Instancias técnicas de evaluación del desempeño gubernamental en México:

insuficiencia de claridad sobre cuáles deben ser.

Por Alberto Haaz Díaz1

Sonora, México, enero 2011

Resumen
En relación a las instancias técnicas que deben evaluar los resultados del ejercicio de los
recursos económicos gubernamentales en México, supuestamente, pueden ser las Entidades de
Fiscalización dependientes de los Congresos correspondientes. Sin embargo, sus atribuciones y
labores están desconectadas de los procesos de programación y presupuestación anual de las
administraciones públicas respectivas: Evalúan resultados anuales en momentos que no son
adecuados para los de integración de los proyectos presupuestales para cada nuevo ejercicio fiscal y
esto hace difícil la Presupuestación basada en Resultados (PbR). Faltan precisiones en los marcos
de actuación para la evaluación de los resultados del ejercicio de los recursos económicos que
deben administrarse para satisfacer los objetivos a los que estén destinados, de acuerdo con lo
dispuesto en el citado Artículo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Reforma constitucional
El 7 de mayo del 2008 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF), el DECRETO que
reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos (CPEUM)2.

La reforma al Artículo 134 está en relación con la Evaluación del gasto público con enfoque a
Resultados y por lo mismo impacta a los recursos económicos de que dispongan la Federación, los
estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus
demarcaciones territoriales.

ARTICULO 134. (Párrafo1) LOS RECURSOS ECONOMICOS3 DE QUE DISPONGAN LA

FEDERACION, LOS ESTADOS, LOS MUNICIPIOS, EL DISTRITO FEDERAL Y LOS ORGANOS
POLITICO-ADMINISTRATIVOS DE SUS DEMARCACIONES TERRITORIALES, SE
ADMINISTRARAN CON EFICIENCIA, EFICACIA, ECONOMIA, TRANSPARENCIA Y HONRADEZ
PARA SATISFACER LOS OBJETIVOS A LOS QUE ESTEN DESTINADOS.
(REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACION
EL 07 DE MAYO DE 2008)

1 Alberto Haaz, Docente en maestrías del Instituto Sonorense de Administración Pública (ISAP), A.C., México
2 La reforma formó parte de la reforma fiscal integral de 2007 y fue publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 7 de mayo de 2008. Esta reforma y las modificaciones a la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) de 2007, 2008 y 2009 consolidaron el proceso orientado a generar un
modelo de presupuesto basado en resultados, integrando las fases de planeación, presupuestación y
evaluación del ejercicio. Aunado a ello está el programa de Armonización Contable, en base a la Ley General
de Contabilidad Gubernamental, publicada el 31 de diciembre 2008.
3 Recursos Económicos: Es el conjunto de capacidades humanas, elementos materiales, bienes de capital y

dinero, que se utilizan casi siempre conjuntamente para producir bienes y servicios. Recursos Financieros:
Son únicamente los referidos al dinero, que para los gobiernos se obtienen por medio de las fuentes que
prevén sus leyes de ingresos. En los Presupuestos de egresos públicos, se establecen importes referidos a
dinero y que representan las erogaciones a efectuar para adquirir y/o usar servicios personales, materiales,
suministros, servicios generales, bienes, etc.
 En relación a instancias técnicas de evaluación | Alberto Haaz D.

(Párrafo 2) LOS RESULTADOS DEL EJERCICIO DE DICHOS RECURSOS SERAN EVALUADOS

POR LAS INSTANCIAS TECNICAS QUE ESTABLEZCAN, RESPECTIVAMENTE, LA
FEDERACION, LOS ESTADOS Y EL DISTRITO FEDERAL, CON EL OBJETO DE PROPICIAR
QUE LOS RECURSOS ECONOMICOS SE ASIGNEN EN LOS RESPECTIVOS PRESUPUESTOS
EN LOS TERMINOS DEL PARRAFO ANTERIOR.
(ADICIONADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACION
EL 07 DE MAYO DE 2008)

LO ANTERIOR, SIN MENOSCABO DE LO DISPUESTO EN LOS ARTICULOS 74, FRACCION VI Y

79.
(ADICIONADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACION
EL 07 DE MAYO DE 2008)

