Análisis sobre innovación en seguridadciudadana y derechos humanos

en América Latina y el Caribe

Una perspectiva desde las políticas públicas y la gestión institucional
Análisis sobre innovación en seguridad ciudadana
y derechos humanos en América Latina y el Caribe.
Una perspectiva desde las políticas públicas y la gestión
institucional.

© PNUD, Programa de las Naciones Unidas para el

Desarrollo
Todos los derechos reservados.

Diciembre 2020.

Diseño Editorial: Fernando Muñoz.

Análisis sobre innovación en seguridad
ciudadana y derechos humanos
en América Latina y el Caribe
Una perspectiva desde las políticas públicas y la gestión institucional
Marco conceptual para la seguridad
ciudadana
LA SEGURIDAD CIUDADANA COMO
DERECHO HUMANO Y BIEN PÚBLICO

El presente estudio tiene como presupuesto el paradigma del desa-

rrollo humano y su interrelación con los temas centrales de este infor-
me como lo son la seguridad y los derechos humanos. Comprender
las implicaciones que este paradigma tiene en la gestión y toma de
decisiones del sector de seguridad ciudadana, es el primer paso para
el adecuado abordaje del tema, aunque los desafíos no se agotan ahí,
como se analizará en el resto del informe.

En una concepción amplia, la seguridad ciudadana se refiere a nume-

rosos aspectos inherentes a la vida social organizada, por lo general
se utiliza en relación con los temas de violencia interpersonal y cri-
minalidad. Pero, detrás de esta aparente simplificación del concepto,
se ocultan consideraciones que hacen de la seguridad ciudadana
un asunto complejo con implicaciones relevantes desde el punto
de vista de la gestión pública, y una de las áreas más determinantes
para los derechos humanos, el desarrollo sostenible y la calidad de la
democracia. Como se verá (Ilustración 1), la seguridad ciudadana es
un derecho humano, así interpretado de manera derivada de los
instrumentos existentes sobre esta materia y que, en consecuencia,
implica valoraciones éticas en el diseño de cualquier política; es tam-

1 Análisis sobre innovación en seguridad ciudadana y derechos humanos en América Latina y el Caribe
bién un bien público, con lo cual tiene implicaciones funcionales sobre
las políticas y arreglos institucionales del sector seguridad; finalmente,
es una condición fundamental para el desarrollo sostenible, es decir, un
habilitador sin el cual no es posible sustentar estrategias de desarrollo
exitosas. De ahí la importancia que se debe asignar a los estándares con
que se gobierna este sector.

En su abordaje como derecho humano, si bien la seguridad ciudadana

no se encuentra consagrada en el ordenamiento jurídico internacional
como un derecho humano en sí mismo, la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos (CIDH) ha interpretado que ese derecho surge de
la obligación del Estado de garantizar la seguridad de la persona, en
los términos del artículo 3 de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos: “Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la
seguridad de su persona”; del artículo 1 de la Declaración Americana de
los Derechos y Deberes del Hombre: “Todo ser humano tiene derecho a
la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona”; del artículo 7 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos: “Toda persona tiene
el derecho a la libertad y a la seguridad personales”; y del artículo 9 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos: “Todo individuo tiene
derecho a la libertad y a la seguridad personales” (CIDH, 2009).

Ilustración 1. Las tres dimensiones de la seguridad ciudadana

Fuente: Elaboración propia.

Una perspectiva desde las políticas públicas y la gestión institucional 2

 A partir de esta sólida fundamentación desarrollada por la CIDH, se de-
riva que las políticas de seguridad ciudadana tienen por objetivo funda-
mental proteger a las personas de las conductas violentas o delictivas
que ponen en riesgo derechos esenciales como el derecho a la vida, el
derecho a la integridad física, el derecho a la libertad, el derecho a las
garantías procesales y el derecho al uso pacífico de los bienes, y otros.

