Diez falacias sobre los problemas sociales en América Latina.

Por Bernardo Kliksberg

Frase escogida:
"Las encuestas reflejan que (en América Latina) la población está clamando por
cambios, a través de la democracia, no por otra vía, que permitan enfrentar los agudos
problemas sociales... que se suman a la circulación profusa de ciertas falacias sobre los
problemas sociales que llevan a la adopción de políticas erróneas y a emprender
caminos que se alejan de la salida del largo túnel en que está sumida buena parte de la
población"

Comentario:

Ante el creciente descontento por parte de los latinoamericanos respecto de su situación

actual, si se la compara con la de sus padres1, Kliksberg propone reflexiones que atañen
a las causas centrales de esta situación desde el punto de vista de las políticas sociales.
Reconociendo que la gente distingue perfectamente las causas aparentes de las
profundas que afectan este descontento. Partiendo de la base de la existencia de un
amplio apoyo al sistema democrático y sus ideales, el problema se centra más bien en la
insatisfacción y frustración respecto del funcionamiento que el sistema democrático ha
supuesto para el continente2.

Las causas del descontento son muchas, pero sin duda las más determinantes son de
corte económico-social, considerando la prevalencia y empeoramiento de la situación de
pobreza que afecta a amplios sectores de la región3. Ante esto, Kliksberg sostiene que la
población latinoamericana está clamando por cambios, a través de la democracia, que
son difíciles de implementar si se mantiene la existencia de intereses creados por la
consecución de privilegios, o el funcionamiento defectuoso de organizaciones e
instituciones básicas, o la existencia de falacias sobre los problemas sociales que llevan
a la adopción de políticas erróneas que estancan y entorpecen el desarrollo y la acción
transformadora de las políticas sociales. El autor desarrolla su artículo en torno a la
distinción de diez falacias que interfieren en la toma de decisiones públicas obstruyendo
la búsqueda de alternativas renovadoras y una nueva generación de políticas
económicas y sociales que permitan avanzar en el desarrollo.

Primera falacia: la negación o la minimización de la pobreza

El argumento común que "pobres hay en todos lados" es una de las formas que adopta la
relativización del problema. Sin embargo, en materia económico-social siempre es
importante desagregar los datos y observarlos desde una perspectiva histórica
comparada. Siguiendo esta lógica, por ejemplo, es diferente contar con más de la mitad
de la población bajo condición de pobreza como ocurre en América Latina que contar
con "islotes de pobreza", como ocurre en los países desarrollados.

En la región, pese a las discusiones metodológicas sobre cómo medir la pobreza, se dan
dos importantes coincidencias: (1) las cifras de población existentes por debajo del
umbral de pobreza son muy altas, y (2) durante los últimos 20 años existe una tendencia
al crecimiento de esas cifras, no sólo respecto de los números absolutos sino también en
el porcentaje del número de pobres sobre la población total4. La pobreza es extensa,
diversificada y se caracteriza por una rigidez determinada, entre otros motivos, por las
precarias condiciones y proyecciones existentes respecto de los niveles de educación e
ingreso5.

Por otro lado, la a-historicidad para enfrentar el problema de la pobreza (bajo el

argumento de que "pobres ha existido siempre"), no permite diseñar e implementar
estrategias globales que ataquen el problema, respondiendo a los desafíos que sus
tendencias presentes implican, debido a que de una parte se le resta importancia al
trabajo que pueda realizarse en el área social, y de otra asume como condición
irrevocable la existencia de una exclusión humana anti-ética.

Segunda falacia: la falacia de la paciencia

Lo que en muchos países se denominó la política del "chorreo", o la demanda por una
"paciencia histórica" que nos conduciría a un momento de abundancia que
"derramará"los beneficios del crecimiento hacia los más pobres solucionando su
condición, determinó la implementación de reformas en los años 80'. Sin embargo,
¿puede realmente esperar la pobreza?