(Párrafo 5) EL MANEJO DE RECURSOS ECONOMICOS FEDERALES POR PARTE DE LOS

ESTADOS, LOS MUNICIPIOS, EL DISTRITO FEDERAL Y LOS ORGANOS POLITICO-
ADMINISTRATIVOS DE SUS DEMARCACIONES TERRITORIALES, SE SUJETARA A LAS
BASES DE ESTE ARTICULO Y A LAS LEYES REGLAMENTARIAS. LA EVALUACION SOBRE
EL EJERCICIO DE DICHOS RECURSOS SE REALIZARA POR LAS INSTANCIAS TECNICAS DE
LAS ENTIDADES FEDERATIVAS A QUE SE REFIERE EL PARRAFO SEGUNDO DE ESTE
ARTICULO. 4
(REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACION
EL 07 DE MAYO DE 2008)

Los párrafos no incluidos aquí, ya estaban establecidos, antes de la reforma de 2008. El primer
párrafo del artículo 134 fue reformado para extender el ámbito orgánico de aplicación del precepto,
abandonando la confusión de los conceptos “gobierno federal” y “gobierno del Distrito Federal”, así
como el reduccionismo de su interpretación hacia el ámbito administrativo.

Se adicionó un segundo párrafo, recorriendo la secuencia de los siete restantes. El nuevo contenido
prescribe que los resultados del ejercicio de los recursos mencionados en el primer párrafo, serán
evaluados por las instancias técnicas de la Federación, los estados y el Distrito Federal, “con el
objeto de propiciar que los recursos económicos se asignen en los respectivos presupuestos en los
términos del párrafo anterior”, sin menoscabo de lo dispuesto en los artículos 74, fracción VI, y 79 de
la Constitución.

De lo anterior se desprende la necesidad de instaurar dichas instancias técnicas encargadas de

evaluar el desempeño en el manejo de los recursos económicos y, también, en el alcance de los
objetivos, previstos en los planes, programas y presupuestos.

En obviedad del principio de economía contenido en este artículo 134, primer párrafo, lo ideal sería
que no sean creadas ex profeso dichas instancias, sino que sean aprovechadas las entidades
locales de fiscalización (como es el Instituto Superior de Auditoría y Fiscalización, ISAF, de Sonora),

4 En concordancia con el nuevo segundo párrafo, en este párrafo quinto se prevé que la evaluación sobre el
ejercicio de dichos recursos se realizará por las instancias técnicas de las entidades federativas; y puede
interpretarse que esto no signifique disminución de las atribuciones de las respectivas entidades locales de
fiscalización.

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 En relación a instancias técnicas de evaluación | Alberto Haaz D.

a fin de no procrear mas entes administrativos dedicados a cumplir el segundo párrafo, echando por
la borda el citado principio de economía, agregado en el párrafo primero del artículo 134.

En concordancia con el nuevo segundo párrafo, en el párrafo quinto se prevé que la evaluación
sobre el ejercicio de dichos recursos se realizará por las instancias técnicas de las entidades
federativas, sin que ello signifique disminución de las atribuciones de las respectivas entidades
locales de fiscalización.

A pesar de los avances normativos en materia de evaluación del desempeño, en la práctica estamos
frente a un sistema apenas en formación, cuyo diseño está aún en proceso y que enfrenta múltiples
dificultades tanto conceptuales como operativas. Por ello resulta difícil hallar espacios donde la
evaluación se efectúe adecuadamente. Hoy es difícil identificar a los responsables de la evaluación y
es prácticamente imposible encontrar un proceso unitario donde se constate la función de evaluar los
recursos públicos. Si la situación es grave a nivel federal, en las entidades federativas el panorama
es aún más desolador.

En efecto, a más de dos años de la reforma constitucional referida, todavía se desconoce en

prácticamente todos los Estados y Municipios cuáles son las “instancias técnicas” y cómo
desempeñarán su función. Por ejemplo, en Sonora, en el ámbito estatal, cuando he preguntado a
servidores públicos si saben eso, me han dado como respuestas que es la Secretaría de Hacienda
porque cada trimestre les requiere informes y también para antes de marzo cada año a fin de
integrar la cuenta pública del ejercicio concluido. Desconocen lo relativo al citado Artículo
Constitucional.