Por su parte, el PNUD ha conceptualizado la seguridad desde el punto

de vista de la salvaguarda eficaz de derechos humanos inherentes a las
personas mediante un proceso en el cual se puede establecer, fortalecer
y proteger el orden civil democrático, eliminando las amenazas de vio-
lencia en la población y permitiendo una coexistencia segura y pacífica
(PNUD, 2013).

En este proceso no solo cuentan los derechos de quienes sufren el des-

pojo de algún derecho fundamental a través de actos criminales, sino
también los derechos de quienes se ven involucrados en la comisión de
los delitos en calidad de ofensores y privados de libertad5. Con respecto
a estos últimos, entran en juego la protección de derechos como el debi-
do proceso legal y sus principios y garantías fundamentales, así como la
efectiva protección de los derechos de las personas privadas de libertad.
De ahí que los Estados deben velar por la protección tanto de víctimas
como de ofensores, convirtiendo las políticas públicas de seguridad,en
instrumentos fundamentales del ordenamiento jurídico y constitucional
de un país.

Teniendo en cuenta lo anterior, se derivan importantes implicaciones

para la política pública, en tanto las acciones que se impulsen en materia
de seguridad ciudadana deben intentar armonizar dos objetivos –apa-
rentemente contradictorios– de la acción estatal: (i) la protección de la
sociedad mediante la aplicación de los procedimientos tutelados por ley
que hagan posible el descubrimiento, enjuiciamiento y eventual sanción
del infractor de la ley penal, y; (ii) el amparo y promoción de los derechos
y libertades de toda la ciudadanía (incluidos los imputados), sin cuyo
respeto no puede hablarse de un estado de derecho (Rico & Chinchilla,
2002). Es por ello que aparte de las importantes consideraciones sobre
estado de derecho y principio de legalidad que deben regir las respues-
tas de naturaleza represica, se han venido incorporando cada vez más
los abordajes de preventivos como una manera de restringir la respuesta

1. Más allá de los instrumentos generales de derechos humanos, se cuenta con un amplio acervo de
instrumentos específicos, entre ellos: Principios Básicos para el Tratamiento de los Reclusos;
Conjunto de Principios para la Protección de todas las Personas sometidas a cualquier forma de
Detención o Prisión; Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos; Reglas Mínimas de las
Naciones Unidas para la Administración de la Justicia de Menores (Reglas de Beijing); Reglas de las
Naciones Unidas para la Protección de los Menores Privados de Libertad; Reglas Mínimas de
las Naciones Unidas sobre las Medidas no Privativas de Libertad; y en otros instrumentos
internacionales sobre derechos humanos aplicables en las Américas

3 Análisis sobre innovación en seguridad ciudadana y derechos humanos en América Latina y el Caribe
sancionatoria del Estado, especialmente expuesta a excesos y abusos, y
para evitar las consecuencias, muchas veces irreparables, que ocasionan
las conductas delictivas.

En su naturaleza de bien público, la seguridad ciudadana debe ser de

acceso a todos los miembros de una sociedad, sin exclusión, y su ad-
ministración le compete a la autoridad pública. Garantizar la seguridad
de los miembros de una comunidad ha sido históricamente una de las
justificaciones del poder público y uno de los monopolios incontestados
del Estado, en tanto involucra el uso legítimo de la fuerza en nombre de
la protección de derechos esenciales de los individuos. Este ideal, sin
embargo, se ve permanentemente expuesto por las limitaciones en la
gestión pública que impiden proveer servicios de seguridad eficientes
y oportunos a todos los ciudadanos por igual. La respuesta ha sido el
crecimiento de servicios de seguridad privada que generan dos riesgos
importantes, un riesgo de exclusión social cuando no todos los ciudada-
nos tienen la misma capacidad económica para contratarlos, y un riesgo
de extralimitación en sus potestades, cuando las sociedades no tienen
adecuadas capacidades regulatorias. De ahí la importancia, del fortale-
cimiento de la gestión del sector seguridad desde una perspectiva de
inclusión social.
La seguridad como bien público tiene además algunas características
distintivas, como: la multicausalidad, la territorialidad y la intersectoria-
lidad, todas ellas con implicaciones en la gestión institucional, como se
verán en el análisis de las experiencias seleccionadas en el estudio.

