones imponen a la economía un abultado costo
de bienestar15.

Habida cuenta del carácter dinámico de las economías y del rápido cambio tecnológico, es
común observar países con demasiadas reglamentaciones anacrónicas, inútiles e inclusive
perjudiciales, y muy pocas reglamentaciones necesarias en relación con las nuevas
13
La reglamentación puede tener origen legislativo y transformarse así en leyes, o puede ser establecida por
organismos del Estado.
14
En un país en que trabajé hace muchos años, no se podía acceder públicamente a la reglamentación de los
incentivos fiscales en formato alguno. Por lo tanto, los burócratas que tomaban las decisiones acaparaban todo
el conocimiento y sus decisiones no podían ser impugnadas por los contribuyentes. Estos casos de asimetría en
la información entre el Estado y los ciudadanos son bastante comunes.
15
Véase el Informe de la Comisión Grace de 1984, Estados Unidos; Dixit (1996); Laffont y Tirole (1993); FIEL
(1989) y Jacobs (1999). En un informe reciente, la OCDE (1999) ha categorizado las reglamentaciones sobre
los mercados de productos de numerosos países miembros en función de su “carácter favorable...al mecanismo
de mercado”. La conclusión es que el Reino Unido, Irlanda, Australia, Estados Unidos y Nueva Zelandia poseen
el contexto regulatorio global menos restrictivo, en tanto Italia, Grecia y Noruega poseen el contexto menos
favorable a la competencia.
 - 12 -

actividades económicas16. Esta es una esfera en que, con frecuencia, conviven el exceso y la
escasez. Muchos países están ahora tratando denodadamente de crear las reglamentaciones
necesarias para los sectores financiero y bancario, el uso de la infovía (Internet), la
investigación genética, el empleo de ciertos medicamentos y otras tantas esferas importantes
nuevas.

En conclusión, un sector público de alta calidad debe contar con normas suficientes y claras
que orienten las actividades económicas (y otras actividades), pero no con normas tan
numerosas o vagas que otorguen un poder excesivo a los burócratas o creen incertidumbre
entre quienes toman las decisiones económicas. En general, las normas deben especificar lo
que no está permitido, en lugar de autorizar lo que está permitido. Toda vez que sea posible,
debe reducirse al mínimo la discrecionalidad de los burócratas. Se ha dicho que, en algunos
países, determinadas actividades —por ejemplo, un pedido de incentivo fiscal o una solicitud
para abrir una pequeña empresa— puede requerir 30 o 40 autorizaciones firmadas por
empleados públicos de otros tantos organismos u oficinas. Véase, entre otros, De Soto, 1989.
Esto no puede ser congruente con un sector público de alta calidad ni con un mercado
eficiente.

Un paso importante sería realizar un inventario periódico —por ejemplo, cada diez años— de
todas las reglamentaciones vigentes, para poder establecer el presupuesto reglamentario y
derogar todas las normas redundantes o anacrónicas, complementarlo con las nuevas normas
necesarias y aclarar las confusas. Eso se intentó con resultados heterogéneos en algunos
países, como Hungría y Argentina. Ese proceso, que es costoso, podría elevar la calidad
general del sector público. Otra medida interesante es la creación de una oficina o ventanilla
única en que las personas puedan obtener todos los permisos y autorizaciones que necesitan
para sus actividades. Esos centros han sido creados en algunos lugares y habrían permitido
eliminar muchas de las reglamentaciones vigentes y reducir la corrupción17.

Aparte de las normas constitucionales formales y de las normas especificadas en las leyes y
reglamentos, también pueden incidir en la calidad del sector público las normas o
mecanismos informales que afectan la conducta económica de los individuos y el
comportamiento del sector público. Esas normas pueden a) incidir en la elección de
presidentes, ministros y otros altos funcionarios; b) caracterizar las designaciones en la
administración pública y c) incidir en los contactos entre el Estado y el sector privado18.
16
Hace un par de años, se informó en la prensa de Estados Unidos que, en California, el pan tenía que ser
vendido únicamente en trozos de un peso específico exacto. Esta reglamentación, que aún no había sido
derogada, había sido introducida a principios de siglo, cuando la mayor parte de los compradores no poseían
una balanza, por lo que podían ser fácilmente estafados por vendedores inescrupulosos. En Italia y Alemania,
los descuentos en las ventas de los comercios tienen que ser aprobados por el municipio y tener una duración
limitada.
17
Ejemplos de estos centros existen ahora en numerosas ciudades, como Bolonia (Italia) y Salvador de Bahía
(Brasil). En Bolonia, están tratando de permitir el acceso a esta oficina única por Internet.
18
En algunos países, los cargos públicos de alto nivel son casi hereditarios. Algunos empleos de determinadas
instituciones son transferidos de uno a otro integrante de la misma familia. En otros, la filiación partidaria
facilita el acceso a empleos públicos y un cambio en el gobierno crea un gran número de vacantes, porque
muchos empleos se consideran políticos.
 - 13 -

Estas normas informales pueden basarse en consideraciones religiosas, sociales o políticas y,

al ser informales por su naturaleza, o por basarse en características culturales, es muy difícil
cambiarlas. No obstante, en cualquier intento de elevar la calidad del sector público debe
hacerse hincapié en las relaciones de independencia y el régimen de derecho en todos los
aspectos del comportamiento de dicho sector público. Véase Tanzi (1995).

