Manual de Empresas Públicas en Argentina (1946-2020) de La Centenaria YPF A Las Actuales SABIE - JUAN JOSÉ CARABAJALES

Manual de
empresas
públicas
en Argentina
(1946-2020)
De la centenaria YPF
a las actuales SABIE
Juan José
COLECCIÓN HORIZONTES I+D+i

Carbajales
(coordinador)
Estudio preliminar de Pino Solanas

Prólogo de Jorge Lapeña
Equipo de investigación
Juan José Carbajales, Melina Cosso, Ezequiel Cufari,
Santiago Sánchez Osés, Arturo Trinelli
Manual de
empresas
públicas
en Argentina
(1946-2020)
Manual de
empresas
públicas
en Argentina
(1946-2020)
De la centenaria YPF a las actuales SABIE
Juan José Carbajales

(coordinador)
Estudio preliminar de Pino Solanas
Prólogo de Jorge Lapeña
Juan José Carbajales, Melina Cosso, Ezequiel
Cufari, Santiago Sánchez Osés, Arturo Trinelli
Instituto Interdisciplinario
de Estudios Constitucionales (IIEC)
Colección Horizontes I+D+i

Carbajales, Juan José
Manual de empresas públicas en Argentina : 1946-2020 : de la centenaria YPF a las
actuales SABIE / Juan José Carbajales ; prefacio de Darío Kusinsky ; prólogo de Jorge
Lapeña. - 1a ed. - José C. Paz : Edunpaz, 2021.
Libro digital, PDF - (Horizontes I + D + i)
Archivo Digital: descarga
ISBN 978-987-4110-60-2
1. Estado. 2. Empresas Publicas. 3. Argentina. I. Kusinsky, Darío, pref. II. Lapeña, Jorge,
prolog. III. Título.
CDD 354.40982
1ª edición, julio de 2021

© 2021, Universidad Nacional de José C. Paz. Leandro N. Alem 4731
José C. Paz, Pcia. de Buenos Aires, Argentina
© 2021, EDUNPAZ, Editorial Universitaria
ISBN: 978-987-4110-60-2
Universidad Nacional de José C. Paz

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A los Ypefianos de ley
y a todos los trabajadores y trabajadoras
que reivindican a diario
el valor
–histórico y presente–
de las empresas públicas
Al gran Pino Solanas

in memoriam
(1936-2020)
Índice
Presentación
DARÍO KUSINSKY 17
Prólogo
JORGE LAPEÑA 23
Estudio preliminar
Un debate pendiente: empresas y servicios públicos
FERNANDO “PINO” SOLANAS 35
Introducción
JUAN JOSÉ CARBAJALES 71

Parte General 91
1. Génesis y evolución del Estado empresario
1.1. Sobre el rol del Estado en la economía 95

1.2. Evolución histórica 98
2. Presente del Estado empresario: las SABIE
2.1. Evolución histórica de las modalidades

de empresas públicas (1946-2020) 137
2.2. Las privatizaciones de la década
del noventa: críticas usuales 141
2.3. Regreso del Estado empresario a partir de 2002 146
2.4. Último estadio de empresas públicas:
las SA bajo injerencia estatal (SABIE) 152
2.5. Cambio de paradigma en 2016-2019 192
2.6. Legislación relevante y otros instrumentos específicos 193
2.7. Recapitulación. ¿Es necesario un régimen
jurídico propio para las Empresas y Sociedades del Estado? 213
3. Empresas públicas, gobierno
corporativo y Derechos Humanos
SANTIAGO SÁNCHEZ OSÉS Y JUAN JOSÉ CARBAJALES 219
3.1. Introducción 221

3.2. Informe “Empresas y DD. HH.”
de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos 222
3.3. Discusiones en Naciones Unidas
sobre empresas y Derechos Humanos 224
3.4. Directrices de la OCDE 226
3.5. Declaración tripartita de la OIT 228
3.6. Lineamientos de gobierno corporativo en Argentina 229
3.7. Lineamientos para la igualdad de género 233
3.8. Un ejemplo de gobierno corporativo
en una Sociedad del Estado 234
3.9. Reflexión final y análisis crítico 235
4. Empresas públicas y acceso a la justicia
EZEQUIEL CUFARI 239
4.1. Introducción. ¿Debe pagar una empresa

pública para acceder a los órganos jurisdiccionales? 241
4.2. El acceso a la justicia y el pago de tasas:
¿una relación imposible? 243
4.3. La autonomía patrimonial de las sociedades
y su aplicación a las sociedades estatales 248
4.4. Epílogo 254
5. Empresas públicas y acceso al agua
MELINA COSSO 257
5.1. Introducción. ¿Un recurso o un derecho? 259

5.2. Repensar la realidad del recurso hídrico 262
5.3. Breve reseña jurisprudencial, legislativa
y doctrinaria en torno al derecho al agua 264
5.4. Conclusiones 270
6. Empresas públicas y acceso

a la información: el acuerdo YPF-Chevron
y el fallo “Giustiniani” de la Corte Suprema
6.1. Introducción 277

6.2. El DAIP y los sujetos obligados 278
6.3. El Sector Público Nacional y su relación
con la jurisdicción del PEN 282
6.4. Las SA de propiedad estatal excluidas
del derecho administrativo 284
6.5. El caso del contrato YPF-Chevron 286
6.6. La incidencia del nuevo Código Civil y Comercial 300
6.7. Una sinécdoque asoma: la Ley DAIP
y sus efectos sobre YPF y la industria 306
6.8. Consideración final 313
Parte Especial 315
7. Casos testigos
EQUIPO DE INVESTIGACIÓN 317
7.1. YPF Sociedad Anónima 322

7.2. Agua y Saneamiento Sociedad Anónima (AySA) 362
7.3. Integración Energética Argentina
Sociedad Anónima (IEASA) 377
7.4. Compañía Administradora del Mercado
Eléctrico Mayorista Sociedad Anónima (CAMMESA) 397
7.5. Compañía de Transporte de Energía Eléctrica
en Alta Tensión Sociedad Anónima (TRANSENER) 401
7.6. Investigaciones Aplicadas Sociedad del Estado (INVAP) 407
7.7. Fomento Minero de Santa Cruz Sociedad
del Estado (FOMICRUZ) 416
7.8. Gas y Petróleo del Neuquén Sociedad Anónima (GyP) 420
8. Universo de casos nacionales
EQUIPO DE INVESTIGACIÓN 425
8.1. Corporación Antiguo Puerto Madero Sociedad Anónima 430

8.2. Empresa Argentina de Soluciones Satelitales (AR-SAT) 433
8.3. Correo Oficial de la República Argentina
Sociedad Anónima (CORASA) 438
8.4. Radio y Televisión Argentina Sociedad del Estado 442
8.5. Télam Sociedad del Estado 444
8.6. Contenidos Públicos Sociedad del Estado 445
8.7. TANDANOR SACIyN 447
8.8. Fábrica Militar de Aviones Sociedad Anónima (FAdeASA) 449
8.9. Construcción de Vivienda para la Armada
Sociedad del Estado (COVIARA) 452
8.10. Fabricaciones Militares Sociedad del Estado (FMSE) 455
8.11. Sociedad del Estado Casa de Moneda 460
8.12. Polo Tecnológico Constituyentes Sociedad Anónima 463
8.13. Nucleoeléctrica Argentina Sociedad Anónima (NA-SA) 465
8.14. Integración Energética Argentina
Sociedad Anónima (IEASA) 468
8.15. DIOXITEK Sociedad Anónima 468
8.16. Yacimientos Mineros de Agua de Dionisio (YMAD) 472
8.17. YPF Sociedad Anónima 473
8.18. YPF Gas Sociedad Anónima 473
8.19. Innovaciones Tecnológicas Agropecuarias
Sociedad Anónima (INTeA) 475
8.20. Ferrocarriles Argentinos Sociedad del Estado (FASE) 477
8.21. Operadora Ferroviaria Sociedad del Estado (SOFSE)
- Trenes Argentinos Operaciones 482
8.22. Administración Infraestructuras
Ferroviarias Sociedad del Estado (ADIF)
- Trenes Argentinos Infraestructura 484
8.23. Desarrollo del Capital Humano Ferroviario
SAPEM (DECAHF) 485
8.24. Belgrano Cargas y Logística Sociedad Anónima
– Trenes Argentinos Cargas 487
8.25. Administración General de Puertos
Sociedad del Estado (AGP) 490
8.26. Empresa Argentina de Navegación
Aérea Sociedad del Estado (EANA) 493
8.27. Aerolíneas Argentinas Sociedad Anónima (AA) 495
8.28. Austral Líneas Aéreas - Cielos del Sur Sociedad Anónima 499
8.29. Intercargo Sociedad Anónima Comercial 503
8.30. Playas Ferroviarias de Buenos Aires Sociedad Anónima 505
8.31. Agua y Saneamientos Argentinos
Sociedad Anónima (AySA) 508
8.32. Corredores Viales Sociedad Anónima 508
8.33. Servicio de Radio y Televisión
de la Universidad Nacional de Córdoba (SRTUNC) 514
8.34. Radio de la Universidad Nacional del Litoral (LT10-UNL) 516
8.35. Educ.Ar Sociedad del Estado 517
8.36. Vehículo Espacial de Nueva Generación
Sociedad Anónima 519
Conclusiones 523
Anexos 535
Anexo I – Listado de la Corporación

de Empresas Nacionales de 1973 537
Anexo II – Listado exhaustivo de empresas públicas en 1983 538
Anexo III – Listado de empresas públicas
actuales (cf. Decreto 50/19) 550
Anexo IV – Listado de empresas públicas provinciales actuales 553
Anexo V – Listado de empresas con minoría
estatal (FGS/ANSES) 563
Bibliografía 565
Equipo de investigación 593

Presentación
DARÍO KUSINSKY
El Manual de empresas públicas en Argentina (1946-2020). De la cen-
tenaria YPF a las actuales SABIE es el resultado de un proyecto de
investigación dirigido por Juan José Carbajales, titulado “La inter-
vención del Estado en el sector de los hidrocarburos. Dominio y ju-
risdicción. Rol y perfil de las empresas públicas”. La investigación se
desarrolló en la Universidad Nacional de José C. Paz, una universi-
dad pública del noroeste del conurbano bonaerense. Este libro, cuya
presentación tengo el honor de componer, se publica en 2021 pero
el proyecto de investigación se inició en 2017. Subrayo la referencia
cronológica para explicar las razones por las cuales el resultado de la
investigación es tan completo, profundo y voluminoso; pero, además
y fundamentalmente, me interesa referirme al año 2017.
La palabra “pública” (una de las palabras que reiteré en el primer
párrafo) nos resulta hoy, en este año 2021, y en 2020, por demás
cotidiana, pronunciada y escuchada. En un contexto de pandemia, se
ha esgrimido de modo constante la expresión “salud pública”. En este
año y medio tan difícil y doloroso, el adjetivo “pública” merece una
valoración positiva, genera una sensación de orgullo. Sin embargo,
19
Darío Kusinsky
en 2017 la gramática neoliberal que permeaba una buena parte de

los discursos, hacía del adjetivo “pública” o “público” algo peyorativo,
vergonzoso.
En 2017, dentro del menosprecio a lo público, se bastardeaban las
empresas públicas y hasta las universidades públicas. Es por ello
que, no sin cierto orgullo, quiero destacar la convocatoria que en
2017 hicimos desde la Universidad Nacional de José C. Paz a la pre-
sentación de proyectos de investigación. También quiero subrayar
que frente a una gramática neoliberal que pretendía hacer de cada
ciudadana y ciudadano una persona emprendedora, y de toda em-
presa una empresa privada, en 2017, en una universidad pública,
incorporamos como líneas estratégicas de investigación aquellas vin-
culadas a bienes comunes y empresas públicas. Finalmente, quiero
destacar la labor de Juan José Carbajales, Melina Cosso, Ezequiel
Cufari, Santiago Sánchez Osés y Arturo Trinelli. No solo por la ri-
gurosidad de la investigación sino también por haber reivindicado la
importancia de lo público, en este caso de las empresas públicas, en
un contexto por demás adverso.
En parte, el Manual es un libro de historia. Sin embargo, no pretende
ser una descripción de reliquias del pasado, sino que los distintos capí-
tulos componen un relato que pretende hacer un uso de ese pasado. Un
uso que procura generar una doble utilidad: por una parte, reivindicar
la dimensión de lo público para gestionar los bienes comunes; por otra
parte, contribuir a mejorar la gestión pública de aquello que es común.
Es un libro de historia que pretende hacer un uso del pasado para me-
jorar un presente. Un presente que vive lo público no con vergüenza
sino con orgullo, pero que debe esforzarse por ampliar los márgenes de
aquello que es público, a la vez que lo mejora.
20
Presentación
Finalmente quisiera destacar la labor de EDUNPAZ. No solamente

por el profesionalismo del trabajo de edición, sino porque creo que se
inserta con total armonía en esta partitura que compone una reivin-
dicación de lo público y lo común. Las publicaciones de EDUNPAZ
son de libre acceso porque pensamos que el conocimiento se genera
inevitablemente en común, y entonces su circulación también debe
ser común. Esto vale para todo tipo de conocimiento, pero tiene un
valor adicional cuando alentamos que aquello que circule sean líneas
que reivindican la gestión pública de los bienes comunes.
En un contexto tan difícil como el que nos toca atravesar, tenemos
que seguir reivindicando la dimensión de lo público. Este libro, en-
marcado en una universidad pública, publicado por una editorial que
apuesta a la circulación común de los conocimientos y cuyas líneas
destacan la gestión pública de los bienes comunes, creo que contribu-
ye notablemente a esa reivindicación.
Darío Kusinsky
Rector de la Universidad Nacional de José C. Paz
21
Prólogo
JORGE LAPEÑA
7 DE ENERO DE 2020
El proyecto de investigación denominado “Empresas públicas en Ar-
gentina (1946-2020)”, realizado por la Universidad Nacional de José
C. Paz, se llevó a cabo entre el mes de junio de 2017 y mayo de 2019.
La investigación abarca un lapso de 74 años que van desde los prime-
ros años de la posguerra a partir de 1946 hasta el tiempo presente.
Como se puntualiza en el Informe Final, la misma es el resultado del
proyecto de investigación científico y tecnológico de la Universidad
de José C. Paz (UNPAZ) titulado “La intervención del Estado en el
sector de los hidrocarburos. Dominio y jurisdicción. Rol y perfil de las
empresas públicas”, con la dirección del Mag. Juan José Carbajales.
El objeto general del proyecto de investigación ha sido el de contri-
buir al campo de estudio sobre el rol del Estado en la economía, es-
pecíficamente en el sector de los recursos naturales, y en particular
de los hidrocarburos en Argentina. Para ello –según se consigna en
el texto–, el proyecto se propuso indagar acerca de la relación entre
el poder público y el mercado, tomando como eje la actuación estatal
a través de las empresas públicas, particularmente en el sector de la
energía. Es claro que esto ya supone para la investigación un desafío
25
Jorge Lapeña
mayúsculo, ya que la cuestión del conflicto de interés potencial o real

entre Estado y mercado siempre pone un velo en la transparencia de
estas relaciones entre el representante del “interés general” que es el
Estado y los “intereses particulares” que actúan en el mercado.
Como especialista energético me resulta sumamente interesante
analizar la relación entre el progreso real y los resultados concre-
tos del sector energético y de los hidrocarburos en Argentina con la
existencia del complejo de empresas estatales de energía y de las de-
cisiones del Estado nacional argentino en esa etapa. El período abar-
cado por la investigación es suficientemente largo como para poder
identificar los efectos de las grandes decisiones políticas adoptadas
sobre el funcionamiento real del sector energético y el impacto sobre
la población de esas decisiones.
LA ENERGÍA EN LOS ÚLTIMOS 200 AÑOS
En este contexto es pertinente puntualizar que el proceso energético

sufrió en los últimos 200 años un cambio profundo que modificó todos
los paradigmas de producción y consumo preexistentes. La utilización
creciente de energía concentrada y masiva permitió multiplicar la fuer-
za humana original en cantidades sin precedentes y librar al consumo
bienes y servicios en cantidades no conocidas en la historia humana.
El hombre, gracias a su inteligencia, pudo multiplicar su fuerza, y de
ese modo, modificar y utilizar en beneficio del género humano las posi-
bilidades de transformación y usufructo de la naturaleza.
Tal como la conocemos hoy a nivel mundial, la energía es un fenó-
meno relativamente nuevo que se desarrolla en los últimos 200 años
a partir de la Revolución Industrial, la invención de la máquina de
26
Prólogo
vapor, el reemplazo revolucionario del feudalismo y, su consecuencia,

la migración de la población rural y la concentración urbana crecien-
te. El protagonismo energético pasó en pocos años de las energías
renovables y dispersas, producidas en forma no comercial –viento,
sol, agua, uso de residuos vegetales, energía animal, leña, etc.–, a las
energías no renovables y concentradas: carbón y mucho después el
petróleo y luego el gas.
El fenómeno de transformación del mundo energético ha sido parti-
cularmente intenso en el mundo y en la Argentina en los últimos 120
años y abarca el siglo XX y la parte ya transcurrida del siglo XXI.
ARGENTINA ENTRA EN LA MODERNIDAD ENERGÉTICA

EN FECHA TEMPRANA Y CON PASO FIRME
Nuestro país entró con buen paso en la modernidad energética. Vea-

mos algunos ejemplos: el petróleo se descubrió en Pensilvania (EE.
UU.) en 1859; en Argentina en las décadas de 1870 y 1880 ya había
explotaciones petroleras en Jujuy y en Mendoza. Y en 1907 se pro-
ducen los descubrimientos de petróleo en Comodoro Rivadavia en la
cuenca del Golfo de San Jorge, que hasta el presente sigue siendo la
principal cuenca petrolera de nuestro país.
El tranvía eléctrico, símbolo de la modernidad, es patentado en Ale-
mania por la empresa Siemens en 1882; nuestro país lo adopta con
rapidez; y ya la ciudad de La Plata, recién fundada, tiene una red
tranviaria antes de finalizar el siglo XIX.
La Ciudad de Buenos Aires tuvo su primera usina eléctrica en 1887
en las cercanías de Plaza de Mayo, por obra del emprendedor Rufino
Varela, pero muy poco tiempo después la Ciudad firmó los contratos
27
Jorge Lapeña
de concesión eléctrica con las empresas CHADE y CIADE en los pri-

merísimos años del siglo XX. Y esa línea de progreso fue rápidamen-
te seguida en el interior del país.
En las dos primeras décadas del siglo XX ya el Estado nacional había
tomado decisiones trascendentes en materia energética que tendrían
gran impacto futuro:
1) Una vez producido el descubrimiento del petróleo en Como-
doro Rivadavia, se había decretado por parte del presidente
Figueroa Alcorta en 1907 la reserva fiscal en favor del Esta-
do nacional de 110.000 hectáreas alrededor del yacimiento;
2) se creó la Dirección General de Yacimientos Petrolíferos
Fiscales;
3) en 1913, se creó la Dirección General de Irrigación;
4) en 1922, en la presidencia de Hipólito Yrigoyen, se trans-
formó aquella Dirección General en lo que sería la empresa
emblemática de la energía en Argentina: Yacimientos Pe-
trolíferos Fiscales.
UNA RÁPIDA MIRADA ENERGÉTICA SOBRE EL PERÍODO 1900-2019
Una mirada rápida sobre esos 120 años que abarcan el siglo XX y
la parte ya transcurrida del siglo XXI muestran una realidad muy
dispar y permite sacar alguna rápida conclusión.
En primer lugar, puntualizar en forma resumida que Argentina ha
realizado en el siglo XX una tarea extensa y sumamente exitosa
que muestra realizaciones técnicas importantísimas de su política
energética. El país tuvo logros espectaculares en la construcción de
grandes centrales hidroeléctricas y nucleares; Argentina fue pionera
28
Prólogo
en América Latina con el descubrimiento de seis grandes cuencas

hidrocarburíferas en el lapso de siete décadas (1907-1987) y con la
construcción de grandes gasoductos y largas líneas de transmisión
en extra alta tensión.
Pero eso no es todo. A la par de esas obras físicas, en el siglo XX el
Estado argentino construyó un edificio institucional que posibilitó
la creación de YPF (1922), Gas del Estado (1945), Agua y Energía
Eléctrica (1947), Hidronor (1966) y la Comisión Nacional de Energía
Atómica (1950). Ese edificio institucional tuvo la virtud de ensam-
blar las dependencias gubernamentales del Estado, en las cuales se
definen las políticas, con las empresas estatales que le permitieron a
ese Estado concretar los proyectos y las obras concretas.
Del análisis de la performance de realizaciones se trasluce una vo-
cación indudable de los gobiernos nacionales que se sucedieron en el
siglo XX de dotar a la Argentina de instituciones modernas y eficaces
para alcanzar objetivos trascendentes como país.
Dentro de ese contexto es indudable que en el siglo XX Argentina
tuvo muchos logros energéticos; el epítome de los cuales sin duda es
haber alcanzado el autoabastecimiento energético sostenido a partir
de 1989, momento en el cual las exportaciones energéticas superaron
a las importaciones y sostuvieron a partir de ese momento, y por
veinte años consecutivos, un abultado superávit comercial energéti-
co, lo que posibilitó al país alcanzar equilibrios macroeconómicos que
hoy añoramos y un abastecimiento energético interno con costos de
suministro que significaron históricamente una ventaja comparativa
para nuestra industria y accesibilidad para nuestros consumidores.
Los éxitos energéticos del siglo XX contrastan objetivamente con los
muy pobres resultados de las primeras dos décadas del siglo XXI, con
29
Jorge Lapeña
posterioridad a la salida de la convertibilidad, en las cuales el sector

se manejó en gran parte bajo “legislación de emergencia” y sin pro-
ducir resultados concretos en materia de descubrimientos petroleros
de nuevas cuencas, lo cual directa o indirectamente derivó en la pér-
dida del autoabastecimiento energético que Argentina había logrado
después de 82 años desde el descubrimiento del petróleo. Todo ello en
un contexto de mayores dificultades y sin grandes obras energéticas
comparables a las grandes obras del siglo anterior y en un contexto
de grandes desequilibrios, de una economía energética que abusó de
los subsidios.
ENSAYANDO UNA EXPLICACIÓN DE LAS DIFERENCIAS

ENTRE AMBOS PERÍODOS
No es fácil encontrar una explicación a las diferencias de resultados

entre la performance argentina del siglo XX y la del XXI. Tampoco es
fácil explicar el cambio de enfoque conceptual para la realización de
las obras. Menos aún explicar la diferencia de resultados entre uno
y otro período.
Quizá la explicación más notable radique en el sujeto sobre cuyas
espaldas recayó la responsabilidad de la toma de decisiones en cada
uno de los dos períodos analizados.
Durante casi todo el siglo XX, hasta 1990, aunque se sucedieron go-
biernos de distinta procedencia política, en la práctica sostuvieron
una continuidad de las instituciones energéticas y de las formas de
implementar las decisiones a través suyo. Esa continuidad se rom-
pe para siempre con las rápidas privatizaciones de los noventa que
constituyeron un hecho significativo, disruptivo e irreversible.
30
Prólogo
En síntesis, en el siglo XX las responsabilidades políticas y la eje-

cución de las decisiones energéticas del país recayeron en el Estado
nacional como columna vertebral de las decisiones de política energé-
tica y en las empresas del Estado encargadas de la implementación
de tales decisiones.
En cambio, en el siglo XXI, el protagonista principal es el mercado y
la iniciativa privada. Pero la realidad es que en la práctica ha sido el
poder corporativo concentrado el que influyó en forma sistémica en la
toma de decisiones por parte de un Estado que nunca fue el mismo a
partir de las transformaciones de los noventa en lo relativo a la toma
de las decisiones.
La forma y la configuración del “poder corporativo concentrado” pue-
de variar, pero lo constante es que defiende un “interés sectorial”
distinto del “interés general” representado por el Estado.
Arriesgando una síntesis, los gobiernos del siglo XXI tuvieron resul-
tados energéticos con un denominador común: pérdida del autoabas-
tecimiento energético, fuga de divisas por culpa del sector energético,
suba de precios y tarifas como nunca antes y decisiones de política
energética equivocadas. Lo notable es que cuando se analiza el pe-
ríodo que estudia esta investigación (1946-2020) hay un factor que
explica la diferencia, y ese factor es la ausencia del Estado y de sus
empresas al menos en uno de los períodos analizados.
A MODO DE SÍNTESIS PROPOSITIVA
A esta altura podríamos postular dos afirmaciones sobre la situación

del Estado nacional argentino al terminar la segunda década del si-
glo XXI. La primera de ellas es que el siglo XX en Argentina tuvo un
31
Jorge Lapeña
Estado nacional más eficaz y también más eficiente que con el que
convivimos en este siglo.
La experiencia prueba que no existe un gran país sin un Estado na-
cional eficaz, eficiente, inteligente y que persiga el bien común, el
bienestar general. Solo un Estado inteligente puede generar pro-
yectos inteligentes. Solo un Estado inteligente puede controlar las
influencias de los poderes corporativos concentrados que actúan en
beneficio propio. Hoy Argentina carece de ese Estado.
No hacen falta demasiadas pruebas. La eficacia de ese Estado de
fines del siglo XIX y que duró hasta 1990, cuando comenzaron las
grandes privatizaciones, la vemos en sus realizaciones concretas.
Ejemplos sobran, basta solo mirar la performance constructora de
aquel Estado y compararla con la de este Estado. La construcción en
cinco años de la Central Nuclear Atucha I, la construcción de las cen-
trales hidroeléctricas de El Chocón y Planicie Banderita, y las LEAT
500 kV (2600 km), la construcción de la Central Hidroeléctrica Salto
Grande, los grandes gasoductos construidos desde 1949 hasta fines
de siglo, las obras viales llevadas a cabo desde la década del treinta y
también la red ferroviaria de 30.000 km. Pero además los hospitales
públicos, la educación pública, la construcción de la ciudad de La
Plata, son muestras indudables de esa fortaleza argentina que debe
ser reconquistada.
La pregunta política que entonces hoy y aquí debemos contestar es la
siguiente: qué deberíamos hacer para salir de donde estamos.
Es obvio que en 2020 no estamos en condiciones de restablecer las
condiciones estatales que rigieron en el período 1880-1990. No exis-
ten ni la burocracia estatal de aquel período, ni mucho menos las
empresas del Estado que constituían en el siglo XX la médula del
32
Prólogo
poder ejecutor del Estado nacional. Antes de finalizar el siglo XX ya

habían desparecido YPF, Gas del Estado, Hidronor, Agua y Energía
Eléctrica, FFCC, OSN y tantas otras.
Entonces al ubicarnos en 2020 tenemos que reconstruir un esquema
inspirado en un lema: “No habrá nación importante que no tenga
como base un Estado nacional bien estructurado”. Bien estructurado
implica eficiencia, eficacia, honestidad, pero antes que nada la con-
sustanciación de ese estado con el bien común, o más precisamente
con la persecución del “bienestar general” que postula nuestra Cons-
titución Nacional.
Y dicho lo anterior y para finalizar creo que tenemos que ser capaces
de generar un giro copernicano en las decisiones estatales que deben
ser ejemplares. La siguiente es mi lista:
1) Démosle a la estatización de YPF un sentido práctico y na-
cional concreto que hoy no tiene. YPF no es una empresa
privada más, donde el Estado argentino es simplemente el
dueño del 50% de las acciones. YPF debe ser el instrumento
mediante el cual el Estado argentino implemente su estra-
tegia energética nacional.
2) Démosle a YPF un rol adicional que hoy no ejerce: ser la
empresa testigo que cobra el precio justo en un mercado al-
tamente oligopólico, altamente concentrado, en resguardo
del interés del consumidor argentino.
3) Volvamos atrás con la privatización de la empresa Transe-
ner que se intentó sin éxito concretar hace 24 meses con un
decreto del Poder Ejecutivo que está aún vigente.
4) Reservemos para el Estado argentino la facultad de definir
el plan energético estratégico que el país no posee, y procu-
33
Jorge Lapeña
remos su aprobación por el Congreso Nacional para asegu-

rar consensos duraderos.
5) Prohibamos la perversa costumbre argentina de definir las
grandes obras de infraestructura energética sin que se cuen-
te con estudios de factibilidad completos que aseguren que no
se despilfarran dineros públicos en obras innecesarias.
6) Generemos las condiciones para volver a la exploración
petrolera convencional para ampliar nuestras reservas de
hidrocarburos en nuestra extensa plataforma continental y
en las cuencas sedimentarias provinciales que aún perma-
necen inexploradas.
34
Estudio preliminar
Un debate pendiente:
empresas y servicios
públicos*
FERNANDO “PINO” SOLANAS
19 DE ABRIL DE 2020
La edición del libro Empresas Públicas en la Argentina (1946-
2020), que reúne los trabajos de un grupo de investigadores (Arturo
Trinelli, Melina Cosso, Ezequiel Cufari y Santiago Sánchez Osés)
bajo la dirección del Magister Juan José Carbajales, de la Uni-
versidad Nacional de José C. Paz (UNPAZ), es un valioso aporte
político-cultural. Si hay un tema que poco se ha investigado, no se
habla ni se debate, es éste. Millones de argentinos utilizan diaria-
mente los servicios que brindan las empresas públicas. Agua, electri-
cidad, teléfonos, combustibles, transportes, rutas, aeropuertos, tre-
nes o subterráneos. Desde hace varias décadas su relación con ellos
es conflictiva. Se quejan del servicio y sus incumplimientos. Con las
privatizaciones los usuarios creyeron que tendrían mejor atención y
tarifas más ventajosas. La confusión entre lo público y lo privado fue
en aumento.
* Por tratarse de una obra póstuma, la versión original del manuscrito no fue asimi-
lada a la normativa editorial [N. de la E.].
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Fernando “Pino” Solanas
Pero, ¿quién sabe cuáles y cuántas son las empresas públicas? ¿De
quiénes son? ¿Cuáles son sus bienes y cuál su patrimonio? Pregun-
tas parecidas hicimos a estudiantes universitarios de la ciudad de
Buenos Aires cuando realizamos nuestra película “Argentina La-
tente” (2007) y casi nadie supo qué responder, como si fueran temas
o asuntos de otros. No era olvido, sino el resultado de una deliberada
política de desinformación para impedir que los ciudadanos no anden
controlando a las empresas ni lo que hacen con su patrimonio. El
ejemplo más erróneo se dio en los años noventa cuando la ciudadanía
creyó que la causa de la crisis eran las empresas del Estado. Sin te-
ner conciencia de lo que valían ni de todo lo que se vendía, celebró la
privatización de las empresas del Estado.
¿Qué aportaron las empresas públicas? ¿Cuál fue su contribución
antes y durante las privatizaciones? ¿Cómo se gestionaron? La in-
vestigación del libro “Empresas Públicas en la Argentina (1946-
2020)” invita a un debate acerca de lo público y lo privado y a una
discusión mayor entre dos concepciones y proyectos de país: uno lo
concibe como apéndice dependiente de las grandes potencias y abas-
tecedor de materias primas, y otro lo quiere emancipado de cualquier
colonialismo, con industria propia y un mercado interno en expan-
sión. Su antecedente más cercano fue el proyecto industrialista de
Juan D. Perón y el Plan Trienal de su último gobierno.
Estamos viviendo a escala mundial la crítica a las concepciones neoli-
berales que, para combatir el déficit fiscal, abandonaron a la iniciati-
va privada los sectores estratégicos ligados al desarrollo y protección
de la vida: salud, alimentación, educación, energía comunicación,
seguridad, cultura... Lo invertido en ellos no puede considerarse un
gasto ni es justo juzgar sus resultados por las utilidades de sus ba-
38
Estudio preliminar
lances contables, ya que no incluyen los enormes beneficios sociales y

económicos que aportan sus externalidades.
La pandemia del Covid-19 ha revelado los daños que dejan a la socie-
dad las políticas construidas sobre criterios economicistas. Estamos
saliendo de la última aventura neoliberal y si algo positivo deja la
pandemia es haber mostrado las consecuencias trágicas de reducir
el hospital público y la salud a la categoría de negocio. Italia,
España y Estados Unidos son el testimonio doloroso de las políticas
de Berlusconi, Rajoy y Trump.
El camino contrario lo está transitando nuestro país. El gobierno del
presidente Alberto Fernández fue de los primeros en tomar medidas
drásticas para bloquear la pandemia. Argentina tuvo tres premios
Nobel de medicina y el genial sanitarista Ramón Carrillo, minis-
tro de salud de los gobiernos de Perón. Neurocirujano y profesor, sus
políticas sanitarias revolucionaron los sistemas de prevención y lle-
vó el hospital público hacia la comunidad. Sostenía que “el objetivo
no es tener mayores hospitales, sino no tener enfermos” y estableció
la gratuidad de la atención médica, sus tratamientos y remedios, e
impulsó la creación de la primera fábrica nacional de medicamentos.
Sus campañas de vacunación erradicaron el paludismo, la sífilis, las
epidemias de tifus y brucelosis, disminuyó el Chagas, la mortalidad
infantil y la tuberculosis en un 75%.
El país necesita empresas y servicios públicos para satisfacer los re-
querimientos básicos de la población con políticas de Estado que
no pueden depender de negocios ni de rentas privadas. Las empresas
y servicios públicos no tienen como objetivo generar ganancias sino
“servir al público” con el hospital, la escuela, la universidad públi-
ca, transporte, justicia, energía, comunicación... Sin ellos, un Estado
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democrático no puede asegurarles a los ciudadanos bienestar ni la

posibilidad de realizarse. No tengo dudas de que si hoy se hiciera una
consulta popular la mayoría votaría para que las empresas públicas
volvieran al Estado.
MEMORIA CONTRA EL OLVIDO
Estas notas dispersas y espontáneas son una memoria contra el olvi-

do. El tema es tan basto que no podemos recordar todas las virtudes
y beneficios que nos dieron las empresas públicas, ni los despojos,
maltratos y accidentes que produjeron cuando fueron abandonadas
o se las privatizó. No siendo historiador o especialista en ellas, sino
“uno cualquiera que sabe que soy uno cualquiera” –como diría Scala-
brini Ortiz–, mi enfoque no será teórico ni económico, sino un breve
recorrido sobre las denostadas empresas del Estado y el recuerdo de
algunos grandes hombres que fueron sus defensores y que tuve la
suerte de aprender con ellos.
Las empresas y servicios públicos se construyeron con el trabajo y
ahorro de generaciones de argentinos. La desinformación y la ena-
jenación de los bienes del Estado fueron las condiciones del olvido y
del saqueo: nadie puede defender lo que no sabe que tiene. ¿Pero
cuáles son los bienes del Estado? ¿Qué fue lo que quedó después de
las privatizaciones? ¿A quién le pertenecen esos bienes: al gobierno,
a las empresas o a los ciudadanos? ¿Fueron más eficaces y menos
corruptos en manos privadas que estatales? ¿Qué derechos tienen los
usuarios sobre ellos?
Estos interrogantes los investigamos en nuestras películas documen-
tales y en particular en “La Próxima Estación”, cuando entrevista-
40
Estudio preliminar
mos en el 2008 al Licenciado Fernando Suárez, presidente de ONABE

(Organismo Nacional de Administración de Bienes del Estado), quien
nos hizo estas declaraciones reveladoras que están en la película:
Pino: ¿Cuáles son los bienes del Estado…?

Fernando Suárez: los bienes del Estado son enormes. Acá habría
que separar entre lo que administra nuestro organismo que está des-
afectado de concesiones o de uso de sectores del Estado… pero los
bienes del Estado son muchísimo más…
Pino: El espectador no entiende nada y no tiene idea de qué es lo que
le pertenece.
Suárez: Por ejemplo, desde que los ferrocarriles fueron nacionaliza-
dos, siguen siendo parte del Estado, es patrimonio del Estado. Están
concesionados, pero todo lo ferroviario, hasta el último riel, es propie-
dad del Estado. Todos los puertos son del Estado, administrados por
consorcios… hay algunos pequeños puertos privados, pero son conce-
siones también. Todo el subsuelo, de acuerdo a la legislación nuestra,
que viene desde el virreynato… todo el subsuelo es del Estado. Por
ejemplo, YPF ha sido privatizada, ha sido concesionada, pero el sub-
suelo sigue siendo nacional y estatal… Todos los edificios públicos son
del Estado, yo no los administro porque están asignados a un minis-
terio, a una administración.
Pino: ¿Pero cuántos son los edificios públicos?
Suárez: ¡Hay miles! Te voy a decir algo: no está claro el relevamiento
de los bienes… este es uno de los problemas que tiene el Estado… ni
siquiera el Estado mismo sabe lo que tiene.
Pino: Repetime esto, que no entiendo.
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Suárez: Ni siquiera el Estado sabe lo que tiene. No tiene el inventa-

rio completo de sus bienes, no está nunca completo. Hay una dirección
que tiene una cantidad de bienes y, de pronto, te aparece otro bien
y éste no lo teníamos registrado… estaba en otro registro… no está
cruzado… ¿se entiende?
Siendo el patrimonio nacional tan grande y disperso que ni la propia

ONABE sabe lo que tiene, nos limitaremos al período en que se en-
cuadra este trabajo: 1946-2020. En la desierta e inhóspita Argenti-
na del siglo XIX, con escasos caminos y ciudades, la construcción de
nuestros servicios públicos fue el resultado del esfuerzo de anónimos
trabajadores, técnicos, maestros, campesinos… Para ir de Buenos
Aires a Rosario por huellas de barro y pozos, el carruaje tardaba
una semana. El primer tren que se construyó fue el Ferrocarril del
Oeste (1857), financiado totalmente por capitales argentinos. Fue
una decisión contra el “no se puede”, una aventura y una empresa
fundadora de pueblos a la que siguieron líneas inglesas y francesas
que diseñaron el país de acuerdo con sus necesidades.
Hacia fines del siglo XIX los trenes unían Buenos Aires con las prin-
cipales regiones del país. Durante décadas, los reducidos servicios fe-
rroviarios serían el único medio para llegar y salir de las poblaciones
mediterráneas. Con los trenes nacieron los talleres de reparación,
donde se transferían saberes y tecnología y se formaban técnicos
ferroviarios. Desde el comienzo del siglo XX hasta los años ’50, los
talleres se fueron transformando en 36 grandes fábricas donde se
producían desde vías a vagones y locomotoras: Ingeniero White, San
Cristóbal, Rosario Central, Mate de Luna, Central Córdoba, Liniers,
Tolosa, Tafí Viejo, Laguna Paiva, Junín, Los Naranjos…
42
Estudio preliminar
EL PROYECTO ESTRATÉGICO NACIONAL
Durante las últimas décadas del siglo XIX hasta 1946 la mayoría
de las empresas y servicios públicos estuvieron en manos privadas,
pero fueron nacionalizados por el primer gobierno de Juan Perón
(1946/1952). Éste llegaba con un proyecto industrialista inédito en
América Latina, que contenía la planificación de 76.000 obras públi-
cas: desde industrias de infraestructura, energía, maquinaria agrícola,
transportes y aeronáutica, a complejos de viviendas y electrodomésti-
cos. Ante un país oligárquico y pro-británico, sus primeras medidas
fueron revolucionarias: nacionaliza el Banco Central, el crédito
bancario, el comercio exterior, los puertos y servicios públicos.
Los Planes Quinquenales pusieron en ejecución la mayor revo-
lución industrial de la historia argentina, apoyada en el desarrollo
del mercado interno. Se realizaron más escuelas y hospitales que en
toda la vida nacional; se nacionalizaron los ferrocarriles con todos
sus bienes indirectos, que representó para el Estado recibir 25.000
propiedades: el puerto de Bahía Blanca, empresas eléctricas, de tran-
vías, de transporte automotor y varias leguas de campo a cada lado
de las vías. En 1952 se creó la Fábrica Argentina de Locomotoras
(FADEL) para fabricar 600 locomotoras diesel. En 1954 la red ferro-
viaria alcanza su máximo de extensión: 47.000 km, la más larga del
hemisferio sur. El ingeniero argentino Livio Porta termina la prime-
ra locomotora aerodinámica del mundo que hacía 155 km de veloci-
dad en la trocha angosta. Se hicieron dos prototipos, el gobierno de
la “Revolución Libertadora” ordenó su desguace, pero algunos decían
que la copiaron los estadounidenses y los chinos.
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De los innumerables bienes públicos, los ferrocarriles fueron los más

valiosos: más de 60.000 propiedades, 37 talleres fábricas con miles de
máquinas y repuestos para construir y reparar los trenes, 1.100 lo-
comotoras, 40.000 vagones, miles de coches de pasajeros, industrias,
edificios, galpones, miles de hectáreas de campos, 1.600 estaciones…
La historia de los aviones argentinos es otro testimonio de nuestras
capacidades creativas. En 1927 nace la fábrica de aviones de Cór-
doba, conducida por el brigadier De la Colina. Dos años después tuvo
la audaz idea de fabricar un avión absolutamente nacional, diseñado
y construido enteramente en el país. En 1944 el brigadier Ignacio
San Martín –director del complejo– necesitaba fabricar 200 aviones
de entrenamiento “DL” con su motor El Gaucho, ya que por la guerra
las industrias de Europa y Estados Unidos no estaban en condiciones
de fabricarlos. Se hizo el despiece de uno de los prototipos del avión
(DL) y se convocó a los 300 talleristas del polo metalmecánico cordo-
bés para que eligieran lo que podían hacer. Fue otra batalla contra el
“no se puede”: 107 aceptaron el desafío y fabricaron los 200 aparatos.
La energía que produjeron estos logros se multiplicó cuando en 1947
se terminó el primer avión a reacción del hemisferio sur y el octavo
del mundo: el Pulqui Iº, y en 1950, el Pulqui IIº, un cazabombarde-
ro que competía con el Mig. 15 ruso y el Sabre americano. La fábrica
de Córdoba llegó a tener 10.000 empleados, investigadores, ingenie-
ros y laboratorios.
Otra medida de vanguardia fue la creación de Gas del Estado, pri-
mera empresa de gas del hemisferio sur y la tercera del mundo. Se
democratiza la energía, y las tarifas de gas y de electricidad tienen
objetivos sociales. Se estatiza la Unión Telefónica –propiedad de
ITT– que era el operador dominante en el mercado argentino, y se
44
Estudio preliminar
crea la Empresa Mixta Telefónica Argentina (futura ENTel), con

el Estado propietario del 51% del capital. Entre 1946 y 1948, la Flo-
ta Mercante triplica su tonelaje y todas las mercaderías compradas
por el Estado se transportan en los buques de la Flota. En 1948, la
Marina Mercante argentina supera en tonelaje a la del Brasil, con-
virtiéndose así en la mayor de América Latina.
Se crea Aerolíneas Argentinas y es premiada por la Sociedad In-
teramericana de Prensa (SIP) como una de las mejores líneas aéreas
y comerciales del mundo por su calidad y parámetros organizativos.
Se construyen la acería SOMISA y se relanza el plan siderúrgico
nacional, el complejo de Fabricaciones Militares y las industrias
para la defensa. Fueron años de un impulso extraordinario para las
empresas y servicios públicos.
Agua y Energía fue otra empresa modelo creada en 1947 durante
el gobierno de Perón. Estaba encargada de producir y distribuir
energía eléctrica y obras de ingeniería hidráulica para riego y de-
fensa del agua. Sus principales diques y centrales hidroeléctricas
fueron “Escaba” (Tucumán), “Los Quiroga” (Santiago del Estero),
“El Nihuil” (Mendoza) y centrales en todo el país para producir
energía eléctrica: 6 diques en Córdoba, 6 en Catamarca, 4 en Río
Negro, 3 en Mendoza. Fueron financiadas por los usuarios con el
impuesto directo para la construcción de centrales eléctricas que ve-
nía con cada factura de electricidad.
Cuando en 1971 filmamos al General Perón en Madrid, le pregunta-
mos cómo había hecho para hacer tantas obras en tan poco tiempo y
cómo pudo comprar los ferrocarriles y todos los servicios públicos que
eran ingleses.
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No hubo nada improvisado –nos dijo– desde el Consejo Nacional de

