1

UNIVERSIDAD AUTONOMA DE YUCATAN

FACULTAD DE ECONOMIA

EL SERVICIO CIVIL DE CARRERA EN YUCATAN

ESTUDIO DE CASO
DESAFIOS Y PERSPECTIVAS

TESIS EN OPCION AL GRADO DE MAESTRO EN:

GOBIERNO Y POLÍTICAS PUBLICAS

PRESENTADA POR:
LCC JORGE MIGUEL BARRERA PENICHE

MERIDA, YUCATAN, MEXICO, 2010

 2

INDICE
INTRODUCCION 2
1. Metodología 7
1.1. Método de investigación 7
1.2. Justificación metodológica 9
1.3. Procedimiento de campo 10
2. Marco teórico conceptual 11
2.1. El papel del estado 11
2.2. Modelo burocrático weberiano 17
2.3. El servidor público y su marco normativo en México 21
2.4. La administración pública y la Nueva Gestión Pública 23
2.4.1. La Gestión Pública 25
2.5. Servicio civil de carrera, el concepto y el sistema 28
2.6. Términos básicos de administración del Recurso Humano 32
2.7. Experiencias internacionales 33
2.7.1. El sistema civil de carrera de Francia 33
2.7.2. El sistema civil de carrera del Reino Unido 34
2.7.3. El sistema civil de carrera de Estados Unidos 36
3. La Administración Pública en México 39
3.1. Antecedentes 39
3.2. La Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración
42
Pública Federal 2003
3.3. Casos de servicio civil de carrera en entidades federativas 45
4. El servicio civil de carrera en Yucatán 50
4.1. Marco jurídico 50
4.2. Diagnóstico de los Recursos Humanos en el Gobierno del Estado 54
4.3. El Sistema de Profesionalización 59
4.4. Reflexiones sobre principios teóricos que deben de estar
70
presentes
5. Conclusiones 75
5 ANEXOS 79
6. BIBLIOGRAFIA 85
 3

INTRODUCCION

En las últimas dos décadas México ha vivido un proceso de transformación y

transición democrática, producto de las demandas de democratización y
redimensionamiento del aparato estatal, surgidas en casi toda Latinoamérica en la década
de los ochenta, debido al excesivo intervencionismo del estado que condujo a graves
déficit fiscales, a la ineficiencia administrativa y al anquilosamiento político. México cuenta
actualmente con una sociedad cada vez más consciente de sus derechos y más exigente
con sus gobernantes para que le brinden mayores y mejores servicios. (Vera, 2003)
La sociedad se ha convertido en un ser activo ya no sólo en período de elecciones,
sino en los periodos intermedios. El ciudadano adquiere una nueva dimensión, ya que es
visto como un “cliente” que puede elegir entre varios productos (ofertas políticas) y
favorecer a uno y rechazar a otro. Se vuelve prioritario el cumplimiento del Contrato Social
al que Rousseau atribuye el compromiso del gobernante de resolver las demandas y las
necesidades de la sociedad que eligió al gobernante. Este último tiene la responsabilidad
de seleccionar un cuerpo intermedio encargado de la administración de los recursos y la
resolución de los problemas. Este cuerpo intermedio llamado administración pública, es el
responsable del cumplimiento y satisfacción de las demandas sociales, si la
administración pública no cumple, el pacto o contrato con la sociedad se rompe.
Asimismo, la administración pública ha adoptado elementos propios de la iniciativa
privada como estructuras organizacionales, herramientas de mejora continua, planeación
y gerencia estratégica.
Bajo el paradigma de la Nueva Gestión Pública, el cliente no es alguien sobre el
que se ejerza autoridad sino, alguien a quien se sirve. El cambio del concepto de usuario
al de cliente significa convertir al servicio público, en auténtico servicio al público, donde
cada ciudadano puede trasmitir su propia visión de la prestación que recibe, de su utilidad
y de sus preferencias. Del concepto de cliente se pasa al de la clientelización, donde la
prestación de un servicio debe verse como una oportunidad para que la administración
inicie una relación duradera con el ciudadano y permita el intercambio de puntos de vista
o de expectativas mutuas. De la relación y el intercambio irá fluyendo un conjunto de
iniciativas que mejorarán el servicio y la satisfacción del ciudadano1.
Ante este nuevo paradigma, se hace necesaria la transformación de la cultura
laboral y burocrática, en su sentido peyorativo, en las instituciones por una cultura de

1
, Gestión Pública , Dr. Alberto Quintal Palomo, 2006
 4

servicio, de dignidad humana, de eficiencia y de capacidad profesional (Beltrán, 2003). La

profesionalización del recurso humano en la administración pública es una demanda
social, cuyo interés es el de que la sociedad cuente con un gobierno eficaz que
efectivamente atienda las necesidades de todas las clases sociales (Aguilar, 2003).
En el plano federal, a mediados de la administración pasada, se implementó el
Sistema de Servicio Profesional de Carrera como “una política pública para la
profesionalización de los servidores públicos, fomentar la eficiencia y eficacia de la
gestión pública, con el fin de lograr una mejora en los servicios que se ofrecen a la
ciudadanía”2. Este Sistema permite administrar los recursos humanos de las instituciones
sujetas a la Ley del Servicio Profesional de Carrera y garantizar su ingreso, desarrollo y
permanencia en la Administración Pública Federal a través del mérito y la igualdad de
oportunidades; en un marco de transparencia y legalidad. En abril de 2003 se publicó el
decreto de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública
Federal, que ha registrado reformas en 2005 y 2006. El Reglamento correspondiente fue
publicado en septiembre de 2007.
En Yucatán existen antecedentes de sistemas de servicio civil de carrera. En 1994,
se publica el Reglamento del Servicio Público de Carrera en la Policía Judicial del Estado,
que fija las normas y procedimientos para el establecimiento del servicio civil de carrera
en esa corporación, a fin de que las atribuciones constitucionales, legales y
reglamentarias que los agentes de la corporación tienen asignadas, sean desempeñadas
por personal con formación y desarrollo profesional. Asimismo, se establecen los
procedimientos y requisitos para el reclutamiento, ingreso, formación, promoción,
reconocimientos y sanciones de los agentes de la Policía Judicial Estatal.
En tanto, el 1 de diciembre de 2003, el Pleno del Tribunal Superior de Justicia del
Estado de Yucatán emitió el Acuerdo que Establece las Bases para la Administración de
la Carrera Judicial, la cual tiene como objetivo principal, valorar la capacidad,
conocimientos jurídicos y habilidades de quienes aspiren a ocupar cargos dentro de ese
Poder, mediante una evaluación objetiva que permita, además, determinar el perfil
adecuado a la categoría correspondiente.
Durante el sexenio 1995-2001, en Yucatán se realizó un gran esfuerzo por
mantener programas de capacitación bien estructurados y dirigidos a personal de todos
los niveles (Ramírez, 2002). En 1996, por primera vez el Reglamento interior de la

2
http://www.spc.gob.mx/ (2008)
 5

Oficialía Mayor contempló dentro de sus obligaciones el establecimiento de las bases de

un servicio civil de carrera (Arceo, 2007).
Uno de los objetivos de la administración estatal 2001-2007, plasmado en el Plan
Estatal de Desarrollo fue la promoción del servicio civil de carrera, a fin de garantizar la
solvencia técnica y profesional de los servidores públicos3 y como medida para el
fortalecimiento del federalismo, así como el control y evaluación de la gestión pública.
En 2002, se publicó en el Diario Oficial el Reglamento Interno de la Oficialía Mayor
del gobierno del estado que señalaba en su artículo 11 fracción VII como competencia de
la Dirección de Recursos Humanos de esa dependencia, la implantación y administración
de los sistemas de Servicio Civil de Carrera y de Escalafón; y en su artículo 14 fracción
VIII indica que es competencia de la Dirección de Desarrollo Institucional, establecer las
bases metodológicas para crear el Servicio Civil de Carrera.
Sin embargo, en 2007 este reglamento fue abrogado mediante el decreto 742, que
establece el actual reglamento interno de la Oficialía Mayor. En este nuevo reglamento, la
única referencia al servicio civil de carrera está en el artículo 15 fracción VIII, que
establece que la Dirección de Desarrollo Institucional tiene como facultad y obligación,
coadyuvar en el desarrollo del sistema del Servicio Profesional de Carrera.
Entre 2004 y 2006, varios servidores públicos estatales ingresaron a la
administración pública estatal bajo un sistema de selección e ingreso a cargo de personal
de la Oficialía Mayor, para lo cual presentaron sendas evaluaciones de capacidades y
psicométricos, así como entrevistas. A principios de 2007, fue requisito asistir a un curso
de inducción al sistema de evaluación de desempeño a cargo de personal de la Dirección
de Recursos Humanos de la Oficialía Mayor, en el que fue requerimiento elaborar un
Programa de Objetivos Prioritarios, así como de competencias profesionales, con lo que
quedaban registrados en un sistema de servicio civil de carrera.
Sin embargo, al darse el relevo administrativo en 2007, la administración entrante
comenzó un proceso de despidos laborales, sin tomar en cuenta los sistemas
establecidos por la administración saliente, haciendo evidente que el factor político se
impuso sobre los avances registrados haciendo que éstos se vean truncados, pero
¿cuáles fueron realmente las mejoras alcanzadas para que hayan podido ser
desplazadas?
El objetivo de este trabajo es conocer qué avances se registraron en la
implementación de un sistema de profesionalización de los servidores públicos (o del

3
Plan Estatal de Desarrollo 2001-2007 p. 28
 6

servicio civil de carrera) entre 2001 y 2007 en el estado de Yucatán. Para esto se
estudiaron las acciones que llevó a cabo la Oficialía Mayor del Gobierno del Estado,
oficina que tenía a su cargo ese proyecto.
Se considera que la utilidad de este estudio es conocer la problemática que
afrontó la Oficialía Mayor en el diseño e implementación del Servicio Civil de Carrera,
identificar los avances que logró y precisar lo qué faltó para concretarlo.
Los objetivos específicos de esta investigación son:
 Identificar los beneficios y mejoras que se obtuvieron.

 Determinar los factores representativos de éxito.

 Conocer los obstáculos afrontados.

 Determinar si se logró su implementación y en caso de no ser así, las causas que

lo impidieron.
El estudio de caso estará inmerso en un periodo de postransición que afecta para
el caso del estudio de campo, la actitud de los actores como la información disponible,
pues el hecho de que los actores sean de diferentes partidos políticos aumenta el grado
de subjetividad de sus apreciaciones y la recopilación de información se dificulta.
Ante esta problemática, la presente tesis busca una mayor consistencia por medio
de la elaboración y seguimiento del protocolo de investigación. Este presentará cuál es el
sustento teórico que respalda la investigación y la elección de la metodología, cuáles son
las preguntas generadoras, cuáles las unidades de análisis y cómo se presentará el
criterio de interpretación de los resultados.
En los últimos años hubo acciones y avances en el diseño e implementación del
servicio civil de carrera en Yucatán, sin embargo estos fueron ignorados y desechados en
cada relevo administrativo. Tanto la administración 1996-2001, así como la 2001-2007,
diseñaron programas de capacitación y de ingreso de personal, así como mecanismos de
evaluación, cuya existencia no trascendió al público.
En el capítulo 1 se expone el desarrollo metodológico del estudio de caso, así
como su justificación como el método más adecuado para llevar a cabo esta
investigación. Para esto se usó como referencias a Yin, Bardach y Méndez Ramírez.
(1990)
El capítulo 2 tiene como objetivo presentar los principales conceptos que estarán
presentes a lo largo del trabajo. Esta investigación evita extenderse en la historia antigua
del concepto de Estado, sino que se centra en explicar las características del Estado
moderno, el cual surge con la aparición de la noción de país, como la organización política
 7

soberana dentro de un territorio definido, así como de su evolución en Estado gendarme

al de bienestar y omnipresente y este a su vez al de Estado modesto. Asimismo, incluye
los conceptos más relevantes para describir los principales elementos del contexto en el
que se ubica el tema del servicio civil como burocracia, servidor público, administración
pública y gestión pública, entre otros. Se toma como referencia el modelo francés de
servicio civil de carrera, toda vez que existió un programa bilateral de cooperación sobre
el tema entre el gobierno francés y el gobierno mexicano.
El capítulo 3 se aborda el desarrollo de la Administración Pública en México y se
hace una revisión sobre los avances registrados a nivel federal y en otros estados del país
en la implementación de un sistema de servicio civil de carrera.
El capítulo 4 está conformado en su totalidad por un estudio de caso sobre el
intento de implementación de un sistema de servicio civil de carrera en el estado de
Yucatán. Para este fin se tomará como unidad de análisis la Oficialía Mayor del Gobierno
del Estado. El estudio de este caso tiene como objetivos encontrar los cursos de acción,
las experiencias más relevantes, los argumentos y los obstáculos que afrontaron los
tomadores de decisiones. Si bien, el caso de la Oficialía Mayor no puede utilizarse como
un paradigma a seguir, puede ayudar a establecer puntos clave a considerar en el
momento de la repetición de la experiencia por parte de la actual o futuras
administraciones.
Finalmente en las conclusiones se hace una propuesta para la creación de un
organismo público desconcentrado del Poder Ejecutivo que diseñe, implemente y vigile el
funcionamiento del sistema de profesionalización de carrera. Este organismo se propone
sea integrado por profesionales, investigadores y representantes de la sociedad civil,
previo a la creación de una iniciativa de ley del servicio civil de carrera.
 8

1 METODOLOGIA

1.1. MÉTODO DE INVESTIGACIÓN

Este trabajo se realizó bajo los siguientes criterios (Méndez Ramírez 1990):
1. De acuerdo con el periodo en que se capta la información, es retrospectivo parcial,
ya que se cuenta con una parte de la información y el resto está por obtenerse;
2. De acuerdo con la evolución del fenómeno estudiado, el estudio es longitudinal, ya
que implica la comparación de los valores de la o las variables en diferentes
ocasiones.
3. De acuerdo con la comparación de las poblaciones, el estudio es descriptivo, pues
sólo cuenta con una población que se pretende describir en función de un grupo
de variables y respecto del cual no existen hipótesis centrales. De tendencia, pues
analiza cambios a través de tiempo (en variables o sus relaciones) dentro de una
población en general4.
4. De acuerdo con la interferencia del investigador en el fenómeno que se analiza, el
estudio es observacional, toda vez que el investigador sólo puede describir o medir
el fenómeno estudiado y no puede modificar por voluntad propia ninguno de los
factores que intervienen en el proceso.
Lo que se pretende es conocer la evolución del fenómeno estudiado en el pasado, la
implementación del servicio profesional de carrera, en relación con ciertas variables que
se miden en diversas ocasiones en los sujetos (unidades) correspondientes a una sola
población, que en esta ocasión será el universo de servidores públicos del gobierno del
estado de Yucatán. La información que se utiliza se encuentra en documentos diversos
como informes de gobierno, reportes, expedientes.
Por estas características, la metodología de estudio de caso es la técnica de
investigación más adecuada cuando intentamos responder a las preguntas “cómo” y “por
qué” ocurre un determinado fenómeno, cuando el investigador no tiene control sobre el
fenómeno a estudiar y cuando éste es actual (Sánchez & Chaminade, 1999).
Un estudio de caso es, según la definición de Yin (1994 citado por Yacuzzi, 2005):
Una investigación empírica que estudia un fenómeno contemporáneo dentro de
su contexto de la vida real, especialmente cuando los límites entre el fenómeno y
su contexto no son claramente evidentes. (...) Una investigación de estudio de

4
Metodología de la investigación Diseños no experimentales, Diego Puerto, 2006
 9

caso trata exitosamente con una situación técnicamente distintiva en la cual hay
muchas más variables de interés que datos observacionales; y, como resultado,
se basa en múltiples fuentes de evidencia, con datos que deben converger en un
estilo de triangulación; y, también como resultado, se beneficia del desarrollo
previo de proposiciones teóricas que guían la recolección y el análisis de datos
(pp. 3).
La metodología que propone Yin consta de cinco partes
1. Diseño del caso de estudio
a. Preguntas de estudio
b. Unidades de análisis
c. Proposiciones de la misma, si las hay
d. La relación lógica entre las preguntas y las proposiciones
e. Criterios para interpretar los resultados
2. Conducción del caso de estudio: Preparación de la recolección de datos
3. Conducción del caso de estudio: Recolección de datos
4. Análisis del caso de estudio
5. Elaboración del reporte de caso de estudio

En cumplimiento a la metodología anterior, el diseño del caso de estudio consiste en

ligar los datos a ser recolectados con las preguntas iniciales del estudio. El tipo de
preguntas de investigación utilizadas en esta investigación son de tipo exploratorio y son:
 ¿Existen las condiciones para el servicio civil de carrera en Yucatán?
 ¿Qué avances se tuvieron en el diseño e implementación del servicio civil de
carrera en Yucatán?
 ¿Cuáles fueron las características del proyecto aplicado?
 ¿Qué obstáculos o dificultades hubo durante el diseño e implementación?
 ¿Qué tipo de beneficios se obtuvieron?
 ¿Qué se debe hacer primero? ¿Crear una ley del servicio civil de carrera o diseñar
el sistema?
 ¿Qué acciones hay que tomar para concretar la implementación del servicio civil
de carrera en Yucatán?
En esta tesis se optó por estudiar la experiencia institucional de la Oficialía Mayor del
Gobierno del Estado, porque cumplía con el requisito de ser una unidad de análisis que se
caracteriza por ser una organización pública estatal que tuvo a su cargo el diseño e
 10

implementación del sistema de servicio civil de carrera y de cuya experiencia se pueden

extraer consideraciones útiles.

1.2. JUSTIFICACIÓN METODOLÓGICA

Por sus características (investigación empírica que estudia un fenómeno
contemporáneo dentro de su contexto real, en la que los límites entre el fenómeno y el
contexto no son claramente visibles, y en la que se utilizan distintas fuentes de evidencia),
el estudio de caso es una metodología de investigación ampliamente utilizada en el
análisis de las organizaciones (Sosa, 2006).
El método de estudio de caso es una metodología rigurosa que:
• Es adecuada para investigar fenómenos en los que se busca dar respuesta a
cómo y por qué ocurren.
• Permite estudiar un tema determinado.
• Permite estudiar los fenómenos desde múltiples perspectivas y no desde la
influencia de una sola variable.
• Permite explorar en forma más profunda y obtener un conocimiento más amplio
sobre cada fenómeno, considerándolo como una entidad holística, cuyos atributos
podemos entender en su totalidad solamente en el momento que se examinen
todos los demás de manera simultánea.
Otra de sus fortalezas radica en que en el método de estudio de caso los datos
pueden ser obtenidos desde una variedad de fuentes, tanto cualitativas como
cuantitativas; esto es, documentos, registros de archivos, entrevistas directas,
observación directa, observación de los participantes e instalaciones u objetos físicos
(Chetty, 1996 citado en Martínez, 2006).
Asimismo, sirve para conocer la evolución en el pasado del fenómeno en estudio,
permite determinar relaciones temporales entre eventos y de esta manera sugiere
hipótesis con temporalidad adecuada (Méndez 1990).
Es una técnica flexible, pues permite que el investigador modifique sus
procedimientos de investigación a lo largo del estudio, como consecuencia de la
interacción con quien está siendo investigado.
La metodología de estudio de caso ha recibido críticas debido a sus problemas de
objetividad y generalización. No obstante, la mayoría de los autores recientes coinciden
en afirmar que la clave para la superación de gran parte de los problemas de objetividad y
 11

generalización reside en un buen diseño de la investigación (Sánchez & Chaminade,

1999).
Esta investigación será de carácter exploratorio y comprensivo más que de
búsqueda de explicaciones causales, por lo que no se hizo una hipótesis. Se busca
obtener información relevante sobre prácticas y acciones del gobierno estatal, así como
los beneficios obtenidos con los intentos de implantar el servicio civil de carrera, que
permitan encontrar alternativas viables para su implementación.
El planteamiento que guía este estudio es, que si bien las condicionantes políticas
propias del sistema administrativo local demostraron poder obstaculizar la implantación
del servicio civil de carrera en Yucatán, es necesario conocer qué avances se registraron
en la materia en la administración estatal pasada y que faltó para su correcta y completa
implementación. El conocimiento de estos factores permitirá sentar las bases para la toma
de decisiones de medidas preventivas y correctivas.
La revisión histórica implica no sólo conocimiento, sino también nos da elementos
para construir nuevos y mejores escenarios, nuevas formas de concebir la gestión, nos
permite retomar lo valioso de las acciones del pasado y generar nuevos conocimientos.

