UNIVERSIDAD TÉCNICA DEL NORTE

FACULTAD DE CIENCIAS
ADMINISTRATIVAS Y ECONÓMICAS
FACAE

Nombre:
Marcos Daniel Vaca
Curso:
7mo “A”
Carrera:
Derecho
Asignatura:
CONTRATACIÓN PÚBLICA
 CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO

Examen especial a la Subasta Inversa Institucional

DADSySS-0045-2015

El presente examen especial se realizó en aplicación del Plan Operativo de

Control 2013 autorizado por el señor Subcontralor General del Estado con
memorando 1798-CP de 12 de septiembre de 2013, con la ampliación del período de
análisis hasta el 30 de agosto de 2013; con la finalidad de verificar que los procesos
precontractual y contractual de las adquisiciones de medicamentos, fármacos e
insumos médicos, se hayan realizado conforme a las disposiciones legales y
contractuales, y además, verificar que los medicamentos, fármacos e insumos
médicos se hayan utilizado, conforme lo programado y cumplan su objetivo.

Para la realización del examen se tomó de base legal el Decreto Supremo

N°40 del 25 de julio de 1970 y publicado en el Registro Oficial N° 15 del 10 de julio
de 1970 se transformó la Caja Nacional del Seguro Social en el Instituto Ecuatoriano
de Seguridad Social, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 370 de la
Constitución de la República del Ecuador, el Instituto Ecuatoriano de Seguridad
Social (IESS) es una entidad autónoma responsable de la prestación de las
contingencias del seguro universal obligatorio a sus afilados.

El Proceso para la Adquisición de Fármacos para las Unidades Médicas del

lESS, consta en el Plan anual de Contrataciones de IESS — PAC, según oficio
No.21200000- 1265 de 15 de junio de 2012 del Subdirector de Contabilidad y
Control Presupuestario del Seguro Individual y Familiar, remitido al Director del
Seguro General de Salud Individual y Familiar, al que se anexaron copias de las
certificaciones presupuestarias para el ejercicio 2012 y oficios compromiso para el
2013. El Presidente del Consejo Directivo, mediante oficio 11000000-675-CDde 25
de agosto de 2011, comunicó al Director General del ¡ESS, que en sesión ordinaria
de 24 de agosto de 2011, el Consejo Directivo resolvió autorizar el inicio del
proceso de contratación para la adquisición de fármacos e insumos médicos para las
unidades médicas del IESS, con un presupuesto referencial de 635 721 510,50 USD
para el 2012 y 438 865 485,61 USD para el 2013.
 En el examen se analizó los procesos precontractual, contractual y consumos
de las adquisiciones de medicamentos, fármacos e insumos médicos para el IESS,
realizados mediante subasta inversa institucional en el Instituto Ecuatoriano de
Seguridad Social, por el período comprendido entre el 1 de enero de 2010 y el 30 de
agosto de 2013. El monto económico para el inicio del proceso de contratación con
un presupuesto de 365 721 510,50 USD, para el año 2012 y de 438 865 485,61 USD
para el año 2013.

Existió una falta de mantenimiento y medidas sanitarias de las bodegas de

insumos médicos en el Hospital Dr. Teodoro Maldonado Carbo, HTMC, se verificó
la existencia de productos que se encuentran sin los cuidados sanitarios, la
contaminación de varios productos médicos, ocurridos durante los días 19 y 29 de
octubre de 2012, debido a la rotura de la cañería del piso contiguo a las bodegas de
productos médicos; además, en esta bodega se observó la presencia de moho,
manchas profundas de humedecimiento y no existe un informe que permita conocer
detalladamente la cantidad de insumos médicos que fueron contaminados. Los
insumos médicos contaminados se encuentran amontonados junto con productos que
no cumplen todavía su vida útil, con el correspondiente riesgo de contaminación;
además, se constató que en el tumbado están unas bandejas de soporte cubriendo
parte de las tuberías de aguas servidas. - Existen insumos médicos sin rotación,
como TROCAR DE 10mm y de 12mm, con fecha de vencimiento entre enero y
marzo 2014, debido a que fueron adquiridos en volúmenes excesivos, sin que se
demuestre con una proyección de utilización a futuro inmediato y a corto plazo.