Postguerra convoqué a los mejores técnicos y profesionales de la época
para trabajar los ejes del proyecto, los planes quinquenales y la recupe-
ración de los servicios públicos… Tenía un gran colaborador en Miguel
Miranda, mi ministro de Economía, con quien pensamos un plan para
quedarnos con los servicios públicos por muy poca plata. Había termi-
nado la guerra y los trenes no valían nada, valían el valor declarado
en sus libros que era muy bajo… y los compramos con sus bienes indi-
rectos que eran 26.000 propiedades… cuando se dieron cuenta que la
venta incluía todo eso, el embajador inglés se desmayó…
Eran los tiempos de la gran Constitución de 1949, modelo del cons-

titucionalismo social y una de las más avanzadas de la época. Recor-
demos dos de sus artículos paradigmáticos:
Art. 39 - El capital debe estar al servicio de la economía nacional y

tener como principal objeto el bienestar social. Sus diversas formas
de explotación no pueden contrariar los fines de beneficio común del
pueblo argentino.
Art. 40 - La organización de la riqueza y su explotación tienen por fin
el bienestar del pueblo, dentro de un orden económico conforme a los
principios de la justicia social. [...] El Estado, mediante una ley, podrá
intervenir en la economía y monopolizar determinada actividad, en
salvaguardia de los intereses generales y dentro de los límites fijados
por los derechos fundamentales asegurados en esta Constitución. [...]
Salvo la importación y exportación que estarán a cargo del Estado de
acuerdo con las licitaciones y el régimen que se determine por ley,
toda actividad económica se organiza conforme a la libre iniciativa
46
Estudio preliminar
privada siempre que no tenga por fin ostensible o encubierto dominar

los mercados nacionales, eliminar la competencia o aumentar usura-
riamente los beneficios.
Los minerales, las caídas de agua, los yacimientos de petróleo, de car-
bón y de gas, y las demás fuentes naturales de energía, con excep-
ción de los vegetales, son propiedad imprescriptible e inalienable de
la Nación, con la correspondiente participación en su producto que se
convendrá con las provincias.
Los servicios públicos pertenecen originariamente al Estado y bajo
ningún concepto podrán ser enajenados o concedidos para su explota-
ción. Los que se hallaran en poder de particulares serán transferidos
al Estado, mediante compra o expropiación con indemnización previa,
cuando una ley nacional lo determine.
MOSCONI, CANESSA, SCALABRINI ORTIZ Y PERÓN
Para hablar de nuestras empresas y servicios públicos hay que re-

cordar a cuatro grandes argentinos que fueron creadores y promoto-
res de ellas: el general ingeniero Enrique Mosconi –a quien no pude
tratar–, Julio V. Canessa, Raúl Scalabrini Ortiz y Juan Perón. Debo
agradecerle a la vida haberlos conocido porque trabajé con ellos y me
ayudaron a formarme.
En 1908 gobernaba Figueroa Alcorta y al descubrirse petróleo en Co-
modoro Rivadavia declaró la zona como “territorio del Estado Nacio-
nal”. En 1910 se publica “Petróleo” –primer libro sobre el tema en
lengua castellana– escrito por el ingeniero Jorge Newbery, quien
dirigía el servicio de electricidad de la Municipalidad de Buenos Ai-
res. Además de ser el iniciador del boxeo y promotor de varios de-
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portes en el país, era el defensor de los usuarios frente a los abusos

de las compañías de electricidad. El libro tuvo influencia sobre su
amigo, el general Enrique Mosconi, quien, en 1922, siendo jefe y
creador de la aeronáutica militar, tuvo un conflicto con una petrolera
norteamericana que le negó gasolina para los aviones. Mosconi le
plantea al Presidente Yrigoyen que “nuestra aeronáutica militar y
el país no pueden depender de una empresa extranjera que le venda
combustible” y le expone su idea de transformar YPF –que era una
pequeña repartición del Ministerio de Agricultura– en una empresa
petrolera que cumpliera el rol de un servicio público. La gran prensa
criticó la decisión de Mosconi diciendo que “van a derrochar los dine-
ros públicos en una industria de punta de la que no sabemos nada,
nosotros entendemos de trigo y vacas”. Pero los generales Enrique
Mosconi y su adjunto, el general Alonso Baldrich, en siete años de
gestión multiplicaron 400 veces el capital de la compañía sin haber
pedido un dólar prestado al extranjero. Tienen la gloria de haber
creado la primera petrolera estatal de occidente y la primera
industria hidrocarburífera del hemisferio sur. El éxito fue tan
grande que, a pesar de los cambios de gobierno y las malas adminis-
traciones que vinieron después, esta política de Estado se mantuvo
durante 65 años hasta el gobierno de Carlos Menem. Ella aseguraba
soberanía energética para el país y bajo costo para la industria, el
comercio y los usuarios. Durante más de seis décadas (1923-1989) los
hidrocarburos y el campo fueron las dos piernas con las que caminó
el desarrollo argentino.
El ingeniero Julio V. Canessa era un discípulo de Mosconi que
a fines de la década del ’20 fue nombrado al frente de la flamante
destilería de San Lorenzo. En 1946, Perón crea Gas del Estado y lo
48
Estudio preliminar
designa como presidente. El plan de Canessa era traer el gas de Co-

modoro Rivadavia a Buenos Aires y se lo propone al General. “Es una
idea brillante, ¿Ud. está seguro de poder hacerlo, son 1600 Km? –le
preguntó Perón–. ¿Y con qué recursos, con qué tecnología?” –Canessa
fue categórico– “Con lo que produce la empresa, Presidente... en dos
años puedo terminarlo”. Se trataba del gasoducto más largo del
mundo en esa época. Canessa cumplió con su promesa: comenzó
en 1947 y lo inauguró con Perón en diciembre de 1949. El gasoducto
que construyó Canessa sin recurrir a préstamos externos se financió
con los recursos que generaba Gas del Estado y créditos de los bancos
públicos. La compañía fue gestionada con tanta honestidad y eficacia
que, en el mundo, se la citaba como ejemplo.
La otra gran lección la había dado Mosconi en 1923 con la construc-
ción de la destilería de Ensenada/Berisso, que en esa época fue
la mayor de América Latina. Para financiar el proyecto solo contaba
con los ingresos de YPF y créditos del Banco Nación, pero cuando
quiso cobrarlos el Banco le exigió avales. Era una contradicción por-
que YPF era una sociedad de Estado. El conflicto se resolvió con un
gesto colectivo y patriótico: los miembros del directorio de la petrolera
dieron como avales sus propiedades. Entre ellos el Dr. Carlos Mada-
riaga, rico estanciero correntino, que puso sus campos como garantía.
Conocí al Ing. Canessa en 1957 cuando militábamos la defensa del
petróleo argentino. Para él no había nada que no pudiéramos hacer:
“tenemos los recursos y las capacidades –decía– todo es cuestión de
tiempo, planificación y organización”. Era muy riguroso, cuando nos
daba tareas controlaba su ejecución en todos sus detalles. Él contaba
que Mosconi –a quien consideraba su maestro– era más estricto que
él y muy humano: cuando había un enfermo o un accidentado en un
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pozo, aunque estuviera en medio del desierto patagónico, fuera de

noche o con temperatura bajo cero, el general se iba a caballo con su
gente hasta el campamento para rescatarlo.
Canessa contaba que para Mosconi su mayor triunfo había sido de-
mostrar en la Argentina del “made in England”, que éramos capaces
de gestionar una empresa pública con más eficacia y honestidad que
cualquier empresa privada, a tal punto que no se dejaba entregar
un lápiz nuevo si el empleado no devolvía el cabito del usado. YPF
fue la primera y más avanzada petrolera del hemisferio sur:
le enseñó el camino a Petróleos de México –creada en 1936 por el
presidente Lázaro Cárdenas– y a Petrobrás –creada en 1947 por
Getulio Vargas. En cuanto a su desarrollo técnico, en la década del
’60 los laboratorios de YPF les vendían a España, Francia e Italia
catalizadores para sacar el plomo a las naftas.
Otra anécdota que recuerdo personalmente fue una prueba a la que
nos sometió Canessa: había que comprar tres docenas de sillas para
los que esperaban ser atendidos haciendo cola en el pasillo. Nos pidió
que le trajéramos las cinco mejores sillas por calidad y precio. Se las
llevamos, las examinó, las probó y nos explicó por qué una era mejor
que las otras.
Mi relación con los Scalabrini Ortiz comenzó en Olivos: vivían en
la misma manzana de la Iglesia y a tres cuadras de mi casa. Yo era
amigo de Yuyo, el hijo mayor de Don Raúl, con quien estudié media
carrera de abogacía. En 1957 conseguí ser cronista musical de la re-
vista “QUE” –un semanario opositor a la dictadura de Aramburu y
Rojas– cuyos editorialistas eran Raúl Scalabrini y Arturo Jauretche.
Toda la voluminosa obra de Scalabrini sobre la economía argentina
y el rol de los ferrocarriles ingleses es una denuncia de las inver-
50
Estudio preliminar
siones extranjeras y una defensa de las empresas públicas. Él tiene

el enorme mérito de haber demostrado con sus investigaciones los
mecanismos de explotación y dominación política que ejercían sobre
la economía del país los capitales ingleses. Al decir de Arturo Jau-
retche, eran “los estatutos del coloniaje”, de la semicolonia a la que
nos habían reducido. Ese dominio era inseparable de la corrupción
administrativa, con dobles contabilidades y falsificaciones, sobornos,
coimas y avisos en la gran prensa que ocultaba el fraude.
El mecanismo era el siguiente: obtenían del gobierno una concesión,
y con ella y la recomendación del gobierno, sacaban créditos en los
bancos y con las utilidades volvían a repetir la operación para obte-
ner más concesiones y préstamos, etc. Era un mecanismo semejante
a la “bicicleta financiera” de José Martínez de Hoz para obtener fon-
dos que luego le quedaban al Estado como carga.
Los comerciantes ingleses cumplieron la obra que sus soldados no

pudieron realizar en 1806 y 1807 –escribe Scalabrini–, ferrocarriles,
teléfonos, tranvías y por lo menos el 50% de los establecimientos in-
dustriales y comerciales es propiedad de extranjeros, en su mayor
parte ingleses […] Todo esto explica por qué en un pueblo exportador
de materias alimenticias puede haber hambre… el trigo y el ternero
no son de quien lo sembró o los crió sino del acreedor hipotecario, del
prestamista que adelantó los fondos, del banquero que dio un em-
préstito, del ferrocarril, del frigorífico, de las empresas navieras todas
extranjeras, menos de él…
Como investigador, Raúl Scalabrini había escrito obras fundamen-

tales que marcaron mi conciencia nacional: “Política Británica en
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el Río de la Plata” y la “Historia de los Ferrocarriles Argenti-

nos”. Él nos enseñó que un país extenso como el nuestro y productor
de materias primas no era viable sin ferrocarriles porque es el único
transporte terrestre que puede asegurar la comunicación en los peores
escenarios climáticos: con lluvia, con nieve o con neblina. Scalabrini
sostenía que el suceso de YPF y Gas del Estado no fue solo el resultado
de sus capacidades técnicas y de sus dirigentes, sino del ejercicio de la
ética pública: “administrar lo propio no tiene mérito, hay que gestio-
nar lo público con ética: lo que es de todos es sagrado”.
Cuando nuestra película “La Hora de los Hornos” ganó el premio
del Festival del Cine Nuevo en Italia (Pesaro, junio de1968), el Ge-
neral Perón se enteró por los diarios y me hizo llegar una invitación
para que lo visitara. Yo tenía 32 años y el sorpresivo mensaje me
produjo una gran excitación. El ex Presidente me recibió con afecto
en su casa de Puerta de Hierro. Era un hombre sencillo que te hacía
sentir como si nos conociéramos de siempre. Estaba muy contento
porque por primera vez una película hacía una reivindicación de sus
gobiernos y de su trayectoria. De aquel encuentro surgió el proyecto
de filmar su historia política y sus directivas para el combate contra
la dictadura. Pero al volver a Buenos Aires fueron tantos los proble-
mas que recién pudimos concretar el rodaje tres años después.
En mayo de 1971 comenzamos a filmar en la residencia del General
en Puerta de Hierro y acabamos el montaje en Roma a fin de octubre.
Entre filmaciones, viajes y charlas habían pasado seis meses que re-
cordaré entre los más felices de mi vida. Con mi compañero Octavio
Getino éramos conscientes que el testimonio que estábamos rodando
con Perón iba a guardar para siempre la imagen viva del mayor líder
52
Estudio preliminar
argentino del siglo XX. Se filmaron muchas horas y muchas más gra-
bando las charlas que tuvimos con el General.
LAS CAMPAÑAS MEDIÁTICAS PRIVATISTAS
Una de las derrotas que sufrió el pueblo argentino en las últimas

décadas fue causada por la desinformación de las campañas mediá-
ticas. Pensadas por publicistas, psicólogos sociales y sociólogos, ocul-
taban la realidad y la memoria del pueblo argentino. No se hablaba
de sus triunfos ni de lo que somos capaces de hacer. La modernidad,
lo nuevo estaba afuera, en Estados Unidos o Europa, había que co-
piarla o importarla.
Llegaron a imponer el disparate de que la causa de la crisis económi-
ca y del déficit fiscal era el despilfarro y corrupción de los servicios
públicos. Se dijo que los trenes perdían un millón de dólares por día
sin informar que todos los trenes urbanos del mundo necesitan subsi-
dios y financiamiento del Estado como lo necesita la escuela pública,
el hospital, la justicia, las fuerzas de seguridad. Ocultaban que el
objetivo de los servicios públicos no es dar rentas sino un ser-
vicio de calidad a la comunidad. Sin ellos, el país no puede reali-
zarse. Las empresas públicas son del público y son como un consorcio
de propietarios cuyo administrador es el gobierno y su mandante son
los inquilinos. La confusión que han creado las campañas mediáticas
es tal que la ciudadanía confunde el Estado con el gobierno y a éste
con el partido gobernante.
La campaña que impulsó la privatización de los servicios tuvo como
argumento criticar su gestión por burocrática, anacrónica y corrupta.
Bernardo Neustadt –uno de los promotores– sostenía que la crisis
53
económica y el déficit eran consecuencia de la mala administración

de los servicios. “¿Por qué la sociedad tiene que pagar pésimos ser-
vicios, el derroche o el robo de esta gente?”. También era cierto que
estas campañas se desarrollaron porque los servicios públicos se ve-
nían degradando. Para conseguir una línea telefónica había que es-
perar sin saber hasta cuándo, o había que coimear al funcionario. Los
trenes pedían renovarse, las carreteras necesitaban arreglos y el gas
natural llegaba solo a una parte del país.
La dictadura de Videla y Martínez de Hoz acentuó el abandono de
los servicios para que la sociedad viera a las empresas públicas como
causantes del maltrato y la crisis económica nacional. Montados en
el descontento, los sectores liberales y privatistas infiltrados en los
partidos políticos y el aparato del Estado, impulsaron las campañas
para privatizar los “malos servicios públicos” responsables del des-
pilfarro estatal.
Por estas razones, no es exagerado decir que hay pocos ejemplos en
nuestra historia de una operación más dañina como la ejecutada por
Menem y la dirigencia política, sindical y empresarial que lo acom-
pañó, para privatizar las empresas del Estado y los servicios públi-
cos. En nombre de Perón se traicionaron sus legados y comenzó la
destrucción de lo que se había construido. La primera ley importante
de Menem fue la 23.696, conocida comúnmente como Ley de Refor-
ma del Estado, sancionada el 17 de agosto de 1989. Ella delegaba
las facultades soberanas del Congreso al Poder Ejecutivo, facultán-
dolo para vender, sin inventario ni balance, el patrimonio de genera-
ciones de argentinos.
Las empresas de servicios públicos y las industrias de infraestructura
fueron vendidas con bonos de la deuda externa tomados a valor no-
54
Estudio preliminar
minal cuando valían en el mercado apenas el 20%. Se enajenaron sin

actualizar el valor de sus inmuebles, equipos, maquinarias, vehículos
y yacimientos. Así, se privatizaron entre muchos bienes, la telefónica
“Entel”, y los diques y represas hidroeléctricas de “Agua y Energía”
y de “Hidronor”. Como seguramente el lector no imagina la inversión
enorme que hizo el pueblo argentino, vamos a recordarla:
Hidronor S. A. (Hidroeléctrica Norpatagónica) fue una empre-
sa pública creada en 1967 por la dictadura del general Onganía para
producir y distribuir energía y construir centrales hidroeléctricas en
la región Patagónica. Hidronor fue un modelo muy exitoso financiado
por los usuarios con el impuesto directo que venía con las facturas de
electricidad. En sus 25 años de vida realizó siete centrales hidroeléc-
tricas que llegaron a generar más del 40% de la electricidad del país.
Esas centrales fueron El Chocón, Cerros Colorados, Banderitas,
Piedra del Águila, Pichi Picún Leufú, Arroyito y Alicurá.
La privatización de “Agua y Energía (AyE)” concluyó con la trans-
ferencia al sector privado de un verdadero tesoro: 22 represas y 9.288
km de tendido eléctrico. Este enorme patrimonio daba utilidades y
fue “liquidado” en 1992 por el presidente Menem y su ministro de
economía Domingo Cavallo, quien sostenía la necesidad de “despren-
derse del lastre de las empresas públicas” para reducir el déficit fis-
cal. Aunque duela recordarlo, todas las represas hidroeléctricas fue-
ron las privatizadas por 99 años por el presidente Menem en 1992.
De los innumerables bienes públicos privatizados, los ferrocarriles
eran los más valiosos: más de 60.000 propiedades, 37 talleres, fábri-
cas con miles de máquinas y repuestos para construir y reparar los
trenes. Miles de locomotoras, 40 mil vagones y coches de pasajeros,
industrias, edificios, galpones, miles de hectáreas de campos, 1.600
55
estaciones y más de 40.000 Km de vías. La mayoría de estos bienes

se remataron a precio vil o desaparecieron.
La flota mercante y fluvial argentina llegó a ser la sexta del mun-
do en los años ’50 y ’60 con 192 barcos entre estatales y privados y
movía hasta el 50% del comercio exterior local. Fueron vendidos o
desguazados.
En 1961 ingresamos al espacio con tecnología nacional y la fabrica-
ción de nuestros propios granos y cohetes propulsores. Un hito en
nuestra historia tecnológica y espacial –que nadie recuerda– fue co-
locar un ser vivo en el espacio y retornarlo a la tierra. Después de
Rusia, Estados Unidos y Francia, Argentina fue el cuarto país en
lograrlo. Los lanzamientos se hicieron primero con ratones y luego
con el mono “Juan” que terminó sus días en el zoológico de Córdoba.
A pesar de los cambios políticos, el desarrollo de la industria aero-
náutica se mantuvo como política de Estado. En los años ’90, el avión
a reacción de entrenamiento Pampa competía con los mejores en li-
citaciones internacionales. En vez de apoyar el complejo aeronáutico
de Córdoba FAEDA para que siguiera siendo líder en el continente,
Menem lo entregó al constructor de misiles y aviones americano Loc-
kheed Martin para convertirlo en un taller de reparación. Lejos de
invertir en ella, era el Estado argentino el obligado a pagar sus ser-
vicios y a entregarle a Lockheed todas las patentes, desarrollos y la
propiedad intelectual de la fábrica, entre ellas, las del avión Pampa.
Semejante humillación era el resultado de los llamados “acuerdos
de Madrid” (febrero de 1990) que el gobierno Menem firmó con el
Reino Unido y nunca fueron ratificados por el Congreso, como exige
la Constitución Nacional. Se trataba de una brutal capitulación, un
programa de desindustrialización y el abandono del proyecto nacio-
56
Estudio preliminar
nal. Entre otros compromisos, Argentina se comprometía a desman-

telar sus 27 industrias de defensa. La ignorancia o la complicidad
llevaron al gobierno a abandonar el proyecto con Brasil de construir
conjuntamente un avión mediano de pasajeros –el exitoso Embraer–
porque el país no podía invertir USD 48 millones. Menem gastó más
en la compra de su avión presidencial (Tango I, un Boeing 757). Las
ventas internacionales de Embraer le aportan al Brasil más divisas
que la venta del café.
El delirio privatista de los años ’90 fue tan lejos que celebraron la
venta de YPF y Gas del Estado, las dos mayores empresas del país
y las que mayores beneficios le dieron a la Argentina. Fueron pri-
vatizadas con el voto de “diputruchos”, y ninguna denuncia judicial
prosperó. Se estaba desmontando el Estado de Bienestar construi-
do durante décadas: el sistema jubilatorio fue vaciado, se privatiza-
ron los recursos petroleros, minerales y pesqueros; se clausuraron
los órganos de control del Ministerio de Economía que monitoreaban
las inversiones extranjeras y la deuda pública y cientos de bienes
patrimoniales que sería largo enumerar. Han pasado muchos años
y hasta hoy, poco o nada se ha podido revertir. Valga como ejemplo
que la Ley de Reforma del Estado sigue vigente y que los derechos
de la Constitución Nacional de 1949 son historia antigua, sobre todo,
después de la reforma constitucional de 1994.
LAS PRIVATIZACIONES
Las privatizaciones fueron hechas a la medida de las corporaciones.

La patria contratista financió todas las campañas electorales, todos
los gobiernos, todos los golpes de Estado y realizaron todas las obras
57
públicas. Ningún sector gozó de tantos privilegios como ella: merca-

dos cautivos, subsidios millonarios, ventajas impositivas, sobrepre-
cios, condonación de multas e incumplimientos, prórrogas de conce-
siones y pesificación de deudas en dólares. Fueron expertos para no
cumplir los contratos con el Estado, defraudarlo, litigar contra él.
El Dr. Roberto Dromi –especialista en derecho administrativo, Mi-
nistro y asesor de Menem– declaraba en mi película Memoria del
Saqueo: “Hemos ideado un decálogo que dentro de unos días se co-
nocerá, es el decálogo ‘menemista’ de la Reforma del Estado. El man-
damiento uno –son palabras de Menem, está extraído de sus muchos
discursos–, dice así: ‘Nada de lo que deba ser estatal permanece-
rá en manos del Estado...’”.
Nada quedó en pie, no importaba cuánto valían, ni cómo o por qué
debían venderse. Más allá de los tiempos y los métodos, las conce-
siones del Estado eran continuidad de las viejas explotaciones co-
loniales. Antes fue el oro de Potosí o la carne de la pampa. Hoy son
los subsidios a las corporaciones, las ganancias del petróleo, el agua,
las comunicaciones… Las compañías extranjeras hicieron en nuestro
país lo que no se les permitía hacer en los suyos.
En una entrevista realizada para el citado film, decía Daniel Az-
piazu, director de FLACSO (Facultad Latinoamericana de Cien-
cias Sociales):
Azpiazu: Cuando se hicieron las privatizaciones no había subsidios

para nadie, al contrario, el argumento para privatizar ferrocarriles
fue el déficit: hoy están subsidiadas las hidrovías, los ferrocarriles,
los concesionarios viales... La magnitud del subsidio recibido por las
rutas nacionales fueron 1.100 millones de dólares y dejaron de pagar
58
Estudio preliminar
980 millones de dólares de canon, o sea, se robaron 2.000 millones

de dólares. En término de incumplimiento de las obras de inversión,
se las perdonaban, si no las hacían le aumentaban las tarifas como
se hizo en la Panamericana, para que el usuario les financie la in-
versión... No se les exigió un capital propio. A mayor riesgo, mayor
ganancia. En la Argentina a nulo riesgo empresario, ganancias des-
comunales... Debían pagar un canon por el uso económico de un bien
público nuestro, como sociedad: ninguno pagó el canon.
Pino (off): ¿Quién no pagó?
Azpiazu (off): Ninguno… ni los concesionarios viales, ni el correo,
ni Eurnekian (los aeropuertos). Sistemáticamente la seguridad jurí-
dica en la Argentina fue unilateral, es para las empresas: siempre
que renegociaron, siempre renegociaron en contra de los usuarios y
consumidores...
Pino: ¿Y las tarifas?
Azpiazu: El gobierno de Menem le duplicó, o triplicó en dólares las
tarifas... Apenas 26 empresas, o sea el 13% de ese total, se llevaron
casi el 60% de las utilidades... Telecom en la Argentina: una utilidad
media en todo el período del 15%. Telefónica: del 16%, las diez ope-
radoras internacionales más importantes del mundo en comunicacio-
nes, entre las que están Telefónica y Telecom: rentabilidad promedio
5,4%... Estas mismas empresas que acá son tan rentables, son públi-
cas en sus países de origen...
Pino: ¿Cuál es la razón para que siga funcionando semejante im-
punidad?
Azpiazu: Eh... la política y los negocios políticos y los acuerdos po-
líticos…
59
Las empresas argentinas se vendieron sin deudas. El Estado se hizo

cargo de 150.000 despidos exigidos por los concesionarios. ENTel se
vendió por la quinta parte de su valor a Telefónica y Telecom. La
endeudaron por USD 6.000 millones. Aerolíneas Argentinas daba
beneficios y tenía 37 aviones: fueron hipotecados por Iberia para
comprarla y terminó vaciada. Obras Sanitarias fue tomada por un
consorcio europeo liderado por las compañías Suez y Vivendi. La
endeudaron en 8 veces su capital, tuvieron rentas excepcionales y
no realizaron las obras convenidas: 800.000 personas quedaron sin
agua potable y 1 millón sin cloacas.
Quizás no exista en la historia nacional un vaciamiento igual al de
los ferrocarriles. Fue el mayor golpe que sufrieron las economías re-
gionales: miles de familias tuvieron que emigrar. Había 36.000 ki-
lómetros de vías, solo quedan 8.000, de 95.000 puestos de trabajo
dejaron 15.000 y el Estado le debe al Banco Mundial 700 millones
de dólares prestados para pagar despidos, más otros 700 millones de
intereses, ¡por haber suprimido 80.000 puestos de trabajo…!
El castigo social que ejecutó el gobierno Menem fue despiadado. Se
cesantearon miles de trabajadores de las empresas privatizadas y otro
tanto de las empresas subsidiarias que debieron cerrar. Perón había
extendido la red ferroviaria a 52.000 km conectando todos los pueblos
para dar apoyo a las economías regionales: Menem suprimió el 80%
de los servicios ferroviarios interurbanos dejando aisladas a casi mil
localidades que no tenían acceso pavimentado hasta las rutas.
Convertidos en pueblos fantasmas, un millón de pobladores emigró
hacia los centros capitalinos o las grandes ciudades. Fue el mayor
éxodo nacional del siglo XX y el daño más severo a las regiones para
quienes el tren era insustituible como transporte económico y medio
60
Estudio preliminar
de comunicación. Lo que no pudo “aniquilar” la dictadura genocida,

lo consiguió la corrupción del gobierno de Menem. La prometida Mo-
dernización del Estado no fue otra cosa que desarmar los organis-
mos de control público y dejar al patrimonio y al pueblo argentino
indefenso y desamparado.
El modelo de privatización de las empresas y servicios públicos
continuó con el gobierno de Fernando De la Rúa / Carlos Álvarez
(1999-2001) y el de Eduardo Duhalde (2002-2003), que con la Ley
de Emergencia Ferroviaria condonó desde 1991 todas las multas por
no cumplir con los contratos por accidentes, por incumplimientos de
las obras de reparación y renovación de los trenes y por mal desem-
peño del servicio. Se las mal llamaba “concesiones” porque lo eran
formalmente: se trataba de un permisivo invento criollo que eximía a
los “concesionarios” de hacer inversiones: el Estado pagaba todos los
salarios ferroviarios, las roturas, arreglos, talleres, repuestos, repo-
siciones, equipos… y era responsable ante terceros de los accidentes
que pudieran ocurrir.
Con la llegada del presidente Néstor Kirchner (2003/2007) comenzó
el lento proceso de recuperación de las empresas públicas, dando
por terminadas las concesiones de Aguas Argentinas a las mul-
tinacionales Suez y Vivendi por incumplimientos contractuales y
de Aerolíneas Argentinas, concesionada al empresario español
Marsans, que continuó con el abandono y vaciamiento iniciado por
Iberia. La línea de bandera empezó a reconstruir su flota con avio-
nes nuevos, entre ellos, la compra de veinte aeronaves Embraer
190 al Brasil de Lula da Silva y Dilma Rousseff. Se desconocen las
razones que impidieron compartir la fabricación de las aeronaves
61
–o partes de ellas– en la fábrica de Córdoba, que hubiera puesto en

funcionamiento nuestra industria aeronáutica.
Las inversiones del gobierno para comprar equipos, vagones y lo-
comotoras quedaban por el camino. Los manejos ferroviarios de Ri-
cardo Jaime con los concesionarios y con los hermanos Cirigliano
terminaron en la anunciada tragedia de Once: 51 muertos, decenas
de heridos y otros muertos por los accidentes de Flores y Castelar.
Después de diez años de promesas incumplidas, la reconstrucción de
los ferrocarriles giró hacia China: el ministro Randazzo compró sin
licitación y llave en mano por USD 10.000 millones de material ferro-
viario que incluyó trenes completos, locomotoras, vagones, repuestos
y durmientes por veinte años. Otra vez se perdió la posibilidad de
reconstruir la industria ferroviaria con renovada tecnología. Las in-
dustrias de infraestructura son las grandes generadoras de empleos
por el semillero de fábricas y talleres subsidiarios que generan. Casi
nadie en el mundo compra hoy automotores o ferrocarriles sin que
se construyan en el país con mano de obra local y transferencia tec-
nológica. Es lo que se hizo aquí desde los años sesenta: las grandes
automotrices extranjeras montaron sus fábricas en nuestro país.
LA PATRIA SUBSIDIADA
El modelo privatista y las tercerizaciones de las empresas públicas

tuvieron su mayor expresión en los gobiernos de Mauricio Macri en
la Ciudad o en la Nación. Formado en los años ’90 junto a su pa-
dre Franco en la “patria contratista”, superó en audacia a todos los
mandatarios anteriores al asumir la Presidencia estando procesado
por la justicia penal. Los Macri tomaron al Estado y a las empresas
62
Estudio preliminar
públicas como el territorio de sus propios negocios. Desde los dorados

años noventa del “pizza con champán” de Carlos Menem fueron el
corazón de la llamada “patria subsidiada” por las sumas millonarias
que captaban del Estado. En tres o cuatro décadas lograron armar
un poderoso holding familiar con más de 50 empresas, sociedades
off-shore, negocios en Brasil, China y otros países.
Pateando la ética pública, Mauricio Macri obtuvo rentas y beneficios
extraordinarios. Como Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Ai-
res tercerizó y privatizó todo lo que encontró: los hospitales fueron
desfinanciados, faltaron insumos, equipos y por los bajos salarios
abandonaron el hospital decenas de médicos y profesionales. Macri
llegó hasta donde nadie había llegado con el desguace de lo público,
vetando la ley de fabricación de medicamentos básicos1 en los hospi-
tales y universidades. La ley había sido votada por todos los sectores,
inclusive, por los legisladores de su propio partido, el PRO.
Vale recordar dos estafas que muestran hasta dónde operaron los
Macri para beneficiarse en perjuicio del Estado: el canon que debían
pagar entre 1998 y 2003 por la concesión del Correo Argentino, to-
davía no lo pagaron: hoy le deben al Estado más de $70.000 millones
y están procesados por esta causa. Socios de Ausol en la concesión de
peajes Autopistas del Sol, simularon una demanda ante el CIADI
contra el Estado nacional por USD 1.135 millones por supuestos atra-
sos tarifarios. Siendo Macri presidente ofrecieron retirar su demanda
a cambio de cobrar USD 499 millones. En otra operación similar con
1. Se refiere a la ley que creaba un Laboratorio Estatal de Producción de Medicamen-

tos en la Ciudad de Buenos Aires. Ley N° 2566, sancionada el 29 de noviembre de
2007 y vetada a través del Decreto N° 2135/007 del 28 de diciembre de 2007. Publica-
ción: BOCBA N° 2843 del 4 de enero de 2008 [N. de la E.].
63
Autopistas del Oeste, cobraron USD 245 millones. En total, el Es-

tado perdió USD 744 millones.
La gran obra pública cayó en manos de las empresas de los Macri,
de su primo Calcaterra y de su íntimo amigo, el empresario Nicolás
Caputo. Su megaproyecto fue el soterramiento del ferrocarril Sar-
miento, asociando su empresa familiar al viejo socio italiano Ghella
S. A. y a la brasilera Odebrecht. Se trataba de un túnel de 20 km
y a 20 m de profundidad desde la estación Once hasta Castelar, con
un presupuesto de USD 3.000 millones. De dudosa realización, las
asociaciones de usuarios y vecinos se oponían porque además del cos-
to, no incluía la tercera vía o vía de sobrepaso para la circulación de
trenes expreso o de carga. Fue un proyecto faraónico: en vez de optar
por pequeños túneles y puentes para suprimir 52 pasos a nivel a un
costo menor, de USD 600 millones. Finalmente se produjo lo adver-
tido: la obra se detuvo en enero de 2019 cuando apenas habían avan-
zado 5 km, desde Haedo a Villa Luro. No dieron ninguna explicación
ni rindieron cuentas de los millones dilapidados.
Que yo recuerde, nunca hubo un azote tarifario semejante al aplica-
do a los usuarios particulares de gas, las Pymes, clubes de barrio y
asociaciones culturales, como los que aplicó el ex Ministro de Energía
Juan José Aranguren. Fue una estafa a la población: mientras YPF
–que es el mayor productor de gas del país– declaraba en sus balan-
ces certificados ante la SEC, en EE. UU., un costo medio de USD
1,90 por millón de BTtu y las distribuidoras de gas les cobraban a
los consumidores particulares alrededor de USD 5 MMBTU, el más
caro de todas las Américas. Las ganancias que obtuvieron Edenor
y Edesur entre los años 2016 y 2019 fueron de USD 784 millones.
Las petroleras recibieron en el mismo período USD 5.173 millones en
64
Estudio preliminar
concepto de subsidios a la producción de gas natural, más del pago

de una deuda de USD 1.500 millones en el 2019 por subsidios resul-
tantes del Plan Gas.
Macri justificaba los aumentos diciendo que estaban muy atrasados
y debían llevarse a los niveles internacionales. Era el cuento del tío
porque el gas no es un insumo importado sino argentino: el 75% se
produce e industrializa en el país con salarios muy inferiores a los
del primer mundo. Es como si nos quisieran cobrar la carne al precio
que se vende en Londres, Chicago o Tokio. La energía es un derecho
humano reconocido por las Naciones Unidas. La suba de las tarifas
fue el gran disparador de la inflación y el costo industrial porque la
energía es el primer insumo de la cadena productiva.
Los negocios y corruptelas del gobierno de los Macri mostraron hasta
dónde fue capaz de ir esta nueva generación de ex CEO de bancos y
corporaciones transnacionales –los Macri, Prat Gay (J.P. Morgan), J.
J. Aranguren (Shell), Luis Caputo (Morgan, Deutsche Bank), Mario
Quintana (Farmacity), Gustavo Lopetegui (LAN), N. Dujovne–; quie-
nes no tuvieron escrúpulos en declarar que sus fortunas estaban en
el extranjero porque el país no les daba confianza para traerlas.
HACIA UN MODELO PÚBLICO, ECOLÓGICO Y PARTICIPATIVO
No hay nada superior para un gobernante que la salvaguarda de

las necesidades de su pueblo, ni mejor solución para enfrentar las
urgencias que hacerlo con su participación. Valioso ejemplo tenemos
con las drásticas medidas que tomó el Presidente Fernández para
enfrentar el Covid-19 y la respuesta solidaria de la mayoría de la
población. Hoy estamos unidos sin distinción de ideologías para de-
65
rrotar la pandemia. Cuando salgamos de ella, hará falta pensar en

la recuperación y democratización de los servicios públicos y los
organismos de control para que le den a la comunidad servicios
más eficientes.
Después de esta lamentable historia de enajenaciones, tarifazos y
corruptelas, es necesario recordar que la corrupción es una enfer-
medad que padecen todos los países, grandes o chicos, capitalistas o
socialistas. Siempre requiere un dúo de deshonestos: el que corrompe
y el corrompido. ¿Cuántas veces hemos oído decir que “los argentinos
somos corruptos” o “las empresas estatales son un nido de corrup-
ción”?, como si las compañías privadas o extranjeras fueran el mo-
delo de honestidad. La corrupción existe cuando hay complacencia o
complicidad de los que mandan. Extirparla es siempre un problema
de voluntad y decisión política.
El país cuenta con ejemplos de gestión transparente, eficaz y creativa
de sus empresas públicas, como lo hemos recordado en estas notas.
Es el caso de INVAP, un modelo de empresa estatal para el diseño
y realización de sistemas tecnológicos complejos para la ciencia, la
investigación aplicada y la industria. Tiene una trayectoria de 40
años en el mercado nacional y 30 años compitiendo en el internacio-
nal. Sus principales actividades están en las áreas nuclear, espacial,
tecnología industrial y energías alternativas. Ha competido y ganado
licitaciones con las principales empresas del mundo para la fabrica-
ción de reactores de investigación y producción de radioisótopos para
Argelia, Perú, Egipto, Australia, Arabia Saudita y Holanda, que está
en construcción. Asimismo, ha realizado plantas industriales, siste-
mas de radar, centros de terapia radiante, satélites de comunicacio-
nes y de observación terrestre para la NASA.
66
Estudio preliminar
INVAP pertenece a las provincias de Río Negro y de Mendoza; su

cuerpo de ingenieros y técnicos son egresados del Centro Atómico
Bariloche y del Instituto Balseiro, la más prestigiosa universidad de
física e investigaciones especiales del hemisferio sur. La idea del fun-
dador de INVAP, el físico Conrado Varotto, y del exdirector Héctor
Otheguy fue demostrar que se podían hacer desarrollos tecnológicos
basados en ciencia básica argentina con capacidad para resolver pro-
blemas concretos que tienen que ver con la industria y la actividad
económica. Una vez más se probó que el Estado puede gestionar em-
presas rentables y ambiciosas como INVAP, administrada con tanta
eficiencia y honestidad que obtiene muy buenas utilidades.
Sería presuntuoso de mi parte pretender explicar cómo deberían ser
las futuras empresas públicas, que exige un debate en profundidad
a partir no solo de nuestra experiencia sino de la de otros Estados
del continente y de los países más avanzados. Aportando al debate,
pienso que deberán concebirse desde un modelo ecológico y parti-
cipativo. A pesar de que la población relativiza el cambio climático
y no tiene conciencia de su gravedad, vamos hacia la tragedia del
calentamiento donde se juega la sobrevivencia de miles de especies
vegetales, animales y, también, de la vida humana. Es la consecuen-
cia de 150 años de la civilización del petróleo que aceleró el desarrollo
industrial del capitalismo, tecnologías y comunicaciones, e hizo nacer
la sociedad del consumo que generó su propia destrucción calentando
la tierra más que en los últimos cuatro siglos de nuestra era.
El Papa Francisco en la Encíclica Laudato Si’ –uno de los mayo-
res documentos culturales de nuestra época– nos dice
67
El calentamiento originado por el enorme consumo de algunos paí-

ses ricos, tiene repercusiones en los lugares más pobres de la tierra,
especialmente en África, donde el aumento de la temperatura unido
a la sequía hace estragos en el rendimiento de los cultivos. A esto se
agregan los daños causados por la exportación hacia los países en
desarrollo de residuos tóxicos sólidos y líquidos y por la actividad con-
taminante de empresas que hacen en los países menos desarrollados
lo que no pueden hacer en los países que les aportan capital.
Nos espera una compleja gesta cultural: planificar la reducción gra-

dual de las energías fósiles (petróleo, gas, carbón) para reemplazar-
las por energías limpias y renovables. Argentina tiene uno de
los mayores potenciales del planeta en energía eólica en los valles
andino-patagónicos y las costas oceánicas donde los vientos son cons-
tantes, y en la puna de Atacama, que es una de las regiones del mun-
do donde la energía solar que se recibe por metro cuadrado es similar
a la que llega al desierto del Sahara…
No somos mejores porque consumimos más o porque gastamos de
más, sino lo contrario: hay que consumir solo lo necesario, sabiendo
que, para fabricar y distribuir objetos o alimentos, para tener elec-
tricidad en nuestras casas, desarrollarnos y, en suma, para vivir,
necesitamos energía. En Argentina, el 90% de la corriente eléctrica
es generada por energías fósiles que son las que más emiten los gases
de efecto invernadero causantes del calentamiento. Frente a estos
temas mayores necesitamos impulsar un cambio cultural, mo-
dificar nuestros hábitos de consumo y resguardar, adaptar o
transformar los bienes públicos, que son la herencia que nos han
dejado generaciones de argentinos.
68
Estudio preliminar
La recuperación de las empresas públicas y los servicios es una deu-

da pendiente que tenemos con nuestra democracia y con el proyecto
estratégico del país que sigue ausente. Hace décadas que navegamos
enfrentando tempestades o esquivándolas, sin carta de navegación y
sin ver el faro que señale el puerto al que deseamos llegar. Hay que
debatir y consensuar un proyecto nacional para que la transfor-
mación de las empresas públicas sea una gesta colectiva, de todas y
para todos.
Creemos que los nuevos modelos de gestión deberían ser pú-
blicos, participativos y ecológicos: empresas con delegados de
trabajadores, de asociaciones de usuarios y productores, junto a
técnicos y funcionarios del Estado, colaborando en sus planes y en
su gestión. Asimismo, para combatir la corrupción hay que crear
auditorías internas ligadas a la Auditoría General de la Na-
ción y la SIGEN. No es una utopía: varios países comenzaron a
probar cambios parecidos. La ferroviaria alemana Deutsche Bahn
–la mayor de Europa– es pública y tiene incorporado en su directo-
rio a delegados de los trabajadores.
Los usuarios tienen reparos con las empresas estatales o de “gobier-
no” por su tendencia a burocratizarse o a ser rehenes de la política.
Asimismo, le temen a las “corporaciones privadas” porque su bús-
queda de rentabilidad está por encima del bien común. Queremos
empresas del público y para el público que les faciliten la vida a
todos los ciudadanos.
¿No es una asignatura pendiente reemplazar el mal trato por el
buen trato? ¿No pueden los usuarios ser custodios del buen uso de
los bienes públicos? ¿Las universidades públicas no deben sumar sus
saberes a la transformación de las empresas públicas? ¿No debería
69
incorporarse a la enseñanza el conocimiento del patrimonio público y

de los bienes naturales que les pertenecen a los ciudadanos, para que
las nuevas generaciones puedan defenderlos y gozarlos?
La recuperación de las empresas públicas es otra de las causas pen-
dientes con nuestra democracia. Es necesario impulsar un amplio
debate para que su transformación sea una gesta colectiva, de todas
y para todos.
70
Introducción
JUAN JOSÉ CARBAJALES
Esta obra es el resultado del proyecto de investigación científico y tec-
nológico llevado a cabo en la Universidad Nacional de José Clemente
Paz (UNPAZ), titulado “La intervención del Estado en el sector de los
hidrocarburos. Dominio y jurisdicción. Rol y perfil de las empresas
públicas” (código: B0012/2017), cuyo director ha sido el Mag. Juan
José Carbajales.
El proyecto en cuestión fue desarrollado entre el 2017 y el 2019 bajo
el auspicio de la Secretaría de Ciencia y Tecnología de dicha Uni-
versidad y en la órbita del Instituto Interdisciplinario de Estudios
Constitucionales de dicha casa de estudios.
El objetivo general del proyecto de investigación, en su génesis, ha
sido contribuir al campo de estudio sobre el rol del Estado en la eco-
nomía, específicamente en el sector de los recursos naturales y, en
particular, de los hidrocarburos en nuestro país. Para ello, el proyec-
to se ha propuesto indagar acerca de la relación entre poder público y
mercado, tomando como eje la actuación estatal a través de empresas
públicas, particularmente en el sector de la energía.
73
No obstante, el objeto originario de esta investigación, relativo al ni-

vel de conflicto/cooperación entre mercado y Estado en materia de
aprovechamiento de los recursos naturales hidrocarburíferos a tra-
vés de herramientas empresariales que persigan intereses públicos
de manera predominante, ha debido ser circunscripto al segundo
aspecto. En efecto, se ha decidido posponer para otra instancia lo
referido a las competencias y límites del Estado –nacional y provin-
cial– para intervenir en la explotación racional de los recursos ener-
géticos. Ello, a los efectos de concentrar la presente investigación en
el rol, funcionamiento y desempeño de las Empresas y Sociedades
del Estado que actúan en la órbita federal, a lo que se suma, para
ciertos casos excepcionales, un par de herramientas societarias bajo
jurisdicción provincial.
Asimismo, entre los objetivos específicos de la investigación se desta-
can los siguientes:
- Definir, de manera normativamente fundada, la legitimidad y los
límites de la decisión de las autoridades federales al momento de la
creación (o continuación) de sociedades comerciales para llevar ade-
lante objetivos estratégicos del desarrollo productivo y sostenible de
toda la nación.
- Determinar cuál debe ser la configuración normativa de las em-
presas públicas, cuánto Estado han de tener, cuán comercial ha de
ser su desempeño, qué razones de orden público lo justifican y, fi-
nalmente, si es razonable elevar esta tensión intrínseca al grado de
ordenamiento jurídico sui generis (esto es, un marco positivo propio
para su clase específica).
74
Introducción
- Establecer en qué casos la actuación de las empresas públicas es óp-

tima frente a la performance de los otros actores del mercado –como
lo son las compañías comerciales netamente privadas–.
En este marco, se han identificado dos tipos de premisas que guían el
despliegue analítico de esta investigación, a saber:
I. El Estado nacional tiene facultades para intervenir en activida-
des económicas en general y en materia de recursos naturales en
particular; y la empresa pública es una herramienta estratégica a su
disposición. Esta premisa asume una serie de preguntas derivadas:
¿tiene legitimidad el Estado para intervenir en la economía? ¿Puede
limitar derechos individuales vía estímulo o servicio público? ¿Pue-
de hacerlo por medio de una herramienta como la empresa pública?
¿Qué competencias y cuáles límites constitucionales afronta? ¿A par-
tir de 1994, cómo influye el sistema de la Constitución federal que
incorpora instrumentos internacionales (art. 75, inc. 22)?
II. La empresa pública de propiedad mayoritaria del Estado es una
sociedad anónima regida por el derecho privado, pero bajo una inje-
rencia directa de las políticas públicas que dicta el Estado nacional
(a menudo sectoriales), y que encamina su actividad hacia objetivos
de interés público. No es el Estado per se tampoco un actor privado
más: debe buscar la eficiencia comercial y transparencia institucio-
nal, al tiempo que aplica una serie de principios públicos de estándar
internacional. Este particular esquema organizativo plantea la nece-
sidad del dictado de un régimen jurídico-administrativo especial. Y
las preguntas derivadas de esta segunda premisa son las siguientes:
¿Cuál es la caracterización histórica de las empresas de propiedad
del Estado, particularmente en el sector energético y de los recursos
naturales? ¿Qué evolución tuvo y cuál es su configuración actual?
75
¿Qué datos influyen en su actuación: la forma privada y/o la políti-

ca pública nacional? ¿Son sinónimos los vocablos empresa “pública”,
“nacional”, “estatal”? ¿Dónde se ubican en relación con la organiza-
ción administrativa del Estado? ¿Qué normativa se les aplica como
regla general? ¿El régimen jurídico debe ser general o específico? ¿En
qué nivel de la jerarquía normativa debería residir esa regulación?
¿Agrega significancia la consideración de desplegar su actuación en
un sector estratégico para el desarrollo productivo y sostenible de un
país? ¿Qué lugar ocupa en esa definición la orientación política del
accionista mayoritario?
En lo que concierne al modo de acercarse al objeto de estudio, esta
investigación ha partido de un enfoque que privilegia la adopción de
decisiones metodológicas que descartan la búsqueda de una preten-
dida “naturaleza jurídica” determinada en los sucesivos institutos
bajo examen. En cambio, se ha optado, desde la escuela analítica del
derecho, por un approach que tome como dato central a la norma
positiva (y no a una entelequia natural), la cual opere como fuente
de derecho de la que emane el criterio objetivo para determinar el
alcance de las figuras jurídicas en estudio.
De este modo, se ha asumido como propio un método de razonamien-
to que permite integrar cuatro niveles de conocimiento, juntamente
con la evolución histórica de tales instituciones jurídico-prácticas.
Los planos considerados son: (i) la concepción iusfilosófica que fun-
damenta y explicita el modelo de Estado; (ii) la teoría constitucional,
las prescripciones contenidas en la Norma Fundamental y la inte-
gración del ordenamiento supranacional, las cuales plasman positi-
vamente aquellas bases filosóficas y políticas; (iii) el ordenamiento
administrativo infraconstitucional –legal y reglamentario– vertebra-
76
Introducción
do para garantizar efectiva vigencia al sistema de poder –síntesis de

derechos y potestades– al cual se aspira; y (iv) el plano fáctico, que
denota la faz realista de las instituciones de que se trate.
Al mismo tiempo, se contemplarán los siguientes elementos relevan-
tes: (i) la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación
(CSJN), (ii) la distribución de competencias en el orden federal entre
nación y provincias, (iii) la regulación económica para la garantía y/o
limitación de los derechos individuales, (iv) el desarrollo y uso racio-
nal de los recursos naturales y, finalmente, (v) la descentralización
administrativa en entes empresariales.
Con este alcance, la presente investigación reconoce como anteceden-
te la línea de estudio encabezada por el director del proyecto, cuyo
hito fundante reside en la publicación titulada Las sociedades anóni-
mas bajo injerencia estatal (SABIE),1 donde se plantean las bases de
un desarrollo teórico que pretende encontrar aquí una continuidad
centrada –principalmente– en el análisis casuístico.
Y es esa continuidad la que nos lleva, precisamente, a ratificar una
vez más el porqué del estudio de las empresas públicas. Esta deci-
sión se basa, en parte, en la trayectoria de los investigadores de la
UNPAZ, pero, fundamentalmente, por la valoración críticamente po-
sitiva que se tiene acerca de este tipo de empresas, esto es, sobre
la existencia, rol y aportes que las herramientas empresariales del
Estado han desempeñado en el último siglo en Argentina (valga un
1. Carbajales, J. J. (2011). Las sociedades anónimas bajo injerencia estatal (SABIE).

¿El regreso del “Estado empresario” a través de una nueva modalidad de “empresa
pública”? (Legitimidad y límites constitucionales. Esbozo de régimen jurídico), con
prólogo del Dr. Carlos F. Balbín. Buenos Aires: Ediciones RAP. Reimpresión de Edi-
torial Astrea, 2014.
77
dato: próximamente, en 2022, se cumplirá un siglo del nacimiento

de la organización que luego terminaría siendo Yacimientos Petrolí-
feros Fiscales Sociedad del Estado, actual YPF S. A.). Esa presencia
preponderante se ha verificado no solo en las décadas de apogeo del
sistema de acumulación conocido como industrialización por susti-
tución de importaciones (1945-1975), sino también en la salida de
la última crisis económico-social de nuestro país, en 2001-2002. Asi-
mismo, y en forma complementaria, su morfología y gravitación han
sido nutridas y moldeadas por la incidencia de una serie de derechos
consagrados en el Sistema Internacional de los Derechos Humanos,
cuyo centro son el principio pro homine y de dignidad humana.
En cuanto a la justificación del alcance temporal de la investigación
(1946-2020), los motivos responden a las siguientes decisiones: por
un lado, llegar hasta la actualidad, esto es, abarcar no solo la historia
de las empresas públicas sino también las tendencias actuales del
gobierno corporativo en nuestro país. Pero, por el otro, lo que resultó
más difícil fue establecer cuál sería el punto de partida, para lo que
se privilegió el hito del comienzo de la primera presidencia de Juan
D. Perón, es decir el año 1946, en tanto marca el inicio de una épo-
ca signada por una revalorización, potenciación y consolidación del
fenómeno de las empresas estatales, lo que puede advertirse en dos
aspectos principales. Como recuerda Pino Solanas en su prólogo, se
trató de un “proyecto estratégico nacional” que nacionalizó la mayo-
ría de las empresas y servicios públicos, en tanto
[Perón] llegaba con un proyecto industrialista inédito en América La-

tina, que contenía la planificación de 76.000 obras públicas: desde
industrias de infraestructura, energía, maquinaria agrícola, trans-
78
Introducción
portes y aeronáutica, a complejos de viviendas y electrodomésticos.

