TEMA: LA REVISIÓN DE LOS ACTOS Y LOS RECURSOS

ADMINISTRATIVOS

1. El alcance de la revisión de los actos administrativos

Cuando nos encontramos con un acto que infringe el ordenamiento jurídico, caben dos
posibilidades:
a) Que el ciudadano interponga un recurso administrativo o judicial.
b) Que la Administración intervenga por medio de la revisión, al apreciar la nulidad
o la anulabilidad del acto.

La revisión es aquella potestad que tiene la Administración pública para anular aquellos actos
administrativos en los que se ha infringido el ordenamiento jurídico. El fundamento de esta
potestad está en el principio de legalidad, que obliga a las Administraciones públicas a actuar
conforme a la legalidad, con sumisión a la ley y al Derecho.

La Administración puede revisar todos sus actos, sean favorables o desfavorables para los
ciudadanos, siempre que hayan incurrido en una causa de infracción del ordenamiento jurídico,
aunque el procedimiento es diferente según el acto adolezca de un vicio de nulidad de pleno
derecho o de anulabilidad.

2. Revisión de los actos nulos de pleno derecho

Aparece regulada en el art. 106 LPAC, que permite que la Administración pública pueda
declarar, bien de oficio o bien a instancia de parte, la nulidad absoluta o de pleno derecho de los
actos administrativos que hayan incurrido en alguno de los supuestos de nulidad del art. 47
previo dictamen favorable del Consejo de Estado o del órgano consultivo equivalente de la
Comunidad Autónoma.

La Administración puede revisar de oficio no sólo los actos administrativos sino también los
reglamentos.

La revisión de los actos administrativos nulos procede tanto para los actos administrativos

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favorables como para los desfavorables al ciudadano.

El procedimiento de revisión va a tener una serie de características:

1º) No existe ningún plazo al que se tenga que someter la Administración para
realizarla.- Esto es así porque la nulidad de pleno derecho es imprescriptible.
2º) El procedimiento se puede iniciar bien de oficio bien a solicitud de parte
interesada.- Ello supone atribuir al particular la acción de nulidad
independientemente de los recursos administrativos o judiciales que
correspondan.
3º) Sólo se puede iniciar contra los actos administrativos que hayan agotado la vía
administrativa o contra los actos administrativos que no hayan sido recurridos en
plazo (actos administrativos firmes).- No se puede interponer contra un acto
administrativo que no haya agotado la vía administrativa porque el ciudadano
tiene la posibilidad de interponer un recurso de alzada contra el mismo.
4º) Se necesita obligatoriamente el dictamen favorable del Consejo de Estado.- O del
órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma correspondiente. Este
dictamen es por tanto preceptivo y vinculante.
5º) Se requiere que la Administración lo tramite a través del procedimiento ordinario
de la LPAC.- Es obligatorio que se dé audiencia a todas las personas interesadas
en este procedimiento administrativo y afectadas por el acto administrativo.

3. Revisión de los actos meramente anulables

Para que la Administración revise un acto anulable –por concurrir una causa del art. 48 LPAC-
debe primero declarar la lesividad del acto dentro del plazo de 4 años (porque si no ese acto
administrativo se convalida automáticamente quedando subsanado). Una vez realizada esa
declaración de lesividad, la Administración tendrá que acudir a la jurisdicción contencioso-
administrativa e interponer el denominado recurso de lesividad (la Administración interpondrá
un recurso contencioso-administrativo contra su propio acto). Así, los jueces y tribunales de lo
contencioso-administrativo son los únicos que pueden decidir la anulabilidad de los actos
administrativos declarativos de derechos.

La declaración de lesividad es un acto administrativo que emite la propia Administración que

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en su día dictó el acto administrativo que ahora se revisa y en ella se declara que ese acto
administrativo supone una lesión o un quebranto para el interés público. La Administración,
para la emisión de esta declaración de lesividad, tiene que utilizar el procedimiento previsto en
la LPAC y conceder audiencia a todos los interesados.

¿Qué ocurre si se inicia el procedimiento para la declaración de lesividad y en tres meses no se

hubiera declarado la lesividad por parte de la Administración? El procedimiento caducará. No
cabe silencio administrativo cuando el procedimiento lo inicia la propia Administración.

