Laeducacionpolicialen NEA

COLECCIÓN
INVESTIGACIÓN Y ANÁLISIS 2
COLECCIÓN
INVESTIGACIÓN Y ANÁLISIS 2
Presidenta de la Nación
Dra. Cristina Fernández de Kirchner
Vicepresidente
Ing. Julio César Cobos
Jefe de Gabinete de Ministros
Dr. Alberto Fernández
Ministro de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos
Cr. Dr. Aníbal D. Fernández
Secretario de Seguridad Interior
Dr. Héctor Masquelet

Consejo de Seguridad Interior
Presidente Cr. Dr. Aníbal D. Fernández
Secretario Ejecutivo Dr. Pablo Paladino
Programa Nacional de Educación, Capacitación

y Actualización Profesional de Cuerpos Policiales
y Fuerzas de Seguridad (ProNaCap)
Coordinadora General
Lic. Amalia Villalustre
Coordinadora del Área de Capacitación
Lic. Evelyn Garrote
Coordinador del Área de Educación
Tec. Javier Alonso

Gobierno de la República Argentina
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
Proyecto PNUD ARG/06/013
“Fortalecimiento de la conducción y coordinación de la seguridad pública en
la República Argentina. Eficiencia y transparencia en la formulación y ges-
tión de las políticas educativas y presupuestarias del área”
Director Nacional
Lic. Luis Tibiletti
Coordinador General
Coordinadora Administrativa
Mag. Cecilia L. Ales
Componente Educación
Coordinador
Lic. Cristián Varela
Consultores
Mag. Victoria Rangugni
Lic. Daniel Russo
Mag. Carolina Schillagi
La educación policial.
Estudio de los sistemas educativos policiales de la Región NEA
y de las fuerzas de seguridad y cuerpos policiales federales
Integración de Resultados de la Investigación
Secretaría de Seguridad Interior
La educación policial: estudio de los sistemas educativos policiales de la Región NEA y de
las fuerzas de seguridad y cuerpos policiales federales / Secretaría de Seguridad Interior;
coordinado por Cristián Varela - 1a ed. - Buenos Aires : Secretaría de Seguridad Interior:
Programa Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD, 2008.
92 p. ; 16x24 cm. - (Investigación y Análisis / Héctor Masquelet; 2)
ISBN 978-987-24181-2-0
1. Educación Policial. 2. Formación Policial. I. Varela, Cristián , coord. II. Título

CDD 363.207
La educación policial. Estudio de los sistemas educativos policiales de la Región NEA

y de las fuerzas de seguridad y cuerpos policiales federales
Integración de Resultados de la Investigación

Coordinador – Componente Educación
Edición
Lic. Laura Itchart
Diseño gráfico
Rubén Longas
ISBN 978-987-24181-2-0
Cuadernos de Seguridad - 2008

Secretaría de Seguridad Interior
Gelly y Obes 2289 CP 1425 / Tel 4809-1572
Ciudad Autónoma de Buenos Aires - Argentina
Hecho el depósito que marca la Ley 11.723
Esta investigación y su publicación se han desarrollado en el marco del Proyecto ARG/06/013, “Forta-
lecimiento de la conducción y coordinación de la seguridad pública en la República Argentina. Eficiencia
y transparencia en la formulación y gestión de las políticas educativas y presupuestarias del área” y han
sido posibles gracias al apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
La información contenida en este libro no refleja necesariamente las opiniones y puntos de vista de la
institución auspiciante. No se permite la reproducción total o parcial de este libro, ni su almacenamiento
en un sistema informático, ni su tratamiento en cualquier forma o por cualquier medio, electrónico, me-
cánico, fotocopia u otros métodos, sin el permiso previo del PNUD
Indice
Prólogo ............................................................................................................................................................................................ 15
Acerca del Proyecto PNUD ARG/06/013................................................................................................................17
Presentación ...............................................................................................................................................................................19
Parte 1
La cuestión de la formación policial: seguridad y educación, dos conceptos
centrales
1. Introducción ........................................................................................................................................................... 25
2. La noción de seguridad....................................................................................................................................... 26
2.1 La seguridad como política pública .............................................................................................................................30
2.2 La seguridad y las instituciones policiales argentinas .........................................................................................35
Inicio de las reformas policiales: el caso bonaerense ...............................................................................................38
3. Sobre los conceptos de formación, educación e instrucción..........................................................................42
3.1 La formación........................................................................................................................................................................42
3.2 La educación ........................................................................................................................................................................44
3.3 La instrucción .....................................................................................................................................................................46
3.4 Definiciones operativas de los conceptos en cuestión...............................................................................................47
Parte 2
La formación inicial de las fuerzas de seguridad y policías provinciales del NEA
1. Consideraciones generales ................................................................................................................................................. 51
2. Características típicas de la formación policial ..................................................................................................... 52
2.1 La impronta militar en la formación policial ............................................................................................................ 53
2.1.1 El período de adaptación ..................................................................................................................................... 54
2.1.2 El régimen de internado....................................................................................................................................... 55
2.1.3 El régimen disciplinario....................................................................................................................................... 57
2.1.4 Ceremonial y protocolo policial-militar........................................................................................................... 59
2.1.5 La eficacia de la impronta militar .................................................................................................................... 60
2.2 El carácter restringido de la formación teórica ......................................................................................................... 63
2.2.1 Organización de las actividades formativas ................................................................................................. 64
2.2.2 Formas y niveles de formación inicial ............................................................................................................. 65
2.2.3 Caracteres genéricos y específicos de la función policial ............................................................................ 67
2.2.4 Los planes de estudio de las policías del NEA y la PFA ............................................................................ 68
2.2.5 Los planes de estudio de Gendarmería, Prefectura y Policía de Seguridad Aeroportuaria ........... 70
2.3 La distancia entre la formación del personal superior y el subalterno .............................................................. 74
2.3.1 La génesis histórica de la división entre agrupamientos........................................................................... 75
2.3.2 La formación según cada agrupamiento ........................................................................................................ 77
2.4 La distancia de la formación policial con el sistema formal de educación ...................................................... 80
2.4.1 La formación del personal superior ................................................................................................................ 80
2.4.2 La formación del personal subalterno ............................................................................................................. 81
Conclusiones finales ............................................................................................................................................................83

Bibliografía ...................................................................................................................................................................................87
14
Prólogo
En los últimos años el Sistema de Seguridad Interior de la República

Argentina ha avanzado en la consolidación de su institucionalidad. En tal
contexto, el Consejo de Seguridad Interior ha contribuido a la coordinación
política y operativa entre el gobierno nacional y las jurisdicciones.
En un país federal, diseñar e implementar políticas públicas de alcance

nacional implica construir consensos y tomar decisiones junto a gobiernos pro-
vinciales que gozan constitucionalmente de un amplio margen de autonomía.
A través del fortalecimiento de la regionalización se ha avanzado en la

articulación entre las jurisdicciones y, a su vez, entre los cuerpos policiales
provinciales y las fuerzas federales que dependen del gobierno nacional.
Los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad en la Argentina han iniciado

un proceso de transformación institucional para lograr enfrentar con éxito
los desafíos que plantea la sociedad en el siglo veintiuno. En este sentido, el
fortalecimiento de la formación profesional de sus recursos humanos cobra
una relevancia fundamental.
Históricamente, por la organización federal del Estado argentino ha

sido compleja la coordinación de las políticas educativas policiales y ello ha
derivado en la heterogeneidad de la formación de quienes integran los cuer-
pos policiales y fuerzas de seguridad. Frente a esta situación, el Consejo de
Seguridad Interior dispuso que se realizara un relevamiento de información
y un conjunto de estudios diagnósticos acerca de los sistemas de formación
policial a fin de contar con información consolidada y sistematizada sobre las
instituciones educativas y sus planes de estudio.
La realización de estudios científicos que aborden el estudio de problemá-

ticas vinculadas a la seguridad resulta una prioridad a los efectos de contar
con datos confiables a la hora de tomar decisiones respecto de las políticas
públicas del área.
La cooperación del Gobierno nacional con universidades nacionales,

organizaciones de la sociedad civil, gobiernos extranjeros y organismos in-
15
ternacionales, como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
-que hizo posible la realización del estudio que se presenta en esta publica-
ción- resulta clave para enriquecer las políticas públicas y aportar enfoques
que interpelen desde nuevos marcos analíticos las problemáticas vinculadas
a la seguridad.
Conocer con mayor profundidad el estado de situación de la formación ini-

cial de las policías de la Región NEA y de las fuerzas de seguridad y cuerpos
policiales federales permitirá avanzar en propuestas de mejora continua de
las instituciones y, al mismo tiempo, a establecer parámetros comunes en
materia de formación profesional de policías sobre la base de fuertes consen-
sos federales.

Secretario de Seguridad Interior
16
Acerca del Proyecto PNUD ARG/06/013
La presente publicación constituye un producto del Proyecto PNUD

ARG/06/013 “Fortalecimiento de la conducción y coordinación de
la seguridad pública en la República Argentina. Eficiencia y trans-
parencia en la formulación y gestión de las políticas educativas y
presupuestarias del área”, cuya ejecución estuvo a cargo de la Secretaría
de Seguridad Interior y de la Secretaría Ejecutiva del Consejo de Seguridad
Interior, con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarro-
llo (PNUD).
El proyecto –cuyas actividades se llevaron adelante entre octubre de 2006

y noviembre de 2007– buscó dar respuesta a dos problemáticas detectadas
en el marco del entonces Programa Nacional de Capacitación, Apoyo a la
Formación y Actualización Profesional de Cuerpos Policiales y Fuerzas de
Seguridad y cuya resolución fue señalada como una prioridad por parte del
Consejo de Seguridad Interior: a) la disparidad existente en la formación de
los funcionarios policiales y de seguridad de las distintas jurisdicciones del
país; y b) la falta de información adecuada y suficiente para la toma de deci-
siones en áreas de vital importancia para la gestión de la seguridad pública,
como es el caso de educación y del área presupuestaria.
En este contexto, el proyecto tuvo por objetivo fortalecer la capacidad

institucional del Consejo de Seguridad Interior y de las jurisdicciones pro-
vinciales, para conducir y coordinar la planificación y gestión de la seguri-
dad pública. Ello a través de la producción de información y la generación
de herramientas destinadas a promover la eficiencia y transparencia en la
formulación y gestión de las políticas educativas y presupuestarias del área,
y propiciando la aplicación de estas herramientas en la mayor parte de las
jurisdicciones del país.
A través del Componente Educación, la Secretaría de Seguridad Interior

y la Secretaría Ejecutiva del Consejo de Seguridad Interior, se propusieron
conocer describir y analizar las características de la educación formal de
las policías de las provincias que integran la región del noroeste argentino.
Misiones, Corrientes, Formosa y Chaco. y de las fuerzas de seguridad y cuer-
17
pos policiales federales –Policía Federal Argentina, Policía de Seguridad
Aeroportuaria, Gendarmería Nacional Argentina y Prefectura Naval Argen-
tina– , en tanto a través del Componente Presupuesto, se indagó sobre los
procesos de formulación y gestión presupuestaria en las provincias de Bue-
nos Aires, Catamarca, Córdoba, Corrientes, Mendoza, Santa Fe, Tucumán y
Río Negro, y en el ámbito del Gobierno nacional.
Los datos recogidos en cada una de estas jurisdicciones a través de un

intenso trabajo de campo fueron sistematizados, procesados y analizados; se
formularon diagnósticos locales y se identificaron problemáticas comunes.
Sobre la base de estos diagnósticos, y su discusión con los actores directa-
mente involucrados, se formularon recomendaciones.
18
Presentación
El presente informe recoge e integra los principales resultados de la in-

vestigación sobre los sistemas educativos de las policías de las provincias de
Chaco, Corrientes, Formosa y Misiones y de los cuerpos policiales y fuerzas
de seguridad federales –Gendarmería Nacional, Policía Federal, Policía de
Seguridad Aeroportuaria y Prefectura Naval– que se llevó adelante en el
marco del Componente Educación del Proyecto PNUD ARG/06/013.
La investigación partió de algunas hipótesis respecto de una educación

policial que ha recibido importantes cuestionamientos. Una de estas hipó-
tesis se refería a “la heterogeneidad en la formación de quienes integran los
cuerpos policiales provinciales, y entre ellos y los funcionarios del cuerpo
policial y las fuerzas de seguridad federales”.1 Otra de las impresiones a con-
firmar era que los procesos de formación se dan “en el marco de instituciones
cerradas –con una organización que reproduce a la del sistema policial antes
que orientada a lo académico– lo cual contribuye al aislamiento de las poli-
cías respecto de la comunidad”. Una tercera hipótesis planteada refiere a la
falta de articulación de esos establecimientos “con instituciones académicas
públicas y organizaciones de la sociedad civil, pero también con los institu-
tos de formación y actualización profesional de otras policías provinciales y
fuerzas federales”. A esos supuestos se sumaba la falta de información cabal
“que permit[iera] identificar los motivos concretos que derivan en una for-
mación tan heterogénea ni conocer los criterios que gobiernan la planifica-
ción y gestión de las políticas educativas en el ámbito policial”. A los efectos
de subsanar ese déficit, confirmar o descartar aquellas hipótesis y contar con
“herramientas que permitan a los responsables políticos mejorar la planifi-
cación y gestión educativa (…) con miras a elevar la calidad de la formación,
incrementar las capacidades profesionales de las policías y fuerzas de segu-
ridad y nivelar su formación” se diseñó el proyecto de la investigación cuyos
resultados sintetizados e integrados aquí se presentan.
1 Gobierno de Argentina, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Proyecto ARG/06/013,
“Fortalecimiento de la conducción y coordinación de la seguridad pública en la República Argentina.
Eficiencia y transparencia en la formulación y gestión de las políticas educativas y presupuestarias del
área”, agosto de 2006, PRODOC, Revisión A.
19
Para el desarrollo de la investigación se comenzó por elaborar un mar-
co teórico destinado, ante todo, a realizar un recorrido conceptual sobre la
noción de seguridad. Esta tarea respondió a la necesidad de contar con fun-
damentos teóricos sobre la cuestión, como instrumentos para el análisis y
evaluación de las formas y contenidos de la enseñanza policial y securitaria
en nuestro medio. Pues uno de los aspectos con los que debe contrastarse
la formación que se brinda son las distintas formas y concepciones que hoy
adquiere la noción de seguridad.
En forma paralela a la elaboración teórica se analizó la información

obrante en la Secretaría Ejecutiva del Consejo de Seguridad Interior relati-
va a la educación policial en el universo de análisis. Se solicitó además a las
instituciones comprendidas en él, el material necesario para completar esta
información básica. Se recurrió también a otras fuentes, tales como bases de
datos sobre legislación en materia de seguridad, educación y presupuesto,
así como a la información que las instituciones brindan en sus sitios web.
Con la información disponible se realizaron entrevistas a las autoridades
del área educativa de las instituciones. Además, se visitaron los distintos
institutos para entrevistar al personal involucrado en los procesos de for-
mación inicial, completar la información y documentación necesaria, y para
observar las prácticas de formación y los recursos con que se cuenta para
ello. Las entrevistas en los institutos se realizaron a directivos, funcionarios
y profesionales de áreas pedagógicas, profesores, instructores y a alumnos
de los distintos tramos formativos.2
Con el conjunto de la información relevada se elaboró por cada institución

un informe descriptivo y un documento conteniendo recomendaciones orien-
tadas a producir mejoras en cada sistema educativo.
Finalmente, se realizaron talleres de discusión de los resultados con cada

una de las instituciones a los efectos de realizar una devolución a las autori-
dades, así como también validar la información.
El presente informe integra los datos recogidos y los análisis realizados

en cada una de estas etapas y el Lic. Cristián Varela ha sido el responsable
2 En total se realizaron 180 entrevistas entre diciembre de 2006 y julio de 2007.
20
de elaborarlo. En la Parte 1, la redacción de los apartados “La noción de
seguridad” y “La seguridad como política pública” estuvo a cargo de la Mag.
Carolina Schillagi, en tanto la “Introducción” y el apartado “La seguridad y
las instituciones policiales argentinas” fueron redactados por el Lic. Diego
Galeano.
El Componente Educación del Proyecto PNUD ARG/06/013 fue coordi-

nado por el Lic. Cristián Varela. En el desarrollo de la investigación, el Lic.
Varela estuvo acompañado por un equipo de investigadores conformado por
la Mag. Victoria Rangugni, la Mag. Carolina Schillagi y el Lic. Daniel Russo.
Para la realización del trabajo de campo el equipo contó con la colaboración
del Lic. Julio Azcoaga y del Lic. Ignacio Fittipaldi, así como también la del
Lic. Diego Galeano en lo referido a la elaboración teórica.
Las autoridades de la Secretaría de Seguridad Interior y de la Secretaría

Ejecutiva del Consejo de Seguridad Interior, así como también el equipo de
investigadores del proyecto, quisieran expresar su más profundo agradeci-
miento a todas las personas que hicieron posible el desarrollo de esta inves-
tigación. En particular, hacerle llegar su reconocimiento a las autoridades
del área educativa y de los institutos de formación de cada una de las insti-
tuciones relevadas; así como también a los docentes, instructores, asesores
pedagógicos, y alumnos que gentilmente nos cedieron su tiempo y brindaron
sus conocimientos, contribuyendo así en la tarea de mejorar la formación de
nuestros futuros y actuales policías.
Finalmente, cabe un agradecimiento especial al Mag. Julián Bertranou,