De una parte, un importante porcentaje de la pobreza de la región afecta a niños y

adolescentes, quienes viven en una constante condición de riesgo que les generará
secuelas para el resto de su vida.
De hecho, en 1997 del 44% de la población latinoamericana que representaban los
menores de 20 años, el 54% de ellos eran pobres. Esto se traduce en una situación de
alto riesgo alimentario, estimado por la CEPAL en un 36% para el año 2000. Esta
situación de riesgo se genera y reproduce principalmente debido a la falta de recursos
familiares, el carácter monoparental de las familias y la baja educación de las madres6.

Por otro lado, de acuerdo a datos proporcionados por OPS, la falta a servicios de agua
potable y alcantarillado afectan a una tercera parte de la población latinoamericana,
mientras el 30% de los niños viven en casas sin acceso a redes de agua potable y un
40% en viviendas sin un adecuado sistema de eliminación de excretas. Estas dos últimas
condiciones seguramente son el factor central que determina a la diarrea como una de
las dos principales causas de muerte infantil de la región.

Tercera falacia: con el crecimiento económico basta

La creencia de que basta con el crecimiento económico, entiéndase un aumento del

producto y del producto bruto per capita, para alcanzar el desarrollo ha quedado en
entredicho frente a la experiencia Latinoamericana en los últimos 20 años. De hecho, el
resultado de las reformas que se siguieron de acuerdo con esta lógica es bastante
mediocre y se traduce, en palabras de French Davis (2000), en "una fuerte inestabilidad
en el empleo y la producción, una mayor diferenciación entre ricos y pobres, y un
crecimiento promedio modesto: sólo 3% en este decenio y con una profunda
desigualdad".

En los últimos informes del Banco Mundial se constata la necesidad de desarrollar

capacidades tecnológicas, de competitividad y estabilidad económica para apuntalar el
desarrollo, constatando además que el crecimiento económico puede ser un componente
necesario de las estrategias de reducción de pobreza, pero no es el único.
En este sentido, el paradigma del desarrollo humano, que pone a la gente en el ángulo
central de cualquier estrategia de desarrollo, demanda necesariamente por una pregunta
constante respecto de cómo y qué sociedad es la que avanza y/o retrocede con las
políticas y reformas implementadas. Es cierto que cuanto mejor sea el crecimiento, y
más recursos haya, se ampliaran las posibilidades para la sociedad. Sin embargo, es la
calidad de vida de la gente en ámbitos básicos de su vida cotidiana lo que debe
constituir el parámetro para ver cuánto ha avanzado y desarrollado una sociedad.

Cuarta falacia: la desigualdad es un hecho de la naturaleza y no obstaculiza el

desarrollo.

América Latina es considerada la región más desigual del planeta. Se trata de una
desigualdad creciente que no se adecua a las teorías convencionales de Kusnets que
supone la existencia de desigualdad sólo en un trecho del camino hacia el desarrollo. Lo
cierto es que hoy en la región la riqueza se concentra cada vez más en grupos con una
mayor propensión al consumo y con una menor propensión a la inversión que la que
tuvieron los grupos de elite de los países hoy desarrollados.

Contrariamente a lo que propugna esta falacia, la desigualdad ha sido una de las causas
centrales del aumento de la pobreza de la región, no como una consecuencia natural del
camino hacia el desarrollo, sino más bien como consecuencia de estructuras regresivas y
políticas erradas. Estas últimas se han traducido en una reducida capacidad de ahorro
nacional, una reducción de los mercados internos, una frágil salud pública, una frágil
capacidad para incrementar y potenciar la formación de capital humano calificado, una
menguada confianza en las instituciones básicas de la sociedad y en los liderazgos
políticos.