1.3 PROCEDIMIENTO DE CAMPO

Los procedimientos de campo que se emplearon para la obtención de datos fueron los
siguientes:
 Entrevistas a los responsables del proyecto en la Oficialía Mayor durante la
administración 2001-2007
 Revisión de informes de gobierno y expedientes
 Entrevistas a funcionarios de la actual administración estatal
 Revisión y análisis de reglamentos y documentos sobre el tema
 12

2. MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL

2.1. EL PAPEL DEL ESTADO

A través del tiempo el Estado ha evolucionado constantemente, desde su concepto
hasta su forma de organización. El nacimiento y evolución del Estado se remonta desde la
polis griega, el imperio romano hasta el Estado Moderno. El Estado surge como respuesta
a necesidades de organización. Aristóteles señala “Todo Estado esta conformado por una
asociación, la cual se forma para alcanzar un bien común, y éste bien es el objeto más
importante de esta asociación de tipo política”.
Agrega que el Estado es una comunidad, formada por elementos diferentes y el
gobierno de ese estado, depende de la organización impuesta por todos los miembros
que lo conforman. El fin del Estado debe ser siempre, no sólo la existencia material de
todos los asociados, sino también su felicidad y su virtud.
En el siglo XVII comienza gestarse un nuevo tipo de Estado, caracterizado por el
crecimiento de la burguesía que choca con la nobleza, el aumento de espacios de poder y
autoridad generados por la actividad económica y la acumulación de capital, con la
asunción de funciones políticas por parte de la burguesía, en detrimento de la realeza y la
nobleza, así como modificaciones en el rol del Estado y sus integrantes.
En este contexto surge el enfoque contractualista del Estado por parte de
intelectuales como Hobbes y Locke, aunque con diferentes enfoques. Mientras que
Hobbes sentó las bases teóricas del absolutismo a partir de la teoría del contrato social,
es decir que la soberanía del rey no residía en el derecho divino, sino en el mantenimiento
del contrato que le había dado tal soberanía; Locke planteó las bases del estado liberal
con su propuesta de crear un Estado mediante un contrato social que favorezca la
propiedad individual, la libertad y la igualdad
Para Hobbes, los grupos sociales admiten la coerción y los costos atribuibles a las
acciones del gobierno (como violencia) a cambio de los beneficios derivados de un orden
constitucional legal y de la provisión de bienes públicos (Ayala, 1996).
Por su lado, Locke aporta la idea del “Estado mínimo”, al sostener que los
individuos tienen el derecho de mantener o quedarse con todo lo que han ganado y nadie
debe expropiárselo mediante los impuestos.
Sus ideas fueron retomadas posteriormente por Rosseau, quien en su obra “Del
contrato social” (1762) establece que las exigencias de libertad del ciudadano han de
verse garantizadas a través de un contrato social ideal, en el que el ciudadano gana
 13

libertad civil y la propiedad de todo lo que posee. Asimismo, define al gobierno como un
cuerpo intermedio establecido entre los súbditos y el soberano para su mutua
correspondencia, encargado de la ejecución de las leyes y de la conservación de la
libertad, tanto civil como política. Bajo la perspectiva roussoniana, el Estado podría
concebirse como una unión voluntaria de individuos con intereses mutuos, quienes
establecen un contrato que asigna ciertos derechos y poderes al Estado, a cambio de los
cuales, éste les suministra ciertos servicios (Ayala, 1996).
En tanto, Adam Smith, ampliando las ideas de Locke, propone en su obra “Sobre
la riqueza de las naciones”, que la finalidad del Estado es salvaguardar el bienestar de la
sociedad y debe apoyar la producción empresarial que elevará el nivel de vida. Estableció
como razón de ser del Estado, el incremento de la producción nacional, mientras que para
la sociedad le atribuye el fomento del bienestar material. No obstante, indicó que el
Estado debía abstenerse de intervenir en la economía, ya que si los hombres actuaban
libremente en la búsqueda de su propio interés, había una “mano invisible” que convertía
sus esfuerzos en beneficios para todos. El Estado es un simple colaborador de esa “mano
invisible”.
De esta manera surge el Estado liberal, bajo cuya concepción el Estado nace por
voluntad de la sociedad mediante un contrato, bajo los siguientes aspectos:
1. La división entre Estado y Sociedad;
2. El poder se encuentra en la sociedad;
3. Desde la economía la política sufre el embate del libre juego de la oferta y la
demanda, por lo que el Estado debe tener una actividad mínima.
4. El Estado se concibe como una maquinaria que se apropia de una parte del
excedente socialmente generado.
5. El gobierno y la burocracia declaran que sus objetivos son la eficiencia, el
bienestar social y la equidad.
6. La idea del contrato es la base formal que le da sustento al principio del
comportamiento racional de los individuos y burócratas.

El Estado mínimo en el plano económico, que predominó durante el siglo XIX y el

primer tercio del XX, derivó en lo administrativo a un Estado gendarme (Cabrero),
enfocado a garantizar la seguridad y soberanía, además de impartir justicia. Era un
Estado no interventor, regido estrictamente por la norma jurídica.
 14

El paradigma de la economía neoclásica sostenía que el mercado es el

mecanismo más eficiente para la asignación de recursos y que el Estado es un
mecanismo inferior, y aún contraproducente. Admite la coexistencia del mercado y el
Estado como mecanismos de asignación de recursos. En ambos casos, los individuos son
maximizadores.

Las crisis políticas y financieras que afectaron en las primera tres décadas del
siglo XX, que alcanzaron su cénit en la Primera Guerra Mundial, la revolución rusa y la
Gran Depresión; el declive de Inglaterra como potencia y el fortalecimiento de Estados
Unidos, ocasionaron que cambiaran las condiciones para la continuidad del Estado
mínimo bajo el liberalismo.
Estas condiciones generaron interés y preocupación entre los políticos,
intelectuales y economistas por definir la capacidad del Estado para mejorar el bienestar
social y contrarrestar las fallas del mercado. Las ideas de Pareto, Pigou y Keynes
sentaron las bases de la teoría de las fallas del mercado, que fue una respuesta y crítica a
la falta de realismo de las teorías basadas en el modelo neoclásico. (Cuadro 1)

Cuadro 1. El Estado y sus diversos enfoques

Elección Competencia Competencia Economía del Fallas del
pública perfecta imperfecta bienestar mercado
Hobbes Smith Locke Pareto, Pigou Keynes
Leviatán La mano Estado mínimo Estado de Estado
invisible bienestar interventor

Sin embargo, fue Keynes, con su teoría macroeconómica, quien propone la

intervención del Estado en la economía para establecer controles centrales en asuntos
que se dejaban casi por completo en manos de la iniciativa privada. Asimismo, para
ejercer una influencia orientadora sobre la propensión a consumir, a través de sus
sistemas fiscales y monetarios.
Plantea una “socialización de la inversión” como único medio para aproximarse a
la ocupación plena, entendiéndose socialización como inversión pública, toda vez que el
Estado podía impedir la caída de la demanda aumentando sus propios gastos. Insiste que
la necesidad de los controles centrales será sólo para lograr el ajuste entre la “propensión
a consumir” y el aliciente para invertir y por tanto “no hay razón para socializar la vida
económica (más) que la que existía antes”.
 15

Estas teorías ocasionaron que a partir de la década de los treinta, la concepción

del Estado evolucionara en la mayoría de los países capitalistas hacia el modelo del
“Estado providencia”, primera fase del Estado benefactor (Cabrero). Bajo este modelo se
dio una ampliación de la responsabilidades estatales hacía la oferta de servicios básicos,
como educación salud y muchos otros, esto propició que los aparatos estatales se
convirtieran en grandes aparatos de producción masiva de servicios. Los preceptos
legales, los procedimientos administrativos y la teoría de la burocracia eran los ejes de la
disciplina.
No hay que perder de vista dos elementos importantes que marcan la diferencia
entre una empresa del Estado y cualquier otra de carácter privado: El beneficio y la
posibilidad de fracaso; es decir que el Estado busca el bienestar de la comunidad en
general, no busca el lucro y al mismo tiempo no contempla la posibilidad de una futura
liquidación como sucede con las empresas privadas, las cuales obtienen utilidad o
ganancia por los bienes producidos o servicios ofrecidos y se corre el riesgo de una
posible quiebra, producto de las mismas condiciones del mercado (Camargo, 2005)
Para la segunda mitad del siglo XX, la intervención estatal se amplió hacia
diversos sectores adicionales a los servicios básicos, ya sea porque los tomadores de
decisiones los consideraron estratégicos o porque la dinámica internacional promovió
como espacios viables de intervención. La alta complejidad en la que se veían inmersas
las estructuras gubernamentales, generó la necesidad de crecer en tamaño para intentar
de esta manera afrontar dicha complejidad, por lo que crecen las dependencias y surgen
nuevas. Este crecimiento de la intervención estatal es la segunda fase del Estado
benefactor, lo que dio pie al Estado Omnipresente (R. Laufer citado por Cabrero, 1997).
Sin embargo, este modelo entró en crisis a finales de la década de los setenta. Las
fallas principales del Estado Benefactor fueron entre otras: exceso de gasto público,
financiamiento inflacionario y excesiva regulación que redundó en bajos niveles de
generación de inversiones y empleos productivos. La acción gubernamental se hizo
imprecisa y ambigua, pues el Estado juega un doble papel de empresario y gobierno; las
dependencias gubernamentales se dividen, se contraponen y se disputan los recursos, los
cuales comienzan a ser más escasos dados los altos niveles de déficit público. Las
empresas públicas en los países en vías de desarrollo se estancan en ciertas actividades
productivas y de servicios que destacan por su baja calidad y su baja productividad
(Sachse, 1990).
 16

En las décadas de los cincuenta y sesenta, comienzan a surgir autores críticos a la

intervención del gobierno en los procesos económicos, por considerarlo incapaz
técnicamente y generar ineficiencia. Bauer, cuestionando la planificación del Estado en
los países subdesarrollados, acusó a este de desviar los recursos públicos y privados de
los sectores más productivos, de retardar el avance económico y de reforzar el
autoritarismo. Otros, autores centraron sus críticas en el proteccionismo económico5.
No hay que perder de vista a los países del bloque socialista, que basaron su
economía en la planificación central y cuyas ideas fueron importadas y “tropicalizadas” por
varios países de Latinoamérica.
Las crisis económicas en que cayeron varios países de Latinoamérica, entre ellos
México, en la primera mitad de los ochenta; así como el debilitamiento del bloque
socialista, propiciaron que se consolidara el nuevo enfoque neoliberal cimentado en cinco
pilares básicos:
1. La liberación del comercio exterior
2. La liberación del sistema financiero
3. La reforma del Estado
4. La reforma del mercado de trabajo
5. La atracción de capitales extranjeros
Bajo estos principios, varios países subdesarrollados se vieron forzados a aplicar
políticas de estabilización y de ajuste estructural a recomendación del Fondo Monetario
Internacional y del Banco Mundial, entre ellas la privatización de empresas públicas,
adelgazamiento del aparato burocrático y la liberación del sistema financiero.
Estas acciones se dan en el marco de lo que se ha denominado “globalización”,
que significó la mundialización de los mercados financieros, comerciales y de producción
como resultado de la revolución que se vivió en las tecnologías de la información, la
robótica y la informática, así como de la crisis en que había caído el Estado benefactor. El
Estado pierde su centralidad como eje de cohesión y reproducción social compitiendo con
fuerzas y movimientos transnacionales, ante las cuales quedaba en muchas ocasiones
rezagada.
La mundialización de la economía liberó al capitalismo de las reglas,
procedimientos e instituciones que permitieron construir el “contrato social” del Estado
benefactor, que se convirtió en un obstáculo para la acumulación (Delgado, 1998).

5
La evolución del pensamiento sobre desarrollo. Teorías del Desarrollo. CEPAL, extraído el 10 de noviembre
de 2008 de http://www.insumisos.com/lecturasinsumisas/Teorias%20del%20Desarrollo.pdf
 17

En medio de estas crisis económicas y políticas, los grupos organizados de la

sociedad civil comienzan a jugar un papel cada vez más importante. Mientras los grupos
sociales poseedores del capital demandaban el retiro del Estado y mayor participación
directa, también los restantes actores sociales comienzan a trabajar en defensa de sus
derechos ante los efectos de las leyes del mercado. Esto ocasionó que la acción
gubernamental se transformara y se volviera más interactiva con agentes y organismos no
gubernamentales (Cabrero, Bravo 1996).
A principios de la década de los noventa se configura el llamado Consenso de
Washington, que analiza las causas de la crisis latinoamericana bajo el enfoque
neoliberal. Los elementos centrales del diagnóstico se centran en el excesivo crecimiento
del Estado, las empresas públicas ineficientes, la regulación, el proteccionismo y el
populismo económico que imposibilitaba controlar el déficit público.6
Esta reconfiguración del aparato estatal propicia el surgimiento del denominado
Estado modesto o Estado regulador (M. Crozier, G. Majone y A. La Spina citado por
Cabrero, 1997), el cual reconoce las imperfecciones en los mercados, regula las prácticas
monopólicas, establece ordenamientos económicos vía a la administración de precios;
con lo que se supone guiará la distribución de oportunidades ante la ineficiencia del
mercado7. El aspecto público recobra su esencia original de ser un espacio para el
conjunto de individuos, organizaciones de la sociedad civil y actores de una sociedad; las
dependencias asumen un comportamiento semiautónomo, la elaboración de las políticas
públicas y de los programas gubernamentales se lleva a cabo en interacción con agentes
no gubernamentales. Se hace necesaria la observación y detección de las nuevas
señales de los entornos político, económico, tecnológico, social o cultural en los niveles
regional, nacional e internacional como un elemento rector de la acción de las diversas
dependencias. Bajo este contexto se prefiere tener dependencias que sepan funcionar,
sobrevivir, ser autosuficientes, con altos grados de profesionalización.
En resumen, el poder del Estado para intervenir en la vida económica y política
tiene su origen en las funciones que le demanda la sociedad o que el Estado impone a la
sociedad. El Estado juega al mismo tiempo, un papel proteccionista y redistributivo.
Un tema muy controvertido es la necesidad de la intervención del Estado y su
mayor y menor eficiencia para mejorar la asignación de recursos y elevar el bienestar

6
La evolución del pensamiento sobre desarrollo. Teorías del Desarrollo. CEPAL, extraído el 10 de noviembre
de 2008 de http://www.insumisos.com/lecturasinsumisas/Teorias%20del%20Desarrollo.pdf
7
Extraído el 23 de octubre de 2008 de http://www.azc.uam.mx/publicaciones/gestion/num5/doc09.htm
 18

social. Aún persiste la idea de que la intervención del Estado es un mal necesario y que
debe ser “mínima” y sólo reducida al ámbito de las medidas indirectas y las regulaciones.
El Estado también es un mecanismo de asignación de recursos y, al igual que el
mercado, puede llegar a fallar por distintas causas.
Desde una perspectiva multisistémica, el Estado puede ser analizado como un
grupo multifuncional y heterogéneo de instituciones económicas y políticas, que inciden
diferencialmente en el funcionamiento y operación de los distintos sistemas.
El Estado es una organización que juega un papel crucial en el diseño, creación y
mantenimiento de las instituciones públicas y privadas que fijan las reglas del juego al
intercambio. Las instituciones, las organizaciones y las políticas públicas tienen efectos
diferentes sobre el comportamiento económico de los agentes económicos.
La existencia del Estado y las funciones que desempeña en la economía, son
aspectos que pueden examinarse bajo las perspectivas de las relaciones que se entablan
entre las elecciones individuales y las elecciones colectivas que ocurren simultáneamente
en los sectores privado y público de la economía. Las acciones y elecciones individuales
son guiadas por la maximización de beneficios. La estrategia maximizadora es racional
para el individuo, pero no para un grupo social. Para evitar que ello ocurra es necesario
que las elecciones de los individuos estén coordinadas, a través de la adopción de
instituciones, reglas, convenciones y normas. El Estado juega un papel decisivo para
inducir a los individuos a participar en acciones colectivas como árbitro o tercera fuerza
que fija, vigila y obliga coercitivamente al cumplimiento de las reglas, indispensables para
un juego cooperativo.
Asimismo, la economía política y sus distintas variantes enfocan el
comportamiento del Estado desde la perspectiva de las relaciones que se entablan entre
las acciones sociales y las negociaciones, y las instituciones y los incentivos.

2.2 EL MODELO BUROCRATICO WEBERIANO

Etimológicamente burocracia se deriva del francés bureaucratie, que a su vez

procede del francés bureau: oficina, escritorio, y del griego –cratie, -cracia: gobierno, es
decir “gobierno y administración a través de las oficinas”.
La Real Academia de la Lengua Española le da las siguientes acepciones al término
burocracia:
1. f. Organización regulada por normas que establecen un orden racional para
distribuir y gestionar los asuntos que le son propios.
 19

2. f. Conjunto de los servidores públicos.

3. f. Influencia excesiva de los funcionarios en los asuntos públicos.
4. f. Administración ineficiente a causa del papeleo, la rigidez y las formalidades
superfluas.

La primera definición es la más cercana a la que propone Weber, pues establece

sus características como organización. La tres últimas quedan dentro de la percepción
popular que se tiene de ese término, el cual tiene una acepción peyorativa, toda vez que
es utilizado para calificar a organizaciones donde el exceso de papeleo y los trámites
impiden atención o soluciones rápidas y que no son exigentes en el cumplimiento de sus
objetivos propuestos.
La burocracia como modo de organización hace su aparición formal con el
surgimiento del Estado liberal. “El modelo burocrático de organización surgió como una
reacción contra la crueldad y nepotismo, y contra los juicios tendenciosos y parcializados,
típicos de las practicas administrativas, inhumanas e injustas del inicio de la Revolución
Industrial” (W. G. Venís y P. E. Slater, 1968. citado por Chiavenato, 1994).
Una referencia obligada son los trabajos del sociólogo alemán Max Weber, quien
precisó las características de la burocracia moderna que definió como una organización
delimitada por una estructura de dominación legal que se ejerce por medio de un cuadro
administrativo de especialistas que son nombrados con base en su competencia aplicable
a grandes organizaciones tanto del estado como del sector privado.
Su concepto de burocracia fue formulado como un tipo ideal, es decir, como una
configuración de determinadas características que se construye al reunir las que se
observan con más frecuencia, en este caso en las organizaciones (Shafritz & Hyde,
1999).
La burocracia en el sentido que le da Weber es una necesidad fundamental del
Estado moderno. El Estado se convierte en una “empresa” que necesita funcionarios
especializados para poder cumplir las tareas que lo ocupan en campos muy diversos. El
Estado moderno del mismo modo que la empresa privada debe emplear a gran escala la
racionalización de las operaciones, la sistematización, la aplicación científica y tecnológica
a los diversos procesos administrativos (Botero, 2001).
Weber entiende por racionalización el proceso por el medio del cual reglas y
procedimientos explícitos, abstractos, intelectuales y calculables gradualmente sustituyen
los sentimientos, la tradición y la intuición en todas las esferas de la vida. La racionalidad
 20

implica adecuación de los medios a los fines. Siempre que un problema humano implique
la minimización de medios para alcanzar un fin, entra en juego la racionalidad (Sánchez,
2006). Lo racional implica el diseño y la construcción de un sistema administrativo
mediante la división del trabajo y la coordinación de actividades sobre la base de un
estudio exacto de las relaciones del hombre con otros hombres con propósitos de obtener
una mayor productividad.
En su obra “¿Qué es la burocracia?”, Weber identificó los siguientes principios de la
organización burocrática:
1. Especialización
2. Jerarquización
3. Formalización
4. Personal operativo
5. Impersonalidad
6. Carrera profesional
Weber contempla la existencia de una carrera profesional, ya que considera la
ocupación de un cargo como una profesión, toda vez que existe “la exigencia de un curso
de preparación estrictamente fijado, el cual reclama la plena capacidad de trabajo durante
un largo período, y en las pruebas especificas que son un requisito previo para el
empleo”. (pp 10).
Considera que tanto el ejecutivo y el empleado de las empresas privadas, así como el
funcionario público tiene la exigencia de una preparación cabal y experta a fin de que
pueda administrar su cargo de manera especializada.
Asimismo, señala que por lo general, la posesión de certificados de estudios está
vinculada a la calificación para el rango; (p 13)
De acuerdo a Weber, el acceso a un cargo se considera como la aceptación de un
deber particular de fidelidad a la administración, a cambio de una existencia segura. A
diferencia de cómo ocurría en la época feudal o en los sistemas monárquicos absolutistas,
en la “moderna fidelidad” a un cargo es esencial el hecho de que el cargo no determine
una relación con una persona, ya que la lealtad moderna se adhiere a finalidades
impersonales y funcionales. Al menos en el Estado moderno desarrollado, el funcionario
político no debe ser visto como el servidor personal de un gobernante. (p. 11)
También indica que el funcionario medio ansía una ley de servicio civil que asegure
materialmente su vejez y le dé mayores garantías contra un despido arbitrario del cargo
(pp 19). Asimismo, el funcionario tiene la expectativa de realizar una carrera dentro del
 21

orden jerárquico del servicio público, es decir ascender de las posiciones inferiores, poco
importantes y peor pagadas, a las superiores. El funcionario medio desea que las
promociones se fijen según criterios de "antigüedad" o escalafonarios, o quizá según la
evaluación estratificada de exámenes de pericia.
El modelo burocrático weberiano es un sistema de equilibrio que estaba en perfecta
sintonía con un entorno estable, no competitivo y sin un exceso de complejidad (Olías de
Lima, 2001).
No obstante, en la realidad cotidiana, las burocracias tienden a acumular reglamentos
y procedimientos; la rutina, formalidad y anonimato que prevalecen en las organizaciones
burocráticas, generan la centralización excesiva y el énfasis en los medios más que en los
fines. Además de frustración, tensión y falta de realización en los individuos, quienes
sienten que la satisfacción personal que buscan, no la encuentran en las grandes
burocracias dentro de las cuales trabajan. Por su parte, los usuarios de los servicios,
tampoco se consideran atendidos en sus necesidades por la burocracia impersonal,
inflexible y lenta. Lo anterior ha provocado la crítica constante por la pérdida de la
condición humana en las grandes organizaciones burocráticas, entre ellas, la
administración pública8.
Otra de las críticas al modelo burocrático está la diferencia de su sistema de
recompensas con el de otros modelos organizacionales. Las organizaciones públicas
recompensan un tipo de comportamiento diferente del que valoran otras organizaciones,
en el que destacan restricciones e incentivos específicos (Niskanen citado Olías de Lima,
2001). Una de las características es la ausencia de incentivos directos para ser eficientes,
es decir, el burócrata no percibe ninguna parte de la diferencia entre ingresos y costos
como ingresos personales, ya que las organizaciones públicas no buscan el lucro, por lo
cual no hay utilidades como en la iniciativa privada. Asimismo, por su condición de
servidor público está restringido e incluso vigilado para recibir compensaciones, a fin de
evitar actos de corrupción. Esto ocasiona que el burócrata perseguirá la maximización de
la fuente de sus incentivos, esto es el presupuesto, y se adaptará al rendimiento medio
esperado por su patrocinador, quien carece de la información suficiente sobre los
procesos de producción, pues ésta le es proporcionada por el burócrata. Esto deriva en
bajo rendimiento y/o desinterés en dar el máximo esfuerzo.
Una de las herencias del Estado Omnipresente, que predominó en muchos países,
incluido México, hasta la década de los setenta, fue el crecimiento del centralismo
8
Tomado de Diccionario de Política y Administración Pública. Colegio Nacional de Ciencias Políticas y
Administración Pública A. C. (1981)
 22

burocrático. La administración pública llegó a absorber entre el 15% y el 30% de la fuerza

de trabajo en los países capitalistas y más del 60% en los socialistas. La tasa de
expansión de los empleados gubernamentales era superior a la del empleo privado y al
crecimiento de la población en casi todos los países. El personal público comprendió toda
la gama de ocupaciones legítimas, de modo que no existió un servidor público "típico", ya
que el oficinista dejó de representar la mayor proporción de los recursos humanos del
Estado9.
La preponderancia del centralismo burocrático en el Estado es síntoma que el grupo
dirigente está saturado, que se ha transformado en una camarilla estrecha que tiende a
perpetuar sus privilegios regulando o también sofocando el nacimiento de las fuerzas
opositoras (Gramsci, 2000).
Fruto de la transición del Estado omnipresente al Estado modesto, se hicieron
obligatorios cambios para lograr una modernización del Estado, pasando de una
estructura rígida y caótica en algunos casos a constituirse en perceptor de cambios a todo
nivel, cuya pretensión es un mejor ordenamiento organizacional, separando la esfera de lo
político de lo administrativo, implementando programas y proyectos que den cabida a la
iniciativa, la innovación y al desarrollo permanente (Camargo, 2005).

