COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH

MANUEL ASENSI PÉREZ

Catedrático de Teoría de la Literatura y de la Literatura Comparada
Universitat de València
RAMÓN COTARELO
Catedrático de Ciencia política y de la Administración de la Facultad de Ciencias
Políticas y Sociología de la Universidad Nacional de Educación a Distancia
Mª TERESA ECHENIQUE ELIZONDO
Catedrática de Lengua Española
Universitat de València
JUAN MANUEL FERNÁNDEZ SORIA
Catedrático de Teoría e Historia de la Educación
Universitat de València
PABLO OÑATE RUBALCABA
Catedrático de Ciencia Política y de la Administración
Universitat de València
JOAN ROMERO
Catedrático de Geografía Humana
Universitat de València
JUAN JOSÉ TAMAYO
Director de la Cátedra de Teología y Ciencias de las Religiones
Universidad Carlos III de Madrid
Procedimiento de selección de originales, ver página web:
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El análisis de la gestión pública

SALVADOR PARRADO
(UNED)

Valencia, 2015
 Copyright ® 2015

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libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento
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Directores de la Colección:

ISMAEL CRESPO MARTÍNEZ

Catedrático de Ciencia Política y
de la Administración en la Universidad de Murcia

PABLO OÑATE RUBALCABA

Catedrático de Ciencia Política y
de la Administración en la Universidad de Valencia

© Salvador Parrado

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Prefacio

ste libro fue concebido y redactado para varios públicos. Al escribirlo he

E tenido en mente a mis alumnos de la UNED, que pasan horas de soledad

enfrentados a asignaturas y textos fríos, lejanos y áridos. A ellos se les
hurta la posibilidad de debatir en el aula conceptos y ejemplos, ventajas y
desventajas de lo que leen. Los foros y las nuevas tecnologías ofrecen algún
remedio a esta soledad, pero son insuficientes para quienes disfrutan de las
sesiones docentes presenciales. Por esa razón, he puesto especial empeño en
tratar los conceptos con muchos ejemplos. La ilustración de las controversias y
los conceptos abstractos está pensada para acercar un campo tradicionalmente
poco interesante de la gestión pública para quienes la visitan por primera vez. He
intentado ofrecer unos materiales cálidos y cercanos, ojalá que interesantes en
algún momento.
En la redacción del manuscrito también tuve presente a los numerosos
directivos públicos y políticos que he conocido en mi trayectoria profesional. Ellos
no son neófitos en la gestión pública; sin embargo, siempre he albergado la duda
de si se lanzan demasiado rápidamente a usar las técnicas y los conceptos sin
valorarlos críticamente primero o sin conocer el impacto que estos instrumentos
tienen. El trabajo cotidiano de dirigir una organización no deja mucho lugar para la
reflexión prolongada o para la parálisis del pensante. No obstante, esa falta de
tiempo no debería estar reñida con la necesidad de reflexionar sobre
herramientas que no son técnicas e indiscutibles sino más bien políticas y
controvertidas. Por ello, he confeccionado un texto desde una posición crítica,
donde los pros y los contras de los argumentos se sopesan con la misma
equidistancia. Me cuesta creer en las soluciones únicas a los problemas de
gestión en el ámbito público. Tampoco pienso que el examen crítico de las
distintas controversias suponga renunciar a gestionar y dirigir las organizaciones.
Se puede y se tienen que implantar soluciones. Sin embargo, es bueno conocer
las implicaciones de cada una e identificar de qué lado se está en las distintas
controversias. En la medida de lo posible también he incorporado estudios
empíricos que investigan el impacto de las estrategias y los modelos de gestión
de servicios. Desafortunadamente, la investigación no es concluyente en
prácticamente ninguno de los campos tratados. Espero, no obstante, que ayuden
a entender lo que implican.
Varias fuentes nutren el contenido del libro. Aparte de los textos clásicos de
la materia, las monografías sobre cuestiones particulares, la literatura
especializada, los artículos de periódicos y de revistas de opinión, muchos de los
temas cubiertos han surgido de discusiones mantenidas con cientos de directivos
a lo largo de mis trabajos empíricos analizando cómo funciona la gestión pública
en la práctica. En este período, he tenido la oportunidad de interactuar con
directivos públicos de diversos sectores, niveles territoriales de gobierno, países
y organizaciones públicas. Me es difícil enumerar todas las instituciones y
gobiernos en los que he tenido la oportunidad de conocer algunos de los misterios
de la práctica de la gestión pública, porque soy consciente de que me olvidaré de
algún organismo. En estas líneas quisiera reconocer especialmente lo aprendido y
discutido con José Antonio Olmeda y César Colino (UNED, Madrid), Martin Lodge
(London School of Economics, Londres), Tony Bovaird y Elke Löffler (Governance
International, Birmingham) y Kai Wegrich (Hertie School of Governance, Berlín). A
esta institución le agradezco especialmente su estupenda acogida y su
hospitalidad para escribir allí gran parte del manuscrito.
El libro se lo dedico a mi esposa, Işık Özel, por estar siempre a mi lado.

Madrid, enero 2015

Introducción

ste libro versa sobre las funciones que las Administraciones públicas

E desempeñan en la prestación de servicios y en las estrategias para

modificar la conducta desviada de un orden establecido de ciudadanos y
empresas. Estas dos tareas forman parte del trabajo cotidiano de muchos
directivos públicos tanto desde el punto de vista regulatorio como el de la
gestión. En la prestación de servicios públicos, los directivos establecen
transacciones de autoridad (obligados, administrados, beneficiarios) y de cuasi-
mercado (consumidores, y clientes). El contenido de la transacción se traduce en
un bien consumido individualmente por los ciudadanos en sus diferentes papeles.
En algunos casos hay posibilidad de elección; en otros no. La transacción no tiene
por qué ser exclusivamente mercantilista, pues en muchas ocasiones, los
directivos encuentran la posibilidad de convertir las transacciones individuales en
bienes sociales. La cura de los pacientes, la formación de los escolares, las
atenciones a los reclusos y la prestación de numerosos servicios benefician no
sólo a quienes derivan un beneficio individual de la transacción sino a toda la
comunidad, que no sufre las externalidades de estos colectivos si no fueran
atendidos adecuadamente.
Con las estrategias para modificar la conducta desviada de ciudadanos y
empresas de un orden establecido se establece primeramente una transacción
social. El objeto de referencia es la comunidad donde se hallan los individuos y se
ubican las empresas. La lucha contra la conducción inapropiada en las vías
públicas, el afán por mantener limpias nuestras calles, la batalla contra las
empresas y los particulares que contaminan el medio ambiente y tantas otras
conductas desviadas de una comunidad armoniosa son transacciones sociales
perseguidas por las Administraciones públicas, que persuaden, incentivan, avisan
y castigan a aquéllos que generan externalidades negativas para la comunidad.
Para acometer estos dos grupos de tareas, los políticos y los directivos públicos
dirigen organizaciones, personas, dineros y tecnología. Con estos recursos y con
la ayuda de los ciudadanos y los usuarios, cuando se prestan a ello, gestionan lo
‘público’.
El objetivo de la obra no es ofrecer el a b c del buen gestor ni las
herramientas de gestión pública que todo directivo debería llevar en sus alforjas.
El propósito del manuscrito es analizar cómo las organizaciones públicas y sus
empleados intentan cambiar la conducta de los ciudadanos y diseñan y operan los
servicios públicos, identificando los principales retos con los que se enfrentan. Se
ha introducido en las últimas décadas una corriente gerencialista que aboga por
planteamientos de eficacia y de eficiencia. Frente a la concepción tradicional
legalista de las Administraciones públicas, la perspectiva gerencialista ofrece
herramientas para obtener resultados que sean relevantes para los ciudadanos y
los usuarios de los servicios públicos. Esta corriente gerencialista no se ha
implantado plenamente en todas las organizaciones públicas en España. La
situación es muy desigual en los tres niveles territoriales de gobierno. En algunos
organismos, el gerencialismo forma parte de la gestión cotidiana; en otros, el
legalismo es aún predominante.
En el texto se ofrece un análisis crítico que valora los diversos conceptos y
las controversias de la gestión pública como consecuencia de la influencia de
esta corriente gerencialista. Frente a cierto monolitismo de los planteamientos
gerenciales, este texto se coloca en la perspectiva que considera que este
pensamiento único no es saludable, pues no hay una única forma de gestionar
bien, como nos hacen creer los libros de “gestión pública para tontos” o “el abc
de la gestión”. La gestión pública está caracterizada por controversias y
conflictos de valores respecto a lo que se pretende conseguir (los objetivos
públicos de unos servicios de calidad, eficientes, y eficaces), cómo se regula
(diseño de las normas y cumplimiento de las mismas), cómo se consigue
(métodos de prestación de servicios basados en la jerarquía, la confianza, la voz
o la elección de los usuarios) y cómo se gestionan los recursos de las
organizaciones públicas.
El libro se ha configurado en tres partes: objetivos públicos y modificación de
la conducta (capítulos 1 a 5), enfoques de prestación de servicios públicos
(capítulos 6 a 9) y gestión de los recursos de la organización (capítulos 10 a 13).
Las dos primeras partes se estructuran en torno a diez controversias que se
plantean a continuación.
1) La diferenciación versus asimilación del sector público y el privado es un
debate controvertido que se trata en el capítulo 1. Hay autores en ambos bandos
de la balanza sin que se ofrezca una visión dominante. El movimiento
gerencialista sostiene que hay similitudes entre las organizaciones de ambos
sectores, por lo que las técnicas de gestión del sector privado son transferibles
al público. Sin embargo, en este texto se es más cauto y se propone la
diferenciación entre ambos sectores como consecuencia de la peculiaridad de los
objetivos públicos. Cada noble objetivo público de calidad de los servicios,
equidad, eficiencia, responsabilidad o eficacia tiene múltiples dimensiones. La
unidimensionalidad del gerencialismo se enfrenta a la pluridimensionalidad de lo
público. Si el gerencialismo se centra en la eficiencia productiva (maximización
de resultados por unidad de recursos), los políticos y los funcionarios públicos
deben tener en cuenta otras tres variantes de la eficiencia que van más allá de
los resultados alcanzados en un momento dado.
2) La responsabilidad de los directivos en la obtención de esos resultados, la
prestación de servicios de calidad y el manejo de los recursos eficientemente
respetando la legalidad se encuentra en la base de la segunda controversia
(capítulo 2). Como parte de una Administración democrática, existe la necesidad
de que los directivos públicos y los políticos se hagan responsables de sus actos
para que den explicaciones cuando algo funciona mal o no consiguen los
resultados propuestos. Ante este noble propósito de establecer una clara
rendición de cuentas, se elevan las estrategias de los directivos para evitar la
responsabilidad, para evitar que le echen la culpa de lo que fue mal. Existe, por
tanto, una controversia entre las necesidades sistémicas de rendición de cuentas
y las estrategias individuales de evasión de la culpa.
3) Las autoridades poseen una amplia gama de estrategias para modificar la
conducta no deseada de los ciudadanos (capítulo 3). Estas estrategias oscilan
desde las poco intervencionistas (normas sobre como divulgar la información que
afecta a los entes regulados y sus clientes) hasta la publicación de estándares
regulatorios estrictos que prescriben el comportamiento de los entes regulados
(incluyendo a ciudadanos y empresas). En el ámbito del diseño normativo, se
plantea una controversia sobre cuál es la combinación adecuada de normas
detalladas y principios generales e inespecíficos para modificar la conducta de
los entes regulados. Las normas detalladas parecen funcionar en ámbitos
estables y simples, pero la mayoría de los contextos de nuestro entorno son
complejos y cambiantes. En estos contextos, la aplicación de principios no es
fácil (capítulo 4).
4) En materia del cumplimiento de la normativa diseñada para cambiar la
conducta, hay una disputa entre aquellos autores que defienden las estrategias
disuasorias (sanciones fuertes y desde el principio) frente a quienes prefieren las
estrategias persuasivas (blandas al principio y gradualmente fuertes después)
(capítulo 4). En el capítulo no se ha tomado partido por ninguna de ellas porque
los argumentos se basan fundamentalmente en la motivación de los entes
regulados. Esta motivación ha sido propuesta por diferentes autores desde un
punto de vista teórico, pero no se ha probado cómo reaccionan los calculadores
amorales, los incumplidores irracionales, los ciudadanos políticos, y los
incompetentes ante las estrategias disuasorias y las persuasivas.
5) Los entornos regulatorios complejos no admiten soluciones simples y las
autoridades se encuentran continuamente con problemas de desprotección de los
clientes frente a las empresas de agua, telecomunicaciones, electricidad y gas o
tratan con ciudadanos afectados por las consecuencias de los vertidos tóxicos, la
contaminación del medio ambiente y la venta de comida o juguetes perjudiciales
para la salud de los infantes. En este ámbito, la controversia se suscita por el
uso de los instrumentos regulatorios adecuados. Para manejar las interacciones
entre entes regulados y órganos reguladores, las autoridades tienen dos tipos de
instrumentos. Unos se basan en emplear una pirámide del cumplimiento que
puede involucrar solamente a los actores gubernamentales (regulación sensible) o
también a terceros actores (regulación inteligente y meta-regulación). La
pirámide sirve para que los inspectores modulen las sanciones de persuasivas a
disuasorias en función de las respuestas de los entes regulados siguiendo la
técnica del ‘ojo por ojo y diente por diente’. Otros instrumentos se basan en
analizar la probabilidad de que un riesgo importante cristalice y tenga un impacto
relevante en la sociedad, como la destrucción de una central nuclear por un
tsunami. Con estos instrumentos regulatorios basados en el riesgo, sólo se
presta atención a los entes regulados que supongan un mayor riesgo para el
sistema. La crisis financiera mundial ha cuestionado esta segunda estrategia y
ha suscitado la controversia de cómo mejor controlar a los entes regulados, dado
que la pirámide del cumplimiento precisa de mucho personal en el ámbito de la
inspección (capítulo 5).
6) En el primer capítulo de la segunda parte se analiza el modelo jerárquico
de metas y resultados para gestionar los servicios públicos. Este modelo se basa
en la reforma gerencialista que enfatiza la gestión por resultados. Su argumento
es atractivo porque pretende erradicar la práctica de la administración pública
tradicional de centrarse en la aplicación de la legislación y en la gestión de los
procesos organizativos. Desafortunadamente, el modelo de gestión por resultados
requiere de unas condiciones exigentes si se quiere convertir en el único modelo
dominante de prestación de servicios, como pretenden los defensores del
gerencialismo. En especial, este modelo se enfrenta a la dificultad de definir
objetivos exentos de ambigüedad. En muchas organizaciones públicas, la
ambigüedad de los objetivos es algo bastante común. Por tanto, es controvertido
intentar implantar un sistema de metas e indicadores claros en organizaciones
con objetivos ambiguos (capítulo 6).
7) Un segundo modelo de gestión de servicios es dominado por los
profesionales (capítulo 7). Los profesionales ocupacionales (médicos, profesores,
trabajadores sociales) y el modelo de gestión de servicios basado en la confianza
han evolucionado considerablemente en las últimas décadas como consecuencia
de las críticas que estos profesionales independientes han cosechado. Esta
evolución es fruto de la controversia existente entre el gerencialismo (con su
énfasis en el control de los resultados) y el profesionalismo (con el énfasis en la
autonomía y en una visión alejada del eficientismo). Esta controversia no ha
derivado necesariamente en un par de poderes antagónicos que se disputan la
gestión de hospitales, escuelas y universidades. En algunos casos, hay evidencia
de un proceso de hibridación. Los mismos médicos y profesores han combinado
la racionalidad de ambas lógicas al dirigir estas instituciones. Aunque el modelo
profesional híbrido resultante aún no es dominante en todos estos centros, se
nota cada vez más su presencia.
8) La elección es un método de prestación del servicio que puede incentivar a
los proveedores a mejorar, como ocurre en el sector privado, al mismo tiempo
que los usuarios pueden encontrar un servicio más adaptado a sus necesidades
(capítulo 8). La elección del servicio es atractiva pues puede incentivar la mejora
de la prestación gracias a la competencia. Sin embargo, para que la elección
pueda realizarse de forma adecuada se necesitan unos requisitos que permitan al
sector público emular al mercado. Estas condiciones son muy exigentes y
difíciles de encontrar en el sector público. Abogar por la elección en el cuasi-
mercado público es controvertido porque todas las condiciones críticas para
realizar la elección de proveedor de servicios no siempre están disponibles.
9) El siguiente capítulo (9) se centra en la voz como modelo de gestión de
servicios. Una primera controversia se refiere al debate sobre si el ciudadano
puede ser considerado un consumidor o cliente en todas sus interacciones con
las Administraciones públicas. Algunos autores sólo consideran la existencia de
un cliente cuando se produce una transacción puramente económica de pago por
el servicio. Esta circunstancia no se da con los administrados, los obligados y los
beneficiarios de los servicios públicos. La transacción económica está limitada
también cuando los ciudadanos actúan como consumidores o clientes pues los
ciudadanos pagan los servicios normalmente de forma indirecta a través de los
impuestos. Cuando pagan directamente tasas, éstas no suelen cubrir el coste
completo del servicio. Otros autores introducen la perspectiva de la transacción
social para considerar como clientes a los presos, los contribuyentes, los parados
y los pensionistas. El elemento social se deriva de que la sociedad se beneficia
de una buena atención a administrados, obligados y beneficiarios.
10) Finalmente, si se acepta la idea del cliente para el sector público
derivada de esa perspectiva social de la transacción, es problemático admitir que
la calidad de los servicios públicos se circunscriba a la satisfacción del
consumidor con el servicio recibido para cualquier tipo de usuario. Esta
percepción única para determinar la calidad se enfrenta a quienes piensan que
otros actores también definen la calidad de los servicios (los colegas
profesionales con los criterios técnicos y deontológicos de la profesión, los
directivos con los parámetros organizativos de eficiencia, economía y eficacia y
los políticos con sus valores y su elección de intereses contrapuestos (capítulo
9).
Después del examen de estas diez controversias se analiza en la tercera
parte del libro los retos que presenta la gestión de los recursos de la
organización. En esta parte se incluyen el diseño organizativo (diseño organizativo
interno, externalización de servicios, establecimiento de partenariados y
participación de las Administraciones públicas en redes), los recursos humanos
(haciendo hincapié en el reclutamiento, la gestión del desempeño, las
recompensas y las competencias de los empleados públicos), los recursos
financieros (analizando los aspectos vinculados a la financiación de los servicios,
la presupuestación, la contabilidad y la auditoría) y los recursos tecnológicos
(teniendo en cuenta cómo están experimentando las Administraciones públicas
las distintas fases de informatización, Administración electrónica y utilización de
las redes sociales).
 Parte I
Objetivos públicos: prestación de servicios y
modificación de la conducta
1. Múltiples objetivos de lo ‘público’

os nombres de las leyes y decretos legislativos así como la exposición de

L motivos que justifica la adopción de una norma constituyen una fuente para
conocer qué pretenden las autoridades públicas y cuáles son sus objetivos
últimos con la disposición. La igualdad, por ejemplo, aparece en el título de
disposiciones normativas como las leyes nacionales y autonómicas de promoción
de la igualdad del género, de igualdad de las relaciones familiares ante la ruptura
de la convivencia de los padres (Ley 2/2010, Comunidad de Aragón), la igualdad
de oportunidades para las personas con discapacidad (Ley 2/2013 del Estado), y
en la ley de la igualdad de trato y la no discriminación de lesbianas, gays,
transexuales, bisexuales e intersexuales (Ley 2/2014, Comunidad de Galicia). Los
principios de eficiencia, eficacia, equidad, calidad y responsabilidad aparecen
invariablemente de forma aislada o en conjunto en la exposición de motivos de la
mayoría de las leyes y decretos legislativos. Sin embargo, es difícil encontrar una
definición del concepto en el desarrollo del articulado. El legislador debe pensar
que estos conceptos tienen aceptación unánime y universal, pero no es así. La
igualdad de acceso a la educación puede ser interpretada de maneras diferentes:
todos los escolares acceden por igual; todos tienen acceso, pero hay un cupo
asegurado para un grupo definido (minoría étnica, nivel económico de los padres);
un sistema de lotería determina quién obtiene la plaza; acceden quienes superen
un examen; son seleccionados quienes tenga una nota superior a la nota de corte
en la educación primaria… En este capítulo se consideran nueve formas de
realizar un reparto equitativo, cuatro maneras de buscar la eficiencia y tres
componentes de la eficacia. Las autoridades se enfrentan a la difícil tarea de
determinar quiénes y por qué salen favorecidos con la consecución de los
objetivos públicos de equidad, eficiencia y eficacia.
Por tanto, la definición de los objetivos públicos es controvertida y el tamaño
del listado de estos objetivos depende de la lupa del analista. No obstante, parece
haber acuerdo sobre los siguientes: equidad, eficiencia, eficacia, calidad, y
rendición de cuentas. Algunos autores añaden la “sensibilidad” (responsiveness) a
las demandas de los usuarios (Le Grand 2007), la seguridad y la libertad (Stone
2012). Estos objetivos últimos se emplean fundamentalmente en el análisis de
las políticas públicas. Este libro se centra en los objetivos aplicables más bien a
los servicios públicos y las organizaciones que los prestan. En este capítulo se
exponen los objetivos de equidad, eficiencia y eficacia. La calidad se expone en el
capítulo 9 y la rendición de cuentas en el próximo. Previamente, se tratará del
concepto de lo ‘público’ en relación a las restricciones que la autoridad y el
mercado imponen sobre las funciones desempeñadas por una organización.

LO ‘P ÚBLIC O ’ EN LA P REST A C IÓ N DE SERV IC IO S

Diferentes puntos de vista sobre el papel del Estado y el mercado en la
prestación de servicios a los ciudadanos han estimulado debates permanentes
sobre lo ‘público’. Según Bozeman (1998), lo ‘público’ se puede entender desde
tres ámbitos: la propiedad (pública, privada, o con fines sin ánimo de lucro),
financiación (a partir del presupuesto gubernamental o los pagos de los usuarios),
y el control (por las fuerzas políticas o del mercado).
Su modelo de lo ‘público’ es dimensional en el sentido de que estas tres
variables deben entenderse como un continuum, y no como variables discretas
con categorías diferenciadas entre sí. La dimensionalidad es visible en muchos
casos: la nacionalización de bancos en tiempos de crisis (propiedad), consorcios
público-privados que reciben financiación pública y también perciben dinero de los
usuarios por sus servicios, centros de investigación que se financian a través de
los fondos públicos y de la venta de patentes, por citar algunos ejemplos
(financiación). Por último, el grado de regulación de algunos sectores, es decir, de
control sobre ellos es mayor que sobre otros (por ejemplo, el desarrollo de la
energía nuclear en comparación con la protección a los consumidores).
Según la teoría dimensional de lo ‘público’, todas las organizaciones están
influidas por la autoridad política y la económica (Bozeman 1998). Estas
restricciones de la autoridad son las que cuentan para entender el grado ‘público’
de una determinada organización. La autoridad política casi siempre se asocia
con la gubernamental y la autoridad económica tiene normalmente sus raíces en
el mercado. El modelo dimensional de lo ‘público’ sostiene que lo público y lo
privado son dimensiones, no dicotomías, y que el grado ‘público’ de una
organización está determinado por una mezcla particular de autoridad política y
económica que la afecta. En algunos casos, las instituciones gubernamentales
pueden ser “más privadas” que algunas empresas y, así mismo, algunas
empresas pueden ser “más públicas” que algunos organismos administrativos.
Bozeman ofrece un ejemplo de las compañías aeroespaciales. En la década de los
años ochenta, las 11 empresas estadounidenses aeroespaciales más grandes
tenían una mezcla diferente de autoridad pública y privada. Lo ‘público’ se medía
en función de cuál era la base de sus recursos: contratos con el gobierno o
ventas en el mercado. En un caso, los contratos gubernamentales representaban
el 11% de las ventas, pero en otro, más del 90%. En el gráfico, se aprecia la
diferenciación de organizaciones en función de las restricciones de la autoridad
política y la económica.
Por el control político, el ejecutivo establece unas prioridades a las
organizaciones y estas prioridades cambian con un nuevo partido en el poder (o
un nuevo ministro del gobierno), y se hace un seguimiento del cumplimiento de
las expectativas políticas (Nutt y Backoff 1993). Las formas de control político
incluyen auditoría, inspección, memorias de la organización, planes de actuación,
y los límites a la autonomía presupuestaria.

Ilustración 1. El gradiente de lo ‘público’

Fuentes: Adaptado de Bozeman 2013.

A veces lo ‘público’ se define en su distinción con lo ‘privado’. Esta distinción es

relevante porque el movimiento gerencialista aboga por introducir técnicas del
sector privado en las organizaciones públicas para mejorar su eficacia, su
eficiencia y la calidad de sus servicios y políticas. La controversia surge con las
voces que critican esta asimilación.
La singularidad de lo ‘público’ gira en torno a las diferencias de propiedad
(propiedad colectiva, en nombre de todos los ciudadanos, frente a la propiedad
individual) y el motivo (fines sociales frente al beneficio económico). Estas
definiciones son relevantes cuando los gestores públicos mantienen que el sector
público es diferente al privado, y rechazan la aplicación de los métodos de
gestión de las empresas en una agencia pública.
En este sentido, se cree que los directivos públicos y los privados son
distintos y se mueven por una motivación diferente. Por una parte, aunque la
investigación no es aún concluyente, Boyne (2002) descubrió en un
metaevaluación de 34 artículos centrados en las diferencias ente gestores
públicos y privados que solamente tres afirmaciones vinculadas a lo público eran
apoyadas por la mayoría de los estudios empíricos: los organismos públicos son
más burocráticos, los directivos públicos son menos materialistas y tienen un
compromiso organizativo más débil que sus homólogos del sector privado. Por
otra parte, varios autores (Cacioppe and Mock 1984, Crewson 1997, Rainey 1982,
Buelens y Van den Broeck 2007) destacan las diferencias motivacionales de los
directivos del sector privado, quienes valoran más las recompensas económicas
del salario y los bonos de productividad que los directivos públicos. Wright (2007)
afirma en esa línea que la importancia de la misión de la organización
incrementa la motivación del empleado a trabajar en el sector público. El tipo de
trabajo es más importante que las recompensas extrínsecas (normalmente de
remuneración) para la motivación.
El término ‘público’ también se puede aplicar a los servicios prestados por
empresas privadas, que sustituyen a los organismos públicos en la prestación. En
este caso, esto supone que los proveedores tienen que cumplir y satisfacer
algunas obligaciones del servicio público porque los asuntos públicos no pueden
ser delegados a los particulares sin ningún tipo de control. Por lo general
requieren la movilización de recursos del sector público y del voluntario o
precisan regular el comportamiento de las empresas privadas o los individuos o
los grupos de la sociedad civil. Por tanto, la empresa privada que presta un
servicio ‘público’ está sometida a las condiciones reguladas por las autoridades
públicas y tiene más restricciones que las empresas que operan en el sector
privado prestando sólo servicios privados. Las restricciones de una empresa
privada ‘vendiendo’ agua (normalmente de propiedad pública en muchos países) o
‘vendiendo’ servicios hoteleros son muy diferentes.
Otras diferencias entre el sector público y el privado son de énfasis. El
sector privado presta muchos servicios, pero también fabrica productos. En
cambio, el sector público se ha ido retirando de la manufactura, quedándose con
sectores productivos estratégicos y sólo en algunos países (industria naval, aérea
o aeroespacial, por ejemplo). Hay algunos países que han abrazado el capitalismo
de Estado fundiendo los poderes del Estado con los del capitalismo. El gobierno
selecciona las empresas que potencialmente ofrecerán beneficios y promociona
el crecimiento económico a partir de ellas. También se emplean los poderes del
capitalismo para forzar la cotización en bolsa de las empresas estatales y su
integración en el mercado internacional. El capitalismo de Estado se practica en
países autoritarios como Rusia y China, pero también en democracias como
Brasil y República Sudafricana, aunque con menos intensidad (The Economist, 21-
1-2012).
Esta diferencia de énfasis entre productos y servicios se debe a cómo
distinguir entre la estandarización y la diferenciación. La fabricación de productos
se concentra en su estandarización: todas las ruedas de automóvil de un mismo
tipo deben tener las mismas características técnicas. En cambio, los servicios
combinan la estandarización con la variabilidad adaptada a los individuos. Por
ejemplo, las necesidades asociadas a la atención sanitaria no son las mismas
para una persona de unos 30 años, del género masculino con nivel de estudios
universitarios y dominando la lengua del país en el que se presta el servicio, que
el tipo de servicio que requiere una persona del género femenino, de unos 60
años, sin estudios universitarios y con dificultades para entender la lengua del
país donde reside. En ambos casos se debe prestar la misma atención sanitaria,
pero sería poco recomendable estandarizar el tiempo medio que se tarda en
atender a estos dos pacientes, porque las necesidades de tiempo y de consejos
son muy distintas. Muchos servicios requieren un diseño variable y la
estandarización solamente supondría que algunos no podrían recibir
adecuadamente el servicio. Por ello, la estandarización de los servicios puede
cumplir la máxima de tratar de forma igual a los ciudadanos; pero, al mismo
tiempo, existe cierta variabilidad, determinada por las necesidades y las
características de los usuarios (véase el capítulo 9) y decidida por los directivos
públicos a la hora de diseñar y planificar el servicio.
También difieren las organizaciones del sector privado y del público respecto
de sus usuarios. En ambos casos hay convergencia hacia el empleo de la palabra
consumidor o cliente. Organismos públicos como la agencia tributaria, las
oficinas del catastro o las instituciones de la seguridad social se refieren a sus
administrados y beneficiarios como clientes a veces, aunque la capacidad de
elección que tiene el ‘cliente’ de estos servicios es muy limitada (véase el
capítulo 9). Las empresas privadas se centran en sus clientes y en los
potenciales clientes de la competencia. Sin embargo, las organizaciones del
sector público también deben preocuparse de los ciudadanos y de la comunidad
en general; de la calidad de los servicios prestados a los usuarios y de la calidad
de vida de los ciudadanos, que a veces no son usuarios de ese servicio, pero sí
se encuentran afectados por él. Por ejemplo, los pacientes del sistema de salud
son clientes directos de los centros de atención sanitaria. Sus familiares no son
usuarios directos, pero sí se ven afectados por como éstos son atendidos.
Las organizaciones públicas no pueden ignorar el impacto de su actividad en
aspectos más amplios vinculados a la equidad y la inclusión de diversos sectores
sociales. Bien es cierto que a través de las estrategias de responsabilidad social,
muchas empresas privadas, especialmente multinacionales, empiezan a tomar
conciencia de su impacto en las comunidades en las que operan. Aun así, el
alcance del impacto de las organizaciones públicas es mucho mayor.
Esta diferente consideración de la comunidad se puede observar en la
estrategia desarrollada para elegir a sus usuarios. En el sector privado, las
empresas pueden elegir sus clientes, acercándose a segmentos atractivos del
mercado y desatendiendo otros segmentos. Los hospitales privados pueden
prestar servicios de salud como los hospitales públicos, pero es raro que
ofrezcan servicios a las personas con demencia. En cambio, los centros públicos
de atención sanitaria no pueden elegir a sus pacientes y deben aceptarlos todos.
El centro principal de atención del sector público es, a menudo, el usuario más
necesitado y costoso, y no siempre el más popular, como por ejemplo, los
delincuentes. Un proveedor privado puede reducir sus canales de contacto al
empleo de Internet o a la utilización de teléfonos con prefijos que cargan el
coste de la llamada al usuario. Si esto ocurriera en un servicio público, se le
acusaría de falta de equidad en la prestación, pues hay personas que prefieren
acercarse a las oficinas de atención o no tienen recursos para sufragar los
gastos telefónicos.
Finalmente, los propósitos del sector público son muy variados y amplios
como mejorar el bienestar de los ciudadanos, e incluso que alcancen la felicidad.
Por ejemplo, el primer ministro británico, David Cameron, y el entonces
presidente de la República francesa, Nicolas Sarkozy, querían introducir
indicadores para medir el índice de felicidad de sus conciudadanos y el bienestar
subjetivo en 20101. No todos los fines del sector público son tan grandilocuentes
como el alcance de la felicidad. En cualquier caso, sus fines van más allá del
contenido concreto de los servicios que presta. Los organismos públicos
necesitan atender al impacto de su actividad y los efectos de sus servicios en
terceros. Las Administraciones públicas no sólo deben proporcionar el servicio
educativo, sino que tienen que garantizar una población bien educada; no sólo
deben prestar los servicios de salud, sino procurar que la población esté sana; no
sólo ofrecer el servicio de policía, sino fomentar la sensación de seguridad en la
gente; no sólo garantizar los servicios de limpieza de las calles, sino que las
calles estén limpias… Por tanto, las organizaciones públicas prestan servicios y
tienen la responsabilidad de alcanzar cierto nivel de calidad de vida para los
ciudadanos. Una mejor calidad de vida constituye un impacto pretendido con la
gestión pública. Para alcanzarla, existen objetivos intermedios, como la calidad
del servicio (véase el capítulo 9), su equidad, eficiencia y eficacia. Estos
objetivos, salvo la equidad, parecen similares a los del sector privado, pero no es
así como se muestra en el siguiente apartado. El sector privado y el público no
se pueden asimilar tan alegremente como para introducir las técnicas
gerencialistas privadas en los organismos públicos sin la adaptación adecuada.

LO S O BJET IV O S DEL SERV IC IO P ÚBLIC O

En la prestación del servicio público existen varios objetivos genéricos virtuosos

como la equidad, la eficiencia, y la eficacia. Nadie se opondría a ellos. Utilizar
estos objetivos genéricos tiene una parte positiva y otra negativa. Por el lado
positivo, es difícil que alguien se oponga a un planteamiento virtuoso de mejora
del acceso equitativo a los servicios públicos o de una prestación más eficiente y
de calidad del servicio. En el momento en que estos principios se invoquen, se
genera una base de acuerdo y de legitimidad de la actuación pública. Sin
embargo, desde una perspectiva más negativa y controvertida, todos estos
conceptos son polisémicos y no siempre hay acuerdo sobre su significado,
tampoco una acepción superior a las demás. Tanto el analista como el decisor
público deben ser conscientes de las diferencias de acepción cuando utilicen un
vocablo particular. Muy probablemente, la selección de una o varias acepciones
de equidad, eficiencia o eficacia dependerá de la interacción entre las autoridades
y los intereses afectados. En esa relación se puede establecer mejor un sentido
compartido.

La equidad

La equidad se refiere a una cuestión distributiva, que se encuentra en el núcleo

del servicio público. Este objetivo refleja la idea de “Quién consigue qué, cuándo y
cómo”. La distribución puede ser de bienes, servicios, riqueza, y oportunidades
entre otros elementos. Si el principio de equidad se esgrime en la exposición de
motivos de cualquier ley, todos estarían de acuerdo con ella, pues apelar a lo
equitativo es atractivo en el contexto del servicio público. Sin embargo, el
problema se encuentra en el detalle. No todos entendemos por equidad lo mismo,
como se muestra en el ejemplo que se examina a continuación.
La profesora Deborah Stone (2012), en su análisis de las paradojas de las
políticas públicas, propone dividir una tarta de chocolate equitativamente entre
sus alumnos un día de clase. En este ejemplo se puede observar que hay hasta
nueve formas diferentes de entender la equidad. Es decir, algo que parece tan
fácil como repartir una tarta (suficientemente grande para todos los alumnos de
la clase) encuentra críticas a la hora de definir que sería lo más equitativo. La
forma más intuitiva de hacer un reparto equitativo sería dividir la tarta en
porciones iguales en función del número de alumnos y adjudicarlas
posteriormente. Sin embargo, esta forma de distribuir la tarta equitativamente se
encuentra retada por quienes entienden la equidad de una manera distinta. Si se
pueden poner reparos al reparto de la tarta, ¿se podría retar de la misma forma
el principio de acceso equitativo a la educación primaria, secundaria y
universitaria, por ejemplo?
1. Los que no han venido a clase ese día se quejarían porque no comerán
tarta. En esta queja se mantiene que los trozos de tarta son iguales, pero
la invitación a comerla ha sido desigual. Este reto se refiere a decidir
quiénes son los elegibles. Si se traslada esta idea de equidad al acceso a
la enseñanza, este planteamiento parece fácilmente extrapolable.
Estamos acostumbrados a pensar que todos los niños tienen derecho a la
educación y el deber de asistir a la escuela hasta una determinada edad
que oscila entre los 14 y los 16 años según los países. Sin embargo, esto
no es ni ha sido siempre así. Cuando los talibanes estaban en el poder en
Afganistán, se prohibió a las niñas de más de ocho años asistir a la
escuela. Aquellas niñas que usaban sistemas alternativos para ser
educadas, se arriesgaban a ser ejecutadas, al igual que sus maestros.
Claramente, esta concepción de la igualdad con exclusión de las mujeres
tiene muy poco que ver con los valores occidentales de la equidad.
2. Algunos estudiantes dirían que prefieren hacer un test de cultura general y
que se reparta la tarta en función de los resultados obtenidos en el test.
Aquellos que obtienen más de 9 puntos, trozos más grandes; entre 7 y 9,
trozos algo más pequeños y entre 5 y 7 los trozos más pequeños. Si
alguno suspende, entonces no recibe nada. Se propone ofrecer trozos
desiguales a méritos distintos. Esta forma de entender la equidad
también se aplica al sistema educativo en algunos sistemas. En Turquía
suele haber un examen para acceder a la educación secundaria y a la
universitaria. Este examen es de ámbito nacional, aunque las escuelas
privadas pueden tener exámenes propios adicionales, y jerarquiza a todos
los alumnos de Turquía en función de los resultados obtenidos. El ranking
que se forma con estos resultados ordenados permite a los escolares
elegir el centro o la universidad donde proseguir sus estudios de
educación secundaria y universitaria. Este sistema puede ser injusto si
las personas que se pueden preparar mejor el examen son las que
proceden de ambientes socioeconómicos acomodados, donde no existen
preocupaciones por cuestiones materiales.
3. Los miembros del departamento dirían que el reparto no es equitativo,
pues el tamaño de cada trozo debería depender del rango jerárquico
(profesores, ayudantes, estudiantes de doctorado, estudiantes de
grado…). Por tanto, el criterio distributivo que se propone es el de
ofrecer trozos desiguales para rangos distintos, pero la misma cantidad
para personas del mismo rango. En educación, también ha habido
ejemplos de acceso jerárquico. Antes de la década de los ochenta y,
especialmente, antes de la independencia de la India, no todas las castas
tenían el mismo derecho al acceso a la educación. El sistema jerárquico
de la sociedad se había perpetuado en la educación.
4. Los estudiantes del género masculino mantendrían que existe una
desigualdad de género en el reparto si se considera que a las mujeres se
les ha enseñado repostería, con lo que siempre han tenido más acceso a
las tartas de chocolate. Los hombres propondrían que se divida la tarta
en dos y que cada parte se distribuya entre hombres y mujeres dentro de
la clase, sólo que la mitad de la tarta correspondería a un tercio de los
hombres. En este caso se propone, bloques iguales, pero trozos
desiguales para cada persona en función de su género. Este reto se
relaciona con las fracturas (cleavages ) de la sociedad (fracturas
religiosas, étnicas, de género, de castas o de cualquier otra dimensión)
que propician políticas de discriminación positiva. En la India, las políticas
de discriminación positiva en la educación han sido controvertidas. En
1950, la Constitución proporcionó cuotas de plazas educativas para las
castas más desfavorecidas (los dal i t s , también denominados los
intocables). En 2006, el gobierno reservó un 27% de las plazas
universitarias para otras castas desfavorecidas 2, lo que ocasionó muchas
protestas en todo el país.
5. Los estudiantes pueden argumentar que fueron a la copa de navidad de la
facultad y creían que el pastel sería parte de la copa. Por ello, algunos
comieron menos canapés de queso y de jamón. Otros, en cambio,
comieron muchos canapés. En este caso, los agraviados proponen que se
ofrezca más tarta a los que han comido menos durante la copa de
Navidad. Así, sería más equitativo hacer un reparto desigual de trozos de
tarta para que las comidas (incluyendo canapés y tarta) sean iguales
para todos. Este reto se refiere a cómo se considera la igualdad desde el
punto de vista del todo, no sólo de las circunstancias del afectado por
una política o servicio. En la Comunidad de Madrid se ofrecen unas becas
de excelencia para acceso a los estudios universitarios. Para obtener la
beca, no hace falta demostrar la situación económica de la familia. Se
valoran los mejores expedientes. Desde la perspectiva de este reto, esta
situación es desigualitaria. Se podría argumentar que se debe tener en
cuenta para la beca si la familia tiene recursos o no, porque se puede
acabar dando el dinero a quienes no lo necesitan para acceder a los
estudios universitarios.
6. Siempre habrá algún estudiante que no pueda comer chocolate porque no le
gusta o porque le salen erupciones en la piel. Por educación, preferiría
tomar un pedacito pequeño de chocolate y que el resto de los
 estudiantes, que van a valorar mejor la tarta, tomen trozos más grandes.
En este reto, al reparto equitativo inicial se propone que los trozos sean
desiguales pero que el valor para los destinatarios sea igual. En la
educación, por ejemplo, el valor como base del planteamiento equitativo
se presenta con los niños superdotados. La Ley Orgánica de la Educación
de 2006 permite una respuesta educativa adecuada a las particularidades
de estos niños. El Estado permite la flexibilidad con estos niños. Por
ejemplo, en algunos centros se adelantan a los niños de curso:
convalidando un curso para ofrecer un valor igual.
7. Aquellos alumnos con una mente economicista simplemente quieren que el
mercado decida. Para ello solicitan que cada uno tenga su tenedor, como
cuando se comparte una ración en un bar español. De esta forma todos
tienen acceso a la tarta en función de lo que quieran consumir (y de lo
que puedan o dejen los demás). La propuesta equitativa de los
economistas es que haya trozos desiguales, pero igual condición de
partida (¡un tenedor por persona!). Desde el punto de vista de la
educación implicaría que todos los alumnos pueden elegir la escuela o
universidad a la que quieren ir y será el propio centro el que establezca
las pruebas y el cupo de acceso. El sistema estadounidense de acceso a
la universidad se basa en esta premisa, dado que el mercado desempeña
un papel importante en el acceso a la educación.
8. Por mal cálculo, el pastel no daba realmente para todos los estudiantes de
la clase. La propuesta más equitativa sería repartirla mediante sorteo. De
esta forma, los trozos serían desiguales pero todos tendrían las mismas
probabilidades (estadísticas) de conseguirlos. En algunas corporaciones
locales del Reino Unido se usa la lotería para repartir las vacantes de las
escuelas. El sistema empezó a ensayarse el curso académico 2008/09
por algunas autoridades locales inglesas. El sistema opera mediante la
división de la ciudad en zonas y se espera que los alumnos asistan a la
escuela de su área. Si hay dos escuelas en un área de influencia, las
plazas se asignan por sorteo electrónico (Farrell 2009).
9. Cuando parece que ya se ha retado el principio equitativo más simple de
todas las formas posibles, hay alguien que propone que se vote quién se
puede quedar con la tarta, para que haga con ella lo que quiera. Esto
concuerda con el principio democrático de distribución. Se ofrece trozos
desiguales, pero igual derecho a votar. Imagínese un entorno rural donde
varios niños podrían ir a la escuela pero ni las familias ni la comunidad
pueden afrontar los gastos. Un sistema de votación (también de lotería)
podría decidir quién recibiría los recursos para el material escolar, el
transporte y otros gastos.
En estos retos se muestra la paradoja de los problemas distributivos. La
igualdad puede significar desigualdad y la misma distribución puede ser vista
como igualitaria o no igualitaria en función de la perspectiva empleada. Por tanto,
el contenido de la equidad (considerado como un reparto justo de bienes,
servicios, riqueza o lo que sea) depende de los criterios manejados. Según Stone
(2012), los cuatro primeros desafíos a la distribución equitativa más simple se
refiere a quién recibe qué. Es decir, quiénes son los destinatarios de un servicio
público. Los retos 5 y 6 se refieren a los ítems que se van a distribuir, ¿qué se
distribuye? Finalmente, los retos 7 a 9 se refieren a cuestiones procedimentales
de competencia (reto 7), lotería (reto 8) y votación (reto 9). En estos casos se
acepta que el resultado es equitativo si se piensa que se ha seguido un proceso
justo.
Por tanto, la equidad es una meta noble, pero la forma de definirla está
sometida al conflicto entre grupos y actores con distintas expectativas. Este
proceso de definición de qué sea lo más equitativo en la polis es muy distinto al
mercado, donde se compran y venden bienes y servicios.
Por ejemplo, Le Grand (1991: 40-42), en su análisis de la equidad aplicada al
sector sanitario, proporciona tres definiciones diferentes: una se refiere a los
estándares mínimos de tratamiento para aquéllos que se encuentran en estado
de necesidad; otra definición de la equidad se refiere a la igualdad de trato para
igual necesidad; finalmente, la igualdad de acceso se vincula con los costos y los
sacrificios que las personas han tenido que hacer para recibir atención médica.
Por tanto, este concepto como cualquier otro que constituya un objetivo de los
servicios públicos debe ser especificado para que distintas personas, decisores y
grupos de interés entiendan lo mismo.
En cada contexto habrá una definición distinta de equidad que predomine.
Desde el punto de vista del diseño, los directivos públicos se enfrentan a los
problemas de equidad desde sus valores y perspectivas individuales. Una manera
de ampliar esta perspectiva, según Stone (2012), es intentar realizar un mapa de
intereses afectados y preguntarse para cada uno de los grupos más relevantes
qué definición de equidad emplearía en términos de beneficiarios, los ítems a
distribuir y el proceso seguido para distribuir el bien. Sería ideal poder hacer una
consulta con los grupos para identificar mejor las respuestas a estas preguntas.
La solución estaría en un híbrido entre varios métodos de los distintos grupos de
beneficiarios, ítems y proceso.

La eficiencia

La idea principal que transmite el enfoque gerencialista de la eficiencia consiste

en conseguir el máximo número de productos a partir de unos recursos dados.
Los servicios ineficientes, por tanto, son aquéllos en los que los recursos son
mal utilizados o desperdiciados. El verdadero ‘precio’ de un servicio no es el
dinero que se gastó en su prestación, sino los servicios que se podrían haber
proporcionado si no se hubiera gastado el dinero de esa manera. Esto es lo que
los economistas denominan el ‘coste de oportunidad’ de la prestación de un
servicio: las oportunidades que se podrían haber aprovechado si los recursos no
hubieran sido utilizados para el servicio en cuestión. Este concepto de eficiencia
coexiste con otras formas de concebir la eficiencia. A este tipo de eficiencia
productiva se suman la eficiencia en la asignación, la distributiva y la dinámica
(Andrews y Entwistle 2013, 2014).
La eficiencia productiva, como maximización de los resultados sobre los
recursos empleados, pone el énfasis en la noción de economía (reducción de
costes) y en la eficacia (maximización de productos e impactos). Por ello, a
veces se emplea el concepto productividad para referirse a la eficiencia
productiva. La productividad se refiere al proceso simultáneo de maximización de
resultados y minimización de recursos. Los directivos públicos deben tener en
cuenta esta eficiencia porque no se podría justificar la compra de un servicio a
un precio superior al que se pagaría en el mercado.
L a eficiencia en la asignación, según Andrews y Entwistle (2013, 2014), se
refiere al ajuste entre la demanda de servicios y su suministro. Un servicio
puede gozar de eficiencia productiva, al emplear pocos recursos y conseguir
buenos resultados, pero si los ciudadanos no desean ese servicio o no lo quieren
sufragar con sus impuestos, los recursos se han asignado ineficientemente. Por
ejemplo, se han construido aeropuertos en ciudades en las que la demanda no los
justifica.
Hay varios mecanismos para poder ajustar la demanda a la oferta (Andrews
y Entwistle 2013). 1) Se han introducido sistemas electorales representativos,
más apropiados para este tipo de eficiencia que los sistemas mayoritarios
(Lijphart 1999). 2) Se han acercado decisiones a los ciudadanos mediante la
descentralización regional, local, y a distritos de una ciudad. Este proceso puede
incrementar la transparencia y la participación de los ciudadanos en los procesos
decisorios. 3) Se ha aumentado la consulta a los ciudadanos mediante encuestas,
grupos de discusión, paneles de ciudadanos, procesos deliberativos y otros
sistemas similares. En ellas se han indagado sus expectativas y la relevancia
otorgada a diferentes opciones de servicio. 4) Se ha ofrecido la oportunidad de
elegir entre proveedores de servicios (por ejemplo, escuela u hospital). Se
produce eficiencia de asignación cuando los usuarios abandonan un proveedor. Por
una parte, los proveedores públicos de servicios pueden aumentar la eficiencia
productiva para poder competir; por otra parte, el sistema se beneficia de una
eficiencia de asignación, al hacer que el dinero siga a la elección. Es decir, el
gobierno invertiría en este supuesto en las escuelas, las universidades y los
hospitales elegidos (Dowding y John 2009: 223) (véase la elección en el capítulo
8).
Según Rodríguez-Pose et al. (2009: 2043), mejores sistemas de participación
y de rendición de cuentas conducen a una asignación más eficiente de los
recursos públicos ya que el gobierno puede comprender las preferencias mejor y
adaptar las políticas en consonancia.
En tercer lugar, para Andrews y Entwistle (2014, 2013), la eficiencia
distributiva se relaciona con el grado con el que los gobiernos distribuyen
equitativamente los servicios entre los ciudadanos. Esta eficiencia se refiere a la
distribución de los recursos o los servicios entre los ciudadanos y el coste
relativo para el gobierno (y la sociedad) de dicha distribución. Los directivos
públicos emiten juicios sobre quién recibe los servicios y cuánto tienen derecho a
recibir. Algunos economistas mantienen que el mercado puede conseguir esa
justicia distributiva cuando se alcanza la eficiencia óptima paretiana. Esto supone
que cualquier intento de alterar esa distribución de bienes y servicios que alcanzó
la eficiencia óptima dejará a alguien en una situación peor. Por ello, el mercado
no debe ser manipulado por el gobierno. Samuelson y Nordhaus (2005) consideran
que esta cuestión política se responde en las urnas.
Lerner (1944) argumentó que una distribución eficiente de los recursos según
el teorema de Pareto sufre la utilidad marginal decreciente: la utilidad de un
servicio decrece en la medida en que las necesidades son satisfechas. Esto
implica que una unidad más del servicio después de haber satisfecho la
necesidad tiene una utilidad inferior que esa unidad cuando la necesidad no
estaba satisfecha. En definitiva, un incremento de 900 euros para una persona en
paro tiene más utilidad marginal que para un millonario. Siguiendo este
razonamiento, si parte de los bienes y la plusvalía de los ricos se redistribuyen
entre los menos favorecidos, la sociedad en su conjunto mejorará su utilidad
marginal. Este razonamiento es empleado en algunos sistemas impositivos altos
como el de los países escandinavos. La redistribución no se realiza sólo mediante
la imposición sino también mediante la oferta de becas de estudios para los más
desfavorecidos. Esta redistribución puede obedecer al planteamiento del partido
en el gobierno de atraer los votos de los beneficiarios de la redistribución, aunque
la redistribución también puede estar guiada por nobles principios.
Por último, la eficiencia dinámica, se refiere al equilibrio entre el consumo
presente y el futuro. Por ejemplo, cuando se hacen inversiones de capital
(construcción de carreteras, escuelas, hospitales) se hace a costa del consumo
actual, pero sirve para atender a una futura demanda. El balance entre el futuro y
el presente no es fácil de conocer.
En este sentido, Barrell y Weale (2010) consideran tres nociones de equidad
intergeneracional: que cada generación se haga cargo de sus necesidades; que
los recursos se reasignen entre generaciones para lograr una posición óptima en
el tiempo; o que los recursos sean reasignados para que las generaciones
coexistentes tengan niveles de vida similares. Por ejemplo, el Pacto de
Crecimiento y Estabilidad de la Unión Europea limita que los Estados Miembros
tengan un déficit superior al 3% del PIB o una deuda acumulada del 60% del PIB.
Cuando los gobiernos piden prestado para invertir, y no para financiar los gastos
corrientes, existe también ese compromiso con la eficiencia dinámica, con la
justicia intergeneracional.
La eficiencia dinámica requiere un adecuado equilibrio entre los diferentes
tipos de gastos del presente. Por ejemplo, la inversión en educación y ciencia
puede conducir a un mejor rendimiento en el futuro (Knudsen et al. 2006); la
promoción de la salud puede reducir gastos futuros en sanidad (Van Baal et al.
2008) o la intervención en las causas de la delincuencia puede reducir gastos en
seguridad y prisiones en el futuro (Farrington y Welsh 2006; Loeber et al. 2013).
Por tanto, la maximización de productos por unidad de recursos, la eficiencia
productiva, no es el único tipo existente, sin embargo es el dominante y puede
tener efectos negativos cuando prima una visión gerencialista que ignore la visión
política y democrática también presente en el sector público. Denhardt (2004)
crítica el hecho de que la racionalidad productiva ciega a los defensores de la
eficiencia de los múltiples valores democráticos que los gestores públicos
deberían tener en cuenta en su toma cotidiana de decisiones. Estas críticas no
deberían suprimir la búsqueda de la eficiencia productiva. Quizá es necesario
incorporar los múltiples valores del sector público bajo la rúbrica de eficiencia,
aunque no sea posible alcanzarlos al mismo tiempo y se precisen de elecciones
basadas en valores políticos.
La consecución de una armonización de las dimensiones de la eficiencia tiene
varias respuestas. Una primera respuesta es que los políticos sean elegidos en
función de cómo manejen los recursos, cómo escuchen a los ciudadanos, cómo
favorezcan a los desfavorecidos y cómo tengan en cuenta las generaciones
futuras con sus actuaciones. Esta respuesta es idealista porque es imposible
elegir a los políticos mediante una valoración de estas cuatro eficiencias, que se
encuentran en tensión. Por ejemplo, la crisis ha afectado a la Universidad y se ha
recortado gasto público en investigación, reduciendo el salario de los profesores,
congelando las contrataciones así como despidiendo personal con contrato por un
período determinado. La reducción de estos recursos se ha realizado con la
promesa de mantener la prestación de la enseñanza al mismo número o más
estudiantes. En muchos países, la población estudiantil ha aumentado como
consecuencia de la crisis. En este sentido se ha conseguido una eficiencia
productiva (al reducir los costes por estudiante) y una eficiencia de asignación
(al ofrecer los servicios en condiciones de aumento de la demanda de educación
como consecuencia del paro). Sin embargo, la crisis también ha impactado en la
eficiencia dinámica al reducir los gastos en educación e investigación, una
apuesta de cara al futuro de la sociedad del conocimiento del país.
Otra tensión se puede producir con la descentralización. Por ejemplo, la
descentralización de la sanidad a las Comunidades Autónomas puede aumentar la
eficiencia en la asignación al acercar la decisión al ciudadano y adaptar en teoría
la oferta a la demanda ciudadana de ese territorio. Esto puede suponer que cada
gobierno autonómico gestione la sanidad de una manera diferente, con distintas
aportaciones de recursos y consiguiendo distintos resultados. La eficiencia de
asignación puede entrar en tensión con la eficiencia productiva en aquellos casos
en los que la reducción de las listas de espera (un resultado) se haya conseguido
con un aumento de recursos.
Según Andrews y Entwistle (2003), las tensiones entre las diferentes
dimensiones de la eficiencia no se resuelven fácilmente en un proceso
democrático caracterizado por un electorado que desea un elevado gasto público,
impuestos bajos, servicios personalizados dentro de un planteamiento
uniformizado y de estándares mínimos para todos y unos servicios de calidad. En
el segundo tipo de tensiones, la combinación de las cuatro eficiencias dependerá
de las habilidades y las estrategias de los profesionales y los directivos del
sector público.
En una segunda respuesta, los directivos públicos pueden evaluar las opciones
para promover la eficiencia en el seno del conflicto entre otras prioridades y
valores políticos y de gestión. Para negociar estos conflictos, los gestores
públicos pueden desarrollar soluciones que identifican las “zonas de posible
acuerdo” entre las prioridades en competencia, como si se trataran de
diplomáticos que buscan armonizar posturas poco conciliables (Hood y Lodge
2006). En este proceso, los gestores públicos no están solos sino que deben
contar con los políticos y pueden emplear el análisis de coste-beneficio. Este es
un instrumento sofisticado para evaluar los beneficios financieros (y no
financieros) de las diferentes políticas. Los requisitos de información para llevar
a cabo un análisis completo de coste-beneficios, incluso en las condiciones
óptimas de objetivos de resultados muy claros, son formidables, y la conexión
entre recursos empleados y resultados obtenidos no es siempre fácil de realizar.
Por tanto, la eficiencia productiva tiene sus limitaciones inherentes.
Algunos valores, por ejemplo los relativos a la autoridad legal y el mandato
de las organizaciones públicas, no pueden ser sometidos a la eficiencia.
Transportar ciudadanos españoles en avión medicalizado desde África para
tratarlos de la enfermedad del ébola y preparar espacios exclusivos en el hospital
para su tratamiento no pasaría un análisis coste-beneficios y puntuaría muy bajo
en la eficiencia productiva así como no sería fácil demostrar las ganancias en las
otras eficiencias. En cualquier caso, esta decisión forma parte irrenunciable de
cualquier Estado occidental que debe cuidar de sus conciudadanos, que arriesgan
su vida por alcanzar un bien común universal. Por tanto, son mandatos que
escapan de la discusión de la eficiencia para el sector público de un país
determinado. Quizá se podría aducir en este ejemplo la existencia de una
eficiencia dinámica (de sostenibilidad) desde el punto de vista más universal.
El equilibrio entre las diferentes dimensiones de la eficiencia refleja un
compromiso entre las prioridades negociadas y una variedad de formas
organizativas. La atención obsesiva prestada a la eficiencia productiva puede
alterar el equilibrio entre las diferentes dimensiones de la eficiencia;
especialmente durante los períodos de estrés fiscal. Dado que el bienestar de la
ciudadanía actual y futura está en juego, Andrews y Entwistle (2014) proponen
valorar y justificar públicamente los equilibrios entre las diferentes dimensiones
de eficiencia. Esta transparencia permite integrar a la eficiencia en el marco de
la administración democrática.

La eficacia

La eficacia mide el grado con el que las Administraciones públicas alcanzan los
objetivos propuestos. Kushner y Poole (1996) identifican cuatro formas de
concebir la eficacia organizativa, aunque aquí sólo interesan tres. La primera
forma se refiere a la satisfacción con los servicios entregados. Esto se conoce
como la calidad del servicio desde el punto de vista del ciudadano en su papel de
cliente (véase el capítulo 9). La calidad del servicio ha evolucionado a lo largo del
tiempo. Entre la década de los años cincuenta y los ochenta, el concepto de
calidad se refería más bien al proceso de elaboración de los productos y los
servicios por parte del proveedor del servicio. En este período, apenas se
consultaba al usuario si estaba satisfecho con un servicio recibido, menos en el
sector público. Esta conceptuación no se vincularía con la eficacia. Sin embargo,
a partir de la década de los años ochenta, se ha aumentado la consulta a los
usuarios respecto de los servicios que reciben. En la consulta se contrastan sus
expectativas con su percepción del servicio. La idea dominante de calidad se
vincula a la satisfacción de los usuarios con los servicios públicos.
En la segunda forma, la eficacia se refiere a la obtención de recursos. Una
organización es eficaz cuando obtiene los recursos requeridos para satisfacer las
demandas de sus usuarios. Normalmente, las organizaciones del sector público
consiguen sus recursos del presupuesto, pero los recursos también pueden
proceder de las tasas a los usuarios o de competir en el mercado con
organizaciones similares. Por ejemplo, las agencias nacionales de meteorología
compiten entre sí para conseguir clientes que paguen por sus servicios.
El tercer tipo de eficacia, el más comúnmente empleado, se identifica con la
obtención de resultados. Estos resultados se conciben en términos de productos
e impactos. Los productos son los resultados que se obtienen a partir de los
recursos de la organización y de las actividades que desarrolla. En la gestión del
agua, el volumen de agua desalinizado, el porcentaje de agua potable sobre el
total de agua existente en las redes de distribución, el número de pozos
autorizados para el regadío son productos. En la seguridad ciudadana, los
productos de la acción policial son el número de delitos resueltos o el número de
delincuentes aprehendidos.
Los productos de una organización pública producen un impacto en la
sociedad. Impacto es un suceso, ocurrencia o condición que se encuentra fuera
de la actividad o programa de intervención pública, pero que es de importancia
directa para los usuarios del programa y/o para los ciudadanos. Los impactos
pueden ser directos o finales. La diferenciación entre impactos directos y finales
depende de su conexión con los productos de la autoridad pública. Por ejemplo,
una gestión adecuada del agua mediante la reparación de fugas permite una
mayor aportación de agua y más regular a una zona de regadío. La mayor
cantidad de agua (producto) puede facilitar la obtención de una mejor cosecha
(impacto directo) y un aumento de las exportaciones (impacto final).
Por tanto, la eficacia de una organización no se aprehende desde una visión
única y es problemática de definir por dos razones. Por una parte, la eficacia se
refiere a dimensiones muy diferentes. No obstante, de forma consensuada la
eficacia se vincula preferentemente a la obtención de productos e impactos. La
primera dimensión, la satisfacción de las necesidades de los usuarios, suele
considerarse un impacto (Radin 2006). En este caso, el decisor debería
preguntarse por el tipo de eficacia buscado.
Por otra parte, la eficacia dependerá de cómo hayan sido definidos los
objetivos de la acción pública. En teoría debería existir una correlación entre un
objetivo claro y la medición de los resultados obtenidos. De hecho, el movimiento
gerencialista pone énfasis en la gestión estratégica, que normalmente asume que
si se ponen objetivos claros se mejoran los resultados. Sin embargo, esta
claridad de la correlación se ve mermada porque los objetivos gubernamentales
son a menudo ambiguos y esa claridad de los objetivos de resultados no siempre
es factible. La ambigüedad o la contradicción en la formulación de los objetivos
son inherentes a muchos programas públicos. No obstante, la ambigüedad de los
objetivos no es necesariamente un problema del sistema político-administrativo,
sino una característica con la que hay que contar.
Chun y Rainey (2005) definen la ambigüedad de una meta organizativa como
el grado en que una meta o un conjunto de metas permiten un margen de
interpretación sobre el estado futuro deseado de la organización o sus resultados.
La ambigüedad aumenta al incrementarse las interpretaciones (Kelemen 2000).
Las causas que explican esta ambigüedad son básicamente tres: relaciones entre
el legislativo y el ejecutivo, ausencia de mercado y características de los
organismos públicos. En primer lugar, Lowi (1979) mantiene que los mandatos
legislativos vagos surgidos de la necesidad de compromisos entre intereses en
conflicto de distintos partidos políticos o grupos propician metas vagas para los
organismos del ejecutivo y los programas gubernamentales generando problemas
de gobernanza. En segundo lugar, los economistas mantienen que los productos
de la mayoría de las organizaciones gubernamentales están privados de la
información y los incentivos que ofrecen los mercados a través de indicadores
como los beneficios, el precio y las ventas. Esto a su vez hace que sea más
difícil para las agencias públicas clarificar sus objetivos (Downs 1967). En tercer
lugar, la ambigüedad de las metas depende de las características de las
agencias. Lee, Rainey y Chun (2009) muestran en un análisis de 115 agencias
estadounidenses que la mayor visibilidad política (political salience) de estas
agencias para el Congreso, el Presidente, y los medios de comunicación se
relaciona con mayores niveles de ambigüedad de sus metas. Adicionalmente, la
edad de la organización, el carácter público de la financiación (procedencia
presupuestaria o de tasas) y el tipo de responsabilidad (regulatoria, no regulatoria
o híbrida) también influyen en la ambigüedad de sus metas.
Algunos estudios han analizado el impacto de lo ‘público’ sobre la eficacia de
resultados. Los mecanismos causales de la teoría dimensional de lo ‘público’ son
sencillos: las organizaciones sujetas a limitaciones de la autoridad política para
la obtención de recursos se comportan de manera diferente debido a esta
‘huella’. Normalmente, lo ‘público’ implica un control regulatorio más intenso, el
aumento de la rendición de cuentas, y tal vez el aumento del control burocrático,
una mayor supervisión política, y más visibilidad pública. Las organizaciones más
‘privadas’ no suelen tener estas limitaciones y mantienen un alto grado de
autonomía para obtener resultados.
Las investigaciones no ofrecen conclusiones unánimes sobre el impacto de la
propiedad y la financiación pública en los resultados. Wheeler, Fadel, y D’Aunno
(1992) examinan los centros de tratamiento de abuso de sustancias para
pacientes ambulatorios en los Estados Unidos y concluyen que los centros del
sector privado son más rentables y eficientes que los proveedores públicos. Sin
embargo, los centros públicos ofrecen mejor acceso al servicio, apoyando así la
idea de que la propiedad privada es más eficiente y efectiva, y la propiedad
pública más equitativa. Amirkhanyan, Kim, y Lambright (2008) mantienen que los
centros públicos de la tercera edad ofrecen mayor calidad de servicio (eficacia
de la satisfacción con los servicios entregados) que sus contrapartes privadas.
Bojalil et al. (1998) encontraron que los médicos generalistas privados eran más
propensos a tomar decisiones equivocadas en el diagnóstico de la diarrea y las
infecciones respiratorias agudas de los niños en las zonas rurales de México.
Knapp et al. (1999) hallaron que los proveedores privados ofrecían menos calidad
del servicio de atención de salud mental que sus contrapartes de propiedad mixta
en el Reino Unido. El número limitado de estudios que examinan la financiación
no permite sacar aún conclusiones acerca de la vinculación entre la dimensión de
lo ‘público’ y el rendimiento. Algunos estudios apoyan la financiación privada;
para otros, la financiación no es relevante para determinar este aspecto.
Bozeman y Bretschneider (1994) y Chun y Rainey (2005), por ejemplo, encuentran
un apoyo limitado a la relación entre la financiación pública y el rendimiento.
Este capítulo ha examinado dos controversias vinculadas a lo ‘público’ y los
objetivos del servicio público. Una primera controversia se refiere a la
diferenciación versus asimilación del sector público y el privado. El movimiento
gerencialista sostiene que hay similitudes entre las organizaciones de ambos
sectores por lo que las técnicas de gestión de las empresas privadas son
transferibles a los organismos públicos. Esta similitud debe ser aceptada con
cautela debido especialmente a la segunda controversia. Esta controversia se
refiere a los objetivos públicos. Un objetivo analizado en el capítulo es la equidad,
ausente en el sector privado y condicionante del tipo de gestión realizado. Los
otros objetivos (eficacia y eficiencia) también se hallan en el sector privado. La
segunda controversia se suscita porque no existe una definición unánime de
estos conceptos y su uso determina el tipo de énfasis realizado. Incluso cuando
hay una acepción dominante (eficacia de resultados o eficiencia productiva), ésta
se aplica sobre realidades que son, en ocasiones, altamente ambiguas. Las
múltiples acepciones de lo equitativo, lo eficiente y lo eficaz son inevitables y
constituyen el punto de referencia de los gestores públicos. En una
Administración de un sistema democrático, la interacción en un ambiente
transparente entre las autoridades y los diferentes intereses afectados puede
hacer más explícita y aceptable la preferencia de una o varias acepciones sobre
otras. Esta interacción y estas constricciones están ausentes en el sector
privado.
1 The Guardian, 14 noviembre 2010.
2 The Economist 25-5-2006 - We have a few reservations.
2. La responsabilidad y la rendición de cuentas

a guerra de Libia de 2011 se originó entre el 16 y el 21 de febrero3. Tras una

L multitudinaria protesta por la detención de un abogado y activista de

derechos humanos en Bengasi el 16 de febrero, la policía dejó 108 muertos
entre el 17 y el 19 de febrero. El 20 de febrero, Saif al-Islam, hijo de Gadafi,
ofreció un discurso televisado asegurando que el Gobierno no iba a permitir
ninguna rebelión y amenazó con una guerra civil. El número de muertos causados
por las protestas ascendía a 233. El 21 de febrero dimitió el ministro de Justicia,
Mustafá Abul Jalil, por el “uso excesivo de la fuerza” contra los manifestantes. El
Parlamento y el edificio del ministerio de Justicia en Trípoli fueron incendiados.
A continuación, se relatan los hechos acaecidos en Londres en los días
posteriores y vinculados a estos sucesos. Para ello se extractan los distintos
comunicados aparecidos en la página web de la LSE (London School of
Economics)4. El 21 de febrero el director de la LSE comunicó lo siguiente: “La
Escuela ha tenido relaciones con Libia en los últimos años. En vista de las
noticias tan terribles del fin de semana del 19-20 de febrero, la Escuela ha
reconsiderado con urgencia esos vínculos. LSE Enterprise ha llevado a cabo
programas de educación ejecutiva para funcionarios libios, principalmente de la
Junta de Desarrollo Económico, y otros gerentes. Ese programa ha finalizado y no
se prepararán más cursos. También hemos recibido fondos para becas en
materia de asesoramiento prestado a la Autoridad Libia de Inversiones en
Londres. No se anticipan nuevas recepciones. LSE Global Governance —un centro
de investigación de la Escuela— aceptó, con la aprobación del Consejo de la
Escuela, una subvención de la Fundación Internacional Gadafi de Caridad y
Desarrollo, presidida por Saif al-Islam, uno de los hijos del coronel Gadafi y
graduado de la LSE. Se adjunta a esta declaración una nota de LSE Global
Governance explicando cómo se ha utilizado ese dinero hasta la fecha. En las
difíciles circunstancias actuales, la Escuela ha decidido paralizar nuevas
actividades bajo el mencionado programa.”
En la noche del 22 de febrero de 2011, un grupo de estudiantes ocupó el
Senior Dining Room de la LSE (London School of Economics) exigiendo que la LSE
rechazara nuevos fondos adicionales de la donación de 1,5 millones de libras de
la Fundación Internacional Gadafi y se usaran las 300.000 libras ya recibidas para
becas para estudiantes libios desfavorecidos. Ante esta petición, la LSE emitió el
siguiente comunicado el 23 de febrero de 2011. “El Director de la LSE ha oído el
mensaje de algunos estudiantes de la LSE. Él comparte la repugnancia de los
estudiantes sobre la reciente violencia y las graves violaciones de los derechos
humanos en Libia, y lamenta mucho la asociación del nombre de la Escuela con
Saif al-Gaddafi y las acciones del régimen libio. (…) Ahora, el Consejo de la LSE
considerará qué hacer con los fondos restantes, teniendo en cuenta las
propuestas de la comunidad de la LSE, incluyendo sus estudiantes (…). Siempre
ha existido un proceso robusto para asegurar que las donaciones a la LSE son
coherentes con sus valores y normas. Las donaciones que plantean cuestiones de
reputación son remitidas al Consejo de la LSE, que incluye la representación
estudiantil. La donación de la Fundación Gadafi se remitió a este Consejo, que lo
discutió exhaustivamente en dos ocasiones y decidió aceptarlo, con el
consentimiento de la Unión de Estudiantes de la LSE”.
El 1 de marzo de 2011, otro comunicado en la web expresó el apoyo del
Consejo de la LSE a las decisiones del Director de paralizar los proyectos
vinculados a los fondos libios y de aceptar los recursos de la Fundación Gadafi en
su momento con la aprobación de los estudiantes. Incidentalmente, el
comunicado añade que el título de doctor del hijo de Gadafi, Saif al-Islam, está
siendo investigado por acusaciones de plagio. El 3 de marzo de 2011, Sir Howard
Davies, director de la LSE envía su carta de dimisión irrevocable.
En este extracto se recoge un ejercicio de responsabilidad y de rendición de
cuentas. El director de la LSE dimite asumiendo la responsabilidad en el nombre
de la Escuela por la aceptación de fondos de una Fundación con reputación
dudosa. Adicionalmente, el director rinde cuentas ante el público general y el foro
específico de estudiantes presentes y futuros y de los patrocinadores de la
institución y explica qué fondos se han recibido y cómo los ha utilizado. El
extracto también presenta el anverso de la moneda de la responsabilidad: la
evasión de la culpa al justificar que todas las decisiones vinculadas al Fondo
Gadafi habían sido adoptadas por el Consejo de la LSE con el consentimiento de
los estudiantes. La responsabilidad, la rendición de cuentas y la gestión de la
culpa constituyen el centro de atención de este capítulo. La controversia
suscitada se deriva de que la responsabilidad por las acciones acometidas y
rendir cuentas por ellas constituyen un objetivo deseable de lo ‘público’, pero los
directivos pueden emplear parte de su tiempo diseñando sistemas y estrategias
para no ser culpados por los errores potenciales o cometidos.
La responsabilidad es otro objetivo vinculado a la prestación de servicios
públicos en los sistemas democráticos. El concepto originario anglo-normando
(accountability) también es polisémico y existe una considerable ambigüedad en
la manera de definirlo (Brooks 1995). Las definiciones existentes se pueden
agrupar en torno a dos propósitos diferentes: la responsabilidad como una meta
virtuosa del buen gobierno y como un mecanismo para dar respuesta y rendir
cuentas (Bovens 2010; Dubnick y Frederikson 2011) ante las demandas implícitas
o explícitas de los ciudadanos de conocer la ‘verdad’.
En sus orígenes, la palabra “accountability” estaba vinculada históricamente a
la contabilidad (Dubnick 2002). El rey Guillermo exigió en 1085, después de la
conquista normanda de Inglaterra en 1066, a todos los propietarios de su Reino
dar cuenta de lo que poseían. Los agentes reales evaluaban y contabilizaban
estas posesiones en los Domesday Books. Esta contabilidad y censo no sólo
surtían efectos fiscales sino que servían para establecer las bases de la
gobernanza monárquica, ya que los propietarios estaban obligados a jurar lealtad
a la Corona. A principios del siglo XII, se había centralizado la Administración
monárquica mediante el ejercicio de una auditoría centralizada y una rendición
semestral de cuentas. ‘Accountability’ se entiende en nuestro idioma como
‘rendición de cuentas’ y ‘responsabilidad’. Con el paso del tiempo, su primera
acepción se ha invertido casi por completo: ya no rinden cuentas los súbditos,
administrados o ciudadanos sino las autoridades, responsables ante los
ciudadanos.
 Este concepto suscita problemas de definición y menos acuerdo que los
examinados en el capítulo anterior. Muchos autores han elaborado su propia
definición específica de responsabilidad y rendición de cuentas. Aun siendo
consciente de esta dificultad, en este capítulo se desbroza el concepto
diferenciando entre responsabilidad y gobierno responsable (como objetivos del
servicio público) y rendición de cuentas (como mecanismo que vincula al
gobierno con los ciudadanos en su ejercicio responsable del poder). Al final del
capítulo se examina la evasión de la responsabilidad por una actuación
determinada, es decir, evitar que le culpen a uno de algo que ha ocurrido.

LA RESP O NSA BILIDA D C O M O O BJET IV O

‘Accountability’ en el sentido de responsabilidad se ha empleado como sinónimo o

como concepto cercano a la buena gobernanza, la transparencia, la equidad, la
democracia, la eficiencia, y la integridad (Mulgan 2000: 555). La utilización
normativa del concepto es usual en el ámbito político y académico de los
Estados Unidos, implicando que la responsabilidad se refiere a una serie de
estándares a partir de los cuales se puede evaluar la conducta de los actores
públicos. Por lo tanto, “ser o ejercer un gobierno responsable” es una cualidad
positiva de las organizaciones del sector público (véase en especial Considine
2002 y Koppell 2005). Por ejemplo, en el período 2001-2002, el congreso
estadounidense aprobó 57 leyes que tenían la palabra “Accountability” en el título.
En estas leyes, según Dubnick (2007), el término se emplea sólo en el título o en
referencia al título, pero sin profundizar en él o sin dar ninguna definición
específica. No obstante, como el “gobierno responsable” es algo virtuoso, puede
recabar el apoyo de quienes tienen que aprobar la ley. En cualquier caso, es difícil
definir esta acepción normativa de la responsabilidad.
En el ámbito académico se ha definido la responsabilidad vinculándola a
prestar un servicio de calidad, a bajo coste y manejándose de forma cortés
(O’Connell 2005: 86). Considine (2002: 22) define la responsabilidad como el
ejercicio adecuado de la autoridad para navegar en un terreno de relaciones
múltiples en busca de la ruta más apropiada para conseguir los objetivos públicos
o prestar el servicio público. De acuerdo con Koppel (2005), la responsabilidad,
como meta virtuosa, tiene cinco dimensiones: la transparencia, el control por el
superior, la aplicación de normas y principios, la sensibilidad ante las demandas
de los ciudadanos (responsiveness), y las consecuencias de la mala
administración. Estas dimensiones no son excluyentes, pues una organización
puede ser responsable en más de un sentido, como se aprecia a continuación.
1) Transparencia. Birkinshaw (2006: 189) define la transparencia mostrando
su esencia. Se refiere a la conducción de los asuntos públicos de forma abierta o
sometidos al escrutinio público. Según Koppel (2005), la pregunta que se formula
es la siguiente, ¿ha revelado la organización los hechos y los datos vinculados a
su actividad y su rendimiento? La transparencia se ha fomentado con las leyes
de Acceso a la Información, por ejemplo en España, Ley 19/2013 de
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. La novedad de
estas leyes es que ofrecen a las personas el derecho de requerir información o el
documento que contiene la información deseada, sin tener que justificar el
requerimiento. Normalmente, este derecho tiene un número limitado de
excepciones a la regla general de disponibilidad de la información. La
consecuencia principal es que las autoridades tienen que ofrecer información que
mantendrían en secreto si no estuvieran obligadas. Esto supone un cambio
fundamental en los privilegios tradicionales de la Administración (Roberts 2005).
El escrutinio público que supone la transparencia se refiere a la información
ofrecida sobre los procedimientos seguidos por una organización así como los
resultados obtenidos con el dinero público. Según la taxonomía de Herz (2008), el
tipo de información que poseen las Administraciones públicas es múltiple: 1)
Información sobre la organización pública y sus actividades, es decir, la
información vinculada a la organización, a los servicios prestados, las políticas
organizativas, los sujetos de su investigación entre otros. Transparencia
Internacional de España ha creado un portal en el que se recaban 14 tipos de
datos que abarcan desde el currículum y las retribuciones de los cargos políticos
electos y otros cargos públicos hasta los contratos menores, las inversiones
públicas, presupuesto del ente, su endeudamiento y las ayudas concedidas a
terceros 5. 2) Información sobre cómo interactuar con la agencia. Esto se refiere
a la información necesaria para solicitar prestaciones, autorizaciones,
subvenciones y becas entre otras. 3) Información sobre las entidades reguladas.
Se refiere a datos sobre el cumplimiento de la legislación de los entes regulados,
como por ejemplo las emisiones de carbono o de sustancias tóxicas al medio
ambiente, o los contenidos de las memorias anuales de los entes regulados. Por
ejemplo, en los Estados Unidos, los ciudadanos pueden comprobar gracias al
Toxic Release Inventory si una empresa determinada ha sido inspeccionada y
sancionada por un incidente relacionado con el vertido de sustancias tóxicas.
Como ésta es una información sensible de cara a la competencia de estos entes,
suele haber cláusulas de confidencialidad. 4) Información sobre el mundo. En esta
categoría se incluyen cuestiones tan dispares como la calidad del aire de una
ciudad, las vacunas necesarias para viajar a determinados países, los resultados
de estudios científicos financiados por la Administración y todo aquello que
afecta a nuestra vida cotidiana cuya información es manejada por la
Administración. A la lista de Herz se puede añadir 5) la información que la
agencia tiene sobre los ciudadanos y las empresas. Esta información se refiere a
las sanciones que tenemos por infracciones de tráfico, nuestras declaraciones de
impuestos, las peticiones de una licencia, el estado de nuestros expedientes,
nuestros recibos de servicios financiados parcial o totalmente mediante tasas,
por mencionar algunos ejemplos relevantes.
Normalmente, las leyes de transparencia se centran en la información de las
cuatro primeras categorías, no la quinta. El sistema creado al hilo de esta
legislación tiene dos debilidades importantes. Primero, esta legislación apenas
impone proactividad a la Administración, es decir, los organismos públicos están
obligados a revelar la información solicitada dentro de las categorías de la ley y
nada más. Segundo, la legislación no obliga a generar, compilar o interpretar la
información, pues sólo suele aplicarse a la información que ya existe. De esta
forma no se incentiva a los organismos públicos a publicar nueva información.
Relly y Sabharwal (2009) realizaron un estudio con directivos de empresas
privadas sobre su percepción de la transparencia del gobierno en la adopción de
decisiones en 122 países. El estudio analizó el impacto de las leyes de acceso a
la información y de instrumentos similares en la transparencia de las decisiones
gubernamentales sobre las empresas transnacionales. Los países más
transparentes, según los encuestados, tenían mejores leyes de acceso a la
información, mejor infraestructura de telecomunicaciones y de Administración
electrónica, mayor libertad de prensa, e ingresos más altos que los países con
bajos niveles de transparencia. Los resultados también sugieren que abrir las
Administraciones públicas mediante leyes de acceso a la información y
estrategias de servicios electrónicos puede ser indicio de que el gobierno es
consciente de la ola internacional a favor de la transparencia. No obstante, estas
condiciones no son suficientes para avanzar en la percepción de la transparencia
gubernamental.
En general, no obstante, parece que los resultados de las leyes de
transparencia no son tan positivos como se esperaba. Por ejemplo, en los
Estados Unidos, el fiscal general del Estado expresó en un memorándum, después
del ataque terrorista del 11 de septiembre de 2001, que había intereses que
podrían colisionar con la revelación de información como la salvaguarda de la
seguridad nacional, la eficacia de las fuerzas de seguridad, la protección de
información empresarial sensible y la privacidad personal. Esto suponía un
cambio frente a la Administración de Clinton, que ordenó la revelación de
información excepto en los casos en los que se podía infringir un daño potencial
(Herz 2008).
En Suiza, Villeneuve (2014) analizó las páginas web de 7 departamentos y 68
delegaciones en 2008 y 2011 y descubrió algunos problemas sobre cómo ejercer
el derecho al acceso a la información. Algunas delegaciones no tenían
información en la web sobre el derecho al acceso de información sobre la base
del miedo que tenían a que se generara demanda de información. Los sitios web
de las demás organizaciones no tenían una puntuación alta de transparencia.
En Canadá, según Roberts (2005), la promesa de una mayor transparencia ha
sido socavada por el desarrollo en varias organizaciones de estrategias diseñadas
para centralizar el control de la información y minimizar el potencial disruptivo
de la ley de libertad de acceso a la información, aprobada en 1982. Es común que
los principales ministerios adopten procedimientos especiales para tramitar
solicitudes políticamente sensibles. Los sistemas de información alertan a los
ministros y los organismos centrales de solicitudes complicadas pocos días
después de su llegada. Los jefes de prensa se involucran en el procesamiento de
estas solicitudes y desarrollan estrategias de comunicación para reducir al
mínimo las consecuencias políticas de la divulgación de la información. Además,
en la década de los años noventa, las autoridades federales intentaron reducir el
impacto de la ley de libertad de información mediante la litigación para restringir
la interpretación de las provisiones de la ley y excluyendo varias organizaciones
federales del ámbito de aplicación de la ley (Roberts 2001).
La transparencia constituye un importante prerrequisito de la responsabilidad
porque supone que su destinatario necesita información para poder evaluar los
resultados y los procesos de las autoridades. Sin embargo, la transparencia actúa
como elemento pasivo, no implica un escrutinio de la actividad pública por parte
de un foro específico (Bovens 2007).
2 ) Ejecución del mandato del superior jerárquico como dimensión de la
responsabilidad. El control, como segunda dimensión de la responsabilidad según
Koppel (2005), se refiere al ejercicio del poder de los superiores sobre los
subordinados. Si X puede influir en la conducta de Y, se diría que X controla Y
por lo que Y es responsable ante X. En la realidad, esta formulación es mucho
más compleja, pues no siempre es fácil controlar la actividad de los organismos
semiautónomos o el Parlamento tiene verdaderas dificultades para controlar la
Administración. El control de los representantes electos sobre determinadas
agencias depende de su especialización. Una agencia que opera en un ámbito
técnico complejo (por ejemplo, la energía nuclear) no tendrá su actividad muy
constreñida por los parlamentarios debido a la limitada capacidad de éstos de
emitir juicios razonados sobre la actividad del organismo regulador. En este caso,
la pregunta vinculada a la responsabilidad es la siguiente, ¿siguió el organismo o
el subordinado lo estipulado por el Parlamento, el ministro o cualquier superior?
3 ) Aplicación de normas y principios 6. La legalidad se refiere a las
limitaciones que el sistema normativo impone sobre la actuación de los
funcionarios públicos y los cargos políticos. En algunos casos, la idea de legalidad
no se infiere de actos normativos expresos, sino de principios implícitos como la
necesidad de respetar el espíritu y no sólo la letra de las leyes, o aplicar la
igualdad de género en las actuaciones públicas (véase la distinción entre
principios y normas en el capítulo 4). Aquí la pregunta vinculada a la
responsabilidad, según Koppel (2005), es: ¿siguió la organización las reglas que
debían aplicarse? El seguimiento de las disposiciones legales y los principios es
más fácil en la teoría que en la práctica. Tal como se examina en el capítulo 4,
existen numerosos problemas que hacen prácticamente imposible conseguir
normas de perfecta aplicación. Los principios presentan más retos dado que el
grado de interpretación en su aplicación es mucho mayor.
4 ) Sensibilidad ante los ciudadanos (responsiveness). Este es un control
horizontal no vertical del superior, mencionado anteriormente. Se está refiriendo
a la sensibilidad que tiene la organización pública para atender las necesidades y
las demandas de los ciudadanos, definidas por ellos y transformadas en políticas
y servicios por las Administraciones públicas. El ejercicio de responsabilidad se
instrumenta mediante las encuestas de satisfacción a usuarios. La pregunta
sobre la responsabilidad es de si la organización consiguió satisfacer las
expectativas del público al que sirve. El papel de directivos y políticos en la
atención de las demandas y necesidades no es fácil porque éstas son múltiples,
crecientes y variables entre grupos de usuarios. Dado que los recursos son
escasos, siempre habrá grupos favorecidos frente a otros. Los grupos no
favorecidos en la prestación del servicio o en el proceso decisorio de una política
manifestarán su desacuerdo y podrían acusar al gobierno de actuación no
responsable por no mostrar sensibilidad ante ellos.
5) Consecuencias (liability). En el caso de que no se consigan los resultados
esperados por una organización o por unos empleados públicos, puede haber
consecuencias en determinadas ocasiones. En la Administración es bastante
difícil que una mala gestión, que derive en la no consecución de resultados, tenga
consecuencias sobre el contrato de un funcionario. De forma inusual se abren
expedientes disciplinarios, pero es muy raro que se cese a alguien o se le
reduzca el sueldo por la no obtención de resultados, al menos en España. En
otros países, determinados directores de agencias públicas establecen una
relación contractual en la que se suele especificar los resultados a conseguir. En
estos casos, el no cumplimiento de los resultados pactados puede tener
consecuencias para el directivo público, incluyendo su cese (véase el capítulo 11).
Otra forma de entender que existen consecuencias si no se ha realizado un
ejercicio responsable del poder se expresa con el pago de los bonos de
productividad o de aumento de una partida presupuestaria en el caso de que haya
una presupuestación por resultados (véase el capítulo 12). La concesión de un
complemento de productividad se vincula a tener éxito en la obtención de los
resultados pactados. En relación a la catalogación de una Administración
responsable, aquí se preguntaría según Koppel (2005), ¿se ha enfrentado la
organización a las consecuencias de su (mal) rendimiento o (malos) resultados?

LA RENDIC IÓ N DE C UENT A S C O M O M EC A NISM O

En Europa, Australia y Canadá, a diferencia de los Estados Unidos, ‘accountability’

se interpreta más bien como ‘rendición de cuentas’, de forma descriptiva y no
prescriptiva. Aun así, responsabilidad y rendición de cuentas se encuentran en el
vocabulario político del continente europeo. En este contexto, la rendición de
cuentas se refiere a una relación por la que el agente es considerado responsable
por otro agente o institución. Se produce, por tanto, una necesidad de que el
primero se explique ante el segundo. El centro de atención no es el
comportamiento del agente público, sino la forma en que se produce esta
relación entre los dos grupos de actores. El enfoque de la rendición de cuentas no
es de si los agentes han actuado de manera responsable, sino de si son o pueden
ser considerados responsables a posteriori en los foros donde tienen que rendir
cuentas.

Los requisitos de la rendición de cuentas

Varios autores (Mulgan 2003, Bovens 2007 y Aucoin y Jarvis 2005) conciben la
rendición de cuentas como una relación social en el que un actor siente la
obligación de explicar y de justificar su conducta a terceros. Esto implica una
relación entre el actor que rinde cuentas y el foro ante el que se rinde cuentas
(Pollitt 2003: 89). Esta conducta se puede exigir por decisiones que afectan el
curso normal de las cosas, por ejemplo, la decisión de prohibir la circulación de
automóviles en una gran ciudad durante dos días para aminorar los problemas de
la contaminación o la decisión de prohibir el riego a los agricultores como
consecuencia de los pronósticos del tiempo y la falta de agua en los embalses.
También la exigencia de rendir cuentas se puede producir en casos de mala
administración, como por ejemplo, el aumento inusual del número de pacientes
muertos en un hospital o la malversación de fondos públicos.
A continuación se expresan cinco elementos fundamentales de la rendición de
cuentas en la conceptuación de Bovens (2005, 2007).
1) La rendición de cuentas debe ser pública. La rendición de cuentas, por
tanto, no es un ejercicio interno burocrático alejado de la luz y los taquígrafos. El
actor debe rendir cuentas de forma que el foro destinatario pueda conocer esas
explicaciones de primera mano. El director de la LSE, en el ejemplo de comienzos
del capítulo, rindió cuentas en la página web de la institución e inmediatamente
después de las atrocidades cometidas por las autoridades libias.
2) La explicación y la justificación de la conducta son elementos esenciales y
diferentes a hacer propaganda, o suministrar información genérica para el
público. La explicación, por tanto, debe referirse en concreto a las acciones sobre
las que hay cierta sospecha o acusación de mala administración o a las
decisiones que alteran el curso normal de las cosas o a los resultados que se
pretendían conseguir pero no se consiguieron. Hacer propaganda de lo bien que
está actuando una organización, haciendo referencia de pasada a un caso de mala
administración o a malos resultados, no se puede considerar rendición de
cuentas. La rendición de cuentas de la LSE se produjo para justificar la
aceptación de fondos de reputación dudosa de la Fundación Gadafi.
3) La explicación debe estar dirigida a un foro o grupo de actores en especial,
pues es en este foro donde importa especialmente la rendición de cuentas. El
director de la LSE rindió cuenta en general ante los ciudadanos, pero
especialmente ante los estudiantes actuales, los potenciales estudiantes y los
patrocinadores.
4) El actor que rinde cuentas debe sentirse obligado a hacerlo, en lugar de
dejarlo a su decisión. Si un actor no se siente obligado a dar explicaciones, no se
puede decir que haya rendición de cuentas. La obligación de dar explicaciones
puede ser formal e informal. Formalmente, los gestores públicos tienen la
obligación legal de rendir cuenta de manera regular ante sus superiores, los
organismos supervisores, los auditores o los inspectores. En casos graves, los
funcionarios públicos puede ser obligados a comparecer en los tribunales
administrativos o los penales, o a declarar ante las comisiones parlamentarias de
investigación. La obligación de dar explicaciones también puede ser informal,
impuesta por la cultura del país en el que opere la organización. Esta rendición
informal de cuentas se produce en las conferencias de prensa, las reuniones
informativas, las confesiones públicas, por ejemplo, declarando en un mitin del
partido que no se han utilizado fondos del Parlamento para sufragar gastos de
viajes privados. El director de la LSE se sintió obligado informalmente a rendir
cuentas en la página web de la institución así como en la reunión del Consejo de
la LSE.
5) Finalmente, debe haber una posibilidad de debate y juicio sobre lo hecho y
las explicaciones ofrecidas. Incluso se debe incluir la posibilidad de imponer
sanciones por parte de los destinatarios de la explicación y no debe aceptarse
como rendición de cuentas un monólogo del que da explicaciones. El destinatario
de la explicación enjuicia normalmente la conducta del actor que debe explicarse.
Por ejemplo, se pueden aprobar (o no) las cuentas anuales, se puede denunciar
una política por constituir un fracaso y pedir la dimisión de quien la propulsó, o
se puede condenar públicamente el comportamiento de un directivo o una
agencia. El enjuiciamiento realizado puede acarrear sanciones. Estas sanciones
pueden ser formales como multas o medidas disciplinarias, o informales, como
el hecho mismo de tener que rendir cuentas, con el consiguiente deterioro de la
reputación de quien da explicaciones. La decisión de dimitir del director de la LSE
no parece formar parte de una sanción del foro ante el que rindió cuentas. El
debate de rendición de cuentas se produjo, entre otros foros, en las reuniones del
Consejo de la LSE ante los colegas y los representantes de los estudiantes con
los consiguientes turnos de palabra. En cualquier caso, la reputación del director
y de la Escuela se vio sensiblemente dañada.