El autor distingue cinco grandes tipos de desigualdades existentes en la región:

1) Inequidad en la distribución de los ingresos. En la región el 30% de la población

recibe sólo el 7,5% del ingreso; mientras sólo el 5% de la población es dueña del 25%
del ingreso nacional.
2) Inequidad en el acceso a activos productivos, principalmente en lo que respecta a la
extrema desigualdad en la distribución de la tierra.
3) Inequidad en el acceso a crédito, que afecta principalmente a la pequeña y mediana
empresa, instituciones claves en la generación de empleo (de hecho, 60 millones de
PYMES que generan 150 millones de empleos, cuentan sólo con un 5% del crédito).
4) Inequidad en el sistema educativo. De acuerdo a cifras estimadas por el BID (2000),
la brecha de diferencia en el nivel educativo del 10% más rico de jefes de hogar y el
10% más pobre es de 7 años, mientras en Europa es sólo de 2 a 4 años7.
5) Inequidad en el acceso a las posibilidades que brindan las nuevas tecnologías e
Internet. También llamada Brecha Digital o analfabetismo cibernético, por cuanto la
mayoría de la población no cuenta ni con los recursos ni la capacitación necesaria para
su uso.

La desigualdad asume una dinámica regenerativa produciendo circuitos perversos que

multiplican y acentúan la dualización y polarización entre incluidos y excluidos.
Quinta falacia: la desvalorización de la política social

La política social ha tendido a ser vista como un complemento secundario de otras

políticas de aparente mayor importancia para el desarrollo, como aquellas centradas en
el desarrollo productivo, los equilibrios monetarios, el crecimiento tecnológico y la
privatización, entre otras.

Las políticas sociales han sido asumidas como una forma de apaciguar las reacciones y
efectos políticos que generan situaciones de pobreza, desigualdad y desintegración
como las existentes. El corolario de la política social es una reducción y focalización del
gasto social a objetivos específicos, con una institucionalidad débil en recursos y
personal, lamentablemente alejada de los ámbitos de toma de decisiones. Sin embargo,
en una democracia priorizar por lo social no pasa por dar más o menos concesiones al
estado, sino por asumir los derechos fundamentales de los miembros de la sociedad
como piedra angular para la sobrevivencia y estabilidad del sistema democrático8.

La inversión en educación y capacitación son aspectos centrales de la política social, en

tanto potencian las posibilidades del país para absorber y hacer uso de las nuevas
tecnologías como herramientas de desarrollo. Por otro lado, la inversión en mejorar las
condiciones de salubridad y sanidad pública se traducirían en mejoras considerables de
la productividad de la economía. De esta manera, es preciso constatar que no se trata
sólo de "gasto" social, sino más bien, de recursos que bien gerenciados, constituyen
inversiones de alto retorno, tanto en términos de capital humano como en productividad,
progreso tecnológico y competitividad nacional.

Es más, una de las posibilidades reales que tienen las democracias latinoamericanas
para reducir la desigualdad es la implantación de una política social agresiva, que
provea y asegure servicios sociales de buena calidad para todos, dotando de
posibilidades y oportunidades de integración a la población pobre.

Sexta falacia: la maniqueización del Estado

Bajo el pensamiento económico convencional se ha asociado al estado con un aparato

corrupto, con una alta burocracia que le hace ineficiente a la hora de cumplir con sus
funciones y administrar los recursos. Aunque también los procesos de privatización y
retraimiento del Estado de la provisión de servicios fueron acompañados por
corrupción, inequidades e ineficiencia en los servicios. Por otro lado, la visión del
Estado como un aparato omnipotente capaz de solucionar todos los problemas ha
demostrado históricamente ser errada.

Esta maniqueización del Estado creó una falsa oposición entre éste y la sociedad civil,
generando un paulatino debilitamiento y deslegitimación de la acción del Estado en sus
diferentes áreas de acción, específicamente en el campo social. Aún así, sin un estado
eficiente el desarrollo social se torna inviable, principalmente porque no existen
suficientes controles reguladores que protejan a la población de los fallos provocados
por el mercado, velando por un crecimiento sostenido y equitativo. En este sentido,
siguiendo a Sen, Kilksberg resalta el rol de las políticas públicas, principalmente en
salud y educación, como aspectos decisivos de las economías de mejor desempeño en el
mundo9.
Finalmente, no basta sólo con un estado eficiente capaz de controlar la corrupción y las
inequidades producidas por los mecanismos de mercado, sino también es preciso un
estado coordinado con la sociedad civil, que requiere de una administración pública
descentralizada, meritocrática y transparente para la implementación de políticas
adecuadas.