III. NORMAS POLÍTICAS Y DE PROCEDIMIENTO

La constitución, las leyes y las reglamentaciones establecen las facultades jurídicas generales
del sector público y sus instituciones, o, en otras palabras, fijan las reglas de juego que
determinan la conducta del sector público y la regulación del mercado. Es preciso insistir en
la importancia de estas normas. Varios autores, entre ellos Buchanan, Alesina, von Hagen,
Poterba, Tabellini y Persson, han sostenido que, aparte de las instituciones, hay mecanismos
políticos, tales como el federalismo fiscal y la descentralización fiscal, la representación
proporcional o no proporcional en el parlamento, la frecuencia de las elecciones, la opción
por formas de gobierno presidencial o no presidencial, el papel del ministro de Hacienda
como superministro, las normas que se aplican al trámite presupuestario —por ejemplo, si
empieza con una limitación macroeconómica que refleja una opinión colectiva sobre las
prioridades, o si permite que las presiones en favor del gasto estén determinadas por la
influencia de cada ministerio—, el hecho de que el parlamento pueda modificar el contenido
de las propuestas de presupuesto, o que deba votarlo en bloque, que el banco central sea
independiente, etc., son elementos que pueden tener un impacto sustancial en los resultados
fiscales y macroeconómicos19. Estas situaciones han sido modeladas utilizando hipótesis
sólidas y teorías de los juegos sofisticadas, y han sido sometidas a ciertas pruebas empíricas.
Véase, entre otros, Tabellini y Persson (aún no publicado) y Poterba y von Hagan (1998). En
algunos casos han llegado a conclusiones firmes.

No analizaré estos estudios que aún están en evolución y que, a veces, han dado resultados
contradictorios. Si bien reconocemos su importancia y su posible aporte a la explicación de la
política económica, en el presente trabajo nos centramos en otros aspectos y,
específicamente, en la calidad de las instituciones del Estado. Lo más probable es que las
normas políticas y de procedimiento tengan mayor influencia en las políticas que la calidad
del sector público o de las instituciones del Estado. Son las instituciones las que enfrentan a
los ciudadanos e implementan las políticas. Pero, claro está, modificando los incentivos
conforme a los cuales operan las autoridades encargadas de formular las políticas y las
instituciones, las normas políticas y de procedimiento pueden afectar el comportamiento y,
por ende, la calidad de las instituciones, y viceversa. Las normas no son más que un conjunto
de instrucciones; no son todavía políticas. Hasta que se pone en marcha el juego, las normas

19
Eichengreen y otros (1996) propugnan un Consejo Fiscal políticamente independiente que restringiría la
acumulación anual de deuda pública a niveles convenidos. La analogía con la independencia del banco central
es obvia. Otros proponen una política fiscal que en cierta medida esté aislada de las presiones políticas. Véase,
por ejemplo, Blinder (1997), y Kopits y Symansky (1998). En Australia se debate ahora en torno a estos
lineamientos.
 - 14 -

no son más que papeles; el juego es jugado por las instituciones encargadas de ejecutar esas
instrucciones20, y pueden o no ejecutarlas fielmente y con eficiencia21. El sector público está
compuesto por numerosas instituciones, algunas más importantes que otras. Es el
funcionamiento y la eficiencia de esas instituciones lo que, en gran medida, determina la
calidad del sector público.

IV. CALIDAD DE LAS INSTITUCIONES DEL ESTADO

La calidad del sector público puede verse afectada por la inexistencia de algunas
instituciones esenciales o por el incorrecto funcionamiento de las mismas. Por ejemplo, en
muchos países, no se cuenta con instituciones responsables de imponer la competencia, la
divulgación de información completa por las instituciones financieras o la publicación de
cuentas fidedignas por las empresas que cotizan en bolsa. En consecuencia, el mercado
posiblemente no funcione bien debido al amiguismo y los poderes monopólicos, o por falta
de información esencial.

El funcionamiento de las instituciones públicas depende de numerosos factores, como a) la

tradición y el prestigio, b) los recursos de que disponen y la discrecionalidad en su
utilización, c) la claridad de su mandato, d) su organización, e) los incentivos, f) la calidad de
sus autoridades y personal en general y g) la libertad de que gocen en cuestiones de
reorganización.

