Impacto económico de la minería en Ayacucho

El viernes 19 de noviembre, Mirtha Vásquez, presidenta del Consejo de ministros, anunció la

creación de una comisión ejecutiva que negociará los plazos del retiro y cierre de cuatro
unidades mineras en Ayacucho para que estas cesen sus actividades con prontitud 1. Ante las
evidentes criticas a este anuncio, la Presidencia del Consejo de Ministros publicó un
comunicado2 donde aseguran que se respetará el cumplimiento de los plazos establecidos en
los planes de cierre de estas unidades mineras, sin embargo, estos planes de cierre final van
desde el año 2019 hasta el año 2025, por lo que no se entiende a qué se refiera la primera
ministra con “vamos a exigirles que terminen y cierren”, ni con “negociar los plazos”, pero a la
vez “cumplir con” el cronograma ya establecido. Además, el argumento de la ministra es que
estas minas contaminan y por ello quieren que cierren, pero el mismo comunicado señala que
recién van a investigar las causas de la contaminación, es decir, que ellos mismos aceptan que
no saben quién contamina, si las mineras formales, las informales o las ilegales.
Lo más preocupante de todo, es que Mirtha dijo que estas unidades mineras “no gozarán de
ampliación alguna para procesos de explotación ni exploración”. Estas declaraciones
desalientan a la inversión minera en exploración porque toda empresa minera en el transcurso
de la explotación invierte en buscar nuevos yacimientos mineros cercanos o ampliar el
yacimiento ya existente según la cantidad de mineral que vayan encontrando. Si una autoridad
del gobierno dice de un día para el otro que las empresas no podrán hacer actividades de
exploración, afectará a las decisiones de inversión de las empresas. En este sentido, Mirtha
Vásquez ha generado incertidumbre e inestabilidad económica a uno de los principales
motores del crecimiento económico de la región Ayacucho y del país. Además, daña la imagen
del Perú, pues ahora es visto como un país en el que un grupo de manifestantes queman
campamentos mineros y en menos de un mes deciden unilateralmente que la empresa minera
ya no podrá hacer actividades de explotación ni exploración.

¿Es el cierre de minas legal?

El anuncio de cerrar cuatro proyectos mineros lleva una clara connotación arbitraria, con un
amplio sesgo político y sin mayor sustento legal. Según Mirtha Vásquez declaró: “esto se da en
el marco del proceso regular establecido por normativa al plan de cierre de minas presentado
por las respectivas empresas mineras”3, esta afirmación es totalmente engañosa e inexacta.
Es cierto que las mineras tienen un plan de cierre con un cronograma, y esto es usado por la
PCM para contar una media verdad, pues los instrumentos de gestión ambiental son
instrumentos vivos que van cambiando y adecuándose en el tiempo según sea necesario,
porque el proyecto minero así lo amerita, siempre y cuando se cumplan con todas las normas.
El plan de cierre no es un instrumento monolítico, duro e inflexible que pone fin a un proyecto
minero y fija su fecha de caducidad como ley pétrea, muy por el contrario, es un instrumento
que puede cambiarse o modificarse, cuando por ejemplo, un titular minero tiene derecho a
1
Acta de reunión de la Comisión de Alto Nivel del Ejecutivo: https://larepublica.pe/economia/2021/11/19/mirtha-
vasquez-anuncia-la-negociacion-para-el-retiro-voluntario-de-cuatro-minas-en-ayacucho-ministerio-de-energia-y-
minas-mdga/
2
Comunicado PCM: https://twitter.com/pcmperu/status/1462141721505112064?s=20
3
Declaración de Mirtha Vásquez: https://gestion.pe/peru/politica/cierre-de-cuatro-minas-cumplira-plan-
presentado-por-las-respectivas-empresas-mineras-dice-mem-nndc-noticia/?ref=gesr