Ante un país oligárquico y pro-británico, sus primeras medidas fue-
ron revolucionarias: nacionaliza el Banco Central, el crédito bancario,
el comercio exterior, los puertos y servicios públicos.
En concreto, a partir de ese año se crean empresas del porte y trayec-

toria de Gas del Estado, Agua y Energía Eléctrica, Fábrica Argenti-
na de Locomotoras, Empresa Mixta Telefónica de Argentina (futura
ENTel) y –nada más ni nada menos que– Aerolíneas Argentinas. No
se nos escapa que podríamos haber iniciado el iter analítico en el
año 1922 con la creación de lo que luego sería Yacimientos Petro-
líferos Fiscales, pero entendemos que se trata de un caso aislado y
no de una tendencia sistémica decidida políticamente como parte de
un programa de desarrollo económico y productivo; no obstante ello,
hemos reservado para YPF y su rica historia centenaria un capítulo
específico dentro de esta obra.
Por su parte, y desde un punto de vista estrictamente regulatorio,
el constitucionalismo social y el Estado de bienestar se plasman en
nuestro país a partir de la reforma de la Constitución Nacional de
1949, cuyo célebre artículo 40 prevé la “intervención del Estado en
la economía”, entre otros instrumentos, a través de empresas públi-
cas. Asimismo, cabe destacarse que en el mismo año 1946 se dicta la
primera legislación que regula la creación de una sociedad de tipo
comercial pero de propiedad –parcialmente– estatal: la Sociedad de
Economía Mixta (SEM). Si bien esta novedad jurídica es aprobada
por medio del Decreto-Ley 15349 (B. O. 25/6/1946), en forma previa
a la asunción de Perón, dicha norma de facto es inmediatamente ra-
tificada por la Ley 12962 (B. O. 27/6/1947).
79
Alcanzada esta línea de largada temporal, la investigación se divide

en dos grandes partes, una general y otra específica. En la prime-
ra de ellas hemos privilegiado un estudio conceptual que da cuenta
de las principales notas características del “Estado empresario”. En
esta sección los investigadores abordan tanto la historia como la ac-
tualidad de la faz corporativa del Estado, así como temáticas más
específicas relativas al acceso a (i) la justicia, (ii) el agua y (iii) la in-
formación pública; así como (iv) la novedosa mirada del gobierno cor-
porativo y el compliance en la órbita internacional y su anclaje local.
En lo que respecta al contenido de cada capítulo de la Parte General,
su abordaje ha intentado dar cuenta de la diversidad de temáticas
concretas que atañe al “fenómeno” de las empresas públicas. Así, en
el capítulo 1 se hace un repaso breve de la génesis y evolución del Es-
tado empresario. Allí, Juan José Carbajales aborda el tema que ope-
ra de sustrato a toda la obra: el rol del Estado en la economía. Para
ello recupera los momentos constituyentes: la Constitución histórica
de 1853/60, la Constitución peronista de 1949 y la Reforma de 1994.
Por su parte, en el capítulo 2 el director de esta investigación se
adentra en el corazón del objeto de la esta obra, a saber: el presente
del Estado empresario y su última manifestación –lo que él llama
“Sociedades Anónimas Bajo Injerencia Estatal” o SABIE–. Pero, pre-
viamente, realiza un rastreo y disección de la evolución histórica de
las modalidades de empresas públicas entre 1946 y 2020. Así, las di-
vide en dos clases: empresas regidas por el derecho público (Empre-
sas del Estado), y sociedades regidas –mayormente– por el derecho
privado (Sociedades de Economía Mixta, Sociedades Anónimas con
Participación Estatal Mayoritaria y Sociedades del Estado).
80
Introducción
Luego, Carbajales aborda el regreso del Estado empresario a partir

de 2002. Se listan las críticas más usuales y se delimita el último
estadio de empresas públicas: las mencionadas SABIE. Para ello,
se construyen las características definitorias de esa clase (acto de
creación, forma jurídica, propiedad de las acciones, objeto social y
sujeción al control interno y externo del Estado). Así, se avanza en
la delimitación de las especies de SABIE: las sociedades anónimas
“puras”, las sociedades anónimas “despublificadas” y las sociedades
anónimas “devenidas minoritarias” (Fondo de Garantía de Sustenta-
bilidad [FGS] de ANSES). Finalmente, se realiza un análisis desde el
punto de vista del derecho administrativo: el no encuadramiento en
la organización administrativa del Estado, la relevancia de la forma
jurídica, las SABIE como personas no estatales y sin prerrogativas
de poder público y el alcance de los contratos y conflictos interadmi-
nistrativos. También se recupera el andamiaje institucional que les
dio organicidad: la Dirección Nacional de Empresas con Participa-
ción del Estado (DNEPE).
Vale decir que es parte relevante de este capítulo el estudio del cambio
de paradigma operado entre 2016 y 2019, con una pérdida de centrali-
dad gravitacional y una mirada dirigida a la eficiencia y el costo fiscal
en detrimento del cumplimiento de la finalidad de interés público.
Por último, el apartado cierra con un análisis exhaustivo de la le-
gislación más importante, así como otros instrumentos específicos
(como dictámenes e informes oficiales, por ejemplo), que han sido dic-
tados en la última década, a saber: la Ley 26741 sobre la continuidad
jurídica de YPF S. A.; el Código Civil y Comercial de la Nación (que
contiene un artículo sobre empresas privadas con participación del
Estado); la Ley 27275 del Derecho de Acceso a la Información Públi-
81
ca (DAIP); la Ley 27328 de los Contratos de Participación Público-

Privada (PPP); el Dictamen de la PTN 301:049 sobre la “naturaleza
jurídica” de Aerolíneas Argentinas S. A.; la Ley 27401 de Responsa-
bilidad Penal de las Personas Jurídicas; la Ley 27437 del Compre
Argentino y Desarrollo de Proveedores; la Decisión Administrativa
85/2018 sobre los Lineamientos de Buen Gobierno para Empresas
Estatales; la Carta #2 sobre empresas públicas de Jefatura de Ga-
binete de Ministros; la Decisión Administrativa 1744/20 sobre los
Lineamientos para la Igualdad de Género en las Empresas y Socie-
dades del Estado; y la Ley 27574 de Defensa de los Activos del Fondo
de Garantía de Sustentabilidad del Sistema Integrado Previsional
Argentino de ANSES.
Por su lado, en el capítulo 3 de acceso a la justicia, Ezequiel Cufari
analiza la relación entre las empresas públicas y la garantía de ac-
ceso a la justicia. Ello, a los efectos de responder si aquellas deben
pagar tasas para acceder a la decisión de órganos jurisdiccionales.
Así, argumentará que la carga de eximirse del pago del tributo debe-
rá ser probada por la empresa en cada caso concreto, sin poder escu-
darse en su objeto social de interés público consagrado por ley para
evadir sus obligaciones. Ello, puesto que no pueden gozar solamente
de los beneficios de que el Estado sea accionista, sino que también
deben ser sujeto de obligaciones, como la de tributar para acceder a
una decisión jurisdiccional.
Finalmente, concluye que el interés público de las empresas estatales
tiene que ser igualmente cumplido por estas compañías, pues es su de-
ber y razón de ser, aunque debe ser desarrollado de manera armónica
con el resto de sus obligaciones, como la del pago de la tasa judicial.
82
Introducción
En cuanto al capítulo 4 de acceso al agua, Melina Cosso argumenta

que el recurso hídrico se ha ido convirtiendo en un bien utilitario
debido a su explotación, lo que lo convirtió en una prestación de uso
cada vez más intensivo, con la consiguiente necesidad de controlar y
garantizar su suministro por parte de los Estados. Argumenta que el
derecho humano de acceso al agua potable comenzó a juridificarse en
las Constituciones latinoamericanas luego de un extenso y devasta-
dor proceso neoliberal de gestión de los servicios de abastecimiento
de agua y saneamiento.
Ser considerado como un derecho para el ciudadano pone en cuestio-
namiento el ejercicio de poder del Estado por medio de los brazos eje-
cutores como lo son las empresas prestadoras de servicios públicos.
Así, mediante un análisis legal y jurisprudencial de casos la investi-
gadora examinar no solo la tensión existente entre el agua como un
recurso y el agua como un derecho, sino también cómo la interven-
ción del Estado y sus compañías prestadoras de servicios influyen en
dicho fenómeno.
Concluye que la temática hídrica presenta dos paradojas: la abun-
dancia y escasez del recurso, y el valor pecuniario frente al derecho
humano que obliga a los Estados a garantizar que sea accesible a
todos los ciudadanos dentro de un territorio sin distinción.
Por su parte, en el capítulo 5 de gobierno corporativo y derechos huma-
nos, los investigadores Santiago Sánchez Osés y Juan José Carbajales
analizan las últimas tendencias en materia de gobernanza, complian-
ce e injerencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos.
En primer lugar, se aborda el informe “Empresas y Derechos Hu-
manos”, de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, con
especial énfasis en el principio de la “debida diligencia”. Luego, se
83
analizan las discusiones actuales en el seno de las Naciones Unidas

sobre la temática de empresas y derechos humanos, que dieron lugar
a los “Principios Rectores sobre las empresas y los derechos huma-
nos”. A continuación, los autores recuperan las “Directrices sobre el
Gobierno Corporativo de las Empresas Públicas” de la OCDE, así
como la “Guía de Debida Diligencia para una Conducta Empresarial
Responsable”; documentos que han sido receptados en nuestro país a
partir de 2016. Ello, al igual que la “Declaración tripartita sobre las
empresas multinacionales y política social” de la OIT.
De esta manera, Sánchez Osés y Carbajales se adentran en la no-
vedad del último lustro en Argentina, a saber: los “Lineamientos de
Buen Gobierno para Empresas de Participación Estatal Mayorita-
ria”, una serie de reglas, principios y recomendaciones (a modo de
soft law) elaborada por la Jefatura de Gabinete en forma de direc-
trices y prácticas específicas que se sugieren sean aplicadas por las
SABIE. En concreto, los principios que hacen a la gobernanza de las
empresas públicas son los de eficiencia, transparencia, integridad,
generación de valor, estándar de empresa listada (en la Bolsa de Va-
lores) y roles diferenciados del Estado. A su vez, los lineamientos que
establecen buenas prácticas de organización y funcionamiento de di-
rectorios y gerencias (con componentes para políticas específicas) son
los siguientes: transparencia, integridad, sustentabilidad, desempe-
ño económico, alta gerencia, política de compras y abastecimiento y
auditoría y control. Por último, se describe la reciente normativa en
materia de “Lineamientos para la igualdad de género en las empre-
sas y sociedades del Estado”. Y se trae a colación un caso específico,
también del último lustro, sobre la creación de una empresa pública
84
Introducción
a partir de los lineamientos de gobierno corporativo, a saber: Fabri-

caciones Militares Sociedad del Estado.
Para finalizar el capítulo, los autores realizan un análisis crítico de
la incorporación en nuestro país de los parámetros internacionales
en materia de gobernanza y compliance. Así, celebran la asunción
de parámetros de derechos humanos en las empresas públicas, así
como la búsqueda de mayores estándares de transparencia, eficien-
cia (menor incidencia fiscal para el Estado) y competencia leal en el
mercado. No obstante, advierten sobre una tendencia de los últimos
años: la subestimación de la finalidad que han de perseguir estas
compañías del Estado, el imprescindible “para qué” o propósito que
deben llevar a cabo las empresas públicas en su gestión cotidiana del
objeto societario. Y cierran con una reflexión: el interés público que
fundamenta su creación es, al mismo tiempo, un vector tan impor-
tante como la búsqueda de eficiencia económica.
Por su parte, en el capítulo 6 sobre el derecho de acceso a la infor-
mación, Juan José Carbajales realiza un minucioso estudio sobre el
alcance de la última doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación en materia de obligaciones de las empresas públicas de dar
acceso a la información de interés general que manejan. Así, a partir
del precedente “Giustiniani” referido al acuerdo de YPF con Chevron
Corp. para la explotación de los recursos hidrocarburíferos no con-
vencionales de la formación Vaca Muerta, se analiza la incidencia
del Sistema Interamericano de Derechos Humanos y del principio de
“máxima divulgación” de la información pública.
Asimismo, el holding de dicho fallo servirá al autor de puntapié para
abordar la visión que el Máximo Tribunal de Justicia del país tiene
sobre lo que denomina un “fenómeno particular”: el de las empresas
85
públicas, las cuales están sujetas a órdenes jurídicos heterogéneos.

Asimismo, servirá para reconstruir cuál es el perfil jurídico que la
CSJN le reconoce a la empresa pública por antonomasia en nuestro
país (ya casi centenaria): la ex Yacimientos Petrolíferos Fiscales, ac-
tual YPF S. A.
Finalmente, Carbajales esboza un análisis circunstanciado de las
consecuencias sobre YPF, pero también sobre el sector hidrocarburí-
fero en su conjunto (por la incidencia de los planes de estímulo), que
tendrán tanto la sentencia de la Corte como la nueva Ley del Derecho
de Acceso a la Información Pública 27275.
Ahora bien, entendemos que el provecho de una investigación sobre
las empresas públicas radica no solo en un abordaje conceptual de
esta figura sino también en un análisis circunstanciado de los casos
que corporizan su presencia, de modo de graficar casuísticamente el
alcance del instituto en cuestión. Así, hemos procedido a realizar una
actualización exhaustiva del universo de empresas del Estado nacio-
nal, esto es, bajo jurisdicción federal, a partir del listado contenido
en la estructura organizativa del Sector Público Nacional aprobada
por el Decreto 50/19, específicamente las “empresas y entes” cuya
relación figura en el Anexo III de dicho reglamente.
Luego, una vez abarcada la totalidad, se optó por desarrollar con
mayor profundidad una serie acotada de casos emblemáticos, a sa-
ber: YPF, AySA, IEASA, CAMMESA y TRANSENER. La primera
elección no requiere demasiada justificación, puesto que la compañía
de bandera especializada en petróleo, gas, combustibles y generación
eléctrica es la principal empresa del país, tanto por trayectoria como
por facturación, así como en capital humano y en presencia dominan-
te en todos los segmentos del mercado hidrocarburífero donde opera
86
Introducción
y en las provincias en las que tiene incidencia; en definitiva, por su

liderazgo corporativo en la industria y por su aporte único e histórico
al desarrollo productivo y social en todo el territorio nacional.
El segundo caso, por su parte, es Agua y Saneamiento Argentinos S. A.,
la empresa concesionaria de los servicios públicos de agua potable y
recolección de desagües cloacales, que si bien tiene presencia solo a
nivel local –Ciudad Autónoma de Buenos Aires y 26 partidos del Co-
nurbano Bonaerense–, su objeto es considerado un derecho humano
y atiende a unos tres millones y medio de usuarios, y es administra-
da por el Estado nacional.
El tercer caso se trata de IEASA (ex ENARSA), que constituye la
herramienta empresarial del gobierno federal para llevar a cabo la
política energética en todo el territorio nacional, en materia hidro-
carburífera y eléctrica, tanto para obras públicas (como las represas
de la Patagonia en cabeza de EBISA, ahora fusionada con ENARSA)
como para la canalización de los subsidios en materia de gas natural
como resultado de las importaciones de Bolivia y de la regasificación
del gas natural licuado (GNL).
El cuarto caso, de CAMMESA, ha sido incluido, a pesar de ser una
empresa minoritariamente estatal, dada la relevancia que tiene en
el manejo técnico y comercial del mercado mayorista eléctrico, al
tiempo que el Estado detenta su presidencia y cuenta con facultades
exorbitantes en los directorios (poder de veto).
El quinto caso se asemeja al anterior, puesto que TRANSENER tam-
bién debió haber sido incluida en la nómina de “Empresas y Entes
del Sector Público Nacional” aprobada en el Anexo III del Decreto
50/19. Ello así, en tanto el Estado nacional detenta la mayoría ac-
cionaria en dicha compañía, en virtud del juego de las propiedades
87
de capital de la empresa pública IEASA, por un lado, y del FGS de

ANSES, por el otro; lo que se traduce, asimismo, en la mayoría de
directores en el órgano de gobierno.
A su vez, se decidió abordar el análisis de una serie de casos de tres
sociedades provinciales, en tanto fueran compañías cuyo objeto re-
mitiera a la explotación de recursos naturales y que tuvieran asocia-
ciones con empresas privadas. De allí que se escogieran a las ener-
géticas Gas y Petróleo de Neuquén S. A. (GyP) y Fomento Minero de
Santa Cruz S. E. (FOMICRUZ). Asimismo, no podía faltar la empre-
sa rionegrina Investigaciones Aplicadas S. E. (INVAP), por tratarse
de una compañía modelo en desarrollo tecnológico de avanzada, con
una trayectoria de cuarenta años en el mercado nacional y treinta
en la escena internacional, que cumple con su propósito público de
manera eficiente y con productos de excelencia, lo cual se ha corona-
do con la exportación de trabajo y tecnología con alto valor agregado
como reactores nucleares o poner en órbita satélites construidos en
la Patagonia.
Finalmente, esta obra incluye –como aporte relevante, entendemos–
un listado exhaustivo del universo de empresas públicas en nuestro
país. En efecto, en el Anexo podrán encontrarse cinco nóminas comple-
tas y totales de: (i) las comprendidas en la Corporación de Empresas
Nacionales de 1973; (ii) aquellas existentes al regreso de la democracia
en 1983; (iii) las empresas públicas que hoy en día pertenecen al Es-
tado nacional; (iv) aquellas que, en la actualidad, están en cabeza de
las jurisdicciones provinciales; y, por último, (v) las empresas privadas
con participación estatal minoritaria en cabeza del FGS de ANSES.
Por último, y desde un plano personal, no queremos dejar de agrade-
cer los apoyos necesarios para que esta investigación llegara a buen
88
Introducción
puerto con la publicación del presente libro. En primer lugar, a las

autoridades de la Universidad Nacional de José C. Paz, nuestra que-
rida UNPAZ, en cabeza de los rectores durante estos últimos años
Federico Thea y Darío Kusinsky y de la vicerrectora Silvia Storino;
al director del Instituto Interdisciplinario de Estudios Constitucio-
nales, Mauro Benente; a la directora de la Secretaría de Ciencia y
Tecnología, Pilar Cuesta, así como a todo el equipo de la Dirección de
Investigación y Desarrollo; y al director del Departamento de Cien-
cias Jurídicas y Sociales, Gonzalo Kodelia.
En segundo lugar, agradecer la inestimable labor de la Editorial de
la Universidad (EDUNPAZ), personalizada en sus directores Horacio
Moreno y Bárbara Poey Sowerby, cuya paciencia y esmero permitie-
ron que esta obra luciera de la manera en que lo hace.
En tercer lugar, a los y las estudiantes universitarios que nos esti-
mulan a diario a seguir creyendo que la investigación es útil, nece-
saria y liberadora. Ojalá el proyecto que aquí ve la luz sirva para
seguir aportando elementos de juicio al debate público sobre el rol
del Estado en la economía y la manera en que las empresas públicas
pueden ser un vehículo adecuado para lograr un desarrollo económi-
co, productivo y sustentable en Argentina.
En cuarto lugar, a los prologuistas de esta obra, personalidades pro-
venientes de espacios políticos diversos, pero con un elemento en co-
mún: la centralidad del Estado. A Jorge Lapeña, férreo defensor de
las empresas nacionales, tanto en su faz de funcionario público como
en su larga trayectoria en el mundo energético. Y al entrañable Pino
Solanas, quien aprovechó los tiempos calmos de pandemia para es-
cribir un prólogo que terminaría siendo un jugoso estudio preliminar
acerca de la historia y el presente de las empresas públicas en su
89
querido país, por el que tanto hizo a través de una producción fíl-
mica única y un compromiso político admirable. Falleció seis meses
después, víctima del COVID-19, en París, donde había arribado para
honrar nuevamente la función pública como embajador argentino
ante la UNESCO. Queda ésta, su “obra póstuma”, como testimonio de
su infatigable labor por la cultura del país. ¡Te extrañaremos, Pino!
En quinto y último lugar, qué sería de toda esta energía intelectual
y emocional sin el apoyo inclaudicable de nuestras familias y amista-
des. A ellos volvemos, una vez más, agradecidos y enaltecidos.
90
Parte
General
1. Génesis y
evolución
del Estado
empresario
1.1. SOBRE EL ROL DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA
En lo que se refiere a la delimitación del rol del Estado, la cuestión

central para los intelectuales es estudiar dicho papel y, por ende,
sus fundamentos de legitimidad, en estas primeras décadas del si-
glo XXI. Así, la conceptualización jurídica de una nueva modalidad
empresarial no ha de basarse –en absoluto– en el habitual descubri-
miento de su pretendida “naturaleza jurídica”, sino en establecer sus
características definitorias, en tanto decisión metodológica fundada
en una teoría analítica.
Desde ya, toda proposición sobre el rol estatal en la gestión econó-
mica involucra una “visión del mundo” netamente ideológica que, si
bien es válida, debe ser explicitada en forma franca y sincera. Es que
la recurrencia a conceptos como “intervención” o “subsidiariedad” del
Estado en la economía suele estar teñida de connotaciones valorati-
vas cuya finalidad es persuadir al interlocutor (en este caso, acerca
de los vicios o ilegitimad del accionar estatal) y, a menudo, promover
o preservar intereses específicos.
95
Desde una mirada metaética, entendemos que no hay forma de esta-

blecer un método intersubjetivo basado en “condiciones generales de
aceptabilidad” para sustentar la verdad de las afirmaciones acerca
de la existencia de hechos morales, lo que nos conduce directamente
a la opción por una teoría no descriptivista. No obstante, es posible
hurgar en el andamiaje normativo vigente para identificar cuáles son
los valores o intereses primarios y permanentes que los constituyen-
tes han tenido en miras a la hora de plasmar un “plan económico-
social” para nuestra Constitución.
En lo que respecta a las teorías de filosofía política reconocibles en
la mirada deontológica seguida por los constituyentes en los albores
de nuestra organización política, hay consenso en que el liberalismo
clásico a ambos lados del Atlántico ha influenciado a nuestros “pa-
dres fundadores” en el armado de una estructura dogmática fuerte-
mente garantista de los derechos individuales “fundamentales”. Tal
reconocimiento hace hincapié en las libertades y autonomías de cada
habitante (sean estos originarios, naturalizados o extranjeros) en
nuestro vasto territorio. Y las reviste de un manto hermético de di-
fícil franqueamiento por parte de las autoridades estatales, quienes
tienen el deber –incluso– de respetar y hacer respetar tales ámbitos
de reserva. El énfasis en la relevancia del control de constitucionali-
dad1 que reposa de manera difusa en todos y cada uno de los jueces
es un eslabón imprescindible de esta teoría política.
Por su parte, la segunda vertiente que es posible encontrar en la pri-
mera parte de nuestra Constitución federal se abriga en la concepción
1. Thea, F. et al (2017). Análisis jurisprudencial de la Corte Suprema. Parte General.

José C. Paz: EDUNPAZ.
96
Génesis y evolución del Estado empresario
“colectivista” (o comunitarista) de raigambre europeo-continental,

cuya manifestación primordial es el intervencionismo estatal. Así,
ora como complemento, ora como contrapeso de la visión liberal, esta
teoría política privilegia la opción por la (razonable) restricción de
tales libertades en pos de elevar el estándar igualitario a partir del
cual todos los habitantes, independientemente de su propia capaci-
dad y libre iniciativa, puedan alcanzar las condiciones para realizar
su plan de vida con “dignidad”, esto es, habiendo asegurado las ne-
cesidades materiales básicas y los niveles de (auto)estima mínimos.
En este marco, los diferentes momentos constituyentes orientan la
interpretación sobre el programa económico contenido en la Norma
Fundamental. Así, puede afirmarse que (i) la “cláusula del progreso”
contenida en el texto histórico de 1853/60 integra el modelo demo-
crático-liberal clásico con una concomitante promoción estatal del
progreso; (ii) el perfil nacionalizador e interventor de 1949 logró ins-
talarse, consolidarse y perdurar incluso hasta mediados de los años
setenta; y (iii) el tono general de la Reforma de 1994 fue recostado,
en lo ideológico, más hacia un Estado social de derecho que hacia el
constitucionalismo puramente liberal, aunque sin eliminar el modelo
de competencia bajo un sistema capitalista con epicentro en la perso-
na (como habitante, ciudadana, usuario o consumidora).
Bajo esta inteligencia, el papel reservado al Estado en la última re-
forma constitucional no se condice: (i) ni con el rol “interventor” de
1949, (ii) ni con el papel prescindente de la “reforma del Estado” de
1989 y los marcos regulatorios sectoriales de 1992. Pero la paradoja
radica en que, en pleno proceso neoliberal, no se haya introducido en
el texto constitucional reformado un nuevo concepto del rol del Esta-
do (con notas conservadoras), aunque sí sucedió que se acentuara la
97
promoción pública del desarrollo humano (conf. art. 75, inc. 19, CN);
todo lo cual hirió la legitimidad intrínseca del fundamento privatista
y “liberalizador” de la gestión económica.
1.2. EVOLUCIÓN HISTÓRICA
La presente obra intenta llenar un espacio llamativamente olvidado

en la reciente literatura relativa a una temática que puede adoptar
alguno de los siguientes rótulos: el papel de las empresas públicas,
el rol empresario del Estado, las descentralizaciones empresariales
del Sector Público Nacional, la intervención estatal en la economía
y hasta la asociación público-privada en materia corporativa. Ergo,
abarcar la problemática de manera integral, histórica y actualizada
ha sido el propósito de esta investigación.
Al abordar el fenómeno que implica la adopción por parte del Estado
de una determinada política de actuación directa en la producción
de bienes y servicios en un mercado determinado, suele recurrirse al
concepto (genérico y, por ende, impregnado de vaguedad intrínseca)
de “empresa pública”. Se ha señalado que con ese género se alude a la
presencia del Estado en la organización de tal corporación o sociedad,
justificándose dicha presencia por la satisfacción de un interés gene-
ral o de un fin público (ya que no es posible una actividad estatal sin
que se persigan tales fines).2 Así, el Estado actúa como empresario
donde es necesario para el bien común, por lo que la actividad corpo-
2. Mata, I. (2009). Ensayos de Derecho Administrativo (pp. 133 y ss.). Buenos Aires:
RAP. A través de su quehacer empresario, el Estado se propone corregir las fallas
del mercado, favorecer sectores económicos o desarrollar actividades consideradas de
importancia estratégica.
98
rativa tiene una finalidad política. Y siempre lo hace en el marco de

sus políticas públicas.3
Una visión histórica del concepto de “empresa pública” puede ser re-
construida a partir de las siguientes etapas:4
i) Militarista: a comienzo del siglo XX, parte de una visión estratégica
de dicho instrumento, el modelo era “el general” Mosconi, con su YPF
estatal en pleno despliegue de proyectos exploratorios cuyo resultado
fue el descubrimiento de ricos yacimientos de hidrocarburos por las
extensas y poco pobladas latitudes patagónicas. Este escenario tenía
una particularidad: la finalidad corporativa del accionar estatal era
identificada con los objetivos de la defensa nacional, lo que llevaba a
privilegiar la posesión exclusiva de los recursos naturales hidrocar-
buríferos y la promoción de la industria pesada como motor del de-
sarrollo productivo.5 Como recuerda Pino Solanas en la introducción
a esta obra, la idea de Mosconi era “transformar YPF –que era una
pequeña repartición del Ministerio de Agricultura– en una empresa
petrolera que cumpliera el rol de un servicio público”.
ii) Desarrollista: por la década del sesenta, este modelo toma los
aportes de la industria pesada y le imprime una ligazón con el desa-
rrollo nacional en un escenario de hipótesis de conflicto en el contexto
de Guerra Fría, por lo que muda su finalidad, poniendo el eje en el
crecimiento económico autónomo a partir de la industrialización sus-
titutiva de importaciones.
3. Ruiz de Ferrier, C. (comp.) (2017). El control de políticas públicas. Buenos Aires:

FLACSO Argentina.
4. González Moras, J. M. (2000). Los servicios públicos en la Unión Europea y el prin-
cipio de subsidiariedad (pp. 44 y 45). Buenos Aires: Ad-Hoc.
5. Gadano, N. (2006). Historia del petróleo en la Argentina. 1907-1955: desde los ini-
cios hasta la caída de Perón (capítulo 4). Buenos Aires: Edhasa.
99
iii) Financista: entre el golpe de Estado de 1976 y la década del no-

venta, se vacía de contenido a esta herramienta de política pública
en un país dominado por los servicios financieros. El corolario es la
reducción de las empresas estatales al rol de “coto de caza” de la di-
rigencia política y sindical, la sujeción a tensiones de sobreendeuda-
miento en busca de financiamiento genuino (que el Estado per se no
conseguía), la fijación de subsidios cruzados, entre otros ataques. Al
mismo tiempo, todo ello operó para que, en la mayoría de los casos,
la dinámica conspirara en detrimento de la especialización técnica
de las compañías y del cumplimiento de sus cometidos originales, al
tiempo que su planta de personal se volvía –en algunos casos– “so-
breabundante”. La arremetida del neoliberalismo en los años noven-
ta solo implicaría la liquidación de lo que estaba claro que, con ese
presente, era muy difícil de sostener.
Ahora bien, esta premisa básica de la actuación estatal en modo
empresario no implica, necesariamente, que esa actividad deba ser
“antilucrativa”, opuesta a la búsqueda de beneficios económicos y de
una rentabilidad que le permita realizar su objeto social sin ser defi-
citaria. Al contrario, nada impide que el Estado asuma –además de
la finalidad de bien público– como otro de sus motores al desempeño
bajo parámetros de eficiencia, productividad y hasta de generación
de valor (ganancias, dividendos y otros intangibles positivos) para
su accionista público y aún para socios privados que pudiere tener si
reviste una conformación societaria mixta.
100
Ello, está claro, sin olvidar, menoscabar ni subestimar los fines de

bien común que justifican esa gestión,6 por lo que es esperable que
el Estado empresario no permanezca ajeno o indiferente al devenir
económico de la población y su bienestar general. A tales efectos,
ha de abandonar una posición “neutral”, de modo tal de influir en
forma directa en el entramado productivo con el objeto de motivar o
estimular determinadas decisiones de los grupos sociales, a la espera
de que estos se orienten en el sentido que el Estado considere más
conveniente para el interés público.7
Así, pues, el Estado puede actuar en la gestión económica mediante
directivas o incentivos. En el primer caso, las acciones consisten en
decisiones directas tomadas en ejercicio de una relación potestativa
fijada en forma unilateral por la administración, que determina un
comportamiento obligatorio para los particulares, quienes ven así
limitada su esfera de acción. En cambio, con el incentivo se busca
obtener una conducta mediante la promesa de un beneficio. Se tra-
ta de la satisfacción de necesidades públicas por la vía indirecta de
la persuasión (fomento), sin que se emplee la coacción ni se creen
servicios públicos.8 En este libro hemos centrado la investigación en
el análisis de las actividades de promoción, desarrollo, incentivo y
hasta de gestión de servicios públicos, pero en tanto y en cuanto tales
6. Barra, R. C. (2006). Tratado de Derecho Administrativo, tomo III (pp. 362 y ss.).
Buenos Aires: Ábaco.
7. Dromi, J. R. (1985). Derecho Administrativo Económico, tomo 2 (p. 135). Buenos
Aires: Astrea.
8. De la Riva, I. (2004). La figura del fomento: necesidad de encarar una revisión
conceptual. En AA. VV., Servicio Público, Policía y Fomento (pp. 413 y 414). Buenos
Aires: RAP.
101
actividades (y sus fundamentos) se hallen circunscriptas a la esfera

empresarial del Estado.
Con ese propósito, es posible identificar diferentes etapas o
“momentos”9 que, a nivel constitucional, pueden proporcionar pau-
tas orientadoras acerca del plan o programa económico contenido
en nuestra Norma Fundamental y reconocido por nuestra “norma
fundante básica”,10 esto es, por el fundamento de validez de todo el
bloque de constitucionalidad y convencionalidad argentino.
En este marco, las distintas expresiones iuspositivas de la relación
del Estado con la economía han atravesado sucesivos estadios en los
últimos setenta y cinco años. Sea para desarrollar actividades comer-
ciales o industriales, sea para gestionar de manera directa los servi-
cios públicos, el involucramiento estatal en las actividades económi-
cas ha sido formalizado por medio de organizaciones instrumentales
de tipo empresarial o societaria. Es decir, se recurrió a formas pri-
vadas cuyo grado de descentralización ha ido variando al compás de
la evolución de tales modalidades. Ello, con el objeto (recurrente) de
dotar a tales empresas de una gestión ágil y mayor flexibilidad, cuyo
logro se conseguiría a través del sometimiento –también aquí con
diferentes modulaciones– a las normas propias de la lex mercatoria.
De este modo, fueron creándose a lo largo de las décadas los siguientes
tipos comerciales: (i) las Sociedades de Economía Mixta (SEM) en el
año 1946 –hito que justifica, en parte, la elección del inicio del período
de la presente investigación–, (ii) las Empresas del Estado (EE) en
9. Pérez Hualde, A. (2000). Constitución y economía (pp. 73 y ss.). Buenos Aires:

Depalma.
10. Conf. Kelsen, H. (1979). Teoría pura del derecho (capítulo V). México: Ed. Univer-
sidad Nacional Autónoma de México.
102
el año 1955, (iii) las Sociedades Anónimas con Participación Estatal

Mayoritaria (SAPEM) entre los años 1967 y 1972, y –por último–(iv) el
régimen de las Sociedades del Estado (SE) en el año 1974. Por fuera de
esta normativa específica, (v) en 1972 fue aprobado el régimen de las
Sociedades anónimas (SA) –Sección V, artículos 163-307 de la Ley de
Sociedades Comerciales–, el cual también sería utilizado, a la postre,
como otra tipología disponible a la hora de crear una empresa pública.
Bajo este nivel de análisis de rango constitucional, también es im-
prescindible tomar en consideración algunos momentos infracons-
titucionales (de rango legal y reglamentario), cuya relevancia con-
siste en plasmar los cambios de rumbo –a veces fundados en una
norma constitucional, otras veces sin ella– en lo relativo al Estado
empresario. En efecto, es dable remitir la referencia a: (i) las leyes
de reforma del Estado de 1992, que marcaron el inicio del proceso de
privatización de las empresas públicas –especialmente las titulares
y prestadoras de servicios públicos–, y (ii) la Ley de Emergencia Eco-
nómica y Pesificación de 2002, que determinó la vuelta incipiente a
descentralizaciones de tipo societario bajo influencia estatal al frente
de labores netamente económicas.
1.2.1. LA CONSTITUCIÓN HISTÓRICA DE 1853/60:

UN TEXTO LIBERAL Y PROGRESISTA A LA VEZ
Es un lugar común en la historiografía interpretar a la norma fun-

dante de nuestra organización política como imbuida de la concep-
ción liberal imperante en Francia y Estados Unidos, la cual “recono-
cía en el derecho personal de propiedad y en la libertad contractual,
103
dos pilares fundamentales”.11 El primero de ellos estaba consagrado

expresamente en los artículos 14 y 17; en cambio, los derechos con-
tractuales resultaban de manera implícita y fueron siendo derivados
de los derechos de comerciar, de navegar, de ejercer industrias líci-
tas, de trabajar, de asociarse y de enseñar; todos ellos reconocidos en
el artículo 14 de la Carta Magna.
Pero, a su vez, en el plexo normativo contenido en esa Constitución
originaria también se preveía una disposición de importancia super-
lativa para la materia bajo análisis, a saber: la denominada “cláu-
sula del progreso” contenida en el antiguo artículo 67, inciso 16 (a
partir de 1994, en el art. 75, inc. 18), que disponía lo siguiente:
Es competencia del Congreso de la Nación proveer lo conducente a

la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provin-
cias, y al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción
general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigración,
la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización
de tierras de propiedad nacional, la introducción y establecimiento
de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la ex-
ploración de los ríos interiores, por Leyes protectoras de estos fines y
por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo.
Para parte de la doctrina esa norma “partió de la concepción, em-

brionaria en aquella época, de lo que actualmente se designa como
11. Gelli, M. A. (2003). Constitución de la Nación Argentina (p. 369). Buenos Aires:
La Ley.
104
la titularidad estatal de los servicios públicos”,12 y que llamativa-

mente no reconocía ningún antecedente similar en la Constitución de
los Estados Unidos sancionada en 1787. En este marco, el concepto
de los “ferrocarriles” fungía como voz para denotar un determinado
modelo de Estado, cuyo importante grado de involucramiento en la
gestión económica directa no encontraba límites jurídicos.
Esa norma “posibilitaba el ejercicio del poder de policía de bienestar
a fin de instituir un equilibrio normativo entre las garantías con-
tractuales y de la propiedad, por un lado, y el bienestar general que
debía procurar el Estado, por el otro. [...] La creciente intervención
estatal iniciada en los años treinta limitó intensamente los derechos
económicos, bajo la justificación de otorgarles una mayor protección
a sectores en crisis o desprotegidos”. Asimismo, “[c]omo es sencillo
advertir, el programa del art. 75, inc. 18, perfila un Estado que lo
es todo, menos prescindente y le facilita la elección de diferentes al-
ternativas, según las necesidades y circunstancias del país” y que,
“puesta en su juicio, establece herramientas muy útiles para planifi-
car en el mediano y largo plazo políticas de bienestar”.13 Ello, siem-
pre que el Estado las instrumente resguardando los límites que la
Constitución le impone a tales atribuciones discrecionales y progra-
máticas, a través de los derechos contractuales y de propiedad (art.
14) y del principio de razonabilidad (art. 28).
Por su parte, se ha sostenido que, si bien la Constitución originaria
no contenía un programa económico determinado, la conjunción de
12. Salomoni, J. L. (1999). Teoría general de los servicios públicos (pp. 125, 126 y
131). Buenos Aires: Ad-Hoc. En oposición a esta postura, ver Marial, H. A. (1993). La
ideología del servicio público, RADA, (14), 416.
13. Gelli, M. A. (2003), op. cit., p. 576.
105
las disposiciones citadas en los párrafos precedentes impiden con-

siderar a la “ideología de la Constitución económica” como un típico
reflejo del “Estado gendarme”, puesto que los objetivos económicos
de la Nación no eran un mero problema de mercado,14 sino que se
complementaban con otros valores y objetivos concretos, tales como
el progreso, el bienestar, el desarrollo, el poblamiento, etc.
Y tal línea de pensamiento, que supo estar inspirada en los textos
de Juan Bautista Alberdi y del entonces ministro de Hacienda de
la Confederación, Mariano Fragueiro,15 fue resumida en dos objeti-
vos del Preámbulo de nuestra Constitución: “asegurar los beneficios
de la libertad” y “promover el bienestar general”. Es que Alberdi, si
bien era un ferviente partidario de la libertad y la iniciativa indivi-
dual, “no relegaba los objetivos económicos a un simple problema de
mercado ni pregonaba un Estado meramente gendarme, antes bien,
orientó su proyecto constitucional a ciertos fines que el Estado debía
realizar, […] a un rol motorizador del crecimiento y desarrollo de la
14. En contra, Bianchi, quien afirma que la única previsión constitucional referida a la
publificación de la propiedad privada es el artículo 17, referido a la expropiación (Bian-
chi, A. B. [1989]. Marco constitucional de la privatización. Primer Seminario Interna-
cional sobre Aspectos Legales de la Privatización y Desregulación. Revista RAP, 229).
15. Del “padre de la Constitución” influyeron sus célebres Bases y puntos de par-
tida para la organización política de la República Argentina (de 1852), así como
su interpretación postsanción de la Constitución de 1853, contenida en la obra
Sistema económico y rentístico de la Confederación Argentina (de 1854). Por su
parte, de Fragueiro –de quien se ha dicho que expresaba un fuerte sentido na-
cional, proteccionista, estatista e industrialista– han influido su Organización del
crédito (de 1850) y Cuestiones argentinas (de 1852). La influencia conceptual del
pensador cordobés fue ratificada en la praxis del propio Congreso Constituyente, el
que, actuando como legislatura ordinaria, dictó la ley conocida como “Estatuto de
Hacienda y Crédito”, en la que se sientan las bases de un “Estado promotor” y de
la nacionalización de la imprenta y el crédito, este último como pieza motora de la
industria nacional (Salomoni, J. L., [1999], op. cit., p. 82, nota 54).
106
nueva Nación, expresado con claridad en la ‘cláusula del progreso’”.16

Así, se ha afirmado que el liberalismo económico de Alberdi “queda
relegado a la esfera privada de la economía. La libertad, la no inje-
rencia de ningún poder estatal que obstaculice el libre juego del mer-
cado, tiene que ver con la defensa de una zona estrictamente privada.
El Estado tiene otros principios de actuación y por lo tanto también
otros fines”,17 en una configuración estatal que no profesa neutrali-
dad alguna en su relación con la economía nacional.
De esta manera, puede afirmarse con relativa contundencia que el
programa económico de la Constitución histórica consistió en un mo-
delo “demoliberal” con fuerte acento, tanto en (i) la garantía de los de-
rechos individuales de tinte mercantil, como en (ii) la promoción cen-
tralmente estatal del progreso y el desarrollo económico de la nación.
1.2.2. LA CONSTITUCIÓN PERONISTA DE 1949: LA INTERVENCIÓN

DIRECTA, UN LEGADO DE TRES DÉCADAS. ANTECEDENTE
DE LA “CORPORACIÓN DE EMPRESAS NACIONALES”
En el marco del “constitucionalismo social” de posguerra, a fines de

la década del cuarenta la Reforma constitucional cristalizó al Estado
como agente económico y propietario de bienes y servicios, considera-
dos esenciales para la obtención del bienestar general.18 En efecto, la
Reforma constitucional de 1949 incluyó un capítulo (el IV) consagran-
16. Dalla Vía, A. R. (2006). Derecho Constitucional Económico (pp. 100 y 119). Buenos
Aires: LexisNexis.
17. Salomoni, J. L. (1999). op. cit., p. 74.
18. Gelli, M. A. (2003), op. cit., p. 370.
107
do “la función social de la propiedad, el capital y la actividad econó-

mica”, cuya disposición –clave en la materia– prescribía lo siguiente:
Art. 40 - La organización de la riqueza y su explotación tienen por fin

el bienestar del pueblo, dentro de un orden económico conforme a los
principios de la justicia social. El Estado, mediante una Ley, podrá
intervenir en la economía y monopolizar determinada actividad, en
salvaguardia de los intereses generales y dentro de los límites fijados
por los derechos fundamentales asegurados en esta Constitución. Sal-
vo la importación y exportación, que estarán a cargo del Estado, de
acuerdo con las limitaciones y el régimen que se determine por Ley,
toda actividad económica se organizará conforme a la libre iniciativa
privada, siempre que no tenga por fin ostensible o encubierto dominar
los mercados nacionales, eliminar la competencia o aumentar usura-
riamente los beneficios.
Los minerales, las caídas de agua, los yacimientos de petróleo, de car-
bón y de gas, y las demás fuentes naturales de energía, con excepción
de los vegetales, son propiedad imprescriptibles e inalienables de la
Nación, con la correspondiente participación en su producto que se
convendrá con las provincias.
Los servicios públicos pertenecen originariamente al Estado, y bajo
ningún concepto podrán ser enajenados o concedidos para su explota-
ción. Los que se hallaran en poder de particulares serán transferidos
al Estado, mediante compra o expropiación con indemnización previa,
cuando una Ley nacional lo determine.
El precio por la expropiación de empresas concesionarias de servicios
públicos será el del costo de origen de los bienes afectados a la explo-
tación, menos las sumas que se hubieren amortizado durante el lapso
108
cumplido desde el otorgamiento de la concesión y los excedentes sobre

una ganancia razonable que serán considerados también como reinte-
gración del capital invertido.19
Es clara la concepción ideológica o programa constitucional incorpo-

rados en esta célebre norma. Su texto preveía que el Estado, median-
te una ley, podía intervenir en la economía y monopolizar determi-
nada actividad, en salvaguarda de los intereses generales. Y que, si
bien el principio seguía siendo el de la libre iniciativa privada, ello
estaba condicionado al cumplimiento de determinados requisitos re-
lativos a la no dominación de los mercados, la no eliminación de la
competencia y el no aumento usurario de los beneficios. También es-
tipulaba que los recursos naturales eran de propiedad de la nación,20
y que los servicios públicos pertenecían originariamente a aquella,
prohibiendo su enajenación o concesión.
Ahora bien, la Norma Fundamental sancionada en 1949 fue poste-
riormente dejada sin efecto por la Reforma del año 1957.21 Y si bien
19. El destacado ha sido agregado.

20. Para un análisis específico sobre la evolución de este concepto hasta llegar a la
Reforma constitucional de 1994, ver Carbajales, J. J. (30/11/09). Dominio y jurisdic-
ción de los recursos naturales (coordinación de competencias en materia energética).
El Derecho, Suplemento Administrativo, (12.391), pp. 10-13.
21. Al respecto, Dalla Vía refiere que “[l]a Constitución de 1949 posibilitó la reelección
del entonces presidente de la Nación, general Juan Domingo Perón, rigiendo hasta
el derrocamiento del mismo por parte de la Revolución ‘Libertadora’ del 16/9/1955.
El gobierno resultante de la Revolución Libertadora derogó mediante ‘proclama’ la
Constitución de 1949, restableciendo la vigencia de la Constitución histórica de 1853-
1860. La referida Constitución estaba inspirada en la justicia social, pero apareció
como el producto de la imposición de un sector de la sociedad por sobre el otro, ya
que no alcanzó la mayoría de 2/3 en ambas Cámaras del Congreso, conforme a lo que
prescribe el art. 30, CN, para proceder a la reforma de la Constitución. Después de
muchos años de polémicas, la situación ha quedado definitivamente zanjada con la
reforma constitucional de 1994, toda vez que, en su juramento, los constituyentes
109
es cierto que de aquel texto solo quedaron los derechos de segunda

generación contenidos en el “nuevo” artículo 14 bis,22 también resul-
ta claro que el impulso a un modelo “empresario” de Estado perduró
en el tiempo por varias décadas (por lo menos hasta 1976), haciendo
de las “empresas públicas” una herramienta clave para el desarrollo
económico y la cohesión social, cuyos exitosos efectos –no sin inevita-
bles contradicciones– pueden ser rastreados incluso hasta entrados
los años ochenta.23
En este sentido, se ha sostenido que,
afirmaron la vigencia de la Constitución histórica de 1853 con las reformas de 1860,

1866, 1898, 1957 y 1994, excluyendo la Constitución de 1949 e incluyendo la validez
de la reforma de 1957. El hecho tiene especial significación atento a que la reforma de
1994 fue impulsada por el propio peronismo, esta vez para obtener la reelección del
presidente Carlos S. Menem” (Dalla Vía, A. R. [2006], op. cit., p. 721, nota 6).
22. Cuyo texto listó los títulos de cada uno de los capítulos donde extensamente se
desarrollaban esos derechos en la Reforma del 49.
23. En consonancia con el prólogo de Pino Solanas, se ha afirmado que “[en agosto
de 2018] se cumplieron 68 años del día en que un Gobierno Peronista creó el Ente
Nacional de Energía (ENDE). Ese ente se encargó de organizar 5 empresas energéti-
cas: Agua y Energía Eléctrica, Gas del Estado, YPF, Combustibles Sólidos Minerales
y Combustibles Vegetales derivados. El objetivo: control de la energía por parte del
Estado para asegurar un desarrollo productivo autónomo. Así de simple. Entre otras
medidas, el Peronismo había expropiado la Compañía Primitiva de Gas a los ingleses,
para crear Gas del Estado y construir el gasoducto más largo del mundo en ese momen-
to (Comodoro Rivadavia-Plaza Huincul en Buenos Aires). La capacidad de distribución
de gas que allá por el año 1946 solo alcanzaba a 300.000 metros cúbicos por día, se elevó
en 10 años a 15 millones por día. En 1947 fue creada la empresa Agua y Energía Eléc-
trica y se construyeron usinas hidroeléctricas por todo el país. En 10 años la potencia
instalada pasó de 22.476 kw a 300.000 kw para elevarse en 1956 […]. En 1946 se creó
la Dirección General de Combustibles Sólidos y Minerales y se activó la mina de Río
Turbio que sustituyó el carbón que importábamos de Inglaterra. El fortalecimiento de
YPF permitió que la producción de petróleo que en 1946 era de 2.259.757 toneladas, se
elevara a 3.850.000 toneladas en 1954. Durante el mismo período las reservas pasaron
de 40 millones a 300 millones de metros cúbicos. Destilerías nuevas, flotas de buques
modernamente equipadas, usinas hidroeléctricas y térmicas, flota mercante, acompa-
ñando el desarrollo de la industria nacional” en Amichetti, H. (2018). Energía: ¿el Es-
tado o un cartel de multinacionales? Recuperado de http://ovejanegramedios.com.ar/
energia-el-estado-o-un-cartel-de-multinacionales.html).
110
[s]i bien la reforma constitucional de 1949 pareció perderse en la con-

trarreforma de 1957, parece indudable que algunos de sus criterios
sobrevivieron por lo menos tres decenios después, en cuestiones que
hacen a la regulación económica y en especial en materia de empresas
públicas, pues fue a partir de dicha reforma que el Estado Nacional
ganó una impronta que aún sin un texto constitucional expreso que lo
avalara, no pudo diluirse con el paso del tiempo.24
En consonancia, se ha puntualizado que, a partir de 1957, conflu-

yeron en el diseño normativo de la Constitución los principios del
liberalismo y del Estado social de derecho, por lo que, en los hechos,
“las libertades económicas se desdibujaron por la intensa regulación
estatal dictada hasta fines de la década del ochenta”.25 Es por eso
que puede afirmarse que las reformas introducidas en el nuevo tex-
to recogen muchos principios de la derogada Constitución de 1949,
bajo el esquema del “constitucionalismo social” –cuyos hitos pueden
rastrearse en la Constitución de México de 1917 y en la República
de Weimar de 1919–, que denotó el tránsito del Estado liberal-indi-
vidualista de derecho al Estado social de derecho. No obstante, se ha
advertido que la aplicación de las políticas económicas nacionalistas,
proteccionistas e industrialistas “no alteró el modelo económico de la
Constitución Nacional, ni tampoco fue necesario reformar la Consti-
tución para hacer posible dicha aplicación”.26
24. Alfonso, M. L. (2009). Régimen de nacionalización de empresas privadas (p. 34).