2.3 EL SERVIDOR PÚBLICO Y SU MARCO NORMATIVO EN MEXICO

Uno de los elementos de la burocracia es el personal operativo que en ámbito público

es el denominado empleado o servidor público.
Guerrero define al servidor público como aquél que independientemente de su
denominación, está normado por un régimen de función pública bajo una ley específica de
derecho público o mediante disposiciones equivalentes, y asumen actividades
enmarcadas en los intereses primordiales del Estado (Guerrero, 1997).
Los servidores públicos se pueden clasificar en tres grandes tipos10:
1. Los altos ejecutivos, responsables de la formulación de políticas (Ministros,
Secretarios, Subsecretarios, Directores), con permanencia temporal en el puesto y
nombramiento con base en la afiliación política.
2. El servicio civil, integrado por personal directamente ocupado en los servicios
básicos gubernamentales.

9
Tomado de Diccionario de Política y Administración Pública. Colegio Nacional de Ciencias Políticas y
Administración Pública A. C (1981)
10
Tomado de Diccionario de Política y Administración Pública. Colegio Nacional de Ciencias Políticas y
Administración Pública A. C (1981)
 23

3. Los empleados públicos, generalmente sindicalizados, que se encargan de las

actividades operativas y de prestación de servicios.
Por su contratación, la función pública mexicana se puede dividir en cinco tipos:
1. Las denominadas autoridades, que son las personas electas por la población de
acuerdo a las prácticas establecidas en los códigos electorales.
a. sistemas de elección directa (voto universal y secreto) por competencia de
partidos
b. sistemas de usos y costumbres, presentes en algunos estados como
Oaxaca, Puebla y Chiapas.
2. los llamados funcionarios de libre designación, cuya contratación varía de acuerdo
a las estructuras administrativas federales, estatales y municipales. De manera
genérica, son materia de designación, las direcciones generales hasta el nivel de
técnico-operativo. Usualmente, este personal es llamado de confianza.
3. el escalafón o empleados de base que son inamovibles, generalmente
sindicalizados.
4. el personal de honorarios, quienes realizan funciones diversas, muchas veces
asociadas al nivel de empleado de confianza.
5. el empleo eventual, que normalmente se recluta para tareas específicas,
normalmente de corta duración
En países con larga tradición en la administración pública, como Alemania y Francia,
uno de los rasgos que los caracterizan, es que la labor del servidor público se realiza de
manera permanente a través de una carrera administrativa, la cual exige su
profesionalización que se basa en la formación y el perfeccionamiento continuo.
En la legislación mexicana, la figura del servidor público es definida por los artículos
108 y 123 apartado B constitucional, 212 del Código Penal Federal y el 3º. de la Ley
Federal de Trabajadores al Servicio del Estado.
El artículo 108 de la Constitución Política Mexicana define como servidores públicos a
“los representantes de elección popular, a los miembros del Poder Judicial Federal y del
Poder Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y empleados, y, en general, a toda
persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la
Administración Pública Federal o en el Distrito Federal, así como a los servidores del
Instituto Federal Electoral, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que
incurran en el desempeño de sus respectivas funciones”.
 24

El artículo 123 apartado B constitucional establece los derechos de los trabajadores

de los poderes de la Unión y del gobierno del Distrito Federal.
En tanto, el artículo 212. del Código Penal Federal es más amplio al señalar que es
servidor público toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier
naturaleza en la Administración Pública Federal centralizada o en la del Distrito Federal,
organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria,
organizaciones y sociedades asimiladas a éstas, fideicomisos públicos, en el Congreso de
la Unión, o en los poderes Judicial Federal y Judicial del Distrito Federal, o que manejen
recursos económicos federales.
Los principios a los que se debe de apegar la actuación del servidor público son
legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia, y se encuentran regulados por los
artículos 109 fracción III y 113 de la Constitución y el artículo 7 de la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

2.4 LA ADMINISTRACION PÚBLICA Y LA NUEVA GESTION PÚBLICA

Gómez Díaz de León señala que no existe un consenso en cuanto a la definición
de administración pública, esto debido a la diferencia en cuanto a la evolución que ha
tenido como institución y al desarrollo que ha tenido el pensamiento administrativo en el
contexto de los diferentes países en diversas épocas.
El Diccionario de Política y Administración Pública (1981) plantea como definición
de administración pública:
Es el conjunto de operaciones encaminadas a cumplir o hacer cumplir la
política pública, la voluntad de un gobierno, tal y como ésta es expresada por las
autoridades competentes. Es pública porque comprende las actividades que una
sociedad sujeta a la dirección política, las cuales son ejecutadas por las
instituciones gubernamentales. Es administración porque implica la coordinación
de esfuerzos y recursos, mediante los procesos administrativos básicos de
planeación, organización, dirección, control y evaluación11.
Esta definición es muy similar a la que propone Leonard D. White (citado por
Gómez, 1998):
…la administración pública consiste en todas las operaciones que tienen
como propósito la realización o el cumplimiento de la política (pública) del
Estado…Un sistema de administración pública es el conjunto de leyes,
11
Tomado de Diccionario de Política y Administración Pública. Colegio Nacional de Ciencias Políticas y
Administración Pública A. C. (1981)
 25

reglamentos, prácticas, relaciones, códigos y costumbres que prevalecen en un

momento y sitio determinados, para la realización y ejecución de la política
(pública) del Estado (pp.24).
En su “Introducción al estudio de la Administración Pública”, White señala que la
administración ha ido transformándose gradualmente en una profesión, debido a que su
tarea ha aumentado en dificultad, responsabilidad y complejidad. Por tanto, necesita a su
servicio a hombres y mujeres poseedores de tacto y de ideales, con la más alta
preparación científica y con una gran capacidad de organización y liderazgo.
Define la administración pública como “la administración de hombres y de
materiales para realizar los propósitos del Estado”. Precisa que el objetivo de la
administración pública es la utilización más eficiente de los recursos puestos a disposición
de funcionarios y de empleados. Sin embargo, esos recursos no sólo incluyen las
asignaciones monetarias y equipo material como bienes inmuebles y maquinaria, “sino
también los recursos humanos encarnados en los cientos de miles de hombres y mujeres
que trabajan para el Estado”. (Sheldon citado por White)
Previamente, Wilson en su artículo “El Estudio de la Administración Pública"
señaló que esta disciplina tiene como propósito esencial la racionalización de los métodos
de actuación del ejecutivo y que es necesario erradicar de las prácticas de los servidores
públicos la incoherencia empírica que había dominado la administración estadounidense
(Gómez, 1998).
La administración pública surge prácticamente con el Estado gendarme, que
predominó durante el siglo XIX y principios del XX, y tiene su máximo desarrollo bajo el
esquema del Estado omnipresente. Si bien el liberalismo clásico planteaba reducir la
administración pública a su mínima expresión para dar cabida a la libre competencia de la
iniciativa privada, el desarrollo capitalista necesitó de la intervención del sector público
para el mantenimiento del orden, la construcción de una infraestructura, la atenuación de
las desigualdades sociales. Asimismo, la extensión masiva de los servicios sociales
configuró el Estado benefactor, encargado de procurar mediante la administración pública
educación, salud, trabajo y seguridad social.
Bajo este modelo, el rol del Estado es considerado bajo una racionalidad legal,
como una maquinaría rígida, altamente formalizada, de estructura verticalizada, unilateral
y acciones que invariablemente se dictan de arriba hacia abajo (Cabrero, 1997). El
servidor público está bajo el yugo del denominado gerencialismo clásico, cuya premisa es
la separación entre el ámbito de la acción y el de la decisión (Olías de Lima, 2001).
 26

2.4.1 LA GESTION PÚBLICA

A finales de los setenta, diversos autores e investigadores, en especial de Estados
Unidos, comienzan a preocuparse en mecanismos para explicar y solucionar la crisis en
que había caído el Estado omnipresente y fijan su mirada en el sector privado, cuyas
herramientas de gestión habían demostrado éxito en la obtención de rendimiento y
resultados (De Lima y Cabrero) y en la escuela de las políticas públicas, surgida a finales
de los cincuenta de la necesidad de aprehender una realidad más compleja, difusa y
multifácetica que aquella en la que surgió la administración pública (Cabrero).
Las escuelas comerciales comenzaron a modificar sus conceptos y objetos de
estudio, así como su nombre. Empezaron a hacer énfasis en la estrategia y las políticas
empresariales y comienzan a aparecer términos como planeación o gerencia estratégica.
Incluso cambian su denominación de escuelas de administración a las de gestión o
gerencia (management en inglés).
En tanto, las escuelas de políticas públicas, enfocadas hasta ese momento al
análisis cuantitativo formal o “gran diseño” de políticas, se topan con un aumento en la
demanda de gestión y el paulatino desinterés por la administración pública tradicional, por
lo que tienen que modificar sus planes de estudios e incorporar las nuevas tendencias.
Las condiciones que generaron la transformación del Estado omnipresente al
Estado regulador impulsaron a la concepción de un aparato administrativo que funcione
efectivamente como vínculo del Estado con la sociedad, incluyente de la racionalidad
técnica y política, con una estructura flexible, funcional y horizontal, que permitiera el
surgimiento de acciones que se desencadenen de abajo hacia arriba o la concertación
(Cabrero). Asimismo, producto de la denominada revolución gerencial (Olías de Lima), se
consideró necesario incluir dentro de la operación gubernamental la visión estratégica, la
solución a los problemas de eficiencia y eficacia, así como las opiniones del cliente o
usuario para un manejo de los recursos.
En los setenta empieza a gestarse el termino “gestión pública” en Estados Unidos,
pero es a partir de 1987 que mediante un estudio se generaliza. En ese año la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) publica un
documento titulado ‘La Administración al servicio del público’ en el que subrayaba la
necesidad de un cambio del modelo tradicional de la Administración hacia un modelo
centrado en un servicio de atención al ciudadano comprensible, accesible, eficiente y
flexible, susceptible de dar respuestas inmediatas, es decir que los organismos públicos
 27

sean receptivos de las demandas, propuestas y problemas del ciudadano (Longo 2004).
La OCDE propuso un cambio sobre el concepto de administración pública y el modo más
adecuado de llamarla: "la receptividad exige un nuevo estilo administrativo, el de la
gestión pública" (Guerrero 1997).
La Gerencia o Gestión Pública12 tiene como premisa que un buen gobierno será
aquel en que el conjunto de dependencias funcione bien, es decir con eficiencia en el uso
de los fondos públicos, con eficacia en la interacción con agentes y agencias externas, así
como que busque la satisfacción del cliente y la rendición de cuentas en la prestación del
servicio.
Se considera el concepto de “Gestión” como más amplio que el de
“Administración”. Como se mencionó anteriormente, en el concepto de administración los
fines son establecidos por los que legalmente tienen esa atribución y están fuera del
ámbito de competencias de los órganos ejecutivos, es decir de arriba hacia abajo. Una de
las definiciones del término "gestión" es “organización y dirección de recursos para
alcanzar el resultado deseado” (Webster citado por Allison). Otra definición es la de “el
conjunto de decisiones dirigidas a motivar y a coordinar a las personas para alcanzar
metas individuales y colectivas” (Albi citado por De Lima Gete).
La investigadora Selma Mushkin, del Laboratorio de Servicios Públicos de
Georgetown, propone una lista de elementos de gestión pública, los cuales son:
 Gestión de personal (aparte de planeación de la fuerza de trabajo y relaciones
colectivas de negociación y gestión laboral)
 Planificación de la fuerza de trabajo
 Relaciones colectivas de negociación y gestión laboral
 Medición de la productividad y desempeño
 Organización/reorganización
 Gestión financiera (incluye la gestión de relaciones intergubernamentales)
 Investigación de la evaluación, y auditoría de programas y gestión
Por su lado, Graham T. Allison propuso las principales funciones que se han
identificado para los gestores generales, sean públicos o privados (Anexos Cuadro 2).
Estas características que se presentan en el cuadro anterior, no son aisladas ni
discrecionales sino son componentes integrales, ya sea en una organización pública o

12
Para este trabajo, se utilizarán como sinónimos los términos gerencia y gestión pública, ya que la diferencia
es de tipo semántico como señala Cabrero
 28

privada, para el gestor general el desafío consiste en integrar todos estos elementos de
tal modo que obtenga resultados (Allison, 1980).
En la teoría de la Gestión Pública se agrupan muchas corrientes y modelos de
gestión diferentes. Un criterio de clasificación es agrupar todas aquellas corrientes de la
Gestión Pública que adoptan un enfoque neoempresarial y que hacen énfasis en la
economía, la eficacia y la eficiencia de los aparatos públicos, y que proponen una
clientelización de los ciudadanos;
Por otro lado, existen los enfoques neopúblicos que ponen especial atención en la
repolitización, la racionalización y el control de la externalización de los servicios públicos,
la participación ciudadana y la ética en la gestión pública.
Las corrientes neoempresariales son las más predominantes en el ámbito
académico como en las bases conceptuales de las innovaciones en la gestión pública de
las administraciones en México13. Las categorías básicas que prevalecen en los análisis
de la gestión pública son: estrategia, gestión de personal, gestión financiera y control, las
cuales se derivan, en su mayor parte, de un contexto de negocios en que los ejecutivos
gestionan las jerarquías (Allison, 1980).
Un elemento común en las definiciones de gestión pública es que no se excluye la
participación del gestor e incluso de los empleados de los distintos niveles en la fijación de
los fines a perseguir, por lo que se da una participación de abajo hacia arriba. La gestión
implica también la innovación, ya sea en la búsqueda de otros medios, aparte del
presupuesto, para alcanzar los objetivos, como en el manejo de los empleados, los cuales
no son un recurso limitado e inamovible, sino son un elemento esencial, cuyo papel tiene
que ser tomado en cuenta en la correcta operación de la organización. El recurso humano
es el elemento fundamental, no solo para el Estado sino para cualquier organización, por
lo tanto, debe estar en una constante evolución. La implantación de tecnologías y las
exigencias de mayor calidad y competitividad, obligan a los responsables políticos a tomar
decisiones en procura de un Estado mas eficaz que adquiera legitimidad frente a los
ciudadanos.
Entre las propuestas de la Gestión Pública están el desmantelamiento de la
estructura estatutaria de la burocracia y modificar la cultura organizacional mediante la
profesionalización y la potenciación (empowerment), así como la evaluación de resultados
(Olías de Lima).

13
Gestión Pública , Dr. Alberto Quintal Palomo, 2006
 29

Al desmantelar la estructura estatutaria e implementar un sistema de trabajo

orientado a resultados se hace necesaria una traslación en términos retributivos. Se
considera que los incentivos económicos son una parte sustancial, son los instrumentos
para atraer y retener a las personas más eficientes y motivadas y deben regirse por
criterios de mercado. Un trabajador al dar su mayor esfuerzo en el desempeño de su
trabajo, espera un estímulo o reconocimiento del mismo o en su defecto se desanima o
busca otros horizontes. Asimismo, se promueve la movilidad del personal, que implica la
posibilidad de ubicar al personal de acuerdo con las necesidades organizativas.
Este desmantelamiento implica también cambiar la cultura organizacional,
mediante la creación de un clima laboral que permita motivar a los servidores públicos y
hacerlos eficientes, que acepten la evaluación de resultados y corrijan sus errores o
deficiencias. Que abandonen su resistencia al cambio. Para esto la gestión pública hace
uso de la capacitación, la profesionalización y de la potenciación, conocido como
empowerment (cuya traducción sería “dar poder”), con lo que se pretende liberar a los
servidores públicos del encajonamiento del procedimentalismo y el formalismo y los anima
a cooperar en la creación del valor público. Conceptos como visión estratégica, liderazgo,
responsabilidad, mejora continua, trabajo en equipo, flexibilidad, movilización,
diversificación, versatilidad o competencia están en los fines que se propugnan para los
empleados públicos.
Esta transformación también implica sustituir los sistemas de control tradicionales,
que persiguen que las conductas o los procesos no se desvíen de los estándares
establecidos, por sistemas de evaluación, centrados en los resultados de la gestión y
busca medir o ponderar la adecuación entre éstos y los objetivos perseguidos.
Estos cambios le significan a la administración pública la necesidad de
transformarse para incrementar la calidad, oportunidad y eficiencia en la atención de las
demandas y servicios que legítimamente le exige la sociedad. Para enfrentar estos retos,
requiere la adopción de esquemas productivos que eleven la capacidad institucional. El
servicio público de carrera es una alternativa para acceder a este propósito.

2.5 SERVICIO CIVIL DE CARRERA, EL CONCEPTO Y EL SISTEMA

La burocracia tradicional presenta problemas estructurales que deben resolverse
con el desarrollo de una cultura de servicio, con base en la receptividad, la utilidad y los
 30

principios que deben regir a la función pública. El Servicio Civil de Carrera14 ha surgido
como alternativa de solución.
La carrera administrativa supone el desarrollo profesional del funcionario público,
que entraña un proceso de selección y formación previa al ingreso; un desempeño
ascendente a través de una escala regida por el principio de mérito; un proceso de
formación continua y un programa de entrenamiento práctico.
Una definición teórica de Servicio Civil de Carrera sería "el conjunto de normas
legales, y de políticas y procedimientos administrativos basados en las técnicas de
administración de personal más conocidas para manejar los recursos humanos de la
administración pública" (Godínez 2003).
La Organización de las Naciones Unidas define al Servicio Civil de Carrera como
"el cuerpo apolítico, permanente, de funcionarios que forma la espina dorsal de una
administración dada. Los elementos de un sistema civil son: una Ley básica de
administración de personal de servicio civil; y un organismo responsable de su aplicación".
El Gobierno Federal Mexicano lo define como el “Servicio que opera bajo los
principios rectores de: la legalidad, eficiencia, objetividad, calidad, imparcialidad, equidad,
competencia por mérito y equidad de género, para garantizar la igualdad de
oportunidades en el acceso a la función pública con base en el mérito y con el fin de
impulsar el desarrollo de la función pública para beneficio de la sociedad”15.
Estas definiciones tienen en común que el Servicio Civil de Carrera es un sistema
de administración de personal bajo una normatividad, así como procedimientos de
ingreso, desarrollo y permanencia con base en el mérito.
El servicio civil de carrera es uno de los elementos de la burocracia que, como se
menciona con anterioridad, surge en el siglo XIX en respuesta a las deficiencias
generadas por los sistemas de acceso a puestos públicos que prevalecían.
Históricamente, los puestos públicos se ocupaban mediante dos sistemas diferentes: el
patrocinio del monarca o del parlamento, que degeneró en deshonestidad, corrupción y
nepotismo; y el de botín16, que con fundamento en el derecho de todo ciudadano a
participar en las tareas del gobierno, consideró la actividad política y partidista como el
medio principal de acceso a los puestos de la administración pública, y provocó

14
Según señala Quiroga en la Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal (1984), al
servicio de carrera también se le dan los nombres de Servicio Civil de Carrera o Servicio Público de Carrera.
15
Ley del Servicio Profesional de Carrera en la APF. Artículo 2. DOF 2/04/2004
16
El "sistema de despojos" (spoils system) era la práctica de considerar a los cargos públicos y sus
emolumentos como botín que había que quitar al partido derrotado y distribuirlo entre miembros del partido
vencedor.
 31

inestabilidad, ineficiencia corrupción (Simmons y Dvorin citado por Shafritz y Hyde). El

servicio civil enfatiza el mérito propio como el principal elemento para realizar una carrera
al servicio del Estado y que supone estabilidad y profesionalización en las tareas
gubernamentales17.
El servicio civil está compuesto por los trabajadores del Estado sujetos a un status
especial que restringe sus derechos político-sindicales a fin de preservar la continuidad,
eficiencia y honestidad de la administración pública, mediante el empleo de personal
permanente y profesional, a salvo de los acontecimientos políticas. El mérito constituye el
factor determinante en el ingreso, remuneración y promoción del personal, de ahí que al
servicio civil se le conozca también como sistema de mérito; en contraste al manejo de los
recursos humanos sobre la base de la militancia política, el parentesco, la amistad, así
como otros factores distintos a la capacidad el desempeño de un puesto.
El servidor público que queda bajo el sistema de servicio civil de carrera está
sujeto a restricciones políticas, como de la prohibición de participar en cualquier actividad
política a la incompatibilidad entre los puestos administrativos y los de representación
popular. También se limitan los derechos de sindicación y de huelga.
El servicio civil tiene una estructura compuesta por un conjunto de categorías,
según distintos niveles de autoridad y responsabilidad, y conforme a diversas ramas de
actividad; por lo que el status, salario y requerimientos de un puesto, se incrementan a
medida que la categoría es más alta.
El ingreso al servicio civil puede estar relacionado con el sistema educativo
nacional, como la Escuela Nacional de Administración en el sistema francés; en cuyo
caso, el personal es más probable que permanezca dentro del servicio y realice una
carrera administrativa con base en los escalafones establecidos. Otros sistemas permiten
mayor flexibilidad en el ingreso y permanencia; de manera que existe un flujo constante y
recíproco de personal entre el sector público y la iniciativa privada, como en el caso del
servicio civil norteamericano. En México, el servicio civil está abierto a la población en
general, así como a los servidores públicos que no están bajo ese esquema, quienes
pueden acceder mediante convocatorias públicas.
Se considera al servicio civil como el sistema más adecuado para el
funcionamiento de la administración pública moderna. Sin embargo, pocos gobiernos han
tenido éxito en la aplicación de normas estrictas de mérito en la administración de su

17
Tomado de Diccionario de Política y Administración Pública. Colegio Nacional de Ciencias Políticas y
Administración Pública A. C (1981)
 32

personal; detrás de la fachada del sistema de mérito, casi siempre existe algo de
patrocinio o de botín: Los líderes políticos siempre encuentran alguna manera de colocar
personas por razones distintas al mérito, en igual sentido presionan los sindicatos y las
asociaciones profesionales.
Vale la pena establecer la distinción entre servicio civil y régimen o sistema del
servicio civil, el cual es el conjunto de disposiciones legales y reglamentarias que se
aplican a los sistemas y modos de operación del trabajo de los servidores públicos; es el
fundamento jurídico del sistema que regula las relaciones entre el Estado y sus
empleados.
Asimismo, hay diferencia entre la Carrera en Administración Pública y la Carrera
Administrativa en el servicio público. La Carrera en Administración Pública es aquella que,
amparada por títulos profesionales, emana de los cursos universitarios y se ejercita a
través de un grado académico. En tanto, la carrera administrativa significa un curso de
profesionalización dentro del servicio público regido por requisitos especiales de ingreso,
estabilidad y promoción, que se verifica por medio de exámenes de idoneidad, tanto para
ingreso como para los ascensos. Incluye un proceso de educación continua, toda vez que
la estabilidad otorga seguridad de empleo, pero también exige un desempeño de calidad
gradual y periódicamente evaluado (Guerrero, 1997).
En resumen, el servicio civil de carrera se compone de los siguientes elementos:
1. Desarrollar un sistema de personal identificado con el sistema de méritos y de
igualdad de oportunidades.
2. La profesionalización de los servidores públicos
3. Fomentar la eficiencia y la eficacia de la gestión pública
4. La neutralidad política de los servidores públicos para evitar los vicios que conlleva
5. Que la estabilidad laboral no se vea afectada por los cambios de administración y
de equipos de trabajo que se den en las dependencias, siempre y cuando el
servidor cumpla con los requisitos propios del cargo y apruebe las evaluaciones de
desempeño.
6. Mejorar la respuesta a las demandas de la sociedad
7. Que ante el desempeño satisfactorio y sobresaliente existan estímulos y
reconocimientos.