Coordinador del Área de Gobernabilidad Democrática del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo, cuyo apoyo ha sido fundamental para el
éxito de esta iniciativa.
21
Parte 1
La cuestión de la formación policial:

seguridad y educación, dos conceptos centrales
23
PARTE 1: La cuestión de la formación policial: seguridad y educación, dos conceptos centrales
1. Introducción
Desde el retorno a la democracia en los distintos países de América Lati-
na, toda vez que se discutió el uso legítimo de la violencia y su monopolio es-
tatal las agendas políticas circunscribieron el problema a la cuestión militar.
De esta manera, se dejó de lado el rol de las fuerzas de seguridad o al menos
fue interpretado como un asunto menor.
A comienzos de la década de 1990 las instituciones policiales comenzaron

a tener mayor visibilidad pública pero no como síntoma de una preocupación
política y gubernamental, sino, por el reclamo de organizaciones de la socie-
dad civil que denunciaban hechos de corrupción e ineficacia y reclamaban
por la desarticulación de su tradicional modelo militarizado.
El creciente descrédito de las policías dio finalmente lugar a los primeros

procesos de reformas institucionales. Los dispositivos de formación y capaci-
tación policial fueron puestos en tela de juicio y comenzaron a ser objeto de
transformaciones. Dentro del modelo tradicional de organización policial, los
dispositivos y procesos educativos son endogámicos y reticentes a la incorpo-
ración de saberes que no provengan de la propia institución.
En el caso de las policías argentinas, aunque no poseen el modelo de

policía militar que existe en varios países latinoamericanos y cuentan con
autonomía funcional de larga data, su formación estuvo siempre imbuida de
parámetros castrenses. Esta cuestión no trajo pocas controversias: en el seno
de las propias instituciones policiales, sobre todo las de mayor relevancia,
hubo en su momento una serie de disputas. Si bien el formato castrense se
consolidó en el siglo XX como tendencia predominante, existieron varios je-
fes de policía preocupados por desarticularlo. Ciertos íconos de la institución
policial, tales como el uso de uniforme y la portación de armas, así como los
mecanismos de formación y capacitación del personal –escuelas, manuales
de instrucción y aún las revistas de policía –3 fueron motivo de esas contro-
versias.
3 Precisamente, el origen de las revistas policiales se sitúa en la necesidad de contar con instrumentos
para la difusión de criterios deontológicos y procedimentales entre los agentes, cuando aún se carecía de
instituciones de formación.
25
INVESTIGACIÓN Y ANÁLISIS 2 / La educación policial
Los elementos que dan cuenta de la consolidación del modelo tradicio-

nal, definitivamente encausado a partir de la década de 1930 hacia una
formación militarizada, se vislumbran por un lado, en el aprendizaje del
uso de armas letales que deben portarse durante todo el día y por el otro, en
muchos componentes discursivos de la institución, que permean su sistema
formativo, no tanto en su currícula formal sino en su contenido. Así, no suele
hablarse de la capacitación para una profesión, sino de seguir el llamado de
una “vocación”: no se trata tanto de cumplir funciones como de realizar una
“misión”. Por lo general una misión que adopta un matiz bélico bajo la forma
de un “combate contra la delincuencia”. De esta manera la policía resulta de-
positaria de la custodia de la sociedad, a la que defiende siguiendo un esque-
ma binario de amigo/enemigo. Ahora bien, no se trata sólo de componentes
discursivos que se cuelan en los procesos de formación. Antes que eso, se tra-
ta de una determinada concepción sobre la función policial, que si integra la
cultura institucional de las agencias policiales y se reproduce ahí mediante
mecanismos endogámicos de formación es porque la seguridad como materia
ha sido delegada por la sociedad y sus estamentos de gobierno en esas insti-
tuciones No sólo se ha delegado en ellas el uso legítimo de la coacción estatal,
sino que se ha constituido a la policía como el órgano especializado que en
sus prácticas define de hecho las políticas al respecto. Y, un paso más allá,
construye también de hecho la teoría y los sentidos de la seguridad.
2. La noción de seguridad
Como ha sido subrayado de manera insistente en trabajos especializados,
la relevancia pública del discurso sobre la seguridad ha signado en las últi-
mas décadas el debate político y académico. Si bien en la Argentina y en el
contexto regional se verificó cierta demora en comparación con el escenario
internacional más amplio, a partir de la década del noventa se produjo una
creciente visibilidad social y política del tema, momento en el que la cuestión
policial emergió por sobre la cuestión militar.
Respecto de esta visibilidad no resulta ocioso poner de relieve los sentidos

que la noción de seguridad viene adquiriendo, pues la naturalización de un
determinado significado conlleva el riesgo de socavar su potencia explicativa.
26
El ejercicio de revisión de los usos y sentidos de la noción de seguridad se res-

tringirá en este espacio a la indagación de algunos de los múltiples registros
en que tal discurso viene desplegándose. Esta delimitación se orienta ante
todo a la construcción de un marco teórico para la indagación que nos ocupa.
El recorrido que sigue busca exponer la diversidad conceptual del término
seguridad. La diversidad resulta consecuente con la variedad de prácticas
que se demandan e implementan en orden a la solución de los problemas de
inseguridad ciudadana.
En este estudio, la revisión del concepto de seguridad apunta por un lado,

a tornar más evidente el sentido que subyace en los planes de estudio y las
prácticas formativas de los funcionarios públicos encargados de su ejercicio.
Por otro lado, la revisión tiende a orientar el sentido de las propuestas de
reformas que debieran implementarse en las instituciones de formación
policial y de fuerzas de seguridad, de modo de direccionar sus prácticas y
discursos hacia los presupuestos legales y culturales de una sociedad demo-
crática.
Al trazar los rasgos que distinguen el paradigma del Estado de Bienestar

Claus Offe sostiene que el término seguridad desde los años cincuenta tuvo
tres significados principales. El primero, referido al Estado de Bienestar (se-
guridad social), el segundo relacionado con la estrategia militar y la defensa,
y un tercer significado ligado al control social (Offe, 1996). Los tres sentidos
se encontraban parcialmente solapados y apuntaban a crear y recrear una
atmósfera propicia para albergar en su seno la pertenencia a una comunidad
política, entendida ésta como una construcción colectiva que disponía, desde
su centro, el crecimiento económico y la protección estatal del status social.
La noción de seguridad anudaba así los intereses colectivos, sin soslayar
la existencia de conflictos sociales y políticos en las sociedades europeas de
posguerra. Robert Castel (2004) apunta en la misma dirección. Distingue
entre una seguridad civil, relacionada con la vigencia del Estado de derecho
y encaminada a la protección legal de los individuos, y una seguridad social
en función de resguardo, ejercida a través de beneficios orientados a brindar
protecciones existenciales a los individuos (a través del trabajo, las pensio-
nes, el sistema de salud, etc.). Luego señala ha habido un desplazamiento de
ese “Estado social” hacia un “Estado de la seguridad” como nuevo escenario
27
en el que queda fuertemente acentuado el papel de la entidad estatal en

tanto instancia de aplicación de la autoridad y de resguardo del orden. Este
nuevo rol se ejerce en detrimento de los roles sociales y de las protecciones
que antaño el Estado dispensaba a la ciudadanía.
Otros autores también han reparado en cómo se ha acentuado en los

últimos tiempos un “derecho a la seguridad” y un interés de los responsa-
bles políticos por las formas punitivas y de mantenimiento del orden en las
sociedades avanzadas. Esta reafirmación serviría para enmascarar el déficit
de legitimidad proveniente de la abjuración del Estado de sus misiones en
materia económica y social (Wacquant, 2001: 147). De ello se deriva la fór-
mula “desaparición del Estado económico, disminución del Estado social y
glorificación del Estado penal” (ídem: 145). Si bien no es posible asimilar los
procesos de ascenso de un “Estado penal” en las sociedades avanzadas –o de
diseminación de discursos sociales de endurecimiento punitivo– a los proce-
sos sociales y políticos respectivos ocurridos en la Argentina, sí resulta útil
pensar cuáles son las especificidades de tal cuestión en nuestra sociedad.
El modelo de organización de la economía y de la sociedad que eclosionó

durante la década de 1990 tuvo profundas derivaciones económicas, políti-
cas, sociales y culturales en la vida de la sociedad argentina. Uno de los ám-
bitos en el que se hizo más visible el cambio de modelo fue el de la seguridad,
en la medida en que, tal como en cualquier otro espacio de intervención esta-
tal, también aquí el debilitamiento de la acción del Estado tuvo importantes
consecuencias.
A ello deben sumarse los procesos provenientes de décadas anteriores,

tales como el enquistamiento de prácticas corruptas o la connivencia entre
el poder político y las actividades delictivas de las propias fuerzas de segu-
ridad. En este marco, algunos de los sentidos predominantes de la noción de
seguridad siguen de cerca al último de los tres señalados por Offe. Vale decir,
el control social ejercido como “el tratamiento y la prevención de cualquier
tipo de comportamiento ‘desviado’ [...] especialmente en la medida en que
sus consecuencias puedan afectar la viabilidad de la familia y el orden legal,
económico y político y la capacidad de cada cual de participar en estas ins-
tituciones” (Offe, 1996: 172). Esta acentuación del significado de seguridad,
ligado al control social, por sobre otros sentidos posibles no hace más que
28
destacar determinado aspecto de la noción, relacionado con los fenómenos de

la delincuencia en las ciudades y de las llamadas “incivilidades”.4 Este punto
resulta problemático en tanto muestra un proceso de abandono gradual de
una concepción amplia de la noción –es decir, aquella que involucra aspectos
sociales, políticos, culturales y económicos– para volverlo un concepto res-
tringido a la cuestión de la criminalidad (Baratta, 1997).
Sin entrar a discutir aquí los factores explicativos y los marcos interpre-
tativos que se encuentran en la base del proceso que venimos de señalar, es
preciso dejar sentado que en la Argentina, aún con tasas de criminalidad
comparativamente menores a las de otros países de la región, la cuestión de
la seguridad/inseguridad ha sido problematizada de manera creciente en un
sentido acotado, principalmente por parte de la opinión pública, los grandes
medios de comunicación y la agenda política.
Los factores que explican este tratamiento particular de la cuestión son

complejos y están a la vez relacionados entre sí. Entre ellos, el fenómeno de
la percepción de inseguridad o de la inseguridad subjetiva juega un papel
relevante como variable que se retroalimenta y sirve de soporte al reclamo
de medidas punitivas por parte de algunos sectores sociales. Lo dicho obliga
a una distinción conceptual: mientras que la noción de inseguridad objetiva
designa la tasa de delito real en una sociedad dada, la de inseguridad sub-
jetiva se relaciona con el “miedo al crimen”, sentimiento que cabe analíti-
camente diferenciar en tres dimensiones: preocupación, temor y percepción
de riesgo (Ferraro y Lagrange, 1987). Aquellos dos conceptos definen, pues,
fenómenos no paralelos que exigen ser tratados como objetos de estudio dis-
tintos, pertenecientes a campos específicos de investigación.
Recuperar esta distinción no es menor en la medida que, según ha sido

demostrado por estudios nacionales e internacionales sobre la materia, el
miedo al delito posee una autonomía relativa frente a los niveles fluctuan-
4 El término “incivilidades” alude a dimensiones de “desorden percibido” (Garofalo y Laub, 1978) o de

“desorganización social” (Hunter, 1978) e implica tanto las llamadas “incivilidades sociales” (por ejemplo,
jóvenes reunidos en esquinas tomando alcohol) como las “físicas” (por ej. degradación edilicia, propie-
dades y coches abandonados, basura amontonada en calles y baldíos, etc.). Esta idea de incivilidades
constituye un punto central del enfoque broken windows utilizado por los ideólogos de la tolerancia cero,
tanto en Estados Unidos como en Europa (Wilson and Kelling, 1982: 30).
29
tes de inseguridad objetiva. Dicha autonomía no sólo tiende a aumentar,

sino que tiene derivaciones de importancia para la vida social y política
(Garland, 2005; Kessler, 2006). Algunas investigaciones empíricas han
encontrado además, que la confianza en la policía, así como la desconfianza
motivada por la corrupción –tomadas ambas como variables independientes
de estudio– son en la Argentina predictores significativos de la inseguridad
subjetiva (Dammert y Malone, 2002). A ello debe sumarse la presencia del
crimen violento como fenómeno en aumento en las últimas décadas, no sólo
en el ámbito nacional sino también latinoamericano (Dammert 2000; Del
Olmo, 2001; Ciafardini, 2006).
Ya a fines de los años noventa Catalina Smulovitz (1999) señalaba que

la problematización del tema de la seguridad/inseguridad en la Argentina
podía caracterizarse a través de tres aspectos: a) aquel ligado a la inseguri-
dad como aumento de la tasa de delito, b) el que hace hincapié en la percep-
ción o sensación de inseguridad y c) el que postula al accionar deficitario de
las fuerzas de seguridad como fuente principal de la creciente inseguridad
pública. Así, la consideración o el predominio de cada una de estas facetas,
puede implicar la postulación de políticas públicas de índole diferente,
puesto que involucran diagnósticos diversos, aunque no necesariamente
excluyentes entre sí. Pero si el objetivo es revisar algunos de los sentidos
que dan forma a la noción de seguridad utilizada en trabajos especializa-
dos, es necesario distinguir, entre las múltiples vertientes que discuten la
cuestión, una perspectiva ligada a la ciencia política, que lo tematiza como
política pública.
2.1 La seguridad como política pública

La creciente importancia social del tema de la seguridad, ha obligado a
un debate no sólo en la esfera política y/o gubernamental sino también en
la académica. En este último ámbito, a las ciencias que tradicionalmente
se han ocupado del tema como el derecho penal, la sociología criminal o la
antropología social, se ha sumado la ciencia política –más específicamente el
área abocada al estudio de las políticas públicas–. Esta mirada ha aportado
30
una reflexión sistemática acerca del modo de intervención del Estado y las
instituciones públicas en la cuestión (Gorgal, 2002).
El paradigma que inicialmente abordó la cuestión de la seguridad como

política pública en la Argentina abreva, según apunta Diego Gorgal, en
la escuela económica que tiene como exponentes a Gary Becker y George
Stigler, cuyo aporte permite dilucidar los factores que se encuentran asocia-
dos a la evolución del crimen en una sociedad, permitiendo a los decisores
obrar con arreglo a dicha información. Sin embargo, en opinión del autor,
tal paradigma amerita ser completado y/o superado por un enfoque al que
denomina integral, orientado a determinar e indagar también los factores
condicionantes del crimen, a fin de poder intervenir sobre ellos y reducir así
los niveles de delito y violencia en la sociedad. Dichos condicionantes actúan
como barreras, incentivos y/o costos al accionar delictivo y son de naturale-
za socio-económica, demográfica y socio-cultural e institucional. El texto de
Gorgal incluye una crítica explícita al rezago de los enfoques académicos en
la Argentina.5 Sin embargo el análisis que presenta resulta todavía acotado.
En efecto, su crítica sigue conteniendo una visión restringida del tema en
cuanto no alude ni a la seguridad en su dimensión política, ni a la inseguri-
dad como producto de prácticas que combinan actividad delictiva con activi-
dad política o a la relación entre inseguridad y desconfianza institucional o
violencia institucional, por citar algunos ejemplos.
En una perspectiva también restringida, el concepto de seguridad públi-

ca ha sido definido por otros autores como el “conjunto de políticas y acciones
coherentes y articuladas, que tienden a garantizar la paz pública por medio
de la prevención y represión de los delitos y las faltas contra el orden público,
mediante el sistema de control penal y el de la policía administrativa” (Gon-
zález y otros, 1994 cf. Arriagada y Godoy, 1999).
Por oposición, Lucía Dammert (2000) señala un tránsito discursivo de la

noción de seguridad pública a la de seguridad ciudadana o democrática, tra-
ducido en la práctica en una búsqueda de mayor participación comunitaria
5 Según apunta el autor, el cambio en la relación sociedad-Estado a partir de los noventa y la consecuente
necesidad de un cambio de paradigma para el estudio de la seguridad como política pública, no ha sido
tenido en cuenta en las formulaciones especializadas.
31
en las políticas de seguridad aunque advirtiendo acerca de los matices que

dicho perfil participativo pueda tener en cada contexto nacional y/o local.
Asimismo, Enrique Oviedo (2001) considera a la seguridad ciudadana como
un concepto que combina una dimensión individual –en tanto situación en
la que se está a salvo de las contingencias del azar y resulta fundamental
para el desarrollo individual y social– que debe ser asumida por el Estado
de derecho, y una dimensión ligada a la ciudadanía, alusiva a un ideal en el
que los sujetos son portadores de derechos y responsabilidades, contando con
espacios, mecanismos, posibilidades y garantías sociales para ejercerla. La
seguridad ciudadana involucra así aspectos tales como seguridad política,
social, económica, laboral, entre otros.
En una línea similar, el trabajo ya mencionado de Smulovitz (1999) señala

que en la literatura de fines de los noventa la noción de seguridad se orientó
hacia incumbencias más amplias que la defensa de la integridad territorial
o el accionar represivo interno –propias de épocas anteriores– para incluir,
además de la ausencia de riesgo o amenaza física, las condiciones económi-
cas y sociales. Los objetivos que, según Smulovitz, persigue esta redefinición
del concepto son dos: a) subrayar el papel que tienen las políticas sociales en
la consecución de la política de seguridad y b) advertir que la seguridad no
refiere sólo a la relación que habitualmente se establece entre inseguridad
y represión. La coexistencia de las dos dimensiones del concepto (represión
de conductas desviadas y realización del bienestar de las personas) pone de
manifiesto la complejidad del problema de la seguridad cuyas derivaciones
para el diseño de políticas públicas no deben ser soslayadas.
También Rosa Del Olmo (2001) hace su aporte al respecto cuando desta-
ca –de modo implícito– el componente “político” de la noción de seguridad
ciudadana. Asociando esa noción al contexto político en el que se formulan y
conciben las políticas de seguridad en América Latina, apunta a iluminar un
contraste de relevancia en la elucidación de sus sentidos. El objeto central
de la seguridad ciudadana, dice la autora, es “reducir los niveles anteriores
de arbitrariedad de parte de las fuerzas de seguridad para evitar que se con-
viertan en una amenaza a las recién nacidas democracias”; subraya entonces
que seguridad y libertad estarían en la base de cualquier política de seguri-
dad propia de un Estado de derecho (2001: 4). Del Olmo no deja de advertir
32
la restricción de la noción en cuestión cuando se la reduce al mero resguardo

de la seguridad personal por parte del Estado, orientado principalmente a
evitar delitos contra la vida, la integridad física, la libertad sexual y la pro-
piedad.
Por su parte, Marcelo Sain (2002) define la noción de seguridad pública