La multicausalidad alude a la compleja interrelación de factores que

están a la base de los problemas de la delincuencia y la violencia. A
partir del reconocimiento de la naturaleza multifacética y muticausal de
los fenómenos criminales y violentos, se plantea la necesidad de que el
tema trascienda el ámbito de los órganos de control y sanción como la
policía, los sistemas de administración de justicia y el sector penitenciario,
e incorpore a entidades con incidencia en temas como salud, educación,
empleo, gestión urbana, niñez y adolescencia, migración, y otros. Es por
ello que, en el plano de la acción concreta, se requiere de una mayor
convergencia entre las políticas de seguridad ciudadana en su sentido
más tradicional y otras políticas de estado, especialmente las políticas
sociales. Para conseguirlo se deben revisar los diseños institucionales y
los procesos de gestión de políticas.
La territorialidad y las condiciones espaciales componentes fundamen-
tales en el comportamiento de los fenómenos criminales, lo que se ha
reflejado en modalidades de prevención como la prevención local, comu-
nitaria y situacional del delito y la violencia. Este enfoque ha estimulado
la incorporación de actores institucionales del plano subnacional en la
formulación y gestión de políticas de seguridad, como los gobiernos

Una perspectiva desde las políticas públicas y la gestión institucional 4

locales, las policías municipales y los representantes a nivel local de las instituciones
nacionales o federales, entre otros.
Finalmente, las características de intersectorialidad se derivan de la naturaleza
multicausal del problema que obliga a convocar para su atención, a representantes de
múltiples sectores institucionales y sociales. Una de las tendencias más relevantes en
materia de gestión pública, es el protagonismo que ha venido ganando la sociedad civil
no solo median- te la forma en que plantea sus demandas ante las autoridades públicas,
también exigiendo su activa incorporación en los procesos de toma de decisiones,
asignación de recursos, fiscalización y evaluación de políticas y programas. Esta
tendencia ha constituido un hecho especialmente significativo para el sector seguridad,
tradicionalmente caracterizado por estructuras cerradas y verticales. La tendencia en
las últimas décadas ha sido evidente, desde la participación ciudadana en iniciativas
locales de prevención del delito, resolución de controversias, o programas de atención
a víctimas, pasando por su incorporación a mecanismos de planificación, fiscalización y
evaluación de programas de seguridad, hasta su papel fiscalizador de sanciones
comunitarias en el marco de las penas alternativas a la prisión. Mediante diseños y
estrategias institucionales de gestión participativa, la incorporación de la ciudadanía se
convierte en una oportunidad para elevar la efectividad, calidad y legitimidad de las
políticas públicas en materia de seguridad ciudadana (2). Este componente, en especial,
será enfatizado en el análisis de las experiencias selecciona- das y en las
recomendaciones emitidas.

2.Las autoras evitan el uso del término de “corresponsabilidad” al referirse a la naturaleza

de la participación de la sociedad civil en los procesos de gestión de la seguridad ciudadana.
Esto por cuanto en el contexto de países con tradiciones autoritarias como es el caso de ALC,
podría incentivar actitudes de vigilantismo que han llevado a grupos de personas en el pasado
a asumir funciones parapoliciales y paramilitares, al extremo de querer hacer “justicia por
mano propia’. Algunos autores van más allá, al afirmar que el populismo punitivo incluye la
noción de acercar los mecanismos de control social a la ciudadanía, haciéndola
corresponsable de las tareas de vigilancia (De la Torre & Marín Alovarez, 2011). Se considera
que la participación de la ciudadanía en materia de seguridad ciudadana debe tener límites
claramente definidos, por lo que se prefiere hablar de responsabilidades compartidas, pero
diferenciadas, en tando se trata de un bien público que para su producción involucra el uso
legítimo de la fuerza y la coerción autorizada por la legislación penal, todo lo cual corresponde
exclusivamente a los funcionarios investidos de autoridad.

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