Tomemos como ejemplo una de las instituciones fundamentales, como la administracion

tributaria. Su funcionamiento dependerá en parte de su tradición y reputación. Una
administración tributaria que ha sido eficiente, honesta y prestigiosa en el pasado,
probablemente lo siga siendo, a menos que sufra perturbaciones realmente muy graves. De la
misma manera, es muy difícil en el corto plazo cambiar una administración corrupta e
ineficiente22. El funcionamiento de estas entidades también depende de los recursos de que
disponen para contratar empleados capaces y remunerarlos debidamente, para invertir en
nueva tecnología de computación, para realizar las auditorías necesarias, etc. Es importante
la claridad de su mandato —por ejemplo, para hacer cumplir la legislación impositiva con
justicia y objetividad, como lo es su independencia de presiones políticas en su
funcionamiento. Cuando el mandato no es claro, sea porque las leyes no son transparentes o
porque la institución es objeto de injerencias políticas que la obligan a adaptarse a las
circunstancias especiales de algunos contribuyentes, surgen los problemas. Este, por ejemplo,
ha sido el caso de algunas economías en transición y de algunos países en desarrollo23. En
estos países, la interferencia política ha reducido la calidad de la administración impositiva.
La organización de estas administraciones también es importante, como lo es el conjunto de
20
Puede sostenerse que tienen lugar dos conjuntos de juegos. El primero es el que fija las normas y el segundo
es el que las implementa.
21
En un trabajo reciente, argumento que la política del Estado con frecuencia se ve distorsionada por la
prevalencia de problemas mandante-mandatario. Véase Tanzi (2000 a).
22
Algunas veces, los países han clausurado administraciones corruptas y han creado otras totalmente.
23
Véase, por ejemplo, Tanzi (2000b) .
 - 15 -

incentivos que se le ofrezcan. Si una institución está mal organizada, o si se recompensa

tanto el buen funcionamiento como el mal funcionamiento, su contribución a la calidad del
sector público será escasa24.

Actualmente, existen intentos de fortalecer los incentivos independizando políticamente a la

administración tributaria, como a los bancos centrales25, y negociando contratos explícitos entre
el gobierno y la administración tributaria, en los que se exigen resultados específicados
cuantitativamente. En Australia, por ejemplo, el gobierno garantiza a esta administración un
determinado nivel de recursos por un período de tres años, a cambio de lo cual, la administración
se compromete a cumplir con resultados específicos y generar algunos productos cuantificados26.

Esto trae a colación otros dos aspectos importantes y afines de las instituciones del Estado, a
saber: a) la sinergia entre las instituciones públicas y b) los mecanismos para hacer cumplir la
normativa vigente. Examinaremos estos aspectos en forma separada aunque, en algunos
casos, son las dos caras de una misma moneda.

A. Sinergia

Al igual que los distintos elementos de un sistema ecológico, las instituciones del Estado
funcionan en conjunto y se respaldan mutuamente, por lo cual no sería posible contar, por
ejemplo, con una administración impositiva de primer nivel en un entorno en que otras
instituciones, como la tesorería, ministerios importantes o el sistema judicial, e inclusive el
correo, no funcionan bien27. Con frecuencia, distintas instituciones adolecen de las mismas
deficiencias. Ello implica que el intento de mejorar sólo a una de ellas, cuando las demás
requieren la misma atención, difícilmente arroje a largo plazo los resultados deseados. Esta
ha sido la experiencia de las economías en transición, en que, por ejemplo, el establecimiento
de un buen sistema de tesorería no ha mejorado mucho la calidad de la gestión del gasto
público, porque el trámite presupuestario sigue generando presupuestos tan poco realistas que
ninguna tesorería podría financiarlos o gestionarlos. En algunos de estos casos, se produce
una acumulación de atrasos de parte del Estado y, como contrapartida, una acumulación de
atrasos de los contribuyentes en el pago de impuestos. Véase Potter y Diamond (1999).

Las externalidades interinstitucionales (positivas o negativas) son muy importantes y es

preciso reconocerlas y abordarlas en todo intento de mejorar la calidad del sector público.
Lamentablemente, por lo que sé, estos aspectos no han sido abordados en los estudios
publicados. Por ejemplo, cuando el sistema judicial no funciona, muchas otras instituciones
se ven afectadas. Lo mismo podría decirse del sistema educativo. Es probable que sea preciso

24
Obviamente, las normas que rigen para la contratación, el ascenso, el despido y otros asuntos similares de los
empleados públicos, también inciden decisivamente en la calidad del sector público.
25
La administración impositiva recibe, a cambio, más discrecionalidad en el uso de los recursos.
26
El costo del coeficiente de recaudación puede ser un factor en este contexto. Véase, por ejemplo, Highfield
(1999).
27
Por ejemplo, en países en que los evasores no son sancionados por la justicia, será más difícil que la
administración tributaria combata la evasión de impuestos. En los países en que el correo no funciona bien, será
difícil que la administración tributaria cuente con ese servicio para contactar a los contribuyentes, y viceversa.
 - 16 -

aplicar un enfoque integral para abordar los problemas de las distintas instituciones al mismo
tiempo. Pero ese enfoque, que indudablemente es difícil de aplicar, debe estar orientado por
una estrategia clara, que prevea una secuencia adecuada para los distintos cambios. Si la
implementación de este enfoque lleva más tiempo que el horizonte político del gobierno que
la emprenda, es menos probable que se complete. Esta es la razón por la cual la calidad del
sector público mejora tan lentamente.