como situación política y social, haciendo hincapié no sólo en la dimensión
normativa del concepto sino también en tanto derecho que se erige como
práctica social. En esta línea de análisis la cuestión de la seguridad pone
de manifiesto el papel nodal del Estado en tanto actor que aparece como su
garante mediante intervenciones institucionales. La politicidad del término
–de forma similar a la conceptualización de Del Olmo– emerge cuando el
autor pone de relieve su historicidad. Plantea que en décadas anteriores la
cuestión de la defensa y el uso de la fuerza mostró visiblemente el perfil de-
legativo de la clase política al respecto, facilitando la autonomización política
de las Fuerzas Armadas. Luego, hasta la actualidad, el relevo lo toma la
cuestión de la seguridad pública mostrando al conjunto de la dirigencia po-
lítica con dificultades para hacerse cargo del problema en un doble plano: su
conducción y la delimitación de las esferas de incumbencia. Lo que ha venido
ocurriendo en la Argentina, apunta el autor, es un proceso de “policializa-
ción de la seguridad pública”. Proceso que desenmascara la responsabilidad
de la clase política en la autonomización de la policía y que traduce, como
señalábamos, las dificultades del poder político para maniobrar con dicho
fenómeno. En otras palabras, el “auto-gobierno policial” se corresponde con
el “desgobierno político” en la materia (Sain, 2002).
La definición de la noción de seguridad encuentra otra línea de abor-

daje en aquellos trabajos que intentan trazar fronteras conceptuales en
su interior, facilitando su operacionalización en orden a contribuir a un
mejoramiento de la gestión pública-estatal del asunto, tanto como a su es-
tudio especializado (Escobar y otros, 2004). En este sentido, estos aportes
señalan que si bien la significación integral del concepto ha implicado una
ampliación positiva hacia lo que se denomina seguridad humana (utilizada
con frecuencia por algunos organismos internacionales), la especificidad del
mismo no debe perderse de vista si lo que se pretende es abordar políticas
sectoriales de seguridad. Seguidamente, el esfuerzo de delimitación analíti-
33
ca se encamina a la consideración de un nivel intermedio, como espacio en el

que se articulan las políticas sectoriales aludidas. Sin desconocer la impor-
tancia de la dimensión social y económica dentro de la cual estas políticas
adquieren sentido, el foco de atención se centra en los aspectos relacionados
con la política criminológica y la provisión de un orden público interno que
ampare la integridad física, económica y moral de los ciudadanos (2004: 5).
Haciendo alusión a una distinción entre seguridad y orden, Sofía Tiscornia
(1998) cuestiona las conceptualizaciones que se orientan a volver asimila-
bles ambos términos y propone, en contraste, que la noción de seguridad sea
alternativa a la de orden público. Su fundamentación se basa en la idea de
que al concepto de seguridad que encuentra su soporte en la protección del
orden (o lo que es lo mismo, intenta salvaguardarlo frente a un des-orden
amenazante) se opone una definición ligada a la protección y efectivización
de derechos y libertades.
La construcción del objeto de estudio y su consecuente conceptualización

conllevan la visión antropológica y filosófica que anima la posición política
del investigador. La noción de seguridad utilizada como “clave de lectura” de
una sociedad en un determinado momento histórico convoca a un esfuerzo
intelectual no menor, en la medida en que aún ante la acuciante necesidad
de contar con una política pública eficiente y transparente en dicho campo,
no debe perderse de vista la importancia de una reflexión más profunda
acerca de la naturaleza política del concepto.
Los enfoques visitados podrían ser agrupados en aquellos que se abocan

a encontrar modos de intervención que permitan dar respuesta a los pro-
blemas de seguridad en tanto resultantes de un orden público que ha sido
descuidado (en forma deliberada o no) por responsables políticos y guber-
namentales, y aquellos que, poniendo de relieve una visión más amplia, la
problematizan no sólo en torno al tratamiento de la “cuestión criminal” sino
que atienden al modo en que la noción de seguridad involucra la protección y
la institución de derechos de índole diversa en una sociedad.
34
2.2 La seguridad y las instituciones policiales argentinas

La cuestión policial comprende los problemas de normatividad y desem-
peño institucional de las fuerzas de seguridad dentro del sistema político.
Eso abarca desde el accionar efectivo de las policías hasta las decisiones de
gobierno en torno a la administración y control de la institución policial.
Como se expuso, tanto en el campo académico como dentro de la agenda de
las políticas públicas argentinas, las policías tuvieron un ingreso bastante
tardío. Mientras que muchas instituciones del país comenzaron su proceso
de normalización y reconsideración a mediados de los años 80, la cuestión
policial recién fue incorporada al debate público más de diez años después,
cuando aquellas entraron en su crisis más severa.
Durante la década de 1980, en la Argentina, una gran parte de los estu-

dios de ciencia política y sociología se dedicaron a pensar las condiciones de
transición de las instituciones del país hacia un régimen político democrático.
El denominado “proceso de democratización”, según se argumentaba, debía
tener alcance en todos los dominios de la política pública y en los intersticios
de la sociabilidad, trocando miedo y servidumbre voluntaria por participa-
ción civil, así como autoritarismo por democracia.6 Las concepciones que al
respecto primaron en aquellos estudios no podían obviar la centralidad de la
cuestión militar en los procesos de transición. En la medida en que la noción
de Estado era vista bajo el sesgo hobbesiano de árbitro final de los conflictos
sociales, con respaldo en la definición weberiana de monopolio del uso legí-
timo de la coacción física sobre un territorio, los actores ahora llamados al
gobierno debían estabilizar su posición en el lugar que detenta los medios
que garantizan la efectividad de tal monopolio.
En el espíritu optimista de la transición prevalecía cierta sacralización

de la democracia, observable en el énfasis puesto en la oposición entre
ella y el autoritarismo, en las reflexiones acerca de los modos de promover
ciudadanía y sobre las condiciones de posibilidad para hacerlo. Así como la
democracia se pensaba –casi exclusivamente– como lo otro de los regímenes
autoritarios, el problema del uso de la violencia estatal se pensó sólo en tér-
6 Véase, por ejemplo, los trabajos de Guillermo O’Donnell compilados en Contrapuntos (1997), o los textos
de Oscar Oszlak (1984) y Marcelo Cavarozzi (1996).
35
minos de control y reubicación de las instituciones militares, descuidando un

actor central que quedó relegado del análisis: la policía.
El olvido de la cuestión policial, opacada por el problema de la subor-

dinación de las fuerzas militares al poder civil, se explica en parte por un
elemento del pasado inmediato: la historia argentina del siglo XX estuvo
marcada por una sucesión de gobiernos electos y de dictaduras, donde los
golpes militares fueron siempre la clave para salir de las crisis políticas. La
mayoría de los estudios acerca de la transición consideraba que, en su nueva
etapa, la democracia debía concebirse como the only game in town. Por eso,
la atención se centró en el control de los actores militares y en la limitación
de sus funciones dentro del sistema político. Las rebeliones armadas y tomas
de cuarteles por parte de los propios uniformados fueron consideradas en su
momento como la amenaza más grave. Ellas constituían el borde abismal de
la política. Así, mientras la cuestión militar aglutinaba los temores, las ins-
tituciones policiales se percibían como agencias subordinadas a los gobier-
nos de turno –ahora civiles, antes militares– y en consecuencia se suponía
que domesticando al actor militar las fuerzas de seguridad quedaban por
arrastre controladas. Si esta era la tendencia que imperaba en las opiniones
y estudios, es posible que en el cálculo de los decisores políticos la cuestión
policial haya sido tratada de manera más pragmática. Al fin y al cabo no es
un hecho nuevo que en las transiciones entre regímenes políticos el nuevo
actor se garantice la lealtad policial a cambio del “perdón de los pecados”
cometidos bajo el gobierno anterior. Tratándose de una transición hacia la
democracia, hay que considerar que para ésta la policía representa su sostén
más inmediato y no menos legítimo.7 Existiría la posibilidad de evaluar que
en los años ’80 la democracia emergente haya esquivado deliberadamente
el problema de las fuerzas de seguridad, permitiendo que sus instituciones
–policías, Gendarmería y Prefectura– conservaran un modelo de gestión por
demás centralizado y militarista, cargado de vicios que si bien fueron histó-
ricos, encontraron en el decenio anterior su mayor legitimación en la historia
argentina.
7 Al respecto vale como ejemplo la experiencia francesa a la salida de la ocupación alemana, cuando el
General De Gaulle reivindica el papel de la policía durante la liberación, borrando de un plumazo su
historial colaboracionista, al que Jean-Marc Berlière califica como les annés noires (Berlière, 2005).
36
El problema de la seguridad pública y de la organización de un sistema

de justicia penal tendiente a garantizarla, fueron a partir de aquellos años
el foco de intentos de reformas profundas en toda América Latina. En ellas,
el subsistema policial ocupó un lugar bastante menor del que efectivamente
cumple en el funcionamiento del sistema en su conjunto. Tal “descuido” ha
derivado muchas veces en cortocircuitos y desencuentros entre el engranaje
judicial y el policial. De hecho la policía siguió funcionando con considerables
márgenes de autonomía, propios de su modelo tradicional, de corte centra-
lizado y organizado al modo militar. El debate sobre el papel de las fuerzas
de seguridad comienza en los 80 a poner en cuestión dicho modelo, aunque
el asunto no se incorporará en la agenda de las reformas efectivas hasta
mediados los años 90. Recién entonces las reformas apuntan a la desmilitari-
zación de la policía y al reemplazo del modelo tradicional por lo que comenzó
a llamarse el modelo comunitario o de proximidad.
Como se expuso, el modelo tradicional presenta, según Saín, dos rasgos

primordiales; en primer lugar, un desgobierno político en donde se delegan
los problemas de seguridad a la policía, con la consecuente policialización de
la seguridad pública y autonomización política de la policía. En segundo lu-
gar, y como corolario del rasgo anterior, un autogobierno policial en términos
doctrinales, orgánicos y funcionales. El sistema que así se estructuró no fue
el simple resultado de las fuerzas inerciales de la sociedad y la historia.
Ese sistema encierra una intencionalidad que hunde sus raíces en el

humus de un pacto –explícito o tácito– entre el sistema político y el sistema
policial; pacto mediante el cual los funcionarios políticos admitían el auto-
gobierno de la policía, obteniendo como retorno un margen aceptable de se-
guridad en lo que respecta a los delitos menores. A veces este pacto daba un
paso más allá y se articulaba en una red extralegal subterránea que servía
para financiar actividades políticas locales, con dividendos que retenía el
actor policial. La autonomía del sistema policial se reforzaba así mediante el
gerenciamiento, por acción u omisión, de un conjunto de delitos vinculados
al narcotráfico, la prostitución, el juego clandestino, los robos y secuestros,
que escapaban así a la represión y prevención. A su vez, en términos de
actuación policial, esa autonomía funcional se traducía en el ejercicio de
formas de control social extra-institucionales, distantes de los mecanismos
37
legales de prevención, disuasión y represión de los delitos. Se producía así el

predominio de modalidades de discrecionalidad normativa y “policiamiento
reactivo”.
Hacia mediados de la década de 1990, la confluencia de ciertas trans-

formaciones sociales, políticas e institucionales, junto con la exacerbación
de esa lógica de funcionamiento de la seguridad pública –y en especial del
subsistema policial– hicieron estallar la frágil legitimidad del modelo tradi-
cional de gestión. La necesidad de una nueva política de seguridad, así como
de nuevos fundamentos legales e institucionales para el funcionamiento
judicial y policial, se hizo cada vez más evidente. Tal necesidad se aceleró al
ritmo creciente de una “sensación de inseguridad” que, alimentada por los
medios de comunicación, tocaba los límites de una suerte de pánico moral.
Así, los procesos de reforma en distintas instituciones policiales argentinas
no pueden entenderse sin considerar el colapso del modelo tradicional de la
seguridad pública.
Inicio de las reformas policiales: el caso bonaerense
En este marco es que se inicia el proceso de reforma de la Policía Bonae-

rense, que actuó como punta de lanza –en lo formal y en lo conceptual– para
posteriores transformaciones policiales. A la reforma de la Bonaerense la
siguieron las de las policías de Santa Fe y Mendoza.
La reforma del sistema de seguridad en general y de la entonces Policía

Bonaerense en particular comenzó a fines de 1997. Fue, tal como coinciden
casi todos los autores, el proceso más profundo y drástico, y constituyó el
caso inicial.
La historia de esta reforma comenzó algunos años antes.
El autogobierno policial, que caracterizaba la organización institucional

propia del modelo tradicional, había terminado de moldearse durante la
dictadura militar de 1976. La Policía Bonaerense, encabezada entonces por
un hombre del Ejército, el general Ramón Camps, mejoró ilegalmente su sis-
tema de autofinanciamiento mediante el regenteo de actividades delictivas,
38
pasando a ejecutar directamente alguna de ellas. Los gobernadores que se

sucedieron a partir de 1983, no lograron –o no quisieron– desarticular esa
red de financiamiento. A comienzos de los años 90 las prácticas del modelo
tradicional de organización policial se consolidaron bajo la forma de una
suerte de pacto de no injerencia gubernamental en la autonomía policial;
pacto que permitió conservar y complejizar aquella red de financiamiento
ilegal, hasta convertirla en un sistema de repartos que servía también para
financiar las políticas locales. De esta forma, “el modelo tradicional se tra-
dujo, por primera vez, en un programa de gobierno en materia de seguridad”
(Saín 2002: 85). Pero la coraza que protegía al modelo tradicional no iba a
tardar en resquebrajarse.
El entonces gobernador Eduardo Duhalde tenía frente a sus ojos la corro-

sión de la imagen pública de la policía de su provincia, vuelta más evidente
tras las denuncias que involucraban a algunos efectivos en casos emblemá-
ticos como el crimen del periodista José Luis Cabezas o el atentado a la
mutual israelita AMIA.8 En la decisión de iniciar un proceso de reformas, el
gobernador arriesgaba mucho más que el éxito de su política de seguridad:
lo que estaba en juego –prácticamente– era su carrera hacia la Presidencia
de la Nación.
Los primeros intentos de transformar el sistema policial bonaerense

comenzaron a mediados de 1996 con la designación de Eduardo De Lázzari
como Secretario de Seguridad, quien hasta entonces había sido Procurador
General de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia. El nuevo secretario
comenzó un proceso de depuración que alcanzó a casi doscientos uniforma-
dos, muchos de ellos vinculados a la cúpula policial. Las resistencias no
tardaron en aparecer, pero no brotaron sólo de la corporación policial, sino
también de intendentes y “punteros políticos” que formaban parte de una
compleja red de complicidades. De Lázzari tuvo que renunciar ante esas
presiones y fue reemplazado en abril de 1997 por Carlos Brown, quien in-
tentó recomponer el sistema anterior bajo el supuesto de la auto-depuración
8 Incluso el mismo año en que se interviene la Policía de la Provincia de Buenos Aires, se había publicado
una importante investigación periodística que condensaba las denuncias de corrupción y diversos com-
portamientos ilegales de esta institución: Carlos Dutil y Ricardo Ragendorfer, La Bonaerense. Historia
criminal de la policía de la Provincia de Buenos Aires, Buenos Aires, Planeta, 1997.
39
policial, como si se tratara de un órgano autónomo, legitimando con ello el

tradicional autogobierno de la institución.
Si el primer intento reformista tropezó al poco tiempo, la contrarreforma

no encontró mejor suerte. Luego de la derrota del peronismo en las elecciones
legislativas de octubre de 1997, en las que el tema de la inseguridad cumplió
un papel simbólico decisivo, el proceso de reforma del sistema de seguridad y
de la policía bonaerense volvió a estar en el ojo de la tormenta.
El 19 de diciembre de 1997, Duhalde promulgó un decreto que disponía la

intervención de la policía por un plazo máximo de noventa días, designando
como interventor al diputado provincial Luis Lugones. El gobernador había
tomado la decisión de implementar el “Plan de Reorganización General del
Sistema Integral de Seguridad e Investigación de los Delitos de la Provincia
de Buenos Aires”, elaborado por los juristas Alberto Binder y León Arsla-
nián. Se trataba de la construcción de un “nuevo esquema del sistema de
seguridad e investigación de los delitos” (Arslanián y Binder, 1997) que
involucraba a su vez un proceso de diferenciación funcional, desagregación
organizacional y descentralización del mando policial. El proceso se inició
con la remoción de la cúpula policial, mediante el pase a disponibilidad de
más de trescientos jefes superiores.
Las mismas circunstancias electorales que habían favorecido y precipi-

tado el proceso de reforma fueron las que llevaron a su interrupción. La
profundización de la reforma constituía una necesidad electoral inmediata,
pero se enfrentaba a la estructura político partidaria del partido gobernante
que estaba atada a las redes tradicionales de financiamiento ilegal que la
reforma pretendía desarticular. El resultado final es conocido: se inició una
contrarreforma con el alejamiento del ministro León Arslanián, quien era en
ese momento el rostro más visible del proceso. El ministro que lo reemplazó
declaró que la policía de la provincia estaba integrada por cincuenta mil
buenos hombres y que la inseguridad era culpa de la droga, el alcohol y el
divorcio.9
9 Diario Clarín, domingo 8 de agosto de 1999.
40
La contrarreforma que se instala con la gestión del gobernador Carlos