4. La rectificación de errores materiales y aritméticos

Aparece regulada en el art. 109.2 LPAC: “Las Administraciones Públicas podrán, asimismo,
rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores
materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos ”. Hay una habilitación general que
permite que la Administración pueda rectificar de oficio o a instancia de parte los errores
materiales o aritméticos que pueda tener un acto administrativo.

La jurisprudencia del TS ha exigido siempre que para que la Administración pueda realizar estas
correcciones en el acto administrativo han de ser errores ostensibles, manifiestos e indiscutibles.
Además, estos errores se deben deducir fácilmente y a primera vista de los datos que figuran en
el expediente administrativo.

DIFERENCIA ENTRE ESTA POTESTAD Y LA DE REVISIÓN

En la revisión, el acto administrativo deja de producir efectos jurídicos. Sin embargo, en la

potestad de rectificar errores materiales y aritméticos, el acto administrativo va a seguir
existiendo y produciendo los mismos efectos jurídicos.

5. La especial posición de la Administración ante los Tribunales: el principio de

autotutela

La Administración tiene una posición de privilegio ante la justicia, con relación a los ciudadanos
y esto se manifiesta en numerosos aspectos. La principal manifestación es la "declaración de
autotutela".

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A. Autotutela declarativa.- La Administración puede imponer automáticamente
obligaciones a los ciudadanos u otorgarles derechos sin necesidad de acudir a un juez.
Esta actuación se presume que es legítima y produce efectos desde el momento en que
se dictó el acto administrativo.
B. Autotutela ejecutiva.- Se trata de un privilegio de la Administración que consiste en poder
ejecutar por sí misma a través de los medios de ejecución forzosa el contenido de su
resolución administrativa.

En el ámbito privado rige el principio de paz jurídica: si un particular pretende modificar

la situación jurídica de otra persona necesita acudir a un juez y que sea éste el que decida
finalmente (juicio declarativo). El ciudadano tampoco puede exigir el cumplimiento
forzoso de una sentencia declarativa, sino que tiene que acudir a un juez e interponer un
proceso de carácter ejecutivo para que sea el juez el que disponga el cumplimiento
forzoso.

Sin embargo, en el caso de que un ciudadano discrepe del contenido de un acto

administrativo, como regla general, no puede acudir directamente al juez, sino que tiene
que agotar previamente la vía administrativa.

La posición de privilegio de la Administración ante los ciudadanos frente a la justicia se

remonta al Antiguo Régimen ya que era el monarca el que administraba y juzgaba.

El sistema de autotutela supone que la Administración va a quedar exenta de la carga que

tienen el resto de particulares del juicio declarativo y del juicio ejecutivo. ¿Cuál es la razón
de esta exención o este privilegio de autotutela? La única explicación de los privilegios
de la Administración frente a la justicia se encuentra en el art. 103 CE que establece que
la Administración en su actuación persigue siempre la satisfacción eficaz de los intereses
generales. La autotutela es una técnica de gestión eficaz de los servicios públicos.

Pero esto no significa que la actuación administrativa no esté sujeta a control judicial.
Cualquier actuación de la Administración pública es susceptible de control por parte de la
jurisdicción contencioso-administrativa, aunque este control será siempre un control a
posteriori. En otros términos: se permite que la Administración actúe libremente

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 afectando a la esfera jurídica del ciudadano, sin acudir al juez, con una actuación que se
presume legal y legítima; ahora bien, cabe la posibilidad de que el juez revise a posteriori
la actuación administrativa. De ahí que la jurisdicción contencioso-administrativa tenga
un carácter revisor de la actuación de la Administración.

6. Concepto y naturaleza de los recursos administrativos

Los recursos administrativos están formados por todo el conjunto de medios y posibilidades de
actuación que tienen los ciudadanos para intentar desvirtuar la presunción de legalidad de las
actuaciones de las Administraciones públicas y, en su caso, solicitar una indemnización por los
daños y perjuicios que haya podido causar la Administración por su actuación.

Se define el recurso administrativo como aquel escrito que dirige el particular frente a la
Administración por el que le solicita que anule un acto administrativo por haber incurrido en
alguna infracción del ordenamiento jurídico. Los recursos administrativos no son actos
administrativos, porque éstos son sólo los que dicta la Administración y no los escritos que
interpone el ciudadano ante la Administración. En cambio, sí será acto administrativo la
resolución del recurso administrativo que la Administración emita.