Hubo una falta en la toma de decisiones oportunas, por los Directores/ras del
Hospital previo y posterior a acontecimientos de esta naturaleza, ocasionó que
existan fármacos e insumos médicos que caducaran, se contaminen y sin que exista
la posibilidad de canje por las empresas proveedoras. El 7 de abril de 2012 fueron
sustraídos fármacos e insumos médicos, que días después se recuperaron, se observó
que éstos se encuentran ubicados en los corredores y en las áreas de acceso a la
bodega, sin un ordenamiento adecuado y sin utilizarse, debido a la falta de gestiones
por parte de la Directora Administrativa del hospital, que permitan depurarlos, a fin
de verificar su estado de conservación y no se evidenció acción alguna realizada
después del robo acaecido, relacionada con los productos médicos que fueron
recuperados, pues no se realizó gestiones por las Directoras del hospital y
Administrativa, para su inspección y validación, a fin de determinar su estado de
conservación. la falta de acciones oportunas por los Directores del Hospital permitió
que el sistema AS 400 no se encuentre actualizado, sobreestimando sus saldos,
debido a que con la sentencia emitida por el Tercer Tribunal de Garantías Penales
del Guayas, no les fueron informados documentadamente a los Coordinadores de
Bodega de Fármacos del Hospital, a fin de que estos registros sean actualizados y se
evite la ocupación de espacios físicos con el almacenamiento de estos productos
médicos que aún no están resueltos por las autoridades del Hospital.

El Director Administrativo y el Director Médico del Hospital Teodoro

Maldonado no dispusieron ni ejercieron un adecuado control sobre la depuración y
verificación de los fármacos e insumos médicos robados, lo que ocasionó que se
encuentren embodegados y no hayan sido utilizados en beneficio de los pacientes
del hospital, por lo que no observaron las Normas de Control Interno: 100-02
“Objetivos del control interno” y 100-03 “Responsables del control interno”.

La Procuraduría General del lESS, con oficio No.64000000-2231 de 20 de

junio de 2013, emitió un informe al Director General del IESS, en el que señaló la
emisión de órdenes de pedido de las diferentes Unidades Médicas en calidad de
anticipo, debido a que a esa fecha aún no se suscribieron los contratos. Con
Resolución Administrativa No.64000000-2734 de 22 de agosto de 2013, resolvió
revocar y dejar sin efecto las Resoluciones Administrativas No.CT-IESS-007-2013 y
CT-IESS-008-2012 de 16 de enero de 2013, que correspondió al procedimiento
precontractual de subasta inversa electrónica institucional para la Adquisición de
Fármacos para las Unidades Médicas del IESS, Tercera Fase de los 116
medicamentos.

Se adjudicaron a empresas y laboratorios farmacéuticos, procesos para la

adquisición de fármacos e insumos médicos; sin embargo, no se suscribieron los
respectivos contratos, debido a que el Procurador General del IESS informó al
Director General que no se habían cumplido requisitos previos, tales como:
certificaciones presupuestarias y autorizaciones de la máxima autoridad, sin haber
previamente verificado la existencia de los requisitos descritos que fueron
evidenciados por auditoría, por lo que la máxima autoridad emitió la Resolución No.
64000000-2734 de 22 de agosto del 2013, revocando y dejando sin efecto las
resoluciones con las que se adjudicaron los procesos inicialmente, lo que ocasionó
que las empresas adjudicadas entreguen anticipos de medicamentos requeridos por
las Unidades Médicas que no han sido legalizados con los respectivos contratos y en
otros casos dichas unidades queden desabastecidas sin poder atender las necesidades
de los pacientes.