Ruckauf termina cuando éste es llamado a formar parte del gabinete nacio-
nal, en 2001. Con la asunción del gobernador Felipe Solá el proceso cobra
nuevo impulso, primero con el ministro Juan Pablo Cafiero y luego con el
retorno del propio Arslanián.
Durante las primeras etapas de la reforma, las acciones se centraron en

los aspectos estructurales, así como en el problema del gobierno de la insti-
tución policial. Lo referido al sistema educativo –y en particular a los pro-
cesos de formación inicial– no sufrió por la época grandes cambios, aunque
se sentaron las bases de lo que ocurriría durante la segunda intervención
de Arslanián. El principal aspecto entonces abordado fue el problema de la
militarización durante la formación inicial. En ese sentido, se eliminaron
las prácticas de desfile y el régimen disciplinario de corte castrense; tam-
bién se avanzó en la modificación de la instrucción “en campo”, mediante la
inclusión de esas prácticas dentro del plan curricular. En lo que respecta al
plantel docente se incorporaron instructores específicos para cada una de las
prácticas y se agregaron profesores sin estado policial.
Durante el período 2004-2007 se operaron grandes transformaciones en

el sistema educativo policial de la provincia de Buenos Aires, en consonancia
con la profundización de la reforma institucional. Al quedar eliminado el
doble agrupamiento que diferenciaba al personal superior del subalterno,
se produjo la unificación de los institutos de formación inicial. Al mismo
tiempo, esta formación adquirió el nivel de una tecnicatura superior, con
homologación de la autoridad educativa provincial.
Como el proceso de descentralización operativa determinó la creación de

policías comunales en el interior de la provincia, se descentralizó también la
formación inicial. Para ello se crearon institutos locales y se convocó a las
universidades nacionales zonales (Mar del Plata, del Sur, del Centro) para
cubrir la enseñanza de las asignaturas académicas.
En 2004, se creó la Policía de Buenos Aires 2 con el fin de que intervenga

en el conurbano bonaerense en tareas de carácter preventivo y comunitario.
Por ello se creó una tecnicatura específica cuyos aspectos teóricos se cursan
también en universidades nacionales (de La Matanza, Lanús, San Martín).
41
También esas universidades, en la medida en que poseen carreras de grado

en materias afines a la seguridad, se fueron constituyendo en los espacios
donde los policías realizan los cursos de capacitación requeridos para los
ascensos durante la carrera profesional.
3. Sobre los conceptos de formación, educación e instrucción

Hay términos que en el discurso cotidiano se utilizan con un sentido
equivalente entre sí, pero que considerados a la luz de un campo disciplinar
específico adquiere cada uno de ellos un significado particular. Tal es el caso
de los términos formación, educación, capacitación e instrucción.
3.1 La formación
El término formación, cuando es utilizado para designar procesos que
relacionan al ser humano con el conocimiento, abarca una amplia gama de
matices que van desde lo más existencial (formación para la vida) hasta lo
más instrumental (formación en una técnica específica). Recién en el siglo
XIX el vocablo formación adquiere un sentido específico ligado al campo
de la enseñanza, cuando aparece asociado a la formación de obreros y a la
formación profesional. En ese contexto el término hace referencia ante todo
a los saberes que se adquieren mediante el ejercicio práctico de un oficio o
metier.
Pero si durante mucho tiempo se habló de formación por referencia a la

formación práctica, hay que reconocerle al vocablo un segundo sentido de
menor difusión, pero mayor antigüedad, utilizado sobre todo por los jesui-
tas. Por lo menos desde el siglo XVIII, aparece el término relacionado con
la formación del espíritu. Esta acepción se encuentra ligada al ejercicio del
rigor en el razonamiento como técnica de aprendizaje. Si en ella se hace más
presente el raciocinio, no se pierde el aspecto práctico, el cual permanece en
la rigurosidad con que se razona. Hay por último un tercer uso, relaciona-
do esta vez con la formación de una vidavida, en un sentido experiencial. Esta
formación resulta ser el aprendizaje de la vida o la vida como aprendizaje
(Beillerot, l998).
42
Llegados a este punto puede decirse que el término abarca tanto la di-
mensión práctica como la reflexiva, así como una dimensión más genérica
de carácter existencial, en lo que hace a la adquisición de conocimientos.
Como el término alude a un sujeto que es objeto de ella, para avanzar en la
elucidación de la cuestión cabe preguntarse por las razones por las que el ser
humano es susceptible de formación. Cobra aquí sentido la tesis de George
Lapassade sobre el sujeto humano como ser siendo, como sujeto inacabado en
constante transformación, que se encuentra siempre “entrando en la vida”.
En la idea del autor, el mundo no está hecho a la medida del hombre, no es
su lugar natural, de modo que la vida consiste en un constante proceso de
formación donde el humano se hace a sí mismo. Ese proceso sólo termina
cuando termina la vida del individuo (Lapassade, 1963). Por su parte, Ber-
nard Honoré señala que en ese proceso –que denomina “evolutivo” aunque
no en un sentido evolucionista– actúa la sociedad orientando la transforma-
ción del sujeto hacia formas determinadas. Pero no se trata de un proceso
ni mecánico ni enajenado. Antes bien, la formación es un proceso dialéctico
donde “se busca, con el otro, las condiciones para que un saber recibido del
exterior, luego interiorizado, pueda ser superado y exteriorizado de nuevo
(...) en una nueva actividad” (Honore, 1980: 20).
En base a estas consideraciones, María Guadalupe Moreno Bayardo

plantea que las actividades de formación son parte integrante de procesos
más generales de transformación de los sujetos. En ellos interviene no sólo
la sociedad proponiendo las formas y orientando el proceso, sino también
el sujeto en cuestión, quien toma decisiones eligiendo el campo en que se
formará y las alternativas de formación. Se trata de un proceso que “se
realiza mediante una dinámica de exterioridad-interioridad-exterioridad,
que transforma no sólo a los individuos, sino a la colectividad de la que for-
man parte y a la cultura que constituyen y construyen” (Moreno Bayardo,
1999). La autora realiza un breve recorrido de la noción de formación, con
apoyo en autores tales como Barbier (1993), Díaz Barriga (1990) y el citado
Honoré, para concluir que: 1) se trata de una noción que en su amplitud
envuelve prácticamente toda la vida del hombre; 2) la noción oscila entre
un polo subjetivo que alude a las capacidades del individuo y otro polo
donde se trata de la socialización de la persona; 3) oscila además entre
concebirse bien como proceso, bien como actividad; la cual 4) ocurre en una
43
multiplicidad de ámbitos que exceden los específicamente formativos. En

este sentido tanto las experiencias personales como las relaciones sociales,
institucionales, laborales, culturales, etc., son ámbitos donde ocurren las
experiencias formativas.
Ahora bien, la dimensión omnímoda que el concepto viene adquiriendo en

estas rápidas consideraciones, encuentra una reducción cuando se circuns-
cribe la formación a las actividades realizadas en ámbitos expresamente
destinados a ella. Ese, en rigor, es el tema que aquí interesa. En este sentido
resulta propicio el criterio utilizado por Jean-Marie Barbier cuando expresa
que “las actividades de formación pueden de hecho definirse como activida-
des específicas de producción de capacidades susceptibles de ser transferidas
posteriormente a otras situaciones” (Barbier, 1993:26). Este es el sentido
que se utilizará.
3.2 La educación
Hacer referencia a las actividades le resta abstracción al tema de la
formación. Además, al tratarse de actividades para la adquisición de capa-
cidades que luego se aplicarán en otro contexto, la noción se vuelve aún más
concreta. De otro modo resultaría complejo encontrar diferencias entre los
términos de educación y formación. En rigor, en la literatura especializada,
ambos términos resultan intercambiables, dependiendo de los distintos
autores el sentido que finalmente adquieran. Moreno Bayardo plantea que
si no se los define específicamente, ambos términos se refieren a un mismo
proceso. De hecho, la autora opta por ubicar a la formación en la dimensión
que aquí hemos denominado existencial, la cual abarca las distintas etapas
y momentos de la vida. Ahora bien, ese mismo plano también podría corres-
ponderle a la educación. Por ejemplo, es en este sentido amplio en el que se
expresa Husserl cuando dice: “recibí la educación de un alemán, no de un
chino. Pero también la educación del vecino de una ciudad pequeña, en un
núcleo familiar y una escuela de pequeña burguesía...”.10 Al igual que la for-
mación, también la educación puede ser entendida como una dimensión de
10 Citado por Gimeno Sacristán, J. y Pérez Gómez, A., 1989, La enseñanza, su teoría y su práctica, Ma-
drid, Akal.
44
aprendizaje que abarca distintos ámbitos de la vida. De hecho, para Dewey

la educación es el beneficio que se extrae de la experiencia cuando ésta se
cumple bajo determinadas condiciones. Esas condiciones, antes que disposi-
ciones institucionales que enmarcan la experiencia educativa, son los princi-
pios lógicos de continuidad –de las experiencias de vida con las experiencias
de aprendizaje– e interacción entre condiciones subjetivas del educando y
objetivas del ámbito de aprendizaje (Dewey, 1938).
Ahora bien, cuando se pasa a considerar a las condiciones institucionales

donde se realiza el proceso, el término educación ve reducido aún más su
campo semántico. Ana Farber, que se ocupa de los distintos sentidos de edu-
cación que se expresan en las formas de organización del sistema educativo
–y en los modos de acción educativa y sus prácticas– plantea precisiones que
resultan aquí de utilidad. Por una parte, la autora remite el término forma-
ción a la relación que se establece entre enseñante y enseñando, en el marco
de un programa de acción explícito para ambos (aunque con distintos grados
de explicitación). Por otra parte, utiliza el término educación para hacer
referencia al marco en el que ocurre la formación; vale decir, a los aspectos
sistematizados de la enseñanza –su organización, sus prácticas– donde la
dimensión subjetiva de los participantes desaparece. Es en este sentido
que puede hablarse de la educación como un campo macrosocial e histórico
susceptible de investigación (Farber 2006). Es también en este sentido que
resulta lógico hablar de un sistema educativo nacional o de un Ministerio de
Educación.
La consideración de la variable subjetiva que se juega en la cuestión,

tornaría impropio dentro del campo disciplinar de la educación decir que
alguien fue educado por otro, pero no que fue formado. Ese mismo carácter
objetivo, sistemático, adquiere el vocablo en el uso que le dan Gimeno Sacris-
tán y Pérez Gómez cuando se refieren al “sistema educativo de una nación”
en términos de “la personalidad intelectual de una nación”. Esta última
expresión, que parece aludir a una realidad evanescente –similar a lo que
antes se denominaba “el alma de un pueblo” y ahora “el imaginario social o
colectivo”– se vuelve más concreta cuando los autores sitúan ese espíritu en
“las condiciones institucionales” de la sociedad de la que se trate (Gimeno
Sacristán y Pérez Gómez, 1989:33).
45
De modo que aquí también es posible una toma de posición similar a la

realizada respecto del término formación. En esa oportunidad resultó más
adecuado, el modo en que Barbier acota el término a las actividades espe-
cíficamente formativas. En esta ocasión, respecto del término educación,
resulta más operativo asumir el significado que alude al sistema que se
organiza en función de las actividades de formación. Pero aclarando que se
trata tanto de los sistemas formales, oficiales, organizados a partir de una
racionalidad que los gobierna o intenta gobernar, como de los sistemas que
se deducen como resultado de las actividades de formación que se realizan
en una sociedad. En este sentido un sistema de educación –o la educación
como sistema– comprende en sí las actividades de formación, así como las de
capacitación e instrucción.
3.3 La instrucción
Instrucción es un término de empleo común en la formación profesional
técnica, así como en la formación militar. Como proceso de enseñanza, la ins-
trucción supone un tipo de relación particular entre el sujeto y el conocimien-
to, que Verónica Edwards (1995) denomina de exterioridad. Esto significa
que en el proceso no está implicada, por parte de quien aprende, la reflexión
sobre los saberes implícitos en lo que aprende. Por ende, tampoco se produce
la apropiación de esos saberes implícitos. Es, en la terminología de Pichón
Rivière (1980) un aprendizaje sin aprehensión. Puede decirse que en los pro-
cesos de instrucción los sujetos reciben la enseñanza al modo de un conjunto
de estímulos destinados a promover respuestas determinadas a priori. En
consecuencia, implica un aprendizaje que opera en el nivel cognitivo de los
hábitos. Esto hace de la instrucción un proceso limitado, parcial, pues que-
dan por fuera los aspectos creativos vinculados con la subjetividad de quien
aprende. En un proceso de enseñanza, en los momentos de la instrucción,
los saberes se le presentan al sujeto de manera fragmentada, con reducidas
posibilidades de ser integrados de manera reflexiva dentro del conjunto, y
con iguales perspectivas respecto de su apropiación subjetiva.
En este sentido no es entonces de extrañar que teóricos del conductismo

se hayan ocupado de la cuestión. Skinner entiende a la instrucción como si-
nónimo de enseñanza, y concibe al instructor como un educador que modifica
46
la conducta del instruyendo a partir de la organización de las condiciones

externas del aprendizaje, las cuales operan como estímulo (1990: 88). En una
perspectiva donde se supera el mecanicismo determinista del conductismo,
Bruner concibe a la instrucción como el proceso donde el aprendiz aumenta
su capacidad de interiorizar, transformar y exteriorizar lo que aprende (Bru-
ner, 1993). En su postura cognitivista hay una participación del individuo en
el proceso, pues lo que se exterioriza lleva la impronta de su subjetividad.
Pero Bruner deja claro que el sentido de la instrucción es la transferencia de
lo aprendido a la resolución de problemas. Este carácter práctico, instrumen-
tal, que impera en muchas de las acepciones que recibe el término, se hace
ya presente en su etimología. Pues el vocablo “instrucción” comparte una
misma raíz con “instrumento”; dicha raíz es el término latino struere que
significa “acumular”, “amontonar”. Ahora bien, como se observa en otras de-
rivaciones, tales como “construir”, “estructura”, “industria”, etc., no se trata
de una mera acumulación de cosas, sino que hay implícito un orden o sentido
que guía la relación entre las partes reunidas.
Cuando un siglo más tarde surge el término “instruir”, lo hace todavía de-
signando a la acumulación o reunión de elementos materiales, pero también
a la enseñanza de lo que debe hacerse con ellos. Sabemos que por la época
la enseñanza aún no se hallaba institucionalizada, sino que se realizaba en
el palacio, en el caso de la nobleza, y en el lugar de trabajo, en el caso del
pueblo. De manera que el término estaba directamente ligado al aprendizaje
del manejo de objetos acumulados para diversos fines, sin tener en conside-
ración las causas y consecuencias: él era sólo una espada o una lanza más.
3.4 Definiciones operativas de los conceptos en cuestión

A los efectos de contar con definiciones operativas para la investigación
se asume aquí el término de formación para designar a las acciones didácti-
cas de carácter institucional que reclaman de los enseñandos una actividad
reflexiva. Esas acciones determinan en ellos una transformación subjetiva,
consistente en el desarrollo de capacidades susceptibles de ser transferidas a
otras situaciones. En esta investigación el término está directamente ligado
47
a los procesos iniciales del aprendizaje profesional, cuya aprobación determi-

na a su vez el inicio de la carrera dentro de la institución.
Respecto del término educación se adopta aquí su significado más gené-

rico, el cual alude al sistema institucional, de carácter formal, que organi-
za y legitima las actividades de formación. En este sentido un sistema de
educación comprende en sí a las actividades de formación e instrucción; así
como toda otra actividad didáctica de naturaleza explícita, tales como las de
capacitación y perfeccionamiento. Estos últimos términos no han sido aquí
desarrollados por no incluirse dentro de los objetivos específicos de la inves-
tigación. De todos modos, cabe aclarar que cuando son utilizados en este
contexto, es para significar a los procesos educativos complementarios que
realizan los funcionarios en el desarrollo de su carrera, una vez completada
su formación inicial, y luego de un período de ejercicio profesional.
En lo que refiere a la noción de instrucción, se la utiliza aquí para dar

cuenta de los procesos didácticos que operan en el nivel cognitivo de los há-
bitos, de naturaleza más práctica que reflexiva, consistentes en un conjunto
de estímulos destinados a promover respuestas predeterminadas para la
resolución de problemas tipificados. Las actividades de instrucción suponen
la ejercitación repetitiva de determinadas acciones, que en el caso de la edu-
cación policial se desarrollan en lo que se conoce como actividades o prácticas
de “campo” u “orden cerrado”.
48
Parte 2
La formación inicial de las fuerzas de

seguridad y policías provinciales del NEA
49
1. Consideraciones generales
El análisis en conjunto de la formación inicial de las fuerzas de seguridad
nacionales y de las policías provinciales de la región del noroeste argentino,
presenta ciertas complejidades que es necesario exponer. Al tratarse de cua-
tro instituciones federales de seguridad y cuatro instituciones policiales pro-
vinciales, quedan planteados dos sub-universos con claras diferencias entre
sí. La primera de ellas es de orden jurisdiccional, pues las fuerzas federales
dependen del Poder Ejecutivo Nacional, mientras que las policías provin-
ciales dependen cada una de ellas del respectivo Poder Ejecutivo provincial.
Esto significa que responden a directivas políticas distintas, las cuales en
el caso nacional emanan de una misma autoridad –el Ministerio del Inte-
rior– mientras que los casos provinciales no poseen esa unidad.
La otra gran diferencia refiere a cuestiones de magnitud. Pues la dimen-

sión de las fuerzas federales –salvo el caso de la Policía de Seguridad Aero-
portuaria (PSA)– en algún caso puede llegar a casi decuplicar el número de
efectivos de las policías de la región del NEA. Así por ejemplo mientras la
Policía de la Provincia del Chaco cuenta con cuatro mil quinientos funciona-
rios, la planta de personal de la Policía Federal es del orden de los cuarenta
mil quinientos efectivos.11 De manera que es lógico suponer la existencia de
diferencias significativas en los procesos de formación al interior del univer-
so de análisis.
Al mismo tiempo, dentro del sub-universo conformado por las fuerzas fe-
derales se plantean tres diferencias que deben ser tenidas en cuenta. Por un
lado se presenta también aquí una cuestión de magnitud en lo que hace a la
cantidad de efectivos. La Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA) es entre
cinco y diez veces menor a las otras. La PSA sustituye a la Policía Aeronáu-
tica Nacional y es de reciente creación por lo que se halla aún en proceso
de configuración, sobre todo en lo atinente a su sistema educativo (que en
razón de carácter provisorio será aquí aludido de manera tangencial). Esta
diferencia en la antigüedad constituye una segunda diferencia que plantea
11 Por su parte Gendarmería Nacional posee alrededor de veinticuatro mil efectivos, los de la Prefectura
Naval son del orden de los diecisiete mil, mientras que los de la Policía de Seguridad Aeroportuaria ron-
dan los dos mil trescientos. Aunque se carece de datos oficiales sobre el total de funcionarios con estado
policial en el país, las autoridades entrevistadas coinciden en la cifra estimativa de 200.000.
51
un contraste, ya que las otras tres instituciones federales de seguridad son

centenarias. La tercera diferencia que se plantea dentro del sub-universo de
las fuerzas federales es que dos de ellas –PSA y PFA– son de naturaleza ne-
tamente policial, mientras que las otras dos –PNA y GNA– poseen una tra-
dición y una historia que las vinculan con las fuerzas armadas, con funciones
ligadas a la seguridad nacional de fuerte arraigo en la cultura institucional.
2. Características típicas de la formación policial