B. Mecanismos para hacer cumplir la normativa vigente

La calidad del sector público dependerá en gran medida de la existencia de controles y de

mecanismos para hacer cumplir la normativa vigente. Algunos de estos mecanismos deben
operar dentro de las propias instituciones. Por ejemplo, una oficina de auditoría interna
eficiente puede mejorar el funcionamiento de las instituciones y brindar ciertas garantías de
que éstas no se apartarán de su mandato básico. Pero estos mecanismos pueden no ser
suficientes. En otros casos, dichos mecanismos deben aplicarse a varias instituciones. Ello
ocurre cuando las instituciones superiores de auditoría especializadas en el control y en hacer
cumplir las disposiciones tienen la responsabilidad de controlar el gasto y la recaudación.
Con frecuencia, estas instituciones tienen un mandato constitucional y actúan como órganos
independientes, supervisados directamente por el parlamento.

Ejemplos de estas instituciones superiores de auditoría son la General Accounting Office en

Estados Unidos, la Court des Comptes en Francia, La Corte dei Conti en Italia y los
Tribunales de Cuentas en los países de América Latina. Históricamente, estas entidades
auditoras se han concentrado demasiado en que las instituciones cumplan con la letra de la
ley y no con su espíritu. Por lo tanto, en muchos casos, los resultados de las instituciones en
términos de resultados y productos han merecido menos atención que su cumplimiento de los
requisitos legalistas. Este tipo de auditoría es de escaso valor, excepto, quizá, para garantizar
la rendición de cuentas, porque no fomenta la calidad del sector público en su objetivo
fundamental de servir a la ciudadanía. No garantiza que la ciudadanía reciba servicios cuyo
valor sea equivalente a lo que gasta el sector público.

En los últimos años, se ha iniciado un movimiento para concentrarse más en los resultados y
el producto que en las formalidades y los insumos. Este movimiento procura evaluar el gasto
público en función de su economía, eficiencia y eficacia, y requiere indicadores cuantitativos
del desempeño del Estado y del costo de las actividades del sector público. Su expresión más
acabada la tuvo en Nueva Zelandia y Australia y, con modificaciones, se está extendiendo a
otros países28. Ello ha traído consigo numerosos cambios en los mecanismos contractuales y

28
Si bien el sistema australiano al principio se centró en los resultados del gasto público, el de Nueva Zelandia
se ha concentrado siempre en un producto cuantificable. Es necesario aclarar que los resultados y el producto
no son lo mismo. Puede ser más difícil medir los resultados, en los que puede incidir el gasto público sólo con
el transcurso del tiempo. Por ejemplo, el gasto en educación puede evaluarse en términos de estudiantes que
reciben enseñanza (un producto) o en términos del crecimiento del capital humano (un resultado). El gasto en
salud puede ser evaluado en términos de las operaciones realizadas o en términos de sus efectos en la
expectativa o calidad de vida. Obviamente, el objetivo del Estado debe ser incidir en los resultados, pero estos
son más difíciles de medir que el producto.
 - 17 -

en la organización de las instituciones del Estado. Por ejemplo, en los países que han seguido
esta orientación, la inamovilidad en los cargos de la administración pública ha desaparecido y
se han eliminado numerosas restricciones que entorpecían la acción de las autoridades de los
organismos. El gobierno, como mandante, ahora contrata con cada organismo público lo que
éstos deben producir, y la autoridad máxima de cada organismo se hace personalmente
responsable de ese producto. Si no se cumplen las metas convenidas, no se renueva el
contrato del jefe del organismo o se reduce su remuneración. Vemos así que hay fuertes
incentivos económicos que guardan relación con el desempeño. Todavía no se ha evaluado el
efecto final de este cambio en culturas diferentes de la imperante en Nueva Zelandia y
Australia29. Por ejemplo, en sociedades en las que es difícil despedir a los empleados, casi
independientemente de su desempeño, y donde la mayoría de los empleados públicos son
inamovibles, sería difícil implementar estos cambios. Es fácil imaginar que este enfoque sería
incompatible con el espíritu de la Constitución de Italia.