ANÁLISIS JURÍDICO

1.- ACTOS U OMISIONES QUE INCUMPLIERON LA NORMATIVA

LEGAL EN LAS FASES DEL CONTRATO PÚBLICO

Se presentó en la fase precontractual una inconsistencia en el sistema de

archivo en la Secretaría de la Comisión Técnica de Contratación ya que los
expedientes de los procesos de contratación de Subasta Inversa Institucional, así
como las ofertas presentadas, no se encontraron foliadas ni numeradas, no tienen un
orden cronológico, así como un índice que permita identificar el contenido
documental de la información de los contratos, debido a que la Secretaria de la
Comisión Técnica, no mantuvo un archivo ordenado de la documentación que
respalda los procesos precontractuales y contractuales.

Se encontró también que suscribieron contratos con posterioridad al plazo

establecido, con la finalidad de proveer medicamentos, fármacos e insumos
médicos, en forma posterior a los tiempos establecidos en las disposiciones legales,
debido a la falta de oportunidad en la entrega de información documental de las
casas proveedoras adjudicadas, por parte de la Secretaria de la Comisión Técnica de
contrataciones, lo que ocasionó que estos instrumentos legales no se elaboren en los
tiempos previstos.

No se incluyó dentro del proceso previo a la contratación de los fármacos el

Formulario 6-A que comprende: el cálculo del porcentaje del agregado nacional
respecto al costo de producción (desagregado por elemento de costo); y la
metodología a utilizarse en la aplicación del formulario que define el valor agregado
nacional, materia prima, insumos y equipos de origen nacional, mano de obra y
tecnología nacional, por lo que no se observó los artículos 1 y 2 de la Resolución
INCOP 044-2010, publicada el 20 de junio de 2010. En el portal de compras
públicas no se encuentran incorporados algunos documentos importantes de los
procesos de adquisición de fármacos e insumos médicos no se encuentra
incorporada y publicada toda la información documental relevante de las fases
precontractual, contractual y de ejecución en el portal de compras públicas. Existió
una propuesta de empresa adjudicataria sobre rebaja de precio que no fue
considerado por las autoridades del IESS.

En la fase contractual las unidades médicas visitadas por los auditores:

Hospital Carlos Andrade Marín HCAM, Centro de Atención Ambulatoria El Batán,
Hospital San Francisco de Quito, se encontraron desabastecidas en algunos
fármacos, situación que se generó por falta de una adecuada planificación en las
adquisiciones, por parte de los Directores del Seguro General de Salud Individual y
Familiar, además, en el Hospital San Francisco de Quito, no disponen de un sistema
de kardex que permita conocer los ingresos y egresos pues tienen que ingresar a otro
menú de inventarios y así consultar solo los ingresos o egresos, pero no tienen en
forma unificada.

Se encontró pagos por la adquisición de material de curación en valores

superiores al adjudicado para el Hospital José Carrasco Arteaga presentándose una
diferencia pagada en más de 32 234,76 USD, que fue restituida al hospital por la
empresa proveedora, por requerimiento de auditoría. Existió una falta de
mantenimiento y medidas sanitarias de las bodegas de insumos médicos en el
Hospital Dr. Teodoro Maldonado Carbo, HTMC, Se evidenció documentadamente
sobre la contaminación de varios productos médicos, ocurridos durante los días 19 y
29 de octubre de 2012, debido a la rotura de la cañería del piso contiguo a las
bodegas de productos médicos; además, en esta bodega se observó la presencia de
moho, manchas profundas de humedecimiento y no existe un informe que permita
conocer detalladamente la cantidad de insumos médicos que fueron contaminados.
2.- DELITOS CONTRA LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (COIP) QUE SE
PRESENTARON EN ESE CONTRATO PÚBLICO EN RELACIÓN IRPS.