Tampoco se ha avanzado en el marco normativo y mucho menos en la operatividad del modelo de

evaluación de desempeño en los gobiernos estatales. Por ejemplo, en Sonora, ¿Quién hace la
evaluación del desempeño de los programas estatales? ¿La Secretaría de Hacienda a través de su
Subsecretaría de Egresos y Dirección General de Evaluación…? ¿El ISAF? ¿La Secretaría Técnica
del Ejecutivo5?

Éstas “instancias” locales hacen evaluación, pero, con enfoques propios de sus atribuciones y que
no tengo la certeza de que abarquen todo lo que se pretende con la reforma constitucional referida.

Las entidades locales de Fiscalización, en su organismo nacional (ASOFIS), han asumido que son
las mencionadas instancias; y esto puede considerarse válido, pero, también sería necesario que se
realicen adecuaciones a los marcos normativos locales para asegurar el cabal cumplimiento del
propósito de la reforma que nos ocupa en este documento.

Ahora bien, ni de la exposición de motivos de la iniciativa de reforma, ni de los dictámenes es posible

conocer las razones por las que se estimó necesaria la creación de estos órganos técnicos de

5Ésta última se ha encargado de labores de planeación del desarrollo 2009-2015, seguimiento y evaluación de
programas, aún cuando en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Sonora, la función respectiva
continúa apareciendo a cargo de la Secretaría de Hacienda.

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 En relación a instancias técnicas de evaluación | Alberto Haaz D.

evaluación de resultados de manera completamente independiente a la de los órganos de

fiscalización dependientes de los congresos.

En efecto, el propósito de las auditorías de desempeño es justamente evaluar de manera objetiva,

sistemática y multidisciplinaria las actividades gubernamentales para comprobar la eficacia,
eficiencia y economía en el ejercicio de los recursos públicos. Puesto que la reforma constitucional
de 2008 otorga a las entidades de fiscalización la posibilidad de realizar este tipo de auditorías,
resulta obvio que sus funciones serán muy semejantes a la de las instancias técnicas que menciona
el Artículo 134.

Por otro lado, los órganos de fiscalización no parecen tener conexión con el proceso de elaboración
del presupuesto, por lo que se presenta un fenómeno que se ha denominado como la “dilución de los
mecanismos de control”.

Tal dispersión de los órganos y procesos de control, más el hecho de que no se relacionen
adecuadamente con la elaboración del presupuesto, o de su discusión y aprobación en el Poder
Legislativo, ponen en riesgo la real actualización de un Presupuesto con base en Resultados (PbR).

Desde esta perspectiva vale la pena ahora detenerse en el diseño constitucional de la fiscalización.

Independientemente de lo anterior, las sanciones que derivan de la fiscalización se enfocan a las

personas y nunca a los órganos o instituciones en su conjunto. Lo anterior explica por qué una gran
parte de la regulación de los órganos de fiscalización está destinada a asegurar el debido proceso en
la aplicación de las sanciones a los servidores públicos y menos a evaluar la eficiencia y eficacia de
los programas y el desempeño de las instituciones en su conjunto.

Este aspecto se ve reforzado por el hecho de que la fiscalización de los congresos esté desvinculada
orgánicamente de las instancias técnicas responsables de la evaluación del desempeño.

En este sentido, creo que deberíamos ponernos a tratar de responder la pregunta de ¿cuál es el
mejor diseño para evaluar los resultados?, no de los servidores públicos en lo particular, sino de los
órganos en tanto instituciones, que permita a su vez establecer un sistema de incentivos para el
mejor desempeño de su función, incluyendo ahí lo de asignaciones presupuestales en base a los
resultados observados y los que se pretenden lograr.

En Sonora, el ISAF tiene un muy buen modelo y metodología para evaluar el desempeño municipal,
que lo aplica al revisar las cuentas públicas respectivas, y que ha dado magníficos resultados (con
puntajes), lo cual permite que se eviten las pugnas partidistas en la legislatura local cuando se les
presentan los resultados de dichas revisiones.

Pero, no se ha extendido la aplicación de ese modelo evaluador para el ámbito de los poderes
ejecutivo, legislativo y judicial de Sonora, tampoco para los organismos autónomos.

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 En relación a instancias técnicas de evaluación | Alberto Haaz D.

Además, son evaluaciones (las que se hacen a municipios) en base a las cuentas públicas, es decir,
posteriores a los cierres de los ejercicios fiscales correspondientes.