Su estudio tiene gran importancia ya que en el Derecho administrativo se requiere como requisito
previo, antes de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, que se haya agotado la vía
administrativa. Pues bien, la única manera de agotar la vía administrativa es la interposición del
recurso correspondiente, a no ser que se trate de actos que por su propia naturaleza agoten la vía
administrativa.

Los recursos administrativos son una importante garantía para el ciudadano, pues suponen la
posibilidad de que la Administración revise su actuación sin necesidad de acudir a un proceso
judicial con los gastos que ello lleva consigo. Pero en ocasiones esta garantía puede ser una carga
para el ciudadano ya que debe primero acudir a la vía administrativa y después a la judicial,
pudiendo provocar cierto retraso para ejercer su derecho a la tutela judicial efectiva, ya que en
algunas ocasiones la Administración o no contesta, o desestima el recurso administrativo. Esta
garantía tiene un alcance limitado ya que, por muchos paralelismos que se establezcan entre el
recurso administrativo y la vía contencioso-administrativa, va a ser la propia Administración la
que resuelva estos recursos administrativos, siendo por ello juez y parte, por lo que se ha criticado

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la falta de imparcialidad de la Administración en los recursos administrativos, al ser siempre la
que conoce ese recurso y la que lo resuelve.

En la evolución de la regulación de los recursos administrativos hay que tener en cuenta:

• En la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 se contemplaba el recurso de alzada
ante el superior jerárquico y el recurso de reposición que se interponía ante el mismo
órgano administrativo que había dictado el acto administrativo. Este recurso tenía carácter
obligatorio, lo que era muy criticado por la doctrina ya que era difícil que la
Administración cambiase de criterio.
• Haciéndose eco de estas críticas, la LRJPAC de 1992 suprimió el recurso de reposición y
sustituyó el de alzada por el llamado recurso ordinario del que conocía el superior
jerárquico. Como consecuencia de esta situación, en caso de que no existiera superior
jerárquico, no se podía presentar el recurso ordinario, lo que ocasionó problemas sobre
todo en el ámbito local, ya que el máximo órgano jerárquico era el Alcalde y contra sus
actos (aunque fueran multas de poca cuantía) se tenía que acudir directamente a la vía
contencioso-administrativa, con lo que se ocasionaba que el ciudadano no recurriera esos
actos de la Administración.
Este problema se solucionó con una medida intermedia que la Ley 4/99 introdujo en la
LRJPAC y que consistió en recuperar el recurso de reposición pero otorgándole carácter
potestativo, es decir, será el ciudadano el que decida si recurre el acto en vía administrativa
o en vía jurisdiccional contencioso-administrativa. Además, tras la Ley 4/99, se volvió a
dar la denominación de recurso de alzada al llamado inicialmente por la LRJPAC recurso
ordinario.
Por tanto, en la LRJPAC se preveían:
➢ Dos recursos ordinarios: alzada y reposición.
➢ Uno extraordinario: revisión.

Este último régimen es el que ha mantenido la LPAC de 2015.

7. El recurso de alzada

Se regula en los arts. 112, 121 y 122 LPAC.

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Se interpone por el ciudadano y se resuelve por el órgano superior jerárquico del que dictó el acto
administrativo que se recurre (art. 121.1). Es decir, la legalidad del acto administrativo se somete
al órgano superior para que decida si se ha cometido o no alguna infracción. Se puede interponer,
bien ante el órgano superior jerárquico que tiene que resolver, bien ante el órgano administrativo
que dictó ese acto, en cuyo caso en el plazo de 10 días este órgano lo deberá remitir con su informe
y con una copia completa y ordenada del expediente al superior jerárquico (art. 121.2).

Sólo podrá interponerse contra dos tipos de actos administrativos:

• Contra los actos administrativos que no agoten la vía administrativa porque poseen un
superior jerárquico.
• Contra los actos administrativos de trámite cualificados. Hay que recordar que los actos
de trámite se caracterizan porque no pueden ser impugnados aisladamente pues son los
actos intermedios que dicta el órgano administrativo para llegar a una resolución final.
Para que pueda ser recurrido el acto de trámite debe ser cualificado, lo que ocurrirá cuando
los actos:
▪ Produzcan indefensión al ciudadano.
▪ Determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento.
▪ Decidan directa o indirectamente sobre el fondo del asunto.
▪ Causen un perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos del
ciudadano.