Razones para rendir cuentas

Según Bovens (2005), varias razones respaldan la necesidad de rendir cuentas.

Una primera razón es asegurar el control democrático sobre la actuación de la
Administración. En última instancia, los ciudadanos-electores pueden sancionar a
los representantes políticos por problemas de mala actuación mediante el voto,
haciendo que pierdan las elecciones. A veces se ha considerado que el Partido
Popular perdió las elecciones en 2004 como consecuencia de su mala gestión de
tres crisis: prevención del accidente del Prestige (petrolero que se hundió cerca
de las costas de Galicia) y la posterior limpieza de las zonas dañadas, la gestión
de las consecuencias del accidente del Yak-42 en Turquía (cuando 65 militares
españoles murieron y se había realizado una deficiente identificación de
cadáveres) y, por último, la atribución de la autoría de las bombas puestas en los
trenes del 11-M en Madrid a ETA en vez de a la célula islamista radical. En todos
estos casos se coincide en que el gobierno no había manejado adecuadamente las
diferentes situaciones y estaba dando versiones que contrastaban con lo que la
población percibía por otras fuentes.
Una segunda razón para rendir cuentas es luchar contra los casos de
corrupción, nepotismo, abuso de poder, y otras formas de comportamiento
inapropiado (Rose-Ackerman 1999). La realidad política administrativa española
está plagada de casos de corrupción en el momento de escribir estas líneas y
está posiblemente dañando la legitimidad del gobierno para los ciudadanos,
quienes parecen estar menos satisfechos con los servicios públicos, demuestran
tener menos nivel de confianza en la Administración y tienen una mayor
predisposición a incumplir las reglas (Villoria, Van Ryzin y Lavena 2013). Según
Villoria y Jiménez (2012), la percepción subjetiva de la corrupción del barómetro
del CIS (Centro de Investigaciones Sociológicas) de 2009 es mucho mayor que lo
que los datos objetivos sugieren. Adicionalmente, la corrupción administrativa es
baja y no existe un pago de sobornos generalizado, como ocurre en países
altamente corruptos, según los autores. Sin embargo, la corrupción política,
predominantemente local, es superior a la administrativa en la relación entre
diligencias previas o causas abiertas y número de sujetos potenciales de
acciones corruptas.
Una tercera razón tiene que ver con la mejora del rendimiento organizativo,
indagándose las razones de no alcanzar los resultados esperados. De esta forma,
se fomenta el aprendizaje individual de los funcionarios o el aprendizaje
institucional de la organización pública (Aucoin y Heintzman 2000: 52-54). Bovens
(2005) argumenta que la rendición de cuentas no sólo cumple la función de
control, sino que también trata de prevenir que empeore la gestión de la
organización.
En algunos países, la rendición de cuentas sobre los resultados
comprometidos está enraizada en el subconsciente colectivo. Este no era el caso
de Chile hasta el mandato de Piñera (2010-2014). El presidente se comprometió
con los chilenos a alcanzar unas metas específicas (621 en 2013) en torno a
ocho ejes estratégicos: expansión de un 6% promedio del PIB (Producto Interior
Bruto), creación de un millón de nuevos y buenos puestos de trabajo para 2014 o
la reducción del índice de victimización ciudadana, que equivale al número de
hogares que son víctimas de delitos, en un 15% para 2013 por ejemplo. El
presidente obligó a todos los ministros a comparecer anualmente en enero ante
los medios de comunicación a explicar qué había pasado con los resultados
comprometidos.
Las apariciones de los ministros no cumplían los criterios clave de una
efectiva rendición de cuentas. En un análisis de los videos de las
comparecencias, se detectó que faltaban dos aspectos clave. Por un lado, las
rendiciones de cuentas no resaltaban los ‘malos’ resultados y por qué los
resultados no fueron alcanzados o no eran tan ‘buenos. Por otro, y salvo una
excepción, no había posibilidad de debate y juicio de lo hecho y de las
explicaciones ofrecidas. Después del monólogo no se solía abrir un turno de
preguntas para que los presentes pudieran interpelar al responsable del ministerio
sobre su discurso o gestión. Sólo la ministra Matthei (Trabajo y previsión social)
dedicó un tiempo considerable de su intervención a responder a las preguntas de
la audiencia. El ministro Longueira (Economía) desanimó a la audiencia a hacer
preguntas, entendiendo que había tratado todos los temas (Dumas, Lafuente y
Parrado 2013).
Los argumentos anteriores apoyan una cuarta razón vinculada a la legitimidad
de las Administraciones públicas. Los ciudadanos son cada vez más críticos y
exigentes con el rendimiento de los servicios públicos. La rendición de cuentas en
los casos de mala gestión puede aumentar la confianza en el gobierno y la
Administración para no alienar a los ciudadanos de los decisores públicos (Aucoin
y Heintzman 2000: 49-52). Debe demostrarse empíricamente que esta relación se
produce en la realidad.

El foro de rendición de cuentas

Los gestores públicos de un sistema democrático tienen la obligación de dar

explicaciones en varios foros. En cada uno de ellos se pueden requerir datos
diferentes y expresar expectativas distintas, basadas en diferentes normas y
costumbres sobre la conducta correcta de un directivo público o político. Los
gestores públicos se enfrentan al problema de los muchos ‘ojos’: ¿Ante quién se
rinde cuentas? A los cinco foros que Bovens (2007) propone: político, legal,
administrativo, profesional y social, se ha incorporado un sexto foro que aparece
en primer lugar, el organizativo.
1) Organizativo. Los funcionarios públicos tienen que rendir cuentas ante sus
superiores de forma regular, y a veces de manera formal. Por ejemplo, en
algunas organizaciones públicas se evalúa regularmente el desempeño de los
empleados (véase el capítulo 11). A menudo también se rinden cuentas diarias o
semanales en reuniones informales o formales, individuales o colectivas.
2) Político. Se produce una rendición democrática de cuentas en ‘cascada’ que
vincula a los altos cargos de designación política, los cargos electos, los
intermediarios políticos (los partidos) y el electorado, incluyendo los medios de
comunicación. Funciona a modo de relación entre principal y agente. Los altos
cargos no suelen rendir directamente cuentas ante este foro político, sino a
través del ministro en los regímenes parlamentarios (Flinders 2001). El ministro
da las explicaciones en las asambleas legislativas y los diputados responden ante
el electorado. No obstante, los altos cargos (secretarios de Estado,
subsecretarios) también son llamados a rendir cuentas en la cámara
representativa. Es más inusual que lo haga un alto funcionario (subdirector
general o jefe de servicio o de área), a no ser que se cree una comisión de
investigación.
3) Legal. Los directivos públicos pueden ser invocados por los tribunales para
dar cuenta de sus actos, en su nombre o en nombre de la organización. En el
Reino Unido se rinde cuentas en los tribunales civiles ordinarios, mientras que en
España se acude a la jurisdicción contencioso-administrativa especializada.
Excepcionalmente, los directivos públicos pueden estar imputados en procesos
penales. Según Harlow (2002), la judicialización creciente de la actividad
administrativa se debe al escaso impacto y la poca credibilidad de las
comisiones de investigación parlamentaria en el control del poder ejecutivo.
4 ) Administrativa. Los auditores, los inspectores, y otros controladores
realizan una supervisión administrativa y financiera independiente.
Tradicionalmente, se hacía una auditoría de tipo procedimental, es decir, de
control de la aplicación de la legislación en el uso de los recursos públicos. En
muchos países, esta auditoría procedimental ha dado paso a una auditoría de
eficiencia productiva y de eficacia de los resultados obtenidos.
5 ) Profesional. En profesiones ocupacionales como las de médicos,
veterinarios, docentes o trabajadores sociales se rinde cuentas ante los colegas
de la profesión (véase el capítulo 7), normalmente ante las asociaciones
profesionales y los tribunales especializados (tribunales médicos). Los colegios
profesionales suelen establecer códigos deontológicos, que constituyen buenas
prácticas obligatorias para todos sus miembros.
6) Social. El ámbito social se refiere a los grupos de interés, las instituciones
sin ánimo de lucro, comités de ética y de responsabilidad social y otros grupos
de la sociedad civil. La rendición de cuentas puede ser doble. Por una parte, estas
organizaciones no gubernamentales tendrían que rendir cuentas, como mínimo,
ante las Administraciones públicas, especialmente cuando reciben subvenciones o
son contratadas para prestar servicios públicos. Por otra parte, las
Administraciones públicas deberían rendir cuentas ante ellas, especialmente
cuando las autoridades públicas quieren tener a los actores no gubernamentales
como socios en proyectos comunes, por ejemplo, en los consorcios (véase el
capítulo 10).
No existe un único foro de rendición de cuentas para un actor y los mismos
hechos. A veces, las explicaciones sobre asuntos de mala administración deben
modularse para ser defendidas en distintos foros: administrativo, político, social
y profesional, por ejemplo. En una negligencia médica grave con muchos
pacientes afectados y malversación de fondos públicos, el profesional afectado
tendrá que dar explicaciones a los auditores, el tribunal médico, la comisión de
ética del hospital y, probablemente, ante la asamblea legislativa si el asunto llega
a los medios con amplia cobertura.

Quién rinde cuentas

Para las personas ajenas a la organización, a menudo es muy difícil identificar

quién y de qué manera ha contribuido a que algo vaya mal. Es difícil saber quién
es el responsable del problema. Thompson ha llamado a esto el problema de
‘muchas manos’: “Debido a que muchos funcionarios de diferentes organizaciones
contribuyen de muchas maneras a las decisiones y las políticas gubernamentales,
es difícil en principio identificar quién es moralmente responsable de los
resultados” (1980: 905). Las políticas y los servicios públicos pasan por muchas
manos antes de que se pongan en práctica tanto en la fase de la elaboración de
la normativa como en su ejecución. En muchos casos, quienes diseñaron la
normativa no se encargan de implantarla y muchos principios enunciados son
vagos y difíciles de interpretar. Hay muchas formas de entender quién debe
rendir cuentas según Bovens (2007). De su tipología, que incluye a cuatro grupos
de actores, sólo se exponen tres: la responsabilidad corporativa, la jerárquica y la
individual.
1) La responsabilidad corporativa. La organización con personalidad jurídica
propia actúa y rinde cuentas de forma unitaria. En la mayoría de los países
occidentales se aceptan las responsabilidades corporativas en el derecho civil, en
el administrativo, e incluso en el penal. En la Administración pública, la
responsabilidad penal se atribuye a los funcionarios. Esta responsabilidad
corporativa es típica en las empresas privadas. Por esta razón, cuando se
produce un escándalo financiero o una catástrofe ecológica que involucra a un
ente regulado, es muy difícil echar la culpa a un único responsable. En estos
entes se cuidan de difuminar la responsabilidad lo máximo posible (Braithwaite
2002).
2 ) La responsabilidad jerárquica convierte al superior jerárquico de la
organización en responsable por todos. Así ocurre normalmente en la mayoría de
las organizaciones públicas, respecto a todos los aspectos de mala
administración que se puedan producir, excepto quizá la responsabilidad de tipo
profesional (médicos, psiquiatras…). En estos casos, los cuadros medios e
inferiores de la administración no suelen dar explicaciones ante los foros
externos. El director de la LSE asumió la responsabilidad jerárquica con su
dimisión en el caso expuesto al principio del capítulo.
3) La responsabilidad individual convierte a cada empleado en responsable y
se sigue una estrategia de atribución de la culpa de las personas. Los niveles
inferiores de la administración no están libres de dar explicaciones. Este tipo de
responsabilidad individual se aplica normalmente en el ámbito profesional, por
ejemplo el de los médicos, quienes deben responder ante el tribunal disciplinario
correspondiente.
En todos estos casos se busca al culpable. A los sistemas administrativos se
les exigen rendir cuentas. Los directivos públicos y los demás empleados suelen
desarrollar estrategias para que no les echen la culpa de lo acaecido, como se
expone a continuación.

LA C ULP A : LA O T RA C A RA DE LA M O NEDA

Si se rinde cuentas en todos los foros pertinentes, eso es una buena noticia para
los ciudadanos, pues existe un sistema para asegurar que la conducta de los
directivos públicos es la apropiada. Sin embargo, desde el punto de vista de los
directivos públicos, rendir cuentas puede ser sinónimo de “tener un problema”.
Tal como mantiene Behn (2001: 3), los directivos públicos saben que en el
proceso de rendición de cuentas, si las cosas van bien, no pasa nada,
probablemente no se emita siquiera una palabra de alabanza. Sin embargo, si algo
va mal, la vida puede convertirse en un infierno. Además, la rendición de cuentas
ante distintos grupos (políticos, superiores jerárquicos, auditores, colegas de la
profesión) requiere distinto tipo de información y una filosofía distinta para dar
explicaciones. El director de la LSE asumió la responsabilidad de la aceptación de
los fondos y dimitió, no sin antes dejar claro a los estudiantes que sus
representantes habían participado en las votaciones en las que se habían
aceptado los fondos de la Fundación Gadafi. En realidad, también culpaba a los
estudiantes de haber aceptado los fondos, decisión que estaban criticando en
esos momentos. La culpa es el anverso de la moneda de la rendición de cuentas.
En el trasfondo del proceso de rendición de cuentas, si algo funciona mal, el
objetivo principal es encontrar al culpable.

La atribución de la culpa

El intento de evadir la culpa se aplica a los representantes electos, los cargos de

designación política y los funcionarios públicos. Según Sulitzeanu-Kenan y Hood
(2005), culpar a alguien de algo se entiende convencionalmente como el acto de
atribución de ese algo considerado como malo o incorrecto a alguna persona o
entidad. Esto implica que, en un momento temporal determinado, se percibe la
existencia de algo que puede dañar o constituir una pérdida para un grupo o para
toda la población. Adicionalmente, se percibe que un actor determinado es
responsable de que no se prevenga este daño o pérdida. La dimensión temporal
es importante, pues se culpa a alguien en un momento determinado, pero puede
referirse al futuro: “si sale elegido tal partido en las próximas elecciones
generales, adoptará medidas macroeconómicas erróneas y esto llevará al país a
la bancarrota” (culpa preventiva); “cómo no se adoptaron las medidas adecuadas,
el país está cerca de la bancarrota técnica” (culpa reactiva). En muchos casos,
se puede culpar a alguien en el momento presente.
Como todo proceso social, en el ejercicio de la atribución de culpa deben
participar al menos dos grupos de actores: los que culpan y los culpados. Estos
dos grupos desarrollan estrategias para evadir la culpa o para mostrar su
existencia. Las consecuencias de la culpa pueden variar de ser muy leves a
constituir una auténtica vergüenza social, que suponga incluso fuertes sanciones.
La atribución de culpa (blaming) se distingue de otras actividades: ‘alegación de
los éxitos alcanzados’ (credit-claiming), ‘listar a quienes hacen algo erróneo’
(naming) y ‘la reclamación’ (claiming) (Hood 2010).
1) La alegación de los éxitos (credit claiming) es el acto de atribuir algo que
se considera como bueno o positivo a alguna persona o entidad. Al igual que la
culpa, el crédito también es direccional, temporal y basado en las percepciones
positivas. Es bastante común que los responsables de las organizaciones
desarrollen un cuadro claramente optimista del progreso de los ámbitos bajo su
responsabilidad, probablemente indicando de forma implícita o explícita su
intervención en los éxitos cosechados. Por ejemplo, los cargos políticos pueden
alegar el éxito en la recuperación económica, la lucha contra el terrorismo o el
aumento del empleo. Se espera que estos actores soliciten el crédito por los
éxitos alegados por la misma razón que desean evitar la culpa: aumento de sus
posibilidades de reelección, de renovación del contrato, de promoción, o de simple
reputación.
2) Listar a quienes hacen algo erróneo (naming) supone, según Felstiner et al.
(1980: 635), identificar y reconocer que una cierta experiencia o un actor se
considera negativo o perjudicial en relación con una actividad pública. Esta
identificación se hace pública para que todos lo sepan. Por ejemplo, una medida
que se discutió después de los vertidos de petróleo del Prestige en España y del
Erika en Francia fue la de listar todas las compañías de distribución de petróleo
que llevaran la carga en buques mono-cascos, considerados responsables de
muchos de los accidentes de este tipo, antes de que se pudiera prohibir
definitivamente su uso según la legislación marítima internacional. La lista
tendría como objetivo alertar a las autoridades portuarias de que un inminente
peligro se acerca a las costas, con lo que los puertos no autorizarían el atraque
de estos barcos. Esta propuesta de ‘nombrar’ es una forma de atribuir la culpa a
alguien y señalar la causa del posible daño o la pérdida de algo. Con el simple
hecho de ‘nombrar’ se realiza un ejercicio preventivo de atribución de la culpa.
3) Culpar (blaming) es atribuir algo negativo a alguna persona o entidad. En la
vida pública, lo negativo suele triunfar sobre lo positivo. Existe un sesgo hacia la
negatividad. Así, cuando los políticos y los burócratas sopesan la posibilidad de
reclamar cierto crédito por una acción realizada y el riesgo de que algo salga
mal, el riesgo suele tener mucha más importancia que la reclamación de crédito.
Las pérdidas suelen tener más peso en los directivos públicos que las ganancias
equivalentes. James y John (2007) encontraron que los responsables políticos que
manejaban bien un asunto en el Reino Unido apenas obtenían réditos electorales,
mientras que el fracaso se pagaba con una reducción de los votos. Las
corporaciones locales británicas que eran catalogadas de muy buenas (cuatro
estrellas como los hoteles) no garantizaban la reelección de los políticos ni un
premio especial, mientras que la mala catalogación de una corporación local (0
estrellas) podría implicar un fracaso electoral casi seguro. El presidente Piñera
consiguió prácticamente todos los resultados que comprometió en Chile, pero su
tasa de aprobación descendió considerablemente por debajo del aprobado al final
de su mandato (Duma, Lafuente, Parrado 2013).
Este sesgo negativo parece también estar institucionalizado en los medios de
comunicación. Los políticos y los dirigentes públicos en general se enfadan por la
tendencia sistemática de los medios a hacer caso omiso de sus éxitos y a
centrase, en cambio, en sus fracasos. Esta actitud de los medios fomenta que
los burócratas sean adversos al riesgo. Las buenas acciones apenas consiguen
pequeños elogios, pero los fallos se enfrentan a duras críticas.
4) Reclamar (claiming). La atribución de culpa es precursora necesaria de la
reclamación, en el sentido de buscar algún remedio de la persona o la entidad
considerada responsable (culpable). La reclamación puede variar desde la
demanda de explicación hasta la exigencia de una compensación monetaria;
desde la simple petición de disculpas hasta la dimisión o el despido de los
culpables.
Al igual que la rendición de cuentas, la severidad de la atribución de la culpa
depende considerablemente del contexto. En sociedades en las que cada error sin
importancia es atacado por los oponentes, habrá más presión para evitar la culpa
que en contextos donde hay una mayor tolerancia hacia las faltas de los demás.
En el ámbito político y en la burocracia, la preocupación por la culpa suele variar
según las circunstancias. Un político que acaba de ganar con una victoria
aplastante sobre los contrincantes, o está a punto de retirarse del cargo, es
probable que esté menos preocupado de ser culpabilizado que quien se encuentre
en la víspera de una elección reñida. Del mismo modo, un juez o un profesor con
permanencia en el puesto puede darse el lujo de estar más relajado y no sentir
tanto la presión de la culpa.

Estrategias para evitar la responsabilidad

Según Hood (2010), existen tres estrategias para evitar ser culpado o
responsabilizado de una mala gestión o de algo negativo en general: estrategias
de presentación, organizativas y procesuales. A continuación se examinan estos
tres tipos de estrategias.
1) Las estrategias de presentación se refieren al empleo de la argumentación
para limitar la culpa (excusas) o convertir la culpa en crédito (justificaciones) así
como otros métodos para formar y moldear la percepción y las impresiones de
los ciudadanos. Se asume que con esta estrategia se limitará o se desviará la
culpa, en vez de exacerbarla o atraerla. Hay varias maneras de llevar a cabo esta
estrategia de presentación. En algunos casos, se presentan argumentos que
desafíen la culpabilidad. Para ello se intenta mostrar que las acusaciones no son
verdad, o que si fueran verdad, las circunstancias lo habían justificado. También
se puede buscar desviar la atención de la culpa y señalar a los fenómenos
naturales como agentes imprevistos que pueden causar daños ante los que no se
puede reaccionar ni prever. Por ejemplo, el terremoto y el tsunami que afectaron
a dos centrales nucleares en Japón en 2011 fueron utilizados como exculpatorios
del diseño humano. Se argumentaba que las instalaciones se habían diseñado para
hacer frente a unos terremotos de menor intensidad (alrededor de 7,5) que el
terremoto de 8,9 puntos en la escala de Richter que asoló Japón7. En otros
casos, se intenta desarmar a los críticos mediante la aceptación de la culpa y
pidiendo perdón. Muchas veces esto se presenta a modo de disculpas
preventivas. Finalmente, en otras ocasiones se prefiere no hacer declaraciones
públicas hasta que pase la tormenta.
2 ) Las estrategias organizativas suponen una distribución de la
responsabilidad formal y de las competencias entre las instituciones y los
funcionarios públicos en el espacio o el tiempo. En este caso se asume que la
reasignación formal de responsabilidad organizativa es suficientemente creíble y
visible como para aguantar los ataques de los detractores. Hay varias formas de
implantar una estrategia organizativa para enfrentarse a la atribución de culpa.
En unos casos, se hace una rotación del personal y se reorganiza el servicio. En
otros casos, se transfiere la responsabilidad a otro centro distinto o se forma un
partenariado o se subcontrata. Por ejemplo, en Nápoles, donde la basura lleva
amontonada varios años en sus calles, Romano Prodi nombró un “zar” de la
basura en 2008 (un ex director de la policía nacional) para concentrar en él la
responsabilidad de la solución, también la dirección de la culpa, como si fuera un
pararrayos que atrajera toda la ira de los vecinos. Esta estrategia no fue muy
exitosa al menos en ese año, pues cuando Prodi perdió las elecciones, la basura
aún se amontonaba en las calles. Al final, Berlusconi, ganador de esas elecciones
envió a las fuerzas armadas para hacerse cargo de la limpieza en 2008 y
posteriormente en 2011.
3) En las estrategias procesuales se cambian las rutinas de funcionamiento
para minimizar el riesgo de la responsabilidad institucional o individual, o para
evitar ser culpado de una mala gestión. Se asume que cuando se remueve la
discrecionalidad de las personas y se establecen barreras a modo de procesos
automáticos de decisión, se puede proteger mejor a los individuos de ser
culpados. En algunos casos se protocolizan los procesos. Por ejemplo, el proceso
de admisión en las salas de urgencias se protocoliza para evitar que un paciente
muera por negligencia médica. En el ejemplo de la LSE mencionado al principio
del capítulo, la Escuela había arbitrado un proceso especial para discutir la
recepción de fondos de dudosa reputación. Éstos tenían que ser aprobados en el
Consejo de la LSE. Así se exculpaba al director y, de paso, también se culpaba a
los estudiantes que habían votado a favor de la aceptación de los fondos.
Estas estrategias no siempre tienen éxito en limitar, desviar o eliminar la
culpa. En muchos casos, se puede decir que oficialmente se han delegado las
competencias en otra organización. Sin embargo, esto no necesariamente impide
a los votantes creer que el ministro o el mismo presidente son los máximos
responsables.
***
Este capítulo se ha centrado en señalar la controversia existente entre la
necesidad de responsabilizar a los directivos públicos y a los políticos de sus
actos para que den explicaciones cuando algo funciona mal y sus estrategias de
evitar esa asunción de responsabilidades. La rendición de cuentas es condición
sine qua non para la gobernabilidad democrática y unos buenos servicios públicos.
En el sector público, un buen servicio implica la obligación de dar explicaciones
sobre cómo se presta, especialmente cuando funciona mal, en varios foros.
Como mínimo hay que atender a las demandas-necesidades de los ciudadanos, al
contenido de la legislación, y a las directrices de quienes han salido elegidos a
las urnas. Todo ello debe ejercerse en un contexto donde hay transparencia de la
información relevante para que distintos grupos puedan pedir explicaciones.
Desafortunadamente, una línea clara de rendición de cuentas y una buena
transparencia tropiezan con las estrategias para evitar la culpa. A pesar de todas
las directrices que se ofrecen para el buen gobierno, parece que políticos y
directivos públicos están muy preocupados por evitar que les responsabilicen de
la mala gestión. Quizá sea éste un panorama demasiado pesimista y no se
ajuste a todos los contextos. En cualquier caso, los mecanismos de rendición de
cuentas son desafiados por las estrategias para evitar la atribución de la culpa.
3 http://bit.ly/1yCHfog. El País 3 de marzo 2011. Consultada el 10-01 2015.
4 http://bit.ly/1u6mDhP. LSE y Libya Consultada el 10-01-2015.
5 www.transparencia.org.es. Consultada 5-12-2014.
6 En el original, el término es responsibility, pero según la definición, este
concepto se refiere a la legalidad.
7 Declaraciones de Juli Barceló, exconsejero del Consejo de Seguridad Nuclear en
El País, 12-3-2011.
3. Estrategias para la modificación de la conducta

a mayoría de los ciudadanos preferiría vivir en un entorno limpio, pero la

L gente (nosotros) tira ocasional o asiduamente papeles, colillas y otros

elementos a la vía pública. La limpieza de la calle y de los parques no sólo
depende del trabajo realizado por los servicios municipales sino también de la
conducta de la gente. Por ello, las autoridades no sólo prestan servicios sino que
intentan modificar la conducta de las personas en aras del interés general.
Existen varios instrumentos para modificar la conducta de quienes ensucian
las calles. Estos instrumentos son básicamente de cuatro tipos. Un primer grupo
de instrumentos ‘directivos’ se basan en el uso de la información. Las
autoridades lanzan campañas, ponen carteles prohibiendo que se tire basura a la
vía pública, o incluyen el comportamiento cívico como asignatura dentro del
sistema educativo. El estudio de Governance International sobre Linköping en
Suecia demuestra que las campañas para cambiar el comportamiento no suele
tener un impacto visible8.
Un segundo grupo de instrumentos son más coercitivos como la imposición
de sanciones. En algunas corporaciones locales del Reino Unido se ha pedido a la
policía privada de la ‘basura’ (litter police) sancionar con multas a quienes tiren a
la vía pública colillas de cigarros, cáscaras de frutos secos, bolígrafos u objetos
similares. El municipio de Waltham Forest pidió que se sancionara con 80 libras
la conducta “repugnante e inapropiada” de escupir en la calle9. Otros
instrumentos son menos coercitivos como barrer más a menudo las calles
animando a los ciudadanos a ser menos sucios al estar rodeados de un ambiente
limpio o aumentar el número de papeleras.
Un tercer grupo de estrategias incentivan a cambiar la conducta. El equipo de
Volkswagen estableció un grupo de trabajo para modificar la conducta de las
personas de una forma divertida (The Fun Theory10). Experimentaron en varias
áreas y probaron sus invenciones en Suecia. Una de sus propuestas consiste en
poner un artilugio en una papelera que simule el ruido de que algo cae varios
metros en vez de unos centímetros. Esto atrae la atención de la gente y de los
niños, quienes no sólo tiran en la papelera lo que tienen en la mano sino que
buscan papeles y otros objetos en los alrededores en la vía pública o en el parque
para poder disfrutar del sonido.
Finalmente, la sociedad civil puede actuar ante la pasividad de las
autoridades y organizar jornadas de limpieza. Una iniciativa nacional serbia de un
día ‘Limpiemos Serbia’ 11 iniciada por el ministerio del Medio Ambiente atrajo en
2010 y 2011 a más de 280.000 voluntarios y consiguió importantes ahorros, al
mismo tiempo que se educaba e involucraba a los ciudadanos en limpiar su
basura, reducir el desperdicio excesivo y mejorar la forma de separar y reciclar
los residuos que generan. La campaña fue suspendida después de 2011 cuando se
descubrió que el ministerio había pagado 25000 euros por el diseño del sitio web
y medio millón de euros para promocionar la campaña en el Open de tenis de
Serbia12. En la ciudad de Linköping en Suecia13, los ciudadanos contribuyen a la
limpieza de los focos de suciedad y graffiti. Amantes de la naturaleza recogen la
basura dejada por los visitantes en determinados parajes.
Casi todas estas medidas suponen la elaboración de normas y un aumento
del gasto público, por tanto, lo ideal es que la gente simplemente no tire basura
sin necesidad de normas o de más gasto público. Muchos de los instrumentos
anteriores están habilitados por una norma específica o respaldados por ella, pero
otros no. Este capítulo se centra en cómo el gobierno diseña estrategias para
cambiar la conducta de los actores sociales: su actividad normativa (incluyendo
su poder sancionador), el sistemas de incentivos (como la reducción impositiva
en caso de cumplimiento con determinados objetivos), los sistemas para
controlar el mercado (leyes sobre la competencia, la regulación de los contratos,
los permisos negociables), el diseño del servicio prestado (“nudges” o sistemas
donde el Estado ‘dirige’ la elección de los ciudadanos), y la protección de los
derechos y las responsabilidades de los ciudadanos. En el capítulo 9 se tratará la
coproducción con ejemplos parecidos a los de ‘Limpiemos Serbia’ y Linköping.

LA DET EC C IÓ N DE LA C O NDUC T A DESV IA DA : RET O S Y

EST RA T EGIA S

Según Baldwin, Cave y Lodge (2012), el cambio de la conducta de los ciudadanos

desde una postura individualista hacia otra a favor del interés general se produce
a través de cinco fases, encapsuladas en el acrónimo DREAM, del idioma inglés
que se desglosa en (Detecting, Responding, Enforcing, Assessing, Modifying).
1. Detección: La obtención de información sobre el comportamiento
indeseable y que no cumple con las prescripciones normativas.
2. Respuesta: El desarrollo de las políticas, las normas y las herramientas
para hacer frente a los problemas detectados de conducta indeseable.
3. Hacer cumplir: El control de la aplicación de las políticas, las normas y los
principios cuando existe una resistencia real o potencial de los
ciudadanos a cumplir con ellas.
4. Evaluación: La valoración de la aplicación de las medidas propuestas.
5. Modificación: El ajuste y la mejora de las políticas, las normas y las
herramientas propuestas para modificar aquellas conductas no deseadas
que aún se resisten. En realidad, esta fase repite los pasos de las tres
primeras fases, pero con cambios respecto al diseño original.
Hood, Rothstein y Baldwin (2001: 23) emplean un enfoque cibernético y
distinguen tres componentes del control social, que vinculan el objetivo
perseguido de prevalencia del interés general a las fases descritas anteriormente.
Un primer componente es establecer una serie de estándares a los que aspirar,
de forma que se pueda distinguir qué estados futuros del sistema en el que nos
encontramos son preferidos frente a otros. En segundo lugar, debe haber
información que nos permita estimar el comportamiento actual del sistema para
ver si se cumplen los objetivos gubernamentales y valorar la desviación de la
conducta de los actores sociales de dichos objetivos. Finalmente, se necesita
modificar la conducta de los ciudadanos para cambiar el estado de un asunto
determinado. La detección de la conducta no deseada se hace, por tanto, en
relación a un estado futuro deseado, que se plasma en unos estándares
(entendido como modelo, patrón o nivel) de conducta que deben observar los
actores sociales. Los estándares de limpieza de las calles, de nivel educativo y
de salud de las personas, de seguridad ciudadana experimentada difieren entre
países y, a veces, entre localidades.
La detección de la conducta desviada del estándar o de una norma existente
se hace a través de diversos instrumentos: informes de expertos, encuestas,
inspecciones para detectar el incumplimiento, entre otras medidas. La aplicación
de estos instrumentos se enfrenta a numerosos retos, de los que se destacan
dos. En primer lugar, en algunos sectores de políticas, el ámbito donde debe
detectarse la conducta no deseada es tan amplio que se hace impracticable. En
estos casos, infringir las normas puede ser barato y fácil. No suelen existir
instrumentos sistemáticos para detectar el incumplimiento. Por ello, las
autoridades recurren a veces a la información ofrecida por los ciudadanos
(‘chivatazos’). Por ejemplo, en la década de los años noventa durante un período
de sequía inusual en Inglaterra, el gobierno animó a los ciudadanos a que
denunciaran a los vecinos que regaban los jardines y lavaban sus automóviles,
actividades prohibidas por la escasez de agua. Aparte de la opinión que pueda
merecer esta medida, está claro que el ámbito del problema es tan amplio que el
gobierno carece de recursos propios para conocer qué vecino está regando su
jardín, especialmente en un país con muchas casas con pequeños jardines en la
parte trasera. La desventaja de esta forma de proceder es que el gobierno
recibirá mucha información poco fiable y que no dice mucho de la intensidad y la
extensión con la que se desvía la conducta de lo regulado.
En segundo lugar, la falta de recursos constituye un obstáculo perenne a la
detección apropiada de la conducta desviada. En muchas áreas, conocer el nivel
de cumplimiento de la normativa exige un examen exhaustivo de las premisas de
los ciudadanos (qué motivaciones tienen para incumplir), o una investigación
exhaustiva de cómo incumplen. Desafortunadamente, los fondos públicos no
permiten tal indagación. Por ello, en la mayoría de los casos se recurre a
inspecciones aleatorias que permiten obtener datos de una parte sobre el todo.
Ante la dificultad de obtener la información adecuada para establecer cuánto
se desvía la conducta y cuáles son las causas de este desvío, las autoridades
tienen que desarrollar distintas estrategias (Baldwin, Cave y Lodge 2012). Una
primera estrategia consiste en desarrollar los objetivos gubernamentales en esa
área específica así como su desglose en subobjetivos, de tal forma que un
problema complejo pueda ser analizado por partes. Si esto no se hace, los
organismos reguladores no sabrán qué tipo de comportamiento desviado deben
detectar y cambiar. En sectores fluidos y cambiantes, estos objetivos se
modifican rápidamente. Por ejemplo, si se quiere proteger los derechos de autor,
los organismos reguladores deben tener en cuenta la evolución de las nuevas
tecnologías. Hace unos años, la prioridad era combatir la fotocopia de libros
mediante la introducción de un canon por cada fotocopia de obras cuyos derechos
de autor están protegidos. Hoy en día los gobiernos se centran en cerrar las
organizaciones que proveen ilegalmente contenidos electrónicos protegidos por
los derechos de autor. Por tanto, la continua innovación hace que detectar la
conducta desviada sea muy complicado. Una segunda estrategia consiste en
identificar los niveles y los patrones de cumplimiento con la normativa en
ámbitos sometidos a cambios permanentes. Continuamente aparecen nuevos
métodos para eludir las normas u ocultar el incumplimiento. En tercer lugar, el
gobierno también debe evaluar hasta qué punto el cumplimiento de los requisitos
legales propuestos puede no ser suficiente para alcanzar los objetivos
gubernamentales. Como consecuencia de los continuos cambios, es fundamental
conocer permanentemente la brecha entre las normas publicadas y los objetivos
gubernamentales.

LA RESP UEST A A NT E LA C O NDUC T A DESV IA DA : LA

INT ERV ENC IÓ N DEL EST A DO

La respuesta a la conducta desviada se realiza a través de un amplio conjunto de

instrumentos. De acuerdo con Baldwin, Cave y Lodge (2012), la regulación puede
ser entendida de una forma estricta y de una manera amplia. En un sentido
estricto, la regulación se vincula a la legislación y consiste en el conjunto de
reglas vinculantes. En una visión más amplia, la regulación abarca todas las
acciones estatales (normativas o no) diseñadas para influir en el comportamiento
de los actores sociales. Finalmente, los organismos privados también pueden
elaborar normas. Por ejemplo, las asociaciones sin ánimo de lucro, los colegios
profesionales o las cámaras de comercio pueden regular las relaciones y las
actuaciones de sus miembros, dejando a los organismos públicos un papel
subsidiario de regulación (véase el concepto de ‘regulación inteligente’ del
capítulo 5).
A continuación se analizan los siguientes instrumentos: mando y control
mediante el establecimiento de estándares, el control de las operaciones de las
empresas, los incentivos económicos, los permisos negociables, las normas de
divulgación de la información y ‘nudges’ (Baldwin, Cave y Lodge 2012, Ogus 2004;
Thaler y Sunstein 2008), que se analizan a continuación.

El establecimiento de estándares

El Estado emplea la autoridad del ‘mando y control’ para alcanzar los objetivos
públicos transformados en políticas y servicios públicos. Esta autoridad se
plasma en la legislación, que se utiliza para prohibir ciertas conductas, requerir
determinadas acciones positivas, o para establecer las condiciones de entrada de
los actores privados en un sector determinado, por ejemplo. Si la prohibición es
violada, entonces se emplean las sanciones de tipo civil o penal (Morgan y Yeung
2007). Es una estrategia de mando y control por la que las reglas (mando) están
apoyadas en sanciones coercitivas, que requieren el comportamiento específico
de actores externos al gobierno para prevenir el daño social (Baldwin 1997). Son
las normas empleadas para evitar la polución de la industria o prácticas laborales
inseguras, por ejemplo. Los organismos reguladores se encargan de hacer cumplir
estas reglas (Black 1997).
La prohibición y la facilitación de la conducta normalmente se expresan con
estándares. Los estándares son afirmaciones específicas que pretenden cambiar
la conducta y requieren ser de carácter general para que se puedan aplicar
ampliamente (Hood 1986). Se expresan a veces como niveles enunciados en
términos de mínimos y/o máximos. Normalmente, el sistema normativo
establece los estándares a alcanzar y, en muchas ocasiones, la forma de
alcanzarlos (Morgan y Yeung 2007). Los estándares son de tres tipos: de
responsabilidad penal, de rendimiento y de diseño (Ogus 2004: 151).
a) El estándar de responsabilidad penal es aquél que impone una sanción
penal en el caso de que el producto o el servicio perjudiquen seriamente
a los usuarios o la población. Por ejemplo, hay regulación que requiere
que los juguetes estén diseñados para que no presenten peligros para la
salud o riesgos de lesiones físicas por ingestión, inhalación o contacto
con la piel. En casos extremos podría derivar en responsabilidad penal.
b) El estándar de diseño está vinculado a los recursos y se refiere a las
prácticas operativas (Gilad 2010). Este estándar puede prohibir u obligar
al proveedor del servicio el empleo de ciertos métodos o materiales. Por
ejemplo, un estándar de diseño es la obligación de que los automóviles
lleven un sistema de airbag en los asientos delanteros o la prohibición de
ubicar una cocina de gas en una zona sin los pertinentes canales de
ventilación. Según Baldwin, Cave y Lodge (2012), en general, es fácil
comprobar el cumplimiento de estos estándares y calcular sus costes.
Sin embargo, estos estándares son intrusivos porque el regulador
estructura parcialmente el proceso de fabricación. Con los estándares de
diseño se puede inhibir la innovación y el desarrollo de nuevos diseños de
equipos, instalaciones u operaciones, tal vez más seguras y eficientes. La
innovación se bloquea porque la empresa regulada debe acatar lo
prescrito por el organismo regulador. Esto no sería deseable en sectores
donde la tecnología punta reside en las empresas y no en el sector
público.
c) El estándar de resultados requiere que se cumpla con un cierto nivel de
calidad del producto o servicio ofrecido o del impacto ocasionado. A
cambio, el ente regulado es libre de decidir el diseño de sus
instalaciones, sus equipos y las operaciones que acomete. Por ejemplo,
un estándar es la cantidad de descargas contaminantes permitidas. Con
este tipo de estándares, las empresas tienen libertad para innovar el tipo
de instalaciones o de equipos que emplea. Estos estándares tienen dos
inconvenientes. Por una parte, no es fácil poner un límite de descargas
contaminantes pues no se puede predecir cuánto daño se puede generar
en el entorno una vez acumuladas las descargas de todas las empresas
de la zona. Por otra parte, hay más dificultades de controlar el correcto
 cumplimiento del estándar, por los problemas de medición. De esta
forma, es difícil que se pueda saber si el objetivo último que se pretendía
alcanzar con el estándar (que las aguas se puedan utilizar para el baño o
el consumo humano) se ha alcanzado.
Una de las ventajas asociadas a esta estrategia de intervención es que el
coste es bajo para el Estado, en comparación con el empleo, por ejemplo, de
incentivos económicos para alcanzar los mismos objetivos gubernamentales. Esto
no significa que sea gratuito, pues existen costes asociados al cumplimiento de
la legislación (Morgan y Yeung 2007).

El control de las operaciones de las empresas

Por este instrumento, el gobierno intenta proteger a los ciudadanos de los abusos
del mercado mediante la regulación. La regulación se preocupa de proteger a las
partes que entran en una situación competitiva o se encuentran vinculadas por
elementos contractuales. Existen al menos cuatro áreas de regulación (Baldwin,
Cave y Lodge 2012): leyes de la competencia, regulación de contratos, aprobación
previa de un producto y establecimiento de una tarifa tope.
Las leyes de la competencia tienen como objetivo principal proteger a los
usuarios de los monopolios, los oligopolios y las prácticas anticompetitivas o
desleales. El establecimiento de precios muy por debajo del coste del producto
por los operadores dominantes con el fin de expulsar a los competidores del
mercado constituye una práctica anticompetitiva. Las leyes de la competencia se
emplean clásicamente en sectores como las telecomunicaciones y la energía.
Normalmente, una única ley de la defensa de la competencia puede ser
aplicada a diferentes sectores. Los particulares (asociaciones de consumo) o las
empresas interesadas denuncian los efectos negativos de la competencia y las
disputas se resuelven judicialmente en instancias como el Tribunal de la Defensa
de la Competencia. Este Tribunal fue abolido en España en 2007 y sus funciones
fueron adquiridas por el Consejo de la Comisión Nacional de la Competencia. No
obstante, el órgano encargado de velar y defender la competencia también puede
actuar de oficio.
Los organismos gubernamentales pueden lograr sus objetivos
especificándolos en contratos suscritos con las empresas proveedoras del
servicio. Se puede estipular, por ejemplo, que la empresa suministradora de
bienes y servicios pague a sus propios empleados al menos el salario mínimo
interprofesional o que atienda a los principios de responsabilidad social. Un
principio de responsabilidad social es que la empresa contratante asegure que
sus proveedores no emplean a menores. Aunque los aspectos normativos
tratados suelen ser incidentales al propósito principal del contrato (pues el
contrato principal puede ser la oferta del servicio de cafetería de un ministerio),
el objetivo es imponer una norma reglamentaria y unos estándares de
especificaciones en todas las contrataciones externas de las Administraciones
públicas.
La aprobación previa de un producto supone que un ente regulado no puede
comercializar un producto o servicio a no ser que reciba una autorización
específica para hacerlo. Por ejemplo, las empresas farmacéuticas no pueden
comercializar las medicinas hasta que no hayan sido aprobadas por la agencia
reguladora de medicamentos del país donde las quieran vender (Ogus 2004: 151).
El establecimiento de una tarifa tope se emplea en el sector regulatorio de la
electricidad, por ejemplo. El regulador establece un precio máximo basado en una
fórmula donde se tienen en cuenta la inflación y la eficiencia productiva. Este
precio máximo es un incentivo para que las empresas sean eficientes en la
gestión, pues los beneficios salen de ahí y se pueden mantener si el regulador no
cambia la tarifa tope muy a menudo (Lodge y Wegrich 2012). La inversión en
eficiencia productiva supone una reducción de eficiencia dinámica, pues se
desincentiva a las empresas de electricidad a realizar inversiones a largo plazo
(Helm y Tindall 2009).

Los incentivos económicos

Los incentivos constituyen una alternativa al estilo prohibitivo u obligatorio

asociado a los estándares (Grabosky 1995; Lodge y Wegrich 2012). Según Ogus
(2004), los incentivos pueden ser tanto negativos como positivos. En los
incentivos negativos, la conducta no tiene restricciones legales, pero si una
empresa opta por actuar de una manera no deseada, debe pagar por ello, por
ejemplo mediante una subida de impuestos o una tasa. Esta tasa, normalmente,
debería corregir las externalidades producidas y debería ser igual el daño
marginal que un ente regulado infringe en los demás. En los incentivos positivos,
si una empresa opta por actuar de una manera deseada se le concede una ayuda
o deducción impositiva. Por ejemplo, subvenciones para colocar paneles de
energía solar en las casas o para adquirir automóviles propulsados a gasoil. Los
incentivos, por un lado, reducen los costes administrativos y de información para
el regulador y las empresas. Por otro lado, se espera que los incentivos propicien
la innovación tecnológica de las empresas para cumplir con las metas generales.
Por último, los incentivos negativos como las tasas pueden generar recursos para
compensar a las víctimas de las externalidades.
En general, los incentivos han sido empleados preferentemente en el área de
protección del medio ambiente, donde presentan al menos dos ventajas (Baldwin,
Cave y Lodge 2012). Por un lado, se aplican de forma mecánica y no
discrecionalmente por los agentes encargados de otorgar los incentivos. Esto
impide que haya captura por parte de los regulados en el momento de la
ejecución de la política. Por otro lado, los directivos de una empresa regulada
pueden decidir si se acogen a los incentivos o prefieren pagar la multa por
contaminar porque tienen la expectativa de que las ventas equilibrarán estas
pérdidas.
No obstante, los incentivos también presentan algunas desventajas (Baldwin,
Cave y Lodge 2012; Ogus 2004). Primero, no es fácil determinar los costes de
los daños de la polución, por lo que es difícil determinar el precio a las descargas
tóxicas al medio ambiente, por ejemplo. Segundo, los incentivos deben ser
aplicados a menudo por medio de sistemas muy complejos de reglas, como en el
ámbito de la fiscalidad, donde las deducciones fiscales forman un entramado
complejo para los ciudadanos sin recursos. Tercero, la aplicación de los
incentivos no es siempre tan automática y en determinados ámbitos se precisa
de la inspección para que los regulados no evadan sus responsabilidades. Cuarto,
no todos los regulados operan de una forma económicamente racional. Hay
actores sociales con comportamiento irracional o negligente, por lo que los
incentivos no funcionan con ellos. Este grupo precisa de más regulación. Quinto,
los incentivos requieren de tiempo de implantación y pueden tener más sentido
en ámbitos estables, en donde los incentivos son comunicados a todo un sector.
En cambio, los incentivos pueden no funcionar adecuadamente en sectores donde
se producen crisis periódicas, en sectores sujetos a rápidos cambios económicos,
o cuando deben tomarse medidas preventivas, en lugar de penalizar los efectos
nocivos de una determinada acción. Sexto, es difícil predecir el efecto de un
incentivo determinado, es decir, ¿cuánta ayuda, deducción fiscal o aumento de
impuesto permite conseguir el efecto conseguido? Por ejemplo, ¿cuánto dinero se
tiene que ofrecer para fomentar la compra de autos con motor diésel? Los
incentivos pueden emplearse para riesgos menores, pero no riesgos que puedan
producir catástrofes. Por ejemplo, si un río contiene una especie en peligro de
extinción, no sería muy razonable protegerla mediante un sistema de ‘prueba y
error’ de incentivos. Finalmente, la opinión pública puede sentirse defraudada al
ver que actividades dañinas contra el medio ambiente no son paralizadas, sino
que dependen de la voluntad de las propias empresas.
Es difícil conocer el impacto de los incentivos en la consecución de los
objetivos gubernamentales, dado que los incentivos se usan en combinación con
el establecimiento de estándares y no siempre es posible aislar el impacto de
cada uno. Respecto al uso de impuestos como incentivos, existe el problema
adicional de que éstos son utilizados especialmente para generar ingresos y las
cantidades impuestas son a menudo más bajas que lo que un sistema de
incentivos requeriría (Ogus 2004, Burrows 1979).

Los permisos negociables

Estos permisos constituyen una forma particular de incentivos económicos

asociados con restricciones globales para el conjunto de firmas reguladas y
sometidas a una autorización administrativa (Ogus 2004). Estos permisos
negociables emitidos por una agencia pública constituyen una herramienta que
permite a un grupo de actores lograr un objetivo colectivo a través de acuerdos
de compra-venta. Los permisos negociables pueden aplicarse a la reducción de
emisión de partículas tóxicas al medio ambiente en un área geográfica
determinada. Si se pide a un grupo de empresas que disminuyan sus emisiones
en un 20% en dos años, alguna empresa que pueda conseguir el objetivo incluso
el primer año, puede ‘vender’ el remanente de emisiones que podría tener,
cumpliendo aún con la legislación, a otra empresa que necesite más permisos.
Entre todas las empresas se podría lograr la reducción del 20% de emisiones, si
quien puede reducir más emisiones, vende su derecho a ‘contaminar’ a quien está
contaminando por encima de lo estipulado. Estos intercambios se realizan en un
mercado similar al mercado de valores. El permiso sólo se puede comprar a
alguien que le fue mejor que el objetivo global.
Los permisos negociables surgen normalmente como alternativa a los
estándares cuando éstos fracasan. Por ejemplo, los permisos negociables se han
aplicado a la pesca de altura, el control de la polución del aire y la provisión de
agua, problemas típicos de los bienes comunes (Tietenberg 2003). Un teorema
económico medioambiental demuestra que bajo ciertas condiciones, un sistema
de permisos negociables puede minimizar los costes de alcanzar un estándar de
resultados estipulado previamente. En un mercado perfectamente competitivo,
los permisos se encaminarán hacia donde se consiga el valor más alto, pues el
vendedor del permiso consigue más valor de la venta y el comprador de la
compra (Baumol y Oates 1971). Montgomery (1972) establece que este teorema
se aplica independientemente de la forma de asignación de los permisos,
mediante subasta o de acuerdo a criterios de interés público.
Este instrumento puede ayudar a controlar tanto la entrada en el mercado
como el comportamiento posterior en él. Los permisos negociables se emplean
en el comercio de emisiones de la Unión Europea. Muchas plantas
manufactureras en las áreas de refinería de petróleo y sus derivados, acero,
cemento, vidrio, papel, cerámica necesitan permisos especiales para emitir CO².
Algunos países han creado sus mercados nacionales de permisos (Tietenberg
2003).
Varias son las ventajas que se atribuyen a este sistema (Baldwin, Cave y
Lodge 2012; Tietenberg 2003). Primero, el permiso se puede asignar más
eficientemente en función de la cantidad de productos generados (cantidad de
riqueza) por unidad de contaminación. Segundo, los directivos de las empresas
son libres de decidir cuándo y cómo reducir las conductas nocivas a fin de liberar
los permisos que tiene. Tercero, apenas existe captura porque son los mercados
en lugar de los burócratas quienes operan el sistema. Cuarto, los permisos no
constituyen un derecho de propiedad para quienes los obtienen. De esta forma, la
Administración puede establecer un límite de emisiones, de cuotas de pesca o de
uso de agua mucho más estricto, reduciendo el número de permisos, y no se
espera que tenga que pagar una compensación, como tendría que hace si se
tratara de un derecho de propiedad adquirido. Por tanto, no se privatiza el
derecho.
También existen problemas asociados a los permisos negociables (Baldwin,
Cave y Lodge 2012; Tietenberg 2006). Primero, las inspecciones son necesarias
para que se intercambien los permisos adecuadamente, especialmente para
impedir que los no titulares de un permiso desarrollen una conducta nociva y
para vigilar los excesos de los titulares de permisos. Segundo, el tiempo que
transcurre entre la información que se dispone del medio (por ejemplo, nivel de
polución de un río) y la adjudicación de permisos puede no permitir el ajuste
preciso de los niveles de contaminación, especialmente en momentos de
condiciones climáticas extremas derivadas de la falta de lluvias o situaciones
similares. Cuando sobrevienen catástrofes medioambientales como la sequía, es
difícil retirar los permisos ya otorgados, por lo que el impacto contaminador
puede ser alto. Tercero, los permisos negociables también pueden suscitar la
crítica de la opinión pública, pues se pueden interpretar como la concesión de una
‘licencia para contaminar’. Cuarto, si el número de compradores potenciales en
posesión de una información adecuada es pequeño, los permisos no son muy
útiles para que se desista de las conductas nocivas. Quinto, este sistema no
permite una alta rendición de cuentas una vez que se encuentra operativo, pues
el mercado determinará el precio de la contaminación. Finalmente, aunque no se
privatiza la propiedad de los permisos, sí se privatiza el acceso a ellos. Si se
gestionan bien los permisos, pueden constituir una fuente de negocio adicional,
por lo que la privatización del acceso puede generar riqueza.

Las normas de divulgación de la información

Por estas normas, los entes regulados ofrecen información de utilidad a los
consumidores para que decidan qué y cómo consumir los productos y los
servicios desarrollados tanto por operadores públicos como privados. Las normas
de divulgación de la información tienen como objeto hacer que las empresas
reguladas comuniquen determinados hechos (Ogus 2004: 150). Por ejemplo, la
norma puede obligar a los regulados a que proporcionen información a los
consumidores sobre el precio, la composición, la cantidad, o la calidad de los
productos. Esta información es la que propicia la elección de los consumidores de
un producto determinado (Yeung 2005). La información de advertencia para la
salud que aparece en los paquetes de cigarros obedece a una norma de
divulgación de la información.
Un objetivo adicional de la regulación de la información es que no se ofrezca
publicidad engañosa. La manifestación de que un producto tiene efectos
beneficiosos para la salud cuando no se han pasado rigurosos controles
científicos y la publicidad de una universidad que ofrece títulos como oficiales,
sin validez en el territorio en el que se ubica, constituyen ejemplos de publicidad
engañosa. El tipo de información que debe proveerse es muy diversa. Por
ejemplo, en Alemania, los establecimientos de restauración deben publicar la
composición química de aquellos alimentos que tengan aditivos o sustancias
similares en las cartas o menús; en Rumanía y Moldavia se publica el peso de
cada plato en gramos.
El ente regulador también puede divulgar directamente cierta información con
el objetivo de ‘nombrar y avergonzar-naming and shaming’ (Hood 2007) (véase el
capítulo 6). Por ejemplo, las autoridades pueden elaborar un listado de los
alimentos que no cumplen con la regulación en materia de seguridad alimentaria,
o de las empresas que han sido sancionadas por su contaminación en un año
determinado. Se ‘nombran y avergüenzan’ estas empresas, con la esperanza de
que modifiquen su comportamiento y mejoren la calidad de los productos que
fabrican o dejen de contaminar.
Este sistema permite a los usuarios tomar decisiones sobre la aceptabilidad
de los procesos empleados en la obtención de los productos o los servicios que
consumen. La dependencia de los usuarios de la información que se facilita, no
obstante, presenta varios problemas (Baldwin, Cave y Lodge 2012; Ogus 2004).
Primero, los usuarios pueden cometer errores y no proteger adecuadamente su
salud, por no entender las implicaciones de los datos facilitados por la empresa,
por no evaluar los riesgos adecuadamente, o por no analizar toda la información
relevante. Por ejemplo, un establecimiento puede poner en una etiqueta la
cantidad de grasas nocivas y el número de calorías que aporta una hamburguesa
bien acompañada de patatas fritas. Sin embargo, eso no quiere decir que el
consumidor actúe en consecuencia, por lo que su salud se verá perjudicada a
largo plazo a pesar de tener la información para adoptar las decisiones
‘correctas’. Con estas medidas, el proceso de compra en un supermercado se
dilata, pues el usuario debe mirar las etiquetas de todos los artículos de la
competencia para elegir el más saludable al menor precio. A lo mejor, los
usuarios prefieren confiar en la experiencia y la protección ofrecidas por los
organismos reguladores públicos y los inspectores, en lugar de depender de sus
propias evaluaciones individuales de los riesgos. En este sentido, las autoridades
establecen, a veces, estándares de diseño, por ejemplo, reduciendo el porcentaje
de grasas nocivas que puede contener una hamburguesa para luchar contra la
obesidad y las enfermedades coronarias.
Segundo, los usuarios no siempre van a responder ante la información
ofrecida por el elevado precio de los productos fabricados, por ejemplo, siguiendo
buenas prácticas medioambientales (ropa ecológica), sociales (remuneraciones
muy inferiores al salario mínimo interprofesional), o de comercio justo. En
muchas ocasiones, los consumidores eligen de acuerdo al precio, en lugar de
otros factores medioambientales o sociales.
Tercero, los costos de producir y tramitar la información pueden ser
excesivos, pues muchas veces esta información está asociada a la consecución
de unos estándares, respaldados por un certificado. Por ejemplo, anunciar que una
ropa tiene etiqueta ‘verde’ o emplea productos ecológicos manifiesta diversos
problemas. Uno de ellos tiene que ver con la elección del ‘sello de calidad’ o
‘etiqueta verde’ que se precisa para demostrar que los productos se han
fabricado a partir de materias primas cultivadas con agricultura ecológica como
el algodón o el lino. Otro problema tiene que ver con los costos vinculados a la
consecución de ese ‘sello’. Los minoristas se suelen quejar de los costes que
supone certificarse como marca verde. Algunos sellos pueden rondar los 6.000
euros por un periodo limitado. A eso se le suma el gasto de las auditorías
anuales. El precio es muy alto para una empresa pequeña (El País 7-1-2012).
Cuarto, la vigilancia de la calidad de la información también tiene unos
costes y la autoridad estatal no se puede desinhibir del proceso de inspección
totalmente, pues las autoridades deben evitar que la información sea inexacta.
Estas actividades aumentan los costes de la información para los organismos
públicos.
Por último, las normas sobre cómo divulgar la información pueden ser
insuficientes si ésta no es útil para que el consumidor tome decisiones. El
anuncio en las cajetillas de tabaco “el tabaco mata” revela poco sobre la
probabilidad de que uno pueda morir por el consumo de cigarrillos. Aunque la
advertencia no es para hacer bromas, una estrategia más útil podría ser la de
ofrecer el porcentaje de personas que mueren como consecuencia de fumar
tabaco o las probabilidades que se tienen de morir por fumar tabaco.
Baldwin, Cave y Lodge (2012) sostienen que la divulgación de la información
como estrategia regulatoria es más útil para los productos cuyos riesgos no
tienen consecuencias catastróficas, o cuando esta información sirve para
detectar la diferencia entre los productos de alta y de baja calidad o los procesos
de producción no causan graves perjuicios. Adicionalmente, es importante que la
información relevante se pueda procesar a un costo razonable, que los riesgos se
puedan evaluar con precisión por las partes afectadas, y la calidad de la
información puede ser evaluada y asegurada por la autoridad estatal a un costo
aceptable. Finalmente, Fung et al. (2007) sostienen que es importante implicar a
las organizaciones no gubernamentales en el seguimiento y control de cómo se
proporciona la información, cómo se disemina y cómo se promueve la mejora de
su calidad.

El diseño del servicio mediante ‘nudges’

Una forma diferente para eliminar los problemas de una conducta inadecuada es
manipular el diseño de los servicios, las políticas o la forma en que éstos se
prestan. El diseño se puede emplear de múltiples maneras: cambiando el entorno
físico para evitar conductas no deseadas (por ejemplo, evitando el
estacionamiento en las aceras mediante el empleo de bolardos —véase el
capítulo 4); la coproducción del servicio (aumentando la responsabilidad individual
para conseguir los objetivos de la política pública: el ejemplo de ‘Limpiemos
Serbia’ de comienzos del capítulo (véase el capítulo 9); y ‘nudges’ (intentando
controlar cómo elige la gente).
‘Nudges’, término que se preferirá a la perífrasis en castellano que lo traduce
(‘empujoncitos con el codo’), según Thaler y Sunstein (2008: 6), es “cualquier
aspecto de la arquitectura del diseño de un servicio que altera el comportamiento
de la gente en forma predecible sin prohibir cualquier opción a elegir o sin alterar
significativamente sus incentivos económicos”. Por tanto, frente a los incentivos
económicos, este enfoque se basa en otros incentivos no monetarios.
‘Nudging’ supone estructurar cómo se toman las decisiones de consumo por
parte de los usuarios. Estos autores se basan en la idea de que los usuarios
prefieren adoptar decisiones que no requieran mucha reflexividad. Según
Kahneman 2011 y Thaler y Sunstein 2008, hay dos sistemas que rigen las
decisiones de los seres humanos. Un sistema es intuitivo y automático, mientras
que el otro es reflexivo y racional. En la mayoría de los casos, las personas
adoptan decisiones de forma automática y obtienen resultados positivos, pero la
decisión automática puede llevar a errores al comprar, por ejemplo, comida
‘basura’ que está más próxima a la vista que la más saludable. En otras
ocasiones, la elección por ‘defecto’ puede ser positiva. Por ejemplo, cuando se
instala un programa de informática, el menú de instalación nos suele ofrecer dos
alternativas: instalación normal e instalación para expertos (o ‘customizada’). La
normal suele ejecutar la instalación sin preguntar más cuestiones al usuario,
quien no necesariamente sabe o quiere responder a las diversas preguntas sobre
las preferencias de instalación.
De acuerdo con Thaler y Sunstein (2008), los sistemas automáticos que
exigen poca reflexión son útiles en la medicina. Normalmente, las pastillas para
curar cualquier enfermedad se suelen administrar en momentos en los que el
paciente realiza actividades regulares (al levantarse, al acostarse, con las
comidas) y todos los días. Este método es preferible a prescribir una pastilla que
debe administrarse cada tres días, que exigiría la reflexión del paciente para
tomarla. Según la experiencia, la inercia favorece la opción que se da por defecto.
Aunque la elección se hace en aras del usuario, ofreciendo por defecto lo que
es mejor para él, ‘nudging’ implica que no se pueden suprimir otras opciones.
Poner comida saludable más al alcance de los consumidores en el mostrador de
una cafetería-autoservicio, no debería impedir que los usuarios opten por la
comida ‘basura’, ubicada en el estante más difícil de alcanzar. En su forma ideal,
el enfoque combina un elemento de paternalismo (las autoridades proponen lo
que creen mejor para el usuario) con la preservación de la libertad de elección,
de ahí su apodo de ‘paternalismo libertario’. Se espera que con pequeños cambios
en el diseño de la elección se logren cambios sustanciales en los resultados.
La esencia del enfoque consiste en utilizar los errores de decisión que
normalmente perjudican a la gente. Estos errores de decisión no siempre son
reflejo de una tendencia autodestructiva, sino simplemente consecuencia del
descuido o la inercia. Por ejemplo, en las calles de Londres aparece escrito ‘Look
right’ en los pasos de cebra y los semáforos con el objetivo de indicar el
comportamiento adecuado de los peatones extranjeros. Es una forma de prevenir
el error posible y ser atropellado por un vehículo.
Este diseño del servicio también tiene consecuencias negativas. Primero, el
diseño de la elección por defecto puede complicar la vida del usuario. Hace unos
años, la ley de protección de datos fomentaba la estrategia de ‘salida’ (opt-out),
es decir, si un usuario iniciaba una relación comercial con una empresa y esta
empresa solicitaba sus datos personales, el ciudadano solamente podía impedir
que la empresa empleara esos datos personales si expresamente lo manifestaba
por escrito en una carta enviada a la organización, algo siempre engorroso de
realizar. En la actualidad, los datos de carácter personal se rigen por un sistema
de ‘entrada’ (opt-in), es decir, el usuario debe autorizar expresamente que se
almacenen los datos personales. Segundo, la presentación de la ‘elección’ de la
opción ‘por defecto’ puede estar bien en casos en los que la causa de un
problema está claramente identificada (‘comida basura produce obesidad’). Sin
embargo, esa elección es más dudosa cuando la causa es desconocida o
discutible. En dietética, la ciencia no se ha puesto siempre de acuerdo respecto a
la bondad o maldad de determinados productos. Por último, como señala Oliver
(2013), incluso aunque el gobierno esté bien informado y sea bienintencionado, el
uso de ‘nudges’ mediante un diseño del servicio donde no se transparentan las
alternativas posibles, sino que se esconde la menos deseada, podría generar el
rechazo en la gente que considera que las autoridades manipulan. Los defensores
de ‘nudges’ mantienen que la persona puede siempre elegir, pero la elección se
basa en un mecanismo automático, no reflexivo, no consciente. Por tanto, si este
mecanismo no es consciente, Oliver (2013) mantiene que la gente difícilmente
elegirá no participar de una forma no consciente.
En los Estados Unidos, expertos en la economía de la conducta han ocupado
puestos clave en la administración de Obama. El gobierno del Reino Unido y el de
Alemania han establecido una unidad del comportamiento para asesorar a los
ministerios acerca de cómo introducir ‘nudges’.
El impacto de ‘nudges’ en los cambios de los hábitos no es concluyente, pues
hay resultados positivos y negativos. En la donación de órganos, ‘nudges’ se
emplea para beneficiar a los receptores de órganos. Los sistemas para donar
órganos difieren entre países. En el momento de escribir estas líneas, por
ejemplo, en Alemania y en el Reino Unido existía un sistema de ‘entrada’ o
consentimiento explícito (‘opt-in’) a donar un órgano. Una persona tiene que
declarar expresamente que quiere ser donante. Esto hace que el número de
donantes sea de un 10 a un 15% de la población aproximadamente. Otros países
tienen un consentimiento presunto (sistema de salida o ‘opt-out’), es decir, se
presume que los ciudadanos son donantes de órganos y su rechazo a serlo debe
ser manifestado expresamente. Esto hace, por ejemplo, que en Austria haya un
99% de donantes. Existen otras dos posibilidades para donar órganos. En algunos
casos, no hay elección y el Estado quita los órganos del cuerpo de una persona
sin ningún tipo de consentimiento expreso (por ejemplo, la remoción de la córnea
en algunos estados de los Estados Unidos). En otros casos, la elección es
explícita y obligatoria. Por ejemplo, toda persona que quiera obtener el carnet de
conducir debe rellenar un formulario consignando si es o no donante de órganos.
Si no rellena la casilla correspondiente, no se le entrega el permiso de conducir.
La regla por defecto importa. En los Estados Unidos, si no existe una tarjeta
de donante, los familiares del donante potencial rechazan las donaciones en la
mitad de los casos solicitados. En cambio, según Thaler y Sunstein (2008), la
tasa de rechazo a ser donante es mucho más baja en los países en los que se
presume el consentimiento, incluso aunque no se haya registrado el deseo del
donante. En España, existe un sistema de consentimiento presunto. No obstante,
la costumbre es preguntar siempre a los familiares, cuyos deseos son
normalmente respetados. España tiene una alta tasa de donaciones y el número
de donantes es bastante alto. Aun así, el 20% de los familiares de los
potenciales donantes rechazan la donación e incluso dos tercios de la población
española están en contra del consentimiento presunto, pues lo consideran un
abuso del Estado (Halpern et al. 2004).
En el ámbito del ahorro energético, tanto en los Estados Unidos como en el
Reino Unido, se han demostrado efectos positivos de ahorro energético (entre 2 y
3% de ahorro por término medio) si se manda una factura de la electricidad
comparando el gasto de una vivienda con la de los vecinos de una casa de
tamaño similar y el mismo número de miembros de la unidad familiar (Allcott
2011, Ayers, Raseman y Shih 2009, Cooney 2011). Este experimento claramente
muestra que los incentivos no económicos (nudges) son superiores a los
económicos. La factura de la luz supone un coste económico, pero este coste se
internaliza y la gente no se plantea ahorrar por esa vía. Sin embargo, el efecto
comparativo con los vecinos lleva a plantearse el ahorro como una opción
socialmente atractiva, en línea con lo que hacen los demás. Se produce un
sentimiento de pertenencia al grupo.
Un impacto menos positivo se ha detectado en el área de la comida
saludable. En los Estados Unidos, la legislación obligó publicar la información
sobre las calorías en las cadenas de restaurantes. Se esperaba que si la gente
conoce el contenido energético del menú, sería más propensa a elegir platos
bajos en calorías. La mayoría de los estudios no ha encontrado que la publicación
de calorías cambie la elección de alimentos (Loewenstein 2011, Elbel et al. 2009).
Un estudio de Bollingeer, Leslie y Sorensen (2010) encontró estos efectos
beneficiosos en Starbucks, que tiene una clientela con un menor índice de
obesidad que la población objeto de la legislación. Además, Loewenstein et al.
(2012) mantienen que incluso si la publicación de calorías fuera eficaz en reducir
el consumo de calorías en los restaurantes, tales beneficios podrían ser
fácilmente compensados por los efectos del picoteo. Un estudio llevado a cabo
en la cadena de sándwiches Subway demostró que la venta de bocadillos
saludables propició el cambio de hábitos de los comensales hacia bocadillos bajos
en calorías. Pero esta tendencia saludable se contrarrestaba con la petición
paralela de bebidas gaseosas y aperitivos con más calorías (Wisdom et al. 2010).

LO S RET O S DE LA S EST RA T EGIA S INT ERV ENC IO NIST A S

Las estrategias normativas, especialmente las más intervencionistas, se

enfrentan a varios problemas: la captura, la excesiva profusión de la legislación,
la medición del estándar y el cumplimiento de la legislación.
La captura por parte de los regulados, según la teoría de la captura
regulatoria (Christensen 2010), se produce gracias a burócratas egoístas que
obtienen fuertes recompensas si ceden a los grupos de presión. Un corolario de
esta máxima es el rechazo a cualquier regulación del servicio en aras del interés
general. La captura, según Mitnick (2011: 34), se produce cuando la industria
regulada es capaz de controlar las decisiones tomadas acerca de esa industria
por los reguladores. Esto supone beneficios para la industria como aranceles
favorables, tolerancia ante prácticas monopolistas, subsidios, leyes fiscales
benévolas, legislación generosa en la asignación de recursos públicos o la
adopción de normas que amparan a esa industria frente a los competidores, y así
sucesivamente.
Hasta cierto punto, esta captura es inevitable porque los organismos
reguladores necesitan información y cooperación de las empresas reguladas, dado
que no siempre hay expertos en el gobierno sobre temas complejos como la
contaminación medioambiental, la seguridad de la energía nuclear o las
telecomunicaciones. Esto confiere a los entes regulados notable grado de
influencia sobre los procedimientos reglamentarios y los objetivos
gubernamentales.
L a excesiva profusión de la legislación hace que el sistema sea, a veces,
innecesariamente complejo e inflexible. La proliferación de normas puede influir
sobre la libertad de gestión y asfixiar la competencia. La profusión de normas se
debe a varias razones. Primero, la falta de información precisa no permite saber
cómo alcanzar determinados objetivos regulatorios. Se redactan muchas reglas
para intentar incluir todos los casos imaginables. Segundo, se tiende a afrontar la
casuística con reglas generales. Por ejemplo, en la época de Luis Roldán, ex
delegado del gobierno en Navarra y ex director general de la guardia civil en la
década de los años noventa, se cambió la Ley de Contratos como consecuencia
de sus escándalos de corrupción. A partir de este caso se había criminalizado
considerablemente la contratación pública de todos los ministerios. Si se legisla
para casos individuales, prolifera la normativa. Tercero, la defensa del Estado de
derecho propicia presiones de diferentes actores para reducir el margen de
discrecionalidad en la interpretación de las normas, lo que puede inducir a la
producción excesiva de normas. Cuarto, la normativa surgida al ‘calor’ de las
catástrofes se produce para responder a un daño antes de que la preocupación
del público se extinga, mientras la memoria de la catástrofe todavía está fresca.
Por ejemplo, la catástrofe producida por el vertido petrolífero del Exxon Valdez
(Estados Unidos) en 1989 dio lugar a normativa específica de protección contra
los derrames de petróleo. Se aprobó el Oil Pollution Act (OPA 1990) en los
EE.UU., el Convenio de Cooperación internacional de 1990 y los cambios a la ley
del estado de Alaska (Birkland 1997; Busenberg 1999, Kurtz 2004).
Adicionalmente, los EE.UU. ratificaron la Convención Internacional de la
prevención de la contaminación causada por los buques (MARPOL 73/78). Con
estos paquetes se aprobaba un régimen más riguroso en cuestiones de
responsabilidad y compensación por contaminación de hidrocarburos, la
prevención de la contaminación y la limpieza de los restos del combustible
después de un desastre.
E l establecimiento de estándares y su medición entrañan considerables
dificultades. Se requiere mucha información de calidad para saber si se han
cumplido los estándares. Los estándares suelen atraer los litigios judiciales. En
los estándares de impactos, el litigio judicial no es fácil. Por ejemplo, el estándar
de la proporción de partículas de ozono, NO 2, CO, CO 2 se mide en varias
estaciones de la ciudad de Madrid para hacer un seguimiento de la polución
atmosférica. Dado que las estaciones están en distintos lugares, es previsible
que la contaminación sea diferente en cada punto de medición. Si la autoridad
competente decidiera sancionar a una ciudad en función de la contaminación del
aire, sería objeto de discusión qué estaciones deben escogerse para dirimir si se
ha sobrepasado el estándar de aire limpio. ¿Se eligen las mediciones de todas las
estaciones o una media de todas las mediciones o el 80% de las estaciones con
peores mediciones?, y ¿dónde se ubicarían las estaciones?
Por último, otro reto se refiere a la necesidad de hacer cumplir la ley cuando
se prevé cierta reticencia por parte de los regulados a acatarla (por ejemplo, a
conducir bajo los efectos de alcohol). Las autoridades intentan poner en marcha
mecanismos, caros para los bolsillos de los contribuyentes, para evitar esas
resistencias. Por ejemplo, las campañas de control de alcoholemia y otras
sustancias tóxicas suelen implicar altos costes. Como estos controles se hacen
normalmente de noche y requieren de más efectivos de lo usual, esto supone el
pago de horas extraordinarias, por lo que hacer cumplir la legislación está
acompañado de costes adicionales. Por otro lado, si las reglas no están bien
diseñadas para modificar la conducta, los agentes que deben hacer cumplir la ley
se enfrentan a considerables dificultades. Finalmente, también hay que prevenir
los casos de ‘cumplimiento creativo’, que consiste en la práctica de evitar la
intención de la ley, sin incumplir la letra. En la Ley 28/2005, de 26 de diciembre,
de medidas sanitarias frente al tabaquismo, la Disposición adicional segunda
sobre el régimen especial de los pequeños establecimientos de hostelería y
restauración en los que se permitía fumar manifestaba lo siguiente: “Los
establecimientos de hostelería y restauración, en los que no existe prohibición
legal de fumar, por tratarse de establecimientos cerrados, que sirvan alimentos
y/o bebidas para su consumo, con una superficie útil destinada a clientes y/o
visitantes inferior a cien metros cuadrados, deberán informar, en la forma que se
señale en la normativa autonómica, en castellano y en la lengua cooficial, acerca
de la de la decisión de permitir fumar o no en su interior.” En entrevistas
realizadas con directores generales de salud de diversas comunidades autónomas
se manifestaban casos de “cumplimiento creativo” pues había muchas maneras
de entender esos cien metros cuadrados con lo que se incumplía generalmente
con el espíritu de la ley (Arbós et al. 2009).
***
Las autoridades poseen una amplia gama de instrumentos para modificar la
conducta no deseada de los ciudadanos tal como se pudo ejemplificar en el
ejemplo del principio del capítulo sobre el nivel de limpieza de los parques y el
viario público. Estos instrumentos se ubican en un continuum de
intervencionismo. Las normas sobre cómo divulgar la información de las
empresas representan el grado menor de intervencionismo y el establecimiento
de estándares regulatorios se encuentra en el nivel más alto. No existe una
estrategia única para conseguir el cambio de la conducta de los entes regulados.
Es necesario realizar una propuesta múltiple que combine diferentes estrategias,
donde se mezclen los incentivos, el diseño del servicio y los estándares
prescriptivos.
8 http://bit.ly/1G1WZTS. Governance International - Peter Timm Arnold, Clean
City Linköping: Co-designing innovative solutions with young people.
Consultada el 15-1-2015.
9 http://dailym.ai/1vB0HRq. Mail online, 13-2-2013. Consultada el 15-1-2015.
10 http://www.thefuntheory.com/. Página con todos los ejemplos expuestos.
Consultada el 15-1-2015.
11 http://bit.ly/12MtY0p. Governance International - Aleksandra Rabrenovic,
Cleaning-up Serbia: Designing and delivering a public campaign with over
200,000 volunteers. Consultada el 15-1-2015.
12 http://bit.ly/1u3soNn.Website Ekoplan. Consultada el 15-1-2015.
13 http://bit.ly/1G1WZTS. Governance International. Consultada el 15-1-2015.
4. El diseño y el cumplimiento de las normas

as reglas para jugar al ajedrez son claras para cada una de las fases del

L juego. Unas reglas se refieren a las posiciones iniciales de las piezas, a las
posibilidades de movimiento de cada pieza, al número de piezas que se
mueve cada vez (normalmente una, pero dos en el enroque), cómo se expulsan
del juego a las piezas del adversario con el movimiento de las propias piezas así
como la obligación de defenderse cuando se amenaza al rey y se le pone en
jaque. Otras reglas se refieren a la conducción del juego, de cómo se ubican los
jugadores, quién empieza con las blancas (se somete a las reglas del torneo
específico) y cómo se mueven las piezas. Finalmente, en el caso de que haya
una competición, también hay reglas acerca del mismo acto de mover las piezas,
de tocar las piezas (se debe mover en este caso a no ser que se toquen para
componer el tablero y declarar la intención de ubicar bien las piezas en su
cuadrante o escaque), así como el cronometraje por el que se controla el tiempo
para que cada jugador realice su movimiento14.
Por un lado, estas reglas son claras y transparentes; no se contradicen entre
sí y son consistentes; la lógica y la filosofía de cada regla son fáciles de
entender y no existe margen de interpretación. Es el mundo ideal para el diseño
de las reglas. Por otro lado, no hace falta realmente un árbitro o un agente
encargado de hacer que las reglas se cumplan. En general, los jugadores están
motivados a cumplir con las reglas y no tratan de aprovecharse de las
circunstancias con alguna treta, aunque siempre es posible. Si se internalizan
bien estas reglas y son conocidas por ambos contendientes, los problemas de
cumplimiento son mínimos. En los torneos, la presencia de un árbitro es
necesaria especialmente para controlar el tiempo y resolver las mínimas
controversias que se puedan suscitar, como la de ganar tiempo de forma ilegal
cuando el rey está sometido a jaque.
Desafortunadamente, en el mundo de los humanos, las reglas presentan
numerosos problemas de diseño y de cumplimiento. Por un lado, el diseño es
defectuoso como consecuencia de la existencia de problemas de inconsistencia,
falta de claridad e imposibilidad de entender bien la causa o la justificación de
una regla. Por otro lado, desde el punto de vista del cumplimiento, hay margen de
interpretación de las reglas, especialmente cuando éstas se contradicen y no
todos los regulados están dispuestos a cumplirlas. Los legisladores pueden soñar
con un mundo de reglas sin interpretación humana para su cumplimiento. En la
realidad, ese mundo perfecto de las reglas de ajedrez no existe y la
interpretación y la agencia humana son requeridas para que se cumplan las
reglas imperfectas. Este capítulo trata ambos aspectos.
En ausencia de unas reglas detalladas consistentes, claras, justificables y
fáciles de implantar, ¿sería mejor adoptar principios genéricos (como defender
los intereses de los clientes bancarios) para analizar si un ente regulado cumple
con la normativa? Esta disyuntiva suscita la controversia entre los que defienden
las bondades de las reglas detalladas frente a los abogados de los principios
genéricos. Desafortunadamente, ninguno de los dos sistemas nos salvaron de la
crisis financiera mundial (véase el próximo capítulo). Una segunda controversia
tratada en el capítulo se refiere a las estrategias empleadas para hacer cumplir
la normativa. Algunos defienden el sistema sancionador duro y ‘disuasorio’ desde
el primer momento para cortar de raíz el problema. Otros prefieren un sistema
‘persuasivo’ y más blando al principio y sólo recurrirían a la ‘disuasión’ si la
‘persuasión’ falla completamente.
En el capítulo anterior se exponían diversas estrategias intervencionistas del
Estado para modificar la conducta de los ciudadanos. La mayoría de estas
estrategias se basaban en normas. En el capítulo se hacía un análisis de las
características de cada estrategia así como de las ventajas y desventajas de
cada una de ellas a la hora de lograr el objetivo de modificación de la conducta
de ciudadanos, empresas y otras organizaciones. Este capítulo consta de tres
partes. En la primera se exponen las diferencias entre reglas y principio y cómo
se diseñan normas de calidad. La segunda parte se destina a analizar las
distintas alternativas para hacer cumplir la normativa. La tercera parte se
examina el impacto de las normas en los administradores públicos.

LA S REGLA S Y LO S P RINC IP IO S

De forma genérica se emplea el concepto de normas para englobar reglas,

principios, estándares y políticas (Feldman 2003: 279). En este apartado se
distinguen los dos primeros conceptos, pues el tercero ya se expuso en el
capítulo anterior. De una forma muy genérica se habla de reglas en referencia a
prescripciones específicas y detalladas de cómo se tienen que comportar los
actores sociales (ciudadanos, empresas, asociaciones sin ánimo de lucro y las
organizaciones públicas) en determinadas situaciones. Principios son
prescripciones inespecíficas que orientan la conducta de los actores sociales.
Además de analizar cada uno de estos elementos, se examina en qué contextos
parece más adecuado emplear reglas (prescripciones detalladas) en vez de
principios (prescripciones inespecíficas). En cada sistema jurídico se dan
distintos nombres a los soportes en los que se hallan las reglas y los principios.
En nuestro sistema, estas normas se encuentran en diversas piezas legislativas:
leyes (ordinarias y orgánicas), decretos, resoluciones, reglamentos… Para este
capítulo no interesa tanto cómo se sustancian las normas sino cuáles de ellas se
pueden elegir para qué parte del diseño del servicio.

Las reglas

Las reglas constituyen la mejor estimación posible del estado futuro que se
desea alcanzar. El ente regulador ha de prever cómo se aplicará una regla en el
futuro, pues pueden surgir nuevas situaciones inesperadas. A los entes
reguladores les encantaría diseñar un sistema que no permita ni la
discrecionalidad ni la intervención humana en la interpretación de la normativa y
que prevé todas las contingencias posibles. Sin embargo, conseguir esta
aspiración no es fácil, pues hay varios problemas para redactar reglas que no
precisen de la intervención humana en su aplicación. Hood (1986) menciona los
siguientes principios de unas buenas reglas que constituyen a su vez retos para
conseguir el propósito de su aplicación sin la intervención humana.
Publicidad y transparencia. Las reglas deben ser conocidas por los actores
sometidos a ellas. De otra forma, no podrán aplicarlas en sus interacciones. A
veces las reglas no son conocidas debido a su opacidad (esto se dice de gran
parte de la legislación fiscal) o por inaccesibilidad (cuando, por ejemplo, la
normativa secundaria están escondidas en un sitio web de la organización o
simplemente no tiene la publicidad adecuada). Dada la gran maraña de normas
existentes y la complejidad de algunos sectores, es difícil hacer en todo
momento que todas las reglas sean conocidas por todos los que las tienen que
aplicar. Éste es un primer obstáculo para confiar solamente en las reglas sin el
concurso de la intervención humana para aplicarlas.
Justificación e interpretación causal de la conducta a corregir. De forma
razonable se debería demostrar que las reglas van a corregir la conducta
desviada y se va a alcanzar el impacto deseado. Por ejemplo, la prohibición de
fumar en lugares públicos descansa sobre la idea de que reducirá el número de
enfermedades relacionadas con el tabaco, y posiblemente el número de muertes
vinculadas al tabaquismo, no sólo de los fumadores activos sino también de los
pasivos. Esta última afirmación ha sido controvertida. Adicionalmente, no
siempre hay recursos públicos suficientes para identificar las causas de los
problemas que derivan en conductas indeseadas o en impactos no queridos. Por
tanto, las normas actúan en ocasiones como un sistema de ‘adivinanzas’.
Ausencia de contradicciones entre normas. Idealmente las normas no
deberían contradecir otras pero esto no siempre es posible en la vida real. A
continuación se exponen dos ejemplos de esta imposibilidad: 1) Hay situaciones
tan extrañas que nadie las previó. Una norma prescribe que no se puede tirar
basura en el río y otra prohíbe acercarse a él porque es peligroso. Si se cae la
pelota de un niño en el río, solamente se puede cumplir una de las reglas
mediante el incumplimiento de la otra. 2) Las contradicciones se pueden deber a
que dos instituciones demanden distintos requisitos que solamente se pueden
cumplir si la otra institución cede. En un país de la Unión Europea, un ciudadano
extranjero solamente se puede empadronar en un municipio si tiene un número
de la seguridad social (según la legislación local), pero la seguridad social
prescribe que sólo puede otorgar un número a aquéllos que estén empadronados.
Especificación de las condiciones bajo las cuales se aplican las reglas. En un
enfoque en el que no se precise de agentes para interpretar la legislación, sería
necesario especificar todas las condiciones bajo las que se aplicará una regla
determinada. Esto requeriría que el ente regulador imaginara todas las
situaciones posibles y las incorporara en el texto. Un ejemplo clásico de los
juristas se refiere a la prohibición de vehículos en un parque público. Con esta
prohibición, ¿se prohibiría que pasara el coche de bomberos para extinguir un
incendio?, ¿se impediría colocar una estatua de un automóvil antiguo en el
parque? Siempre habrá situaciones extrañas (o menos extrañas) porque no se
explicitaron adecuadamente las condiciones de aplicación de la regla.
Objetividad de los estándares. Muchas normas requieren de estándares,
definidos en el capítulo anterior. En un país con las vías públicas cubiertas por la
nieve durante el invierno se puede prescribir como estándar de diseño, por
ejemplo, que las hendiduras de las ruedas tengan un número específico de
milímetros así como otras características especiales para que puedan adherirse
adecuadamente a la nieve y al hielo en su caso. Este ejemplo es relativamente
fácil de comprobar para los agentes encargados del cumplimiento de la
normativa. Sin embargo, si la legislación prescribe que todos los edificios
inseguros de una zona sísmica deben ser demolidos, es muy complicado
establecer estándares de seguridad sobre los que todos los inspectores estarían
de acuerdo a la hora de valorar la inseguridad. En estos casos, es posible que un
experto diga que las grietas del edificio se deben al asentamiento de los
cimientos y de la estructura y otro experto le contradiga manteniendo que las
grietas son síntoma de ruina manifiesta. Por tanto, en determinadas condiciones
es imposible alcanzar la objetividad de los estándares de forma clara y ello
dependerá de la intervención de expertos.
Los principios expuestos anteriormente son prerrequisitos de un mundo ideal
en el que las reglas gobiernan sin el concurso de la interpretación humana. Pero
ese mundo en el que se aplican todos esos principios se da en muy pocas
ocasiones, quizá solamente en el ajedrez.
En el Reino Unido, la Better Regulation Task Force (2005) desarrolló cinco
principios (proporcionalidad, rendición de cuentas, consistencia, transparencia y
normas centradas) para diseñar buenas normas. Este catálogo ha servido de
inspiración a muchos sistemas regulatorios.
Los reguladores deberían…:
a) Aprobar normas proporcionadas, de tal manera que sólo se intervenga
cuando es absolutamente necesario. Las respuestas del regulador
deberían reflejar los riesgos y el daño que se intenta prevenir. Al mismo
tiempo, los costes de la regulación deberían ser mínimos para los entes
regulados.
b ) Rendir cuentas de manera que las decisiones regulatorias estén
justificadas y puedan ser sometidas al escrutinio de terceros.
c) Buscar consistencia de las normas, procurando que no se contradigan
entre sí y reflejen enfoques regulatorios generales, es decir, que formen
parte de un todo normativo.
d) Procurar su transparencia haciendo que sean fáciles de comprender para
los entes regulados, que no necesiten de terceros para entenderlas.
e ) Centrar las normas en lo importante, es decir, en los problemas y
minimizar los efectos laterales.
Frente a las reglas detalladas se posicionan los principios, como
prescripciones más inespecíficas y requeridoras de mayor interpretación, tal
como se expone a continuación. Su virtualidad consiste en que pueden ser
interpretados de forma amplia incluyendo una mayor casuística que difícilmente
podría preverse por las reglas.
Los principios

Los principios se usan para delinear los objetivos generales de la regulación y los
valores que conforman el marco de esta regulación. Esta estrategia regulatoria
fue muy popular en las dos últimas décadas, pero tras la crisis financiera de
2007-2008, la reputación de la regulación basada en principios y la regulación
basada en el riesgo han sufrido numerosas críticas (Black 2010). Especialmente
se ha criticado que esta estrategia basada en principios ha permitido a las
empresas escapar de un control riguroso y no se ha proporcionado una protección
adecuada a los consumidores. Una regulación basada en principios se ha
implantado en áreas como la financiera, la gobernanza corporativa y contable y el
desmantelamiento de las centrales nucleares (Black 2008).
Los principios pueden complementar las reglas detalladas en la normativa o
pueden ser empleados alternativamente al aplicar la legislación. El uso de
principios descansa sobre la idea de delegar parte del proceso regulatorio a las
empresas. El reto consiste en proporcionar una declaración de principios y
valores de validez general, en lugar de reglas y requisitos específicos. Así se
establecen objetivos generales y estables incluso aunque haya pequeños cambios
en los tipos de riesgos que acechan al sistema regulatorio. Variaciones pequeñas
del riesgo no afectan a los principios, por lo que no es necesario cambiarlos
constantemente.
A continuación se ofrecen algunos ejemplos de principios aplicados a las
entidades financieras del Reino Unido antes de la crisis del crédito (Black, Hoper,
Band. 2007):
• El trato justo de los clientes es crucial para la cultura corporativa de la
entidad financiera.
• Los productos y los servicios comercializados deben satisfacer las
necesidades de los grupos de consumidores.
• Los consumidores disponen de información clara antes, durante y después
del momento de la venta del servicio.
• Cuando los consumidores reciben asesoramiento, el consejo es adecuado y
se tienen en cuenta sus circunstancias personales.
A continuación se exponen las características y la controversia suscitada por
la utilización de reglas y principios siguiendo el planteamiento de Braithwaite
(2002). La mayoría de los juristas asume que las reglas bien especificadas
aumentan la seguridad jurídica. Por el contrario, se considera que los principios
no establecen consecuencias jurídicas de forma automática cuando las
condiciones previstas se cumplen. Frente a estas dos ideas de carácter más o
menos general y universal, Braithwaite (2002) avanza varias propuestas de
certidumbre legal. Cuando el tipo de acción que se regula es simple, estable (no
cambia repentinamente a lo largo del tiempo) y no implica grandes intereses
económicos, las reglas regulan con mayor certidumbre que los principios.
Sin embargo, en los tribunales no se dirimen normalmente estas cuestiones
sencillas; la mayor parte de las sentencias involucran a las empresas y no a los
individuos, donde la situación es mucho más compleja y no fácilmente
aprehensible por reglas. La complejidad también se traslada a la organización,
pues muchas veces se puede saber que una empresa ha realizado algo
sancionable, pero es difícil identificar la persona responsable de esa acción
sancionable. Por otra parte, la vida corporativa en una sociedad post-industrial
está continuamente influida por el cambio y el flujo tecnológico, algo contario a
la condición de estabilidad propuesta anteriormente, donde las reglas confieren
mayor certidumbre legal. Finalmente, cuando las empresas luchan en los
tribunales, por lo general, un montón de dinero está en juego. Por tanto, en estas
circunstancias la propuesta de certidumbre legal es distinta. En este caso, la
propuesta de Braithwaite (2002) es la siguiente: En entornos cambiantes y
complejos, donde los grandes intereses económicos están en juego (por ejemplo,
en el ámbito de las telecomunicaciones), la seguridad jurídica se consigue mejor
a partir de principios que de reglas. Además, los principios ofrecen más
resistencia contra el ‘cumplimiento creativo’, aquel por el que se cumple la letra
de la ley pero no su espíritu. Como contrapartida, los principios son más
exigentes para los agentes que se encargan de aplicarlos o controlar su
cumplimiento.
A continuación se expone un ejemplo sobre la inspección de las residencias
de la tercera edad en Estados Unidos (donde se sigue un procedimiento de reglas
detalladas) y Australia (cuya inspección se basa en principios) para ilustrar cómo
funcionan los principios y qué virtualidad pueden tener. En Australia, el gobierno
federal, el estatal, la industria, los profesionales, los sindicatos y las
asociaciones de consumidores consensuaron 31 principios amplios en 1987. Por
ejemplo, un principio era el siguiente: “La dignidad de los residentes es respetada
por el personal de la residencia”. La creación de un ‘ambiente hogareño’ era otro
principio para que estas residencias no funcionen como hospitales, con una
impronta oficial fuerte. A pesar de la vaguedad de estos principios, Braithwaite
(2002) y su equipo de investigación encontraron que eran aplicables. Se toleraba
bajo este principio que los residentes pusieran las fotos que quisieran en la
pared, o trajeran algún mueble de su casa. Si los residentes querían tener algo
especial y era prohibido por la dirección del centro, los inspectores lo discutirían
con el gerente para ver si era razonable.
En cambio, en el estado de Illinois (Estados Unidos), la inspección de las
residencias de la tercera edad se basaba en reglas específicas. Por ejemplo, una
norma en Illinois requería contar el número de fotos en las paredes de la
habitación. Esto provocaba que se quitaran las fotos sobrantes y se escondieran
antes de las inspecciones.
Según el trabajo de Braithwaite et al. (2002), la coherencia de la inspección
era superior en las residencias de Australia que en las de Estados Unidos. En
Estados Unidos hay tantas reglas que no hay manera de retenerlas todas a la
hora de hacer una inspección. Esto hace que los inspectores se fijen en algunas.
En Australia sólo se aplican 31 principios. La interpretación de los principios no
es fácil a veces incluso en ambientes controlados. El autor de estas líneas
comprobó como un queso gallego de tetilla fue manoseado en dos controles de
aeropuerto y no pasó uno porque el empleado de seguridad y la policía
consideraban que no se adaptaba a la normativa que prescribe la prohibición de
incluir en el pasaje de mano geles o productos de consistencia similar. La
‘consistencia similar’ tiene la categoría de principio. Quien conoce este queso,
difícilmente puede decir que se parece a un gel.
 Probablemente, la mejor forma de conseguir los objetivos regulatorios
consiste en combinar principios con algunas reglas detalladas para que se
produzca una conversación regulatoria entre los distintos agentes encargados de
hacer cumplir las normas y los sujetos de la regulación.