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seguir explorando y explotando un yacimiento, solicitando la aprobación de los instrumentos de
gestión ambiental y en la medida que se cumplan los requisitos de ley.
Los proyectos mineros son proyectos con varios procedimientos, desde el cateo o la
exploración, hasta la explotación o el cierre de la mina misma, camino a esto las empresas
mineras se encuentran en cada paso con rigurosos trámites en diferentes organismos
competentes. Al ser la minería una actividad importante y peligrosa, dentro de los Instrumentos
de gestión ambiental, se encuentra el plan de cierre, que es después del Estudio de Impacto
Ambiental, instrumento cuyo objetivo es prevenir, mitigar y restaurar los daños al ambiente, así
como la regulación de obras o actividades para evitar o reducir sus efectos negativos en el
ambiente. Pero debemos tener en cuenta que un plan de cierre no es lo mismo que un cierre
total de la mina, ya que si la mina tiene éxito y puede seguir explotando cumpliendo con lo que
demanda la ley, la empresa puede solicitar vía procedimiento administrativo a la autoridad
competente que se le extienda el plan de cierre, y esta responderá de acuerdo a criterios
técnicos4, generando así que la minería gane valor en el tiempo, cumpliendo con prácticas
exploratorias y de inversión.
Los proyectos mineros pueden modificar el terreno o son propensos a causar contaminación, y
al tratarse de una práctica de explotación de recursos del Estado, tiene la obligación por ley de
detallar todas sus operaciones, dentro de estas su cierre, donde la función es rehabilitar las
áreas utilizadas una vez que se dio fin a las operaciones, ya que por ejemplo pueden haber
áreas naturales cerca, ecosistemas con biodiversidad, o poblaciones que se puedan ver
afectadas por una mala finalización del proyecto minero como contaminación del suelo, aire o
de las aguas, respondiendo a un derecho constitucional de vivir en un ambiente sano y
adecuado para el desarrollo de la vida.
Esta etapa no es fugaz, muy por el contrario puede tomar varios años, ya que es determinar el
cierre de la producción, el cierre de las instalaciones, el desmantelamiento de las instalaciones,
el resarcimiento del área usada, y la mitigación de algún daño realizado, fuera o dentro del
marco legal. Posterior a eso viene el post cierre que puede tomar varios años más, ya que es el
monitoreo que se hace al área donde funcionó el proyecto minero para cumplir con los
estándares ambientales que se piden, incluso se paga una garantía año a año para que el
Estado se pueda hacer cargo de cualquier daño si la empresa quiebra y no tenga la capacidad
de remediar o resarcir el ambiente una vez cierra operaciones5.
Pero como recalcamos, este plan que uno detalla y presenta al inicio, no es ley pétrea, puede ir
variando por la misma lógica de que los proyectos también pueden cambiar, ya que pueden
haber muchas variantes que alteran el cronograma de una mina, como el bloqueo de una
carretera, caída del mercado, o en forma general cualquier motivo de fuerza mayor que impide
aplicar el programa y hace que el cronograma se alargue, por lo tanto la vida útil del proyecto
puede variar debido a varias circunstancias, esto se encuentra reflejado en las modificaciones
que puede llegar a tener un EIA, sincerando la situación del proyecto y solicitando nuevos
plazos, por eso decimos que son instrumentos ambientales vivos.

4
Guía para planes de cierre de minas:
http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/file/DGAAM/guias/guia_cierre.pdf
5
Apuntes al plan de cierre: https://rpp.pe/peru/actualidad/que-es-el-plan-de-cierre-de-minas-versiones-sobre-el-
proceso-en-cuatro-mineras-en-ayacucho-noticia-1370498?ref=rpp

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El Estado tiene una amplia regulación en torno a los proyectos mineros, específicamente el
cierre de minas se encuentra regulado en la Resolución Ministerial N° 1875-2005-IN, donde
detalla la importancia y la obligación de este Instrumento de Gestión Ambiental. Por tal motivo
es arbitrario y no responde al marco legal que la Presidenta del Consejo de Ministros Mirtha
Vásquez anuncia un cierre de minas6, cuando esto le compete netamente a las empresas
mineras en adecuar su plan de cierre y quienes deben responder a esto formalmente son
instituciones como el Ministerio de Energía y Minas, OEFA (Organismo de Evaluación y
Fiscalización ambiental), SENACE (Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las
Inversiones Sostenibles), entre otros, mediante la aprobación o desaprobación vía
administrativa y no por actas como la realizada en la reunión de la Comisión de Alto Nivel del
Ejecutivo, o declaraciones como lo ha referenciado equivocadamente la Presidenta del Consejo
de Ministros Mirtha Vásquez.
Demostrando así que el gobierno opera con pura intención política, saltándose la
institucionalidad, el marco legal y el derecho a las mineras de poder adecuar su plan de cierre
de acuerdo a su proyecto de inversión, afectando la cadena de producción e ingresos 7, y
dejando vulnerable al Estado de demandas por parte de estas empresas mineras, riesgo que
asumimos todos como país. Estas decisiones generan una enorme inestabilidad jurídica ya que
la intención de una minera no es invertir para para cerrar, si no, perdurar y continuar
explorando y produciendo, esta decisión no responde al marco legal e instaura un nocivo
precedente para el futuro de las inversiones mineras, dejando el mensaje que cualquier
autoridad puede cerrar arbitrariamente con criterios políticos una empresa minera burlando el
marco legal y las vías administrativas, respondiendo a cualquier conflicto social sin importar su
análisis.

¿Cuál es el impacto económico del cierre de minas?