Buenos Aires: RAP.
25. Gelli, M. A. (2003), op. cit., p. 370.
26. Dalla Vía, A. R. (2006), op. cit., pp. 101 y 722.
111
En este punto es oportuno traer a colación el análisis retrospectivo

que realiza Zaffaroni sobre la derogación de la Constitución de 1949
y, particularmente, sobre el valor que tenía (y el peligro que acarrea-
ba para ciertos sectores) el citado artículo 40 de dicho texto. Este
autor afirma que
No se pretendió derogar –y borrar– la Constitución de 1949 por de-

fectos formales de convocatoria, por la reelección presidencial ni por
cualquier otra razón semejante, que podrá seguir siendo materia de
discusión técnica y política. [...] El lector actual del texto de 1949 no
tiene más que repasar con la mirada más somera sus arts. 38, 39 y
40 para descubrir la determinante de la pretensión de suprimirla de
la memoria de todos los argentinos y para convencerse de que [...] su
supresión autoritaria fue un capítulo más de una decisión hegemóni-
ca planetaria.
La Constitución de 1949 estaba en sintonía con el movimiento consti-
tucional y legislativo propio de los primeros años de la posguerra eu-
ropea y con sus antecedentes y repercusiones latinoamericanas, amén
del laborismo inglés y el New Deal de Estados Unidos [...]: el progreso
social, la ampliación de la base ciudadana real, la incorporación de las
masas a la producción y al consumo, la asistencia y la previsión social,
el fomento de la educación y de la cultura. Lejos de la tesis del funda-
mentalismo de mercado, este mundo horrorizado por lo que acababa de
vivenciar impulsaba la intervención económica del Estado para incen-
tivar y redistribuir sobre la base de la equidad y la justicia social. [...]
Entre esta apertura de posguerra hacia un constitucionalismo gene-
roso como proyecto de una humanidad mejor y su repliegue hacia un
dominio económico que arrasaría con todo obstáculo ético, se inscribe
112
la Constitución de 1949 y se entiende tanto su surgimiento como la

tentativa de borrarla de la historia. [...]
Creemos que el principal eje de la reforma pasó por las disposiciones
de orden económico y que, en definitiva, fueron la determinante de su
eliminación por su obvia incompatibilidad con la marejada de poder
mundial que siguió a la finalización de la guerra de Corea. [...] El
art. 40 –quizás el más determinante de todos– consagra en su primer
párrafo la amplia posibilidad de intervención económica del Estado,
que fue la piedra del escándalo [...]. Los siguientes párrafos del art.
40 fueron indudablemente el más decisivo factor de la tentativa de
eliminación completa de la Constitución de 1949. Las consecuencias
más catastróficas de su radical supresión y consiguiente indefensión
del capital del Estado se vivieron casi medio siglo más tarde. [...]
La Constitución de 1853-1860 es liberal. [...] Los que nunca fueron li-
berales fueron quienes tantas veces la archivaron, la tuvieron como
un ideal lejano, la violaron sin pudor, para conservar o restablecer pri-
vilegios. La Constitución de 1949 no es menos liberal por el hecho de
incorporar los derechos económicos, sociales y culturales, porque queda
demostrado que su texto es respetuoso de la libertad del otro. Si algún
error o pecado a este respecto cometió el movimiento que le dio origen,
queda por entero empalidecido como diminuto e insignificante ante los
incalificables hechos criminales reiterados de sus detractores en cuan-
ta ocasión dispusieron del espacio de poder para cometerlos.27
27. Zaffaroni, R. E. (2014). Estudio sobre la Constitución de la Nación Argentina de

1949. Derecho Público, Año III, (8), 3 y ss.
113
En consonancia con esta mirada, se ha planteado la siguiente inter-

pretación:
¿Por qué la Constitución de 1949 es una Constitución maldita? ¿Por

qué el golpe de Estado de 1955 maldijo la Constitución peronista
aprobada en el marco de un gobierno democrático y legítimo? ¿Por
qué gran parte de la academia constitucional argentina menciona la
Constitución de 1949 solo a los efectos de maldecirla? [L]a maldición
se debe a un peligro, se explica por un temor. [...] El peligro, para el
gobierno de facto de 1955, para buena parte de la academia constitu-
cional es el modelo económico plasmado en la Constitución de 1949.28
No obstante, la impronta de esta Constitución (maldita o no) resurgió

con la última presidencia de Perón. En efecto, en noviembre de 1973 se
dictó la Ley N° 20558 que creó la Corporación de Empresas Nacionales.
El objeto era ejercer la “conducción superior, al servicio de los objetivos
nacionales”, de todas las empresas en las cuales el Estado tenía pro-
piedad absoluta o mayoritaria. También podía promover, “por razones
de interés público”, el desarrollo de nuevas actividades económicas.
Se trataba de una entidad descentralizada bajo jurisdicción del Mi-
nisterio de Economía, cuya labor principal era “conducir” (verbo caro
al peronismo) de manera “estable y eficiente” y supervisar a dichas
empresas públicas, esto es, (i) orientar sus acciones, (ii) centralizar
su endeudamiento, (iii) proponer al PEN la designación de sus au-
28. Prólogo de Mauro Benente y Federico Thea a la obra Benente, M. (comp.), (2019).
La Constitución maldita: estudios sobre la reforma de 1949 (p. 14). José C. Paz:
EDUNPAZ.
114
toridades, (iv) controlar la gestión de los directores, (v) establecer

directivas generales para el sector privado por resultar de interés
público (ejs.: cumplimiento del compre nacional, adecuación a los
planes económicos generales, alineamiento con la política de finan-
ciamiento externo, etc.).
Los directores no podían estar vinculadas con intereses privados de
la actividad que se tratara, y siempre tendrían representación de la
CGT y la CGE; también de las provincias interesadas.
En concreto, las directivas, pautas y medidas que la Corporación
les dictaba regirían para: a) los planes de acción, b) el presupuesto
económico-financiero, c) la política de precios y tarifas (y de subsidios
asociadas), d) los niveles de inversión y de ahorro, e) la política de
endeudamiento y acceso a divisas, f) los aportes del Tesoro Nacional
y g) la política de investigación y desarrollo científico y técnico.
Las empresas que quedaron sujetas a la conducción superior de la
Corporación eran del tipo empresas del Estado, SAPEM, SA o socie-
dades mixtas y, en particular, fueron las siguientes:
1. Yacimientos Petrolíferos Fiscales

2. Agua y Energía Eléctrica
3. Yacimientos Carboníferos Fiscales
4. Gas del Estado
5. Flota Fluvial del Estado Argentino
6. Ferrocarriles Argentinos
7. Aerolíneas Argentinas
8. Subterráneos de Buenos Aires
9. Empresa Nacional de Telecomunicaciones
10. Empresa Nacional de Correos y Telégrafos
115
11. Administración General de Puertos

12. Obras Sanitarias de la Nación
13. Seguro Aeronáutico
14. Comercial Inmobiliaria Financiera
15. Empresa Nacional
16. Instituto Nacional de Reaseguros
17. Yacimientos Mineros de Agua de Dionisio
Finalmente, en 1978 el gobierno de facto disolvió la Corporación de

Empresas Nacionales a través del Decreto-Ley N° 21800.
1.2.3. EL REGRESO A LA DEMOCRACIA EN 1983:

LA PERSISTENCIA DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS
Es evidente que la persistencia de la intervención directa en la eco-

nomía a través de la creación, propiedad y gestión de empresas del
Estado ha sido una constante entre las décadas de 1940 y 1980. Esta
continuidad puede rastrearse en los estudios casuísticos realizados
oportunamente por la Comisión Económica Para América Latina,
Oficina Buenos Aires.29
29. Comisión Económica Para América Latina (CEPAL) (junio de 1983). Las em-
presas públicas en Argentina, Ugalde, A. (comp.), (30/12/82). Brasilia; elaborado en
base a la Comunicación “A” del B. C. R. A. (CONAU 1-2-27). Anexo II-1: Empresas
no Financieras; Anexo II-2: Empresas Financieras. Hay una versión previa de 1976
(CEPAL, “Las Empresas Públicas en Argentina”. Oficina en Buenos Aires, documen-
to interno de trabajo, CEPAL/BA/105, Buenos Aires, junio). Ver también Ugalde, A.
(1984). Las empresas públicas en la Argentina. Buenos Aires: El Cronista Comercial.
116
En efecto, según estos trabajos en el año de la vuelta a la democracia

existían en nuestro país casi trescientas empresas estatales, clasifica-
das en financieras y no financieras. Veamos.
Cuadro 1. Cantidad de empresas públicas.
Empresas no financieras: 259

Nacionales: 143
Provinciales: 83
Municipales: 6
Intergubernamentales: 3
Mixtas: 24
Empresas financieras: 36
Nacionales: 5
Provinciales: 26
Municipales: 5
Total de empresas públicas: 295
Fuente: elaboración propia en base a CEPAL (1983).
¿Esto explica de por sí el legado de la Constitución “maldita”30 de

1949? Al menos justifica la idea de que la intervención del Estado
en la economía, prevista en el célebre y controvertido artículo 40 del
texto constitucional, mantuvo su vigor y relevancia a pesar de su
derogación y falta de “evocación” como norma fundante del derecho
argentino. Ello, al punto de que en 1974 llevó a la creación –como
30. Benente, M. (comp.), (2019), op. cit., Prólogo y passim.
117
hemos visto– de la Corporación de Empresas Nacionales, que fuera

faro de otras reformas similares en Latinoamérica.
1.2.4. LA REFORMA DE 1994: EL PRINCIPIO PRO HOMINE Y EL DESARROLLO

HUMANO, UNA PARADÓJICA POSTURA INTERMEDIA
A partir de 1990 comienza un proceso de desregulación y privatiza-

ción de empresas estatales, en especial, las de servicios públicos, con
sustento en los principios del liberalismo económico y en la necesidad
de lograr mayores niveles de eficacia en la prestación del servicio.
Será a través de la Ley N° 23694 de Emergencia económica y la Ley
N° 23696 de Reforma del Estado y emergencia administrativa, de
fines de 1989, las que acierten en plasmar normativamente las ideas
imperantes relativas al pretendido “modelo neoliberal”.31
Y va a ser, precisamente, “en medio de ese impulso privatista, con
predominio mercantil, actos de fe liberal y retroceso del Estado”,32
cuando se produzca la Reforma constitucional de 1994 que incorporó
algunos de los llamados “derechos de la tercera generación”.
No obstante, y a contramano de lo que pudiera esperarse en ese con-
texto geopolítico, lo llamativo fue que ese “espíritu de época” no fue
totalmente receptado en el texto de reforma jurado el 24 de agosto
31. Para un análisis crítico –en los sentidos filosófico y político del término– del pro-
ceso de privatización, ver, entre otros, Thwaites Rey, M. C. y Castillo, J. E. (1992). La
paradojal euforia privatizadora. Apuntes sobre la reforma del Estado en la Argenti-
na. América Latina Hoy. Revista de Ciencias Sociales, 2° Época, (5), 35 y ss.; Schvar-
zer, J. (1998). Implantación de un modelo económico. La experiencia argentina entre
1975 y 2000 (pp. 137 y ss.). Buenos Aires: A-Z Editora; y Azpiazu, D. et al (2002). El
proceso de privatización en la Argentina. La renegociación con las empresas privati-
zadas. Bernal: Ed. Universidad Nacional de Quilmes, passim.
32. Gelli, M. A. (2003), op. cit., p. 371.
118
de 1994 en el Palacio San José. Por un lado, es cierto que se adoptó

la decisión política de impedir la reforma de la “parte dogmática” de
la Constitución, con la finalidad de “tranquilizar a los sectores más
conservadores de la sociedad”.33 Por el otro lado, el constituyente in-
trodujo definiciones de tipo ideológico, al agregar el capítulo “Nuevos
derechos y garantías” a aquella primera parte de la estructura cons-
titucional, así como la recepción de los tratados internacionales y la
denominada “cláusula del nuevo progreso” (o “del desarrollo huma-
no”, conforme el art. 75, inc. 19).34
Pero lo paradójico resultó ser que, precisamente, tales principios ha-
yan sido afirmados por el constituyente en pleno apogeo del pensa-
miento más privatizador encarnado en las posturas neoliberales de
origen foráneo.35 En efecto, no hay en la última Reforma ningún artí-
culo que proclame la libertad económica ni la economía de mercado.
Pero, como contrapartida, “[l]a reforma de 1994 hace explícitos crite-
33. Dalla Vía, A. R., (2006), op. cit., p.115, y del mismo autor, El ideario constitucional
argentino. La Ley, 5 de julio de 1995.
34. Esta norma constitucional “exige del Congreso una actividad de iniciativa y re-
gulación tendiente a la creación de normas positivas de intervención directa, como
son los subsidios, la actividad de fomento, promoción industrial, proteccionismo, di-
ferimientos impositivos, etc.”. (Pérez Hualde, A. [2000], op. cit., pp. 91 y ss.), a lo
que podría sumársele, al no haber restricción constitucional alguna al respecto, la
creación de “empresas públicas”.
35. Para un abordaje desde esta lógica de continuidad/ruptura entre los textos consti-
tucionales de 1853 y 2004, ver Carbajales, J. J. (30/8/09). La facultad provincial para
celebrar convenios internacionales (Una mirada desde la teoría del pre-compromiso
constitucional). ElDial.com, Suplemento de Derecho Administrativo; y Carbajales, J.
J. y Gasol Varela, C. (2008). La gestión internacional de las provincias en el marco
del sistema federal argentino y a la luz de sus propias constituciones. En E. Iglesias
(dir.), Las provincias argentinas en el escenario internacional. Desafíos y obstáculos
de un sistema federal (pp. 47-82). Buenos Aires: CARI y PNUD.
119
rios de intervención estatal que hasta ese momento solo resultaban

de decisiones legislativas y pronunciamientos jurisprudenciales”.36
Asimismo, la relevancia de esta singularidad se potencia al recordar
que ya en 1992 (esto es, dos años antes de la Asamblea Constituyente),
el legislador había dictado los marcos regulatorios de la electricidad y
del gas (Leyes 24065 y 24076, respectivamente), los cuales sí previeron
expresamente que el transporte y la distribución de ambos servicios
–considerados como servicio público– debían “prioritariamente” ser
realizados “por personas jurídicas privadas” (art. 3). A ello se agrega
una disposición de esas normas que refleja una típica explicitación del
“principio de subsidiariedad” con fundamento en las fallas del mercado:
El Estado por sí, o a través de cualquiera de sus entes o empresas de-

pendientes, y a efectos de garantizar la continuidad del servicio, deberá
proveer servicios de transporte o distribución en el caso en que, cum-
plidos los procedimientos de selección referidos en la presente Ley, no
existieran oferentes, a los que puedan adjudicarse las prestaciones de
los mismos.37
36. Comadira, J. R. (2004). El Derecho Administrativo como régimen exorbitante en

el servicio público. En AA. VV., Servicio público, policía y fomento (p. 33). Buenos
Aires: RAP.
37. Por su parte, el Decreto Reglamentario N° 1398/92 dispuso –a través de una
obligación de hacer– que el Poder Ejecutivo nacional deberá tomar los recaudos ne-
cesarios a los efectos de que se produzca en el menor plazo posible “la transferencia
al Sector Privado” de la actividad de transporte y distribución de electricidad en ese
entonces a cargo de las empresas Agua y Energía Eléctrica S. E., Hidroeléctrica Nor-
patagónica S. A. y SEGBA S. A., conforme a los términos de las leyes 23696 y 24065.
Asimismo, dicho reglamento prescribió –a través de una obligación de no hacer– que
la Secretaría de Energía y el ENRE debían implementar los mecanismos que fuere
menester, a los efectos de asegurar que las actividades descriptas en el párrafo pre-
cedente “permanezcan a cargo del Sector Privado”.
120
Parece estar claro, pues, que el modelo de Estado “diagramado” en la

reforma del Estado y plasmado en las leyes que operaron la privatiza-
ción de sectores estratégicos de la economía, no obtuvo su “coronación”
o consolidación en la Reforma constitucional de 1994. Antes bien, la
incorporación de amplias y novedosas obligaciones en cabeza del Esta-
do –contenidas no solo en las proyecciones de la “cláusula del desarrollo
humano” sino también en los derechos al medio ambiente y de usuarios
y consumidores, así como en tantos otros deberes incorporados a través
de los tratados de derechos humanos con jerarquía constitucional– de-
notan que el “tono” general de la Reforma se ha corrido, en lo ideológico,
más hacia la afirmación de principios del Estado social de derecho, que
del constitucionalismo típicamente liberal, aunque sin eliminar la ma-
triz subyacente del modelo de competencia bajo un sistema capitalista.
Por su parte, una visión integradora del abordaje aquí esbozado per-
mitiría orientar el análisis hacia la creciente injerencia que el dere-
cho internacional ha venido desplegando en las últimas décadas so-
bre los ordenamientos jurídicos nacionales y, en particular, al avance
sobre el derecho público local. Así, a partir de la segunda mitad del
siglo XX ha ido consolidándose el denominado proceso de “internacio-
nalización” de los derechos y garantías tradicionalmente protegidos
por los sistemas jurídicos de los Estados, los cuales recibieron expresa
recepción en diversas cartas internacionales, especialmente en mate-
ria de derechos humanos.38 En lo que aquí interesa, vale destacar que
38. Salomoni, J. L. (28/10/03). La defensa del Estado en los conflictos derivados de

la aplicación de los Tratados Bilaterales de Protección Recíproca de Inversiones: el
caso de las prestadoras privadas de servicios públicos. El Derecho, Suplemento Ad-
ministrativo; y González Moras, J. M. (2004). Los Tratados de Derechos Humanos
y su incidencia en el Derecho Administrativo Argentino, Documentación Adminis-
trativa, (267-268), 55.
121
tales plexos normativos de raíz supranacional fueron incorporados a

nuestro sistema jurídico nacional por la Reforma constitucional de
1994, la cual les reconoció, en general, jerarquía superior a las leyes
(art. 75, incs. 22 y 24) y, en particular, jerarquía constitucional (art.
75, inc. 22) a ciertos tratados de derechos humanos, los que pasan a
formar parte complementaria de los derechos y garantías de la parte
“dogmática” de la Constitución.
Como consecuencia de esta ampliación del alcance del reconocimien-
to de los derechos individuales, se ha generado un incremento simé-
trico de los deberes del Estado para con sus ciudadanos.39 Aumento
que repercute en todos los ámbitos del derecho nacional, lo que lleva
a la transformación de la lógica intrasistémica que imperaba dentro
del régimen jurídico constitucional. La creciente aplicación de fuen-
tes positivas y consuetudinarias de raíz supranacional, así como de
principios generales del derecho internacional, ha transformado no
solo las relaciones del Estado con los particulares, sino también de
los ciudadanos entre sí.
Así, bajo este marco de respeto a estándares supranacionales de
transparencia y concurrencia, las empresas bajo injerencia estatal
deben adaptar sus actos a los principios generales no ya del dere-
cho administrativo, sino previstos de manera imperativa tanto en
39. Este es el análisis tradicional en la doctrina clásica; sin embargo, desde una visión
fundada en la lógica sistémica de raíz kelseniana, el proceso podría ser planteado en
forma inversa, a saber: debido a la ampliación de los deberes estatales en los convenios
internacionales es que se produce el incremento simétrico de los derechos subjetivos
individuales, habida cuenta que estos últimos carecen de relevancia jurídica si pre-
viamente no existe dentro del ordenamiento jurídico una norma positiva válida que
imponga obligaciones jurídicas a otro sujeto de derecho (potencial infractor de un acto
antijurídico) bajo la amenaza de imputación de una sanción en caso de violentar un
bien jurídicamente relevante (conf. Kelsen, H. [1979], op. cit., Primera Parte, punto II).
122
la Constitución Nacional como en diversos tratados internacionales

de derechos humanos con su misma jerarquía. Tales principios pue-
den identificarse como: (i) el debido proceso legal, (ii) la publicidad
y motivación de los actos dentro de un régimen republicano, (iii) la
tutela judicial, administrativa y cautelar efectivas, y (iv) el principio
de colaboración, concurrencia y transparencia en materia de contra-
taciones, etc.40
El efecto más destacable de este proceso ha sido identificado en el prin-
cipio de la validez y aplicabilidad directa de “la norma más favora-
ble” a la persona humana (principio pro homine), provenga aquella de
cualquiera de los ordenamientos jurídicos de la pléyade de sistemas
deónticos en juego –llamados “ordenamientos públicos globales”.41 Asi-
mismo, otro principio derivado de la multipertenencia a diversos sis-
temas jurídicos es el de “igual protección de Ley y no discriminación”,
receptado en los artículos 1 y 24 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos. Esta exégesis habilitaría al administrado a invo-
car la norma más favorable o menos lesiva,42 en este caso proveniente
de un convenio del derecho internacional con jerarquía constitucional.
40. En este sentido (no así en la aplicación del concepto amplio de descentralización
a las sociedades anónimas del Estado), ver el mentado fallo de la CSJN in re “La
Buenos Aires Cía. de Seguros SA c/ Petroquímica Bahía Blanca SAPEM”, sentencia
del 12/5/88 (Fallos 311:750), donde el procurador sostiene que “el carácter estatal de
la empresa, aun parcial, tiene como correlato la atracción de los principios propios
de la actuación pública, derivados del sistema republicano de gobierno, basado en la
responsabilidad de la autoridad pública, una de cuyas consecuencias es la publicidad
de sus actos”. Este antecedente será retomado por la Corte en 2015 en el fallo en la
causa “Giustiniani” sobre el contrato para Vaca Muerta entre YPF y Chevron (ver
capítulo 6 de esta Parte General).
41. Conf. Cassese, S. (2002), La crisi dello Stato. Bari: Laterza.
42. Conf. González Moras, J. M. (2007) La internacionalización del derecho adminis-
trativo argentino. Principales causas y consecuencias. Revista Argentina del Régimen
de la Administración Pública 348, 35.
123
Ello, en virtud de la marcada asimetría existente entre los distintos

regímenes normativos locales y supranacionales.
En este marco, se ha planteado la cuestión relativa a si las socieda-
des anónimas con fuertes atributos públicos deben cumplir con todas
las obligaciones emergentes del derecho administrativo, de manera
semejante al sometimiento que recae sobre la administración centra-
lizada y descentralizada. Parece razonable entender que tal obliga-
ción sería –en principio– improcedente, puesto que, cuando el legis-
lador o el poder administrador las crea como sociedades comerciales
puras (y, a algunas de ellas, incluso las encuadra de manera expresa
bajo normas y principios del derecho privado), no hace sino manifes-
tar una clara finalidad de excluirlas del encuadramiento de la nor-
mativa de carácter público. En virtud de ello, surge como plausible
esbozar un esquema de análisis que tienda a integrar las soluciones
existentes, tomando como punto de partida el escenario planteado en
el referido proceso de internacionalización de la génesis normativa
del derecho local.
En efecto, este tipo de sociedad empresarial bajo influencia estatal
no necesita ser encuadrada dentro de la organización administra-
tiva descentralizada del Sector Público Nacional para que les sean
de aplicación ciertos principios propios del derecho administrativo.
Antes bien, es razonable afirmar que aquellas sociedades deberán
someterse a ciertos principios tuitivos para el administrado, que se
encuentran contenidos en los plexos normativos provenientes del
derecho internacional, y que fueran receptados y positivizados en
nuestro texto constitucional de 1994. Principios que garantizan un
estándar mínimo de derechos de forma complementaria a las garan-
tías previstas en normas locales. En este sentido, la adopción de una
124
norma más favorable al administrado podría asegurar incluso una

mayor protección que la que se consigue mediante el recurso (forza-
do) a una hermenéutica notablemente laxa de la clásica noción de
“descentralización” administrativa.
Asimismo, otro principio derivado de la multipertenencia a diversos
sistemas jurídicos es el de “igual protección de Ley y no discrimina-
ción” (receptado en los arts. 1 y 24 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos). En virtud del cual las SA del Estado estarían
compelidas a garantizar, por ejemplo, el derecho a una decisión fun-
dada en materia de licitaciones públicas, lo que incluiría –entre otros
extremos– el derecho de libre acceso a la información pública relacio-
nada con esos procesos de selección del contratista.
Esta exégesis habilitaría al administrado a invocar la norma más
favorable o menos lesiva, en este caso proveniente de un instrumento
internacional con jerarquía constitucional. Así, todo participante en
un proceso licitatorio convocado por una sociedad anónima de propie-
dad estatal tendría el derecho a no ser discriminado al momento de la
adjudicación de la contratación (por ejemplo, restringiendo su acceso
a la información pública), lo que implicaría recibir un trato similar al
dispensado al resto de los ofertantes. A su vez, el principio de igual
protección de Ley y no discriminación impone el deber de asegurar el
derecho a recibir una razonable explicación de los motivos de tal deci-
sión, explicitación que bien puede hallarse en la información pública
con que cuenta el ente que lleva adelante la licitación.
En este marco, vale recordar que nuestro Máximo Tribunal tiene di-
cho que es obligación de todos los órganos estatales respetar y hacer
cumplir las disposiciones de los tratados internacionales suscriptos
125
por nuestro país,43 por lo que el Estado en su faz empresarial tampo-

co tiene que olvidar que su actividad económica directa debe sujetar-
se a tales prescripciones.
Se ha visto que la creación de sociedades del tipo aquí analizadas
puede perseguir múltiples finalidades, a saber: lograr una mayor
agilidad, rapidez e idoneidad técnica; afincar la actuación directa en
el mercado para obtener una mayor renta (que permita alimentar la
recaudación fiscal) o para fijar precios testigos que equilibren el mer-
cado interno frente al regional o mundial; o bien, proteger intereses
considerados estratégicos para el interés público. Pero sea cual fuere
la finalidad buscada, la actuación de estas empresas públicas no pue-
de prescindir de estar adecuada a los principios generales del derecho,
los cuales reciben una renovada aplicación a través de la normativa
internacional con jerarquía constitucional. Por ello, la realización del
bien común –que no es sino el objetivo último de las sociedades con
atributos públicos, aunque estas no estén encuadradas bajo la órbita
de la administración–, debe tender a respetar elementales principios
de eficiencia, transparencia y rendición de cuentas, a fin de estar en
sintonía con el desafío “aconcaguático” que ha renovado su actuali-
dad en los últimos cuatro lustros y que, de la mano del proceso de
internacionalización del derecho, refleja un cambio de época en lo
que respecta a la actuación de las empresas públicas en el marco del
regreso del Estado empresario.44
43. CSJN, in re “Espósito, Miguel Ángel s/ incidente de prescripción de la acción pe-

nal promovido por su defensa”, sentencia del 23/12/04, E. 224. XXXIX.
44. Por ejemplo, el art. 42 CN recepta, en su párrafo primero, las directrices que la
Asamblea General de la ONU adoptara en 1985, al consagrar como derechos a: (i) la
protección de la salud, (ii) la seguridad e intereses económicos, (iii) el acceso a una
información veraz y adecuada, (iv) la libertad de elección y (v) el goce de condiciones
126
Este nuevo escenario, regido por una nueva focalización enfática en

la persona humana,45 tuvo dos décadas después una incidencia de-
finitoria en uno de los pocos abordajes –si no el único– que nuestro
Máximo Tribunal realizó acerca del “fenómeno” de las empresas pú-
blicas en el período posprivatización.
En efecto, en el año 2015 la Corte Suprema de Justicia de la Nación
entendió en la causa “Giustiniani c/ YPF”,46 en la cual se debatía
acerca del derecho de acceso a la información pública sobre el con-
trato celebrado entre la empresa pública nacional de hidrocarburos
y la firma Chevron Corporation para la explotación de los recursos
no convencionales de la formación Vaca Muerta en Neuquén. Si bien
este fallo es motivo de análisis circunstanciado en el capítulo 6 de
esta Parte General, es válido adelantar aquí que el tribunal supremo
fundamentó su decisión –a favor del derecho pretendido– en base al
“principio de máxima divulgación” de la gestión pública contenido en
una serie de instrumentos internacionales vigentes para nuestro país,
y que fuera receptado en un precedente de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos (caso “Claude Reyes vs. Chile”47 de 2006).
de trato digno y equitativo (Dalla Vía, A. R., [2006], op. cit., p. 534). En esta sinto-
nía, las directivas de la Unión Europea exigen la concurrencia y trasparencia en las
contrataciones en las que el Estado adopta la calidad de “poder adjudicador”, cuya
consecuencia principal es la imposición de la forma de contrato administrativo –esto
es, corrimiento del velo o ropaje de SA y capital privado– (conf. Gimeno Feliú, J. M.
[2005]. La nueva contratación pública europea y su incidencia en la legislación espa-
ñola (capítulo II). Madrid: Civitas).
45. Ver, entre otros, Corvalán, J. G. (2016). Derecho administrativo en transición.
Buenos Aires: Astrea.
46. CSJN in re “Giustiniani c/ Y.P.F. s/amparo por mora”, sentencia del 10 de noviem-
bre de 2015, Fallos 338:1258.
47. De fecha 19/9/06. Ver en http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/se-
riec_151_esp.pdf.
127
1.2.4.1. LA INNOVACIÓN DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994: EL ARTÍCULO 42
Esta norma representa la expresión cabal, explícita y novedosa del

nuevo estándar de relacionamiento entre el Estado y la sociedad ci-
vil, id es, de los contornos y limitaciones que moldean la actuación
directa de las empresas públicas en la esfera mercantil. Ello, en ra-
zón de que dicha Reforma consagró la preservación de las reglas bá-
sicas del mercado, a saber: la concurrencia de bienes y servicios en
ámbitos competitivos junto a la libre entrada de nuevos oferentes.
Ello, bajo un esquema ideado “con la doble finalidad de facilitar la
transparencia de las transacciones y de garantizar los derechos de
comerciar, removiendo las barreras de entrada al tráfico de tales bie-
nes y servicios”.48
En ese marco, en la Norma Fundamental se estableció lo siguiente:
Art. 42: Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen de-

recho, en la relación de consumo, a la protección de su salud, seguri-
dad e intereses económicos; a una información adecuada y veraz; a la
libertad de elección, y a condiciones de trato equitativo y digno.
Las autoridades proveerán a la protección de esos derechos, a la edu-
cación para el consumo, a la defensa de la competencia contra toda
forma de distorsión de los mercados, al control de los monopolios na-
turales y legales, al de la calidad y eficiencia de los servicios públicos,
y a la constitución de asociaciones de consumidores y de usuarios.
48. Gelli, M. A. (2003), op. cit., p. 375.
128
De esta manera, el constituyente plasmó ciertos límites a la actua-

ción de las empresas estatales como un actor más del mercado. Así,
la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los
mercados llevaría al Estado a tener que justificar, de manera aca-
bada, si alguna empresa propia ha de asumir la participación ex-
clusiva en algún sector de la economía. Claramente, los motivos de
orden público o “razones de Estado” deben ser explicitados de forma
razonable y con un especial celo en los beneficios para los usuarios y
consumidores. Es que son los ciudadanos –y no las empresas priva-
das prestadoras de servicios públicos–, los sujetos activos de dicha
norma tuitiva. El constituyente quiso protegerlos en su relación de
consumo, garantizarles la libertad de elección. Es que
[l]a declaración y reconocimiento de los derechos de usuarios y consu-

midores implicó una modificación sustantiva en la ideología liberal de
la Constitución histórica de 1853-60 y hasta en la concepción social
de la Ley Suprema, incorporada en 1957 con los derechos sociales del
art. 14 bis. [...] Los nuevos derechos encierran una idea diferente de
la persona humana, del Estado, de las corporaciones y de las relacio-
nes entre todos ellos. [E]sta actividad no está exenta del control de
razonabilidad que es particularmente delicado en estas cuestiones,
pues la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de
los mercados debe fijarse en políticas que, eventualmente, admitan
monopolios legales, por razones de oportunidad y conveniencia para
el bienestar general.49
49. Gelli, M. A. (2003), op. cit., p. 374.
129
Asimismo, otra limitante puede fijarse en la preservación del ámbito

propio del mercado a través del otorgamiento necesario de un título
habilitante para que una empresa estatal pueda prestar un servicio
público. La razón radica en que, de esta forma, se profundiza el perfil
privado de la sociedad, permitiendo un desempeño en isonomía con
el resto de las concesionarias y licenciatarias privadas. Por caso, y
tal como será analizado en la Parte Especial de esta obra, puede afir-
marse que AySA cuenta con un documento de vinculación que fungi-
ría como título habilitante, en virtud del marco regulatorio aprobado
por la Ley N° 26221 y del Contrato de Concesión.50
Asimismo, la Reforma constitucional ha permitido construir un siste-
ma de servicios públicos asentado en dos ideas: (i) el reconocimiento
y protección de los derechos del usuario y (ii) la consagración de po-
testades estatales orientadas, primordialmente, al control y la regu-
lación (poder de policía). Y es un sistema que no descarta, como se ha
señalado, el uso excepcional de la titularidad estatal o publicatio,51
50. La Resolución MPFIPyS N° 170/2010 de fecha 23/2/10 ha aprobado el modelo de

“Instrumento de Vinculación” entre el Estado nacional y AySA, en virtud de las obli-
gaciones surgidas del marco regulatorio aprobado como Anexo 2 de la Ley N° 26.221
y del Decreto N° 763/2007. Mata sostiene que dicho instrumento fungiría como un
título habilitante, pero que la Administración no quiso denominarlo de dicha forma
a los fines de potenciar –más no sea a nivel discursivo– la apariencia “pública” de la
prestación del servicio.
51. Conf. Barra, R. C. Hacia una interpretación restrictiva del concepto de servicio
público (p. 371). La Ley, tomo 1382-B; y Salomoni, J. L. (1996). Régimen de los bienes
públicos las concesiones o licencias de servicios públicos (El caso de la explotación de
la distribución del gas natural). En El Derecho Administrativo argentino, hoy (pp.
302-310). Buenos Aires: Ciencias de la Administración. En contra, Muratorio, J. I.
(1995). Sentido, alcance y contenido de la reforma del Estado en nuestro país. Revista
Colección del Centro de Estudiantes y Egresados de la Escuela de Ciencias Políticas
de la Universidad Católica Argentina, 2, 103 y ss.
130
por razones debidamente fundadas de bien común (vía concesión de

privilegios temporales como el monopolio o la exclusividad).
Uno de los controles que las autoridades nacionales están obligadas
a proveer se refiere a los niveles de calidad y de eficiencia de aquellas
actividades prestadas bajo el régimen específico del servicio público.
Mucho se ha debatido, luego de la Reforma de 1994, sobre los datos
definitorios de dicho régimen de derecho público, planteándose pos-
turas que abarcan desde una visión que pone el acento en el grado
(máximo) de regulación económica, hasta otra óptica que privilegia
la nota del Estado como titular del servicio. En este último sentido,
se ha afirmado que
el régimen propio del servicio público no consiste en un grado mayor o

menor de regulación estatal, o en un modo intenso dentro de la propia
actividad reguladora de la Administración. Las actividades reguladas
(farmacológica, del seguro, financiera y bancaria, fabricación de ar-
mamentos y de químicos) están todas dentro del mercado, mientras
que el servicio público ha sido sustraído del mismo.
En consecuencia, se postula que un servicio de estas características
es el resultado efectivo del ejercicio, por parte del Estado, de su potes-

tad de sustraer –total o parcialmente– del terreno del libre mercado la
satisfacción de determinada necesidad de naturaleza económica para
someterla a un régimen de derecho público de control y regulación –en
la medida de lo necesario (en virtud del principio de subsidiariedad)–
para garantizar el acceso obligatorio a la generalidad de la población,
por entender que éste es imprescindible para cumplimentar debida-
131
mente la garantía del derecho humano fundamental, de rango consti-

tucional y supra constitucional, a gozar de un nivel de vida adecuado.52
Por último, se asegura que la propiedad distintiva de esta figura ju-

rídica ha pasado a ser la obligatoriedad de su prestación (v. gr., al
comparar en el marco regulatorio eléctrico las actividades de genera-
ción, por un lado, de las de transporte y distribución, por el otro), a
todo aquel que lo solicite.53
En virtud de tales posiciones doctrinarias, puede postularse –sin áni-
mo de clausurar el debate– que la noción de servicio público se refiere
a la asunción por el Estado de una actividad económica sustraída del
libre juego del mercado, en virtud de una decisión política y con el fin
de satisfacer una necesidad básica de la sociedad, mediante el some-
timiento de dicha actividad a las normas iuspublicistas de un régi-
men especial, del cual se deriva la obligatoriedad en la prestación.
Ahora bien, más allá de los matices vertidos, en la actualidad parece
haber consenso en que una responsabilidad ineludible para el Estado
–entre otros alcances de la accountability54 republicana– radica en
la garantía del control y la regulación del servicio, la que se cumple
–principalmente– asegurando la obligatoriedad de su prestación, es
52. Pérez Hualde, A. (2008). El usuario y el servicio público en Argentina (pp. 174-
192), en J. Rodríguez-Arana Muñoz y R. Canosa Usea Villanueva (eds.), Derecho de
los consumidores y usuarios: una perspectiva integral. La Coruña: Centro Universi-
tario, Netbiblo.
53. Mairal, H. A. (2005). El concepto del servicio público en el derecho argentino
actual, en AA.VV., Servicio Público, Policía y Fomento (p. 233). Buenos Aires: RAP. A
esta conclusión ha adherido (Cassagne, J. C. [2006]. El futuro de los servicios públi-
cos. Jurisprudencia Argentina, III-1097, 1).
54. O’Donnell, G. (2004). Accountability horizontal: la institucionalización legal de
la desconfianza política, Revista Española de Ciencia Política, 11, 11-31. Recuperado
de: https://recyt.fecyt.es/index.php/recp/article/view/37355
132
decir, la garantía del libre acceso a todos los usuarios que así lo soli-
citen, bajo el respeto de estándares mínimos de eficiencia y calidad.
Estándares que se imponen, preceptivamente, también a la actua-
ción mediante sociedades anónimas que estén influenciadas por el
poder estatal. De allí que toda “nacionalización” de un servicio pú-
blico no debería conllevar al relajamiento de las exigencias relativas
a los niveles cualitativos y de eficiencia en la prestación del servicio
público en cuestión, siempre teniendo como norte la protección de los
derechos de los usuarios y consumidores.55
Para finalizar, recuperamos unas palabras del prólogo a esta obra
redactado por el Ing. Lapeña sobre el rol del Estado y las empresas
públicas a lo largo de nuestra historia:
En síntesis, en el siglo XX las responsabilidades políticas y la ejecución

de las decisiones energéticas del país recayeron en el Estado nacional
como columna vertebral de las decisiones de política energética y en las
empresas del Estado encargadas de la implementación de las mismas.
[...] Es obvio que en 2020 no estamos en condiciones de restablecer
las condiciones estatales que rigieron en el período 1880-1990. No
existen ni la burocracia estatal de aquel período, ni mucho menos
las empresas del Estado que constituían en el siglo XX la médula del
poder ejecutor del Estado nacional. Antes de finalizar el siglo XX ya
habían desparecido YPF, Gas del Estado, Hidronor, Agua y Energía
Eléctrica, FFCC, OSN y tantas otras.
55. Ver González Moras, J. M. (2017). El servicio público como derecho social. La
Plata: EDULP.
133
[...] La experiencia prueba que no existe un gran país sin un Esta-

do nacional eficaz, eficiente, inteligente y que persiga el bien común,
el bienestar general. Solo un Estado inteligente puede generar pro-
yectos inteligentes. Solo un Estado inteligente puede controlar las
influencias de los poderes corporativos concentrados que actúan en
beneficio propio. Hoy Argentina carece de ese Estado.
134
2. Presente del
Estado empresario:
las SABIE
2.1. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LAS MODALIDADES
DE EMPRESAS PÚBLICAS (1946-2020)
El concepto de “empresa pública”, en tanto género, alude a la presen-

cia interna del Estado en la organización de una corporación o socie-
dad, justificándose dicha presencia por la satisfacción de un interés
general o de un fin público (ya que no es posible una actividad estatal
sin que se persigan tales fines). Así, el Estado actúa como empresario
donde es necesario para el bien común, por lo que la actividad corpo-
rativa tiene una finalidad de política pública.
Así, el “fenómeno” (tal como lo califica la CSJN) del llamado “Estado
empresario” ha ido evolucionando en el tiempo para atravesar dife-
rentes estadios en los últimos quince lustros. Al respecto, es posible
identificar cinco modalidades, regidas cada una de ellas por un régi-
men jurídico específico.
137
2.1.1. EMPRESAS REGIDAS POR EL DERECHO PÚBLICO
Esta etapa se configura con la creación del régimen de las Empresas

del Estado (EE),1 incluidas dentro de la Administración descentrali-
zada y regidas por el derecho público, especialmente por el Decreto-
Ley de Contabilidad N° 23354/56 –que contenía el régimen de con-
trataciones del Estado–, la Ley de Obra Pública N° 13064 y la Ley
Nacional de Procedimientos Administrativos N° 19549.
2.1.2. SOCIEDADES REGIDAS EN PARTE POR EL DERECHO PRIVADO
Esta segunda etapa empieza, en realidad, en forma previa a la pri-

mera, puesto que el régimen de las Sociedades de Economía Mixta
(SEM)2 es anterior al de la Empresas del Estado. También incluye
a las Sociedades Anónimas con Participación Estatal Mayoritaria
(SAPEM)3 y a las Sociedades del Estado (SE).4
La característica común a estos tres tipos de sociedades es que, con el
objeto de dotar a las organizaciones de una gestión ágil y darles ma-
yor flexibilidad, se las sometió solo parcialmente a las normas pro-
pias de la lex mercatoria. Asimismo, se las separó de la organización
administrativa descentralizada, por lo que no les son de aplicación
los regímenes jurídicos propios del derecho administrativo –incluso
1. Conf. Ley N° 13653 (1949, TO por Decreto-Ley N° 4053/55).

2. Conf. Decreto-Ley N° 15349 (1946), ratificado por la Ley N° 12962.
3. Las SAPEM fueron creadas por la Ley N° 17318 (1967) y luego incluidas expresa-
mente en la Ley de Sociedades Comerciales N° 19550 (1972) en los arts. 308 a 314.
4. El régimen de las SE fue instituido por la Ley N° 20705 (1974). Uno de los casos
recientes de aplicación de esta normativa ha sido la creación de la “Empresa Argen-
tina de Navegación Aérea Sociedad del Estado (EANA S. E.)” por medio de la Ley N°
27161 de 2015.
138
Presente del Estado empresario: las SABIE
cuando puedan realizar actos que tengan como fin satisfacer “necesi-
dades de orden colectivo”, como en el caso de las SEM.
2.1.3. SOCIEDADES ANÓNIMAS NETAMENTE PRIVADAS, PERO DE PROPIEDAD

EXCLUSIVAMENTE ESTATAL
Este período se enmarca en el proceso de privatización de los años

noventa, donde las organizaciones empresariales y societarias del
Estado fueron disueltas y/o liquidadas, por lo que la utilización de
este instrumento cayó en desuso de manera notoria. No obstante,
en esta fase histórica fueron creadas una serie de SA5 enmarcadas
expresamente dentro de la Ley N° 19550, pero que son de propiedad
exclusivamente estatal.
2.1.4. SOCIEDADES ANÓNIMAS DE PROPIEDAD ESTATAL EXCLUSIVA, PERO

EXPRESAMENTE EXCLUIDAS DE LA APLICACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Con el advenimiento de la emergencia pública a principios de este

siglo, el Estado resolvió asumir ciertas funciones empresarias otrora
delegadas en los particulares en el ámbito del libre mercado. En este
contexto de “estatización” o “nacionalización” fueron creadas nuevas
sociedades anónimas, también de propiedad exclusiva del Estado o
de sus entes autárquicos.
5. Tal es el caso de Nucleoeléctrica Argentina S. A. (NA-SA), creada por el Decreto

N° 1540/94 y Emprendimientos Energéticos Binacionales S. A. (EBISA), constituida
por el Decreto N° 616/97.
139
La nota distintiva, en comparación con las sociedades de la etapa

anterior, es que este régimen profundiza el perfil no-público de las
organizaciones comerciales e industriales, habida cuenta de que los
actos normativos de creación prescriben (por la afirmativa) que las
mismas se rijan por las normas y principios del derecho privado, por
lo que (por la negativa) no les serán aplicables, en general, las nor-
mas o principios de derecho administrativo.
Todo ello, sin perjuicio de la sujeción a los sistemas de control interno
y externo previstos en la Ley N° 24156 de Administración Financiera
y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional.
2.1.5. SOCIEDADES ANÓNIMAS DEVENIDAS MINORITARIAS
Son empresas constituidas por particulares en las que el Estado

nacional luego adquiere una participación minoritaria por la trans-
ferencia de acciones de las ex AFJP a favor de la ANSES. La ca-
racterística novedosa de este fenómeno, operado por el dictado de la
Ley N° 26425 que crea un sistema previsional solidario de reparto,
consiste en que el organismo público encargado de la administración
de la seguridad social pasa a ser accionista minoritario de sociedades
netamente comerciales que habían abierto su cartera accionaria a los
inversores institucionales.
Es posible delinear un criterio unificador de las últimas tres modali-
dades descriptas, en tanto comparten la particularidad de no contar
con un régimen jurídico de fondo que les sea de aplicación específica,
más allá de regirse (conforme lo establecen los actos normativos de
creación) por el régimen de las sociedades anónimas previsto dentro
de la Ley de Sociedades Comerciales. Por consiguiente, a estos tres
140
tipos de SA se las ha de denominar aquí “sociedades anónimas bajo

injerencia estatal” (SABIE). Ello, a los fines de crear una clase aglu-
tinadora que dé cuenta de las notas definitorias más relevantes, a
saber: por un lado, (i) su forma puramente privada; por el otro, (ii)
la fuerte influencia del Estado en su capital, gobierno o finalidad de
interés público –cuya magnitud oscila dentro de un continuo de va-
riación gradual, según cada caso–.
2.2. LAS PRIVATIZACIONES DE LA DÉCADA DEL NOVENTA: CRÍTICAS USUALES
Las leyes de reforma del Estado de los noventa marcaron el inicio del
proceso de privatización de las empresas públicas, con especial énfa-
sis en aquellas compañías que revestían como titulares y prestadoras
de los servicios públicos. Los efectos de este proceso son conocidos:
desprendimiento, descapitalización, desnacionalización, desindus-
trialización, etc., del patrimonio producto del ahorro de generaciones
de argentinos y argentinas.
Ello fue posible gracias a un espíritu de época que hizo más visi-
bles las críticas usuales que desde hacía un par de lustros venían
recayendo sobre las empresas públicas. Se trata de deficiencias y/o
excesos, producto de manejos impropios de funcionarios públicos que
no persiguen el bien común, o bien de gestores por mandato estatal
que estuvieron lejos de desempeñarse como “buenos hombres de ne-
gocios”. En concreto, las críticas y descalificaciones más frecuentes
que se han invocado contra las empresas públicas son las siguientes:
1) La falta de autonomía.
2) La unión “umbilical” al proceso político por ser un formidable ins-
trumento de poder.
141
3) La excesiva onerosidad para el fisco junto a una escasa productivi-

dad e alta ineficiencia, ineficacia y resultados deficitarios.
4) La imprecisión de sus obligaciones legales y objetivos financieros
y comerciales.
5) Los vicios atribuibles a una “empresa sin dueño”.
6) La irresponsabilidad y los privilegios de sus funcionarios.
7) Los subsidios cruzados que aplica.
8) La avidez sindical que sufre.
9) La falta de profesionalidad, planeamiento y transparencia.
10) La excesiva burocratización de la Administración Pública que
termina por configurar un Estado paquidérmico.
11) El endeudamiento externo desmesurado y la consiguiente quiebra.
12) El sometimiento a los negocios políticos –públicos y también perso-
nales– las inducen a una quiebra moral, al desvirtuarse su finalidad.
13) La pésima gestión estatal en la prestación de los servicios que se
manifiesta en déficit para las cuentas públicas y en ineficiencias de
todo tipo para los usuarios.
14) El sometimiento al poder centralizador de la administración que
reduce su poder de decisión.
15) La vinculación a objetivos, humores y aspiraciones políticas de
los gobernantes de turno.6
Es cierto que la mayoría de tales reproches han encontrado asidero
en la realidad; no obstante, deben ser relativizados por dos razones.
Por un lado, porque en algunos casos se trata –pura y simplemente–
6. Ver, al respecto, Ariño Ortiz, G. (1993). Economía y Estado (pp. 240 y ss.). Buenos
Aires: Abeledo-Perrot; Cassagne, J. C. (1994). La intervención administrativa (pp.
125 y 127); Ugalde, A. J. (1984), op. cit., p. 55; Alfonso, M. L. (2009), op. cit., p. 55.
142
de juicios de valor o posturas ideológicas elevadas al estatus ontoló-

gico de “imperativo categórico”. Por el otro, dado que las críticas no
dejan de ser inherentes a una herramienta que está en permanente
tensión entre el Estado per se y la estructura de sociedad anónima
propia del mundo privado.
En este marco, a partir de 1990 comienza un proceso de desregulación
y privatización de empresas estatales, en especial, las de servicios pú-
blicos, con sustento en los principios del liberalismo económico y en la
necesidad de lograr mayores niveles de “eficacia” en la prestación del
servicio. Será a través de la Ley N° 23694 de Emergencia Económica y
la Ley N° 23696 de Reforma del Estado y Emergencia Administrativa,
de fines de 1989, que se acierte en plasmar normativamente las ideas
imperantes relativas al pretendido “modelo neoliberal”.
Ahora bien, independientemente de las razones invocadas y del cli-
ma de época (Consenso de Washington) que viabilizó el proceso, es
oportuno plantear que, en lo que respecta al desprendimiento de las
empresas públicas por parte del Estado, el término “privatización” no
describe de forma acabada el alcance del fenómeno. Es cierto que al-
gunas empresas fueron directamente puestas bajo el régimen de “en
liquidación”. Pero en los casos en que hubo enajenaciones, los métodos
aplicados fueron más complejos y variados, a saber: (i) la segmenta-
ción de empresas integradas, (ii) la división en unidades de negocios,
(iii) la venta del paquete accionario de cada “división”, (iv) la adjudica-
ción al sector privado local, (v) la enajenación a capitales trasnaciona-
les. Pero, al mismo tiempo, también se realizaron descentralizaciones
que implicaron (vi) la transferencia de la titularidad de muchas de
esas empresas a las provincias y –en menor medida– también (vii) el
traspaso a los municipios y (viii) la cesión a cooperativas.
143
La relevancia de estos últimos tres mecanismos reside, precisamen-

te, en que tales empresas siguieron siendo públicas o, al menos, man-
teniendo una finalidad ajena al lucro mercantil. ¿Qué significa esta
afirmación? Pues que el proceso de privatización fue, en gran parte,
tan solo una vía para descentralizar las obligaciones del Estado na-
cional (así como sucedería también en el ámbito educativo y de la
salud), transfiriendo tales activos a la esfera pública subnacional o
de autogestión comunitaria. Una muestra de ello luce en el listado
actual de empresas de propiedad provincial y manejo cooperativo,7
lo que permite graficar cuál es el número (163 en total) de organiza-
ciones empresariales que hoy en día continúan siendo de mayoría o
totalidad estatal en cabeza de las jurisdicciones subnacionales.
7. El listado exhaustivo se encuentra Anexo IV de la presente obra. Ver Yáñez, M.