EL C UM P LIM IENT O DE LA S NO RM A S

Las autoridades públicas a veces confían en que la promulgación de una ley

acabará con todos los problemas y que, por tanto, la conducta de los actores
sociales será modificada sin más. Sin embargo, la realidad es tozuda. Muchas
veces, los actores sociales tienen que ser forzados a cumplir con la legislación,
pues de otra forma quedará en papel mojado. La misma norma debe prever los
mecanismos de su cumplimiento así como los instrumentos a disposición de la
autoridad para hacer que se cumpla. La conducta no deseada de los ciudadanos
será modificada si se cumplen las prescripciones de la norma. En caso contrario,
las autoridades están obligadas a hacerla cumplir, especialmente cuando existe
una resistencia potencial o real de los actores sociales a aplicar la legislación. A
continuación se analizan los enfoques empleados para el cumplimiento de las
normas así como las características de quienes hacen cumplir la normativa.

Estrategias persuasivas y disuasorias de cumplimiento

Hay dos estrategias extremas para hacer cumplir la ley: estrategias disuasorias
y persuasivas. La estrategia disuasoria (estrategia ‘dura’) hace hincapié en la
confrontación a la hora de aplicar las normas para sancionar el incumplimiento
de las reglas. Se supone que los regulados son actores racionales capaces de
responder a los incentivos, y que si los infractores se detectan con la suficiente
frecuencia y son castigados con suficiente severidad, entonces, otros posibles
infractores serán disuadidos del incumplimiento en el futuro.
Gunningham (2010) distingue entre la estrategia disuasoria genérica y la
específica. La estrategia genérica está basada en la idea de que el castigo de una
empresa va a disuadir a las demás a adoptar una conducta prohibida similar. La
dis uas ión específica se basa en que una empresa que ha experimentado
sanciones en el pasado estará dispuesta a evitar sanciones futuras. Una
estrategia disuasoria genérica fue aplicada por la Junta de Andalucía a un
restaurante de Málaga en febrero de 2011, un mes después de que se hubiera
aprobado la ley que prohíbe fumar en los lugares públicos. La Junta notificó una
propuesta de sanción de 145.000 euros y la posibilidad de aplicar otras medidas
cautelares tales como el cierre del establecimiento y la exigencia de una fianza
al restaurante, que se había negado a cumplir con la legislación. Dado el amplio
eco en los medios que tuvo el rechazo del asador a cumplir la normativa, las
mismas autoridades se encargaron de dar alta visibilidad a esta estrategia
genérica para avisar de su firmeza en hacer cumplir la legislación a los
propietarios de otros locales. Un ejemplo de estrategia disuasoria específica está
vinculada a las multas de tráfico en zonas frecuentadas por el mismo conductor.
Si una vez le pusieron una multa por circular a más de la velocidad indicada en
determinado tramo, la multa tendrá un efecto disuasorio en sus hábitos de
conducción futuros por la zona.
L a estrategia persuasiva (estrategia ‘blanda’) intenta lograr los objetivos
generales de la legislación, en lugar de sancionar su incumplimiento. El uso del
proceso sancionador es un último recurso, ya que esta estrategia se centra en la
reparación y la obtención de resultados, no el castigo. La negociación caracteriza
esta estrategia. La amenaza de la sanción se encuentra oculta y se emplea como
una táctica, o incluso un ‘farol’. Sólo se invoca la sanción si todo lo demás falla;
en casos extremos en los que la entidad regulada sigue siendo poco cooperativa.
En la realidad, es difícil que estas dos estrategias se den en forma pura. A
continuación se exponen las opciones que configuran estas dos estrategias según
Hood (1986). Hay dos estrategias ‘blandas’ 1) Derogación o la modificación de la
norma y 2) Información, guía, consejo y advertencia. Dos estrategias son ‘duras’:
3) Detección, persecución y sanción y 4) Dificultad o imposibilidad física de
incumplimiento.
1) Derogación o modificación de la norma. Se anula o se sustituye la
normativa cuando es imposible hacer que se cumpla. Por ejemplo, en un
primer intento de prohibir fumar en los lugares públicos, la normativa era
casi de cumplimiento voluntario. Los establecimientos menores de 100
m 2 podían elegir si se podía fumar o no y los mayores de 100 m 2 debían
reservar espacios para no fumadores. La mayoría de los establecimientos
menores de 100 m 2 optaron por dejar fumar y la normativa de aplicación
de las Comunidades Autónomas hacía que la interpretación de la norma
sobre los locales mayores de 100 m 2 fuera muy variable (cortinillas para
separar fumadores de no fumadores en algunas Comunidades Autónomas
frente a paredes de obra en otras). Posteriormente, el gobierno sustituyó
esa normativa por la prohibición total de fumar en estos
establecimientos con un mayor consenso parlamentario.
2) Información, guía, consejo y advertencia. En otros casos, las autoridades
dan publicidad a la necesidad de cumplir con la normativa. Por ejemplo, al
circular por la carretera se detectan carteles para recordar la necesidad
de llevar el cinturón de seguridad mientras se conduce o de limitar (o
prohibir según los países) el consumo de alcohol antes y durante la
conducción. En ocasiones, estos recordatorios van acompañados de
campañas especiales de control de cumplimiento de la normativa o en
países como Brasil se pone un coche destrozado por un accidente cerca
de la calzada para que tenga un efecto persuasivo.
3) Detección, persecución y sanción. El énfasis principal es perseguir y
sancionar a los incumplidores como es el caso de las multas de tráfico o
de las sanciones por incumplir con las obligaciones tributarias. También
hay recompensa para quienes cumplen con la normativa, lo que implica
 penalización para quienes no cumplen. Por ejemplo, la concesión de
puntos adicionales en el carnet de conducir en los casos de ausencia de
sanciones durante un período de tiempo estipulado.
4) Dificultad o imposibilidad física de incumplimiento. Por ejemplo, en vez de
poner una señal de que no se puede aparcar, se hace imposible el
aparcamiento en las aceras mediante bolardos. En otros casos, calles que
tenían antes dos vías en uno o doble sentido se han estrechado a una
sola vía para aumentar el espacio destinado a los peatones y evitar el
aparcamiento en doble fila. Todas estas medidas están destinadas a
hacer prácticamente imposible que se incumpla la normativa.
Ninguna de estas estrategias puede ser aplicada siempre y en todo momento.
Por ejemplo, las estrategias persuasivas no parecen exitosas siempre porque si
se negocia cada caso o se da marcha atrás cuando hay un mínimo de oposición,
esta disposición de las autoridades a negociar será anotada por los actores
sociales para próximas ocasiones. Los incumplidores sabrán que hay una segunda
oportunidad y los cumplidores empezarán a pensar que no es tan buena idea
cumplir, si los demás pueden salirse con la suya.
Otra posibilidad es sancionar automáticamente el incumplimiento de las
leyes. Esto podría producirse en casos de automatismos incluidos en la
legislación. Este supuesto es a veces deseable, sin embargo, existen
inconvenientes que lo desaconsejan. Una vez pagado el aparcamiento, miles de
vicisitudes pueden ocurrir a la tarjeta del aparcamiento, por ejemplo que se
manche de barro al caerse y el lector automático no la pueda leer. Si no hay
ningún empleado de la empresa en el aparcamiento (pues todo se gestiona
mediante sistemas informáticos), es imposible buscar una alternativa para salir,
por lo que, transcurridos 15 minutos, es probable que deba acudirse de nuevo a
los puntos de pago del aparcamiento, con el castigo de pagar por un día entero
por haber perdido la tarjeta. Esta sanción estaría impuesta por un sistema
automático de cumplimiento de la normativa. Este sistema sólo sería deseable y
posible si tuviera la flexibilidad para prever todas las contingencias. Si no, la
intervención humana es necesaria. De otra forma, las sanciones podrían ser
consideradas injustas y se tendrían todos los incentivos para evitar el
cumplimiento de la norma, incluso con actos violentos o vandálicos.

La motivación de los agentes regulados

La selección de estrategias persuasivas o sancionadoras depende, en primer

lugar, del conocimiento que se tiene de la motivación de los actores para cumplir
con la normativa. Hay una clasificación que se suele emplear para distinguir qué
mueve a los actores a (no) cumplir con la normativa. Dentro de esta
clasificación se distinguen dos grupos (Gunningham 2010). Un grupo está formado
por los actores con principios: los ciudadanos políticos y los incompetentes. Un
segundo grupo está compuesto por actores sin principios: Los calculadores
amorales (oportunistas) y los incumplidores irracionales.
L os oportunistas o calculadores amorales hacen un análisis de costes-
beneficios de la probabilidad de detección, de que haya sanción y del monto de la
sanción. Su cumplimiento de la normativa no se debe a razones morales, sino a
considerar que el riesgo de detección es alto y el monto de la sanción es
elevado. Los legisladores partidarios de la disuasión asumen que las empresas
reguladas son ‘calculadores amorales’ (Kagan y Scholz 1984) que cumplirán con
los objetivos de la política gubernamental cuando (1) se requiera por la ley, y (2)
crean probable que el incumplimiento se detecte y sea duramente penalizado
(Stigler 1971). Por ejemplo, si se sabe positivamente que cada vez que se
aparque indebidamente se va a recibir una multa difícil de recurrir y por un
monto de 300 euros, que si no son pagados puede derivar en el embargo del auto,
el ‘calculador amoral’ probablemente tenderá a cumplir con la normativa.
Los incumplidores irracionales son maliciosos, o mal intencionados y, en
muchas ocasiones, mal informados. Simplemente no cumplen por el rechazo
simbólico a la autoridad. Una de las reformas legislativas del gobierno socialista
del presidente Rodríguez Zapatero en temas educativos fue la inclusión de la
asignatura de “Educación para la ciudadanía” en el currículum escolar. Esta
medida encontró la oposición de algunas comunidades autónomas. En una de ellas
se prescribió la impartición de la asignatura en inglés para que tuviera menos
alumnos. Los incumplidores irracionales simplemente están en contra del dictado
de la autoridad y de sus valores ideológicos, en este caso de otro partido político.
Los ciudadanos políticos (también empresas) están dispuestos a cumplir con
la normativa porque creen que se debe acatar la ley, pero objetarán el
cumplimiento en el caso de arbitrariedad. En el siguiente ejemplo, al ciudadano
político le ponen una multa de mal aparcamiento en el mes de enero en una zona
de la calzada pública que durante el invierno está destinada a los automóviles
pero, durante el verano, el Ayuntamiento tiene concesionada una terraza de bar
del edificio colindante en esa misma zona de la calzada. La argumentación de la
multa es que se ha aparcado en una zona en la que los automóviles podrían
emplear para dar la vuelta, pues es una calle sin salida. El ciudadano político
considera que la multa es arbitraria porque los automóviles no pueden dar la
vuelta en verano al estar ocupada la calzada por la terraza. Por tanto, el
ciudadano político, dispuesto a cumplir con la normativa de buen aparcamiento,
puede empezar a desviarse de esta conducta cumplidora como consecuencia de
una decisión arbitraria. Se convertiría probablemente en un ‘calculador amoral’, es
decir, cumplirá con la normativa si espera no ser detectado.
Los incompetentes están dispuestos a cumplir, pero carecen a veces de los
recursos y el conocimiento o la comprensión para obedecer la normativa, por
ejemplo, el conductor que aparca un automóvil de alquiler en una ciudad cuyo
idioma desconoce y con unas señales de aparcamiento distintas a las de su país.
El conductor extranjero estaría dispuesto a cumplir, pero es incapaz de
comprender la normativa específica aplicable.
Las estrategias más duras pueden ser necesarias en los casos de desacato
de los calculadores amorales. Por tanto, si un propietario de una vivienda decide
no pagar los recibos de la comunidad de propietarios que debe hasta que no se
llegue a los tribunales, entonces, la comunidad no tiene más remedio que acudir
a los tribunales. En otras ocasiones, puede tener más sentido el destinar
recursos a ayudar a los actores incompetentes a que obedezcan, en vez de
castigarlos por su incumplimiento. Si existe una normativa que no es entendida
por los emigrantes que no comprenden bien la lengua del país en el que habitan,
tendría sentido hacer esfuerzos para acercar el idioma de la normativa a estos
colectivos. Se puede decir que los ciudadanos están dispuestos a cumplir por
principio (ciudadanos políticos), pero a los incompetentes hay que ofrecerles una
ayuda extra.
La contribución positiva de la disuasión en determinadas circunstancias debe
ser sopesada por las consecuencias contraproducentes de su excesivo uso o
empleo indiscriminado. Si el gobierno sanciona a las empresas cuando sus
directivos creen que se ha obrado de buena fe, estos directivos pueden ser
menos cooperativos con los organismos reguladores en el futuro (Shapiro y
Rabinowitz 1997: 718). Existe evidencia de que los directivos pueden limitarse a
cumplir mínimamente con la regulación existente, sin ir más allá.
En los casos de los incumplidores irracionales, que se oponen a cualquier
acto de autoridad, es muy difícil que las estrategias persuasivas y negociadoras
tengan éxito. Esto ocurre, por ejemplo, con los conductores que se saltan
sistemáticamente los semáforos, no usan el cinturón de seguridad, aparcan en
doble fila o en los pasos de cebra o en cualquier hueco independientemente de
que esté permitido o no.
La idea de emplear la motivación de los actores sociales a cumplir con la
normativa es persuasiva. No obstante, el ajuste entre la estrategia necesaria
para favorecer el cumplimiento de las normas y el conocimiento de las
motivaciones de los actores no es fácil por varias razones. En primer lugar, es
difícil conocer a priori cuál es la motivación de los actores a cumplir con la
norma. Un error de apreciación puede convertir un ciudadano político que sea
tratado como oportunista en un incumplidor irracional. En segundo lugar, el
enjuiciamiento entre la estrategia a aplicar y la motivación de los regulados
corresponde a agentes individuales de la autoridad: policías, inspectores,
profesores. Esto implica que las respuestas ofrecidas pueden diferir entre
agentes de una misma unidad organizativa o de un mismo colectivo. Por tanto,
se abre una amplia discrecionalidad de trato por los diferentes agentes. Por
ejemplo, los inspectores que se encargan de comprobar que un buque cumple con
todos los requisitos para poder navegar pueden tener una actitud muy diferente
en función de su experiencia previa. Algunos inspectores han aprobado
directamente la oposición después de haber obtenido su licenciatura en derecho.
Su experiencia con el mundo de la seguridad marítima ha sido adquirida a través
de los textos así como las prácticas con los colegas de los equipos de
inspección. Otros inspectores pueden haber desarrollado su actividad como
profesionales de la marina mercante y han tenido a los inspectores al otro lado
de la barrera. Dado que son conscientes de las dificultades que entraña todo lo
vinculado a la navegación, es muy posible que las estrategias empleadas con la
misma normativa sean muy diferentes. Por tanto, el conocimiento implícito de la
motivación de los actores a cumplir con la normativa puede ser diferente. En
tercer lugar, es difícil decidir si un actor determinado tiene una única estrategia
(cumplir o no cumplir) o depende del asunto del que se trate. Es posible que
algunas empresas, a la hora de cumplir con la normativa medioambiental,
combinen aspectos de oportunismo y disidencia por principio (incumplidor
irracional). En estos casos, es difícil determinar su motivación a cumplir.
La eficacia de la disuasión y la persuasión

Thornton, Gunningham, Kagan (2005) analizan varias investigaciones sobre el

impacto de la disuasión en las empresas reguladas, diferenciando entre el
impacto disuasorio general (las sanciones a una empresa afectan al resto) y el
impacto disuasorio específico (las sanciones del pasado a una empresa afectan
su comportamiento futuro).
Con la estrategia disuasoria general, las percepción de la empresa regulada
del riesgo de que haya una acción penal juegan un papel mucho más importante
en la conformación de su conducta que la existencia de sanciones legales
(Simpson 2002). Un estudio de Haines (1997) sugiere que la disuasión puede tener
mayor impacto en las pequeñas y medianas empresas (PYMEs) que en las
grandes, especialmente porque los directivos de las PYMEs, muchas de ellas de
estructura familiar, no pueden evitar la responsabilidad personal en los procesos
penales como ocurre en las grandes empresas. Adicionalmente, las sanciones de
un monto importante tienen mayor impacto en las PYMEs que en las grandes
empresas (Thornton, Gunningham y Kagan 2005). En general, la ausencia de
regulación y de agentes dispuestos a hacerla cumplir hace que las empresas
dejen de tener buenas intenciones por mucho tiempo. En muchos casos, su
cumplimiento no se debe tanto al miedo a las sanciones, sino más bien a la
necesidad de mostrar una buena reputación frente a sus clientes, como si fuera
una buena práctica de responsabilidad social.
En general, en las industrias maduras muy reguladas, como la minería, la
disuasión no es tan importante como motivadora directa del cumplimiento de la
normativa. No obstante, la mayoría de los encuestados creen que conocer la
existencia de sanciones contra otras empresas tiene la función de ‘recordatorio’
y confiere cierta ‘tranquilidad’ si se cumple con la normativa, asegurándose de
que los oportunistas de la competencia no se saldrán con la suya (Thornton,
Gunningham y Kagan 2005). En definitiva, la estrategia disuasoria genérica
desempeña un papel importante.
Los resultados de la disuasión específica son más unánimes. Parece que hay
vínculo entre una pena impuesta en el pasado y el cumplimiento con la normativa
en el futuro (Simpson 2002). Baldwin y Anderson (2002), por ejemplo, encontraron
que el 71% de las empresas que habían experimentado una sanción tuvieron un
cambio radical de actitud en sus actuaciones posteriores.
En los párrafos anteriores se advierte de la necesidad de combinar la
estrategia pura de disuasión con otras estrategias más conciliadoras,
especialmente con actores realmente motivados a acatar las leyes. Sobre la
persuasión pura también caben prevenciones similares. En términos generales,
existe evidencia de que los enfoques cooperativos pueden disuadir de un mejor
cumplimiento de la legislación a los actores predispuestos a cumplir con ella si
existen infracciones de la competencia que quedan impunes. Normalmente, la
obediencia a la ley implica un gasto adicional para la empresa, por ejemplo, para
aumentar la seguridad en el trabajo. Si aquéllos que están dispuestos a portarse
bien, comprueban que pueden ‘salirse con la suya’ sin cumplir con la legislación,
su actitud cooperativa comienza a declinar (Shapiro y Rabinowitz 1997). Al igual
que con la estrategia disuasoria, la estrategia más persuasiva depende de la
motivación de los entes regulados. La persuasión no parece obtener resultados de
los cumplidores renuentes, y sólo es eficaz con los incompetentes, si se combina
con la educación y el asesoramiento. En cualquier caso, si no se conoce la
motivación de los regulados, es muy difícil acertar con la estrategia adecuada.

Quiénes hacen cumplir la normativa

Automáticamente se piensa en los inspectores o la policía cuando se habla de

hacer cumplir la ley. Sin embargo, en muchos casos en los que se hace cumplir
la ley, incluso en los casos de resistencia potencial o real por parte de los
actores sociales, esto queda en mano de los mismos actores sociales.
Hay varias opciones en un continuum que va desde dejar el cumplimiento de
la ley en manos privadas exclusivamente hasta dejarlas en manos de la autoridad
solamente. A continuación se adaptan las definiciones ofrecidas por Hood (1986).
En un extremo del continuum solamente los actores privados hacen cumplir
la normativa. Los individuos privados adoptan la decisión de qué tipo de
estrategia debe seguirse y hasta qué punto debe perseguirse una estrategia
determinada. Por ejemplo, en algunos distritos o tierras de regadío, los
propietarios de las tierras otorgan la autoridad para hacer cumplir la ley a
inspectores que ellos mismos contratan. Estos inspectores no son empleados
públicos, aunque pueden estar regulados en la legislación. Los inspectores se
encargan de hacer cumplir las estipulaciones pactadas por los propietarios para
emplear el agua en el regadío de sus campos. Por ejemplo, verificarían que los
propietarios no gastan más agua de la que tienen concesionada. En caso de
incumplimiento y en función del desfase entre el agua consumida y la
concesionada, se pueden aplicar las sanciones ya pactadas por los propietarios en
sus asambleas. Este sistema es propio de la gestión de bienes comunes como el
agua, los bosques y los pastizales comunales y el marisqueo en zonas locales. En
la costa de Galicia, los mariscadores han montado guardia a veces durante las 24
horas para evitar el marisqueo furtivo, dada la imposibilidad de que las
autoridades puedan vigilar estas zonas durante todo el día.
L a combinación de actores privados y públicos se produce cuando hay
conflictos serios o el ejercicio de la autoridad le corresponde a un funcionario.
Por ejemplo, en Wiltshire, se ha lanzado la iniciativa Community Speedwatch.
Esta iniciativa involucra a voluntarios para hacer frente al problema de la
excesiva velocidad de los vehículos en las carreteras comarcales identificadas
como adecuadas y seguras. Los voluntarios son entrenados para llevar a cabo los
controles de velocidad de los vehículos en la carretera. Los voluntarios, apoyados
por equipos de la policía local en las sesiones de formación y durante todo el
proceso, registran la velocidad y el número de la matrícula de los vehículos
infractores con unos radares y la policía envía cartas a los propietarios de los
vehículos que circulan a alta velocidad para llamar la atención sobre el delito y
advertir al conductor de las consecuencias del exceso de velocidad. Entre 2009 y
enero de 2011, se habían producido 567 sesiones voluntarias de vigilancia del
tráfico para controlar el exceso de velocidad en las carreteras comarcales.
Durante 2010, 3.970 vehículos fueron denunciados por exceso de velocidad. La
policía envió cartas de advertencia a los propietarios de estos vehículos. En 109
casos se reportaron reincidencia de exceso de velocidad y la policía adoptó
medidas punitivas concretas contra los incumplidores reincidentes. Las cifras de
enero de 2011 muestran una reducción del 53% en exceso de velocidad gracias a
esta iniciativa comunitaria15. Los voluntarios vigilan pero las autoridades
sancionan. Por una parte, los voluntarios cubren zonas que la policía no podía
abarcar por falta de recursos. Por otra parte, se espera que la presencia de
voluntarios (vecinos de la comarca) tenga un mayor efecto en el cumplimiento
de la normativa. Al mismo tiempo, esta experiencia combina métodos
persuasivos (información, guía, consejo y advertencia), incluidos en la carta que
la policía envía a los conductores la primera vez que infringen la normativa sobre
la velocidad límite, con sanciones para aquellos que reinciden y hacen caso omiso
de las advertencias.
Solamente las autoridades hacen cumplir la ley. En la práctica, no existen
muchos casos en los que exclusivamente las autoridades hacen cumplir la ley.
No obstante, en los robos, los asesinatos o las violaciones, lo más normal es que
sean exclusivamente las autoridades quienes se encarguen del cumplimiento de
la ley. No obstante, hay iniciativas ciudadanas para evitar desmanes que
potencialmente corresponderían solamente a la policía. Por ejemplo, durante un
período en el que los adolescentes se dedicaban a quemar por la noche los
coches aparcados en las calles de Copenhague, los padres, debidamente
identificados y entrenados por la policía, patrullaron las calles para evitar la
escalada de los incendios (véase Löffler et al. 2008).

LA S NO RM A S Y LO S A DM INIST RA DO RES P ÚBLIC O S

Las normas penetran todo el sistema administrativo. Las normas modelan las
actividades realizadas por las Administraciones públicas, la forma en la que se
llevan a cabo así como las acciones de los grupos y los individuos de la
organización para cumplirlas o incumplirlas. Las Administraciones
contemporáneas están basada en normas, que ‘racionalizan’ el trabajo de sus
empleados siguiendo la conceptuación weberiana de la racionalidad burocrática.
Feldman (2003) analizó el impacto que las normas tienen sobre las
Administraciones públicas y sus empleados, como se expone a continuación.
El impacto de las normas legales es similar al de las directrices y las
estrategias de los directivos de la organización. Por ello, se espera que los
empleados las apliquen de una forma similar. Una directriz impartida por un jefe
tiene teóricamente el mismo impacto que una regla escrita. Las normas legales
pueden tener algunos riesgos ligeramente diferentes, pues pueden ser
automáticamente invocadas en el sistema judicial. Sin embargo, la norma legal
no tiene un valor mayor que las normas no legales en el funcionamiento ordinario
de las Administraciones públicas.
 Muchas normas legales pueden ser invocadas en los tribunales, otras no.
Muchos artículos de la legislación no se pueden invocar ante un tribunal porque
se puede aducir la falta de recursos de las Administraciones públicas para
ponerlos en práctica. Por ejemplo, los derechos al trabajo y a una vivienda digna
de las Constituciones de muchos países no pueden ser invocados en los
tribunales para demandar a las Administraciones públicas. Muchos de los
principios enunciados en capítulos anteriores, como la eficiencia o la eficacia, que
se encuentran explícitos en muchas normas legales tampoco pueden ser
invocados ante los tribunales. Las normas legales, en muchos casos, se hacen
cumplir más bien a partir de la voluntad política, no como consecuencia de su
valor legal. Del mismo modo, muchas de las normas no legales (directrices y
órdenes similares) se aplican y se hacen cumplir a través de instrumentos de
gestión: por ejemplo, amenazando con reducir el presupuesto si se incumple,
pagando bonos de productividad en función del rendimiento de los empleados
públicos así como otras medidas.
Todas las directrices que confieren poder a alguien deben tener un respaldo
legal. En el sentido contrario, las normas no legales no pueden menoscabar los
derechos y las libertades de los ciudadanos. Por tanto, la función principal del
sistema legislativo es dar poder a las autoridades para acometer acciones que
serían ilegales de otra manera. El sistema legal se encarga precisamente de
limitar el ejercicio del poder de las autoridades, para que este poder no se
emplee de forma arbitraria o de forma inapropiada. Cuestión diferente es la
discrecionalidad. Las normas legales no pueden encorsetar la actuación de las
autoridades de tal modo que sólo sea la norma legal la que prescriba la actividad
de la Administración. Las autoridades precisan de cierta discrecionalidad para
poder mejor cumplir con los objetivos marcados. La discrecionalidad no puede
derivar arbitrariedad, es decir, comportamiento injusto e invasivo de los derechos
de los ciudadanos.
Los empleados públicos que trabajan cercanos a los usuarios (asistentes
sociales, policías, profesores, médicos así como otros profesionales) tienen
formas diferentes de trabajar con las normas legales. Smith y Gray (1985)
establecen, a partir de un análisis del trabajo realizado por la policía, tres
maneras de cómo trabajar con las reglas. Las reglas de funcionamiento son las
reglas internalizadas por los empleados públicos y constituyen los principios que
guían su conducta. Las reglas inhibitorias son las reglas que no están
internalizadas por los empleados públicos, pero que tendrán en cuenta cuando
actúen pues esas reglas pueden ser invocadas en un sistema disciplinario o
judicial. Las reglas de presentación sirven para dar una apariencia aceptable a lo
que hacen los empleados públicos.
Un profesional experimentado en la asistencia domiciliaria a personas que no
pueden valerse de sí mismas podrá modificar su conducta en el caso de que
considere que la norma produce un resultado inaceptable. El trabajador social
intentará adecuar el procedimiento de tal forma que el resultado sea distinto
(cambiando las reglas de funcionamiento) o, intentará presentar el caso de tal
forma a sus superiores para que se consigan los resultados deseados por el
asistente social respetando la normativa legal vigente (empleo de normas de
presentación). En general, por tanto, los empleados públicos convertirán en
normas de funcionamiento aquellas normas que producen los resultados con los
que están de acuerdo. En cambio, no podrán hacer nada contra las normas
inhibitorias, pues podrían jugarse eventualmente el puesto de trabajo, por
ejemplo.
***
Este capítulo ha examinado dos controversias sin poder ofrecer una solución
a ninguna de ellas. Por una parte, es difícil determinar cuál es la combinación
adecuada de normas detalladas y principios generales e inespecíficos para
modificar la conducta de los entes regulados (entendidos como ciudadanos y
empresas). Las normas parecen funcionar en ámbitos estables y simples, pero la
mayoría de los contextos son complejos y cambiantes. La utilización de los
principios es ineludible porque es difícil diseñar un sistema perfecto de reglas
como las del ajedrez. Desafortunadamente, la aplicación de los principios no es
fácil. Por otra parte, se han analizado las estrategias persuasivas y disuasorias
en relación a los entes regulados. Falta información para optar claramente por
una u otra estrategia, pues es difícil conocer en todo momento cuál es la
motivación de los ciudadanos y las empresas a obedecer la normativa. La
disuasión genérica (castigos ejemplares para que otros no incumplan) no
presenta resultados aún concluyentes y la disuasión específica (un castigo
previene el incumplimiento futuro del ente regulado) parece tener mayor éxito.
Este supuesto implica que existe una interacción continua entre reguladores y
entes regulados. Este tipo de interacciones es el objeto del próximo capítulo.
14 Este ejemplo ha sido tomado de Hood (1986).
15 El estudio de caso en: http://bit.ly/1A4Zfpy. Consultada 15-1-2015.
5. Regímenes regulatorios y el control

“La Autoridad de Servicios Financieros del Reino Unido (FSA-Financial

Service Authority) fue establecida por la Ley de Servicios Financieros y
Mercados de 2001 como un regulador independiente financiero integral. La
Ley otorgó a la Agencia cuatro objetivos estatutarios: 1) Mantener la
confianza en el sistema financiero. 2) Promover la comprensión pública
del sistema financiero. 3) Asegurar el nivel adecuado de protección de los
consumidores. 4) Reducir el grado en que es posible cometer delitos
financieros.
¿Qué es la regulación basada en el riesgo? (…) La gestión del riesgo
en la FSA es muy parecida a la gestión del riesgo de un ente regulado por
nosotros, con algunos ajustes. En nuestro caso debemos alcanzar
nuestros objetivos estatutarios expuestos arriba en lugar de los objetivos
financieros. Para ello hacemos lo siguiente: establecemos nuestro apetito
por el riesgo (los riesgos que estamos dispuestos a asumir),
identificamos los riesgos para nuestros objetivos estatutarios (por
ejemplo, que la gente desconfíe del sistema financiero), establecemos
una medida acordada de riesgo, hacemos un seguimiento de esos riesgos,
y los gestionamos a través de responsables directos y de expertos
independientes que desafían el sistema de riesgos. A un nivel muy alto
de abstracción, la gestión de riesgos en ambas entidades es el mismo:
un ciclo de identificación, medición, mitigación, control y seguimiento de
los riesgos.
¿Por qué elegimos un sistema regulatorio basado en el riesgo? Hay
dos razones para esta elección. En primer lugar, nuestro enfoque no está
basado en ‘cero fallos’, es decir, no tratamos de evitar el fracaso de
todas las instituciones financieras que regulamos. Además creemos que
es inevitable e incluso deseable que algunas fallen. Es inevitable porque el
regulador no puede controlar todo aquello que regula para prevenir los
fallos; y es deseable, porque la recompensa y el riesgo están vinculados,
y un intento de impedir todo fracaso financiero sería irrazonable porque
limitaría considerablemente la libertad de las instituciones financieras. No
somos indiferentes a fallos importantes, que pondrían en riesgo el
cumplimiento de nuestros objetivos estatutarios. Así que necesitamos
algún medio de distinguir lo que importa - la esencia de la regulación
basada en el riesgo. En segundo lugar, somos conscientes de la escala de
nuestras responsabilidades: 29.759 empresas, 165.544 personas, el 5%
del PIB del Reino Unido. Manifiestamente no podemos hacer todo, y
necesitamos un mecanismo para priorizar nuestro trabajo. Por ejemplo,
de las 63 sociedades de construcción en el Reino Unido sujetas a la
regulación de la FSA, la más grande tiene un tamaño de más de 5.000
veces el tamaño de las más pequeñas.”
Adaptado y extraído de un discurso de Callum McCarthy, presidente
 de la FSA (Financial Service Authority) - 13 de febrero 2006.

ste discurso fue pronunciado aproximadamente un año y medio antes de la

E solicitud del banco Northern Rock de ayuda del Banco de Inglaterra el 14 de

septiembre de 2007, a raíz de problemas en los mercados de crédito
provocados por la crisis de las hipotecas subprime (hipotecas para adquirir
vivienda orientada a clientes con poca solvencia) en los Estados Unidos. Northern
Rock era un ‘gigante’ financiero regulado por la FSA. Esta Agencia regulatoria
independiente fue incapaz de prevenir el ‘cero fallo’ en las organizaciones
pequeñas, pero la promesa de atajar los riesgos de las empresas grandes no se
materializó. La Agencia regulatoria falló, lo mismo que otras, en prevenir la crisis
financiera de 2007 que derivó en una crisis económica mundial. Las críticas se
dirigen hacia el tipo de regulación basada en el riesgo empleada, pero no parece
haber sido el único factor. A lo mejor, ello se debe a que la independencia de la
Agencia no es la suficiente para ‘controlar’ el surgimiento del riesgo. Según
Jordana y Rosas (2014), la independencia de una agencia reguladora en el ámbito
bancario como elemento determinante para tener un impacto en la cristalización
del riesgo no parece tan relevante en un estudio comparado de 79 países. Estos
autores sugieren que la estructura política del Estado donde se encuentra la
agencia puede tener mayor importancia en el impacto sobre el surgimiento del
riesgo. Esta es quizá una mala noticia para un mundo en el que el crecimiento de
las agencias reguladoras independientes, como modelo organizativo para tratar
con el riesgo, entre otros factores, es considerable según revela un estudio de
Jordana, Levi-Faur y Fernández (2011) de 45 países y 15 sectores regulatorios.
No obstante, la regulación basada en el riesgo es un sistema regulatorio
empleado en muchos sectores. Junto a este sistema regulatorio, hay otros
sistemas de regulación basados en una premisa más interactiva: las autoridades
comienzan normalmente con estrategias persuasivas de cumplimiento y escalan
hasta estrategias más disuasorias en función del nivel de cumplimiento de los
regulados. Esto se denomina regulación sensible. Estos sistemas serán expuestos
en este capítulo atendiendo a la controversia que se suscita entre elegir
sistemas regulatorios escalonados o sistemas basados en el riesgo. En ambos
casos, otro elemento controvertido es hasta qué punto pueden los propios entes
regulados autorregularse o, ¿es la regulación una función exclusiva de las
autoridades? Los sistemas regulatorios ofrecen una combinación de normativa,
cumplimiento e inspecciones tal como se expone en el capítulo en cuatro
sistemas regulatorios: regulación ‘sensible’, ‘inteligente’, meta-regulación y
regulación basada en el riesgo. El último apartado se centra en cómo realizan el
control lo reguladores.

LA REGULA C IÓ N ‘SENSIBLE’ Y LA REGULA C IÓ N

‘INT ELIGENT E’
La ‘regulación sensible’ (responsive regulation) concibe la regulación como un
diálogo por el que los reguladores envían una señal al ente regulado con la idea
de intensificar la escalada de sanciones en el caso de que la persuasión no sea
suficiente. Los reguladores y los inspectores parten de la idea del virtuosismo de
las empresas, ofreciendo medidas de cooperación. Si no se cumplen las
expectativas, los inspectores responden con estrategias que van progresando en
el grado de coerción, tal como proponían Ayres y Braithwaite (1992) en su
trabajo seminal.
Si el regulador asume que todas las empresas se comportan como
ciudadanos políticos, se puede diseñar una estrategia cooperativa que estimula la
acción voluntaria. Si los reguladores asumen que todas las empresas se
enfrentan a un conflicto entre la seguridad y el beneficio, entonces se amenaza
con una buena sanción para asegurar el acato de la normativa y no alienar a los
que están dispuestos a cumplir voluntariamente, lo que generaría una cultura de
la resistencia a la regulación (Bardach y Kagan 1982).
El reto es desarrollar estrategias de aplicación que castigan a los peores
delincuentes, mientras que al mismo tiempo, se alienta y se ayuda a aquéllos
predispuestos a cumplir voluntariamente. El mecanismo más ampliamente
empleado para resolver este reto es la pirámide del cumplimiento (Ayres y
Braithwaite 1992). Se aprecian medidas persuasivas en la base de la pirámide,
leves sanciones administrativas en el medio, y sanciones penales en la parte
superior (véase la Ilustración).
Según Ayres y Braithwaite (1992), los reguladores deberían comenzar en la
parte inferior de la pirámide, asumiendo que las empresas son virtuosas y están
dispuestas a cumplir voluntariamente. Si el virtuosismo es infundado, los
inspectores deben escalar la pirámide de cumplimiento hacia las estrategias más
disuasorias. A partir de las interacciones reiteradas se puede saber si se está
frente a ciudadanos políticos, calculadores amorales, o incompetentes.
Este modelo piramidal descansa en dos ideas. Por una parte, debe existir una
gradualidad de la pirámide. Por otra parte, debe existir una sanción fuerte (o un
gran ‘garrote’) que, si se activa, será lo suficientemente poderosa como para
disuadir incluso al infractor más atrevido (por ejemplo, los 145000 euros de
multa al asador de Marbella por dejar fumar en el recinto cuando está prohibido).
El primer elemento permite seguir una estrategia de ‘ojo por ojo’ por parte de los
reguladores, que constituye la base de la regulación sensible (responsive
regulation), es decir, si el titular del servicio responde como un ‘buen ciudadano’,
seguirá siendo tratado como tal (Ayres y Braithwaite 1992).
Existen varias dificultades asociadas con la aplicación de esta pirámide del
cumplimiento. En primer lugar, no siempre es fácil subir/ o bajar en la pirámide
para tratar determinados casos. Algunas veces, el aumento de sanciones puede
producir consecuencias no deseadas en las empresas. Cuando se produce la
escalada infundada de la sanción, la motivación para el cumplimiento de las
empresas pasa de la cooperación y la confianza al alejamiento y la desconfianza
(Haines 1997: 119). De esta manera, se puede crear cierta desconfianza crónica
en las organizaciones. En segundo lugar, los destinatarios de la regulación no
siempre comprenden adecuadamente las señales de los reguladores y de los
inspectores. Por ello, no se puede presumir que comprendan perfectamente que
un incumplimiento, a partir de una determinada acción (advertencia), lleve a un
segundo escalón de la pirámide si hay reincidencia. En tercer lugar, esta pirámide
no es útil para los grupos claramente motivados (por ejemplo, los incumplidores
irracionales). En cuarto lugar, si no existe repetición de las interacciones, no
tiene sentido la aplicación de la pirámide. En el ejemplo anterior de Community
Speedwatch, la pirámide de cumplimiento se puede aplicar porque muchos de los
conductores tienen que pasar por las carreteras comarcales asiduamente, pero
esto no funcionaría para los automovilistas ocasionales de una carretera
cualquiera.

Ilustración 2. Regulación ‘sensible’ y regulación ‘inteligente’

Fuente: Adaptado de Gunningham (2010) y Ayres Braithwaite (1992).

Los principios de la regulación sensible se encuentran incluidos en el enfoque de

la ‘regulación inteligente’ (‘smart regulation’) (Gunningham, Grabosky, Sinclair
1998). En este enfoque también se acepta el principio de dar una respuesta
escalonada, como se transmite por la pirámide de cumplimiento, pero el gobierno
recaba la ayuda de terceros (tanto empresas como otras organizaciones no
gubernamentales sin ánimo de lucro) como reguladores de segundo nivel. De esta
forma se cumple el objetivo no sólo de alcanzar mejores resultados a un menor
coste, sino también de reasignar los escasos recursos públicos destinados a la
regulación a casos en los que la inspección directa del gobierno sea necesaria.
Esta ‘regulación inteligente’ se articula a través de estándares internacionales, la
presión social y la autorregulación llevada a cabo por asociaciones de empresas y
cámaras de comercio, por ejemplo.
En este enfoque se emplea la pirámide del cumplimiento, pero terceros
pueden actuar como cuasi-reguladores. La escalada sería posible a través de la
autorregulación (los propias empresas), o a través de terceros (empresas
certificadoras). Por ejemplo, ISO (International Standards Organization) es una
organización con sede en Suiza que proporciona cientos de estándares para la
industria, el sector servicios e incluso las organizaciones públicas. Los
estándares pueden referirse a la calidad de los servicios prestados, de los
productos elaborados, del impacto medioambiental de las organizaciones o de su
responsabilidad social. Estos estándares son certificados por empresas
independientes, quienes comprueban si un ente ha alcanzado el estándar. A su
vez, estas empresas certificadoras son acreditadas por otra organización. La
acreditación asegura que la empresa certificadora no es una empresa ‘fantasma’
y tiene la cualificación profesional para comprobar los estándares del ente
regulado. En este proceso de certificación y acreditación, el Estado no interviene
normalmente. Las certificaciones (Aenor o ISO 9001, ISO 14000) se aprecian en
muchos hoteles o empresas de servicios así como en organizaciones públicas.
La subida por la ‘pirámide de cumplimiento’ puede producirse de múltiples
maneras. Se puede combinar la posición jerárquica del Estado o de cualquier
autoridad con cierta presión de terceros. Por ejemplo, el gobierno podría requerir
de las empresas que revelen información sobre su nivel de emisiones, dejando a
los mercados financieros y las compañías de seguros (empresas con ánimo de
lucro) y los grupos ecologistas (organizaciones sin ánimo de lucro) utilizar esa
información para ejercer presión sobre los que muestran un registro perjudicial
de emisiones. El Estado solamente se encargaría de sancionar aquellos casos en
los que las emisiones no fueran toleradas por la legislación.

LA M ET A -REGULA C IÓ N

La meta-regulación se diferencia ligeramente de los enfoques anteriores tal como

propone Gunningham (2010). En este apartado se hace referencia a los procesos
en los que existe una autorregulación previa por parte de los entes regulados y
existen varios subtipos: autorregulación profesional (véase el capítulo 7),
autorregulación de la industria y la co-regulación (Lodge y Wegrich 2012). Estos
dos últimos serán etiquetados como meta-regulación dado que las diferencias
entre ambos no son muy grandes.
En este caso, los inspectores gubernamentales no controlan el cumplimiento
de normas de forma directa y no hay una pirámide de cumplimiento iniciada por
las autoridades. Su papel es alentar a la propia industria a que ponga en marcha
sus propios sistemas de control interno y de gestión. Estos sistemas son
examinados posteriormente por los reguladores. Se obliga a las empresas a
evaluar e informar sobre sus propias estrategias de autorregulación para que las
agencias reguladoras puedan determinar si los objetivos finales de la regulación
se están cumpliendo. Como tal, este enfoque ofrece “una autorregulación de las
normas contra las que la ley puede juzgar la responsabilidad [de la empresa]; las
empresas pueden informar [de su cumplimiento regulatorio], y los intereses
afectados pueden debatir [el alcance y el cumplimiento de la regulación]” (Parker
2002: 246).
Bajo la meta-regulación, el papel principal de la inspección es ‘regular a
distancia’, confiando en que la organización pondrá en marcha sus sistemas y
mecanismos apropiados de supervisión. Los inspectores deben tomar las medidas
necesarias para garantizar que estos mecanismos están funcionando
eficazmente. No se trata de que el inspector tenga un papel pasivo, sino que
debe retar a la empresa y testar sus sistemas regulatorios para, por ejemplo,
comprobar la seguridad de sus instalaciones y la capacidad del personal a
enfrentarse a los riesgos asociados con su actividad. En la meta-regulación hay
un reconocimiento de que el gobierno no puede regular en detalle los problemas
de organizaciones complejas. Es mejor inducir a las propias empresas a adquirir
las habilidades y los conocimientos especializados para autorregularse, siempre
sujetos al escrutinio de los inspectores del gobierno y/o de terceros.
La meta-regulación se aplica en organizaciones complejas como los grandes
conglomerados de extracción y explotación del petróleo. La autorregulación
funciona siempre que exista una comprobación por parte del gobierno de que los
planes de seguridad están operativos para los casos en los que haya un incidente.
Cuando se produjo el desastre del Exxon Valdez, un barco de un solo casco que
vertió 37.000 toneladas de crudo en 1989 en la bahía de Prince Williams en
Alaska, el régimen regulatorio estadounidense obligaba a que las propias
compañías petrolíferas tuvieran dispuestos sus sistemas de seguridad tanto para
evitar los vertidos como para minimizar sus consecuencias en la costa. El
vertido del Exxon Valdez, producido como consecuencia del choque del barco
contra un arrecife, mostró la poca preparación de la compañía para hacer frente
al derrame de petróleo que se produjo. Se había producido negligencia no sólo de
los directivos de la compañía, que no tenían los recursos suficientes para
afrontar un vertido de semejante tamaño, sino también de los inspectores
gubernamentales, que no habían comprobado adecuadamente si la compañía
cumplía con la legislación (Parrado 2010). Por tanto, el enfoque de la meta-
regulación funciona siempre que haya una autorregulación vigilada por la
autoridad.
Gunningham (2010) propone algunas condiciones para la existencia de meta-
regulación. Si se quiere probar que una empresa se preocupa de la seguridad de
sus instalaciones y de lo que produce (por ejemplo, una central de energía
atómica), el ente regulado debería presentar pruebas documentales de que: (i) El
sistema de seguridad garantiza el cumplimiento de los requisitos legales y
muestra que se han tomado las medidas necesarias para controlar el riesgo, (ii)
se han adoptado las disposiciones para poder auditar el sistema de seguridad, y
se cuentan con informes de auditoría para su inspección, (iii) se han identificado
todos los peligros que potencialmente pueden causar un accidente grave, el
riesgo se ha evaluado de forma sistemática y se han adoptado medidas para
reducir el riesgo para las personas afectadas intentando minimizarlo de la forma
más razonable posible, y (iv) las principales partes interesadas (empleados,
contratistas, otros operadores, los servicios de emergencia entre otros)
participan adecuadamente en diseño del sistema para abordar los riesgos. En el
fondo, la meta-regulación se puede emplear para enfrentarse a los riesgos que
acechan a la sociedad en los distintos sectores. El siguiente apartado estudia el
riesgo desde el punto de vista del ente regulador.
 LA REGULA C IÓ N BA SA DA EN EL RIESGO

En este tipo de regulación se asignan los recursos en proporción al riesgo que

una determinada actividad supone para la sociedad. Este riesgo se mide en
función de la probabilidad de que algo negativo ocurra en un período de tiempo
determinado (Lodge y Wegrich 2012; Black 2005a). En estos casos no funciona la
pirámide de cumplimiento, que se adapta mejor a escalar en las sanciones en
función de las hipotéticas motivaciones de los actores a cumplir con la
normativa. La regulación basada en el riesgo se justifica en que la demanda de la
actividad inspectora es infinita, mientras que sus recursos son finitos. Por ello,
se concentran los recursos de la inspección donde sean más eficaces, es decir,
donde el riesgo sea más alto. El objetivo es minimizar que un riesgo ocurra. Se
intenta adivinar cuánto importa si cristaliza un riesgo y qué probabilidad hay de
que ese riesgo se produzca. Este tipo de regulación se emplea en el ámbito
financiero, en la seguridad del transporte (aéreo, marítimo y terrestre) o en la
seguridad alimentaria. En cada uno de estos ámbitos se generan distintos
regímenes regulatorios donde el riesgo se analiza y combate con distintas
estrategias (Hood, Rothstein y Baldwin 2001; Black 2005a; Black 2005b; Black
2006).
En cualquier caso, la estrategia básica para desafiar el riesgo es regular el
sector para conseguir una mejor resistencia (resilience) entendida como la
posibilidad de mitigar los efectos del azar ayudando a que los ciudadanos adopten
decisiones informadas y asegurando que el sistema regresa al modo operativo
tan pronto como sea posible después de una catástrofe (Baldwin, Cave y Lodge
2012).
La forma de operar se adapta más o menos a las siguientes fases.
• Se destacan los objetivos y la misión del regulador.
• Se identifican las fuentes genéricas de riesgo.
• Se desarrollar el perfil de la empresa en términos de la probabilidad de que
ocurra el riesgo —alta, media alta, media-baja o baja.
• Se identifican los instrumentos regulatorios para hacer frente a los riesgos.
• Se trabaja junto con la empresa regulada en un programa de mitigación de
riesgos.
Varios son los beneficios de este tipo de regulación. En primer lugar, se
adopta un lenguaje común sobre el riesgo, que permite la comunicación entre los
distintos actores. En segundo lugar, se identifican, se miden y se evalúan todos
los riesgos relevantes vinculados a los objetivos de regulación. Por último, se
establece un enfoque estratégico pues el ente regulador no lo puede controlar
todo y se tiene que centrar en unos riesgos determinados. Además, se consigue
una mayor productividad de los recursos al centrarse en los riesgos que tienen
una probabilidad más alta de cristalizar y de tener un mayor impacto en el
entorno (Lodge y Wegrich 2012).
Este enfoque no está exento de problemas. Un problema relevante se deriva
de la internacionalización de las actividades reguladas. Los mercados financieros,
el transporte marítimo y aéreo, objeto normalmente de este tipo de regulación,
están altamente internacionalizados por lo que si los controles son débiles en un
país, esto tendrá consecuencias para terceros países. Por ejemplo, cuando ocurrió
el vertido del petrolero Prestige, habían fallado previamente los controles sobre el
estado del buque en puertos en los que se sospecha que la labor de inspección es
mucho menos rígida. Por tanto, si falta coordinación internacional para la
aplicación de reglas comunes, es muy difícil controlar el riesgo. En la actualidad,
existe desacuerdo sobre cómo regular los actores financieros y cuál es el grado
de prescripción que se requiere.
En la introducción de este capítulo se expone la filosofía aplicada por la FSA
(Financial Services Authority) del Reino Unido para combatir el riesgo en las
entidades financieras. La agencia de control de los servicios financieros tiene
unos principios estatutarios que marcan el tipo de riesgo que la Agencia debe
prevenir. A partir de estos principios, se siguen todas las fases de la gestión del
riesgo: la identificación de los riesgos posibles, la medición del riesgo
(etiquetándolo según su probabilidad de aparición: alta, media, o baja), la
mitigación del riesgo (para que no se produzca un fallo generalizado en el
sistema), el control y el seguimiento (para evitar que el riesgo pase de una
probabilidad baja a otra alta). De esta forma, el ente regulador financiero
concentra sus recursos en las entidades que pongan potencialmente el sistema
en una situación de más alto riesgo. En algunas ocasiones, se puede encargar a
una persona de la Agencia a que tenga una oficina en las grandes entidades para
vigilar más de cerca la evolución de los distintos riesgos. En la teoría, la
regulación del riesgo tiene bastante sentido, pues permite concentrar los escasos
recursos en donde hay mayor probabilidad de riesgo.
Sin embargo, esto no parece haber tenido éxito en la práctica, al menos en el
sector financiero, para prevenir los fallos de numerosas entidades bancarias
después de 2007. Aunque se han citado más de 30 causas para explicar la crisis
financiera, la deficiente regulación ha sido una causa importante. De acuerdo con
un informe de FSB (Financial Stability Board) (2009), los reguladores no
entendieron adecuadamente las operaciones del mercado, las empresas
financieras no comprendieron la magnitud del riesgo y la auto-regulación de las
instituciones financieras falló. En el ámbito de la regulación del riesgo se
prefieren los principios a las prescripciones detalladas. Según Black (2012), estos
principios funcionan cuando se centran en que las empresas cumplirán con el
propósito de la regulación y el cumplimiento se basa en los resultados y en las
decisiones de los directivos ejecutivos, no en el sistema. Durante la crisis
financiera, la FSA (Financial Service Authority) (Reino Unido) empleó básicamente
principios, que arrojaron unos resultados mixtos. Por una parte, estos principios
eran adecuados porque se trataba a los clientes de los bancos de una forma
equitativa. En cambio, fallaron cuando los principios se centraron en el análisis de
los sistemas y no en las decisiones de los directores ejecutivos. Por ello, se
aduce, en el Reino Unido no se pudo prevenir la caída de Northern Rock. La
entidad tenía una unidad del riesgo muy pequeña y no pudo hacer un seguimiento
de las decisiones de los directivos ejecutivos. En Estados Unidos, la SEC
(Securities and Exchange Commission) empleó una regulación detallada pero fue
incapaz de detectar el fraude de Madoff que se descubrió en 2008. Madoff
defraudo millones de dólares utilizando el sistema Ponzi. Es una operación
fraudulenta de inversión donde el operador paga intereses a sus inversionistas
usando el dinero de nuevas inversiones de otras personas. Normalmente, se atrae
los nuevos inversores ofreciendo un mayor rendimiento que el mercado. Tal
como se ha expresado anteriormente, la regulación detallada no puede aprehender
los rápidos cambios tecnológicos y de productos de un ámbito como el
financiero.
Además, algunos autores (Black y Baldwin 2012) son críticos con la
estrategia de que las agencias reguladoras se centren en las empresas que
suponen un riesgo alto y no atiendan aquéllas que suponen un riesgo bajo con el
argumento de que estos entes son los más numerosos dentro de un régimen
regulatorio. La catalogación de los riesgos en alto, medio y bajo es controvertida
y no se puede realizar fácilmente. Además, lo que es un riesgo ‘bajo’ para un
regulador, puede ser medio u alto para otro, pues su valoración depende de las
diferencias del perfil de la población que se somete a la regulación. En el fondo,
los reguladores parecen identificar con ‘bajo riesgo’ la ‘baja prioridad’, es decir,
no se refiere tanto a la caracterización del riesgo. Realmente es difícil encontrar
una recomendación sobre cómo catalogar los riesgos; sin embargo, no atender
estos riesgos es problemático pues si se acumulan los riesgos pequeños de
varios usuarios individuales, al final se puede convertir en un riesgo de
dimensiones considerables. Por ejemplo, los propietarios de huertas pequeñas
suponen un riesgo bajo de contaminación por las dimensiones de los espacios
cultivados en comparación con un latifundista. Sin embargo, si todos los
agricultores pequeños que no están controlados por la autoridad utilizan
pesticidas muy contaminantes, el riesgo acumulado de todos estos pequeños
riesgos es considerable.
Por tanto, la consideración de la probabilidad y el impacto de que un riesgo
cristalice y se convierta en una catástrofe puede ser relevante para centrar los
esfuerzos de regulación, control e inspección en un grupo determinado de entes
regulados. Desafortunadamente, las autoridades no pueden mantener una
concepción estática de esta visión pues los supuestos de riesgo ‘bajo’ pueden
convertirse en alto como consecuencia de su efecto acumulado. En el fondo, la
regulación basada en el riesgo es una necesidad derivada del hecho de que las
autoridades carecen de los recursos para hacer un seguimiento adecuado y
controlar la actividad de todos los regulados.

EL C O NT RO L: LA A P LIC A C IÓ N DE LA S NO RM A S

El control sigue de forma lógica detrás del diseño del sistema normativo, y de
las estrategias para hacer cumplir las normas. Las Administraciones públicas y
sus directivos tienen como finalidad que los planes establecidos se desarrollen
dentro de un orden determinado. Para el estudio del control se va a emplear la
teoría cultural de rejilla & grupo desarrollada por Mary Douglas y adaptada
principalmente por Christopher Hood para el sector público. Esta teoría permite
estudiar el mismo fenómeno del control en distintos países empleando categorías
universales.
Hay varias formas de concebir el control. Schultze (1977) y Thompson (1993)
han identificado las estrategias de control basadas en el mercado como
alternativas al ‘mando’ jerárquico típico de los sistemas administrativos. Algunos
autores han desagregado las dimensiones del control en conceptos cibernéticos
como los detectores, los directores y los efectores (véase Hood et al. 1999). Una
de los enfoques más conocidos de los estilos de control viene de la elección
racional de McCubbins y Schwartz (1984), en la que se distinguen las estrategias
de “patrulla de la policía” (un control burocrático más o menos sistemático) y las
“alarmas de incendio (concentración de la atención en casos problemáticos).
También se identifica el control a partir de la teoría cultural (véase Hood 1998;
Hood et al. 1999), con instrumentos como la reciprocidad, la competencia, la
aleatoriedad artificial y la supervisión jerárquica como formas de control sobre
los individuos que operan en las instituciones públicas y organizaciones. La teoría
cultural ha sido aplicada para analizar el control vertical dentro de las
burocracias públicas en los diferentes sectores de un mismo nivel de gobierno
(Hood et al. 2004) o a la coordinación entre varios ministerios y organizaciones
pertenecientes a diferentes sectores (Perri 6 de 2004).
El control, como sinónimo de dirección o de gobierno, se refiere de una
manera abstracta “a lo que mantiene el estado de un sistema dado dentro de
algún subconjunto deseado de todos sus posibles estados” (Hood et al 2005: 5).
Control se utiliza a veces alternativamente a coordinación, pero la coordinación
se refiere más bien a la forma en que las diferentes partes trabajan juntas para
alcanzar ciertos objetivos comunes.
Hay muchas maneras posibles de clasificar los diferentes procesos o
mecanismos que se pueden utilizar para mantener la burocracia pública y a los
ciudadanos bajo ‘control’. Como primer paso, se pueden distinguir la supervisión
sobre la burocracia o los ciudadanos (Jørgensen 1987) sin emplear inspectores.
Bajo estas formas, un sistema se mantiene dentro de los límites sin inspectores,
como si operara en la burocracia la ‘mano invisible’ de Adam Smith aplicada al
mercado. La ‘mano invisible’ no necesariamente supone un proceso de cambio de
la cultura. Desde una perspectiva antropológica, Mary Douglas (1985: 3) describe
la cultura como “un mecanismo regulatorio general para el comportamiento
humano”. La distinción entre control ‘con’ o ‘sin’ inspectores es importante,
porque la principal lección del análisis cibernético de la burocracia es que un
sistema puede estar controlado sin necesidad de inspectores (auditores u otros
tipos de supervisores) claramente identificados y que el control del sistema no
debe llevarse a cabo solamente por la simple supervisión (cadena de mando),
sino que debe basarse en gran medida en mecanismos de autocontrol (Dunsire
1978). Sería imposible poner un policía, un inspector o un controlador detrás de
cada persona y de cada organización, aunque haya sido la aspiración de algunos
sistemas totalitarios.
La teoría cultural de la ‘rejilla’ y el ‘grupo’ (grid & group) se ha aplicado a los
regímenes normativos y los sistemas de control (Hood 1995; 1998 y Hood,
Rothstein, Baldwin 2001; Lodge, Wegrich y McElroy 2010) utilizando las cuatro
perspectivas polarizadas resultantes de la combinación de ‘rejilla’ (el
comportamiento de los individuos está determinado de forma baja o alta por las
normas) y ‘grupo’ (la conducta de los individuos está condicionada de una forma
alta o baja por los grupos sociales) (véase la tabla), lo que implica diferentes
sesgos culturales para diagnosticar los problemas sociales y ofrecer soluciones.
Tabla 1. Los sesgos culturales

Rejilla alta B-Fatalismo C-Jerarquismo

Rejilla baja A-Individualismo D-Igualitarismo
Grupo bajo Grupo alto
Fuente: Los sesgos culturales son ilustrados de manera diferente por los autores.
Este cuadro combina las letras (A, B, C, D) y la clasificación de rejilla alta / baja
y el grupo alto/bajo de (Douglas 1982) y las etiquetas de (Schwarz y Thompson
1990: 7).

Esta teoría se ilustrará con los vertidos accidentales de petróleo en el mar

(Parrado 2010). Las catástrofes ambientales producidas por los vertidos de
petróleo o riesgos similares normalmente tienen dos fases: la prevención y la
respuesta. La prevención se refiere, adaptando la definición de IOSC 2005 (p. 3),
a las normas establecidas, los procesos, las prácticas, los materiales y las
actividades desarrolladas para evitar el derrame de petróleo. La respuesta
consiste en las acciones emprendidas para evitar los daños al medio ambiente,
una vez que se ha producido un vertido de petróleo, ya sea para contener y
dispersar el vertido o ya sea para limpiar y recuperar las zonas afectadas. En la
jerga oficial, la respuesta está relacionada con el grado de preparación de un
sistema, que se define como el “proceso destinado a garantizar que la
planificación, los recursos y la organización para reaccionar ante derrames de
petróleo en un lugar contribuyen a minimizar sus impactos negativos en las
personas, el medio ambiente y la economía” (Calderón 2008: 28). Estas dos fases
están, sin embargo, entrelazadas en algunos casos. Por ejemplo, cuando un
derrame es inminente y se toman medidas para evitarlo mediante el remolque
del buque a un lugar de refugio se combinan la prevención y la respuesta ante el
derrame potencial. Estas acciones se incluyen normalmente en la fase de
respuesta política, aunque sean actividades preventivas.
A continuación se describen las características de los sesgos culturales. La
supervisión (la forma jerárquica de la teoría cultural) se basa en controlar a las
personas y las organizaciones desde una autoridad central. Este tipo de control
está asociado a las jerarquías clásicas, en las que el gobierno central propone las
directrices a seguir y las demás unidades organizativas implantan estas
directrices, sujetas a la inspección central y a sus auditorías. La jerarquía se
caracteriza por estar en la dimensión alta de ‘grupo’ de la Tabla. Las estructuras
institucionales dominan sobre los deseos individuales y sus estrategias para
maximizar sus beneficios. Domina la ‘lógica de lo apropiado’ (March y Olsen
1984), es decir, los individuos se ven constreñidos por el grupo y actúan
conforme a las reglas informales dictadas por ese grupo. Por ejemplo, si un
directivo va a una reunión, el grado de formalidad de esta reunión, la
indumentaria empleada y el tipo de lenguaje variarán si se encuentra en el
ministerio de Asuntos Exteriores o en el de Medio Ambiente. La adaptación de la
conducta individual a las prescripciones del grupo también caracteriza una cultura
jerárquica.
Esta perspectiva puntúa también alto en la dimensión ‘rejilla’ de la Tabla: Las
reglas formales gobiernan el mundo. La diferenciación de las organizaciones en
niveles jerárquicos se prefiere a las organizaciones planas. Se fomentan los
enfoques dirigidos desde la cúpula (siguiendo la cadena de mando hacia abajo) en
vez de un enfoque procedente desde la raíz (con sugerencias e iniciativas
procedentes de los niveles bajos de la jerarquía). Se prefiere la responsabilidad
individual de las personas sobre el trabajo en equipo. Este tipo de cultura
jerárquica pone frenos a la innovación pues las normas no legales y las
directrices desde arriba, constituyen el motor de la acción sin que haya
posibilidades de aprovechar la innovación que procede de la base.
En la prevención de derrames de petróleo, una perspectiva jerárquica
considera que el riesgo se puede prever a través de los pronósticos de los
expertos. Complementariamente, se debe desarrollar una fuerte regulación para
evitar el riesgo o minimizar las consecuencias de un vertido. Adicionalmente, la
regulación debe ir acompañada de la inspección. En la respuesta al derrame, se
piensa que los planes de contingencia deben estar dispuestos de forma
jerárquica, con una clara línea de mando que pueda llevar a involucrar a
autoridades de distintos niveles territoriales de gobierno en los Estados federales
o autonómicos. Si algo sale mal en la prevención o en la respuesta, se echa la
culpa a los que no siguen los protocolos y los procedimientos establecidos. Se les
culpará de varios aspectos: los planes de contingencia son defectuosos, los
regímenes de inspección relajados o la regulación del mercado (por ejemplo,
controlando el tipo de seguridad que deben tener los buques para evitar los
vertidos) es insuficiente.
La reciprocidad (la perspectiva igualitaria en la teoría cultural) significa que
los entes regulados están expuestos a la influencia de sus compañeros o de sus
pares. Gracias a ello se alcanza un cierto autocontrol mediante la aplicación de
estándares similares en la prestación de servicios. Estos estándares proceden del
intercambio de información entre los pares y de la búsqueda de consenso ente
ellos. En este caso, hay un diseño institucional que empuja a las partes a
codecidir y a compartir información, a emplear estándares similares y, en su
caso, a evaluar de forma conjunta lo que se ha logrado. En la perspectiva
igualitaria, los miembros están muy constreñidos por sus pares, por el grupo de
referencia al que pertenecen (‘grupo’ alto de la Tabla), pero no están muy sujetos
a la normativa y a reglas precisas. Es el grupo en definitiva el que ejerce el
control sobre las acciones de sus miembros.
La perspectiva igualitaria constituye un antídoto contra la burocracia y la
gestión de los directivos. Se confía en los usuarios para que ayuden a diseñar y
prestar los servicios. Se fomenta el trabajo en equipo de los empleados públicos
sobre el trabajo individual. Uno de los problemas principales asociados a la
perspectiva igualitaria es el ‘oportunismo’ (free-riding), cuando algunos de sus
miembros pueden verse menos implicados en la gestión del bien común y
prefieren vivir de las contribuciones de los demás.
Los igualitarios creen que la naturaleza es patrimonio de todos los
ciudadanos y deben tener una voz en la prevención y la respuesta a una
catástrofe ambiental. En el caso de la prevención de los vertidos accidentales del
petróleo, es probable que se demanden más reglas, pero estas reglas deben
incorporar las aportaciones de personas ajenas a las burocracias públicas: los
profesionales, los expertos, los académicos, los miembros de los grupos
ecológicos, los directivos de las empresas afectadas por los posibles derrames
(turismo, pesca) y similares. La culpa se dirige normalmente contra el fallo
generalizado de todo el sistema. En la respuesta al vertido también se espera el
concurso de la sociedad y no sólo de las autoridades públicas, especialmente
dado que, por ejemplo, los pescadores y los profesionales de la actividad turística
se juegan mucho con un derrame de petróleo.
La competencia (la perspectiva individualista en la teoría cultural) implica la
rivalidad entre los distintos gobiernos, las distintas unidades organizativas, para
atraer la inversión o prestar un servicio público. Esta perspectiva se caracteriza
por ‘grupo’ bajo y ‘rejilla’ baja de la Tabla, es decir, ni los grupos ni las reglas
prescriben, constriñen o determinan el comportamiento individual. Muchas veces
los propios dirigentes gubernamentales promueven la competencia entre distintas
unidades burocráticas (Niskanen 1971 y Bendor 1985).
En esta perspectiva, existe una visión de los problemas desde la base
(bottom up), en lugar de una perspectiva dirigista o desde arriba (top down). Las
personas y los gobernantes tratan de maximizar su propio interés, a menos que
las instituciones estén diseñadas en términos de sanciones y premios, que
canalizarán cómo se expresa ese interés egoísta. En esta perspectiva, los
mercados dan mejores resultados que las estructuras jerárquicas. Tal como se
examina en el capítulo 8, los problemas más comunes son los problemas de
equidad, cuando se recurre a los mecanismos de mercado en la prestación de
servicios.
Respecto al derrame de petróleo, los individualistas creen que los peligros
derivados del vertido pueden ser mejor prevenidos y respondidos por el mercado.
Sería de esperar que las empresas privadas estén interesadas en la prevención
de los riesgos no sólo para evitar la pérdida de la carga, sino también para no
poner en peligro su imagen y su reputación ante los consumidores. En la fase de
respuesta ante la catástrofe, la preparación debe ser responsabilidad de quien
contamina. No hay necesidad de que el gobierno interfiera. La culpa del fracaso
se echa a la empresa responsable de la prevención deficiente o de la respuesta
inadecuada al derrame de petróleo.
L os fatalistas se caracterizan por las prescripciones obligatorias (‘rejilla’
alta) y la incorporación débil en el grupo (‘grupo’ bajo). El control se ejerce
mediante un sistema de lotería o de aleatoriedad artificial. Este sistema de
aleatoriedad artificial hace impredecibles los resultados y las condiciones del
funcionamiento del control. Las oportunidades que tendrán los funcionarios para
conchabarse con los colegas o los clientes para fomentar la corrupción en
cualquier nivel se minimizan si estos funcionarios no pueden predecir a corto o
mediano plazo cuál es el trabajo que van a hacer, en qué parte de la organización
o del país van a trabajar, o con qué colegas, subordinados, superiores, o clientes
trabajarán (Rose-Ackerman 1978: 183-6; Bentham 1983: 281; Burnheim 1985:
167). Este sistema de aleatoriedad artificial es común en la administración fiscal,
los cuerpos y las fuerzas de seguridad del Estado, y el transporte público de las
grandes ciudades, por ejemplo. En las organizaciones susceptibles a la corrupción,
el personal es rotado para reducir al mínimo los riesgos de problemas de ética
en la actividad administrativa.
En el caso de los derrames de petróleo, los fatalistas creen que los riesgos
no se pueden predecir ni prevenir. Por lo tanto, la anticipación a las catástrofes
no tiene valor debido a la fuerza de la naturaleza o la cantidad de empresas
transnacionales involucradas en el negocio petrolero. Sólo es posible la reacción
ad hoc después del evento. Para la fase de respuesta ante el vertido, los
fatalistas argumentarán que nadie puede estar preparado para hacer frente a los
derrames que pueden dañar a cientos de kilómetros de costa. La culpa la tiene el
destino y contra el destino no se puede hacer nada.
Los fatalistas desarrollan cierto cinismo acerca de las motivaciones
altruistas y la honestidad de los gestores públicos y de los políticos. Tampoco
creen que los distintos actores o intereses afectados que pueden participar en la
gestión de un bien sean honestos o diligentes. Los errores dependen de
fatalidades o de casualidades inevitables, por ejemplo, el tsunami que destruyó
las plantas de energía nuclear en el Japón en 2011. El sistema de control
preferido es la lotería, por ejemplo, enviando inspectores por sorpresa a
determinadas estaciones de metro para ver qué viajeros llevan el título de
transporte.
Estos sistemas de control expuestos no se suelen dar de forma pura. Por
ejemplo, hoy en día, los autobuses de un sistema de transporte público se suelen
controlar mediante un sistema de GPS. Esto sería un sistema jerárquico o de
supervisión determinado por la tecnología. Este sistema de supervisión se puede
combinar con sistemas aleatorios de inspección de los hábitos de conducción o
del consumo de productos no permitidos en la conducción. Se combina, por tanto,
la supervisión jerárquica con la aleatoriedad artificial.

INST RUM ENT O S DE C O NT RO L

Cualquiera de estas estrategias de control puras e híbridas también puede ser

analizada desde el punto de vista de la teoría cibernética de control en varias
fases. Una de estas fases se corresponde con la idea de ‘detector’, que se
refiere a la recogida de información del sistema para comprobar en qué medida
se han traspasado sus límites (Dunsire 1978: 59-60; Hood 1983).
En la detección (‘detector’), la mayor parte de los reguladores suelen obtener
su información a partir de uno o más de los métodos siguientes: inspección,
auditoría, certificación, autorización, y la adjudicación o la mediación.
L a inspección incluye visitas a los lugares de trabajo para la observación
directa de las operaciones de la organización, para comprobar si los edificios, el
personal y el equipo existen en la realidad y funcionan con eficacia, tal como se
asegura en los informes de las compañías y organizaciones inspeccionadas.
La auditoría se originó para controlar la legalidad de los gastos públicos y de
la contabilidad precisa de esos gastos. Sin embargo, en tiempos recientes estas
auditorías van más allá de los aspectos legales y se está extendiendo a otros
ámbitos como la evaluación del rendimiento organizativo. Con la auditoría se
analiza no sólo si la organización aplica la legalidad (normas legales) sino si
alcanza las metas propuestas (normas no legales) por sus directivos o por los
superiores ante los que rinden cuentas (véase el capítulo 2).
La certificación implica la extensión de una declaración oficial de la idoneidad
o la calidad de una organización individual o de un objeto. La certificación se
emplea para las empresas privadas y las organizaciones públicas como se ha
mencionado anteriormente con el objeto de comprobar que determinados
estándares se han conseguido. Los certificados de navegabilidad aérea o
marítima son un ejemplo de esta categoría.
La autorización es un instrumento por el que los directivos de la organización
consiguen información a través de su papel como supervisor. Esta autorización
sirve para aprobar los actos particulares, ya que este permiso es un requisito
necesario para que un determinado curso de acción sea válido. Por ejemplo, la
licencia para abrir un bar o una discoteca es una autorización. Esta autorización
permite el inicio de la actividad, pero al mismo tiempo ofrece información de
valor a la organización. Es un control de que la normativa se está aplicando.
La inspección tiende a ser una forma activa de detección (Hood 1983). Con
este método, el regulador toma la iniciativa y visita normalmente con presencia
física los lugares sobre los que necesita recabar la información. En cambio, la
mediación y la autorización son instrumentos pasivos en los que los reguladores
operan a partir de las quejas o las peticiones formuladas. Sin embargo, la
auditoría y muchas formas de certificación suelen ser interactivas, ya que es un
trabajo en el que se exige información continua de las organizaciones auditadas.
En cualquier caso, no sería extraño que se emplearan dos de los instrumentos
mencionados de forma simultánea para detectar o determinar si una organización
está ‘controlada’, es decir, está aplicando la normativa correctamente y está
cumpliendo con los objetivos regulatorios.
El control se vincula a la ‘distancia relacional’, término acuñado por Donald
Black (2010, 1976: 40): “Las personas varían en el grado en que participan en la
vida de los demás. Esto define su intimidad, o la distancia relacional.” Cuanto
mayor sea la distancia relacional, mayor es la distancia social. Black mantiene
que la distancia relacional es un elemento relevante para la estrategia de control
y de hacer cumplir la legislación por parte de los actores sociales. De esta
forma, la dureza empleada en hacer que se cumpla la legislación depende de la
distancia relacional entre el regulador y el regulado. La distancia relacional
también podría ser crucial en el contexto de la teoría cultural de ‘rejilla’ / ‘grupo’
(Thompson et al. 1990), ya que representa la cohesión social y la diferenciación
entre grupos distintos. Para Black (1995: 41), la distancia relacional podría
medirse de varias maneras, incluyendo “el alcance, la frecuencia y la duración de
la interacción entre las personas, el tiempo de relaciones, y la naturaleza y el
número de enlaces entre ellos dentro de una red social”. Según Grabosky y
Braithwaite (1986: 207), “se podría predecir que cuanto mayor es la distancia
relacional entre el regulador y el ente regulado, mayor es la tendencia a utilizar
las sanciones formales.” En su estudio, estos autores encontraron apoyo a esta
hipótesis.
La distancia relacional se vincula en el seno de las organizaciones del sector
público con la severidad de las sanciones. En consecuencia, una de las cuestiones
clave para el diseño institucional de los sistemas de control en las
Administraciones públicas es establecer cuál debería ser la distancia entre el
ente regulador y el regulado.
***
En conclusión, hay distintos regímenes regulatorios para hacer cumplir la
normativa. En este capítulo se ha examinado la controversia respecto al
cumplimiento con la normativa en interacciones repetidas de los actores
sociales. Una forma de abordar esta situación consiste en emplear una pirámide
del cumplimiento que puede involucrar solamente a los actores gubernamentales
(regulación sensible) o también a terceros actores (regulación inteligente). Una
tercera opción sería dejar prácticamente la regulación en manos de terceros
mientras la autoridad se queda con un papel de coordinación y de retador de las
empresas, con el objeto de comprobar si están preparadas para enfrentarse al
ámbito en el que desarrollan su actividad (meta-regulación). Otro enfoque se
basa en adaptar el control del cumplimiento de la regulación a las expectativas
de que un riesgo cristalice y tenga un impacto relevante en la sociedad
(regulación del riesgo). Dado que en los últimos tiempos se han producido
considerables fallos del sistema financiero, existen dudas razonables de que el
Estado sea capaz realmente de regular los riesgos, cuya esencia es concentrarse
en las entidades que pongan en mayor peligro al sistema. La controversia de los
regímenes regulatorios ronda en torno al nivel de implicación del Estado en el
control directo de los entes regulados. Todavía no se ha encontrado un sistema
adecuado para regular y hacer que se cumpla la normativa en entornos
complejos.
El último apartado se ha centrado en cómo se realiza el control de las
Administraciones públicas. Este control se ha concebido de una forma amplia y
su análisis se ha abordado desde distintas perspectivas. El control se refiere más
bien a cómo conseguir que los regulados actúen en la forma que se espera según
las normas, los principios y los estándares.
 Parte II
Enfoques de prestación de servicios públicos
6. Directivos y organizaciones públicas: la jerarquía

“Un examen nacional de estudiantes se ha convertido en objeto de

grandes controversias y en febrero de 2014 empezó a ser historia en
México. El secretario (ministro) de Educación Emilio Chuayfett anunció la
suspensión del examen ENLACE, así como la política de compensar
financieramente a educadores por la obtención de buenos resultados en
las pruebas.
Introducido durante los últimos años del gobierno del presidente
Vicente Fox (2000-2006), la prueba ENLACE fue administrada a más de
tres millones de estudiantes de escuelas primarias y secundarias. Sólo en
2012, el costo de la administración de la prueba se calculó en unos 18
millones de dólares. Durante el curso de la vida de este programa
ENLACE, una cantidad estimada de 400 millones dólares fueron repartidos
en bonos productividad entre los educadores. Anteriormente, el 50% de la
evaluación del profesor se basaba en el rendimiento de la prueba de los
estudiantes.
Chuayfett denunció que los incentivos monetarios ofrecidos a los
grupos que habían obtenido una alta puntuación en los tests habían
propiciado prácticas irregulares y corruptas: entrenamiento del pre-test,
la revelación directa de respuestas correctas, la exclusión de los
estudiantes menos cualificados de estar en la escuela cuando se hacía el
examen; y la alteración posterior de las respuestas de los estudiantes.
Los estados de más bajo rendimiento en el examen, Aguascalientes y
Querétaro, se encontraban normalmente entre los que conseguían
mejores resultados nacionales de los exámenes. En cambio, los estados
de Chiapas, Guerrero y Campeche, mejor clasificados en general, salían
mal parados en estas pruebas estandarizadas. Coincidiendo con otros
críticos de ENLACE, Chuayfett agregó que la prueba anual había alentado
el abandono de las formación regular en favor de enseñar para aprobar el
test”.16

l texto refleja uno de los modelos de prestación de servicios que se analizan

E en esta segunda parte del libro. La combinación del gerencialismo con la

cadena de mando jerárquica ha producido un sistema del rendimiento
organizativo, en el que se controla la organización a través de objetivos y metas.
En este sistema, las metas pueden ser empleadas como instrumento para
sancionar positiva o negativamente a las organizaciones y las personas. Las
recompensas pueden traducirse en bonos de productividad o más presupuesto
para la organización. El anverso de la moneda de las recompensas en un sistema
de premios y castigos es la manipulación de los datos y la desviación del
verdadero objetivo del servicio público. En el ejemplo educativo mexicano, no sólo
se ha producido una manipulación ilegal sino que los profesores han olvidado el
objetivo principal de la formación integral de los alumnos. El sistema de
exámenes nacionales con sus prometidas recompensas ha distraído a las
escuelas de sus objetivos relevantes (la enseñanza general) y lo ha sustituido por
lo que se puede medir y premiar (los resultados de los exámenes).
Además de este modelo jerárquico, Le Grand (2007) presenta otros tres
modelos de prestación de los servicios públicos. Un segundo modelo se basa en
l a conf ianz a en los profesionales (profesores, médicos, servidores sociales,
ingenieros…) cuando se hacen cargo del diseño y la prestación de los servicios
públicos. Estos profesionales no tienen una relación de jerarquía con sus pares, a
no ser que ocupen un puesto desde el que dirigen parte o una organización
entera. Esto ocurre cuando los médicos y los profesores dirigen hospitales,
escuelas y universidades, por citar algunos ejemplos. Estos profesionales
emplean criterios distintos a los directivos. Se piensa que los profesores están
más capacitados para gestionar el sistema educativo y sus instituciones porque
forman parte del sistema. En los hospitales, se debería confiar en que los
médicos curan a los pacientes y son más adecuados para prestar un servicio
eficiente, equitativo, de calidad y que rinda cuentas.
Un tercer modelo depende de la elección del usuario. En este modelo, los
usuarios pueden elegir entre diferentes proveedores que compiten para prestar el
mejor servicio posible. La elección también se puede ejercer dentro del mismo
servicio. A veces, los usuarios pueden elegir el lugar de la prestación: comisaría
en la que se puede obtener el pasaporte o el DNI, sin necesidad de acudir a la
comisaría del lugar de empadronamiento.
Finalmente, hay un modelo que se basa en la voz del usuario, quien comunica
sus puntos de vista directamente a los proveedores del servicio mediante
múltiples instrumentos: quejas y reclamaciones, paneles ciudadanos, encuestas
de satisfacción y de opinión por citar sólo algunos de ellos.
En este capítulo se examina el modelo jerárquico. El primer apartado se
centra en el modelo tradicional de la jerarquía; los demás apartados versan sobre
el modelo jerárquico basado en resultados. En particular se analiza la
controversia que origina, por un lado, un sistema gerencialista que propugna
medirlo todo mediante indicadores y establecer metas para impulsar la mejora
de las organizaciones públicas. Por otro lado, existen muchas áreas en las que
por diversas razones es imposible establecer claros objetivos y metas, pues hay
una ambigüedad alta susceptible de ser interpretada por los distintos intereses
afectados.

LA V ERSIÓ N T RA DIC IO NA L DE LA JERA RQ UÍA

La jerarquía basada en la legalidad de la actuación administrativa prima el

procedimiento sobre la obtención de resultados. La primera fuente de control de
lo ejecutado es la regulación específica, sin compromiso con resultados
concretos (productos, impactos). Las organizaciones públicas están sometidas a
controles legales ex-ante y ex post, lo que se conoce como una especie de tutela
administrativa típica de sistemas napoleónicos. En estos controles, por ejemplo,
se pregunta si la beca o la subvención se va a otorgar (ex ante) / se gastó (ex
post) de acuerdo con la legislación. En este modelo, las preocupaciones sobre la
rapidez y la agilidad de la prestación de servicios, la satisfacción de los usuarios
o la calidad de vida de los ciudadanos son secundarias. Se confía que una gestión
de acuerdo con la normativa mejorará el servicio prestado a los usuarios así
como la calidad de vida de los ciudadanos.
Este modelo encarna los elementos básicos de la administración pública
tradicional y se asocia originariamente con autores como Woodrow Wilson y
Taylor en Estados Unidos y Max Weber en Europa, quienes sentaron las bases
teóricas de las prácticas administrativas en las grandes organizaciones. Las
principales características de la Administración tradicional son las siguientes
(Hughes 2012; Arenilla 2011; Lynn 2001).
El predominio del ‘imperio de la ley’ y el establecimiento de jerarquías
integradas. Las órdenes del superior de la organización se desarrollan de forma
escrita frente a las órdenes verbales o informales. La gestión de las
organizaciones está sujeta a la adopción de criterios jerárquicos por lo que existe
una integración vertical del mando en la organización. El imperio de la ley sirve
para evitar los abusos de la Administración sobre los ciudadanos, cuyos derechos
están protegidos por la legislación.
La separación entre la política y la administración es consecuencia lógica de
la existencia de una jerarquía integrada. De esta forma se dividen las tareas
desempeñadas por los distintos colectivos. Los políticos adoptan decisiones y los
funcionarios públicos las implantan. Ninguno de los grupos interfiere en las tareas
del otro según la concepción tradicional de la Administración pública.
El énfasis en los recursos y en los procesos origina que los funcionarios
públicos busquen el ajuste de los procedimientos administrativos con las
prescripciones legales. Hay una preocupación por aplicar correctamente los
recursos destinados a un programa o servicio público. En teoría, si los recursos
son empleados adecuadamente, los procesos no discriminan a los ciudadanos y
se aplica la legalidad, se debería mejorar el bienestar de los ciudadanos.
El acceso meritocrático al empleo público permite seleccionar los mejores
candidatos y no a los amigos o los familiares del jefe. Con ello se sustituye el
sistema clientelar del pasado. Para esa selección se diseñan unos exámenes que
permiten conocer preferentemente los conocimientos técnicos de los candidatos
sobre una materia. Se valora la experiencia profesional de la burocracia, clave
para conocer el entramado legislativo y su correcta aplicación.
La garantía de un trabajo de por vida en la Administración y un sistema de
promociones basado en la antigüedad hace que la remoción del puesto de trabajo
sólo se produzca en condiciones extremas por sanciones disciplinarias graves. El
avance en la carrera administrativa está basado en la antigüedad en el puesto.
De esta forma se evita la arbitrariedad en las promociones. Estas dos formas de
proteger el estatus de funcionario así como de garantizar su carrera
administrativa sirven para evitar la injerencia de los políticos en el ámbito de los
funcionarios.
Estas características ideales entrañan un considerable número de
disfunciones en la gestión de los asuntos públicos (Hughes 2012).
El imperio de la ley prima sobre la eficacia de la acción pública. La rigidez en
la aplicación de la ley y en la observancia de la legalidad en la utilización de los
recursos públicos así como en la gestión de los procedimientos administrativos
puede ocasionar el olvido de los resultados a alcanzar. Por ejemplo, la legislación
a veces establece estándares demasiado benévolos con las autoridades
administrativas como los plazos para tramitar determinados expedientes. Se
permite a la Administración tardar meses en responder cuando se puede hacer
en semanas o en días. Algunas organizaciones no se preocupan de los costes que
los ciudadanos puedan incurrir porque una determinada autorización no ha sido
emitida con mayor agilidad que el plazo legal.
La separación entre la política y la administración es engañosa. En la
práctica, los funcionarios públicos no sólo implantan las medidas elaboradas por
los políticos, sino que también contribuyen a configurar las decisiones que se
toman. Así mismo, muchos políticos (concejales, ministros) se inmiscuyen en las
tareas cotidianas de gestión.
El predominio de los conocimientos técnicos construye una cultura
administrativa de ‘silos’. El predominio de la experiencia profesional en un ámbito
de la administración inhibe la movilidad de los funcionarios entre distintas
organizaciones públicas. Si esto se combina con la obsesión de los funcionarios
por proteger su área de responsabilidad, se obstruye la cooperación necesaria
para resolver problemas complejos y transversales a varios departamentos
El trabajo de por vida tiene consecuencias negativas. La estabilidad laboral de
los funcionarios públicos estaba pensada para evitar la interferencia de los
políticos en la gestión imparcial de los asuntos públicos. De esta forma, un
funcionario podría emitir un informe negativo en contra de una iniciativa política,
siempre que estuviera fundamentado en la legislación y en el estudio de los
hechos sin el riesgo de ser cesado. La contrapartida de la inamovilidad del puesto
de trabajo es que no existen sanciones en caso de un desempeño deficiente.
El principio de antigüedad no fomenta la competencia por avanzar en la
carrera. Se premia la antigüedad en el puesto de trabajo y no las habilidades
adquiridas durante ese período ni el desempeño realizado. Esto provoca que se
ascienda a quien tenga más edad; no necesariamente a quien pueda desempeñar
mejor el puesto de trabajo.
El sistema legalista reduce la arbitrariedad en la toma de decisiones. Siempre
se puede apelar a una norma dictada por la autoridad para resolver los casos que
se presentan. Sin embargo, esta ventaja es algo falaz, pues en muchas ocasiones
el grado de discrecionalidad que la norma permite es tan grande que dos
empleados públicos utilizando la misma norma pueden resolver un expediente de
manera diferente. Por otro lado, las líneas claras de autoridad y jerarquía
permiten consistencia en la adopción de decisiones así como una mejor rendición
de cuentas. La Administración se configura, bajo este principio de jerarquía, de
tal forma que cada escalón jerárquico tiene atribuidas unas competencias que
permiten dirigir la actividad de los escalones inferiores. Así, el responsable de
cualquier acción siempre es el superior jerárquico, quien integra verticalmente las
competencias de los niveles inferiores y debe rendir cuentas de la actuación de
la organización.
 LA V ERSIÓ N GERENC IA LIST A DE LA JERA RQ UÍA

Durante la década de los años ochenta surgieron nuevas maneras de concebir la

actuación administrativa. Las disfunciones de la administración pública tradicional
fueron criticadas y los instrumentos de gestión de las empresas privadas
empezaron a cautivar el interés de los directivos púbicos. Adicionalmente,
algunas teorías arroparon esta alternativa al mismo tiempo que criticaban las
ineficiencias de las burocracias públicas. Esta visión se denomina aquí
gerencialista y se corresponde con lo que también se denomina Nueva Gestión
Pública (New Public Management). Se prefiere el término ‘gerencialismo’, dado
que esa Nueva Gestión Pública ya no es nueva desde hace algún tiempo. El
gerencialismo se caracteriza por las siguientes ideas (Hood 1991; Pollitt 2001;
Arenilla 2011; Hughes 2012).
La gestión pública se orienta hacia los resultados y no hacia los recursos y el
procedimiento legalista. El punto de partida de un gestor público son los
productos y los impactos a alcanzar. Así, un directivo público del ministerio de
Educación se preocuparía de mejorar los resultados de los escolares en el test de
PISA (Programme for International Student Assesment). A partir de este
resultado, el directivo puede determinar qué recursos necesita y qué actividades
va a realizar para alcanzarlo. En unos casos necesitará contratar más profesores,
en otros aumentar las horas de clase, en otros proporcionar nuevos materiales
de estudio… La legislación y los recursos organizativos importan, pero el impulso
de la actividad pública son los resultados a ser alcanzados.
Las habilidades para alcanzar resultados y gestionar eficientemente son
distintas a los conocimientos técnicos requeridos a los funcionarios de la
administración pública tradicional. El directivo debe saber cómo alcanzar
resultados estableciendo objetivos relevantes, midiendo su consecución,
negociando los recursos necesarios para alcanzarlos en donde trabajen: el
ministerio de Sanidad, el de Educación o el de Servicios Sociales. La adquisición
de habilidades genéricas de este tipo permitiría a los directivos públicos rotar
entre organizaciones del sector público sin necesidad de demostrar un
conocimiento técnico del sector.
Se intenta controlar los costes y el presupuesto de los servicios públicos
mediante técnicas contables más estrictas como la contabilidad analítica. Se
produce un mayor énfasis en la eficiencia productiva del gasto público, frente al
enfoque legalista de la administración pública.
Se adopta un enfoque del ciudadano-cliente. Adaptando las prácticas privadas,
la Administración deja de pensar en los ciudadanos como ‘súbditos’ o
‘administrados’ y los trata como clientes. Esto se adapta mejor al modelo de
‘voz’ de prestación de servicios (véase el capítulo 9).
El diseño organizativo se aleja de las grandes burocracias. La gestión pública
es deudora de la economía neoclásica y, en particular de la teoría de elección
racional, de autores como Tiebout (1956) y Niskanen (1971). Su preocupación se
centra en la desagregación del Estado (no en su integración vertical como en la
administración pública tradicional), donde entes distintos se encargan de la
adopción de decisiones y de la prestación del servicio. El mismo organismo ya no
diseña las políticas y presta los servicios. El papel clave del Estado es la
regulación de las relaciones entre estas unidades adoptando los principios de la
teoría del principal-agente (Yarrow 1988). El agente (funcionario público, agencia
u organización semi-independiente) actúa en nombre del principal (el político, el
ministerio) a partir de una relación contractual.Frente al enfoque de la
administración pública, donde existía una distancia ‘interpersonal’ entre los
políticos y los funcionarios; aquí se persigue una distancia ‘organizativa’ entre
unidades decisoras y ejecutoras.
Los servicios públicos se basan más en una relación contractual. Frente a la
administración pública tradicional que se basaba en actos de autoridad del
superior, la lógica gerencial promueve una cultura más contractual, entre el
ministerio y la agencia; entre los ministros y los altos funcionarios; entre las
autoridades públicas y los consumidores. La relación contractual hace que en
determinados puestos superiores, los directivos públicos puedan ser cesados de
sus funciones y del servicio público por no alcanzar los resultados estipulados en
el contrato. En este nuevo contexto de diferenciación de la decisión y la ejecución
de las políticas públicas, los directivos públicos son responsables de los
resultados a alcanzar.
La tendencia a introducir mayor competencia en la prestación del servicio
surge de la desagregación del Estado en distintas unidades que pueden competir
entre sí (universidades por conseguir buenos alumnos y excelentes profesores,
hospitales por atraer pacientes…) o con el sector privado como en la recogida de
residuos sólidos, donde la empresa pública municipal puede competir con un
consorcio o una empresa privada.
Muchas de estas dimensiones tienen disfunciones, que se examinan en
distintos capítulos del libro. Algunos ejemplos pueden ilustrar estas disfunciones:
los beneficios de la competencia pueden verse empañados por problemas de
equidad (véase el capítulo 8). La integración del cliente en el diseño del servicio
puede derivar en un aumento creciente de sus expectativas si éstas no se
gestionan adecuadamente (véase el capítulo 9). La desagregación de las unidades
decisoras y ejecutoras ha derivado en problemas de fragmentación y falta de
coherencia en políticas y servicios.

