PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD:

Para analizar los principios de razonabilidad y proporcionalidad, es relevante ver el

tratamiento jurisprudencial realizado por el Tribunal Constitucional Peruano.

En un inicio, nuestro Tribunal consideró que la definición jurídica de los principios de

razonabilidad y proporcionalidad eran similares, en efecto, mediante la sentencia recaída en
el expediente N° 2192-2004-AA/TC, dicho supremo colegiado señala lo siguiente:

(…)
15. El principio de razonabilidad o proporcionalidad es consustancial al Estado
Social y Democrático de Derecho, y está configurado en la Constitución en sus
artículos 3º y 43º, y plasmado expresamente en su artículo 200°, último párrafo. Si
bien la doctrina suele hacer distinciones entre el principio de proporcionalidad y el
principio de razonabilidad, como estrategias para resolver conflictos de principios
constitucionales y orientar al juzgador hacia una decisión que no sea arbitraria sino
justa; puede establecerse, prima facie, una similitud entre ambos principios, en la
medida que una decisión que se adopta en el marco de convergencia de dos
principios constitucionales, cuando no respeta el principio de proporcionalidad, no
será razonable. En este sentido, el principio de razonabilidad parece sugerir una
valoración respecto del resultado del razonamiento del juzgador expresado en su
decisión, mientras que el procedimiento para llegar a este resultado sería la
aplicación del principio de proporcionalidad con sus tres subprincipios: de
adecuación, de necesidad y de proporcionalidad en sentido estricto o ponderación.
(…)

Como se puede apreciar, el Tribunal Constitucional considera que dichos principios tienen
una similitud en su conceptualización y fin, e incluso considera que los mismos se
encuentran previstos en nuestra Constitución, en los artículos 3° y 43°, y expresamente en
el artículo 200°, esto es, su aplicación en un régimen de excepción, pero que, dada su
condición de principio, su ámbito de proyección no se circunscribe al análisis del acto
restrictivo de un derecho bajo un estado de excepción, pues sirve para analizar cualquier
acto restrictivo de un atributo subjetivo de la persona, independientemente de que dicho
estado de excepción se haya declarado o no1.

Por otro lado, el Tribunal Constitucional no considera que el principio de razonabilidad y

proporcionalidad sean similares, sino más bien que los referidos principios se encuentran
integrados, pues mediante la Sentencia recaída en el Expediente N° 0045-2004-AI/TC,
establece dicha integración de la forma siguiente:

(…)
En reiterada jurisprudencia, este Tribunal ha empleado conjuntamente el principio
de razonabilidad y el principio de proporcionalidad a efectos de examinar si un
tratamiento diferenciador es, o no, discriminatorio. Son estos los principios que
sirven de parámetro para examinar un trato diferenciado.