(2020). Empresas públicas provinciales: aproximación al escenario actual y aportes
para su análisis. Documentos de trabajo CIAP 24(1). Recuperado de http://www.eco-
nomicas.uba.ar/wp-content/uploads/2016/01/docin_ciap_v20_n24.pdf. Se recomienda
enfáticamente este trabajo, tanto por su calidad como por ser uno de los únicos es-
tudios descriptivos de la situación actual del sector de las empresas públicas provin-
ciales. Aquí el autor aborda la temática a partir de tres dimensiones: distribución
geográfica, encuadre legal y las características e incidencia de las actividades que
dichas compañías realizan en cada una de las jurisdicciones subnacionales.
144
Cuadro 2. Cantidad de empresas públicas por provincia.
Provincia Cantidad de empresas públicas

La Rioja 31
Neuquén 15
Río Negro 14
Córdoba 12
Santiago del Estero 9
San Luis 8
CABA 7
Entre Ríos 7
San Juan 7
Buenos Aires 6
Chaco 6
Misiones 6
Mendoza 5
Santa Fe 5
Chubut 4
Jujuy 4
Catamarca 3
Formosa 3
La Pampa 3
Santa Cruz 2
Tierra del Fuego 2
Tucumán 2
Corrientes 1
Santiago del Estero 1
TOTAL 163
Fuente: elaboración propia en base a Yáñez (2020).
Este cuadro refleja un hecho incontrastable: que, sumadas estas em-

presas provinciales a las empresas nacionales remanentes, el número
145
no ha descendido significativamente desde la época pre-privatizacio-

nes, a saber: en cifras redondas, se ha pasado de 300 unidades a 200.
Hecho del cual pueden extraerse dos conclusiones: 1) las privatiza-
ciones en favor de capitales particulares no fueron masivas y 2) per-
sistieron ámbitos de acumulación en los cuales el mercado decidió no
participar y dejar que el “principio de subsidiariedad” se activara por
obra de la necesidad de garantizar la prestación de esos servicios o
la producción de los bienes, los cuales revestían el objeto social de las
tradicionales empresas públicas en cabeza del Estado nacional.
2.3. REGRESO DEL ESTADO EMPRESARIO A PARTIR DE 2002
La crisis socioeconómica de 2001-2002, que derivó en el dictado de

la Ley de Emergencia Económica de 2002, por la que se autorizó al
Poder Ejecutivo a renegociar los contratos de servicios públicos, cu-
yas tarifas se habían “pesificado”, marcaron –al mismo tiempo– un
renacer de la “empresa pública”. Pero ahora bajo un formato novedo-
so, no anclado en la legislación específica para la materia (regímenes
de Empresas del Estado, Sociedades de Economía Mixta, Sociedades
del Estado o Sociedades Anónimas con Participación Estatal Mayori-
taria), sino instrumentado bajo simples sociedades anónimas, cuyos
rasgos comunes son su forma enteramente privada y el hecho de com-
partir atributos públicos relevantes.
Lo cual, a partir del impulso asumido desde 2003, genera nuevos
interrogantes, en el entendimiento de que, “como las formas societa-
rias creadas en los últimos años no responden a los esquemas cono-
cidos, aparece cierta complejidad cuando se trata de encuadrarlas en
la organización administrativa estatal y sujetarlas a determinados
146
controles”.8 En este marco, se advierte que “se plantean conflictos

vinculados con la forma de rescindir los contratos; la manera de re-
asumir la prestación de los servicios públicos; la naturaleza, estruc-
tura y control de las nuevas empresas que prestan los servicios, y los
alcances de la responsabilidad del Estado”.9 Estas y otras encrucija-
das intentarán ser abordadas a continuación.
En este marco, vale recordar la exhortación que oportunamente hi-
ciera Salomoni: “comenzar a vislumbrar la cuestión central que te-
nemos por delante los intelectuales del mundo: encontrar, descubrir,
el rol del Estado, y por ende, sus fundamentos de legitimidad, en el
siglo XXI”.10 En el camino de esa recomendación, se ha intentado en
esta obra brindar una aproximación a la reconstrucción constitucio-
nal de la nueva legitimidad estatal para actuar en la prestación de
bienes y servicios a través de sociedades anónimas, así como de las
restricciones a dicha actuación imperantes en el texto de la Carta
Magna reformada.
Así, pues, razonable parece ser la constatación de que el papel reser-
vado al Estado en la Reforma de 1994 no se condice con el rol fuer-
temente interventor, monopolizador, nacionalizador, expropiador y
prestador hegemónico de los servicios públicos, cuya fuente normati-
va fue consagrada en el famoso artículo 40 del texto de la Constitu-
ción peronista de 1949.
8. Ivanega, M. M. (noviembre de 2009). El Estado ¿se puede quedar con todo? El

Cronista Comercial, Suplemento Asuntos Legales.
9. Comadira, J. P. (noviembre de 2009). El Estado ¿se puede quedar con todo? El
Cronista Comercial, Suplemento Asuntos Legales.
10. Salomoni, J. L. (2004), op. cit., p. 29, y su prólogo a González Moras, J. M. (2000),
op. cit., p. 20.
147
Asimismo, se ha visto que el legado con que el impulso privatizador

de la “reforma del Estado” nutrió a la última Reforma constitucional
es por demás controversial. Si bien un discurso extendido habla de
un “modelo”,11 las nuevas obligaciones asumidas por el Estado, tanto
en el capítulo de nuevos derechos como en el bloque de convencionali-
dad que incluye a los tratados internacionales de derechos humanos,
permitirían afirmar que se trató de una puesta en práctica –de he-
cho– de premisas copiadas del extranjero, sin mayor debate:
[l]amentablemente, la velocidad en la ejecución de la reforma impidió

pensar un sistema que atendiera a la conformación de una nueva con-
cepción del Estado y de sus relaciones con la sociedad y los particu-
lares, dictando una buena cantidad de normas, de distinta jerarquía,
que muchas de las veces no reconocieron su pertenencia a un mismo
sistema jurídico. Así, se importaron soluciones [...] autocontradicto-
rias [...] [y] se partió, desde [su] concepción, de una prescindencia casi
absoluta del plexo constitucional.12
Una muestra de ello es la paradoja de que, a menos de un lustro de

la sanción de las leyes de reforma del Estado, y a solo dos años del
11. Para una reciente interpretación en este sentido, ver Durand, J. C. (16/12/2009)
Participación de la ANSES en el capital de las sociedades anónimas abiertas, La Ley,
4. Este autor sostiene que “[n]o es posible desconocer que, con independencia de sus
otros méritos [sic], el proceso de ‘reforma del Estado’ tenía una virtud incuestionable:
partía de una concepción clara sobre el rol del Estado en la economía (apoyados en
una interpretación estricta del ‘principio de subsidiariedad’) y desde allí trazaba una
línea de acción precisa, que involucraba –por ejemplo– la desregulación de las activi-
dades económicas, y un abandono de la intervención estatal directa en la gestión de
los medios de producción”.
12. Salomoni, J. L. (2004), op. cit., p. 339.
148
dictado de los marcos regulatorios de la electricidad y del gas, en el

texto constitucional de 1994 no se introdujo un nuevo concepto del
rol del Estado: solo el artículo 42, relativo al control de los servicios
públicos, trajo algunas disposiciones al respecto, pero lo cierto parece
ser que la libertad de elegir es del usuario, no del prestador (ídem en
los tratados internacionales en la materia).
Con lo cual, es plausible aventurar la siguiente conclusión: la justifi-
cación privatista relativa a las bondades del funcionamiento “desre-
gulado” del mercado y, por ende, a la necesidad del achicamiento del
Estado y consiguiente desaparición de las empresas públicas, si no
fracasó, cuanto menos resultó herida de legitimidad.
Ahora bien, en virtud de lo señalado, el desafío “aconcaguático” de
esta nueva etapa histórica –después del Estado liberal, del Estado
benefactor y del Estado prescindente– parece surgir en la cuestión
de cómo lograr un equilibrio entre: a) la agilidad y la transparencia,
esto es, entre la eficacia para desempeñarse como un actor más en el
mercado competitivo, y b) el imperativo supranacional sobre la fija-
ción y cumplimiento de controles públicos relativos a la concurrencia,
la isonomía y la eficiencia. En concreto, se trata de cómo lograr –por
ejemplo– que una sociedad bajo injerencia estatal brinde un servicio
público eficiente, con una calidad adecuada para la tarifa que exige,
y cuyo monopolio (si existe) pueda ser controlado por el propio Estado
como si fuese un prestador netamente privado, al tiempo que dicha
empresa es financiada, capitalizada, regulada y vigilada por su pro-
pio accionista mayoritario.
Es que, si tiene sentido hablar de una nueva legitimidad, a partir de
la última Reforma constitucional aquella se manifiesta –llamativa-
149
mente– a modo de oxímoron, una directa contradictio in terminis.13

Así, la nueva legitimidad del Estado empresario parece encontrar tal
contradicción en la aplicación simultánea de dos calificativos aparen-
temente opuestos: la acción subsidiara y activa a la vez.
Ergo, una adaptación a las nuevas necesidades sociales, así como
al marco constitucional emergido de la última Reforma, impone la
adopción de un perfil distinto de estas empresas del Estado,14 a sa-
ber: profesionalizadas, abiertas, eficientes y sometidas a parámetros
de integridad y gobernanza corporativa. Pero siempre, cabe reforzar,
guiadas en todo momento por la finalidad del interés general que
justifica su creación y gestión en manos estatales.
De esta manera, se da cuerpo a la importancia de una nueva moda-
lidad de empresa pública en la ejecución de la faceta empresarial del
Estado en sectores estratégicos a partir de asumir como condiciones
sine qua non de toda gestión económica a: 1) la procura de la eficien-
cia y la responsabilidad, y 2) la concreción directa e inmediata del
bien común. Esto es, la rendición de cuentas y el compliance guiados
por metas de interés general, no por la maximización del lucro en el
corto plazo –aunque la obtención de ganancias pueda ser el resultado
13. Explica Borges: “En la figura que se llama oxímoron, se aplica a una palabra un
epíteto que parece contradecirla; así los gnósticos hablaron de una luz oscura; los
alquimistas, de un sol negro” (Borges, J. L. [2001]. El zahir. En Antología personal
[p. 111]. Barcelona: Sol 90 [Biblioteca Clarín]).
14. Razón por la cual –entre otras– no ha de coincidirse aquí con quienes sostienen
(como lo hace Alfonso, M. L. [2009], op. cit., p. 57) que con la reforma del Estado se
había pasado a un “Estado subsidiario” en forma pura y que, luego, con la crisis de
los albores del siglo XXI, se abandonó por completo ese modelo para adoptar otro
radicalmente diferente, como sería un “Estado empresario” que asfixie toda actuación
libre del sector privado.
150
de la realización del objeto comercial y del cumplimiento del fin socie-

tario moldeado a la luz de las políticas públicas–.
Al intentar enmarcar los fundamentos de la nueva legitimidad, se
ha sostenido que el sentido de crear estas “sociedades anónimas de
propiedad estatal [radica en la finalidad de] utilizar un cauce más
libre y menos riguroso; competir en mejores condiciones con el sector
privado; prestar los servicios de modo más eficiente; y cumplir así
mejor sus objetivos”.15
En definitiva, a partir del siglo XXI toda la actuación estatal de tipo
empresarial puede delinearse bajo estos contornos: por un lado, una
renovada legitimidad basada en un “principio de subsidiariedad”
que, sin desaparecer completamente, amplía sus fronteras lícitas
para permitir la acción de una empresa estatal que no se afinque en
la concepción liberal histórica, ni en la intervencionista de mitad de
siglo pasado, así como tampoco en la prescindente de los años noven-
ta. Antes bien, que descanse en un nuevo estadio basado en la asun-
ción de que el mercado no promueve, per se, el desarrollo armónico de
la sociedad en su conjunto y de las provincias en forma simétrica, por
lo que será el Estado –sujeto a la accountability16 republicana– quien
desarrolle la indelegable tarea de “procura existencial” a favor de la
prosperidad y la promoción de la res pública. Ello, sin desdeñarse
las limitaciones que, en virtud de un nuevo marco constitucional de
1994, se imponen a la participación directa del Estado qua privado
en su actuación en el mercado.
15. Balbín, C. F. (2008). Curso de Derecho Administrativo. Tomo I (p. 685). Buenos
Aires: La Ley.
16. O’Donnell, G. (2004), op. cit.
151
Finalmente, recuperar lo que se ha señalado recientemente: “Queda

claro que el rol del Estado es fundamental para que, a partir de su
intervención y tutela, el derecho que tienen todos los ciudadanos a
acceder a los servicios públicos, se pueda concretar de la manera más
eficiente posible”.17
2.4. ÚLTIMO ESTADIO DE EMPRESAS PÚBLICAS:

LAS SA BAJO INJERENCIA ESTATAL (SABIE)18
Como se ha dicho, es a partir de la crisis de principios de siglo que el

Estado nacional decide retomar la vieja senda de asumir una partici-
pación directa en las actividades comerciales e industriales que hasta
ese entonces estaban en manos privadas. De este modo, a partir de
2002 pero –con mayor fuerza y simbolismo– a partir de mediados de
2003, el Poder Ejecutivo Nacional procede a hacerse cargo de la ges-
tión de tales actividades vía rescisión de concesiones, “estatizaciones”,
“nacionalizaciones” y/o expropiaciones, especialmente debido a la al-
teración de las condiciones económico-financieras de los contratos de
concesión de servicios públicos. Asimismo, una de las técnicas utiliza-
da vuelve a ser la creación de empresas públicas, pero ahora bajo una
nueva modalidad jurídica, a saber: las sociedades comerciales regidas
por la legislación común a todas las sociedades anónimas, pero que,
además de su forma privada, tienen –de hecho– fuertes atributos de
17. Paredes Adra, S. (noviembre de 2020). Historia del servicio público en Argentina.
Ab-Revista de Abogacía, año IV, (7), 80.
18. Este apartado es un resumen de las nociones conceptuales desarrolladas en
Carbajales, J. J. (2014). ¿El regreso del “Estado empresario” a través de una nueva
modalidad de “empresa pública”? (Legitimidad y límites constitucionales. Esbozo de
régimen jurídico). Buenos Aires: Astrea.
152
carácter público, sea en lo que se refiere a su forma de creación o a

la propiedad de su capital, como a su finalidad o al control al que es-
tán sometidas.19 En consecuencia, hemos bautizado a tales entes como
“SABIE”, esto es, “sociedades anónimas bajo injerencia estatal”.
Son ejemplos significativos de SABIE las siguientes sociedades: Lí-
neas Aéreas Federales S. A. (LAFSA), Correo Oficial de la República
Argentina S. A. (CORASA), Energía Argentina S. A. (ENARSA, hoy
IEASA) y Agua y Saneamientos Argentinos S. A. (AySA), cuya crea-
ción denota un significativo cambio de época.
Se ha caracterizado a este retorno del “Estado empresario” como un
fenómeno transitorio y que se da bajo otro ropaje jurídico,20 diferente
a los regímenes previos de SEM, EE, SE y SAPEM. Si bien se man-
tiene la caracterización común de “entes descentralizados no autár-
quicos con fines industriales o comerciales” (aplicable también a las
modalidades anteriores de empresa pública), se conceptualiza a las
nuevas organizaciones creadas a partir de 2002-2003 como “socie-
dades anónimas de propiedad estatal”, poniendo el énfasis solo en
dos de sus propiedades, esto es, (i) su forma privada y (ii) la mayoría
accionaria del Estado.
Si bien coincidimos con la razonabilidad de este enfoque, parece
plausible entender que una mirada analítica debe enfocarse también
en otros atributos empíricamente verificables y críticamente relevan-
tes a la hora de armar una clasificación de este tipo de instrumentos
19. Debe aclararse que, a modo de excepción, a partir de 2002 también fueron crea-
das algunas SE y SAPEM, tales como AR-SAT (Ley N° 26092), Administración de
Infraestructuras Ferroviarias y Operadora Ferroviaria (Ley N° 26352) y Radio y Te-
levisión Argentinas (Ley N° 26522, art. 119, y Decreto N° 1526/09).
20. Balbín, C. F. (2008), op. cit., p. 578.
153
empresariales. Por ejemplo, (iii) su imbricación en la estructura orga-

nizativa del Estado, (iv) el rubro en que está centrado su objeto, (v) el
carácter de su finalidad, y –por último, pero no menos importante–
(vi) el régimen jurídico al que deben someterse conforme las disposi-
ciones expresas contenidas en sus actos de creación. En consecuen-
cia, ha de insistirse en que el abanico de caracteres determinantes
encauza el análisis semántico en la ampliación de su nomen iuris, a
efectos de incluir todo el repertorio de influencias estatales. Así, se
procederá aquí al estudio exhaustivo de la caracterización jurídica de
lo que podría denominarse –con cierto abuso de la descripción– socie-
dades anónimas bajo (múltiples) injerencia(s) estatal(es).
2.4.1. CARACTERÍSTICAS DEFINITORIAS DE LA CLASE SABIE
Para postular el conjunto de propiedades determinantes del concepto

en cuestión se tomará como base la conceptualización de una SA-
BIE que pueda ser calificada como clásica o pura, a saber: Emprendi-
mientos Energéticos Binacionales Sociedad Anónima (EBISA).
2.4.1.1. EL ACTO DE CREACIÓN
La creación de EBISA tiene como origen normativo un acto adminis-

trativo de la autoridad máxima del Poder Ejecutivo, a saber: el Decre-
to autónomo N° 616/97 del 7/7/1997. Asimismo, su artículo 4 faculta al
entonces Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos a apro-
bar el Acta Constitutiva y los Estatutos Societarios, potestad ejercida
mediante la Resolución MEyOSP N° 1291/97 del 12/11/1997.
Como puede verse, ha sido por expresa voluntad del máximo órgano
de la Administración que se dispuso la creación de esta sociedad anó-
154
nima, para luego delegar su organización empresarial en un órgano

desconcentrado de la Administración Central.
No obstante, como será analizado en la parte especial de esta obra,
EBISA ha sufrido una transformación societaria al ser fusionada
con ENARSA para conformar la nueva empresa pública Integración
Energética Argentina SA (IEASA).
2.4.1.2. LA FORMA JURÍDICA
El artículo 5 del Decreto N° 616/97 determina que EBISA se regirá

por ese “decreto, por sus respectivos Estatutos y por lo previsto en el
Capítulo II, Sección V, Artículos 163 a 307 y concordantes de la Ley
N° 19.550 (t. o. 1.984)”. Tal disposición no hace sino enmarcar a la
empresa dentro de las disposiciones atinentes a las sociedades anó-
nimas puras, sin ninguna otra particularidad que la limitación de la
responsabilidad por el capital aportado por los accionistas anónimos.
Es decir, el Poder Ejecutivo ha considerado oportuno excluir expresa-
mente a esta sociedad de las disposiciones previstas por el legislador
para las sociedades donde el Estado tuviere la mayoría accionaria
(las SAPEM, conforme los arts. 308 y ss. de la LSC), a pesar de con-
figurarse –en el caso de EBISA y en el de muchas otras SABIE– tal
circunstancia fáctica.
2.4.1.3. LA PROPIEDAD DE LAS ACCIONES
Si bien EBISA es constituida como una sociedad anónima regida, al

igual que toda sociedad comercial, por el derecho común, su paquete
accionario, de conformidad con el artículo 5 del Decreto de creación,
pertenece en un 99% al Estado nacional, a través de la Secretaría
de Energía, y en el restante 1% a Nucleoeléctrica Argentina S. A.
155
(NASA).21 De allí que este máximo grado de participación estatal en

el capital social ha llevado a cierta doctrina a afirmar que este tipo
de sociedades es “unipersonal”, puesto que el reparto de las acciones
se realiza entre una secretaría de Estado y una sociedad que también
es de propiedad exclusiva del Estado nacional.
2.4.1.4. EL OBJETO SOCIAL
Como toda sociedad comercial enmarcada bajo una forma societaria

regulada originalmente por el legislador con el fin de establecer una
forma instrumental para la actividad económica privada, las socie-
dades anónimas adoptan una personalidad diferenciada de sus in-
tegrantes y persiguen un fin de lucro, a través de la realización de
actividades comerciales de carácter privado que son, en principio,
ajenas a las funciones estatales básicas. De allí que pueda afirmarse
que la elección de la forma societaria por parte de las autoridades
haya tenido como propósito principal el de excluirlas de la aplicación
de las normas del derecho público.
Como una alteración al criterio comercial y lucrativo del objeto de toda
SA, el objeto social originario de EBISA –conforme el artículo 4 del
Decreto N° 616/97– consiste en tener a su cargo la comercialización de
la energía eléctrica proveniente de los aprovechamientos binacionales
e interconexiones internacionales en los que el Estado nacional le hu-
biese asignado esa función a Agua y Energía Eléctrica S. E. (AyE), así
como en asumir la participación que esta última sociedad del Estado
mantenía en todos los emprendimientos a que se refieren los instru-
21. Y NASA, a su vez, tenía una composición accionaria inicial que coincidía inversa-
mente con la de EBISA: un 99% de la Secretaría de Energía y un 1% de EBISA. Luego
la CNEA también capitalizó acciones en NASA por hasta un 20%.
156
mentos que se identifican en el Anexo I de dicha norma. Pero, en vir-

tud del marco regulatorio eléctrico, este tipo de empresas públicas no
puede obtener lucro por su actividad de comercialización.
2.4.1.5. LA SUJECIÓN AL CONTROL INTERNO Y EXTERNO DEL ESTADO
Al igual que todas las demás SABIE –salvo YPF S. A., como se verá
en el capítulo 6 de esta obra–, EBISA está sujeta a los mecanismos
de control interno (SIGEN y UAI) y externo (AGN) del Sector Público
Nacional, conforme la Ley N° 24156.
2.4.2. DELIMITACIÓN DE LAS ESPECIES DE SABIE
El concepto aquí esbozado de “SABIE” reconoce también ciertos an-

tecedentes de empresas que persistieron o fueron creadas incluso
durante la década de 1990; precedentes que deben sumarse a las
diferentes modalidades de sociedades anónimas constituidas a partir
del año 2003, debido a que han sido encuadradas bajo una forma ne-
tamente privada. En efecto, es posible aglutinar dentro del concepto
de SABIE a las siguientes tipologías:
a) las SA “puras”, netamente privadas, pero de propiedad exclusiva-
mente estatal;
b) las SA “despublificadas” que, si bien son de propiedad estatal ex-
clusiva, están expresamente excluidas de la aplicación del derecho
administrativo; y
c) las SA “devenidas minoritarias”, preexistentes y lucrativas, en las
que el Estado nacional luego adquiere una participación mínima y
hasta ínfima, por conducto de la transferencia en especie de los re-
cursos de las ex AFJP a la ANSES, en virtud de la Ley N° 26425.
157
Una vez agrupadas en virtud de sus características definitorias más

relevantes, cabe determinar si es posible encontrar alguna propiedad
accesoria que permita clasificar a algunas de ellas dentro de alguna
especie o subclase al interior de esa categoría común de “SABIE”. Po-
dría aventurarse que comparten la particularidad de no contar con un
régimen jurídico específico, habida cuenta de que su encuadramiento
normativo se remite exclusivamente a la legislación de fondo relativa
a reglar la constitución, actuación y liquidación de simples sociedades
comerciales: Ley General de Sociedades N° 19550 (t. o. 1984).
En primer lugar, se ubican las sociedades “puras”, creadas –paradó-
jicamente o no– a partir de mediados de la década del noventa, que
revisten forma privada y un grado de participación estatal en la com-
posición accionaria que llega a ser exclusiva, pero que no contienen
ninguna particularidad adicional. Su forma societaria provoca que
esta especie de SABIE, que podría ser concebida como el “tipo puro”
(si tal entelequia existe), se rija por las normas del derecho privado
en general, y comercial en particular. Así lo disponen sus actos de
creación, que estipulan expresamente que las mismas se regirán por
lo previsto en los artículos 163 a 307 de la Ley N° 19550. Por lo tanto,
ha sido el PEN quien las excluyó expresamente de las disposiciones
relativas a las SAPEM (arts. 308 y siguientes de la LGS).
A su vez, se prevé que casi la totalidad –como en el caso de EBISA,
NASA, LAFSA– del capital social pertenecerá al Estado nacional,
ejerciendo dicha titularidad a través de algún órgano desconcentrado
(como es un ministerio o secretaría de Estado). Y, en ciertos casos, se
prescribe que las acciones estatales serán intransferibles, por lo que
dicha mayoría porcentual no podrá ser disminuida como consecuen-
cia de operaciones sociales específicas. Por último, pueden encontrar-
158
se disposiciones expresas que prescriban que la participación estatal

mayoritaria permanecerá “hasta que se privatice la actividad” en
cuestión –como ocurre con NASA–.
Otra de las especies para tener en cuenta, y que presentan uno de los
aspectos más relevantes del proceso iniciado en las últimas dos déca-
das, es el de las SABIE “despublificadas”, en las cuales el legislador
ha pretendido enfatizar su perfil iusprivatista de la herramienta em-
presarial. Se trata de las sociedades anónimas cuyos actos de crea-
ción (sean leyes o reglamentos) disponen –por la afirmativa– que las
mismas se regirán “por las normas y principios del derecho privado”,
por lo que –por la negativa– no les serán aplicables, “en general, las
normas o principios de derecho administrativo”.22
El fundamento de esas exclusiones radica, una vez más, en “asegu-
rar la fluidez operativa”23 de la empresa o del servicio público que
aquellas prestan. En virtud de ello, y tal como sucedía específica y
expresamente en el caso del régimen jurídico de las Sociedades del
Estado, aquí también –por vía de una norma genérica– se excluye la
aplicación de la Ley de Procedimientos Administrativos, del Régi-
men de Contrataciones de la Administración Pública, así como de la
Ley de Obras Públicas; a lo que cabría agregar –dado su relevancia–
22. Son ejemplos de este particular encuadramiento las siguientes disposiciones: el

art. 8 del Decreto N° 1238/03 que constituye “con vocación de transitoriedad” a LA-
FSA; el art. 13 del Decreto N° 741/04 de creación del Correo Oficial (CORASA); el
art. 11 del Decreto N° 304/06 de constitución de AySA; el art. 2° del DNU N° 1085/06
de establecimiento de una Unidad de Gestión Central Nuclear Atucha II dentro de
NASA. También el art. 3 de la Ley N° 26092 que crea AR-SAT contiene una disposi-
ción expresa al respecto.
23. Conf. cons. 2 del Decreto N° 304/06.
159
a los regímenes de designaciones y contrataciones por el PEN, y de

negociaciones colectivas del Estado.
2.4.3. CONSECUENCIAS DE LA CONCEPTUALIZACIÓN JURÍDICA: NO

ENCUADRAMIENTO EN LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
Se ha asimilado al concepto de organización administrativa con la

estructura técnico-jurídica que regula el funcionamiento de la Admi-
nistración Pública, en tanto corolario de la potestad (que en princi-
pio corresponde al Poder Ejecutivo) de dictar normas sobre dicha or-
ganización. Así, aquella puede ser: (i) orgánica o subjetiva, al crear
personas jurídicas como los entes autárquicos, o bien (ii) jerárquica o
burocrática, cuando los entes creados no son sujetos de derechos sino
meras desconcentraciones funcionales. Y se distingue entre: a) enti-
dades autárquicas, calificadas como “estatales” y netamente públicas
y b) empresas del Estado, caracterizadas como “no estatales”, si bien
pueden ser públicas o privadas.24 Bajo esta inteligencia, es preciso re-
cordar que aquí se ha adoptado la decisión metodológica de que toda
aproximación analítica al objeto de estudio debe privilegiar las res-
puestas positivistas del ordenamiento jurídico.25 Este principio rector
será de vital importancia para desentrañar si las SABIE son o no “en-
tes descentralizados”. Así, se cree razonable la postulación de que la
única fuente legal que determina la ubicación de las SABIE en la or-
24. Marienhoff, M. S. (1982). Tratado de Derecho Administrativo (tomo I, p. 520).

Buenos Aires: Abeledo-Perrot. Ver también Gordillo, A. (1966). Empresas del Estado
(pp. 39 y ss.). Buenos Aires: Macchi.
25. Conf. Bulygin, E. (1961). Naturaleza jurídica de la letra de cambio. Un ensayo
de análisis lógico de conceptos jurídicos (pp. 15 y ss.). Buenos Aires: Abeledo-Perrot.
160
ganización administrativa del Estado se encuentra regulada en la Ley

N° 24156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control
Nacional del Sector Público Nacional (LAF). En efecto, su artículo 8
establece una clasificación de lo que se entiende por Sector Público
Nacional, a saber:
Las disposiciones de esta Ley serán de aplicación en todo el Sector

Público Nacional, el que a tal efecto está integrado por:
a) Administración Nacional, conformada por la Administración Cen-
tral y los Organismos Descentralizados, comprendiendo en estos últi-
mos a las Instituciones de Seguridad Social.
b) Empresas y Sociedades del Estado que abarca a las Empresas del
Estado, las Sociedades del Estado, las Sociedades Anónimas con Par-
ticipación Estatal Mayoritaria, las Sociedades de Economía Mixta y
todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado
nacional tenga participación mayoritaria en el capital o en la forma-
ción de las decisiones societarias.
c) Entes Públicos excluidos expresamente de la Administración Nacio-
nal, que abarca a cualquier organización estatal no empresarial, con
autarquía financiera, personalidad jurídica y patrimonio propio, donde
el Estado nacional tenga el control mayoritario del patrimonio o de la
formación de las decisiones, incluyendo aquellas entidades públicas no
estatales donde el Estado nacional tenga el control de las decisiones.
d) Fondos Fiduciarios integrados total o mayoritariamente con bienes
y/o fondos del Estado nacional.26
26. Artículo sustituido por el art. 8 de la Ley N° 25827. El resaltado ha sido agregado.
161
Al respecto, es pertinente preguntarse si este criterio ordenador, de

raíz contable-financiera (conforme al origen de los fondos y su conse-
cuente control por el poder público), debe ser tomado solo como pauta
para los asuntos relativos a la administración financiera estatal, o
bien puede servir –además– como guía para la imputación de las ubi-
caciones relativas al interior o exterior de la estructura organizativa
del Estado.
La primera reflexión que surge del artículo 8 citado es que, dadas
sus características definitorias, las SABIE forman parte de lo que la
ley denomina genéricamente como “Sector Público Nacional” (SPN).
Ello, habida cuenta de que aquellas sociedades encajan en la deno-
tación residual de “Empresas y Sociedades del Estado”, en tanto sus
atributos caracterizantes las llevan a revestir la calidad de organi-
zaciones empresariales donde el Estado nacional tiene participación
mayoritaria –incluso total–, tanto en el capital como en la formación
de las decisiones societarias.
Ahora bien, la pregunta que se impone es si todo el SPN es compren-
dido por la organización administrativa del Estado. Parece claro que
la Administración Nacional (centralizada y descentralizada) sí forma
parte de dicha estructura. Pero resta preguntarse sobre los incisos b,
c y d. Para aventurar una respuesta con respecto a lo que aquí inte-
resa –las Empresas y Sociedades del Estado del inciso b–, quizás sea
preciso indagar si el inciso c aporta algún dato relevante.
Está dicho que en esta última disposición se incluyen a los “Entes
Públicos excluidos expresamente de la Administración Nacional”, y
que dos de sus variantes son las “organizaciones estatales no em-
presariales” y las “entidades públicas no estatales” donde el Estado
nacional tenga el control de las decisiones. Si se confronta con el
162
inciso b, la primera conclusión a derivar es que las Empresas y So-

ciedades del Estado no son “entes públicos no estatales”, como parte
de la doctrina que las ha caracterizado.27 Asimismo, que hay entes
públicos a los que se los ha excluido de forma expresa de la Adminis-
tración Central y Descentralizada, pero que el legislador los ha in-
cluido dentro del SPN. Por último, que podría haber entes públicos
excluidos expresamente de la Administración nacional que adopten
la figura de “organizaciones estatales empresariales”, las cuales pa-
sarían a encuadrarse en el inciso b en lugar del c.
De todo ello se colige que las SABIE, en tanto organizaciones empre-
sariales o societarias ubicadas en el inciso b, deben ser caracteriza-
das como ajenas a la Administración nacional, concepto que incluye
no solo a la Administración Central sino también –y esto es de suma
relevancia aquí– a los Organismos Descentralizados.
Lo que lleva a que deba sostenerse que, si bien los cuatro incisos de
dicha norma están calificados por la participación estatal, la forma
(tipología), modalidad (objeto) e intensidad (mayoritaria o no) en que
la misma se presenta, no son indiferentes a la hora de hablar de “Ad-
ministración Central y Descentralizada”. De esta manera es posible
afirmar, pues, que ciertas organizaciones empresariales con atribu-
tos estatales (como las SABIE) y otras no empresariales (como las del
inc. c) forman parte del SPN, pero no de la estructura organizativa
del Estado, en su sentido estricto. Están ajenas a la organización ad-
ministrativa estatal en tanto su forma constitutiva no es la propia
27. Para un análisis de las posturas a favor y en contra, ver la sistematización de

Altamira Gigena, J. (2003-2004). Actos administrativos que emanan de personas
públicas no estatales y personas privadas. Documentación Administrativa 267-268,
305-312. Recuperado de http://www.acader.unc.edu.ar
163
de los entes centralizados o de los organismos descentralizados (au-

tárquicos o no), sino que su figura instrumental es ora empresarial
y societaria, ora no empresarial o fiduciaria. Asimismo, están com-
prendidas dentro del SPN debido a que el grado de participación del
Estado es mayoritario, lo que le permite controlar y gobernar tales
organizaciones y entidades.
En sentido concordante, se ha propuesto un criterio novedoso para un
modelo actual de organización estatal, el que se divide en tres niveles,
a saber: 1) el Estado central, compuesto por los órganos centraliza-
dos y desconcentrados; 2) los entes descentralizados, que comprenden
los entes autárquicos, los no autárquicos y los autónomos; y 3) las
sociedades anónimas de propiedad estatal, incluyendo aquí, mutatis
mutandis, a las SABIE, puesto que “rompen el molde de los entes des-
centralizados y por eso debemos ubicarlos en otro casillero”.28
2.4.4. LA RELEVANCIA DE LA FORMA JURÍDICA
La caracterización de las SABIE se entiende como un género con una

diferencia específica con respecto del resto de las empresas públicas,
la cual no puede prescindir del dato de que la forma que adoptan es
determinante vis-à-vis su conceptualización jurídica y, por deriva-
ción, sus efectos en cuanto al régimen jurídico aplicable.
En efecto, parece razonable sostener que la forma es un atributo de-
finitorio que no debería ser sacrificado en el altar de la “teoría de
la superación de las formas jurídicas”, en tanto “las convenciones
28. Balbín, C. F. (2008), op. cit., p. 698.
164
formales [son] pautas procedimentales inevitables a efectos de tener

por cierta la vigencia irrestricta del imperio de la ley”.29
2.4.5. LAS SABIE COMO PERSONAS NO ESTATALES
Los argumentos vertidos en el apartado anterior nos llevan a consi-

derar al SPN como un concepto exorbitante de la estructura estatal
propiamente dicha. En consecuencia, dicha organización adminis-
trativa está circunscripta en forma exclusiva al inciso a del artículo 8
de la LAF; esto es, a la Administración Nacional, conformada por la
Administración Central y los organismos descentralizados.
Ahora bien: esta tesis se enfrenta a un inexorable escollo, a saber:
la propia doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y,
complementariamente, la de la Procuración del Tesoro de la Nación
(PTN). En efecto, el Máximo Tribunal federal tiene asentada la pos-
tura en el leading case en la materia: “La Buenos Aires Cía. de Segu-
ros SA c/ Petroquímica Bahía Blanca SA”.30 Allí, la Corte –al adherir
al dictamen del procurador– avala un concepto amplio de Adminis-
tración Descentralizada, y concluye que el régimen jurídico para ese
tipo de sociedades (que, en pureza, se ciñe a las SAPEM, como es la
tipología de la demandada) es
29. Cuadros, O. A. (2007). Los contratos interadministrativos en el régimen actual

(pp. 20-21). En AA.VV., Cuestiones de derecho administrativo. Buenos Aires: RAP.
30. Fallos 311:750, sentencia del 12/05/88, El Derecho, tomo 129, p. 266. En forma
coincidente, CSJN in re “Martínez Suárez de Tinayre, Rosa c/ Argentina Televisora
Color LS 82 Canal 7 S. A.”, sentencia del 20/5/86 (Fallos 308:821), donde el máximo
tribunal sostiene que, si bien la demandada debe en principio considerarse sujeta al
derecho privado, “más allá del amplio grado de descentralización, integran la organi-
zación administrativa del Estado”, debido a la naturaleza de los constituyentes y a la
imposibilidad de participación de capitales privados.
165
mixto y complejo, presidido por disposiciones del derecho privado en

lo que hace al objeto específico de actuación, atribuido a la empresa
por su estatuto, y en lo relativo a su organización de gobierno (presi-
dencia, directorio, sindicatura, etc.), pero influido por normas de dere-
cho público, en especial procedimentales, derivadas de la estatalidad
del ente y de su carácter instrumental y vicarial en todo aquello que
no interfiera con el destino industrial o comercial de su actividad.31
Asimismo, en oportunidad de referirse a la “naturaleza” de las SA-

PEM, la Corte ha dicho que
el concepto de descentralización, propio de las técnicas de organiza-

ción administrativa, es amplio e involucra básicamente a todos los
entes menores dotados de personalidad jurídica propia y distinta de
los centros polares de esa organización –Administración Pública Na-
cional, Provincial y Municipal–.
Por su parte, en un comentario al fallo aquí reseñado, se ha sostenido

la teoría de que la Administración Pública puede ser imaginada como
un “sistema solar”, cuyo núcleo sería el Estado nacional y cuyos plane-
tas se irían alejando, en virtud de un creciente grado de descentraliza-
ción y consecuente aplicación del derecho privado. Así, en el extremo
más distante del centro ubica a las SAPEM y SE, cuyo régimen jurídi-
co subyacente –bajo una apariencia privada– sería “de fuerte interés
31. Conf. dictamen del procurador general de la Nación, Dr. Juan O. Gauna, de fecha
10/9/87.
166
público, cuyas connotaciones típicas del Derecho Administrativo dero-

gan principios elementales de las sociedades privadas”.32
No obstante la fuerza autoritativa de estas posturas, cabe oponer-
les dos reservas: por un lado, que si bien la Corte sostiene que debe
tenerse en cuenta el modo de actuación de las SAPEM (en tanto “la
mayoría de los directores es designada por el Estado y que, de entre
ellos, se elige el presidente”), lo interesante es que no esboza ningún
criterio que lleve a afirmar que tales sociedades poseen atributos de
“estatalidad”, extremo ineludible a la hora de intentar una configu-
ración jurídica específica para tales entes, máxime cuando los efectos
que de ello se derivan son por demás relevantes (v. gr., la aplicación
del régimen jurídico). En este mismo sentido, se ha hecho descansar
toda la propuesta precedente en una observación fáctica: que las so-
ciedades de propiedad estatal son “reparticiones públicas” en tanto
y en cuanto “se desempeñan con todo el rigor que sus prerrogati-
vas exorbitantes del derecho común les provee”, en forma de medios
(exorbitantes) para la consecución de sus fines.
Por otro lado, se ha sostenido aquí que una de las condiciones para
la actuación del Estado en la economía qua actor netamente privado
es, precisamente, que las prerrogativas de poder público no sean ejer-
cidas por las SABIE. Es decir, que el Estado, al actuar en el mercado
por medio de formas instrumentales, ya no puede gozar de las facul-
tades exorbitantes (sustanciales y procesales) del derecho privado.33
32. Bianchi, A. B. (1988). Anotaciones sobre los conceptos de Administración Pública

y función administrativa. El Derecho, tomo 129, p. 266.
33. Cuyas expresiones típicas son la presunción de legitimidad y fuerza ejecutoria
de sus actos (art. 12, LNPA), así como el agotamiento de instancia y los plazos de
caducidad (arts. 23 y 30, LNPA).
167
Antes bien, debe despojarse de tales atributos distintivos si decide

pasar a actuar como un particular en la órbita del derecho común.34
En conclusión, y tomando como base un criterio clasificatorio de raíz
estrictamente legal (conf. Ley N° 24156, art. 8), las SABIE son perso-
nas jurídicas “no estatales”, en tanto están encuadradas por fuera de
la organización administrativa del Estado stricto sensu.
En el capítulo 6 de esta obra se procederá a abordar con detenimiento
el análisis que la Corte Suprema ha realizado, recientemente, acerca
del “fenómeno” de las empresas públicas, donde finalmente actualiza
–aunque de manera parcial– su doctrina sobre el tema.
2.4.6. APLICACIÓN DEL DERECHO PÚBLICO O PRIVADO: ¿CUÁNTO ESTADO HAY?
En cuanto a la determinación de cuál es el encuadramiento legal al

que están sujetas esas sociedades, podría aventurarse que las SABIE
estarían regidas por un régimen jurídico mixto, conformado por una
conjunción de normas iuspublicistas y de derecho privado. El desafío
es determinar con qué intensidad se aplica cada una de esas fuentes,
y si es posible establecer un criterio que prescriba una relación de
preeminencia entre ambas –más no sea en caso de indeterminaciones
(lagunas, vaguedades, redundancias y contradicciones)–. De ahí que,
a los fines de diferenciar cuándo sería de aplicación predominante el
régimen privado y cuándo el que lo exorbita, sea necesario verificar
en qué grado el Estado participa en el contenido de las características
definitorias antes descriptas. Esta cuestión nos llevará a analizar
“cuánto Estado hay” al interior de cada una de esas organizaciones
34. Abusando de la metáfora fílmica, no puede ser Superman y Clark Kent a la vez…
168
empresariales, en tanto se trata de variantes de un continuum cuya

graduación debe meritarse en cada caso concreto, mediante el recur-
so a aquellas propiedades determinantes.
Al respecto, es preciso aclarar que los criterios no son excluyentes,
puesto que el reconocimiento de la importancia de uno de ellos (como
puede ser la forma privada o el objeto comercial), no invalida la rele-
vancia de otro criterio (por ejemplo, el grado de participación estatal
en la composición accionaria, o bien el fin público subyacente), por
lo que es factible que se apliquen diferentes tipos de normas a una
misma especie de SABIE. De allí que se configuren básicamente dos
criterios distintivos, a saber: 1) el grado de participación estatal: (i)
en la composición accionaria y (ii) en la dirección y el control de sus
órganos de gobierno y administración; y 2) el marco legal de actua-
ción al que están sujetos, en virtud de: a) sus normas propias de
creación en cada caso, y b) las normas generales que corporizan el
concepto de SPN.
Tales criterios llevarán no solo a discriminar si la consecuencia de
cada modulación gradual reconoce una participación minoritaria o
mayoritaria del Estado en tales atributos, sino también a entender
que la voluntad del legislador al crearlas y al situarlas en algún “es-
calón” determinado del SPN es crucial a la hora de sujetarlas a una
legislación de fondo.
Más adelante en este capítulo se abordará el Dictamen de la PTN
sobre Aerolíneas Argentinas donde el procurador Balbín –a la sa-
zón, uno de los estudiosos más acabados del tema– actualiza la
doctrina del órgano asesor en materia de conceptualización de las
empresas de propiedad estatal.
169
2.4.7. SABIE SIN PRERROGATIVAS DE PODER PÚBLICO
Una manera de asegurar que las empresas públicas, que no se rigen

por el derecho administrativo, tampoco gocen –a la vez– del mismo
estatus jurídico que cuando la Administración Pública actúa a través
de sus órganos centralizados o descentralizados (incluidas las autar-
quías), radica en una condición: que no puedan hacer ejercicio de las
prerrogativas propias del poder público que caracterizan la función
estatal.35 Es decir, que el Estado, al actuar en la economía por medio
de formas instrumentales, ya no puede gozar de las facultades exor-
bitantes (sustanciales y procesales) del derecho privado, cuyas ex-
presiones típicas son la presunción de legitimidad y fuerza ejecutoria
de sus actos (art. 12, LNPA), así como el agotamiento de la instancia
administrativa (arts. 23 y 30, LNPA).36 Antes bien, se debe despojar
35. Un listado meramente casuístico emanado de los arrêts del Consejo de Estado
francés puede encontrarse en la obra de De Laubadère, A. Traité des contrats, a sa-
ber: (i) el procédure de la décision éxècutoire (ejecutoriedad del acto administrati-
vo); (ii) el ius variandi, la rescisión o rescate; (iii) el cahiers des charges (pliego de
condiciones); (iv) la intervención en las actividades internas del contratista (ej., en
su estructura societaria); (v) el poder de control y dirección; (vi) las prerrogativas
otorgadas al contratista frente a terceros (ej. privilegios de exclusividad, percepción
de tasas) (vii) los contratos obligatorios con la Administración (ej., seguros); (viii) la
posibilidad de exigir la separación del personal del contratista y su control, y (ix) en
forma residual, “tous celles qui portent la marque administrative” (conf. Rivet), es de-
cir, todas aquellas atribuciones que estén inspiradas en objetivos de interés general
(compilación citada en Coviello, P. J. J. [s/f]. El criterio de contrato administrativo en
la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, El Derecho, pp. 848
y 849). Asimismo, el Decreto Delegado N° 1023/01 también contiene un compendio
de facultades exorbitantes de la Administración Pública (conf. art. 12, modificado por
el Decreto N° 666/03).
36. Para un análisis del régimen jurídico exorbitante y de las correlativas garantías
de los administrados, ver Comadira, J. R. y Monti, L. (colaboradora). (2002). El
acto administrativo en la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos (p. 13).
Buenos Aires: La Ley.
170
de tales atributos distintivos si decide pasar a actuar como un parti-