2.6 TÉRMINOS BÁSICOS DE ADMINISTRACIÓN DEL RECURSO HUMANO

 33

La base del servicio civil de carrera es la administración del personal o recurso

humano, que es el proceso por el cual las organizaciones administrativas llevan a cabo
sus actividades de reclutamiento, selección, capacitación, promoción, evaluación y
administración de salarios de los trabajadores que la integran.
Las fases del proceso de administración de personal no están definidas
homogéneamente por los autores, pero coinciden en algunas fases como son la
selección, la capacitación o profesionalización, la evaluación y la promoción.
La selección es la fase del proceso que comprende el reclutamiento, exámenes de
conocimientos y sicométricos, entrevistas, periodo de prueba y nombramiento. Los
objetivos concretos que persigue ésta fase son la elección de los candidatos con mejores
capacidades y la selección de las personas adecuadas para el desempeño de los puestos
de trabajo.
Una de las herramientas que se utiliza con mayor frecuencia en la administración
pública es el de concurso de oposición, que es aquel mediante el cual los aspirantes
deben superar una serie de ejercicios competitivos tanto teóricos como prácticos, escritos
y orales, y generalmente con base en un temario previamente conocido.
La capacitación o profesionalización es la fase que busca lograr una mejor
formación y/o perfeccionamiento o actualización de los conocimientos de los trabajadores
con el objetivo de mejorar el desarrollo de las funciones encomendadas. Actualmente
existen varios métodos y herramientas de capacitación, las cuales pueden ser utilizadas
para fomentar el afán de superación y estímulo para la promoción.
La fase de evaluación de desempeño comprende el control de las actividades
encomendadas mediante la supervisión, medición y cumplimiento de los objetivos y metas
planteadas por la organización. Esta herramienta permite corregir y/o detectar áreas de
oportunidad. Igualmente se utiliza para determinar el otorgamiento de estímulos, ya sea
pecuniario o laboral, así como sanciones e incluso la baja del trabajador.
La promoción es el instrumento que posibilita el avance y el ascenso en la carrera
administrativa, ya sea al mejorar la posición jerárquica o el nivel salarial. La promoción en
la carrera administrativa se deriva generalmente de una profesionalización constante, del
buen resultado de las evaluaciones de desempeño o por concurso de oposición.

2.7 EXPERIENCIAS INTERNACIONALES

Como método de gestión de personal de las organizaciones del Estado, el servicio
civil de carrera se ha venido implementando en diferentes naciones. (Anexos Cuadro 3)
 34

En América Latina, unos 12 países, incluido México, cuentan con sistemas de

servicio civil. Muchos de estos países han tomado como referencia a otros con añeja
tradición o experiencia en esos sistemas, como lo son Francia y Gran Bretaña, así como
Estados Unidos.
En Francia, Napoleón I, a principios del siglo XIX, estableció un sistema
administrativo y un código de derecho administrativo, creándose en esa época la escuela
politécnica, destinada a la formación de funcionarios civiles y militares, circunstancia que
no tardó en ser imitado por los países de Europa, principalmente el imperio Británico,
quien instituyó el servicio civil en la India, formando un eficiente cuerpo funcionarial en la
administración. En 1883 Estados Unidos, estableció las normas de entrada en los grados
inferiores del sistema de funcionarios federal.

2.7.1. EL SISTEMA CIVIL DE CARRERA DE FRANCIA

Francia es el país donde originalmente se estableció el principio del mérito, como
una divisa democrática del servicio público: la Declaración de los Derechos del Hombre y
el Ciudadano de 1789, artículo VI, estableció el derecho de admisibilidad a los empleos
públicos para todos los ciudadanos, sin más distinción que sus capacidades y talentos. La
aplicación del tal principio previno toda segregación por motivos religiosos, políticos y
éticos, y decretó la igualdad de sexos para el ingreso a la administración pública
(Guerrero, 1997). La función pública francesa se inspira en el principio de carrera; el
funcionario no es contratado para un determinado empleo sino para realizar una actividad
profesional por un periodo de tiempo indefinido.
El ingreso a la función pública refrendó el principio tradicional de la administración
pública francesa con respecto al mérito: los concursos, a través de los cuales se opta por
el servicio público. Estos concursos son de dos clases:
 oposiciones libres, abiertas a todos los candidatos que detenten determinados
títulos;
 oposiciones reservadas a los servidores públicos con cierto grado de antigüedad
de desempeño y que cuenten con alguna formación.
Adicionalmente, para los cuerpos de funcionarios seleccionados por la Escuela
Nacional de Administración (Ecole National d'Administration, ENA), existe una tercera vía
de ingreso para el personal con un mínimo de ocho años de servicios en puestos electivos
de municipalidades, consejos regionales o generales, y consejos de administración de
 35

asociaciones de utilidad pública; o bien, que el candidato haya sido dirigente elegido en
organizaciones sindicales de carácter representativo en el nivel nacional.
Para ingresar compete el nombramiento a un tribunal de carácter independiente, quien
selecciona los candidatos por méritos y pruebas. La calidad de funcionarios se obtiene a
partir del nombramiento.
Los ascensos de escalafón, tanto de grado como de salarios, ubicación en cargos
superiores, se realizan por méritos, inscribiéndose en una “relación de ascensos” o por
concurso.
Los servidores públicos están agrupados en cuerpos, a su vez clasificados en cuatro
categorías en razón de las titulaciones exigidas para el ingreso en los cuerpos mismos y
simplemente están referidos por las letras A, B, C y D. Igualmente, en el seno de cada
cuerpo existen uno o varios grados, que también se denominan clases; dentro de cada
grado hay un determinado número de escalones o niveles.
El encargado de dirimir conflictos entre funcionarios y Estado es el juez administrativo;
el traslado de funcionarios se hace con el consentimiento de estos. El funcionario puede
ser retirado por insuficiencia profesional, cuando no se le puede ofrecer un empleo acorde
con sus capacidades (Camargo, 2005).

2.7.2 EL SISTEMA CIVIL DE CARRERA DEL REINO UNIDO

El sistema de servicio civil de carrera en el Reino Unido se caracteriza por
promover la formación y la capacitación mediante la práctica dentro de la carrera
administrativa a través de un sistema no-escolarizado. Su mejor muestra es la cúspide del
servicio civil: la Clase Administrativa.
En el servicio civil británico predomina la convicción de que el especialista es un
hombre con prejuicios y con una óptica sesgada que imprimirá su parcialidad a los
asuntos de públicos: se prefiere, más bien, al "amateur, sin conocimientos y experiencia
en otras actividades. La administración es un arte y se aprende con la práctica" (Guerrero,
1997).
El sistema inglés conserva el requisito de ingreso mediante concursos abiertos,
que exigen una educación universitaria previa de alta calidad. El 80% de los miembros del
servicio civil provienen de las universidades de Oxford y Cambridge. Sin embargo, la
debilidad del sistema es que a pesar de la procedencia de tan prestigiosos centros
educativos, la índole de los exámenes aplicados y la orientación académica de las
universidades mismas, implica un tipo de preparación de los candidatos que es muy débil
 36

en ciencias sociales y muy especializada en campos de conocimiento distantes a los

problemas de gobierno.
Los funcionarios seleccionados para la función pública, tienen la certeza de no ser
nombrados en empleos o cargos determinados, en cambio tienen la expectativa de hacer
carrera en la función pública aunque no tengan seguridad de su continuidad desde un
comienzo. La característica que hace del servicio público un servicio de carrera, depende
de los métodos para ascender y de la gestión del recurso humano.
En el Reino Unido se fomenta la promoción de abajo a arriba en la jerarquía sólo
por méritos, sin tener que recurrir a pruebas escritas, respondiendo a una estructura
abierta. No se recurre a los tribunales administrativos por cuanto que la función pública
debe apoyarse en procedimientos y ciertas reglas, consideradas justas.
El ascenso depende de las vacantes, lo que implica desplazamientos de personal.
Cuando el ascenso no indica desplazamientos, se efectúa en forma más discrecional. En
algunas oportunidades se da más importancia a las cualidades individuales y en otros
casos a las cualidades para el desarrollo de actividades específicas.
La finalidad de formar y trasladar a los funcionarios se hace para que adquieran
mayor experiencia mejorando su eficiencia. El criterio de antigüedad tiene poco peso para
los nombramientos, sin embargo para ascender existen regulaciones que exigen un
determinado tiempo de servicio para pasar a un grado superior. El sistema de ascensos
se basa en informes de valoración de los méritos, en el ejercicio de las labores y
estimaciones, que tienen que ver con la posibilidad de actuar en niveles superiores con la
misma eficiencia.
Los funcionarios que realicen labores de bajo rango es posible que abandonen el
sector público y se localicen en el sector privado, sin que les interese las oportunidades
de promoción que se les ofrece y son básicamente aquellos individuos que no tienen
entre sus planes hacer carrera administrativa; lo que significa que hay bastante rotación
de un sector a otro y esto sucede con la gente joven o con personas de edad.
Cada año se realiza un informe sobre cada funcionario, en el que se evalúa su
rendimiento y aptitudes, se valoran sus facultades analíticas, capacidad de desarrollar
ideas, expresión oral y escrita, aptitudes matemáticas y sobre su gestión personal; esto lo
lleva a cabo su inmediato superior. Las necesidades de formación y las posibilidades de
ascenso se presentan en el corto y largo plazo.
Los ascensos no se hacen por grados sino por puestos y la promoción requiere de
una calificación de aptitud del candidato.
 37

2.7.3. EL SISTEMA CIVIL DE CARRERA DE ESTADOS UNIDOS

La carrera administrativa surge como consecuencia a la irrupción de los partidos

políticos en la administración pública. En los últimos años del siglo XVIII, después de su
independencia de Inglaterra, los puestos gubernamentales en Estados Unidos fueron
ocupados por miembros de la alta burguesía norteamericana. Pero el surgimiento de los
partidos y el fortalecimiento de valores igualitarios a principios del siglo XIX originaron la
demanda de abrir el servicio público al hombre común, práctica que degeneró en la
selección por afinidades política y la constante rotación del personal público, así como en
el uso partidista de licencias, franquicias, recursos, contratos y servicios públicos en la
etapa conocida como de sistema de botín.
A finales del siglo XIX un movimiento cívico de reforma moral, encabezado por los
Mugwumps y los Progresistas (entre los cuales se hallaba Woodrow Wilson), adquirió
fuerza después que el Presidente Garfield fuera asesinado en 1881 por un burócrata
frustrado, y logró la instauración del mérito en la selección, permanencia y promoción de
funcionarios, al margen tanto de la afiliación partidista como del origen social. Se
promulgó así, la Ley Pendleton que estableció el servicio civil en 1883.
En la segunda mitad del siglo XX, el crecimiento de la economía estadounidense,
así como la prevalencia del Estado benefactor, ocasionaron el surgimiento de nuevas
tareas y responsabilidades para el gobierno, donde el servicio civil tuvo que adaptarse y
cambiar dramáticamente en su rol para hacer frente a las nuevas demandas. Para la
década de los setenta, casos de corrupción como Watergate y el fracaso de políticas
públicas aplicadas en los sesentas, generaron insatisfacción de la sociedad con el
desempeño del gobierno y su burocracia. En 1978, se instituyó el Acta de Reforma del
Servicio Civil, cuyo objetivo era promover en los altos niveles de dirección una labor más
flexible, responsable y productiva. Esta reforma tuvo como consecuencia que la
desregulación, la compensación y el entrenamiento tuvieran mayor importancia.
Sin embargo, en 1989, la Comisión Volcker para el Servicio Civil dio a conocer que
la función pública estadounidense había sufrido una erosión en cuanto a la moral,
selección y estabilidad de los funcionarios, producto de medidas aplicadas por la
administración del presidente Ronald Reagan. Entre las medidas propuestas por la
comisión, estaba la reducción del número de funcionarios de designación presidencial a
fin de que se incrementasen las posibilidades de los funcionarios de carrera con buen
rendimiento a acceder a los puestos directivos.
 38

En 1993, la administración Clinton anunció la creación del “National Performance

Review” con la meta de rediseñar, reinventar y revigorizar al Gobierno, bajo las bases de
mayor eficiencia y menos costoso. Esto habría de lograrse cambiando la cultura de la
burocracia nacional, alejándola de la complacencia y el derecho a beneficios, al promover
la iniciativa y el “apoderamiento” (empowerment).
El “National Performance Review” hizo unas recomendaciones específicas, después
de examinar los programas y procesos utilizados hasta entonces, para que el Gobierno
trabaje mejor a un costo menor. Las recomendaciones se fundamentaron en cuatro
principios claves:
1. Implementar sistemas en los cuales se evalúen las personas por su capacidad
para obtener resultados y no por su capacidad para cumplir reglamentos;
2. Dar prioridad a las necesidades de los clientes, aún cuando esto signifique la
reestructuración de las operaciones básicas;
3. Descentralizar la autoridad e investir de poder (empowerment) al empleado para
que resuelva los problemas por sí solo;
4. Examinar constantemente la forma en la cual el Gobierno trabaja para lograr que
se trabaje mejor, abandonando lo obsoleto, eliminando la duplicación, acabando
con los intereses privilegiados, haciendo inversiones de capital a largo plazo para
lograr mayor productividad y adoptando tecnología avanzada que permita reducir
costos.18
En su operación, el concepto de carrera es utilizado en dos sentidos: por mérito y por
nombramiento y la promoción esta dada como cambios en el puesto de trabajo a otro de
mayor jerarquía. Si los funcionarios que reúnen los requisitos no pueden ser ascendidos,
se dará preferencia a los puntajes más altos. La evaluación y demás sistemas de
valoración son de gran relevancia en el proceso de formación de los funcionarios. La
valoración va desde lo excepcional hasta lo inaceptable y quienes se ubican en este
último rango, se les proporciona un plan para mejorar su actuación.
La formación se realiza de manera descentralizada, cada agencia determina las
necesidades de formación de sus funcionarios. Lo primordial en el desarrollo de la carrera
es la formación y promoción de los funcionarios.
Existen cuatro fases básicas en el desarrollo de la carrera que son: la fase de entrada,
la fase de especialista, la fase de generalista y la fase directiva. La primera fase es el
tiempo en que el nuevo funcionario conseguirá un nivel de trabajo diario en el desempeño

18
Tomado de http://www.lexjuris.com/lexlex/Leyes2000/lex2000398.htm
 39

de sus funciones, la segunda tiene relación con la realización de tareas específicas que
requieren habilidades técnicas y profesionales, la tercera hace referencia a las habilidades
específicas técnicas y en la última fase, el funcionario asume responsabilidades para
administrar, gestionar y formular planes encaminados al mejoramiento futuro de la
organización.
El desarrollo de la carrera en los niveles management o sea los directivos, ejecutivos,
managers y supervisores, ha sido definido como una ¨segunda carrera¨ para el funcionario
y se ha encargado a las agencias federales la implementación y desarrollo de planes de
formación tanto individual como organizacional.
 40

3. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN MÉXICO

3.1. ANTECEDENTES
La administración pública en México ha estado influenciada fuertemente en sus
ideas y prácticas por modelos del exterior, su desarrollo es resultado de la aplicación de
las ideas y prácticas administrativas extranjeras a la realidad mexicana y de su
confrontación con la misma. Incluso los esfuerzos de reforma administrativa se han
realizado también bajo la influencia internacional, más que por factores completamente
endógenos.
En el México independiente el sistema para el acceso a puestos públicos que ha
predominado es el de botín. En el siglo XIX, el aparato burocrático se politizó pero no bajo
un esquema de partidos sino de caudillismo, donde la corrupción se generalizó en medio
de guerras civiles e internacionales. Con la Reforma juarista, en la que se da la
separación de la iglesia y el Estado, la administración pública pudo iniciar una etapa de
modernización.
Porfirio Díaz fue capaz de consolidar una alianza entre la oligarquía local, el capital
extranjero y los militares para establecer un gobierno ordenado y sistemático. Se
reestructuró y tecnificó la administración pública y surgió una clase burocrática: "los
científicos". Existieron intentos de selección racional conforme a un Catálogo de Puestos.
Pero al margen de la ley, en todos los niveles persistía el tráfico, el cohecho y el soborno;
en tanto que en la selección del personal influían considerablemente el nepotismo, la
amistad y el paisanismo.
Hubo intelectuales y políticos que denunciaron vicios como el "aspirantismo", "la
parcialidad" y la "empleomanía", y bajo la natural influencia española primero, y después
francesa, se sugirieron medidas para promover la aptitud de la burocracia, mejorar la
organización administrativa y las finanzas; asimismo, no faltaron los manuales sobre todo
a nivel municipal.
La Revolución Social de 1910 dejó como legado la concepción de que el Estado
era un medio para alcanzar objetivos económicos y sociales. A partir del gobierno de
Obregón comenzó la intervención del Estado en todos los ámbitos de la vida nacional y
como consecuencia, la expansión de la administración pública mexicana que alcanzó su
punto culminante en la década de los setenta. El poder y la toma de decisiones se
concentraron en el titular del Ejecutivo Federal en detrimento de los niveles locales y los
otros poderes. Se implantó un sistema de partidos, en el que durante 70 años predominó
 41

uno bajo un sistema controlado de grupos de interés, que se denominó corporativismo. La

burocracia desempeñaba funciones de articulación y agregación de intereses, además de
la ejecución de las políticas gubernamentales. Sus relaciones con la ciudadanía al igual
que las del partido dominante, en buena medida eran de naturaleza patrón-cliente.
El sistema político postrevolucionario excluyó el servicio civil para que "los
trabajadores del Estado probasen su lealtad y adhesión a la causa de nuestro movimiento
social, demostrasen su aptitud y honradez y se perfeccionaran en su vocación de servir a
las instituciones" (Shafritz y Hyde, 1999). Ante la hegemonía de un partido único, el
sistema de botín derivó en lo que se le ha denominado “clientelismo”, descrito a veces
como una variante del partidismo. El rasgo más general del clientelismo es la distribución
de favores en forma que beneficien a uno mismo o a la propia organización. El
gobernante en turno o el líder del partido distribuye empleos del gobierno, contratos o los
beneficios de los programas del gobierno a sus" clientes" de quienes se espera que den
algo a cambio (Scott, 1972; Heidenheirner, 1970).
La burocracia se incorporó al partido dominante desde su fundación, mediante
sindicatos y centrales obreras, y durante varias décadas se fue integrando un sistema de
personal calificado como "servicio civil limitado o incipiente", pues excluía a quienes
ocupaban roles directivos por ser personal de "confianza", y que realmente integraban la
burocracia gobernante.
El reclutamiento era resultado de una lucha continua entre las necesidades del
sistema político y los requerimientos de personal técnicamente calificado. Sin embargo,
las influencias y los intereses personales, de grupo y familiares eran más importantes que
el conocimiento, la capacidad o la experiencia.
No obstante, hubo intentos por regular e implementar el servicio civil. En 1931, el
presidente Pascual Ortiz Rubio aprobó la Ley Federal del Trabajo, y en 1932 la Ley sobre
Responsabilidad de los Funcionarios y Empleados Agrarios.
Dos años después, el presidente Abelardo Rodríguez, consciente de que la
principal causa de la inestabilidad e ineficiencia de administración pública era la salida
masiva de trabajadores con cada cambio gubernamental, promovió el Acuerdo sobre la
Organización y Funcionamiento de la Ley del Servicio Civil, el cual influyó en la
administración de Lázaro Cárdenas, quien en 1938, en el Estatuto de los Trabajadores al
Servicio de los Poderes de la Unión, ya distinguía entre trabajadores de base y de
confianza.
 42

En la década de los setenta, en el periodo de decadencia del Estado

omnipresente, las administraciones gubernamentales federales de Luis Echeverría y José
López Portillo aumentaron la inversión pública dirigida a impulsar el crecimiento y
promovieron un gasto público de corte "populista”. El déficit fiscal crónico siguió su
crecimiento ante la imposibilidad política de una reforma tributaria que pudiera enfrentarlo.
En 1976 se dispuso de un programa global de reestructuración de la
administración pública, cuyos resultados fueron reformas legales y estructurales, la
creación de unidades de organización y métodos, y la implantación del presupuesto por
programas, entre otros. Asimismo, se acordó crear las bases para la instauración de un
servicio civil de carrera.
Tras el alivio del auge petrolero, para 1982 México cayó en una grave crisis
económica, que obligó a reprogramar, estabilizar y ajustar penosamente la economía. De
acuerdo con el conservadurismo que predominaba en el mundo, se buscó la liberalización
del mercado por medio de un extenso programa de estabilización macroeconómica, la
reconstrucción de una alianza estrecha entre el Estado y la élite empresarial y la
normalización de las relaciones con acreedores externos.
En la década de los ochenta se inicia la batalla contra los rezagos administrativos y la
mejora en la prestación de servicios y atención al público en la administración pública
federal. Durante la presidencia de Miguel de la Madrid se inició lo que hoy se conoce
como Reforma del Estado. El Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988 señalaba objetivos
que permitiesen "mejorar la capacidad técnica y administrativa del personal federal. Se
apoyaba en puntos básicos de acción:
1. Instaurar el servicio civil de carrera, en colaboración con la Federación de
Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado.
2. Promover la seguridad de los trabajadores de base.
3. Continuar la simplificación de la estructura y organización administrativa del sector
público.
En el campo de la administración pública y especialmente en lo que se refiere al
servicio civil, se realizaron tres acciones concretas: la reforma del título IV constitucional,
en donde se cambió la figura de "funcionarios públicos" por la de "servidores públicos"; la
Ley Federal de Responsabilidades de Servidores Públicos y la instalación de la Comisión
Intersecretarial del servicio civil en 1983.
En la década de los noventa, se diseñó e implementó el Programa de Modernización
de la Administración Pública 1995-2000, el cual establecía que México debe de contar con
 43

un servicio profesional de carrera que garantice una adecuada selección, desarrollo

profesional y retiro digno de los servidores públicos, para la transformación de la
administración pública en una organización con una cultura de servicio que favorezca la
honestidad, la eficiencia y probidad (Beltrán 2003).
Destacaron los esfuerzos en la implantación del Servicio Público de Carrera en las
secretarías de Hacienda y Crédito Público, de Contraloría y Desarrollo Administrativo y de
Relaciones Exteriores (Servicio Exterior México), así como en el Instituto Nacional de
Estadística, Geografía e Informática, el Instituto Federal Electoral y la Procuraduría
Agraria (Ramos, 2003). el Programa de Carrera Magisterial de la Secretaría de Educación
Pública, el Instituto de Formación Profesional de la Procuraduría de Justicia del Distrito
Federal, el Instituto de Capacitación de la Procuraduría General de la República, y la
Profesionalización en la Prestación del Servicio Electoral del Instituto Federal Electoral.
Sin embargo, estos esfuerzos no abarcaron a la totalidad del aparato administrativo.