1
Sentencia Exp. N° 0010-2002.AI/TC.
22.  La forma de operar de este par conceptual –razonabilidad y proporcionalidad-
implica advertir que “(...) la distinción de trato carezca de una justificación objetiva
y razonable de forma que la existencia de tal justificación debe apreciarse en
relación a la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo darse una
relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad
perseguida”.
23.  En este contexto, la razonabilidad aparece como una exigencia de fundamento,
de una razón o base que justifique el tratamiento diferente. Aquí, el tratamiento
diferente aparece como un medio para la prosecución de una finalidad. La
comprensión del principio de razonabilidad en estos términos ha sido acogida por
este Tribunal cuando ha manifestado que: “Por virtud del principio de razonabilidad
se exige que la medida restrictiva se justifique en la necesidad de preservar, proteger
o promover un fin constitucionalmente valioso. Es la protección de fines
constitucionalmente relevantes la que, en efecto, justifica una intervención estatal en
el seno de los derechos fundamentales. Desde esta perspectiva, la restricción de un
derecho fundamental satisface el principio de razonabilidad cada vez que esta
persiga garantizar un fin legítimo y, además, de rango constitucional”.
 24. De modo algo más genérico, pero también comprendido en el concepto de
razonabilidad, se halla la noción de éste según la cual se identifica la razonabilidad
como prohibición o interdicción de arbitrariedad. Razonable sería, así, toda
intervención en los derechos fundamentales que constituya consecuencia de un
fundamento. Arbitraria, aquélla donde ésta se encuentra ausente. En relación a la
igualdad, carente de razonabilidad sería el tratamiento diferenciado ausente de
fundamento alguno.
 25. La proporcionalidad, por su parte, en este contexto, conjunto al principio de
razonabilidad, como parámetro de los supuestos de discriminación, alude
fundamentalmente a la relación de idoneidad o adecuación entre medio y fin; sin
embargo, en cuanto hay una implicancia entre idoneidad y necesidad, la relación
“proporcional” entre medio y fin puede conducir también a imponer un examen de
necesidad. Es decir, la opción  del medio menos gravoso.
 26.  De lo anterior se concluye que el principio de razonabilidad y de
proporcionalidad, en cuanto par conceptual para examinar la constitucionalidad de
los supuestos de eventual discriminación, comprenden los siguientes aspectos:
determinación de la finalidad del tratamiento diferenciado, examen de idoneidad y
de necesidad.
27. Ahora bien, esta exigencia de proporcionalidad conjunta a la de razonabilidad,
resulta ciertamente restringida en comparación con el denominado “principio de
proporcionalidad”. En efecto, el principio de proporcionalidad, entendido en su
acepción clásica alemana como “prohibición de exceso” (Untermaβverbot),
comprende, en cambio, tres subprincipios: idoneidad, necesidad y proporcionalidad
en sentido estricto. Este principio constituye el parámetro para examinar la
constitucionalidad de las intervenciones en los derechos fundamentales. Así lo ha
adoptado también la jurisprudencia de este Colegiado.
28. En el examen del trato diferenciado resulta indispensable también el principio de
proporcionalidad en sentido estricto o ponderación, en el supuesto que dicho trato
ha superado el examen a la luz de los principios de idoneidad y de necesidad.
Justamente, la exclusión de la ponderación, en esta exigencia de razonabilidad-
 proporcionalidad, la convierte en insuficiente e imperfecta. La protección de los
derechos fundamentales y, entre ellos, el de igualdad, impone que el examen de las
intervenciones que se operan en ellos tenga que satisfacer plenamente, de ser el
caso, también el principio de proporcionalidad en sentido estricto.
 29. En este contexto, la razonabilidad, en estricto, se integra en el principio de
proporcionalidad. Uno de los presupuestos de éste es la exigencia de determinar la
finalidad de la intervención en el derecho de igualdad. Por esta razón, lo específico
del principio de razonabilidad está ya comprendido como un presupuesto del
principio de proporcionalidad.
 30.  En síntesis, el principio de proporcionalidad ya lleva consigo, como
presupuesto, la exigencia de razonabilidad y, por otra parte, integra adicionalmente
el principio de proporcionalidad en sentido estricto o ponderación.

Como se puede apreciar, el Tribunal Constitucional ha establecido un Triple juicio para la

determinación del principio de proporcionalidad. En tal sentido, si se determina que una
medida estatal es desproporcionada no se está afectando solamente el principio de
proporcionalidad, sino principalmente el derecho fundamental o bien constitucional
comprometido en la referida medida estatal. Asimismo, el principio de proporcionalidad, en
tanto presupuesto de necesaria evaluación por parte de los poderes públicos cuando
pretendan limitar un derecho fundamental, exige examinar adecuadamente los siguientes
subprincipios: a) si la medida estatal que limita un derecho fundamental es idónea para
conseguir el fin constitucional que se pretende con tal medida; b) si la medida estatal es
estrictamente necesaria; y, c) si el grado de limitación de un derecho fundamental por parte
de la medida estatal es proporcional con el grado de realización del fin constitucional que
orienta la medida estatal.2

A continuación analizaremos los 3 subprincipios del test de proporcionalidad o

razonabilidad:

a. Examen de idoneidad o adecuación: De acuerdo con lo dispuesto por el Tribunal

Constitucional “la idoneidad consiste en la relación de causalidad, de medio a fin, entre
el medio adoptado, a través de la intervención legislativa, y el fin propuesto por el
legislador. Se trata del análisis de una relación medio-fin, por lo que, tratándose del
análisis de una intervención en la prohibición de discriminación, el análisis consistirá
en examinar si el tratamiento diferenciado adoptado por el legislador conduce a la
consecución de un fin constitucional. En caso de que el tratamiento diferenciado no sea
idóneo, será inconstitucional.

Advierte el Tribunal Constitucional, que “en el examen de idoneidad, el análisis del

vínculo de causalidad tiene dos fases: (1) el de la relación entre la intervención en la
igualdad –medio- y el objetivo, y (2) el de la relación entre objetivo y finalidad de la
intervención.3

2
Sentencia Exp. N° 0012-2006-PI/TC
3
Sentencia Exp. Nº 00045-2004-PI/TC
 El análisis de idoneidad determina “de un lado, que ese objetivo sea legítimo; y, de
otro, que la idoneidad de la medida examinada tenga relación con el objetivo, es decir,
que contribuya de algún modo con la protección de otro derecho o de otro bien jurídico
relevante.