Este análisis de los mecanismos para hacer cumplir la normativa vigente y de los controles
no estaría completo si no señaláramos dos aspectos fundamentales30. El primero es la
fragilidad del sistema de contabilidad de caja que tradicionalmente ha caracterizado la
medición de las operaciones del Estado, como respaldo a un buen control de la eficiencia. El
segundo es el surgimiento de la medición de las reacciones y preferencias del consumidor
con respecto a los servicios que prestan los organismos del Estado. Antes de abordar estos
dos aspectos, es importante mencionar que todo concepto de calidad de los servicios del
Estado debe estar relacionado con los costos de esos servicios y con los recursos disponibles
para generarlos. Cuanto mayores los recursos disponibles, mayor la calidad que cabe esperar
de los servicios públicos. Sin embargo, a un nivel de recursos dado, cuanto mayor sea la
eficiencia del organismo público, mayor será la calidad de los servicios.

La primera cuestión es cómo medir el volumen de recursos utilizados. Tradicionalmente, las

cuentas fiscales (y, por ende, el presupuesto) se han basado en la contabilidad de caja y las
transacciones en efectivo. De modo que el costo —por ejemplo— del organismo X se mide
por las transferencias de efectivo que recibe del presupuesto. Sin embargo, la contabilidad
basada en las transacciones de efectivo presenta muchas fallas que los contadores y
economistas reconocen cada vez más. Ahora se reconoce ampliamente la necesidad de una
contabilidad en valores devengados, por lo menos en principio, aunque las dificultades que
plantea su aplicación seguramente posterguen por algún tiempo el abandono completo de la
contabilidad en base caja31. La contabilidad en base devengado mide mucho mejor el
verdadero costo de las actividades del sector público, por lo cual, permitiría auditorías más
adecuadas para comparar los resultados con los costos verdaderos. Por ejemplo, la
contabilidad de caja desconoce el costo de oportunidad del uso de activos del Estado como la
tierra y los edificios, si dicho uso no comporta transferencias de efectivo. Véase Tanzi y
Prakash (de próxima publicación). Por consiguiente, actualmente se entiende que una

29
Véase Schick (1998), que evalúa con escepticismo este cambio.
30
Agradezco a Barry Potter el haberme señalado a la atención estos dos aspectos.
31
El Departamento de Estadísticas del FMI está en vías de preparar un nuevo manual de estadísticas de las
finanzas públicas basado en la contabilidad en valores devengados.
 - 18 -

actividad que recibe escasas transferencias de efectivo pero utiliza tierras y edificios valiosos
tiene un costo reducido, lo cual, obviamente, es un error.

El segundo aspecto se relaciona con el papel de los ciudadanos, como contribuyentes y como
usuarios de los servicios públicos, en la evaluación de estos. La mayoría de las reformas
emprendidas hasta ahora, en particular las realizadas en organismos, que establecen una
distinción entre el mandante (el gobierno) y el mandatario (los organismos públicos),
representan un contrato, real o implícito, entre los intereses de dos productores. Un
ejemplo del sector privado podría ser el contrato entre una entidad reguladora del sector
privado y el monopolio que regula. Supuestamente, la entidad representa, en cierto sentido, al
consumidor, pero su función directa es básicamente evitar una ganancia excesiva del
productor, y no tanto proteger específicamente los intereses del consumidor. Lo que falta en
el esquema de Australia y Nueva Zelandia es la voz del consumidor. A diferencia del sector
privado, en que los consumidores pueden expresar sus preferencias en forma directa (siempre
que exista suficiente grado de competencia dentro del mercado), esta posibilidad está negada
en los servicios públicos. Por lo tanto, algunas de las reformas de los años noventa se
orientaron a diseñar indicadores de las preferencias del consumidor. Vale la pena mencionar,
por lo menos, tres enfoques.

• Primero, en algunos trabajos de evaluación se han analizado las opiniones de

determinados consumidores, no en relación con una encuesta organizada de los
consumidores, sino como parte de un ejercicio más amplio destinado a comprender
cuáles son, por ejemplo, los puntos de vista de los padres acerca de la enseñanza que se
imparte a sus hijos. Estos emprendimientos tienden a ser parciales y reducidos a
determinados sectores.

• Un segundo criterio ha sido el de encuestas formales de consumidores, que procuran

abarcar una serie de servicios diferentes. El Banco Mundial y algunos países o
instituciones han lanzado algunas iniciativas en esta esfera32. Aunque es un adelanto, las
limitaciones de este enfoque son sustanciales. Primero, se relaciona en esencia con una
opinión y no con una cuantificación de algunos comportamientos o de respuestas
específicas del consumidor a preocupaciones por la calidad. Segundo, está sujeto al
problema habitual de que una encuesta, aunque esté bien diseñada, puede producir más
opiniones positivas de las que justifica la prestación del servicio por el sector público.