Séptima falacia: la incredulidad sobre las posibilidades de aporte de la sociedad civil.

Esta creencia funciona bastante vinculada a la anterior, en términos del reconocimiento

de una oposición y dualidad básica Estado/Mercado. La sociedad civil se asume dentro
de la órbita de acción del Estado, mientras al mercado (los incentivos económicos, la
gerencia de negocios y la lógica de maximización de utilidades) se adjudican las fuerzas
que potencian de mejor manera el desarrollo.

Sin embargo, existe una multiplicidad de organizaciones que no están vinculadas

específicamente a ninguna de estas dos esferas, sino más bien conforman el llamado
"tercer sector". Se trata de un grupo de organizaciones no gubernamentales, de creciente
crecimiento en la región, que realizan múltiples aportes en el campo social, apoyados
por el aporte de actores públicos y privados. En el mundo desarrollado estas
organizaciones juegan un rol importante en los proyectos de ayuda bilateral, recaudando
recursos principalmente del Estado, aunque también en ocasiones de la empresa
privada, y desarrollando algunas funciones sobre todo en materias de cooperación.

En América Latina este tercer sector recibe un apoyo público precario e inestable,
considerando que sólo recientemente se ha empezado a modificar el pensamiento
económico tradicional sobre las políticas públicas, que tendía a desvalorizar las
posibilidades de la sociedad civil para ser agentes de su propio desarrollo10.

Octava falacia: la participación; sí, pero no

La mayoría de las sociedades contemporáneas han demandado una participación más

activa de las comunidades en los asuntos públicos y de desarrollo. La "sed" por
participación ha sido detonada por el devenir de los procesos históricos de
democratización de los distintos países, que al menos en teoría han propiciado la libre
organización y expresión de la sociedad civil.

Por otro lado, el éxito y eficiencia de los programas sociales ha quedado demostrado
con numerosas experiencias, cada vez que se incorpora la participación de las
comunidades pobres en el uso de los recursos, la definición de las metas, planificación,
gestión, control y evaluación de los proyectos11. Además, la participación e implicación
efectiva de la comunidad es un medio fundamental para el control de la corrupción.

Pese a esto, la participación de las comunidades en los programas y políticas de

desarrollo de los gobiernos es muy reducida. Sigue priorizándose por las políticas
verticales, donde es la elite de decidores y diseñadores quienes conocen las mejores
estrategias. Esto mantiene a las comunidades pobres como agentes pasivos y externos a
su propio desarrollo, con el consecuente desfase entre discurso político y realidad, que
se materializa más allá de la exclusión, en sentimientos de frustración y escepticismo
respecto de la política.
Novena falacia: la elusión ética

Hasta hoy, los problemas sociales en la región son tratados a nivel político como un
tema técnico más, de carácter neutro, en el que prima principalmente una lógica y
racionalidad técnica tipo costo-beneficio. Sin embargo, enfrentarse al tema social es
enfrentarse a la vida de la gente, a la sobrevivencia de su cotidianidad, y esto conlleva
inevitables cuestionamientos éticos, no sólo dentro de los países, los gobiernos y
diferentes miembros de una sociedad, sino también a nivel internacional.

Es imprescindible mantener un debate ético sobre la procedencia de las políticas, aún

cuando se contra argumente con la falta de recursos para estas consideraciones, pues
precisamente es este debate el que afectará los resultados de las políticas en términos de
prioridades adecuadas y beneficios sociales efectivos. De hecho, reordenando
prioridades, fortaleciendo un sistema fiscal progresivo y eficiente y propiciando pactos
sociales legítimos, los recursos necesarios para superar las numerosas brechas que
afectan al continente se vuelven menos cuantiosos.

