Políticas públicas
Curso Liderazgo Cívico para Jóvenes
Presentación por: Roberto Escobar (Junio de 2020)
1. Conceptos: Política pública y ley
Política pública.
El término “política pública” es de reciente data, se comenzó a usar en el lenguaje de las ciencias
políticas y administrativas europeas en los años 1970. Subirats et al, (2008), después de revisar a
muchos autores, cita las siguientes que van de las definiciones más abstractas a la más operacionales:
- «Una política pública es lo que los gobiernos deciden hacer o no hacer» (Dye, 1972:18 y 1984:1)
- «Una política pública es un programa de acción propio de una o varias autoridades públicas o
gubernamentales en un ámbito sectorial de la sociedad o en un espacio territorial dado» (Thoenig,
1985:6; Mény y Thoenig, 1989:130).
- «Una política pública está conformada por actividades orientadas hacia la solución de problemas
públicos, en la que intervienen actores políticos con interacciones estructuradas y que evolucionan
a lo largo del tiempo» (Lemieux, 1995:7).
1. Conceptos: Política pública y ley
En ese sentido, Subirats et al (2008) definen una política pública como
“una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes
actores, públicos y a veces no públicos - cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varían- a
fin de resolver de manera puntual un problema políticamente definido como colectivo. Este
conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con un grado de obligatoriedad
variable, tendentes a modificar la conducta de grupos sociales que, se supone, originaron el
problema colectivo a resolver (grupos-objetivo), en el interés de grupos sociales que padecen los
efectos negativos del problema en cuestión (beneficiarios finales).” (p.36).
Por ello, la política pública incluye tanto reglas generales y abstractas (leyes, decretos, órdenes, etc.),
como actos individuales y concretos producidos durante la ejecución de las mismas (decisiones
administrativas, autorizaciones, subvenciones, etc.).
Ley.
De acuerdo al Art. 1 del Código Civil de El Salvador (1,860), “La ley es una declaración de la voluntad
soberana que, manifestada en la forma prescrita por la Constitución, manda, prohíbe o permite”.
2. El Ciclo de las políticas públicas.
1.2 El ciclo de las políticas públicas
El desarrollo y la implementación de
las políticas públicas pasan por un
proceso o ciclo que va desde el
surgimiento o identificación de los
problemas hasta la evaluación de
los resultados obtenidos, tal como
lo ilustra Parson (1995, citado por
Subirats et al, 2008).
2.1 Fases del Ciclo de las políticas públicas.
1ª. Fase:
Diagnostico
Subirats et al (2008),
retomando los trabajos de
Jones (1970) y de Meny y 5ª Fase: 2ª Fase:
Thoerug (1989); proponen Evaluación Agenda
que el ciclo de las políticas
públicas sucede en 5 fases,
las cuales se resumen en el
presente diagrama:
4ª Fase: 3ª Fase:
Implementación Formulación
2.1 Fases del Ciclo de las políticas públicas.
1ª. Fase. Surgimiento y percepción de los problemas (Diagnóstico)
Se identifican situaciones que producen necesidades colectivas, carencias o insatisfacciones, ante las
cuales se busca una solución (Jones 1970, citado por Subirats et al, 2008). Se puede decir que un
problema surge cuando se constata la diferencia entre la situación actual y lo que sería la situación
deseable, pero no todo problema social genera una política pública, para darle ese tratamiento
político el problema requiere una (re)«construcción social» del problema en cuestión, a través del
conocimiento científico, de la difusión de informaciones sobre el mismo, del lobbying o cabildeo con
diferentes sectores, especialmente con quienes toman decisiones, de la visibilidad y el nivel de
empoderamiento de los afectados, etc.
2ª. Fase. Incorporación a la agenda política.
El problema es tomado en cuenta por los actores decisivos del sistema político administrativo, de
entre las múltiples demandas provenientes de grupos sociales e incluso de los propios servicios
públicos. Esta incorporación a la agenda puede considerarse como una especie de filtro de los
problemas por parte de los actores públicos.
2.1 Fases del Ciclo de las políticas públicas.
3ª fase. Formulación de la política.
Supone una definición del modelo causal por parte de los actores públicos, definición en la que los
actores sociales tratan de influenciar en mayor o menor medida, y, posteriormente, una formulación
del programa de actuación político administrativo, es decir, la selección de los objetivos, instrumentos
y procesos que deberán ponerse en práctica para resolver el problema en cuestión. Aquí también
podríamos hablar de la existencia de mecanismos de filtro y ajuste.
4ª Fase. Implementación.
Consiste en una adaptación del programa de la política a las situaciones concretas a las que deberá
enfrentarse (producción de outputs o resultados). Esta es una fase generalmente mucho más compleja
de lo que parece o de lo que los analistas de políticas muchas veces imaginan. También aquí se
observarán diversos mecanismos de filtro (no ejecución, la aplicación selectiva de medidas, etc.).