Siendo ello así, el concepto de idoneidad implica que toda injerencia en los derechos
fundamentales de una persona debe ser adecuada para fomentar el objetivo
constitucionalmente legítimo.

Por lo expuesto, citando a Alexy, podemos concluir que, cuando se habla de idoneidad
o adecuación se está haciendo alusión a un tema de utilidad, de eficacia del medio
empleado. Se trata pues de que la medida sea capaz de alcanzar materialmente el fin
constitucional que persigue. De modo que el principio se presenta como expresión
estrictamente factual y, por consiguiente, su optimización corresponde al ámbito de las
posibilidades fácticas.4 (Alexy 2010: 15).

b. Examen de Necesidad: A fin de definir este subprincipio, el Tribunal

Constitucional determinó que en principio, ha de analizarse si existen medios
alternativos al optado por el legislador que no sean gravosos o, al menos, que lo
sean en menor intensidad. Se trata del análisis de una relación medio-medio, esto es,
de una comparación entre medios; el optado por el legislador y el o los hipotéticos
que hubiera podido adoptar para alcanzar el mismo fin. Por esto, el o los medios
hipotéticos alternativos han de ser igualmente idóneos.

Enfatiza el Tribunal, que el presupuesto de este examen es que se esté ante un

medio idóneo, puesto que si el trato diferenciado examinado no lo fuera, no habría
la posibilidad conceptual de efectuar tal comparación entre medios. En el examen
de necesidad se compara dos medios idóneos. El optado por el legislador -la
intervención en la igualdad- y el o los hipotéticos alternativos. Por esta razón, si el
primero estuviera ausente, debido a que no habría superado el examen de idoneidad,
el test de necesidad no tendrá lugar5.

En consecuencia, el subprincipio de necesidad implica que la medida sancionadora

que se ha elegido cause el menor daño posible, esto es, la aplicación moderada de
las sanciones que determina que las mismas sean impuestas en la forma y medida
necesarias para cumplir con la finalidad.

c. Examen de proporcionalidad en sentido estricto: Este subprincipio también es

llamado juicio de ponderación, y consiste en una comparación entre el grado de
realización u optimización del fin constitucional y la intensidad de la intervención
en la igualdad. Según el Tribunal Fiscal, La comparación de estas dos variables
debe efectuarse según la ley de ponderación, es decir, que “Cuanto mayor es el

4
ALEXY, Robert 2010 “La fórmula del peso”. Traducción de Carlos Bernal Pulido. Citado en la obra de
CARBONNELL, Miguel y GRÁNDEZ CASTRO, Pedro. El principio de proporcionalidad en el derecho
contemporáneo. Cuadernos de análisis y crítica de la jurisprudencia constitucional 8. Lima: Palestra.
5
Sentencia Exp. Nº 00045-2004-PI/TC
 grado de la no satisfacción o de la afectación de un principio, tanto mayor tiene que
ser la importancia de la satisfacción del otro”.

En este caso, existen dos elementos: la afectación –o no realización– de un principio

y la satisfacción -o realización- del otro. En el caso de la igualdad es ésta el
principio afectado o intervenido, mientras que el principio, derecho o bien
constitucional a cuya consecución se orienta el tratamiento diferenciado -la
“afectación de la igualdad”- es el fin constitucional. Por esto, la ponderación en los
casos de igualdad supone una colisión entre el principio-derecho igualdad y el fin
constitucional del tratamiento diferenciado6.

En tal sentido, de acuerdo con el subprincipio de proporcionalidad en sentido

estricto, la constitucionalidad de la intervención de los derechos fundamentales debe
tener un objetivo de satisfacción equivalente al grado de afectación del derecho
fundamental, siendo necesario realizar el juicio de ponderación, esto es, siguiendo a
Alexi, que cuando mayor es el grado de la son satisfacción o afectación de un
principio, mayor tiene que ser la importancia de la satisfacción del otro; y, cuanto
más intensa sea una intervención en un derecho fundamental, tanto mayor debe ser
la certeza de las premisas que sustentan la intervención7.

Nuestro Tribunal Constitucional en la Sentencia recaída en el Expediente

0030-2004-AI/TC ha tomado como suya la teoría alemana de ponderación establecida por
Alexy, planteando una metodología para realizar el test de proporcionalidad en tres
criterios: 1) que la comparación entre medios y fines debe orientarse a determinar la
intensidad de la limitación, para que, cuanto mayor sea la limitación, más importantes
deban ser los intereses generales que la regulación proteja; 2) que cuanto mayor sea la
importancia o jerarquía de los intereses perseguidos por la regulación, mejor podrán
justificar una limitación en los derechos fundamentales; y, 3) que cuanto más afecte una
intervención a los derechos fundamentales, deban ser más cuidadosamente tenidas en
cuenta las razones utilizadas para la justificación de la medida legislativa restrictiva.