Artículo 278.- Peculado.- Las o los servidores públicos y las personas que
actúen en virtud de una potestad estatal en alguna de las instituciones del Estado,
determinadas en la Constitución de la República, en beneficio propio o de terceros;
abusen, se apropien, distraigan o dispongan arbitrariamente de bienes muebles o
inmuebles, dineros públicos o privados, efectos que los representen, piezas, títulos o
documentos que estén en su poder en virtud o razón de su cargo, serán sancionados
con pena privativa de libertad de diez a trece años. Si los sujetos descritos en el
primer inciso utilizan, en beneficio propio o de terceras personas, trabajadores
remunerados por el Estado o por las entidades del sector público o bienes del sector
público, cuando esto signifique lucro o incremento patrimonial, serán sancionados
con pena privativa de libertad de cinco a siete años. La misma pena se aplicará
cuando los sujetos descritos en el primer inciso se aprovechen económicamente, en
beneficio propio o de terceras personas, de estudios, proyectos, informes,
resoluciones y más documentos, calificados de secretos, reservados o de circulación
restringida, que estén o hayan estado en su conocimiento o bajo su dependencia en
razón o con ocasión del cargo que ejercen o han ejercido. Son responsables de
peculado las o los funcionarios, administradores, ejecutivos o empleados de las
instituciones del Sistema Financiero Nacional o entidades de economía popular y
solidaria que realicen actividades de intermediación financiera, así como los
miembros o vocales de los directorios y de los consejos de administración de estas
entidades, que con abuso de las funciones propias de su cargo dispongan
fraudulentamente, se apropien o distraigan los fondos, bienes, dineros o efectos
privados que los representen, causando directamente un perjuicio económico a sus
socios, depositarios, cuenta partícipes o titulares de los bienes, fondos o dineros,
serán sancionados con pena privativa de libertad de diez a trece años. La persona
que obtenga o conceda créditos vinculados, relacionados o intercompañías, violando
expresas disposiciones legales respecto de esta clase de operaciones, en perjuicio de
la Institución Financiera, será sancionada con pena privativa de libertad de siete a
diez años. La misma pena se aplicará a los beneficiarios que intervengan en el
cometimiento de este ilícito y a la persona que preste su nombre para beneficio
propio o de un tercero, aunque no posea las calidades previstas en el inciso anterior.
Las o los sentenciados por las conductas previstas en este artículo quedarán
incapacitadas o incapacitados de por vida, para el desempeño de todo cargo público,
todo cargo en entidad financiera o en entidades de la economía popular y solidaria
que realicen intermediación financiera.

3.- LA RELACIÓN EXISTENTE ENTRE ACTOS U OMISIONES QUE

INCUMPLIERON LA NORMATIVA Y LOS DELITOS CONTRA LA
EFICIENCIA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (COIP).

La relación que existe entre los actos u omisiones que se dieron en el presente
caso y el delito de peculado establecido en el artículo 278 del COIP es que en la fase
precontractual se estableció una inconsistencia en el sistema de archivo en la
Secretaría de la Comisión Técnica de Contratación ya que los expedientes de los
procesos de contratación de Subasta Inversa Institucional, así como las ofertas
presentadas, no se encontraron foliadas ni numeradas, no tienen un orden
cronológico, así como un índice que permita identificar el contenido documental de
la información de los contratos; además se inscribieron contratos fuera del tiempo
plazo para eta actividad; por otra parte en el portal de compras públicas no se
encuentran incorporados algunos documentos importantes de los procesos de
adquisición de fármacos e insumos médicos no se encuentra incorporada y publicada
toda la información documental relevante para las fases del contrato.

No se tomó en cuenta el informe en donde se mostraba el cálculo del

porcentaje del agregado nacional respecto al costo de producción (desagregado por
elemento de costo); y la metodología a utilizarse en la aplicación del formulario que
define el valor agregado nacional, materia prima, insumos y equipos de origen
nacional, mano de obra y tecnología nacional. En la fase contractual se encontraron
desabastecidas en algunos fármacos el Hospital Carlos Andrade Marín HCAM,
Centro de Atención Ambulatoria el Batán, Hospital San Francisco de Quito,
situación que se generó por falta de una adecuada planificación en las adquisiciones,
por parte de los Directores del Seguro General de Salud Individual y Familiar.
 Además en el Hospital San Francisco de Quito, no disponen de un sistema de
kardex que permita conocer los ingresos y egresos, por lo que se queda en tela de
duda todo el inventario necesario. Se encontro un sobreprecio en los medicamentos
adquiridos para el Hospital José Carrasco Arteaga, lo que ocasionó una diferencia
pagada en más de 32 234,76 USD. Por estas omisiones presentadas es que incurre
este caso en un delito de peculado dado que el dinero público que estaba destinado
para la compra de medicamentos necesarios para los diferentes hospitales tuvo un
sobreprecio y también existe una falta de documentos importantes por lo que no
existe de forma transparente todo el proceso de contratación pública.