5ª Fase. Evaluación.
Pretende determinar los resultados y los efectos de dicha política en términos de cambios de conducta
de los grupo-objetivos y en términos del grado de resolución del problema (lo cual tampoco está
exento de filtros o posibles sesgos).
3. Actores de las políticas públicas.
Las políticas públicas concretan y materializan los resultados de las interacciones entre diferentes
actores públicos y privados.
Como actor se designa tanto una persona con poder de decisión o de influencia (ministra/o,
diputada/o, periodista, etc.), como a varias personas naturales (que conforman, por ejemplo, una
oficina o una sección de la administración), o también una persona jurídica (una empresa privada, una
asociación, un sindicato, una asociación juvenil legalmente inscrita, etc.), o, incluso, un grupo social
(agricultores, drogodependientes, personas sin techo, organizaciones juveniles, organizaciones de
mujeres, etc.).
Un conjunto de individuos sólo constituirá un actor unitario siempre y cuando, en lo que concierne a la
política pública que se analiza, se presente y actúe con homogeneidad interna respecto a los valores e
intereses que defiende y los objetivos que persigue.
Por ello, toda persona o grupo social afectado por el problema colectivo al que la política pública
pretende dar solución, es un actor (al menos potencial) aunque (momentáneamente) pueda ser
incapaz de emprender actividades concretas durante una o varias fases del proceso de intervención
pública.
3.1 Tipos de Actores de las políticas públicas.
• El sistema político administrativo: instituciones gubernamentales
(parlamento, gobierno), administrativas y judiciales de un país,
Actores que disponen de la capacidad, aparentemente legitimada por el
orden jurídico, de estructurar cualquier sector de la sociedad a
públicos través de decisiones dotadas de autoridad (Easton, 1965, citado
por Subirats et al, 2008).
• Entre los actores privados se distinguen tres grupos (Subirats et al
2008):
Actores • a) Grupos-objetivo
privados • b) Beneficiarios finales
• c) Grupos terceros
Actores privados
Grupos-objetivo: Beneficiarios finales: Grupos terceros
Personas (físicas o jurídicas) y Personas (físicas o jurídicas) y las Personas (físicas y jurídicas) y las
organizaciones que agrupan a tales organizaciones o entidades que las organizaciones que representan
agrupen, a quiénes el problema sus intereses, quienes, sin que la
personas, cuya conducta se
colectivo afecta directamente, política pública les esté
considera políticamente como la sufriendo sus efectos negativos. directamente destinada, ven como
causa directa (o indirecta) del Pueden esperar, como resultado de la su situación individual y/o
problema colectivo que la política ejecución eficaz de la política pública, colectiva puede modificarse de
pública intenta resolver. una (eventual) mejoría de su manera más o menos
condición económica, social, permanente. Tal modificación
profesional, ambiental, etc. puede tener un carácter
positivo o negativo.
Grupos terceros Estas dos subcategorías
de actores (beneficiarios y
afectados) tenderán ya
sea a apoyar ya sea a
oponerse a la política
Carácter positivo: Carácter negativo: pública que modifica
Las personas son Grupos de personas a indirectamente su
quienes la política situación, lo que les
definidas como
impacta de manera puede llevar a formar
beneficiarias, en coaliciones con los
negativa. Son las
ocasiones personas afectadas. beneficiarios finales (en el
involuntarios, de la caso de los beneficiarios)
ejecución de la política o con los grupos-objetivo
(en el caso de los
pública.
afectados).
Ejemplos de actores en las políticas públicas
Para ilustrar los tipos de actores, un ejemplo tomado de Subirats et al (2008):
Los grupos-objetivo de una política agrícola de subvenciones son los
agricultores cuyos productos están subvencionados; los beneficiarios finales
son los consumidores que disfrutan de precios más bajos; los beneficiados son
las industrias agroalimentarias, y los afectados son los ecologistas que ven el
medioambiente degradarse debido a las prácticas agrícolas intensivas, así
como los agricultores a pequeña escala cuya producción no está
subvencionada y los terceros países quienes importan productos que
compiten de manera artificial con su producción doméstica debido a los
precios debajo de lo normal que representa la subvención que reciben los
agricultores europeos por sus producciones.
4. Políticas públicas y juventud.
En el recorrido histórico de las políticas públicas relacionadas con la población
juvenil en El Salvador, se ha transitado de espacios específicos para la
juventud, como por ejemplo la creación de Casas de la Juventud, la
promoción y organización de comités, clubes, asociaciones u organizaciones
juveniles, Institutos de la Juventud, Consejos de la Juventud, redes juveniles,
construcción de parques temáticos para juventud, polideportivos, etc; pero
cada vez más, a partir de la experiencia, estamos en tránsito hacia enfoques
que trasciendan del aislamiento de la juventud hacia su integración con el
conjunto de las demás políticas públicas, con una perspectiva generacional,
para que exista una continuidad de dichas políticas a lo largo del ciclo de vida
de las personas.