cular en la órbita del derecho común, civil y comercial en la especie.
En forma concordante, se ha afirmado que
lo lógico es suponer que cuando el Estado utiliza las formas jurídicas

del Derecho Privado debe despojarse de las prerrogativas de poder
público que no guardan correspondencia ni resultan necesarias para
el objeto de actividades económicas que se propone realizar, por la
sencilla razón [de] que, aunque las finalidades mediatas que persigue
sean de interés público, las mismas pueden constituir también la ac-
ción de entidades de Derecho Privado.37
Si bien no concordamos con los fundamentos y el alcance del prin-

cipio de subsidiariedad que en esta explicación fungen como razón
para la pérdida de tales prerrogativas, sí ha de considerarse atinente
el argumento de la necesidad de desprenderse de las emanaciones del
régimen exorbitante frente a la decisión estatal de llevar a cabo sus
cometidos a través de la adopción del tipo de “descentralización tran-
sestructural” como las SA bajo injerencia estatal. Con ello, quedarían
sometidas “a las mismas cargas sociales, fiscales, financieras y de
cualquier índole, a fin de no gozar de privilegios que falseen el juego
de la libre competencia del mercado”.38
Así, pues, al despojarse de tales atributos distintivos, no encontra-
rían obstáculos para actuar como un particular más en la órbita del
37. Cassagne, J. C. (2002). Derecho administrativo (p. 414). Buenos Aires: Abeledo-
Perrot.
38. Gimeno Feliú, J. M. (2000). La necesaria interpretación subjetivo-funcional del
concepto de poder adjudicador en la contratación pública. Revista de AP, (151), 439.
171
derecho común y, en tanto su condición de “poder público”, estarían

sujetas a los principios constitucionales de juridicidad y, en particu-
lar, a los de la legalidad administrativa ordinaria.39 Ahora bien, de
ser así, la pérdida de los privilegios exclusivos de la Administración
Pública llevaría a otra conclusión, a saber: que se flexibilizaría el im-
perativo informante de toda la función administrativa, consistente en
el resguardo del equilibrio específico entre las prerrogativas de poder
público y las garantías de los derechos de los administrados. Es que,
al desaparecer el régimen exorbitante, devendría innecesario –por
superfluo– el sistema tuitivo que, como contrapartida, instituyó el
legislador para equiparar las posiciones relativas de ambas partes.
La respuesta pasa por el hecho de que se tratará, en estos casos, no
del Estado, sino de empresas privadas de su propiedad.40
2.4.8. CONTRATOS Y CONFLICTOS INTERADMINISTRATIVOS
Si se asevera que este tipo de empresas públicas no forman parte de

la organización administrativa del Estado, ello no quiere decir que
aquellas queden exentas de controles al asumir una forma comercial
propia del derecho societario. Por el contrario, la legalidad y razona-
39. García de Enterría, E. y Fernández, T. R. (2007). Curso de Derecho Administrati-

vo I (p. 394). Madrid: Civitas; y Cuadros, O. A. (2008). Responsabilidad del Estado (p.
239). Buenos Aires: Abeledo-Perrot.
40. A contrario sensu, Bianchi, A. (1998), op. cit., p. 272, donde se sostiene que el fun-
damento de la afirmación sobre que las SAPEM integran la Administración Pública
se halla en “el balance o equilibrio entre prerrogativas de poder estatal y derechos de
los administrados”, en tanto estos últimos imponen frenos y contrapesos a la discre-
cionalidad del órgano administrativo; lo que no le impide a este autor reconocer que
“tales derechos de los administrados no pueden ser invocados frente a ‘verdaderas’
[sic] sociedades privadas o particulares”.
172
bilidad de su actuación están sometidas a una serie de mecanismos

de contralor que tendrán por fin procurar la adecuación de los actos
societarios al plexo de juridicidad vigente, a saber: (i) el control jurí-
dico-societario por parte de la Inspección General de Justicia; (ii) la
supervisión política y estratégica por parte de la secretaría o minis-
terio sectorial competente; (iii) las técnicas de auditoría posterior y/o
gestión concomitante por parte de los organismos públicos de control
de todo el Sector Público Nacional (SIGEN y AGN); y (iv) el contralor
de los entes reguladores, para aquellos casos en que estas sociedades
sean prestadoras de servicios públicos.
Así, puede afirmarse que las sociedades anónimas bajo injerencia es-
tatal son responsables –como toda sociedad comercial– ante la apli-
cación, verbigratia, de multas pecuniarias por parte del órgano de
control de los servicios públicos. Lo que nos lleva a disentir una vez
más con el antiguo criterio de la Procuración del Tesoro, según el cual
[e]n la esfera de las relaciones de naturaleza interadministrativa no es

procedente la aplicación de multas de carácter penal o administrativo,41
ya que no resulta admisible concebir la existencia de prerrogativas
exorbitantes de poder público entre dos personas que integran la Ad-
ministración Pública Nacional. [...] Parece contrario a la lógica y el
41. El caso se trataba de la formulación, por parte de NASA, de una reclamación

pecuniaria contra el ENRE por el reintegro de una suma de dinero, que este último
ordenó debitar en concepto de multa. Es que, al igual que EBISA, Nucleoeléctrica es
responsable por incumplimientos a deberes frente al Mercado Eléctrico Mayorista
(MEM), tales como los sistemas de operación en tiempo real y de medición de indis-
ponibilidades comerciales, regulados por “Los Procedimientos” de la Secretaría de
Energía. Ver Ferrari, L. (2020). Conflictos interadministrativos: las multas ambien-
tales interadministrativas, aplicación analógica de la Ley 19.983. Escuela de Aboga-
dos del Estado, tesis inédita.
173
buen sentido admitir que el Estado y sus entidades puedan aplicarse

recíprocamente sanciones ya que, en definitiva, y superando las formas
jurídicas que aquél arbitra para su mejor desenvolvimiento, el Estado
es uno solo y por consiguiente un razonamiento como el indicado im-
plicaría que éste se aplique sanciones a sí mismo, lo que constituye un
verdadero despropósito que la correcta hermenéutica no debe aceptar.42
Más allá de la concepción que se abrigue sobre la configuración jurí-

dica del Estado,43 resulta plausible entender que no hay aquí un típi-
co caso de “conflicto interadministrativo”, habida cuenta del diferente
encuadramiento de este tipo de organizaciones empresarias en la es-
tructura estatal. Si bien es dable coincidir que parece inapropiado que
dos personas que integran la Administración Pública Nacional ejerzan
prerrogativas exorbitantes entre sí, el quid de la cuestión radica aquí
en que, en este caso, una de ellas no integra dicha organización esta-
tal, situándose por fuera de lo que la Ley N° 24156 denomina “Admi-
nistración Nacional”. Lo que impide que puedan “superarse las formas
jurídicas que arbitra el Estado para su mejor desenvolvimiento” para
llegar a concluir que este “es uno solo”. Pues si bien se trata de formas
42. Dictámenes 378:200. Asimismo, ver CNCAF, Sala IV, in re “Nucleoeléctrica Ar-
gentina SA c/ Resolución ENRE N° 128/2000”, sentencia del 9/4/02. En este sentido,
Muratorio sostiene que “la unidad institucional, teleológica y ética del Estado” lleva
a que la Ley N° 19983 de conflictos interadministrativos se aplique también a las
sociedades anónimas cuya propiedad de su capital, dirección y control son del Estado
nacional, puesto que debe “penetrarse su ropaje jurídico” (Muratorio, J. I. [1996].
Los conflictos interadministrativos nacionales. Revista de Derecho Administrativo,
[19/20], 463 y ss.), postura que no ha de ser compartida aquí.
43. Marienhoff sostiene que la personalidad del Estado es única –de carácter públi-
co–, si bien puede desenvolverse en las esferas pública y privada, atento a gozar de
una doble capacidad o competencia (Marienhoff, M. S. [1982], op. cit., tomo I, pp. 377
y ss.). En idéntico sentido, Bielsa, R. Derecho administrativo…, op. cit., pp. 239 y ss.
174
instrumentales, sus características definitorias –y, en algunos casos,

disposiciones expresas del legislador– llevan a enmarcar a tales socie-
dades más allá de la estructura organizativa del Estado stricto sensu.
Por su parte, es dable destacar un análisis realizado en los últimos
años acerca de los contratos interadministrativos y las sociedades
anónimas de titularidad estatal o SABIE.44 La cuestión a dilucidar
reside en determinar de qué modo aquellas contratan con el Estado
nacional y cuál es la incidencia sobre los principios consagrados en el
Régimen de Contrataciones de la Administración Nacional, aprobado
mediante el Decreto N° 1023/01.45
Si bien esa norma excluye de su ámbito de aplicación a las empresas
públicas comprendidas en el artículo 8, inciso a de la Ley N° 24156,
por lo que no podrían ser comitentes, sí en cambio podrían actuar
como contratistas del Estado, especialmente en materia de contra-
tos interadministrativos por operar una excepción al principio de la
licitación pública y permitir la selección del contratista a través del
procedimiento de contratación directa, cuyo único requisito es que
el contrato tenga por objeto la prestación de servicios de seguridad,
salud o de logística –pero con un concepto muy amplio de este último
tipo de servicio–.
Así, se ha sostenido que
[l]a aplicación axiomática del procedimiento de contratación directa

puede resultar en muchos casos contraria a los principios consagra-
44. González, S. (7/09/19). Contratos interadministrativos y sociedades anónimas de

titularidad estatal. La Ley, Suplemento Administrativo, AR/DOC/2937/2019.
45. Reglamentado por el Decreto N° 1030/16 y cuyo Manual de Procedimientos fue
aprobado por la Disposición N° 62/16 de la Oficina Nacional de Contrataciones.
175
dos en los arts. 3 y 24 del Decreto N° 1023/01 [básicamente, el de con-

currencia], en tanto que restringen la competencia y el uso eficaz de
los recursos públicos en contrataciones que no necesariamente versan
sobre seguridad, logística, salud o cuestiones que hagan al cumpli-
miento de un fin público directo.
A efectos de evitar esta situación, se sugiere que
la concurrencia a ofertar entre una SABIE y sociedades cuyos accio-

nistas fueran privados no debería verse limitada en tanto que ello
permita al Estado comitente dar acabado cumplimiento con los prin-
cipios fijados en el art. 3 del Decreto N° 1023/01, [...] que permitan
una utilización más eficiente.
Finalmente se concluye que
resultaría más virtuoso para el Estado comitente como para el Estado

contratista poder llevar a cabo procedimientos de contratación en los
que la multiplicidad de oferentes permita una utilización más eficaz
y eficiente de los recursos del Estado. De tal modo, si el adjudicatario
fuera alguna de las sociedades cuyas acciones pertenecen al Estado, el
contrato adquiriría el carácter de interadministrativo mientras que si
el adjudicatario fuera un contratista privado el contrato revestiría el
carácter de administrativo; permitiendo en ambos casos tener mayor
certeza de la gestión eficiente y transparente de los recursos públicos.46
46. González, S. (7/09/19). op. cit.
176
Por último, vale resaltar un caso reciente donde el Estado nacional,

a través de una agencia de control como es el Ente Nacional Regula-
dor de la Electricidad (ENRE), sanciona a una empresa privada de
carácter mixto, cuyo accionista 50% es una SABIE como IEASA, y
que cuenta también con participación accionaria y en el Directorio a
través de ANSES/FGS.47
Como se verá en detalle en el punto 5 del apartado de “Casos testi-
gos” de esta obra, TRANSENER tiene control accionario mixto, ya
que la empresa privada Pampa Energía y el Estado nacional cuentan
con el 51% de las acciones a través de la empresa controlante Citelec,
mientras que el 49% restante está en oferta pública.
En efecto, el ENRE ha sancionado a la firma TRANSENER S.A. en
más de 30 millones de pesos por “acción negligente” en el apagón ma-
sivo (black out) ocurrido en junio de 2019, precisamente el domingo
de festejo del “día del padre”. Lo hizo mediante dos multas (cf. Reso-
luciones N° 121/2021 y 24/2021) por un total de $31,87 millones a la
Compañía de Transporte de Energía Eléctrica en Alta Tensión por
evento que se registró el 16 de junio de ese año, que afectó al Sistema
Argentino de Interconexión (SADI) y que dejó sin servicio a toda la
población durante horas.
Por un lado, se multó a la transportadora en $511.600 por no haber
estado en condiciones de informar el origen del evento en cuanto al
funcionamiento de sus protecciones, hasta varias horas después de
ocurrido. El Ente precisó que se trata de un monto equivalente a dos
47. Ver los detalles de la sanción en https://www.telam.com.ar/notas/202105/554442-

multa-transener-apagon-masivo-2019.html
177
veces la remuneración que la empresa recibe por capacidad de trans-

porte para líneas de 500 kilovoltios por cada 100 kilómetros.
Por otro lado, se aplicó una sanción que asciende a los $31.367.069
debido a las indisponibilidades de su equipamiento registradas du-
rante el citado mes junio.
El fundamento normativo de la decisión se centró en el hecho de que
“TRANSENER S.A. incurrió en acciones contrarias a las obligaciones
asumidas dada su particular condición de prestador monopólico del
servicio público de transporte de energía eléctrica”.
En este sentido, el Ente determinó, con apoyo de la Facultad de Inge-
niería de la Universidad de Buenos Aires (UBA), que la transportista
“incurrió en errores operativos que afectaron la seguridad y confiabi-
lidad del sistema”.
Como operadora de la red nacional, TRANSENER S.A. está integra-
da por casi 12.400 kilómetros de líneas de transmisión, a los que se
adicionan los 6.228 kilómetros de líneas que componen la red de su
controlada, la Empresa de Transporte de Energía Eléctrica de la pro-
vincia de Buenos Aires (TRANSBA).
Los hechos motivantes de las sanciones tuvieron lugar el tercer do-
mingo de junio de 2019, en coincidencia con la celebración del día del
padre, a las 7.06hs., donde una sucesión de fallas producidas en ape-
nas 30 segundos provocó el mayor black out de la historia del país.
Su dimensión fue tan amplia que trascendió al territorio argentino
y se extendió a sectores de Brasil y Uruguay, en tanto un total de 50
millones de personas resultaron afectadas. Los 868 minutos (poco
más de 14 horas) que demandó restablecer por completo el SADI en
todo el territorio reflejan la complejidad del suceso.
178
2.4.9. SABIE CON PARTICIPACIÓN ESTATAL

(O DEVENIDA) MINORITARIA (FGS/ANSES)
La injerencia del Estado en empresas privadas del tipo sociedad anó-

nima es relevante cuando el poder público detenta una participación
que le otorga el poder decisorio en el gobierno y el management de
la compañía. A menudo ello se logra a través de una participación
mayoritaria en el capital accionario; otras veces, mediante el estable-
cimiento de ciertas salvaguardas o competencias específicas (como el
poder de veto, para determinados temas asamblearios, o la llamada
“acción de oro”) en las normas de creación o en los estatutos sociales.
No obstante, en los últimos tres lustros se ha dado un escenario par-
ticular en nuestro país que involucra la participación estatal minori-
taria en compañías de neto corte privado. Ello, a partir de la nacio-
nalización del sistema de seguridad social y el ingreso de una agencia
estatal en los directorios de sociedades anónimas abiertas cuyo pa-
quete accionario había sido adquirido por inversores institucionales.
El tratamiento de esta clase de SA, denominadas aquí como “deve-
nidas minoritariamente estatales”,48 ha dado lugar a variadas inter-
pretaciones y, principalmente, ha puesto a prueba el desafío de la
cohabitación entre privados y el Estado al interior de organizaciones
empresariales.49
48. Ver Carbajales, J. J. y Dates (h.), L. E. (24/6/09). El Estado Nacional (ANSES)

como accionista minoritario. Una mirada desde el Derecho Administrativo. La Ley,
tomo 2009-D.
49. Lo que, años después, sería retomado –pero en sentido inverso– bajo el esquema
de contratos de participación público-privada (PPP).
179
En efecto, a partir de la sanción de la Ley N° 26425 (publicada en el

B. O. el 9/12/08), se produjo un fenómeno particular en lo que respec-
ta a las modalidades de actuación del Estado en la economía. Dicha
norma eliminó el régimen de capitalización que había instaurado la
Ley N° 24241 (publicada en el B. O. el 18/10/93), dispuso su absor-
ción y sustitución por el régimen de reparto y resolvió la unificación
del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) en un úni-
co régimen previsional denominado Sistema Integrado Previsional
Argentino (SIPA) y financiado a través de un sistema solidario de
reparto, cuyos activos pasaron a integrar un Fondo de Garantía de
Sustentabilidad (FGS).
En lo que aquí interesa, el artículo 7 de la Ley N° 26425 estable-
ció la transferencia “en especie” a la Administración Nacional de
la Seguridad Social (ANSES) de los recursos que integraban las
cuentas de capitalización individual de los afiliados y beneficiarios
al antiguo régimen. Como las AFJP habían invertido en acciones
de sociedades anónimas que cotizaban en bolsa, esos títulos fue-
ron transferidos a la ANSES. A su vez, el artículo 8 de dicha ley
estableció la obligación de invertir el activo del fondo “de acuerdo a
criterios de seguridad y rentabilidad adecuados, contribuyendo al
desarrollo sustentable de la economía real a efectos de garantizar
el círculo virtuoso entre crecimiento económico y el incremento de
los recursos de la seguridad social”. En lo que respecta a las inver-
siones permitidas, la norma en cuestión remitió a las previsiones
del artículo 74 de la Ley N° 24241, rigiendo las prohibiciones del
artículo 75 de la citada ley y las limitaciones de su artículo 76.
180
Con relación a las limitaciones a las inversiones que las AFJP podían
realizar con los fondos que administraban,50 el inciso f del artículo
76 de la Ley N° 24241 prescribe que “en ningún caso las inversiones
realizadas en una sociedad nacional o extranjera habilitarán para
ejercer más del cinco por ciento (5%) del derecho de voto, en toda
clase de asamblea, cualquiera sea la tenencia respectiva”. La idea
originaria fue evitar que cualquier AFJP se transformara en contro-
lante de la sociedad o desviara su objeto social de manera indirecta
al tomar intervención en otros aspectos que no fuesen estrictamente
de índole previsional.51
Esa limitación es la que fue derogada con el Decreto de Necesidad y
Urgencia 441/11 (publicado en el B. O. el 13/04/11), lo que permitió a
la ANSES realizar el “voto acumulativo” previsto en el artículo 263
de la Ley N° 19550 para la representación de los accionistas mino-
ritarios en los directorios de las empresas,52 pero –en adelante– por
el total de su tenencia accionaria. Así, el DNU resolvió (por vía de lo
que en filosofía del derecho se llama una “interpretación pragmática
especificadora”),53 un debate que había estado presente durante un
50. Incorporadas a la Ley N° 26425 por iniciativa de la Cámara de Diputados, puesto

que tales limitaciones no estaban contenidas en el proyecto de ley que remitió el PEN
mediante el mensaje de elevación número 1732 del 21/10/08.
51. Muguillo, R. (29/4/09). Las sociedades anónimas abiertas y el Estado Nacional
como nuevo socio. La Ley.
52. Ver Rouillon, A. A. (dir.) (2006). Código de Comercio comentado y anotado (tomo
III, p. 666). Buenos Aires: La Ley.
53. “La interpretación especificadora tiene lugar cuando las consideraciones pragmá-
ticas son decisivas para la elección entre varias interpretaciones, todas ellas posibles
y razonables dentro del ‘significado lingüístico natural’ del texto. La elección pue-
de referir a dudas interpretativas de naturaleza sintáctica, lógica o semántica; las
últimas pueden consistir en ambigüedad o en vaguedad” (Ross, A. [1997]. Sobre el
derecho y la justicia [p. 184]. Buenos Aires: EUDEBA).
181
tiempo acerca de si el Estado nacional está limitado por el 5% que

prevé el inciso f del artículo 76 de la Ley N° 24241.
Hasta ese momento estaban en pugna tres posibles interpretaciones,
a saber: (i) ilimitada, que no le aplicaba a la ANSES dicho tope; (ii)
parcialmente restringida, que aplicaba la limitación del 5% pero acu-
mulando ese porcentaje para cada una de las AFJP que antes tenían
esas acciones, y (iii) totalmente restringida, que le aplicaba el techo
del 5%, aun sumando todas las acciones transferidas a dicho orga-
nismo público que estaban en poder de cada AFJP en una empresa
determinada, es decir, una limitación independiente de la tenencia
accionaria acumulada. La disputa se fue resolviendo caso por caso y
mediante negociaciones políticas.
Ahora bien, a través de sus 33 considerandos, el Decreto 441/11 pro-
cedió a realizar una interpretación “armoniosa” que integrara el “es-
píritu que informa” la reforma previsional dispuesta en 2008 y pre-
cisó el alcance de las facultades de la ANSES con el fin de “aventar
toda duda interpretativa”. Podría aventurarse que se trató de una
reevaluación del interés público comprometido54 luego de dos años de
experiencia concreta de convivencia entre el Estado y los agentes pri-
vados en los directorios de las empresas con participación pública.55
54. Comadira, J. R. y Monti, L. (colaboradora) (2002). El acto administrativo en la

Ley Nacional de Procedimientos Administrativos (capítulo 11). Buenos Aires: La Ley.
55. Para un análisis pormenorizado de esta relación al interior de los directorios,
ver Vítolo, D. (2016). Los directores designados a propuesta del Estado argentino
en sociedades privadas: ¿un nuevo modo de intervención del Estado en la economía?
Pensar en Derecho, (8), 31-86. Vale resaltar que, si bien se comparte aquí la premisa
básica de la “intervención” estatal, no se adhiere al modo de abordaje y a las posturas
político-ideológicas del autor.
182
En este marco, se impone una serie de preguntas relativas a esta

participación estatal en varias firmas de primer nivel en las que las
AFJP eran inversores institucionales.56 Ello, atento configurarse los
siguientes extremos, a saber: (i) se trata de sociedades anónimas
preexistentes, (ii) constituidas originariamente por particulares y
no por actos legislativos ni reglamentarios, (iii) con la finalidad de
competir libremente en el mercado y, en consecuencia, de obtener
lucro y financiamiento a través de la cotización en bolsa; y (iv) donde
el ingreso del Estado es diferido y no promovido –ni originaria ni
actualmente– por los accionistas privados, al tiempo que (v) la parti-
cipación accionaria estatal es minoritaria; aunque (vi) están sujetas
al control interno del Estado.
Entre tales interrogantes, uno de los más relevantes se refiere a de-
terminar si esta transferencia de acciones configuró una restricción
de derechos, esto es, si la misma fue legítima y, en todo caso, si está
sujeta a límites constitucionales.
Si bien por tratarse de una participación accionaria minoritaria, la
dirección y el control de aquellas sociedades no quedan sometidos en
ningún caso a la decisión exclusiva de la Administración Pública, el
hecho de que esta asunción de derechos societarios permita a la AN-
SES designar directores57 y a la SIGEN proponer la designación de
síndicos (en virtud de facultades expresas en la Ley N° 24156) podría
ser considerado como una restricción del derecho de propiedad de ta-
56. El listado exhaustivo y actualizado de ese conjunto de empresas “devenidas mino-

ritarias” (43 en la actualidad) se encuentra en el Anexo V a esta obra.
57. Sanguinetti, A. (8/4/10). La designación de directores por parte de la ANSES.
La Ley.
183
les empresas. Ello, en tanto constituye una limitación de la libertad

de decisión y actuación de los órganos societarios.
Sin embargo, esa limitación encuentra su fundamento en el reconoci-
miento o goce de otros derechos, ligados por una vinculación directa
entre la limitación y la protección en cuestión.58 En este caso, el título
habilitante radica en la protección de los recursos públicos afectados
al sistema previsional, es decir, en el resguardo de los intereses de
los jubilados a través de la garantía de la rentabilidad del FGS. De
hecho, el contralor a efectuar por parte de la SIGEN refleja de ma-
nera explícita y concreta la finalidad de proteger ese interés público.
Pero esta legitimación está confinada a ciertos límites impuestos por
la Constitución y reconocidos por la Corte Suprema; esto es, a los
principios de razonabilidad (proporcionalidad) y no alteración del
derecho de propiedad. A los fines de esbozar una aproximación plau-
sible a la temática, es posible distinguir entre aspectos legitimantes
y limitantes de este fenómeno.
En cuanto al primer aspecto, es pertinente destacar dos puntos. Por
un lado, que la explotación directa de la actividad económica por el
Estado es una práctica que –tal como fue descripto en el capítulo pre-
cedente– encuentra su fundamento constitucional en las facultades
para reglamentar los derechos y garantías y promover el bienestar
general, al tiempo que implica una limitación material del principio
de subsidiariedad –el que, como se ha analizado aquí, no es “natural”
y carece de basamento expreso en el texto constitucional–.
Por el otro lado, que en el caso del accionista estatal minoritario (con
el porcentaje pleno de su tenencia accionaria o limitado por el tope
58. Balbín, C. F. (1998), op. cit., pp. 759 y ss.
184
del 5%), se está frente a una simple restricción de derechos que no

reviste la entidad de una confiscación o expropiación del derecho de
propiedad, en tanto fueron las propias empresas las que decidieron
oportunamente abrir sus carteras accionarias al ingreso de inversores
institucionales. Y si bien podrían no haber imaginado (ni deseado) que
tales acciones serían traspasadas ulteriormente al Estado, lo cierto es
que esa transferencia operó en virtud de una ley, la cual –al no confi-
gurar un caso de expropiación– no da derecho a indemnización alguna.
En lo que respecta a los aspectos restrictivos, es plausible bosquejar
ciertos perímetros jurídicos que el accionar de los directores públicos
no debería ultrapasar. En primer lugar, el Estado accionista tendría
que abstenerse de hacer uso de las prerrogativas de poder público que
se desprenden de un régimen exorbitante de los derechos y obligacio-
nes de los particulares.59 Ello, habida cuenta de la decisión estatal de
participar, como un actor más, en un ámbito delineado para albergar
a la competencia privada.
En segundo lugar, el Poder Ejecutivo debería maximizar los recau-
dos operativos a los fines de dar un estricto cumplimiento al mandato
constitucional de proveer a la defensa de la competencia contra toda
forma de distorsión de los mercados (art. 42, CN). Ser actor y contro-
lador exige un celo mayor en el respeto de los estándares de transpa-
rencia y concurrencia.
En tercer lugar, la Administración no debería perder de vista que
el eventual sometimiento a regulaciones de derecho administrativo
por parte de estas empresas solo sería procedente por vía excepcio-
nal y de forma expresa, en virtud del régimen jurídico de derecho
59. Cassagne, J. C. (2002), op. cit., p. 414.
185
común aplicable a las sociedades anónimas cuyas acciones eran ex-

clusivamente privadas hasta el momento de su transferencia mi-
nisterio legis a la ANSES.
En definitiva, más allá de los fundamentos del Decreto Nº 441/11 y
de la legitimidad y límites constitucionales a la reforma previsional
materializada por la Ley N° 26425, lo cierto es que estas disposicio-
nes han tendido a consolidar un proceso iniciado a partir de la crisis
de 2001-2002, donde el Estado nacional decidió asumir una partici-
pación directa, activa y más intensa en las actividades comerciales
e industriales que hasta ese entonces estaban en manos privadas,
revisando así la política puramente subsidiaria de los años noventa.
2.4.10. DIRECCIÓN NACIONAL DE EMPRESAS

CON PARTICIPACIÓN DEL ESTADO (DNEPE)
En este marco general, es dable citar una experiencia que estuvo

vigente durante pocos años pero que puede ayudar a delinear un ho-
rizonte más nítido en cuanto a las capacidades estatales a la hora de
vincularse con actores privados.
En efecto, el Decreto N° 1278/12 estableció la competencia del enton-
ces Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación para
entender en la ejecución de las políticas y acciones que hacen al ejer-
cicio de los derechos societarios de las participaciones accionarias: 1)
donde el Estado nacional sea socio minoritario y 2) en aquellas socie-
dades donde dicha cartera posea tenencias accionarias o de capital.
Asimismo, esa cartera de economía asumió un tercer ámbito de ac-
tuación, a saber: 3) el ejercicio de los derechos políticos inherentes a
las acciones que integran la cartera de inversiones del FGS del Régi-
186
men Previsional Público de Reparto. A ese efecto, debía instruir a los

representantes del Estado nacional en tales sociedades o empresas
en las que la ANSES había recibido una participación institucional.
Asimismo, dicha norma aprobó un reglamento de actuación que de-
termina que los directores designados: (i) son “funcionarios públicos”;
(ii) están sujetos a las responsabilidades ilimitadas y solidarias del
cargo y (iii) deben actuar con la lealtad y diligencia de un “buen hom-
bre de negocios” –requisito de la Ley de Sociedades–, contemplando
en su accionar el interés social y las directivas y recomendaciones
emitidas por el Ministerio; al tiempo que (iv) el Estado les garanti-
zará la “indemnidad” –aunque excluye la esfera penal– cuando su
actuación se basare en el cumplimiento de tales directivas y recomen-
daciones, y (v) les reconocerá honorarios “estímulo” de manera uni-
forme e independientemente del valor reconocido en cada empresa.
A tal fin fue creada la Dirección Nacional de Empresas con Participa-
ción del Estado (DNEPE), bajo la órbita del Ministerio en cuestión.
No obstante, el artículo 18 del Anexo que aprueba el citado regla-
mento dispuso una exclusión casuística que sigue el criterio de res-
petar la “despublificación” de ciertas sociedades controladas por el
Estado. En efecto, el Decreto N° 1278/12 estableció que, en virtud de
lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley N° 26741 de expropiación de
la mayoría accionaria de YPF S. A., los directores designados por el
Estado nacional en dicha empresa no se encuentran comprendidos
en el mentado reglamento. Por ende, no se los considera funcionarios
públicos ni gozan de indemnidad estatal.
En esta lógica, en 2015 fue dictada una norma relativa a la delimita-
ción de responsabilidad de los directores, síndicos y otros funciona-
rios estatales. Así, por medio del Decreto N° 196/15 se resolvió que
187
los funcionarios designados, por o a propuesta del Estado nacional o

de sus entidades, en los órganos sociales de las empresas y socieda-
des donde tenga participación en el capital social, “son funcionarios
públicos” a los efectos de la delimitación de su responsabilidad y res-
pecto de los actos realizados en el ejercicio de sus funciones.
A tales funcionarios, el Estado nacional “garantiza la indemnidad” en
caso de que fueren demandados, intimados, requeridos, denunciados,
querellados o imputados por el ejercicio de tales responsabilidades. No
obstante, esta asistencia no procederá cuando se den alguno de los dos
casos previstos en la norma, a saber: a) la existencia de dolo o culpa
grave en el ejercicio de las funciones, o b) cuando aquellos funcionarios
no hubieren actuado con ajuste a las normas, reglamentos, directivas,
recomendaciones u órdenes emanadas de las autoridades estatales.
Por su parte, en ese mismo año 2015 se había sancionado la Ley N°
27181 de protección de las participaciones sociales del Estado nacio-
nal, que vino a derogar este último decreto citado. Esta norma tiene
como objeto garantizar y preservar la sustentabilidad del referido
Fondo de Garantía, para lo cual se declaró de interés público a tales
participaciones y se prohibió su transferencia sin autorización expre-
sa de las dos terceras (2/3) partes de los miembros del Congreso de
la Nación (mayoría agravada). La finalidad buscada por esta legisla-
ción consistía en “garantizar y preservar la sustentabilidad” del FGS
y “promover el rol del Estado en la coordinación de la gestión de los
Directores que representan al accionista Estado nacional y/o FGS
para que la realización del interés societario se lleve a cabo resguar-
dando el interés público comprometido en dichas participaciones so-
cietarias que posea el Estado nacional en las empresas” en cuestión.
188
De esta manera, se pretendió garantizar que el Estado pueda: (i) par-

ticipar en la elaboración de los planes de inversiones de las empre-
sas, para que sus decisiones también contemplen políticas favorables
para el sector; (ii) influir en la política de precios de las empresas;
(iii) tomar conocimiento de reestructuraciones societarias (fusiones y
adquisiciones) para evitar conductas monopólicas o distorsivas de la
competencia; y (iv) fomentar e incentivar la orientación productiva
de las empresas.
A tales efectos, se transfirió la estructura y funciones de la Dirección
Nacional de Empresas con Participación del Estado (DNEPE) a la
nueva Agencia Nacional de Participaciones Estatales en Empresas
(ANPEE), la que pasaría a ser autoridad de aplicación en la materia.
Al mismo tiempo, también esta norma operó la exclusión casuística
con respecto a YPF S. A. En efecto, el artículo 25 de la ley estableció
que las participaciones accionarias del Estado nacional en YPF S. A. y
la actuación de los directores de dicha empresa designados a propues-
ta del Estado nacional en ejercicio de los derechos correspondientes a
tales acciones “no se encuentran comprendidas en dicha Ley y se rigen
en un todo por lo previsto en la Ley 26.741” de expropiación del 51%
del paquete accionario de esta empresa.
En definitiva, este marco legislativo y una década de novedosa co-
habitación público-privada habilitan la formulación de una serie de
observaciones puramente pragmáticas, a saber:
1. Por tratarse de una participación accionaria minoritaria, la direc-
ción y control de aquellas sociedades no ha quedado nunca sometida a
la decisión exclusiva de los directores designados por la ANSES/FGS.
2. Este mayor involucramiento del Estado en la gestión diaria de
tales firmas importa la asunción de un papel inteligente y eficaz, al
189
actuar –en la mayoría de los casos– en consonancia con los objetivos

societarios de los accionistas privados.
3. Esa coordinación de decisiones o mancomunión de intereses no obs-
tó –vale resaltarlo– a que los delegados estatales mantuvieran siem-
pre su norte, que consiste, precisamente, en perseguir como fin pri-
mordial la defensa del bien común (plasmado, en este ámbito, en la
persecución de la sustentabilidad del régimen de previsión social). El
fundamento de tal estrategia planificada radica, pues, en el resguardo
de los intereses del accionista minoritario estatal y en la búsqueda de
preservar el valor de los activos que sirven, en última instancia, de
garantía de largo plazo para los trabajadores activos o ya pasivos.
4. El Estado ha guardado notable celo en observar los límites cons-
titucionales a su accionar como integrante de directorios privados, a
través de la abstención del uso de las prerrogativas de poder público
–como se ha visto, un régimen exorbitante en tanto administración
pública–, y la maximización de los recaudos operativos a los fines
de garantizar la defensa de la competencia y evitar la distorsión de
los mercados (esto es, limitando acciones que pudieran dar lugar a
situaciones cuasi monopólicas).
5. La regla, al momento de adoptar decisiones en el seno de los direc-
torios, ha sido la vocación del consenso entre los miembros de dicho
órgano societario, en la procura de preservar –y recrear de manera
constante– una affectio societatis mínima para el normal funciona-
miento corporativo.
6. Tal regla ha quedado evidenciada en los pocos casos en que las
votaciones han sido divididas o con abstención del Estado (por ejem-
plo, cuando se trataban temas relativos a las tarifas de los servicios
públicos), o bien en las ocasiones en que se arribó a acuerdos trans-
190
versales (esto es, aplicados en todas estas sociedades) para adoptar

decisiones centrales para la política macroeconómica del gobierno –
tal el caso de la reorientación de inversiones y utilidades, la capitali-
zación de resultados y las limitaciones a la remisión de dividendos o
a la fijación de honorarios para los directores privados–.
7. Ahora bien, es dable destacar también un extremo innegable: el
accionista mayoritario logró beneficiarse –especialmente cuando el
objeto social se encontraba bajo un mercado regulado– de un hecho
inédito, esto es, tener sentado en la mesa de decisiones societarias
a un representante de la autoridad política de regulación y control
(a saber: un ministro, un secretario o subsecretario de Estado). Esto
es, un mandatario gubernamental que fungía de “interlocutor pri-
vilegiado” o, simplemente, como primer fronting a la hora de elevar
solicitudes o esbozar reclamos al menos de manera informal.
8. Finalmente, han de ponderarse en forma positiva las virtudes
para el Estado de esta herramienta de coordinación de acciones y
recolección de información, posible gracias a contar con una silla en
los directorios de las principales empresas del mercado de valores de
nuestro país.
En definitiva, se trata de saber aprovechar la sinergia contenida en
la asociación público-privada, cuyos resultados efectivos en términos
de estrategia win-win desmienten las posturas maximalistas basa-
das, únicamente, en dogmatismos ideológicos.
191
2.5. CAMBIO DE PARADIGMA EN 2016-2019
Ahora bien, vale resaltar que todo este esquema regulatorio, con el
cambio de signo político en la administración del Poder Ejecutivo
Nacional a fines de 2015, sufrió profundos cambios.
En primer lugar, el Decreto N° 272/15 de diciembre de ese año proce-
dió a disolver la Comisión de Planificación y Coordinación Estratégica
del Plan Nacional de Inversiones Hidrocarburíferas, que fuera creada
por medio del Decreto N° 1277/12. Asimismo, transfirió el ejercicio de
los derechos sobre YPF a la cartera energética, conforme los siguien-
tes términos: “Los derechos derivados de las acciones de titularidad
del Estado Nacional en YPF SA serán ejercidos por el Ministerio de
Energía y Minería” (art. 6). Ello, con excepción de las acciones que
pertenecieren al FGS del Régimen Previsional Público de Reparto
(Decreto N° 897/07) –excepción que de a poco se convertiría en una
regla en materia de representación estatal en empresas privadas–.
Otro ejemplo se dio a través del Decreto N° 894/16, el cual vino a
modificar el alcance del citado Decreto N° 1278/12. Así, se exceptuó
la representación por parte del entonces Ministerio de Economía por
aquellas sociedades cuyas acciones integran la cartera de inversio-
nes del mencionado FGS. En cambio, los derechos societarios, polí-
ticos y económicos sobre tales acciones pasaron a estar a cargo de la
propia Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES). Y
se estableció que a los directores nombrados en representación de esa
Administración Nacional no les serán aplicables las disposiciones del
mencionado decreto del año 2012.
Asimismo, y en lo que constituyó todo un signo de época para la
gestión del sistema de la seguridad social en su conjunto, la Ley N°
192
27260 del denominado “Programa nacional de reparación histórica

para jubilados y pensionados”, aprobada en junio de 2016, directa-
mente derogó en forma íntegra la Ley N° 27181. De esta manera, se
evitó tener que recurrir a las mayorías reforzadas que esta última
norma requería para cualquier alteración en la tenencia accionaria
del Estado nacional en las empresas de las que ANSES participaba
como tenedor de acciones.
Finalmente, por el Decreto N° 805/17 de octubre de ese año se volvie-
ron a transferir las mencionadas acciones del entonces Ministerio de
Economía y Producción a su sucesor Ministerio de Finanzas, para to-
das las competencias asignadas en el marco de los decretos 1278/12 y
196/15. Por último, la Resolución N° 191-E/2017 del entonces Minis-
terio de Finanzas, del 11/10/2017, aprobó un nuevo reglamento para
los representantes y directores designados por las acciones o parti-
cipaciones accionarias del Estado nacional cuyos derechos políticos
ejerce dicha cartera, o cuyas designaciones hubieran sido efectuadas
a propuesta de este Ministerio.
2.6. LEGISLACIÓN RELEVANTE Y OTROS INSTRUMENTOS ESPECÍFICOS
Por su parte, a partir del año 2012 se han dictado un cúmulo de re-
gulaciones legales y otros documentos –como informes públicos– que
han incidido directa e indirectamente en la configuración y el funcio-
namiento de las empresas de mayoría estatal, a saber:
- Ley N° 26741 sobre la continuidad jurídica de YPF S. A.
- Ley N° 26994 del Código Civil y Comercial de la Nación (artículo
sobre empresas privadas con participación del Estado).
- Ley N° 27275 del Derecho de Acceso a la Información Pública (DAIP).
193
- Ley N° 27328 de los Contratos de Participación Público-Privada

(PPP).
- Dictamen de la PTN N° 301:049 sobre la “naturaleza jurídica” de
Aerolíneas Argentinas S. A.
- Ley N° 27401 de Responsabilidad Penal de las Personas Jurídicas.
- Ley N° 27437 del Compre Argentino y Desarrollo de Proveedores.
- Decisión Administrativa N° 85/2018 sobre los Lineamientos de
Buen Gobierno en Empresas Estatales (Gobernanza).
- Carta #2 de Jefatura de Gabinete de Ministros.
- Decisión Administrativa N° 1744/20 sobre los Lineamientos para la
igualdad de género en las Empresas y Sociedades del Estado.
- Ley N° 27574 de defensa de los activos del Fondo de Garantía de Sus-
tentabilidad del Sistema Integrado Previsional Argentino de ANSES.
- Resolución ANSES N° 57/2021 sobre el Reglamento de actuación de
los directores en empresas con tenencias del FGS.
2.6.1. LEY N° 26741: CONTINUIDAD JURÍDICA

DE YPF COMO SA ABIERTA Y DESPUBLIFICADA
Esta norma, del año 2012, contiene una autorización legal contunden-
te para la empresa pública más importante del país, en términos de: (i)
la continuidad de su perfil jurídico privado; (ii) los parámetros a seguir
en materia de compliance y gobierno corporativo; (iii) la finalidad so-
cietaria de agregado de valor para la compañía y sus accionistas; y (iv)
la habilitación para realizar acuerdos estratégicos con proveedores.
El alcance de esta normativa será analizado en detalle en el capítulo
6 de esta obra.
194
2.6.2. PARTICIPACIÓN ESTATAL EN PERSONAS JURÍDICAS PRIVADAS EN EL

NUEVO CÓDIGO CIVIL Y COMERCIAL DE LA NACIÓN
El nuevo Código Civil y Comercial de la Nación (CCyCN), unificado y

aprobado a finales de 2014, impulsa una difusa incidencia acerca de
la configuración del perfil jurídico de las empresas con participación
del Estado. La razón de ser de esta afirmación radica en que dicho
Código contiene una sola norma al respecto, cuyo contenido es claro
pero flexible, y viene a delimitar la frontera entre una persona públi-
ca y otra privada, a saber:
Art. 149: la participación del Estado en personas jurídicas privadas

no modifica el carácter de éstas. Sin embargo, la Ley o el estatuto
pueden prever derechos y obligaciones diferenciados, considerando el
interés público comprometido en dicha participación.
El alcance de esta disposición será analizado al adentrarnos en la

jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el
caso “Giustiniani”, en el capítulo 6 de esta obra.
2.6.3. EXIMICIÓN A LA LEY DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA (DAIP)
La Ley N° 27275, sancionada en 2016, reconoce que toda persona

tiene derecho a solicitar y recibir información pública, que es todo
tipo de dato contenido en documentos de cualquier formato que los
sujetos obligados en dicha ley generen, obtengan, transformen, con-
trolen o custodien.
195
Dentro de los sujetos obligados se encuentran, entre otros:
g) Las empresas y sociedades del Estado que abarcan a las empresas

del Estado, las sociedades del Estado, las sociedades anónimas con
participación estatal mayoritaria, las sociedades de economía mixta
y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado
No obstante, el mismo régimen prescribe una excepción que se aplica

directamente a una empresa como YPF S. A. En efecto, el inciso m
del artículo 8 prescribe que los sujetos obligados a su cumplimiento
podrán exceptuarse del deber de brindar documentación “cuando se
trate de información correspondiente a una sociedad anónima sujeta
al régimen de oferta pública”. Por lo tanto, se configura un límite a
la doctrina sentada por la CSJN en la causa “Giustiniani”. Este ítem
también será objeto de desarrollo en el respectivo capítulo 6 ut infra.
2.6.4. DESARROLLO DE LOS CONTRATOS

DE PARTICIPACIÓN PÚBLICO-PRIVADA (PPP)
La Ley N° 27328, sancionada a de fines del año 2016, define a los

contratos de participación público-privada como aquellos celebrados
entre los órganos y entes que integran el Sector Público Nacional (en
carácter de contratante) y sujetos privados o públicos (en carácter de
contratistas).
Las empresas públicas pueden ser tanto parte contratante (por formar
parte del Sector Público Nacional) como parte contratista (por ser, a su
196
vez, sociedades anónimas); en este último caso, actuando en un marco

de competencia e igualdad de condiciones con el sector privado.
Por su parte, uno de los aspectos novedosos es que, al efecto de con-
cretar dicho “maridaje jurídico”, las partes podrán constituir una
“sociedad de propósito específico” u otro tipo de vehículo o esquema
asociativo. Así, entendemos que dicha SPE debería constituirse bajo
el formato de una típica SA. Asimismo, el Estado y un agente privado
también podrán comenzar su vinculación a partir de una iniciativa
privada por parte de este último.
Claramente, la crisis macroeconómica de principios de 2018 minó las
bases para un desarrollo sostenido de este instrumento contractual. Y
en 2020, a menos de un lustro de haber sido creado el régimen, el PEN
dio de baja, vía rescisión de común acuerdo, los únicos contratos que se
habían firmado, referidos a la construcción de dos corredores viales.60
2.6.5. DICTAMEN DE LA PROCURACIÓN DEL TESORO

DE LA NACIÓN SOBRE LA “NATURALEZA JURÍDICA”
Y SISTEMA DE CONTROL DE AEROLÍNEAS ARGENTINAS S. A.
Mediante el Dictamen N° 301:049, de fecha 24 de abril de 2017, la

PTN abordó la problemática relativa a la configuración jurídica de la
empresa pública del sector aerocomercial: Aerolíneas Argentinas S. A.,
Austral Líneas Aéreas S. A. - Cielos del Sur S. A. (Grupo Aerolíneas)
60. Ver López, P. (24/09/2020). El Gobierno dio de baja los contratos PPP de dos
corredores viales. El Cronista. Para un análisis sobre el sistema de los PPP y de las
razones por las cuales no logró funcionar, ver Diana, N. (2017). Cuestiones generales
sobre el Contrato de Participación Público-Privada (PPP). Revista Jurídica Argen-
tina La Ley, 63-80. También, los informes del Observatorio PPP de la Universidad
Nacional de José C. Paz, disponibles en https://cjys.unpaz.edu.ar/observatorioppp
197
y, en particular, la aplicación del régimen de control dispuesto por

la Ley N° 24156 de Administración Financiera y de los Sistemas de
Control del Sector Público Nacional.
Como conclusión, el procurador Carlos Balbín considera que “el Gru-
po Aerolíneas se encuentra alcanzado por el control de la Sindica-
tura General de la Nación, sin perjuicio del control externo de la
Auditoria General de la Nación”. No obstante, lo que interesa a los
efectos de esta obra es el análisis que el organismo asesor del PEN
realiza sobre el régimen jurídico aplicable a las sociedades anóni-
mas de propiedad estatal.
Lo primero que hay que destacar es que se trata de un dictamen
donde se advierte claramente el pensamiento y la pluma del Dr. Bal-
bín, uno de los pocos doctrinarios del derecho administrativo que ha
realizado un estudio minucioso y actualizado del fenómeno de las
empresas públicas.
En segundo lugar, valorar que en la recomendación se profundiza
en el alcance tanto de la “regla de derecho” como en las excepciones
(modulaciones, particularidades) que aquella admite.
Así, asienta una primera afirmación relativa a la incidencia de los
principios emanados de la Constitución Nacional:
[E]l escenario jurídico debe integrarse con las disposiciones de la Ley

General de Sociedades (Derecho Privado) y los principios generales del
Derecho Privado, excluyendo los principios del Derecho Administrati-
vo. Sin embargo, sí cabe aplicar los principios constitucionales, pues és-
tos recaen sobre todo el andamiaje jurídico de las actividades estatales.
198
Mas luego, introduce una salvedad: “[S]u aplicación habrá de ser mo-
dulada en función del marco jurídico particular aplicable a cada una
de estas sociedades; entre las cuales, por cierto, también se presentan
matices que deben ser atendidos”. Esto es, el régimen o estatuto espe-
cífico que cada SA/SE/SAPEM pueda tener va a incidir, también, en la
modulación relativa a la aplicación de los principios constitucionales.
Y, finalmente, el dictamen acrecienta una directriz referida a las re-
glas de derecho administrativo, las cuales
serán aplicables cuando ello se estableciere expresamente (por caso,

el Decreto N° 196/15 [sobre la calidad de funcionarios públicos de los
Directores y Síndicos designados por o a propuesta del Estado Nacio-
nal]) y procurando una aplicación armónica y sistemática de todo el
ordenamiento jurídico.
Ahora bien, el dictamen advierte que este esquema así planteado