A pesar de su heterogeneidad, los casos analizados pueden ser tomados
como indicadores válidos de lo que ocurre con la formación policial en la
Argentina. Una representatividad tal se avala en la relevancia de las ins-
tituciones federales analizadas y en que los ocho casos representan casi la
tercera parte de la cantidad de las agencias públicas de seguridad del país;12
además, en conjunto, emplean al 50% de los funcionarios con estado policial
en el país.
Si se acepta esa condición de representación, las conclusiones de la in-

vestigación permiten delinear un perfil típico de la formación policial en
la Argentina. Ese perfil es tributario de un modo de organización también
típico de estas instituciones, que incluye la división en dos categorías de
funcionarios, cada una con su propio desarrollo de carrera: oficiales y subofi-
ciales. Esta división, que como se verá es heredada de la institución militar,
supone en el esquema típico dos puertas distintas de acceso a la institución,
así como el desarrollo de dos carreras excluyentes ente sí. Se es oficial o se
es suboficial, sin cambio de categoría, a lo largo de toda la vida profesional.
Esta división forma parte de lo que se ha caracterizado como modelo tradi-
cional de organización policial. En el caso de las instituciones policiales que
realizaron reformas estructurales (Buenos Aires, Mendoza, Santa Fe, San
Luis, Neuquén) se eliminó esta división como manera de tomar distancia del
modelo tradicional, dando lugar al “cuadro” o “agrupamiento único”.
12 La Argentina posee veintitrés policías provinciales, más cuatro fuerzas federales de seguridad.
52
PARTE 2: La formación inicial de las fuerzas de seguridad y policías provinciales del NEA
El perfil típico de formación policial está constituido por cuatro carac-

terísticas generales. Estas características se hacen presentes en grados
distintos en los casos estudiados. De manera sucinta se las puede definir en
términos de:
- la presencia de una impronta militar en la formación policial, más como

tradición que como efectivo resultado de la formación
- el carácter restringido de la formación teórica, con acento en lo jurídico

en desmedro del aprendizaje de teorías y técnicas relativas a la seguridad
ciudadana
- una significativa distancia entre la formación que reciben los agrupa-

mientos de suboficiales y oficiales
- una relativa distancia respecto del sistema formal de educación, sobre

todo en la formación del agrupamiento de oficiales.
2.1 La impronta militar en la formación policial

Como se expuso anteriormente, el carácter militar de la instrucción po-
licial constituye un problema que no es sólo local ni regional. Antes bien, es
un factor que se hizo presente de manera temprana en el proceso de consoli-
dación de un modelo policial.
Cuando en la Argentina se organizan las instituciones policiales, luego de

la consolidación del Estado nación (1880) el modelo que se adopta es el euro-
peo continental que no había transitado un proceso de desmilitarización.13 A
ello debe sumarse la participación de oficiales del ejército en la organización
de las instituciones policiales locales. Sin embargo, ya desde los orígenes, se
planteó en la Argentina el problema del carácter marcial de las incipientes
policías, asociado a la escasa formación de los agentes.14 Estos planteos fue-
ron sostenidos también por los propios organizadores y jefes policiales.
13 La toma de conciencia respecto de ese problema motivó, por ejemplo, la reforma de la policía londinen-
se durante el siglo XIX que estableció una agencia civil, desarmada y desmilitarizada.
14 En este sentido puede decirse que la ecuación consistía en sustituir la escasa o nula formación previa,
con una formación inicial de carácter militar, destinada ante todo a disciplinar al futuro agente.
53
De modo que el problema del sesgo militar de las policías argentinas

atraviesa el siglo que media entre finales del XIX y principios del XXI. Por
lo tanto, hay que reconocer el sustrato cultural que sostiene la práctica, de
naturaleza histórico social y política, que excede al campo policial (donde
hubo lúcidos organizadores que se opusieron a ello) para pasar a compren-
der a la sociedad misma. Se trata entonces de un factor que arraiga en la
sociedad, se expresa en las organizaciones policiales y lo hace evidente en
sus procesos de formación e instrucción. Ahora bien, el carácter militar
adquiere sin embargo un sesgo particular en estos procesos, pues lo que
se observa es que juega un rol simbólico pero con efectos disciplinarios.
La explicación de esta particularidad requiere primero dar cuenta breve-
mente de los modos en que el carácter militar se presenta en la formación
policial.
2.1.1 El período de adaptación

La modalidad castrense se hace presente en el período que en los insti-
tutos policiales y de seguridad se denomina “de adaptación”, que comprende
las primeras semanas de estadía de los aspirantes y cadetes. Esos días,
según expresan los funcionarios de los institutos y también los alumnos,
están destinados a “probar” la vocación del ingresante mediante una serie
de prácticas que pueden resumirse en: a) ejercicios físicos, b) aprendizaje
del simbolismo institucional, c) experimentación de un régimen disciplinario
mediante ensayo y error, d) internalización de la jerarquía, e) ruptura de
pautas de comportamiento y vinculares previas.15 Estas prácticas pertene-
cen al espacio de lo que en las instituciones castrenses se denomina “orden
cerrado”. El rigor con que se las practica depende de cada institución, siendo
la Prefectura Naval Argentina y la Gendarmería Nacional las más estrictas
de las fuerzas de seguridad.
15 Este último aspecto del proceso se realiza siguiendo lo establecido por Goffman como proceso de des-
personalización y “mortificación del yo” ([1961] 2004).
16 A principios del mes de febrero de 2007, diecisiete cadetes de entre 19 y 22 años de la Escuela de
Oficiales de la Policía Federal debieron ser internados en el Hospital Churruca debido al rigor sufrido
durante la instrucción física. Ocho meses después los instructores responsables del hecho fueron sobre-
seidos por la justicia penal de los cargos por lesiones culposas y abuso de autoridad.
54
Las directivas impuestas por el Ministerio del Interior, luego de los he-
chos acaecidos con los cadetes de la Policía Federal en el verano del 2007,16
determinaron una disminución de ese rigor en las fuerzas federales. Algo
de orden similar ocurrió con las policías del NEA luego del “caso Torres”.17
Más allá del carácter que en cada institución adquiera, y más allá del
ablandamiento que sufriera últimamente, debe decirse que el “período de
adaptación” opera como un tiempo de “pasaje” entre la vida ciudadana que
se desarrolla en la sociedad civil y una vida militarizada al interior de insti-
tutos de formación, regidos con criterios más de cuartel que académicos. En
sus efectos, ese período está llamado a marcar en los sujetos que lo transitan
una discontinuidad entre la vida anterior y la futura.
2.1.2 El régimen de internado

Si bien no es generalizado, el régimen de internado es otro de los aspec-
tos que hacen a la militarización. La PSA, optó de manera transitoria por
rentar un hotel sindical hasta tanto materialice su sistema institucional
educativo. La actual cohorte de agentes de la Policía Federal (2007) no po-
see régimen de internado, aunque si lo poseerá la próxima, constituida por
aspirantes del interior del país. Tampoco poseen régimen de internado los
aspirantes a suboficiales de Gendarmería, aunque sí los aspirantes a gen-
darmes.18 En el caso de las policías del NEA, la internación dejó de usarse
en Corrientes en 2005 luego de la muerte del cabo Torres; no se la utiliza en
la formación de agentes en Misiones, salvo para los alumnos que no poseen
otro alojamiento en la capital provincial; y tampoco existe en Chaco ni en
Formosa, aunque en esta última provincia se la piensa implementar a la
brevedad.
Como se observa, el universo resulta heterogéneo. En general, en donde

la internación no existe, se debe ante todo a razones de infraestructura o pre-
17 A fines de marzo del 2005 fallece por un cuadro de insuficiencia renal el cabo Cristián Torres, quien
revistaba como cadete en la Escuela de Oficiales de la policía de Corrientes. Dos semanas antes, Torres,
de veintiséis años de edad, había sido internado por padecer una descompensación física, producto del
ejercicio extremo al que fue sometido junto con dieciséis de sus camaradas, en el marco de las prácticas
de formación.
18 Para una mayor claridad respecto de los grados con que se egresa de la formación inicial en los distin-
tos agrupamientos, véase más adelante el punto Formas y niveles de formación inicial.
55
supuestarias, o a directivas políticas tendientes a evitar excesos de rigor en

la instrucción, como es el caso de Corrientes. Muchos funcionarios y varios
alumnos manifiestan que el régimen de internado es un instrumento necesa-
rio para la formación del funcionario policial. Son minoritarias las opiniones
que consideran innecesaria la internación, pues donde ésta no existe se vive
la situación como una limitación o carencia.
Las razones que en general se esgrimen para avalar este régimen son de
diversa índole, pero susceptibles de agruparse en dos grandes tipos. Por un
lado hay razones de tipo económico, por el otro las hay de naturaleza psico-
social. Las primeras no refieren sólo a la cuestión del dinero, sino también al
uso del tiempo y al aprovechamiento del esfuerzo. Consideran a su vez que,
teniendo en cuenta el sector social al que pertenecen los aspirantes –jóvenes
provenientes de zonas alejadas y, sobretodo en el caso de aspirantes para
los agrupamientos subalternos, de escasos recursos– es difícil que puedan
costearse el alojamiento en cercanías de los institutos. También, aunque con
menor frecuencia, se argumenta que es complejo sostener un ritmo de estu-
dio que insume muchas horas diarias, si los alumnos tienen que trasladarse
todos los días. De este tipo de argumentación se desprende otra que alude
a la economía de trabajo: el estudio se ve facilitado porque se le ahorran al
alumno no sólo los tiempos muertos de los traslados, sino también el tiempo
destinado a procurarse la alimentación, así como los gastos inherentes.
Las razones de naturaleza psicosocial con las que se suele justificar el

régimen de internado pueden subdividirse entre las que se refieren a los
alumnos y las que refieren a la propia institución.
Los lazos de compañerismo que se entablan con la convivencia entre los

alumnos son lazos cuya solidez resulta un gran apoyo frente al sentimiento
de desarraigo, además de promover un “espíritu de cuerpo” útil para el
ejercicio futuro de la profesión. El beneficio que el internado produce en
las relaciones institucionales consiste en el sentimiento de pertenencia
que genera vivir en los institutos en contacto directo con el personal de la
institución. También se sostiene que sirve para aprender, de manera ex-
periencial, lo que luego se vivirá como realidad profesional en comisarías
y destacamentos.
56
La variedad de argumentos a favor de la internación da a entender que

no hay nada que de por si justifique la necesidad de internar para educar.
Antes bien, parece que se trata de un régimen heredado del sistema cas-
trense, cuyas causas originales se han perdido en el tiempo. En este sentido
el sistema de internado posee la eficacia de hacer del instituto un “espacio”
cerrado, con reglas distintas a las de la ciudad y su cotidianeidad, donde se
refuerza la separación entre una vida social y otra institucional, estamental
y militarizada.
2.1.3 El régimen disciplinario

La impronta militar no es en principio un problema o un demérito en sí
mismo, sino en la medida en que constituye el entorno y el método utilizado
en la formación de funcionarios encargados de facilitar la convivencia pacífi-
ca y velar por el cumplimiento de las leyes. El medio natural donde el policía
ejerce sus funciones es la vida ciudadana, regida por las leyes cívicas y los
principios de convivencia social. Sin embargo, como se viene exponiendo,
el lugar donde para ello se forma se constituye como un espacio separado y
distinto de la vida social cotidiana. A esta separación contribuye el sistema
de normas, también de naturaleza castrense, que regula ese espacio.
Hay que decir que no resulta sencillo acceder a los documentos en los que
se detalla el régimen disciplinario de los institutos. Salvo en los casos de las
policías del Chaco y Misiones, donde las autoridades brindaron ejemplares
del reglamento, en el resto de las instituciones no se tuvo acceso a la nor-
mativa. Los argumentos esgrimidos refieren a su desactualización, a que se
encuentran en elaboración, o por no estar aún aprobado por las autoridades
institucionales. Los propios informantes, funcionarios de los institutos, re-
conocen las reticencias de las autoridades a brindar ese tipo de información.
En el caso de la Prefectura un funcionario mostró el ejemplar del reglamento
desactualizado con que cuenta, en cuya portada se leía “Comando en Jefe
de la Armada (1979)”. En algunos institutos las autoridades explican que
las pautas reglamentarias les son dictadas a los alumnos durante el “perío-
do de adaptación”, quienes las anotan en su cuaderno.19 En la mayoría de
19 Hecho que se comprobó en el caso de Corrientes.
57
los casos los alumnos relatan que las reglas se van aprendiendo de a poco,
en un sistema de prueba y error, donde se enteran de la existencia de una
norma luego de haberla transgredido, en virtud del apercibimiento o castigo
sufrido. También relatan la tensión bajo la que se vive durante las primeras
semanas, por estar bajo un régimen jerárquico y disciplinario cuyas pautas
se desconocen, y donde el error en un saludo o un detalle en la vestimenta
les puede costar el día franco.
En la cultura de estas instituciones pareciera continuar vigente el su-

puesto de estar instruyendo a sujetos contra su propia voluntad o en cues-
tiones que contradicen sus intereses subjetivos; razón por la cual se supone
que se debe contar con instrumentos cuyos grados de coerción superan los
comúnmente admitidos en la sociedad civil. Esta sería una de las razones
que llevan a que permanezcan ocultos.
Lo que resulta más problemático del rigor de las normas y su ocultamien-

to extramuros, es el desconocimiento también por los propios instruyendos.
Pues la situación que así se dibuja constituye un juego de roles, donde pa-
reciera que es necesario simular una privación de derechos (“no conozco la
norma que me regula”) en el proceso de formación de quienes deberán cus-
todiar los derechos.
Otro aspecto controversial del sistema disciplinario es su extensión a los

aspectos académicos de la formación, dado que el régimen punitivo no toca
sólo a las cuestiones conductuales y a las faltas al ceremonial y protocolo ins-
titucional, sino que alcanza al desempeño académico. Así, el bajo rendimien-
to no sólo obtiene su correspondiente calificación, sino que puede y suele ser
sancionado con el mismo sistema que se aplica a las trasgresiones a las nor-
mas (un aplazo puede significar una privación de días francos). El problema
aquí reside en el carácter regresivo de este aspecto de la formación, donde
un sujeto ya responsable, llamado a asumir mayores responsabilidades, es
remitido a un rol infantil propio de un esquema familiar.
Con igual sentido regresivo, donde se resta responsabilidad al sujeto,

actúan otras prácticas tradicionales que integran el proceso formativo en
los institutos. Tal es el caso de los denominados “movimientos vivos”. Esta
práctica consiste en la realización obligada, a modo de castigo, de una serie
58
de esfuerzos físicos, de los cuales el “salto de rana” constituye el paradigma.

Si bien este tipo de prácticas tienden a desaparecer aún tienen alguna vigen-
cia. Sobre todo permanecen como un concepto válido, pues se los considera
un recurso necesario para la formación policial y de seguridad. La publicidad
que adquirieron los hechos ocurridos en la Escuela de Cadetes de la policía
de Corrientes, en 2005, y en la Escuela de Cadetes de la Policía Federal, en
2007, determinaron su prohibición en esa jurisdicción provincial, así como
en el ámbito federal,20 y fue abolido de hecho por las distintas provincias. No
interesa tanto aquí señalar su permanencia en algunos casos, sino el hecho
de que para muchos instructores, alumnos y autoridades, su desaparición
representa la pérdida de un elemento que consideran de utilidad y valor. En
todo caso lo que se critica es su abuso, pero no su uso, que aparece asociado
al orden, la disciplina, la virilidad y a cierto espartanismo que se entiende
como consustancial a la tarea policial.21
El problema con estas prácticas, y con el supuesto que las acompaña, no

es sólo que se confunde lo que es aprendizaje y ejercitación de destrezas físi-
cas con movimientos mecánicos destinados a poner a prueba los límites del
agotamiento; sino que el castigo, aunque de manera indirecta, recae sobre
el cuerpo, lo que contradice los principios de la ley moderna. Además, cuan-
do el castigo se aplica de manera colectiva –tradicionalmente en no pocas
ocasiones– tal contradicción se acentúa por el agregado de la dilución de la
responsabilidad individual en una supuesta culpa colectiva. Todo lo cual va
en el sentido de aumentar la distancia entre los principios rectores de la vida
social y los principios que se utilizan en la formación de quienes encarnarán
el cuidado de los principios rectores de la vida social.
2.1.4 Ceremonial y protocolo policial-militar

El simbolismo y los rituales juegan en toda institución un rol importante.
En tanto favorecen la identificación de los sujetos con la institución, y de los
sujetos entre sí por mediación de ésta, las representaciones y prácticas sim-
bólicas facilitan la constitución de la subjetividad colectiva que toda institu-
20 Resolución nº 1141/2007 del Ministerio del Interior.