LA DET ERM INA C IÓ N DE O BJET IV O S DE RESULT A DO S Y

SUS RET O S

La versión gerencial de la jerarquía prima los resultados de la organización sobre

el procedimiento. Los directivos públicos ya no sólo deben aplicar la ley sino que
deben alcanzar resultados. Las instancias centrales pueden gestionar las distintas
unidades a partir de los resultados. Esta filosofía es la que se expondrá a partir
de ahora en este capítulo. Para ello, es conveniente distinguir los distintos
elementos del ciclo de servicios y políticas públicas diferenciando entre los
insumos del sistema y sus productos o resultados (Bouckaert y Van Dooren
2009).

El ciclo de la gestión pública

El sistema de gestión del rendimiento se basa en la especificación de objetivos

de resultados (productos e impactos de la organización), que se deben conseguir
mediante los recursos de la organización y las actividades y los procesos que
desarrolla.
De forma ideal, no necesariamente se produce en la práctica, se comienza
con el establecimiento de objetivos estratégicos (cuadro 1 de la Ilustración), a
modo de resultados que se quieren alcanzar (productos e impactos). Estos
objetivos son propósitos finalistas que se derivan de la misión de la organización
o de documentos como los planes estratégicos de una ciudad o de un sector).
Normalmente, estos objetivos están establecidos para el largo plazo, que rara
vez suele durar más de cuatro años. En el ámbito municipal, los objetivos
estratégicos pueden aparecer en el Plan de Acción Municipal para el mandato
electoral de cuatro años. El plan estratégico a largo plazo no constituye un
documento obligatorio para una organización pública en España. De los objetivos
estratégicos se desprenden objetivos operativos a corto plazo (cuadro 2),
normalmente de duración anual. Estos objetivos se plasman en el presupuesto o
en planes operativos de la organización, que buscan resultados a más corto
plazo. Idealmente, tanto los objetivos estratégicos como los operativos se
refieren a resultados que la organización pretende conseguir. Estos resultados
pueden ser tanto productos (cuadro 5) como impactos (cuadro 6).
 Ilustración 3. El ciclo de gestión y el ciclo de la política pública

Fuente: Bouckaert y Van Dooren (2009: 153).

La conversión de los objetivos estratégicos y operativos en impactos sobre la

población se produce en el ciclo de gestión. Este ciclo de gestión está
determinado por los recursos, por las actividades (o procesos) que la
organización realiza para convertir esos recursos en productos (cuadros 3, 4 y 5)
y por los propios productos obtenidos.
Los recursos son los insumos que una organización utiliza para obtener sus
productos e impactos. Todos los recursos que una organización precisa se
pueden reducir a recursos financieros, humanos, tecnológicos, organizativos y
legislativos. Las actividades son las acciones que permiten alcanzar productos
concretos a partir de los recursos de la organización. Estas acciones pueden
estar ordenadas en torno a procesos. Gran parte de la labor de una organización
se puede ilustrar a través de las actividades que realiza. En algunas
organizaciones, la gestión eficaz de los procesos es vital. Por ejemplo, en la
donación y el trasplante de órganos se requiere de una logística considerable para
llegar al lugar donde se produce la donación del órgano y poder transportar ese
órgano hacia el hospital en el que se realizará el trasplante. Los productos son
los resultados que se obtienen a partir de los recursos de la organización y de
las actividades que desarrolla. En la gestión del agua, el volumen de agua
desalinizado, el porcentaje de agua potable sobre el total de agua existente en las
redes de distribución, el número de pozos autorizados para el regadío son
productos. Los productos de una organización pública (cuadro 5) producen unos
efectos en la sociedad. Esos efectos son los impactos. Impacto es un suceso,
ocurrencia o condición que se encuentra fuera de la actividad o programa de
intervención pública, pero que es de importancia directa para los usuarios del
programa y para los ciudadanos. Dentro de los impactos también se incluye la
calidad del servicio, especialmente el tipo de calidad que se mide evaluando la
satisfacción de los usuarios con el servicio prestado (Radin 2006).
Varios problemas suelen plantearse en conexión con el ciclo de la gestión y
de las políticas públicas. En primer lugar, el aumento de recursos se convierte en
un fin en sí mismo, no necesariamente en un instrumento para la mejora de los
resultados. La cantidad empleada de recursos determina la prioridad de un
determinado programa de gobierno, por ejemplo en gestión del agua. Sin embargo,
el aumento de los recursos no garantiza necesariamente que se alcance una
mejora sustancial de la cantidad y la calidad del agua ni de que se obtenga una
mejora de la calidad de vida de los habitantes de una cuenca hidrográfica. Ha
habido casos de gobiernos invirtiendo recursos en la construcción de plantas
potabilizadoras o desalinizadoras o de tratamiento de residuos que después no
son operativas por falta de personal especializado o de recursos para el
mantenimiento. Según Grizzle (1999), la gestión pública no se debería restringir a
aquellos elementos sobre los que un directivo tiene un control casi total, es
decir, los recursos, sino que debería incluir los resultados.
En segundo lugar, se sugiere la existencia de una relación directa y
mecanicista entre recursos, actividades y resultados. Esto se funda en una
función de producción, rutinaria y lineal del estilo de una máquina. La realidad es
más compleja, especialmente en el sector público. Dentro de la ‘caja negra’ de la
cadena recursos, actividades y resultados hay desconexiones, interrupciones y
disyunciones. Por tanto, el cuadro presentado es más bien un ideal, que no
siempre se acerca a la realidad (Grizzle 1999: 39), por muy atractivo que sea
(Bouckaert y Halachmi 1996). Recientemente hemos presenciado la construcción
de aeródromos sin tráfico aéreo, estaciones del tren de alta velocidad
escasamente utilizadas o puertos con exceso de capacidad para la flota
existente. La inversión en recursos no se relaciona directamente con los
impactos deseados de aumento del tráfico aéreo o de la afluencia de visitantes a
través de los aeropuertos ‘fantasmas’.
En tercer lugar, como señalan Blalock y Barnow (2001), las autoridades
públicas no causan impactos deseados por sí solas, dado que otros agentes
públicos, privados y no gubernamentales también tienen influencia en esos
efectos. La mejora de la calidad del producto agrícola constituye un impacto
directo de la mejora de la canalización del agua. En teoría, la mejora de la calidad
de los productos obtenidos debería llevar al aumento de la exportación (impacto
final), pero no necesariamente. Si en ese territorio las infraestructuras de
comunicaciones son tan deficientes que los productos de buena calidad no pueden
alcanzar los mercados internacionales, es muy difícil que la exportación aumente.
Por esta razón, los directivos públicos son renuentes a hablar de los impactos de
los programas públicos. Consideran que no son totalmente responsables de esos
impactos y que si no los consiguen, serán culpados por ello. Esto obligaría a
plantear los impactos, no desde el punto de vista exclusivo de las organizaciones
públicas, sino en el ámbito de un sector de la política, donde varios actores
confluyen (Grizzle 1999).
Finalmente, según Bouckaert y Halligan (2007) los productos y los impactos
no son un fin en sí mismo en el sector público. La última ambición es garantizar
la confianza de los ciudadanos en las instituciones públicas. Existe una brecha
considerable entre efectos y confianza, pues no está claro que los impactos
propicien necesariamente más confianza. Los niveles de confianza tienen un
impacto en la satisfacción con el servicio público (Bouckaert y Van de Walle
2003). La enseñanza en las escuelas, la terapia del hospital o la seguridad
brindada por la policía pueden ser más eficaces si los padres y los niños confían
en sus maestros, si los pacientes confían en su médicos, si los ciudadanos
confían en sus servicios de seguridad. La ambigüedad de la conexión entre
rendimiento y confianza requiere que se entiendan mejor estos mecanismos
(Yang y Holzer 2006: 123).

La medición de los resultados

El concepto de rendimiento organizativo no es definido de forma unánime. Este

concepto se refiere a un conjunto de información sobre logros con diferentes
significados para distintos intereses afectados (Bovaird 1996: 147). En este
capítulo, rendimiento se refiere a la consecución de resultados. Rendimiento
(performance en inglés) se traduce normalmente como desempeño (a nivel del
empleado individual) y rendimiento en términos organizativos (Talbot 2010). En
este capítulo se emplea de manera intercambiable gestión del rendimiento y
gestión por resultados.
Un sistema de gestión del rendimiento consta de tres elementos: objetivos,
metas e indicadores.
1) Objetivos. Los objetivos son aspiraciones generales a alcanzar. En nuestro
idioma y en inglés algunos autores hacen una distinción entre objetivos más
genéricos (goals) y objetivos más concretos y operativos (objectives). En este
capítulo sólo se emplea el vocablo ‘objetivos’. Se puede distinguir entre objetivos
muy genéricos (una mejor sociedad, mayor igualdad social, mayor integración de
los grupos étnicos minoritarios) y otros objetivos más operativos, concretos y
específicos para los que se pueden establecer metas, como por ejemplo,
reducción del desempleo, reducción de la inflación, disminución del tiempo medio
de espera para recibir una intervención quirúrgica… Lo determinante para este
sistema de gestión del rendimiento es que estos objetivos son de resultados.
2) Metas. Para cada objetivo se deben determinar unas metas específicas a
alcanzar en un período determinado de tiempo. Una meta es la cantidad deseada
de cambio, reflejada en un número o porcentaje.
3) Indicadores del rendimiento. Son las variables que permiten medir qué tan
cerca se está de alcanzar los objetivos y las metas de la organización,
enunciados en términos de productos e impactos. Esto se puede medir en
porcentajes, medias, números absolutos, etc. Los indicadores pueden ser
objetivos (datos ‘duros’, por ejemplo, porcentaje de robos resueltos sobre el total
de robos cometidos) y subjetivos (datos blandos o percepciones, por ejemplo,
porcentaje de ciudadanos que se sienten seguros cuando pasean por la noche en
el centro de la ciudad).
El ejemplo siguiente ofrece un objetivo, una meta y un indicador.
• Objetivo: Reducir la anorexia infantil para el año 2015 en Polonia.
• Meta: Reducción en un 5%. Si la línea base para el año 2014 es 37% de
niños obesos sobre el total de la población infantil, la meta se ha
conseguido si al final de 2015 hay un 32% de niños con anorexia en
Polonia.
• Indicador: Porcentaje de personas en edad infantil con anorexia.
El indicador requiere de una definición operativa precisa para que aumente su
fiabilidad y sea entendible e interpretable de la misma manera por todos. En este
caso habría que especificar las edades que comprende la población infantil, qué
se entiende por anorexia y cuándo se mide el peso de los alumnos.
 Estos elementos forman el abc de los manuales de gestión en los que se
enseña cómo se debe gestionar y cuál es la funcionalidad de tener un sistema de
gestión por resultados. En el próximo apartado, se ofrece la controversia
asociada a la ambigüedad de los objetivos.

La ambigüedad de los objetivos y la medición

La ambigüedad se refiere al margen de interpretación que una declaración de los

objetivos de la organización permite en la evaluación de la consecución de estos
objetivos. Las organizaciones varían en cómo pueden precisar metas y
especificar indicadores de resultados válidos y objetivos (Smith 1999). Algunas
organizaciones pueden expresar sus objetivos de resultados y desarrollar
indicadores de rendimiento de una manera objetiva y medible con un nivel muy
reducido de margen interpretativo. Otras organizaciones tienen dificultades para
hacerlo, y en lugar de utilizar objetivos e indicadores de resultado, miden su
carga de trabajo o los indicadores del proceso y no de resultados (Bohte y Meier
2000). Las metas y los objetivos concretos intentan simplificar una realidad
compleja. En este proceso se ofrece claridad respecto de lo que se quiere
conseguir, pero no todo lo que se quiere conseguir se encuentra encapsulado en
la meta u objetivo concreto (Dorner 1996). Existen al menos tres tipos de
ambigüedad: 1) La ambigüedad de los indicadores; 2) La ambigüedad sobre las
prioridades; 3) La ambigüedad de preferencias contradictorias.
La ambigüedad de los indicadores se produce, según Lee, Rainey y Chun
(2009), cuando se emplean preferentemente indicadores subjetivos o cargas de
trabajo en vez de indicadores objetivos y de resultados. Los indicadores
subjetivos suponen un nivel elevado de ambigüedad del objetivo. Los indicadores
‘subjetivos’ se refieren a las medidas basadas únicamente en las percepciones
individuales extraídas de encuestas sobre el nivel de rendimiento de la
organización. Los indicadores ‘objetivos’ se refieren a variables observables y
tangibles: peso y altura de una persona, por ejemplo. La carga de trabajo está
vinculada a los indicadores de insumos y de procesos.
La ambigüedad sobre las prioridades se refiere al margen de interpretación
en las decisiones sobre las prioridades entre los múltiples objetivos existentes.
Establecer una jerarquía de prioridades requiere decisiones sobre qué objetivos
tienen prioridad sobre los demás, o cómo se organizan las metas verticalmente
en una relación de medios-fines (Richards 1986). En ocasiones, esta jerarquía de
objetivos no es fácil de conseguir y existe un amplio margen para interpretar las
prioridades de qué se debe realizar primero (Lee, Rainey y Chun 2009). Por
ejemplo, en los casos de los trastornos causados por el ocio nocturno en los
vecinos de un distrito, el número de problemas a resolver podría ser amplio:
suciedad de las calles, ruido procedente de los locales de ocio, ruido en las
terrazas y en las calles, aspectos puntuales de inseguridad ciudadana, problemas
de salud vinculados a la ingesta de alcohol y drogas. Si todos estos problemas se
dieran simultáneamente, sería difícil establecer una prioridad clara de cómo
resolver este problema múltiple. Habría un margen amplio de interpretación
donde varias unidades de las Administraciones involucradas disputarían la
jerarquía de prioridades. La ambigüedad de los objetivos y de su priorización
afecta a la medición de resultados. Esta medición es apropiada cuando la
ambigüedad es relativamente baja, pero puede ser perjudicial en ámbitos donde
hay alto grado de ambigüedad.
La ambigüedad de preferencias contradictorias puede deberse al conocimiento
científico divergente sobre la realidad, la relación entre medios y fines poco
clara, la desconexión entre los productos de la organización y los impactos que
produce o las diferencias de valores entre varios grupos interesados. En el
ejemplo anterior, existirían, por ejemplo preferencias contradictorias entre
quienes quieren aumentar las posibilidades nocturnas de ocio para incrementar la
actividad económica del municipio y quienes prefieren mejorar la calidad de vida
de los residentes. Según Greene (1999), es bastante cuestionable dar preferencia
a unos valores sobre otros. El conocimiento divergente sobre la realidad se
produce cuando algunos defienden que los fumadores ‘pasivos’ no tienen riesgo
de padecer enfermedades respiratorias y otros mantienen todo lo contrario.
Según Noordegraaf y Abma (2003), en estos últimos ámbitos ambiguos, la
evaluación de resultados se beneficiaría de un diálogo entre las partes.
A veces se produce la “paradoja del rendimiento”. Este término fue acuñado
por Meyer y Gupta (1994) y se refiere a una débil correlación entre los
indicadores de resultados y el propio rendimiento. Los indicadores pierden su
valor como mediciones de rendimiento en el tiempo y ya no discriminan entre
rendimiento bueno y malo. El deterioro de los indicadores de resultados es
causado por dos procesos en los que el indicador deja de medir apropiadamente
el objetivo (Meyer y Gupta 1994: 330-342). El primer proceso se denomina
aprendizaje positivo; es decir, como el rendimiento mejora, los indicadores
pierden su sensibilidad en la detección de malos resultados. De hecho, todo el
mundo ha llegado a ser tan bueno en lo que hace que el indicador se vuelve
obsoleto. Esto ocurre cuando, por ejemplo, se realiza la evaluación del desempeño
de los empleados de una organización (véase el capítulo 11) y todos los
empleados son evaluados “muy bien”. El instrumento de medición deja de
discriminar. El segundo proceso de deterioro supone que las diferencias en el
rendimiento son ignoradas y se atiende sólo al indicador. En este caso se da un
problema de medición como señalan Thiel y Leeuw (2002). Estos autores
mencionan el estudio sobre la policía en el que el porcentaje de delitos resueltos
es decreciente. Esto indica aparentemente que la actuación de la policía se está
deteriorando. Sin embargo, durante el período de tiempo estudiado, más
delincuentes han sido arrestados, procesados y sancionados que antes. Esto
indicaría una mejora del rendimiento. Esto se puede producir en un contexto
donde la delincuencia se ha vuelto más violenta, pero el indicador no diferencia
entre, por ejemplo, los delitos y las faltas. Por otra parte, más bandas de
delincuentes han sido arrestadas, lo que reduce el número de delitos por
delincuente. En este caso, no se puede hablar de que la policía está rindiendo
menos, sino que simplemente hay que suprimir y cambiar el indicador.

Tipos de organizaciones y ambigüedad de los objetivos

La ambigüedad de los objetivos cambia de unas organizaciones a otras. Wilson
(1989) sostiene que los organismos difieren en dos aspectos principales: (1) la
posibilidad de observar sus procesos de producción y (2) la posibilidad de
observar los resultados de esos procesos. En el primer caso, se refiere a las
actividades de policías, médicos, inspectores fiscales o trabajadores sociales. En
el segundo caso se está refiriendo al nivel de salud, de educación y de seguridad
de la población, por ejemplo. No siempre se pueden observar los procesos y los
resultados. A partir de estas dos variables, Wilson establece una tipología de
organizaciones: productivas, procedimentales, artesanales y de “batalla” (véase la
Tabla).
Tabla 2. Tipología de organizaciones por procesos y resultados

¿Se pueden observar los resultados?

Sí No

Sí Organización Organización
productiva procedimental
– Oficinas de – Hospital psiquiátrico
recaudación de – Las fuerzas armadas
impuestos en misiones de paz
– Oficinas de la
¿Se pueden seguridad social
observar los
procesos?
No Organización Organización de
artesanal (craft) batalla (coping
– Las fuerzas organization)
armadas en tiempos – Gabinetes de los
de guerra ministerios
– Auditores, fiscales – Embajadas

En las organizaciones productivas (oficinas del Instituto Nacional de la Seguridad

Social) se pueden observar tanto los productos como los impactos, el grado de
ambigüedad es bajo y se pueden medir los resultados obtenidos. En las
organizaciones procedimentales, donde no se pueden observar los resultados o se
producen en el largo plazo, los directivos deben concentrarse en los procesos y
en los productos. Este es el ámbito donde se desarrollan los profesionales
ocupacionales (véase el capítulo 7) como por ejemplo hospitales, centros de
atención sanitaria, escuelas, universidades entre otros (Noordegraaf y Abma
2003). En las organizaciones artesanales se establecen situaciones en las que no
se observa el proceso (las fuerzas armadas en sus estrategias durante la guerra,
aunque esto va cambiando con las nuevas tecnologías) pero se puede observar el
resultado (bando que ganó la guerra). En las organizaciones de batalla (coping
organizations), no se puede observar ni lo que hacen ni lo que consiguen, por
ejemplo, los gabinetes de asesores de los ministros, los alcaldes y los altos
cargos. Todo el proceso de producción y los resultados obtenidos no son
transparentes. Noordegraaf y Abma (2003) implícitamente emplean esta
categoría también para los procesos estratégicos referidos a la demarcación del
espacio público y a la construcción de infraestructuras sociales y físicas. En
estos procesos hay muchos valores e intereses implicados, por lo que no
siempre está claro observar el proceso, que se compone de una parte más
visible y participativa y otra menos transparente y cuyos resultados están muy
diferidos en el tiempo.
Por tanto, esta tipología sugiere que es prácticamente imposible medir los
resultados de algunas organizaciones porque simplemente no se pueden observar
ni sus productos ni su impacto. En cambio, se puede emplear la medición de
resultados claramente en las organizaciones productivas (Wilson 1989, Radin
2006; Noordegraaf y Abma 2003).
La ambigüedad más baja se produce en las organizaciones productivas, en las
que Noordegraaf y Abma (2003) identifican la existencia de procesos rutinizados
y donde no existen contradicciones fuertes entre valores e intereses. En las
organizaciones procedimentales suele haber baja ambigüedad en los procesos,
aunque también hay áreas donde esta característica se pierde. Los profesionales
se encuentran con personas específicas que tienen preguntas y problemas
concretos. Las historias de los clientes están llenas de detalles, y no es evidente
qué detalles son importantes para el problema actual. De forma residual hay
cierta ambigüedad que debe resolver el personal de frontera, de contacto directo
con el usuario. Los médicos pueden, por ejemplo, dudar respecto a la terapia a
seguir frente a fenómenos clínicos inesperados y casos atípicos, pero tan pronto
como se ha formulado un diagnóstico, la terapia seguirá los procedimientos
operativos estándar. El profesional intenta reducir la ambigüedad de la situación e
intenta buscar la adecuación entre los pacientes y la terapia a aplicar.
En salud, los indicadores de rendimiento se utilizan cada vez más para medir
y controlar la calidad y la eficiencia de la atención proporcionada. Tummers,
Steijn y Bekkers (2012) muestran que el nivel de incertidumbre de una tarea
influye en los resultados alcanzados. Normalmente, los profesionales que se
enfrentan a tareas de baja incertidumbre ‘insuficiencia cardiaca’, ‘amputación’,
‘dolor crónico’, emplean indicadores de medición de resultados. En cambio,
cuando la incertidumbre es alta (‘la enfermedad de Parkinson’, los niños pequeños
(0-4 años) con trastornos del desarrollo” y “lesiones cerebrales adquiridas”), los
profesionales eligen especialmente indicadores de proceso.
En el Reino Unido, el gobierno laborista de Brown estableció entre 2008 y
2011 dos tipos de objetivos de resultados de alto nivel: objetivos para todo el
gobierno y objetivos prioritarios para el Primer Ministro. Estos objetivos se
plasmaban en unos acuerdos de servicio público (PSA - Public Service
Agreements). Estos PSAs se ejemplifican en las formulaciones siguientes:
• 14. Aumentar el número de jóvenes en el camino hacia el éxito
• 16. Aumentar la proporción de adultos excluidos socialmente que obtienen
alojamiento, empleo, educación o formación.
Estos objetivos son interesantes en sí mismos, y nadie se opondría a ellos,
pero la ambigüedad se encuentra en el detalle. Por ejemplo, del objetivo 14 habría
que acordar qué significa el éxito y cuándo se considera que un joven lo ha
alcanzado, probablemente estará bastante diferido en el tiempo. El objetivo 16
requiere de una definición de quién está excluido socialmente, pero habrá muchas
definiciones compitiendo por mostrar qué grupos pueden verse incorporados al
objetivo. Esto no es nada fácil, especialmente cuando la definición de la exclusión
puede dar derecho a una prestación y convertir a los ciudadanos en beneficiarios.

EST RA T EGIA S P A RA EM P LEA R LA INFO RM A C IÓ N DE LA

GEST IÓ N P O R RESULT A DO S

Los datos obtenidos en un sistema de gestión por resultados se pueden emplear

de tres formas distintas adaptando la propuesta de Hood (2007): 1) mejora
voluntaria, 2) mejora a través de la competencia y 3) mejora mediante
imposición de metas. Todas estas estrategias están controladas desde arriba y
tienen el objetivo de fomentar el rendimiento de las unidades jerárquicas
dependientes. A continuación se analizan cada uno de estos elementos.
1) La mejora voluntaria. Este tipo de mejora se basa en el conocimiento del
rendimiento de la organización. En esta primera estrategia, el objetivo es más
bien modesto, pues simplemente se pretende recopilar y evaluar los indicadores
de resultados a efectos de información. Se diagnostica la situación y a partir de
ahí se procura aprender para el futuro. Es como si se colocara un radar en la
organización con distintos instrumentos de medida para saber qué pasa con los
servicios que se prestan. Esta estrategia no se vincula con incentivos o
sanciones. La iniciativa de mejora depende de los directivos públicos. Como
contrapartida, no hay control de si los resultados se logran ni tampoco hay
consecuencias por la no consecución de resultados. Cuando los profesores de las
universidades reciben los resultados de las encuestas de satisfacción de los
alumnos sin comparación con otros profesores y sin metas por parte del decano,
se está ante un instrumento de mejora voluntaria basado en la información.
2 ) La mejora a través de la competencia. Se fomenta la competencia
mediante la clasificación (ranking), que ordena a las organizaciones (o a los
empleados) de mejores a peores resultados. Por ejemplo, en el Reino Unido se
han elaborado rankings de universidades, escuelas, hospitales, municipios y
condados. En algunas ocasiones, el ranking se asocia al modelo de la
competencia para la prestación de los servicios (véase el capítulo 8), pues
permite a los consumidores elegir la organización que presta el mejor servicio.
En otros casos no se persigue mejorar la elección del consumidor,
especialmente cuando el ciudadano es ‘cautivo’ de un servicio público
determinado. El objetivo principal de estos casos es de ‘nombrar y avergonzar’
(naming and shaming). Se nombra a los que obtienen peores resultados para que
se avergüencen de ello y hagan algo al respecto. Este es el sentido que se le
daba al ranking de corporaciones locales británicas, avergonzando aquellas
corporaciones locales que no prestaban buenos servicios. Es probable que los
ciudadanos no voten de nuevo a los políticos responsables del deterioro de los
servicios públicos, tal como James y John (2007) mantienen después de haber
analizado el uso de las listas de clasificación (rankings) en las corporaciones
locales británicas. Este sistema de clasificación otorgaba estrellas (de 0 a 4) a
las corporaciones locales, como en los hoteles. En Colombia se emplean los
rankings para comparar las ciudades y los departamentos en relación a los tests
que realizan los escolares de 3º, 5º y 9º curso17. El mero ejercicio de
comparación se realiza, según confiesan los propios responsables del programa,
para incentivar a las escuelas a mejorar la educación. El aspecto negativo del
‘nombrar y avergonzar’ es que no se fomente la competencia sino la disputa por
la potencial politización de cómo se presentan los datos. Por ejemplo, el alcalde
de Bogotá inició una polémica por considerar que la comparación de esta ciudad-
departamento con las ciudades, y no con los departamentos, tenía un trasfondo
político. La razón técnica de la Secretaría (ministerio) de Educación es que una
ciudad como Bogotá, de componente fundamentalmente urbano, no se puede
comparar con departamentos, primordialmente rurales. Bogotá se queja de que
con esa comparación queda en el puesto 10 y si se compara por departamentos
sería la primera18. El problema de la comparación suscita muchas polémicas
pues nunca se van a comparar dos organizaciones iguales en recursos y
contexto. Los términos de la comparación importan y es imposible controlar
todos los parámetros que pueden influir en ella.
En el Reino Unido, y especialmente en Inglaterra, la clasificación de los
servicios públicos fue uno de los estandartes del gobierno de Blair. Estas
clasificaciones se emplearon también para determinar la financiación, aunque no
siempre. Por ejemplo, los rankings universitarios se han vuelto comunes durante
las últimas décadas a través de los medios de comunicación. En el Reino Unido
se emplea el Research Assessment Exercise desde 1986 (reemplazado en 2014
por el Research Excellence Framework - REF) para comparar el rendimiento en
investigación de todas las universidades del Reino Unido. Los objetivos del REF
para 2015-2016 son los siguientes: Asignar selectivamente la financiación de la
investigación a las instituciones de educación superior a partir de 2015-16;
Proporcionar la rendición de cuentas de la inversión pública en investigación y
producir evidencia de los beneficios de esta inversión; Establecer baremos de
reputación de las instituciones superiores.
Este sistema tiene la ventaja de que se puede identificar quienes rinden más
para aprender de ellos. Al mismo tiempo, se ofrecen incentivos a las
organizaciones que lo hacen peor para mejorar continuamente su rendimiento.
Pero también hay ciertos aspectos negativos, pues aquéllos cuyo rendimiento es
deficiente pueden sentirse frustrados, especialmente cuando no depende de ellos
la obtención de mejores resultados como consecuencia de la incapacidad de
obtener recursos presupuestarios suficientes o la inadecuada calidad de los
recursos humanos con los que cuenta.
Ballart (2010) es escéptico sobre la capacidad de los rankings de los
gobiernos de poder comparar su rendimiento objetivo. En su análisis de diversos
rankings internacionales de países del Banco Mundial, el Banco Central Europeo,
el gobierno holandés y el Foro Económico Mundial, este autor manifiesta que los
países no se pueden ordenar realmente a través de la medición de su eficacia o
eficiencia. Es más factible comparar percepciones, pero desafortunadamente las
percepciones son contextuales con lo que la comparación nos deja casi tan
ignorantes como su ausencia.
3) La mejora mediante imposición de metas. Se mide el rendimiento real de
una organización en relación con unas metas. A menudo, pero no siempre, estas
metas se establecen en función de un incremento o decremento respecto a lo
que sucedió en el pasado.
De acuerdo con Hood (2007), esta estrategia está en consonancia con el
sistema de control homeostático por el que (1) los resultados deseados se
indican con antelación en forma medible, (2) se establece un sistema de
mediciones de lo alcanzado frente a esa especificación de lo deseado, y (3) los
resultados alcanzados tienen consecuencias. Este sistema se ha identificado con
las ideas expuestas por los economistas sobre el poder de los números bien
elegidos y vinculados a buenos sistemas de incentivos.
La estrategia basada en metas es bien acogida por los directivos públicos.
Los directivos tienen que perseguir a menudo objetivos ambiguos que están en
conflicto, entre sí o con los de otras organizaciones como consecuencia de los
mandatos contradictorios de los políticos o de los grupos de interés. Por otra
parte, da igual lo que se haga, pues siempre se actuará mal o la mala actuación
será lo que realmente atraiga la atención de superiores y usuarios y la
correspondiente atribución de culpa. Por tanto, con este sistema numérico de
medición, al menos se da claridad a lo que tienen que hacer los directivos
(Dunsire 1978). De esta forma, los directivos públicos pueden refugiarse en la
consecución de estos objetivos que les marcan desde arriba.
Los objetivos y los indicadores así como los resultados alcanzados se
publican. Las recompensas y las sanciones vinculadas a este sistema incluyen:
reputación de los directivos por su mala/ buena gestión, la concesión de bonos
salariales, la renovación de los contratos de la alta dirección, que dependen de
los resultados alcanzados, una asignación presupuestaria más alta, y la concesión
de mayor autonomía para las organizaciones que hayan alcanzado un alto
rendimiento.

INT ERA C C IO NES ENT RE C O NT RO LA DO RES Y

C O NT RO LA DO S EN EL EST A BLEC IM IENT O DE M ET A S

Si los resultados del sistema basados en metas se emplean para otorgar premios
y castigos, la tentación a manipular los datos por parte de los actores
controlados es alta. La manipulación (gaming) se produce al nivel de los
empleados públicos y de las organizaciones. La manipulación de los empleados
consiste en la alteración del programa de trabajo de tal forma que se puedan
completar las tareas asignadas y así recibir la recompensa prometida (Pearce y
Perry 1983). Este fenómeno es considerado como una actividad negativa o
disfuncional. En general, la idea que se traduce de esta ‘manipulación’ es que los
actores modificarán su conducta cuando saben que los datos que ellos producen
son empleados para ser controlados. A continuación se examinan algunas
estrategias que subvierten el objetivo principal de un sistema de gestión del
rendimiento y posteriormente se examinan estrategias para evitar la
manipulación.

La manipulación de los datos

Al menos cuatro problemas vinculados a la manipulación de los datos pueden

surgir cuando se implanta un sistema de gestión por resultados: 1) El efecto
trinquete, 2) El efecto umbral, 3) El efecto de sustitución (Hood 2006); 4) La
declaración de datos inexactos (misreporting) (Bovaird y Halachmi 2001).
1) El efecto trinquete (garfio que resbala sobre los dientes de una rueda para
impedir que esta se vuelva hacia atrás) se refiere a la tendencia de las
unidades centrales de planificación de basar las metas del próximo año
sobre los resultados del anterior. Esto hace que los directivos tengan el
incentivo perverso de no excederse en las metas, incluso aunque lo
puedan hacer fácilmente. Si exceden las metas considerablemente, eso
implicaría unas metas más exigentes al año siguiente: ya no hay vuelta
atrás como en el mecanismo del trinquete. El directivo no se atreve a
aceptar esa escalada de la exigencia pues no sabe si al año siguiente
podrá cumplir con las metas o habrá algún imponderable (bajas de
paternidad o de jubilación sin posibilidad de reposición de las vacantes)
que le impida alcanzar esa nueva exigencia. Traducido a números, un
directivo aceptaría unos resultados determinados al 105%, pero nunca al
130%, pues al año siguiente le pondrán una meta del 135% y no sabe si
lo conseguirá.
2) El efecto umbral se refiere a metas únicas para todas las unidades
similares de producción de servicios. A diferencia del ejemplo anterior, no
se pone una meta para cada unidad en función de sus capacidades. Con
metas únicas para todos, se ejerce presión sobre aquellas unidades cuyo
rendimiento está por debajo de la meta propuesta. Estas unidades
tendrán incentivos para mejorar. Al mismo tiempo se proporciona un
incentivo perverso para los que pueden obtener mejores resultados que la
meta propuesta. En estos casos, la meta se deteriora y todas las
unidades se mueven en la dirección de la meta propuesta.
Por ejemplo, imagínese que se propone una meta única para todas las
direcciones provinciales de una agencia nacional. Esta meta es de no
tardar más de 25 días en tramitar una licencia. El efecto umbral haría
que todas las direcciones provinciales tiendan a tramitar esta licencia en
aproximadamente 25 días. Así, las organizaciones que pueden hacerlo en
15 días desisten de hacerlo, porque no les proporcionan ningún beneficio.
Se relajan y prefieren apuntarse a la mediocridad de los demás.
3) El esfuerzo de sustitución está vinculado a las dimensiones de cantidad y
de calidad de un producto o servicio. La cantidad es más fácil de medir y
“lo que se mide se le presta atención”. Lo negativo de esta máxima es
 que sólo se presta atención a lo que se mide. Si la medición deja de lado
aspectos relevantes del rendimiento de una organización, entonces el
rendimiento medido difiere de la contribución total de esa organización al
bienestar de los usuarios o al bienestar general (Hood y Peters 2004;
Gibbons 1998: 120). La medición del rendimiento sirve para dirigir la
atención de los directivos. Si se mide la cantidad, pero no la calidad,
entonces se aumentará esa cantidad a expensas de la calidad. El ejemplo
del inicio del capítulo refleja esta estrategia de manipulación. Los
resultados del test se habían convertido en el objetivo principal porque
eran una buena fuente de ingresos. Como declaró el ministro mexicano
de Educación, se había dejado de enseñar para entrenar a los escolares a
aprobar el test, en este caso también se cometía fraude. Se pone el
énfasis en superar el test (cantidad en términos de puntos alcanzados),
pero no en la educación integral de los infantes (calidad de la educación
como un todo). Los indicadores usados de esta forma se denominan
indicadores perversos por Meyer y Gupta (1994: 330-342).
4) La declaración de datos inexactos (misreporting) se refiere a la estrategia
de algunas organizaciones de hacer más atractivos sus informes de
resultados, particularmente si creen que sus rivales están haciendo algo
similar. Las razones de este proceder según Bovaird y Halachmi (2001)
pueden ser múltiples incluyendo el hecho de que los directivos quieren
proteger su área de influencia, o proteger al personal de la competencia
externa o preservar el servicio contra posibles recortes presupuestarios.

Estrategias frente a la manipulación de los datos

El ejemplo de la manipulación de los tests de los exámenes en México muestra,

como reconocen algunos de los responsables del sistema educativo19 como la
presidenta del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), Sylvia
Schmelkes, que el sistema se corrompió por haber utilizado los tests para pagar
el bono de productividad y por no haber controlado suficientemente la aplicación
de las pruebas. Los mecanismos para asegurar que los datos y los tests no
fueran manipulados fallaron totalmente. Este es un caso extremo de corrupción,
pero la tentación a manipular los datos siempre está presente. Para evitar estas
prácticas, las autoridades pueden implantar algunas medidas preventivas.
Bevan y Hood (2004) sugieren, en primer lugar, introducir más incertidumbre
en el momento de la medición de aquellas metas que se definen con un nivel alto
de especificidad: por ejemplo, es imprescindible asegurarse que todos los
pacientes sean vistos en menos de 4 horas y no sólo el 90%. Es necesario que
haya cierta incertidumbre, por ejemplo, respecto a cuándo se realizará la
medición. La velocidad en las carreteras es controlada por radares en algunos
tramos. Normalmente, hay muchos tramos en los que se avisa de la existencia
de un radar en un cartel. Además, los conductores pueden conocer los lugares
dónde se encuentran los radares a través de diversos sitios web, los aparatos de
recepción de la información GPS u otras fuentes, pero no saben necesariamente
si un radar en particular está en funcionamiento o qué velocidad exacta hace que
la cámara se accione. Tampoco se puede saber si hay radares móviles en
funcionamiento, a no ser que se posea un aparato para detectar radares. Por
tanto, la introducción de la aleatoriedad en el seguimiento del rendimiento
organizativo puede evitar la manipulación.
En segundo lugar, la medición de las metas es menos manipulable cuando se
establecen instrumentos independientes de medición. Por ejemplo, si se pone
como meta aumentar en 20 puntos la puntuación de un país en el índice de
corrupción de Transparencia Internacional, el instrumento de medida está
controlado por esta organización independiente y difícilmente se podría manipular.
Finalmente, según (Hood 2006), es necesario que la forma de hacer las
inspecciones y las auditorías deje poco espacio para la colusión entre inspectores
y directivos. Muchas veces se buscan pequeñas mejoras en el rendimiento
reportado, pero se evitan realizar preguntas sobre la robustez de los datos, por lo
que las inspecciones tienen que ir más allá de los datos incluidos en un informe.
Adicionalmente, la costumbre de informar sobre el rendimiento a partir de
memorias o informes realizados por la organización y después controlados por
los inspectores desde una unidad central de planificación no parece ser muy útil.
Quizá se necesita un poco más de confrontación in situ entre los directivos de la
agencia y los propios auditores. Probablemente, el examen sobre el terreno de
ese tipo de información es mucho menos vulnerable a las estrategias y las
tácticas que pueden socavar los sistemas de metas descritos.
Si se mezcla escrutinio sobre el terreno con las visitas aleatorias, se pueden
limitar los problemas derivados de las tácticas expuestas, especialmente en los
casos de organizaciones complejas. Ayres y Braithwaite (1992) señalan que es
raro que en las inspecciones realizadas en las residencias de la tercera edad de
los EE.UU. y Australia no haya algún un chivatazo relevante a algún miembro de
la inspección. Esos chivatazos permiten entender adecuadamente la información
plasmada en una memoria anual.

A RGUM ENT O S A FA V O R Y EN C O NT RA DEL SIST EM A DE

EST A BLEC IM IENT O DE M ET A S

Las críticas a la administración tradicional resaltan su incapacidad de centrarse

en los resultados y su tendencia a ignorar un elemento importante para los
ciudadanos. La mera observancia de la legislación, es decir, el seguimiento de un
proceso claro y transparente para los ciudadanos no puede ser ya la única base
de legitimación de la actividad pública. De forma creciente, los ciudadanos
demandan también resultados: rapidez en la tramitación de licencias y
autorizaciones, disminución de las listas de esperas en el ámbito de la salud,
educación adecuada de los infantes entre un largo etcétera de demandas. Hay
varios argumentos a favor de un sistema de gestión del rendimiento de acuerdo
con varios autores (Talbot (2005), Flynn (2007) y Hughes (2012)):
 1) Las organizaciones se centran en los resultados. Este fin predomina sobre
la aplicación de la ley.
2 ) La rendición de cuentas se basa en la consecución de resultados
relevantes para la población como la sensibilidad ante sus demandas y
necesidades, lo que hace más legítima la acción gubernamental.
3) Facilita la elección del usuario de las organizaciones que obtengan buenos
resultados. Por ejemplo, los padres intentarán mandar a sus hijos a
aquellos institutos o colegios en los que se superan mejor las pruebas
para acceder a la universidad.
4) Aumenta la satisfacción del usuario con el servicio. Si el usuario sabe cuál
es el grado de cumplimiento de los servicios, tiene una expectativa de
cuándo podría recibir un servicio determinado. Por ejemplo, si ha
solicitado la concesión de un visado a una embajada determinada y se
necesitan 7 días laborales por término medio para conseguirlo, el usuario
sabe a qué atenerse.
5 ) Permite la evaluación del desempeño de los empleados públicos y su
alineación con los objetivos organizativos. Esa evaluación del desempeño
individual permite una remuneración en función del trabajo realizado o la
promoción a puestos superiores en función del desempeño.
Sin embargo, también hay elementos negativos vinculados a la medición de
objetivos, tal como propone Talbot (2005). El argumento se resume a
continuación en los siguientes puntos:
1) Dificultades de medición. El error de medición es inevitable en cualquier
intento de cuantificar. Este error en la medición proviene de varias
fuentes. Hay errores simples como el error de escritura o transcripción
de los datos, doble cómputo inadvertido de ciertos datos o las omisiones
de algunas fuentes de recopilación de datos. Hay también errores de
muestreo para después generalizar los resultados al resto de la
población. Estos errores de muestreo pueden referirse al indicador
seleccionado, al período de tiempo en el que se hace la medición (por
ejemplo, no es lo mismo medir las toneladas de basura recogida durante
el invierno que durante el verano en un municipio turístico en la costa) o
a la elección de subunidades que no son representativas de la población.
Finalmente, las dificultades de medición también pueden deberse a la
naturaleza de la actividad a ser medida. Tal como se ha expuesto más
arriba, se pueden medir fácilmente los procesos y los resultados de las
organizaciones productivas, pero la medición de los resultados de las
organizaciones artesanales, procedimentales y de “batalla” entraña mayor
complejidad y es imposible en algunos casos.
2) Incompleto. Los indicadores del rendimiento simplemente no pueden
capturar la actividad del sector público. Hay muchas actividades de las
autoridades públicas que no son fáciles de medir. Por ejemplo, la
regulación de las empresas de telecomunicaciones para evitar una
competencia desleal no se puede reducir fácilmente a objetivos medibles,
metas e indicadores.
3) Complejidad. En algunos casos, los sistemas de medición del rendimiento
se vuelven muy complejos pues el afán de medirlo todo lleva a elaborar
 una cantidad ingente de indicadores. Por ejemplo, el Audit Commission
del Reino Unido tenía durante una época varios cientos de indicadores
para medir el rendimiento de las corporaciones locales. El número de
metas era tan grande que se hacía imposible capturar con claridad el
rendimiento de las autoridades locales.
4) Altos costos de transacción. En algunas áreas, la producción de
indicadores relevantes así como la utilización y el control de esta
información son muy costosos. Estos costes incluyen no sólo la medición
del cumplimiento de los objetivos sino también su evaluación y la
auditoría por parte de terceros para comprobar si los objetivos
propuestos se han cumplido. Por ejemplo, evaluar la asistencia a cursos
de formación es fácil, pues los asistentes sólo tienen que firmar el parte
y después se hace un recuento de quién vino. Sin embargo, es más difícil
evaluar el impacto de la formación especializada de los funcionarios en
las actividades de su organización y en su trabajo cotidiano. Esto
requeriría evaluarlo pasados unos 6 meses y se debería visitar o hacer
una encuesta al funcionario en su puesto de trabajo.
Por tanto, el sistema de gestión del rendimiento genera grandes expectativas,
pero no siempre alcanza los resultados que promete y existen ventajas y
desventajas que deben ser sopesadas cuando se contempla el empleo de este
sistema.

EL IM P A C T O DEL M O DELO DE EST A BLEC IM IENT O DE

M ET A S

Este modelo jerárquico se basa en el establecimiento de objetivos y metas por

parte de los superiores jerárquicos (organizaciones o directivos). De las tres
estrategias mencionadas en el apartado anterior, la segunda (rankings para
‘nombrar y avergonzar’) y la tercera (incentivar mediante premios y castigos la
obtención de unas metas mínimas) son las estrategias preferidas en un modelo
verdaderamente jerárquico. Con estas estrategias, los directivos públicos o las
organizaciones no intentan sólo controlar la actividad de los puestos u
organizaciones subordinadas mediante instrucciones genéricas (reglas) sino
también mediante resultados concretos.
Según Le Grand (2007), este modelo funciona bajo circunstancias muy
específicas: corto plazo, la posibilidad de establecer metas claras que sean
relevantes para los usuarios y la existencia de un sistema que asegure una
mejora continua del rendimiento. Por ejemplo, en la sanidad británica se han
observado mejoras considerables en algunos aspectos claves de los servicios
prestados, sobre todo los tiempos de espera de pacientes en urgencias o para
ser sometidos a una operación quirúrgica. En 2002, alrededor de una quinta parte
de todas las personas que llegaban a los servicios de urgencia aún esperaban ser
visto por el médico cuatro horas más tarde de haber ingresado en la unidad. En
2005, se consiguió que el 98% de los pacientes del servicio de urgencias fueran
tratados, dados de alta o ingresados en el hospital, dentro de las cuatro horas
desde su llegada. En 1999, más de una cuarta parte de los pacientes ingleses
estaban esperando más de seis meses a ser sometidos a una operación
quirúrgica. En 2005, sólo el 5% de los pacientes esperaba más de seis meses.
Según Le Grand (2007), el sistema de metas e indicadores ha mejorado los
resultados educativos de la educación primaria y secundaria de Inglaterra,
elevando la capacidad lingüística y numérica de los estudiantes. Por lo tanto, si
hay un objetivo bien definido (la reducción de los tiempos de espera, la mejora en
el razonamiento lingüístico y numérico) y si el proceso supone la aplicación de un
sistema de premios y sanciones, entonces parece que el modelo puede satisfacer
al menos algunas de las metas de eficacia y calidad de un buen servicio público
en el corto plazo.
Sin embargo, hay razones para creer que el modelo de ‘mando y control’
presenta problemas para la prestación de los servicios públicos en el largo plazo.
Algunos de estos problemas son de carácter genérico (para el sector público y el
privado), pero otros problemas son más específicos del servicio público. Este
sistema vinculado a la obtención de sanciones positivas y negativas entraña el
riesgo de que los directivos tengan todos los incentivos para ‘engañar’ respecto
de los resultados alcanzados.
***
Las reformas gerencialistas proponen un modelo de gestión de resultados. Su
argumento es atractivo porque pretenden enterrar el excesivo énfasis de la
administración pública tradicional en la aplicación de la legislación y en la gestión
de los procesos organizativos. Sin embargo, la gestión del rendimiento requiere
de unas condiciones exigentes si se quiere convertir en el único modelo
dominante de prestación de servicios, como pretenden los defensores del
gerencialismo. En especial, este modelo se enfrenta a la dificultad de definir
objetivos exentos de ambigüedad. En muchas organizaciones, la ambigüedad de
los objetivos es algo bastante común. Por tanto, es controvertido intentar
implantar un sistema de metas e indicadores claros en organizaciones con
objetivos ambiguos. Esta dificultad no supone renunciar enteramente al modelo,
aunque habría que circunscribirlo a los servicios donde es apropiado.
A pesar de los problemas de medición y manipulación de los indicadores,
existen mejoras en el corto plazo cuando las metas establecidas se refieren a
dimensiones específicas del servicio de fácil medición y de relevancia para los
usuarios. Le Grand (2007) sugiere que este sistema no es tan positivo a largo
plazo. Según este autor, un sistema de ‘mando y control’ tiene un efecto
importante sobre la motivación y la moral de los directivos de las unidades
prestadoras de servicios. No hay nada tan eficaz para desmotivarles y
desmoralizarles como un incesante bombardeo desde arriba de instrucciones y de
metas que deben ser cumplidas.
16 http://bit.ly/1vB1amy (New Mexico St. Univ.) http://bit.ly/1yqRY6c. El
Universal 5-2-2014. Consultadas el 15-1-2015.
17 http://bit.ly/1vB1qlH. IFCES. Consultada el 10-1-2015.
18 http://bit.ly/1CTNoQZ. El Tiempo 27-11-2014. Consultada el 10-1-2015.
19 http://bit.ly/1u1nMs3. Consultada el 10-1-2015.
7. Los profesionales y la confianza como método de
gestión

liver Holmes ofrecía a los estudiantes de medicina del Reino Unido en 1871

O el siguiente consejo: “Su paciente no tiene más derecho a conocer toda la

verdad de lo que usted sabe que a conocer toda la medicina que hay en
sus alforjas. El paciente debe saber apenas lo imprescindible que es bueno para
él” (Coulter 2002: 31). La Ley de las Medicinas de 1968 de este país disponía que
los pacientes no tenían el derecho a conocer los medicamentos que se les
prescribían (Hogg 1999: 2). En 2014, aparecía este texto en The Economist (26
julio): “Un médico que ve a un niño con una extraña apariencia podría escribir
FLK en sus notas. La abreviatura de “chico con aspecto extraño - Funny Looking
Guy no pretende ser un insulto, sino un recordatorio para el doctor de que debe
observar el lento crecimiento y el retraso mental que pueden acompañar a las
anomalías físicas. Más tarde el doctor puede añadir FLD (Funny Looking Dad): los
papás de aspecto extraño tienden a tener descendencia con aspecto extraño. Pero
tal candor puede convertirse en una cosa del pasado a medida que más
hospitales y clínicas ponen las notas de los médicos a disposición de los
pacientes y sus tutores. Los pioneros de los Estados Unidos consideran que estas
notas constituyen una forma de involucrar a los pacientes en su tratamiento, y
mantienen a otros cuidadores informados. Un estudio publicado en 2012 en la
revis t a Annals of Internal Medicine de 105 médicos estadounidenses que
compartieron sus notas con 20.000 pacientes respalda esta posición. Más de
cuatro quintas partes de los pacientes que acudieron a sus médicos un año
después habían mirado las notas. En una encuesta realizada sobre este grupo,
alrededor de tres cuartas partes dijeron que controlaban mejor la atención que
recibían. Pocos dijeron que las notas eran confusas, ofensivas o preocupantes.
Casi todos querían que el acceso a las notas continuara. Los gestores de los
centros de salud de otros países están observando con interés esta iniciativa.
Algunos médicos británicos ya han puesto sus notas a disposición de los
pacientes y más doctores seguirán su ejemplo si el Servicio Nacional de Salud
mantiene su promesa de dar acceso electrónico a sus registros a todos los
pacientes el próximo año”.
El texto refleja la evolución que se ha producido en el último siglo y medio en
la profesión médica. La autonomía de los médicos como un grupo privilegiado que
apenas tenía que rendir cuentas a los directivos o sus clientes se ha ido
transformando paulatinamente. Varios factores han contribuido a reducir esta
independencia. El movimiento gerencialista con su énfasis en los resultados
mediante metas e indicadores y el apoderamiento de los usuarios de los
servicios médicos, de los docentes y de los sociales ha contribuido a este
proceso. En algunos casos, los propios médicos, profesores, maestros y
trabajadores sociales han adquirido esas habilidades gerenciales como parte de
su trabajo cotidiano y para desempeñar funciones directivas en los organismos
en los que trabajan. Esta evolución que refleja la forma que tienen los
profesionales de prestar los servicios públicos se ilustra en este capítulo.
El profesionalismo sustituyó la racionalización burocrática propuesta por
Weber en algunas áreas de las Administraciones públicas (Majone 1986). La
complejidad de los servicios es una razón esgrimida para sustituir la burocracia
por el profesionalismo. Algunas actividades como la investigación, la enseñanza o
la atención sanitaria son demasiado idiosincráticas y poco susceptibles de ser
estandarizadas. No se pueden fragmentar las actividades que se realizan en
estos ámbitos en rutinas protocolizadas. Por mucho que se intente, es imposible
establecer un protocolo preciso de todo lo necesario para impartir una buena
clase, porque hay muchos métodos diferentes y muchas disciplinas distintas. En
estos ámbitos, el juicio de los profesionales, más que la adherencia estricta a las
normas, es lo que informa la prestación del servicio.
Originariamente, este modelo se caracteriza por la autonomía de decisión y
gestión de los profesionales que prestan el servicio. En teoría, el gobierno fija el
presupuesto general para el servicio, y los que lo proporcionan gastan el dinero
como mejor consideren. En la provisión del servicio intervienen
fundamentalmente profesionales como los médicos, los docentes, los jueces, y
los trabajadores sociales entre otros. En la realidad, es difícil encontrar hoy en
día un modelo puro profesional, sin embargo, su influencia es muy importante no
sólo por el impacto que tienen estos profesionales en los servicios que prestan
sino porque los servicios del bienestar, especialmente sanidad y educación,
constituyen las partidas presupuestarias más importantes del Estado del
Bienestar.
En este capítulo se distinguen distintos tipos de profesionales y se analizan
sus características principales. Adicionalmente se examina la tensión existente
entre los profesionales y los directivos de las organizaciones que intentan
controlarlas mediante los sistemas de gestión del rendimiento.

LO S P RO FESIO NA LES O C UP A C IO NA LES C O M O

P REST A DO RES DE SERV IC IO S

Hay tres tipos de profesionales según la literatura especializada (Evetts 2006,

2010, Noordegraaf 2007): los profesionales ocupacionales, los profesionales
organizativos y los profesionales híbridos (véase más abajo). Los profesionales
ocupacionales se ubican por antonomasia en el núcleo central del
profesionalismo.
Los profesionales organizativos basan su poder en las formas racionales de
autoridad legal y en los procesos de trabajo estandarizados. Los procedimientos
jerárquicos de decisiones son controlados de forma externa mediante objetivos,
metas y evaluaciones independientes. Predomina la lógica gerencial (Evett 2006,
2010), cuyas características fueron expuestas en el capítulo anterior. Este
profesional de la organización no cumple con los mismos requisitos de una
profesión ocupacional descritos por Freidson (2001), y expuestos más abajo.
L o s profesionales ocupacionales constituyen el núcleo del Estado del
Bienestar. Estos profesionales se caracterizan por su vinculación prácticamente
obligatoria en algunos casos a los colegios profesionales (colegios de médicos, de
arquitectos). Esta vinculación a los colegios concede a los profesionales una
situación de privilegio. El privilegio de esta posición en la sociedad así como la
autoridad y el estatus de los profesionales están bien preservados mediante la
creación de un mercado laboral cerrado, donde sólo los profesionales colegiados
están autorizados por la ley para desempeñar unas determinadas funciones y
tareas. El privilegio se extiende a responsabilizar a los profesionales de controlar
el rendimiento de sus pares así como la rendición de cuentas a los usuarios.
Adicionalmente, los profesionales controlan los procesos de formación y
certificación y colaboran en la creación de los conocimientos y las habilidades
que deben emplearse (Freidson 2001: 73, 79, 198). Dado que las personas ajenas
a la profesión tienen dificultad en comprender y evaluar las prácticas
profesionales, los propios profesionales son autónomos para organizar la
aplicación de conocimientos y para evaluarlos. Según Noordegraaf (2013), el
profesionalismo es una cuestión de “contenido auto-controlado” por el que el
auto-control de los profesionales se ejerce dentro del dominio profesional, pero
con el objetivo de proteger este dominio de la influencia exterior. El Estado
formaliza la autonomía profesional generando un área propia de la profesión que
evite el intrusismo (Abbot 1988).
El modelo basado en la confianza no recurre a incentivos directos de ningún
tipo. Por el contrario, se basa en que los proveedores están motivados a dar un
buen servicio por su altruismo. Evidentemente, la confianza absoluta en el
comportamiento de los profesionales tiene algunos límites. Una forma de confiar
en que los profesionales se comportan de forma altruista consiste en la
utilización de códigos deontológicos. Estos códigos son elaborados en aquellas
profesiones en las que el prestador del servicio tiene que basarse en una
información idiosincrática o en el conocimiento ‘tácito’ de la profesión. Así, si se
consigue estandarizar el tipo de servicio que se presta, entonces la prestación
del mismo puede basarse más en directrices burocráticas.
Freidson (2001), desde una perspectiva sociológica, contrasta la lógica
profesional con la del mercado (usuarios) y la de la burocracia (gerentes y
directivos). A diferencia de éstos, los profesionales pueden organizar su trabajo
sin la interferencia de ningún otro grupo. En el sentido más clásico, la profesión
según Freidson (2001) se refiere a una ocupación organizada en la que sus
principales actores tienen el poder para determinar quién está cualificado para
ejecutar un conjunto definido de tareas, impedir que otros desempeñen estas
tareas, y controlar los criterios a través de los cuales se evalúa su desempeño.
La profesionalidad, según Freidson (2001: 17), se basa en dos ideas básicas.
Por una parte, ciertos trabajos son tan especializados que son inaccesibles para
los que carecen de la formación y la experiencia necesarias. Algunas de las
habilidades que caracterizan el trabajo profesional son formales, están
codificadas y se definen en los procesos de formación especializada. Otras
habilidades son tácitas, que se aprenden en el ejercicio de la profesión. Por
ejemplo, los profesores en España deben cursar un Máster en profesorado de
educación secundaria obligatoria, bachillerato, formación profesional y enseñanza
de idiomas (RD 1393-2007) para poder impartir clases en los correspondientes
títulos. Este máster se encarga de ofrecer esa formación especializada, que
normalmente se complementa con otras habilidades tácitas que se adquieren
durante el ejercicio de la enseñanza.
Por otra parte, los trabajos realizados por los profesionales requieren de su
discrecionalidad pues no se pueden estandarizar, racionalizar o mercantilizar en
toda su extensión y para todo caso individual que se presente. Los profesionales
pueden organizar su trabajo mediante el uso discrecional de sus conocimientos y
habilidades. Esto no supone que no haya rutinas y protocolos, pero los
profesionales tienen que estar pendientes para cambiar la rutina en los casos en
que se requieren juicio y acción discrecional (Freidson 2001: 23-24). Algunos
tienen un fuerte poder discrecional (como los médicos) mientras que otros tienen
un poder discrecional más débil (como los trabajadores sociales), lo que refleja la
base teórica y el reconocimiento social de sus conocimientos y habilidades (Van
der Krogt 2007). Aún en aquellos casos en los que el poder discrecional es más
débil, se aplican las mismas reglas anteriores. Por ejemplo, los trabajadores
sociales pueden aplicar protocolos para el tratamiento de casos de adicción.
Estos protocolos pueden estar mejor definidos en aquellas adicciones más
conocidas (por ejemplo, adicción a la heroína o al alcohol). Sin embargo, las
adicciones dependen considerablemente de los contextos sociales de las personas
adictas, por lo que el grado de incertidumbre es alto. En muchas ocasiones, el
trabajador social debe abandonar el protocolo para aplicar medidas menos
convencionales según la terapia requerida.
La discrecionalidad otorgada al profesional se basa en la confianza. Se confía
en que el profesional utiliza sus conocimientos y habilidades en el interés del
‘cliente’, por su compromiso e implicación moral con él. Los fallos potenciales no
se asocian a una negligencia deliberada; por ello, la regulación de la actividad
profesional es mínima (Freidson 2001: 26-35). En la definición de Freidson, el
control del profesional sobre su propio trabajo, típico de la profesión ideal, se
ofrece en las especialidades que encarnan los valores respetados por el público,
el Estado o una élite poderosa, por ejemplo, la medicina o la ingeniería. Mediante
el método basado en la confianza, estos profesionales ocupacionales se rebelan
frente a los profesionales organizativos del modelo basado en el ‘mando y
control’ y también frente a las prescripciones de otros profesionales. Por
ejemplo, con la adaptación de los sistemas educativos universitarios al sistema
de Bolonia, los pedagogos de las universidades han adquirido un alto grado de
influencia. El sistema de Bolonia supone, por ejemplo en España, un considerable
cambio de cómo se debe enseñar y evaluar una asignatura, de cómo debe ser
redactado un programa del curso, qué tipo de competencias deben ser impartidas
y un largo etcétera. Dado que los profesores de las especialidades (química,
física, biología, sociología y otras ramas del saber) no siempre han aplicado
estos sistemas de trabajo, los pedagogos se han encargado de ofrecer directrices
de cómo abordar la docencia en el nuevo sistema. En este caso, el sistema
colegial, de revisión del modelo educativo por los propios pares (es decir, por los
propios profesores de una disciplina como biología), se ve mediatizado por
profesionales externos y ajenos a los conocimientos específicos que se deben
impartir. Al igual que las instrucciones de los directivos públicos que siguen la
filosofía del ‘mando y control’, la intervención de otros grupos de profesionales
como los pedagogos se considera una intrusión y representa una merma de la
autonomía de los profesionales.
La ideología dominante de los profesionales en el modelo ideal no es la
eficiencia. Especialmente se critica la idea de que haya una “mejor forma” de
organizar. El conjunto de valores e ideas defendidos por los profesionales tiene
otro centro de atención como la calidad del trabajo y la relevancia del servicio
prestado. Estos valores se alejan un poco de la lógica del mercado, que sigue
principios vinculados a los consumidores y la competitividad. Estos profesionales
no tienen una especialización mecánica, que pone el acento en producir bienes y
servicios en cantidad. El foco de atención es su capacidad adaptativa para
atender las diferencias cualitativas que subyacen a las tareas individuales. Por
todo esto, el profesional del modelo ideal rechaza o minimiza la soberanía del
Estado (representado por los directivos del ministerio de Sanidad para los
médicos) y también minimiza la opinión de los usuarios (infravalorando las
encuestas a pacientes, por ejemplo). Varias frases recogidas por Powell y
Greener (2009) ilustran el papel del paciente, por ejemplo, en este modelo
profesional de prestación de servicios. Sheaff destaca el papel pasivo asignado al
paciente: “el profesional tiene un conocimiento experto y el cliente pasivo
simplemente debería obedecer” (2005: 90-91). Parece que los profesionales
ocupacionales cumplen con unos valores de más alta trascendencia, por lo que no
tienen que rendir cuenta a sus ‘clientes’.
Precisamente, esos valores morales subyacentes a la profesión constituyen
un elemento genuino de este grupo, pues estos valores les ponen a trabajar en
beneficio de sus clientes y de la sociedad en su conjunto. A partir de estos
valores, el profesional, funcionando como un ente colectivo, tiene el derecho (y
hasta el deber) de expresar su opinión sobre las políticas cuando éstas
interfieran con el ‘alma profesional’. Dado que en la actualidad todo está dirigido
a la maximización del beneficio, el ‘espíritu del profesionalismo típico-ideal’ se
debilitará (Freidson 2001: 213-222).
Todo lo anterior constituye la base de poder del experto profesional. Si el
conocimiento y las habilidades del experto se pueden almacenar, controlar al
mismo tiempo que son indeterminadas y objeto de la protección frente a otros
profesionales, se está en condiciones de proporcionar una base cognitiva y social
para la institucionalización del poder experto (Reed 1996).
En definitiva, la profesionalidad tiene los cuatro componentes siguientes
según Freidson (2001):
• Un conjunto de conocimientos y habilidades aplicadas a situaciones
inciertas que requieren el ejercicio de una discreción considerable;
• Un mercado laboral que requiere de las credenciales y los certificados de
aptitud para entrar y ascender en la carrera;
• Unos programas de formación que otorgan esas credenciales y certificados
para el ejercicio de la profesión. Estos certificados que son
independientes de los solicitados en el mercado ordinario de trabajo;
• Una confianza en la labor de los profesionales, porque profesan una
filosofía que sirve a algún valor trascendente y una mayor devoción a
hacer un buen trabajo que al beneficio económico.
Este modelo clásico funcionó bastante bien durante muchas décadas y
constituyó el modelo ejemplar del ámbito de la medicina y del ejercicio de la
abogacía (Reed 1996). Este modelo no es puro (Noordegraaf 2007) y ha sufrido
una crisis en su base genuina, la confianza.

LA C RISIS DE LA ‘C O NFIA NZA ’

En Estados Unidos, según Radin (2006), los profesionales (ya sean diplomáticos,
estrategas militares, profesores o médicos) han caído en desprestigio paulatino.
Numerosas encuestas manifiestan que su estatus se ha deteriorado. Esto puede
explicar el hecho de que muchas de las reformas de la gestión por resultados se
hayan centrado en atacar estos monopolios profesionales. Estos monopolios no
son sólo los mecanismos de protección de los miembros de la profesión, sino
que son métodos para eliminar los mecanismos de rendición de cuentas
normales, que uno espera en el empleo de recursos públicos. Adicionalmente, se
ataca a los expertos por cuestiones de codicia financiera, incapacidad para
concentrarse en las necesidades de los ciudadanos o clientes que sirven, y los
conflictos de interés, tanto monetarios como políticos. Rampton y Stauber (2002)
creen que los expertos adoptan una postura arrogante tomando como base su
conocimiento especializado y ha llevado a consecuencias nefastas: el fracaso de
los médicos para cumplir con el juramento hipocrático o para que los maestros
de la enseñanza primaria crean que los estudiantes de familias de nivel
socioeconómico más bajo pueden aprender o para que investigadores de las
ciencias médicas realicen proyectos de investigación que apoyan a las compañías
farmacéuticas, que financian la investigación.
El modelo basado en la confianza ha acarreado numerosas críticas. Le Grand
(2007) se pregunta si se puede confiar en que estos profesionales proporcionarán
un servicio de calidad que satisfaga a los usuarios, sin la presión de su ‘voz’, y
eficiente, sin la presión de los directivos que les impongan unas metas a
alcanzar. Según Le Grand (2003), hay una mezcla de motivaciones entre los
profesionales de los servicios públicos: algunos persiguen su interés personal y
otros intentan mejorar el bienestar de los demás. No obstante, diversos autores
también ofrecen otros argumentos para desconfiar de que unos profesionales
altruistas puedan cumplir con las metas de los servicios que prestan.
Primero, los profesionales ocupacionales del modelo ideal no tienen la
eficiencia como una de sus metas, pues se preocupan sólo de la calidad del
servicio, en la que no creen que el usuario tenga mucho que decir. La calidad del
servicio se interpreta en función de las habilidades y los conocimientos
adquiridos en el proceso de formación y de socialización. Por tanto, una alta
calidad del servicio, según Le Grand (2007), sólo se produce cuando los
profesionales están motivados principalmente por el bienestar de aquellos a los
que sirven, es decir, despliegan motu proprio un comportamiento de
“caballeros”-knights. La confianza en el comportamiento altruista o caballeresco
es un elemento esencial de este modelo de prestación de servicios. Pero, a
veces, este comportamiento pasa a ser un comportamiento de “bellacos”
(knaves), basado más bien en el interés material de los profesionales.
Segundo, estos profesionales altruistas no tienen incentivos para ser
eficientes, pues nadie les controla con metas preestablecidas o rankings de los
mejores doctores, hospitales o profesores (Le Grand 2007). Noordegraaf (2013)
apunta, por ejemplo, que una de las grandes críticas vertidas sobre el
profesionalismo ocupacional es su uso ineficiente de los recursos públicos. Esto
supone abogar por racionalizar el trabajo de los profesionales.
Tercero, según Noordegraaf (2013), los profesionales son criticados por su
utilización subjetiva y monopolística del conocimiento cuando las nuevas
tecnologías de la información y la comunicación convierten a los servicios en
más transparentes y responsables. Sin embargo, ahora el proceso puede ser
opuesto. Los profesionales pueden hacer caso omiso de las instrucciones del
gobierno, subvirtiendo su política o los principios de su política, pero altruistas
desde el punto de vista de los usuarios. Por ejemplo, los médicos pueden
prescribir el tratamiento sugerido por un paciente informado gracias a lo
encontrado en la Web. La conflictividad entre médicos y pacientes ha aumentado
recientemente dado que los ‘pacientes’ están cada vez más informados (Löffler
et al. 2008). Muchas veces, los pacientes ‘saben’ el ‘tratamiento’ que les
conviene y desconfiarán del médico que les ofrezca un ‘tratamiento’ menos caro.
El médico puede caer en la tentación de no entrar en conflicto con el paciente y
prescribir una intervención cuando métodos no invasivos y más baratos podrían
tener el mismo o mejor resultado. En general, los médicos, al enfrentarse a la
angustia individual, pueden tener dificultades para imponer los límites de
recursos a los que tienen acceso.
Todas las críticas anteriores han erosionado la base de poder de los
profesionales y el modelo ideal se está debilitando considerablemente. No
obstante, el modelo profesional presenta aspectos positivos. En primer lugar, el
modelo es atractivo para los profesionales que prestan el servicio, pues fomenta
su autonomía y su independencia de un poder jerárquico que dicta qué tienen que
hacer en todo momento. Esta independencia les puede dotar de mayor
satisfacción con el trabajo para afrontar sus tareas cotidianas. En un sentido
moral más amplio, un sistema que parece confiar en la gente que trabaja en su
seno es más atractivo que uno en el que se vigila continuamente el rendimiento
de los que trabajan en él, como el sistema basado en resultados.
En segundo lugar, los profesionales, según Freidson (2001), tienen un sentido
de empresa social de aprendizaje, de progreso y de avanzar unos conocimientos
y unas habilidades especializadas. Este autor argumenta que si se ataca la
credibilidad de esta ideología profesional, se crea una atmósfera de desconfianza
hacia esa voz moral e independiente a la hora de evaluar las políticas sociales. Si
se aumenta una filosofía eficientista y economicista, se está socavando la base
de la satisfacción de estos profesionales y de su interés altruista en aras de la
sociedad. La ideología profesional, según este autor, está comprometida con la
calidad del trabajo y esto puede verse comprometida con estas críticas. En
cualquier caso, la motivación por el trabajo puede quedar muy debilitada.
En los Países Bajos, Tummers, Steijn y Bekkers (2012) muestran que las
presiones que sufren los profesionales cuando prestan el servicio tienen un
impacto relativamente alto en su satisfacción con el trabajo, lo que puede
redundar en una desmotivación del trabajo profesional. Estos autores analizaron
el impacto de las presiones gerenciales y las presiones de la política
organizativa. Las presiones gerenciales consisten en énfasis en la eficiencia y en
la transparencia financiera que derivan en alienación en el trabajo, es decir, en la
percepción de una falta de influencia y de autonomía durante el proceso de
prestación del servicio. Las presiones de la política organizativa se refieren a la
ambigüedad de metas, recursos escasos y la pugna de grupos de empleados con
valores, normas e intereses a menudo en conflicto. Los miembros de la
organización perciben este tipo de política como algo negativo.
Tummers, Steijn y Bekkers (2012) analizaron estas influencias en una
encuesta a 1.317 profesionales de salud mental que tenían que implantar una
nueva política de reembolso. La alienación debido a la estrategia gerencial y la
política organizativa explicaban un 19% de la varianza en la satisfacción en el
trabajo. En términos comparados, es un porcentaje alto dentro de las posibles
influencias sobre la satisfacción laboral. Se observó que la impotencia operativa,
concebida como falta de autonomía profesional, influía negativamente en la
satisfacción laboral de los profesionales públicos. Por lo tanto, cuando los
profesionales no tienen ninguna autonomía en la aplicación de una política, van a
estar menos satisfechos con sus puestos de trabajo. En particular, se descubrió
que la reducción de la satisfacción con el trabajo es más fuerte entre los
profesionales que trabajan en ámbitos donde la política de la organización es
conflictiva.
Este hallazgo pone de relieve la naturaleza contextual de la aplicación de
políticas por parte de los profesionales de primera línea. En algunas
organizaciones, será más relevante comprometer a los profesionales en la forma
en que la organización implementa la política. La formulación de políticas puede
ser vista como un proceso interactivo, donde la negociación entre los actores
locales es un elemento clave de una implementación exitosa.
En cualquier caso, la evolución de la prestación de servicios en estos ámbitos
altamente profesionalizados contempla también un paso intermedio. Frente a
este profesionalismo ocupacional, ha surgido la profesionalidad híbrida
(Kirkpatrick, Ackroyd, Walker 2005; Noordegraaf 2007). Desde el punto de vista
organizativo, los trabajadores profesionales se vieron envueltos en las
estructuras y los sistemas que los obligaron a rendir cuentas sobre la base de
evidencia empírica. El ‘control’ de ‘contenidos’ característico del ámbito
profesional pasa a un control organizativo, donde los profesionales son objeto de
la gestión y la medición. Pero no sólo interviene el control de los gerentes en la
desprofesionalización de los profesionales, pues los responsables políticos
también han participado en este proceso en algunos países.

LA DESP RO FESIO NA LIZA C IÓ N DE LO S P RO FESIO NA LES

Se acusa a los políticos y a los gerentes de la desprofesionalización de los

profesionales ocupacionales. Los políticos son formalmente responsables de
todas las (in) acciones y productos de “sus” respectivas organizaciones y el
personal (funcionarios). Se ha discutido si esta responsabilidad política se refiere
a todos los actos de los funcionarios subordinados, o se limita a los actos que el
político conoce. En España, el ejercicio práctico de la responsabilidad de los
políticos se restringe considerablemente al ámbito de aquello que conocen, y no
siempre. En otros países como el Reino Unido, Portugal o los Países Bajos se
tiene una interpretación más amplia de la responsabilidad política, que abarca a
todo lo que ocurre en la organización y a las acciones de su personal. En ese
contexto, los políticos están más deseosos de reducir la discrecionalidad de los
profesionales. La interferencia política con el trabajo profesional difiere mucho
entre las profesiones. Los médicos se ven influidos principalmente a través de
las restricciones presupuestarias, pero los trabajadores sociales o agentes de
rehabilitación reciben más bien ‘instrucciones de trabajo’ (Van der Krogt 2007).
A los gerentes se les culpa de esta desprofesionalización porque quieren
disciplinar y racionalizar los profesionales ocupacionales con el fin de conseguir
los objetivos de la unidad o de la organización. La introducción de reglas estrictas
(por ejemplo, tiempo disponible por paciente o el control de gasto) son parte de
este proceso de racionalización. La introducción de protocolos para la gestión de
los pacientes constituye parte de este proceso. No obstante, los protocolos se
desarrollaron en la mayoría de los casos por los propios profesionales con el fin
de mejorar la calidad de su trabajo. El problema surge cuando los gerentes tratan
de obligar a los profesionales a seguir el protocolo en todos los casos, o cuando
no aceptan los mayores costes (tiempo o dinero) cuando el protocolo no se
aplica por motivos ‘profesionales’.
Freidson (2001) sostiene que el control jerárquico y la estandarización de
procedimientos y de la producción entran en conflicto con la profesionalidad, ya
que su objetivo es reducir la discrecionalidad tanto como sea posible a fin de
maximizar la previsibilidad y la confiabilidad de los servicios prestados. Tres
consecuencias se derivan de esta desprofesionalización. En primer lugar, la
calidad del servicio prestado a los clientes individuales va a cambiar debido a la
minimización de la discreción en el trabajo cotidiano. Esto dará lugar a la
insatisfacción de los profesionales con su trabajo. En segundo lugar, esto
producirá una disminución de la curiosidad y el interés teórico por expandir el
conocimiento de los profesionales más allá del campo concreto de actuación. Y
en tercer lugar, si las actividades de los miembros se organizan en torno a las
demandas inmediatas del servicio, esto provocará una pérdida del espíritu
profesional. En el fondo, la normalización corre el riesgo de degradar el servicio
para algunos y no para servir adecuadamente a los que se hallan fuera de la
norma. En el ámbito de la investigación y el desarrollo, la administración
gerencialista puede obtener sus fines inmediatos pero, debido a sus limitaciones,
cualquier tipo de conocimiento no anticipado se perderá.
La irrupción del gerencialismo y otras tendencias se han traducido en varios
cambios de amplia relevancia (Diefenbach 2009, Noordergraaf 2013). En primer
lugar, la desagregación del Estado en unidades tiende a convertir las escuelas, los
hospitales y los centros de atención primaria en organizaciones semi-autónomas
respecto de los responsables políticos (Brunsson y Sahlin-Andersson 2000).
Mientras que los responsables políticos y el ministerio o la consejería de
educación todavía formulan los objetivos generales de la educación pública, la
escuela decide cómo alcanzarlos. Además, los estudiantes y los padres, los
pacientes y sus familias son considerados como clientes, con el derecho a elegir
entre diferentes proveedores de servicios. La competencia se convierte en un
elemento importante del sistema educativo y sanitario de algunos países (véase
el capítulo 8).
En segundo lugar, se ha definido la gestión como función organizativa
distinta. La posición de los directores en las escuelas y en los hospitales ha
cambiado como resultado de las reformas gerencialistas. La cultura de gestión
ha fomentado la idea de que se debe dejar libertad al gestor para que gestione.
En este sentido, los responsables de las organizaciones se enfrentan a nuevas
expectativas. En lugar de ser primeros entre iguales, se espera que los directores
(médicos y profesores) adopten el comportamiento gerencial asociado a los
directivos del sector privado. Además de la competencia señalada anteriormente,
se pone énfasis en la prestación eficiente y eficaz de los servicios públicos. La
eficiencia, tan denostada por los profesionales, se convierte en un elemento
central del credo gerencialista. Por tanto, lo importante ahora es ‘gestionar y
medir’ a los profesionales.
En tercer lugar, hay un conjunto de cambios que afectan también a los
profesionales y su situación de monopolio tal como señala Noordergraaf (2013).
Los mercados de trabajo profesionales se vuelven más volátiles, en el sentido de
que la estratificación interna de estos mercados con directivos y expertos hace
que la esencia de la autonomía se vaya perdiendo en aras de una mayor
jerarquización (Reed 1996). La educación profesional está más fragmentada. Ya
es cada vez más difícil encontrar unos estándares únicos para toda la profesión,
pues las universidades intentan atraer estudiantes y los planes de estudios
permiten una considerable diferenciación, que termina afectando a la esencia de
los contenidos que deben impartir los profesionales. Las demandas, las
preferencias y los conocimientos de los ciudadanos-usuarios son más ambiguos o
diferenciados o informados. Por ello, la respuesta clásica de monopolio
profesional es más difícil de sostener. Los médicos ya no son los únicos que
saben de medicina. Las tecnologías de la comunicación actualizan continuamente
los conocimientos de los pacientes, quienes pueden retar este conocimiento
especializado esgrimido por los profesionales de la salud.

LO S P RO FESIO NA LES H ÍBRIDO S C O M O GERENT ES-

P RO FESIO NA LES

En el proceso de gerencialización, no sólo se está desprofesionalizando el trabajo

desempeñado por los médicos y los profesores, sino que además se está creando
una nueva profesión, un profesional híbrido entre el profesional organizativo y el
ocupacional. Los directivos públicos que trabajan en el ámbito del Estado de
bienestar han mantenido tradicionalmente posiciones débiles en relación con su
personal subordinado (Brunsson y Sahlin-Andersson 2000). Las reformas
gerencialistas socavan la influencia de las profesiones tradicionales de producción
de bienestar y fortalecen la gestión de los directivos del centro. Las reformas
gerencialistas ofrecen una lógica diferente a la profesional, por lo que constituyen
una amenaza a la profesionalidad en la producción de bienestar (Freidson 2001).
El gerencialismo hace a los profesionales individuales más dependientes de las
instrucciones del directivo del centro que de las normas comunes de la profesión.
En este sentido se habla de un proceso de “desprofesionalización” de los
profesionales ocupacionales (Freidson 2001). Paralelo a este proceso se
profesionalizan los directivos del centro, más específicos del Estado del
bienestar, que Noordegraaf (2007) ha denominado profesionales híbridos.
La profesionalización es la medida en la que un grupo ocupacional tiene éxito
en la búsqueda de sus intereses colectivos y el establecimiento de un área propio
de actuación (Noordergraaf 2013). Según Noordegraaf y Van der Meulen (2008)
hay dos requisitos para la profesionalización. Un primer requisito es la separación
institucional, es decir, una diferenciación de una profesión a partir de tareas
distintas. Por ejemplo, en el ámbito educativo, la separación institucional implica
la diferenciación de los directores del colegio de los profesores mediante la
concentración de ciertas tareas como la elaboración del presupuesto, la
planificación y la gestión de la escuela. Un segundo requisito es que se desprenda
de la ocupación un proyecto profesional propio, es decir, la definición de un
contenido específico que traduzca el interés colectivo, así como el uso de ciertos
instrumentos para imponer ese interés colectivo de la ocupación en sus
miembros y en la sociedad.
Los profesionales ocupacionales (médicos, profesores, servidores sociales)
operan dentro de los marcos estratégicos y presupuestarios; los hospitales se
convierten en fundaciones que son administradas por juntas directivas. El
mercado de provisión de servicios en el área de salud de algunos países se divide
en compradores de servicios de salud y en proveedores. Entre ambos actores
negocian los precios y acuerdan contratos. En este contexto, los directivos
sanitarios no sólo están reformando el trabajo de otros —como los médicos—
sino que también están cambiando su propio trabajo y lo están profesionalizando.
La ‘profesionalización’ y la conversión de los gerentes de salud en profesionales
de gestión sanitaria, como un híbrido entre gerentes generalistas y médicos, es
también una constante de este proceso. Mediante diversas herramientas,
programas educativos, publicaciones, conferencias, y códigos de conducta que
homogenizan perspectivas y prácticas, se enseña a los gerentes de salud y a los
directores de colegios cómo gestionar a los profesionales ocupacionales,
equilibrar los presupuestos, implantar planes estratégicos, y entregar una mejor
calidad a los clientes. En principio, esto convierte la gestión sanitaria y la
educativa en una ocupación más estandarizada y homogénea. En el ámbito de la
salud, aparecen otros términos que van en esta línea: gobernanza clínica,
gestores médicos, directores clínicos, medicina basada en la evidencia y otros
conceptos que forman el vocabulario de los nuevos métodos de gestión. En
España, este proceso se está experimentando en los hospitales catalanes,
(Cascón-Pereira 2014; Varela et al. 2010), que experimentaron un proceso de
gerencialización desde los años noventa (Gallego 1996, 2003).
Este proceso no está libre de conflictos en los Países Bajos tal como señala
Noordegraaf (2009). Los especialistas médicos enfatizan sus conocimientos
profesionales, habilidades y vocación de servicio para justificar la autonomía
profesional, mientras que los gerentes tratan de coordinar y estandarizar las
actividades médicas para mejorar la producción profesional. Según este autor, los
decisores políticos, los profesionales organizativos y los ocupacionales han
establecido distintas estrategias para minimizar el conflicto. En primer lugar, los
médicos especialistas participan en la gestión organizativa; se involucran en la
presupuestación, la planificación y los procesos estratégicos. Los administradores
intentan supervisar la planificación de las actividades médicas, controlar los
presupuestos e influir en el intercambio de información entre las aseguradoras y
los pacientes. Al mismo tiempo, los profesionales médicos intentan interponer
barreras frente a las injerencias de la gestión (Kirkpatrick, Ackroyd y Walker
2005: 46).
En segundo lugar, los profesionales y los gestores han encontrado maneras
de repensar y reformular sus respectivos ámbitos de trabajo. Algunos
profesionales se convierten en directivos, como los gerentes médicos. Otras
prácticas afectan a la enfermería, lo que resulta en fenómenos tales como ‘el
enfermero jefe’. Los gerentes hospitalarios también han introducido sistemas de
gestión ‘dual’ con los directivos y los profesionales ocupacionales como decisores
(Noordegraaf, Meurs y Stoopendaal 2005).
En tercer lugar, los gerentes de las instituciones hospitalarias y educativas
intentan proteger su ámbito de actuación mediante el empleo de una estrategia
clásica de profesionalización. Paulatinamente, han formado asociaciones
profesionales con organismos que regulan la profesión, desarrollan programas
educativos, publican revistas especializadas, organizan conferencias, y defiende
sus códigos de conducta. De esta manera, los gerentes de estas instituciones
intentan establecer un ‘control profesional’, pretendiendo convertir la gestión
sanitaria en una nueva profesión, con una identidad profesional distintiva, con
normas comunes e instrumentos de control homogéneos. Sin embargo, este
proceso de profesionalización no es tan claro y directo como en las profesiones
ocupacionales, pues el ámbito de la gestión (Mintzberg 2004), de la ‘gestión
pública’ y la ‘gestión de la atención de la salud (Ackroyd, Kirkpatrick y Walker
2007) son ambiguos. En este proceso de ‘profesionalización’, estos gerentes
intentan desprofesionalizar a los profesionales ocupacionales (médicos,
profesores, enfermeros…) (Noordegraaf 2006: pp. 185-186).