3.2 LA LEY DEL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA EN LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA FEDERAL 2003
En 2000, se registra un cambio en el sistema gubernamental de México al acabar
más de 70 años de hegemonía de partido único al llegar al poder por la vía democrática
un candidato de la oposición. Entre los proyectos de la nueva administración estuvo la
profesionalización y la implantación de un sistema civil de carrera en la administración
pública federal.
En 2002, los senadores Carlos Rojas y César Jáuregui presentaron sendas
iniciativas, para instaurar el servicio civil de carrera en el gobierno federal. En 2003 fue
aprobada y publicada en el Diario Oficial la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la
Administración Pública Federal.
El Sistema de Servicio Profesional de Carrera es “una política pública clave para la
profesionalización de los servidores públicos, fomenta la eficiencia y eficacia de la gestión
pública, lo que se traducirá en una mejora en los servicios que se ofrecen a la ciudadanía.
Este Sistema permite administrar los recursos humanos de las instituciones sujetas a la
Ley del Servicio Profesional de Carrera y garantizar su ingreso, desarrollo y permanencia
en la Administración Pública Federal a través del mérito y la igualdad de oportunidades;
en un marco de transparencia y legalidad”.19
El 6 de septiembre de 2007, la Secretaría de la Función Pública (SFP) publica
reformas al Reglamento de la Ley del Servicio Profesional de Carrera. Uno de los
19
Extraído el 11 de octubre de 2008 de http://www.spc.gob.mx//
 44

principales temas del nuevo Reglamento es la descentralización de la operación del

Servicio Profesional de Carrera, dentro de un marco normativo que flexibilice la
implementación y agilice la información para su análisis y evaluación. Como resultado se
incrementa la participación de los Órganos Internos de Control.
El Sistema de Servicio Profesional de Carrera integra un conjunto de normas para
la contratación, descripción, perfil y evaluación de puestos, evaluación del desempeño, el
desarrollo profesional y evaluación y certificación de capacidades.
La estructura del Sistema del Servicio Profesional de Carrera se compone de seis
subsistemas.
 Ingreso
 Desarrollo Profesional
 Capacitación y Certificación
 Evaluación del desempeño
 Evaluación y Control
 Separación
Los servidores públicos sujetos a la Ley del Servicio Profesional se clasifican en
servidores públicos eventuales y titulares. Los eventuales son aquellos que, siendo de
primer nivel de ingreso se encuentran en su primer año de desempeño, los que hubieren
ingresado con motivo de los casos excepcionales que señala el artículo 3420 y aquellos
que ingresen por motivo de un convenio. En el caso del primer nivel de ingreso, se hará la
designación por un año, al término del cual en caso de un desempeño satisfactorio a juicio
del Comité, se le otorgará el nombramiento en la categoría de enlace.
El servidor público de carrera ingresará al Sistema a través de un concurso de
selección y sólo podrá ser nombrado y removido en los casos y bajo los procedimientos
previstos por la Ley respectiva, que contempla la renuncia formulada por el servidor
público, defunción, sentencia ejecutoriada que imponga al servidor público una pena que
implique la privación de su libertad, por incumplimiento reiterado e injustificado de
cualquiera de las obligaciones que la Ley le asigna, hacerse acreedor a sanciones

20
Artículo 34.- En casos excepcionales y cuando peligre o se altere el orden social, los servicios públicos, la
salubridad, la seguridad o el ambiente de alguna zona o región del país, como consecuencia de desastres
producidos por fenómenos naturales, por caso fortuito o de fuerza mayor o existan circunstancias que puedan
provocar pérdidas o costos adicionales importantes, los titulares de las dependencias o el Oficial Mayor
respectivo u homólogo, bajo su responsabilidad, podrán autorizar el nombramiento temporal para ocupar un
puesto, una vacante o una plaza de nueva creación, considerado para ser ocupado por cualquier servidor
público, sin necesidad de sujetarse al procedimiento de reclutamiento y selección a que se refiere esta Ley.
Este personal no creará derechos respecto al ingreso al Sistema.
 45

establecidas en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores

Públicos que impliquen separación del servicio o reincidencia, no aprobar en dos
ocasiones la capacitación obligatoria o su segunda evaluación de desempeño, y cuando
el resultado de su evaluación del desempeño sea deficiente (Artículo 60 de la LSPC).
Los niveles de puestos de los servidores públicos sujetos a la LSPC comprende los
siguientes puestos (Artículo 5 de la LSPC):
 Director General
 Director General Adjunto
 Director de Área
 Subdirector de Área
 Jefe de Departamento
 Enlace
El Sistema no comprende al personal que presta sus servicios en la Presidencia de la
República, los rangos de Secretarios de Despacho, Jefes de Departamento
Administrativo, Subsecretarios, Oficiales Mayores, Jefe o Titular de Unidad y cargos
homólogos; los miembros de las Fuerzas Armadas, del sistema de seguridad pública y
seguridad nacional, del Servicio Exterior Mexicano y asimilado a éste; personal docente
de los modelos de educación preescolar, básica, media superior y superior; de las ramas
médica, paramédica y grupos afines, los gabinetes de apoyo, así como aquellos que
estén asimilados a un sistema legal de servicio civil de carrera; y los que presten sus
servicios mediante contrato, sujetos al pago por honorarios en las dependencias (Artículo
8 de la LSPC).
Entre los beneficios que tienen los servidores público que pertenecen al Servicio
Profesional de Carrera están que la estabilidad laboral no se vea afectada durante los
cambios de administración y de equipos de trabajo que se den en las dependencias, la
identificación real de oportunidades para ocupar puestos en forma horizontal y vertical,
que reditúen en mejores salarios y que ante el desempeño satisfactorio y sobresaliente
existan una serie de estímulos y reconocimientos.
El desempeño de los servidores públicos se evalúa conforme a criterios que permiten
medir objetivamente los resultados individuales de su desempeño, de manera cualitativa y
cuantitativa y en función del puesto que cada uno de ellos ocupa, manteniendo su
vinculación con los objetivos y metas de la dependencia en la que presten sus servicios.

3.3. CASOS DEL SERVICIO CIVIL DE CARRERA EN ENTIDADES FEDERATIVAS

 46

La hegemonía unipartidista dio pie durante casi todo el siglo XX a un régimen

formalmente democrático aunque en realidad centralista y autoritario; “compuesto de
círculos políticos cerrados que compartieron el poder a través de mecanismos no
democráticos, no obstante la puntual celebración de elecciones en todo el país con
aparente competencia de partidos; formalmente federalista, pero donde el Poder Ejecutivo
Federal acumulaba atribuciones legales y extralegales prácticamente omnímodas,
dominando sobre el Congreso, el Poder Judicial, los gobernadores de los estados y las
legislaturas estatales” (Arellano, 2009).
La nueva administración calificó su ascenso como un “regreso al federalismo” y fiel
a sus principios partidistas, buscó promover un desarrollo más armónico de los estados y
municipios mexicanos.
Con la publicación en el Diario Oficial de la Federación del Reglamento Interior de
la Secretaría de Gobernación, y “con el propósito de consolidar un Auténtico Federalismo”
en México, el 30 de julio de 2002 el Poder Ejecutivo Federal creó el Instituto Nacional para
el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED), de lo que antes se denominaba Centro
Nacional de Desarrollo Municipal.
El INAFED es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación y su
objetivo es “promover un Auténtico Federalismo y ser parte del gran esfuerzo nacional por
impulsar el Desarrollo Regional y Municipal de manera equilibrada”21. Es una instancia
dirigida a:
1. Establecer los procedimientos de planeación, enlace, comunicación y acuerdo,
que permitan la coordinación adecuada de las políticas públicas, estrategias y
acciones en el ámbito del federalismo.
2. La formulación de propuestas, buscar el establecimiento de un marco legal
adecuado para el “Auténtico Federalismo” y la coordinación de relaciones
intergubernamentales apegadas al marco constitucional.
3. Ser la instancia responsable de conducir, promover, coadyuvar y, en su caso,
llevar a la práctica, los proyectos establecidos dentro del Programa Especial para
un Auténtico Federalismo, promoviendo la coordinación de diversas instancias
federales y locales para la consecución de la descentralización política, el
fortalecimiento de los gobiernos locales, las relaciones intergubernamentales

21
Tomado del Programa Especial para un Auténtico Federalismo 2002-2006 extraído el 11 de noviembre de
2008 de http://www.inafed.gob.mx/wb/inafed09/antecedentes
 47

solidarias y subsidiarias, así como de la transparencia y la rendición de cuentas de

los tres órdenes de gobierno.
4. Abrir los espacios permanentes de participación para los gobiernos estatales y
municipales, legisladores, académicos, organismos sociales y sociedad en
general, para la formulación y aplicación conjunta de las tareas necesarias para la
construcción de un Auténtico Federalismo.
Entre 1999 y 2007 operó el Programa Franco-Mexicano de Cooperación Municipal,
coordinado por la Federación Mundial de Ciudades Unidas y el Centro Francés de la
Función Pública Territorial, con el apoyo financiero de la Embajada de Francia en México.
El programa surge con el objetivo de asesorar para mejorar la capacidad de gestión
de los gobiernos municipales y estatales y a su desarrollo como instituciones
profesionales de gobierno mediante el intercambio de experiencias entre México y
Francia.
En uno de sus diagnósticos, el PFMCM señala que uno de los principales retos de la
gestión pública local en México es la falta continuidad. Para afrontar ese reto, el programa
proponía la implementación del Servicio Civil o Servicio Público de Carrera mediante un
modelo basado en las experiencias de la carrera administrativa territorial en Francia, pero
que considerara los factores internos y externos locales para el diseño de un modelo
propio.
El Programa operó durante 9 años con una representación en México y con un
presupuesto aprobado cada año por la Embajada de Francia para el programa en acuerdo
con las instituciones participantes. 22
La asistencia técnica francesa consistía en ayudar a los gobiernos locales mexicanos
a profesionalizar su gestión pública a través de la valoración del mérito, la capacitación
permanente, la promoción y el desarrollo de personal, la imparcialidad y el estricto apego
a la ley. Para administrar la carrera, el Programa proporcionó asistencia para la creación
de institutos u organismos especializados en gestión de recursos humanos, capacitación y
formación permanente.
El PFMCM aportó asistencia técnica a través de un especialista permanente en los
estados de:
• Aguascalientes • Chiapas
• DF • Zacatecas
• Hidalgo • Querétaro
• Tlaxcala • Michoacán

22
Dalia Moreno, ex directora del PFMCM (2008)
 48

• Yucatán • Estado de México

Es común encontrar leyes llamadas de servicio civil en las entidades federativas

de México. En este sentido, en la medida que refieren a normatividad en materia de
empleo público sí pueden ser catalogadas como leyes de servicio civil, pero el elemento
distintivo de un sistema de carrera es, entre otros, establecer mecanismos integrales de
administración de personal que otorguen permanencia a los empleados públicos de
mando medio para mejorar la eficiencia de la gestión pública (Rivera, 2003).
La Carta Iberoamericana de la Función Pública (2005) señala que las leyes no son
sinónimos del funcionamiento real de los servicios profesionales de carrera. Existen
ejemplos de entidades federativas, como el Distrito Federal, Aguascalientes, Veracruz,
Zacatecas y Quintana Roo, que cuentan con legislaciones que simplemente no están
operando (INAFED, 2006).
En una encuesta publicada en 2006 por el INAFED, en coordinación con el
Programa Franco-Mexicano de Cooperación Municipal, dio como resultado que de 16
estados que respondieron a la encuesta de los 32 estados que conforman la República
Mexicana, sólo siete cuentan con un sistema de servicio profesional de carrera; sin
embargo, al menos dos entidades federativas no lo aplican, como es el caso del Distrito
Federal y Quintana Roo, y en otros debido al cambio de administración, como
Aguascalientes, el sistema estaba paralizado porque se encontraba en proceso de
revisión.
El Distrito Federal expidió el 13 de junio de 2000 en la Gaceta Oficial del Distrito
Federal, la ley del Servicio Público de Carrera. Sin embargo, la ley ha sido pospuesta en
su funcionamiento en tres ocasiones, mediante artículos transitorios.
En Quintana Roo existe una ley de servicio civil de carrera. La ley considera a los
tres poderes y a los ocho municipios. En la estructura orgánica del Estado se creó un
Consejo Directivo del Sistema Integral del Servicio Profesional de Carrera y once comités
para cada poder y municipio. A partir de siete subsistemas, se han actualizado los
aspectos administrativos y los manuales de procedimientos en materia de reclutamiento,
capacitación, desarrollo y evaluación del desempeño.
Aguascalientes cuenta desde 2000 con una ley de servicio civil de carrera, la cual
no contempla la permanencia. Los cambios de administración, en los que se han
alternado diferentes partidos, han ocasionado que no se aplique esa ley. En 2005, el
gobierno estatal reorientó el sistema de profesionalización hacia un esquema basado
 49

principalmente en el desarrollo humano de los funcionarios, por la medición de la

eficiencia y la capacidad emocional a través de pruebas psicométricas y tecnológicas.
La existencia o la aprobación de una ley de sistema de civil de carrera no garantiza
que ésta se llegue a implementar. “La construcción de los servicios civiles no depende
simplemente de la aprobación de un texto legal, sino que, más allá de ello, supone un
conjunto de reformas institucionales” (Blanco y Quesada, 2006). El esfuerzo por
establecer un servicio civil de carrera no se agota exclusivamente en diseños legales o
institucionales materializados en leyes y modelos, sino se requiere de todo un esfuerzo de
gestión de recursos humanos o despliegue técnico (que tiene que ver con el diseño de
pruebas y exámenes, reconstrucción de catálogos y manuales, uso de tecnologías de la
información relacionadas con la gestión de recursos humanos, formación de personas
especializadas en el ramo y con áreas de recursos humanos que estén preparadas para
el reto (Martínez, 2008).
Entre los estados que cuentan con proyectos sin que lleguen a estatuto de ley,
está Guanajuato que diseñó un sistema de servicio civil de carrera basado en la selección
y la reestructuración administrativa. Los niveles que lo integran son veintitrés. Se aplicó un
solo tabulador para los tres poderes y todos los puestos. La creación de un comité salarial
compuesto por los tres poderes, un secretariado técnico y la Universidad de Guanajuato
como asesor técnico, permitió este proceso.
Chiapas es presentado como un ejemplo exitoso dado el complejo contexto en que
el se encontraba su organización administrativa. Como primer paso se buscó reorganizar
las dependencias, se actualizaron los reglamentos internos, se aprobó una ley orgánica
de la administración pública, se creó el Instituto de Profesionalización del servidor público.
Este proceso de reorganización era fundamental para iniciar con un proyecto de servicio
civil de carrera. Asimismo, se construyeron las herramientas mínimas de capacitación, de
evaluación y de certificación que orientaran a las diferentes secretarias.
El caso del Estado de México se caracteriza por haber iniciado con los puestos de
base. No existe una ley pero han elaborado las herramientas necesarias para construir el
sistema. Se puntualizó en el proceso de ascensos. La mayoría de los ascensos se
determina por la calidad académica. Se ha avanzado en el sistema de certificación de
procedimientos de tipo ISO 9000 y 2000 más que en los procesos.
Por su parte, Michoacán ha diseñado un proyecto de ley de carrera que pretende
abordar nueve subsistemas. Hasta 2006 solamente existe el diseño y que la iniciativa de
ley está en el congreso para aprobación.
 50

Otro caso es el del estado de Hidalgo que contaba con un modelo basado en
competencias laborales. Sin embargo, la administración que comenzó funciones en 2005
pretende reorientar el proyecto basado en servicio civil de carrera hacia un esquema
dirigido a la profesionalización, la competitividad y la calidad.
 51

4. EL SERVICIO CIVIL DE CARRERA EN YUCATAN (ESTUDIO DE CASO)

4.1 MARCO JURÍDICO

En la legislación mexicana, la figura del servidor público está definida en los

artículos 108 y 123 apartado B de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, 212 del Código Penal Federal y el 3º. de la Ley Federal de Trabajadores al
Servicio del Estado.
En Yucatán, la Constitución estatal en su artículo 97 define como servidor público
a los representantes de elección popular, a todo funcionario, empleado o persona que
desempeñe un empleo, cargo o comisión en la Administración Pública Estatal o Municipal,
en cualquiera de sus modalidades, o en las entidades u organismos autónomos; quienes
serán responsables por los actos u omisiones en el desempeño de sus funciones.
En materia de organización interna, cada Poder tiene la facultad de organizarse
como mejor le convenga, así en el caso del Poder Legislativo, la Constitución Política del
Estado señala en su artículo 30, que dentro de las facultades del Congreso está expedir y
modificar la Ley que regule su estructura y funcionamiento internos. Esta Ley no podrá ser
vetada ni necesita de promulgación del Ejecutivo Estatal para tener vigencia. En el caso
de los poderes Ejecutivo y Judicial son sus leyes orgánicas las que establecen las bases
para su organización, funcionamiento y coordinación.
La actuación de los servidores públicos yucatecos está regulada por la Ley de los
Trabajadores al Servicio del Estado y Municipios de Yucatán, que en su artículo 3º define
como “Trabajador al Servicio del Estado a toda persona que preste en la administración
Pública un servicio material, intelectual o de ambos géneros en virtud de nombramiento
que le fuere expedido o por el hecho de figurar en las listas de raya de los trabajadores
temporales.
La legislación local divide a los trabajadores al servicio del estado en dos grupos:
de confianza y de base.
Se considera como trabajador de confianza a los que colaboran directamente con
el Gobernador del Estado y aquéllos cuyo nombramiento o ejercicio requiera la
aprobación expresa de dicho funcionario.
También quedan dentro de esta categoría los cargos en el Poder Ejecutivo a nivel
de dirección, como directores generales, directores de área, adjuntos, subdirectores y
jefes de departamento; las jefaturas de inspección, vigilancia y fiscalización, así como el
 52

personal que maneja fondos o valores, auditores y subauditores generales, así como
personal técnico.
Asimismo, el personal que tenga control directo de adquisiciones, de almacenes o
inventarios, de servicios de asesoría o consultoría únicamente cuando se proporcione a
los servidores públicos superiores como Secretarios, Oficial Mayor y Directores Generales
de las dependencias del Ejecutivo Estatal o sus equivalentes en los Ayuntamientos.
El personal adscrito presupuestalmente a las secretarías particulares o ayudantías,
así como los secretarios particulares de Secretarios, Oficial Mayor y Directores Generales.
Abarca también a los Agentes del Ministerio Público Estatal, a los Agentes de las
policías dependientes de la Procuraduría General de Justicia del Estado y de la Secretaría
de Seguridad Pública y Vialidad.
Hay que destacar que al inicio de la administración 2001-2007 del total de
trabajadores activos al servicio del Poder Ejecutivo del Estado, sin incluir a los
trabajadores magisteriales que se rigen por condiciones laborales diferentes, el 80 por
ciento es considerado de confianza o está integrado por quienes perciben sus ingresos
bajo el régimen de honorarios y el 20 por ciento restante es sindicalizado. Es decir, la
mayor parte del personal es removido de su cargo en cada relevo sexenal (Ramírez,
2002).
En el Poder Legislativo, se tipifica como servidor público de confianza: en el
Congreso del Estado al Oficial Mayor, al Director General de Departamentos y Oficinas, al
Tesorero General, a los Cajeros de la Tesorería, al Director General de Administración, al
Director Industrial de la Imprenta y Encuadernación y al Director de la Biblioteca del
Congreso. En la Contaduría Mayor de Hacienda: al Contador y al Subcontador Mayor, a
los Directores y Subdirectores, los Jefes de Departamentos, los Auditores, los Asesores y
los Secretarios Particulares de esos funcionarios.
En el Poder Judicial, son trabajadores de confianza los Magistrados del Tribunal
Superior de Justicia del Estado, los secretarios del Tribunal Pleno y de las Salas, los
Jueces de lo Civil, de lo Familiar, de Defensa Social y los Mixtos y de Hacienda y
Familiares y sus respectivos Secretarios. Los Directores de la Unidad de Administración
del Presupuesto del Poder Judicial y del Instituto de Capacitación del Poder Judicial del
Estado, así como los Jefes de Departamento de la citada Unidad.
En tanto, se considera como trabajadores de base los que están no incluidos en la
enumeración anterior y que por ello serán inamovibles. Los de nuevo ingreso no serán
 53

inamovibles sino después de seis meses de servicio sin nota desfavorable en su

expediente.
El personal que queda dentro de esta categoría está sindicalizado y abarca a los
trabajadores operativos y manuales de las dependencias estatales.
La Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Yucatán señala en su
artículo 34 fracción IV que en el Poder ejecutivo, la Oficialía Mayor es la dependencia
responsable de establecer las normas, lineamientos y procedimientos para la
administración de los recursos humanos al servicio de la Administración Pública del
Estado.
Asimismo, a la Oficialía Mayor se le otorgan atribuciones para formular normas,
programas y manuales, tendientes a mejorar la organización, modernización y
simplificación de los procedimientos para la administración de los recursos materiales y
los servicios de la Administración Publica Estatal; autorizar conjuntamente con la
Secretaría de Hacienda y la Secretaría de Planeación y Presupuesto, en el ámbito de sus
respectivas competencias, las estructuras orgánicas y ocupacionales de las
Dependencias y Entidades de la Administración Pública del Estado y sus modificaciones,
así como efectuar su registro. Coordinarse con el Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales para los Trabajadores del Estado de Yucatán, para el eficaz otorgamiento de
servicios y prestaciones a que tienen derecho los servidores públicos del Gobierno del
Estado.
La figura de la Oficialía Mayor surge en Yucatán en la década de 1930 y estaba a
cargo de la gestión de los recursos humanos que dependieran del Ejecutivo.
Posteriormente, en 1964 se modifican sus funciones en materia de recursos humanos y
se le agregaron la tramitación de nombramientos, remociones, renuncias y licencias de
los funcionarios y empleados de las dependencias de gobierno.
En 1970, por modificación de la Ley Orgánica de la Administración Pública estatal,
se le cambia el nombre a Dirección General de Administración, aunque seis años después
otra reforma a la ley le devuelve el nombre de Oficialía Mayor. En 1983 se crea la
Secretaría de Administración que absorbe las funciones correspondientes a la gestión de
recursos humanos, pero cinco años después, esta secretaría desaparece y las funciones
regresan a la Oficialía Mayor.
A partir de 1995, se le asignó a la oficialía Mayor la autorización de las estructuras
orgánicas y ocupacionales de las dependencias, conjuntamente con la Secretaría de
Hacienda y Planeación, así como la facultad de establecer normas, lineamientos y
 54

procedimientos para la administración de recursos humanos. En 1996, el reglamento

interior de la Oficialía Mayor crea formalmente un área específica de recursos humanos,
la Dirección de Normatividad, Políticas y Procedimientos en Materia de Recursos
Humanos.
En 2002, se publicó en el Diario Oficial el Reglamento Interno de la Oficialía Mayor
del gobierno del estado que señalaba en su artículo 11 fracción VII como competencia de
la Dirección de Recursos Humanos de esa dependencia, la implantación y administración
de los sistemas de Servicio Civil de Carrera y de Escalafón; y en su artículo 14 fracción
VIII indica que es competencia de la Dirección de Desarrollo Institucional, establecer las
bases metodológicas para crear el Servicio Civil de Carrera.
El Reglamento Interior de la Oficialía Mayor, publicado en febrero de 2007, en su
artículo 12 fracción X, señala la facultad y a la vez la obligación de la Dirección de
Recursos Humanos en el ámbito del servicio civil de carrera, si bien el artículo se modifica
de las versiones anteriores, supliendo el término servicio civil por sistema de
profesionalización:
Implementar y administrar el sistema de profesionalización de servidores
públicos y de escalafón en las Dependencias del Poder Ejecutivo Estatal.
En el mismo artículo, en su fracción VI, se establece la facultad de:
Elaborar y supervisar el programa de evaluación del desempeño de los
servidores públicos de las Dependencias del Poder Ejecutivo Estatal.
En el artículo 15 fracción VIII establece que corresponde a la Dirección de
Desarrollo Institucional “coadyuvar el desarrollo del sistema del Servicio Profesional de
Carrera”, a través del estudio del sistema y propuestas de mejoras.
La Administración Pública del Estado es la parte del Poder Ejecutivo a cuyo cargo
corresponde la responsabilidad de desarrollar la función ejecutiva del Gobierno del
Estado, para la realización de actos administrativos, jurídicos y materiales, para la
prestación de los servicios públicos y la producción de bienes para satisfacer las
necesidades colectivas, y que se organiza en centralizada y paraestatal23.
Se habla de administración pública centralizada para identificar un régimen
administrativo con autoridad, en el que el poder de mando tiene como fuente al titular del
Ejecutivo, y es la organización por medio de la cual se distribuyen los negocios
administrativos del gobierno local, a cargo del poder Ejecutivo. Por lo tanto, se puede