El plazo para interponer el recurso de alzada depende de si estamos ante (art. 122.1):
a. Un acto expreso.- El plazo será de un mes contado a partir de la
notificación del acto que se impugna.
b. Un acto presunto.- En cualquier momento a partir del día siguiente
a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo
(se trata de una novedad de la LPAC, ya que en la LRJPAC el
plazo era de 3 meses a partir del día siguiente a aquel en que se
produjesen los efectos del silencio administrativo).

El art. 30 LPAC, que establece el cómputo de los plazos, determina que los plazos por meses
comienzan a contar a partir del día siguiente a aquel en que tuvo lugar la notificación o
publicación del acto, o desde el siguiente a aquel en que su produjo el acto presunto por silencio
administrativo.
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El plazo máximo de la Administración para dictar y notificar la resolución será de 3 meses. Si en
este período de tiempo la Administración no resuelve y notifica se entenderá el silencio
administrativo como negativo y el particular verá desestimadas sus pretensiones con una
excepción: el silencio tiene carácter positivo cuando el recurso se interponga contra una
desestimación presunta, es decir, contra una desestimación que se hubiera producido ya por
silencio administrativo negativo (art. 122.2).

Contra la resolución del recurso de alzada no cabe ningún otro recurso administrativo (art. 122.3).
Sólo cabrá, cuando proceda, la interposición del recurso extraordinario de revisión o bien habrá
que acudir a la vía jurisdiccional contencioso-administrativa.

8. El recurso de reposición

Se regula en los arts. 112, 123 y 124 LPAC y se caracteriza por su carácter potestativo frente al
recurso contencioso-administrativo.

Si el acto administrativo agota la vía administrativa se puede interponer o bien el recurso de

reposición o acudir a la vía jurisdiccional e interponer el recurso contencioso-administrativo (art.
123.1). Si se opta por el recurso de reposición, no se podrá acudir a la vía jurisdiccional
contencioso-administrativa hasta que la Administración haya resuelto expresamente el recurso o
haya operado el silencio administrativo negativo (art. 123.2).

El plazo para interponerse el recurso de reposición es el mismo que en el de alzada (art. 124.1):
- Un mes si se interpone contra un acto expreso.
- En cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que se produzcan los
efectos del silencio administrativo (novedad de la LPAC, ya que en la LRJPAC el
plazo era de 3 meses a partir del día siguiente a aquel en que se produjesen los
efectos del silencio administrativo).

La Administración tiene un plazo para dictar y notificar la resolución del recurso de reposición
de un mes (art. 124.2), porque el órgano que va a resolver ya ha resuelto antes y conoce el
procedimiento.

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Contra la resolución del recurso de reposición no cabe interponer de nuevo dicho recurso (art.
124.3). Se establece de forma expresa que un segundo silencio administrativo no va a tener
carácter positivo como ocurre en el recurso de alzada, sino que en este caso seguirá teniendo
carácter negativo.

En cuanto a la naturaleza del recurso de reposición, tiene carácter potestativo, por lo que ya no se
trata de un requisito procesal previo y habilitante para acudir a la vía jurisdiccional contencioso-
administrativa, sino que el ciudadano puede acudir a la vía jurisdiccional contencioso-
administrativa sin interponer el recurso de reposición, ya que la única finalidad de este último
recurso es dar a la Administración que dictó el acto administrativo otra "oportunidad" para
considerar su decisión y corregir los defectos que pueda tener el acto administrativo recurrido.
Corresponde, por tanto, al ciudadano decidir si opta por la vía administrativa o si acude a la vía
jurisdiccional.

9. El recurso extraordinario de revisión

Este recurso pretende armonizar el principio de legalidad con el principio de seguridad jurídica.
Se regula en los arts. 125 y 126 LPAC.

Se trata de un recurso extraordinario por dos motivos:

• Sólo se puede interponer contra actos administrativos firmes (art. 125.1), es decir, contra:
- Aquellos que hubieran devenido inatacables por no haber interpuesto contra los
mismos el recurso de alzada o de reposición en tiempo hábil.
- Aquellos que, habiendo sido recurridos, el recurso hubiera sido desestimado,
siendo ya sólo impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
• El ciudadano únicamente puede interponerlo cuando concurra alguno de los 4 supuestos
tasados que recoge el art. 125.1:
1) Que la Administración, al dictarlos, hubiera incurrido en error de hecho, que resulte
de los propios documentos incorporados al expediente administrativo.- En este caso
el plazo de interposición del recurso es de 4 años desde la fecha de la notificación de
la resolución impugnada, dando prevalencia al principio de legalidad sobre el de
seguridad jurídica.
2) Cuando aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que,
aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.- En este caso
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 el plazo de interposición es de 3 meses a contar desde el conocimiento de los
documentos.
3) Cuando en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios
declarados falsos por una sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella
resolución.- El plazo de interposición es de 3 meses desde que la sentencia se haya
convertido en firme.
4) Cuando la resolución administrativa se hubiese dictado como consecuencia de
prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible
y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme.- El plazo de interposición
es de 3 meses desde que la sentencia se haya convertido en firme.

Según el art. 126.1, el órgano competente para la resolución del recurso podrá acordar
motivadamente la inadmisión a trámite, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado
u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando el mismo no se funde en alguna de las
causas previstas en el artículo 125.1 o en el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto
al fondo otros recursos sustancialmente iguales. Es decir, según este artículo, la resolución por la
que se inadmite a trámite el recurso deberá ser motivada y sólo podrá ser utilizada en cualquiera
de estos supuestos:
▪ Cuando no concurra ninguna de las cuatro causas habilitantes para la interposición del
recurso.
▪ Cuando se hubieran ya desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente
iguales.

Además, el órgano al que corresponde conocer del recurso extraordinario de revisión deberá
pronunciarse, no sólo sobre la procedencia del recurso, sino también, en su caso, sobre el fondo
de la cuestión resuelta por el acto recurrido (art. 126.2).

El plazo de la Administración para resolver y notificar es de 3 meses, pasados los cuales, si la

Administración no hubiera dictado y notificado la resolución, se entenderá desestimado (art.
126.3). Es decir, el silencio administrativo tiene carácter negativo. Contra la resolución de este
recurso no cabe la interposición de ningún otro salvo el recurso contencioso-administrativo.

10. Procedimiento de resolución de los recursos

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Cuando el ciudadano decide recurrir un acto administrativo, para romper la presunción de validez
del mismo, debe proceder a la apertura de un procedimiento administrativo que es distinto del
procedimiento que anteriormente siguió la Administración hasta dictar el acto administrativo en
cuestión. El procedimiento de recurso que abre el ciudadano es un procedimiento que se regula
en la LPAC:

- La iniciación del procedimiento se hace por medio de un escrito del particular que
debe tener el contenido mínimo del art. 115 LPAC, aunque rige el principio de
libertad de forma. Esta fase se caracteriza además por el carácter preclusivo de los
plazos, ya que si el particular no interpone el recurso en el plazo establecido pierde
la posibilidad de recurrir.
- Rige también el principio pro actione, que significa que aunque el particular se
equivoque al calificar el recurso que presenta no por ello se va a paralizar el
procedimiento sino que, pudiéndose desprender la naturaleza del recurso, la
Administración seguirá hasta el final.
- Rige asimismo el principio del efecto no suspensivo de los recursos, que significa
que la interposición del recurso no paraliza la ejecución del acto administrativo.
- Por último, rige el principio de la prohibición de la reformatio in peius, que
consiste en que la Administración al resolver el recurso no puede agravar o
empeorar la situación inicial del recurrente.

El trámite de audiencia del expediente sólo se tiene que realizar cuando se aporten documentos o
hechos nuevos que no hubiesen sido tenidos en cuenta por la Administración en la tramitación
del acto administrativo. En caso de que se aporten los mismos, la Administración deberá conceder
a los interesados un trámite de audiencia un plazo no inferior a 10 días ni superior a 15 para que
los interesados puedan presentar las alegaciones que estimen para su defensa. No se permite que
el ciudadano aporte documentos que habiéndolos podido presentar durante la tramitación del
procedimiento no los hubiera presentado (art. 118.1).

La finalización del procedimiento puede tener lugar por cualquiera de las formas de terminación
normal o anormal ya conocidas. La Administración podrá desestimar el recurso, estimarlo total o
parcialmente o inadmitirlo (art. 119.1). Además, cuando existiendo un vicio de forma no se estime
procedente resolver sobre el fondo se ordenará la retroacción del procedimiento al momento en
el que el vicio fue cometido (art. 119.2 LPAC).

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El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo,
plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este último caso se les
oirá previamente. Pero la resolución deberá ser congruente con las peticiones formuladas por el
recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial.

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