EL P RO FESIO NA L H ÍBRIDO EN LA P RÁ C T IC A

Hay varios ejemplos de profesionales híbridos. Los directores de las escuelas

suecas combinan características de la profesionalidad ocupacional y la
organizativa tal como argumentan Jarl, Fredriksson y Persson (2012). En un
proceso paulatino, los directores de las escuelas están estableciendo una
jurisdicción profesional centrada en los aspectos de la gerencia pública, de
acuerdo con la lógica de la profesionalidad organizativa, al mismo tiempo que
emplean herramientas tradicionales asociadas con la profesionalidad ocupacional
para conseguir que los maestros (profesionales ocupacionales) cumplan los
objetivos de la escuela. Esas herramientas tradicionales incluyen directrices
éticas, la formación universitaria y una práctica basada en la evidencia para
asegurar un alto estatus, recompensas materiales y legitimidad, así como para
mejorar las normas y las prácticas del trabajo. De este modo, mientras que el
contenido del proyecto profesional de los directores, es decir, su jurisdicción
profesional, se refiere a la profesionalidad organizativa, su forma y la función se
relacionan con la profesionalidad ocupacional.
El proceso de desdoblamiento de la profesión ocupacional en una profesión
híbrida y otra ocupacional se ha producido claramente en Suecia de acuerdo con
Jarl, Fredriksson, y Persson (2012). El sistema educativo sueco tradicional ha
considerado a maestros y directores de escuela como parte de una sola
profesión. Sin embargo, a principios de la década de los noventa, las reformas
gerencialistas cambiaron las perspectivas de los directores de escuelas, quienes
se tenían que involucrar cada vez más en tareas de gestión como la
planificación, la presupuestación y la coordinación de personal. Adicionalmente, el
gerencialismo creó el caldo de cultivo para que los directores de escuelas
construyeran un proyecto profesional distinto. En 2009, los directores se retiraron
del Consejo Nacional del Maestros y formaron una asociación aparte. La
justificación oficial de la retirada de los directores fue que su interés como
gerentes se encontraba eclipsado por los intereses de los docentes. Los cambios
estructurales que hicieron posible este desdoblamiento profesional según Jarl,
Fredriksson y Persson (2012) fueron los siguientes:
1. Se implantó un modelo de gestión por resultados.
2. Se descentralizó la responsabilidad de organizar y financiar la educación
pública desde el nivel estatal a los municipios.
3. Se transfirió la responsabilidad de contratar, y pagar a maestros,
directores y otro personal escolar del ámbito estatal al municipal.
4. Se introdujeron los vales escolares municipales, con los que los padres
podían elegir la escuela de sus hijos.
5. Se estableció un programa educativo para los directores con el apoyo del
Estado, que confirmaba la separación de las ocupaciones de los
directores y maestros.
La reforma gerencialista que ha amenazado la posición dominante de los
maestros, como grupo profesional ocupacional dominante, ha fortalecido al
mismo tiempo al grupo de los directores de escuela, contribuyendo a su
profesionalización.
Otros ejemplos de hibridación profesional se encuentran en el área de salud.
Sacristán et al. (2010) relatan ejemplos en los que los médicos usan la
evaluación de costes-beneficios para tener en cuenta las necesidades individuales
de cura y las exigencias sociales de gastar eficientemente los recursos. Los
médicos se encuentran ante el dilema de ofrecer el mejor tratamiento al
paciente, independientemente del coste, u ofrecer las mejores opciones a la
población teniendo en cuenta los recursos disponibles. En general, la evaluación
de coste-eficacia o eficiencia debe tener en cuenta los métodos cuantitativos
basados en ensayos clínicos y modelos analíticos de decisión que ofrecen la
mejor información para atender un paciente medio. No obstante, la mejor
decisión para atender un paciente medio no siempre es lo óptimo para un
paciente individual. En este sentido, la adopción de técnicas gerenciales que
buscan la eficiencia involucra a los médicos en una actividad híbrida de gestores
(buscando esa eficiencia con beneficios para la sociedad) y técnicas propias de
su ámbito profesional (intentando curar al paciente de la mejor forma posible).
En este sentido, la utilización de evidencia, de estadísticas, de costes
comparados y de ratios de curación ayuda a decidir y hacer un seguimiento de
las decisiones adoptadas. Adicionalmente, argumentan Sacristán et al. (2010), no
se pueden descuidar valores individuales de los pacientes, quienes pueden ejercer
su voz en este modelo híbrido. Por ejemplo, los pacientes pueden negarse a
recibir un tratamiento invasivo del cáncer que está respaldado por la evidencia de
ensayos clínicos y es eficiente, simplemente porque no están dispuestos a sufrir
los efectos secundarios de la terapia, o prefieren evitar una intervención
preventiva inconveniente porque están dispuestos a asumir el riesgo mayor de
contraer la enfermedad, el sufrimiento o la complicación que la intervención
pretendía evitar.
Varios autores muestran la existencia de esa evolución hacia la hibridación
(Noordegraaf 2007; Kirkpatrick et al. 2012), o la profesionalidad comunitaria
(Adler, Seok-Woo y Heckscher 2008). Aunque las etiquetas puedan variar, todas
ellas suponen esa superación de la dicotomía gerencialismo versus
profesionalismo. Desde el punto de vista de los estudios de las organizaciones
(Muzio y Kirkpatrick 2011, por ejemplo) se mantiene que las fronteras entre el
gerencialismo, como un enfoque externo de gobernanza, y el profesionalismo,
como un modelo interno de gobierno, están difuminadas cuando se intenta
mejorar el control y la transparencia del conocimiento especializado de los
profesionales ocupacionales.
El número de médicos-gerentes varía según el país. En el Reino Unido, por
ejemplo, en 77.000 hospitales, sólo hay 700 directores-médicos y 2.000 directores
clínicos (Fund 2011). En Italia y Dinamarca, los médicos representan
aproximadamente la mitad de todos los directores generales de los hospitales
públicos y privados. Concretamente en Dinamarca hay un sistema de ‘troika’ en
la dirección con un director general, un director médico y un director de
enfermería (Neogy y Kirkpatrick 2009).
En un estudio comparado de Kuhlmann et al. (2013) se constatan tres
sistemas de control en el ámbito hospitalario europeo: control integrado, control
parcialmente integrado y control fragmentado. Los dos primeros tipos de control
responden a alguna versión del sistema profesional híbrido. En el modelo de
control integrado, existe una coordinación amplia entre la medicina y la gestión.
Se implantan complejas estructuras de rendición de cuentas que limitan las
acciones estratégicas de los médicos así como las intervenciones puntuales de
los directivos de la organización. La transformación se ha producido en el área de
los costes, los controles de calidad sobre la seguridad así como las nuevas
formas híbridas de control entre la medicina y la gestión. En el nivel intermedio
ha habido una tendencia a adoptar el modelo de director clínico a cargo de las
especialidades de un hospital, reportando directamente al consejo de
administración. A este director se le delegan responsabilidades financieras y
operativas. Este modelo se ha implantado con variaciones en el Reino Unido,
Italia, Dinamarca, Noruega, Finlandia y Francia. En los Países Bajos, los médicos
que trabajan en partenariados independientes pueden asumir papeles gerenciales,
pero no son formalmente responsables ante el consejo de administración
principal.
En el modelo de control parcialmente integrado (España y Alemania), existe
coordinación entre los médicos y los directivos, aunque se produzcan algunas
lagunas. En algunos casos aparece una estructura doble en el que el poder
médico se encuentra integrado por una parte, pero separado por otra. Por
ejemplo, en algunos hospitales coexisten las juntas de gobierno generales con
comités clínicos donde sólo participan médicos. Se han implantado presupuestos
fijos, con alguna flexibilidad de gasto por parte de los distintos departamentos
hospitalarios. Al mismo tiempo, se han introducido nuevos tipos de control como
el desarrollo continuo profesional y la medición del rendimiento a través de
sistemas de subcontratación. En muchos casos, la profesión de la medicina está
derivando hacia la gestión dado que los médicos emplean cada vez más la
gestión clínica según se ha descrito anteriormente. En Alemania hay cierta
ambigüedad en la definición del papel de los médicos del nivel intermedio. Éstos
tienen una doble línea de rendición de cuentas: ante el consejo de administración
y ante un comité clínico (Kirkpatrick et al. 2012).
En el modelo de control fragmentado (Portugal, Polonia y Grecia), los médicos
tienen considerable poder en el ámbito de la calidad, aunque paulatinamente
están incorporando herramientas gerenciales en las áreas en las que existe un
control del gasto. A pesar de que existen algunos conatos de integrar la gestión y
la medicina, aún hay lagunas entre los controles de gasto y de calidad.
Esta interpretación de los papeles formales debería ser completada con una
visión más informal. Kurunmäki (2004) compara los hospitales de Finlandia y el
Reino Unido y constata que en Finlandia, los médicos aprenden y emplean
técnicas de contabilidad, pero no en el Reino Unido. Kirkpatrick et al. (2009)
destacan que los profesionales de la medicina en Dinamarca están más
comprometidos con la gestión que sus homólogos británicos.
Según Kirkpatrick et al. (2012), dos factores influyen el modo en el que se
produce la hibridación profesional entre médicos y gestores: la gobernanza y la
financiación del sector hospitalario y el grado de dominación de la profesión
médica.
L a gobernanza del sector hospitalario hace referencia al método de
financiación. Los hospitales que reciben recursos del presupuesto del ministerio
de Sanidad tienen poca autonomía y están sometidas a un control jerárquico del
ministerio (o consejería). En este caso no hay mucha presión por conseguir una
eficiencia productiva. Los hospitales que están financiados privadamente, pero se
integran en el circuito público de hospitales, gozan de mayor autonomía y están
gobernados por un consejo de administración que busca una mayor eficiencia
productiva. En estos hospitales se intentará co-optar a los médicos para las
posiciones de gestión, y los médicos pueden verse atraídos por esta oferta para
intentar mitigar la disrupción de los servicios clínicos presionados por la
eficiencia productiva. Este sistema privado opera en los Estados Unidos y de
forma semiprivada en los Países Bajos. En los Estados Unidos hay mayor presión
por realizar eficiencias dado que la financiación de los hospitales depende de los
pagos de los particulares así como de los contratos de las aseguradoras privadas
(Moran 2000).
El grado de la dominación de la profesión médica se refiere al continuum de
control médico sobre el diagnóstico y el tratamiento, sobre la evaluación de la
atención y la escala y el volumen de las tareas clínicas. En estos casos,
dominará el tratamiento clínico sobre consideraciones gerencialistas y será difícil
persuadir a los médicos a participar en tareas gerenciales del hospital. Light
(2005) propone una visión algo diferente cuando analiza la relación entre el
Estado y los médicos. En el extremo de médicos independientes del poder del
estado, los médicos tienden a ser independientes y su remuneración se basa en
el pago por el servicio. En el extremo opuesto, los médicos son empleados con
relativamente bajo estatus y remuneración de un sistema diseñado por el Estado.
Si el salario del hospital es alto, los médicos desarrollarán su vida profesional en
él y podrán adoptar papeles gerenciales, pues no tienen la posibilidad de tener
una consulta privada, algo común en los sistemas donde las remuneraciones son
bajas.

EL IM P A C T O DEL M O DELO BA SA DO EN LA C O NFIA NZA

Le Grand (2007) compara los sistemas de Inglaterra (basado en metas e

indicadores) y Gales (basado en la confianza y en la gestión de los propios
profesionales) y mantiene que el sistema jerárquico inglés permite obtener
mejores resultados. Al recibir las competencias sobre sanidad, la Asamblea de
Gales abolió las metas (que reintrodujo en 2003) y no permitió que se utilizará el
sistema basado en la gestión y el control del rendimiento. Los directivos públicos
debían concentrarse en cambio en la promoción de un trabajo más cooperativo
entre las instituciones sanitarias y sus profesionales, el gobierno local y el
voluntariado. Básicamente, se decidió apostar por el modelo basado en la
confianza para la prestación de servicios, pues los dirigentes políticos galeses
rechazaban explícitamente el modelo inglés.
Los resultados obtenidos en Gales no avalan la eficacia del modelo basado en
la confianza. Hubo un incremento sustancial en las listas de espera. En 1999, el
11% de los pacientes esperaban más de un año para someterse a una operación
de cirugía, y en 2003 este porcentaje aumentó al 16%. Lo mismo sucedía con
otros indicadores, y esto a pesar de que en Gales se gastaban más recursos per
cápita en sanidad que en Inglaterra (Álvarez-Rosete et al. 2005).
El informe del auditor general para Gales confirmó este diagnóstico de los
problemas derivados de un sistema basado en la confianza. El auditor general
criticó un sistema en el que no se proporcionaban ni fuertes incentivos ni
sanciones para mejorar el rendimiento organizativo (como por ejemplo, aumentar
la actividad del hospital con los mismos recursos) o reducir los tiempos de
espera. De hecho, el auditor percibía que se estaba recompensando a
organizaciones que no cumplían con los tiempos mínimos requeridos para las
listas de espera, pues se daban recursos adicionales a estas organizaciones
(Auditor General de Gales 2005).
Algunos estudios avalan con entusiasmo la hibridación de gerentes y médicos
en la dirección de los hospitales. Goodall (2011) encuentra una fuerte asociación
positiva entre la calidad de los 100 mejores hospitales de los Estados Unidos y el
hecho de que el jefe ejecutivo procediera de una especialidad clínica. Dorgan et
al. (2010) hicieron una encuesta en siete países (Reino Unido, Estados Unidos,
Alemania, Francia, Italia, Canadá y Suecia) y descubrieron que los gerentes con
cualificaciones clínicas mejoraban en general la eficacia de las decisiones de
gestión y el rendimiento clínico de los hospitales.
***
Los profesionales ocupacionales y el modelo de gestión de servicios basado
en la confianza han evolucionado considerablemente en las últimas décadas. Esta
evolución es fruto de la controversia existente entre el gerencialismo (con su
énfasis en el control de los resultados) y el profesionalismo (con el énfasis en la
autonomía y en una visión alejada del eficientismo). Esta controversia no ha
derivado en un par de poderes antagónicos que se disputan la gestión de
hospitales, escuelas y universidades. En algunos casos, como en los hospitales y
las escuelas, hay evidencia de un proceso de hibridación. Los mismos médicos y
profesores se han interesado por dirigir estas instituciones mezclando la
racionalidad de ambas lógicas. Aunque el modelo profesional híbrido resultante
aún no es dominante en todos estos centros, se nota cada vez más su presencia.
Según las investigaciones, la hibridez profesional-gerencial de la dirección de
estos centros tiene un impacto positivo en el rendimiento organizativo. La
autonomía profesional y ese desapego del paciente o del estudiante se van
perdiendo paulatinamente, tal como se aprecia en la evolución ilustrada al
principio del capítulo.
8. Gerentes y mercados: la elección

a inspección de la antigua Comisión de Asistencia Social del Reino Unido

L redactó un boletín sobre cómo adaptar la nueva política de personalización

de los servicios sociales para las personas homosexuales, bisexuales y
transexuales y encontró que muchas personas valoran la elección del proveedor
del servicio y el control que ejercen sobre la atención social a través del manejo
del presupuesto público y del pago directo por estos servicios. Así lo demuestran
las declaraciones de una persona homosexual: “Soy un usuario del sistema de
pago directo. Sí, ha sido una mejor opción para mí como persona gay, no hay
duda. Me habría sentido encarcelado con la atención proporcionada por los
servicios sociales. No puedo enfatizar esto con la fuerza suficiente. Vivo en casa
atendido por el personal que selecciono y tengo muy claro con quién retos. Ellos
no cambian cada semana y no todos son rectos o gays... la vida ha sido mil
veces mejor con el pago directo, incluso con sus retos. El personal me trata con
respeto, porque tengo el control de quién será empleado y de lo que harán para
ayudarme, tanto en mi casa como en la comunidad. No emplearía a nadie que
quisiera tomar el control sobre mi vida y decidiera qué sería lo mejor para mí. Y
ciertamente no emplearía a una persona que no se sintiera a gusto con mi estilo
de vida” (Carr 2013: 11).
El extracto anterior refleja el valor de la autonomía cuando el ciudadano elige
el proveedor del servicio. Esta autonomía es especialmente relevante en los
servicios sociales donde los grupos objeto de la atención se encuentran en una
situación vulnerable. El presupuesto personalizado es un instrumento implantado
en varios países por el que los usuarios de los servicios sociales pueden disponer
del presupuesto que se gastaría en su cuidado. Con este presupuesto, ellos
deciden cómo gastarlo, por ejemplo, empleando a la persona que le ayudará en
las tareas de la casa o yendo a comer un menú al restaurante local en vez de
que le traigan la comida a casa. Este instrumento y la filosofía que los inspira
serán analizados en este capítulo
En la elección, como modelo de prestación de servicios, el ‘rey’ del servicio
no es el profesional ni tampoco el burócrata, sino el consumidor. Se espera que
el consumidor, con su capacidad de elección y con la posibilidad de que abandone
el servicio y se vaya a la competencia, sea el motor de la innovación en la
prestación del servicio. Este planteamiento es fácil hacerlo para los servicios
privados donde un cliente puede elegir banco, compañía aérea u hotel. Sin
embargo, el sector público presenta algunos retos. El capítulo comienza con el
concepto y las bondades de la elección como motor de la prestación del servicio
público. El centro de atención es la elección de proveedor del servicio público. A
continuación se examinan hasta seis condiciones críticas requeridas para hacer
de la elección de proveedor un sistema viable de prestación de servicios públicos.
 LA ELEC C IÓ N DE P RO V EEDO R

El enfoque gerencialista, además de enfatizar el establecimiento de metas e

indicadores, se ha centrado en el derecho de elección de los consumidores
empleando dos argumentos diferentes. Un argumento se vincula al principio
liberal de libertad de elección y el otro se enlaza con el ‘apoderamiento’ del
ciudadano, como principio democrático de devolución de poder. Este
apoderamiento supone dar al ciudadano influencia sobre cómo diseñar los
servicios públicos para que se adapten a sus necesidades y no a los deseos de
los políticos y los burócratas. Le Grand (2003) identifica tres enfoques vinculados
a la libertad de elección:
a) El enfoque del ‘Estado del Bienestar’ se centra en el bienestar de los
individuos, pero en este enfoque se mantiene que el individuo no siempre
puede elegir lo que mejor le conviene. La elección debería ser realizada
por ‘otros’, es decir, los profesionales ocupacionales del Estado de
Bienestar que actúan en representación del beneficiario.
b) En el enfoque ‘liberal’, los individuos toman sus propias decisiones, incluso
aunque no sean las óptimas. La elección individual estará informada
siempre que se pongan los medios para ello. Los profesionales no
adoptan decisiones en nombre de los consumidores, sino que presentan la
información para que ellos elijan.
c) El enfoque ‘comunitario’ coloca el bienestar social por encima del
individual. Por ejemplo, la lucha contra la obesidad infantil puede estar
motivada por el bienestar individual, pero también refleja el objetivo de
conseguir el bienestar de la comunidad, al intentar detraer menos
recursos públicos por el tratamiento de esta enfermedad.
Los servicios públicos actuales se basan normalmente en una mezcla de
estas tres opciones (Eliassen y Sitter 2008). Por ejemplo, un paciente puede
elegir su médico de atención primaria (enfoque liberal), pero no puede elegir el
tipo de tratamiento, que se decide según los cánones de la profesión médica
(enfoque del Estado de Bienestar) y, en el caso de ciertas epidemias o
enfermedades de salud pública, los ciudadanos están obligados a vacunarse
(enfoque ‘comunitario’) para no propagar la enfermedad.
Este apartado se centra en la opción “liberal”, que asume, según Le Grand
(2007), que los modelos que se basan en la elección por parte del usuario, junto
con la competencia entre proveedores del servicio, tienen en general mejores
incentivos que los modelos basados en la confianza, en la jerarquía y en la ‘voz’
para prestar los servicios públicos. En consecuencia, estos servicios serán de
mayor calidad, más eficientes, más equitativos y más sensibles a las demandas
de los ciudadanos. La introducción de la elección empezó hace una o dos décadas
en varios sectores. El régimen de monopolio de los servicios públicos
(electricidad, gas, telefonía y agua) en Europa ha sido sustituido por un sistema
en el que varios proveedores compiten por los clientes en los distintos servicios.
Otros sectores en los que se ha introducido la elección incluyen la asistencia
sanitaria, la educación, o los servicios postales. Este planteamiento sobre la
elección y sus críticas se desarrolla a continuación.
El concepto de elección

Según Le Grand (2007), hay diferentes tipos de elección en función de cómo se

respondan las preguntas clásicas de dónde, quién, qué, cuándo y cómo. El dónde
responde a la elección del proveedor del servicio, es decir, la elección del
hospital, la universidad o la escuela. Sobre el proveedor del servicio se pueden
producir tres tipos de elecciones (Dowding y John 2008): la reubicación física del
usuario; la elección entre proveedores privados y públicos; y la elección
únicamente entre proveedores públicos. La reubicación física del usuario
propuesta por Tiebout (1956) se produce cuando los usuarios del servicio
cambian su residencia a fin de recibir mejores servicios públicos o pagar menos
impuestos. En los casos de distrito escolar único, hay padres que se mudan de
vivienda para poder elegir un mejor colegio para sus hijos. Algunos deportistas de
élite instalan su domicilio fiscal en otros países para pagar menos impuestos.
Banzhaf y Walsh (2008) demuestran que los residentes “votan con los pies” en
busca de la calidad medioambiental hacia zonas menos contaminadas. Para ello
se basan en una análisis de las zonas en Estados Unidos donde las empresas
tienen que declarar el vertido de productos químicos bajo el Toxic Release
Inventory (véase el capítulo 3). Estos autores también encuentran evidencia de
que esas zonas residenciales afectadas por industrias que vierten productos
tóxicos se empobrecen con el tiempo. Claramente, la reubicación física del
usuario sólo puede ser ejercida por personas con nivel de ingresos relativamente
alto. La opción de elegir entre proveedores privados y públicos se produce, por
ejemplo, cuando los pacientes alternan entre la atención pública y la privada en
función de las listas de espera para una operación quirúrgica o cuando se puede
elegir entre una escuela o universidad pública y privada. En España, los
funcionarios, por ejemplo, pueden elegir entre el sistema público de salud y una
sociedad médica privada. La tercera opción de elegir entre varios proveedores
públicos se produce cuando los escolares pueden elegir entre diferentes escuelas
públicas, o los pacientes entre hospitales públicos para una operación quirúrgica.
El quién implica la elección del profesional: la elección de médico de familia,
del especialista del hospital, o del profesor de universidad para una determinada
materia. Cuando existe la posibilidad de elegir el médico de atención primaria, los
pacientes normalmente eligen el médico más cercano al domicilio y raramente
cambian, a menos que se muden a otro lugar. Así lo confirmaron Cartwright y
Anderson (1983) para el Reino Unido.
El qué se vincula al tipo de servicio como, por ejemplo, la elección entre
diferentes formas de tratamiento médico (intervención quirúrgica o terapias
químicas o fármacos). El cuándo se refiere por ejemplo a las listas y tiempos de
espera. En el Reino Unido se había puesto como meta 18 semanas en espera. En
caso de superar esta espera, se hicieron pruebas piloto ofreciendo a los
pacientes afectados una elección ‘gratuita’ en otros hospitales, incluyendo
centros de propiedad privada (Simmons et al. 2009). Por último, el cómo supone
la elección del canal de acceso o el método de comunicación: presencial en una
oficina, por correo postal, a través del teléfono o de la Web. El principio de la
‘elección’ de los servicios públicos incluye las decisiones sobre todas estas
dimensiones. Las elecciones realizadas no son necesariamente independientes.
Los pacientes pueden elegir a un médico en particular debido a su horario de
atención o porque quieren ver a un profesional particular, o por las facilidades
ofrecidas por un centro de atención primaria.
La decisión sobre el proveedor del servicio se puede considerar una elección
‘dura’ (Dowding y John 2008), dado que es un tipo de elección que no es fácil de
proporcionar por los costes iniciales que supone construir una escuela,
universidad u hospital, por ejemplo. El resto de las elecciones son elecciones
‘blandas’, pues no suponen necesariamente el cambio de proveedor del servicio.
En este capítulo se trata predominantemente la elección del proveedor del
servicio.

Las bondades de la elección

La teoría microeconómica presupone que la ‘elección’ es una ventaja porque

maximiza la utilidad tanto de los individuos como de la sociedad. La ‘elección’
implica competencia entre proveedores, es decir, la existencia de un mercado. La
idea de mercado es que el poder lo tengan los consumidores, pues son quienes
deben cambiar sus pautas de gasto entre proveedores cuando eligen (West 1998).
La idea subyacente es que la elección se asocia positivamente con un mejor
rendimiento del servicio público. De esto se ha encontrado evidencia en el ámbito
de la recolección de residuos sólidos (Savas 1977) o en el ámbito sanitario, al
constatar que las tasas de mortalidad bajaban en mercados competitivos (Cooper
et al. 2011).
Hay, al menos, tres argumentos a favor de la elección y la competencia
como un modelo razonable de prestación de servicios públicos (Botti e Iyenga
2006; Le Grand 2007). En primer lugar, la autonomía de los individuos mejora con
la elección. La posibilidad de selección de un proveedor de servicios públicos es
parte del respeto por la autonomía individual. Por ejemplo, el argumento de la
autonomía se encontraba explícito en la demanda de presupuestos personales en
los servicios sociales del Reino Unido tal como se ilustró en la historia de la
introducción del capítulo. Desde principios de la década de los años ochenta, las
personas con discapacidad se mostraban insatisfechas con la inflexibilidad de los
servicios locales de atención social. Las personas con discapacidad han abogado
por el derecho de ejercer la elección y el control sobre sus vidas para ser
capaces de gestionar el apoyo que necesitan para vivir de forma independiente.
Esto, según han argumentado, se puede lograr si tienen autonomía para
administrar su propio presupuesto para elegir el tipo de atención social que
necesitan (Glasby y Littlechild 2009; Glendinning 2009).
En segundo lugar, la elección fomenta la coincidencia entre lo que ofrece el
proveedor y las preferencias del consumidor. Al poder expresar sus preferencias,
el consumidor puede incidir en el diseño del servicio. Esto sucede porque la
elección se acompaña de la voz para que los clientes puedan expresar su
descontento (Jilke y Van de Walle 2012). La ‘voz’, como expresión de
insatisfacción, aumenta con la ‘elección’. En ausencia de ‘elección’, la ‘voz’ puede
ser ignorada, ya que los consumidores no pueden trasladarse a otro proveedor. La
‘voz’ permite a los proveedores anticipar futuras salidas de consumidores y
cambiar los niveles de servicio en consecuencia. Como los consumidores son
propensos a combinar la elección y la voz, la autonomía sobre la elección es una
propiedad de los clientes y ya no del proveedor (Wilson y Price 2010; Clarke et al
2007).
En tercer lugar, la elección proporciona incentivos a los proveedores del
servicio para prestar unos servicios de mayor calidad y eficiencia. Esta mejora
se espera que funcione en situaciones de mercado. Cuando se eligen entre
proveedores solamente públicos o públicos y privados, se produce una situación
de cuasi-mercado. El cuasi-mercado se diferencia del mercado en que los
consumidores no pagan con su dinero el servicio prestado. El Estado paga los
servicios, pero los consumidores usan bonos o vales para elegir al proveedor. Los
vales pueden tener como consecuencia que el presupuesto asignado al proveedor
del servicio varíe en función del número de usuarios que tenga. El cuasi-mercado
es, en teoría, un instrumento más equitativo que el mercado pues permite a los
servicios públicos ser prestados de forma competitiva sin restringir el derecho
de los ciudadanos a acceder a ellos por falta de recursos. En el cuasi-mercado,
los proveedores que pueden competir entre sí son, por ejemplo, pequeñas
empresas, organizaciones sin ánimo de lucro, cooperativas de trabajadores, y
organizaciones públicas. Por tanto, si la elección se combina con la competencia,
ésta ofrece incentivos a los proveedores a prestar un servicio de alta calidad,
sensible a los deseos y las necesidades de los usuarios. Si los proveedores del
servicio se enfrentan a las consecuencias adversas cuando no son elegidos,
entonces procurarán mejorar el servicio.
Los defensores de la elección de proveedor ofrecen varios argumentos de la
bondad de este método de prestación de servicios. No obstante, para que estos
aspectos positivos se materialicen se requieren unas condiciones críticas que no
siempre están presentes, tal como se argumenta en el próximo apartado.

C O NDIC IO NES C RÍT IC A S DE LA ELEC C IÓ N EN EL

SEC T O R P ÚBLIC O

Un elemento importante de la elección es que el ciudadano pueda actuar como

consumidor, que pueda elegir, aunque esto parezca obvio. Para ello se requieren
unos elementos críticos: la existencia de un mercado, la facilidad relativa de
entrada y salida del mercado, la financiación debe seguir a la elección, la
transparencia sobre el rendimiento de los proveedores del servicio debe permitir
la elección, las organizaciones no pueden elegir a sus clientes y el método de
pago debe facilitar la mejora de la calidad. A continuación se tratan las
condiciones críticas para que se pueda ejercer la elección.

Existencia de mercado
Es necesario que exista un mercado con distintos proveedores para que haya
competencia. Esto tiene consecuencias distintas para áreas de servicios con una
fuerte regulación (electricidad, gas, telefonía) y para otros servicios dominados
por profesionales como la educación o la sanidad. Las deficiencias del mercado
están vinculadas a tres fenómenos: la inexistencia de elección porque hay un
monopolio de jure o de facto, la existencia de mucha elección porque el número
de proveedores es demasiado alto y la deficiente protección de los intereses de
los consumidores cuando eligen.
La primera deficiencia del mercado se refiere a las situaciones de monopolio
donde es imposible elegir. Según Dowding (1992), dos alternativas se producen
cuando un alumno, por ejemplo, puede elegir entre una escuela cercana y otra,
más alejada, pero con mejor reputación. La alternativa de elegir una escuela
cercana y mala reputación y no elegirla no es ninguna elección. Por ejemplo, si se
quiere elegir otra escuela para el niño, los padres a veces no tienen elección real,
pues las listas de espera para acceder al colegio de elección suelen ser largas.
Esto pasa cuando los hospitales se fusionan y se ofrecen menos opciones a los
usuarios. Se crean situaciones de ‘cuasi-monopolio’.
La existencia de alternativas tiene que ver con la flexibilidad de la oferta, es
decir, la posibilidad de abrir nuevas escuelas o cerrar las que funcionan mal. Si la
oferta es flexible, se reduce la segregación, mientras que si la oferta es rígida, la
segregación aumenta (Burgess et al. 2005: 19). La flexibilidad de la oferta incluye
la posibilidad de que los ‘propietarios’ de las escuelas populares puedan ampliar
la oferta si lo desean. Esto no parece muy fácil, si no hay infraestructura para
ello.
La integración europea y la creación de un mercado único han fomentado la
liberalización de los servicios de interés general (agua, electricidad, servicios de
telecomunicaciones), sometiéndolos a la competencia (Héritier 2001). Se
esperaba que la creación de un entorno de mercado, alejado del monopolio,
propiciara una competencia por la que los usuarios se beneficiarían de precios
inferiores. En estos mercados, la opción de ‘salida’ total no es demasiado
factible, pues está asociada con costes altos o malestar individual del ciudadano.
Debido a este carácter de interés general, la igualdad en términos de
accesibilidad y la prestación de servicios son cruciales en todos los países
miembros de la Unión Europea (Clifton, Comín y Díaz-Fuentes 2005). No obstante,
los resultados de la liberalización son mixtos. En Estados Unidos, los usuarios de
las telecomunicaciones parecían mejorar cuando se introdujo la competencia
(Eppling 2003), pero en el Reino Unido, los usuarios del mercado eléctrico no han
sido capaces de identificar el proveedor que ajusta mejor su oferta al nivel de
consumo que tienen (Wilson y Waddams Price 2010).
Cuando se abre un mercado, los gobiernos adoptan normalmente medidas
para estimular la aparición de nuevos proveedores. En el caso de sustitución de
una situación de monopolio por una situación de mercado, la mayoría de los
proveedores del servicio tienen que empezar desde cero, excepto el proveedor
que solía ofrecer el servicio en régimen de monopolio. Se entra entonces en un
mercado con riesgos. Es normal que se formen conglomerados multinacionales
de provisión de servicios. Estos grupos cuentan con las habilidades necesarias
para operar en esa área, al mismo tiempo que cuentan con los recursos y el
capital que se necesita para afrontar los riesgos de una nueva aventura
empresarial (Clifton, Comín y Díaz-Fuentes 2005). En muchos casos, las
Administraciones públicas han tenido que ayudar a la creación de este mercado.
La segunda deficiencia del mercado está vinculada al exceso de proveedores.
Según Jilke (2014), a medida que la cantidad de proveedores crece, la toma de
decisiones se empobrece y hay menos probabilidades de cambio de proveedor.
Esto se debe a que las personas tienen una capacidad limitada de informarse
para la adopción de decisiones. Cuando se alcanza ese límite, las personas
tienden a no decidir y se quedan con su proveedor del servicio. Es una opción
satisfactoria, de statu quo (Samuelson y Zeckerhauser 1988), incluso aunque el
consumidor podría conseguir beneficios con el cambio. La gente, por tanto, se
queda con un proveedor determinado no sólo por los costes directos de
transacción (cambio de un proveedor a otro) sino también por los costes
indirectos de transacción, como el coste de buscar el proveedor más adecuado a
las necesidades del consumidor.
Desde la psicología se indica que el aumento del número de alternativas
puede tener resultados positivos al principio, pero con el tiempo el efecto se
vuelve negativo (Botti y Iyengar 2006). En este sentido, Shah y Wolford (2007)
proponen que el punto de inflexión se encuentra entre las 10 y las 12
alternativas. Si se supera este umbral, se convierte la elección en demasiada
elección. Esto puede darse en mercados como el de la telefonía, pero rara vez se
encuentra en el mercado de la energía o del agua para un área determinada
concreta, por ejemplo.
Los usuarios despliegan una racionalidad limitada (bounded rationality) (Simon
1947), es decir, la idea de que en la toma de decisiones, la racionalidad de los
individuos está limitada por la información que tienen, las limitaciones cognitivas
de la mente, y la cantidad finita de tiempo que se posee para tomar una
decisión. Por tanto, los padres, los pacientes, y los estudiantes se enfrentarán a
los típicos problemas de sobrecarga de información, la necesidad de simplificar
la información recibida, la aversión al riesgo, o quedarse con el statu quo, entre
otros instrumentos (Kahneman, Slovic y Tversky 1982). El exceso de información
puede confundir a los usuarios de servicios y dar lugar a la simplificación
excesiva. En ocasiones, pueden preferir elegir otros criterios aparentemente
irracionales, como por ejemplo lo que dicen otros sobre un servicio, antes que
comparar tablas de datos (Tummers, Jilke y Van de Walle 2013).
Según la investigación de Jilke (2014), el aumento del número de opciones
disponibles para los ciudadanos parece funcionar mejor en la telefonía fija que en
la telefonía móvil, sobre todo debido a características de la competitividad del
mercado, y la complejidad del servicio en general. La elección cambia cuando
aumenta el número de proveedores. Pasado cierto umbral, la elección influye
negativamente, especialmente a los grupos vulnerables. No obstante, no están
claras las circunstancias en las que el número de opciones tiene un impacto
negativo en las decisiones de cambio de los consumidores potencialmente
vulnerables. El autor no puede extender estos resultados a otros sectores, por lo
que se debería llevar a cabo una investigación ad hoc en ellos.
Finalmente, una vez que se decide la elección inicial de la plaza escolar, el
papel del consumidor se restringe considerablemente. En la mayoría de los casos,
la elección tiene una duración de cinco o siete años (los periodos de escolaridad
primaria y secundaria), ya que los niños rara vez cambian de escuela, a no ser
que se hayan presentado problemas graves. Los padres no son propensos a
trasladar a los niños de una escuela a otra frecuentemente ya que sus hijos ya
han desarrollado sus amistades en la primera escuela.
En definitiva, a veces los usuarios no quieren elegir, sino que desean recibir
un servicio de calidad y que esa calidad esté garantizada universalmente. Es
decir, que la calidad del servicio no dependa del código postal del usuario.
Una tercera deficiencia aparece cuando el gobierno no protege a los usuarios
adecuadamente en los nuevos mercados liberalizados contra el abuso y la
concentración de las empresas o las prácticas colusivas entre operadores. La
protección se hace generalmente a través de la regulación. En el sector de
servicios públicos como la electricidad, la telefonía, el gas o el agua, las
obligaciones de servicio universal constituyen parámetros que procuran asegurar
que el mercado va a funcionar según lo previsto. En muchos casos, los gobiernos
suelen intervenir en los mercados de servicios públicos para evitar la
concentración, mediante el establecimiento de los organismos reguladores
específicos, o mediante el fortalecimiento de las agencias o comisiones
independientes que vigilan el buen desarrollo de la competencia (Tummers, Jilke
Walle 2013).

Facilidad relativa de entrada y salida del mercado

El proveedor que quiera entrar en el cuasi-mercado necesita capital para

construir los edificios (escuela, universidad, hospital) así como financiar sus
gastos corrientes. Se precisan de fórmulas que permitan esta opción.
Adicionalmente, la libertad de ‘entrada’, es decir, de abrir una nueva institución
educativa o de salud debe estar sometida a unas condiciones mínimas, para que
el gobierno asegure que se proporciona una educación en consonancia con su
política, no sólo desde el punto de vista normativo, sino también con respecto a
aspectos vinculados a la inclusión, por ejemplo. Esto está también relacionado
con una dimensión que se analiza más abajo sobre quién tiene la facultad de
seleccionar los alumnos o los pacientes que serán atendidos.
Para que haya alternativas reales, también debe haber posibilidades de
‘salida’ para las instituciones que fallen. El fallo de la organización puede tener
como consecuencia la falta de viabilidad si la financiación sigue a la elección. Si
no hay elección, la mala calidad de la institución debería tener algún tipo de
consecuencia para que la alternativa de elección sea real. La ‘salida’ no supone
necesariamente el cierre de la institución (escuela, universidad u hospital).
Probablemente, un paso intermedio sería la ‘intervención’, por ejemplo,
nombrando a nuevos gestores que se encarguen de los estudiantes o los
pacientes aún existentes. En cualquier caso, el rescate de una escuela y la
intervención en su gestión deberían estar basados en una normativa clara.
Incluso sería recomendable que la intervención sea llevada a cabo por una
agencia independiente (Jilke 2014).
La financiación y la elección

La financiación sigue a la elección cuando los proveedores del servicio no

elegidos (universidades, facultades, escuelas, hospitales o centros de salud)
pueden perder recursos y los elegidos pueden obtener más financiación. Los
métodos de financiación que permiten la elección son variados (Le Grand 2007).
Al menos se incluyen las asignaciones presupuestarias, el sistema de vales
(vouchers) (por ejemplo en educación) y los presupuestos personalizados con
pagos directos (ámbito de los servicios sociales).
Estas consecuencias financieras de la elección tienen limitaciones (PASC
2005). Por ejemplo, se requiere una capacidad adicional de expansión en los
proveedores ‘elegidos’. Esta capacidad adicional no sólo tiene un coste, sino a
veces limitaciones físicas, pues la escuela o el hospital están en un lugar en
donde no se puede construir una extensión o la expansión (incluso la clausura) de
un hospital o una escuela no se puede realizar inmediatamente para acomodar a
la nueva demanda. Adicionalmente, según Simmons et al. (2009), la amenaza de
retirar a los niños de la escuela puede constituir un incentivo para que el
proveedor mejore el servicio. Sin embargo, si esta amenaza se repite
frecuentemente, el colegio no lo tomará en serio.
En algunos casos, se pone en manos de los ciudadanos los recursos para que
sean empleados en su elección como por ejemplo el sistema de vales (vouchers)
y los presupuestos personales. En este contexto de cuasi-mercado, la
financiación debe ser lo suficientemente discriminatoria como para crear una
competencia real. Por ejemplo, si se ofrece un ‘vale’ para que los padres elijan
una escuela para su hijo, este ‘vale’ (traducido en créditos presupuestarios)
debería suponer una proporción considerable del coste unitario real de la
matrícula. De otra forma, el comportamiento de la escuela, sus directivos y sus
profesores no se modificará considerablemente.
Algunos métodos de financiación requieren una confianza considerable en los
consumidores, como es el caso de los presupuestos personales con pago directo.
Este método se ha empleado en la atención social domiciliaria en países como
Alemania, Australia, Francia, Finlandia y el Reino Unido (Lundsgaard 2005). Estos
presupuestos suponen que los ciudadanos reciben directamente dinero para pagar
la atención domiciliaria recibida, en vez de que el cuidador reciba el dinero de la
empresa subcontratada. Los consumidores son, por ejemplo, los ciudadanos con
discapacidades físicas y sensoriales o los padres de los niños discapacitados. El
Reino Unido fue uno de los pioneros en introducir este sistema (Glasby y
Littlechild 2006).
Estos presupuestos personales reúnen los recursos de diferentes fuentes de
financiación, es decir, diferentes organizaciones públicas que prestan servicios
sociales. Los destinatarios de los recursos son apoyados individualmente para
identificar los servicios que desean utilizar. Estos servicios pueden estar fuera
del rango de los tradicionalmente ofrecidos por la atención social. Si el
consumidor opta por no recibir este dinero, aun puede ejercer la elección del
servicio. Es importante que los consumidores de los presupuestos personales
sepan a cuánto dinero tienen derecho, cuánto cuestan los servicios, y cómo se
pueden utilizar mejor los recursos disponibles para satisfacer sus necesidades.
Son todas las características clave de un consumidor informado, que no son
fáciles de conseguir. Glendinning 2009 muestra que los presupuestos personales
para financiar la atención personal, la ayuda en las tareas domésticas así como
las actividades recreativas, sociales y de entretenimiento son positivos para los
consumidores. La gente que percibía el presupuesto personal parecía tener un
mayor control de sus vidas cotidianas, en comparación con los beneficiarios que
recibían el cuidado convencional (véase el ejemplo expuesto al principio del
capítulo). Otros informes muestran que estas personas tienen una mejor salud y
una mejor calidad de vida así como mayor interacción social con los amigos y el
entorno social más amplio (Leadbeater, Bartlett y Gallagher 2008).
No obstante, también hay al menos dos riesgos asociados a la utilización de
estos presupuestos personales (Glendinning 2009). En primer lugar, dado que se
ponen umbrales para poder disfrutar del presupuesto personalizado, la capacidad
de elección se restringe a las personas cuya independencia se encuentra en un
riesgo moderado. Muchos ciudadanos pueden tener escasos recursos económicos
y débil capital social como para realizar elecciones informadas. Otras personas
tienen limitaciones cognitivas severas para expresar la elección. Por ejemplo, las
personas con discapacidad de aprendizaje o demencia pueden tener dificultades
para comprender la información, o sus propias circunstancias así como
capacidades reducidas para evaluar los posibles beneficios y las desventajas de
las diferentes opciones. En segundo lugar, no está claro que la elección promueva
la mejora de la calidad del servicio por parte de sus proveedores. En el Reino
Unido, sólo pueden participar aquellos proveedores que tienen un contrato con la
autoridad local, por lo que se restringe el mercado. Se corre el riesgo de que la
información proporcionada no ayude a una elección adecuada. En el fondo, parece
que no existen los mecanismos adecuados de mercado para lanzar señales a los
proveedores de servicios para que mejoren. Sin estos mecanismos, se corre el
riesgo de que las personas compitan entre sí por recursos limitados, como por
ejemplo, los asistentes personales para la ayuda cotidiana en las tareas de la
casa.
Finalmente, según Le Grand (2007), las consecuencias financieras de la
elección también deben sentirse en la institución. Sus trabajadores deben estar
motivados a responder en la dirección deseada. Por ejemplo, los profesores
tienen que enfrentarse a las consecuencias adversas en las escuelas que no son
elegidas. De otra forma, no tendrán incentivos para cambiar su comportamiento
en el aula. Si los profesores tienen el estatus de funcionario y la elección no
afecta a su estatus o a los complementos salariales, no hay ninguna razón para
que presten un mejor servicio. Sin embargo, si el gobierno amenaza con cerrar la
escuela, es probable que les incentive a modificar el comportamiento.
Alternativamente, si esa amenaza de cierre no es plausible, la escuela debería
tener autonomía para premiar el desempeño de los maestros. De esta manera,
los directivos de la escuela tienen instrumentos para que los maestros
modifiquen su conducta.

La transparencia sobre el rendimiento de los proveedores del servicio

La transparencia se refiere a la información suministrada sobre las posibilidades
de elección y el rendimiento de los proveedores del servicio. Para Le Grand
(1991), la información imperfecta es un problema que debilita las bondades de un
sistema de mercado o cuasi-mercado. Le Grand sugiere que “ni antes ni después
del tratamiento se puede adquirir fácilmente la información que permita a los
consumidores tomar una decisión informada. En cambio, el proveedor de la
atención médica — el médico— es también proveedor de información, que actúa
como agente del consumidor, informándole tanto sobre su enfermedad como de
su tratamiento” (1991: 45). Por tanto, si un mercado (de salud) no está
convenientemente regulado, no hay incentivos para que los médicos y los
hospitales proporcionen un buen servicio competitivo. Los pacientes no están
comparando ‘información y tratamientos’ necesariamente en distintos lugares
como se comparan artículos en las tiendas, sino que buscan la atención de un
proveedor (el médico) con quienes han construido una relación de confianza a lo
largo del tiempo. Esta afirmación parece ser mucho más importante en 1991 que
en 2015. En la actualidad, la aparición de Internet ha conseguido un paciente
mucho más informado, que sabrá más de su enfermedad que su propio médico.
De hecho, en algunos países como Dinamarca se quejaban los profesionales de la
salud de que los pacientes pretenden ‘dictar’ el tipo de tratamiento que
necesitan, desconfiando que el médico les dé el mejor tratamiento con
argumentos vinculados a los costes que pueda suponer (Löffler et al. 2008).
No obstante, muchos pacientes confían en su médico y no buscan
información alternativa. Por tanto, en cierto modo, los pacientes son
consumidores ‘deficientes’, en el sentido de que no siempre van a estar
dispuestos a realizar una elección. Relacionado con el problema de la información
imperfecta se encuentra el monopolio de la provisión de servicio que se deriva de
este tipo de información. Dado que los pacientes son fieles a sus proveedores de
servicios sanitarios, los hospitales y los médicos no compiten entre sí, y existe
la posibilidad, según la teoría económica, de que eleven sus precios. En muchos
casos, por ejemplo, se ha dado una tendencia a la prescripción excesiva de
medicamentos, especialmente cuando se les paga por unidad de tratamiento.
Por tanto, la forma en que se ofrece la información sobre el rendimiento de
los proveedores de un servicio es relevante para hacer que la competencia sea
real. Se espera que los ciudadanos actúen como clientes empleando la
información de los resultados de los proveedores de servicios a la hora de elegir
(Coe y Brunet 2006). Los ejemplos incluyen los ránkings del rendimiento escolar,
por ejemplo, publicando los resultados de los exámenes nacionales y, para los
hospitales, los datos de los tiempos de espera para ciertos tipos de cirugía, o
incluso las tasas de mortalidad.
Esta condición funciona de forma muy similar a la estrategia de ‘nombrar y
avergonzar’ expuesta en el capítulo 7, con la única diferencia de que esta lista de
clasificación de las distintas instituciones según su rendimiento (ranking) tiene
consecuencias para la elección de proveedor. La información que se incluye puede
ser de tipo muy diverso. La mejor elección requiere de datos objetivos
(resultados en los exámenes externos, por ejemplo, de acceso a la universidad o
similares; número de alumnos por profesor; tipo de actividades extra escolares
existentes…) y de datos subjetivos (nivel de satisfacción de los padres y los
alumnos con la escuelas o de los pacientes y sus familiares con el hospital). El
uso de la información para hacer la elección parece que funciona mejor con las
personas que tienen un alto nivel educativo. Por otro lado, no parece que siempre
se disponga de toda esta información para hacer una elección adecuada. Para que
esto ocurra, el gobierno debería regular el tipo de información que permitiría
tomar una decisión informada así como controlar que los datos suministrados
son correctos o que la metodología para determinar el nivel de satisfacción con
la institución es homologable o que la encuesta de satisfacción ha sido
administrada por una entidad independiente y no por las propias escuelas u
hospitales.
La información inadecuada puede ser debida a dos razones
fundamentalmente: los proveedores sometidos a la competencia no publican la
información correcta (misreporting) (ya examinada en el capítulo 7) y la
información no es comparable para elegir.
En algunos casos, las partes sometidas a la competencia pueden estar
tentadas a ofrecer información incorrecta. Como esta información se emplea
para elaborar la clasificación de proveedores, una información errónea o no
suficientemente contrastada puede canalizar inadecuadamente la elección.
En otros casos, la información que se ofrece no es comparable. Por ejemplos,
las compañías telefónicas, eléctricas y de gas ofrecen distintos paquetes de
precios en función de los productos adquiridos y no es fácil reducir esas ofertas
a precios unitarios que permitan la comparación. En estas condiciones, la
información ofrecida a los usuarios no es adecuada para elegir y el órgano
regulador tiene dificultades a veces en obligar a los entes regulados a que
mejoren la comparabilidad de la información, dado que las tecnologías son
continuamente cambiantes.
Tummers, Jilke y Van der Walle (2013) ofrecen ejemplos de ‘comparadores’
de precios y servicios públicos. En el Reino Unido, la web uSwitch compara
proveedores de gas y electricidad una vez el usuario ha introducido el código
postal donde reside. NHS Choices facilita la comparación de servicios de salud.
Otro ejemplo de la asistencia sanitaria del Reino Unido son los Asesores de
Atención al Paciente (PCA) (Patient Care Advisors), quienes actúan como
proveedores de información relevante, pero también dando asesoramiento
específico, así como ayudando a los pacientes a adoptar medidas vinculadas a
los hospitales y otros proveedores de servicios de salud. Algunas evaluaciones
indican que estos servicios son muy apreciados y usados con frecuencia por los
pacientes (Coulter, Le Maistre y Henderson 2005).
Damman y Rademakers (2008) analizaron la información de 42 sitios web de
diferentes países para la elección de la asistencia sanitaria. Constataron que
muchos países de hecho proporcionan dicha información. El Reino Unido y los
Países Bajos son pioneros en este ámbito. Las formas más comunes para
integrar los diferentes tipos de información eran las dos opciones extremas: no
hay integración en absoluto (en el 36% de los sitios web) y altos niveles de
integración en tablas individuales (en el 41% de los sitios web). Casi el 70% de
los sitios web ofrecen rutas para obtener información más detallada. Los
indicadores se emplean en la mayoría de sitios web (88%) para mostrar la
información comparativa. La información más común de las páginas web eran
indicadores sobre los resultados de los centros de atención sanitaria e
información sobre las características y los servicios de los proveedores del
servicio (en más de un 80% de los casos). La transparencia de la información
para ejercer la elección va a aumentando paulatinamente en algunos países en el
ámbito de la atención médica.

Las instituciones y la elección de sus usuarios

En el sector privado, los proveedores de servicio pueden seleccionar a sus

clientes. En algunos casos se ponen precios altos para que solamente las
personas de un determinado nivel adquisitivo puedan usar un servicio específico
(por ejemplo, unas instalaciones deportivas exclusivas). También existe el
derecho de admisión para evitar que entren alborotadores o simplemente
seleccionar que quien entre lo haga vestido de acuerdo a unas convenciones
sociales (por ejemplo, exigiendo traje y corbata a los hombres o prohibiendo el
acceso con prendas de baño o con ropa deportiva). En el servicio público, no se
aplican estas reglas normalmente y sería criticable.
Si las escuelas están saturadas y tienen autorización para seleccionar a sus
alumnos, esto puede derivar en la segregación o la polarización como
consecuencia de la habilidad de un grupo social determinado para acceder a los
mejores centros. Probablemente, estas escuelas más populares serán
frecuentadas por los niños más capaces o los de familias más acomodadas.
Posiblemente, los niños de familias inmigrantes o de minorías étnicas no tendrán
mucha cabida en esta escuela con la excusa de que retrasarían el progreso
académico del resto de los compañeros. Por tanto, las escuelas no pueden tener
la potestad de elegir a la ‘flor y nata’ de los estudiantes, pues la inclusión social
y la equidad se verían comprometidas.
Para evitar la selección de los mejores estudiantes, el gobierno podría
desarrollar algunas estrategias como sugiere Le Grand (2007). Una de ellas es
limitar e incluso eliminar por completo la capacidad de la escuela para decidir
sobre las admisiones. Las escuelas podrían ser obligadas a aceptar alumnos de
un amplio bagaje social basándose en un sistema de cuotas. Esta estrategia es
clara y fácil de implantar. El inconveniente es que desincentiva a algunas
escuelas a tener que asumir alumnos difíciles. Se corre el peligro de crear
resentimiento entre los profesores contra los propios alumnos procedentes de
ambientes sociales desfavorecidos. Adicionalmente, si no hay una normativa
expresa, estas escuelas no tendrían incentivos para mantener a los niños en la
escuela o hacer algo positivo con ellos una vez admitidos.
Una segunda estrategia es prohibir que la escuela rechace alumnos. Por
tanto, si una escuela tiene buena reputación y es la primera elección de los
padres, se les debe permitir esta elección. En este caso, la buena escuela se
verá hacinada en el corto plazo. Los recursos adicionales obtenidos por la escuela
se podrían invertir en contratar nuevos profesores, probablemente en maximizar
la utilización de las aulas y buscar formas alternativas de usar todo el espacio
para la enseñanza. En cualquier caso, esto no evitará que las clases estén
masificadas y que los nuevos profesores contratados no sean de la calidad
necesaria, dado que tienen que ser contratados en el último momento y no hay
normalmente tiempo para realizar los controles necesarios. En este contexto, las
escuelas menos populares tendrán menos alumnos y una mejor ratio
alumnos/profesor. Esto podría llegar a ser atractivo para los padres. El equilibrio
se puede lograr satisfaciendo las necesidades tanto de la elección como de la
equidad. Los niños irán a la escuela de su elección. En algunos casos, los padres
preferirán buenos profesores; en otros más espacio y una mejor ratio
profesor/alumnos para que sus hijos sean mejor atendidos. No parece que esta
posibilidad sea muy atractiva y viable, dado que la mejor ratio o el mayor
espacio en una institución no necesariamente traen consigo mejor calidad de la
enseñanza.
Una tercera estrategia es la asignación aleatoria de plazas escolares, tal
como se ha experimentado en el Reino Unido. Este es un mecanismo que tiene
sus orígenes en los EE.UU. Las escuelas deben aceptar alumnos con vale
(voucher) sobre la base de una asignación mediante sorteo. El sistema empezó a
ensayarse el curso académico 2008/09 por algunas autoridades locales inglesas.
Las autoridades laboristas afirman que el sistema da una mejor oportunidad de
entrar en las escuelas populares a más niños. El sistema opera mediante la
división de la ciudad en zonas y se espera que los alumnos asistan a la escuela
de su área. Si hay dos escuelas en un área de influencia, las plazas se asignan
por sorteo electrónico (Farrell 2009).
Una cuarta estrategia consiste en ofrecer incentivos financieros (o de otro
tipo) a las escuelas que acepten alumnos de entornos socioculturales bajos.

El aumento de la desigualdad de los ciudadanos

Un argumento contra la elección mantiene que es una obsesión de la clase

media, quien se beneficia especialmente de ella. Por ello se critica la elección por
su potencial impacto en la desigualdad de los ciudadanos. Según las
investigaciones, los resultados no son del todo concluyentes, dado que, según
unos estudios, la clase social más baja de los usuarios se ve afectada
negativamente y en otros estudios, no.
Los grupos de nivel socioeconómico más bajo se enfrentan a varias
limitaciones relacionadas con el ejercicio de la elección. No es fácil indicar un
factor particular como el más importante (Hsieh y Urquiola 2003). Sin embargo,
parece que los costes del cambio pueden explicar en parte las diferencias. Los
costes de cambio de proveedor son los gastos monetarios y no monetarios que
un ciudadano incurre para cambiar. Cuantos mayores sean los costes del cambio,
más difícil es elegir para los ciudadanos. Estos costes del cambio son mayores
para los menos educados, las personas mayores y los discapacitados mentales;
lo que aumenta las desigualdades sociales (Arksey y Glendinning 2007). De la
misma manera, según Wilson y Price (2010) y Jilke (2014), los usuarios se suelen
quedar con la opción por defecto, es decir, la que ya están usando, la misma
compañía telefónica, de electricidad o gas. Usuarios más educados son propensos
a arriesgarse más que sus homólogos de menor nivel educativo y buscan
alternativas (Tummers, Jilke y Van de Valle 2013).
 En el análisis de Cookson et al. (2010) se mantiene que los hospitales y los
médicos sometidos a la competencia no parecen haber incrementado la
desigualdad. En los Estados Unidos, Lacireno-Paquet et al. (2002) confirmaron que
las escuelas sometidas al mercado no se centraban exclusivamente en una
clientela de élite. No obstante, parece que atraían algo menos a los escolares de
familias más necesitadas.
Un trabajo de Gorard y Fitz (1998) analizó la elección de los padres de clase
media y trabajadora en la educación entre 1991 y 1996. Los resultados del
estudio indican que, si bien los padres de clase media participaron desde el
principio en la elección de las escuelas de educación primaria, una vez que los
padres de la clase trabajadora comenzaron a familiarizarse con sus derechos a
elegir, participaron plenamente en seleccionar las escuelas para sus hijos. La
evidencia de los EE.UU., donde las oportunidades de elección de escuela se han
expandido desde la década de 1990, sugiere que los padres están cada vez más
involucrados en el uso de sus opciones y están más satisfechos con la
disponibilidad de estas opciones. Esto afecta por igual a padres de las clases
medias y de las clases trabajadoras (Tice et al. 2006).
El sistema de vales (vouchers) se utiliza a menudo para la elección de
escuela. En los Estados Unidos, hay un gran mercado de vales escolares o becas
para las escuelas privadas. Los estudios sugieren que este sistema es positivo
para los estudiantes (Howell et al. 2002). En otros países, como Chile, los vales
escolares sólo muestran limitados efectos positivos, e incluso pueden tener
efectos secundarios negativos sustanciales, tales como perjuicio a los
estudiantes desfavorecidos y las familias de bajos ingresos (Hsieh y Urquiola
2003).
Otros estudios muestran el impacto negativo de la elección en la igualdad
social. Según Clifton et al. (2011), la introducción de la elección en los servicios
públicos ha fomentado una ‘doble vía’ donde los usuarios potencialmente
vulnerables tienen menos probabilidades de beneficiarse de la elección que
aquéllos aventajados socialmente. Hsieh y Urquiola (2003) señalan que la elección
de escuela tiene efectos en la segregación social en Chile, afectando más a los
niños de niveles socioeconómicos más bajos.
Las escuelas en las zonas desfavorecidas están frecuentadas por los niños
que no pueden elegir, debido a los limitados recursos financieros. Jordan (2006)
muestra que los padres que pueden permitírselo se mudan de casa para acceder
a las zonas con buenas escuelas. Los agentes inmobiliarios informan de que hay
un factor-escuela en el precio de venta de muchas propiedades. Butler et al. 2007
sugieren que las escuelas con los alumnos con mejores resultados reclutan de
las áreas con los ‘mejores’ códigos postales en la zona este de Londres. Un
estudio realizado en EE.UU. de Goldring y Phillips (2008) encuentra que ‘selectores
activos’ tienen más probabilidades de ser padres de clase media que están muy
involucrados en la educación de sus hijos, contradiciendo lo señalado más arriba.
En general, la discriminación de las clases desfavorecidas es el resultado que se
obtiene mayormente según los estudios realizados.
Las redes sociales de las clases más vulnerables fomentan una ‘peor’
elección. Lako y Rosenau (2009) encontraron que la mayoría de los pacientes no
eligen un hospital basado en la información disponible de los resultados de los
hospitales. Se informan más bien de otras fuentes, tales como las
recomendaciones de su médico de atención primaria, la reputación del hospital en
general, o hacen depender su decisión de la distancia de su casa al hospital. Los
pacientes basan también su elección en las llamadas redes sociales de
información. Estas redes varían de acuerdo con la clase socioeconómica de sus
miembros. Los grupos socioeconómicos más bajos suelen pertenecer a redes
más pobres.
Se necesita más trabajos empíricos para poder identificar cuál es el impacto
de la elección en la (des)igualdad social y cuáles son los factores responsables
de este impacto.
***
En conclusión, la elección es un método de prestación del servicio que puede
incentivar a los proveedores a mejorar, al mismo tiempo que los usuarios pueden
encontrar un servicio más adaptado a sus necesidades. La elección del servicio
es atractiva pues puede incentivar la mejora de la prestación gracias a la
competencia. Sin embargo, para que la elección pueda realizarse de forma
adecuada, se necesitan unos requisitos que permitan al sector público emular al
mercado. Estas condiciones son muy exigentes y no se materializan siempre en
los sectores de políticas examinados. Abogar por la elección en el cuasi-mercado
es controvertido, porque todas las condiciones críticas para realizar la elección
no siempre se cumplen. En algunos casos se pueden crear esas condiciones, pero
se requiere un alto grado de experimentación para materializar las pretendidas
bondades de la elección en la prestación de servicios públicos.
9. Usuarios y ciudadanos: la voz

“En Austria, los delincuentes jóvenes de entre 17 a 28 años de edad

contribuyen a la formación teórica impartida en las escuelas de
conducción para decirles a sus compañeros de una manera muy directa,
cómo causaron un accidente, en la mayoría casos bajo la influencia del
alcohol. Con su propia experiencia ilustran las implicaciones de la
conducción arriesgada. El hecho de que los delincuentes son de la misma
edad y se reúnen con sus pares durante las clases de la autoescuela crea
una cercanía emocional entre delincuentes y alumnos. (…)
La contratación de estos ‘formadores’ se hace a menudo a través de
los tribunales, cuando los delincuentes todavía están cumpliendo su
sentencia de prisión. En otros casos, los delincuentes se ofrecen como
voluntarios cuando conocen del proyecto en los medios de comunicación.
Por lo general, los delincuentes tienen que asistir a un programa de
formación, donde ellos mismos aprenden a enfrentarse a su accidente y
sus consecuencias. Posteriormente, se ayuda a estos delincuentes a
preparar su presentación, en colaboración con un formador especializado,
antes de que se pongan a capacitar a los aprendices de conducir”20.

l ejemplo anterior refleja una característica esencial de una forma distinta

E de prestar los servicios, atendiendo a la voz de los usuarios. Este es un

caso extremo del ejercicio de esa voz, pues se implica a personas que han
infringido la legislación y han podido causar víctimas cuando ello ocurrió. Sin
embargo, la filosofía es la misma: a veces los usuarios saben mejor qué quieren,
son más capaces de transmitir mensajes relevantes para sus pares y tienen
mayor legitimidad para pedir un cambio de conducta en ellos. La coproducción es
un énfasis reciente en el uso de la voz para los servicios públicos como se verá
en este capítulo.
Según Le Grand (2007), la voz como modelo de prestación de servicios se
refiere a todos los instrumentos que permiten a los usuarios expresar su
descontento (o su satisfacción) mediante alguna forma de comunicación directa
con los proveedores del servicio: quejas, sugerencias, reclamaciones, encuestas
de satisfacción de servicios, consultas, foros de participación y una larga lista
donde los usuarios pueden expresar sus ideas y preocupaciones. El enfoque
basado en la voz es objeto de controversia porque la definición dominante de un
servicio de calidad es su identificación con la percepción de un cliente satisfecho.
Al respecto, se plantean dos controversias distintas. Por una parte, ¿hasta qué
punto se puede considerar cliente a administrados-obligados del servicio o a
beneficiarios que no pueden ejercer ningún tipo de elección, requisito básico del
papel de consumidores y clientes? Por otra parte, la satisfacción del cliente
como definición de calidad presenta un doble problema. 1) La definición lleva
implícito que el cliente es uniforme y se manifiesta con una única voz. 2) Los
profesionales, los políticos y los gestores no tienen ningún papel en la definición
de calidad. Ambas controversias se discutirán en el texto.
 En este capítulo se tratan los enfoques más individualizados de expresión de
la voz de los usuarios. Básicamente, se tratan los enfoques vinculados a la
mejora de la calidad de los servicios, entendida ésta como la mejora de la
satisfacción de los consumidores con los servicios que se les presta. Los
mecanismos colectivos de participación ciudadana y la votación en las elecciones
y en referéndum no son examinados aquí, aunque se incluyan en el enfoque de la
‘voz’. En el capítulo se analiza cómo ha evolucionado el concepto de calidad y qué
se entiende por calidad en su concepción dominante de satisfacción de las
expectativas del consumidor. A continuación se exponen las condiciones críticas
que posibilitan una implantación adecuada de la gestión de la calidad.
Posteriormente se examinan los sistemas de aseguramiento de la calidad, y se
termina el capítulo con un apartado sobre las ventajas y las desventajas del
modelo de prestación de servicios basado en la ‘voz’.

LA EV O LUC IÓ N DEL C O NC EP T O DE C A LIDA D

El modelo de prestación de servicios basado en la ‘voz’ está vinculado a los

enfoques de la gestión de la calidad. En el contexto del sector público, la calidad
transmite la idea de compromiso con el ciudadano. Ese compromiso se traduce
en hacer efectivo un contrato social (Bouckaert 1995), por el que las
Administraciones Públicas buscan activamente adaptarse a las necesidades y los
deseos de los ciudadanos, que son su razón de ser. Frente al contrato mercantil
del sector privado por el que los productos y los servicios son ofrecidos a los
clientes de las empresas a cambio de dinero, el contrato social debería obligar a
las Administraciones Públicas a ofrecer servicios que sustantiven los derechos de
los ciudadanos. La esencia del contrato social no es una contraprestación
monetaria sino una transacción entre los deberes de las organizaciones públicas
y los derechos y las necesidades de los ciudadanos. Las necesidades de los
ciudadanos están normalmente vinculadas a sus expectativas, pues el contraste
entre las expectativas y la percepción del servicio que reciben determinan su
satisfacción con él. Por tanto, si las Administraciones públicas quieren conocer
cuáles son las expectativas, las necesidades y las demandas de los ciudadanos,
no tienen más remedio que escuchar su voz. La voz del usuario es un
mecanismo esencial del enfoque de la gestión de la calidad.
Originariamente, el interés por la calidad como filosofía de gestión proviene
de la industria manufacturera japonesa del período de reconstrucción del país en
la Segunda Posguerra Mundial. El concepto de calidad ha sufrido una evolución en
la que se reconocen cinco grandes etapas (Bovaird y Löffler 2003). A
continuación se menciona cuándo surgieron las distintas etapas. Sin embargo, la
utilización del concepto no se acaba con la etapa. La filosofía de cada etapa se
mantiene en el tiempo de alguna forma.
1) Conformidad con lo especificado (Crosby 1979). Durante la década de los
años cincuenta surgió la idea de control de calidad por el que los productos
debían adaptarse a las normas de fabricación. Las medidas, los materiales y las
características del producto debían conformarse con las reglas estipuladas a
priori y eran controladas a posteriori. La calidad se centra en el control del
producto final, según los criterios de los expertos en ese producto o servicio. En
la enseñanza universitaria, este control se podría referir a los parámetros
relacionados con la seguridad del edificio y de las aulas así como parámetros
estandarizados de confortabilidad, salidas de emergencia debidamente
señalizadas, número máximo de pupitres y sillas por clase, condiciones
adecuadas de luminosidad, lugar apropiado para tomar apuntes y un largo
etcétera de condiciones técnicas que estandaricen el tipo de servicio que se está
ofreciendo. El control consiste en comprobar que el servicio o el producto se
prestan conforme a lo especificado. Esta máxima se aplica en sistemas como
ISO 9000 (véase más abajo) y en las contrataciones externas de la prestación de
servicios (véase el capítulo 10).
2) ‘Adecuación a los fines de la organización’ (Juran 1995). Esta máxima
predomina desde la década de los años cincuenta hasta la de los años setenta.
La definición de calidad dominante es que el producto sea adecuado a los fines
para los que se previó. El procedimiento de control que se establece es de
prevención de defectos. Se comienzan a ofrecer períodos de garantía de vida del
producto. En esta fase, la organización se centra fundamentalmente en asegurar
la calidad durante el proceso de fabricación. Este tipo de calidad también se
aplica a la prestación de servicios. Por ejemplo, un anfiteatro con capacidad para
100 personas no sería adecuado para celebrar una reunión del Consejo de
Ministros, sino para una conferencia. Este enfoque se aplica a todos los
instrumentos que buscan la consecución de objetivos corporativos y sociales y al
cuadro integral de mando (Balanced Scorecard).
3) ‘Satisfaciendo o excediendo las expectativas de los usuarios’ (Zeithaml,
Parasuraman y Berry 1990). En este enfoque, la definición de calidad se centra en
adaptar el producto o el servicio a las expectativas del usuario o cliente. En un
aula, por ejemplo, se puede estar cumpliendo con los estándares de temperatura
requerida. Sin embargo, si se pregunta a los estudiantes por el nivel de
confortabilidad en el aula, éstos pueden expresar su insatisfacción por la
temperatura ambiente. La normativa no suele detallar el grado máximo de
humedad relativa y este factor contribuye a que la sensación de frío y calor sea
diferente. Por tanto, la calidad ya está más vinculada a la voz de los usuarios,
sin renunciar a los estándares objetivables.
4) Causando una implicación emocional entre el usuario y el servicio (Pirsig
1974). La etapa de una mayor implicación emocional de los usuarios con los
servicios se refiere a ese vínculo ‘irracional’ que hace que un usuario compre
determinados productos de una marca determinada y no los de la competencia.
Así, algunas personas prefieren la Coca Cola a la Pepsi Cola, o los productos de
Apple (iPhone, IPad, IPod o IMac) a los de la competencia por citar algunos
ejemplos más comunes. Esta implicación emocional de tipo psicológico es difícil
de aplicar a la relación de los contribuyentes con la agencia tributaria o a los
conductores con la dirección general de tráfico. No obstante, hay casos de
implicación emocional en el sector público. Algunas universidades fomentan la
creación de asociaciones de antiguos alumnos que les vinculan emocionalmente
con la institución, a la par que les ayuda a crear redes de influencia.
5 ) Corresponsabilidad en la prestación del servicio (Ostrom 1996, Alford
2009). En la etapa actual se está intentando fomentar la corresponsabilidad del
usuario. Se presume que una buena calidad del servicio solamente se puede
conseguir si los usuarios ponen de su parte. Una clase universitaria poco
participativa (dando por hecho que el profesor incita al diálogo) probablemente se
aproveche peor que una más participativa (dando por hecho que la participación
de los alumnos está fundamentada en las lecturas de la lección que toca ese
día). Así mismo, el paciente se puede curar si sigue las prescripciones del
médico, pero si no, será difícil.
En la definición de un servicio de calidad pueden estar presentes una o varias
de las dimensiones anteriores. El hecho de que hayan sido predominantes en una
etapa, no significa que hayan desaparecido de la siguiente. Los controles de
calidad pueden versar sobre la conformidad con lo especificado y la satisfacción
del cliente, por ejemplo. En este capítulo se examina especialmente la calidad del
servicio como satisfacción de las demandas y las necesidades de los
consumidores y como aumento de la corresponsabilidad de los usuarios con la
prestación del servicio.

LA C A LIDA D Y LA SA T ISFA C C IÓ N DEL C LIENT E

La ‘satisfacción del cliente con el servicio o producto’ es la definición dominante

desde la década de los años noventa. Las Administraciones públicas
contemporáneas prestan fundamentalmente servicios. La manufactura de
productos se ha ido traspasando paulatinamente, salvo en sectores estratégicos
y en países en los que se fomenta el capitalismo de Estado, a empresas
privadas. Las diferencias nítidas entre productos y servicios sólo se establecen a
efectos epistemológicos ya que, hoy en día, lo que se da empíricamente es una
interpenetración plena, un mix de productos y servicios. Es prácticamente
imposible encontrar un servicio sin soporte material, pero también es difícil
hallar en el mercado productos sin cobertura de servicios: los iPads y los iPhone
vienen conjuntamente con las aplicaciones de la tienda Apple. Las clases
impartidas por un profesor vienen acompañadas de materiales didácticos; los
conocimientos médicos empleados para la atención sanitaria vienen apoyados por
un material sanitario de altas prestaciones… A continuación se definen los
términos siguientes de la definición: servicios versus productos, clientes versus
ciudadanos y percepción de calidad versus expectativas.

Cliente versus ciudadano

Si se tiene en cuenta la evolución de la relación histórica entre los individuos y el

Estado, se puede observar que la consideración de las personas ha variado de
unas formas de Estado a otras. La palabra ciudadano tiene su origen en la polis
griega, pero ha adoptado muchos significados a lo largo de la historia. Para los
propósitos de este capítulo, interesa conocer los distintos papeles que el
ciudadano puede desempeñar como titular de derechos y deberes en sus
interacciones con las Administraciones públicas (Román 2012; Alford 2002; Shand
& Arnberg 1996). Especialmente controvertida es la consideración del ciudadano
como cliente en situaciones en las que no puede elegir, y desempeña un papel de
beneficiario o de obligado del servicio.
Consumidor es la persona que adquiere productos y servicios para
consumirlos. Para ello, según Alford (2002), esta persona tiene una preferencia
sobre qué servicio quiere, posteriormente paga por el servicio en el mercado y
finalmente lo consume, recibiendo un valor privado por este consumo. El
consumidor recibe un servicio personalizado y tiene capacidad de elección del
producto y del servicio. Tanto el proveedor como el consumidor reciben un valor
privado en la transacción. El proveedor maximizará su valor privado intentando
que el consumidor vuelva (se convierta en cliente fiel) o haciendo que nuevos
consumidores se interesen por su producto o servicio. En el sector privado se
produce un intercambio estrictamente económico. En el sector público, ese
intercambio sólo se produce cuando el consumidor paga por el servicio. A
diferencia del sector privado, el consumidor normalmente no paga los servicios
recibidos de manera individual, sino que estos servicios son pagados por los
contribuyentes. En otros casos, el ciudadano paga directamente los servicios que
recibe, aunque no necesariamente su coste completo, porque normalmente están
subsidiados por el gobierno: tasas de matrícula en la Universidad, billete de
transporte público, tasas de recogida de residuos sólidos, por mencionar algunos
ejemplos.
Cliente es la persona que utiliza con asiduidad los servicios de un profesional
o empresa. En algunos ámbitos tiene un nombre concreto, como paciente en el
ámbito sanitario. En el sector privado, el cliente tiene libertad de ofrecer su
fidelidad a la empresa o el profesional que quiera. En el sector público es mucho
más difícil. Por ello, este sentido más estricto de la palabra cliente apenas se
puede aplicar a los ciudadanos. Por ejemplo, el paciente puede ser considerado
cliente del médico de atención primaria si este paciente tiene total libertad de
cambiar de médico. En este texto, se emplea la palabra cliente de dos formas, 1)
cuando se refiere al paradigma de gestión de la calidad, es decir, de forma
genérica; 2) cuando se intercambia su significado con el de consumidor.
Beneficiario es el ciudadano que tiene derecho a percibir una prestación de la
Administración, por ejemplo, el subsidio de desempleo o una pensión de viudedad
en virtud de un derecho legalmente establecido. El beneficiario depende de esta
prestación para vivir. El servicio se presta en régimen de monopolio. Según Alford
(2002), en muchos servicios del sector público no existe una transacción
estrictamente económica, pues los ciudadanos reciben los servicios sin pagar por
ellos y se convierten en beneficiarios. Los defensores del sistema de mercado
intentan convertir a los beneficiarios en consumidores mediante la utilización de
vales (vouchers) (Osborne y Gaebler 1992: 186), aunque el vale no hace pagar al
ciudadano por el servicio, simplemente le permite elegir (véase el capítulo 8).
 Administrado-obligado es el ciudadano cuyas actividades están sometidas a
reglamentaciones (de seguridad, impuestos, tráfico, medio ambiente). Debe
soportar las inspecciones y autorizaciones correspondientes. Este administrado
tiene un nombre específico en algunas organizaciones, por ejemplo, contribuyente
para todos los servicios de recaudación de impuestos o recluso para los servicios
penitenciarios. Esta persona difícilmente puede ser considerada un consumidor
con libertad de elección. Moore (1994: 301) los denomina obligados, porque las
organizaciones públicas los someten a obligaciones legales.
Usuario, en un sentido estricto, es el ciudadano que puede disfrutar de una
cosa ajena o aprovechar un recurso por concesión gubernativa, otro título o
derecho legítimo. Por ejemplo, se es usuario del agua para el regadío de los
campos. El servicio normalmente no tiene alternativa. Sin embargo, en este texto
se ha empleado el término para aquellos casos en los que se puede hacer alusión
a un cliente, un consumidor, beneficiario o un usuario, es decir, a todo el que
“usa” el servicio independientemente de la razón por la que lo haga (concesión,
pago de precio, percepción de prestación o relación de fidelidad con el proveedor
del servicio).
Algunos autores cuestionan el empleo de ‘cliente’ en el sector público, pues
se devalúa al ‘ciudadano’ y se le reduce a una función pasiva de recepción de
servicios en vez de un papel activo (Stewart y Ranson 1988; Frederickson 1997;
Jung 2010). Alford (2002) realiza una defensa del empleo del cliente - consumidor
en el sector público y su identificación con el concepto ciudadano, siempre que
se entienda el tipo de transacción que predomina en el sector público. En su
planteamiento, los servicios prestados por las Administraciones públicas son
consumidos por los ciudadanos (quienes reciben un valor público, como
consecuencia de los beneficios que la colectividad deriva de la prestación
individual de los servicios) y los consumidores (quienes obtienen un valor
privado). Normalmente, los ciudadanos expresan la preferencia de qué servicios
se van a prestar para que se pueda obtener un valor privado. Esta preferencia se
manifiesta en las elecciones y se ejecuta de manera colectiva a través de los
representantes electos. En el mercado privado, las preferencias se forman de
manera individual. Alford reconoce que la formación colectiva de las preferencias
es imperfecta pues las minorías son normalmente ignoradas.
La parte central del argumento de Alford es que tanto los ciudadanos (valor
público) como los consumidores (valor privado) reciben un valor en el momento
del consumo del servicio. Dentro del colectivo que recibe un valor privado en el
sector público, los clientes en general, se diferencian tres grupos: consumidores
que pagan el servicio, beneficiarios y administrados. Las Administraciones tratan
con al menos dos roles diferentes en cada transacción: ciudadanos y
consumidores que pagan o ciudadanos y beneficiarios, por ejemplo. Solamente el
consumidor que paga el servicio se asemeja al cliente del mercado privado, los
demás grupos no establecen el mismo tipo de interacción económica. Sin
embargo, Alford (2002) propone la existencia de un intercambio social por el que,
en ausencia de dinero, el ciudadano ofrece cosas que la Administración necesita:
información, cumplimiento de la normativa, cooperación o corresponsabilidad con
el servicio. El intercambio social se basa en una noción más amplia de la
transacción que la simple permuta de servicio por dinero y puede involucrar a
más de dos partes (típico del intercambio económico). Si se acepta esta noción
de intercambio, donde la reciprocidad se baraja entre tres grupos o más
diferentes (no sólo entre dos como en la teoría de la transacción económica),
entonces se puede asociar el intercambio a los beneficiarios y a los
administrados.
El intercambio con los beneficiarios, que no pagan por los servicios que
reciben, se basa en el planteamiento de Alford (2002), en la idea de que los
ciudadanos perciben un valor público cuando se paga una pensión o una
prestación por desempleo. La agencia correspondiente paga la prestación porque
así está ordenado por los ciudadanos a través de sus representantes. Los
ciudadanos reciben valor público de diversas formas. En primer lugar, reciben una
garantía de que existe una red de seguridad a la que cualquier ciudadano puede
recurrir si lo necesita. En segundo lugar, se pueden mitigar las externalidades que
se producen si el beneficiario no recibe la prestación por desempleo, por ejemplo.
Estas externalidades pueden sustanciarse en el aumento de la delincuencia, de
los sin hogar o cualquier otra manifestación social negativa para la colectividad.
Finalmente, se produce también la plasmación y la afirmación de los derechos
humanos de los desempleados. Por tanto, la agencia de empleo ofrece valor
público al ciudadano y valor privado al beneficiario al mismo tiempo, aunque el
ciudadano quizá no lo perciba de una manera precisa e inmediata.
En el caso extremo de los centros penitenciarios es difícil dirimir, en primer
lugar, si el cliente es el recluso o la sociedad en su conjunto, que se ve libre de
una amenaza. En el Reino Unido, por ejemplo, existen cárceles de titularidad
privada y el gobierno contrata el servicio de reclusión con empresas
especializadas. Así, para la empresa contratista, el Estado es su cliente, que le
paga por la prestación del servicio. Respecto a este tipo de establecimientos de
titularidad privada, los ciudadanos no adoptan realmente el papel de cliente, pues
estas empresas tratan con los reclusos y las especificaciones del contrato se
centran básicamente en él. Dado que el Estado respeta y protege los derechos de
los reclusos en las democracias occidentales, también tiene interés en
considerarlos clientes para que la institución penitenciaria cumpla su finalidad
rehabilitadora. Esto es problemático, porque la satisfacción de las necesidades de
los reclusos puede implicar gastos en su ‘comodidad’ y las voces de la sociedad
se pueden alzar ante estos gastos destinados a mejorar la calidad de vida de
quienes cumplen un castigo. Es como si se castiga a un niño a permanecer en su
cuarto por una fechoría realizada y se le deja la Nintendo para que la reclusión se
le haga más llevadera. Distintos grupos de valores entran en juego en esta
cuestión.
En segundo lugar, considerar que un recluso, al que se le retiene en un centro
en contra de su voluntad, pueda ser un cliente, parece algo extremo. Sin
embargo, Alford (2002) utiliza la idea del intercambio social para justificar la
utilidad del concepto cliente para los reclusos, tal como es empleado por algunos
centros penitenciarios en el mundo. El centro penitenciario busca que el recluso
cumpla con la pena y con la política del centro de forma cooperativa y no
coercitiva, pues esto puede ser problemático. Por tanto, es posible que si la
agencia trata al recluso como un consumidor (dentro de las limitaciones del
contexto), se puede asegurar mayor cooperación. Esto no significa que todos los
obligados se presten a la cooperación, en cuyo caso, el centro tendrá que
emplear la coerción. Por tanto, el contenido del intercambio es trato justo por
parte de la organización y cooperación por parte del recluso. El valor público que
reciben los ciudadanos es que los que ofenden tendrán restringidas sus
libertades, y el incumplimiento de la ley tiene castigo. Al mismo tiempo, se
espera un trato justo, respeto por los derechos humanos y cierta esperanza de
rehabilitación. En este contexto se puede entender la consideración de los
reclusos como clientes del sistema penitenciario.
La novedad del concepto de calidad estriba en el hecho de que es el “cliente”
satisfecho, el destinatario del servicio, quien define los parámetros de la calidad;
no es el gestor quien decide qué calidad debe tener el servicio (Potter 1988,
Wistow y Barnes 1993). El cliente del servicio puede ser interno, es decir, otra
unidad administrativa de la organización o, externo, el cliente por excelencia. Por
ejemplo, el departamento de informática de una Universidad puede tener como
cliente interno al servicio de contabilidad y a los profesores; como cliente
externo, a los alumnos.

Percepciones versus expectativas

La satisfacción del servicio en este paradigma consiste en contrastar la

percepción del servicio con las expectativas previas, siguiendo la teoría de la
confirmación/ no confirmación de las expectativas (Westbrook y Reilly 1983). Las
expectativas son “juicios de lo que los individuos o los grupos piensan que pasará
o debería pasar bajo circunstancias particulares” (James 2009: 109). Las
expectativas, por lo tanto, conforman el referente comparativo sobre el que el
consumidor realizará el juicio de satisfacción. Estas expectativas pueden haber
sido formadas de múltiples maneras: necesidades personales que deben ser
tratadas por la unidad, experiencia previa con el servicio, el ‘boca a boca’ de
personas que han tenido contacto con el servicio; comunicaciones explícitas del
servicio como folletos, declaraciones del personal acerca del servicio,
comunicación implícita del servicio (por ejemplo, el nivel de limpieza de un
hospital) y la naturaleza del grupo de consumidores (ingresos económicos, edad,
grupo étnico) (adaptado de EUPAN 2007, Oliver 1997).
Durante el proceso, el cliente percibe el grado de calidad con el que se presta
el servicio y la calidad resultante se compara con las expectativas que tenía. Si
la prestación del servicio excede o satisface las expectativas, la calidad es ideal
o satisfactoria (Swan y Jones-Coombs 1976) y se confirma la teoría de las
expectativas. La insatisfacción de las expectativas implica inexistencia de
calidad, y la teoría de las expectativas no se confirma (Van Ryzin 2004). El
modelo ha sido probado en el ámbito de los servicios locales de Estados Unidos y
el Reino Unido (Van Ryzin 2004, James 2009) así como en los servicios federales
estadounidenses (Morgeson 2013). En la actualidad, es un instrumento común de
las organizaciones públicas y privadas.
Para identificar la brecha existente entre la percepción de calidad y las
expectativas de los consumidores se emplea un instrumento denominado
SERVQUAL (Service Quality o Calidad del Servicio), que ayuda a valorar la
percepción y las expectativas a partir de las diferentes dimensiones del servicio,
desarrollada y refinada por Parasuraman, Zeithaml y Berry (1985, 1988, 1991,
1994):
• Confiabilidad (Reliability): Supone realizar el servicio prometido con
precisión, es decir, se refiere a cumplir con lo prometido sin cometer
errores. Por ejemplo, cuando una compañía eléctrica cumple con lo
prometido de hacer algo en un plazo determinado.
• Capacidad de respuesta (Responsiveness): Implica ayudar a los clientes y
ofrecer una respuesta inmediata o rápida a su demanda. Por ejemplo, la
espera para obtener un operador humano cuando se requiere un servicio
de una compañía eléctrica no sobrepasará un tiempo prudencial.
• Seguridad (Assurance): Inspira confianza y credibilidad gracias al
conocimiento y la cortesía de quien proporciona el servicio. Aquí se
valora el conocimiento y la profesionalidad de los empleados. Por
ejemplo, los clientes de una compañía eléctrica sienten que han
contratado los servicios que más se adaptan a sus necesidades.
• Empatía: Proporcionar un servicio atento e individual al cliente. Se valora la
capacidad de escuchar y el esfuerzo por conocer y entender las
necesidades de los consumidores. Por ejemplo, una compañía eléctrica
tendrá empleados que den a los clientes un trato personalizado (no sólo
un teléfono con voz automatizada).
• Tangibilidad: Las instalaciones físicas, los equipos disponibles, la apariencia
del personal, la facilidad de comprensión de los materiales de
comunicación constituyen las partes tangibles del servicio. Por ejemplo,
la compañía eléctrica tiene un sitio web de uso fácil y atractivo para
realizar las transacciones.
• Recuperación: Capacidad de la organización de enderezar el servicio cuando
algo ha ido mal. (Una adición a SERVQUAL de Office of Public Services
Reform/MORI 2002). Por ejemplo, la compañía eléctrica restaura el
servicio con rapidez después de que se haya producido un apagón en el
barrio.
Estas categorías se traducen en preguntas de un cuestionario, que mide el
grado de importancia y de satisfacción que para el consumidor representa una
dimensión determinada del servicio. La mayor fuente de insatisfacción se suele
encontrar en aquellas dimensiones que son relevantes para los consumidores y
cuya calidad se percibe de forma negativa. Por ejemplo, en el caso de la oferta
de información por parte de una organización pública, la atención telefónica puede
ser muy importante para los clientes y éstos se pueden encontrar poco
satisfechos por diversas razones (la capacidad de respuesta es baja, pues se
tarda mucho en atender el teléfono, y la fiabilidad es pequeña, pues la persona
que atiende no sabe responder lo que se pregunta). Si la brecha entre importancia
y satisfacción es alta para la mayoría de los consumidores, la organización
debería hacer algo al respecto. Sin embargo, si se pregunta sobre un kiosco
electrónico informativo que se ubica en la sede de la organización, las respuestas
de los usuarios pueden arrojar el siguiente balance. En líneas generales, el kiosco
no es muy importante para los usuarios, pues solamente un 3% de la muestra
dice utilizarlo. Este 3% está poco satisfecho. El nivel de importancia es tan bajo
que sería mejor abolir el servicio, pues los usuarios claramente no lo quieren
(Office of Public Services Reform/MORI 2002).
El peso de cada una de estas categorías varía entre países o entre servicios.
En general, los estudios sobre SERVQUAL han encontrado que la fiabilidad es la
dimensión más importante, seguida de la capacidad de respuesta, la seguridad y
la empatía, con la tangibilidad como el elemento menos importante de todos. En
un estudio sobre los servicios del sector público canadiense, cinco dimensiones
eran las más importantes: la puntualidad, la accesibilidad, la fiabilidad, la
capacidad de respuesta y el coste. En particular, dos factores eran clave: el
número de contactos necesarios y el tiempo requerido para completar el servicio.
En ambos casos, cuanto menos, mejor (citado en Dinsdale y Mardsen 1999). En
un estudio de Office of Public Services Reform/MORI (2004) en el Reino Unido, la
distribución de la importancia de los distintos factores era la siguiente:
Prestación (30%) (la unidad presta el servicio prometido y trata adecuadamente
los problemas surgidos); tiempo adecuado de respuesta (24%) (incluye espera
inicial; tiempo total que se tarda en dar una respuesta; número de veces que se
ha debido contactar la unidad para que se preste el servicio); información (18%)
(precisión y completitud de la información; información suministrada a lo largo
del proceso); profesionalidad (16%) (personal competente que trata justamente
al consumidor); actitud de los empleados (12%) (educada, amistosa y con
empatía con las necesidades de los consumidores).
Gaster y Squires (2003) sostienen que determinados grupos de población
suelen estar más satisfechos con los servicios públicos (personas mayores,
mujeres, personas casadas, grupos socio-económicos de nivel bajo y grupos
minoritarios étnicos, sociales y físicos). Estos grupos suelen ser menos
influyentes al mismo tiempo que necesitan más el servicio. A menos que sus
expectativas se eleven, normalmente no se quejarán. Estos autores mantienen
que los grupos más insatisfechos y más proclives a hacer oír su voz son los
grupos socio-económicos altos, los cuidadores de personas dependientes, que
lucharán más por las personas cuidadas que por ellos mismos y los jóvenes, que
suelen ser menos tolerantes con servicios pobremente prestados. Estos grupos
son muy influyentes, y si sus expectativas no se reducen, probablemente
intenten apropiarse de una mayor cuota de la parte justa de los servicios
disponibles. En un estudio de Pulido, Pino y Palop (2012) se han encontrado
diferencias de la satisfacción de los ciudadanos con dos políticas autonómicas
(sanidad y educación) y una política nacional (pensiones). Algunos de los
resultados contradicen en España lo encontrado por Gaster y Squires (2003) en el
Reino Unido. Existen algunas diferencias entre Comunidades respecto a la
satisfacción con las políticas autonómicas de sanidad y educación, pero no sobre
el servicio de prestación de pensiones. En general, las mujeres están menos
satisfechas con la sanidad y las pensiones (se contradice el estudio anterior), las
personas de nivel educativo alto son más críticos con la educación pública y la
autoubicación en la derecha ideológica reporta una percepción negativa de las
tres políticas. Los padres con hijos están más satisfechos con la educación; los
jóvenes, los mayores y los extranjeros están más satisfechos con las tres
políticas; las personas de nivel educativo alto perciben bien las políticas de
sanidad y de pensiones. Por lo tanto, hacen falta más estudios empíricos para
acordar un perfil de satisfacción con determinados servicios públicos. Este perfil
puede variar notablemente entre países como consecuencia de las características
institucionales y prestacionales de los servicios.
La valoración de satisfacción se basa en una medición subjetiva de lo que
perciben los usuarios. Otros elementos expuestos anteriormente constituyen la
dimensión objetiva de esa calidad. El valor de la percepción parece predominar
sobre lo objetivo en la determinación de la calidad del servicio. Shingler et al.
(2008: 105) demostraron que la percepción de cómo una organización pública
había procesado (en términos de tiempo tardado y resultado del veredicto) la
disputa de los usuarios con una compañía de servicios públicos tenía un impacto
considerable en ellos. Van Ryzin (2004) demuestra que las percepciones de los
ciudadanos configuran mejor su satisfacción con el servicio que la mera
publicación de indicadores de resultados y rankings de servicios o ciudades.
Importa más la percepción que el rendimiento. En realidad, hay muchos factores
que influyen en la satisfacción con el servicio, como se muestran en los
siguientes casos. Por un lado, los ciudadanos que se encuentran sometidos a una
relación de coerción (administrados-obligados) suelen tener menor satisfacción
con la calidad del servicio que los consumidores (Brown 2007). Esta conclusión
resulta lógica pues no es esperable que, cuando se paga una multa, por muy bien
gestionada que esté, la persona se muestre satisfecha. Por otro lado, cuando se
es beneficiario, o se desempeña un papel cercano al de beneficiario, donde la
tasa a pagar es pequeña, se aumenta la satisfacción con el servicio (Callahan y
Gilbert 2005). Finalmente, si la carga impositiva es alta, esto tiene un efecto
negativo sobre la satisfacción con los servicios de seguridad ciudadana (policía)
(Kelly 2003).
No obstante, es importante contrastar los datos objetivos con los subjetivos.
Entre 2000 y 2006, los resultados de las corporaciones locales británicos
mejoraron considerablemente según los datos objetivos. Esto les permitió
cambiar su ubicación en el ranking que se había establecido con corporaciones de
0 a 4 estrellas. Por ejemplo, entre el año 2002 y 2006, el número de
corporaciones locales de 4 estrellas pasó de 22 a 47; las autoridades locales con
0 estrellas pasaron de 13 a 0, y las de tres estrellas de 54 a 71. En cambio, en
ese mismo período el porcentaje global de ciudadanos británicos satisfechos con
los servicios municipales había pasado de 65% en 2000 a 54% en 2006.
Al menos dos explicaciones pueden dar cuenta de este desajuste. Por una
parte, los indicadores objetivos seleccionados para medir el rendimiento
organizativo arrojan dudas respecto a la mejora ‘real’ de los servicios públicos.
Por otra parte, las expectativas de los ciudadanos crecen, pero los servicios
públicos no mejoran al mismo ritmo.

Servicios versus productos

En líneas generales, el sector público produce y presta servicios con

características diferentes a los productos (Zeithaml, Parasuraman y Berry 1990).
De acuerdo con estos autores, los servicios tienen las siguientes características:
• Intangibilidad. Los servicios no pueden ser tocados. Una clase del profesor
 y la atención en la agencia tributaria no se pueden tocar como los
productos.
• Heterogeneidad. A diferencia de los productos, que siempre deben ser
iguales, los servicios son heterogéneos, varían continuamente, y cada
prestación es diferente. Incluso aunque un profesor repitiera la misma
clase en tres grupos diferentes, cada clase sería diferente porque los
alumnos interactuarían de manera distinta en función de las lecturas
realizadas así como de su experiencia con la asignatura. La calidad
precisamente supone aprovechar esa heterogeneidad para adaptar el
servicio a las características concretas del cliente.
• Simultaneidad. El servicio se produce y se consume al mismo tiempo.
Siempre se prestan a demanda o a solicitud. En el mismo momento que
un funcionario ofrece (produce) el servicio de información en una oficina,
el ciudadano lo está consumiendo. Si se busca el símil de la televisión, el
producto se asemeja a los programas grabados previamente en el plató,
lo que permite el filtro del metraje no deseado. En cambio, los programas
desarrollados en directo se están consumiendo en esos momentos, por lo
que requiere mayores precauciones para no cometer errores.
• Naturaleza perecedera. Los servicios no pueden ser almacenados. El
servicio no puede ser producido en momentos de baja demanda para
almacenarlo y ofrecerlo posteriormente cuando aumenta la demanda. De
esta forma es difícil evitar las colas en las oficinas de la Administración
en los momentos de mayor demanda del servicio. No obstante, siempre
hay esfuerzos por almacenar parte del servicio, para poder liberar a los
recursos humanos de esas tareas y concentrarlos en la prestación
directa. Por ejemplo, en la actualidad, tanto la información telefónica
como la proporcionada por Internet se basa en información almacenada,
en preguntas más frecuentes, en pulsar números del teclado telefónico
que le indican la información que se necesita.
• Alta intervención del factor humano. El factor trabajo tiene una enorme
importancia en la prestación de servicios, porque es un proceso
interpersonal. Hay servicios, como los servicios sociales de atención a
drogadictos, a víctimas de la violencia de género, a infantes con
dificultades con la familia, que difícilmente podrán ser prestados por
máquinas. Solamente la interacción profesional permite que los usuarios
del servicio confíen en sus beneficios potenciales.
• Relevancia de la ubicación espacial. El emplazamiento de una fábrica tiene
interés desde el punto de vista de las infraestructuras y los costes
(comunicaciones, la posibilidad de transportar los productos etc.), pero es
indiferente para los clientes, pues éstos recibirán los productos allá
donde se encuentren. La selección del lugar de prestación del servicio se
halla directamente relacionada con la tipología de sus usuarios. Por
ejemplo, un centro de la tercera edad o un colegio deben emplazarse en
el sitio adecuado según factores socio demográficos. Hoy en día, gracias
a la tecnología, la ubicación física del servicio no importa tanto,
especialmente cuando se puede hacer, por ejemplo, la declaración de la
renta o se pueden solicitar la gestión de determinados trámites por
 Internet. En el entorno rural de Noruega, por ejemplo, los alumnos de
primaria y secundaria asisten desde una escuela a clases de una
asignatura impartidas en otra escuela que se encuentra a unos cien
kilómetros de distancia gracias a las nuevas tecnologías (OECD 2007).
Sin embargo, tal como se ha enunciado anteriormente, no todos los
servicios se pueden realizar por Internet.