23
Código de Administración Pública de Yucatán Artículo 2.
 55

concluir que la centralización implica la reunión de facultades de decisión en un órgano

superior.
La Administración Pública Centralizada se integra por el Despacho del Gobernador
y las dependencias contempladas en el artículo 22 del Código de la Administración
Pública de Yucatán.
En tanto, se dice de administración pública descentralizada cuando se hace
referencia al conjunto de organismos públicos que tienen personalidad jurídica propia
administración y recursos propios, que poseen autonomía, es decir, capacitada de actuar
y de darse normas por sí mismos.
Las entidades que constituyen la Administración Pública Paraestatal son: los
organismos públicos descentralizados, las empresas de participación estatal mayoritaria y
los fideicomisos públicos (INAP, 1998). Son organismos públicos descentralizados las
instituciones creadas por disposición del Congreso del Estado o por Decreto del Titular del
Ejecutivo del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, sin distinción de la
forma o estructura legal que adopten.
Para la administración 2001-2007, las dependencias que integraban la
Administración Pública Centralizada eran: el Despacho del Gobernador, las Secretarías,
la Oficialía Mayor, la Procuraduría General de Justicia y los Departamentos
Administrativos.
Las secretarías que conformaban el Poder Ejecutivo eran:

 General de Gobierno,  de Hacienda y Finanzas

 de Planeación y Presupuesto  de Turismo
 de Protección y Vialidad  de Salud
 de educación  General de la contraloría
 de Ecología  de Desarrollo Social
 de Desarrollo Rural y Pesca  de Desarrollo Industrial y Comercial
 de Desarrollo urbano, Obras Públicas y Vivienda

4.2. DIAGNOSTICO DE LOS RECURSOS HUMANOS EN EL GOBIERNO DEL ESTADO

DE YUCATAN
Para el inicio del siglo XXI, la administración pública del estado de Yucatán no
contaba con mecanismos claros y objetivos de selección de personal ni con programas
institucionales similares que fortalecieran la formación de recursos humanos
profesionales. “En muchos casos, los servidores públicos sustentan o complementan su
formación a través del ejercicios cotidiano de sus tareas administrativas” (Ramírez 2002)
 56

Previo a la administración 1995-2001, los servicios de profesionalización ofrecidos

por las dependencias del gobierno del Estado de Yucatán a sus trabajadores eran
escasos. Se limitaban a cursos de capacitación prestados por el Instituto de Seguridad
Social de los Trabajadores del Estado de Yucatán y la Oficialía Mayor. Entre el 1 de julio
de 1997 y el 30 de junio de 1998 se impartieron 41 cursos a 1,491 servidores públicos
sobre liderazgo, calidad, reingeniería de procesos, autoestima, la excelencia en el
servicio, el manejo de grupos y las relaciones humanas24. Sin embargo, estos cursos eran
impartidos sin un proceso formal y sistemático que abarcara a todos los niveles de la
administración pública del Gobierno del Estado de Yucatán sino de acuerdo a la
planeación que hacía cada dependencia.
En 1999, el departamento de Recursos Humanos de la Oficialía Mayor del
Gobierno del Estado pone en marcha el Programa de Capacitación para los Servidores
Públicos 1999. Este programa contaba con un plan de estímulos y recompensas que
buscaba motivar a los servidores públicos a prepararse mejor.
No obstante estos esfuerzos, al término de la administración 1995-2001, la
profesionalización de los servidores públicos presentaba las siguientes debilidades
(Ramírez, 2002):
1. Los servicios tendientes a profesionalizar el servicio público eran escasos
2. La estructura no favorecía un adecuado control sobre los procesos de
profesionalización.
3. La organización del proceso de profesionalización depende únicamente de la
Dirección de Recursos Humanos de la Oficialía Mayor.
4. Las normas y/o reglamentos que regían la profesionalización no se conocían y, por
tanto, no se respetaban.
5. La cultura que las dependencias tenían sobre la profesionalización no permitía
implementar planes a largo plazo.
6. La planeación no abarcaba programas más específicos y su cobertura era
insuficiente.
7. El seguimiento a los procesos de profesionalización era nulo.
8. La evaluación de los procesos de profesionalización no recibía la debida
importancia.
9. El financiamiento a los procesos de profesionalización era escaso.

24
Víctor Cervera Pacheco, Gobernador Constitucional del Estado de Yucatán, Tercer Informe de Gobierno,
1998
 57

10. El reclutamiento y selecciones de los profesionalizados se basaba en métodos

subjetivos.
11. Los encargados se profesionalizar a los servidores públicos eran pocos y se
encontraban dentro de la misma estructura gubernamental.
12. Las dependencias brindaban poco apoyo al personal interesado en
profesionalizarse.
13. Los planes y programas de profesionalización no eran revisados constantemente.
14. La coordinación entre los encargados de la profesionalización y otras
dependencias no era constante y la comunicación era difícil.

La evaluación del desempeño laboral de los servidores públicos era un aspecto muy
descuidado a nivel individual, ya que las evaluaciones se enfocaban principalmente a
evaluar resultados obtenidos por área, departamento o dependencia. Esto favorece que
las cargas de trabajo no sean equitativas y parejas para todos los funcionarios públicos:
mientras unos se esfuerzan por realizar un buen trabajo, otros, cobijándose en los
resultados del grupo, hacen el mínimo esfuerzo para no ser reprendidos por sus
superiores, generándose por esto un exceso de personal en las dependencias (Ramírez
2002).
A esto se sumaba la inexistencia de evaluaciones del desempeño profesional de los
trabajadores de confianza de mayor nivel, como secretarios, directores y subdirectores,
cuyos nombramientos eran condicionados y tutelados por la disciplina y la lealtad política.
Al iniciar la administración 2001-2007, una de las primeras acciones que realizó la
Dirección de Recursos Humanos fue elaborar un diagnóstico para conocer la situación en
la que se encontraba la administración de recursos humanos en el Poder ejecutivo, lo que
dio como resultado la detección de las siguientes situaciones (Arceo, 2007)25:

1. Desorden en las estructuras y falta de un “organigrama tipo” para el diseño de las

mismas
2. Carencia de perfiles de puesto
3. Falta de un sistema integral de información del personal, así como expedientes
incompletos
4. Elaboración de la nómina sin procesos modernizados
5. Inexistencia de un tabulador único y coherente
25
Raúl Arceo Alonzo, Oficial Mayor del Gobierno del Estado en la administración 2001-2007. Actual titular
de la Unidad del Servicio Profesional de Carrera de la Secretaría de la Función Pública.
 58

6. Falta de Manuales y políticas de gestión de recursos humanos

7. Inexistencia de programas de capacitación generales y por dependencias
8. Falta de evaluaciones de desempeño,
9. Reclutamiento y selección discrecional por las dependencias y entidades,
10. Prevalencia del criterio político sobre el técnico en las contrataciones y en los
ascensos,
11. Algunas responsabilidades del área de recursos humanos las ejecutaba otra
dependencia, como era el caso de la elaboración de la nómina, que realizaba la
Secretaría de Hacienda y Planeación. (Figura 1)

CARENCIA DE UN
TABULADOR

ARCHIVOS DE DESORDEN
PERSONAL EN LAS
INCOMPLETOS O ESTRUCTURAS
INEXISTENTES ORGANIZACIONA
LES

GESTION DE
RECURSOS
HUMANOS
ELABORACIÓN
RUSTICA DE LA INEXISTENCIA DE
NOMINA PERFIL DE PUESTO

FALTA DE
INEXISTENCIA DE MANUAL
PROGRAMAS DE DE POLÍTICAS Y
CAPACITACIÓN PROCEDIMIENTOS

Figura 1. Diagnóstico de Recursos Humanos en el gobierno del estado de

Yucatán. Fuente QI Raúl Arceo

Asimismo, en el diagnóstico se detectó que tampoco existían instrumentos que

determinaran las metas que se esperaban de cada servidor público y el instrumento más
 59

cercano era el Programa Operativo Anual (POA), que medía el cumplimiento de las
unidades administrativas.
La ausencia de manuales de organización actualizados dio como resultado que la
capacitación no cumpliera con los requerimientos existentes. Esto impidió el
establecimiento de mecanismos efectivos de reconocimientos e incentivos al desempeño
que recompensaran el esfuerzo y experiencia adquirida por los servidores públicos.26
Estudios de clima laboral realizados por primera vez en varias dependencias en el
año 2004, evidenciaban una alta insatisfacción en las oportunidades de progresar, así
como por la falta de transparencia y la forma discrecional en que se otorgaban las
promociones y en la entrega de estímulos.27
A pesar de que en los últimos años de la administración 1995-2001 se intentó
modernizar a la administración pública, nunca realizó un diagnóstico integral previo ni una
evaluación posterior del alcance y el impacto que dichos cambios tuvieron en las diversas
dependencias de la Administración Pública Estatal. Esto ocasionó entre la ciudadanía una
percepción de “desarticulación de instancias, duplicidad de funciones, normas imprecisas
o excesivas que dificultaron la atención y satisfacción de las necesidades públicas”.28.
Ante las deficiencias detectadas, la Oficialía Mayor determinó que antes de
desarrollar las bases para el servicio profesional de carrera, era indispensable resolver
cada uno de los problemas de que adolecía la gestión de recursos humanos. Para ello
elaboró la normatividad del área, retomó funciones como la elaboración de la nómina y
estableció controles más estrictos en cuanto a la aplicación de la normatividad para
obligar a las dependencias a respetarlas y permitir a la Dirección de Recursos Humanos
adquirir mayor control.
Dentro del Programa Estatal de Desarrollo 2001-2007 se contemplaba el programa
sectorial de mediano plazo denominado Programa Estatal de Desarrollo Administrativo
que identificaba áreas de oportunidad y establecía una serie de planes instrumentales
mínimos obligatorios para cada dependencia en el aspecto administrativo.
Aunque en este programa no se mencionaba la creación de un servicio civil de
carrera, se abordaban aspectos básicos para la implantación del mismo como lo son el
sistema de capacitación, el marco normativo y la estructura orgánica.

26
Plan Estatal de Desarrollo 2001-2007 Pag. 29
27
CADE, Índices de satisfacción de personal en varias dependencias del Gobierno del Estado en los años,
2004 y 2006
28
Programa Estatal de Desarrollo Administrativo
 60

Una de las áreas de oportunidad para la capacitación era la profesionalización,

cuya definición es “un proceso formal y sistemático, que busca que los servidores públicos
desarrollen las competencias necesarias para desempeñar sus funciones”29. Sin embargo,
para concretar ese proceso es necesario crear ciertos mecanismos, estructuras y
establecer los métodos necesarios.
Para alcanzar el objetivo de la profesionalización de “establecer un sistema
integral de capacitación y de evaluación del desempeño para que los servidores públicos
cuenten con los elementos necesarios para actuar con profesionalismo en el ejercicio de
la función pública”, se estableció como proyecto instrumental el diseño de un sistema de
capacitación para proporcionar a los servidores públicos la formación y conocimientos
técnicos, jurídicos y administrativos y humanos necesarios para el ejercicio de la función
pública.

4.3 EL SISTEMA DE PROFESIONALIZACIÓN

El desarrollo de un mecanismo de profesionalización para el Poder Ejecutivo del
Estado se comenzó a trabajar en 2003 con la creación de un equipo multidisciplinario
integrado por personal de las direcciones de Recursos Humanos y de Desarrollo
Institucional de la Oficialía Mayor, con el apoyo del Instituto Nacional para el Fomento del
Federalismo y con la asesoría del Programa Franco Mexicano de Cooperación Municipal
y del Instituto Tecnológico de Mérida
El plan era que el sistema completo se aplicará en 13 de las 15 dependencias del
Poder Ejecutivo y sus subsistemas hubieran sido evaluados antes de enviar al Poder
Legislativo del Estado la iniciativa de Ley de Profesionalización.
Esta decisión se tomó ante el conocimiento de experiencias de otros estados,
cuyas leyes de servicio civil de carrera fueron emitidas pero determinaban plazos que
terminaron “atropellando” la puesta en marcha de los subsistemas, sin que existieran las
normas y los instrumentos necesarios para cada uno de ellos.
La Oficialía Mayor excluyó a las secretarías de Educación y de Salud porque, a
pesar de que su operación está a cargo del gobierno del estado, sus contratos colectivos
se negocian con la Federación a través de los sindicatos nacionales, los recursos
financieros a esos sectores llegan “etiquetados” y la mayoría de los procesos y normas en
materia de recursos humanos están homologados con el gobierno federal.

29
Programa Estatal de Desarrollo Administrativo 2001-2007, Diario Oficial del Estado. 30 de junio de 2004.
Pág. 41
 61

Asimismo, se establecieron los niveles jerárquicos que formarían parte del sistema
de profesionalización quedando de la siguiente forma:
1. Nivel enlace político directivo, que incluía a Directores, tanto generales como
de área.
2. Nivel ejecutivo administrativo, en el que se contempló a los jefes de
departamento y los líderes de proyecto.
3. Nivel ejecutivo operativo, en el que se incluyó a los coordinadores,
coordinadores de proyecto y a los programadores.
El Servicio Profesional de Carrera para el estado de Yucatán tenía como objetivos
contar con un sistema que garantizara el ingreso, el desarrollo y la permanencia del
servidor público, a través del mérito y la igualdad de oportunidades, en un marco de
transparencia y legalidad.
El sistema diseñado estaba basado en siete subsistemas divididos en tres niveles
que conformarían el modelo de profesionalización (Figura 2).
Los primeros subsistemas implementados fueron los de planeación de los recursos
humanos, reclutamiento y selección, posteriormente los de capacitación y certificación,
promoción y desarrollo y para el último año y medio de la administración se planeó aplicar
el subsistema de evaluación de desempeño.
 62

Fi

ANÁLISIS EVALUACIÓN CONTROL

gura 2 Modelo de Profesionalización del Poder Ejecutivo del Estado
Fuente: Q.I Raúl Arceo

A. Nivel Análisis
1. Subsistema de Planeación de Recursos Humanos
Este subsistema tuvo como meta establecer políticas, procedimientos e
instrumentos que garantizaran la capacidad institucional del Poder Ejecutivo. Al concluir la
administración estaban en operaciones algunas herramientas, pero faltó la “parte
sustantiva” del subsistema que era desarrollar una metodología para conocer los
requerimientos de las dependencias con base en su planeación, así como también una
valoración de las estructuras orgánicas para saber si realmente eran las adecuadas para
responder a las necesidades de servicio.
Los instrumentos y herramientas que lo integraban eran:
 Sistema Integral de Recursos Humanos (SIRH): fue un programa informático
(software) desarrollado por la Dirección General de Tecnologías de la Información, con
el cual se administraba y controlaba la información del personal, como altas, bajas y
trasferencias; así mismo era el insumo principal del sistema de nómina y control de
asistencia.
 Tabulador, en el cual se establecieron los sueldos de los empleados del Poder
Ejecutivo del Gobierno del Estado y que pasaban al Congreso dentro del paquete
 63

presupuestal para su aprobación. Este se actualizaba cuando menos una vez al año y
en él se incluían todas las categorías autorizadas para el año vigente. La
administración de este tabulador estaba centralizada por la Dirección de Recursos
Humanos de la Oficialía Mayor.
 Registro Único de Servidores Públicos (RUSP): servía para identificar, actualizar y
clasificar los expedientes de los servidores públicos del Gobierno del Estado. Este
registro se encontraba dentro del programa SIRH.
 Profesiogramas: Se llegaron a elaborar 40 “profesiogramas” o perfiles de los puestos
tipo; en los cuales se describían los requisitos académicos, funciones y
responsabilidades que debía cubrir el aspirante a ocupar un puesto dentro de
Gobierno
 Comité de Recursos Humanos. Este comité se reunía de manera periódica para
analizar y determinar la aprobación de las modificaciones de estructura, ya sea por
incremento de nuevas unidades administrativas, número de plazas, así como para
analizar las propuestas de modificación de salarios dentro de la misma categoría. Para
la modificación de estructuras se usaba el instrumento denominado “Justificación de
Estructuras”, que servía para documentar los posibles cambios que las Dependencias
pudieran tener en su estructura organizacional.
 Registro de estructuras: Este instrumento se actualizaba cada seis meses por
disposición de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información. También se
contaba con organigramas tipo que eran una guía para la elaboración de las
estructuras organizacionales.

2. Subsistema de Reclutamiento.
Estableció los mecanismos por los cuales el Poder Ejecutivo atraería al personal
necesario y adecuado para cubrir sus necesidades.
Los instrumentos que llegaron a implementarse fueron:
 Bolsa de trabajo, que permitió tener una base de datos de aspirantes, entre lo que se
podía elegir para ocupar una vacante dentro del Gobierno del estado.
 Convocatoria interna, proceso que se realizó al interior de las dependencias y en el
cual se invitó a participar a los servidores públicos para conformar una base de datos
de personal con requisitos generales idóneos para ocupar una vacante.
 64

3. Subsistema de Selección.
Este subsistema tuvo por objetivo, establecer los procedimientos mediante los
cuales sería ocupada una plaza, de acuerdo con los perfiles y requisitos diseñados para
tal efecto. Inicialmente el sistema de profesionalización fue un sistema semicerrado, pues
sólo trabajadores de la plantilla laboral del Gobierno del Estado podían participar en el
concurso de las plazas vacantes, en el caso que los aspirantes no cubrían
satisfactoriamente los requerimientos, se recurrió a candidatos “externos”.
Llegó a operar el proceso de selección interna, que mediante una serie de
requisitos y de la aplicación de pruebas psicométricas, de habilidades gerenciales y de
conocimientos, permitió tener una lista de “elegibles” para participar en las vacantes a
nivel Coordinación dentro del Gobierno del Estado.
El acceso al sistema de profesionalización se planeó para funcionar de la siguiente
manera:

Inducci Evaluaci Capacitaci

ón al ón ón
sistem diagnós competen
a tica cial

Conformación de
una base de
Evaluación de funcionarios
desempeño en potenciales de
360º pertenecer al
Sistema Profesional
Incorporación de Carrera
al Sistema
Profesional de
Carrera

Figura 3. Diagrama de ingreso al sistema de profesionalización

Fuente QI Raúl Arceo

La incorporación se planeó realizarla a través de siete etapas.

La primera etapa era la de inducción, en la que se le explicaba al servidor público
el sistema de profesionalización, sus características, ventajas y atributos.
 65

La segunda etapa era la de evaluación diagnóstica, en la que se realizaba una

valoración de las competencias gerenciales del servidor público para identificar su
programa personal de capacitación.
Posteriormente se llevaba al cabo el proceso de formación y capacitación en las
competencias requeridas. Después del diagnóstico y dependiendo de los resultados, un
servidor público podía pasar al proceso de capacitación o saltar directo a la etapa de
evaluación de los módulos de competencias.
Una vez que se tuvieran los resultados de esta etapa, se conformaba una base de
datos del personal que era susceptible a formar parte del Sistema Profesional de Carrera.
La etapa determinante para incorporarse al sistema era la evaluación de
desempeño que en teoría fue diseñada para ser realizada en una modalidad de 360º30, a
fin de que no quedara exclusivamente en manos del superior, el criterio de que un
subordinado fuera incluido o no al sistema de profesionalización.
En los últimos 12 meses de la administración 2001-2007, se publicaron cinco
convocatorias para ingresar a la lista de “elegibles”, la cual llegó a tener 75 aspirantes de
diversas dependencias. Se concursaron 29 vacantes a nivel Coordinación, de las cuales
25 fueron ocupadas a través de este proceso y cuatro fueron contrataciones a través de la
bolsa de trabajo

Nivel Evaluación
4. Subsistema de capacitación y certificación
Este subsistema tuvo por objetivo establecer los mecanismos por los cuales los
servidores públicos podían adquirir, habilidades, conocimientos y competencias para
mejorar su desempeño profesional y ser susceptibles de promociones.
Como parte de este subsistema, con apoyo del Instituto Tecnológico de Mérida, se
establecieron las competencias gerenciales comunes a todos los que conformarían el
servicio profesional. El término aparece en 1982 con la publicación del libro “The
Competent Manager” de Richard Boyatzis, quien hace una definición de las competencias

30
La evaluación en 360º, también conocida como evaluación integral, es una herramienta utilizada para
evaluar desempeño y resultados, en el que participan otras personas que trabajan con el evaluado, además del
jefe. Los principales usos que se le asignan a este sistema son: medir el desempeño personal, medir las
competencias o conductas, y diseñar programas de desarrollo (Zuñiga, A. 2006). Pretende dar a los empleados
una perspectiva de su desempeño lo más adecuada posible, al obtener aportes desde todos los ángulos:
supervisores, compañeros, subordinados, clientes internos, y su propia auto evaluación (Herra, S y Rodríguez,
N., 1999).
 66

como “el conjunto de características subyacentes en una persona que está causalmente
relacionada con una actuación de éxito en un puesto de trabajo”.
Las competencias, que también son conocidas como habilidades, son
características fundamentales del hombre e indican formas de comportamiento o de
pensar, que generalizan diferentes situaciones y duran por un largo período de tiempo
(Merchant, 2005).
La norma ISO 9000 define la palabra competencia como “habilidad demostrada
31
para aplicar conocimientos y aptitudes” y la utiliza para describir la suma de educación,
formación, habilidades y experiencia adecuada.
El subsistema lo define como el conjunto de conocimientos, habilidades y actitudes
para desempeñar eficientemente una función (Figura 4).