21 Por referencia a la valoración que se hace del ascetismo, el heroicismo y el auto-sacrificio.
59
ción requiere para armonizar el desempeño de una tarea hecha en común. Al

mismo tiempo, los rituales y simbolismos suponen una economía semántica
y comunicativa, pues son a la vez mensajes que informan a los sujetos sobre
los valores y sentidos de la institución, el lugar que cada uno ocupa en ella,
el tipo de relación a mantener con los demás, etc.
En el caso de los institutos de formación policial y de seguridad esa di-

mensión institucional es también una herencia directa del modelo castrense.
De manera que, por un lado, contribuyen de manera positiva a la necesaria
cohesión institucional –“espíritu de cuerpo”, en el lenguaje corporativo– y
cumplen una eficaz función comunicativa. Pero por otro lado se requiere
revisar en cuánto los mensajes castrenses implícitos en el simbolismo y
rituales policiales, colaboran a ahondar la ya referida brecha entre la vida
institucional y el futuro destino laboral del funcionario policial en el medio
social y cívico.
Por otro lado, el aprendizaje de esas prácticas –tales como el desfile y los
saludos marciales– que se incluye en el denominado “orden cerrado” insume
una considerable cantidad de horas de instrucción. En el caso de la forma-
ción de agentes y suboficiales, los responsables institucionales y los instruc-
tores suelen hacer referencia a la escasez de tiempo con que se cuenta para
lo que consideran una adecuada instrucción.
Las limitaciones presupuestarias y los requerimientos operativos, así

como las demandas sociales y políticas, conforman factores que obligan a
acelerar los tiempos educativos, en desmedro de la calidad que en las propias
instituciones se desea. De manera que otra razón para reconsiderar estos
aspectos de la formación reside en el tiempo que se insume en la enseñanza
de rutinas que no hacen a la práctica profesional.
2.1.5 La eficacia de la impronta militar

En la indagación sobre estos aspectos, hecha en el transcurso de la
investigación con los funcionarios responsables de la educación policial,
surgen elementos de interés para ahondar en la cuestión. Aunque esos
directivos por lo general no poseen una capacitación específica en materia
educativa es innegable que están en la primera línea de los interesados
60
por la calidad de la formación del personal a su cargo. Cuando el tema es

debatido, la tendencia inicial es la de defender el carácter marcial de la for-
mación, no tanto por ella misma sino por los valores que trae implícitos. En
la mayoría de las academias relevadas esos valores están asociados a los
de la religión y la familia, tal como la tradición concibe a estas dos últimas
instituciones.
En su conjunto puede decirse que conforman el trípode axiológico –por lo

general más implícito que explícito– sobre el que se sustenta la deontología
de la formación policial y de seguridad, al menos en los casos relevados. De la
serie de valores que aparecen asociados a estas tres instituciones de carácter
universal, los que interesan en particular son los referidos al “orden” y la
“disciplina”. Puede decirse que en última instancia, el recurso que se hace
del modelo castrense para la formación policial, se debe a que ese modelo
garantiza el establecimiento en muy breve tiempo de altos grados de orden
y disciplina en una población desconocida, y hasta entonces no constituida
como grupo.
De manera que, más que considerarse al carácter militar como algo inhe-
rente al ejercicio de la función policial, se recurre a él por los efectos de orden
y disciplina que produce. Luego, sobre el cuerpo colectivo que la disciplina
militar organiza, se imprimen las pautas que se consideran necesarias para
ejercer la función policial.
Pero no es éste el argumento que institucionalmente se expone, sino que

es la conclusión a la que se llega cuando se indaga a los educadores policia-
les sobre las razones de la impronta militar que se utiliza. Sólo en contadas
ocasiones los funcionarios expresaron que, en efecto, se trata de una suerte
de “como si” se instruyera con rigor militar, pero que en el fondo se trata de
instituir los valores antes referidos.
Sin embargo, la mayoría de los funcionarios defiende ese tipo de ins-

trucción como inherente a la función policial. Esta defensa se sustenta en
que prima facie se supone que la función policial requiere de una disciplina
rigurosa de carácter militar, pues su ejercicio, al igual que el ámbito cas-
trense, implica un riesgo para la vida. Argumento que puede contestarse
con el ejemplo de otras prácticas que conllevan el mismo tipo de riesgo, o
61
que requieren altos grados de precisión que sin embargo no recurren a una
instrucción de carácter marcial.22
Cuando se analiza junto a los responsables de la educación policial las

competencias requeridas para el ejercicio de la función, surge entre ellas
la necesidad de contar con capacidad de discernimiento para actuar en si-
tuaciones críticas, que pueden darse de manera imprevista. El desarrollo
de una competencia tal no se logra mediante el disciplinamiento de corte
militar, donde el sujeto debe sustituir su propio criterio por la orden que se le
imparte. Por el contrario, es necesario desarrollar una autonomía decisoria
ejercida con responsabilidad profesional.
Es la propia noción de “disciplina” la que debe ser puesta en discusión,

pues en su ambigüedad semántica se incluyen significados contradictorios.
Originalmente el término remite a la formación de discípulos, vale decir
de sujetos que deben guardar en forma correcta el dicis, que es la regla o
norma justa (Benveniste, 2001: 133). En el ámbito del derecho o de la cien-
cia, y en algunas formas de la religión, el discípulo, en tanto sujeto que ha
incorporado en sí la regla, y la actúa, se constituye en su guardián y a la vez
en su activo transmisor y reproductor. En el caso de la instrucción militar
restringida (ya que no cabe suponer que toda ella es hecha de igual manera)
el sujeto del disciplinamiento no alcanza la condición de discípulo. Se está
aquí frente a un tipo de disciplina que está orientada ante todo a producir la
obediencia a la regla, tal como ocurre también en algunas formas religiosas.
Para que esto sea posible es menester recurrir a ciertas estrategias sobre el
yo del individuo, las que han sido bien expuestas por Goffman a propósito de
las “instituciones totales” pero que en suma van en el sentido de restringir
la capacidad decisoria.
De manera que en la instrucción policial se recurre al modelo militar

por la eficacia disciplinaria que posee y a rituales y simbolismos de igual
naturaleza porque constituyen el complemento imaginario (Castoriadis,
[1975]1983) que cohesiona al conjunto a la vez que informa, otorgando sen-
22 Es el caso de las prácticas médico-quirúrgicas, paramédicas, de alpinismo y deportes de riesgo... etc.;

así como de actividades de alta precisión instrumental, como orquestas o equipos deportivos de compe-
tición, etc.
62
tido, sobre cómo debe hacerse lo que se hace. No siendo tal el carácter que
mejor se adecua con el tipo de función que debe realizar el policía, se trata
entonces de dar forma a un modelo de responsabilidad profesional, hecho a
la medida de esa función. Para ello, es necesario desarrollar los instrumen-
tos didácticos que han de usarse en la instrucción de los futuros policías,
teniendo en cuenta los utilizados en la instrucción de otras prácticas que
implican riesgo y a la vez reclaman altos grados de eficiencia en el desempe-
ño de las personas. Esta es una tarea en la que los ámbitos educativos y de
investigación académica debieran comprometerse.
2.2 El carácter restringido de la formación teórica

La segunda característica que se detectó como típica en la formación
policial y de seguridad –pero de mayor importancia en la primera que en
la segunda– es el sentido acotado que está implícito en ellas respecto de la
noción de seguridad, en su condición de política práctica que es demandada
por sectores sociales e implementada por el Estado.
De la variedad de perspectivas ahí expuestas, se tuvieron en cuenta las

ligadas al control social (Offe, 1996) y la seguridad civil (Castel 2004). Se
trata de un control social donde están garantizados los intereses colectivos,
y de una seguridad civil con vigencia del Estado de derecho, encaminada a la
protección legal de los individuos. Estas aclaraciones son necesarias para no
descuidar las advertencias sobre el riesgo de “glorificación del Estado penal”
(Wacquant, 2001) ni sobre el peligro de centrar la cuestión en las incivilida-
des y delincuencia urbana, restringiendo así el problema de la seguridad a la
sola dimensión de la criminalidad (Baratta, 1997).
Ese análisis también sirvió para hacer presente la tendencia en la

Argentina a concebir las cuestiones de la seguridad e inseguridad en un
sentido acotado, hecho que entendemos debe ser revisado al analizar-
se la educación policial en nuestro medio. Entre otros aspectos, en esa
perspectiva restringida se descuidan aspectos tales como la confianza /
desconfianza en la policía (Dammert y Malone, 2002), la necesaria distin-
ción entre seguridad y orden (Tiscornia, 1998) así como los problemas de
“policialización de la seguridad pública” y “auto-gobierno policial” como
63
reflejo de un “desgobierno político” en la materia (Sain, 2002). Este último

autor ha definido como “modelo tradicional” a esa perspectiva restringi-
da, dentro de la que cabe incluir lo que autores como Binder y Ciafardini
denominan la “juridicación” de la seguridad. Por oposición, la emergencia
en el mundo durante los 80 y en los 90 en nuestro medio, de un modelo
de seguridad ciudadana o democrática que en la práctica se traduce en
una búsqueda de mayor participación comunitaria en las políticas al res-
pecto (Dammert, 2000). Son estos los dos modelos o paradigmas que se
utilizarán aquí como referencia para analizar los sentidos de la noción de
seguridad implícitos en los sistemas formativos relevados.
Por un lado, entonces, un modelo tradicional caracterizado por la “po-

licialización” y “juridicación” de los problemas de seguridad, centrado en
la cuestión criminal y en la represión de los delitos. Por el otro, un modelo
de seguridad ciudadana donde el delito y su represión constituyen uno
de los aspectos de la cuestión, pues se incluyen también estrategias di-
suasivas y preventivas, entre ellas las de carácter comunitario, así como
la participación ciudadana. Previo al análisis de los planes de estudio en
orden a contrastarlos con estos modelos se requiere una breve conside-
ración sobre el modo en que se organizan las actividades formativas en
cuestión.
2.2.1 Organización de las actividades formativas

La observación de las actividades educativas en los institutos de forma-
ción policial muestra una división en dos planos diferenciados: el aula y el
campo. En la primera se realizan las tareas académicas; en el segundo, la
instrucción práctica.
En términos cuantitativos la tendencia general es a dividir la jornada en

partes iguales para una y otra actividad. Aunque, en las entrevistas mante-
nidas con los alumnos surge una preferencia por las actividades de campo y
el entrenamiento físico por sobre el trabajo en el aula y la tarea intelectual.
Estas tendencias dan cuenta del perfil de personalidad “orientada a la ac-
ción” que poseen los jóvenes que eligen la profesión policial. De este modo
se produce una coincidencia entre las expectativas de los ingresantes a las
64
academias policiales y el carácter militar que posee la instrucción que en

ellas se brinda.23
Al mismo tiempo, en las identificaciones que se producen entre alumnos

y docentes, cobran mayor peso las que se establecen con los instructores de
campo, tanto más cuanto mayor sea la aproximación existencial con ellos (por
edad, sexo, nivel socioeconómico, agrupamiento jerárquico).24 Estas considera-
ciones van en el sentido de relativizar el análisis de los planes de estudio si con
ello se quiere sacar conclusiones respecto de lo que efectivamente se transfiere
en el acto pedagógico. Ya que es posible que tengan mayor peso los conceptos
–o las concepciones– que integran “la currícula oculta” que los que figuran en
los planes de estudio oficiales (Jackson [1968] 1991: 43-78). Esa currícula es
la que se hace presente a través de las identificaciones de los enseñandos con
los enseñantes en los modelos que éstos encarnan, los mensajes que trans-
miten mediante la ejemplificación, el relato de experiencias personales, etc.
También, y con mayor eficacia, la currícula oculta se transmite mediante el
simbolismo y los rituales ya referidos, así como por efecto del modo en que se
estructura, organiza y reglamenta el conjunto institucional. Más y antes de lo
que se traza en la pizarra del aula, lo que efectivamente forma al enseñando
es la organización en su conjunto, con sus prácticas y relaciones materiales y
efectivas. Sobre eso se expuso en el punto anterior; en éste, el análisis de lo
que se enseña se continúa a través de los planes de estudio, entendiendo que
en su diseño se transmite también la concepción que en la institución se tiene
sobre los objetos de conocimiento a transferir.
2.2.2 Formas y niveles de formación inicial

La revisión de los planes de estudio requiere nuevamente prevenir sobre
el carácter heterogéneo del universo estudiado. Pues si se hace foco, por
ejemplo, en la formación del personal superior, se verá que existen diferen-
cias de grado en los cursos de las distintas policías y fuerzas de seguridad.
En algunos casos esos cursos consisten en tecnicaturas superiores con reco-
23 Sobre la preferencia de los cadetes militares por la actividad de campo antes que por la tarea intelec-
tual, véase Máximo Badaró (2006).
24 Así por ejemplo, para los aspirantes a agente de policía, gendarme o marinero, la figura que opera
como referente es más el suboficial subinstructor que el oficial instructor.
65
nocimiento oficial (Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la Na-

ción para la Policía Federal, ministerios de educación provinciales para las
policías del Chaco y Misiones). En otros casos los cursos están organizados
con el rigor y formalidades correspondientes a ese mismo nivel, pero a la
espera de su reconocimiento oficial (PNA y GNA). Finalmente hay cursos cu-
yos diseños no distan mucho de lo requerido para constituir una tecnicatura
superior (policías de Formosa y Corrientes). En los casos estudiados de for-
mación de oficiales, como se observa, las diferencias son ante todo de grados
de formalización, dado que el modelo lo constituyen los estudios de pregrado
universitario con nivel de tecnicatura superior.
Ahora bien, si se amplía el espectro y se incluye la formación del personal

subalterno, la heterogeneidad se vuelve mayor. Así, las dos fuerzas de seguri-
dad tradicionales –GNA y PNA– tienen cursos de formación para suboficiales
cuyo formato y rigor no dista mucho del destinado a los oficiales. En ambos
casos se trata de diseños curriculares con niveles de tecnicatura superior (re-
conocido por el Ministerio de Educación de la provincia de Córdoba en el pri-
mer caso, y en vías de reconocimiento por la instancia nacional en el segundo).
En contraposición, en las policías del NEA y la PFA, el personal subalterno
comienza su carrera con el grado de agente tras realizar un curso de formación
que oscila entre los tres y cinco meses (aunque más cercano a los tres que a los
cinco).25 Ese mismo nivel formativo, en el caso de Gendarmería y Prefectura,
corresponde a los respectivos agrupamientos de gendarme y marinero.
De manera que si se quisiera hacer un análisis comparativo de la forma-

ción inicial en las distintas instituciones, y en sus distintos agrupamientos,
habrá que asumir que de hecho estos últimos se organizan en tres niveles,
que en orden descendente según su duración y grado de complejidad son:
1. Oficiales
2. Suboficiales
3. Agentes, gendarmes, marineros26
25 La policía de Corrientes eliminó el grado de agente, quedando el de cabo como el grado inicial, pero
con iguales requisitos de formación.
26 Agrupamiento que en los hechos, ya desaparecido el servicio militar obligatorio, correspondería al
tradicional nivel de “tropa”.
66
Se trata de una clasificación operativa a los fines de esta investigación,

que permite comparar los tramos de formación inicial del universo de
análisis.
Para las fuerzas policiales, el nivel 2 se alcanza mediante el desarrollo

de la carrera del personal subalterno, con sus correspondientes cursos de
capacitación. A esa carrera se ingresa a través del curso de formación inicial
correspondiente al nivel 3. Para el caso de la Gendarmería, al nivel de subofi-
cial se accede mediante el cursado de una tecnicatura de nivel superior, que
realizan quienes ya pertenecen a la institución en calidad de gendarmes (a
la que ingresaron aprobando el curso de formación del nivel 3). Por su parte,
al agrupamiento de suboficiales de Prefectura se accede también mediante
un curso en vías de homologación como tecnicatura superior, pero que no re-
quiere la condición previa de marinero. Pero estos últimos, en determinado
momento de su carrera, están obligados a cursar esa tecnicatura e ingresar
al agrupamiento de suboficiales, pues la marinería no existe como agrupa-
miento permanente, sino como grado que debe superarse.
2.2.3 Caracteres genéricos y específicos de la función policial

Antes de comparar entre sí los planes de estudio debe hacerse una
referencia al tipo de misión y funciones que les cabe a las instituciones
analizadas.
Existe una división bastante clara entre dos tipos de instituciones. Por un
lado están aquellas cuyas funciones se extienden sobre jurisdicciones que com-
prenden territorios y poblaciones, incluidos centros urbanos. Tal es el caso de
la PFA y las cuatro policías provinciales del NEA. A estas instituciones se las
agrupará aquí como policías con funciones genéricas, habida cuenta las funcio-
nes policiales típicas que las comprenden. Por otro lado están aquellas insti-
tuciones cuyas jurisdicciones se encuentran, en principio, acotadas a espacios
y funciones específicos, tales como fronteras, aguas navegables y aeropuertos,
así como a objetivos estratégicos de la seguridad interior y determinados ám-
bitos federales. En este grupo quedan comprendidas las tres instituciones res-
tantes –GNA, PNA, PSA– bajo la denominación de organismos con funciones
policiales específicas. Consideradas estas diferencias, no resultaría del todo
67
pertinente realizar un análisis transversal de los respectivos planes de estudio

para extraer conclusiones sobre la concepción de seguridad ahí presente, pues
son distintos los “objetos” que deben asegurar. Por esta razón ese análisis se
hará al interior de cada uno de estos dos grupos, aunque orientado hacia la
posibilidad de extraer conclusiones que abarquen al conjunto.
2.2.4 Los planes de estudio de las policías del NEA y la PFA

Para extraer conclusiones sobre la concepción de seguridad sustentada
en los planes de estudio, se hace foco aquí en las asignaturas académicas que
se dictan en el aula en principio, con abstracción de la instrucción en campo
y del denominado “orden cerrado”, así como de las actividades desarrolladas
en talleres (de idiomas, computación y temáticos). Como en los distintos pla-
nes aparecen agrupadas las asignaturas de manera diferente, se establece
aquí una tipificación que concilia también esas maneras. Así, puede hablarse
de cuatro tipos de asignaturas relativas a:
1. La organización policial e intervenciones en función del delito (por

ejemplo: Doctrina Policial, Administración Policial, Técnica Sumarial,
Conducción, Planeamiento y Técnicas de Investigación, Procedimientos
Policiales, Criminalística), que de manera sucinta se denominarán asig-
naturas policiales específicas.
2. Conocimientos jurídicos (sobre legislación, así como sobre principios y fun-

damentos de las distintas ramas del Derecho) o asignaturas jurídicas.
3. Intervenciones en materia de seguridad no delictiva (Seguridad Vial,