Visto lo anterior con enfoque al ámbito del gobierno del Estado, ocurre así:

• Antes del 15 de abril de 2011 se culminará la integración de la Cuenta de la Hacienda Pública

Estatal de 2010 y se entregará a la Cámara de Diputados. Esto es de acuerdo con los plazos
legalmente establecidos.
• Luego, en septiembre a noviembre de 2011 se elaborará el proyecto de presupuesto de egresos
para 20126.
• Si se quiere aplicar la Presupuestación basada en Resultados (PbR) para 2012, sería
necesario tener la Evaluación de Resultados previsibles o esperados al día último de diciembre
del año 2011, a efecto de que sean base para las decisiones programáticas y presupuestales
del ejercicio posterior. No es muy conveniente ni suficiente tomar la evaluación de resultados de
2010 para decidir la presupuestación para 2012.
• ¿Quién y cómo hará la mencionada Evaluación? ¿El Instituto Superior de Auditoría y
Fiscalización (ISAF)? Además ¿Cuáles son los criterios para que se tomen como base las
evaluaciones respectivas en la programación y presupuestación del siguiente ejercicio fiscal?
Hay quienes piensan que las asignaciones presupuestarias se hacen sólo en función de Techos
Financieros que se determinan con criterios poco conocidos por las dependencias y entidades
del Poder Ejecutivo y que entonces no ven relevante ahora introducir el de la evaluación de
resultados del ejercicio previo al que se programará y presupuestará; creen que se seguirá con
el método acostumbrado.

No hay evaluaciones previas, ni en el transcurso de los ejercicios fiscales (en este caso, hay
informes trimestrales que supuestamente son evaluaciones que hacen las mismas
administraciones públicas a través de sus instancias responsables de la ejecución de los programas
y presupuestos autorizados, sin embargo, sabemos bien que en la práctica no tienen características
de evaluación realmente7).

Consecuentemente, creo que los órganos de fiscalización superior (como el ISAF en Sonora) pueden
ser las idóneas para asumir el papel de las “instancias técnicas” que señala el Artículo 134, sólo si se
asegura vinculación con los procesos de programación y presupuestación que realiza el Poder
Ejecutivo del Estado respectivo.Sería necesaria la previa realización de modificaciones al marco de
actuación que tienen; esto es, ampliando sus atribuciones, de manera que puedan participar en
evaluaciones previas (ex ante), concomitantes (durante) y posteriores (ex post) a cada ejercicio
fiscal, entre otros aspectos. Esto es, “con el objeto de propiciar que los recursos económicos se
asignen en los respectivos presupuestos en los términos del párrafo anterior” (así dice el segundo
párrafo del Artículo 134).

6
También la Iniciativa de Ley de Ingresos y Presupuesto de Ingresos 2012
7
Se han limitado al llenado de formatos que requiere la secretaría de Hacienda, lo cual se ha convertido más
en labor rutinaria de administradores que en labor de análisis evaluatorio de la Alta Dirección en dependencias
y entidades.

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 En relación a instancias técnicas de evaluación | Alberto Haaz D.

Acotación Final:

En el caso del gobierno del Estado de Sonora, se estableció que el ISAF será la Instancia Técnica de
Evaluación. Ésto se encuentra dispuesto en el Artículo 150, párrafo segundo, de la Constitución
Política del Estado de Sonora, reformada mediante publicación de Boletín Oficial número 38, Sección
I, del 13 de mayo de 2010.

Así, el ISAF es responsable de evaluar los resultados de los recursos económicos de que disponga
el Gobierno del Estado, los municipios, así como sus respectivas administraciones públicas
descentralizadas.

Una pregunta me queda en pendientes de respuesta: ¿De qué manera se conectará el ISAF con el
proceso de presupuestación anual del Gobierno del Estado y de los Municipios de Sonora, a fin de
que sus evaluaciones de resultados realmente sirvan para decisiones de asignación de recursos en
siguientes ejercicios fiscales?

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Fuentes consultadas:

López Ayllón, Sergio... [et al] (2009), “Análisis del ciclo del uso de los recursos públicos en el
ordenamiento jurídico mexicano”, México, Centro de Investigación y Docencia Económicas. Proyecto
Estructura de la Rendición de Cuentas en México.

López Ayllon, Sergio y Guillermo Cejudo (coords.), “La estructura de la rendición de cuentas en
México, 2010” (México: Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y el Centro de
Investigación y Docencia Económicas).