C O NDIC IO NES C RÍT IC A S DE LA GEST IÓ N DE LA

C A LIDA D EN EL SEC T O R P ÚBLIC O

La introducción de la calidad en las organizaciones tanto privadas como públicas

se ha realizado de la mano de la Gestión de la Calidad Total, cuya filosofía fue
diseñada en un principio por Deming (1986), aunque este autor reniega del
término y mantiene que no lo inventó (Stringham 2004). La traducción inglesa
más ajustada al concepto de sus creadores japoneses (Asaka, Ishikawa) es la de
Total Quality Control. En Occidente se ha denominado TQM (Total Quality
Management) o Gestión de la Calidad Total, que no es exactamente igual a su
idea original. Algunos autores emplean de forma intercambiable la Gestión de la
Calidad Total y la gestión de la calidad. En este apartado se prefiere el segundo
término.
La gestión de la calidad, partiendo de un enfoque basado en el cliente que
permite la mejora de la calidad de servicio, constituye además una nueva forma
casi revolucionaria de gestionar la organización. No obstante, no se expondrán
todos los elementos de la gestión de la calidad, sino aquellos que se consideran
esenciales, así como su potencial adaptación al sector público (Lee y Holzer
2004, Stringham 2004). Hay autores que ven difícil la implantación de esta
filosofía en el sector público (Halachmi 1995; Swiss 1992; Rago 1994), mientras
que otros piensan lo contrario (Cohen y Eimicke 1994). A continuación se
mencionan cuatro elementos críticos.
En primer lugar, el compromiso de los directivos con la calidad es difícil de
conseguir y el ‘apoderamiento’ de los empleados tiene consecuencias para la
forma de ejercer el poder en las organizaciones. La filosofía participativa depende
de la existencia de un compromiso de los directivos de la organización. Este
compromiso requiere tiempo (Lee y Holzer 2004), y el sector público se
caracteriza por aplicar el cortoplacismo a decisiones estratégicas, que requieren
un plazo más amplio (Berman y West 1995).
Según Morgan y Murgatroyd (1994: 15), la gestión de la calidad requiere la
institucionalización de la participación de forma permanente. Esta participación
se basa en la idea de ‘apoderamiento’ (empowerment) por parte de los
empleados. Los directivos confieren autoridad a los empleados de los niveles
más bajos para adoptar decisiones, con la presunción de que estos empleados se
‘apropiarán’ de su trabajo como parte de una responsabilidad aumentada (Lee y
Hozer 2004). La idea simple de esta filosofía es que los empleados son los que
realmente saben qué ocurre en la organización. Nadie puede desempeñar mejor
que ellos la tarea de resolver los problemas existentes de la organización.
Esto no quiere decir que los gestores dejen de controlar a sus subordinados,
pero el control y el estilo directivo son muy diferentes. Los nuevos elementos de
la cultura organizativa, como la alta valoración que recibe la innovación, la
importancia secundaria del estatus frente al rendimiento, el ejercicio del
liderazgo en función de la acción y no de la posición, la delegación de
responsabilidades para que se alcancen las metas propuestas, permiten concebir
el control en forma de pirámide invertida: cada uno tiene responsabilidad sobre el
servicio según las posibilidades que le brinda la posición organizativa que ocupa.
Los cuadros medios y los superiores deben preocuparse más por los trabajadores
de base y sus sugerencias acerca de cómo funciona el servicio y de cómo podría
mejorar. Por lo tanto, la información de cómo debe ser conducida la organización
puede proceder de los escalones inferiores de la jerarquía.
La delegación de responsabilidades facilita, por otra parte, que se trabaje en
equipo. La gestión de la calidad requiere que la organización adquiera la capacidad
de aprender. Los equipos tienen mayor capacidad de aprendizaje que los
individuos como entidades aisladas. El trabajo estructurado por procesos
horizontales y finalistas hacia los objetivos últimos de la organización, es decir,
los clientes, comporta necesariamente el concurso integrado de todos los
empleados. La forma de arbitrar este trabajo es mediante el establecimiento de
‘círculos de calidad’, grupos de mejora, equipos de trabajo que diseñen los
procesos de forma correcta y que conformen la estrategia de los diferentes
clientes y proveedores del servicio.
En esta dimensión, se plantean dos problemas de naturaleza diferente pero
interrelacionados (Halachmi 1995). El requisito de invertir la pirámide de control
tiene mala prensa entre los responsables políticos de la organización. Constituye
un problema patente en las organizaciones en las que el contacto entre el
estamento político y el técnico es muy próximo y no mediato, como los
ayuntamientos o las universidades. Si los trabajadores de base, los funcionarios
situados en posiciones intermedias y los cuadros superiores también pueden
decidir cómo se debe prestar el servicio y cuál es el orden de prioridades, eso
significa que los políticos deben renunciar a parte de su poder, que tanto les ha
costado alcanzar durante las elecciones. Los ‘políticos’, ya sean concejales o
vicerrectores, no tienen especial interés en que la organización democratice su
funcionamiento.
Por otro lado, el trabajo en equipo posee innumerables ventajas; sin embargo,
el problema estriba en explicitar las dificultades de implantación de este
instrumento, pues en una organización confluyen grupos con intereses muy
distintos. En las Administraciones públicas coexisten profesionales ocupacionales
diversos (arquitectos, médicos, profesores, diplomáticos...) y profesionales
organizativos (directivos de línea). Las suspicacias existentes entre estos dos
grupos constituyen un obstáculo para trabajar en equipo.
En segundo lugar, la visión corporativa de la organización, propia del sector
público para concentrar las estrategias en una única dirección es problemática en
el sector público. De acuerdo con Morgan y Murgatroyd (1994: 14), la visión
corporativa es un concepto o fuerza conductora hacia la que se orienta la
organización. Esta visión es una imagen compartida de un fin fundamental con el
que todos los recursos humanos de la organización se sienten comprometidos y
permite aunar los esfuerzos de toda la organización hacia el mismo fin. La
política de calidad de una organización privada es establecida por la alta
dirección. En estas organizaciones, la toma de decisiones parte de un único
decisor, que se encuentra en la cúpula de la jerarquía. El lema de la empresa y el
lema de calidad pueden ser definidos de forma unívoca por la alta dirección.
Estas premisas se encuentran, en cambio, muy mediatizadas en las
Administraciones públicas, por la interrelación que existe entre el proceso político
y el proceso administrativo, por la heterogeneidad de las actividades públicas, por
la formación transaccional de sus decisiones y por la dilución de
responsabilidades en un entorno fragmentado, pluralista y compartido (Halachmi
1995).
Ante la confluencia de tantos intereses distintos, ¿es deseable una única
definición de la calidad en las Administraciones públicas? El lema ‘Por una aldea
global’ de una empresa que se dedica a los negocios relacionados con Internet, o
el lema ‘Juntos hacemos tu vida mejor’ de Philips pueden aglutinar los esfuerzos
de toda la organización mediante una estrategia de calidad total. Son lemas
incontestables en el momento en que se consiga aumentar la cartera de
beneficios. Sin embargo, no siempre es fácil un mismo lema en el sector público.
Piénsese, por ejemplo, en un lema común para los parques y jardines de un
municipio. El responsable del servicio podría proponer: ‘Para el disfrute de todos
los ciudadanos’. En esos mismos momentos, grupos sociales de presión cuyos
miembros disfrutan de las facilidades del parque podrían preferir que fuera otro
leit motiv el que orientase las actuaciones de las unidades administrativas
municipales en el parque. Así, una organización de discapacitados físicos podría
proponer ‘Por la eliminación de las barreras arquitectónicas’; otro colectivo
sugeriría ‘Por la seguridad de los parques’ ante el riesgo de robos y violaciones;
la asociación de padres y madres de los niños que acuden a los colegios
cercanos a los parques podrían presionar por ’El parque es tu lugar de juegos’;
los deportistas ‘Por un lugar de entrenamiento al aire libre’ y así sucesivamente.
En este contexto, ¿cómo se puede seleccionar una única definición de calidad?
Dado que los recursos son normalmente escasos, es imposible dar cabida a las
peticiones de todos los grupos. En algunos casos, estas peticiones son
contradictorias: un lugar sin barreras choca con la necesidad de que los
deportistas dispongan de aparatos para hacer gimnasia o la conversión del parque
en un lugar de juego de pelota colisionaría con los paseos de las personas
mayores. El gobierno no suele ser una corporación privada con una alineación
clara entre las metas organizativas y la concepción de calidad.
En tercer lugar, la calidad requiere que la organización individualice los
servicios, entendiendo a los individuos y empatizando con ellos y con los
segmentos apropiados de clientes para materializar apropiadamente la calidad,
pero esta forma de proceder puede vulnerar el principio de igualdad de trato de
ciudadanos con los mismos derechos.
La Gestión de la Calidad Total puede ser aplicada tanto a los productos como
a los servicios. Las Administraciones públicas se caracterizan por ser
prestadoras de servicios, que no se pueden estandarizar fácilmente. Además, una
de las dimensiones atractivas de la gestión de la calidad se refiere al hecho de
que los individuos pueden ser tratados como seres humanos con necesidades
específicas, y no como números y objetos impersonales. Este tratamiento
diferenciado en las Administraciones públicas es problemático.
En el proceso de producción de bienes materiales, es más fácilmente
controlable la obtención de un determinado nivel de calidad mediante la
disminución de la variación, es decir, mediante la estandarización. Por ejemplo,
todos los aviones de una compañía aérea deben ajustarse a las normas técnicas
correspondientes en lo que se refiere a todos los instrumentos de vuelo (hélices,
turbinas, fuselaje, alas, cola) y a todos los elementos usados por el pasaje
(distancia entre asientos, pasillos alfombrados, monitores individuales de
televisión). Todos estos productos deben estandarizarse. Por el contrario, en el
caso del servicio, a causa de la simultaneidad de producción y consumo, el
elemento esencial reside en la diferenciación personalizada (Gaster 1995: 36-44).
Cada cliente tiene unas necesidades específicas, que deben ser contempladas
en la prestación del servicio. Los gestores de la compañía aérea pueden ofrecer
un menú diferenciado a los vegetarianos, dar un juguete a los niños pequeños,
atender las necesidades de información de todos los pasajeros con la misma
predisposición de ánimo. Ahora bien, la personalización, los servicios ‘a la carta’,
según las necesidades particulares y concretas de cada cliente, deben modularse
y ‘normalizarse’ en el proceso de diseño del servicio, para que no existan
agravios comparativos apreciables. El niño que llora insistentemente debe ser
atendido con la misma amabilidad que el que juega tranquilamente con el regalo
que le ha ofrecido el personal de vuelo. La clave del problema consiste en
estandarizar la diferenciación. Gracias a las técnicas de investigación de
mercado, de segmentación de clientes, de análisis de la demanda y a la
tecnología de la información, es posible ofrecer servicios ‘normalizados’ con un
alto grado de personalización.
En este sentido, el interrogante que se plantea en las Administraciones
públicas atañe a la compatibilidad entre esa deseable respuesta diferenciada y el
principio básico de igualdad de trato (Halachmi 1995). En el caso del servicio
público, la cuestión no se reduce a un simple problema técnico de ser capaz de
‘normalizar’ el servicio, sino que tiene alcance jurídico-político. En ciertos países,
ya se ofrecen determinados servicios administrativos bajo distintas modalidades.
Por ejemplo, se puede obtener el pasaporte en plazo urgente mediante el abono
de una tasa superior a la general. ¿Se quebraría el principio de igualdad, que
obliga a dar un trato igual a todos los ciudadanos, en supuestos similares al
expuesto?, ¿o se circunscribe el principio de igualdad exclusivamente a la
garantía de acceso universal a los servicios básicos? A lo mejor, esta distinción
es válida para aquellos servicios en los que se puede distinguir entre lo básico y
lo complementario o accesorio. ¿Se podría aplicar la idea de servicio básico o
complementario a una intervención quirúrgica? Siguiendo a Stone (2012), hay
varios planteamientos competitivos que definen el tipo de igualdad aplicado a un
servicio. Los directivos públicos y los políticos deben seleccionar el
planteamiento más apropiado a los grupos de usuarios del servicio. En este
contexto, una segmentación de ciudadanos es requerida para satisfacer
verdaderamente al cliente en sus necesidades individuales. Pero esta
segmentación no puede ser ilimitada, porque se puede estar a un paso de
convertir las dimensiones de la igualdad en desigualdades.
Finalmente, la gestión de la calidad requiere tiempo, pero la política es
cortoplacista. El elemento político, presente en las Administraciones públicas,
influye negativamente en la posibilidad de adoptar el enfoque de la gestión de la
calidad. La implantación de la gestión de la calidad es un empeño a largo plazo.
Las directrices para la planificación e implantación de un programa de gestión de
la calidad en empresas de servicios, inspiradas en el ciclo de mejora continua de
Deming y en la trilogía de Juran, se descomponen en numerosas etapas. Si se
ambiciona alcanzar toda la organización con la gestión de la calidad, es muy
probable que se requiera un plazo mayor al de una legislatura que oscila en torno
a los cuatro años. La gestión de la calidad no supone, por tanto, la forma idónea
para llevar a cabo mejoras urgentes, con resultados tangibles a corto plazo. Por
añadidura, el alto índice de rotación de los cargos de designación política
responsables de las organizaciones públicas afecta muy negativamente a la
continuidad que requiere un programa a largo plazo.

LO S SIST EM A S DE A SEGURA M IENT O DE LA C A LIDA D

Para muchos organismos públicos, la ruta hacia la calidad se desarrolla con la

implantación de sistemas de aseguramiento de la calidad, tales como las normas
ISO (International Standard Organization), la Fundación Europea para la Gestión
de la Calidad (EFQM-European Foundation of Quality Management) o el Marco
Común de Evaluación (CAF-Common Assessment Framework).
Las características de estos enfoques de aseguramiento de la calidad
dependen de la definición de calidad que tienen y cada uno se adapta a unas
circunstancias diferentes. En primer lugar, las normas ISO (particularmente de la
familia 9000) son relevantes para asegurar procesos y sugerir mejoras en los
procesos. En este caso, se adaptan las definiciones de calidad que se centran en
‘la conformidad con lo especificado’ o ‘adecuación a los fines de la organización’.
ISO es la Organización Internacional de Normalización, una federación de
organismos nacionales de normalización, y responsable de la preparación de
normas internacionales de todo tipo. La serie ISO 9000 es un estándar reconocido
internacionalmente para la garantía de la calidad. La norma describe cómo deben
crearse los sistemas de calidad en las organizaciones, donde hay contratos entre
vendedores y compradores que requieren la demostración de la capacidad de un
proveedor de ofertar el producto o el servicio según lo que se ha acordado
mutuamente. Se introdujo inicialmente este estándar en las industrias
manufactureras. Se esperaba que si una industria tenía que fabricar ruedas, todas
serían producidas según unos rigurosos controles de calidad y que el comprador
de las ruedas, es decir, la compañía manufacturera de automóviles, no tendría
que comprobar la calidad de cada una de ellas. Los sistemas empleados para la
calidad de los servicios públicos son principalmente 9001: 2008 y 9004: 2009. Con
este último, la estrategia de los promotores de ISO ha sido la de expandir las
características de su modelo para acoger la excelencia organizativa en general.
De esta forma, pueden aún competir por la cuota de mercado de otros modelos
de excelencia como el de EFQM y el CAF.
Un elemento clave de los estándares ISO es la certificación. El sistema
necesita de una inversión considerable en generar burocracia, pues requiere que
todos los procesos estén debidamente documentados. Se genera bastante papeleo
pues todo tiene que estar protocolizado. Dado que el manual de procedimientos
no se puede enseñar al cliente para demostrar que el sistema de prestación de
servicios está bajo “control”, se recurre a la certificación de esa calidad. Para la
certificación se requiere que una empresa acreditada (es decir, autorizada para
certificar) verifique que los procesos se siguen tal como se ha descrito y se
minimizan los errores que produzcan una mala calidad. Esta certificación suele
servir para proteger la reputación de la empresa en mercados competitivos. En el
sector público se quiere demostrar a los ciudadanos que deben confiar en el
servicio, porque existe una empresa independiente que ha verificado su calidad.
El modelo de EFQM y CAF son adecuados para asegurar la alineación entre
los ‘facilitadores’ y los resultados de una organización. En teoría, es un modelo
más global que el de ISO, dado que trata recursos, procesos y resultados
(especialmente productos, y menos importancia se da a los impactos). Ambos
modelos son los más usados en Europa, aunque en España también se emplea
EVAM en el sector público. En ambos casos, se pueden usar para que la
organización se autoevalúe y compruebe su rendimiento de acuerdo a nueve
criterios. La forma de evaluar la organización es a través de un cuestionario en
el que se responden preguntas para cada una de las nueve dimensiones (5
facilitadores y 4 resultados). Para esas preguntas es relevante saber hasta qué
punto un organismo público ha planificado algo, lo ha implantado de forma
consistente en la organización y ha conseguido resultados en todas las áreas
relevantes de la organización.
El modelo EFQM se originó en el sector privado y también se aplica una
versión adaptada al sector público. El modelo CAF se creó y se utiliza
fundamentalmente en el sector público y constituye una versión más ‘ligera’ que
el modelo de CAF. El EFQM se puede aplicar en organizaciones con cierta
madurez de gestión, es decir, con sistemas de gestión del rendimiento (objetivos,
indicadores, metas) y con experiencia en temas vinculados a la calidad. El CAF
está pensado para que los organismos públicos se inicien en la ruta de la calidad.
Para los responsables de calidad de las organizaciones, la implementación de
un sistema de control de calidad es considerada como la solución a todos los
problemas de calidad dentro de una organización. Sin embargo, la introducción de
cualquier sistema de aseguramiento de la calidad sólo tiene sentido si la agencia
ya tiene un sistema de gestión del rendimiento con objetivos, metas e
indicadores. De otra forma, es imposible asegurar nada. Es lo mismo que
comprar el seguro de un auto sin comprar aún el auto.
En muchas organizaciones, la mejora se ha convertido en el paso de unos
sistemas de gestión y aseguramiento de la calidad hacia otros. Con esta forma
de proceder se intenta “controlar” la organización.
 Ilustración 5. Modelo de desarrollo organizativo en un organismo de la
Seguridad Social de Portugal

Fuentes: Presentación de SIGMA-OECD 2006 (mimeo).

La pirámide de la ilustración muestra la evolución de sistemas de gestión de la

calidad. Esta propuesta es una especie de hoja de ruta de un organismo público
portugués. La organización es pionera en Portugal en la implantación de sistemas
gestión y de aseguramiento de la calidad en el sector público. La mejora de la
organización se describe como el paso de unos sistemas a otros incluyéndose los
siguientes: CAF (Common Assessment Framework), BSC (Balanced Scorecard),
SA (Social Accountability), ISO 14000, PEX (Premio a la Excelencia de Portugal
según el modelo EFQM), EQA (European Quality Award)… Tras la exposición de
la evolución de unos sistemas a otros con esta ilustración, la funcionaria que lo
presentaba era incapaz de señalar una mejora concreta del servicio para sus
beneficiarios ante las preguntas de la audiencia. Al centrarse en cómo implantar
los sistemas, los gestores se olvidan del propósito fundamental de servicios de
interés para el ciudadano. En definitiva, los especialistas en sistemas de gestión
que trabajan en departamentos horizontales aplican unos sistemas, que no son
comprensibles ni para los ciudadanos ni para los políticos. A veces, los sistemas
de aseguramiento se convierten en fines en sí mismos y se desarrollan en torno
a la burocracia que generan, sin integrarse realmente en las funciones principales
de la organización y en su gestión cotidiana.
 LA C O P RO DUC C IÓ N DE LO S SERV IC IO S

Muchos servicios públicos requieren de una corresponsabilidad del usuario. Por

ejemplo, los expertos indican que la mejora de la salud depende
considerablemente de la voluntad y la proactividad de los pacientes. Los
medicamentos curan cuando se administran según las prescripciones médicas. Su
eficacia se pierde si el paciente no pone de su parte. Los servidores públicos
mantienen su responsabilidad, pero para una mayor agilidad o mejor prestación
del servicio, el concurso y la responsabilidad del ciudadano es necesaria.
La mayoría de las definiciones de la coproducción proceden de la obra
seminal de Ostrom et al. (1978). Por lo general, se refieren a la aportación de
recursos por los usuarios y proveedores de servicios para el suministro de un
bien o servicio, o para elevar el nivel y / o calidad de su prestación (Brudney y
England 1983). Para algunos autores (Ostrom 1996; Ramírez 1999), coproducción
se adscribe sobre todo a la acción individual; para otros (Joshi y Moore 2004), la
coproducción implica relaciones de largo plazo (acuerdos institucionales) entre
agencias estatales y grupos organizados de los ciudadanos. Y para otros (Bovaird
2007), el concepto de coproducción incluye a los proveedores de servicios
profesionales, los usuarios del servicio y otros miembros de la comunidad.
El ejemplo inicial del capítulo se basa en la coproducción de la prestación del
servicio con delincuentes. En esta relación existen beneficios para tres grupos
diferentes: para los delincuentes (gracias a la coproducción, se puede
contrarrestar lo que hicieron, por la utilidad social que pueden generar), para los
que quieren obtener el carnet de conducir (porque el mensaje de conducir de
manera segura y de evitar beber alcohol puede calar) y para la sociedad (si se
consigue disminuir el número de accidentes de tráfico provocados por el alcohol).
La experiencia acumulada en el diseño de la coproducción es considerable, pero
aún no se ha conseguido determinar qué elementos del diseño pueden convertir
esta estrategia en un éxito.
Utilizando datos de una encuesta que hicimos a los ciudadanos en el Reino
Unido, Francia, Alemania, Dinamarca y la República Checa, junto con un análisis
cualitativo de grupos de discusión con los proveedores de servicios y las partes
interesadas, se han analizado la relación de los ciudadanos con la coproducción
de los servicios públicos en tres ámbitos de actuación: la seguridad pública, el
medio ambiente y la salud (Löeffler et al. 2008). En el estudio encontramos que
las mujeres mayores se comprometen más a menudo en la coproducción que los
ciudadanos en general. El hallazgo de que las mujeres tienen más probabilidades
de ser coproductoras que los hombres es consistente con la investigación que ha
identificado un mayor apoyo al sector público de las mujeres que los hombres, en
parte porque este sector emplea a más mujeres, y éstas han asumido algunas
responsabilidades del cuidado de familiares enfermos o ancianos (Christensen y
Laegreid 2005).
Asimismo, el compromiso superior de las personas mayores con la
coproducción en comparación con los jóvenes se apoya en la idea de que las
personas mayores tienen más confianza en el gobierno debido a su orientación
más colectiva y su experiencia de primera mano de la construcción del Estado
del Bienestar (Christensen y Laegreid 2005). Estos resultados subrayan el hecho
de que las personas mayores muestran una mayor disposición a cooperar con el
sector público o incluso a participar en labores de voluntariado (Erlinghagen y
Hank 2006).
Además de explorar la asociación de varias características socio-
demográficas con la coproducción, se detectó lo siguiente. Primero, los países
analizados no difieren de forma significativa en las actitudes de las personas
hacia la coproducción. La tradición administrativa estatal no parece jugar un
papel especialmente importante en las prácticas de coproducción y las actitudes
de las personas.
Segundo, los servicios altamente profesionalizados como la salud dan lugar a
menos coproducción, ya que sus profesionales tienden a ser más reacios a
permitir a los usuarios a coparticipar en la prestación del servicio tal como se
expuso en el capítulo 7. Según el análisis de los grupos de discusión, los
profesionales no están dispuestos a renunciar a su poder y control sobre la
información.
Tercero, la autoeficacia, es decir, la creencia de que los ciudadanos pueden
tener un impacto en la calidad del servicio, es un factor especialmente
importante en todos los sectores para explicar una mayor coproducción de los
ciudadanos. Además, la autoeficacia parece estar ligada también al buen
rendimiento de los gobiernos en la prestación de servicios. El buen desempeño
(en el sentido de un barrio seguro, un medio ambiente limpio, y buena salud)
parece tener un efecto negativo directo sobre la coproducción, lo que sugiere que
la coproducción puede depender en parte de la conciencia de un déficit de
representación pública, de acuerdo con los resultados reportados por Marschall
(2004). Pero un buen rendimiento puede tener un efecto positivo indirecto en la
coproducción mediante la mejora de la autoeficacia de los ciudadanos. El análisis
de los datos también proporciona alguna evidencia de que la coproducción es
mayor cuando los gobiernos proporcionan información relevante para la
prestación del servicio o cuando las preferencias de los ciudadanos son
consultadas.

V ENT A JA S Y DESV ENT A JA S DEL M O DELO BA SA DO EN LA

VOZ

Varias son las ventajas vinculadas al uso de la voz en la gestión de los servicios
públicos y, más en particular, al uso del enfoque de la calidad (Stringham 2004).
En primer lugar, se coincide en que en este modelo tienen en cuenta
directamente las necesidades y las demandas de los usuarios y cómo ellos
mismos las perciben. En segundo lugar, los mecanismos individuales de expresión
de la voz pueden ofrecer una información rica y útil para los proveedores de
servicios que quieran mejorar. En tercer lugar, la voz facilita la consecución de
servicios más eficientes. En cuarto lugar, se reducen los niveles jerárquicos de la
organización y, finalmente, se consigue mayor poder de decisión de los
empleados de los niveles bajos, lo que les confiere mayor motivación.
También existen varias desventajas de este modelo. En primer lugar, algunos
procedimientos para escuchar la voz pueden crear cierta reacción en los
empleados públicos, como es el caso de los procedimientos de quejas,
reclamaciones, denuncias y recursos. Estos procedimientos requieren de
compromiso por parte de los empleados públicos y suelen crear una actitud
defensiva entre los directivos y las personas que trabajan en la unidad a la que
se reclama, porque suelen atraer la negatividad, nunca la parte positiva.
En segundo lugar, el ejercicio de la ‘voz’ puede dar lugar a un sesgo de clase
media (las personas mejor educadas y articuladas), pues son estas personas las
que más suelen emplear estos procedimientos, incluso aunque probablemente no
sean las peor afectadas por la mala gestión del servicio. Son las que demandan
más del servicio (menos espera para determinados servicios médicos, un acceso
más rápido a especialistas, mejores maestros…) y hablan el mismo lenguaje que
los profesionales que ofrecen el servicio. Esto les puede favorecer.
En tercer lugar, hay una tendencia a aplicar la satisfacción del usuario como
único parámetro para medir la calidad. Esta visión puede ser errónea en muchos
casos por varia razones. Por una parte, ello dependerá de cómo se segmenten los
consumidores. Cuando un servicio atiende a grupos heterogéneos de usuarios,
habría que valorar si esa satisfacción varía entre grupos y cuál sería el grupo que
debería predominar de cara a las mejoras en un contexto en el que no existen
recursos para todas las demandas. Por otra parte, existen diferentes actores que
pueden determinar la calidad desde diversos puntos de vista. Los usuarios
expresarán su satisfacción percibida en relación con las expectativas. Los
directivos de la organización deben sopesar la calidad ofrecida en función de los
principios de eficiencia productiva y eficacia, al menos. Los profesionales
ocupacionales pueden desempeñar un papel importante en la determinación de la
calidad con los parámetros de la profesión, especialmente en aquellos ámbitos en
los que los usuarios no son expertos. Por ejemplo, la calidad de la enseñanza no
se puede medir sólo con las evaluaciones que los alumnos hacen de los
profesores. Una evaluación más completa requeriría la opinión de otros
profesores para determinar si un curso está bien diseñado y responde a las
necesidades laborales del mercado. Finalmente los políticos defenderán los
valores de algunos grupos determinados cuando se adopten decisiones sobre el
servicio ofrecido. En el ejemplo anterior de los parques y jardines, la definición de
calidad no puede sólo referirse a la satisfacción de los usuarios. Habría que
decidir qué usuarios en particular van a ser primados sobre los demás después
de hacer una segmentación de los mismos: ¿los escolares, las personas de la
tercera edad, los deportistas, los discapacitados, los usuarios de bicicleta, los
patinadores, los amantes de las flores y de la naturaleza salvaje? Si el espacio
es limitado y las demandas superan los recursos de la organización, los políticos
deberán decidir con sus valores qué grupos serán favorecidos (las elecciones
pueden desempeñar un importante papel) y los directivos tendrán que sopesar los
costes de la intervención y los resultados que se alcanzarán en términos de
visitantes y usuarios del parque. Por tanto, la satisfacción de los consumidores
con el servicio es un pobre predictor en muchos servicios públicos.
 En cuarto lugar, algunos autores como Bovaird y Löffler (2009) proponen que
la organización tenga una única definición de calidad (adecuación a fines,
conformidad con lo especificado, satisfacción de clientes, coproducción del
servicio) para poder alinear todas las estrategias en torno a esa definición.
Algunos directivos actúan de este modo, pero esta máxima puede ser
problemática, pues un servicio está compuesto de muchos elementos distintos y
una organización puede prestar servicios muy diferentes. Por ello, diferentes
definiciones pueden tener cabida en la organización. En una universidad, las aulas
deben cumplir unos estándares de seguridad (conforme a lo especificado), tienen
que ser adecuadas a los fines para los que se emplean (no usar un anfiteatro
para seminarios de 10 personas), debe satisfacer a los alumnos en las
enseñanzas impartidas y en los procesos administrativos en los que interactúan
y los profesores requieren de su coproducción para poder elevar el nivel
educativo de los alumnos.
Finalmente, desde un punto de vista práctico, se observa la tendencia de los
servicios centrales de una organización o del gobierno a implantar una
herramienta a todas las organizaciones. Por ejemplo, durante el primer gobierno
chileno de Bachelet entre 2006 y 2010, la DIPRES (Dirección de Presupuestos)
tenía la intención de obligar a todos los ministerios a aplicar ISO 9001 con el
objetivo de que mejoraran la calidad de sus procesos. El problema de esta
estrategia es que se trata de forma igualitaria y uniformadora a organizaciones
muy desiguales. ¿Qué hacen los diplomáticos, por ejemplo, aplicando ISO 9001 en
el desempeño de sus funciones? Los directivos públicos necesitan entender mejor
sus organizaciones siguiendo el esquema de Wilson (1989) (véase el capítulo 6)
acerca de la posibilidad de observar los procesos y los resultados. ISO 9001, por
ejemplo, sólo funciona bien cuando procesos y resultados pueden ser observados.
Los servicios centrales buscan la comodidad que ofrece la burocratización y la
estandarización de las organizaciones, pero éstas requieren flexibilidad y
adaptación a sus circunstancias.
***
Le Grand (2007) mantiene que este modelo basado en la voz, por sí solo, no
ofrece incentivos para que los directivos mejoren los servicios que prestan. Si un
proveedor tiene el monopolio de la prestación de un servicio (por ejemplo, la
agencia tributaria, o la dirección general del catastro o la dirección general de
tráfico), puede ignorar las quejas de sus usuarios con relativa impunidad. En
cambio, este autor debería explicar una paradoja. ¿Por qué, a pesar, de que los
beneficiarios, los administrados-obligados, los usuarios y la mayoría de los
consumidores de servicios públicos son prácticamente ‘cautivos’ de una
organización pública concreta, hay organizaciones públicas que aplican la voz
como modelo de gestión y son organizaciones excelentes acreditadas en
diferentes foros como los ejemplos que se han mencionado? Los numerosos
premios a la gestión de la calidad muestran anualmente que muchas
organizaciones públicas abrazan el sistema de voz. A pesar de todas las
bondades que tiene el sistema de voz, no se puede ignorar que existen
controversias respecto a cómo se aplica la idea de cliente con los administrados-
obligados y los beneficiarios, al no existir una transacción económica en estos
casos. La idea de transacción social es atractiva, pues la mejora de la calidad de
los servicios individuales redunda en una mejora social. Aun así, no deja de ser
problemática la aplicación de esta máxima a situaciones concretas donde la
individualización del servicio, en aras de la calidad, pueda vulnerar alguna
dimensión del principio de igualdad.
Después de haber examinado cuatro modelos de prestación de servicios
(mando y control, voz, elección y confianza), se puede comprobar que todos ellos
tienen ventajas e inconvenientes. Le Grand (2007) apuesta por la superioridad de
los modelos que incluyen incentivos (competencia) sobre los demás. Sin
embargo, este modelo entraña también considerables problemas, dado que la
elección del proveedor del servicio no siempre es posible en el sector público de
una forma adecuada. En cualquier caso, parece que en muchas ocasiones son las
soluciones híbridas las que tienen mayor posibilidad de triunfar. De hecho, si se
observa cómo se prestan los servicios por las organizaciones públicas, se pueden
detectar propuestas mixtas en las que, al menos, se combinan dos de los
modelos descritos en este capítulo y en los anteriores.
 Parte III
La gestión de los recursos de las organizaciones
públicas
20 Governance International - Andreas Pawelke (2011) Peer Training of Learner
Drivers by Offenders in Austria. http://bit.ly/12tT8zU. Consultada el 15-1-
2015.
10. El diseño organizativo y las redes de organizaciones

he Lunchbox es una película romántica india de 2013 que se basa en un fallo

T entre aproximadamente uno o varios millones de operaciones (aunque no

hay acuerdo sobre esta cifra) de un sistema de organización perfecta de los
Dabbawalas, unas 5000 personas semi-analfabetas de la India que habitan
mayoritariamente en Bombay y entregan alrededor de 200000 almuerzos diarios.
Su perfecto sistema de organización, que ha causado admiración en numerosas
escuelas de negocios y ha originado un estudio de caso de la Harvard Business
School (Thomke y Mona 2010), consiste en recoger la comida caliente en
fiambreras de las residencias de los trabajadores (o de restaurantes) entre las 7
y las 9 de la mañana para entregarlas a la hora del almuerzo en el lugar de
trabajo. En el proceso, se tiene que cruzar la caótica ciudad de Bombay (unos 15
millones de habitantes y 22000 personas por kilómetro cuadrado) empleando
cualquier medio de transporte: bicicleta, tren y transporte marítimo. Las
fiambreras vacías son devueltas a través del mismo sistema, donde varios
porteadores que manipulan los pedidos de unos 30 clientes. Como muchos de
estos porteadores tienen un bajo grado de alfabetización, las fiambreras llevan
distintivos: abreviaturas para los puntos de recogida, colores para la estación
inicial, números para la estación de destino y marcas para que el porteador local
pueda identificar el edificio y el piso en el destino (Roncaglia 2007, 2013; Pathak
2010; Baindur y Macário 2013). Este sistema ha conseguido incluso el
reconocimiento de excelencia de Sigma Seis (metodología sobre la entrega de
productos y servicios que intenta que se eliminen totalmente los defectos o
fallos de entrega)21.
Uno se preguntaría si este sistema perfecto de organización y gestión,
manejado por semi-analfabetos en una situación complicada y azarosa (cuando
hay época de monzón sigue igual de operativo), podría ser un modelo de
inspiración para las organizaciones del sector público cuyo volumen de procesos
diarios gestionados es mucho menor. Ciertamente, esta sugerencia sería muy
simplista al no reconocer la variedad y la complejidad de servicios y procesos
que los organismos públicos tienen que entregar anualmente. Aun así, la
adaptabilidad y la flexibilidad de las fórmulas organizativas del sector privado
constituyen una continua fuente de inspiración para gestionar lo ‘público’. De
hecho, cuando se piensa en lo ‘público’, hay que desterrar la idea de que existe
un tipo monolítico de organización. En la realidad, las fórmulas organizativas son
muy variadas y la imbricación del sector público y privado a la hora de prestar
servicios públicos es considerable, como se mostrará en este capítulo.
Las organizaciones son estructuras que contienen las posiciones y las reglas
que determinan quién debe o puede hacer qué y que definen cómo deben
ejecutarse las diversas tareas (Laegreid et al. 2007: 21). Mintzberg (1979: 2)
define la estructura de una organización como “las formas en las que divide su
trabajo en distintas tareas y luego consigue coordinarlas”. Por tanto, la estructura
define de una forma amplia cómo organizar el trabajo para alcanzar unos
resultados determinados. Dado que los decisores no siempre pueden analizar
todas las alternativas y sus consecuencias, pues su ‘racionalidad es limitada’, la
organización permite la simplificación de esta selección. En cierto modo, la
organización no es neutral, pues toda organización tiene un propósito y una
orientación en su actuación.
En este capítulo se distingue entre organización, institución e
institucionalización, dado que estos conceptos son relevantes a la hora de
entender el cambio organizativo. A continuación se analizan las dimensiones más
relevantes del diseño organizativo, que afecta a la forma en que se prestan los
servicios. Los dos últimos apartados examinan el papel de las organizaciones
privadas y públicas como subcontratistas y socios en la prestación de servicios.
Esta última es la perspectiva de las redes de gestión.

O RGA NIZA C IÓ N, INST IT UC IÓ N E

INST IT UC IO NA LIZA C IÓ N

Las organizaciones contienen normas que los individuos que trabajan en ella
deben aplicar. El cumplimiento de las normas por parte de los individuos es
explicado a través de dos grupos de teorías institucionales que responden a
lógicas diferentes: de lo ‘apropiado’ y de la ‘consecuencia’.
La lógica de lo ‘apropiado’ establece una obligación moral a los integrantes de
la organización. El individuo observa las pautas de comportamiento organizativo e
intenta reflejar esas pautas en su actuación cotidiana. De esta forma, los códigos
de conducta de la organización sirven para separar los intereses individuales de
sus miembros de los intereses organizativos. Con esta lógica, se puede explicar
a veces el cumplimiento de las normas y los códigos de conducta de una
organización. Así, la actuación de un funcionario del ministerio de Asuntos
Exteriores es diferente a la de uno del ministerio de Medio Ambiente en una
reunión, por ejemplo. Un funcionario español, independientemente de la
organización en la que desempeñe sus funciones, también tendrá unas pautas de
comportamiento que lo diferencian de un funcionario sueco, simplemente por el
hecho de que la Administración sueca es mucho más transparente.
La lógica de la ‘consecuencia’ resalta la maximización del interés individual a
la hora de cumplir con las normas organizativas. Este planteamiento se basa en
los incentivos de las organizaciones. Estos incentivos son castigos y
recompensas de los que dispone el superior para hacer que los subordinados
cumplan con sus obligaciones. Por ejemplo, un tipo de incentivo típico es el pago
de un bono salarial adicional en caso de rendimiento positivo o por encima de lo
esperado. El sistema de incentivos en el sector público es bastante limitado para
motivar a los empleados a cumplir con las normas organizativas. Es posible
explicar parte del comportamiento de los empleados públicos sobre la base de
este planteamiento, pero ello depende de la organización y del tipo de tarea a
realizar. En cualquier caso, el sistema de incentivos monetarios no parece que
motive especialmente la actuación de los empleados públicos (véase el capítulo
11).
 Existen otras lógicas institucionales, que suponen más bien una variante de la
lógica de lo apropiado, (véase Peters 2011). La lógica de lo ‘apropiado’ no
presume que el individuo va a dejar de lado su análisis racional coste-beneficio.
Simplemente se espera que la presión del entorno organizativo pueda canalizar
sus sistemas de incentivos y alinear su conducta con la requerida por la
organización; de esta forma se intenta prevenir o corregir la conducta desviada.
Las lógicas anteriores surgen de un proceso de institucionalización de la
organización. En el lenguaje común, se confunde a menudo institución y
organización. La institución “se refiere a los conceptos compartidos por los seres
humanos en situaciones repetitivas, organizadas por reglas, normas y
estrategias” (Ostrom 1999: 37). Las reglas son “las prescripciones compartidas
(que hacen referencia al deber, no deber, o poder) que son entendidas por todos y
que se cumplen y se aplican de forma predictiva en situaciones particulares por
los agentes responsables de hacer el seguimiento de su cumplimiento y de
imponer sanciones en su caso”. La definición de Scott (2008: 48) de institución
también refleja esa idea de estabilidad de la definición de Ostrom al considerar
que las instituciones están “compuestas de elementos regulatorios, normativos y
culturales-cognitivos que, junto con recursos y actividades asociadas,
proporcionan estabilidad y significado a la vida social”.
Para que exista una institución, deben darse varios requisitos siguiendo a
Ostrom (1999). En primer lugar, las instituciones se refieren a las reglas
formales y a las reglas en uso. Las reglas formales son normas plasmadas en
textos aprobados en los canales apropiados del sistema político-administrativo.
Las reglas en uso son las aplicadas por las personas, que pueden o no coincidir
con las reglas formales. Muchas de las decisiones de un departamento
universitario se adoptan en las reuniones formales del consejo del departamento.
A este consejo asisten los profesores del departamento, los representantes de
los alumnos, otros representantes definidos por los estatutos de la Universidad
cuando proceda y los representantes del personal de administración del
departamento. Sin embargo, algunas decisiones importantes se adoptan fuera o
previamente a la reunión del consejo de departamento, en reuniones exclusivas
de profesores. Por tanto, una regla en uso sería adoptar decisiones en canales no
establecidos en los estatutos formales del departamento.
En segundo lugar, la utilización de las reglas, tanto formales como
informales, debe producirse de forma repetida en el tiempo para que se hable de
una institución. Es decir, las reuniones informales de profesores exclusivamente
constituyen una institución cuando éstas se producen de forma previa a todas (o
la mayoría de) las reuniones del consejo de departamento. Si no es así, esas
reuniones informales no están institucionalizadas.
En tercer lugar, las instituciones afectan el comportamiento de los individuos.
Es decir, si un profesor del departamento sabe que las decisiones importantes y
las deliberaciones se van a producir en las reuniones informales de profesores,
procurará estar presente en esas reuniones y probablemente se preocupe menos
de asistir a la reunión formal del consejo, donde sólo se refrenda lo ya decidido.
Finalmente, otro requisito de una institución es que los valores y el
significado de la institución se comparten por los miembros de la organización y
su contexto. En el ejemplo expuesto, todos los profesores entienden como una
práctica ‘normal’ las deliberaciones y la adopción de las decisiones importantes
en sus reuniones informales profesores. Si el decano y el rector las permiten, y
no prohíben estas reuniones informales para tratar las cuestiones del
departamento, el contexto comparte estos valores, probablemente apliquen reglas
informales similares. Si los estudiantes se encuentran insatisfechos con estos
arreglos y sus representantes se movilizan para obligar a que las decisiones ¡y
las deliberaciones! se realicen en el órgano formal, el consejo del departamento,
empezará a producirse un desajuste entre los valores de los profesores del
departamento y los valores del entorno. Si esta movilización llega al decanato y
al rectorado, es muy posible que ya no se pueda ignorar esta práctica y el
decano y el rector dejen de compartir estos valores vinculados a las reglas en
uso. En esos momentos, la institucionalización de esa práctica peligra. Esto es
importante para entender la diferencia entre organización e institución.
Según Egeberg (2003), todas las instituciones (en el sentido de estructuras)
son organizaciones, pero no todas las organizaciones son instituciones. El proceso
de institucionalización de una organización requiere tiempo. Se puede fundar una
Escuela de Políticas Públicas financiada por un patrocinador privado. En su
documento de creación, se determinarán los puestos de la organización así como
las reglas que deben aplicarse a las personas que ocupen esos puestos, pero ello
no es suficiente para determinar el comportamiento de sus directivos y
profesores, su interacción con otras instituciones universitarias, con los alumnos
o incluso con las autoridades públicas. La institucionalización es el proceso por el
cual la organización se hace más compleja gracias a la incorporación de normas
formales y de uso. Estas normas y estas prácticas son las que permiten
interactuar con el entorno. En la repetición de estas normas se institucionalizan
las organizaciones. Estas normas informales y las expectativas que se generan
respecto a los papeles que los individuos deben cumplir son impersonales, es
decir, no dependen de los individuos concretos que ocupen esos puestos en la
organización. Cuando la organización se convierte en una institución, es posible
que no tenga que basarse tanto en los mecanismos de recompensas y castigos
para acometer sus tareas, porque los valores y la misión de la institución calan
en sus integrantes. Finalmente, cuando una organización se institucionaliza (se
carga de estas normas informales y valores sociales que reproduce), es muy
difícil que sea sometida a un cambio radical. Se pueden producir cambios
operativos, pero los cambios radicales que van en contra de su identidad son
más difíciles y sólo se producirán cuando haya problemas de rendimiento
organizativo.

A UT O NO M ÍA Y C O M P ET ENC IA ENT RE
O RGA NIZA C IO NES P ÚBLIC A S

En algunos sectores de las políticas públicas, por ejemplo, el ámbito de seguridad

ciudadana es típico encontrar varias organizaciones o agencias (por ejemplo,
policía nacional, guardia civil, policía autonómica en algunas Comunidades
Autónomas y policía local en España) que tienen misiones y objetos de actuación
similares, o solapados. En algunas ocasiones, la misión de varias organizaciones
se solapa como consecuencia de la evolución histórica, y no necesariamente
derivado de un diseño institucional consciente. Aunque estas organizaciones
puedan estar orientadas a distintos propósitos en un principio, la evolución
posterior las puede llevar a competir por recursos y por los programas de
actuación. En otras ocasiones, esto obedece al diseño institucional del gobierno
que intenta fomentar cierta competencia entre organizaciones, así como reducir
el monopolio de la autoridad para determinados asuntos. En definitiva, la
competencia entre unidades puede promover la mejora del rendimiento
organizativo individual (Niskanen 1971; Bendor 1985). Downs (1967), por ejemplo,
sostiene que los directivos de la agencia tienden a maximizar su presupuesto y
aumentar el tamaño de personal y de su organización. Esto generará antagonismo
de otras agencias y se producirá una guerra por controlar el área influencia
(turf).
Otros autores, como Wilson (1989), desarrollan más bien la idea de que las
agencias luchan por la autonomía en ese contexto. Este autor argumenta que
muchos burócratas prefieren simplemente defender su área de responsabilidad y
no ampliar sus funciones, por lo que no tienen necesidad de ampliar ni su
presupuesto ni el tamaño de la organización. Wilson mantiene que muchos
directivos públicos prefieren menos dinero, pero más control (autonomía) sobre
los asuntos que son competencia de su organización. Kunioka y Rothenberg
(1993) demuestran que en las políticas de los recursos naturales, la dirección
federal estadounidense de bosques y la dirección federal de parques naturales
(que actúan como sustitutos funcionales) en vez de competir, dieron más
importancia a su autonomía. Estas dos organizaciones fueron creadas con
misiones diferentes, lo que podría ofrecer incentivos a sus directivos por buscar
el mayor grado de autonomía posible. Sin embargo, la competencia es posible
pues existen áreas que podrían estar en el dominio de una u otra organización.
Por ejemplo, parques que no tienen la denominación de parques naturales pero
que son susceptibles de serlo podrían constituir el objeto de disputa de ambas
organizaciones. A pesar de que hubo momentos en los que ambas organizaciones
rivalizaron por gestionar determinados parques, la búsqueda de autonomía es lo
que predominaba. Por tanto, la competencia no parece tener sentido si se quiere
mejorar el rendimiento de las organizaciones. Sin embargo, estos autores
muestran una racionalidad política cuando se establecen agencias competitivas:
ello permite expandir las alternativas que tienen los políticos a la hora de
encomendar a una organización específica la gestión de un grupo de problemas.
Las organizaciones públicas buscan continuamente el apoyo político, que
suele aumentar cuando las metas de la organización son populares, las tareas a
desempeñar son simples, no existe rivalidad en la provisión del servicio y apenas
hay restricciones al desarrollo de su actividad (Wilson 1989). Idealmente, una
organización pública quisiera ser la única que desempeña una actividad (por
ejemplo, la organización encargada de gestionar la donación de órganos). Sin
embargo, ese panorama ideal de las organizaciones públicas no existe, pues
muchas de estas organizaciones no son populares (dirección general de tráfico en
relación con las multas que pone), desempeñan tareas complicadas (mejorar el
estado del medio ambiente) o compiten con otras organizaciones en las tareas
que desempeñan (guardia civil, policía nacional, policía autonómica y local en
temas de seguridad ciudadana). Por tanto, las tareas son complejas, suele existir
rivalidad y hay varias restricciones a su desempeño, entre ellas las restricciones
presupuestarias.
En este contexto, es muy probable que una organización pública prefiera
aumentar su autonomía intentando minimizar la influencia externa que otros
intereses afectados y las organizaciones rivales puedan tener sobre ella. De esta
forma se maximizan las posibilidades de la agencia para desarrollar una misión
coherente. En la práctica es imposible que una organización pública consiga una
autonomía completa debido al sistema de rendición de cuentas de un sistema
democrático. No obstante, en la búsqueda de mayor autonomía, una agencia suele
intentar minimizar el número de organizaciones rivales y de las restricciones a
su gestión.
Wilson (1989: 188-192) ofrece reglas para defender el área de responsabilidad
de una organización y su autonomía:
• Se debe prestar atención a la especificidad de las tareas desarrolladas por
la organización. Esto supone la necesidad de buscar tareas que los demás
no realicen.
• Se debe proteger el área de competencia, para lo que se deberá luchar
contra las organizaciones que quieren realizar las mismas tareas.
• Se deben aceptar las tareas relacionadas con la misión de la agencia,
evitando la asunción de tareas que difieren significativamente de esa
misión.
• Se debería rechazar la cooperación, porque se cae en el peligro de que
otros actores interfieran en las competencias propias.
• Se deben evitar las tareas que producen grupos divididos y hostiles entre
los usuarios hacia los que van dirigidos los servicios de una agencia en
concreto.
Si se aumenta la autonomía del organismo público, existen todos los
incentivos para no coordinarse, pues la protección de su área de interés va en
contra de la cooperación. En el caso extremo en que tengan que cooperar, las
decisiones se toman según la fórmula del mínimo común denominador, es decir,
una fórmula que permite preservar la autonomía de las partes mientras se
resiste a ser regulados o dirigidos por otro. Muchos de los conflictos que se han
producido entre el Estado y las Comunidades Autónomas tienen que ver con la
defensa del área de competencias propias.

DIM ENSIO NES DEL DISEÑO O RGA NIZA T IV O

Los elementos del diseño organizativo son varios. En este capítulo se aborda el
grado de especialización horizontal y vertical de una organización, el número de
proveedores a cargo de la prestación del servicio, y el tipo de relación
contractual con esos proveedores (en el próximo apartado). El modo de
financiación de las funciones desempeñadas por una organización también es
relevante para su diseño. Este aspecto se analiza en el capítulo 12.

Grado de especialización de la organización

El grado de especialización de una organización se refiere a la división horizontal

en unidades. La especialización horizontal expresa cómo diferentes temas y
áreas sectoriales (por ejemplo sanidad) pueden estar entrelazadas internamente
o separadas organizativamente. Las áreas que son tratadas por una única unidad
organizativa estarán supuestamente más coordinadas; mientras que si existen
distintas unidades organizativas, se espera mayor descoordinación.
La especialización horizontal se despliega en un continuum (Hood 1986). En
un extremo del continuum, los propios afectados están obligados a prestar el
servicio. Por ejemplo, los varones suizos (y voluntariamente las mujeres) tienen
que servir en las milicias. Se requiere que tengan un rifle automático en casa y
que participen periódicamente en diversos entrenamientos y pruebas de tiro.
Aunque hay soldados profesionales, la defensa es responsabilidad mayoritaria de
los propios ciudadanos. En algunas ciudades, los vecinos están obligados a retirar
la nieve depositada sobre el tramo de acera que linda con la fachada de su casa.
La ventaja de la autogestión es que se liman las fricciones entre los productores
y los consumidores, ya que normalmente coincidirán en los intereses que
defienden. Todos los interesados quieren que la acera esté limpia de nieve, por
ejemplo. Una desventaja de la autogestión es que algunos productores-
consumidores pueden intentar ‘aprovecharse’ del trabajo de los demás y no
realizar su parte, sabiendo que alguien lo hará para que “toda la acera” esté
limpia de nieve. Otra desventaja de la autogestión es que es un mecanismo poco
eficiente a la hora de asignar recursos, pues el tiempo que un propietario emplea
en limpiar la acera podría realizar otra actividad de mayor beneficio económico
(más productiva), en el buen entendido que paga a alguien para que limpie por él
lo que le corresponde. Además, un especialista en limpieza tendrá las
herramientas adecuadas para situaciones extremas de hielo. En definitiva, cuanto
mayor grado de complejidad tenga un servicio, más normal será que se busque a
especialistas. En el caso de las milicias suizas, sería impensable su existencia en
un país con enemigos potenciales en la frontera.
En el otro extremo del continuum, se ubican las grandes burocracias con alta
complejidad horizontal y considerable tamaño de personal. Estas burocracias
suelen tener unidades especializadas para diferentes servicios. Al crecer la
burocracia en especialización y en tamaño, se exige una mayor diferenciación
entre unidades finalistas (las que prestan servicios a los usuarios) y las unidades
horizontales, responsables de gestionar los recursos comunes de la organización
(recursos humanos de toda organización, servicios informáticos, recursos
financieros, planificación de actividades y otros recursos) a las unidades
finalistas o de línea.
El aumento del tamaño y la complejidad de la organización pueden afectar a
la “intensidad administrativa”, que refleja la ratio de los recursos administrativos
empleados sobre el gasto de los servicios prestados (Andrews y Boyne 2014). En
general, los servicios prestados por cualquier organización pública o privada se
benefician del aumento de los gastos en servicios a los usuarios sobre los
administrativos.
La complejidad de las tareas organizativas ha servido de base para explicar
tanto el aumento como la disminución de los gastos administrativos
organizativos. El número de distintas unidades diferentes de producción se ha
considerado como un indicador de la complejidad de tareas (Dewar y Hage 1978).
Por una parte, algunos autores como Rushing (1967) sostienen que la complejidad
de tareas puede aumentar los gastos administrativos. Según Mintzberg (1979), la
creación de un excesivo número de unidades dentro de una organización se
asocia al fenómeno de burocratización, definido en términos de mayor
formalización, especialización y centralización de las tareas organizativas. Estos
procesos suele ser una fuente de problemas de coordinación. Por otra parte,
autores como Williamson (1981) mantienen que el aumento de la complejidad
puede reducir los costes administrativos porque se pueden realizar economías de
escala, concentrando las tareas comunes en los servicios centrales. En cualquier
caso, el problema del control sobre los gastos administrativos puede ser más
agudo en las burocracias dominadas por profesionales ocupacionales (como las
universidades), pues los profesionales tienden a tener más autonomía y
capacidad de generar unas pautas más erráticas del gasto (Andrews y Boyne
2014).
Andrews y Boyne (2014: 668-669) analizaron el impacto de la complejidad de
tareas de las universidades y su tamaño sobre la ratio entre gastos
administrativos y gastos en servicios prestados a los ciudadanos. Sus
conclusiones principales son: A) Las organizaciones públicas con un número
pequeño de departamentos y pocos empleados destinan una amplia parte de los
recursos a los gastos administrativos. B) Las organizaciones muy complejas
suelen tener mayores gastos administrativos y las unidades centrales son
incapaces de reducir los gastos administrativos cuando las unidades aumentan.
C) Las organizaciones de tamaño muy grande tienen comparativamente menos
gastos administrativos que las de tamaño pequeño y son capaces de absorber los
gastos administrativo cuando crece el tamaño. Los autores no determinan cuál
es el tamaño y la complejidad estructural ideal de una organización.
Un inconveniente adicional de las grandes burocracias es que el flujo de
información suele disminuir cuando la información debe traspasar los límites
organizativos de cada una de las unidades que compone una gran burocracia. La
disminución del flujo de información es contraproducente, pues se reduce la
capacidad de resolver los conflictos intraorganizativos cuando la especialización
horizontal es alta. La existencia de una frontera nítida entre las distintas
organizaciones aumenta la necesidad de coordinación en toda la jerarquía
organizativa (Egeberg 2003).
Finalmente, el impacto del tamaño organizativo sobre el rendimiento
organizativo no está probado empíricamente. Egeberg (2003) ha encontrado
investigaciones que mantienen que la diferencia de tamaño puede explicar
diferente rendimiento entre agencias similares de distintos países. Sin embargo,
en otras investigaciones, el tamaño o la capacidad institucional no parece
explicar los cambios temporales de rendimiento en países como el Reino Unido,
Alemania o Noruega.

La escala del servicio y la diferenciación vertical

La escala se refiere al ámbito territorial de prestación del servicio. La defensa de

un país, por ejemplo, se organiza a escala nacional, mientras que la recogida de
residuos sólidos precisa de una escala local, que no coincide con el municipio
necesariamente. Los infra-municipios son incapaces de organizar por sí mismos
la recogida de basuras y tienen que mancomunarse con otros municipios, formar
un consorcio con otras entidades o dejar que la diputación provincial se encargue
del servicio. Según Hood (1986), se pueden adoptar distintos criterios, a veces
contradictorios entre sí, para averiguar la escala más conveniente de un servicio:
• La adaptación del servicio al área geográfica que debe cubrirse. El control
sobre los gases que dañan la capa de ozono trasciende la escala nacional.
En cambio, la limpieza de las canalizaciones de riego se adapta a una
escala local. Por tanto, debe buscarse el tamaño territorial que permite
proporcionar el servicio deseado. Desafortunadamente, no todas las áreas
geográficas coinciden con las circunscripciones político-administrativas.
Por ejemplo, la cuenca hidrográfica raramente coincide con una
demarcación político-administrativa única (Comunidad Autónoma, por
ejemplo). Ello requiere la cooperación entre distintos gobiernos, a veces
de diferentes niveles territoriales.
• El impacto de las economías de escala en la eficiencia productiva del
servicio. La economía de escala hace referencia a la disminución del
coste por unidad a medida que aumenta la producción. Por ejemplo, una
planta de reciclaje debe contar con una cantidad determinada de residuos
a reciclar para que sea eficiente. Por ello, esta planta sería solamente
eficiente cuando sirve a varios núcleos de población.
• La definición de la escala a partir de la comunidad de destinatarios del
servicio. Según el criterio de eficiencia productiva, un polideportivo
debería servir a dos municipios pequeños vecinos. Sin embargo, para
poder satisfacer mejor las necesidades de los vecinos de edad avanzada
de ambos municipios se debería construir el polideportivo en cada
municipio. La escala no depende del punto de vista del proveedor del
servicio sino de la perspectiva del usuario.
Además de la escala, el diseño organizativo requiere fijar el nivel de
especialización vertical organizativa dentro de un nivel de gobierno. Para Bezes et
al. (2013), esta especialización se refiere a la diferenciación existente entre el
lugar donde se localiza la autoridad política y el lugar de la prestación del
servicio. La especialización vertical hace referencia al concepto de jerarquía
porque suele existir una gradación en la asunción de responsabilidades. En un
extremo del continuum de la Administración central del Estado, se encontrarían
los ministerios con sus secretarías de Estado y direcciones generales como
órganos decisores y prestadores de servicios. Estos órganos están diferenciados
jerárquicamente. En otro extremo del continuum, se encuentran ministerios de
núcleo reducido y un nutrido grupo de organismos autónomos, agencias,
corporaciones estatales, y demás organizaciones dotadas de cierto grado de
autonomía para prestar servicios a los ciudadanos. Por tanto, un proceso de
especialización vertical está vinculado a las transferencias de responsabilidades
desde donde se encuentra la autoridad política hacia otras zonas de la
organización.
Según Egeberg (2003), cuando se produce una especialización vertical,
diferenciando entre ministerios (‘pensantes’ y planificadores) y agencias
(prestadoras de servicios), se pierde la capacidad que tiene la cúpula de esa
organización para ejercer su control político sobre el resto. Muchas veces, esa
pérdida de control suele compensarse con estrategias para crear gabinetes de
asesores políticos en la cúpula que controlen el trabajo realizado por la agencia.

Número de proveedores del servicio

En esta dimensión hay dos extremos: se provee el servicio en una situación de

monopolio o distintos y múltiples proveedores lo suministran. Cuando hay varios
proveedores, debe plantearse si se busca competencia o colaboración entre ellos.
Los argumentos en favor de la organización pública como único proveedor son
varios. Primero, se cree que la actuación de un ‘monopolio’ evitaría que varias
organizaciones interfieran entre sí. Segundo, algunos tipos de usuarios como los
discapacitados psíquicos no son el objeto más adecuado para la competencia
entre proveedores, quienes evitan la prestación del servicio a los casos más
extremos y se concentran en los ‘fáciles’. Tercero, dejar que cada proveedor se
encargue de una parte de la prestación del servicio puede tener consecuencias
negativas según Pressman y Wildavsky (1973). En muchos supuestos, cada
organización encargada de ejecutar una parte del proyecto o servicio puede no
actuar adecuadamente. Una apropiada participación de cada organización
supondría que esa organización está dispuesta a tomar parte en el proyecto
conjunto y que su participación en esa parte sería profesional, competente y
diligente. Dada las altas probabilidades de que cada organización no sea
profesional, competente o ágil, el servicio así fragmentado puede no ser el
esperado por los usuarios. Adicionalmente, si el peso relativo de cada
organización participante no es el mismo, entonces, hay riesgos de que el fallo
de prestación sea mayor.
Frente a la elección del monopolio en la prestación del servicio, hay otros
argumentos a favor de la competencia (véase el capítulo 8). En cualquier caso, la
competencia no es defendida para cualquier tipo de servicio, pues en ocasiones
cierto monopolio es necesario por no encontrarse la forma alternativa de
prestarlo. Sin embargo, cuando hay rivalidad del servicio (por ejemplo, diferentes
cuerpos policiales encargados de la seguridad ciudadana en determinadas áreas),
la prestación del servicio puede mejorar y conseguir mejores resultados (véase el
argumento más arriba). En el próximo apartado se ofrecen varias alternativas de
prestación del servicio que oscilan desde el empleo directo por el gobierno hasta
la privatización completa del servicio.
 EM P LEO DIREC T O O RELA C IÓ N C O NT RA C T UA L C O N EL
P RO V EEDO R DEL SERV IC IO

Esta dimensión oscila entre los extremos del empleo directo por la organización
pública y la contratación externa del servicio con empresas y asociaciones sin
ánimo de lucro (Hood 1986). En muchos casos se da una postura mixta o
intermedia entre ambos. Se puede averiguar el método más adecuado mediante
la comparación del coste que supone la prestación del servicio de una manera o
de la otra.
En este ámbito se distinguen varios conceptos. Los proveedores externos son
aquellas entidades (empresas o sin ánimo de lucro) que se encuentran fuera de
las Administraciones públicas y proveen una parte o todo el servicio. Se deriva de
aquí la idea de externalización (outsourcing), que implica cualquier arreglo por el
que uno o más proveedores externos proporcionan todo el servicio. En español no
se realiza la distinción inglesa entre externalization (una parte del servicio) y
outsourcing (todo el servicio) (Alford y Flynn 2012: 21). Por último, partenariado
se refiere a cuando la provisión de un servicio determinado es compartida por
dos o más organizaciones y una de ellas, al menos, es una organización pública
(Teisman y Klijn 2002).
La gama de formas de prestación del servicio es bastante amplia tal como
se puede apreciar en el gráfico (Anttiroiko, Bailey y Valkama 2013) en una escala
que se refleja el control público sobre la prestación del servicio: de fuerte a
débil.
Ilustración 5. Continuum de sistemas de prestación de servicios públicos
Fuente: Adaptado de Anttiroiko, Bailey y Valkama (2013).

En el empleo directo por los propios empleados, la organización prestadora del

servicio tiene que encargarse del reclutamiento, la promoción y el despido del
personal, lo cual implica una serie de costes. Adicionalmente, deben afrontarse
cuestiones de oportunismo y del uso de la discrecionalidad por parte de los
empleados en la prestación del servicio. En el empleo directo se experimentan
todos los problemas derivados de la gestión de los recursos humanos señalados
en el capítulo 11.

La contratación externa

La contratación externa (también denominada subcontratación) se ha implantado

en muchos servicios públicos: desde la gestión de los servicios de limpieza y
cafetería de las organizaciones públicas hasta la gestión de las prisiones en el
Reino Unido y las operaciones militares de Estados Unidos en Irak, cuando envió
las tropas para derrocar a Sadam Husein. La externalizacion en España no abarca
tan amplio espectro, pero es también considerable (Ramió y Salvador 2012;
Salvador y Ramió 2007). Según Alford y Flynn (2012: 86), la contratación externa
(contracting out) es cuando “se transfiere la actividad del sector público a
terceros e implica la entrada de organizaciones públicas en relaciones
contractuales, normalmente con organizaciones privadas o sin ánimo de lucro u
organizaciones públicas”. En la contratación externa, el gobierno aún retiene la
responsabilidad de determinar el tipo de servicio que se va a proporciona.
Normalmente, esto se establece en el momento de negociar el contrato y no se
suele cambiar hasta la negociación del próximo contrato. Además, el gobierno se
encarga de la financiación del servicio. Finalmente, la contratación externa puede
implicar que una organización pública preste determinados servicios a otro
organismo público.
Algunos consideran la contratación externa como una privatización, porque
supone una reducción de la implicación del gobierno en el servicio y aumenta la
actividad privada (Savas y Schubert 1987; Aulich y Flynn 2007). La creciente
entrega de servicios al sector privado mediante la privatización de empresas
públicas o la subcontratación, según Savas (2000), se debe al dilema al que se
enfrentan los directivos públicos: mantener servicios solicitados por los
ciudadanos y reducir el tamaño y los costes del gobierno. Con la subcontratación,
las Administraciones públicas crean la apariencia de reducir el tamaño del
gobierno, ya que el número de contratistas o la cantidad gastada en la
subcontratación no son transparentes. La subcontratación permite crecer al
gobierno, sin aumentar su tamaño medido en número de empleados públicos. Sin
datos claros, existen indicios de que la contratación externa ha aumentado en los
últimos años (Pollitt y Bouckaert 2011).
Los gobiernos de izquierda y de derechas han subcontratado en muchas
ocasiones por razones pragmáticas, y no exclusivamente por cuestiones
ideológicas. Sin embargo, una vez iniciada la subcontratación, se producen
desafíos a su gobernabilidad. Por lo tanto, el gobierno debe preocuparse por
identificar las estrategias más eficaces para garantizar que funciona bien. Los
beneficios esperados de la contratación externas son la promesa de la reducción
de costes, la posibilidad de acceder a expertos que no se encuentra en la
organización pública y el potencial que se tiene de sustituir a personal de la
organización que no estaba desempeñando el trabajo a un nivel adecuado de
productividad. Maywood, una ciudad de California de unos 28000 habitantes, llevó
la contratación externa al extremo cuando despidió en 2010 a todos sus
empleados y subcontrató con proveedores externos todas sus funciones desde
las funciones de policía a las de planificación (Alford y Flynn 2012).
La reducción de costes ha sido el argumento más poderoso para que la
contratación externa se haya expandido en numerosos países. En el Reino Unido,
varios estudios señalaron que había una reducción considerable de costes cuando
se subcontrataba con terceros la recogida de basuras (Cubbin, Domberger y
Meadowcroft 1987) y en una amplia gama de servicios públicos (Domberger y
Rimmer 1994). También hay evidencia contra la promesa de la reducción de
costes en el análisis que Bel y Warner (2008, 2006) realizan de servicios
municipales en Estados Unidos y Europa. En una metaevaluación de 35
investigaciones encontraron que nueve estudios reportaban mayores eficiencias
productiva del sector privado en la distribución del agua y en la recogida de
basuras, cinco trabajos encontraban más eficiencias en la gestión de estos dos
servicios en el sector público y en 21 estudios no había diferencias entre el
sector privado y el público en términos de eficiencia productiva. Paradójicamente,
durante la crisis se han remunicipalizado servicios públicos argumentando
precisamente que se quiere aumentar la eficiencia y reducir los costes del
servicio (Wollmann 2011; Wollmann y Marcou 2010). Una explicación posible de la
ausencia de diferencias claras en las eficiencias entre el sector público y el
privado así como la remunicipalización de estos servicios puede deberse, según
Bel y Warner (2008), a la inexistencia de mercados en el ámbito de la
distribución de agua y recogida de basuras. Una vez otorgado el contrato, las
empresas privadas se comportan en régimen de monopolio en el área donde
recogen la basura o distribuyen el agua. Los estudios que reflejan una reducción
de costes y una mayor eficiencia productiva normalmente analizan servicios en
los que existe competencia. En una evaluación de más estudios sobre más
servicios locales en todo el mundo, Bel, Frageda y Warner (2010) encontraron los
mismos resultados mixtos acerca de la reducción de costes del servicio. Aparte
de la explicación acerca de la provisión de estos servicios en régimen de
monopolio / mercado competitivo se incluían otros elementos como los costes
de transacción implicados en el cambio a otra forma de prestación así como las
características particulares del servicio a ser contratado con terceros.
Por tanto, la subcontratación pierde las ventajas de la eficiencia productiva
prometida en situaciones de monopolio y de monopsonio porque la presunta
superioridad de la competencia del mercado desaparece. En el monopolio, cuando
hay pocos vendedores, la subcontratación puede resultar más cara que el empleo
directo. Esto es determinante para entender las pautas de subcontratación de
servicios públicos locales de distribución de agua y de recogida de basuras en los
Estados Unidos y en España (Warner y Bel 2008). Estos autores sostienen que las
diferencias de la subcontratación en estos dos países se deben a que en los
Estados Unidos no se produce realmente una privatización, es decir, el paso de
un monopolio público a otro privado con la contratación externa. Se prefiere la
competencia del mercado sobre el monopolio público. En cambio, en España, se
han creado unas empresas público-privadas híbridas que se benefician de la
aplicación de economías de escala del mercado en situación de monopolio. El
monopsonio es un fallo del mercado que se materializa cuando hay pocos
compradores. El gobierno, por ejemplo, es el único comprador de los helicópteros
de guerra y de los submarinos nucleares, a no ser que consideremos el mercado
internacional más amplio. En casos de monopsonio, los proveedores privados se
vuelven dependientes del gobierno. De esta forma, el gobierno no puede
determinar el precio justo o el rendimiento adecuado, ya que si no fuera
comprador, no habría precio, ni rendimiento ni mercado.
La consecuencia de lo anterior es que la expansión de la subcontratación en
un número creciente de áreas no ha reducido necesariamente el papel del
gobierno. Ha transformado su papel de proveedor a administrador de sus
contratos y se ha incrementado la necesidad de estar alerta a los riesgos de la
oferta monopólica. Esto no es necesariamente un trabajo más difícil que la
gestión tradicional jerárquica. La supervisión del contrato de la cafetería o los
servicios de reprografía, por ejemplo, es relativamente sencilla; pero otros
ejemplos son mucho más complejos.
La subcontratación se encuentra con varios retos detallados a continuación
(Kettl 2010): la dependencia de los contratistas, la rendición de cuentas, las
competencias de quienes gestionan el contrato, e información sobre el
cumplimiento del contrato y gastos relacionados.
La dependencia de los contratistas. Los gobiernos se han vuelto tan
dependientes de los contratistas, que una reducción de la subcontratación
supondría aumentar el tamaño del empleo público, una política difícil de justificar,
y menos en tiempos de crisis económica. A diferencia de otros países, los
ataques terroristas del 11 de septiembre en los Estados Unidos provocaron que
se trasladara la responsabilidad de la seguridad en los aeropuertos del sector
privado al público en este país. Esto es, sin embargo, bastante inusual, pues en
general, la subcontratación se está expandiendo.
Difícil rendición de cuentas. Este problema se produce cuando se contratan
las decisiones básicas sobre qué servicios subcontratar, cómo deben ser
diseñados los servicios y cómo deberían funcionar, y qué tal funcionan. Cuando
se subcontrata el núcleo de la adopción de decisiones, ni se mejora la disciplina
de los mercados ni se ejerce la autoridad gubernamental. Un efecto colateral del
incremento de la contratación externa ha sido la dificultad creciente de
determinar quién es responsable sobre qué servicios de la Administración.
En ocasiones, el entramado de empresas subcontratadas es tan grande, que
es muy difícil rendir cuentas adecuadamente como se aprecia en el ejemplo
siguiente, cuando una estación de metro de Barcelona colapsó el 25 de enero
2005 provocando el desalojo de unos mil residentes en unos 80 edificios de la
zona. La obra de ampliación de la línea 5 del metro fue aprobada por la Dirección
General de Puertos y Transportes de la Generalitat de Cataluña en marzo de
2002. El seguimiento y el control de la obra se habían dejado en manos de la
empresa pública GISA. La ejecución de la obra estaba en manos de varias
empresas agrupadas en varias UTEs (Unión Temporal de Empresas). Esto
dificultaba la supervisión de las obras por parte de la Generalitat. Adicionalmente,
según se desprende de las investigaciones parlamentarias, no existía una
supervisión efectiva del proyecto modificado ni por parte de la Dirección General
de Puertos y Transportes de la Generalitat, ni de la empresa pública GISA. En
estas circunstancias fue difícil establecer la responsabilidad de la catástrofe22.
Las competencias de los empleados públicos encargados de la
subcontratación. En la mayoría de las Administraciones públicas, la gestión de
contratos no es un campo de gran prestigio, y muy pocos empleados acceden a
la Administración con el objetivo de gestionar contratos. Los trabajadores
sociales acceden a la Administración para prestar servicios sociales, los
diplomáticos quieren trabajar en el ámbito de las relaciones internacionales y así
sucesivamente. Esto plantea un problema a una Administración que se basa cada
vez más en la contratación externa. Según GAO (2012), los gestores de contratos
deberían tener unas competencias específicas: sólida formación de contenido
técnico para poder entender los problemas derivados del contrato, dotes de
negociación con múltiples actores y conocimientos financieros para controlar la
ejecución del presupuesto. En definitiva, deben ser expertos en la dirección de
procesos complejos.
Información sobre el cumplimiento del contrato y los gastos ocasionados. El
gobierno carece de un sistema de información eficaz para realizar un
seguimiento adecuado de cómo se gasta el dinero. En muchos países se
desconoce cómo se gasta el dinero de los contratos a nivel agregado. Las
autoridades públicas favorecedoras de la subcontratación creían que el suministro
privado de servicios es inherentemente superior al público. Por ello, no parecía
necesario gestionar o medir el impacto del proceso o su eficiencia. No es
imaginable que una empresa del sector privado le dé un cheque en blanco a otra
para que le suministre un servicio que después venda a terceros. Por ejemplo, en
los Estados Unidos, el gobierno federal ha creado una base de datos,
USASpending.gov, que permite a los ciudadanos examinar cómo se gasta el dinero
de sus impuestos, incluyendo la contratación externa.
Alford y Flynn (2012: 101-107) proponen hacerse tres preguntas para sopesar
la posibilidad de externalizar y subcontratar una tarea del gobierno. Una primera
pregunta se refiere a la cuestión de si existen razones estratégicas para
mantener las competencias centrales sobre ese servicio en la organización
pública. Por ejemplo, a lo mejor se puede subcontratar el mantenimiento y el
diseño de las aplicaciones informáticas de una organización, pero quizá se
deberían mantener especialistas dentro de la organización para que definan las
líneas maestras de la implantación de las Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones. De otra forma, si se pierde como proveedor a la empresa
subcontratada, se corre el peligro de discontinuar importantes actividades de la
organización y, sobre todo, de hacerla evolucionar estratégicamente. La segunda
pregunta se refiere a si el proveedor puede realizar la tarea mejor o
manifiestamente más barata. Es decir, se intenta averiguar si se consigue una
eficiencia productiva con la contratación externa. Finalmente, una tercera
pregunta se refiere al modo de gestionar el contrato y hacer su seguimiento. Se
facilita esta gestión si hay un mercado competitivo y es relativamente fácil
establecer objetivos, indicadores y metas que permitan hacer un seguimiento de
la implantación del servicio por la contrata.

Los partenariados

Esta figura organizativa hace alusión a la colaboración entre organizaciones

públicas y/o privadas. Según Alford y Flynn (2012: 113-114), el partenariado se
refiere a cualquier arreglo en el que una organización pública comparte la
producción de un servicio con un tercero. La colaboración se refiere al tipo de
interacción que se basa en la deliberación conjunta por parte de los socios, en la
confianza y el compromiso compartido.
Según Peters (1998: 12-14), las características de un partenariado son las
siguientes:
• Implican a dos actores como mínimo, pero puede haber más.
• Cada participante en la asociación actúa como un agente principal que
defiende sus intereses frente a socios que gozan del mismo estatus, sin
tener la necesidad de apelar continuamente a la autoridad de un nivel
superior.
• Los actores se mancomunan, forman un consorcio o establecen una
empresa o fundación intermunicipal con la intención de crear una
institución. Esta asociación, por tanto, se caracteriza por su
 perdurabilidad en el tiempo y por sustituir los convenios y acuerdos
puntuales y por cierta formalidad en la forma en la que suscriben los
acuerdos de trabajo conjunto.
• Cada actor participante transfiere algunos recursos —materiales o
inmateriales— a la asociación creada.
• Existe una responsabilidad conjunta de los actores participantes por los
resultados y el impacto que las actividades de la asociación tienen.
Los tipos de partenariados difieren fundamentalmente en relación a las
características de los socios de la relación: público-privada (consorcios y otros
tipos de fórmulas de partenariado), público-sin ánimo de lucro (ministerios y
consejerías con entidades sin ánimo de lucro) y público-público (mancomunidades
de municipios). A continuación se exponen las características fundamentales de
los partenariados público-privados
Los partenariados público-privados son interesantes porque aportan formas
de colaboración con la iniciativa privada para posibilitar la prestación de un
servicio público determinado. El consorcio es un ejemplo de asociación local
vertical y horizontal que puede estar compuesto de organizaciones públicas de
diferentes niveles de gobierno —nacional, autonómico y local—. Así, los
miembros de un consorcio pueden ser de muy distinto tipo: ministerios
estatales, consejerías autonómicas, municipios, cabildos, diputaciones
provinciales, empresas públicas de cualquier ámbito y empresas privadas y
fundaciones. Todos los miembros de un consorcio deben demostrar que tienen un
interés directo en la prestación de un servicio local. Derivado de esta cláusula
resulta el hecho de que la participación de un municipio en el consorcio sea
obligatoria, aunque desde 1992 la legislación ha aceptado el establecimiento de
consorcios entre las Comunidades Autónomas y las organizaciones estatales, sin
la obligatoriedad del concurso de los municipios. Además, las organizaciones
privadas sin ánimo de lucro que demuestren algún interés en la prestación de los
servicios locales también pueden participar en los consorcios.
En el sistema español, el consorcio es una forma de partenariado (que puede
incluir empresas privadas aunque no necesariamente) establecida para
desempeñar una única función. Así ocurre al menos con más de las tres cuartas
partes de consorcios que prestan servicios tan variados como la recogida y el
tratamiento de residuos sólidos, la gestión de teatros y hospitales. De forma
excepcional, el consorcio presta más de un servicio, así ocurre con aquellos que
promueven el desarrollo local, que puede incluir una considerable variedad de
actividades diferentes como obras públicas, desarrollo urbanístico y promoción
turística. De acuerdo con Nieto (1997), existen tres tipos básicos de órganos
ejecutivos en los consorcios. El tipo menos común es aquel que está formado por
cargos políticos, electos o de designación, (concejales, diputados provinciales,
consejeros, directores generales). Los dos tipos restantes tienen un gerente, que
puede ser reclutado en el sector público o en el privado. En cualquier caso, el
gerente suele ser un profesional con conocimientos específicos sobre el servicio
prestado por el consorcio. Los cargos políticos que se reúnen en la asamblea
general del consorcio pueden hacer responsable al gerente de su gestión.
Los partenariados suponen una serie de características especiales para
fomentar la cooperación entre los socios. Un estudio de Esteve, Ysa y Longo
(2012) revela que la fórmula institucional de los partenariados público-privados de
salud tiene impacto en la generación de la innovación en los distintos proyectos
conjuntos. Sugieren estos autores que ciertas innovaciones no son posibles sin un
elevado grado de madurez del partenariado. El aspecto negativo es que la
madurez de las relaciones interorganizativas hace aumentar los costes así como
el control sobre los procesos.
Es difícil a veces distinguir entre una red y un partenariado, aunque el
segundo concepto arroja una idea de una relación que puede estar más
formalizada (el consorcio, por ejemplo). En cualquier caso, muchos de los
mecanismos de gobernanza que se aplican a la red son también relevantes para
los partenariados. Esto se expondrá en el apartado siguiente.

EL DISEÑO INT ERO RGA NIZA T IV O : LA S REDES

Los apartados anteriores se han centrado en el diseño organizativo interno de las

Administraciones públicas y en la subcontratación de la actividad pública. Se ha
diferenciado la organización de la institución, se han estudiado algunas
dimensiones del diseño organizativo así como características de la
subcontratación a terceros de las tareas públicas. A partir de este apartado, se
analiza el trabajo en red de las Administraciones públicas. Para ello, se estudia
primero el concepto de gobernanza pública que aparece como paradigma frente a
la Administración tradicional y el gerencialismo, ya analizados en el capítulo 6. En
el apartado posterior se examinan las redes de actores.

La gobernanza pública

La gobernanza pública tiene sus raíces en la teoría institucional y de redes. Este

enfoque se basa en la obra de Ouchi (1979), Powell (1990), y Nohria y Eccles
(1992). Estos estudios plantean la existencia de un Estado plural, donde múltiples
actores interdependientes, públicos y privados, contribuyen a la prestación de los
servicios públicos. El enfoque se centra en el impacto de los servicios, en las
relaciones interinstitucionales y en la gobernabilidad de los macroprocesos
interorganizativos. En estas relaciones interorganizativas, hay normalmente
desigualdad de poder entre organizaciones con distintas capacidades y autoridad.
Dada la desigualdad de poder, los valores existentes son dispersos y
controvertidos en torno a los temas que deben ser solucionados. Frente a la
visión más introspectiva e intraorganizativa de la Administración pública y del
gerencialismo, la gobernanza desarrolla una visión más externa e
interorganizativa. Esta visión interorganizativa es la que prima en casi todas las
definiciones de la gobernanza, excepto la gobernanza corporativa, que se enfoca
hacia el interior de las organizaciones.
 Mayntz (2000) concibe la gobernanza pública desde un punto de vista doble.
En un sentido estricto, la gobernanza es una manera más cooperativa de
gobernar, donde los actores estatales y no estatales participan en redes mixtas
con otros actores privados. Una visión más abierta de la gobernanza se refiere a
la existencia de diferentes modos de coordinar las acciones individuales que
incluyen la jerarquía, el mercado y las redes.
Varios adjetivos acompañan a la gobernanza: la gobernanza corporativa, la
‘buena’ gobernanza, la gobernanza multinivel y la gobernanza pública. La
gobernanza corporativa se refiere a los sistemas y los procesos internos que
proporcionan la dirección y la rendición de cuentas a cualquier organización. En
los servicios públicos, esto se vincula a las relaciones entre los políticos y los
funcionarios públicos a la hora de ejecutar las políticas públicas (Klijn, Steijn,
Edelenbos 2010).
La ‘buena’ gobernanza se refiere a los principios normativos de ‘buena’
gestión social, política y administrativa promulgados por los organismos
internacionales como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo o
la OECD, por ejemplo. Con estos modelos se pretende exponer qué principios
éticos y de buena gestión deben primar en el manejo de las organizaciones
públicas.
La gobernanza multinivel se refiere a la dificultad de lograr resultados en un
entorno de actores múltiples que operan en distintos niveles territoriales de
gobierno. En estos estudios no se utiliza explícitamente el concepto de red en
todos los casos. Cuando se hace, se mantiene que las redes son necesarias para
abordar los problemas de gobernabilidad, dado que estos problemas tienden a
cruzar los límites de la organización pública y los distintos niveles territoriales.
La gobernanza multinivel involucra instancias supranacionales (Unión Europea),
nacionales (gobiernos), regionales (Comunidades Autónomas), y locales
(provincias y municipios).
Finalmente, la gobernanza pública es el concepto que se empleará aquí
preferentemente, vinculado a la idea de redes. Según Klijn y Koppenjan (2012), la
gobernanza en red (que aquí se asimilará a la gobernanza pública) indica pautas
más o menos estables de las relaciones sociales (interacciones, relaciones
cognitivas y normas) entre actores públicos, semipúblicos y privados
mutuamente dependientes, que surgen y se agrupan en torno a políticas o
programas complejos de actuación política. Esta definición se acerca mucho al
sentido más estricto empleado por Mayntz cuando se refería a la gobernanza.
En la mayoría de los sectores, hay muchos centros y diversos vínculos entre
organismos del gobierno municipal, el provincial, el autonómico, el nacional y el
supranacional. A su vez, las autoridades de cada nivel desarrollan una amplia
gama de relaciones horizontales con otras agencias gubernamentales, las
empresas privadas, las organizaciones del sector voluntario y otros grupos de
interés. En este complejo entramado de relaciones hay distintas posiciones
respecto al papel que le corresponde al gobierno. En algunos casos, se llega al
extremo de proclamar la existencia de la “gobernanza sin gobierno” (Bevir y
Rhodes 2003), implicando que los gobiernos han perdido la capacidad de gobernar
sus sociedades y que, en la medida en que exista un control significativo sobre
los actores sociales, se produce a través de redes. Los gobiernos pueden
establecer un marco jurídico que acoja a esas redes, pero no pueden ejercer
mucho poder en ellas.
En este texto se sigue la propuesta de Pierre y Peters (2005), quienes
sostienen que el gobierno de casi cualquier nivel territorial conserva aún un papel
importante como coordinador de este grupo de actores a la hora de dirigir un
conjunto complejo de procesos. Este papel de coordinación exige una capacidad
de liderazgo que va más allá de la búsqueda de una mayor eficiencia o de una
orientación hacia el cliente, como propone la gestión pública. Ahora se trata de
trabajar a través de las distintas fronteras organizativas (Sullivan y Skelcher
2002) para dar una solución integral a problemas complejos (Stoker 2011).
La gobernanza pública aparece como consecuencia de diversos cambios
externos. Por una parte, se ha producido un aumento de la complejidad, el
dinamismo y la diversidad en la sociedad contemporánea. Esto ocasiona que los
problemas sociales sean transversales y no puedan ser resueltos por una única
organización y en un único nivel territorial de gobierno. Por otra parte, la
creciente fuerza de las organizaciones no gubernamentales tanto en el ámbito
internacional como en el nacional se ha producido gracias a su mayor
participación en la gestión de asuntos colectivos. Finalmente, la necesidad de la
gobernanza obedece al aumento de las tareas delegadas a ámbitos territoriales
inferiores de gobierno y a organizaciones semiautónomas, que no siempre tienen
la capacidad de abordar por sí solas los problemas a los que se enfrentan. En
definitiva, los problemas sociales se han hecho más complejos y la forma de
abordarlos ha experimentado una creciente fragmentación. De ahí se deriva la
necesidad de buscar alianzas entre distintos actores para poder enfrentarse
mejor a estos problemas.
La palabra gobernanza ineludiblemente hace referencia a las redes. En
principio, una red podría ser similar al concepto de partenariado. Sin embargo, en
este texto se emplea de manera diferente. La red se refiere a un grupo de
personas (u organizaciones) que tienen un interés común (las metas no tienen
por qué ser comunes) y cooperan en relación a ese bien ofreciéndose mutua
ayuda y soporte y no existe un grado alto de formalización de las relaciones
entre las distintas organizaciones. El partenariado es un sistema más
formalizado de cooperación mutua para conseguir metas comunes con la
implicación de todos los socios.