4. Políticas públicas y juventud.
Un ejemplo de una política con enfoque de ciclo de vida de las personas serían las
leyes del sistema previsional; pues, tal como lo afirma Rodríguez (Citado por
Natalia Plesnicar, 2016)
“las reformas de sistemas previsionales en América Latina han impactado
doblemente a los jóvenes. En efecto, les han aumentado a los jóvenes, en
tanto miembros de la población activa, las cargas de jubilaciones, de aportes a
los sistemas previsionales y al final del ciclo van a percibir peores jubilaciones.
Sin dudas, hay un impacto muy fuerte en los jóvenes, aún de leyes que
aparentemente no tienen nada que ver con ellos. Otras leyes vinculadas con el
tema de educación, o de sistemas de salud, o de seguridad ciudadana, que en
apariencia no guardan relación con los jóvenes, sin embargo, también tienen
un impacto muy fuerte en la generación de los jóvenes.” (p.1,653)
4. Políticas públicas y juventud.
Un ejemplo de una política con enfoque de ciclo de vida de las personas serían las leyes del
sistema previsional; pues, tal como lo afirma Rodríguez (Citado por Natalia Plesnicar, 2016)
“las reformas de sistemas previsionales en América Latina han impactado doblemente a los
jóvenes. En efecto, les han aumentado a los jóvenes, en tanto miembros de la población
activa, las cargas de jubilaciones, de aportes a los sistemas previsionales y al final del ciclo
van a percibir peores jubilaciones. Sin dudas, hay un impacto muy fuerte en los jóvenes,
aún de leyes que aparentemente no tienen nada que ver con ellos. Otras leyes vinculadas
con el tema de educación, o de sistemas de salud, o de seguridad ciudadana, que en
apariencia no guardan relación con los jóvenes, sin embargo, también tienen un impacto
muy fuerte en la generación de los jóvenes.” (p.1,653)
Para Rodríguez (Ibídem), hay que separar por los menos dos campos en el terreno legislativo:
por un lado, lo que podríamos llamar las leyes generales de juventud y, por otro, las leyes
específicas que tienen que ver con jóvenes.
4. Políticas públicas y juventud.
Un ejemplo de una política con enfoque de ciclo de vida de las personas serían las leyes del
sistema previsional; pues, tal como lo afirma Rodríguez (Citado por Natalia Plesnicar, 2016)
“las reformas de sistemas previsionales en América Latina han impactado doblemente a los
jóvenes. En efecto, les han aumentado a los jóvenes, en tanto miembros de la población
activa, las cargas de jubilaciones, de aportes a los sistemas previsionales y al final del ciclo
van a percibir peores jubilaciones. Sin dudas, hay un impacto muy fuerte en los jóvenes,
aún de leyes que aparentemente no tienen nada que ver con ellos. Otras leyes vinculadas
con el tema de educación, o de sistemas de salud, o de seguridad ciudadana, que en
apariencia no guardan relación con los jóvenes, sin embargo, también tienen un impacto
muy fuerte en la generación de los jóvenes.” (p.1,653)
Para Rodríguez (Ibídem), hay que separar por los menos dos campos en el terreno legislativo:
por un lado, lo que podríamos llamar las leyes generales de juventud y, por otro, las leyes
específicas que tienen que ver con jóvenes.
5. Participación juvenil en la formulación de
políticas públicas.
De acuerdo a la OECD (2017) la cultura de participación juvenil en la vida pública, y en
especial en la formulación de políticas públicas, es débil en El Salvador. Las personas jóvenes
tienden a tener conductas conservadoras respecto a la participación juvenil. Por ejemplo, de
acuerdo a la Encuesta Nacional de Juventud (INJUVE/FLACSO/UE, 2013) el 43.8% de los
jóvenes considera que ser un buen ciudadano significa vivir sin meterse en problemas con las
demás personas, mientras que 20.9% opina que un buen ciudadano es aquel que cumple las
leyes.
Por otro lado, una minoría de jóvenes participa en organizaciones políticas o con fines de
influir en la vida pública. Las organizaciones que atraen a más jóvenes son las deportivas
(29.7%) y las religiosas (28.3%) (INJUVE/FLACSO/UE, 2013). Estas organizaciones son dirigidas
tanto por jóvenes como por adultos.
5. Participación juvenil en la formulación de
políticas públicas.