Décima falacia: no hay otra alternativa

El discurso económico ortodoxo y las políticas públicas temerosas tienden a defenderse

argumentando que no existe otra alternativa para lograr el desarrollo, y que son estas las
únicas medidas que pueden llevarse a cabo (repliegue de la acción del Estado, deterioro
de las formas tradicionales de organización social, deterioro de las condiciones de la
pequeña y mediana empresa nuevas formas de institucionales de acceso a servicio, etc.).
Sin embargo, de acuerdo a estudios realizados por CEPAL a fines de los 90's y a
consecuencia de la implementación de estas políticas, la mayoría de la población vivía
con sentimientos permanentes de riesgo, indefensión e inseguridad, y una cada vez más
desvirtuada confianza entre unos y otros.

Sin lugar a dudas se ha comprobado históricamente que el desarrollo es en sí mismo

demasiado complejo como para pensar que sólo exista una vía posible para alcanzarlo.
Tanto desde el PNUD, como desde el Banco Mundial, hay voces que recalcan que la
superación de las desigualdades sociales es uno de los requisitos básicos para lograr
crecimiento económico y desarrollo. Se trata de enfocar ambos hacia los pobres y
excluidos, potenciando sus capacidades a través de políticas y programas
gubernamentales que incorporen miradas diferentes, superando el sesgo economicista
que ha predominado hasta ahora.

Es necesaria la configuración de proyectos nacionales que prioricen la integración

regional como instrumentos de inserción económica en el sistema económico global;
democratizar el acceso a la tierra y el crédito; implementar una reforma fiscal orientada
a una imposición más equitativa y eliminación de la evasión; una difusión y
capacitación en el uso de las nuevas tecnologías de información; universalizar el acceso
y la cobertura de los servicios de salud, educación preescolar y financiación de los
ciclos primario y secundario; apoyar la investigación científica y tecnológica;
universalizar el acceso a servicios sociales básicos; y finalmente permitir la apertura de
espacios de participación masiva, como algunas de las metas que deben guiar las nuevas
estrategias de desarrollo. Para lograr estos objetivos es necesario contar con un estado
transparente, descentralizado y con un servicio civil profesionalizado; con una sociedad
civil fuerte y cooperante; y con un empresariado que incorpore una lógica de
responsabilidad social a su acción.

Finalmente, después de esta mirada de conjunto sobre las falacias que enmascaran las
políticas públicas en la región el autor concluye con una cita que Carlos Fuentes
escribió en 1995: "Algo se ha acabado en América Latina, los pretextos para justificar la
pobreza".

Referencias bibliográficas:

Banco Mundial, The Quality of Growth. Washington (2000)

BID, Informe de Progreso Económico y Social. Washington (2000)
CEPAL, Panorama Social de América Latina. Santiago de Chile (2000)
French Davis, R, Reformar las Reformas en América Latina. El País, Madrid, 30 de
Junio (2000)
Latinobarómetro, Encuesta 1999. Santiago de Chile (2000)
OPS, Situación de la Salud en las Américas. Indicadores Básicos 2000. Washington
(2000)
PNUD, Superar la Pobreza Humana. New York (2000)

Notas:

1 Según datos de la encuesta Latinobarómetro 1999, sólo un 17% de los

latinoamericanos cree estar mejor que sus padres.

2 Los únicos dos países donde existen mayores porcentajes de satisfacción con el
funcionamiento del sistema son Costa Rica y Uruguay, donde más del 60% de la
población está satisfecha con su funcionamiento. Al mismo tiempo, es allí donde se
detectan los más bajos niveles de desigualdad de la región y la más amplia red de
sistemas de protección social.

3 Bajo problemas de pobreza se aglutinan problemas vinculados a la carencia de

oportunidades en el trabajo, el acceso a la salud, el acceso a una educación de buena
calidad, incertidumbre laboral, bajos sueldos, corrupción, delincuencia, tráfico de
drogas. En suma la existencia de grandes y crecientes brechas de desigualdad.