• Estas carencias de los enfoques basados en la evaluación y en encuestas entre

consumidores llevaron al Reino Unido, a comienzos de los años de 1990, a buscar otro
criterio, de lo que surgió el “Mandato Ciudadano”, por el cual se trató de incorporar la
voz de la ciudadanía en la formulación de las normas. Ello se ha hecho de diferentes
maneras. Los representantes de los ciudadanos o de otros intereses de los consumidores
participan en la formulación de las normas y en los contratos entre el gobierno y los
organismos, y no sólo el ministerio de Hacienda, encaminados a lograr resultados

32
Por ejemplo, se ha pedido a los usuarios de hospitales públicos que evalúen la calidad de los servicios, o se ha
pedido a los contribuyentes su opinión sobre algunos aspectos de las administraciones impositivas.
 - 19 -

concretos. Además, habiéndose fijado las normas, se otorga también a los ciudadanos el
derecho y los medios para presentar denuncias mediante líneas telefónicas directas, etc. Y
se tiene en cuenta la reacción de los consumidores cuando se evalúa el funcionamiento
global del administrador de un organismo. El uso obligatorio por los funcionarios de una
tarjeta de identificación —para que los consumidores, a través de su respuesta, puedan
recompensar el buen servicio y sancionar el mal servicio— es un detalle, pero
significativo. Este es un ejemplo más de cómo lentamente se van introduciendo
incentivos en el sector público. Además, en algunos casos, los consumidores tienen
derecho a cierta forma de compensación si el servicio público no cumple los niveles
requeridos. El ejemplo más sencillo es que quienes tenían billetes de temporada para
algunos servicios de ferrocarril tenían derecho a un rembolso si los trenes no cumplían el
horario dentro de ciertos márgenes mínimos.

Ninguno de estos enfoques es totalmente satisfactorio, pero la incorporación de la voz de los

consumidores en la formulación de normas —sus comentarios al cumplirlas, por ejemplo—
influye en la asignación futura de los recursos del sector público y probablemente se
transforme en una característica importante en los próximos años. También es probable que
los incentivos y las sanciones sean un factor cada vez más preponderante para fomentar una
mayor calidad del sector público.

Aparte de los controles internos y de los que cumplen instituciones de auditoría como la
General Accounting Office o la Court des Compts, hay otras instituciones cuyo
funcionamiento y eficiencia son un ingrediente esencial de la calidad del sector público en su
conjunto. Entre ellas, es muy importante el sistema judicial. Es fundamental el papel del
sistema judicial en todas sus manifestaciones para hacer valer los contratos, proteger los
derechos de propiedad, garantizar la seguridad de personas y bienes, controlar la corrupción
y mejorar la eficiencia de otras instituciones. Por consiguiente, no es exagerado decir que la
calidad del sector público de un país y el funcionamiento de su mercado dependen en gran
medida del funcionamiento del sistema judicial. Es por ello que el sistema judicial ha
merecido tanta atención en muchos países, por ejemplo, en Francia, Italia y Portugal entre los
países de Europa, y en la mayoría de los países de América Latina.

En muchos países, el sistema judicial ha estado en crisis en los últimos años. Los individuos
y los derechos de propiedad carecen de protección, no se hacen cumplir los contratos, los
litigios llevan años o décadas, etc. En muchos casos, quienes violan la ley no son castigados
o lo son muy levemente, o no reciben una pena sino después de transcurrido mucho tiempo,
cuando se ha perdido el efecto disuasivo del castigo. En algunos países, la lentitud e inclusive
la corrupción de la justicia han actuado como incentivo implícito a la evasión fiscal, la
corrupción y otras actividades ilegales, porque quienes eran descubiertos en la comisión de
delitos, podían contar con la ineficiencia o corruptibilidad de la justicia para eludir las
sanciones. En otros, lleva 10 años al gobierno determinar si alguien acusado de evasión fiscal
tiene que pagar los impuestos adeudados. Además, con frecuencia las sanciones impuestas
son insignificantes. Este es un buen ejemplo de las externalidades interinstitucionales que
mencionamos antes. Lo mismo puede ocurrir con quienes no cumplen las condiciones de los
contratos. Por ejemplo, la proliferación de préstamos incobrables y de crisis financieras en
 - 20 -

parte es consecuencia directa de lo leves y demoradas que son las penas para quienes no
cumplen las condiciones de los contratos financieros33. En algunos países, los propietarios de
viviendas las mantienen vacías, en lugar a arrendarlas, por la dificultad de recuperarlas una
vez vencido el contrato. Obviamente, la falla del sistema judicial estimula a los arrendatarios
a desconocer las condiciones de sus contratos e impone costos de eficiencia a la sociedad, a
la vez que cierra las puertas de ciertos mercados posibles.