Primeros Auxilios, Toxicomanía, Incendios y otros estragos, Violencia
Familiar e Institucional) o seguridad no delictiva
4. Intervenciones de naturaleza preventiva y disuasiva (Resolución y Me-

diación de Conflictos, Seguridad Pública, Comunicación Social, Relacio-
nes con la Comunidad, así como las asignaturas de carácter más general
que sirven de base a esas intervenciones, como Sociología, Psicología,
Antropología) que llamaremos de prevención en seguridad.
De acuerdo a lo ya planteado puede ubicarse a los dos primeros tipos

de asignaturas dentro de lo que se ha caracterizado aquí como el modelo
68
tradicional, mientras los dos segundos se conjugan mejor con el modelo de

seguridad ciudadana.
La Policía Federal Argentina es la institución rectora –no sólo dentro

del universo de estudio– porque es la que más alto grado de elaboración
ha alcanzado en lo que hace a procesos formativos y de educación en gene-
ral, a la vez que suele ser tomada como modelo por las restantes fuerzas,
muchas de las cuales se proveen de sus capacidades formativas. La PFA
se destaca por el desarrollo organizativo de sus sistemas educativos y los
grados de precisión alcanzados al respecto. Ahora bien, cuando se analiza
la distribución interna que cada institución asigna a los cuatro tipos de
asignaturas arriba establecidos, se observa una clara distinción entre la
PFA y las policías del NEA. En éstas, la distribución típica consiste en
dedicar, en promedio, a las asignaturas policiales específicas un 36%, otro
36% a las jurídicas, un 10% a las de seguridad no delictiva, y un 18% a las
relativas a la prevención. Por su parte en el caso de la Policía Federal se
nota un considerable aumento en la dedicación de horas al conocimiento
jurídico –64%–, duplicando el promedio de las otras policías en desmedro
de las asignaturas relativas a la prevención (4% contra un promedio de
18%) y a la seguridad no delictiva (0% contra un promedio del 10%, lo cual
no significa que esos temas no se aborden en el interior de las asignaturas
de campo y taller).
Curso de formación de oficiales

Distribución de asignaturas de espacios áulicos
Policía Organización Conocimientos Intervención Intervención Total
policial e jurídicos en seguridad preventiva y
intervención no delictiva disuasiva
en función
del delito
Federal 32% 64% 0% 4% 100%
Chaco 42% 30% 8% 20% 100%
Corrientes 26% 37% 17% 20% 100%
Formosa 41% 41% 8% 9% 100%
Misiones 36% 36% 5% 25% 100%
Fuente: elaboración propia en base a planes de estudio brindados por las instituciones policiales.
69
En lo que refiere a la formación de agentes (nivel 3 en el esquema antes

planteado) la comparación no es posible porque, como se verá luego, no todos
los planes cuentan con carga horaria y precisión de carga total. De todos
modos, de los datos que se poseen de las policías de Corrientes y Formosa, se
infiere que llamativamente en la formación de agentes se dedican más horas
a los conocimientos sobre seguridad no delictiva y prevención en seguridad.
Si en el caso de Formosa en la formación de agentes la distribución se

vuelve más “plana”, en el caso de Corrientes llega a invertirse, con una asig-
nación del 19% del tiempo áulico a materias policiales específicas y del 34%
a las de prevención en seguridad.27 En el caso de la formación de agentes de
la PFA, aunque no se conoce la carga horaria del plan, se observa la presen-
cia de asignaturas relativas al paradigma ciudadano, tales como Derechos
humanos y seguridad ciudadana, Primeros auxilios y Tránsito público. Esta
presencia es en proporción bastante mayor a la existente en el plan de estu-
dios de los oficiales, al menos en términos de cantidad de asignaturas. Pues
en el caso de la formación de agentes se trata de tres asignaturas sobre un
total de nueve. En síntesis, con los datos con que se cuenta, puede decirse
que se observa que en la formación de suboficiales cobran más relieve las
asignaturas relativas al paradigma de la seguridad ciudadana en desmedro
del modelo tradicional.
2.2.5 Los planes de estudio de Gendarmería, Prefectura y Policía de Seguridad Aeroportuaria

Respecto de estos cuerpos federales de seguridad, dada la especificidad de
sus funciones de policías, debe hacerse una corrección en el modo de reunir
a las asignaturas según su tipo. Por un lado, a las asignaturas relativas a
Organización policial e intervención en función del delito corresponde re-
nombrarlas como de Organización institucional e intervenciones en materia
específica, en tanto ahora se incluyen ahí materias como Administración y
Gobierno de Gendarmería Nacional, Terrorismo y Búsqueda y Detección de
Artefactos Explosivos. De manera abreviada se hará referencia a ellas como
asignaturas de seguridad específica.
27 En la formación de los policías correntinos, los altos grados de presencia de contenidos relativos al
paradigma de la seguridad ciudadana constituyen un efecto de las transformaciones operadas luego del
ya referido caso Torres.
70
Por otro lado se hace necesario incluir un quinto grupo de materias referido
a conocimientos en ciencias exactas y naturales en virtud de las asignaturas
de ese carácter que figuran en los planes de estudio de Prefectura y Gendar-
mería ((Álgebra y Trigonometría, Física, Matemática y Estadística Aplicada,
Metodología de la Investigación Científica). Estas asignaturas dan cuenta de
la naturaleza técnica y técnico-científico que poseen distintos aspectos del fun-
cionamiento e intervenciones que realizan esas fuerzas. De manera abreviada
se las denominará como asignaturas de conocimiento científico.
Cuando se observa la distribución interna de las asignaturas de los pla-

nes de estudio de la formación de oficiales de la PNA y la GNA, así como
del agrupamiento único de la PSA, se ve la predominancia cuantitativa de
las asignaturas de seguridad específica, con guarismos similares en las tres
fuerzas, los cuales promedian un 42%. Luego siguen las asignaturas jurí-
dicas. Aquí finalizan los paralelismos pues la importancia cuantitativa de
estas últimas materias no es uniforme en las distintas fuerzas (en GNA se
les adjudica el doble del tiempo que en PSA, mientas que en PNA muestran
un valor intermedio de 28%).
Las diferencias que resultan aquí de interés entre los planes de estu-
dio de las tres instituciones son las que remiten a los modelos que se han
establecido como referencia tradicional y de seguridad ciudadana. En este
sentido se observa en la distribución de las asignaturas teóricas en la PSA
aspectos que refieren al segundo de los modelos, pues la preocupación por el
conocimiento relativo a lo que hemos denominado como intervenciones pre-
ventivas y disuasivas se equipara a la depositada en el conocimiento jurídico.
Donde no se hace presente ese segundo modelo es en materia de seguridad
no delictiva ni específica a la misión institucional, lo que habla de una policía
circunscripta a lo que su denominación indica: la seguridad aeroportuaria.
En tanto la PSA carece de despliegue en territorios y poblaciones no

habría mayores razones para criticar la ausencia de contenidos relativos a
aspectos y objetos de la seguridad que exceden su dominio. Debe aclararse
que en este caso se asumió como asignatura de seguridad específica a la
función policial de la PSA aquellas relativas a Seguridad de la Aviación,
Terrorismo, Mercancías Peligrosas, etc. En el caso de la PNA sí se enseñan
conocimientos relativos a la seguridad en un sentido más amplio (Protección
71
Ambiental, Seguridad en el Trabajo) pero llama la atención la ausencia,

en la formación de oficiales, de conocimientos orientados a la seguridad
ciudadana. En su plan de estudios no se observan asignaturas del campo
humano-social, así como tampoco de conocimientos relativos a intervencio-
nes preventivas y disuasivas (Mediación, Comunicación, Relaciones comu-
nitarias, Seguridad pública). Como se observa en el cuadro que figura más
abajo, el espacio correspondiente a esas asignaturas está ocupado por las de
conocimiento científico, cosa por supuesto no criticable porque no se trata de
una competencia entre saberes sino de la necesidad de alimentar con ellos a
las prácticas profesionales efectivas. En la medida que éstas incluyan inter-
venciones orientadas a la prevención y disuasión, así como a las seguridades
ciudadanas, esos conocimientos resultan necesarios. Lo dicho no implica que
los contenidos relativos a esas cuestiones no se transmitan a través de otros
espacios didácticos o institucionales.
En lo que hace a la Gendarmería, por el contrario, se nota una presen-

cia de esos conocimientos, equivalente a lo que ocurre en la PSA (18%). Se
trata de conocimientos que hacen a fundamentos lógicos e históricos, así
como al contexto geográfico, sin presencia de los relativos a intervenciones
y actuaciones en materia de seguridad ciudadana. Siempre en relación con
este modelo, aquello que no figura en los planes de estudio de los oficiales
de la GNA son asignaturas orientadas a garantizar seguridad en aspectos
no delictivos ni específicos (en una gama que podría ir de la conflictividad
social a los recursos naturales, pasando por cuestiones viales, toxicológicas
y paramédicas).
Curso de formación de oficiales

Asignaturas de espacios áulicos
Fuerza Agrupamiento Organización Conocimientos Intervención Intervención Ciencias Total
institucional jurídicos en seguridad preventiva y exactas y
e intervención no delictiva disuasiva naturales
en seguridad ni específica
específica
GNA Oficiales 41% 36% 0% 18% 5% 100%
PNA Oficiales 44% 28% 12% 0% 16% 100%
PSA Único 62% 17% 3% 18% 0% 100%
Fuente: Elaboración propia en base a los planes de estudio brindados por las instituciones policiales.
72
Ahora bien, si se considera la formación de los suboficiales en GNA y PNA

se observa como en esta última persiste la falta de enseñanza de interven-
ción preventiva y disuasiva. Mientras que en la Gendarmería se revierte la
falta que se verificaba en la formación de oficiales respecto de conocimientos
sobre seguridad no delictiva ni específica, que en este agrupamiento se hace
presente a través de asignaturas como Seguridad y Seguridad Vial.
Curso de formación de suboficiales

Asignaturas de espacios áulicos
Fuerza Organización Conocimientos Intervención Intervención Ciencias Total
institucional jurídicos en seguridad preventiva y exactas y
e intervención no delictiva disuasiva naturales
en seguridad ni específica
GNA 19% 40% 13% 19% 9% 100%

PNA 68% 23% 9% 0% 0% 100%
Fuente: Elaboración propia en base a los planes de estudio brindados por las instituciones policiales
En conclusión, el sesgo que se observa en la formación del agrupamiento

de oficiales en la formación teórica en las instituciones relevadas es un fuer-
te predominio del modelo tradicional con ausencia de contenidos relativos
al paradigma de la seguridad ciudadana. Esto es así ante todo en la Policía
Federal. En lo que hace a la formación de suboficiales esas carencias se re-
vierten parcialmente, sobre todo en el caso de la Gendarmería. Aunque aquí
no se incluyó la formación de agentes de la PFA por cuanto su plan de estu-
dios no está cuantificado en horas, debe decirse que ahí también se revierte
parcialmente la situación, por la presencia de asignaturas como Derechos
humanos y Seguridad Ciudadana, Primeros Auxilios y Tránsito Público. En
la formación de la PSA –que posee un régimen de estudios transitorio– se
observa la presencia de varios elementos que hacen al modelo de seguridad
ciudadana. Por su parte, en las policías de la región del NEA los contenidos
teóricos relativos a ese modelo poseen una presencia mucho más evidente,
en primer lugar en la policía de Corrientes, seguida por las de Misiones y
Chaco, y en menor medida por la policía de Formosa. Cuando se analiza la
presencia de elementos que hacen al paradigma de la seguridad ciudadana,
estos emergen con mayor claridad en la formación teórica del personal sub-
alterno.
73
Lo dicho requiere una consideración final para plantear qué es necesario

para fortalecer la presencia de esos elementos. Tratándose de contenidos
teóricos dictados en el aula, que por lo que se ha observado carecen de corre-
lato práctico bajo la forma de ejercitación, instrumentación procedimental,
o presencia en la instrucción específicamente policial, se corre el riego de
que queden en el plano de abstracciones que poco inciden en las futuras
prácticas profesionales de los alumnos. En el caso de la asignatura Derechos
Humanos, cuya presencia es muchas veces vista por los alumnos como una
obligación impuesta por la coyuntura política y social, antes que como un
contenido llamado a hacerse presente en las distintas intervenciones poli-
ciales. Se sabe, porque es propio del acto educativo, que si los alumnos no
siempre valoran lo que valoran los profesores, menos lo hacen con aquello
que los profesores relativizan. La menor presencia de contenidos relativos a
la seguridad ciudadana en la formación de oficiales que en la de suboficiales,
resulta al respecto algo elocuente.
2.3 La distancia entre la formación del personal superior y el subalterno

Salvo la Policía de Seguridad Aeroportuaria, el resto de las instituciones
relevadas poseen un esquema de doble agrupamiento jerárquico: oficiales y
suboficiales.
Esta división es otro de los elementos que las instituciones policiales y de

seguridad heredan de la militar. En ésta, el origen y razón de ser del doble
agrupamiento es algo que también se pierde en lo profundo de la historia.
En la actualidad, por lo que se desprende de las entrevistas realizadas, esa
división no encuentra otro argumento que la diferencia que se cree necesaria
entre quienes conducen y quienes son conducidos; entre quienes adquieren
capacidades de mando y quienes no. Tal división, que también se expresa en
la forma piramidal del común de las organizaciones de nuestra sociedad, no
explica sin embargo la impronta que posee el doble agrupamiento, dado que
aquí se trata de “clases” (término también de carácter militar) distintas, a
las cuales se pertenece de manera excluyente.
Se trata de una distinción que no se soluciona mediante el ascenso (que

es social en la sociedad civil, y laboral en la organización del trabajo). En el
74
modelo militar, el eventual pasaje del agrupamiento subalterno al superior

implica el inicio de una nueva carrera y no un avance o superación al interior
de aquella en que se está. Esta particularidad de las instituciones armadas
es otro de los rasgos donde se ve contradicha la normalidad de la vida ciu-
dadana, en donde no se admite –al menos de derecho– las diferencias por
pertenecer a clases discontinuas.28
2.3.1 La génesis histórica de la división entre agrupamientos

La clasificación en agrupamientos es de naturaleza pre-moderna y se si-
túa en la época medieval, momento el que se produce la institucionalización
de la actividad militar en Occidente. A partir del siglo XII emerge en Europa
un poder organizado en torno de los señores feudales, poseedores de castillos
y fortalezas. Ese poder se sustentaba en la capacidad militar. Por la época,
la actividad militar era privativa de los caballeros nobles. Esa nobleza feudal
reconocía sin embargo diferencias a su interior, que se daban por ejemplo
entre la alta nobleza del señor y la baja del caballero militar. El proceso me-
diante el cual se institucionaliza la actividad militar se da con estos actores
sociales al interior de los castillos. Precisamente la denominación de éstos
últimos proviene de la raíz castres, que significa “fortaleza,” de la cual deriva
también “castrense”. En esos castillos “se agrupan en torno del señor feudal,
su familia, los jóvenes hijos de los vasallos que viven allí tanto como rehenes
como para hacer el aprendizaje militar, y esos milites castri numerosos en
los textos de los siglos XI y XII, que son quizás ministeriales próximos a
convertirse en caballeros”.
La descripción que hace Le Goff (2004) no sólo da cuenta del surgimiento

de la institución militar, tanto en su aspecto espacial como social, sino que
muestra cómo en su composición original se hace presente la nobleza “baja”
al servicio de la “alta”; pues no se trataba de hijos de vasallos plebeyos sino
nobles, que habían juramentado lealtad a ese señor. También se muestra ahí
cómo ambas noblezas se combinaban, ya que esos jóvenes convivían con la
familia feudal. Finalmente, se ve junto a ellos a los milites castri, cuyo origen
no era forzosamente noble, pero sí hidalgo en tanto provenían de familias
28 Hay, sin embargo, casos en los que las propias instituciones instrumentan mecanismos para el pasaje
del agrupamiento subalterno al superior, tal como se verá más adelante.
75
con propiedades, quienes podían costearles una carrera militar que exigía
armamento, caballería, sirvientes y manutención.
Todo esto sirve para explicar cómo a lo largo del medioevo la actividad
militar implicaba la nobleza, pero al mismo tiempo una posibilidad para
acceder a ella. Esto determinó siempre una suerte de tensión entre la nece-
sidad de mantener una clase noble, cerrada, como privilegio de pocos, y la
necesidad de su apertura para contar con mayor fuerza leal y propia para
sustentarla. Tal es el sustrato social de lo que luego deviene como estamento
superior –oficialidad– en la institución militar. En lo que hace al estamento
subalterno, su origen está por un lado constituido por los sirvientes (de ahí
“sargento”) requeridos por la compleja parafernalia militar del caballero; y
por el otro por los plebeyos libres o “agentes” (de agere que significa “actuar”)
que en virtud de la servidumbre de gleba le debían al señor feudal, entre
otros servicios, el militar. Queda claro que para éstos últimos se trataba de
una obligación o de un destino de clase, y no de una oportunidad de ascenso
social. Lo dicho, en cuanto a la génesis social de ese agrupamiento.
Luego está la génesis material determinada por la técnica de guerra, que

a medida que se fue pasando de la guerra en grupo (en cuerpos llamados
escalas o batallas) a la guerra en masa, fue requiriendo de infantería, arque-
ría, etc. (Le Goff, 2004: 55-60). Dentro de este esquema, el paulatino proceso
de institucionalización de los ejércitos va a desembocar en algún momento
en el surgimiento de sus institutos de formación o academias. Su desarrollo
pleno se dará en el siglo XVIII, de la mano de la Ilustración, pero ya en el
siglo XVI comienzan a aparecer sistemas reglados para la enseñanza cien-
tífica, que benefician especialmente a militares y marinos. En el caso de los
segundos la enseñanza académica fue impulsada por el desarrollo de las
nuevas rutas navieras y la expansión de Europa por efecto de las conquistas.
En el caso de los militares, fue el desarrollo tecnológico de la artillería lo que
requirió de conocimientos más precisos sobre física, química, matemáticas,
geometría, etc. El desarrollo de las academias militares es una consecuencia
del desarrollo de la academia en sí. Durante mucho tiempo no existió ma-
yor división entre un saber militar y uno civil. Desde su origen, se trató de
academias destinadas exclusivamente a la nobleza, estamento que siguió
monopolizando la cuestión militar. Como se expuso, ser noble implicaba la
76
pertenencia a un escudo de armas y el apego a códigos de honor donde se

despreciaba la propia vida si las circunstancias lo exigían.
Recién a fines del siglo XVIII, principios del XIX, surgen en Europa los
institutos militares dedicados a la instrucción de las “clases” (cabos y sar-
gentos) en un doble gesto destinado a la instrucción técnico instrumental y a
la vez al disciplinamiento de un personal proveniente de lo que entonces se
denominaba el “pueblo bajo”.
En la Argentina eso ocurre luego de la etapa de organización nacional.