Mientras, la OCDE (2017) cita que una cuarta parte de los jóvenes salvadoreños informa que no
participa en organización alguna: 66% no lo hace por falta de tiempo y 13% porque no había
organizaciones para jóvenes en su comunidad; el resto señaló que no se le había invitado a
participar o consideraba que no se logra nada organizándose (OPS, 2011).
Según el sondeo digital del Youth Inclusion Project, realizado en el 2016 (citado por OECD, 2017)
las personas jóvenes perciben que su participación es más pasiva que activa. Un 37.6% cree que
la participación juvenil se limita a ser beneficiarios, 29.8% cree que los jóvenes son consultados
por los responsables de políticas públicas, 26.2% asegura que los jóvenes participan en la
ejecución de dichas políticas, 17.3% cree que participa en la coordinación de políticas públicas y
17% considera que los jóvenes participan en el diseño o planificación de políticas públicas.
No obstante lo anterior, se pueden citar algunos casos de amplia participación juvenil en la
formulación de políticas públicas, tales como la participación de más de 8 mil jóvenes en la
Política Nacional de Juventud 2010-20024, la Ley General de Juventud y la consulta para la
formulación de la Política Nacional de Empleo Joven, est última con la participación de más de
12 mil jóvenes.
“Toda política pública necesita de una o
6 . Políticas públicas de juventud. varias leyes, pero no toda ley necesita de
una política pública” (FUNDE, 2017)
De acuerdo al Estudio de bienestar y políticas de juventud en El Salvador realizado por la OECD
Development Centre (2017) “las leyes y políticas en materia de adolescencia y juventud han
evolucionado en las últimas décadas”, lo cual se expresa en el marco legislativo sobre adolescentes y
jóvenes compuesto por diversos códigos, convenciones y leyes, entre ellas:
- Código de Menores (Decreto Legislativo núm. 516 de fecha 8 de enero de 1974),
- Convención sobre los Derechos del Niño de las Naciones Unidas (ratificada el 27/04/1989),
- Código de Familia (Decreto núm. 677 de 1993),
- Ley Penal Juvenil (del 28 de julio 2004, reforma de la Ley del Menor Infractor de 1994),
- Ley Procesal de Familia (Decreto núm. 133 del 14 de septiembre de 1994),
- Ley Contra la Violencia Intrafamiliar (Decreto núm. 902 del 28 de noviembre de 1996),
- Ley de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia (LEPINA) (Decreto Legislativo núm. 839 del
26 de marzo de 2009), y
- Ley General de Juventud (LGJ).
- Ley de Educación Superior.
- Ley de Incentivo para la Creación del Primer Empleo de las Personas Jóvenes en el Sector Privado.
6 . Políticas públicas de juventud.
Por otro lado, las acciones estatales en materia de juventud están respaldadas por
diferentes políticas sectoriales, por ejemplo:
- Política Nacional de Juventud 2010-2024.
- Política de Salud Sexual y Reproductiva
- Política Nacional de Protección de la Niñez y la Adolescencia (PNPNA)
- Política Nacional de Educación Permanente de Personas Jóvenes y Adultas en El
Salvador
Asimismo, el INJUVE se encuentra desarrollando actualmente el proceso de creación de
estrategias de política pública, entre ellas:
- Estrategia Gobierno Joven, que articula la Política Nacional de Juventud, La Ley
General de Juventud y la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible.
- Rediseño del Programa de Empleabilidad Juvenil
Diviértete y aprende sobre políticas públicas.
En el siguiente enlace encontrarás una sopa de letras sobre políticas públicas.
Indicaciones:
Busca las palabras que representan las 5 fases del ciclo de las políticas públicas.
https://es.educaplay.com/juego/6232568-politicas_publicas.html
Referencias bibliográficas
FUNDE. (2017). Módulo V. Marco legal y de políticas públicas para la prevención de la
violencia. Curso de prevención de la violencia en línea. San Salvador, El Salvador, enero
de 2017. Recuperado de: http://www.repo.funde.org/1248/1/5-Marlegal-PP.pdf
Natalia Plesnicar, L. (2016). Juventudes y políticas públicas en América Latina: Conversación
con Ernesto Rodríguez. Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales, Niñez y Juventud,
14(2),1651-1657. [fecha de Consulta 28 de Junio de 2020]. ISSN: 1692-715X. Disponible
en: https://www.redalyc.org/articulo.oa?id=773/77346456049
OECD Development Centre (2017), “Estudio de bienestar y políticas de juventud en El
Salvador”, Proyecto OCDE-UE Inclusión juvenil, París.
Subirats, J., Knoepfel, P., Larrue, C. y Varonne, F. (2008). Análisis y gestión de políticas públicas.
Barcelona: Editorial Ariel, S. A., recuperado de
https://www.academia.edu/6664962/Subirats_Analisis_y_gestion_de_politicas_publicas
_Parte1a