“presenta algunas dificultades” en lo que se refiere a la exclusión de
los principios de derecho administrativo. Reconoce el procurador:
Evidentemente, en ocasiones los principios constitucionales pueden

exigir, por parte de estas sociedades, sus integrantes, o del Estado
al que pertenecen, conductas extrañas a la actividad propia de una
empresa privada. El régimen jurídico de las sociedades anónimas de
capital privado y las de propiedad estatal nunca podrá ser idéntico,
habida cuenta de las diferencias sustanciales entre las relaciones que
unas y otras mantienen con la Administración central. Es básicamen-
te esa relación, y no las entabladas con terceros, la que determina
ciertas diferencias en cuanto al marco normativo aplicable. Cuando
199
sea claro que el derecho privado resulta insuficiente para observar

los principios constitucionales antes mencionados, la decisión del le-
gislador de someter estas sociedades a aquel régimen no podrá inter-
pretarse con un alcance irrazonable, al punto de frustrar un mandato
que fluye de la Norma Fundamental.
Así, pues, no habrá aplicación del derecho privado de manera irre-

flexiva o automática, en tanto y en cuanto ello pudiere colisionar con
la observancia de los principios emanados de la Constitución federal.
De todo lo expuesto –concluye Balbín– se sigue que algunas normas

de derecho administrativo no se encuentran alcanzadas por la de-
cisión legislativa de excluir las disposiciones de derecho público. O,
incluso, podría llegar a reconocerse que ciertas disposiciones admi-
nistrativas no son de aplicación directa pero que, frente a una laguna
no cubierta por el derecho privado, resulta plausible acudir a aquéllas
por vía analógica.
Dicho esto, pareciera que la excepción a la regla queda clara, pero la

dificultad continúa, habida cuenta de que, “[e]videntemente, no es
posible fijar un criterio general que permita establecer, en abstracto,
la atingencia de las normas de derecho administrativo”.
Sin criterio general solo queda lugar para la casuística. No obstante,
el Dictamen N° 301:049 prospera en aportar un (esbozo de) procedi-
miento a seguir en cada caso particular, a saber:
En cualquier caso, ese análisis habrá de iniciarse por identificar

cuáles son los principios constitucionales en juego. Luego, deberá
200
determinarse si aquéllos pueden ser observados mediante el dere-

cho privado (o, en su caso, por las normas de derecho administrativo
expresamente aplicables). Si la respuesta fuere negativa, resultará
plausible acudir a otras normas de derecho administrativo.
Ergo, el derecho administrativo is not dead…
2.6.6. EXIGENCIAS DE LA RESPONSABILIDAD PENAL EMPRESARIAL (RPE)
Por primera vez existe en Argentina un régimen penal, aprobado en

noviembre de 2017 por la Ley N° 27401, que sanciona a las empresas
que cometen ilícitos como cohecho, tráfico de influencias o falsedad
de balances. Estas sanciones son complementarias a las que pueden
sufrir las personas físicas, tales como los directivos y sus empleados,
así como terceros vinculados a las compañías.61
A fin de evitar la aplicación de las sanciones previstas, la clave de
bóveda es contar con un Programa de Integridad que debe ser desa-
rrollado por la empresa. Su objetivo es prevenir, detectar y corregir
tanto irregularidades como actos ilícitos en sí.
Por su parte, el contenido de dicho programa involucra una serie
de acciones, mecanismos y procedimientos internos que tienen por
objeto la promoción de la integridad, la respectiva supervisión y su
debido control.
61. Ver Durrieu, N. y Saccani, R. (dirs.) (2018). Compliance, anticorrupción y respon-

sabilidad penal empresaria. La Ley, Suplemento Especial, 409-416; y Parada, R. y
Errecaborde, J. (2018). La nueva ley de responsabilidad penal de personas jurídicas
y el compliance. Erreius, Suplemento Especial.
201
Finalmente, para elaborar un programa que cumpla con los extremos

requeridos las corporaciones deben tener en cuenta tres parámetros
muy claros: (i) los riesgos propios de la actividad, (ii) la dimensión y
(iii) la capacidad económica de la empresa en cuestión.
Lo relevante, a los fines de esta obra, es que el Programa de Integri-
dad de este tenor se les exige también a las empresas con participa-
ción estatal, independientemente del porcentaje de tal injerencia ac-
cionaria. Así, las corporaciones públicas quedan sujetas a las mismas
reglas de compliance que sus pares del sector privado, en tanto unas
y otras son –según el Código Civil– personas jurídicas privadas; y, por
ende, susceptibles de incurrir en responsabilidad penal corporativa.
2.6.7. EXCEPCIÓN AL RÉGIMEN DEL COMPRE ARGENTINO
En 2018 fue publicada la Ley N° 27437 de Compre Argentino y De-

sarrollo de Proveedores, cuyo contenido preferencial es el siguiente:
- Ante idénticas o similares prestaciones, el margen de preferencia
se establece en un 15% para las MiPyMES y en un 8% para el resto
de las empresas.
- En cuanto a la calificación de un bien como “de origen nacional”, el
porcentaje es del 40% en general y del 50% para la provisión en obras
públicas.
- Y existe la obligación del adjudicatario de suscribir acuerdos de
cooperación productiva con empresas nacionales, por un porcentaje
no inferior al 20% del total de la oferta adjudicada.
El proyecto amplía el ámbito de aplicación del régimen a las entida-
des comprendidas en el artículo 8 de la Ley N° 24156 (que define el
alcance del término “Sector Público Nacional”), lo que incluye, entre
202
otras, a las sociedades donde el Estado nacional tenga participación

mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones socie-
tarias. Por ende, las empresas públicas quedan sujetas al cumpli-
miento de dicho régimen y a otorgar, en sus procesos de compras y
contrataciones, los derechos preferenciales mencionados.
Párrafo aparte merece la situación de YPF S. A. e YPF Gas S. A. El
artículo 25 de esta Ley N° 27437 recepta una excepción a la regla
general, a saber:
Los sujetos comprendidos en la ley 26.741 [expropiación del paquete

mayoritario de YPF SA] deberán implementar un programa de Desa-
rrollo de Proveedores Nacionales cuyo objetivo será la ampliación del
impacto de los proveedores locales en la cadena de suministros a efec-
tos de una mejora de la productividad, competitividad y calidad de
los mismos (competitividad de la oferta), identificando y articulando
oportunidades para mejorar la competitividad, eficiencia y producti-
vidad de las actividades productivas de los sujetos comprendidos en
la ley 26.741 (competitividad de la demanda).
Es así como, una vez más, el legislador decide reforzar la configura-

ción jurídica de empresa privada, listada y no sujeta a las restriccio-
nes de carácter público de YPF S. A. Este alcance será abordado en
el capítulo 6 de esta obra.
203
2.6.8. LINEAMIENTOS DE BUEN GOBIERNO

EN EMPRESAS DE MAYORÍA ESTATAL (GOBERNANZA)
La Jefatura de Gabinete de Ministros (JGM) ha aprobado la Decisión

Administrativa N° 85/2018 que contiene los “Lineamientos de Buen
Gobierno para Empresas de Participación Estatal Mayoritaria” en
nuestro país.
Se trata de un conjunto de reglas, principios y recomendaciones para
establecer prácticas de buen gobierno corporativo (también llamado
“gobernanza”) en las empresas donde el Estado nacional tienen una
participación mayoritaria.
El modelo utilizado se basa en los estándares generales de gobernan-
za, gestión y transparencia que son aconsejados por la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) –tal como
será desarrollado en el capítulo 5 de esta obra–.
El principal objetivo de estos lineamientos es “comunicar a las em-
presas las expectativas que el Estado tiene con relación a cómo las
mismas deben organizarse y funcionar”, lo que redundará “en empre-
sas mejor administradas, transparentes y prestadoras de servicios de
calidad a los ciudadanos”. No obstante existir este marco de referen-
cia, la norma habilita a que cada empresa elija el diseño institucional
que crea más conveniente a sus propios contextos de actuación.
En cuanto al contenido, esta regulación describe seis principios de
buen gobierno: eficiencia, transparencia, integridad, generación de
valor, estándar de empresa listada y roles diferenciados del Estado.
Asimismo, la norma establece siete lineamientos de buen gobierno,
los que establecen buenas prácticas de organización y funcionamien-
to de los directorios y gerencias de las empresas y contienen compo-
204
nentes relacionados a políticas específicas, a saber: transparencia,

integridad, sustentabilidad, desempeño económico, alta gerencia,
política de compras y abastecimiento y auditoría y control.
2.6.9. INFORMES DE LA JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS
También en 2018, y como parte del mismo abordaje por parte del go-
bierno nacional, la JGM emitió lo que se denominó la “Carta de Jefa-
tura #2 - Empresas públicas para el crecimiento”,62 en el marco del en-
tonces Consejo de Supervisión Estratégica de las Empresas Públicas.
Allí, el ministro coordinador y sus dos viceministros63 dieron cuenta
del estado de situación societaria, comercial, de gestión y financiera
(y su incidencia fiscal), al tiempo que delinearon una serie de objeti-
vos a futuro.
Como diagnóstico general se afirmó que el gobierno nacional “encon-
tró empresas públicas mal administradas, sin coordinación ni estra-
tegia comercial, con déficits enormes y que incumplían su compromi-
so con la sociedad”.
Así, el foco de la JGM fue avanzar en cuatro frentes: 1) mejorar la
gestión, para reducir todo lo posible las transferencias del Tesoro, 2)
aumentar las inversiones y mejorar la calidad del servicio, 3) centra-
lizar la supervisión y la estrategia de las empresas, y 4) iniciar un
62. Ver en https://www.casarosada.gob.ar/la-casa-rosada/historia/79-informacion/

carta-jefatura-gabinete/41190-empresas-publicas-para-el-crecimiento
63. Recuperado de https://www.cronista.com/economiapolitica/El-Gobierno-duplico
-el-control-a-empresas-publicas-y-redujo-las-transferencias-a-niveles-de-2009
-20180502-0057.html
205
proceso de más transparencia y buen gobierno para incrementar la

eficacia y prevenir la corrupción.
Al cabo del primer año, el citado Consejo mostró como logro una serie
de “resultados positivos”, tales como “la reducción del déficit opera-
tivo en un 46%, el crecimiento de sus inversiones en un 60%, la re-
ducción de las transferencias del Tesoro para gastos corrientes en 0,7
puntos del PIB”.
Como objetivo de máxima, el gobierno de entonces apostaba a que las
empresas públicas “puedan contribuir al crecimiento del país, admi-
nistradas con profesionalismo –para dar el mejor servicio e infraes-
tructura posibles– y transparencia, con estándares que les impidan
transformarse en botines políticos o corporativos [sic]”.
Y a modo de conclusión, se afirmaba que
[e]l Gobierno cree que las empresas públicas pueden tener un rol en
el crecimiento de la Argentina, ayudar a la expansión de los servicios
públicos y participar en obras de infraestructura. Además, mejor ges-
tionadas y con objetivos comerciales más concretos, algunas de ellas
pueden convertirse en fuentes de ingresos para el Tesoro. Pese a la
difícil situación inicial, los resultados son positivos. Se consiguieron
mejoras financieras, se eliminaron oportunidades para la corrupción
o el abuso político y se les dio una estrategia a empresas que lleva-
ban años pidiendo un rumbo. Y decenas de directivos y ejecutivos con
vocación de servicio público se sumaron a sus equipos gerenciales. El
objetivo para los próximos años es profundizar esta dirección.
Más allá de los loables objetivos propuestos, no deja de ser llamativo

que estas “Cartas de Jefatura” o los informes del Consejo de Super-
206
visión Estratégica no hayan sido continuados en 2018 y 2019. De esa

manera, la pretendida profundización de la dirección buscada parece
haber quedado trunca.
Asimismo, no debe pasarse por algo la visión político-ideológica que
animaba gran parte de las acciones emprendidas en virtud de las
recomendaciones del mencionado Consejo, esto es, un abordaje casi
unidireccional focalizado en la reducción del déficit fiscal que las em-
presas públicas le causan al Tesoro Nacional. Y si bien los linea-
mientos de buen gobierno corporativo (y la senda del ingreso a la
OCDE para realzar la gobernanza y el compliance) deben continuar
y profundizarse –tal como será desarrollado en el capítulo 3 de esta
obra–, creemos que la mirada debe ser ampliada para no perder de
vista el valor intrínseco que este tipo de sociedades gestionadas por
el Estado tiene para la sociedad argentina, a saber: el cumplimiento
de estratégicos fines públicos, en muchos casos a modo de ejecución
de políticas públicas centrales de la Administración, cuya impronta y
relevancia han quedado demostradas luego de décadas de aporte de
las empresas públicas al desarrollo económico, productivo y social de
nuestro país. Deficitarios o lucrativos, los instrumentos empresaria-
les en manos del Estado tienen un porqué que no debe ser reducido a
indicadores fiscales o pretendidas “despolitizaciones” que –en reali-
dad– denotan cierto desprecio por la función pública y cierto disvalor
hacia la cosa pública en general.
207
2.6.10. DECISIÓN ADMINISTRATIVA 1744/20 SOBRE LOS LINEAMIENTOS PARA LA

IGUALDAD DE GÉNERO EN LAS EMPRESAS Y SOCIEDADES DEL ESTADO
Como parte de una política pública integral llevada adelante por el

PEN a partir de diciembre de 2019 (que llevó, entre otras acciones, a la
creación ex novo del Ministerio de las Mujeres, Géneros y Diversidad),
en septiembre de 2020 la Jefatura de Gabinete de Ministros dictó una
norma relativa a la igualdad de género en las empresas públicas.
Para ello, se tomó como fundamente una serie de convenciones inter-
nacionales a las que Argentina había adherido y que garantizan el
derecho de igualdad ante la ley y el principio de no discriminación,
por un lado, y los derechos de la mujer, por el otro. Así, se reivindi-
caron la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer (CEDAW, 1979), la Convención Inte-
ramericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra
la Mujer (Convención de Belém do Pará, 1994); así como otros instru-
mentos nacionales relativos a la cuestión, a saber: la Ley N° 26743
establece el derecho al reconocimiento, trato, identificación y libre
desarrollo de las personas, conforme su identidad de género; la Ley
N° 27412 de Paridad de Género en Ámbitos de Representación Polí-
tica; la Ley Micaela N° 27499 de Capacitación Obligatoria en Género
para Todas las Personas que Integran los Tres Poderes del Estado; la
Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de la ONU; y, por último,
la Resolución General N° 34/20 de la Inspección General de Justicia,
que estableció que las Sociedades del Estado (Ley N° 20705) deberán
incluir, en sus órganos de administración y de fiscalización, una com-
posición que respete la diversidad de género.
208
En este marco, la DA N° 1744/20 aprobó estos lineamientos que son

de aplicación para las Empresas y Sociedades del Estado, consigna-
das en el artículo 8, inciso b de la Ley N° 24156, siendo el citado
Ministerio de la Mujer su autoridad de aplicación.
El Anexo I de esta norma recepta los “Lineamientos para la igualdad
de género en las empresas y sociedades del Estado”, los que consti-
tuyen un conjunto de buenas prácticas destinadas a la gestión de las
empresas y sociedades con participación estatal a fin de “promover
la transversalidad de la perspectiva de géneros” y lograr estándares
de igualdad de género en la organización interna de las SABIE. En
conclusión, la implementación de estas directrices (típico soft law) re-
afirma la posición del Estado como garante de los derechos humanos
e impulsor de la igualdad de género.
En cuanto a su contenido, los lineamientos son cuatro, a saber: (i) área
de género, (ii) tareas de cuidado, (iii) inclusión y (iv) prevención y erra-
dicación de las violencias por razones de género; cada uno de los cuales
presenta propuestas concretas de acción.
2.6.11. LEY N° 27574 DE DEFENSA DE LOS ACTIVOS

DEL FONDO DE GARANTÍA DE SUSTENTABILIDAD (FGS) DE ANSES
En octubre de 2020 se dictó la Ley N° 27574 que instruye a la Admi-

nistración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) para que, por
intermedio del FGS del SIPA, priorice aquellas inversiones que ten-
gan impacto directo en la economía real promoviendo la sostenibili-
dad del sistema previsional y de la economía argentina en general.
En este marco, el Título VIII de la norma se refiere a las políticas
y acciones del ejercicio de los derechos societarios. En una palabra,
209
le reconoce a la ANSES el gobierno y la gestión de los derechos que

emanan de las participaciones minoritarias en las compañías que
cotizan en bolsa y que tenían un equity de las ex AFJP hasta el mo-
mento de nacionalización de los fondos previsionales y creación del
mencionado SIPA.
Así, el artículo 22 prescribe que la ANSES
entenderá en la determinación y ejecución de las políticas y acciones

que hacen al ejercicio de los derechos societarios de las participaciones
accionarias, tenedores de deuda de empresas, fideicomisos y/o fondos
comunes de inversión, donde tenga tenencias accionarias el FGS.
En este marco, también se le otorga competencia para regular el fun-

cionamiento y desempeño de los directores y síndicos a designar en
tales empresas, en tanto podrá “regular la designación, función, res-
ponsabilidad, actuación y remuneración de los y las representantes
que sean designados o designadas en virtud de las tenencias acciona-
rias”, los cuales podrán ser funcionarios públicos, puesto que están
alcanzados por la incompatibilidad del artículo 264 de la LGS y del
Decreto N° 8566/61 –a lo sumo deberán abstenerse de votar–.
Por su parte, en el artículo 24 se crea el “Fondo de Afectación Espe-
cífica para la Recuperación, la Producción y el Desarrollo Argentino”,
bajo la administración de la ANSES, el cual estará integrado con la
transferencia de los honorarios que perciban los directores en tales
sociedades.
Por último, el artículo 25 deroga una serie de normas (artículos 35-
38) del Decreto N° 894/16 de reglamentación de la Ley de Reparación
Histórica, a los efectos de devolverle a la ANSES el pleno gobierno del
210
desempeño de los directores en las compañías donde el FGS tiene par-

ticipación. Este cambio denota nuevamente una nueva mirada político-
ideológica sobre la relación entre el sector público y el sector privado, en
tanto la concepción prevaleciente entre 2016 y 2019 era que los directo-
res tenían la responsabilidad propia de un representante “independien-
te”, esto es, sin ninguna otra particularidad que la de un “buen hom-
bre de negocios” en los términos de la Ley General de Sociedades. En
cambio, a partir de esta Ley N° 27574, el Estado nacional vía ANSES/
FGS vuelve a detentar el manejo de la performance de los directores y
síndicos designados en las SABIE minoritarias, a través de directrices,
directivas y mandatos concretos, tal como fue hasta diciembre de 2015
por intermedio de la DNEPE (conf. Decreto N° 1278/12).
2.6.12. RESOLUCIÓN ANSES N° 57/2021 SOBRE EL REGLAMENTO DE ACTUACIÓN

DE LOS DIRECTORES EN EMPRESAS CON TENENCIAS DEL FGS
Como última novedad en materia normativa puede citarse la recien-

te regulación de la ANSES que aprueba, a través de la Resolución N°
57/2021 de fecha 11/3/2021, el “Reglamento de actuación de los y las
representantes designados o designadas en virtud de las tenencias
accionarias del fondo de garantía de sustentabilidad del sistema in-
tegrado previsional argentino (ANSES-FGS Ley 26.425)”.
Esta norma avanza en la regulación de un cúmulo de facultades en
cabeza del órgano previsional, a saber: la designación, función, res-
ponsabilidad, actuación y remuneración de tales representantes. Al
mismo tiempo, aprueba el “Modelo de convenio ANSES-directores y
directoras” a suscribir con cada uno de ellos.
211
Lo relevante de este Reglamento es que retoma el objetivo de la exDNE-

PE, consistente en darle coherencia, unicidad y gobernanza a la actua-
ción del conjunto de representantes designados por el Estado en empre-
sas privadas. Ello, con la finalidad de maximizar el cumplimiento del
interés público comprometido en cada caso, a partir del seguimiento de
pautas, directrices y mandamientos comunes y predefinidos.
En este sentido, en el artículo 2° del Anexo a la Resolución citada, se
establece que los directores deben
votar cada uno de los puntos del Orden del Día de acuerdo a lo es-
tablecido en las instrucciones impartidas por la SUB DIRECCIÓN
EJECUTIVA DE OPERACIÓN DEL FGS (SEOFGS) y solicitar que
se deje constancia en el Acta Asamblearia del sentido de su voto.
Luego, se define que aquellos serán considerados “funcionarios pú-

blicos” y que dentro de sus deberes se encuentra el de “actuar con la
lealtad y diligencia de un buen hombre de negocios”, el de “ajustar su
accionar en las reuniones de Directorio a las recomendaciones de la
Dirección de Gestión de Asuntos Societarios (DGAS)” del FGS, y el
de informarle a esta última “los hechos […] susceptibles de acarrear
perjuicios para el patrimonio público, lesionar el interés estatal, o
que puedan configurar omisiones y/o transgresiones en materia tri-
butaria, aduanera o previsional”.
La designación de estos representantes no es incompatible con el
ejercicio de otros cargos públicos, pero en ese caso desempeñarán el
cargo en estas empresas del FGS de manera ad honorem. En cambio,
si no ejercen cargos en la Administración Pública, podrán percibir
212
honorarios, los cuales tienen un máximo fijado en relación con cierta

categoría del régimen de trabajadores autónomos.
Finalmente, el FGS presta asistencia técnica y legal a los represen-
tantes en el ejercicio de su función, pero el Reglamento no les asegu-
ra a estos inmunidad jurídica alguna.
2.7. RECAPITULACIÓN. ¿ES NECESARIO UN RÉGIMEN JURÍDICO

PROPIO PARA LAS EMPRESAS Y SOCIEDADES DEL ESTADO?
En homenaje al Dr. Ismael Mata64
I. HISTORIA
1. En nuestro país existe una frondosa tradición en la utilización de

instrumentos empresariales por parte del Estado.
2. El complejo de empresas públicas ha sido por décadas el motor del
PBI, el impulsor de bienes y servicios, el realizador de infraestruc-
tura troncal, el innovador de ciencia y tecnología y el desarrollador
económico-social de vastas zonas en todo el territorio nacional.
3. Los casos históricos son: YPF, Aerolíneas, Ferrocarriles Argenti-
nos, Gas del Estado, Agua y Energía, SEGBA, ENTEL, Astilleros,
Obras Sanitarias, Hidronor… hasta llegar a los más recientes: IN-
VAP, ARSAT y AySA.
64. Texto basado en la ponencia homónima presentada en las Jornadas de Derecho

Administrativo, Facultad de Derecho, Universidad Austral, modalidad virtual, Bue-
nos Aires, 5/11/2020.
213
II. REGULACIÓN CONSTITUCIONAL
4. La Constitución habilita al Congreso a intervenir en la economía

en razón del progreso, el estímulo, el desarrollo humano con justicia
social y el equilibrio de provincias y regiones (art. 75, incs. 18 y 19).
5. Al mismo tiempo, le fija límites basados en las libertades civiles, la
iniciativa individual y la propiedad privada (arts. 14-20, CN y TDH).
6. No obstante, por nuestra parte entendemos que el mentado “prin-
cipio de subsidiariedad” o suplencia no está consagrado en el bloque
constitucional, por más que se intente derivarlo de encíclicas papales
o del “espíritu de época”.
III. REGÍMENES JURÍDICOS
7. La actuación empresarial del Estado puede dividirse en cuatro pe-

ríodos: (i) de apogeo: 1945-1975, (ii) de financierización: 1976-1990, (iii)
de privatización: 1990-2001 y (iv) de renacimiento: 2002 al presente.
8. Desde mediados de los años cuarenta sucesivos regímenes jurídi-
cos se han ido encastrando unos en otros, cada uno con su respecti-
va modalidad societaria: SEC, EE, SAPEM (art. 308, LGS), SE (Ley
N° 20705) y SABIE (típica SA de LGS). Las últimas tres conviven
hoy en día.
9. La motivación o justificación ha sido recurrente, siempre la mis-
ma: dotar a las empresas públicas de agilidad y dinamismo, de flexi-
bilidad y rapidez.
10. La intensidad de la regulación estatal ha variado: desde partici-
paciones minoritarias (FGS) hasta 100% del Estado (IEASA), y des-
de servicio público (agua y saneamiento) hasta monopolios estatales
(generación nuclear).
214
IV. NOVEDADES
12. Las novedades del último lustro son tres: 1) la delimitación, por
el Código Civil y Comercial, de la frontera entre una persona pública
y otra privada; 2) el nuevo abordaje de la Corte Suprema sobre lo
que denomina un “fenómeno particular” con nuevas formas jurídicas
y regímenes heterogéneos; y 3) la recepción de los lineamientos de
buen gobierno corporativo por parte del Estado.
13. Primera novedad: el Código Civil estableció que la participación
del Estado en personas jurídicas privadas no modifica el carácter
privado de estas (art. 149). Y que, sin embargo, la ley o el estatuto
pueden prever derechos y obligaciones diferenciados, considerando el
interés público comprometido en dicha participación.
14. Por nuestra parte, entendemos que la clave es, precisamente, la
presencia de un interés público relevante, elemento que puede variar
en intensidad, pero nunca desaparecer.
15. Segunda novedad: el Máximo Tribunal, en la causa “Giustiniani”
de 2015 (contrato YPF-Chevron para explotar Vaca Muerta), resolvió
que YPF, en tanto SA abierta –cotiza en bolsa–, no puede interponer
su forma privada si para ello incumple el principio de “máxima divul-
gación” de la información pública en su poder.
16. Ello, puesto que está bajo la órbita del PEN y desempeña im-
portantes y trascendentes actividades en las que se compromete el
interés público.
17. La Corte concluye que YPF S. A., en el marco de los principios de
una sociedad democrática, no puede negar información de indudable
interés público, que hace a la transparencia y a la publicidad de su
gestión.
215
18. Pero al tener que analizar cómo juega la “despublificación” (art.

15, Ley N° 26741), resuelve que, “sin embargo, no parece posible
extender los alcances de una previsión orientada claramente a la
búsqueda de la eficiencia económica y operativa de YPF SA hasta
el extremo de sustraerla totalmente [sic] de las obligaciones de ga-
rantizar y respetar el derecho de acceso a la información que goza de
protección constitucional y convencional”.
19. Por nuestra parte entendemos que esta conclusión aplica correc-
tamente al caso del DAIP (ratifica La Bs. As. Seguros), pero no re-
suelve innumerables cuestiones controversiales que siguen vigentes
en cuanto a la aplicación a las SABIE, del derecho público o del de-
recho privado, tales como: régimen de control, responsabilidad del
Estado, rol de los directores, instrucciones del PEN, facultades exor-
bitantes, régimen de compras, de obras y de actos, etc.
20. Tercera novedad: en los últimos años se ha receptado en nuestro
país la doctrina de buen gobierno corporativo y el compliance aplica-
da a las sociedades estatales (DA N° 85/18). Son recomendaciones de
tipo soft law referidas a prácticas de integridad, eficiencia y genera-
ción de valor para las compañías.
21. Se toman como modelos los estándares generales de gobernanza,
gestión y transparencia aconsejados por organismos internacionales
como la OCDE, la ONU y la OIT.
22. Por nuestra parte, entendemos que estos lineamientos delimitan
el camino por donde deben evolucionar los tipos jurídicos empresa-
riales gestionados por el Estado (ej.: estatuto de Fabricaciones Mili-
tares S. E.), aunque adaptados a nuestra realidad, a nuestra densi-
dad histórica y a nuestras particularidades idiosincráticas.
216
23. No obstante, no debe dejarse de lado la relevancia del elemento

finalidad, esto es, el interés público que debe guiar siempre la actua-
ción estatal en este tipo de empresas.
24. Así, la eficacia y la integridad no deben imponerse a costa del
para qué, es decir, del propósito fundamental por el cual el Estado (el
pueblo de la nación) invierte recursos materiales, humanos e intangi-
bles en crear, gestionar y controlar este tipo de instrumentos típicos
del sector privado.
25. Simple: política pública y herramienta societaria van de la mano,
se retroalimentan para lograr los dos propósitos primordiales: a) rea-
lizar el interés general y b) crear valor para las compañías.
V. CONCLUSIÓN –UN RÉGIMEN JURÍDICO PARA LAS EMPRESAS PÚBLICAS–
26. ¿Es necesario un régimen jurídico propio, esto es, una legislación
de fondo que unifique y regule el accionar de todas las SAPEM, SE y
SABIE? Entendemos que sí.
27. Dicho régimen debe tener raigambre constitucional (habilitacio-
nes y límites al rol del Estado en la economía), ser aprobado por ley,
asentarse en la idea de que la empresa pública tiene forma privada
y finalidad colectiva. Asimismo, debería evidenciar un hecho defini-
torio: la empresa púbica no es ni el Estado per se ni una SA con fines
de lucro (como único propósito de su affectio societatis); sino –antes
bien– una herramienta al servicio del pueblo para el desarrollo na-
cional, productivo y sostenible.
28. A modo de propuesta de contenido, vaya el siguiente decálogo de
aspectos que dicho régimen jurídico no debería obviar: (i) la nómina
de los sectores de la producción o comercialización de bienes y/o de la
217
prestación de servicios públicos que, por ser estratégicos, habilitan

una intervención estatal; (ii) el estatuto jurídico al que se someterán,
propio del derecho privado, pero sujeto a los principios de derecho
público con jerarquía constitucional/convencional; (iii) el alcance de
su ineludible finalidad pública y, por ende, de su función social, cuyo
centro es la persona humana como destinatario, no el prestador; (iv)
las reglas aplicables en materia de gobierno corporativo, integridad
y compliance y generación de valor; (v) las reglas para la contrata-
ción de obras y servicios y para las compras y enajenaciones; (vi)
la constitución y funcionamiento de los directorios y asambleas, con
participación –si fuera el caso– de accionistas minoritarios, (vii) la
sistematización del procedimiento para la emisión de los mandatos,
directrices y directivas hacia tales órganos societarios por parte de
la cartera que detente el ejercicio de los derechos políticos de las res-
pectivas acciones; (viii) los modos de evaluación de desempeño y la
responsabilidad de los administradores; (ix) el alcance de la respon-
sabilidad del Estado; (x) las formas de fiscalización por el Estado y
por la sociedad en su conjunto.
218
3. Empresas
públicas, gobierno
corporativo y
Derechos Humanos
SANTIAGO SÁNCHEZ OSÉS Y JUAN JOSÉ CARBAJALES
3.1. INTRODUCCIÓN
En los últimos años diversos organismos del Sistema Internacional

de los Derechos Humanos y del Sistema Interamericano de Protec-
ción de los Derechos Humanos1 se han abocado a indagar en el vín-
culo entre empresas y (la vigencia de los) derechos humanos. Ello, en
tanto casos de gran notoriedad han puesto de manifiesto la necesidad
de regular la actividad corporativa con impacto negativo en los de-
rechos individuales y colectivos básicos. El affaire Chevron en Ecua-
dor2 y la rotura del dique de cola de la minera Vale en Brumadinho,
Brasil,3 son ejemplos de aquella situación.
1. Entre los que se encuentra el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Cultura-

les de la ONU, el Grupo de Trabajo de empresas y derechos humanos.
2. Ver en https://www.actualidadjuridicaambiental.com/wp-content/uploads/2019/01
/2019_01_08_Subia-Mendoza_Caso-Aguinda-vs-Chevron.pdf
3. Ver en https://www.nytimes.com/es/2019/02/13/espanol/america-latina/brasil-re-
presa-vale.html
221
Santiago Sánchez Osés y Juan José Carbajales
A su vez, esta tensión cobra mayor relevancia cuando nos encontra-

mos frente a empresas públicas que puedan ocasionar un menoscabo
en la satisfacción de los derechos humanos. Tal como queda reflejado
a lo largo de esta obra, existe una gran cantidad de empresas estata-
les en todo el territorio nacional y muchas de ellas de una gran esca-
la. Es por ello que este apartado busca abordar todos los anteceden-
tes normativos y discusiones internacionales vigentes para intentar
dilucidar las exigencias específicas sobre este tipo de empresas.
3.2. INFORME “EMPRESAS Y DD. HH.” DE LA COMISIÓN

INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) lanzó

en enero de 2020, a través de la Relatoría de Derechos Económicos
Sociales, Culturales y Ambientales, un informe con los estándares
interamericanos en materia de responsabilidad de los Estados sobre
el vínculo entre las empresas y los derechos humanos.4 En este infor-
me, la CIDH establece una serie de estándares que imponen obliga-
ciones internacionales a los Estados bajo el sistema interamericano
de asegurar que la actividad corporativa no sea llevada a expensas
de los derechos y libertades fundamentales de las personas.
La CIDH, luego de recopilar una serie de información de casos espe-
cíficos, sostuvo que la pertinencia del informe resultaba de la eviden-
cia empírica de que las actividades empresariales se habían incre-
4. Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe “Empresas y Derechos

Humanos: estándares interamericanos”. Relatoría Especial sobre Derechos Económi-
cos, Sociales, Culturales y Ambientales (REDESCA). CIDH/REDESCA/INF. 1/11/19.
222
Empresas públicas, gobierno corporativo y Derechos Humanos
mentado en gran medida y que tenían la capacidad de generar una

alta influencia en las sociedades contemporáneas. Es por ello que la
CIDH entiende que los Estados tienen una obligación básica referida
al deber de exigirles a las empresas una debida diligencia en materia
de prevención de violaciones de los derechos humanos. Esto es, un
proceso continuo de gestión que una empresa debe llevar a cabo a la
luz de sus circunstancias (como el sector en el que opera, el contexto
en que realiza su actividad, su tamaño y otros factores) para hacer
frente a su responsabilidad de respetar los derechos humanos.
La “debida diligencia” es central en todo el desarrollo normativo de los
diversos organismos de derechos humanos en la materia. Este concep-
to tiende a imponerles a las empresas el deber de tomar aquellas me-
didas a su alcance para evitar que por el desarrollo de sus actividades
corporativas se produzcan consecuencias negativas en los derechos
humanos. También ha sido utilizado e incorporado en el ordenamien-
to jurídico interno por países como Francia, Alemania y España.
De esta forma, la CIDH y su REDESCA enfatizan y recomiendan
a los Estados, de acuerdo con sus obligaciones internacionales, que
deben asegurarse de que las empresas públicas cuenten con mecanis-
mos apropiados de debida diligencia en materia de derechos huma-
nos y rindan cuentas de manera efectiva sobre las actuaciones que
generen abusos y violaciones de aquellos.
Paralelamente, la CIDH establece que los Estados tienen la obliga-
ción de que las empresas públicas bajo su dependencia se absten-
gan de desplegar conductas corporativas que violenten el ejercicio
de los derechos humanos. En caso de que la contravención ocurra,
tanto para la CIDH como para el Comité DESC, tal situación podrá
generar que los Estados sean responsables directamente por haber
223
violentado la obligación internacional de respeto a los derechos hu-

manos establecida en el artículo 1.1 de la Convención Americana de
Derechos Humanos.5
3.3. DISCUSIONES EN NACIONES UNIDAS

SOBRE EMPRESAS Y DERECHOS HUMANOS
En el ámbito de la ONU se viene llevando adelante una serie de dis-

cusiones y procesos de trabajo sobre el vínculo problemático de las
empresas y la vigencia de los derechos humanos. Se aborda a este
vínculo como uno complejo porque tiende a reconocer que para el
sistema internacional de protección de los derechos humanos y para
varios de los ordenamientos internos de los países, es dificultoso im-
plementar medidas que impidan la vulneración de los derechos hu-
manos a partir de la práctica corporativa. Y aún más complejo y poco
probable es alcanzar la rendición de cuentas de las empresas cuando
los hechos que suponen una vulneración tienen lugar en un Estado
diferente al de residencia de las sedes centrales de tales empresas.
Con dichos antecedentes, en el año 2005 el Secretario General de la
ONU designó a un jurista llamado John Ruggie para que elabore los
“Principios Rectores sobre las Empresas y los Derechos Humanos”.6
5. “Art. 1.1: Los Estados Parte en esta Convención se comprometen a respetar los
derechos humanos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno
ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna
por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier
otra índole, origen nacional o social, posición económica nacimiento o cualquier otra
condición social” (Convención Americana sobre Derechos Humanos).
6. Ver en https://www.ohchr.org/documents/publications/guidingprinciplesbusines-
shr_sp.pdf
224
Este documento aborda tres ejes: (i) el deber de los Estados de pro-
teger los derechos humanos; (ii) la responsabilidad de las empresas
de respetar los derechos humanos; y (iii) el acceso a los mecanismos
de reparación.
En el marco de los deberes de los países sobre las empresas públicas,
el artículo 4 de los Principios Rectores establece que “los Estados de-
ben adoptar medidas adicionales de protección contra las violaciones
de derechos humanos cometidas por empresas de su propiedad o bajo
su control”. Así, deja en claro que las naciones parte tienen que to-
mar medidas adicionales para la protección de los derechos humanos
cuando se trata de una empresa pública y que, si no lo cumple, puede
generar responsabilidad internacional del Estado.
Por su parte, el Comité DESC de las Naciones Unidas, órgano crea-
do a partir de la ratificación del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, y quien está encargado de velar
por su cumplimiento, publicó la Observación General 247 sobre las
principales obligaciones de los Estados en contextos de actividad
empresarial y sus impactos negativos sobre los derechos humanos.
El Comité establece una serie de obligaciones de los Estados en ma-
teria de vulneraciones a los derechos humanos en contextos de acti-
vidades empresariales y particularmente sobre las de carácter pú-
blico, al igual que otros órganos internacionales. Así, fijó la postura
de que los Estados pueden ser responsables internacionalmente por
el accionar de estas empresas.
7. Ver en https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.asp
x?symbolno=E/C.12/GC/24&Lang=en
225
En forma paralela, en el ámbito de Naciones Unidas se estableció un

Grupo de Trabajo intergubernamental de composición abierta con el
objetivo de elaborar un instrumento jurídicamente vinculante sobre
las empresas y los derechos humanos. El Grupo de Trabajo ha pu-
blicado un segundo proyecto revisado de instrumento jurídicamente
vinculante sobre las actividades empresariales y los derechos huma-
nos. Este proyecto revisado servirá de base para las negociaciones
intergubernamentales sustantivas directas dirigidas por los Esta-
dos, en el curso del sexto período de sesiones del Grupo de Trabajo
celebrado en octubre de 2020,8 documento que eventualmente podría
convertirse en un tratado internacional que aborde la problemática
entre empresas y derechos humanos.
3.4. DIRECTRICES DE LA OCDE
A su vez, en el año 2015 la Organización de Cooperación y de Desa-

rrollo Económicos (OCDE) aprobó las “Directrices sobre el Gobierno
Corporativo de las Empresas Públicas”,9 que constituyen unas reco-
mendaciones para los Estados sobre cómo garantizar que las empre-
sas públicas operen con eficiencia y transparencia, de modo que se les
puedan exigir responsabilidades. Se trata de las normas internacio-
nalmente acordadas sobre la forma en que los Estados deben ejercer
su función de propiedad pública para evitar los escollos que represen-
tan tanto la pasividad como el exceso de “intervención” estatal.
8. Ver en https://www.ohchr.org/SP/hrbodies/hrc/wgtranscorp/pages/igwgontnc.aspx
9. OCDE (2016). Directrices de la OCDE sobre el Gobierno Corporativo de las Em-
presas Públicas. Edición 2015. París: Ediciones OCDE. Recuperado de http://dx.doi.
org/10.1787/9789264258167-es
226
Las Directrices se elaboraron originalmente en 2005 como comple-

mento de los “Principios de Gobierno Corporativo de la OCDE” (los
cuales han pasado a denominarse “Principios de Gobierno Corpora-
tivo del G20 y la OCDE” tras su revisión en 2015). Se han actuali-
zado en 2015 con vistas a reflejar una década de experiencia en su
aplicación y abordar nuevas cuestiones que afectan a las empresas
públicas en los contextos nacional e internacional.
Estas Directrices contienen recomendaciones relativas a: (i) las ra-
zones que justifican la propiedad pública; (ii) el papel del Estado
como propietario; (iii) las empresas públicas en el mercado; (vi) el
tratamiento equitativo de los accionistas y otros inversores; (v) las
relaciones con los actores interesados y responsabilidad empresarial;
(vi) la publicidad y transparencia; y (vii) las responsabilidades de los
consejos de administración de empresas públicas.
Luego, en el año 2018 la OCDE publicó una “Guía de Debida Diligen-
cia para una Conducta Empresarial Responsable”.10 Esta Guía tiene
el objetivo de asesorar a las empresas multinacionales a que adopten
una serie de recomendaciones para evitar que sus actividades tengan
un impacto negativo. A su vez, con este documento la OCDE propo-
ne incentivar a las empresas multinacionales a que implementen las
recomendaciones realizadas en los “Principios Rectores sobre las Em-
presas y los Derechos Humanos” de la Naciones Unidas y en la “De-
claración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y
la política social” de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
10. Ver en https://mneguidelines.oecd.org/Guia-de-la-OCDE-de-debida-diligencia-

para-una-conducta-empresarial-responsable.pdf
227
La OCDE entiende a la “debida diligencia” como un proceso que de-

ben llevar las empresas para identificar, prevenir, mitigar y explicar
cómo abordan estos impactos negativos reales y potenciales en sus
propias actividades, su cadena de suministro y otras relaciones co-
merciales. Este proceso debe abordar, según establece la OCDE, los
impactos negativos sobre los derechos laborales, los derechos huma-
nos, el medio ambiente, la corrupción y los derechos de los consumi-
dores.
A su vez, esta Guía se complementa con la implementación de los
“Puntos Nacionales de Contacto”, mecanismo específico creado en el
seno de la OCDE para atender aquellas situaciones en las que se
denuncie que una empresa incumplió las líneas directrices por parte
de empresas multinacionales. En nuestro país, el Punto Nacional de
Contacto Argentino (PNCA) funciona dentro de la Cancillería Argen-
tina, en el ámbito de la Dirección Nacional de Negociaciones Econó-
micas Multilaterales (DNEMU).11
3.5. DECLARACIÓN TRIPARTITA DE LA OIT
Al igual que los diversos órganos del Sistema Interamericano de Pro-

tección de los Derechos Humanos, así como del internacional, la Or-
ganización Internacional del Trabajo con sede en Ginebra emitió la
“Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacio-
nales y la política social”.12 Esta declaración, adoptada por el Consejo
11. Ver en https://www.cancilleria.gob.ar/es/iniciativas/pnca

12. Ver en https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=1000:62:514007210804::NO::P62_
LIST_ENTRIE_ID:2453910
228
de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo en 1977 y

enmendada en 2000, 2006 y 2017, brinda orientación dirigida a las
empresas sobre política social y práctica inclusivas y sostenibles en
el lugar de trabajo.
En particular, contiene una lista de declaraciones, convenios y reco-
mendaciones internacionales del trabajo, repertorios de recomenda-
ciones, directrices y otros documentos de orientación, así como una
serie de herramientas prácticas para tornar realizables en forma
concreta tales recomendaciones.
3.6. LINEAMIENTOS DE GOBIERNO CORPORATIVO EN ARGENTINA
Ahora bien, nuestro país no ha sido ajeno a la tendencia global acerca

de la fijación de algún estatus normativo en referencia al accionar
de las empresas públicas. En efecto, a partir del año 2016 el Estado
nacional avanzó en una serie de acciones tendientes a alinear la con-
cepción del gobierno corporativo a las regulaciones internacionales,
de manera tal que las “buenas prácticas corporativas” como las que
promueve la OCDE sean positivizadas a efectos de ser aplicadas por
todas las empresas estatales.13
Así, a través de la Decisión Administrativa N° 85/2018 de Jefatura
de Gabinete de Ministros, se aprobaron los “Lineamientos de Buen
Gobierno para Empresas de Participación Estatal Mayoritaria”
13. No obstante, vale recordar que existe un antecedente de peso en nuestro país, a
saber: la Resolución General N° 606/12 de la Comisión Nacional de Valores, la cual
impone diversas obligaciones orientadas a dar transparencia y publicidad a la prác-
tica societaria. La empresa pública provincial INVAP S. E. es un ejemplo de cumpli-
miento de estas reglas de gobierno societario desde el año 2014.
229
(LBG). Se trata de lineamientos aplicables a la “gobernanza” de las

sociedades anónimas bajo injerencia estatal (SABIE).
El objeto principal consiste en un conjunto de reglas, principios y
recomendaciones para establecer prácticas de buen gobierno en em-
presas donde el Estado nacional tiene participación mayoritaria. El
modelo utilizado como referencia son los estándares generales de
gobernanza, gestión y transparencia aconsejados por la OCDE. El
objetivo perseguido apunta a comunicar a las empresas las “expec-
tativas” [sic] que el Estado tiene con relación a cómo aquellas deben
organizarse y funcionar. ¿Para qué? Pues la finalidad no es otra que
lograr empresas mejor administradas, transparentes y prestadoras
de servicios de calidad a los ciudadanos.
Vale decir que este andamiaje normativo opera de manera subsidia-
ria, esto es, que los lineamientos no son sino un marco de referencia,
en tanto cada empresa puede elegir el diseño institucional más con-
veniente a sus propios contextos de actuación. Asimismo, no reem-
plazan las competencias legales establecidas en otras normas ni qui-
tan responsabilidad a los organismos de gobierno con competencia en
la materia por fuera de cada compañía.
De allí que pueda caracterizarse jurídicamente a estas recomenda-
ciones no como reglas mandatorias sino como soft law, es decir, dere-
cho no obligatorio. Son así, pues, pautas de conducta, lineamientos
o directrices generales pero cuyo incumplimiento no constituye, per
se, la incursión en responsabilidad personal o societaria, en materia
civil ni penal.
En cuanto al contenido, los Lineamientos describen seis principios que
actúan a modo de fundamento de todos los LBG: 1. eficiencia, 2. trans-
230
parencia, 3. integridad, 4. generación de valor, 5. estándar de empresa

listada (en la Bolsa de Valores) y 6. roles diferenciados del Estado.
Asimismo, los Lineamientos en concreto son siete y establecen bue-
nas prácticas de organización y funcionamiento de directorios y
gerencias (con componentes para políticas específicas), a saber: a)
transparencia, b) integridad, c) sustentabilidad, d) desempeño eco-
nómico, e) alta gerencia, f) política de compras y abastecimiento, y g)
auditoría y control.
Solo a modo de ejemplo tomaremos uno de ellos para graficar el al-
cance y el intento de describir acciones concretas y prácticas factibles
de ser realizadas. Es el caso del LBG 6) política de compras y abas-
tecimiento. Este lineamiento está orientado a la generación de aho-
rros y a la adquisición de bienes y servicios de calidad. Promueve la
transparencia e integridad de los procesos de abastecimiento, fomen-
ta la competencia entre los proveedores del mercado y recomienda
extremar las medidas para evitar estrategias de cartelización. Inclu-
ye, para el área de Compras, un modelo ideal: por un lado, que esa
división cuente con funciones estratégicas y actividades planificadas
de antemano, y por el otro, que implemente evaluaciones de su des-
empeño (según indicadores designados al efecto).
Lo interesante es que los LBG no se quedan en el mero enunciado
del principio básico a seguir, sino que incluyen también aplicaciones
prácticas para cada directriz. En este caso, son cinco objetivos con
sus respectivas acciones y prácticas concretas:
1) Promover la transparencia en todas las etapas de los procesos,
donde los proveedores cuenten con la garantía efectiva de participar
en tales procesos y el área de Compras justifique ex ante, según cri-
terios económicos/financieros, la necesidad y conveniencia de llevar
231
adelante la compra específica. A modo de prácticas concretas, se pro-

ponen la elaboración de una metodología de evaluación de ofertas de
manera previa al pliego y la digitalización de los procesos de compras
y abastecimiento.
2) Promover la integridad de los integrantes involucrados, reducir
los espacios pasibles de corrupción (entre sí y con los proveedores
externos) y, eventualmente, que sus conductas sean sancionadas. En
forma concreta se recomienda la evaluación periódica por el área de
Auditoria del funcionamiento e impacto, así como contar con una po-
lítica específica de integridad transversal a toda la compañía.
3) Fomentar la competencia justa y abierta antes de cada adjudica-
ción, lo que permite reducir el costo de las adquisiciones y aumen-
tar su calidad. Las recomendaciones específicas son el desarrollo de
análisis frecuentes de mercado, la identificación de los principales
jugadores por rubros principales de compras, la deliberación en ins-
tancias colectivas sobre adjudicaciones y seguimiento de políticas y
el establecimiento de comités de trabajo de compras-usuario (para el
fomento de la empatía).
4) Brindar valor para la compañía a través de un área de abaste-
cimiento consolidada, a efectos de que la política de compras esté
alineada con su negocio y su plan estratégico, enfocada en la gene-
ración de ahorros y en la adquisición de bienes y servicios de calidad
al menor costo posible. A modo de prácticas aconsejadas figuran las
siguientes: dotar de un rol estratégico a las gerencias y direcciones
de Compras, contar con recursos y perfiles de recursos humanos ade-
cuados a los desafíos, planificar anualmente los insumos y productos
esperados para toda la compañía, desarrollar indicadores para eva-
luar el cumplimiento de la estrategia del área, monitorear el gasto
232
por rubro y evaluar el desempeño de los proveedores según criterios

e indicadores preestablecidos.
5) Comprometer a los proveedores en el cumplimiento de los estánda-
res de conducta y trasladarles la misma responsabilidad a través de
compromisos de comportamiento ético en sus negocios y gestión. En-
tre posibles prácticas se recomienda que las empresas proveedoras
desarrollen compromisos de comportamiento ético en sus negocios y
que cuenten con sistemas de gestión que faciliten el cumplimiento de
las leyes aplicables y fomenten la mejora continua en lo relativo a las
expectativas de las empresas de mayoría estatal.
3.7. LINEAMIENTOS PARA LA IGUALDAD DE GÉNERO
No debemos dejar de mencionar (tal como se ha visto en el capítulo