Los mecanismos interorganizativos

La gobernanza pública se caracteriza por varios elementos que se examinan a

continuación (Klijn, Steijn y Edelenbos 2010): la complejidad de los temas
abordados, la pluralidad de actores públicos y privados, los órganos
representativos son un actor más de la red, y el predominio de los mecanismos
interorganizativos sobre los intraorganizativos
1) Complejidad de los temas abordados. La mayoría de los temas tratados
por las redes son complejos, como los vinculados a las grandes obras de
infraestructura, la gestión del agua, la acogida y servicios a los inmigrantes, la
integración social de las minorías o la lucha contra el cambio climático entre
otros. Estos problemas se conocen en la literatura como ‘problemas perversos’
(‘wicked problems’) (véase Rittel y Webber 1973). Estos ‘problemas perversos’
involucran a muchos actores que discrepan frecuentemente sobre la naturaleza
del problema y la solución deseada. Además, en estos contextos suele haber
información insuficiente o controvertida, lo que hace difícil su interpretación y la
búsqueda de soluciones adecuadas. En general, estos problemas son difíciles de
resolver al involucrar conflictos entre valores dispares y recursos escasos. Los
intentos de los actores de influir en el proceso deliberativo constituyen parte de
una democracia madura en la que se incorporan diversos intereses en la adopción
de decisiones. Por ejemplo, en la gestión del agua de una cuenca aparecen
diversos objetivos. En unos casos, prima el desarrollo sostenible; en otros, la
generación de energía hidroeléctrica y, en otros, el empleo del agua para la
obtención de beneficio económico de sectores con intereses contrapuestos como
la agricultura y el turismo. Por tanto, cualquier decisión sobre cómo aprovechar
el agua encontrará diferentes opiniones y formas de ver el problema, con valores
a veces contrapuestos y con diferentes estrategias de acción. Los procesos
decisorios son largos, pero quizá necesarios para alcanzar un consenso que
permita aunar intereses tan contrapuestos.
2) Pluralidad de actores públicos y privados. El núcleo de la gobernanza
pública está constituido por la pluralidad de actores públicos y privados.
Edelenbos et al. (2013) constataron la existencia de unas doce organizaciones por
término medio en los proyectos de planificación medioambiental de los Países
Bajos.
3) Los órganos representativos son un actor más de la red. El proceso
político, como proceso de asignación de valores por parte de la autoridad, ya no
es un monopolio de los órganos de representación. Bovens et al. (1995) sostienen
que la política se ha disuelto (parcial o totalmente) en las redes donde se
adoptan las decisiones. Por tanto, el interés público defendido por los
parlamentos es uno más de los diferentes intereses en juego. Esto implica que
las decisiones procedentes de estos órganos representativos ya no constituyen
un centro de poder reconocible en el ámbito de las redes.
4) El predominio de los mecanismos interorganizativos sobre los
intraorganizativos. En la evaluación de la acción gubernamental se distinguen los
principios intraorganizativos (como la eficacia y la eficiencia) de los principios
interorganizativos (que examinan las relaciones entre actores). Los principios
interorganizativos son aquellos que permiten relacionar a dos o más actores
gubernamentales y no gubernamentales en su contribución a la gestión de un bien
colectivo y la consecución de impactos determinados.
De los mecanismos interorganizativos existentes, aquí se tratan los tres más
comunes en la literatura especializada: la participación, la transparencia y la
gestión de conflictos.
En primer lugar, la confianza es a menudo mencionada como el principal
mecanismo interorganizativo para la coordinación de las redes. Este mecanismo
se contrasta con el mecanismo descentralizado de precios según lo dictado por
la oferta y la demanda (mercados) y el ‘mando y control’ de una dirección
centralizada (jerarquía) (Thompson et al 1991). Para que una red sea exitosa, se
precisa que las interacciones complejas entre sus actores sean fluidas y estén
basadas en la confianza. La confianza se refiere a la percepción positiva y
estable de las intenciones de otros actores, es decir, la percepción de que otros
agentes se abstendrán de comportarse de forma oportunista (Klijn, Edelenbos y
Steijn 2010). El oportunismo se refiere a aquel comportamiento por el que
algunos actores se aprovechan de las contribuciones de los demás sin realizar
contribuciones propias. Por ejemplo, en una red hay actores que innovan la
prestación del servicio y la comparten con los demás, mientras que otros
actores solamente aprenden y mejoran pero nunca comparten nada propio.
La confianza tiene especial valor en entornos complejos, donde es difícil
prever todas las contingencias posibles (Deakin y Wilkinson 1998; Edelenbos y
Klijn 2007). La confianza permite a los actores de las redes determinar qué
riesgos asumirán en las relaciones de cooperación con otros actores, lo que les
ayuda a tomar sus decisiones en consecuencia. El comportamiento recíproco es
una condición esencial para que surja una confianza sostenible en el tiempo.
Al menos tres argumentos destacan la importancia de la confianza como
mecanismo interorganizativo entre varios proveedores de los servicios públicos
(Edelenbos y Klijn 2007):
1) La confianza reduce los costes de transacción. En las redes no existen
contratos, pues los contratos detallados no se corresponden muy bien con la
complejidad y el dinamismo de las interacciones y la toma de decisiones que se
producen en las redes de diversos proveedores del servicio. En este entorno, la
confianza se convierte en un elemento que sustituye a los contratos. Ello reduce
la necesidad de incluir cláusulas detalladas en el contrato, intentando cubrir todas
las posibilidades que puedan surgir en el futuro. La acogida de las personas que
se acercan en embarcaciones frágiles a diversas islas de la Unión Europea (las
islas Canarias, Lampedusa en Italia) difícilmente constituye la responsabilidad de
una única organización pública. En muchas de estas operaciones intervienen los
cuerpos de seguridad locales y del Estado, centro de Salvamento marítimo, la
delegación del Gobierno central y/o regional, Centros de Acogida de Menores
Extranjeros, departamentos regionales/ autonómicos, la Cruz Roja (organización
no gubernamental), las autoridades de las corporaciones locales afectadas
(municipios, cabildos, provincias…) de la isla así como otras organizaciones no
gubernamentales que prestan asesoramiento a los inmigrantes. Todas estas
organizaciones podrán celebrar sus reuniones de coordinación, pero es difícil
imaginar que se establezca una relación contractual de prestación de
determinados servicios suscritos por todos los miembros. En general, la gestión
de la ayuda concreta a los inmigrantes que llega en embarcación a las islas se
realiza sobre la base de la confianza mutua.
2) La confianza facilita la cooperación y la estabilidad en las relaciones de la
red. La confianza aumenta la probabilidad de que los actores inviertan recursos
en cooperación para dotar de estabilidad a las relaciones. En el ejemplo de las
‘pateras’ de inmigrantes, la estabilidad de la red es muy importante dado que,
desafortunadamente, la afluencia de inmigrantes en pateras no constituye un
fenómeno puntual, sino que se repite de forma asidua. Por tanto, la repetición de
las interacciones en el tiempo favorece que se desarrolle la confianza para una
mejor coordinación de la atención a los inmigrantes.
3) La confianza estimula la innovación. Una de las principales razones para el
surgimiento de redes de gobernabilidad es el hecho de que tienen que lidiar con
problemas complejos y difíciles, que requieren la cooperación de muchos actores,
que tienen que desarrollar soluciones innovadoras en conjunto. La confianza
facilita la innovación mediante la reducción de la incertidumbre sobre el
comportamiento oportunista y fomenta el intercambio horizontal de información
y cooperación.
La confianza no aparece por sí sola, sino que debe ser un objetivo específico
de los integrantes de la red, incluso un objetivo adicional al objetivo sustantivo
que originó la creación de la red. En las redes, suele haber desconfianza en
relación con los puntos potenciales de fricción y de conflicto. La confianza no es
una característica que está presente en las redes de forma natural. Para lograrla,
es necesario intensificar los niveles interacción, así como una gestión activa de
la red. La confianza puede generarse a través de diversos mecanismos. Un
primer mecanismo se refiere a poner información relevante a disposición del
resto de los miembros de la red. La información debe ser relevante para
gestionar el servicio conjuntamente o para superar los retos que se presentan.
Un segundo mecanismo tiene que ver con la discusión del valor de esa
información y las acciones específicas a realizar. Es posible que en la red
siempre haya un actor dominante, normalmente procedente del gobierno estatal,
autonómico o local. Esto puede implicar la existencia de cierta jerarquía entre los
actores estatales y no estatales. Sin embargo, esta forma de encarar la
organización de los distintos actores puede no ser útil. Evidentemente, los
recursos y la autoridad del actor estatal pueden ser superiores a los recursos de
los actores no gubernamentales; sin embargo, la creación de la red suele deberse
a que los actores estatales no pueden actuar solos. En la acogida de los
inmigrantes que vienen en ‘pateras’, el gobierno central no podría hacerse cargo
de la atención médica, el alojamiento y la alimentación de los inmigrantes.
Necesita de otras organizaciones. Un tercer mecanismo que puede fortalecer la
confianza entre los distintos actores de la red es la activación de procesos
internos de rendición de cuentas. Los miembros de la red deben rendir cuentas
ante sus socios de las actuaciones que realizan, especialmente de las
actuaciones que les afectan. Finalmente, otro mecanismo es la posibilidad de
evaluar de forma conjunta los éxitos de la red en resolver problemas complejos o
en prestar servicios conjuntos.
Ysa, Sierra y Estevez (2014) prueban la relevancia de las estrategias de
gestión de las redes en su análisis de 119 redes de proyectos de revitalización
urbana. Según estos autores, estas estrategias tienen un impacto considerable en
los resultados de la red así como en la confianza de sus miembros. Sin embargo,
la complejidad, medida en términos de eventos inesperados y diferentes
percepciones de los actores de la red respecto a los problemas y a los
soluciones, tienen un impacto negativo en la confianza.
En segundo lugar, con la participación, como mecanismo interorganizativo, se
alude al proceso por el que los actores no gubernamentales toman parte en grado
variable en las acciones colectivas. Esta participación adquiere diferentes formas,
denominadas procesos cuasi-legislativos por Bingham, Nabatchi y O’Leary (2005),
que incluyen presupuestos participativos, jurados ciudadanos, y otras formas de
deliberación de los intereses afectados. Todos estos procesos varían respecto al
grado en que se incluyen en general a los ciudadanos, se promociona una
deliberación verdadera, se promueven las relaciones o una solución racional a los
problemas planteados, tienen un resultado medible y tangible y están realmente
apoyados por el gobierno (Fung 2003, Fung y Wright 2001). El gobierno decide
cuánto poder ofrecerá a quienes participen. Este poder varía sobre el continuum
información, consulta, y codecisión. La información se refiere al tipo de datos
que se pone a disposición de los actores para su participación. La consulta es el
proceso por el que se pide a los actores una opinión sobre cómo prestar o
diseñar una política. La consulta suele tomar la forma de reuniones con los
intereses afectados en las redes. Finalmente, la codecisión implica que todos los
actores que forman parte de la red adoptan decisiones conjuntamente. Por
ejemplo, en las cuencas españolas muchas de las decisiones vinculadas a la
gestión del agua (desembalse, infraestructuras, reparaciones de la red principal)
son adoptadas por los propios usuarios de forma conjunta.
La participación, por tanto, implica que no existe una igualdad ni formal ni
material entre los distintos actores con respecto a los asuntos tratados. Aquéllos
que tienen mayores recursos (normalmente el gobierno) son los que ofrecen la
oportunidad de participar a los demás intereses afectados, especialmente
mediante la oferta de información y la consulta. Si los distintos actores se
encuentran en un plano de igualdad, es muy posible que se llegue a la codecisión.
En tercer lugar, la transparencia, como tercer mecanismo interorganizativo y
pre-requisito de la participación y la confianza, se refiere a la cantidad y la
calidad de la información que un actor pone a disposición de los demás en
relación a las decisiones a adoptar. Dichas decisiones pueden afectar a los
individuos (por ejemplo, reconocimiento o supresión de derechos individuales por
parte de la autoridad) o a la colectividad. La falta de transparencia en cualquiera
de los ámbitos influye negativamente en la confianza intergrupal y en la
participación en la adopción de decisiones. Una reasignación del agua de la
autoridad nacional para distribuir los efectos de la sequía entre los usuarios de la
parte alta y baja de la cuenca puede requerir desembalsar agua de la parte alta a
un ritmo superior que el desarrollado en condiciones normales, por lo que el uso
de la parte alta se verá afectado. La autoridad nacional presenta los resultados
del informe técnico de distribución a los usuarios. Este informe puede: a)
mostrar sólo los resultados; b) publicar los resultados, las premisas, los cálculos
y las consideraciones realizadas para alcanzar dichos resultados. Los mismos
resultados pueden gustar igual de poco a los usuarios de la parte alta de la
cuenca, pero en el caso b) los usuarios pueden entender cuáles son las
decisiones adoptadas para alcanzar dichos resultados y pueden cotejar dichos
cálculos con los suyos propios. Con la mayor transparencia de la opción b), los
usuarios pueden confiar en que la autoridad no oculta nada en sus cálculos.
Finalmente, otro mecanismo interorganizativo es la gestión del conflicto,
intrínseco al proceso decisorio. Dado que el número de participantes en estos
procesos aumenta, también se incrementan los intereses, los valores y los
puntos de vista. Dietz, Ostrom y Stern (2003) mantienen que es posible que
estos mismos intereses y valores contrapuestos pueden fomentar el aprendizaje
y el cambo, si el conflicto no escala hacia la disfuncionalidad total. El centro de
atención son los valores e intereses, más que los derechos de las distintas
organizaciones que participan en una red (Bingham, Nabatchi, O’Leary 2005). La
gestión de conflictos es un mecanismo de la gobernanza para resolver disputas
sobre estos valores e intereses contrapuestos. La resolución de conflictos
medioambientales, según O’Leary y Bingham (2003) es un proceso de negociación
que permite a los intereses afectados por la disputa alcanzar un acuerdo
mutuamente satisfactorio según sus propias condiciones. El conflicto forma parte
de las relaciones entre intereses, a veces divergentes, sobre cómo se gestionan
bienes colectivos, por lo que la capacidad de gestionar los conflictos es necesaria
en una red de actores. Esta capacidad corresponde al gobierno, pero los demás
actores son también corresponsables de que estos conflictos se resuelvan.
La resolución de conflictos se consigue mediante distintos procesos cuasi-
judiciales (Bingham, Nabatchi, O’Leary 2005). Se destacan la mediación, la
facilitación, y la investigación de los hechos. La mediación contiene de forma
implícita la idea de conflicto previo. Un tercero imparcial, sin ningún interés en
los resultados de la negociación o las disputas que han provocado el conflicto,
ayuda a las partes interesadas a negociar una salida o acuerdo de ese conflicto.
Normalmente, el mediador tiene la encomienda de involucrarse en la solución no
sólo comunicando a las partes la solución de la otra parte, sino incluso
proponiendo sus propias soluciones (Moore 2014). La facilitación no implica la
existencia de un conflicto previo. El facilitador está implicado desde el principio
en el proceso, especialmente aquellos procesos que pueden originar
potencialmente un conflicto, a ayudar a las partes a proponer soluciones de
mutuo acuerdo. Por último, la investigación de los hechos supone que un tercero,
normalmente un experto o grupo de expertos recopila información tanto objetiva
como subjetiva procedente de entrevistas con las diferentes partes implicadas en
el conflicto. Con la información, se elabora un informe que constituye la base
para negociaciones posteriores.
El estudio de las redes en España demuestra que se encuentran en todos los
ámbitos organizativos. En el nivel local de gobierno, los alcaldes españoles no
sólo asumen un liderazgo político fuerte en el Ayuntamiento sino que también
han sido capaces de desarrollar una fuerte implantación en el ámbito local
creando redes de prestación de servicios públicos y de implantación de políticas
públicas (Genieyis, Ballart, Valarie 2004), que probablemente hayan derivado en
redes de corrupción (Villoria y Jiménez 2012). La importancia del líder de la
organización en la promoción de las redes también se aprecia en otros
organismos públicos. Un estudio de Esteve et al. (2013) con 228 gerentes de
Cataluña demuestra que sus características tienen relevancia a la hora de formar
redes, especialmente sus cualificaciones educativas y su preocupación por el
desarrollo personal. La edad afecta negativamente al fomento de las redes.
El impacto de la gobernanza en red sobre la obtención de resultados que
importan a la población no es fácil de abordar. No hay muchas investigaciones
sistemáticas en diferentes sectores que permitan alcanzar resultados
concluyentes. Meier y O’ Toole (2001: 285) demostraron que la creación de redes
se relaciona positivamente con el rendimiento de los estudiantes en los tests
realizados para entrar en la universidad. Las entrevistas con los directores de las
instituciones educativas indicaban su aumento de actividad en red con el entorno,
especialmente el político, manteniendo tales distracciones alejadas del personal
docente, encargado de enseñar a los estudiantes. Nicholson-Crotty y O’ Toole
(2004) crearon una escala para medir la gestión externa de la policía. Estos
autores encontraron una relación positiva entre el empleo de las redes en la
gestión de la seguridad ciudadana y la reducción de las tasas de delito. Klijn et
al. (2014) muestran que en los proyectos de planificación del territorio en España,
Taiwan y los Países Bajos, la influencia de las estrategias de las redes (acto
volitivo de sus actores) sobre los resultados alcanzados es superior al efecto que
puedan tener sucesos inesperados o las diferencias de percepción de los actores
sobre los problemas y las soluciones a las que se enfrenta la red.
En general, Klijn, Steijn, Edelenbos (2010) mantienen que la cantidad y la
calidad de la gestión en red pueden mejorar el rendimiento de los programas
públicos de tal forma que se consiga un mejor impacto o mejores resultados en
la gestión. No obstante, hacen falta más investigaciones para ofrecer un
veredicto más ajustado del impacto de la gobernanza pública.
***
Este capítulo se ha centrado en el análisis del diseño organizativo desde una
perspectiva interna, contractual (contrataciones externas), de partenariados
(consorcios y otras fórmulas) y de socios (redes). La clave del diseño
organizativo adecuado para la prestación de un determinado servicio público se
encuentra en el examen de diversas características como el grado de
especialización horizontal y vertical de la organización, la escala territorial en la
que se brinda el servicio, el número de proveedores que presta el servicio y el
tipo de relación contractual que se establece con los proveedores. Cada uno de
estos elementos tiene una controversia particular, vinculada especialmente al
grado de centralización de la prestación del servicio. Al traspasar las fronteras
de una organización pública con la contratación externa, el partenariado y la
asociación (redes), la controversia suscitada tiene un contenido diferente. En la
contratación externa se plantea hasta qué punto las organizaciones pueden
aumentar la eficiencia productiva sin perjudicar la calidad de la prestación y en
qué medida las Administraciones públicas son todavía responsables del servicio
que prestan. En los parternariados y las redes, es fundamental determinar cuál
es la inversión necesaria en generar confianza como mecanismo interorganizativo
entre las organizaciones públicas y otros actores no gubernamentales que
participan en la red.
21 The Times of India (9-2-2013) http://bit.ly/1G2a2EN. Consultada el 15-1-2015.
22 Informe de José Luis Bravo y Amelia de Querol para Mapfre:
http://bit.ly/1u1myNj. Consultada 15-1-2015.
11. Los recursos humanos

a evaluación del desempeño de 360 grados o evaluación integral es un

L instrumento para conocer desde diversos puntos de vista cuál es el

desempeño de los directivos y los empleados de una organización. Por este
método, los empleados reciben comentarios anónimos y confidenciales de las
personas que trabajan a su alrededor: superior, compañeros y subordinados. A
veces se involucra a los usuarios. Cada uno (de 8 a 12 personas) rellena un
formulario que contienen preguntas que abarcan una amplia gama de
competencias laborales. La persona que recibe los comentarios también rellena
una encuesta con las mismas preguntas. No hay acuerdo de si este instrumento
debería medir sólo las competencias para mejorar el plan de desarrollo y de
formación o también debería valorar el desempeño individual. Algunos
recomiendan que no se evalúe la consecución de resultados o las habilidades
técnicas básicas. La evaluación se orienta más a valorar las competencias y las
conductas de los empleados como capacidad de liderazgo, de trabajar en equipo o
de establecer metas y resultados a conseguir. Varias organizaciones públicas han
implantado este sistema de evaluación
Otros métodos de evaluación del desempeño se centran en los resultados
individuales alcanzados y su contribución a los resultados organizativos (Kim
2001; Wart 2003; Poister 2010). Estas evaluaciones se pueden emplear para
mejorar la formación de los empleados, sus promociones (despidos en algunos
sistemas) y el pago de bonos de productividad. La implantación de este sistema
revela una tendencia hacia la valoración de los resultados que alcanzan los
empleados, con lo que se erosiona paulatinamente la base tradicional de sus
contratos y sus condiciones laborales. El impacto de la gestión del desempeño en
la gestión de recursos humanos es uno de los elementos centrales y
controvertidos de este capítulo. La controversia se debe a que algunos
promueven la evaluación del desempeño y las recompensas asociadas como
motivación extrínseca para que los empleados públicos obtengan resultados.
Otros consideran que los empleados públicos deben ser motivados
intrínsecamente, por la naturaleza de lo que hacen, y no por recompensas
externas.
En las organizaciones públicas, orientadas básicamente a la prestación de
servicios y no a la manufactura de productos, elaborados por máquinas o robots,
los empleados tienden a ser el recurso más importante. Los costes de personal
constituyen entre el 50 y el 70% del presupuesto operativo de una organización
(Condrey 2005). En muchos servicios públicos, las personas son el elemento más
importante (trabajadores sociales, profesores), mientras que en otros servicios,
el apoyo de la tecnología es relevante, pero el conocimiento profesional es clave
para inspirar la confianza de los usuarios, por ejemplo, los médicos. Incluso en
los ámbitos del sector público donde los procesos están muy automatizados, la
intervención humana es inevitable.
La gestión de recursos humanos en el sector público tiene varias
peculiaridades en relación al sector privado. Estas peculiaridades se aplican
prácticamente a casi todas las dimensiones del sistema de gestión de recursos
humanos, desde el reclutamiento hasta el sistema de compensaciones. En este
capítulo se expondrán algunos elementos generales del sistema y se profundizará
especialmente en el reclutamiento, la gestión del desempeño individual, la gestión
por competencias y la compensación por resultados. Estos son los aspectos que
el movimiento gerencialista ha intentado introducir en las últimas décadas en las
Administraciones públicas.

EL SIST EM A DE GEST IÓ N DE REC URSO S H UM A NO S

Un sistema ideal de gestión de recursos humanos en el sector público contiene

varias dimensiones analizadas detalladamente por Longo (2006) y aplicadas por
estudios del BID (2006, 2014) en el análisis del servicio civil de los países de
Latinoamérica. Un tratamiento pormenorizado de todos los elementos se
encuentra en Villoria y Pino (2009) En este apartado se describen brevemente la
planificación, la organización del trabajo y el sistema de puestos (véase la
ilustración). Las demás dimensiones se exponen en los siguientes apartados.
La planificación permite a una organización pública estudiar sus necesidades,
cuantitativas y cualitativas de personal a corto, medio y largo plazo. Esto
implica, por ejemplo, identificar el grado de envejecimiento de la plantilla, la
marcha de empleados con habilidades difíciles de conseguir en el mercado, el
grado de representatividad de la plantilla (género, minorías étnicas u otras
dimensiones relevantes), la capacidad que tiene la organización para pagar las
retribuciones de los empleados, y la adecuación de los puestos de trabajo a las
tareas asignadas a la organización entre otros aspectos.
La responsabilidad de la planificación y la gestión coordinada de los recursos
humanos recae en el gobierno. Para ello, se define normalmente quién recopilará
y analizará la información sobre los funcionarios públicos. La ley también prevé
cómo y quién tomará las decisiones en materia de personal. Normalmente, se
ubica una unidad central de recursos humanos en un ministerio (Interior,
Hacienda o Administraciones públicas de forma típica), en la cancillería o
directamente bajo la autoridad del primer ministro o del presidente. Esta unidad
se hace cargo de las tareas más estratégicas del sistema mientras que las
unidades de recursos humanos de los ministerios y las agencias de línea se
encargan de cuestiones operativas. A veces, la unidad central desempeña un
papel mínimo. SIGMA (2014) ha elaborado unos principios con los que evaluar la
función pública de los países que han solicitado acceder a formar parte de la
Unión Europea y prescribe la necesidad de tener una unidad central fuerte para
asegurar la gestión homogénea de la función pública.

Ilustración 7. Sistema ideal de gestión de recursos humanos

Fuentes: Adaptado de Longo 2006.

La organización del trabajo, como segunda dimensión, hace referencias a cómo

se diseñan los puestos de trabajo en cuanto a las responsabilidades, las
funciones así como las competencias requeridas en cada uno de ellos. Para
diseñar el puesto de trabajo es necesario hacer un análisis de sus
características. Este análisis es el proceso que proporciona información
descriptiva relacionada con el trabajo a realizar, que permite distinguir un puesto
concreto de otros de la organización. Sackett y Laczo (2003) describen el análisis
del puesto como el proceso llevado a cabo para examinar, documentar y extraer
inferencias acerca de las actividades desempeñadas a partir del puesto, los
atributos de los trabajadores, y el contexto en el que se desarrollan las funciones
de un puesto en concreto.
Según Condrey (2005), en el análisis del puesto de trabajo deben tenerse en
cuenta factores como la naturaleza de la supervisión recibida o ejercida, las
directrices disponibles, la complejidad del trabajo a realizar, el impacto de las
decisiones tomadas desde ese puesto, las relaciones con los demás puestos de
la unidad o la organización, las demandas de trabajo intelectual y las condiciones
físicas del puesto de trabajo. Estas actividades son importantes en cualquier
organización, no sólo para seleccionar adecuadamente a un candidato, sino
también para asignar el tipo de competencias a desempeñar, retribuirlo
adecuadamente y tener preparado un plan de formación adecuado. En el sector
público, además, es relevante identificar las posiciones desde las que se ejerce la
autoridad y/o se salvaguardan los intereses generales pues se requerirá que
estas plazas estén ocupadas por funcionarios, con inamovilidad en la función
pública, para evitar las interferencias de los políticos (SIGMA 2014).
Una vez definido el puesto de trabajo, se asigna un valor monetario al puesto
como resultado de un proceso de evaluación. El sistema de remuneraciones debe
procurar compensar similarmente puestos cuyas responsabilidades son similares.
Esto es importante en el sector público porque en muchos sistemas
administrativos, dos personas distintas, desempeñando trabajos idénticos
(informático, de archivo, de biblioteca o de asesoría…), pueden estar percibiendo
remuneraciones muy distintas. A veces, el nivel de remuneración debe igualar
puestos que no son idénticos, pero que poseen deberes y responsabilidades
similares. SIGMA (2014), por ejemplo, prescribe la necesidad de conseguir una
política retributiva equitativa horizontal y verticalmente, y basada en el análisis
de los puestos de trabajo.
La clasificación de los puestos de trabajo es una consecuencia lógica de su
evaluación. Ello implica un agrupamiento de los puestos de trabajo según tareas,
conocimientos, destrezas y habilidades. Para esta agrupación de los puestos en
categorías (o cualquier otro término que se emplee) se consideran los factores
como la dificultad, la complejidad, la cantidad y el tipo de responsabilidades
asociadas al puesto. Esta información ayuda a establecer la similitud de los
puestos de trabajo, cuya nomenclatura puede ser diferente. De esta forma se
simplifica considerablemente el análisis de los puestos de trabajo. A partir de
estos puestos similares, se determinan los grados o los niveles de clasificación.
Por ejemplo, el trabajo de los bomberos pueden tener tres niveles de
clasificación, y los requisitos de nivel pueden ser diferentes en función de la
complejidad del trabajo, la responsabilidad derivada de las tareas de supervisión y
las necesidades de formación.
Una tercera dimensión, aplicada especialmente al sector público, se refiere a
cómo se estructuran estos puestos, si formando una jerarquía a través de los
cuales un funcionario puede realizar una carrera administrativa (sistema de
carrera) o configurando puestos aislados desde las que desempeñar las
funciones, pero sin perspectivas de seguir una carrera profesional jerarquizada y
ordenada (sistema de puestos) (véase Auer, Demmke y Polet 1996; Van der Meer
2011; Olmeda, Parrado y Colino 2012).
En los sistemas de carrera, los funcionarios públicos suelen ser contratados
en los inicios de su vida laboral y se espera que permanezcan en el servicio
público hasta la jubilación. El servidor público individual tiene unas condiciones
específicas de trabajo: el nombramiento del empleado se hace de por vida, se
nombra para un conjunto preestablecido de posiciones, existe estabilidad en el
puesto de trabajo, y hay una pensión que asegura el sustento del empleado una
vez terminada la vida profesional activa (Gerth y Mills 1970). Este sistema se
basa en el rango personal, pues la persona porta el rango (grado en España) en
los distintos puestos que desempeña. De tal forma, que si esa persona
desempeña un puesto de nivel inferior, el complemento del puesto estaría
asociado al rango personal (grado), no al puesto. La entrada inicial se basa
principalmente en las credenciales académicas y / o un examen de acceso a la
función pública. La promoción sigue fundamentalmente el principio de la
antigüedad, es decir, conforme van pasando los años, se tiene derecho a una
promoción en la jerarquía administrativa. El sistema de carrera coincide con la
visión tradicional de los recursos humanos en la perspectiva weberiana de la
Administración pública.
L os sistemas de puestos se centran en la selección del candidato más
adecuado para cada puesto concreto, no para una constelación de puestos como
en la carrera administrativa. Este sistema se basa en el rango de la posición, que
es el que determina las remuneraciones de quien ocupa el puesto. En cada
selección para un puesto individual existe un proceso selectivo competitivo entre
los distintos candidatos. Una diferencia fundamental con el sistema de carrera es
que un candidato, que ya está trabajando para la Administración pública y para el
ministerio donde se oferta la plaza, puede competir por una vacante con un
candidato externo o de otra organización administrativa. El sistema de puestos
permite, por tanto, un acceso más abierto, y la entrada lateral en cualquier
puesto de la jerarquía es relativamente común.
La desventaja de estos sistemas de protección del empleo público, pero
especialmente del sistema de carrera, es la dificultad de fomentar el desempeño
y la responsabilidad individual, pues una vez aprobada la oposición, no existen
muchos incentivos para desarrollar un alto nivel de desempeño. La gestión del
desempeño (la contribución de las personas al rendimiento organizativo), la
gestión de las compensaciones (retribuciones monetarias y no monetarias
ofrecidas en la organización) y la gestión del desarrollo (el crecimiento individual
de los empleados públicos incluyendo aspectos vinculados a la formación y las
competencias) son instrumentos que pueden romper esta vinculación tradicional
de los empleados públicos con el empleador.
El sistema de la ilustración se denomina ideal porque no todas las
dimensiones son contempladas por los gestores de recursos humanos en los
sistemas administrativos actuales. En algunos casos, no existe una de las piezas
fundamentales, como es la planificación, pues la gestión de personal
simplemente se restringe a pagar la nómina, reunirse con los sindicatos cuando
esté estipulado y encargarse de los procesos rutinarios de reclutamiento y
promociones. En otros casos, las distintas dimensiones se dan formalmente en la
legislación, pero no se aplican. La legislación puede contemplar la necesidad de
evaluar y gestionar el desempeño, pero esta función no se desarrolla en la
práctica. En la literatura especializada es común distinguir entre una
administración de personal (una visión anticuada y desfasada correspondiente al
modelo de la administración tradicional) y una gestión de recursos humanos, más
acorde con el paradigma gerencialista expuestos en el capítulo 6.

EL REC LUT A M IENT O M ERIT O C RÁ T IC O

Dentro de la gestión del empleo, el reclutamiento es indudablemente uno de los

elementos centrales, dado que se requiere que el empleador público ofrezca la
oportunidad de cubrir una vacante a la persona que demuestre tener los méritos
adecuados en un proceso competitivo. La introducción de la meritocracia ha
constituido una lucha permanente para evitar la injerencia de los políticos en la
selección de los empleados públicos.
La meritocracia ha sido una característica de las Administraciones públicas
contemporánea desde que se introdujo en los sistemas nacionales a partir del
siglo XIX: Estados Unidos (1834), Reino Unido (1854) y España (1918), por citar
algunos ejemplos. La meritocracia no está implantada igualmente en todas las
Administraciones públicas de un país, ni en todos los países democráticos. Por
ejemplo, de 18 países latinoamericanos (BID 2006), solamente tres países
(Brasil, Chile, y Costa Rica) tienen una función pública meritocrática en todos los
ámbitos y sectores. La situación no mejoró mucho en 2013 (BID 2014). En
España hay una función pública meritocrática en el nivel central de gobierno;
existen algunas dudas sobre la meritocracia en algunas Comunidades Autónomas
y en algunos períodos; y hay muchas dudas sobre la meritocracia en el ámbito
local (Cuenca 2013).
La meritocracia puede hacer referencia a la oferta de igualdad de
oportunidades a todos los candidatos en los procesos selectivos, de tal forma
que toda decisión discrecional se minimice al máximo. Hay autores que defienden
la influencia de la meritocracia en el rendimiento del sistema. Un servicio civil
meritocrático ha sido persuasivamente vinculado a un mayor crecimiento
económico del país (Evans y Rauch 1999, Rauch y Evans 2000), a la mejora de
las políticas económicas (Banco Mundial 1997; Campos, Leví y Sherman 1994), a
un mayor rendimiento de la organización (Hildebrand y Grindle 1994) o a una
mayor profesionalidad de las agencias reguladoras del ámbito económico (Parrado
y Salvador 2011). En general, la fortaleza de las instituciones del sector público
explica el rendimiento económico de los países menos desarrollados (Keefer y
Knack 1997). Recientes estudios empíricos explican por qué la meritocracia se
utiliza en 35 países (Lapuente y Nistotskaya 2009), o demuestra una fuerte
correlación entre la meritocracia y la existencia de una menor corrupción
(Dahlström, Lapuente, Teorell 2012).
La gestión del empleo tiene tres componentes básicos en relación con las
entradas al sistema: reclutamiento, selección y asignación a un puesto concreto
de trabajo. Estas tres fases pueden ser aplicadas de forma muy variada entre
países y dentro de estos países. A continuación se expone un proceso común en
los países del entorno, especialmente aquellos en los que se posee un sistema de
puestos de trabajo. En estos sistemas, la meritocracia se aplica a todos los
puestos, no solamente a la entrada en la Administración, como en el sistema de
carrera. El sistema español es un híbrido entre el de carrera y el de puestos de
trabajo, cuyo sistema de reclutamiento se expuso en Olmeda, Parrado y Colino
(2012).
Una vez que una organización ha comprobado la necesidad de dotación de
personal específico y se tiene la fuente de financiación para el nuevo contrato, se
iniciará el proceso de selección. El primer paso es el reclutamiento, que se
refiere al proceso de dar publicidad a las necesidades de personal y de animar a
los candidatos (tanto internos como internos) a presentar su solicitud. En el
sector público, la publicidad de la vacante es normalmente obligatoria. El canal de
publicidad varía en grado de proactividad entre países. De forma más bien pasiva
y como mínimo, la vacante debe ser publicada en el boletín oficial, cuyo texto
suele publicarse íntegramente en Internet. Adicionalmente, muchos sistemas
obligan a las organizaciones donde se produce la vacante y la unidad central de
recursos humanos que se publique en su sitio Web. En algunos países, las
vacantes de la Administración central deben ser publicadas en periódicos de
tirada nacional. Finalmente, algunas unidades centrales de función pública son
más proactivas y se desplazan a las Universidades para atraer buenos candidatos
al sector público.
L a selección es el proceso de valoración de los candidatos y de decisión
sobre quién obtendrá el puesto. El núcleo del proceso de selección es el examen.
Si bien hay una variedad de formatos de examen, su objetivo común es
determinar si una persona tiene unos conocimientos o habilidades específicas. En
la Administración española predominan exámenes memorísticos junto con los
tests de respuestas múltiples en función del cuerpo de funcionarios al que se
quiera acceder. En algunas ocasiones se introducen pruebas más prácticas (como
resolver un caso o problema), pero en nuestro sistema no se estilan las
entrevistas realizadas por un panel con preguntas abiertas vinculadas al puesto a
desempeñar. Este formato de selección es empleado en algunos países con
sistemas de puestos de trabajo. Normalmente, los examinadores prefieren el
examen de tipo test de respuestas múltiples porque se disminuye el grado de
discrecionalidad en la evaluación de las respuestas: o se sabe en qué año se
promulgó la Constitución o no se sabe. Sin embargo, estos tests de
conocimientos no son adecuados para analizar las habilidades interpersonales, de
liderazgo, de iniciativa y otras. La entrevista o el desempeño de un papel
determinado en un proceso de negociación o la elaboración de un plan de mejora
o de un proyecto para una situación determinada son pruebas más abiertas que
permiten identificar más adecuadamente quién es el mejor candidato. En muchos
sistemas, el test sirve para filtrar los candidatos que pasan a la fase de
entrevista.
Sin embargo, para que este formato cumpla la funcionalidad que se le
adscribe, es necesario que todos los miembros del panel o la comisión
evaluadora concuerden en la necesidad de seleccionar al mejor candidato (y no a
alguien “cercano” a uno de los miembros de la comisión). La composición de la
comisión de reclutamiento es crucial a la hora de frenar o minimizar el ejercicio
de influencias discrecionales en el reclutamiento. Las comisiones pueden ser de
muchos tipos y dependen de si la vacante se ubica en un sistema de carrera o
de puestos. En el sistema de carrera, la comisión de reclutamiento suele tener
una composición variada. En los sistemas basados en cuerpos de funcionarios,
suele haber miembros del cuerpo para el que se recluta y de otros cuerpos. En
los sistemas de puestos de trabajo se puede crear una comisión central de
reclutamiento para los puestos senior y las comisiones de cada una de las
autoridades pueden realizar el reclutamiento para sus vacantes. Si estas
comisiones departamentales están formadas por directivos del propio
departamento sin presencia de nadie de la unidad central o de otros
departamentos, el proceso de reclutamiento puede estar sometido a muchas
injerencias. En algunos países se están introduciendo Centros de Evaluación para
filtrar los candidatos en la fase inicial de los procesos selectivos. Estos centros
suelen administrar una batería de ejercicios a lo largo de varios días.
Una vez seleccionado el candidato, se le asigna a un puesto de trabajo. En
algunos sistemas, en el proceso de asignación se ofrece al nuevo empleado un
manual de acogida con la información imprescindible de la organización que le
emplea. Adicionalmente, el superior se encarga de dar las recomendaciones
oportunas vinculadas al puesto. En otros casos se designa un tutor formal o
mentor, para introducir al candidato en el nuevo puesto y en la organización, si el
candidato es reclutado del exterior.
Dos elementos críticos del reclutamiento se mencionan a continuación (Hays
y Sowa 2005). Por una parte, el proceso aquí esquematizado muestra lo que
Sayre (1948) mencionó y aún es válido en muchos sistemas: se da la primacía a
la técnica frente al propósito. Con ello se intenta recalcar que los sistemas
enfatizan el empleo de la meritocracia y regulan todos los detalles para que la
discrecionalidad se reduzca y sea transparente para los candidatos y los
ciudadanos. En el fondo, parece que existe el acuerdo tácito de que todos los
ciudadanos deben tener acceso al puesto de trabajo. El puesto es un recurso que
debe estar disponible para la comunidad. En este proceso, los directivos pueden
estar perdiendo la oportunidad de emplear a alguien que responda a las
necesidades de la organización.
Por otra parte, se plantea la cuestión de si para una vacante, se prefiere a
alguien que ya esté en el departamento y se le promociona o se busca alguien de
otro departamento (denominado entrada lateral) (sistemas de carrera) o de fuera
del sector público (sistemas de empleo). Si se promociona a alguien del
departamento, se envía el mensaje de que los empleados del departamento
tienen la posibilidad de hacer carrera en él. Además, una vacante cubierta por
alguien de dentro abre un proceso en cascada de otras vacantes dentro del
departamento que pueden ser cubiertas por los de abajo. Sin embargo, la entrada
lateral puede ser también apropiada cuando el departamento no posee candidatos
internos que puedan ayudar a mejorar su rendimiento. En algunos sistemas
simplemente se pone la cláusula de que todos los candidatos serán igualmente
considerados (por ejemplo, en el acceso a las vacantes de la OCDE (Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económico).

LA GEST IÓ N P O R C O M P ET ENC IA S

Las competencias se refieren a las habilidades y las capacidades, no a la

autoridad legal de un funcionario. Hood y Lodge (2006: 88) definen las
competencias como las habilidades, el conocimiento y las capacidades necesarias
para el ejercicio adecuado del poder administrativo.
Perry (1996) hace hincapié en que una competencia debe ser algo que afecta
a una parte importante de un trabajo. Así, por ejemplo, si una tarea en particular
no es crítica o es un elemento poco frecuente de un trabajo, no merece la pena
dedicar tiempo a identificar las competencias asociadas con esa tarea. Perry
además sugiere que una competencia no sólo debe correlacionar con el
desempeño en un puesto de trabajo, sino también debe ser susceptible de
medición frente a estándares aceptados, así como susceptible de ser mejorada a
través de la capacitación y el desarrollo. Pickett (1998), por ejemplo, sostiene
que es muy difícil lograr una mejora significativa del desempeño del empleado en
más de dos o tres áreas y sugiere que es esencial centrarse en el menor número
de elementos críticos (competencias) que son importantes para un trabajo. Esto
puede constituir un reto sin embargo, ya que puede ser difícil identificar las
competencias básicas asociadas con un conjunto de funciones. Al mismo tiempo,
hay que tener en cuenta que si se aumenta el número de competencias
deseadas, más difícil será controlar su eficacia. Finalmente, se debe reconocer
que la introducción de un enfoque basado en competencias requiere mucho
tiempo y recursos si se ha de tener éxito. Una investigación (citada en Garavan
et al. 1995) sugiere que la implementación de un enfoque basado en
competencias suele durar entre doce y veinticuatro meses.
Existen dos tipos de competencias: competencias de contenido y de proceso
(Steen 2009 y Van der Meer; Parrado, Colino y Olmeda 2013). Las competencias
de contenido son aquellas que se refieren al conocimiento técnico que tienen los
funcionarios para influir en el proceso de adopción de decisiones. Dentro de las
competencias de contenido se pueden distinguir dos grupos: generalistas y
especialistas. Los generalis tas se distinguen por tener un ‘conocimiento
institucional’ que emplean para trabajar y rotar por los distintos puestos de la
Administración. El ‘conocimiento institucional’ se refiere al conocimiento de las
reglas del juego, los principales actores en el proceso decisorio tanto por su
capacidad de influencia como capacidad de veto, las fuentes de información
sobre un tema determinado así como las redes de poder creadas. Estos
generalistas son capaces de entender los problemas y resolverlos de una manera
genérica. Los generalistas en Francia y España (administradores civiles del
Estado) suelen ser licenciados en derecho o en ciencias sociales y son capaces
de moverse entre distintos departamentos gracias al conocimiento de cómo
funcionan los entresijos de la Administración y también gracias a las redes
personales establecidas con otros miembros del mismo cuerpo de funcionarios.
Los especialistas basan su poder en los conocimientos técnicos de ‘contenido’
que poseen. A diferencia de los generalistas, este conocimiento está vinculado a
un área específica de la Administración: medio ambiente, servicios sociales,
educación, economía, salud, infraestructuras por citar algunos ejemplos. Sus
conocimientos no pueden transferirse entre departamentos y los especialistas
normalmente desarrollan su carrera en un ministerio determinado, con pocas
posibilidades de rotación entre ministerios. En tiempos recientes, muchos
sistemas administrativos han otorgado mayor importancia a las habilidades
vinculadas al proceso. Esto se refiere a las habilidades y la capacidad de obtener
resultados y prestar los servicios conforme a las metas y los objetivos
establecidos. Estas habilidades son típicas de las personas que ocupan puestos
de gestión. En este apartado, interesan especialmente estas competencias
referidas a los directivos públicos, así como los enfoques apropiados para
mejorar las competencias directivas.
El enfoque por competencias es el instrumento empleado para identificar,
gestionar e impulsar las competencias con el fin de mejorar el desempeño de los
empleados públicos. Los objetivos de este enfoque por competencias varían
según los países. En el Reino Unido y los Estados Unidos, este enfoque tiene
como objetivo mejorar el rendimiento general en toda la Administración pública.
En los Países Bajos, el objetivo consiste en aumentar la profesionalidad de la
Administración pública, además de mejorar la movilidad de los altos funcionarios
para superar la alta fragmentación institucional existente.
La creciente importancia de los enfoques basados en competencias, tanto en
el sector privado como en las organizaciones del sector público (Hondeghem y
Van der Meulen 2000; De Beeck y Hondeghem 2010; Reichard y van der Krogt
2014), se puede vincular a cuatro ideas:
• Un cambio en la naturaleza del trabajo al pasar de la producción masiva
industrial de productos manufacturados a la producción de servicios para
satisfacer a los consumidores.
• La creciente competencia entre las organizaciones debido a la globalización.
• Las organizaciones se ven obligados a cambiar rápidamente debido a los
cambios del entorno.
• La simplificación de las estructuras organizativas están fomentando
organizaciones más planas y polivalentes.
El enfoque por competencias se refleja en varias escuelas de pensamiento,
cuyo desarrollo ha tenido lugar en los últimos tiempos (Horton 2000). El enfoque
de la gestión estratégica se hizo popular en la década de los años setenta y
ochenta en los EE.UU. Esto fue visto como la clave para el éxito competitivo. Se
dedicaron esfuerzos a examinar cómo las organizaciones pueden predecir,
entender y responder los cambios del mercado con el fin de seguir teniendo
éxito. Además del análisis del entorno externo, se reconoció la necesidad de
‘identificar y movilizar’ los recursos internos, incluido el capital humano. De
particular interés para la evolución de los enfoques por competencias, lo
constituye la escuela de economía basada en los recursos y la idea de la
‘competencia distintiva’. La premisa central de la escuela de economía basada en
los recursos es que las organizaciones son acumulaciones de recursos
especializados que se pueden utilizar para obtener una posición privilegiada de
mercado. Sin embargo, los recursos de una organización son sólo
competitivamente importantes en la medida en que son “valiosos, raros y
difíciles de imitar” (Barney 1997). Estas competencias nucleares constituyen el
tema central de la “idea de competencia distintiva”, desarrollada por Hamel y
Prahalad (1995).
En este contexto, Horton (2000) sugiere que la gestión por competencias
representa un cambio cultural hacia una mayor responsabilidad del empleado en
la búsqueda de la excelencia. Hondeghem y Van der Meulen (2000) mantienen que
este enfoque es una palanca para que las organizaciones públicas se transformen
en unidades eficientes y flexibles. En definitiva, las reformas gerenciales han
introducido las competencias de proceso, más vinculadas a la obtención de
resultados. Esta idea va a dominar en algunos países junto a la evaluación del
desempeño y la gestión de las compensaciones, como se muestra a continuación.

EL DESEM P EÑO

Los sistemas de personal predominantes en el enfoque de la administrativa

tradicional están obsesionados con la equidad y la justicia, en lugar de la
capacidad de los empleados públicos para lograr resultados. El sistema de
personal fue diseñado de hecho para impedir la flexibilidad en el empleo y se
logró. El funcionario de la administración tradicional se muestra “neutral” en la
aplicación del derecho y no cuestiona la norma e intenta no ser discrecional. El
directivo público del movimiento gerencialista tiene que rendir cuentas por los
resultados alcanzados, en vez de rendir cuentas por la aplicación de las normas y
los reglamentos (Ingraham 1995). La mejor forma de valorar si los empleados
públicos consiguen los resultados individuales y organizativos es evaluando su
desempeño. El sistema de evaluación del desempeño intenta mejorar la
productividad de la organización mediante la proporción de información sobre el
desarrollo de las personas y vinculando recompensas al desempeño (Boswell y
Boudreau 2000, Daley 1992, 2005).
El sistema de recursos humanos que surge se centra en los resultados, la
flexibilidad y el sistema de incentivos para que los empleados públicos alcancen
un nivel superior de desempeño. La recompensa y la estructura de incentivos
constituyen elementos comunes para intentar mejorar el desempeño de los
empleados públicos. Gracias a la evaluación del desempeño, también es más fácil
desprenderse (en algunos sistemas) de aquellos empleados que no están
trabajando adecuadamente.
El sistema de incentivos descansa en una evaluación del desempeño
individual, cuyas consecuencias son premios y castigos en función de los
resultados alcanzados por los empleados. La mayoría de los instrumentos de
evaluación del desempeño requiere que el supervisor califique a los empleados en
función de características muy generales, que pueden ser más o menos
específicas relacionadas con la iniciativa, la actitud, los conocimientos, las
relaciones interpersonales, o el cumplimiento de objetivos. A veces, estas
características tienen sólo una relación superficial con el desempeño de un
puesto de trabajo.
La evaluación del desempeño en relación con el puesto de trabajo no es fácil.
En muchas ocasiones, esta evaluación está vinculada a los objetivos asignados a
un puesto de trabajo, que idealmente deberían estar alineados con los objetivos
de la organización. Si la descripción del puesto de trabajo no se actualiza cada
pocos años, se puede dar una discrepancia considerable entre los objetivos
anuales asignados y las tareas descritas en el puesto de trabajo. Por ello, en
estos casos, los empleados suelen quejarse de que se evalúa sólo una parte de
sus responsabilidades (los objetivos anuales, que se tienden a simplificar, para no
sobrecargar de información el proceso de evaluación del desempeño), y no todo
el detalle que aparece en la descripción del puesto de trabajo.
Los directivos de recursos humanos normalmente coordinan con los
directivos de línea la evaluación del desempeño de sus subordinados,
normalmente a través de un informe de desempeño. En el caso de que los
empleados tengan discrepancias con los resultados, pueden acceder normalmente
a la evaluación y recurrirla ante el órgano superior o la comisión creada a tal
efecto. Después de la evaluación, realizada cada seis meses o anualmente, el
empleado recibe una calificación. Muchos sistemas emplean una calificación
simple de: muy bueno, bueno, medio, malo y muy malo. Los resultados de la
evaluación del desempeño pueden tener implicaciones para la formación posterior
del empleado, para su promoción y/o para el pago del bono de productividad. La
evaluación de 360 grados donde se incluyen las valoraciones de los compañeros,
los clientes y los supervisores es un método más complejo de la evaluación del
desempeño. El número de organizaciones públicas que aplican una evaluación de
360 grados es muy pequeño pero tiene la virtualidad de reducir la discrecionalidad
del supervisor al contemplar la visión de múltiples actores con los que interactúa
el empleado, como se señaló en la introducción del capítulo.
La funcionalidad de la evaluación del desempeño es el corto plazo y este
ejercicio se emplea para:
1. Cambiar o modificar el comportamiento disfuncional en el desempeño del
puesto de trabajo.
2. Comunicar a los empleados la percepción de la calidad de su trabajo.
3. Evaluar las carencias de formación de los empleados.
4. Evaluar si las funciones actuales desempeñadas por un empleado tienen un
nivel de compensación adecuada.
5. Promocionar al empleado en la carrera administrativa (horizontal y
vertical).
6. Pagar un bono de productividad por el desempeño extraordinario.
7. Documentar, en su caso, las medidas disciplinarias adoptadas por mal
rendimiento.
El sistema de evaluación del desempeño se encuentra con varios retos en la
práctica. En primer lugar, los supervisores tienen una gran cantidad de
dificultades para la redacción objetiva y útil de informes del desempeño.
Normalmente, envían evaluaciones a los departamentos de los recursos humanos
que tienden a ser muy subjetivas, basadas en impresiones y no en hechos.
Además, estas evaluaciones no son comparables a los informes de otros
supervisores. Generalmente, los supervisores tienden a sobrevalorar el trabajo de
sus empleados, a veces para evitar el conflicto, especialmente cuando la
evaluación del desempeño no tiene un impacto claro. El resultado es una gran
cantidad de informes inflados, llenos de adjetivos superlativos. Para complicar las
cosas aún más, los supervisores no están seguros a menudo de si lo que
realmente se está evaluando es el rendimiento de sus subordinados o su
capacidad para escribir estos informes.
En segundo lugar, a veces se da una gran importancia interna a la obtención
de resultados organizativos determinados y la política de la organización puede
empañar la evaluación del desempeño (véase Poon 2004; Longenecker, Gioria y
Sims 1987).
En tercer lugar, el desempeño de los empleados se puede evaluar más
adecuadamente si existe una alineación entre las metas organizativas y las
individuales de cada empleado. Ayers (2013) analizó la alineación de las metas de
las agencias federales estadounidenses con el programa de evaluación del
desempeño individual. La alineación se produce más fácilmente con los factores
siguientes: 1) La alineación aumenta cuando los directivos comunican
regularmente las metas y las prioridades de la organización a los empleados. 2)
El apoyo de los líderes al programa de evaluación del rendimiento es clave. 3)
Los planes estratégicos que se vinculan a programas (más que a toda la
organización) suelen alinear mejor el desempeño individual y las metas
organizativas.
Finalmente, el éxito de un programa de evaluación del desempeño está
vinculado a cómo de justo sea el proceso de la evaluación o cómo es percibido
por los empleados según han teorizado Gabris y Ihrke (2000). Si un empleado
considera que no le están evaluando bien, o que todos los empleados consiguen
una evaluación muy alta, cuando saben que otros compañeros no rinden tanto,
pueden pensar que el procedimiento no es justo. Ello puede tener consecuencias
negativas en la motivación intrínseca. Sin embargo, un estudio empírico de Kim y
Rubianty (2011) sobre los empleados federales estadounidenses muestra que el
impacto de una apreciación injusta del proceso no parece tan relevante. Estos
autores analizaron una encuesta de 2005 del Merit Protection Board donde se
hallaba que sólo un 12% de los empleados federales estaban motivados a
trabajar más sobre la base del pago por resultados. Este resultado podía ser
debido a que aproximadamente sólo la mitad de los empleados consideraban
justo el sistema de evaluación del desempeño. Un análisis estadístico más
detallado mostró que la percepción de justicia no explicaba tanto el fracaso del
sistema de evaluación del desempeño como la relevancia de la tarea
desempeñada y el compromiso de obtención de las metas.
Por tanto, no está muy clara la aportación del ejercicio de evaluación al
desempeño individual y al rendimiento general de la organización. La idea de
evaluar el desempeño es sugerente y, potencialmente, tiene muchas utilidades.
Sin embargo, en la práctica, no todas estas utilidades se materializan.

LA C O M P ENSA C IÓ N: EL P A GO P O R RESULT A DO S

La búsqueda de un trabajo en el sector público está motivada por factores

extrínsecos e intrínsecos. Muchos de los elementos relevantes para atraer
candidatos al sector público representan un valor extrínseco, es decir, ajeno a la
naturaleza del trabajo: la estabilidad laboral, un salario adecuado y condiciones de
trabajo justas y transparentes en cuanto al respeto de los derechos sociales de
los funcionarios públicos (las horas de trabajo, la seguridad social, las licencias
de maternidad/paternidad, las pensiones, la compatibilidad con la vida familiar,
etc.). Dependiendo del país, otros elementos de valor intrínseco contribuyen a que
los ciudadanos quieran desempeñar su profesión en el sector público: la
promoción del interés general a través de las políticas y los servicios públicos, la
participación en las decisiones públicas desde puestos de autoridad, el prestigio
social asociado con la ocupación de puestos públicos y el compromiso con los
valores de servicio público entre otros.
La capacidad de atracción que tiene el empleo público entre la población es
contextual y depende de las realidades sociales, económicas y políticas de un
país.
Los elementos mencionados contienen características asociadas a la teoría
de la motivación del servicio público. Esta teoría vincula la motivación para
trabajar en el servicio público con el rendimiento organizativo. Los funcionarios
más motivados pueden mejorar el rendimiento organizativo, aunque dependa de
otros factores como la adecuación del puesto de trabajo y de la organización
para que un funcionario motivado desempeñe adecuadamente sus funciones. La
teoría de la motivación sostiene que un ingrediente fundamental de la motivación
y el atractivo de la función pública es el ambiente de trabajo que las
organizaciones públicas y sus gestores son capaces de crear para que los
empleados sientan que están contribuyendo a los intereses generales de su país.
Esta correlación es vital para fomentar el compromiso de los individuos con los
valores del servicio público. Este compromiso puede compensar una
remuneración más baja que en el sector privado.
La remuneración en el sector público no es equiparable a las remuneraciones
del sector privado en los niveles organizativos superiores en la mayoría de los
países occidentales como algunos estudios comparados han confirmado (Brans y
Peters 2012; Hood, Peters, Lee 2003). Paulatinamente, se han realizado esfuerzos
para incorporar elementos variables en la remuneración, de tal forma que se
reconozca de una forma específica el desempeño extra de los empleados
públicos. Sin embargo, las distintas investigaciones no ofrecen resultados muy
positivos acerca del impacto de este complemento de productividad.
Aunque las razones para la introducción del complemento de productividad en
muchos países son múltiples, todos estos sistemas comparten una lógica
subyacente común: las recompensas financieras actúan como un motivador para
que los empleados mejoren su desempeño (Milkovich, Wigdor 1991; Rynes,
Gerhart, Parks 2005). La evaluación de los datos empíricos, sin embargo, sugiere
que no hay una relación clara y sencilla entre la provisión de incentivos
financieros y un mayor desempeño de los empleados públicos. Las interacciones
complejas y múltiples entre las distintas variables en juego desafían esta lógica
simple de la realidad.
El pago del complemento de productividad está asociado a las teorías de las
expectativas y las teorías del refuerzo. Las teorías de las expectativas predicen
que la motivación de los empleados está condicionada por su creencia en que el
esfuerzo individual afectará al rendimiento organizativo. Este incremento del
rendimiento redundará en los beneficios monetarios del empleado, quien valora
especialmente estos beneficios. En otras palabras, un salario vinculado al
desempeño motiva a los empleados. Las teorías del refuerzo mantienen que los
individuos probablemente elegirán respuestas asociadas en el pasado con
resultados positivos. El refuerzo positivo implica que una conducta bien valorada
será preferida y repetida a lo largo del tiempo, porque arroja resultados positivos,
como por ejemplo, una remuneración más alta.
Frente a las predicciones de las teorías señaladas anteriormente, la
investigación empírica encuentra un desajuste entre los beneficios potenciales del
pago por desempeño y la motivación de los empleados públicos. Los estudios
revisados por Perry, Mesch y Paarlberg (2006) y Perry, Engbers, Jun (2009) no
muestran efectos positivos del complemento de productividad sobre el
desempeño individual y sobre la motivación de los directivos públicos, pues éstos
desarrollan tareas complejas, que no pueden ser ejecutadas de forma rutinaria.
 Los estudios que exploran la eficacia de los sistemas del pago del
complemento de productividad no muestran una clara relación entre las
recompensas financieras y el desempeño. Por el momento, no hay acuerdo sobre
las razones que explican esta desconexión. Una revisión de diversos estudios
realizada por Perry, Mesch y Paarlberg (2006) y otros estudios (Perry 2003;
Risher 2002; Trahant y Yearout 2005) sostienen que el fracaso del impacto del
complemento de productividad sobre el desempeño se atribuye a la falta de
recursos suficientes para premiar el mayor desempeño así como la ausencia de
las características organizativas para hacer que el complemento de productividad
se aplique adecuadamente.
La motivación de los empleados a rendir procede de fuentes distintas a las
monetarias. Por ejemplo, un estudio de la OCDE sugiere que es poco probable que
la gran mayoría de los empleados del sector público estén motivados por el
complemento de productividad, sino más bien por el contenido del trabajo y las
perspectivas de desarrollo profesional (OECD 2005). Crewson (1997) argumenta
que las recompensas extrínsecas pueden desincentivar a los empleados que se
sienten intrínsecamente motivados. Esto es más preocupante en el sector
público, porque sus empleados suelen tener una motivación intrínseca más alta
que los trabajadores del sector privado (Houston 2000, 2006; Rainey 1982). Oh y
Lewis (2009) constatan que el porcentaje de empleados federales de los Estados
Unidos que se sienten motivados por un sistema de evaluación del desempeño es
bastante pequeño y que es problemático para los que están intrínsecamente
motivados.
Aparentemente, lo que motiva a una persona cualificada a ingresar en el
servicio público, en lugar de trabajar en una organización del sector privado,
parece ser la certeza de estabilidad en el puesto de trabajo y de obtener ingresos
en el futuro, y no tanto los beneficios económicos a corto plazo (Christensen
2003: 81). Por lo tanto, alejar el sistema de gestión de personal de tipo ideal
weberiano (la administración pública tradicional) puede tener consecuencias
negativas. En ese modelo, se consagra la estabilidad en el empleo, los aumentos
adicionales en el salario base mediante la antigüedad y la promoción a niveles
superiores de forma paulatina. Mientras que el enfoque de la gestión pública
promueve una visión más cortoplacista en la que se remunere el esfuerzo
adicional y se castigue (incluso con el cese en algunos sistemas) el desempeño
reiteradamente negativo. Por lo tanto, hay que preguntarse si la idea de introducir
el pago por desempeño en el sector público es un nuevo fracaso de adaptar los
enfoques y las técnicas que funcionan en el sector privado a las complejidades
del sector público.
No parece que haya una respuesta clara a esta pregunta. Los empleados del
sector público otorgan un valor más bajo a las recompensas financieras y un
valor más alto a ayudar a los demás (Wright 2007: 54). Se espera que la
naturaleza misma de las organizaciones del sector público atraiga a los
empleados con deseos altruistas de prestar servicios públicos. En cualquier caso,
las afirmaciones anteriores no son suficientes para descartar una relación entre
las recompensas financieras y el desempeño individual.
Según Weibel, Rost y Osterloh, (2010), el pago del complemento de
productividad aumenta el desempeño individual en el caso de las tareas
repetitivas y menos interesantes. En cambio, en las tareas complejas, no
repetitivas y más interesantes, este bono adicional reduce el desempeño. El pago
del complemento de productividad suele tener un fuerte efecto negativo sobre la
motivación intrínseca y reduce la intención de realizar un esfuerzo adicional en el
trabajo. Las razones de esto último pueden ser las siguientes:
• La motivación intrínseca es de gran relevancia en el sector público
• La financiación pública es más limitada que la financiación del sector
privado para la concesión de prestaciones monetarias adicionales
• Los incentivos de rendimiento pueden fomentar el aumento de ‘gestores
prestadores del servicio’ a costa de los asesores, pues la labor compleja
de los asesores no se puede evaluar adecuadamente para diferenciar los
complementos salariales adicionales aplicables.
• Los problemas complejos no se pueden dividir en tareas medibles para ser
recompensadas
• El pago por el desempeño puede conducir a estrategias ‘manipuladoras’
(véase el ejemplo del pago a profesores de secundaria en México en la
introducción del capítulo 6), pues en el momento en que la medición de
las tareas lleven consigo premios y castigos, los actores tienen
incentivos para manipular el desempeño con el objetivo de conseguir las
recompensas en juego.
Binderkrantz y Christensen (2011) analizaron el impacto del bono de
productividad en los directores generales de las agencias danesas. Estos
directores tienen un contrato de rendimiento en el 77% de las agencias en 2008,
es decir, no desempeñan su labor como funcionarios de por vida. Adicionalmente,
el 68,8% de los contratos tienen una cláusula sobre el bono de productividad, que
se paga una vez al año y representa por término medio un 7,1% de la
remuneración total. Los contratos también tienen una cláusula de aplicación de
sanciones en los casos de rendimiento deficiente de la agencia. Estas sanciones
pueden suponer una reducción del bono de productividad.
El estudio concluye que el rendimiento organizativo y el desempeño de los
directores generales no están vinculado a este bono de productividad. En general,
la mayoría de los estudios cuestionan la premisa del gerencialismo público de
que existe una vinculación entre desempeño y remuneración.
***
La gestión de los recursos humanos también siente la influencia del
gerencialismo. Este movimiento intenta socavar los principios tradicionales de la
gestión de recursos humanos basada en la inamovilidad en la función pública, la
promoción en la carrera conseguida gracias a la antigüedad y la estabilidad de las
condiciones retributivas. Se habían planteado unos recursos humanos protegidos
de la injerencia política, pero a la vez autónomos y con un énfasis excesivo en la
aplicación de la normativa. El gerencialismo propugna una gestión de recursos
humanos que permita la consecución de resultados relevantes para la
organización. En particular, el gerencialismo favorece una formación en
competencias gerenciales (no en conocimientos técnicos o legales); también
apoya la evaluación del desempeño de los empleados y la recompensa del buen
desempeño. Estos dos últimos elementos son controvertidos por la particular
combinación de motivaciones intrínsecas y extrínsecas que se dan en quienes
trabajan para el sector público. Adicionalmente, como se apreció en el capítulo 6,
no todas las organizaciones públicas tienen procesos y resultados visibles que se
puedan medir y que puedan alinearse a objetivos de resultados individuales de los
empleados.
12. Los recursos financieros

“A las seis y media de la mañana de un húmedo centro londinense,

equipos de voluntarios de organizaciones benéficas y trabajadores
municipales están buscando a personas que duermen en la calle para
retirarlos de ellas. Para la mayoría de los equipos, la prioridad es
encontrar a personas que recientemente han perdido el hogar y ayudarlos
a encontrar alojamiento con rapidez, antes de que se asienten en un
patrón y círculo vicioso de quienes duermen en la calle. Kath Sims, una
trabajadora social de una organización benéfica centrada en los sin techo
y denominada St. Mungo, no está buscando a nuevos ‘clientes’, sin
embargo. Ella está tratando de localizar a las personas de un grupo
específico de 415 personas habitualmente sin hogar, con el objetivo de
apartarlos de las calles. Esto la pone al frente de un gran experimento
financiero también. Su trabajo está siendo financiado por un instrumento
denominado ‘bonos 23 de impacto social’ (social impact bonds) (SIB), que
promete beneficios para los inversores privados si se cumplen los
objetivos sociales. El bono recabó 5 millones de libras de los inversores,
para ser compartidos entre St Mungo y otra organización llamada
Thames Reach (responsable de aproximadamente otras 400 personas sin
hogar). El dinero financiará un programa de tres años, cuyo éxito se mide
según una variedad de parámetros, desde el número de noches que las
personas sin hogar pasan en las calles hasta sus visitas al hospital. A
medida que se cumplan los objetivos, la Gran Autoridad de Londres
(Greater London Authority), organismo que ha comisionado el uso de los
bonos de impacto social, pagará a los inversores. Este arreglo es bueno
para todas las partes. Las personas sin hogar son usuarios frecuentes de
los servicios gubernamentales, incluyendo los servicios de urgencia. Si se
reduce su asistencia a estos servicios, la Gran Autoridad de Londres
puede ahorrar el dinero suficiente para financiar los pagos a los
inversores si se cumplen los objetivos. Los inversores se sienten
tentados porque tienen la posibilidad de un retorno de hasta el 6,5% si se
cumplen los objetivos. Las organizaciones como St Mungo se benefician
porque reciben financiación por adelantado para un período más largo de
lo que sería el contrato normal con el gobierno. Eso es importante para
una actividad que requiere tiempo, como intentar que una persona adicta
a las drogas tome confianza con la Sra Sims para cambiar la heroína por
metadona y después ir a un alojamiento.”
The Economist 23 febrero 2013 - Social Impact Bonds. Commerce
and Conscience

os bonos de impacto social se han expandido en el Reino Unido y en Estados

L Unidos para servicios de rehabilitación de reclusos o para evitar la

reincidencia de criminales (Fox y Albertson 2011). Esta es una forma
novedosa de financiar los servicios públicos cada vez más necesitados de
encontrar fuentes de financiación que vayan más allá de los presupuestos
públicos conformados fundamentalmente con los impuestos a los ciudadanos.
Este capítulo se centra en la financiación y la presupuestación de los servicios
públicos.
La gestión de los recursos financieros es un instrumento crucial una
organización. La procedencia de los recursos en el sector público suelen ser los
impuestos generales a través de los presupuestos para la mayoría de las
organizaciones. Sin embargo, la financiación puede proceder de otras fuentes,
como las tasas cobradas a los usuarios o los partenariados público-privados por
mencionar dos ejemplos extendidos. A la hora del reparto del presupuesto de
gastos, la lucha por el poder dentro del sector público y en cada organización se
dirime entre los departamentos ‘gastadores’ y los ‘guardianes’ de los recursos
públicos. En tiempos de bonanza económica, el presupuesto no suele ocasionar
muchos conflictos entre ‘gastadores’ y ‘guardianes’, a pesar de que el gasto
público sobre el PIB aumentó considerablemente en los países desarrollados
antes de la crisis. Las demandas se suelen acomodar mediante un proceso
incrementalista, por el que las peticiones de recursos para el año siguiente tienen
en cuenta el presupuesto del año anterior y se le añade un porcentaje de
incremento, normalmente en relación con la tasa de inflación prevista. Sin
embargo, la situación cambia con una crisis económica o al aumentar la
demanda sin aumento correspondiente de los ingresos.
Recaudar y gastar dinero no son operaciones meramente técnicas en las que
participan los expertos del gobierno. La distribución de los recursos monetarios
determina la naturaleza y el alcance de la actividad gubernamental, así como
quiénes son los ganadores y los perdedores en la competencia política por
favores financieros. En la gestión de los recursos financieros existen cuatro
procesos de relevancia analizados en este capítulo: el modelo de financiación
adoptado, el proceso presupuestario, la contabilidad de los gastos y los ingresos
públicos y la auditoría de estas cuentas.

LA FINA NC IA C IÓ N DE LA S O RGA NIZA C IO NES

P ÚBLIC A S

La decisión sobre cómo sufragar los gastos de una organización pública para
prestar servicios oscila entre la financiación genérica (mediante los impuestos) y
la específica (mediante tasas y otros mecanismos) (Hood 1986). Al menos, hay
cuatro variantes para financiar un servicio público: impuestos generales,
impuestos específicos, paternariados público-privados y tasas.
En primer lugar, los impuestos generales de diversa procedencia constituyen
la base de la mayor parte de la financiación del sector público. En este tipo de
financiación no se presta atención a los verdaderos costes del servicio, por lo
que la financiación dependerá de la capacidad política que tenga el responsable
del servicio para conseguir recursos o de la medida en que una crisis de la
prestación del servicio puede llamar la atención en la agenda pública y mejorar la
dotación presupuestaria de la unidad que lo proporciona. Con este tipo de
financiación, el proveedor del servicio no tiene incentivos para reducir sus costes
y puede promover el comportamiento oportunista de los usuarios. Por ejemplo, en
muchas comunidades de vecinos, el agua se paga pasando la misma cuota a
cada uno de los propietarios, con lo que no hay incentivos para reducir el
consumo de agua y algunos pondrán una piscina portátil en la terraza que se
financiará por todos. Esto es lo que los economistas denominan moral hazard, o
riesgo moral, es decir, como las personas se sienten aseguradas, consumen más
servicio del que necesitan. Este argumento se aplica, por ejemplo, a la atención
sanitaria. Se asume que las personas desean ir al médico por el placer de
hacerlo.
En segundo lugar, se puede financiar un servicio parcial o totalmente
mediante un impuesto específico. Se diferencia de una tasa pues el impuesto
puede estar pagado por personas que no disfrutan del servicio específico que
financia. En España se implantó el denominado ‘céntimo sanitario’. Este era un
impuesto sobre las ventas minoristas de determinados hidrocarburos que estuvo
vigente desde 2002 hasta 2012. Constaba de un gravamen estatal que era común
para todo el territorio de aplicación del impuesto y de un gravamen autonómico
facultativo. En total, 13 Comunidades Autónomas aprobaron tipos autonómicos. El
impuesto fue abolido porque el Tribunal de Justicia de la Unión Europea lo declaró
ilegal. Aunque la intención del ejecutivo fue la de que se aplicara a la financiación
de la sanidad, no había ningún mecanismo que lo garantizara. Por ello, la directiva
de la Unión Europea sobre este impuesto impide que se graven doblemente los
hidrocarburos a no ser que se aplique a una finalidad específica. Dado que los
impuestos sobre estos productos ya se destinan a la financiación sanitaria, entre
otras cosas, la finalidad propuesta no era específica.
Una tercera variante consiste en que el usuario paga el servicio que consume
o participa ‘realmente’ o ‘simbólicamente’ en el servicio que consume mediante
una tasa. Se diferencia de los impuestos en que la tasa financia servicios
públicos que son divisibles, es decir, se puede determinar el grado de beneficio
de quien lo disfruta y hay una contraprestación por la tasa pagada que consiste
en el servicio recibido. En algunos casos como la asistencia a un polideportivo
municipal o la inscripción en una actividad de un centro cultural, es probable que
la participación del consumidor cubra los costes operativos del servicio, como la
remuneración del monitor de la actividad. En otros casos, la participación es más
‘simbólica’, como el pago de un euro por receta emitida por el médico. En este
caso no se está haciendo un cálculo de la cobertura del servicio, sino que el
‘copago’ (tal como se suele denominar en este caso) refleja una filosofía distinta.
El ‘copago’, introducido recientemente en la sanidad en España, ya existe en
otros servicios públicos en los que el coste soportado por los usuarios mediante
tasas no cubre los costes totales del servicio. En la enseñanza universitaria, el
precio de la matrícula no cubre totalmente los costes del servicio. La reciente
controversia del ‘copago’ se debe a que se intenta introducir en servicios públicos
que tradicionalmente se han sufragado mediante los impuestos generales.
El ‘copago’ en la sanidad surge para moderar los efectos del ‘riesgo moral’.
De esta forma, el paciente sólo irá al médico cuando considere que el beneficio
esperado de la consulta sea superior al coste que debe desembolsar. De esta
forma se intenta disuadir la demanda innecesaria o reducirla para que se no se
despilfarren los recursos públicos. Este fin es superior a la idea de obtener
recursos financieros adicionales. En general, los recursos obtenidos a partir del
copago son pequeños y, si se descontaran los costes administrativos de gestión,
a lo mejor determinadas tasas de copago pueden costar hasta dinero a las
Administraciones públicas. En la atención sanitaria ya existe el copago en todas
las comunidades autónomas como consecuencia de sufragar el 40% de los
productos farmacéuticos. Los pensionistas solían recibir los medicamentos de
forma gratuita, pero la situación cambió a partir de 2014 y tienen que pagar un
porcentaje variable en función de su situación.
Algunos propugnan que el copago reduce el uso de la atención sanitaria, pero
no necesariamente muestran un descenso del gasto sanitario. Por ejemplo, la
reducción de atención sanitaria puede implicar menos visitas al médico. Sin
embargo, la reducción de estas visitas, decididas por el paciente para evitar el
copago, puede influir en la atención preventiva, con menos costes a la larga para
el sistema sanitario público. Por ejemplo, un cáncer puede no ser detectado a
tiempo por ahorrar el coste del copago. Según los defensores del copago, se
podría incluso modular su cuantía según la renta de los pacientes, para así no
perjudicar demasiado a este grupo poblacional. Esto no haría sino incrementar
considerablemente los gastos administrativos de gestión del copago.
Una alternativa para tratar el ‘riesgo moral’ consiste en reflejar el coste real
del servicio, sin necesidad de que los usuarios sufraguen una parte, que en
realidad lo hacen con los impuestos. En un municipio de España se ha
desarrollado un sistema de quejas y reclamaciones que ejemplifica esta
alternativa. Si una bombilla de una lámpara de la calle deja de funcionar, el
ayuntamiento envía una carta al ciudadano que ha denunciado este problema. En
la carta se da las gracias por haber denunciado el desperfecto y adicionalmente
se indica que en un número x de días una cuadrilla compuesta por x personas se
encargará de sustituir la bombilla que no funciona. Finalmente, se informa del
coste del cambio de la bombilla para las arcas municipales. Así, se acostumbra a
los ciudadanos a pensar que las cosas públicas son de ‘todos’ y ‘cuestan’ dinero.
Es un intento por aumentar la corresponsabilidad de la ciudadanía en el cuidado
de los elementos de la vía pública.
Finalmente, una figura contractual particular relevante para la financiación de
lo público es la concesión. Los grandes proyectos de infraestructuras están cada
vez más sometidos a grandes contratos a largo plazo. En otros países, esta
iniciativa de financiación privada (o private finance initiative según la
denominación inglesa), se corresponde en nuestro ámbito con una concesión. En
otros países se usa erróneamente la etiqueta de partenariado público-privado,
pero esto no es correcto puesto que no hay una asociación de ambas
organizaciones para prestar el servicio, sino un contrato. En este caso la
empresa privada proporciona el servicio, bajo las condiciones estipuladas en un
contrato a largo plazo. La concesión administrativa que se asemeja a estas
iniciativas de financiación privada en el ámbito internacional se refiere a aquellos
casos en los que “el sector privado se encarga del diseño, construcción,
financiación, mantenimiento y operación de las infraestructuras que
tradicionalmente han constituido la completa responsabilidad del sector público
(Blöndal 2005: 19). La concesión es una forma típica de contrato que se aplica a
las autopistas. En este caso, el concesionario normalmente construye la
autopista. Posteriormente, la tiene en “propiedad” por, digamos, 25 ó 30 años, y
la mantiene y la explota durante ese período. Después de ese período, la
autopista se transfiere al Estado. En la actualidad, los bancos se están retirando
de la financiación de estas infraestructuras por dos razones. Por una parte, las
reglas de Basilea 3 están retirando a los bancos de las inversiones que superen
los 20 años. Por otra parte, mientras en el pasado los bancos financiaban hasta
un 90% del coste de la infraestructura, este porcentaje se ha reducido hasta el
70% en la actualidad. Todo ello está resultando en una amplia brecha entre lo
invertido y lo que se debería invertir (The Economist 22-3-2014).

LO S A C T O RES DEL P RO C ESO P RESUP UEST A RIO

A pesar de que hay diferentes instrumentos para financiar los servicios públicos,
el instrumento más común es el uso de los recursos del presupuesto. Todas las
demandas de gasto no se pueden satisfacer y algunos piensan ingenuamente que
se podría medir el porcentaje de bienestar social causado por cada euro gastado
en las actividades descritas anteriormente con el objetivo de asignar más
recursos a lo que produzca más bienestar social. Desafortunadamente, la
definición de bienestar social es controvertida y, prácticamente, imposible de
operacionalizar. Se pueden emplear criterios técnicos y económicos para decidir
la ubicación de un nuevo hospital, pero no hay criterios racionales para elegir
entre un hospital y una escuela, o entre una escuela y una carretera. Los
gobiernos reconcilian de alguna manera la financiación con demandas políticas
diversas que compiten entre sí. Esta conciliación se produce a través del método
imperfecto de la negociación política. Por lo tanto, el presupuesto es un
documento político y el proceso presupuestario lleva inherente la negociación
política. En definitiva, existen limitaciones a la racionalidad técnica de la gestión
financiera. Según el trabajo seminal de Wildavsky (1975), los principales actores
involucrados en el proceso presupuestario son los ‘guardianes’ del dinero público
y los ‘gastadores’.
Wildavsky (1974) reveló la naturaleza altamente competitiva, pero incierta,
del proceso presupuestario, la complejidad inherente a las decisiones
presupuestarias, y cómo los actores presupuestarios han de especializarse,
conformarse con y basarse en métodos heurísticos (resolución de problemas
mediante la creatividad) para adoptar decisiones en entornos conflictivos. La
conducta de estos actores y sus normas caracterizan el presupuesto en ausencia
de procedimientos formales para el control financiero. En otras palabras,
Wildavsky construyó un marco para el estudio político del presupuesto, que puso
de relieve tres elementos principales de la política presupuestaria que se tratan a
continuación.
 Los conflictos entre los ‘guardianes’ y los ‘gastadores’ se acentúan en
ausencia de reglas y procedimientos formales de control financiero. La diferencia
entre ‘guardianes’ y los que gastan se basa en “la expectativa de un
comportamiento asociado a las posiciones institucionales” ocupadas por estos
actores (Wildavsky 1975: 11). Estas funciones se llevan a cabo en cada etapa del
proceso presupuestario y en todos los niveles de las esferas políticas y
burocráticas. Las demandas de recursos superan normalmente la cantidad
existente. Por lo tanto, siempre hay gente que quiere más de lo que tiene y otros
que intentan mostrarles que no se puede tener tanto como les gustaría. Por ello,
se precisa de unos ‘guardianes’ o ahorradores que pongan freno a la necesidad de
satisfacer la demanda creciente, porque de otra forma se excederían los
recursos disponibles, se aumentaría el déficit y la deuda pública y se
comprometería la capacidad de las generaciones futuras para pagar esa deuda
(Wildavsky 1975: 187). La dicotomía entre ‘gastadores’ y ‘guardianes’ da lugar a
conflictos, pero para Wildavsky, esto no es un problema, pues el conflicto es la
mejor forma de resolver las decisiones presupuestarias y el conflicto requiere de
dos roles contrapuestos. La distinción de estos dos grupos permite la
especialización, aumenta la previsibilidad y, por tanto, reduce la complejidad en la
adopción de las decisiones presupuestarias. Los programas son diseñados por los
expertos que poseen conocimientos sobre un tema específico (los ‘gastadores’);
los límites de gasto y los ingresos son establecidos por los responsables de los
resultados económicos y fiscales del gobierno (los ‘guardianes’). La interacción
entre las dos partes fuerza el compromiso y requiere que ambas partes se
empleen a fondo para justificar y defender su posición: la especialización y el
conflicto institucional entre ‘gastadores’ y ‘guardianes’ producen mejores
presupuestos según la propuesta de Wildavsky.
Las estrategias de los actores y sus prácticas proporcionan una especie de
‘rutina’ a la política presupuestaria. Los sistemas presupuestarios ofrecen
opciones limitadas a los actores. En respuesta a ello se emplean unas
estrategias y prácticas para participar en el ‘juego presupuestario’. En un intento
por proteger el erario público contra los que más gastan, los ‘guardianes’ hacen
uso de su autoridad legislativa y administrativa, tratan de ejercer la persuasión
‘moral’, y gestionan los detalles del presupuesto. Los ‘guardianes’ se encuentran
en el ministerio de Hacienda, en el congreso (por ejemplo, en Estados Unidos las
comisiones del congreso se encargan de aprobar los presupuestos de las
agencias que controlan) y en los organismos encargados de velar que el gasto se
ha realizado correctamente (tribunales de cuenta, oficinas nacionales de
auditoría). Los ‘guardianes’ del ejecutivo (ministerio de Hacienda) pueden
amenazar con recortes generalizados a todos los departamentos o con un
aumento de los impuestos para sufragar los gastos crecientes. Muchas veces,
estas estrategias de racionamiento o de limitación del gasto intentan sentar las
bases de negociaciones posteriores más detalladas, que suelen producirse de
forma bilateral entre cada ministerio de línea y el ministerio de Hacienda.
Los ‘gastadores’ también tienen sus propias estrategias. Intentan aprovechar
su posición como expertos en un área específica para proteger el gasto
existente, aumentar su participación relativa del gasto público, o añadir nuevos
programas y ampliar los existentes. En este proceso, los ‘gastadores’ deben
emplear su conocimiento de la demanda del servicio y las características de su
‘clientela’ particular, pero al mismo tiempo no pueden ofrecer la imagen de estar
‘capturados’ por su clientes.
A pesar de que estas estrategias pueden derivar en el conflicto, también hay
mecanismos para reducir la complejidad y los puntos de fricción. Ambos actores
se basan normalmente en los datos de gasto de ejercicios anteriores, pues saben
que cualquier desvío desproporcionado del ejercicio anterior debería estar muy
bien justificado. El cálculo se puede basar en la inflación o en las decisiones del
gobierno sobre el porcentaje en el que se debería reducir el presupuesto de los
departamentos ministeriales, aunque ésta no es la única estrategia para reducir
el presupuesto (véase más abajo). Además, en el presupuesto tradicional, la
discusión se centra en la cantidad de recursos necesarios. Hay gastos ya
comprometidos que no se discuten (personal contratado, pensiones
comprometidas…), mientras que gastos nuevos discrecionales son objeto de
discusión (un nuevo proyecto, nuevas contrataciones…). Por tanto, la batalla
presupuestaria se libra sobre elementos y cantidades relativamente pequeñas en
relación con todo el presupuesto; no se discute todo el presupuesto cada año.
El impacto de la reforma en la política presupuestaria tiende a ser limitado.
Normalmente, los sucesivos intentos para racionalizar y tecnificar el presupuesto
han tenido un impacto limitado. La razón principal de este impacto limitado es
que la reforma presupuestaria puede alterar el equilibrio de poder entre los
‘guardianes’ y los ‘gastadores’, por lo que afectaría a los resultados del
presupuesto. Esto se debe a que las estrategias reales disponibles para los
actores presupuestarios varían de acuerdo con el sistema político, económico y
presupuestario bajo análisis. El equilibrio de fuerzas en el tiempo depende en gran
medida del grado en que ‘guardianes’ y ‘gastadores’ son capaces de tomar
ventaja de estas estrategias. El juego de la política presupuestaria se convierte
en rutina: cada jugador sabe qué esperar de la otra (Wildavsky 1974: 19). La
reforma presupuestaria altera este equilibrio y las áreas en las que previamente
había acuerdo de política presupuestaria se vuelven controvertidas. Esta es una
de las razones principales por las que la reforma presupuestaria es política y
amenaza el status quo. Por ejemplo, la reforma del presupuesto a favor de
primar los resultados sobre los recursos, típico del enfoque de la gestión pública,
va en esa dirección de alterar el juego de relaciones entre unos actores y otros,
o incluso añadir nuevos actores en este escenario.

C O NC EP T O S P RESUP UEST A RIO S BÁ SIC O S

Según Wildavsky (1979: 1-2), el presupuesto traduce a recursos financieros los

propósitos humanos. Un presupuesto, por lo tanto, puede ser caracterizado como
una serie de objetivos a los que se les añade la etiqueta del precio. Dado que los
fondos son limitados y tienen que ser distribuidos, el presupuesto se convierte en
un mecanismo para decidir entre gastos alternativos: bienestar social o
armamentos; infraestructuras o servicios personales; educación o sanidad. Estas
parejas de conceptos no constituyen las dicotomías entre las que elegir, pero
ilustran los sectores sobre los que el gobierno debe establecer sus prioridades.
Las funciones del presupuesto son fundamentalmente dos. En primer lugar, el
presupuesto permite una evaluación de los gastos totales de la Administración y
de cada uno de los ministerios y las organizaciones dependientes. En este
ejercicio de contabilidad se establecen las estimaciones de ingresos y gastos. En
segundo lugar, el presupuesto sirve como instrumento de rendición de cuentas en
las relaciones entre el poder ejecutivo y el poder legislativo. A través del
presupuesto, el parlamento puede controlar el manejo de los asuntos financieros
del gobierno.
Como recuerda Hughes (2012), las etapas principales del presupuesto son:
• La formulación: En esta fase se hace la propuesta de ingresos y gastos.
• La autorización: Una vez que se ha estudiado la propuesta y se han
aceptado las enmiendas de los actores con derecho a ello, se procede a
la aprobación formal del presupuesto por parte del poder legislativo.
• La ejecución: Se refiere al período en el que las Administraciones públicas
llevan a cabo las tareas consignadas en el presupuesto.
• La evaluación: En esta fase se analiza y controla cómo se ha realizado el
gasto.
El presupuesto se plasma en una ley. Hay diferencias significativas entre
países: en los países con sistema parlamentario, el gobierno tiene un alto control
sobre sus recursos financieros, por lo que puede dominar las cuatro etapas, con
un control casi total sobre las tres primeras partes del proceso. En cambio, la
separación más estricta de los poderes legislativo y ejecutivo en los Estados
Unidos implica que el Presidente puede proponer un presupuesto que el Congreso
no está obligado a aceptar. La Administración federal tuvo que cerrar sus
oficinas y parar las operaciones rutinarias porque no se alcanzó acuerdo con el
congreso sobre el presupuesto en 1978 (18 días) 1995/1996 (21 días) y en 2013
(16 días). El Congreso también puede proponer y aprobar medidas
presupuestarias; algo inédito en los sistemas parlamentarios.

EL P RESUP UEST O T RA DIC IO NA L

El presupuesto tradicional del enfoque de la administración pública tradicional

consigna las partidas presupuestarias a los recursos empleados en las
actividades públicas. Esta forma de presupuestar sufrió varios intentos de
reforma. Los presupuestos por programas, el presupuesto de base cero y el
presupuesto por resultados son las reformas más importantes. Las dos
modalidades primeras no terminaron de sustituir realmente el presupuesto de
ítems por línea (denominación del presupuesto tradicional). Sólo cuando se
vinculan los recursos al rendimiento organizativo, se pueden superar las
limitaciones del presupuesto tradicional. En esta sección se examinan las
características de la concepción más tradicional del presupuesto: el presupuesto
de ítem por línea y el presupuesto por programas. En la sección siguiente se
expone los elementos del presupuesto por resultados.

El presupuesto de ítem por línea

La forma tradicional de presupuestación más extendida es la denominada de ítem

(artículo o capítulo) por línea. Cuantas más líneas haya en el presupuesto, mejor
se reflejará la división del trabajo dentro de la burocracia. Esta diferenciación es
lo que permite determinar la división de niveles jerárquicos de las burocracias.
Este tipo de presupuesto es anual. El presupuesto sólo incluye las entradas
(recursos o inputs) en el proceso administrativo y se caracteriza por lo siguiente.
Primero, el dinero se asigna a los elementos o tipos de gastos, que son los
principales insumos para las tareas administrativas. Estos elementos suelen
incluir los gastos de personal, equipamientos, envío postal y todos los elementos
accesorios utilizados en la gestión del departamento. Segundo, el presupuesto
contiene una comparación entre los ingresos y los gastos del ejercicio anterior.
Tercero, hay una tendencia a que el presupuesto para el siguiente ejercicio
presupuestario se base únicamente en los resultados del anterior. Esta es la
presupuestación incremental, es decir, el presupuesto representa una serie de
aumentos incrementales sobre el año anterior, por lo general se tiene en cuenta
la inflación prevista. Por ejemplo, un presupuesto por ítems establecería lo
ejemplificado en el cuadro si se aplicara a un departamento universitario. En este
ejemplo se muestran los ítems en los que se va aplicar el gasto detallándose los
recursos que precisa el sistema, es decir, libros para los profesores, gastos de
locomoción para ir a congresos, etc.
Tabla 3. Ejemplo del presupuesto por ítems

Artículo 22: Material, suministros y otros

220 - Material de oficina, adquisición de libros, etc.
226 - Gastos diversos
Artículo 23: Indemnizaciones por razón de servicio
230 - Dietas
231 - Locomoción

Hay varios elementos a favor de este tipo de presupuesto por partidas

presupuestarias. Se trata de un mecanismo bueno de control del gasto, pues se
sabe exactamente en qué tipo de partidas se ha gastado el dinero. Wilenski
(1982, pp. 168-9) indica otros elementos positivos. En primer lugar, es un
mecanismo ideal para limitar los gastos a las cantidades y los ítems que
aparecen en las partidas presupuestarias. En segundo lugar, proporciona un cierto
grado de flexibilidad en caso de tener que hacer recortes generalizados a
mediados de año para cumplir con los objetivos macroeconómicos. En tercer
lugar, el presupuesto tradicional hace que la propuesta de presupuesto sea más
fácil y más manejable. Se argumenta a partir de una base histórica (es decir, el
gasto del ejercicio anterior). Esto es más fácil que tener que justificar cada
elemento desde el principio. El proceso de selección de las partidas
presupuestarias es bastante rutinario. Los conflictos sobre los objetivos y los
métodos para lograr estos objetivos se limitan considerablemente, por lo que es
fácil que el presupuesto se prepare a tiempo. Por último, el sistema es propicio
para ser sometido a una supervisión financiera meticulosa, en la que se puede
comprobar fácilmente si el dinero se gastó en las partidas que se propusieron.
Además, el sistema se adapta bien a un ciclo presupuestario anual, donde se pide
a las agencias comparar los gastos reales con la cantidad asignada.
Hay varios problemas con el presupuesto por ítems. A mediados de la década
de los años setenta, se había criticado ya considerablemente este presupuesto
tradicional de partidas presupuestarias (Wilenski 1986: 225). En primer lugar, no
está claro, a partir de las cifras del presupuesto, qué hacen los departamentos, o
si lo hacen bien, es decir, se hace hincapié en las entradas del sistema y no las
salidas (por ejemplo, cuántas ponencias se han presentado en los congresos para
los que se han gastado los recursos de locomoción y de dietas del ejemplo
anterior). No hay una relación necesaria entre el coste de los insumos y el logro
de los objetivos, ya que éstos no tienen vinculación entre sí en la documentación.
En segundo lugar, el plazo de este presupuesto es anual. Con esta visión a corto
plazo del presupuesto a menudo se desconoce el coste futuro de los programas.
En tercer lugar, las partidas específicas de gastos en un presupuesto son
bastante rígidas. Los gerentes tienen poca flexibilidad para transferir recursos de
un tipo de gasto a otro. En el ejemplo del departamento, normalmente no se
puede transferir el dinero no gastado en material de oficina a la partida de dietas
para ir a congresos académicos. Adicionalmente, lo que no se gaste en el año, se
pierde para el ejercicio siguiente y el centro de gasto puede recibir un recorte de
esa partida en la propuesta presupuestaria de la unidad por parte de los
‘guardianes’. Esto ocasiona que los departamentos se gasten los recursos en
artículos o actividades que son innecesarios, sólo para usar toda la asignación y
no sufrir el recorte presupuestario en el ejercicio siguiente. Finalmente, la
información del presupuesto tradicional es escasa, y los políticos tienen una
capacidad limitada para hacer grandes cambios. Al no existir vinculación entre
los logros de los programas y sus costes, los políticos y los ciudadanos no tienen
forma de juzgar si el dinero de los contribuyentes está cumpliendo los fines
deseados, o lo hace de manera eficiente o efectiva. Esto ha propiciado ciertos
cambios en la presupuestación.