La aplicación conjunta del test de proporcionalidad, tiene como objetivo proteger los
derechos fundamentales, y, dentro del ámbito administrativo, reducir la discrecional de la
Administración al aplicar sanciones por la comisión de ilícitos.

Precisamos, la LPAG, ha dispuesto 2 enunciados respecto del principio de razonabilidad o

proporcionalidad, llamándolo simplemente principio de razonabilidad:

El primero aparece en el numeral 1.4 del Artículo IV del Título Preliminar de dicha ley,
definiendo al principio de razonabilidad de la siguiente manera:

Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo

6
Ibid.
7
ALEXY, Robert. Epílogo a la Teoría de los derechos fundamentales. Traducido por Carlos Bernal, Colegio de
Registradores de la Propiedad, Mercantiles y Bienes Muebles de España, Madrid,2004, pág. 55.
 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes
principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho
Administrativo:
(…)
1.4. Principio de razonabilidad.- Las decisiones de la autoridad administrativa,
cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o
establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites
de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a
emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo
estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.

Por su parte, el segundo aparece exclusivamente en la regulación de la imposición de

sanciones administrativas, esto es, en el numeral 3 del artículo 230° de la LPAG, que a la
letra señala:

Artículo 230.- Principios de la potestad sancionadora administrativa

La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los
siguientes principios especiales:
(…)
3. Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta
sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas
infringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas deberán
ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, debiendo observar
los siguientes criterios que en orden de prelación se señalan a efectos de su
graduación:
a) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido;
b) EI perjuicio económico causado;
c) La repetición y/o continuidad en la comisión de la infracción;
d) Las circunstancias de la comisión de la infracción;
e) EI beneficio ilegalmente obtenido; y
f) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.
(…)

De acuerdo con Morón Urbina, la relevancia del principio de razonabilidad para el Derecho
Administrativo nacional hizo que la LPAG le dedicara dos artículos específicos, uno con
calidad de principio general del Derecho Administrativo para los actos de gravamen que es
el establecido en el Título Preliminar, y otro específico para los actos sancionadores, que
justamente es el establecido en la regulación de sanciones administrativas.

Establece Morón Urbina, que por la primera se exige a los actos de gravamen que:
i. Se adopten dentro de los límites de la facultad atribuida;
ii. Mantengan la proporción entre los medios a ampliar (el contenido del acto de
gravamen) y los fines públicos que deba tutelar, y,
iii. La medida responda a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.
En este sentido, la Administración no cuenta con plena libertad para elegir la medida
sancionadora entre el elenco que le habilita la normativa, sino que debe elegir aquella
que mantenga de mejor manera la proporción con la finalidad pública que persigue la
 medida (desalentar la comisión del ilícito administrativo) y que la conculcación del
derecho del administrado lo sea en lo estrictamente necesario para satisfacer el interés
público perseguido8.

Respecto del principio de razonabilidad o proporcionalidad en el ámbito específico de

aplicación de sanciones, nuestro Tribunal Constitucional ha dispuesto la aplicación del test
de proporcionalidad, para determinar si una sanción sufre de exceso de punición, siendo no
razonables o proporcionales aquellas que no superen dicho test, y limitando la
discrecionalidad de la Administración.

Así, mediante la Sentencia recaída en el Expediente N° 2192-2004-AA/TC, ha dispuesto

que una decisión es razonable, cuando cumple por lo menos con lo siguiente:

a) La elección adecuada de las normas aplicables al caso y su correcta interpretación,

tomando en cuenta no sólo una ley particular, sino el ordenamiento jurídico en su
conjunto.
b) La comprensión objetiva y razonable de los hechos que rodean al caso, que implica no
sólo una contemplación en “abstracto” de los hechos, sino su observación en directa
relación con sus protagonistas, pues sólo así un “hecho” resultará menos o más
tolerable, confrontándolo con los “antecedentes del servidor”, como ordena la ley en
este caso.
c) Una vez establecida la necesidad de la medida de sanción, porque así lo ordena la ley
correctamente interpretada en relación a los hechos del caso que han sido conocidos y
valorados en su integridad, entonces el tercer elemento a tener en cuenta es que la
medida adoptada sea la mas idónea y de menor afectación posible a los derechos de los
implicados en el caso.

Por lo expuesto, el principio de razonabilidad o proporcionalidad integrados entre sí,

determinan que una sanción no sea excesiva, que se respete los derechos fundamentales de
los administrados, y que se limite la discrecionalidad de la Administración.

8
MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Octava
Edición. Editorial Gaceta Jurídica, pág. 699.