El Perú es uno de los principales productores y exportadores de minerales en el mundo. Es el
sexto productor de oro, el segundo productor de cobre, plata y zinc y cuarto productor de
plomo. Sin duda, el aporte de nuestro país a la producción mundial de minerales es envidiable.
Asimismo, la minería aporta al desarrollo económico del país y es la actividad económica que
más divisas o monedas extranjeras trae al Perú. Esto último significa que la cantidad de dólares
que se ofertan en el mercado cambiario peruano dependen mucho de esta actividad, ya que las
mineras venden sus productos en el extranjero en dólares y los cambian por soles en el Perú
para atender a sus obligaciones tributarias y con sus acreedores (proveedores y trabajadores).
Según estadísticas oficiales, la minería formal representa al 10% del PBI, las exportaciones
mineras al 60% de las exportaciones totales, la inversión minera al 13% de la inversión privada
y con el sector hidrocarburos representan al 17% de la recaudación fiscal.
Sin embargo, a pesar de ser uno de los mayores productores de metales, invertir en minería en
el país ya no es tan atractivo para los empresarios. Según la encuesta anual de Compañías
Mineras del Instituto Fraser del año 2020, el Perú se encuentra en el puesto 34 de 77 países en
el Índice de Atracción de Inversión y en el puesto 42 en el Índice de Percepción de Políticas,
6
Declarado por la PCM: https://energiminas.com/mirtha-vasquez-afirma-que-el-cierre-de-cuatro-minas-en-
ayacucho-no-significa-cierre-unilateral/
7
Impacto del cierre de cuatro minas: https://gestion.pe/economia/cierre-de-cuatro-minas-en-ayacucho-afectaria-
54000-empleos-noticia/?ref=gesr

[Escriba aquí]
debido a las “inconsistencias regulatorias que vuelven interminables las solicitudes de los
permisos para extraer mineral”.8
Esta situación también se observa en el crecimiento en inversión minera que viene
desacelerándose en los últimos años, mientras que el crecimiento de la inversión en
explotación continúa cayendo desde el año 2013. (Ver gráfico 1) En este contexto, el mensaje
de Mirtha Vásquez no ayuda en mejorar estos indicadores, más bien espanta la inversión y la
exploración mineras. Sin exploración no hay nuevos proyectos mineros, por lo tanto, no hay
nueva producción, recaudación, divisas, ni nuevo empleo en el sector para las generaciones
futuras.
Gráfico 1: Crecimiento de la inversión minera

(porcentaje)

Fuente: MINEM. Elaboración: Regulación Racional

En Ayacucho, la minería es el sector económico más importante. Esta actividad aporta en 21%
en promedio de los últimos 15 años a la producción regional (ver gráfico 2), emplea a más de 8
mil trabajadores formales, en una región donde la informalidad promedio es de 87% y en el año
2020 generó 79 millones de soles en transferencias por canon minero, regalías, derecho de
vigencia y penalidad.
Gráfico 2: Estructura porcentual del PBI de Ayacucho

(porcentaje)

8
Encuesta anual de Compañías Mineras del Instituto Fraser del año 2020:
https://www.fraserinstitute.org/sites/default/files/annual-survey-of-mining-companies-2020.pdf

[Escriba aquí]
Fuente: INEI. Elaboración: Regulación Racional

El problema es que la población no siente estos beneficios debido a la corrupción en la región y

la falta de capacidad de ejecución del gobierno regional. Por ejemplo, en el 2019, el perjuicio
económico en Ayacucho fue de 37 millones de soles 9 y la ejecución de proyectos de inversión
pública en la región fue de 50% hasta noviembre10. En lugar de que el Ejecutivo atienda a estos
problemas, ni los ha mencionado y solo ha atacado a las grandes empresas.
El impacto más inmediato en la región Ayacucho es la pérdida de 6 mil puestos de trabajo
formales directos (75% de los trabajadores formales del sector minero en Ayacucho) y 48 mil
trabajos indirectos11, así como la pérdida de USD 4 mil millones que la Minera Ares buscaba
invertir para extender la vida útil de la Unidad Operativa Inmaculada 12 y de 79 millones de soles
de transferencias por año que iban directamente a la región para educación y salud.
Es evidente que el gobierno no ha tomado en cuenta todos estos efectos negativos para la
economía de todos los peruanos, especialmente para el desarrollo de la región Ayacucho.
Tampoco toman en cuenta los verdaderos problemas, como la gestión de los gobiernos locales,
la corrupción y la contaminación de las mineras que no son formales.

9
Informe de la Contraloría, 2019. Pág: 36. https://doc.contraloria.gob.pe/estudios-
especiales/documento_trabajo/2020/Calculo_de_la_Corrupcion_en_el_Peru.pdf
10
Estudio de la Escuela de Gestión Pública de la Universidad del Pacífico
11
Estimaciones de la SNMPE: https://elcomercio.pe/economia/peru/snmpe-estima-que-mas-de-54-mil-empleos-
se-perderian-tras-cierre-de-cuatro-operaciones-mineras-en-ayacucho-nndc-noticia/
12
Minera Inmaculada: https://camiper.com/tiempominero-noticias-en-mineria-para-el-peru-y-el-mundo/minera-
ares-busca-extender-la-vida-util-de-inmaculada-hasta-el-ano-2041/

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