Así, doce años después de la creación del Colegio Militar se crea la Escuela
de Cabos y Sargentos (1881). En lo específico del ámbito policial, tal como se
expuso, las primeras inquietudes comenzaron tempranamente, alrededor de
1870, de la mano de O’Gorman y Marcos Paz, aunque recién con Cuenca se
logra dar forma a la Escuela de Agentes, en 1887 en Buenos Aires.
2.3.2 La formación según cada agrupamiento

De lo que se expuso se deduce que la distinción entre agrupamientos
jerárquicos tiene una impronta social, de origen pre-moderno, que en el
transcurso de esta investigación no pudo contestarse mediante argumen-
tos de naturaleza organizacional y operativa. Queda pendiente explicar la
necesidad de un doble agrupamiento para el ejercicio eficaz de la seguridad
pública y ciudadana.
Ahora bien, se observa en la Prefectura Naval y en la Gendarmería un es-

fuerzo puesto en la elevación del nivel formativo del agrupamiento subalter-
no, que desemboca en una casi equiparación de los requisitos de ingreso para
ambos agrupamientos. No sólo son similares los requisitos formales sino que
son del mismo orden las titulaciones de egreso. Para el ingreso en los dos
niveles se requiere estudios secundarios completos, y en ambos se egresa
con un título de técnico superior.29 En lo referido a las condiciones materiales
29 Respecto de los niveles de “tropa” o marineros y gendarmes, hay que considerar que su existencia se
debe más que nada a requerimientos del PEN para contar con personal de ese tipo en breve lapso. Por
lo que toca a los intereses de los responsables educativos de ambas instituciones, tal como surge de las
entrevistas, el anhelo es contar sólo con los agrupamientos que se vienen aquí considerando. Respecto de
marineros y gendarmes se impulsa su tránsito hacia el grado de cabo, lo que implica la formación como
técnico superior.
77
de la formación, en el caso de la Prefectura se produjo la unificación de los

institutos en un mismo predio, con lo que aspirantes y cadetes comparten la
infraestructura, aunque en instrucciones separadas. Se puede observar que
en las instituciones más próximas por historia, tradición y funciones a las
fuerzas armadas –de donde proviene esa distinción– es donde más tiende a
achicarse la distancia en cuestión.
Por su parte, en la Policía Federal que, como se dijo, es la institución

líder en materia educativa dentro de las policías y fuerzas de seguridad ar-
gentinas, la distancia formativa es amplia. Dejando de lado los requisitos de
ingreso –que en el anhelo de los responsables serían equivalentes si no fuera
porque el mercado laboral no lo permite– esa distancia se evidencia en los
tiempos formativos: de hecho poco más de cuatro meses para los agentes y
tres años para los oficiales. Estos últimos egresan con estudios de nivel ter-
ciario superior, con posibilidad de continuarse en estudios de grado universi-
tario, mientras que los agentes carecen de titulación. En lo que respecta a las
condiciones materiales la distancia es aún mayor. Si bien la infraestructura
de la Escuela de Suboficiales y Agentes es adecuada a las tareas de forma-
ción que allí se desarrollan, la Escuela de Cadetes presenta niveles de exce-
lencia, con lo cual queda expuesto un salto cualitativo entre las condiciones
de formación de uno y otro agrupamiento.30 La distancia entre agrupamien-
tos no implica un trato diferenciado por parte de la institución para con sus
aspirantes; el cuidado, el respeto y la preocupación en lograr un funcionario
profesional se observan en ambas escuelas de formación.
En la región NEA, la distancia entre la formación de oficiales y agentes

no es uniforme, existiendo diferencias sustantivas entre las provincias de la
región. Donde se constata una mayor proximidad en la formación inicial de
ambos agrupamientos es en la provincia del Chaco. Allí, a causa del conge-
lamiento de las vacantes para nuevas incorporaciones a partir de la emer-
gencia económica, se estableció un sistema particular para la incorporación
de personal superior; así quienes se forman como oficiales, previamente lo
30 Por ejemplo, en la Escuela de Cadetes existen dos áreas destinadas a las prácticas de interven-
ción, tanto en interiores como en exteriores, donde se reproducen escenarios posibles de procedimien-
tos. En tanto que la Escuela de Suboficiales y Agentes, carece de espacios de prácticas con dichas
características
78
hicieron como agentes.31 En la actualidad se está abandonando progresi-

vamente esta modalidad de ingreso, para retornar al sistema tradicional.
Este modo de incorporación del personal policial mediante una única puerta
de ingreso produjo diferentes valoraciones al interior de la institución. Las
posiciones a favor y en contra del ingreso único se polarizaron, sin que se
hiciera un análisis sistemático sobre los efectos de la experiencia. Más allá
de la continuidad o discontinuidad de esta modalidad de ingreso a la carrera
policial, la formación policial en la provincia se caracteriza por la proximidad
entre agrupamientos, pues existe un único establecimiento donde los alum-
nos comparten instalaciones, autoridades y plantel docente.
En la provincia de Formosa, si bien existen diferencias de infraestructura

entre las escuelas de ambos agrupamientos, los alumnos comparten espacios
comunes y plantel docente. Por otra parte, las condiciones de ingreso son si-
milares. Las actuales autoridades del área de educación policial de la provin-
cia señalan su particular interés en mejorar las condiciones de la formación
subalterna, disminuyendo aún más la distancia existente.
En las restantes provincias, Misiones y Corrientes, la distancia entre

la formación superior y subalterna es la mayor de la región. En la primera
de ellas, la Escuela de Oficiales es presentada como un orgullo para la
institución policial. Sus instalaciones son de muy alta calidad y los cadetes
egresan con una titulación técnica superior, con posibilidad de continuar
con estudios de grado. La Escuela de Cadetes posee además capacidad
propia para generar proyectos de formación y optimización de recursos e
infraestructura. Son justamente estos elementos los que marcan un noto-
rio contraste con lo que ocurre con la formación del personal subalterno.
De hecho, la policía provincial no cuenta con un instituto propio para desa-
rrollar las actividades de formación inicial del personal subalterno. En la
actualidad ocupa un predio de la Fuerza Aérea Argentina. A esta carencia
de establecimiento propio debe sumársele que la duración del curso es muy
breve, la diferencia respecto del plantel docente que posee la Escuela de
Cadetes, así como la ausencia de un diseño curricular para el curso que allí
31 Se hace referencia al Programa de Reconversión Jerárquica iniciado por la institución policial provin-
cial desde mediados de la década del 90. Allí se desarrolló un sistema de ingreso a la formación superior
de funcionarios policiales subalternos.
79
se imparte. Corrientes, por su parte, presenta un cuadro de situación simi-

lar. Sin embargo, allí la brecha ente la formación superior y subalterna es
menor debido a las carencias que presenta en el nivel de infraestructura y
equipamiento la Escuela de Cadetes. La formación del personal subalterno
presenta las mismas debilidades que las señaladas en la provincia de Mi-
siones, pues tampoco tienen establecimiento.
2.4 La distancia de la formación policial con el sistema formal de educación

Una de las hipótesis del presente trabajo es el carácter cerrado de la
formación policial, así como la escasa articulación con otras instancias del
sistema educativo. En principio, aquello que el relevamiento realizado per-
mite verificar es la manifiesta intención de las instituciones policiales y de
seguridad de formalizar relaciones con el sistema educativo oficial. De modo
que un aspecto de esa hipótesis se ve contradicho.
2.4.1 La formación del personal superior

En el caso de las instituciones de mayor envergadura y trayectoria his-
tórica –PFA, PNA y GNA– aquellas relaciones se encuentran ya institucio-
nalizadas o con altos grados de formalización. Es así que, como se expuso,
la formación inicial de los oficiales de la PFA finaliza con un título oficial
de carácter terciario, con posibilidades de continuarse en una titulación de
grado universitario. Los suboficiales de la GNA, también egresan con título
terciario homologado por la provincia de Córdoba; y en lo que hace a los ofi-
ciales, está en trámite el reconocimiento del título por parte de la autoridad
nacional. Por su lado, en la PNA se está a la espera de la homologación nacio-
nal para las titulaciones de la formación inicial de ambos agrupamientos.
La existencia de una universidad policial de la PFA, la reciente aproba-

ción legislativa de la universidad creada por la PNA, así como del proyecto
universitario de la GNA, dan cuenta de un movimiento que también contra-
dice aspectos de aquella hipótesis. Sin embargo, cabe la reserva acerca de
la conveniencia de crear universidades específicas, en lugar de establecer
vínculos con las ya existentes. La concurrencia a las universidades nacio-
nales de funcionarios policiales y de seguridad para complementar estudios
80
contribuiría a una mayor apertura académica y social de la educación en
seguridad. A la vez, eso serviría para disminuir la distancia entre las insti-
tuciones armadas y la sociedad civil. De todos modos, no deben desconocerse
las resistencias de gran parte de las universidades nacionales a establecer
acuerdos para participar en la formación y capacitación de funcionarios
policiales y de seguridad. Eso ocurre como si convenios de ese tipo contravi-
nieran en algo la misión que les cabe como casas del saber subsidiadas con
fondos públicos. En este sentido, muchas universidades nacionales son presa
de un olvido relativo a su pertenencia al mismo Estado que forma y gobierna
a las instituciones de seguridad pública.
Por su parte, en la formación del personal superior, en las policías del

NEA se encuentran distintas situaciones respecto de su vinculación con el
sistema educativo formal. Así, los oficiales de policía de las provincias de
Misiones y del Chaco egresan con una titulación de nivel técnico superior no
universitario. En la primera de éstas existe un convenio con una universidad
privada mediante el cual los oficiales que egresan de la Escuela de Cadetes
pueden cursar estudios posteriores para obtener el título de Licenciado en
Seguridad.32 Por su lado, Formosa y Corrientes poseen planes de estudios
similares a una titulación técnica superior no universitaria, aunque aún no
alcanzaron este nivel de formalización. Como se observa, aquí también en la
formación del personal superior hay una clara tendencia a la vinculación con
el sistema educativo formal.
2.4.2 La formación del personal subalterno

En la formación del personal subalterno se confirma en parte la hipótesis
sobre la distancia con el sistema educativo formal. En las tres principales orga-
nizaciones de seguridad es en primer término en la formación de los suboficia-
les de la PFA donde esto se verifica, pues las dieciséis semanas intensivas del
curso inicial no se traducen en un título con reconocimiento oficial. El déficit
debiera adjudicársele más al sistema educativo nacional, que a la institución
policial, porque se evidencia su interés en la homologación de los títulos. En
este sentido, el sistema educativo nacional no proporciona tramos formativos
32 El curso se realiza en la Universidad de Morón y contempla el dictado de 18 materias, a razón de 9 por

año, con una carga horaria total de 1770 horas cátedras.
81
cuyas escalas y variedades cubran las demandas de profesionalización que

la sociedad necesita, incluido el Estado. Así, las formaciones inferiores a una
diplomatura carecen de mayores posibilidades de ser homologadas mediante
título oficial. En el caso de la PFA, tratándose de una institución con trayec-
toria y recursos educativos, cuenta siempre con la posibilidad de hacer que el
desarrollo de la carrera del personal subalterno desemboque en un momento
en una tecnicatura del orden de la que poseen los oficiales.
En la PNA y en la GNA, para el caso de la formación de marineros y

gendarmes, tampoco tienen homologado su curso inicial. Pero, salvo que el
sujeto abandone la institución, como se trata de grados jerárquicos llamados
a superarse mediante estudios, en determinado momento la carrera laboral le
exigirá estudios terciarios oficializados. Se podría recomendar en estos casos,
inscribir la formación inicial de marineros y gendarmes como asignaturas
introductorias del plan de estudios de la tecnicatura. De este modo, a falta de
reconocimiento oficial en la formación inicial de estos agrupamientos, tales
estudios supondrían un crédito para los estudios posteriores. En lo que refiere
a la formación subalterna en las cuatro provincias de la región del NEA, tam-
poco tienen homologación de títulos de los cursos iniciales. Además, el diseño
curricular de los planes de estudios muestra escasos grados de elaboración.
De manera que la distancia que media entre el sistema educativo policial

y el nacional (incluidos los sistemas provinciales) es relativa y se verifica
ante todo en la formación de los niveles subalternos; más específicamente en
el que hemos definido aquí como nivel 3, correspondiente a la formación de
agentes policiales, gendarmes y marineros.
El camino iniciado por la PNA y la GNA orientado a la titulación de la

formación subalterna constituye una vía a recomendar para las fuerzas po-
liciales; pues al tiempo que mejora la calidad policial, colabora en disminuir
la brecha formativa entre agrupamientos. Aquello que es difícil de lograr por
las limitaciones del sistema formal, que como se expuso no ofrece prima facie
facilidades para la homologación de estudios menores al año lectivo, es posible
de hacer con los recursos institucionales propios. Pues aquellas instituciones
de seguridad que poseen titulaciones oficiales para los cursos del personal su-
perior, cuentan con la posibilidad de inscribir en ellos, en las formas y tiempos
que consideren oportunos, los estudios del personal subalterno.
82
Conclusiones finales
83
El universo de análisis para esta investigación es de naturaleza hete-
rogénea en cuanto a la jurisdicción y la dimensión del plantel profesional
de las instituciones estudiadas.
Sin embargo existen características que hacen a la formación inicial de

sus cuadros que son factibles de ser extendidas al común de la formación
policial que se realiza en el país. En nuestro medio, así como en la región,
existe un modelo clásico de organización policial que se reproduce, con
sus diferencias, en las distintas agencias e instituciones. Como resultado
del estudio realizado se establecieron cuatro características propias de la
formación policial: la presencia de una impronta militar, una concepción
restringida de la noción de seguridad, una distancia cualitativa entre la
formación del personal subalterno y superior, y finalmente una relativa
distancia respecto del sistema formal de educación (que alcanza sobre
todo a la formación de los cuadros subalternos).
En su conjunto, estas cuatro características no hablan tanto de un

sesgo en los procesos educativos, cuanto de un modelo policial que ha sido
definido como tradicional, a la vez que sometido a críticas en ámbitos es-
pecializados, de dos décadas a esta parte. Por lo tanto puede decirse que
esas características enuncian el defasaje que existe entre un determina-
do problema –la seguridad pública o ciudadana– y la orientación de los
recursos llamados a paliarlo: las instituciones securitarias. Este defasaje
se hace evidente de manera particular en los procesos formativos bajo la
forma de una instrucción con sesgos militares y con insuficientes desarro-
llos académicos sobre la materia seguridad.
Tratándose de instituciones jerárquicas, sustentadas en una cultura

específica, caracterizada por concepciones particulares sobre la disciplina
y el orden, el proceso de modificación de esos sesgos supone un cambio
institucional que debe realizarse con los recaudos del caso. Se trata ante
todo de un cambio de cultura institucional que no puede darse sin el de-
sarrollo previo de los procesos alternativos a los existentes.
Si la actualización de contenidos académicos no se presenta de manera

demasiado complicada, sí lo hace aquello que implica sustituir la impron-
ta aquí caracterizada como “militar” por otra de carácter “ciudadano”.
85
Debe desarrollarse una axiología sobre la que se sustente una formación

policial de carácter ciudadano y luego, elaborarse los procedimientos ins-
titucionales y didácticos que, dando cuenta de esos valores, garanticen el
desarrollo armónico y eficiente de la formación profesional de los policías.
Pues poco se logra con la crítica de lo existente si no se acompaña de pro-
puestas alternativas.
86
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Jefe de Gabinete de Ministros

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La educación policial. Estudio de los sistemas educativos policiales de la Región NEA

Integración de Resultados de la Investigación

Cuadernos de Seguridad - 2008

Hecho el depósito que marca la Ley 11.723

Conclusiones finales ............................................................................................................................................................83

En los últimos años el Sistema de Seguridad Interior de la República

En un país federal, diseñar e implementar políticas públicas de alcance

A través del fortalecimiento de la regionalización se ha avanzado en la

Los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad en la Argentina han iniciado

Históricamente, por la organización federal del Estado argentino ha

La realización de estudios científicos que aborden el estudio de problemá-

La cooperación del Gobierno nacional con universidades nacionales,

Conocer con mayor profundidad el estado de situación de la formación ini-

Dr. Héctor Masquelet

La presente publicación constituye un producto del Proyecto PNUD

El proyecto –cuyas actividades se llevaron adelante entre octubre de 2006

En este contexto, el proyecto tuvo por objetivo fortalecer la capacidad

A través del Componente Educación, la Secretaría de Seguridad Interior

Los datos recogidos en cada una de estas jurisdicciones a través de un

El presente informe recoge e integra los principales resultados de la in-

La investigación partió de algunas hipótesis respecto de una educación

En forma paralela a la elaboración teórica se analizó la información

Con el conjunto de la información relevada se elaboró por cada institución

Finalmente, se realizaron talleres de discusión de los resultados con cada

El presente informe integra los datos recogidos y los análisis realizados

2 En total se realizaron 180 entrevistas entre diciembre de 2006 y julio de 2007.

El Componente Educación del Proyecto PNUD ARG/06/013 fue coordi-

Las autoridades de la Secretaría de Seguridad Interior y de la Secretaría

Finalmente, cabe un agradecimiento especial al Mag. Julián Bertranou,

La cuestión de la formación policial:

A comienzos de la década de 1990 las instituciones policiales comenzaron

El creciente descrédito de las policías dio finalmente lugar a los primeros

En el caso de las policías argentinas, aunque no poseen el modelo de

Los elementos que dan cuenta de la consolidación del modelo tradicio-

Respecto de esta visibilidad no resulta ocioso poner de relieve los sentidos

El ejercicio de revisión de los usos y sentidos de la noción de seguridad se res-

En este estudio, la revisión del concepto de seguridad apunta por un lado,

Al trazar los rasgos que distinguen el paradigma del Estado de Bienestar

en el que queda fuertemente acentuado el papel de la entidad estatal en

Otros autores también han reparado en cómo se ha acentuado en los

El modelo de organización de la economía y de la sociedad que eclosionó

A ello deben sumarse los procesos provenientes de décadas anteriores,

destacar determinado aspecto de la noción, relacionado con los fenómenos de

Los factores que explican este tratamiento particular de la cuestión son

Recuperar esta distinción no es menor en la medida que, según ha sido

4 El término “incivilidades” alude a dimensiones de “desorden percibido” (Garofalo y Laub, 1978) o de