4 De acuerdo con datos entregados por la CEPAL, entre los años 1997 y 2000, la
pobreza creció de 204 a 220 millones. El 75% de la fuerza de trabajo del 75% de la
población de la región tiene ingresos que no son suficientes para sacarles de una
situación de pobreza. En Centroamérica la situación de pobreza de la población es
acuciante: 75% de los guatemaltecos (el 86% de la población indígena son pobres, sobre
el 54% de la población no indígena), 73% de los hondureños, 68% de los nicaragüenses
y 53% de los salvadoreños viven bajo esta condición. En Brasil 43,5% de la población
gana menos de 2 dólares diarios, y en Argentina la tercera parte de la población y el
45% de los niños vive en situación de pobreza.

5 Respecto de la educación, el promedio de años de escolaridad en América Latina es de

5,2 años, la mitad de los años necesarios para emerger de la pobreza.
6 Se estima en 30% el porcentaje de hogares a cargo de madres solteras en la región, en
su mayoría se trata de hogares humildes y de madres con bajo nivel educativo y
probables problemas de malnutrición, incluso durante el embarazo. De acuerdo a datos
de CEPAL, para 1999, entre un 40 y 50% de los niños urbanos en edad preescolar
formaban parte de hogares en los que la madre no había completado la educación
primaria, porcentaje que puede llegar a aumentar a un 85% para los niños de zonas
rurales de algunos países.

7 El 10% más rico de la población cuenta en promedio con 11,3 años de formación
educativa, mientras el 30% más pobre adquiere sólo 4,3 años. De acuerdo con
estadísticas de la CEPAL, el 3% de la población ocupada cuenta con 15 o más años de
escolaridad, el 20% de la fuerza de trabajo tiene entre 8 y 12 años, y el 77% restante
cuenta entre 5,5 y 7,3 años de estudio en las zonas urbanas, y 2,9 en las rurales.

8 En el Informe de Desarrollo Humano 2000 el PNUD ha planteado el problema en los

siguientes términos "La erradicación de la pobreza constituye una tarea importante de
los derechos humanos en el siglo XXI. Un nivel decente de vida, nutrición suficiente,
atención de salud, educación, trabajo decente y protección contra las calamidades no
son simplemente metas del desarrollo, son también derechos humanos".

9 La OMS ha establecido para el año 2000 el primer ranking de países de acuerdo al

desempeño de sus sistemas de salud. Uno de los índices lo constituye el número de años
que una población vive con buena salud. Los países que lideran la tabla son países en
los que el Estado tiene una participación fundamental en la red de protección: Japón
(74,5 años), Suecia (73 años), Canadá (72 años) y Noruega (71,7 años).

10 Numerosos estudios del Banco Mundial atribuyen al capital social y humano una
importante cuota de responsabilidad en la performance económica y gobernabilidad
democrática de los países.

11 Dos estudios publicados el año 2000, uno por el PNUD, "Superando la pobreza
Humana", y otro por el Banco Mundial "The Voices of the Poor", enfatizan en el diseño
de estrategias de superación de pobreza es preciso dar prioridad e invertir en el
fortalecimiento de organizaciones civiles en las propias comunidades pobres, para
otorgarles voz y voto real a los excluidos.
El apoyo se orienta principalmente a la capacitación de líderes, fortalecimiento de sus
capacidades de articulación y gestión.

La Colección de Reseñas es una publicación editada por el Instituto Internacional de

Gobernabilidad, en el marco del Proyecto LAGNIKS (Red y Sistema latinoamericanos
de Información y Conocimiento sobre Gobernabilidad y Desarrollo Humano), con el
patrocinio del PNUD (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y la Generalitat
de Catalunya (Gobierno Autónomo Catalán).

Tomado de Revista del CLAD Reforma y Democracia Nº 19, febrero 2001.

Comentario por: Daniela Vicherat, Analista IIG.