Cuando la justicia es corrupta o ineficiente, también se torna injusta, porque algunas personas
son o se vuelven más hábiles para aprovechar sus puntos flacos. Los ciudadanos respetuosos
de la ley son quienes terminan pagando el costo, y la actividad económica sufre. El acceso
equitativo a la justicia, y a una justicia administrada oportunamente, debe ser una de las
metas fundamentales del Estado y es uno de los requisitos fundamentales de un mercado
eficiente. Si no se cumple este objetivo, la calidad del sector público y el funcionamiento de
la economía seguirán siendo diferentes. Véase Guigou (1999).

V. MEDICIÓN DE LA CALIDAD GENERAL DEL SECTOR PÚBLICO

Aunque quienes poseen conocimientos tienen cierta idea a priori de la calidad del sector
público de los países, sería difícil o imposible establecer una medición objetiva de esa
calidad. En principio, es posible realizar encuestas sobre las percepciones de esa calidad
utilizando las mismas técnicas adoptadas, por ejemplo, para las encuestas sobre corrupción.
Sin embargo, sería muchísima la información que deberían poseer los encuestados para que
el relevamiento diera resultados aceptables, por lo cual la calidad de las respuestas sería
escasa. Tal vez sea más fácil evaluar la calidad de cada una de las principales instituciones
que conforman el sector público y de alguna manera ponderar su importancia para la calidad
general del mismo. Sin embargo, dado el número de tales instituciones y los conocimientos
que requiere su evaluación, ese emprendimiento sería también muy costoso y no
necesariamente arrojaría los resultados deseados. Una alternativa sería simplemente medir
los resultados económicos y sociales del país. Esta alternativa se centraría en el producto o,
mejor aún, en los resultados de la economía, que se atribuirían a la calidad del sector público.
Pero este enfoque también tendría sus limitaciones.

En los últimos años, algunas instituciones y algunos estudiosos han empezado a centrarse en
características particulares que captan algunos aspectos importantes de la calidad del sector
público. El FMI, por ejemplo, ha centrado la atención en los datos que los países pueden
elaborar y poner a disposición del público. Algunos de estos datos se relacionan con el sector
público. La hipótesis sería que los países que desean y pueden generar buenos datos sobre el
sector público, y están dispuestos a ofrecerlos al público puntualmente, poseen un sector
público de mayor calidad34. El Fondo también ha empezado a evaluar la transparencia de la

33
En numerosos países, la quiebra se ha transformado en un hecho casi trivial, con escasas consecuencias, por
lo cual, para algunos países, el establecimiento de leyes de quiebra ha pasado a ser una cuestión importante.
34
Los propios datos podrían decir más sobre la calidad de la política pública que sobre la calidad del sector
público.
 - 21 -

política fiscal y las instituciones fiscales. Esta evaluación se realiza tomando como referencia
una serie de principios generales sobre transparencia en las finanzas públicas. La hipótesis es
que la falta de transparencia es indicio de una menor calidad del sector público y que esta
falta de transparencia fomenta la ineficiencia, políticas incorrectas y varios problemas en la
gestión de gobierno. Con el tiempo, se podría disponer de informes sobre la transparencia de
la mayoría de los países. Si son comparables y completos, esos informes podrían servir para
evaluar de manera informal la calidad del sector público.

En los últimos años, se ha prestado mucha atención a las cuestiones relacionadas con la
gestión de gobierno y la corrupción en las instituciones del Estado. Estas cuestiones también
tienen que ver con la calidad del sector público. Se ha reconocido que la falta de
transparencia en el funcionamiento de las instituciones y la falta de controles promueven la
ineficiencia y la corrupción. Existen ahora numerosos estudios publicados sobre la
transparencia y la corrupción. Australia y Nueva Zelandia han estado una vez más a la
vanguardia en la promoción de técnicas de fomento de la transparencia. La nueva
“arquitectura” del sistema financiero internacional ha recomendado que los países sean más
transparentes en la formulación de sus políticas. Más transparencia probablemente signifique
menos corrupción y, en general, mayor calidad y un funcionamiento más adecuado del sector
público. Sin embargo, mucho queda por saber sobre estas relaciones. También es preciso
reconocer que las pruebas de la transparencia pueden ser superficiales o profundas. Las
pruebas superficiales serían muy útiles para comprender lo que ocurre en el sector público y
las pruebas en profundidad exigirían una cantidad de recursos altamente especializados y
costosos.

La corrupción es signo de baja calidad en el sector público. Varios grupos han generado
índices de corrupción para un gran número de países. Véase Tanzi (1998). Estos índices
pretenden medir las “percepciones” sobre la corrupción. Es probable que, en cierta medida, y
suponiendo que las percepciones reflejan la realidad, estos índices de corrupción también
puedan tomarse como indicadores de la calidad del sector público. Pero tenemos que ser
prudentes, porque, muy al margen de la calidad de los índices de corrupción, un país podría
tener una burocracia o aún una dirigencia política absolutamente honestas, y políticas e
instituciones muy ineficientes. Aunque importante, la corrupción no es más que un aspecto
de la falta de calidad del sector público.