4.- ESTABLECER SU CRITERIO CON RELACIÓN A LAS

CONCLUSIONES DEL INFORME EXAMEN ESPECIAL

Este informe de examen especial en sus consecuencias toma correctamente

en cuenta todos los parámetros importantes ya que las ofertas presentadas, no se
encontraron foliadas ni numeradas, no tienen un orden cronológico, así como un
índice que permita identificar el contenido documental de la información de los
contratos, además que se suscribió contratos con empresas para la provisión de
medicamentos, fármacos e insumos médicos, en forma posterior a los tiempos
establecidos en las disposiciones legales, debido a la falta de oportunidad en la
entrega de información documental de las casas proveedoras adjudicadas, por parte
de la Secretaria de la Comisión Técnica de contrataciones. Hay que tomar en cuenta
que en el proceso no constaba la informacion documental prioritaria en las fases
precontractual, contractual y de ejecución en el portal de compras públicas, como
son: pliegos aprobados por la máxima autoridad, cronograma de pagos y las Actas
de entrega recepción, debido a que la Secretaria de la Comisión Técnica de
Contrataciones no actualizó la información inicial, así como, de los procesos
finalizados, desconociéndose la situación real de los mismos en el portal de compras
públicas.

Por otra parte una vez suscrita el acta de negociación para la adquisición de
Meropenem He Polvo para inyección de 1000 mg, con un precio unitario de 32,00
USD, no se consideró la rebaja propuesta por la empresa adjudicada, a 28,42 USD;
debido a la falta de comunicación y gestiones oportunas por parte de la Secretaria
Técnica de Contrataciones y del Director del Seguro General de Salud Individual y
Familiar, quienes no pusieron en conocimiento del Director General, lo que
ocasionó que el IESS adquiera y pague al valor establecido en el contrato. También
en el Hospital José Carrasco Arteaga adquirió108 unidades de grapadora circular
curva 25 mm diametro de cabeza, con carga, estéril descartable, al precio unitario de
899,00 USD siendo el valor adjudicado de 600,53 USD, presentándose una
diferencia pagada en más de 32 234,76 USD, que fue restituida al hospital por la
empresa proveedora, por requerimiento de auditoría, en el trascurso del examen,
situación que se produjo debido a la falta de control en los precios que constan en el
contrato suscrito respecto a los de la facturación de la empresa.

Posterior a la compra la falta en la toma de decisiones oportunas, por los

Directores/ras del Hospital previo y posterior a acontecimientos de esta naturaleza,
ocasionó que existan fármacos e insumos médicos que caducaran, se contaminen y
sin que exista la posibilidad de canje por las empresas proveedoras. En la bodega de
insumos médicos se observaron daños causados por las aguas servidas que
contaminaron varios insumos médicos, presencia de moho, manchas profundas de
humedecimiento y no existe un informe pormenorizado en el que se demuestre lo
actuado por las autoridades del Hospital, que permita conocer detalladamente la
cantidad de insumos médicos que fueron contaminados.

5.- PROPONER REFORMAS LEGALES QUE DEBERÍAN HACERCE.

Para mi criterio dentro de la normativa ecuatoriana penal hace falta que su

regulación sea más específica en cuanto a algunos delitos de administración pública,
dado que contiene una tipicidad muy general de los mismos, considero que es
necesario la creación de otros tipos penales dentro de los cuales se especifique de
forma más concreta. También debe existir una mejor regulación normativa para que
exista un mejor control dentro del proceso de contratación pública para que no haya
faltas en la documentación necesaria para un proceso transparente y público. Por
otra parte se debe implementar y poner una pena fuerte y directa a la corrupción que
es un delito que plaga nuestro territorio ecuatoriano y que le hace mucho daño a toda
la población ecuatoriana.