CONOCIMIEN
TO

SABER

PODE
QUERER
R

HABILIDADES
ACTITUD

Figura 4. Elementos que integran una

competencia
Fuente: Dirección de Recursos Humanos de
Oficialía Mayor
Inducción al Sistema de Evaluación del
Desempeño

En resumen, las competencias son comportamientos asociados a la experiencia,

los conocimientos y las capacidades emocionales. Son atributos de las personas que les
posibilitan un rendimiento superior, centrándose en actitudes o rasgos psicológicos con
conceptos tales como liderazgo, empatía, iniciativa, entre otros.

31
Manual de la Norma ISO 9000:2000, COPANT/ISO 9000-2000, MNX-CC-9000-IMNC-2000
 67

El esquema de desarrollo de personal del sistema de Servicio Civil de Carrera del

Poder Ejecutivo se orientó hacia la integración de una matriz de competencias gerenciales
en el marco de un sistema de habilidades profesionales (Anexos Cuadro 3).
El concepto de alcance de la competencia se construye a partir del resultado, o
impacto, del ejercicio de la competencia. Cada alcance de competencia se expresa en
ámbitos institucionales diferentes. (Anexos Cuadro 3.1)
La diferencia entre los niveles es el alcance de las competencias específicas que
debe poseer quien se encuentra en un nivel particular
En los niveles jerárquicos superiores se requieren niveles superiores de
competencias gerenciales y disminuye la importancia de las competencias técnicas. En
segundo lugar, varios puestos del mismo nivel jerárquico, por la naturaleza de sus
actividades, pueden requerir de alcances diferentes de competencias gerenciales. Esto se
establece a partir de la amplitud del impacto de cada puesto.
El subsistema de capacitación y certificación registró para agosto de 2007 los
siguientes resultados:
 Se diseñó e implementó un programa de capacitación basado en competencias
profesionales (Anexos Cuadro 3).
 Se aplicaron evaluaciones diagnósticas a más de 100 servidores públicos, entre
coordinadores, jefes y directores, con el propósito de determinar el nivel de
competencia gerencial adquirida.
 Se capacitó a más de 100 servidores públicos de nivel coordinación, bajo el
programa de competencias profesionales
 Se impartieron cuatro diplomados con el ITM, a través del cual se capacitó a 101
servidores públicos de nivel coordinación de diferentes dependencias en
competencias gerenciales.
 Se diseñaron e implementaron tres competencias técnicas transversales
(planeación y presupuesto, jurídica y administración, Anexos Cuadro 3.2))
logrando capacitar a 82 servidores públicos de varias secretarías en estas
competencias.

5. Subsistema de Promoción y Desarrollo

Este subsistema definió los procedimientos y mecanismos para identificar las
posibles trayectorias de desarrollo que permitieran a los servidores públicos ocupar
 68

cargos de igual o mayor nivel jerárquico y sueldo, previo cumplimiento de los requisitos
establecidos.
Los tipos de promoción que contempló el Servicio Civil de Carrera fueron:
 Horizontal, en el cual no se cubren vacantes en un nivel superior; únicamente
establece la asimilación de nuevas competencias y representa un ingreso superior.
 Vertical, en el cual sí se cubren vacantes en un nivel superior; contemplaba
nuevas responsabilidades y atribuciones, así como competencias diferentes.

6. Subsistema de Evaluación de Desempeño

Estableció un sistema integral de medición del desempeño que proporcionó
información cuantitativa y cualitativa del grado de eficiencia y eficacia de los servidores
públicos y calcular el cumplimiento de los objetivos y responsabilidades en su puesto de
trabajo.
El sistema de evaluación del desempeño buscaba apreciar la integración de las
personas en sus puestos, mejorar su actuación futura y con ello mejorar los resultados,
ofrecer información con la cual podían tomarse decisiones de desarrollo incentivos y
promoción, desarrollar un plan para corregir cualquier deficiencia y mejorar el desempeño
del servidor público, así como estimar su potencial a desarrollar, y proveer de información
para mejorar el desempeño de la dependencia en términos de eficiencia, efectividad y
calidad en el servicio.
Este sistema iba a ser un proceso continuo mediante el cual el jefe y el
colaborador analizarían cómo iba desarrollándose el trabajo y pudieran corregir
desviaciones, en caso que las hubiera.
La evaluación del desempeño estaba enfocada a medir los aspectos que
componen un desempeño integral basado en el cumplimiento de objetivos y metas, así
como en competencias profesionales. Estos dos aspectos tenían un peso diferente en la
cédula de evaluación, el primero, contenido en el Plan de Objetivos Prioritarios (POP),
tenía un valor de 70 por ciento de la puntuación, y el 30 por ciento restante correspondía a
las competencias profesionales, que contemplaba gerenciales, técnicas transversales y
técnicas específicas (Anexos Cuadros 3 y 3.2).
Cada servidor público participante en el sistema elaboró su Plan de Objetivos
Prioritarios, que era el instrumento que sustentaría su desempeño y permitiría dar
seguimiento al cumplimiento de los objetivos de la dependencia. El POP sería útil para dar
 69

mayor certeza al cumplimiento de los objetivos establecidos en los Programa Operativos

Anuales.
El propósito del POP era establecer un eje estratégico que daría sentido y
dirección a las acciones que se realizaran para lograr los objetivos prioritarios que la
dependencia planeaba realizar. En ese instrumento se debían identificar con mayor
precisión las acciones que iban a emprender durante el año, las metas (indicadores) que
se debían cumplir y los actores principales que se involucrarían en el cumplimiento de los
objetivos.
Para su elaboración, el funcionario debía establecer en un Plan de Acciones un eje
estratégico que coincidiera con la misión de la dependencia a la que pertenecía, plantear
los objetivos prioritarios que planeaba lograr en un periodo anual, ponderar con un
porcentaje cada uno de los objetivos y detallar las acciones a emprender para el logro de
los mismos, detallar a las personas involucradas para la ejecución de las acciones,
programar el tiempo para cumplir los objetivos, fijar metas para cada una de las acciones,
anotar los avances que se lograron y sus observaciones respectivas. Este documento
debía contener las firmas del funcionario y su jefe inmediato, quien era el que iba a
evaluar el POP.
La cédula de evaluación del desempeño era el instrumento operativo con el cual
se evaluaba el desempeño integral del servidor público. Este instrumento se dividía en
seis secciones:
I. Generalidades, donde se proporcionaba la misión, objetivos de la dependencia, así
como el objetivo del área y del puesto del evaluado.
II. Metas del Plan de Objetivos Prioritarios (valor 70 puntos), se anotaban las
acciones que se tengan anotadas en el formato de Plan de Acciones.
III. Competencias Profesionales (valor 10 puntos), contemplaba cualquier tipo de
competencia que requiera el evaluado para el buen desempeño de sus funciones.
IV. Reuniones de seguimiento, donde se calendarizaban las fechas de las reuniones
con el jefe inmediato, con el propósito de dar seguimiento al cumplimiento de las
metas establecidas en el POP, especificando fecha, lugar y hora. Se sugería como
mínimo programas tres reuniones.
V. Firmas, del evaluador, a quien se le exigía objetividad e imparcialidad, y del
evaluado, a quien se le pedía mantener una actitud positiva, moderación y sacar
conclusiones sobre la mejora futura en el desempeño de su puesto.
 70

VI. Competencias gerenciales (valor 20 puntos), donde se marcaba entre 20 reactivos

divididos entre cinco habilidades incluidas en la Matriz de Competencias gerenciales
y sus alcances (Cuadro 3).
El cálculo de la puntuación de las metas se hacía de la siguiente forma: una vez
transcritos los objetivos prioritarios y las ponderaciones que se establecieron en el POP,
se establecía el avance de cada objetivo prioritario mediante la división del número de
metras logradas entre el número de metas establecidas. Esta cifra se multiplicaba con la
cifra de la columna de ponderación, lo que daba por resultado el logro de cada objetivo
prioritario. Se sumaba la columna de Logros y se obtenía el resultado integral del POP.
Finalmente, se multiplicaba el porcentaje total de la columna de logros por la puntuación
máxima de 70 puntos y se dividía entre 100.

No PONDERAC AVAN
METAS LOGRO
. ION CE
1 Proseda 40 .75 30
Clima laboral 20 .33 6.6
2 Ley de 20 1 20
Transparencia
3 Programa de 20 .75 15
capacitación
TOTAL 100 72%

Ejemplo: 72% x 70 puntos/100= 50.4 puntos (Total de puntos)

En el caso de las competencias profesionales, el jefe inmediato, junto con el

evaluado, decidían las actividades o eventos relacionados a la capacitación que requería
el servidor público a evaluar para mejorar el desempeño de sus funciones
correspondientes a su puesto.
El valor de cada actividad programada (curso, taller, autocapacitación, lectura de
libro) se distribuía entre el valor máximo de 10 puntos, quedando a criterio del jefe el valor
que le asigne a cada una de ellas.
La falta de una cultura de evaluación hizo de este subsistema uno de los más
complejos. Su implementación fue realizada a manera de plan piloto durante un año en la
Oficialía Mayor y se planeaba ponerla en práctica en todas las dependencias en enero de
 71

2006, pero como no se pudo incluir un rubro expreso dentro del proyecto de presupuesto
para los estímulos a los empleados, cuyo desempeño hubiera sido sobresaliente, se optó
por implementar la evaluación de desempeño a las dependencias que voluntariamente se
incluyeran en este subsistema, inscribiéndose sólo seis de las 15 dependencias
centralizadas. Por lo tanto, su puesta en funcionamiento se vio aplazada del primero al
segundo semestre de 2006 en todas las dependencias.
Por la cercanía del cambio de administración estatal, sólo se pudieron realizar dos
evaluaciones de desempeño, la primera en diciembre de 2006 y la segunda en junio de
2007.
En la primera participaron cinco dependencias y en la segunda, se sumaron ocho
más. En ambos casos la participación en el proceso de evaluación fue voluntaria por parte
de las dependencias. Se esperaba que al término de las dos evaluaciones se realizara un
análisis de los resultados para definir las modificaciones.
Sin embargo, la segunda evaluación se realizó en junio de 2007, dos meses antes
del cambio de administración estatal, que se realizaría el 1 de agosto, por lo que se
determinó que ésta no sería objeto del estudio debido a que no se efectuaría en
condiciones normales de trabajo dada la incertidumbre y a que todos los funcionarios
focalizaron su atención en el proceso de entrega-recepción de sus unidades
administrativas.

Nivel Control
7. Subsistema de Separación
Estableció las condiciones y los mecanismos por los cuales un funcionario se
podía separar del sistema de profesionalización. Este subsistema no se desarrolló debido
a que fue el último que se iba a poner en marcha.

Hay que mencionar que la administración 2007-2012 contempla en su Plan Estatal

de Desarrollo la necesidad de establecer la profesionalización en la administración pública
y en la creación (sic) del Servicio Civil de Carrera, pues la falta de este hace que no
existan reglas claras y generales para una justa promoción del personal del sector público
estatal en cuanto a sueldos y salarios.32
En octubre de 2008, el Oficial Mayor del Gobierno del Estado, Luis Hevia Jiménez,
en una plática con integrantes del Colegio de Maestros en Administración y Políticas
Públicas A.C., explicó el proyecto de la administración estatal 2007-2012 de su sistema de
32
PED 2007-2012 Pág 180
 72

servicio civil de carrera, la cual estaba en fase de diseño y aún no contaban con fecha
para su aplicación.

4.4 REFLEXIONES SOBRE PRINCIPIOS TEÓRICOS QUE DEBEN DE ESTAR

PRESENTES

La evolución que ha sufrido la administración pública bajo el paradigma de la

Nueva Gestión Pública obedece en gran medida a la falta de cumplimiento del Contrato
Social al que Rousseau atribuye el compromiso del gobernante de resolver las demandas
y las necesidades de la sociedad que eligió al gobernante.
Ante esto el individuo se transforma de un ciudadano sobre el que se ejerce
autoridad a cliente, alguien a quien se sirve. lo que significa convertir al servicio público en
auténtico servicio al público, donde cada ciudadano puede trasmitir su propia visión de la
prestación que recibe, de su utilidad y de sus preferencias.
En la administración pública moderna ya no tienen cabida las soluciones líricas o
los remedios caseros, ante los retos de una complejidad social que exigen una
preparación adecuada constante para adquirir una visión integral -no local ni limitada- de
nuestro entorno, y una disposición de entrega en el ejercicio de la función pública.
La nueva Gestión Pública plantea acabar las pirámides tradicionales y
jerarquizadas de poder y organizar el gobierno en grupos de agencias y de
departamentos. Asimismo, propone la planeación estratégica orientada a la obtención de
resultados y medidas de mejora de calidad. El recurso humano en la administración
pública debe verse, ya no como un recurso o un gasto, sino como el activo más
importante para satisfacer las demandas crecientes de la sociedad
Sin embargo, para concretar esta transformación es necesario un cuerpo
profesional de servidores públicos, cuya permanencia esté garantizada para darle
continuidad a la Nueva Gestión Pública. Profesionalizar el cuerpo de servidores públicos
significa desarrollar, evolucionar y mejorar la calidad de las prácticas de administración y
gobierno. Una administración pública profesional favorece la utilización eficaz y eficiente
de los recursos en el logro del progreso y el bienestar de la sociedad.
La implementación de un Servicio Público de Carrera es una alternativa para
eficientar el desempeño del trabajo gubernamental y modernizar la administración pública
tal como lo exige y merece el ciudadano.
 73

En el establecimiento de los sistemas de Gestión de los Recursos Humanos hay

elementos que afectan el desarrollo y la mejora de las condiciones de vida de la
ciudadanía.
No obstante, la modernización de la administración pública se ha vuelto más un
discurso político que una realidad. El establecimiento de sistemas de profesionalización
requiere visión de futuro, voluntad y compromiso de los actores políticos, pero también de
técnicos capaces y apertura a la supervisión ciudadana.
Como hemos visto en las experiencias en otras entidades federativas como el
Distrito Federal, Quintana Roo y Aguascalientes, los cambios de funcionarios y falta de
continuidad en los proyectos han afectado la implementación de sistemas profesionales
de carrera. El fuerte partidismo político en la escena local ocasiona el “borrón y cuenta
nueva” en los cambios de administración. Asimismo, experiencias como la del DF, que el
mismo partido ha gobernado en las últimas tres administraciones, han demostrado que
tampoco la continuidad partidista asegura el éxito del servicio civil de carrera
La implementación del Servicio Civil de Carrera provoca replantear los arreglos
institucionales y las relaciones entre servidores públicos con políticos. Propicia el
establecimiento de una nueva forma de reclutar y seleccionar a los servidores públicos,
El clientelismo o sistema de botín persiste en los estados como una herramienta
de poder de los actores políticos; la cartera de trabajo del gobierno sigue siendo parte del
sistema de premios y pagos de favores. Los grupos de trabajo se integran más por un
sentido de lealtad a la persona o al grupo que se representa que por mérito. Esta práctica
deviene en un sistema de recompensas e incentivos discrecional y más que evaluar el
desempeño objetivamente, se protegen los intereses de quienes forman las camarillas o
representan espacios de poder que se consideran “ganados legítimamente” como
resultado de la contienda electoral.
Si los políticos pierden esa capacidad de ofrecer puestos de trabajo en la
administración pública ¿qué les queda? Ante esto uno de los principales retos de la
gestión pública es dar continuidad a las políticas públicas sustanciales.
El reto de implantar un Servicio Profesional de Carrera consiste en garantizar que
el ingreso, desarrollo y permanencia de los servidores públicos se base en el mérito y la
igualdad de oportunidades, con el fin de impulsar la profesionalización de la función
pública para beneficio de la sociedad. Esto no sólo se limita a una mera actualización de
métodos en la administración de recursos humanos, sino que implica un cambio integral
de la cultura político-administrativa.
 74

Una paradoja que se topa la implementación del Servicio Profesional de Carrera

es decidir qué se hace primero: la ley del sistema o el diseño del mismo.
Entidades federativas como el Distrito Federal, Aguascalientes, Veracruz,
Zacatecas y Quintana Roo cuentan con sus respectivas leyes de servicio civil de carrera,
pero no se aplican y en algunos casos son “letra muerta”.
Por su lado, la administración 2001-2007 del Gobierno del estado de Yucatán
decidió iniciar por el diseño del sistema de servicio profesional de carrera y luego emitir la
ley correspondiente. Logró avances en materia organizativa y administrativa en lo
referente a perfiles de puesto, sueldos y al organigrama, así como en el esquema en
materia de inducción, de capacitación y de evaluación del desempeño.
Las problemáticas señaladas por los responsables del área de recursos humanos
del Estado de Yucatán se refieren principalmente a la falta de sensibilización cultural por
la profesionalización, la falta de recursos humanos y financieros para desarrollar el
proyecto y la falta de instancias públicas con experiencia en la certificación de
competencias.
Pero un sexenio fue insuficiente para concretar estos avances en ley y el ascenso
al poder de una administración de un partido de oposición cortó la continuidad del
proyecto.
Es innegable que implementar un servicio profesional de carrera va más allá del
diseño y operación de herramientas y tecnologías debidamente estructuradas. Su puesta
en marcha requiere que se fortalezcan los valores éticos y humanos del servidor público y
se enfaticen los principios sociales que le dan sentido a la labor gubernamental. Para
garantizar la certidumbre y asegurar la permanencia y desarrollo de los sistemas de
profesionalización, es necesario institucionalizar los procesos y respaldarlos
jurídicamente.
Una adecuada descripción de puestos y funciones contribuye a una mejor
selección, capacitación y evaluación del servidor público así como a la valuación de sus
puestos.
La profesionalización de los servidores públicos juega un papel preponderante en
el servicio público de carrera, siempre y cuando las tareas realizadas en este sentido sean
integrales y permitan la superación institucional, profesional y personal dentro de la
administración pública. En este sentido, la capacitación debe estar directamente
relacionada con el quehacer y las necesidades de la administración, con objetivos claros y
 75

medibles, diseñadas con pedagogías adecuadas a las condiciones y necesidades de

aprendizaje.
Asimismo, debe permitir la especialización o actualización en el puesto que se
desempeña; el desarrollo de nuevas habilidades para asumir puestos de mayor
responsabilidad y promover el desarrollo personal del servidor público.
Pero esta profesionalización se vería incompleta sin una evaluación del
desempeño, que se constituye como principal instrumento de la estabilidad laboral en los
servicios de carrera. Esta debe responder a normas de aplicación general, con criterios
objetivos y decisiones transparentes y confiables tanto para el servidor público como para
la autoridad. Debe proteger al trabajador del abuso y discrecionalidad en el ejercicio del
servicio público pero también debe permitir a las autoridades prescindir objetivamente de
los servicios de un personal cuyo desempeño sea ineficiente, improductivo y se convierta
en una carga para el erario. En este sentido, el enfoque en competencias contribuye
favorablemente a que la gestión del recurso humano tenga una vinculación directa con el
desempeño.
Hay que reconocer que existe una limitación crónica de recursos financieros, por lo
que es necesario establecer metodologías y criterios institucionales coherentes y
armonizados en materia de valuación de puestos, en el tema de salarios y
compensaciones, con el fin de estimular el desempeño, la justicia y la equidad.
Entre las ventajas que se lograrían a través del Servicio Civil de Carrera se
encuentran procurar una seguridad laboral sobre la base del mérito, conservar la
experiencia institucional, capacitación permanente, evaluación en base al desempeño de
resultados, mayores oportunidades de crecimiento laboral para los servidores públicos
que se encuentren dentro del sistema y acabar con la cultura de lealtad individual para
implementar la lealtad institucional.
 76

5. CONCLUSIONES
Uno de los principales problemas para la implementación del servicio civil de
carrera es la falta de continuidad ocasionada por los cambios de administración,
independientemente que haya alternancia partidista.
En el caso de Yucatán, un sexenio fue insuficiente para concluir el diseño del
sistema, toda vez que esta etapa comenzó realmente hasta 2003, luego del diagnóstico y
la evaluación de diseño.
Sin embargo, en el supuesto de que hubiera logrado elevar a rango de ley el
sistema de profesionalización de carrera, no existe la garantía de que ésta se aplicara sin
contratiempos.
En su definición de servicio civil de carrera, la Organización de las Naciones
Unidas menciona como elementos básicos una ley básica de administración de personal
de servicio civil y un organismo responsable de su aplicación".
Para concretar la organización de la planeación, el diseño, la implementación, el
control y la evaluación de un sistema de servicio civil de carrera, estas actividades deben
estar a cargo de un organismo desconcentrado dependiente de la Oficialía Mayor.
Hay que recordar que en el régimen de centralización administrativa con
desconcentración, los órganos no se desligan de la organización centralizada, sino que
les conceden facultades par actuar y decidir pero dentro de ciertos límites específicos que
los mantiene ligados directamente del nivel jerárquico inmediato superior. Son creados
para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de la competencia del
órgano superior.
Los organismos desconcentrados no tienen personalidad jurídica ni patrimonio
propio, jerárquicamente están subordinados a las dependencias de la administración
pública a que pertenecen, y sus facultades son específicas para resolver sobre la materia
y ámbito territorial que se determine en cada caso por la ley.
Aunque este tipo de organismos no gozan de autonomía económica, la verdadera
justificación de la desconcentración es la autonomía técnica.
A diferencia de la descentralización, la desconcentración no crea entes, no
personifica, sino implica el traslado de competencia de unos órganos superiores a otros
inferiores fundamentalmente de carácter periférico.
 77