El presupuesto por programas

Esta técnica se considera una evolución con respecto a la anterior. Se trata de

elegir los mejores programas para lograr los objetivos señalados. Para
seleccionar los mejores programas, se emplean técnicas de análisis coste-
beneficio, y coste-eficacia. La presupuestación por programas está diseñada para
facilitar la competencia entre distintos programas públicos. Se ordenan los
costes y los beneficios de los programas alternativos y se elige el más efectivo
en términos de utilidad. Lo que importa de esta técnica es la efectividad de los
programas públicos. Esta técnica se adoptó formalmente en las Administraciones
públicas españolas, pero sin sustituir realmente la esencia del presupuesto de
ítem por artículo. De esta forma, se agrupan los ítems bajo distintos programas.
Por ejemplo, el presupuesto de mi departamento universitario se desglosa en dos
programas: 322 C (Enseñanzas universitarias); y 463 A (Investigaciones
científicas). Dentro de enseñanzas universitarias, hay partidas o ítems para
organizar conferencias, para trabajos de imprenta o para las comunicaciones
telefónicas con los alumnos. En el programa de investigaciones científicas hay
partidas para la compra de fondos bibliográficos o para presentar comunicaciones
en congresos nacionales e internacionales.
La clasificación por programas, sin embargo, no dice nada de si se han
conseguido los objetivos propuestos pues no hay necesidad de poner objetivos:
por ejemplo, que los miembros del departamento presenten una comunicación en
al menos tres congresos internacionales de habla inglesa. Por lo tanto, el director
del departamento puede saber cuánto nos hemos gastado en ir a congresos, pero
no controla con el documento presupuestario si hemos presentado
comunicaciones en congresos nacionales o internacionales, si son de habla
inglesa o no…
En este tipo de presupuestación, las actividades de la Administración se
dividen en una estructura jerárquica de programa, subprograma, actividad y
subactividad (si es necesario). Normalmente, estas actividades y subactividades
son los ítems mencionados anteriormente (o las subpartidas presupuestarias).
Los créditos se asignan a los programas particulares de acuerdo con las
prioridades del gobierno de turno. En vez de financiar insumos para el proceso
administrativo, como en el presupuesto de ítem por línea (salarios, horas
extraordinarias, gastos de envío y así sucesivamente), los programas son las
unidades de financiación. Los sistemas de gestión de la información se basan en
la estructura del programa para fomentar una mejor retroalimentación sobre lo
conseguido por él. Esto permitiría, en principio, evaluar la eficacia de los
directivos públicos en conseguir los objetivos del programa. Ahora bien, para que
esta evaluación sea adecuada, se precisa del empleo de indicadores de
resultados. Esto sería una extensión lógica del presupuesto de programas para
que verdaderamente vincule los recursos con los resultados. En la realidad, no se
emplean indicadores de resultados y en muchos casos se superpone la estructura
de la presupuestación por programas sobre la estructura del presupuesto por
ítems. La filosofía del presupuesto por resultados está implícita, pero no
explícita.
Hay al menos dos ventajas de esta presupuestación sobre el presupuesto de
ítems por línea. Por una parte, se consigue una mejor asignación de recursos. Los
líderes políticos pueden, en cierta medida, tener un mayor control sobre el
presupuesto. Al menos se sabe cómo se gasta el dinero en torno a programas
sobre los que se ofrecen datos, aunque no necesariamente estén ligados al
documento presupuestario. Es decir, el rector de la Universidad puede saber
sobre un programa de enseñanza universitaria en el que interviene el
Departamento de Ciencia Política y de la Administración cuántos alumnos se han
presentado a los exámenes y cuántos han aprobado las asignaturas a las que se
han presentado. Ya no sólo sabe cuánto se ha gastado el departamento en la
nómina del profesorado. Por otra parte, se puede realizar una planificación a largo
plazo con el presupuesto por programas. Los costes del programa se pueden
extrapolar a próximos ejercicios. No obstante, los efectos de esta planificación a
largo plazo se pierden porque suele dominar el incrementalismo.
La presupuestación por programas no ha dado los resultados esperados, pues
los programas se han superpuesto sobre los ítems por línea y no se ha
conseguido realmente el efecto deseado en muchos países. Por ello, los
presupuestos de este apartado pertenecen más bien al enfoque tradicional de la
Administración pública, aunque el presupuesto por programas podría estar alejado
un poco de esa visión tradicional, pero la práctica ha demostrado que realmente
no puede ser encuadrado dentro del enfoque gerencialista.

EL P RESUP UEST O P O R RESULT A DO S

El presupuesto tradicional no ofrece un vínculo expreso entre la asignación de

dinero y el rendimiento organizativo. Con el presupuesto por resultados se
intentan cuantificar los objetivos de las actividades y los programas públicos, así
como los costes de cada uno de ellos.

Las críticas del presupuesto tradicional

El sistema presupuestario tradicional favorece el papel de los ‘gastadores’ sobre

el de los ‘guardianes’. Esto ha sido una de las causas del aumento creciente de
los impuestos, la deuda y el déficit. El neoinstitucionalismo económico explica
esta espiral de la siguiente forma. Los presupuestos tradicionales agregan las
decisiones individuales de actores movidas por el interés propio. Esto produce
decisiones subóptimas de gasto, que se traducen en déficits más altos que los
niveles generales de gasto óptimo, y en nivel no deseado de deuda. Esto sucede
porque los costes crecientes de los programas gubernamentales individuales se
externalizan en un sistema en el que los ingresos se generan a partir de una
amplia base fiscal (los diferentes impuestos que no están asignados a ningún
gasto particular de defensa, educación o servicios sociales) y se distribuye
través de las partidas de ingresos consolidados. En otras palabras, los
beneficiarios de los programas de gobierno no soportan directamente los
impuestos, es decir, si aumenta el gasto en sanidad, el ministerio de Sanidad no
se encarga de recaudar impuestos vinculados a este gasto. Los departamentos
gastadores tampoco asumen los costes políticos del aumento del gasto. Los
beneficios se concentran mientras que los costes, sufragados por los
contribuyentes, se dispersan. Por lo tanto, según el neoinstitucionalismo
económico, las acciones colectivas de los actores individuales, que se comportan
racionalmente en el proceso presupuestario, se traducen en niveles de gastos
totales superiores a los que se cree sería el resultado colectivo óptimo.
Las reformas presupuestarias, según este argumento economicista, deben
establecer reglas e instituciones que promuevan la consecución de objetivos
colectivamente racionales en el proceso presupuestario. Para ello, es necesario
que el ministerio de Hacienda (o el departamento central de los ‘guardianes’)
determine el nivel total de gasto de cada centro de gasto, para que de esta
forma se disciplinen las negociaciones presupuestarias posteriores (von Hagen
1992; Alesina y Perrotti 1997). Las reformas de gestión financiera deberían
rediseñar las estructuras de incentivos para alinear los intereses (egoístas) de
los directivos con los objetivos colectivos. Adicionalmente a cómo elaborar el
presupuesto, es conveniente reformar la manera en la que se prestan los
servicios para que cuesten menos. De esta manera, se recomienda la
contratación externa de los servicios a aquellas organizaciones (públicas,
privadas o no gubernamentales) que ofrezcan el mejor servicio al menor coste.
En este contexto, si los gobiernos quieren limitar su tamaño y el crecimiento del
gasto público, entonces deben fortalecer la posición de los ‘guardianes’ del
presupuesto.
Los promotores del gerencialismo critican el presupuesto tradicional desde
una perspectiva distinta. En el enfoque gerencial se identifica a las normas y las
prácticas existentes de la Administración pública como una fuente de ineficiencia
del gobierno (Pollitt 2003). La probidad y el cumplimiento de las normas son más
relevantes que el cumplimiento de los principios de eficiencia y economía en la
presupuestación tradicional. Como consecuencia, los ‘guardianes’ y los
‘gastadores’ administran normas y reglamentos, en lugar de gestionar programas
y resultados. El gerencialismo propone solucionar estos problemas mediante la
adopción de técnicas de gestión del sector privado, mejorando la calidad, el
estado y la rendición de cuentas de la gestión operativa. La responsabilidad sobre
el presupuesto detallado y la gestión financiera debería ser delegada a los
responsables de la prestación de los programas públicos. Las líneas detalladas de
créditos basados en los recursos (presupuesto de ítem por línea) deberían ser
sustituidas por rúbricas más amplias en las que se definan los objetivos del
programa. Los gerentes de línea deberían liberarse de las restricciones para
transferir recursos entre partidas e incluso entre programas, siempre que sean
responsables por la consecución de resultados. Además, se deberían reducir las
reglas sobre los servicios para permitir a los directivos mayor libertad para
alcanzar eficiencias productivas. Los objetivos del programa deberían estar
claramente articulados para poder vincular la evaluación de los programas y las
asignaciones presupuestarias. En suma, los directivos no deberían limitarse, al
igual que en el presupuesto de ítem por línea, a los gastos de una línea en
particular, sino que deberían juzgar la mezcla correcta de los recursos que mejor
permitan a ese directivo conseguir el éxito del programa (Wilenski 1986: 231).

Características del presupuesto por resultados

Según un informe de la OCDE (1990: 7), el intento de la planificación por

programas no fue exitoso porque realmente no se centraban en los resultados de
los programas. En cambio, la presupuestación por resultados se centra en lo que
las organizaciones hacen y producen. Además, se hace hincapié en los
instrumentos de rendición de cuentas por el rendimiento organizativo. En
términos generales, este presupuesto tiene por objeto dar a los gerentes
incentivos presupuestarios y de otro tipo para que sean conscientes y
responsables de los costes y el rendimiento obtenido. De esta forma, estarán
más alertas y más dispuestos a desviar los recursos de las actividades menos
productivas a aquellas que ofrezcan un mejor rendimiento. En la idea del
presupuesto por resultados, también influye la autonomía que se concede a los
directivos de línea, ubicados en órganos o agencias alejadas de la unidad central
del ministerio, para poder gastar el dinero como mejor consideren.
De acuerdo con Pollitt y Bouckaert (2011), las presiones de la crisis
económica y la ineficiencia en la gestión de los gastos públicos han propiciado la
expansión del propósito del presupuesto. Frente al sistema anterior, en el que las
asignaciones financieras anuales se ajustaban de forma incremental, se vertían
en el documento legislativo, y se rendían cuentas ante el poder legislativo, el
presupuesto por resultados se ha ligado a otros procesos de planificación, de
gestión operativa, y de medición del rendimiento en distintos países de la OCDE
(2009: 92-94). Desde principios de la década de los años noventa, casi todos los
países miembros de la OCDE han aplicado un enfoque presupuestario y de
gestión basado en los resultados (OCDE 2002: 2). En España, no se han aplicado
reformas gerencialistas en el proceso presupuestario, aunque en términos
comparados ha conseguido una estabilidad presupuestaria alta imponiendo
disciplina fiscal, obteniendo superávits presupuestarios y reduciendo la deuda
antes del impacto de la crisis (Ballart y Zapico 2010). En algunos países como
Australia o el Reino Unido, la formación en aspectos financieros no se ha
restringido a los especialistas de los departamentos ‘guardianes’, sino que se ha
trasladado también a los cuadros medios y superiores de las unidades
‘gastadoras’.
El Reino Unido, pionero en la gestión y presupuestación por resultados, tuvo
el sistema en funcionamiento entre 1998 y 2010, cuando fue abolido por el
gobierno de David Cameron. Su presupuestación por resultados se aplicó sólo al
ámbito local, no al nacional. En esa etapa, habría que distinguir entre dos tipos de
objetivos de más alto nivel: objetivos que preocupan a todo el gobierno y
objetivos prioritarios para el Primer Ministro. Los objetivos generales surgen del
ejercicio iniciado con el Spending Review (Revisión del Gasto). El Spending Review
es el proceso llevado a cabo por el ministerio de Hacienda para establecer
límites de gasto a través de acuerdos de servicio público. En el proceso se
definen las mejoras clave que los ciudadanos pueden esperar de estos recursos.
Los PSA son documentos que sustentaban estas revisiones del gasto. En ellos se
establecen las prioridades asociadas a metas que abarcan los objetivos
gubernamentales generales de los departamentos ministeriales o los sectores de
políticas.
Bajo el sistema de PSA, los ministros son responsables del rendimiento del
departamento en relación a las metas establecidas. En las áreas de metas
conjuntas, los ministros comparten la responsabilidad del rendimiento. Sin
embargo, en el caso de responsabilidad ministerial individual, no se establece que
los ministros tengan que dimitir en el caso de que no se alcancen las metas. No
obstante, no alcanzar las metas puede tener consecuencias en los ministros que
quieran progresar en su carrera, pues si no se rinde adecuadamente, esto puede
afectar las recomendaciones del Primer Ministro para otros nombramientos
ministeriales.
El sistema de incentivos también se ha vinculado a la asignación
presupuestaria de gasto a los distintos entes públicos. No se esperaba desarrollar
un sistema de presupuestación por resultados, vinculando las asignaciones a los
impactos deseados y alcanzados, pero se intentaba mejorar la información
estratégica del rendimiento sobre los efectos de la actividad gubernamental,
como una parte del sistema estratégico de control del gasto, que se fija en los
aspectos clave del gasto público, más que en el control detallado de los ítems.
En cambio, los PSAs negociados con las autoridades locales sí que tenían cierta
implicación presupuestaria, pues cómo son PSAs voluntarios, las corporaciones
locales que firmaban estos acuerdos recibían una subvención (en una cantidad
máxima de 2,5% del presupuesto neto de la corporación) que se vinculaba
proporcionalmente a la consecución de las metas. En el gobierno central, esto no
se produjo, ni tampoco había sanciones negativas en el caso de no se alcanzaran
las metas, sino todo lo contrario, los que rindiesen pobremente conseguirían el
apoyo y la asesoría del comité encargado de revisar el gasto. En cambio, en
India, el sistema de evaluación del rendimiento tiene aparejado un sistema de
incentivos, cuya cantidad máxima es un 15% de los ahorros presupuestarios.

El presupuesto por resultados en la práctica

No todos los presupuestos por resultados tienen consecuencias en los créditos

presupuestarios del ejercicio siguiente. Hay una gradación de pasos de cómo
emplear la información sobre los objetivos a alcanzar (Pollitt y Bouckaert 2011).
Un primer paso es simplemente publicar alguna información sobre los resultados
junto al presupuesto anual, aunque puede ser difícil o imposible establecer una
relación específica entre el rendimiento alcanzado y las asignaciones financieras.
Un segundo paso es comenzar a cambiar el formato y el contenido del propio
presupuesto, por lo general, alejándose de la presupuestación ítem por línea hacia
algún tipo de catalogación donde se pueda reflejar mejor el rendimiento
organizativo. Un tercer paso es cambiar el procedimiento de los presupuestos
mediante la alteración de los incentivos a los ‘gastadores’ o por cambios
fundamentales en la estructura o el momento de la discusión del presupuesto, o
incluso alterando el papel del poder legislativo en el proceso presupuestario
(Pollitt 2001). Sobre el papel, el presupuesto por resultados es intensivamente
empleado en Finlandia y Australia. No obstante, puede haber una gran brecha
entre la decisión oficial de tener un presupuesto por resultados y la práctica
cotidiana de las agencias gubernamentales. Por ello, aunque diversos estudios de
la OCDE e investigaciones muestren que la declaración oficial es la de que se
emplea el presupuesto por resultados, la realidad puede ser diferente.
De acuerdo con Pollitt y Bouckaert (2011), la forma de implantar el
presupuesto por resultados es más bien gradual. Se inicia con un presupuesto
tradicional basado en el ítem por línea. El primer paso es simplemente agregar
información de rendimiento a este presupuesto, sin cambiar los conceptos
básicos. El segundo paso es cambiar el formato del presupuesto, por ejemplo,
adjuntando información sobre el rendimiento a la mayoría o todos los elementos
del presupuesto. Esto puede ofrecer información de cuánto cuesta mantener los
militares en un lugar de conflicto; en lugar de sólo conocer el monto de una
partida presupuestaria, por ejemplo, cuánto se gastó en indumentaria,
municiones, combustible, etc. El tercer paso es modificar el calendario y la
secuencia de la elaboración del procedimiento presupuestario, a fin de tratar de
garantizar que la información se puede emplear en la elaboración del
presupuesto. De esta forma se establece una discusión sobre la cantidad total de
dinero a gastar para después decidir lo que gastará cada departamento en
función de los objetivos departamentales. Un cuarto paso es modificar la base
misma del presupuesto, pasando de una contabilidad de caja a otra contabilidad
por devengo (véase más abajo). A esta cuarta etapa han llegado países como
Australia, Canadá, Finlandia, los Países Bajos, Nueva Zelanda, Suecia y el Reino
Unido. Además del cambio del proceso presupuestario, muchos países han sido
testigos de los intentos paralelos de los ministerios de Hacienda de aumentar la
frecuencia y la precisión del seguimiento del cumplimiento del presupuesto y de
los objetivos propuestos.
Los cambios sustanciales en la presupuestación no han supuesto el fin del
incrementalismo. La racionalidad completa en el presupuesto requiere un listado
de todas las alternativas para gastar los recursos, enumerando las ventajas y las
desventajas de cada alternativa, y luego seleccionar las preferencias de los
decisores políticos y financiarlas adecuadamente. Es difícil que eso se pueda
hacer por dos razones. En primer lugar, el presupuesto en una democracia es un
proceso más político que técnico, por lo que cualquier solución en la que domine
la técnica fallará probablemente. En segundo lugar, el presupuesto está
compuesto de compromisos a largo y muy largo plazo (por ejemplo, los costes
de la seguridad social o los costes de los empleados públicos que tienen un
contrato de por vida). Estos compromisos, que toman una parte considerable del
presupuesto anual, no pueden ser alterados fácilmente. En consecuencia,
cualquier cambio de política es probable que incluya los cambios pequeños,
característicos del incrementalismo. En la práctica, el presupuesto basado en los
resultados puede tener un alcance más limitado de lo que parece. Los resultados
pasados y los esperados pueden influir el proceso presupuestario más que la
elaboración de unos resultados a alcanzar.
Según Hughes (2012), la presupuestación incremental es más realista a
veces. Podría ser considerada como una respuesta a la información insuficiente,
de modo que, si se proporciona una mejor información, el presupuesto se puede
elaborar de una forma distinta a la incremental. El presupuesto tradicional otorga
un papel secundario a los políticos. Se les niega la información adecuada para
tomar decisiones y no hay un registro sistemático de los resultados logrados.
Las reformas presupuestarias han mejorado la posición y el conocimiento de los
dirigentes políticos sobre el proceso presupuestario. Las decisiones
presupuestarias se siguen realizando mediante un proceso político, pero pueden
ser objetivadas con mayor precisión.

‘Guardianes’ y ‘gastadores’ en el presupuesto por resultados

En principio, el presupuesto por resultados implica una mayor racionalidad técnica

del proceso. En la práctica, sin embargo, esta mayor racionalidad puede ser una
fachada de la reforma, detrás de la cual la antigua forma de incrementalismo
sigue presente.
Según Kelly y Wanna (2000), las reformas gerenciales vinculadas a los
resultados tratan de introducir un cambio cultural que se asocia a los objetivos
de los ‘guardianes’ del erario público y no de los ‘gastadores’ de estos recursos.
La filosofía de la gestión pública es ‘hacer más con menos’, ‘restringir el tamaño
del Estado’ y ‘frenar la apropiación del sector público de una porción creciente de
los recursos nacionales’. En este contexto, se cambian las estrategias de
‘guardianes’ y ‘gastadores’ en algunos aspectos. En primer lugar, se diluye el
debate sobre las necesidades de los departamentos de línea y de cómo gastar el
dinero público. Se hace hincapié en recortar y moderar el gasto. En segundo lugar,
se limita la capacidad de los ‘gastadores’ para defender su ‘cuota justa’ del
crecimiento del gasto. En un clima de crecimiento del gasto, los ‘gastadores’
podrían requerir el aumento del gasto basándose en los principios de
‘reciprocidad’ y la demanda pública. En un contexto de moderación y de crisis
económica, los ‘gastadores’ que pronuncien estas demandas corren el riesgo de
ser etiquetados como oportunistas o como agentes de sus clientelas. Por último,
la demanda de limitación del gasto colectivo y del gasto por departamento
requiere que los ‘gastadores’ asuman parte de la responsabilidad e identifiquen
las posibles áreas de recortes y de moderación del gasto. En este contexto, los
‘gastadores’ están obligados a ‘racionar’ y ‘ahorrar’, en lugar de ‘pedir’ y
‘demandar’ exclusivamente.
A mediados de la década de los años noventa se fijó un techo de gasto a los
departamentos ministeriales bien de forma anual o plurianual en muchos países
de la OCDE (Kelly y Wanna 2000). En algunos casos, este techo tiene como
función principal la planificación del crecimiento del gasto público; en otros
países, constituye una medida para reducir el gasto público, mientras que en
otros países, el techo de gasto supone la base para las negociaciones
presupuestarias internas. El techo gasto ha influido en las relaciones entre
‘guardianes’ y ‘gastadores’. Cuando se fijan límites a los gastos plurianuales, se
restringe la medida en la que los ‘gastadores’ y los ‘guardianes’ pueden negociar
el presupuesto. Por un lado, se limita la capacidad de argumentar a favor de
niveles parciales o totales más altos de gastos, a través de la suma de los
presupuestos de los distintos centros de gasto. Sin embargo, una declaración de
los objetivos presupuestarios también puede limitar el poder de los ‘guardianes’
en la negociación presupuestaria y la capacidad de respuesta a las demandas
económicas o políticas a corto plazo. Muchas de las declaraciones públicas sobre
los objetivos presupuestarios se hacen fuera del proceso presupuestario formal
durante las campañas electorales, por ejemplo. En estos casos, el objetivo
principal de las negociaciones presupuestarias es determinar la forma de
mantenerse dentro de los objetivos previamente establecidos, en lugar de
establecer los objetivos de gasto que se deberían alcanzar.
Los departamentos ‘gastadores’ no pueden decidir el nivel del agregado
presupuestario, y tienen que conformarse con distribuir los recursos que les
asignan, aunque en muchas ocasiones la cantidad de recursos comprometidos ya
es muy alta como para afrontar nuevas prioridades. Los ‘guardianes’, al
establecer unos límites de gasto, tienen una forma más fácil de acometer las
negociaciones, pues siempre enseñan esta ‘carta’ cada vez que las instituciones
gastadoras quieren contraargumentar. En definitiva, algunas reformas gerenciales
han dotado de mayor poder a los ‘guardianes’ que a los ‘gastadores’, con lo que
se han erosionado algunas pautas de resolución de conflictos. Estos conflictos
son útiles para el proceso presupuestario, al desposeerlo de su naturaleza
técnica.

El presupuesto por resultados y la crisis económica

La crisis económica iniciada en 2008 ha propiciado estrategias de recorte del

gasto muy diferentes que se mencionan a continuación (Pollitt 2010 y Pollitt y
Bouckaert 2011). La estrategia de recortes generalizados se basa en que todos
los departamentos tienen que recortar su gasto en un porcentaje determinado (3
ó 5%, por ejemplo). En algunos casos, los funcionarios de Hacienda pueden
decidir dónde se debe recortar y en otros se pide a los responsables de las
unidades de gasto que hagan una propuesta de recorte. Por ejemplo, la bajada de
los salarios de los funcionarios públicos en España en 2011 siguió una estrategia
de este tipo. La estrategia alternativa hubiera sido que se hubiera propuesto a los
departamentos un ahorro equivalente al de la nómina de los empleados públicos
mediante una propuesta de cada departamento de los recortes en su ministerio.
En el primer caso se fortalece al ministerio de Hacienda, que recorta todos los
programas por igual.
Si el presupuesto que se aplica es por programas, pero en realidad siguiendo
las consignas de un ítem por línea, entonces los recortes no necesariamente
minan la moral de los directivos, pues no se ha implantado una cultura por
resultados. En cambio, en aquellos casos en los que se ha implantado un
presupuesto por resultados, el recorte generalizado genera un ambiente
altamente impredecible y negativo para los directivos de línea. Éstos pueden
encontrar que han perdido parte de su presupuesto por razones distintas al
rendimiento de su unidad, es decir, tanto las unidades que rinden mucho (son
productivas) como las que no, están sometidas al mismo recorte. Los
administradores pueden llegar a verse a sí mismos como víctimas de las
intervenciones particulares del departamento de Hacienda. En principio, el recorte
tiene menos visibilidad política, pues todos los ministerios deben aplicar el
mismo porcentaje de recorte. Pero dentro del ministerio, es difícil aplicar un 3 ó
5% por igual. Siempre habrá quienes deban adoptar la impopular decisión de qué
recortar.
Los presupuestos marco funcionan con topes globales de gasto. Dentro de
ese marco se delega la responsabilidad de la asignación de los recursos a los
directores de los centros de gasto. Este enfoque permite a los directivos de línea
la determinación de las prioridades locales. Sin embargo, tienen también la
responsabilidad de tomar decisiones dolorosas sobre qué prioridades se van a
financiar, y cuáles no. Para ellos, sería más fácil argumentar que el ministerio de
Hacienda ha decidido unos recortes para todos los centro de gasto y no pueden
hacer nada al respecto. El presupuesto marco también requiere un rediseño de
los procedimientos presupuestarios. Se deben separar las fases de la discusión
presupuestaria. Por un lado, se encuentra la determinación del marco financiero
global (y por lo tanto se establece un debate sobre la fórmula más apropiada
para esta cifra global). Por otro lado, se establece una discusión sobre las
asignaciones a programas específicos y cómo debe ser medido el desempeño de
dichos programas.
El instrumento de recortes estratégicos implica que los dirigentes políticos
son responsables de determinar cuáles son las estrategias del gobierno
(programas 1, 2 y 3) y qué programas pueden sufrir recortes (el 5 y el 6, por
ejemplo). Por ejemplo, unos gobiernos proponen que sanidad no se tocará o que el
presupuesto destinado a seguridad ciudadana no sufrirá recortes, y así
sucesivamente. En el caso de España también se han producido recortes
estratégicos en las políticas públicas. Estos recortes han obedecido a las
estrategias del gobierno central de desmantelar aquellas áreas menos costosas
para el centro. En el análisis de Jordana (2014) se sugiere que muchos recortes
se han producido en áreas del Estado del Bienestar que tienen que ser
implantadas por las Comunidades Autónomas. Estos recortes son invisibles para
los ciudadanos desde el punto de vista del gobierno central, pero visibles desde la
perspectiva de los gobiernos autonómicos, lo que causó conflicto entre ellos. En
cambio, los recortes en las prestaciones a la infancia y el mercado laboral han
hecho más visibles para los ciudadanos la política del gobierno central.

LA C O NT A BILIDA D Y LA A UDIT O RÍA FINA NC IERA

En la contabilidad y en la auditoría financiera también se han producido cambios

paralelos a las reformas presupuestarias. Pollitt y Bouckaert (2011) relatan estos
cambios en torno a tres fases, que no necesariamente se han producido en todos
los países que han reformado sus sistemas de contabilidad y de auditoría.

La evolución de la contabilidad en el sector público

Se distinguen teóricamente tres etapas de la contabilidad pública: la contabilidad

de caja, de doble entrada, y por devengo.
De acuerdo con Hughes (2012), el presupuesto tradicional se vincula a una
contabilidad basada en valores de caja. Este sistema se basa en los ingresos
recibidos y los gastos pagados en el año. En la contabilidad de caja pura, a una
entidad del sector público se le asigna un presupuesto calculado en efectivo. Esta
entidad procede a gastar el dinero, manteniendo un registro o asiento de cada
desembolso en efectivo (y de cada ingreso) a fin de garantizar que ni se excede
en los gastos (algo ilegal) ni se gasta menos de lo asignado, que probablemente
invite a los ‘guardianes’ de los recursos a recortar el presupuesto de gastos del
año siguiente. Este tipo de sistema ofrece pocos incentivos para que una entidad
sea eficiente o austera. La estrategia consiste en gastar el dinero asignado en el
ejercicio presupuestario. El dinero del presupuesto está ahí, no se puede guardar
o cambiar para su uso en otros ítems, y por lo tanto tiene que ser gastado.
Un segundo sistema de contabilidad es el de doble entrada (también
denominado de partida doble). En este sistema, las cuentas públicas se llevan de
forma más parecida al sector privado. Cada transacción se ingresa en las
cuentas dos veces: una como un crédito (haber) y otra como débito (deber). Por
ejemplo, si una organización pública recibe una subvención de la Unión Europea,
pero se la dejan a deber y no la pagan hasta tres meses más tarde, en este
sistema de contabilidad se debería apuntar el ingreso en el momento de la
concesión y el cobro cuando sea pagado. Mientras tanto, esa cantidad estará
recogida en una cuenta de deudores, porque la organización pública tiene derecho
a que se la paguen. En definitiva, el haber y el deber de la organización deben
estar equilibrados.
Este enfoque se basa en la idea de que la organización es una empresa
independiente, en la que sus activos totales deben, por definición, permanecer
iguales a su capital más el pasivo. Este sistema de contabilidad puede ser
empleado para elevar la conciencia de los directivos públicos sobre cuestiones
vinculadas a la gestión de la organización que no florecen con el sistema de caja.
En particular, si la contabilidad de doble entrada incluye los bienes de capital
(terrenos, edificios, oficinas) puede estimular a los directivos a hacer un uso
más eficiente de estos recursos, en lugar de tratarlos como un bien gratuito,
como suele ocurrir en los sistemas de caja. Por tanto, el salón de actos de una
facultad universitaria no es un bien gratuito, tiene un valor económico cuando se
usa por la propia organización o por otras organizaciones, a las que
probablemente habría que cobrarles una cantidad de dinero.
Por otro lado, la bondad de este sistema de doble entrada depende en gran
medida del nivel organizativo para el que se establece el balance de los libros de
contabilidad y en qué medida existe una relación entre ese balance y los
rendimientos organizativos esperados, tal como señalan Pollitt y Bouckaert
(2011). Si la contabilidad está muy centralizada y los directivos de línea no la
emplean en su gestión cotidiana, entonces, el impacto de este sistema en los
gerentes puede ser limitado.
Un tercer sistema es la contabilidad por valores devengados, que se ha ido
implantando en muchos países desde principios de la década de los años noventa.
Este sistema acerca aún más el sector público al sector privado. En este tipo de
contabilidad se reconocen los ingresos cuando se ha adquirido el derecho a recibir
el ingreso y los gastos cuando se incurre en una obligación de gasto. Es decir, no
importan exactamente cuándo se ingrese el dinero o se pague la deuda, sino
cuándo se produce el derecho (deber) al pago o al ingreso.
 La contabilidad basada en valores devengados es más sofisticada, ya que
incluye el valor de los activos de una manera más integral. Su objetivo principal
es comparar el total de los costos económicos incurridos durante un período de
referencia contra el beneficio económico total acumulado en ese período. En
otras palabras, el valor de los activos (los inmuebles, por ejemplo) se incluyen,
así como su depreciación, de modo que una imagen completa de la posición
financiera del gobierno se conoce de un modo similar a la del sector privado. En
realidad, esto se produce si se combina la contabilidad basada en valores
devengados con la contabilidad analítica. Este es un proceso en el que se detallan
las operaciones, los valores, las obligaciones, los bienes y las propiedades en los
documentos de contabilidad. Con este procedimiento se intenta tener una
información de los costes de la organización para su uso interno. Por ejemplo, las
universidades tienen aulas, salas de conferencias y salas de reuniones. En la
presupuestación de los grados o las licenciaturas o los cursos de posgrado no
siempre computan como gasto la utilización de las aulas por un número de horas
determinado. El presupuesto puede indicar los gastos necesarios en profesores,
viajes, adquisición de materiales y otros aspectos, pero no se valora el coste del
aula en el caso de que tuviera que ser alquilado en un hotel, por ejemplo. Un
profesor de universidad puede venir a cualquier universidad española como
profesor visitante y se le ofrecerá un despacho o una mesa, acceso al ordenador
y a los fondos bibliográficos sin cargo alguno. Es muy raro que se le pida una
aportación económica al profesor visitante. Sin embargo, si se quiere visitar
como investigador o profesor algunas universidades británicas o estadounidenses,
es muy probable que pidan una aportación económica para el uso de despacho, el
sistema informático y los fondos bibliográficos. En estos casos, la organización
está empleando una contabilidad analítica que le permite conocer mucho mejor
cuáles son los gastos y las aportaciones de sus instalaciones, fondos y
equipamiento. Esta forma de realizar la contabilidad es bastante novedosa en el
sector público.
Estos nuevos sistemas tienen la ventaja de ofrecer una visión completa de la
organización y la posibilidad de conocer mejor cuántos recursos financieros se
precisan para qué resultados. Pero este sistema de contabilidad per se no es
relevante en la consecución de resultados por parte de la organización. Según
Pollitt y Bouckaert (2011), cuando se combina la contabilidad por devengo con un
sistema de gestión financiera descentralizada, se puede establecer una relación
estrecha entre la asignación de recursos y la gestión del rendimiento a distintos
niveles de los organismos públicos y sus programas. En 2011, Australia, Canadá,
Francia, Nueva Zelanda, el Reino Unido y los Estados Unidos habían adoptado este
sistema.
La contabilidad de caja y la contabilidad por valores de devengo representan
dos modelos extremos de los sistemas de contabilidad. En la zona intermedia se
ubican otras probabilidades, además del sistema de contabilidad de doble entrada.
Estas probabilidades son opciones híbridas en relación con estos dos modelos
extremos. Por ejemplo, se puede modificar el sistema de caja mediante el
registro de transacciones (que impliquen recepción o gasto de dinero en efectivo)
en un período determinado posterior al final del ejercicio, pero que se contabiliza
dentro de ese ejercicio. El sistema por devengo también puede ser modificado
mediante la presentación de informes de activos y pasivos financieros, pero no
sobre la depreciación, por ejemplo.
Según la OCDE (1997: 25), hay al menos dos condiciones para que se pueda
emplear el sistema de contabilidad para convertir a los directivos públicos en
gestores, y no solamente en ‘gastadores’. En primer lugar, los gerentes deben
tener una verdadera elección en la decisión de asumir ciertos costes y los costes
que asumen deben tener un impacto en los recursos financieros disponibles para
ellos. Por ejemplo, si la agencia está en un edificio de alquiler, los costes del
alquiler deberían aparecer en la contabilidad. Sin embargo, si los directivos no
tienen la libertad de cambiarse de edificio hacia uno de coste inferior, entonces
este tipo de contabilidad por valores devengados es algo frustrante, pues no
pueden hacer nada para reducir el coste de sus operaciones, al menos
interviniendo en una parte importante de los costes. En lugar de dar poder a los
gerentes para asumir la responsabilidad sobre los costes de la organización, se
les estaría diciendo que no tienen poder para ejecutar su propio presupuesto.
En segundo lugar, los costes afectan a los recursos disponibles para la
agencia. Si una agencia sufriera los efectos de la depreciación del equipamiento,
este coste debería reducir los recursos disponibles para otras operaciones. En
algunos países, por ejemplo, las cargas de capital que gravan los activos netos
de los departamentos son parte los costes de operación de cada agencia. Cuanto
mayor sea este coste, menos dinero hay disponible para otros gastos. No
obstante, hay cierta discusión sobre si los costes de la depreciación deben
computarse en el sector público (Pina, Torres y Yetano 2009).
Este tipo de contabilidad por valores devengados no es fácil de implantar.
Además, para que la organización se pueda beneficiar de él, precisa de cambiar
también el sistema de auditoría, tal como se expone más abajo. El impacto de
estos cambios de las prácticas de contabilidad en la gestión pública es
considerable. Si predomina el sistema de caja, sin contabilidad de doble entrada o
de contabilidad en valores devengados, es difícil vincular gastos y costes con el
rendimiento organizativo. Los directivos no asumen los costes totales del uso de
los activos y la medición del desempeño, si es que existe, tiende a ser un
sistema independiente de la gestión financiera. Por ejemplo, si se considera que
los espacios son gratuitos (porque no se contabilizan), que los equipamientos y la
maquinaria también son gratuitos (aunque se deprecien), la obtención de los
resultados propuestos puede ser falaz. Si esto fuera así, es decir, si se empleara
un sistema de caja, ¿podríamos comparar el rendimiento de un hospital dotado
con la última tecnología con el rendimiento de otro hospital que realiza las
mismas funciones pero con una tecnología más obsoleta? ¿Se podría hablar de la
eficiencia organizativa de la misma manera?
Por otro lado, la aplicación homogénea de los sistemas de devengo no es
sencilla para todos servicios públicos y todas las circunstancias. La implantación
de un sistema de este tipo puede crear incentivos perversos, aparte de las
ventajas que se le supone (Newberry y Pallot 2006). Adicionalmente, el sistema
de devengo es menos comprensible para los ciudadanos y los diputados
parlamentarios, ante quienes rinden cuentas las Administraciones públicas (Pollitt
y Bouckaert 2011).
Finalmente, los sistemas mencionados de contabilidad no aparecen de forma
pura en un sistema administrativo concreto. A veces hay una combinación de
varios de estos sistemas, por lo que debe analizarse en cada uno, cuál es el
impacto que tienen estos sistemas híbridos en el rendimiento organizativo. Según
Pina, Torres y Yetano (2009), hay países que han aplicado el principio de devengo
en su presupuesto y en los sistemas de contabilidad; otros países han
implantado la contabilidad en valores devengados, pero sus presupuestos públicos
todavía se basan en la contabilidad de caja, y, finalmente, hay países cuyo
presupuesto y contabilidad se basan en el concepto de caja. Según estos autores,
parece claro que aún no existe un modelo único de contabilidad en el sector
público de algunos países de la OCDE. Dentro de cada modelo existen diversas
adaptaciones o grados de ejecución de un mismo modelo. Existen diferencias en
la forma en las que se presentan los estados financieros de las organizaciones
públicas. No existe un parámetro claro para valorar en qué medida un país ha
abrazado el principio de devengo completo y hasta qué punto se emplea este tipo
de contabilidad para mejorar el conocimiento de los gestores públicos del
rendimiento organizativo. En cualquier caso, la evolución de la contabilidad parece
centrase más en los resultados y menos en los recursos.

De la auditoría financiera a la auditoría del rendimiento

En el capítulo 4 se han expuesto algunos de los aspectos de la auditoría así como

su evolución a la hora de intentar hacer que los directivos y los empleados
públicos cumplan con las directrices ofrecidas desde arriba. En este apartado, se
pone un mayor énfasis en la auditoría financiera, con el objetivo de examinar su
vinculación al presupuesto y a la consecución de resultados por parte de las
organizaciones públicas.
Pollitt y Bouckaert (2011) distinguen tres etapas en la auditoría financiera.
Aquí sólo se ofrecen los elementos centrales para entender cómo funciona el
presupuesto. La primera etapa es la de la auditoría financiera tradicional. En esta
etapa, la preocupación fundamental del auditor es comprobar si la organización
pública ha cumplido con la legalidad y el procedimiento seguido es correcto. Las
preguntas que el auditor se plantea es de si el dinero ha sido gastado en lo que
se proponía o si se ha seguido el procedimiento correcto. También se pregunta si
hay evidencia de gastos no autorizados.
La segunda etapa consiste en añadir a la auditoría puramente financiera
algunos aspectos del rendimiento organizativo. Por ejemplo, los auditores pueden
buscar partidas malgastadas, porque se han comprado artículos excesivamente
caros, pagando unos precios exorbitantes en comparación con los precios de
mercado, o no se emplean los ítems comprados, por ejemplo, se ha pagado una
impresora a color, y nadie la ha empleado desde que se compró pues ni siquiera
se ha instalado.
La tercera etapa supone el desarrollo de la auditoría del rendimiento, como
una actividad distinta, a menudo apoyada por una unidad o sección de la oficina
nacional de auditoría (Tribunal de Cuentas). En la auditoría del rendimiento
todavía se muestra interés por las cuestiones financieras y la eficiencia, pero
también se controlan aspectos vinculados a los resultados: ¿están los lectores
satisfechos con los servicios prestados por las bibliotecas públicas?
En Australia, Canadá, Finlandia, Países Bajos, Nueva Zelanda, Suecia, el Reino
Unido y los Estados Unidos es donde se han desarrollado más los sistemas de
auditoría para controlar los resultados en las auditorías externas realizadas por
los tribunales de cuentas o las oficinas nacionales de auditoría). Se tiene menos
información, sin embargo, sobre cómo se integran las auditorías internas con
estas auditorías externas.
Las tendencias de las auditorías, que comenzaron en la década de los años
ochenta y se refuerzan hoy en día, fueron enumeradas ya por Arvidsson (1986):
• Cada vez hay más énfasis en las cuestiones vinculadas a la eficiencia y, en
algunos países, a la eficacia.
• Las autoridades centrales auditoras suelen delegar parte de la auditoría
financiera a las unidades locales bajo su supervisión. Por ejemplo, el
órgano auditor suele tener personal permanente destacado en los
ministerios o las agencias que audita.
• El estatus independientes de estas entidades auditoras se va afianzando
cada vez más, incluso en los países con una burocracia muy clientelista.
Los Tribunales de Cuentas suelen reclutar al personal de forma
meritocrática, también en los países en los que los lazos familiares y
clientelares dominan en el reclutamiento.
• Las auditorías han empezado a incluir los resultados de las subvenciones y
los subsidios como objeto de control.
• Las funciones de estos órganos cada vez se amplían más y van más allá
de la simple auditoría. Por ejemplo, ofrecen asesoría sobre asuntos
económicos y financieros al parlamento y el gobierno, asumen la
responsabilidad sobre los sistemas de contabilidad central, e incluso
inician procesos de reforma.
• El bagaje profesional de estos entes se amplía y ya no se recurre
solamente a juristas, sino que se incluyen economistas, sociólogos y
politólogos.
***
La gestión de los recursos financieros puede ir más allá de lo meramente
económico si se intenta establecer una vinculación entre lo que se gasta
(alquileres, viajes, nóminas…) y los resultados que se alcanzan (disminución de
la obesidad infantil, disminución de los accidentes mortales en la carretera,
reducción de tiempo en la tramitación de una pensión de viudedad…). En las
últimas décadas, muchos países de la OCDE han intentado reformar sus
instrumentos de gestión financiera para incorporar esta vinculación. Para ello
sería necesario adoptar el presupuesto por resultados, la contabilidad por devengo
y la auditoría del rendimiento organizativo. En la retórica de las reformas, estos
conceptos han aparecido a menudo; a la hora de la práctica, su implantación ha
sido muy desigual según los países.
23 Los bonos son instrumentos financieros de deuda utilizados por entidades
privadas y gubernamentales para financiarse mediante la emisión de un
título de deuda de renta fija o variable.
13. Los recursos tecnológicos

l sistema OPEN (Online Procedure ENhancement-Mejora del proceso en

E línea) de Seúl, la capital de Corea del Sur que tiene unos 10 millones de
habitantes, es un sistema de Administración electrónica que se implantó en
1999 para gestionar procedimientos administrativos que podían estar relacionados
con la corrupción: licencias de obras, servicios sanitarios, licencias de apertura
de negocios, y la planificación urbana, entre otros. El elemento clave del sistema
es la apertura y la transparencia total del expediente administrativo para el
ciudadano. Es como si la gestión de estos procesos se convirtiera en una pecera
que se puede observar desde todas partes. Los ciudadanos pueden comprobar el
estado de sus solicitudes en tiempo real en cada paso del procedimiento
administrativo. Por ejemplo, cuando un ciudadano solicita un permiso de
construcción, el ciudadano no tiene que llamar al oficial a cargo después de
presentar la solicitud y los documentos requeridos. A través de Internet puede
saber en cada momento cuál es el estado de su expediente, como si estuviera
haciendo el seguimiento de un paquete enviado por una empresa privada de
mensajería. El ciudadano puede conocer en tiempo real si la solicitud ha sido
recibida correctamente, quién está haciéndose cargo de ella en ese momento,
cuándo se espera que haya alguna inspección (en su caso) y cuándo se espera
que el permiso se conceda. También puede conocer si la petición ha sido
rechazada, y, si es así, por qué razones. Además, el sistema de OPEN notifica a
los ciudadanos el estatus de su solicitud mediante SMS y correo electrónico
como hacen los bancos anunciando que la nómina ha sido ingresada o se ha
producido una transacción con la tarjeta de crédito. Esta transparencia del
sistema informático, así como la rotación de los empleados encargados de las
peticiones cada cierto período de tiempo, ha contribuido a la lucha contra la
corrupción. El sistema fue adoptado por el gobierno central coreano en 2007 y fue
expandido a otros servicios de cobertura nacional con el mismo propósito (Kim,
Kim y Lee 2009).
Este es un buen ejemplo, no sólo del aumento de la transparencia de gestión
del servicio público, sino de cómo la Administración electrónica ha alcanzado una
fase de madurez. Por una parte, el sistema OPEN tuvo que integrar bases de
datos de múltiples departamentos para poder tener un sistema interoperativo.
Por otra parte, en un momento inicial de la implantación de la Administración
electrónica dio un salto desde la pura oferta de información, todavía común en
muchas organizaciones como único servicio electrónico, hasta las transacciones
más relevantes con la capacidad de hacer un seguimiento del proceso en tiempo
real. Esta evolución de la Administración electrónica que se produjo en Seúl en
muy poco tiempo ha consumido varios años en otras Administraciones tal como
se dará cuenta en este capítulo.
La Administración electrónica suele referirse al “uso de la tecnología de la
información, en particular Internet, para prestar servicios públicos de una manera
mucho más conveniente y orientada al cliente, de forma más rentable y
totalmente diferente y mejor” (Holmes 2001: 2). Una definición más amplia de la
administración electrónica es la adopción de cualquier tecnología de la
información y las comunicaciones por parte del gobierno. Las tecnologías incluyen
videoconferencia, Internet e Intranets privadas, teléfonos móviles inteligentes,
televisión interactiva así como otros instrumentos. En algunos casos, las
transacciones realizadas por teléfono, en el caso de estar apoyadas por sistemas
y programas informáticos, también formarían parte de la Administración
electrónica.
Según el World Bank (2003), estas tecnologías pueden servir a una variedad
de fines diferentes: una mejor prestación de los servicios públicos a los
ciudadanos, mejor interacción con las empresas y la industria, y mayor
autonomía del ciudadano a través del acceso a la información. Los beneficios
resultantes pueden ser una menor corrupción, mayor transparencia, una mayor
comodidad, el crecimiento de los ingresos, y / o la reducción de costes. En
definitiva, existe la idea de que los métodos de las empresas privadas pueden
ser aplicados al sector público. Bovaird (2003) define la administración
electrónica como la habilitación electrónica de servicios públicos tanto para los
usuarios internos como externos. En este texto se empleará el término
intercambiablemente con el de gobierno electrónico (traducción del inglés).
Heeks (2001: 2) acuñó el concepto de la gobernanza electrónica, en el que se
incluyen las redes informáticas organizativas internas (intranets) y externas
(Internet), que generan una gran cantidad de nuevas conexiones digitales. Estas
conexiones van más allá de las existentes entre los ciudadanos y las
administraciones e incorporan a organizaciones no gubernamentales, empresas y
comunidades.
Este capítulo se examina en primer lugar tres oleadas de madurez de la
implantación de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TICs)
en el sector público: su informatización, la prestación de servicios electrónicos y
el uso de las redes sociales como apoyo a la prestación de servicios. A
continuación se relatan tres retos de la Administración electrónica: la aún
existente brecha digital, la preocupación por la privacidad y la seguridad, y las
dificultades de aplicación. Por último, el capítulo se cierra con los enfoques
adoptados por las organizaciones para implantar la Administración electrónica.

LA S T IC S Y LA S A DM INIST RA C IO NES P ÚBLIC A S: LA S

FA SES

El análisis del impacto de las TICs en las Administraciones públicas y sus

relaciones con los ciudadanos se ha desarrollado mediante modelos de madurez
en los que las fases se desarrollan de forma consecutiva e inclusiva. Existen tres
modelos predominantes que se refieren a diferentes aspectos de las TICs. Un
primer modelo de informatización se refiere a las fases seguidas para introducir
las tecnologías en las organizaciones públicas, sin una directa interacción con los
usuarios. Un segundo modelo de Administración electrónica se basa más bien en
las interacciones de las organizaciones públicas con los ciudadanos. Finalmente,
un tercer modelo tiene como centro de atención a los ciudadanos dado que se
refiere a cómo las organizaciones públicas aprovechan el potencial de las redes
sociales mediáticas. Los tres modelos se exponen a continuación.

La informatización de las Administraciones públicas

Bellamy y Taylor (1998: 38-46) identifican tres etapas en el desarrollo de las

tecnologías de la información y la comunicación en el gobierno (véase también
Heeks 1999). Estas fases describen el proceso de informatización de las
Administraciones como paso previo a la Administración electrónica. La primera
etapa es la ‘automatización’. El objetivo principal es utilizar las máquinas para
reducir los costes de los procesos existentes. No se trata de ofrecer
información, que se convierte en un producto secundario. Una segunda etapa,
denominada ‘informatización’, pone énfasis en la información que puede ser
ofrecida. En esta fase se busca la integración de datos de diversas fuentes para
mejorar la memoria organizativa así como las interconexiones entre sus partes,
lo que permitirá conocer mejor a sus clientes y empleados. Además, esto
permite una mayor flexibilidad de la organización para acceder y explotar los
recursos de información. La etapa final de ‘transformación’ de los servicios se
describe como un proceso por el que se reestructuran las fronteras organizativas
para prestar un servicio centrado en el usuario. Las organizaciones intercambian
datos y sus bases. En esta etapa empezaría realmente la Administración
electrónica. Si el usuario es el punto de partida, la información y las
transacciones deberían organizarse en torno a los eventos de vida (nacer,
casarse, ponerse enfermo, ser víctima de un delito…), los grupos (mujeres
jóvenes, inmigrantes, personas de la tercera edad…), las actividades vinculadas a
la creación de valor económico (crear un empresa, regularizar sus trabajadores,
pagar los impuestos, obtener los permisos aduaneros…). En estos ejemplos, las
barreras organizativas deberían ser superadas para que los ciudadanos y
empresas reciban servicios sin trasladarse de unas organizaciones a otras.
El proceso de informatización de los organismos públicos no ha sido fácil.
Antes de llegar a la integración de todas las bases y las organizaciones, algo aún
no conseguido en muchos organismos públicos, se han adoptado diferentes
enfoques de informatización de la organización: el centralizado y el
descentralizado, con posibilidades híbridas. A partir de ahora se sigue el
planteamiento de Heeks (2006) para exponer las características del enfoque
centralizado y el descentralizado.

El enfoque centralizado

Una arquitectura de computación centralizada consta de un gran ordenador

central con terminales conectados a él. Los terminales no tienen la autonomía de
los ordenadores personales, pues solamente pueden ejecutar los programas para
gestionar los servicios prestados por la organización. Esto era característico de
los sistemas de los bancos y de las cajas de ahorro en la década de los años
ochenta. En la actualidad, la filosofía es similar, aunque las terminales han sido
sustituidas por ordenadores personales y la conexión se hace más flexible a
través de la intranet, que suele estar muy protegida del exterior. Esta forma de
representar el enfoque se vincula a su perspectiva interna.
Desde una perspectiva externa, los datos quedarían residenciados en un
portal, como una ubicación central hacia donde se encaminan la información y los
usuarios. Bajo un enfoque centralizado, la gestión del sistema es realizada por un
equipo de la unidad central, especializado en las soluciones informáticas, o por
contratistas externos bajo el control de esta unidad central. Hay otros aspectos
que se centralizan en este enfoque.
Se centraliza la contratación, de tal forma que la unidad central de
informática fija las normas generales de hardware, software y equipos de
telecomunicaciones para toda la organización. Esta unidad central generalmente
es responsable de establecer las normas, los contratos con los proveedores, así
como de dar la aprobación final de todas las solicitudes de compra de aparatos y
programas informáticos. En las Universidades, este papel es realizado por los
servicios informáticos, quienes se encargan de diseñar toda la infraestructura
informática. Esto no quiere decir que ellos mismos se encarguen de la ejecución
de todos los proyectos y plataformas que funcionan en la Universidad. Hay
plataformas desarrolladas por el personal y otras compradas bajo licencia. Por
ejemplo, las plataformas WebCT o Moodle requieren de la compra de licencias a
terceros, quienes a su vez adaptan la plataforma a las necesidades de la
organización. En muchos casos, la misma compra de material y programas
informáticos se hace por esta unidad central. Es común que negocien las
compras de licencias de programas más estandarizados como los paquetes
ofimáticos de Microsoft o paquetes estadísticos. En cambio, los ordenadores y
los demás equipos de los departamentos y sus profesores son comprados
autónomamente por los propios departamentos. Los departamentos pueden
decidir qué marca comprar y con qué prestaciones, además de adquirir
programas ofimáticos específicos que no son necesarios para toda la universidad.
Esta división entre compras centralizadas y descentralizadas se acercan a las
características de un enfoque híbrido. En un enfoque centralizado, la capacitación
de los empleados de la organización se adapta a los planes de Administración
electrónica.
Según Heeks (2006), un enfoque centralizado tiene al menos tres ventajas:
Se logran economías de escala. Un enfoque centralizado abarata los costes
por unidad de producto comprado externamente (ordenadores, paquetes de
software, consumibles, la capacitación del personal, desarrollo de sistemas,
consultoría, etc.) al decidirse una vez y luego comprar en mayor volumen. Por
otro lado, las actividades realizadas internamente, desde el desarrollo de los
sistemas o plataformas informáticas hasta su ejecución y mantenimiento,
abarcan a un mayor número de personal.
Se evita la duplicación. Con el enfoque centralizado se pretende tener una
sola versión de cualquier sistema de administración electrónica para toda la
organización, posibilitando el almacenamiento de los datos una sola vez,
siguiendo un único protocolo. Por ejemplo, una Universidad suele tener el mismo
sistema de gestión de asignaturas y no se deja que cada facultad decida su
propio sistema. Si fuera así, los alumnos tendrían dificultades al elegir las
asignaturas de libre configuración impartidas por otras facultades, pues tendrían
que cambiar de plataforma y aprender las características de la nueva plataforma.
Del mismo modo, el nombre de cada cliente y sus detalles son capturados de
una vez para su uso en una base de datos única y compartida (por ejemplo, los
alumnos de la Universidad). Estos datos pueden ser empleados luego en el resto
de las plataformas (matriculación, asignaturas, calificaciones…). Si las
características de los alumnos cambian, sólo sería necesario introducir los
cambios en una única base de datos, que alimentaría el resto. Esa base de datos
representa la única fuente autorizada de información digital en la organización.
Esto ahorra dinero, y también puede mejorar la calidad de los datos.
Compartir los recursos. Un sistema centralizado adecuadamente planificado
contiene los datos utilizados en toda la organización en un solo lugar, permitiendo
que todo el personal acceda a esta base. Esto hace que las actividades
organizativas seas más rápidas y más fáciles de llevar a cabo.
También hay desventajas asociadas con los sistemas centralizados (Fountain
2004; Holmes 2001): Constricciones debidas al proceso de centralización. Cuando
hay sistemas informáticos con una estructura descentralizada y se quieren
centralizar, los obstáculos pueden ser considerables, como se ha expuesto
anteriormente, debido a la necesidad de aumentar la interoperabilidad de los
distintos sistemas o la sustitución de unos por los nuevos con distintos
formatos. La percepción de la información en sí misma es también un obstáculo
para los enfoques centralizados. La información es intangible, y los gestores
públicos dependen en gran medida de la información informal en su toma de
decisiones (Cohen y Eimicke 2003). La información se percibe por lo tanto de una
manera que hace que sea difícil para los altos directivos públicos apreciar
algunos de los principios fundamentales de un enfoque centralizado: que la
información es un recurso para toda la organización, que tiene un coste, que
puede proporcionar un valor para el público sector; que necesita ser
administrada, y así sucesivamente.
Constricciones debidas a los objetivos y los valores. La centralización implica
cambios en los flujos de los recursos: de personas, de dinero, de la tecnología,
de información. Los directivos públicos que se perciben como perdedores de
recursos se resistirán a la centralización. Al personal, por ejemplo, le cuesta
trabajo pensar que ‘sus datos’ se convertirán en los datos de la organización.
Este problema se da especialmente en el sector público, donde existe lucha por
los recursos limitados y por las esferas de responsabilidad. Por otro lado, cada
grupo de empleados tiene una cultura o unos valores respecto de la
Administración electrónica (Heeks 2006). Los políticos, por ejemplo, normalmente
poco conocedores de las nuevas tecnologías, prefieren cambios a pequeña escala,
que no representen grandes riesgos para la organización y que no solivianten a
algunos grupos determinados contra ellos. Los directivos, también con poco
conocimiento de las nuevas tecnologías, pueden resistirse a la centralización para
no perder el control de lo que hacen. Los informáticos no conocen realmente bien
el tipo de negocio que lleva a cabo la organización y están simplemente
interesados en las tecnologías, por ello su enfoque de centralización está dirigido
por la tecnología, y no tanto por las necesidades de los servicios que se prestan.
Constricciones de recursos. Los enfoques centralizados requieren cuatro
recursos fundamentales: dinero, tiempo, personas y capacidades. Todo esto
escasea en el sector público. Para muchas organizaciones públicas, un enfoque
centralizado se puede frustrar debido a limitaciones financieras, porque el
personal está demasiado ocupado en otras cosas, o porque nadie tiene la
confianza o la capacidad para llevar a cabo la planificación necesaria y las tareas
de coordinación para implantar un sistema centralizado. A veces, las habilidades
y el conocimiento pueden estar presentes dentro de la organización, pero no en el
lugar adecuado. Los recursos necesarios para la aplicación de enfoques
centralizados requieren un compromiso firme. Los beneficios, sin embargo,
pueden ser intangibles.
Considerable consumo de tiempo. Las decisiones centralizadas suelen tomar
más tiempo que en los sistemas descentralizados. La implantación de los
sistemas centralizados requiere tener en cuenta las particularidades de las
distintas unidades organizativas. Por ejemplo, la implantación de cualquier
aplicación suele requerir un considerable tiempo de adaptación. En cada facultad
suele haber alguna especificidad que debería ser tenida en cuenta en la aplicación
central. La lentitud del proceso se debe al tiempo adicional que se necesita para
cotejar la información de una variedad de diferentes oficinas descentralizadas
para mejorar las decisiones centralizadas. También hace falta tiempo adicional
para que la información fluya hacia todas las unidades organizativas en la fase
de implementación del sistema de administración electrónica (Margetts 1991).
Capacidad limitada para satisfacer las necesidades de los usuarios. En los
enfoques centralizados, la prioridad es establecida por un grupo de directivos que
se encuentra en la cúpula de la organización y de la unidad encargada de diseñar
y hacer un seguimiento del sistema. Las prioridades de los directivos y del
personal cercano a los usuarios así como las necesidades de los usuarios pueden
no ser tenidas siempre en cuenta. Esto puede derivar en que muchas de las
necesidades reales de las unidades periféricas no sean bien acogidas por el
centro y provoque una subversión de los directivos. En algunos casos, los
directivos siguen empleando sus sistemas locales u otras soluciones externas en
vez de emplear el sistema centralizado. Por ejemplo, el sistema de correo de
muchas organizaciones no es muy ágil ni tampoco flexible. Esto está provocando
que muchos empleados implanten otro sistema (como el de gestor de correos de
Google), que les permite emplear el correo de la organización y otras cuentas
privadas con muchísima más flexibilidad.
El aumento de la dependencia y la vulnerabilidad. En general, los enfoques
centralizados de administración electrónica convierten a las organizaciones del
sector público en más dependientes y vulnerables, dado que existe un mayor
número de personal y de clientes que confían en las unidades de gestión
centralizadas y una mayor dependencia en unos pocos empleados clave que
planifican y ponen en marcha la Administración electrónica.

El enfoque descentralizado
Este enfoque se basa en una arquitectura interna y externa casi opuesta a la
propugnada por el enfoque centralizado. En términos de la gestión de datos y de
la computación, el enfoque descentralizado descansa en ordenadores autónomos
o en una red de ordenadores para pequeños grupos dentro de la organización.
Este enfoque está asociado con la expansión de las computadoras personales en
toda la organización. Si nadie gestiona todo el sistema informático, cada unidad
desarrollará su plataforma, adquirirá sus productos y programas en atención a
sus necesidades específicas, que probablemente podrían armonizarse con las
necesidades de otras unidades, pero que no se hace porque no se cooperó
inicialmente. Desde una perspectiva externa, habría múltiples sitios web y
diferentes rutas para acceder a los datos. No habría un canal centralizado para
conectar a los miembros de la organización y a sus clientes.
En este planteamiento, la administración electrónica se desarrolla dentro de
los grupos de organización del trabajo, centrado en sus necesidades o en las de
los usuarios finales. Estos grupos desarrollan su capacitación y sus necesidades
de asistencia técnica. En estos casos, los programas y la tecnología se
adaptarían a esas necesidades particulares. Por ejemplo, imagínese que en una
Universidad cada facultad decidiera tener su propia plataforma de gestión de las
asignaturas, de gestión de las calificaciones, etc. Si un profesor ofrece la misma
asignatura en dos facultades (correspondientes a dos grados distintos), entonces
probablemente tendría que emplear distintas plataformas para relacionarse con
los alumnos tanto desde el punto de vista de gestión de la asignatura como de
las calificaciones.
El enfoque descentralizado se hace más atractivo a medida que la tecnología
para impulsar la administración electrónica tiene un tamaño menor, es más
barata, más fácil de usar, y con mayores posibilidades de atender a un grupo
amplio de usuarios. La descentralización puede ser impulsada por el deseo de los
directores de los departamentos de línea de alejar el control del gobierno
electrónico de la unidad central de servicios informáticos. Por ello, la
descentralización ofrece una serie de beneficios que se enumeran a continuación
(Heeks 2000; Jessup y Valacich 2006).
• Mayor ajuste entre los sistemas y las necesidades locales. La mayor
proximidad del usuario facilita la atención de sus necesidades reales.
• Desarrollo más rápido del sistema. Como se reduce la distancia entre el
proveedor del sistema y el usuario, el sistema se puede diseñar más
rápidamente. Su implementación y mantenimiento también se producirán
más ágilmente bajo un régimen descentralizado.
• Costes aparentemente más bajos. Se dice que son aparentemente más
bajos, porque muchos costes indirectos no son reconocidos inicialmente
(Eggers 2003). No obstante, los enfoques descentralizados parecen
presentar costes más bajos que los enfoques centralizados en ciertas
áreas, debido a su desarrollo más rápido, mayor ajuste a las necesidades
locales, mayor énfasis en los ordenadores más pequeños y en la compra
de paquetes ofimáticos ya existentes, en lugar de desarrollarlos con los
recursos de la empresa.
Este enfoque, no obstante, también presenta algunas desventajas (Heeks
2006):
 • Obstáculos para compartir datos. Si hay sistemas diferentes por cada
unidad, es muy difícil que se puedan compartir los datos entre ellas. Esto
puede limitar considerablemente las actividades de la organización en los
aspectos estratégicos: compartir información financiera básica o
imposibilidad de prestar servicios globales a los clientes externos.
• Obstáculos para compartir recursos. Este enfoque descentralizado puede
dificultar el intercambio de hardware y software. Adicionalmente, si cada
sistema requiere de un conjunto único de habilidades para su desarrollo, e
implantación, es más difícil para el personal (tanto especializado en
nuevas tecnologías como los que prestan servicios) moverse entre los
diferentes sistemas de Administración electrónica. Además, al no
compartirse los recursos financieros para sufragar los costes de la
Administración electrónica, se están desaprovechando las ventajas de las
economías de escala.
• Duplicación de los esfuerzos. Los enfoques descentralizados también suelen
ser costosos, porque las unidades tienden a duplicar lo que hacen los
demás. Se duplican las cuestiones operativas y la información sobre los
usuarios. Esto provoca que los usuarios dupliquen sus esfuerzos en la
interacción con el sector público a través de sistema diferentes.
Tanto los sistemas centralizados como los descentralizados tienen ventajas
e inconvenientes a la hora de implantar las soluciones de administración
electrónica. Por ello, es posible que un sistema híbrido de estas dos soluciones
extremas sea más apropiado.

El modelo de madurez electrónica

Las fases descritas en el apartado anterior de automatización se centran más

bien en cómo se aplican las tecnologías de la información y de las
comunicaciones en el seno de las organizaciones. Para la Administración
electrónica aquí referida interesan las relaciones entre las Administraciones
públicas y los actores sociales. Aunque hay varias versiones de los modelos de
Administración electrónica (Layne y Lee 2001; Hiller y Bélanger 2001; Wescott
2001; UN 2003; Reddick 2004; Andersen y Henriksen 2006; Coursey y Norris
2008), todos manejan conceptos similares a los siguientes en relación a las
posibles interacciones entre las Administraciones públicas y los actores sociales.
Se siguen cuatro etapas examinadas a continuación en lo que se ha venido a
denominar como el modelo de madurez electrónica (Layne y Lee 2001).
Información. En esta etapa, las organizaciones públicas ofrecen información a
los usuarios externos en la Web. Normalmente, esta información se refiere a los
propósitos de la organización pública y cómo comunicarse con ella. No se incluye
la prestación real de servicios. Los sitios web están configurados de acuerdo con
la estructura de la administración por departamentos. Son menos comunes las
páginas web que se ofrecen en función de las actividades o de los hechos que
importan a los ciudadanos. Por ejemplo, el portal del gobierno del Reino Unido
permite a los usuarios informarse de los hechos que le importan a partir de su
propia terminología24. Las distintas rúbricas son fácilmente identificables por el
ciudadano para saber qué tipo de trámites tiene que hacer (informar sobre un
delito, sobre una conducta antisocial) o qué ocurre en el caso que necesite apoyo
por ser víctima de un crimen… En cambio, en la página de la policía nacional de
España25, la información ofrecida así como su accesibilidad es diferente. Salvo
un enlace de la página en el que habla de la denuncia de hechos delictivos, no
existe un tratamiento integral de todos los servicios que se pueden necesitar en
vinculación con un delito. En el Reino Unido, la página no está vinculada a una
organización en especial, pues los servicios que hay detrás de esa página son
prestados por distintas organizaciones.
Interacción. En esta fase, los sitios web se convierten en herramientas para
establecer una comunicación de dos vías, permitiendo a los actores sociales
proporcionar nueva información sobre sí mismos (por ejemplo, cambio de
dirección electrónica o postal). En estos casos, ya no es necesario llamar por
teléfono o escribir una carta a las autoridades para que hagan los cambios.
Algunos cambios requieren una identidad electrónica certificada por las
autoridades acreditadas para ello. En este sentido han surgido los diferentes
documentos electrónicos de identidad, certificados por la Fábrica Nacional de
Moneda y Timbre. Otras formas de interacción se refieren a la posibilidad de
descargar los formularios para que éstos puedan ser completados y enviados por
los servicios tradicionales de correos o ser presentados en las oficinas de la
Administración que presta el servicio. En general, la retroalimentación de estos
servicios es limitada. En el fondo, se evitan algunos paseos del ciudadano a las
oficinas de la Administración al tener acceso a la información y a los
formularios; pero en esta fase aún no existe una transacción verdaderamente
electrónica.
Procesamiento. En este caso ya se está produciendo un intercambio formal
que añade valor ‘electrónico’ a las transacciones. El usuario no sólo recibe
información y tiene acceso a los formularios, sino que puede realizar los pagos
de las licencias o de las multas, o presentar la declaración de impuestos.
Los servicios que con mayor frecuencia se ponen en línea implican una
simple transacción, como la renovación de la licencia de conducir o la
presentación de la declaración de impuestos. Si lo que se intercambia en la
interacción puede ser reducido a un paquete de información, la tecnología es muy
adecuada para mejorar el servicio: es un intercambio de documento por
documento. Las tareas involucradas pueden ser claramente definidas y separadas
fácilmente. Por ejemplo, un ciudadano entrega la solicitud de un servicio en un
documento, el gobierno recibe y procesa la solicitud, transfiere al cliente otro
documento o el mismo autorizando o certificando lo que se entrega. En este acto
se produce ya la entrega del servicio. Estos servicios son los más fáciles de
poner en línea y constituyen cambios rápidos y visibles conseguidos a través de
la Administración electrónica.
Transacción. Esta fase coincide con la etapa de transformación. En este
caso, un único portal ofrece una amplia gama de servicios gubernamentales. La
idea de portal trasciende el concepto de página web, integrando los servicios
públicos de varias organizaciones, y proporciona una ruta de acceso a ellos. Este
acceso se basa en las necesidades de los ciudadanos, sustituyendo la estructura
tradicional departamental. A través del portal, los sistemas de información de los
departamentos y las agencias están vinculados a la prestación de servicios
integrados, evitando que los usuarios tengan que entender las estructuras de las
agencias públicas. Las agencias y los departamentos mantienen sus fronteras
organizativas, pero intercambian datos para crear los servicios integrados (por
ejemplo, el portal sobre el crimen en el Reino Unido o el sitio OPEN de Seúl).
En este modelo originario de Layne y Lee (2001) domina, como motivación
principal del gobierno, el aumento de la calidad de la información, la eficiencia y
la eficacia así como de las interacciones intergubernamentales, según la crítica
de Danziger y Andersen (2002).
La Tabla siguiente muestra la aplicación del modelo de madurez a España,
pero sólo contemplando las fases de información, interacción y procesamiento.
Se detectan tres tendencias: 1) El empleo de las nuevas tecnologías en su
relación con el gobierno es superior en las empresas en comparación con los
ciudadanos. 2) En todas las fases se está produciendo un aumento del uso de las
tecnologías por ciudadanos y empresas, si se exceptúa el reenvío de impresos
cumplimentados (procesamiento) por parte de las empresas en 2012. 3) Todavía
existe una gran diferencia para los ciudadanos entre la fase de información (casi
dos tercios) y la fase de procesamiento (aún 32,2%). El camino a recorrer para
conseguir una alta madurez tecnológica es aún amplio. Las diferencias para las
empresas son menores con 75 y 60,9% respectivamente.
Tabla 4 Servicios públicos y fases de Administración electrónica en
España
(2005, 2010-2012)

2005 2010 2011 2012

Ciudadanos *

Información: Obtención de información de 22 31 54 59,9

la página web de las AA PP

I nte ra cció n: Descarga de formularios 13 18 36 41

oficiales

Procesamiento: Envío de formularios 6 12 25 32,2

cumplimentados

Empresas **

Información: Obtención de información 52 63,7 71,5 75

Interacción: Obtención de impresos y 51 63,9 72,6 73

formularios

Procesamiento
 Reenvío de impresos cumplimentados 35 51,8 68,1 60,9

Gestión electrónica completa 23 50,6 52,6 64,3

Presentar una propuesta comercial a licitación 2 9,4 4,2 4,3

pública

* En % de población.
** En % de empresas de 10 o más empleados. Se excluye el sector financiero.
Fuente: Orange Foundation (2011, 2012) Gimeno 2013).

Todos los modelos predicen el desarrollo lineal y progresivo del gobierno

electrónico a partir de una presencia en línea hasta llegar al nivel transaccional,
con una Administración coordinada y ofreciendo servicios sin interrupciones a lo
largo de las distintas organizaciones involucradas en la prestación. Se sugiere que
cada etapa sucesiva de la administración electrónica es mejor, e inclusiva de la
anterior. Andersen y Henriksen (2006) mantienen que, muchas veces, las fases
se producen simultáneamente con el desarrollo de una de ellas en estado más
avanzado. Es decir, a veces se pasa a la fase de transacción directamente sin
haber transitado por las anteriores. Esto ocurrió con OPEN de Seúl, por ejemplo.
Sin embargo, esta visión optimista del desarrollo progresivo e inclusivo de la
Administración electrónica, donde se consigue mayor transparencia hacia los
ciudadanos y mayor eficiencia productiva y eficacia de resultados de la actuación
de la Administración no es compartida por todos los autores (Coursey y Norris
2008; Criado 2009). Villoria y Ramírez (2013) explican este fracaso desde la
teoría política de valores y a partir del contraste entre un deseo de participación
y la existencia de una serie de constricciones desde la teoría política liberal
representativa. Está claro que existe un consumidor participativo, pero aún debe
demostrarse la existencia de un ciudadano participativo, a pesar de la evolución
que se muestra a continuación con el uso de las redes sociales por parte de las
Administraciones públicas.

El uso de las redes sociales mediáticas

Las redes sociales no sólo están revolucionando la forma en la que los

particulares nos comunicamos, sino también la manera en que los ciudadanos y
los consumidores interactúan con los gobiernos y las empresas. La evolución de
las redes sociales representa un paso que va más allá del modelo de madurez
electrónica, pues el objeto de atención pasa de las transacciones electrónicas
originadas en la prestación de un servicio a la consulta de los ciudadanos acerca
del diseño y la implementación del servicio público. Las aplicaciones de las redes
sociales permiten las interacciones entre los usuarios para la creación de
contenidos, incluyendo textos, videos, fotos así como para mantener al día la
información sobre determinados eventos. Esto es lo que denominó O’Reilly (2005)
como la Web 2.0. Dentro de las redes sociales se incluyen más típicamente
aplicaciones como Facebook, blogs, foros, wikis, crowdsourcing (multitud de
recursos externos puestos a colaborar) y Twitter. De todos ellos, Criado et al.
(2013) han encontrado en una revisión de la literatura que las plataformas más
empleadas en las Administraciones públicas son Facebook, Twitter, YouTube,
blogs, Flickr y LinkedIn, aunque hay otras herramientas usadas minoritariamente.
Criado et al. (2013) definen las redes sociales mediáticas como el “grupo de
tecnologías que permiten a las organizaciones públicas fomentar el compromiso
de los ciudadanos y otras organizaciones empleando la filosofía de la Web 2.0”.
Un sitio Web 2.0 es el que facilita el intercambio de información y la posibilidad
de colaboración entre usuarios.
Al igual que el modelo de madurez de la Administración electrónica, existen
varios modelos reflejando las etapas de la adopción de las redes sociales
mediáticas por parte de las Administraciones públicas (Lee y Kwak 2012; Khan
2013; Mergel y Bretschneider (2013). En este texto se presentan las tres etapas
de Mergel y Bretschneider (2013) aunque empleando diferente etiquetado: uso
informal de las redes sociales, redes sociales reglamentadas, estrategia de redes
sociales. (1) Uso informal de las redes sociales mediáticas. En una etapa inicial,
algunas unidades de las organizaciones públicas experimentan informalmente con
las redes sociales, saliendo de la política organizativa de uso de las nuevas
tecnologías. Algunos empleados de la organización con experiencia en redes
sociales las introducen en la organización, bien para la intranet corporativa o para
una parte o un servicio prestado por la organización. En algunos organismos,
varios empleados en distintas unidades pueden comenzar a emplear estos
instrumentos produciéndose una situación en la que distintos instrumentos y
diferentes filosofías son empleados. Especialmente, se suelen emplear al
principio normas sociales típicas de las interacciones individuales, que no son
apropiadas para los entornos profesionales. Mason (1986) sugiere cuatro áreas en
las que existen diferencias entre estos tipos de normas respecto a la
información empleada: su privacidad, exactitud, propiedad del derecho a la
información y el acceso a la misma. (2) Redes sociales reglamentadas. Como las
cuatro áreas de la información mencionadas anteriormente pueden causar
problemas dispares en organizaciones con iniciativas individuales de redes
sociales, las organizaciones empiezan a regular mínimamente mediante el
establecimiento de estándares y códigos de uso de las redes. Los mecanismos
empleados en este proceso son: grupos de trabajo, comités y procesos técnicos
de establecimiento de reglas. (3) Estrategia de redes sociales. En esta etapa, la
organización establece su propia estrategia de redes sociales, ofreciendo una
imagen corporativa en todos los ámbitos e implantando los beneficios de las
redes en las actividades normales de la organización.
Los ejemplos de organizaciones empleando las redes sociales mediáticas son
múltiples. Bekkers et al. (2013) analizan el seguimiento de las redes sociales
mediáticas por parte de las Administraciones públicas de los Países Bajos. Esto
suscita problemas éticos si las organizaciones no son transparentes cuando
realizan este seguimiento. El ministerio de Educación, Cultura y Ciencia hizo un
seguimiento de las discusiones vinculadas a la educación después de la revuelta
de los estudiantes en 2007. El ministerio de Infraestructura y Medio Ambiente
decidió hacer un seguimiento de las redes a partir de 2010, para que no se
dañara la imagen pública del ministerio en defensa de los informes
internacionales del cambio climático, dado que el informe del IPCC
(Intergovernmental Panel on Climate Change) de 2007 había sido controvertido.
Las redes son también empleadas por los departamentos de la policía de varias
ciudades (véase Meijer y Thaens 2013 para Toronto, Washington DC y Boston),
por las corporaciones locales estadounidenses (Mossberger, Wu y Crawford
2013), o para mitigar los efectos de los desastres naturales mediante un sistema
de aviso temprano en Indonesia (Chatfield, Scholl y Brajawidagda 2013). Estos
son algunos de los múltiples ejemplos en los que las redes sociales mediáticas
ha contribuido a mejorar la comunicación entre las Administraciones públicas y
los ciudadanos. Por ejemplo, en el gobierno federal estadounidense muchas
agencias decidieron adoptar los medios sociales para aumentar la participación
de los ciudadanos y para diseminar la información después de que Obama
hubiera lanzado la iniciativa del gobierno abierto en 2009 (Snead 2013).
No obstante, el uso de las redes despierta aún ciertas reticencias en el
sector público de muchas organizaciones, tal como han constatado Khan, Swar y
Lee (2014) en el análisis de las encuestas realizadas con 289 empleados del
sector público en seis institutos de investigación en Corea del Sur. Los autores
descubrieron que los riesgos siguientes afectaban las decisiones de los
empleados públicos de emplear las redes sociales mediáticas: tiempo, riesgo
social, riesgo psicológico y problemas de privacidad. 1) El riesgo del tiempo se
refiere a la cantidad de tiempo que se puede emplear en esta actividad adictiva,
lo que podría ocasionar que los empleados públicos fueran poco productivos en su
trabajo cotidiano. Esto se basa en la idea de que los usuarios de las redes
sociales suelen pasar unas 3,6 horas socializándose en línea (Ipsos 2013), lo que
representaría más de un 40% de una jornada laboral de 8 horas. 2) El riesgo
psicológico se refiere a la idea de que la información compartida en las redes
sociales expone a los usuarios a los ataques y las críticas de otros usuarios,
reduciendo la auto-estima de las personas. 3) El riesgo social se refiere a que,
paradójicamente, la actividad individual en la red puede hurtar al individuo de las
interacciones presenciales con sus grupos tradicionales. 4) El riesgo a perder la
privacidad se refiere a la demanda de las personas para determinar ellos mismos
en qué medida se comunica la información sobre ellos a los demás.
Sin embargo, en la misma investigación, Khan, Swar y Lee (2014) también
constataron que existen elementos positivos considerados por los empleados
públicos, y que pueden equilibrar los riesgos mencionados anteriormente. 1) La
conectividad social conseguida con esta herramienta es obvia, hasta tal punto
que se mezclan las áreas laborales y domésticas en la vida cotidiana. Los
beneficios obvios son los de mantener el contacto con personas separadas
geográficamente, e incluso temporalmente. Si se traslada al sector público, la
conectividad social permite generar una mejor imagen del gobierno de cara a los
ciudadanos. 2) La implicación social supone ganancia en términos de capital
social, que permite interactuar al gobierno y a los ciudadanos. 3) La obtención de
información es muy relevante, porque las redes sociales ofrecen las reacciones,
las quejas así como las preocupaciones de los ciudadanos al gobierno. En la
comparación entre riesgos y beneficios, los autores descubrieron que los efectos
beneficiosos del uso de las redes sociales eran superiores que los riesgos para
los empleados de la muestra. Incluso se descubrió que el aumento de algunos
riesgos podía aumentar la satisfacción con las redes sociales. Estos resultados
no son concluyentes, y se requieren más análisis empíricos en otros sectores de
las Administraciones públicas y en otros países. Estudios de este tipo pueden
ayudar a las organizaciones públicas a establecer su estrategia de cara a las
redes sociales.
El empleo de las redes sociales en los servicios sociales es más
problemático. El estudio de Campbell, Lambright, y Wells (2014), que analizaba el
empleo de las redes sociales por el gobierno y entidades sin ánimo de lucro en el
área de los servicios sociales en los condados centrales del estado de Nueva
York, constata que el empleo de las redes sociales en los departamentos del
condado es bastante modesto, sin materializar todo su potencial. Ello se debe
especialmente a las políticas institucionales que obstaculizan el uso de las redes
sociales y también a la preocupación de que las redes sociales no son apropiadas
para los destinatarios de sus servicios. Adicionalmente se planteaban problemas
vinculados a la confidencialidad de los clientes.

LO S RET O S DE LA IM P LA NT A C IÓ N DE LA
A DM INIST RA C IÓ N ELEC T RÓ NIC A

De los numerosos retos para implantar la Administración electrónica (Dwivedi et

al. 2012; Jaeger y Thompson 2003; Heeks 2006; en este apartado sólo se van a
examinar tres retos vinculados a la relación entre las organizaciones públicas y
los ciudadanos. Un primer reto tiene que ver con los recursos de los ciudadanos
para acceder a los servicios públicos por la vía electrónica (la brecha digital -
digital divide). Un segundo reto se refiere al crecimiento del Estado como un
‘Gran Hermano’, cuya capacidad de controlar la vida de las personas crece al
mismo ritmo o más rápidamente que su capacidad para prestar servicios más
adecuadamente a los ciudadanos (privacidad y seguridad en el empleo de las
tecnologías de la información). Finalmente, un tercer reto se refiere a las
dificultades de implantar la Administración electrónica en unas Administraciones
diseñadas para prestar servicios en contextos muy diferentes.

La brecha digital

Cada año aumenta el número de personas conectadas a Internet; no obstante,

todavía hay ciudadanos que no están conectados para interactuar con las
Administraciones públicas y nunca lo estarán bien por edad, por medios
económicos o por vivir en países con escaso desarrollo de las infraestructuras
tecnológicas. La combinación de Internet con los teléfonos móviles ha aumentado
la cobertura digital considerablemente. De hecho, en algunos países de África, la
brecha digital se está reduciendo gracias a los teléfonos móviles, y no tanto a
los ordenadores personales. En el servicio público, la brecha digital tiene
considerables consecuencias. Este es un tema que ha despertado considerable
interés entre los expertos (Shelley, Thrane y Shulman 2006; Selwyn 2004, Helbig
et al. 2009).
La brecha digital, según Helbig et al. (2009: 90), implica que unas minorías (o
mayorías) importantes de la población no tienen acceso a la tecnología, que se
supone abierta a todos. Esta falta de acceso tiene consecuencias para la
desigualdad de oportunidades de quienes no están habilitados tecnológicamente.
Mientras un proveedor de servicios privados puede decidir si sólo prestará el
servicio por canales digitales o no; el proveedor de los servicios públicos deberá
dejar distintas opciones abiertas para no excluir a ningún ciudadano de la
prestación de determinados servicios. Por tanto, aunque la mayoría de las
declaraciones de impuestos se hicieran electrónicamente, todavía debería existir
la posibilidad de hacer la declaración de impuestos vía postal o en las oficinas de
la agencia tributaria. A pesar de que algunas organizaciones públicas proporcionan
terminales de Internet gratis en las bibliotecas u otros lugares públicos, muchos
usuarios del sector público no acceden a los servicios electrónicos por la falta de
conocimientos (o la desconfianza hacia este medio) para emplear las nuevas
tecnologías. En España, según los diversos informes de eEspaña (2011, 2012,
2013), se puede apreciar que la mayor parte de las transacciones, como la
presentación de la declaración de la renta, las consultas fiscales, la solicitud de
documentos personales, la presentación de solicitudes, y la presentación de
denuncias se realizan aún de manera presencial, aunque la penetración de la
Administración electrónica aumenta paulatinamente.
Ferro et al. (2011) mantienen que la idea de la brecha digital, sobre la base
dicotómica de los que tienen y no tienen acceso a Internet, no ayuda a entender
la complejidad de esta brecha. Estos autores sostienen que la alfabetización
digital desempeña un papel muy importante en el acceso a los servicios de la
Administración electrónica. La alfabetización digital se refiere “al conocimiento y
las habilidades necesarias para emplear eficazmente las TICs, subrayando la
necesidad de tener competencias técnicas para operar el hardware y software
así como a la alfabetización de la información, es decir, la capacidad de
reconocer cuando la información encontrada sirve para resolver un problema”
(Ferro et al. 2011: 4). Una perspectiva más amplia adoptada por Selwyn (2005)
sugiere que la alfabetización digital no sólo depende de los conocimientos y
habilidades sino también de la práctica social, es decir, hasta qué punto un grupo
social determinado ha internalizado el uso de las TICs. Esta visión de la brecha
digital supone que muchas personas pueden tener acceso a Internet y emplearlo
de forma privada para leer las noticias o intercambiar correos electrónicos o ver
fotos de familiares y amigos. Sin embargo, carecen de las habilidades, los
conocimientos y hasta la práctica necesarias para interactuar con el gobierno. En
ocasiones, el acceso a los servicios electrónicos no es tan intuitivo, ni siquiera
para aquellos que son alfabetos digitales.

Privacidad y seguridad
La Administración electrónica puede mejorar considerablemente la prestación de
los servicios públicos, pero también aumenta el potencial de vigilancia y control
sobre los ciudadanos (Bellamy y Taylor 1998: 86). La necesidad de salvaguardar
la privacidad de los ciudadanos es un aspecto importante de la administración
electrónica. Mientras que los archivos deberían ser compartidos entre las
agencias por razones vinculadas a la prestación del servicio, esto supone invadir
la privacidad de los ciudadanos.
El uso de Internet o los correos electrónicos pueden ser rastreados mucho
más fácilmente que el correo ordinario o las llamadas telefónicas. Ambos usos
de las TICs dejan huellas electrónicas y pueden ser almacenados por un largo
período de tiempo en una forma fácilmente accesible. Con un mismo nivel de
recursos, las oficinas de inteligencia pueden controlar a más gente. La web es un
arma de doble filo: hace aumentar la transparencia con que la Administración se
conduce y los ciudadanos pueden ser más transparentes para la Administración.
Según las noticias que continuamente se reciben en los medios de
comunicación y en Internet, la seguridad informática es actualmente insuficiente.
Los hackers han sido capaces de encontrar su camino hacia el corazón de los
centros informáticos de importantes organizaciones gubernamentales, incluso en
los países más desarrollados. Existe preocupación por el empleo de las tarjetas
de crédito en Internet y la identificación electrónica de los ciudadanos aún no ha
cuajado. En España, un 70% de ciudadanos tenía DNI electrónico en 2012,
comparado con un 27% en 2010. Sin embargo, sólo el 10% de la población
emplea algún sistema de firma electrónica (eEspaña 2013).
Otro problema vinculado a la privacidad y la seguridad es el de la propiedad y
el uso de la información difundida, especialmente cuando se subcontrata la
prestación de servicios electrónicos. Muchos de los servicios electrónicos
prestados por las Administraciones públicas son subcontratados con terceros, por
lo que varias empresas tienen acceso estratégico a cantidades considerables de
información.
Por tanto, una reserva importante frente a la Administración electrónica es
que los gobiernos sabrán mucho más sobre todos los ciudadanos. El aumento
exponencial de la capacidad del gobierno para recoger y almacenar datos acerca
de la gente aumentará las preocupaciones bien fundadas acerca de la privacidad
y las libertades civiles. El precio de una mejora en la prestación de los servicios
es el aumento de la vigilancia sobre la actuación del gobierno. Las leyes de
protección de datos son instrumentos importantes; pero además se requiere que
las agencias encargadas de hacer el seguimiento de la aplicación de las leyes
sean eficaces en esta tarea.
No está claro aún cuánta información tendrían que compartir las
Administraciones públicas para integrar los servicios de carácter personal. La
información general no compromete a nadie. Cuando la información es de
carácter personal, todavía hay mucho desacuerdo sobre la dificultad de mantener
la seguridad en un sistema más integrado. En algunos casos, la información que
se ha mantenido por separado por razones de privacidad es compartida porque
los ciudadanos han dado su consentimiento a fin de recibir un mejor servicio. En
Canadá se introdujo una pregunta en los formularios de impuestos federales
solicitando la posibilidad de acceder a cierta información personal. Esto dio
buenos resultados de acuerdo con Lenihan (2002). Tal vez los ciudadanos están
menos preocupados de lo sugerido acerca de la privacidad en algunos casos.

Las dificultades de aplicación

La implantación de la Administración electrónica se enfrenta con grandes retos

en algunas organizaciones, aunque paulatinamente estos retos vayan
desapareciendo. A continuación se mencionan algunos de estos problemas (Heeks
2006).
• Alto coste de implantación. La implantación de la Administración
electrónica no es barata y en los casos en los que hay muchos usuarios,
se requieren muchos recursos para tener sistemas ágiles que sean
capaces de atender los picos de demanda. Organizaciones como la UNED
(Universidad Nacional de Educación a Distancia) con unos 150000
estudiantes anuales en los últimos cursos académicos pueden tener un
número de transacciones electrónicas equivalentes a las de muchos
bancos privados; sin embargo, no parece que los bancos y la UNED
tengan los mismos recursos para afrontar el reto de la implantación de
las tecnologías de la información.
• Resistencia por parte del personal a emplear las tecnologías. Otra
dificultad de aplicación se deriva de la capacidad de los empleados
públicos para adaptarse continuamente y emplear las nuevas tecnologías.
Este problema se va mitigando conforme las nuevas tecnologías van
permeando la sociedad. No obstante, hay muchas resistencias que no
serán solucionadas de forma rápida. En las universidades, hay muchos
profesores que no se sienten aún cómodos con el manejo de las nuevas
tecnologías.
• Problemas de interoperabilidad. La interoperabilidad se refiere a las
diferencias técnicas que impiden la comunicación de sistemas separados.
Las organizaciones públicas no pueden compartir información o integrar
servicios si sus sistemas son incompatibles. Muchos programas y
servicios están basados en sistemas que fueron diseñados para el uso
interno del departamento. Cuando se construyeron estos sistemas, se
prestó poca atención a garantizar la compatibilidad con los sistemas de
otros departamentos o de otros niveles territoriales de gobierno. Como
resultado, la transferencia de información y el intercambio es a menudo
difícil, si no imposible. A pesar de la creciente estandarización en la
construcción de bases de datos, ésta no es absoluta todavía. Hay muchas
organizaciones con sistemas informáticos que comenzaron a implantarse
hace varias décadas. En su evolución no existía una filosofía de
compartir. Dentro de un mismo ministerio podía haber varias direcciones
generales con distintas infraestructuras digitales. A veces se ha invertido
en tecnologías de muy corta duración, con lo que el gasto no ha sido muy
eficiente.
El problema de la interoperabilidad es técnico, político y de gestión. En primer
lugar, se trata de los equipos, las normas de diseño, y los lenguajes de
 computación, entre otros. En segundo lugar, la sustitución de los
sistemas informáticos heredados suele ser muy costosa y consume
mucho tiempo. En tercer lugar, cada proveedor de soluciones
informáticas tiene un gran interés en la promoción de las normas
utilizadas por sus productos, para desalentar acudir a la competencia.
Los vendedores se encuentran entre los defensores más activos y
agresivos del status quo, precisamente, porque compiten entre sí por la
cuota de mercado, que se basa en subrayar las diferencias no la
identidad entre los productos.
• Defensa de las áreas de responsabilidad. La Administración electrónica
también es vista como una amenaza para quienes quieren preservar la
autonomía de la organización que dirigen. La Administración electrónica
obliga a la cooperación y, en algunos casos, podría traer consigo la
eliminación de algunas organizaciones (y sus responsables) por no añadir
valor a los procesos conducentes a prestar servicios a los ciudadanos.
Por tanto, este tipo de barreras no son tecnológicas, sino que están
relacionadas con la preservación de parcelas de poder dentro de la
Administración (véase el capítulo 10).
Las barreras mencionadas en este apartado bajo las rúbricas de brecha
digital, privacidad y seguridad de los datos y problemas de aplicación de la
Administración electrónica no son infranqueables. Sin embargo, después de al
menos dos décadas practicando con la Administración electrónica, las barreras
siguen aún en pie en muchas áreas del sector público y en muchos países.
***
Los recursos tecnológicos, junto a los organizativos, humanos y financieros,
complementan el patrimonio con el que las Administraciones públicas cuentan
para prestar servicios a los ciudadanos. Algunos tratan a la Administración
electrónica como un fin sustantivo de la actividad pública, pero no es nada más
que un instrumento. No obstante, es un instrumento con un potencial más
estructurador que los recursos financieros, humanos u organizativos. La evolución
de la implantación de las TICs en las organizaciones públicas ilustra la fuerza de
la Administración electrónica. De integrar bases estáticas de datos, se está
pasando a interactuar con redes sociales activas y continuamente en evolución.
Esta evolución de la tecnología está propiciando cambios organizativos vinculados
a la prestación de servicios y está forzando la coordinación en ámbitos en los
que los organismos públicos eran muy celosos de su área de influencia. En este
proceso vertiginoso de cambio, las Administraciones aún tienen retos que apenas
han cambiado desde que se implantaron las TICs. Por una parte, sigue existiendo
una brecha digital que tiene menos que ver en algunos países con el acceso a
Internet que con una alfabetización electrónica adecuada. Por otra parte, los
problemas de privacidad y de seguridad son más graves si cabe. Finalmente, no
queda claro que el entusiasmo por la participación en las redes sociales supere la
apatía de participación en los procesos representativos de los ciudadanos.
24 http://bit.ly/1yXsXNQ GovUk. Página consultada el 15 de enero 2015.
25 http://www.policia.es/. Página consultada el 15 de enero 2015.
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Salvador Parrado
Salvador Parrado