Algunos autores, como Rauch y Evans (2000), han aportado estimaciones del desempeño
burocrático de muchos países en desarrollo, permitiendo mediciones de otra variable que
incide en la calidad del sector público. Por otro lado, Keefer y Knack (1997), tras definir la
calidad institucional como “evaluaciones objetivas...de las instituciones que protegen los
derechos de propiedad y los derechos contractuales”, procuran una medición basada en
varios indicadores. No resulta claro en qué medida miden la calidad de las instituciones del
sector público.
Existen otras variables que pueden aportar información sobre la calidad del sector público.
Algunas podrían vincularse a su eficiencia, otras, a las políticas seguidas. Por ejemplo, la
relación entre el gasto en una determinada categoría —por ejemplo, salud y educación— y el
resultado de ese gasto —por ejemplo, las vidas salvadas, el éxito quirúrgico, la reducción de
 - 22 -

la incidencia de ciertas enfermedades y los logros educativos— serían un indicio de

eficiencia. Véase Gupta y otros (1997). Por otro lado, las mediciones de la sostenibilidad de
las finanzas públicas podrían dar indicios de una política incorrecta y no de falta de calidad
del sector público.

VI. COMENTARIOS A MODO DE CONCLUSIONES

La calidad del sector público puede ser evaluada únicamente con referencia al papel del
Estado. Si el sector público permite que el Estado impulse sus objetivos en forma eficiente y
con éxito, podría sostenerse que el sector público es de alta calidad. Sin embargo, los
objetivos tienen que ser realistas, porque aún un sector público muy eficiente sería incapaz de
hacer frente a objetivos faltos de realismo. De modo que, en general, la calidad del sector
público no puede estar medida por la calidad de los resultados de la política, aunque ambos
elementos están estrechamente vinculados, especialmente a largo plazo.

En general, un sector público eficiente debe estar en condiciones de alcanzar los objetivos del
Estado con el menor grado de distorsión del mercado, la menor carga impositiva para los
contribuyentes, el menor número de empleados públicos, la menor absorción de recursos
económicos por parte del sector público y, en general, con el mínimo de limitaciones para el
mercado. Este sector público debe ser transparente en sus procesos y en sus resultados. La
corrupción no debe incidir en modo alguno en las decisiones de los burócratas y los
dirigentes políticos. Y los recursos en poder del sector público deben destinarse a un uso que
maximice su tasa de rendimiento social. Un sector público de estas características
indudablemente “fomentaría el mercado”, para utilizar una expresión en boga. Ese sector
público prestaría particular atención a la protección de los derechos de propiedad y al
cumplimiento de los contratos, permitiendo que la economía funcione en forma eficiente.

La calidad del sector público también es importante en la consecución del objetivo de

equidad, que ahora se considera una de las principales metas del Estado. Un sector público
que, en todos sus aspectos, facilita la consecución de la equidad por parte del gobierno debe,
manteniéndose invariables las demás condiciones, considerarse de mayor calidad que uno
que no produce ese efecto. Sin embargo, como se indicó, es difícil determinar el papel
óptimo del Estado en esta esfera y es fácil identificar los efectos desincentivadores que
pueden crear algunas políticas de redistribución del ingreso. Es más probable que estos
efectos surjan cuando el sector público es de baja calidad y cuando los objetivos de política
pueden ser más fácilmente distorsionados durante la etapa de implementación, lo que da más
margen a la ineficiencia y a la búsqueda de ganancias personales. Véase, por ejemplo,
Schansberg (1996). Para concluir, un sector público de alta calidad debe permitir la
consecución de la equidad a un bajo costo en términos de eficiencia pero no puede garantizar
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que ese empeño sea considerado importante por los responsables de la formulación de
políticas que toman las decisiones en un momento determinado35.

Finalmente, el análisis del presente documento debería dejar en claro que las denominadas
“reformas de primera generación”, tan populares en muchos países en los años ochenta y
noventa, han sido básicamente mejoras en las políticas y no en las instituciones. Estas
reformas no necesariamente mejoraron la calidad del sector público, aunque probablemente
mejoraron la calidad de la política pública. La aplicación de las “reformas de primera
generación”, en realidad, han revelado la necesidad de mejorar la calidad del sector público.
Para que esto ocurra, son necesarias las reformas de “segunda generación”. Sin estas
reformas, los beneficios de las de primera generación podrían muy pronto agotarse.

35
Una función importante en esta esfera ha sido asignada al Estado por Sen (1999), que identifica el desarrollo
con la libertad y asigna al Estado la función de brindar acceso a la educación y la salud para todos. Un sector
público de alta calidad facilitaría el logro de los objetivos sugeridos por Sen.
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