La desconcentración está consagrada en el artículo 14 del Código de la

Administración Pública del Estado de Yucatán: “Son facultades y obligaciones del
Gobernador del Estado, las siguientes:
I. Crear mediante decreto consejos, comisiones, comités, órganos normativos,
técnicos, coordinadores, órganos de apoyo, por servicio, por función, por territorio
o con criterio múltiple, a fin de lograr un funcionamiento y una operación más
eficiente de los programas y acciones gubernamentales;
II. Instituir las unidades de asesoramiento, apoyo técnico y coordinación que las
necesidades de su función requieran en áreas prioritarias que él mismo determine,
así como los puestos de control y evaluación que considere pertinentes en su
Despacho, en las dependencias y entidades.
En Yucatán existen dos ejemplos de órganos desconcentrados dependientes del
Ejecutivo:
1. El Centro Estatal de Desarrollo Municipal, que tiene a su cargo la elaboración,
promoción y ejecución del Programa Estatal de Modernización Municipal y la
realización de todas aquellas acciones que, mediante la concertación y la
participación social, favorezcan a los municipios del Estado de Yucatán. Es
dependiente de la Secretaría de Gobierno.
2. La Coordinación Metropolitana de Yucatán, que tiene a su cargo brindar asesoría
técnica y apoyar al Titular del Poder Ejecutivo en la atención y resolución de los
diversos asuntos vinculados con el desarrollo integral de las zonas metropolitanas
y los centros de desarrollo regional de Yucatán, para fomentar y coadyuvar
acciones que permitan la suma de esfuerzos de las diversas entidades de la
administración pública y de la sociedad organizada, vinculadas con la atención de
la problemática metropolitana.
Al crear este organismo desconcentrado se debe considerar que sus integrantes
tengan un profundo y directo conocimiento de los problemas que se tratan de resolver y
de las necesidades que la acción administrativa debe resolver.
Deberá contar con un Consejo Consultivo que estaría integrado por un Presidente
honorario, que será el o la Titular del Poder Ejecutivo del Estado; una Coordinación
General y un Secretario Técnico. Estos dos últimos, su designación o nombramiento debe
darse bajo condiciones que aseguren su profesionalismo y no estén sometidos a los
vaivenes políticos. Se les debe designar por un periodo de cuatro o seis años, que no
 78

coincida con el inicio o fin de una administración y su nombramiento debe ser bajo un
mecanismo de transparencia.
Este Consejo Consultivo deberá integrarse también con representantes de las
dependencias de la Administración Pública Estatal, relacionados con el manejo de
recursos humanos, la capacitación y la innovación, como la Secretaría de Hacienda, la de
Planeación y Presupuesto, la del Trabajo y Previsión Social, y el Instituto para la
Innovación, Calidad y Competitividad, entre otros.
Asimismo, deberán participar representantes de instituciones académicas y de
investigación científica, así como de asociaciones de profesionistas que funcionen en el
Estado. Se requiere profundizar en el diseño de competencias adecuadas a las
necesidades de la función pública, así como en la creación de instrumentos y
mecanismos de evaluación y certificación de las mismas por instituciones y criterios del
sector público. Asimismo, este grupo debe fungir como promotor y vigilante del
cumplimiento de los objetivos y metas para las cuales fue creada.
Este organismo deberá contar también con un Comité Técnico Ciudadano
integrado por profesionales especializados en el diseño y evaluación de políticas y
administración pública, con objeto de que lo asesoren en el cumplimiento de sus
funciones. Asimismo, se debe invitar a representantes de la sociedad civil, cuya labor
ayudará a garantizar la transparencia del organismo.
Especial cuidado se debe poner en el establecimiento de “candados” para evitar
que este organismo se vuelva una especie de sindicato o de círculo cerrado, que pierda
de vista su papel como organizador y evaluador de un sistema y no de un grupo laboral
burocrático.
El servicio civil de carrera no debe transformarse en lo contrario de lo que busca
erradicar, es decir, no debe convertirse en la causa de enquistamientos nocivos en el
aparato organizacional del gobierno, en el factor de una burocratización mayor o en la
posibilidad de beneficiar a unos cuantos funcionarios.
Se debe evitar caer en lo que se ha denominado la política burocrática
(Sharkansky, 1992), que es la práctica de servidores públicos o administradores
importantes que sacrifican los intereses del público o de un grupo de clientes para
favorecer las perspectivas de sus carreras o los que consideran sus intereses vitales.
Estos intereses pueden ser su propio poder o prestigio o el de sus organizaciones o
partidos políticos.
 79

Los especialistas en políticas públicas tienen un papel fundamental en la

promoción, implementación y vigilancia de un sistema de servicio civil de carrera, pero
deben luchar contra la falta voluntad de las autoridades y actores políticos y sociales de
entender que es indispensable el verdadero establecimiento de sistemas de
profesionalización legítimos y creíbles frente a la población.
La modernización de la función pública es requisito para acceder a una
administración pública transparente, eficiente y eficaz. El profesionalismo, honestidad y
entrega de los servidores públicos son los principales insumos en la generación de los
bienes y servicios que el estado proporciona a la sociedad. Por ello, todo proceso
modernizador debe tocar a fondo los sistemas de administración de personal público.
El sistema de administración de personal público en Yucatán debe rediseñarse y
adecuarse a las exigencias de los nuevos tiempos. La apertura democrática y la
participación ciudadana en los asuntos públicos, demandan mayor calidad y claridad en la
administración de los recursos y una distribución equitativa de bienes y servicios.
 80

ANEXOS

Cuadro 2. Funciones de la gestión general

Estrategia
1. Establecimiento de objetivos y prioridades para la organización (sobre la base de
previsiones del medio externo y de las capacidades de la organización).
2. Creación de planes operativos para alcanzar estos objetivos.
Componentes internos de la gestión
3. Organización y personal: Al organizar, el gestor establece la
estructura (unidades y puestos con
autoridad y responsabilidades asignadas)
y procedimientos (para coordinar
actividades y emprender acciones); en
cuestión de personal, trata de colocar la
persona adecuada en los puestos claves
(staffing guide).
4. Dirección de personal y sistema de La capacidad de la organización queda
gestión de personal: encarnada básicamente en sus miembros
y en sus habilidades y conocimientos; el
sistema de administración de personal
recluta, selecciona, socializa, entrena,
recompensa, castiga y expulsa el capital
humano de la organización, que constituye
la capacidad de la organización para
actuar, con objeto de alcanzar sus metas y
responder a direcciones específicas de la
gestión.
5. Control del desempeño: Varios sistemas de información de gestión
—que incluyen presupuestos de operación
y capital, cuentas, informes y sistemas
estadísticos, evaluaciones de desempeño
y evaluación de productos— ayudan a los
gestores a tomar decisiones y medir los
avances hacia sus objetivos.
La gestión de públicos interesados externos
6. Trato con unidades "externas" de la La mayoría de los gestores generales
organización, sujetas a cierta autoridad deberán tratar con homólogos de otras
común: unidades dentro de la organización en
conjunto —arriba, lateralmente y abajo—
para alcanzar los objetivos de su unidad.
7. Trato con organizaciones Dependencias de otras ramas o niveles de
independientes: gobierno, grupos de interés y empresas
privadas, que pueden afectar en forma
importante la capacidad de la organización
para alcanzar sus objetivos.
8. Trato con la prensa y el público cuya acción o aprobación o aceptación se requiere.
Fuente: Graham T. Allison, 1980
 81

Cuadro 3. Matriz de la Carrera Administrativa

en el Ambito Internacional
A B C D E F G H I J K L M N O P Q R S T
1                   
2                   
3                    
4                    
5                    
6                    
7                   
8                  
9                    
10                    
11 
12                    
13                    
14                    
15                    
16 
17  
18 
19                    
20                    

Convenciones:
Países:
A = Argentina F=Perú K = El Salvador P = Gran Bretaña
B = Brasil G=Uruguay L = Estados Unidos Q = Italia
C = Colombia H=Venezuela M = Alemania R = Australia
D = Ecuador I=Panamá N = España S = Rep. China
E = Paraguay J=Republica D. O = Francia T = Japón

Criterios:
1- Ingreso por mérito 11-Ascenso automático por antigüedad
2-Evaluación del desempeño 12-Prohibición de huelga
3-Capacitación permanente 13-Posibilidad de traslado
4-Promoción de los funcionarios (escalafón) 14-Estabilidad laboral
5-Jerarquización de salarios (competitivos) 15-Se excluyen los docentes
6-Movilidad horizontal y vertical 16-Rotación del sector público al privado
7-Concursos internos y públicos 17-Incentivos a la eficiencia en el trabajo
8-Pruebas escritas(calificación) 18-Elevación de la moral
9-periodo de prueba para llegar a ser titular 19-Jerarquización de los salarios
10-Destitución por motivos justos (ineptitud) 20-Desarrollo profesional

Fuente: Camargo Hernández 1997. Con base en documentos referentes a cada país.
 82

Cuadro 3. Matriz de Competencias gerenciales y sus alcances

Competenci Alcance de las competencias gerenciales
as A B C D E
Conjuntar Conjuntar y Conjugar y Conjuntar y Conjuntar y
y alinear alinear alinear alinear alinear
esfuerzos esfuerzos esfuerzos de esfuerzos de esfuerzos de
de de impacto impacto en impacto en impacto en
1.Trabajo
impacto en beneficio beneficio de beneficio del
en equipo
en beneficio intrainstituci la unidad proyecto
beneficio de varias onal administrativ
de la institucione a
sociedad s
Impacta a Impacta a Impacta de Impacta a la Impacta al
la varias manera unidad proyecto de
sociedad institucione intrainstituci administrativ manera
de forma s de onal de a de manera permanente y
2.Toma de
positiva y manera manera permanente e a la unidad
decisione
de permanent permanente intra administrativa
s
manera e y a la e ínter institucionalm de forma
permanen sociedad institucional ente de ocasional
te ocasionalm de forma forma
ente ocasional ocasional
Transmitir Transmitir Transmitir Transmitir Transmitir
informaci informació información información información
ón de n de de impacto de impacto de impacto en
impacto impacto intrainstituci en la unidad el proyecto y
en el interinstitu onal y administrativ ocasionalmen
3.Comunica
entorno cional y ocasionalme ay te en la
ción
social ocasionalm nte en el ocasionalmen unidad
ente en el entorno te en el administrativa
entorno interinstituci entorno
social onal intrainstitucio
nal
Lograr Lograr Lograr Lograr Lograr
acuerdos acuerdos acuerdos de acuerdos de acuerdos de
de de impacto impacto impacto para impacto para
4.Negociaci impacto para para beneficio de beneficio del
ón para beneficio beneficio de la unidad proyecto
beneficio de varias la institución administrativ
de la institucione a
sociedad s
 83

Competenci Alcance de las competencias gerenciales

as A B C D E
Dirige a Dirige a Dirige a Dirige a un No aplica
grupos grupos de grupos de grupo de
que personas, personas, colaboradore
represent que que s en forma
an a representa representan permanente
diferentes na a diferentes para el logro
sectores diferentes unidades de los
sociales, institucione administrati objetivos de
5.Liderazgo
para el s de vas de la impacto en la
logro de gobierno, misma unidad
objetivos para el institución, administrativ
de logro de para el logro a
impacto objetivos de objetivos
social de impacto de impacto
interinstitu intrainstituci
cional onal
Fuente: QI Raúl Arceo Alonzo

Cuadro. 3.1 Impacto de los alcances
IMPACTO
A social
B interinstitucional
C intrainstitucional
de unidad administrativa
D
E interpersonal
Fuente: QI Raúl Arceo Alonzo
84
AFECTA
a la sociedad
a varias instituciones
a una institución en sus actividades internas.
a una unidad administrativa particular en sus
actividades internas.
al ámbito humano inmediato
 85

Cuadro 3.2 Competencias técnicas y alcances

Competencias Alcance 1 Alcance 2 Alcance 3

técnicas
transversales
Administración
Planeación Contempla un Contempla un Contempla un
horizonte a largo horizonte anual horizonte inmediato
plazo
Organización Organiza recursos Organiza recursos de Organiza los recursos
sobre los que no otras unidades directamente
se tiene control administrativas de la asignados a la unidad
misma institución administrativa
Dirección
Control Observa que se Observa que se Observa que se
logren los cumplan los objetivos realicen las
resultados actividades
Administración
por calidad
Establecimiento de Puede definir Puede definir Puede definir
indicadores indicadores de indicadores de indicadores de gestión
impacto desempeño
Implantación de
procesos de
mejora continúa
Herramientas
informáticas
Herramientas Utiliza procesador Conoce el software Conoce
informáticas de textos, hoja administrativo y el detalladamente el
electrónica de especializado para el software
datos y correo puesto pero sólo los administrativo y el
electrónico elementos individuales especializado para el
puesto, a la vez que
puede combinar todas
las herramientas de
software
Conocimientos
jurídicos
Ley Orgánica de la Conoce los Conoce como se Conoce que existen
Administración alcances del relacionan otras otras instituciones y
Pública quehacer de las instituciones con la conoce las
demás propia atribuciones de la
instituciones propia
Constitución
federal
Constitución
estatal
Marco jurídico Conoce como se Conoce los derechos y Conoce los elementos
vinculan los obligaciones de que afectan a la
elementos ciudadanos y de la operación cotidiana
generales de las unidad administrativa de la unidad
leyes que afectan administrativa
a la institución
 86

Competencias Alcance 1 Alcance 2 Alcance 3

técnicas
transversales
Ley de planeación Conoce los Conoce como debe Conoce los elementos
vínculos con otras realizarse el proceso principales que afecta
leyes de Planeación para el a su unidad
Desarrollo administrativa
Conocimientos
de presupuesto
Ley de
presupuesto de
egresos
Ley de
contabilidad y
gasto público
Métodos para
elaborar
presupuestos
Administración
de recursos
financieros y
materiales
Ley de
adquisiciones
Ley de
contratación de
8servicios
Ley de obra
pública
Administración
de recursos
humanos
Ley de Conoce los Conoce las Conoce sus
responsabilidades vínculos con las consecuencias de sus obligaciones y
de los servidores demás leyes actos y omisiones derechos
públicos
Ley del ISSTEY Conoce los Conoce las Conoce sus
vínculos con las consecuencias de sus obligaciones y
demás leyes actos y omisiones derechos
Ley federal del
trabajo
Ley de los trabaja-
dores al servicio
del estado
Condiciones Conoce los Conoce las Conoce sus
Generales de vínculos con las consecuencias de sus obligaciones y
Trabajo demás leyes actos y omisiones derechos
Fuente: QI Raúl Arceo Alonzo
 87

BIBLIOGRAFIA

Acosta, F., Aguilar, C. & Betanzos, O. (1995) Una modernización administrativa del sector
público a partir de cero. México, Technomanagement Reingeniería y Administración
S.A. de C.V.
Aguilar, V (2003) Servicio civil de carrera y profesionalización. Ponencia presentada en el
Foro de Consulta Ciudadana sobre Federalismo, Xalapa, Veracruz
Aguilar Villanueva, Luis (1992) Antologías de Política Pública
Allison, Graham T. (1980) La gestión pública y la privada. Tomado de Proceedings for the
Public Management Research Conference, (pp. 2738) Washington,D. C., Office of
Personnel Management, OPM Document 127531, 1980,
Arceo, Raúl. (2007). Evaluación del Proceso de evaluación de desempeño en el Poder
Ejecutivo del Estado de Yucatán. Tesis de Doctorado no publicada, Universidad de
Jaén, España.
Arellano Gault, David (2009) La burocracia mexicana como actor: construyendo las bases
para su análisis empírico, Nuevo Mundo Mundos Nuevos, Coloquios, [En línea],
Puesto en línea el 11 enero 2009. URL: http://nuevomundo.revues.org/48083.
Consultado el 09 octubre 2010.
Ayala Espino, José Mercado, (1996) Elección pública e instituciones: una revisión de las
teorías modernas del Estado, UNAM
Beltrán, G (2003) Profesionalización y servicio civil de carrera.: Ponencia presentada en el
Foro de Consulta Ciudadana sobre Federalismo, Xalapa, Veracruz
Botero Uribe, D, (2001) El poder de la filosofía y la filosofía del poder, Bogotá, Unibiblos.
Bravo Salazar, Patricia (2008) La empresa pública en el nuevo contexto liberal. Nuevas
relaciones estado-sociedad, Gestión y estrategia. Extraído el 23 de octubre de 2008
del sitio web de la Universidad Autónoma Metropolitana:
http://www.azc.uam.mx/publicaciones/gestion/num5/doc09.htm
Cabrero Mendoza, Enrique (1997), Del administrador al gerente público, México, INAP.
Camargo Hernández, D.F., (2005) Funcionarios públicos: evolución y prospectiva, Edición
electrónica a texto completo en www.eumed.net/libros/2005/dfch-fun/
Chiavenato, Adalberto. (1994). Introducción a la Teoría General de la Administración,
Bogota, Tercera edición, Editorial McGraw-Hill.
Delgado Cabeza, Manuel (1998) La Globalización ¿nuevo orden o crisis del viejo? Desde
el Sur Cuadernos de Economía y Sociedad. Núm. 1. Pag. 5-37
 88

Diccionario de Política y Administración Pública (1981) Tomo I A-F del Colegio Nacional
de Ciencias Políticas y Administración Pública A. C. DF Autores
Godinez Antillón, Miguel Ángel (2003) Servicio Civil de Carrera. Ponencia presentada en
el Foro de Consulta Ciudadana sobre Federalismo, Aguascalientes, Ags.
Gómez Díaz de León, Carlos. (1998) Administración Pública Contemporánea. México, Mc
Graw–Hill Interamericana.
Gramsci, Antonio. (2000) Sobre la burocracia. En Cuadernos de la cárcel. [Edición crítica
de Valentino Gerratana]. México, ERA, 2000. Tomo 5, pp.76-79.
Guerrero, Omar. (1997). Los principios de Administración Pública, México, ESAP
Hernández Puente Adriana. (1994). Administración y Desarrollo de Personal Público.
México. INAP.
Charles E. Lindblom (1999) La ciencia de salir del paso, (págs. 402-422), en Jay M.
Shafritz y Albert C. Hyde (comps.), Clásicos de la Administración Pública, México,
Fondo de Cultura Económica/Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración
Pública/Universidad Autónoma de Campeche.
Marchant Ramírez, L. Ed. (2005) Actualizaciones para el Desarrollo Organizacional,
Primer Seminario Edición electrónica. Texto completo en
www.eumed.net/libros/2005/lmr/.
Martínez Cabañas, Gustavo (1990) La Administración Estatal y Municipal en México.
México, INAP
Martínez Puón, Rafael (2008) Cinco Mitos sobre el Servicio Profesional de Carrera en
México, Convergencia, septiembre-diciembre, año/vol. 15, número 48 UAEM, Toluca,
México pp. 203-221
Méndez, I. (1990) El protocolo de investigación, Trillas, México
México, Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal. (2006) La gestión
de Recursos Humanos en las administraciones públicas estatales, D.F. Autores
México, Instituto Nacional de Administración Pública, (1998) La Organización de la
Administración Pública en México, D.F., Autores.
México, Instituto Nacional de Administración Pública, (1989) Redimensionamiento y
modernización de la administración pública en América Latina, Ciudad de México,
Autores
Olías de Lima Gete, Blanca (2001), La evolución de la gestión pública: la Nueva Gestión
Pública, Madrid: Prentice Hall.
 89

Ramírez Loría, Alejandro Rafael (2002) La carrera del servidor público en Yucatán,.
Anuario 2002 División de Ciencias Sociales y Económico Administrativas
Ramos Ríos, Víctor M (2003) Condiciones básicas para la implantación del Servicio
Publico de Carrera en México. Ponencia presentada en el Foro de Consulta
Ciudadana sobre Federalismo, Xalapa, Veracruz.
Rivera, Gerardo. (2004). El programa Franco Mexicano de Cooperación Municipal en la
adopción de programas de Servicio Civil de Carrera en Entidades Federativas: ocho
casos de estudio. En INAFED & PFMCM (Comp.) El servicio público de carrera en
las entidades federativas de México. La experiencia franco-mexicana, 1999-2003 (pp.
43-101). Aguascalientes:
Sánchez Cabrera, Álvaro (2006) Análisis crítico de la estructura organizacional en las
OFCC. Gestión económica, gestión financiera y enfoques de administración en las
organizaciones de carácter social: Un estudio a la luz de la teoría de la organización
(1980-2000) Tesis doctoral accesible a texto completo en
http://www.eumed.net/tesis/2006/asc/
Santos, Javier (2010) El desarrollo de un modelo de Gestión por Competencias basado en
Directorios Sectoriales. Extraído el 10 de septiembre de 2010 de
http://www.incress.com/documentos/propios/sector_pdf
Sanchez, P. & Chaminade, C. (1999) En busca de una teoría sobre la medición y gestión
de los intangibles en la empresa. Una aproximación metodológica. Ekonomíaz,
Revista Vasca de Economía. No. 45 (pp 188-213) Extraído en noviembre 2008 del
sitio web de la Universidad Autónoma de Madrid:
http://www.uam.es/personal_pdi/economicas/palomas/articulos/
Sosa, S (2006) La génesis y el desarrollo del cambio estratégico: un enfoque dinámico
basado en el momentum organizativo Tesis doctoral accesible a texto completo en
http://www.eumed.net/tesis/2006/ssc/
Shafritz, Jay M & Hyde, Albert C. (1999). Clásicos de la Administración Pública, México,
Fondo Cultura Económica/ Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración
Pública/Universidad Autónoma de Campeche.
Sharkansky, Ira. (1992) Lo que un experto en políticas públicas puede decir a un político
acerca de la probabilidad de éxito o de fracaso, es un artículo tomado de Policy
Studies Review 11, 1992. Extraído el 10 de septiembre de 2008 de
http://inep.org/content/view/3703/100/
 90

Yacuzzi, E (2005) El estudio de caso como metodología de investigación: teoría,

mecanismos causales, validación, Buenos Aires, CEMA
Vargas Zuñiga, Fernando (2003) Competencias en la formación y competencias en la
gestión del talento humano: Convergencias y desafíos. México, INAFED
Weber, Max, (2000) ¿Qué es la burocracia? Ediciones elaleph.com
Vera Bocanegra, Georgina (2003) El servicio profesional de carrera. Proceso de
capacitación y desarrollo de los servidores públicos Ponencia presentada en el Foro
de Consulta Ciudadana sobre Federalismo, Xalapa, Veracruz.
White Leonard D. (1999) Introducción al estudio de la administración pública. En Jay M.
Shafritz y Albert C. Hyde (Comp.), Clásicos de la Administración Pública, (pp. 126-
140) México, Fondo de Cultura Económica/Colegio Nacional de Ciencias Políticas y
Administración Pública/Universidad Autónoma de Campeche.