2 de esta obra) que también se han aprobado los “Lineamientos para
la igualdad de género en las empresas y sociedades del Estado”. En
efecto, a través de la Decisión Administrativa N° 1744/20 se ha dado
continuidad a la política pública integral llevada adelante por el PEN
a partir de diciembre de 2019, la que llevó, entre otras acciones, a la
creación ex novo del Ministerio de las Mujeres, Géneros y Diversidad.
Lo relevante aquí es recuperar cuáles son los documentos internacio-
nales y locales que le sirven de sustento, a saber: (i) la Convención
sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra
la Mujer (CEDAW, 1979); (ii) la Convención Interamericana para
Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Con-
vención de Belém do Pará, 1994); (iii) la Ley N° 26743 establece el de-
recho al reconocimiento, trato, identificación y libre desarrollo de las
personas, conforme su identidad de género; (iv) la Ley N° 27412 de
233
Paridad de Género en ámbitos de Representación Política; (v) la Ley

Micaela N° 27499 de Capacitación obligatoria en Género para todas
las personas que integran los tres poderes del Estado; (vi) la Agenda
2030 para el Desarrollo Sostenible de la ONU; y (vii) la Resolución
General N° 34/20 de la Inspección General de Justicia, que estableció
que las SE deberán incluir, en sus órganos de administración y de
fiscalización, una composición que respete la diversidad de género.
3.8. UN EJEMPLO DE GOBIERNO CORPORATIVO

EN UNA SOCIEDAD DEL ESTADO
Como veremos en el apartado específico de Fabricaciones Militares,

en el año 2019 los lineamientos descriptos precedentemente fueron
plasmados en un caso específico. En efecto, a través del Decreto N°
104/2019 se dispuso la transformación de la Dirección Nacional de
Fabricaciones Militares, entidad autárquica del Ministerio de Defen-
sa, en una nueva empresa pública, a saber: Fabricaciones Militares
Sociedad del Estado.
Lo llamativo del caso es que se incorporaron a su estatuto algunos de
los conceptos relativos al gobierno corporativo. Así, el artículo 10 del
decreto citado dispuso que la compañía creada instrumentará su or-
ganización y su estilo de gestión –esto es, su gobernanza– de acuerdo
con los “Lineamientos de Buen Gobierno para Empresas de Partici-
pación Estatal Mayoritaria”, establecidos en la Decisión Administra-
tiva N° 85 del 9 de febrero de 2018 –que ya hemos estudiado aquí–.
Entre tales lineamientos se citan a los siguientes: la eficiencia, la
transparencia, la integridad, la generación de valor, los estándares
de empresas listadas y los roles diferenciados. Ahora bien, a los efec-
234
tos de reforzar el complimiento de tales directrices (típicas del soft

law), el PEN encomienda expresamente a los síndicos de la empresa
vigilar su debido respeto en el accionar diario de la SE.
En este marco, vale destacar la política prevista para las compras e
inversiones de Fabricaciones Militares. Se establece que esta socie-
dad definirá su propia política de procesos de compras y abasteci-
miento, a cuyos efectos “dictará sus reglamentos internos, los cuales
promoverán la transparencia de las adquisiciones, la eficiencia del
gasto y la competencia abierta y justa entre los proveedores”. Es de-
cir, se implementa en este rubro uno de los estándares de los Linea-
mientos de Buen Gobierno antes citado.
Asimismo, otro campo donde se hace presente esta nueva visión apor-
tada por las directrices y guías de conducta de organismos y foros in-
ternacionales como la ONU, la OCDE, el G20 y la OIT radica en la
obligación de dictar la normativa adecuada “para la prevención de ac-
tos de corrupción”, reduciendo los espacios pasibles de los mismos, sea
entre los integrantes de la propia empresa o entre los integrantes de
esta y los proveedores externos. Para ello, promoverá “la integridad y
la transparencia” en los procesos de compras y abastecimiento, y pro-
moverá la adopción de buenas prácticas de integridad y transparencia
entre sus proveedores. Hete aquí otra manifestación del perfil que a
partir de 2016 se comenzó a buscar a la hora de constituir y gestionar,
por parte del Estado, a sus propias organizaciones empresariales.
3.9. REFLEXIÓN FINAL Y ANÁLISIS CRÍTICO
La relevancia que le han dado diversos órganos de protección de los

derechos humanos, tanto regionales como internacionales, así como
235
otros organismos internacionales, da cuenta de que las actividades

corporativas pueden producir impactos negativos en el pleno ejercicio
de los derechos humanos y que es necesario que los Estados, como las
empresas privadas, adopten las medidas necesarias para evitarlos.
A su vez, también asoma la responsabilidad diferenciada de las em-
presas públicas de no provocar abusos de derechos humanos. Pues,
si por las obligaciones internacionales los Estados tienen el deber
genérico de adoptar medidas para evitar que sucedan, en aquellos
casos de empresas públicas tienen el deber de garantizarlo. Y en este
punto las empresas estatales tienen un deber de garantía agravado
en comparación con las demás.
De esta forma, las empresas públicas están obligadas a desarrollar
sus actividades para garantizar un determinado interés público, pero
ahora, además, tienen una obligación explícita de garantizarle a la
sociedad que no provocarán menoscabos en el pleno goce de los dere-
chos humanos. En caso de que no llegasen a cumplir con estas obliga-
ciones podrían generar la responsabilidad internacional del Estado
ante los sistemas de protección de los derechos humanos, como por
ejemplo el Sistema Interamericano de Derechos Humanos.
A su vez, la incorporación a nuestra legislación –más no sea a modo
de recomendaciones no obligatorias– ha puesto de resalto el interés
estatal por el logro de mayores estándares de transparencia, eficien-
cia y competencia leal en el mercado; principalmente para evitar que
las empresas públicas sean deficitarias y representen un costo exce-
sivo para las arcas fiscales del Estado.
Asimismo, todas las acciones relativas a la “integridad” en la ges-
tión están amparadas bajo una serie de principios, uno de los cuales
es el siguiente:
236
Roles diferenciados: el Estado no sólo cumple el rol de accionista o

dueño de las empresas, sino que también puede desarrollar activi-
dades como formulador de políticas públicas y como regulador de la
calidad de los servicios prestados por las empresas. Esperamos que
los ministros sectoriales desempeñen dichos roles manteniendo la in-
dependencia de los mismos. Es decir, que puedan ejercer distintas
funciones (regulador, formulador de políticas, prestador de servicios)
aunque se trate de la misma autoridad.
Lo que se advierte de este principio es un esfuerzo por establecer

compartimentos estancos entre el rol de gerenciador o prestador de
servicios en una empresa pública y las funciones ministeriales, pa-
peles que deben permanecer desligados, ejecutados de manera “inde-
pendiente”. El riesgo, vale suponer, no es tanto la confusión de pape-
les funcionales, sino –por el contrario– la desatención del Estado del
accionar y el devenir de la empresa de la cual es “accionista o dueño”.
Desinterés que suele verse reflejado en la falta de directrices a nivel
macro, directivas a nivel micro y mandatos de ejecución concreta en
la gestión diaria.
No obstante, creemos que no debe dejarse de lado el enfoque bífido,
complementario y específico que envuelve a toda empresa pública
(y su razón de ser). Por un lado, exigir indicadores de desempeño
y rendición de cuentas, así como una gestión eficiente, que no haga
uso del derroche o el despilfarro de los recursos económicos… mucho
menos de la ostentación o la falta de prudencia en el gasto de los
fondos públicos. Pero, por el otro lado, el Estado con injerencia en
estas sociedades comerciales ha de proporcionar –por el contrario– la
finalidad que ha de perseguir la compañía, el mentado “para qué”,
237
el propósito que debe llevar a cabo su objeto societario. Así, quien

detente el ejercicio de los derechos políticos que otorga el paquete
accionario debe relacionarse con la empresa como lo que esta es: un
mandatario y comisionista del poder público, alguien que actúa en
el mercado para cumplir con una parte de los deberes del Estado. Si
bien debe evitarse crear “paquidermos burocráticos ineficientes”,14
tampoco es deseable perder de vista que este instrumento empresa-
rial no puede nunca tener las mismas metas que una sociedad comer-
cial tradicional. Por el contrario, el interés público que fundamenta
su creación (por ejemplo, lograr la mayor conectividad aérea de las
regiones de nuestro país) es un vector tan importante como la bús-
queda de eficiencia económica. Y tales finalidades de interés general
–claro está– han de surgir al inicio y permanecer durante el decurso
de la vida empresarial, y ser emanadas de las instrucciones de la
autoridad política en la materia, lo que incluye no solo al gobierno
como autoridad administrativa, sino también al plexo de directrices,
habilitaciones y límites incluidos en la propia Constitución y en las
leyes reglamentarias de sus derechos y deberes.
14. Para una visión centrada en los “costos” de las empresas públicas, ver Diéguez,
G. y Valsangiacomo, A. (noviembre de 2016). El péndulo del mercado al Estado:
¿qué pasó con las empresas públicas en la última década en Argentina? CIPPEC,
Documento de Políticas Públicas, Análisis N° 178; donde los autores recomiendan
una “ruta crítica” o marco institucional basado en: (i) fortalecer capacidades de coor-
dinación de los ministerios; (ii) promover la difusión e implementación de buenas
prácticas de gobierno corporativo; (iii) diseñar una agencia central con funciones de
control; y (iv) articular acciones con la Agencia Nacional de Participaciones Estatales
en Empresas (ANPEE).
238
4. Empresas
públicas y acceso
a la justicia
EZEQUIEL CUFARI
4.1. INTRODUCCIÓN. ¿DEBE PAGAR UNA EMPRESA PÚBLICA
PARA ACCEDER A LOS ÓRGANOS JURISDICCIONALES?
En este capítulo intentaré analizar la relación entre las empresas

públicas y la garantía de acceso a la justicia para dar una respuesta
a la siguiente pregunta: ¿Deben las empresas públicas –que adoptan
como forma societaria la SA, la SAPEM o la SE– pagar tasas para
acceder a la decisión de órganos jurisdiccionales?
Quisiera señalar que este tema ha sido poco revisitado por la litera-
tura en la materia, tal vez porque podría pensarse que las empresas
públicas no deberían pagar tasa alguna por ser parte del Estado (es-
tán en la órbita de los ministerios del Poder Ejecutivo) al que a su vez
le estarían pagando (Estado como Poder Judicial y Poder Ejecutivo)
para tener una decisión jurisdiccional; de lo contrario, se estaría ca-
yendo en un ritualismo inútil que impediría economizar tiempo y re-
cursos. Esta solución parece tentadora en una primera aproximación
a la temática, pues desde “el sentido común” podría responderse que
241
Ezequiel Cufari
el Estado no debería pagar para acceder a un servicio que él mismo

sostiene, pues se estaría pagando a sí mismo.
En este capítulo intentaremos cuestionar esta postura y considerar la
relevancia de la pregunta que hemos formulado. Para ello, no hay que
olvidar que, como se ha desarrollado en los capítulos precedentes, hay
un interés público ínsito en las actividades de las empresas públicas
–y en muchos casos, declarado de interés nacional– al cual deben des-
tinar sus recursos presupuestarios. Si una empresa pública debiera
pagar el tributo, no sería imposible para ella alegar que el cumpli-
miento de su finalidad pública podría verse afectado por la obligación
de dicho pago, por lo que existiría una afectación a un interés –como
el acceso a la justicia– que podría ser tutelado por el Poder Judicial.
De modo previo a adentrarnos en el análisis de estos temas, quisié-
ramos detallar qué hemos considerado como acceso a la justicia, para
luego comentar la regulación de la tasa de justicia establecida en la
Ley N° 23898 y la tasa establecida en la Ley N° 25964, para luego
considerar el principio de autonomía patrimonial de las sociedades
–consagrado en el artículo 2 de la Ley General de Sociedades– y su
aplicación a las empresas públicas, lo cual nos permitirá cuestionar
la aproximación “desde el sentido común” que hemos señalado en los
párrafos anteriores. Sentado lo anterior, reflexionaremos sobre las
posibles afectaciones que puede sufrir una empresa pública respecto
al derecho de acceso a los órganos judiciales.
A los fines de delimitar el objeto de estas reflexiones, vale aclarar que
el Estado suele asociarse con personas de carácter privado (humanas
o jurídicas) en la conformación del capital social de muchas de las
empresas públicas, no obstante lo cual entendemos que el argumen-
to “desde el sentido común” al que nos referimos antes podría serle
242
Empresas públicas y acceso a la justicia
igualmente aplicable a dichas sociedades, en la proporción corres-

pondiente a la propiedad estatal.
4.2. EL ACCESO A LA JUSTICIA Y EL PAGO DE TASAS:

¿UNA RELACIÓN IMPOSIBLE?
La Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha entendi-

do el acceso a la justicia como la garantía por la que el “Estado tiene
que organizar todo su aparato estatal para asegurar las garantías
de debido proceso y el acceso a un recurso judicial efectivo”. Ello, en
consonancia con el artículo 8.1. de la Convención Americana de De-
rechos Humanos que dispone que
Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y
dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, in-
dependiente e imparcial, establecido con anterioridad a la Ley, en la
sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o
para la determinación de sus derechos y obligaciones en orden civil,
laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.
Asimismo, el artículo 25 de la Convención establece:
Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cual-

quier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes,
que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales
reconocidos por la Constitución, la Ley o la presente Convención, aun
cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejerci-
cio de sus funciones oficiales.
243
Ezequiel Cufari
Ahora bien, para efectivizar el acceso al servicio de justicia resul-

ta necesario –entre otros requisitos– que los litigantes paguen una
tasa que, para el ámbito de la justicia federal y nacional, se encuen-
tra regulada por la Ley N° 23898. Como regla general, este tributo
se determina a partir del monto reclamado y, en principio, debe ser
pagado antes de la primera presentación ante los tribunales. Para
definirlo, la doctrina ha sostenido que
[t]asa es la prestación pecuniaria exigida compulsivamente por el Es-

tado, en virtud de una Ley por la realización de una actividad, que
afecta especialmente al obligado siendo de notar al respecto, que la
última parte del concepto no significa que la actividad estatal debe
traducirse necesariamente en una ventaja o beneficio individual, sino
tan solo que debe guardar cierta relación con el sujeto de la obligación
por cualquier circunstancia que lo vincule jurídicamente con el servi-
cio público instituido.1
Agrega el autor citado que “[l]os servicios del Estado se organizan

en función del interés público, y no del particular”, por lo que el pago
de la tasa “[c]onstituye pues una relación obligatoria y no voluntaria
o facultativa, no siendo posible rehusarse a su satisfacción una vez
organizado el servicio respectivo”.2
A partir de lo anterior, es posible concluir que “la tasa de justicia
ha sido fijada para afrontar el servicio jurisdiccional prestado por el
1. Giuliani Fonrouge, C. (1993). Derecho Financiero (volumen II, p. 1067). Buenos

Aires: Depalma.
2. Ibídem, pp. 1060 y 1066.
244
Estado, y requerida la prestación del servicio se crea la relación obli-

gatoria con prescindencia de las ulterioridades del proceso”.
Para defender la existencia de la tasa de justicia se han sostenido los
siguientes argumentos:
(i). La tasa de justicia es un buen medio recaudatorio que permite la
financiación de parte de los gastos del Poder Judicial.
(ii). La tasa de justicia disminuye el índice de litigiosidad.
(iii). La tasa de justicia resulta aceptable, ya que no toda la sociedad
debe cargar con los costos de un proceso judicial que afecta en gran
medida a los litigantes y que, a su vez, surge por un conflicto que las
partes ocasionan y/o deciden someter voluntariamente a este método
de respuesta (Freedman, 2017).3
En el mismo sentido, se ha dicho que
El sistema adoptado por la Ley 23.898 parece razonable en tanto hace

recaer el costo de la actividad jurisdiccional en quien la promueve
y no en la generalidad de los ciudadanos. El servicio de justicia tie-
ne la particularidad de que beneficia a sujetos individualizables; en
cambio, en el caso de otros servicios públicos, como la seguridad, la
individualización de los beneficiarios es más dificultosa.
En este marco, el artículo 1 de la Ley N° 23898 dispone que
todas las actuaciones judiciales que tramitan ante los Tribunales Na-
cionales de la Capital Federal y los Tribunales Nacionales con asiento
3. Freedman, D. (2017). Tasa de justicia, igualdad y acceso a la justicia. Análisis 19

CIPPEC. Recuperado de https://www.cippec.org/wp-content/uploads/2017/03/2094.pdf
245
Ezequiel Cufari
en las Provincias, estarán sujetas a las tasas que se establecen en la

presente Ley, salvo exenciones dispuestas en ésta u otro texto legal.
Si bien es cierto que entre las exenciones previstas en el artículo 13

de la referida ley no figuran el Estado nacional, el Estado provin-
cial ni las municipalidades, como así tampoco sus organismos des-
centralizados, podría pensarse que estos se encontrarían excluidos,
puesto que nadie puede ser acreedor y deudor de sí mismo. Esta
respuesta parece, tal como se dijo en la introducción, tentadora por
su simpleza y coherencia apriorística, y durante bastante tiempo
estuvo consagrada expresamente en nuestra legislación (arts. 13,
inc. 1, Ley N° 18525, inc. 1, Ley N° 21859).
En la actualidad, cabe resaltar que la Ley N° 22016 –sancionada por
la dictadura militar en el año 1979– derogó todas las disposiciones de
leyes nacionales, ya sean generales, especiales o estatutarias, en cuan-
to eximían o permitían capitalizar el pago de tributos nacionales, pro-
vinciales y municipales (impuestos, tasas y contribuciones) a: (i) las
sociedades de economía mixta regidas por el Decreto-Ley N° 15349/46,
ratificado por la Ley N° 12962; (ii) las empresas del Estado regidas por
la Ley N° 13653 (texto ordenado por el Decreto N° 4053/55); (iii) las
sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria regidas por
la Ley N° 19550; (iv) las sociedades anónimas con simple participa-
ción estatal regidas por la Ley N° 19550; (v) las Sociedades del Estado
regidas por la Ley N° 20705; vi) las empresas formadas por capitales
de particulares e inversiones de los fiscos nacional, provinciales y mu-
nicipales –todas ellas inclusive aunque prestaren servicios públicos–,
(vii) los bancos y demás entidades financieras nacionales regidos por
la Ley N° 21526 y/o las leyes de su creación, según corresponda, y (viii)
246
todo otro organismo nacional, provincial y municipal que venda bienes

o preste servicios a terceros a título oneroso.
Asimismo, “[l]a Corte, mediante Acordada 66/90, instituyó un régi-
men especial de pago de la tasa cuando la obligación recae sobre un
órgano estatal, lo cual no hace más que confirmar la responsabilidad
tributaria del Estado”.4 En efecto, el único “privilegio” que nuestro
máximo tribunal concedió al Estado es el diferimiento del pago hasta
el próximo ejercicio financiero, así se da la posibilidad de inclusión
en las partidas presupuestarias correspondientes, sin perjuicio de su
debida actualización.
Así las cosas, la Ley N° 23898 la mantuvo solamente para algunos or-
ganismos y acciones (conf. art. 13, incs. f y j), sin perjuicio de que pue-
da provenir de otras leyes nacionales (conf. art. 63, inc. d de la Ley
N° 27148: “Los miembros del Ministerio Público Fiscal de la Nación
no podrán ser condenados en costas en las causas en que intervengan
como tales”). Por ello, las empresas estatales, en principio, también
estarían obligadas al pago del tributo.
Por otra parte, la Ley N° 25964 estableció el pago de una tasa de
actuación ante el Tribunal Fiscal de la Nación y también dispuso
ciertas excepciones a su pago; y aquí tampoco se encuentran inclui-
das las empresas estatales. Cabe destacar que la jurisdicción de este
tribunal es optativa y “normalmente elegida por quienes estiman
ventajoso acudir ante el tribunal administrativo”.
¿Es posible inferir la exención del tributo por vía de la interpreta-
ción? Entendemos que no por el principio de legalidad tributaria con-
4. Diez, C. (2005). Tasas Judiciales. Ley de Tasas 23898 comentada, anotada y con-
cordada con legislación nacional y provincial (p. 143). Buenos Aires: Hammurabi.
247
Ezequiel Cufari
sagrado en el artículo 17 de nuestra Constitución Nacional, el cual

establece que la ley es la única fuente de creación de los impuestos.
Así las cosas, en principio, el Estado y sus dependencias no estarían
exentos de tributar la tasa.
Por otra parte, para reforzar este argumento, creemos que resulta apli-
cable a las sociedades con participación estatal uno de los principios
de derecho societario que desarrollaremos en el siguiente apartado, el
cual no suele ser suficientemente tenido en cuenta por la doctrina pro-
pia del derecho público: la autonomía patrimonial de las sociedades.
4.3. LA AUTONOMÍA PATRIMONIAL DE LAS SOCIEDADES

Y SU APLICACIÓN A LAS SOCIEDADES ESTATALES
El artículo 2 de la Ley General de Sociedades establece que “[l]a so-

ciedad es un sujeto de derecho con el alcance fijado en esta Ley”. Al
respecto, la doctrina ha establecido que
La atribución del carácter de “personas” a las sociedades comerciales

constituye el efecto más característico del contrato de sociedad, en tan-
to implica una clara separación patrimonial entre la entidad y quienes
la integran, de manera tal que los derechos y obligaciones que aquélla
adquiera son imputados a la propia sociedad y no a sus socios.5
Por ello, el reconocimiento de la personalidad jurídica implica atri-

buir a las sociedades ciertas cualidades propias de todas las perso-
5. Nissen, R. (2010). Ley de Sociedades Comerciales comentada (Tomo I, p. 77). Bue-

nos Aires: Astrea.
248
nas, a saber: nombre, patrimonio independiente al de los socios que

la componen, capacidad, domicilio. En este sentido:
Ello también beneficiará a los terceros que se vinculan comercialmen-

te con la sociedad quienes no deberán recurrir a cada uno de los socios
para percibir sus créditos, sino a una sola persona jurídica con patri-
monio propio, como derivación lógica de su carácter de sujeto de dere-
cho, [por lo que e]n definitiva, el carácter de la personalidad jurídica
de las sociedades comerciales es meramente instrumental y, por ello,
otorgado por el legislador en la medida que de su reconocimiento se
derivan beneficios para el tráfico mercantil.6
En virtud de lo anterior, los beneficios de las sociedades son muy

importantes para sus socios, puesto que
La posibilidad de limitar la responsabilidad surge posteriormente y

constituye un verdadero privilegio en favor de sus socios, a quienes se
les permite limitar sus pérdidas a una parte de su patrimonio, que es,
precisamente, el afectado a una determinada explotación comercial
llevada a cabo por la sociedad que integra.7
Ahora bien, ¿cómo se aplica este principio a las sociedades estatales?

Se ha resuelto que se trata de entidades conformadas “bajo una re-
gulación especial de derecho privado que, más allá de la aplicación
del derecho público que corresponde en muchos aspectos, se rige por
6. Ibídem, pp. 76 y 83.

7. Ibídem, p. 86.
249
Ezequiel Cufari
las normas comunes de derecho mercantil”.8 En el mismo sentido, el

artículo- 2 de la Ley N° 20705 dispone que las sociedades estatales
“se someterán, en su constitución y funcionamiento, a las normas
que regulan a las sociedades anónimas, en cuanto fueren compati-
bles con las disposiciones de la presente Ley”. Por lo cual, “el núcleo
jurídico estructural de las sociedades del Estado no está propiamente
contenido en la Ley N° 20705 sino en la Ley N° 19550 (al tratar de las
sociedades anónimas) por reenvío que hace aquella”.9
Asimismo, entendemos que la adopción de formas societarias implica
la adaptación de la actividad estatal –tradicionalmente burocrática
y lenta– a una realidad negocial más dinámica y cambiante, para lo
cual es necesario que las sociedades estatales participen de los ca-
racteres de las entidades comerciales a fin de poder intervenir en la
realidad económica de manera más efectiva.
En el mismo sentido, la Procuración del Tesoro de la Nación ha sos-
tenido sobre la naturaleza de las sociedades estatales que
Si bien estas sociedades se encuentran regladas en su funcionamiento

comercial por la Ley de Sociedades Comerciales 19.550 (B.O. 30/3/84),
también les resultan de aplicación ciertas normas del Derecho Público
[por lo que] aun tratándose de entidades predominantemente regidas
por el Derecho Privado, deben considerarse de aplicación a su respec-
to, ciertas normas y principios de Derecho Público no incompatibles
con las finalidades de su creación; además, aun con el más amplio gra-
8. Ibídem, p. 452.
9. Dromi, J. y Kemelmajer De Carlucci, A. (2016). Sociedades del Estado Concepto,
Clases y Caracteres. Recuperado de www.um.edu.ar/ojs-new/index.php/Idearium/ar-
ticle/download/769/751
250
do de descentralización, en última instancia integran la organización

administrativa del Estado, y cuando se trata de entidades del Estado
constituidas bajo forma jurídica privada, se impone la superación de
la personalidad del ente frente a la realidad estatal de la propiedad, el
gobierno y la dirección de la entidad (conf. dict. 219:145).
En este marco, entendemos aplicable el referido artículo 2 a las em-

presas estatales. Por ello,
[l]a reconocida autonomía que la Ley de sociedades comerciales impo-

ne a la persona sociedad respecto de las personas socios (art. 2, Ley
de sociedades comerciales y doct.) conduce a analizar la naturaleza
jurídica del ente centrando en él la atención y no sobre los caracteres
particulares de sus integrantes.10
A partir de la autonomía patrimonial, también es posible cuestionar

el argumento “desde el sentido común” que comentamos en la intro-
ducción –que podía resumirse en que el Estado no debía pagarse a sí
mismo– puesto que no considera este principio básico del derecho so-
cietario. Dicho en otros términos: el patrimonio de una empresa pú-
blica está separado del patrimonio del Estado –nacional, provincial o
local– y, en principio, debe pagar tasas para acceder a los tribunales.
Sin perjuicio de lo anterior, una empresa estatal podría alegar que
por el pago del tributo se estaría afectando la prosecución del interés
público que tiene encomendado, así como también sus derechos de
10. Curá, J. y Bello Knoll, S. (1991). La sociedad anónima con participación estatal
mayoritaria (su naturaleza jurídica a la luz de un fallo clarificador). La Ley, A, 365.
251
Ezequiel Cufari
propiedad y acceso a la justicia, por lo que la imposición de tasas

podría plantearse un agravio de índole constitucional que merezca
tutela jurisdiccional.
En primer lugar, cabe recordar la celebérrima doctrina de nuestra
Corte Suprema según la cual:
Ni el derecho de usar y disponer de la propiedad, ni ningún otro de-

recho reconocido por la Constitución, reviste el carácter de absoluto.
Un derecho ilimitado sería una concepción antisocial. La reglamen-
tación o limitación del ejercicio de los derechos individuales es una
necesidad derivada de la convivencia social [...]. Hay restricciones a
la propiedad y a las actividades individuales cuya legitimidad no pue-
de discutirse en principio, sino en su extensión. Tales son las que se
proponen asegurar el orden, la salud y la moralidad colectivas; y hay
asimismo otras limitaciones, como son las que tienden a proteger los
intereses económicos, que no pueden aceptarse sin un cuidadoso exa-
men, porque podrían contrariar los principios de libertad económica y
de individualismo profesados por la Constitución.
Sentado lo anterior, ahora es posible preguntarnos: ¿Es razonable

para una empresa pública el pago de tasas?
Nuestro Máximo Tribunal se ha expedido a favor de la constitucio-
nalidad del pago de la tasa de justicia –asimilable a la tasa impuesta
por la Ley N° 25964–, tras considerar que no afecta las garantías de
defensa en juicio y propiedad privada en tanto no sea confiscatoria.
En cuanto al acceso a la justicia, las empresas estatales podrían pro-
mover un beneficio de litigar sin gastos, normado entre los artículos
78 y 86 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, para obte-
252
ner una dispensa judicial del pago y tener garantizado así su acceso a
una decisión jurisdiccional sin erogar recursos. Cabe recordar que el
Código no distingue entre personas humanas y jurídicas, por lo que
se deberá conceder la dispensa judicial excepcional siempre que el
solicitante demuestre su impotencia patrimonial para hacer frente a
los costos del proceso.
En cuanto al derecho de propiedad, Spisso resume la doctrina de la
Corte respecto de la garantía de no confiscatoriedad del siguiente
modo:
Un tributo es confiscatorio cuando absorbe una parte sustancial de

la renta (se debe considerar las utilidades reales o potenciales y no
los ingresos brutos) devengada o de la que se hubiera podido obtener
conforme a una racional explotación de la fuente productora de rédito,
constituyendo un imperativo constitucional mantener la intangibili-
dad del capital.11
En la causa “Sara Pereyra Iraola c/ Provincia de Córdoba”, la Corte

Suprema afirmó que “[e]l derecho de propiedad que la Constitución
garantiza es inconciliable, en circunstancias ordinarias, con el desa-
poderamiento a título de impuesto, de más de un 33% de la utilidad
corriente de una correcta explotación de los inmuebles rurales”.
En este marco, entiendo que serán las empresas las encargadas de
demostrar en cada caso concreto el gravamen que les pueda causar
11. Spisso, R. (1998). Derecho Constitucional Tributario (p. 266). Buenos Aires:
Depalma.
253
Ezequiel Cufari
el pago del tributo, no existiendo ningún eximente a priori que les

permita evitarlo.
4.4. EPÍLOGO
Para finalizar, vale recordar al dios romano Jano que, como es sabi-
do, posee una particularidad en su iconografía, pues se lo representa
con dos caras que miraban en direcciones opuestas. Las interpreta-
ciones al respecto han sido de lo más variadas a lo largo de la historia
y no es nuestra intención aquí resumirlas, sino solamente usar la
figura en cuestión para reflexionar acerca de las empresas públicas.
¿Podría pensarse a la empresa pública como una entidad bifronte
entre lo público y lo privado? Se ha intentado mostrar que muchas
veces se pretende sumir esta figura societaria en la indefinición acer-
ca de la configuración jurídica, a los fines de eludir las imposiciones
propias de cada uno de los regímenes normativos aplicables. Esto no
es nada novedoso, pues la doctrina ha sido prolífica en estudiar la
“huida del derecho administrativo” del Estado a través de estas figu-
ras, pero aquí el ejemplo es aún más palmario: incluso cuando todas
las exenciones de pago de la tasa relativa a empresas públicas fueron
derogadas, se insiste en que estas empresas deben estar eximidas de
tributar en pos de la defensa del interés público al que supuestamen-
te se encuentran consagradas.
En los apartados precedentes hemos intentado cuestionar esta pos-
tura, argumentando que la carga de eximirse del pago del tributo
deberá ser probada por la empresa en cada caso concreto, sin poder
escudarse en su objeto social de interés público consagrado por ley
para evadir sus obligaciones.
254
También se ha insistido en que la empresa pública está separada

patrimonialmente del Estado, algo que –como queda evidenciado en
la bibliografía citada– no es suficientemente estudiado desde el de-
recho público. Por ello, las Sociedades del Estado no pueden gozar
solamente de los beneficios de que el Estado sea accionista, sino que
también deben ser sujeto de obligaciones, como la de tributar para
acceder a una decisión jurisdiccional.
Esta obligación de pago podría interpretarse como un intento de asi-
milación entre empresas públicas y privadas, pero –lejos de esto– he-
mos buscado aquí explicitar que el interés público de las empresas
estatales tiene que ser igualmente cumplido por estas compañías.
Ello es así, puesto que es su deber y razón de ser, aunque debe ser
desarrollado de manera armónica con el resto de sus obligaciones,
como la del pago de la tasa judicial.
Finalmente, hemos considerado relevante esbozar estas reflexiones
y cuestionamientos para empezar a eliminar zonas grises en torno a
la doctrina elaborada con respecto a estas empresas, así como contri-
buir a una manera distinta de pensarlas como objeto de estudio. No
hay que olvidar que Jano es también considerado un portero encar-
gado de abrir y cerrar puertas...
255
5. Empresas
públicas
y acceso al agua
MELINA COSSO
5.1. INTRODUCCIÓN. ¿UN RECURSO O UN DERECHO?
El agua dulce es un recurso necesario para el desarrollo sostenible

y un elemento vital para los seres humanos, dado que permite la
supervivencia, el mantenimiento de la salud y su calidad de vida.
Es, además, parte elemental de los ecosistemas y requisito indispen-
sable para la sustentabilidad y la biodiversidad, la cual se ha ido
modificando según la relación del hombre con la naturaleza, ya que,
producto del accionar de la especie humana sobre el entorno natural,
este fue sufriendo diversas alteraciones.
Como consecuencia, paulatinamente el recurso hídrico se fue con-
virtiendo en un bien utilitario debido a su explotación, lo que lo con-
virtió en una prestación de uso cada vez más intensivo tanto para el
individuo como para la producción de bienes y servicios, motivo por
el cual tomó un lugar de preponderancia dentro de las agendas de los
Estados, que comenzaron a considerar la necesidad de controlar y ga-
rantizar su suministro no solo porque en Latinoamérica la demanda
por el agua crece conjuntamente con su expansión demográfica sino
259
Melina Cosso
porque también el acceso a este bien se ha convertido en un derecho

humano de carácter colectivo.
Dicho Estado, enmarcado en la juridicidad, la democracia y la par-
ticipación, debe además garantizar el orden público mediante sus
decisiones y políticas, asegurar que todos sus actos estén orientados
al bienestar del ciudadano, y es por ello que el agua se convierte en
una preocupación global e inclusive medioambiental dada su carac-
terística definitoria de ser un recurso escaso, finito y no renovable.
No debe olvidarse aquí que este movimiento de recepción del dere-

cho humano de acceso al agua potable comenzó a juridificarse en las
Constituciones latinoamericanas luego de un extenso y devastador
proceso neoliberal de gestión de los servicios de abastecimiento de
agua y saneamiento. Este es un elemento central, que no podemos
perder de vista.1
Inclusive, la propia comunidad internacional, ya desde mediados del

siglo pasado, demostró por medio de los sucesivos foros mundiales
del agua y las máximas que cada uno ha acuñado, un marcado inte-
rés por el bien y, en consecuencia, esgrimió diversas recomendacio-
nes en torno al agua, debido a las crecientes dificultades de la sus-
tentabilidad medioambiental asociadas al crecimiento demográfico
y productivo (lo que representó una mayor explotación de dicho bien
a escala mundial), motivo por el cual los ejes en los que se organiza-
ron tales congresos fueron “1. Seguridad hídrica para todos. 2. Agua
1. Minaverry, C. y Echaide, J. (2016). Derecho de Aguas y Derecho Ambiental. Revis-

ta Jurídica de Buenos Aires, 11.
260
Empresas públicas y acceso al agua
para el desarrollo y la prosperidad. 3. Agua para la Sostenibilidad:

Armonización de los seres humanos y la naturaleza. 4. Construcción
de mecanismos factibles de implementación”.2
Al respecto, la Organización Mundial de la Salud (OMS), dio a cono-
cer que “cerca de 1.100 millones de personas no tienen acceso a fuen-
tes mejoradas de suministro hídrico y que 2.400 millones no tienen
acceso alguno a instalaciones mejoradas de higiene y salubridad”3 y,
en esa misma línea, el “Informe sobre Desarrollo Humano 2007/2008
de Naciones Unidas advierte que se ha intensificado y acelerado el
proceso de disminución del ciclo hidrológico global”.4
Sin embargo y pese al escenario descripto, la dimensión relacional del
“fenómeno hídrico” que posibilitará comenzar a pensar no solamente
en el agua como un recurso sino que a su vez pueda ser considerada
como un derecho para el ciudadano, pone en cuestionamiento el ejerci-
cio de poder que el Estado ejerce mediante la conducción de conductas
de la población por medio de los brazos ejecutores con los que cuenta,
las empresas prestadoras de servicios públicos, piezas fundamentales
con capacidad operativa que dirigen los procesos en pos de cubrir las
necesidades básicas de los ciudadanos de manera eficaz.
A tales fines, mediante un análisis legal y jurisprudencial de cuatro
casos que dan cuenta de esta problemática, podremos examinar no
solo la tensión existente entre el agua como un recurso y el agua
como un derecho, sino también cómo la intervención del Estado y
2. Recuperado de www.worldwatercouncil.org/fileadmin/world_water_council/docu-
ments/water%20media%20center/Consejo%20Mundial%20del%20Agua.pdf
3. Recuperado de http://www.who.int/water_sanitation_health/hygiene/en/
4. Bruzzone, E. (2012). Las guerras del agua: América del Sur, en la mira de las
grandes potencias (p. 25). Buenos Aires: Capital Intelectual.
261
Melina Cosso
sus compañías prestadoras de servicios influyen en dicho fenómeno,

como entes que debiendo ser garantes de un servicio para el ciudada-
no contribuyen a la reproducción de dicha dicotomía.
5.2. REPENSAR LA REALIDAD DEL RECURSO HÍDRICO
Si bien en América Latina abundan los ríos, los acuíferos y los reser-
vorios de agua dulce, una gran parte de la población no tiene acceso
al agua potable, fenómeno que conforma parte del discurso que justi-
fica la forma en que se maneja el recurso. Esto constituye el precepto
por el cual el Estado va a estar legitimado a prohibir determinadas
acciones que puedan agravar el problema y va a regular los actos de
manera anticipada frente a esta situación, en parte a través de las
compañías habilitadas para prestar el servicio de agua potable en los
hogares.
Uno de los instrumentos que operacionaliza la estrategia es el con-
cepto de “estrés hídrico”, el cual técnicamente significa “que la de-
manda de agua es más grande que la cantidad disponible durante
un período determinado o cuando su uso se ve restringido por su baja
calidad” (Green Facts), por lo que la dimensión biopolítica de este
precepto radica en que su mensura construye la “realidad” del agua,
permitiendo justificar tanto las políticas públicas como el accionar
por parte del Estado y las empresas prestatarias a su cargo o bajo su
jurisdicción.
Encargadas de “cumplir tareas de planificación, ejecución y supervi-
sión de los programas de obras destinadas al mantenimiento, mejora
y ampliación de los servicios de captación, potabilización, almacena-
miento, transporte y distribución de agua potable y recepción, tra-
262
tamiento y disposición de desagües cloacales”,5 condicionan la cons-

trucción de dicha realidad, que se genera a partir de la lógica del
Estado descripta como un continuo que se extiende desde el gobierno
político hasta las formas de regulación de sí mismo, llamadas por
Foucault “tecnologías de sí”.6
Este efecto de poder se logra induciendo a la población a que inter-
nalicen el sentimiento de responsabilidad del recurso, siendo pro-
pagado a través de la opinión pública, los medios de comunicación
y dichas empresas concesionarias de los servicios de agua potable:
“cuidar el agua es responsabilidad de todos” (Aguas de Zárate, 2012),
y dicha institucionalización adquiere un carácter global desde que
demandó la intervención de una red diversa de actores, entre los cua-
les el Estado y las empresas bajo su tutela ocupan un espacio central
porque “el servicio público de agua constituye un campo privilegiado
de acción estatal desde fines del siglo XIX, que ha tenido al Estado en
roles de promotor, empresario y regulador de la provisión”.7
Es posible inferir entonces que existe una manifiesta persuasión
acerca de la naturalización de tal realidad incuestionable a través
del propio servicio público, sector de índole estratégico que se insti-
tuye dentro de la sociedad como un operador de la acción estatal y
como único modo moderno de provisión del agua con la potestad de
establecer promociones al cuidado del recurso: “Tu acción vale: Gra-
cias a las personas que nos ayudan a cuidar más el agua de todos”.8
5. Minaverry, C. y Echaide, J. (2016), op. cit., p. 181.

6. Lemke, T. (mayo de 2001). “The birth of bio-politics”: Michel Foucault’s lecture at
the Collège de France on neo-liberal governmentality. Economy and Society, 30(2),
201. Traducción propia.
8. Recuperado de https://www.aysa.com.ar/uso_racional/uso_racional#
263
Melina Cosso
Si bien los instrumentos con los que cuentan los Estados son múl-
tiples, se considera la relación existente entre estos y las empresas
concesionarias de servicios públicos uno de los más importantes, ya
que su labor es central para que se logre instaurar al bien como un
recurso vital limitado, controlado y reglado para el ser humano, de-
bido a su papel posibilitador de acceder al agua potable domiciliaria
a lo largo y ancho del país.
Ante esta impuesta e incuestionable situación, emerge el principio
del derecho humano al agua, que es la posibilidad de que todos ten-
gamos acceso al bien y que logra poner en cuestionamiento la mer-
cantilización y cosificación del recurso hídrico, lo que se traduce en la
aparición de una evidente contradicción entre el agua como derecho y
el agua como producto mercantilizable, comenzando a transformarse
en objeto de debate y puja social.
5.3. BREVE RESEÑA JURISPRUDENCIAL, LEGISLATIVA

Y DOCTRINARIA EN TORNO AL DERECHO AL AGUA
En el marco jurídico internacional, el agua como derecho humano fun-

damental se infiere de una lectura armónica de los artículos 11 y 12
del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Cultura-
les (PIDESC) y está expresamente consagrado por el Comité DESC
en la Observación General 15, que crea la matriz conceptual de donde
“emerge el derecho al agua como un derecho humano universal”.
264
“La construcción hermenéutica propuesta por el Comité DESC será

seguida, en lo que aquí interesa, tanto por los órganos del Sistema
Interamericano como por los países latinoamericanos”.9
En el ámbito local, la visibilización del agua como un derecho huma-
no es clara en la sentencia de la Corte del 2 de diciembre de 2014:
“Kersich, Juan Gabriel y otros c/ Aguas Bonaerenses y otros s/ampa-
ro” (Fallos 337:1361), en la que con el voto de los ministros Loren-
zetti, Highton, Fayt y Maqueda, la Corte Suprema se expidió acerca
de la importancia del acceso al agua potable, la naturaleza colectiva
del derecho al agua y el tipo de proceso más eficiente para hacer
efectivo ese derecho, además de mencionar la protección que en el
ordenamiento nacional e internacional se brinda sobre la posibilidad
de acceso al recurso.
Este antecedente jurisprudencial es de importancia debido a que
la sentencia “Kersich” es una de las decisiones jurisprudenciales más

trascendentales en el campo del derecho ambiental, que pone en evi-
dencia que el proceso de humanización de bienes ambientales implica
un diseño institucional que involucra al campo legal del derecho am-
biental y al de los derechos humanos.10
Debido a que se habían detectado altos niveles de arsénico que po-

nían en riesgo la salud de la población del partido de 9 de Julio,
provincia de Buenos Aires, se decide mantener la provisión de agua
9. Pizzolo, C. (2015). El agua como derecho. Interpretando los derechos económicos,

sociales y culturales. La Ley.
265
Melina Cosso
pese a los defectos procesales de la presentación y el caso escala has-

ta llegar a la Corte. El Máximo Tribunal, con invocación del derecho
internacional, sostiene que el agua es un recurso natural limitado y
un bien público fundamental para la vida y la salud, agregando que
el derecho humano al agua es indispensable para vivir dignamente
como condición previa para la realización de otros derechos humanos
(ver Considerando 12) y subraya la necesidad del acceso al agua, en
condiciones de potabilidad y aptitud para su consumo.
Siguiendo esta misma línea, podemos también mencionar el fallo de
la Sala 2 de la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial, Laboral
y de Minería de Neuquén en el Caso “S. E. O. y Otros c/ Provincia de
Neuquén s/ Incidente de apelación E/A 514551” del 2 de febrero del
año 2017, en el cual se recuerda la obligatoriedad de las empresas
prestadoras de servicio de agua de garantizar el suministro de agua
potable al ciudadano en condiciones aptas y en el cual se hace espe-
cial hincapié en un consumo inadecuado del bien por su contamina-
ción y los efectos devastadores que en la salud humana esto puede
significar.
Por estos motivos es que se falla confirmando “la resolución de grado
que ordena como medida cautelar, garantizar el suministro de agua
potable a los habitantes de la pequeña localidad Puesto Guzmán, toda
vez que la interrupción del envío de camiones cisternas configura una
privación del acceso al agua potable, aspecto comprendido dentro del
derecho humano fundamental al agua”, ya que “el hombre y la mujer
necesitan de los alimentos y del agua potable como elementos impres-
cindibles para poder gozar del derecho humano a la salud”.
Es entonces cuando la respuesta a la pregunta acerca de si el acceso
al agua potable es un derecho se hace obvia. Al respecto, un antece-
266
dente sumamente reciente al respecto es el del Juzgado de Faltas

Nº 2 de la Ciudad de La Plata del 15 de septiembre de 2016, que
realiza una ampliación de la medida preventiva que se había dictado
en concepto del reclamo “Vecinos de Manual B. Gonnet s/ denuncia
c/ ABSA (Potabilidad del agua)”, también a los vecinos del barrio de
Villa Castells.
Teniendo en cuenta que evidentemente el problema afectaba a toda
una zona, se le dio carácter “colectivo” al expediente presentado en
Defensa del Consumidor de la Municipalidad de La Plata y, por me-
dio de la resolución, obligó tanto a la empresa prestadora del servicio
ABSA (Aguas Bonaerenses S. A.) como a la provincia de Buenos Ai-
res. Así, ambos condenados debían suministrar agua potable enva-
sada a vecinos de las dos zonas, ya que los pozos se encontraban con-
taminados por un frente salino que avanza desde el Río de la Plata y
afectaba las napas, dañando visiblemente la salud de los residentes
de esas regiones.
La decisión del juez parte de una denuncia presentada por vecinos
de esas localidades y avalada por informes del Instituto Biológico que
afirman que el agua que distribuía ABSA no era apta para el consu-
mo, por lo cual se detectaron incluso problemas de salud de parte de
vecinos que se trataron en el Hospital San Roque de Gonnet.
Lo interesante que se destaca de este antecedente jurisprudencial
es que el propio fallo obliga no solo por el derecho constitucional a la
salud de los habitantes, sino también por “la actuación del Estado en
su rol de guardián del interés público y bienestar general de la po-
blación”, porque es este el encargado de “proveer, de manera activa,
tutela permanente y oficiosa a los consumidores y usuarios (art. 42,
267
Melina Cosso
CN; art. 38, Constitución de la Provincia de Buenos Aires; arts. 2, 37,

71, 79 y ccs., Ley N° 13133)”.
Por último, la sentencia expedida por la Corte Suprema el 18 de agos-
to de 2016, sobre el caso “Centro de Estudios para la Promoción de la
Igualdad y la Solidaridad (CEPIS) y otros e/ Ministerio de Energía y
Minería s/ amparo colectivo”, se ha convertido en un precedente de
importancia ya que no solo afecta a los usuarios en todo el país, sino
que delimita algunos conceptos nuevos en acciones de clase.
Su dictado tuvo relación con las resoluciones 28/2016 y 31/2016 dis-
puestas por dicho Ministerio, las cuales establecían el aumento de la
tarifa de gas en el Punto de Ingreso al Sistema de Transporte (PIST),
con alcance para todos los usuarios residenciales. En este caso, el
máximo tribunal, al tener en consideración el artículo 42 de la Cons-
titución Nacional y los derechos de usuarios y consumidores de tipo
operativo, aplicó el principio pro homine a favor de los ciudadanos
mediante la decisión de índole colectiva de obligar a la empresa a
retrotraer las tarifas a los valores previos al aumento, en pos de que
dicho incremento tarifario no afectase la posibilidad de acceso al ser-
vicio de gas.
Lo trascendente del fallo es la declaración del acceso a los servicios
públicos como “derecho humano”, bajo el estándar de que tal presta-
ción es indispensable para la salud y la vida digna, lo cual conforma
la noción de “vivienda adecuada” esgrimida por el sistema de protec-
ción de derechos humanos mencionado ut supra pero en la Observa-
ción General 4 (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto Interamericano de
Derechos Humanos), por la cual “todos los beneficiarios del derecho a
una vivienda adecuada deberían tener acceso permanente a recursos
naturales y comunes, a agua potable, a energía para la cocina, la
268
calefacción y el alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de

almacenamiento de alimentos, de eliminación de desechos, de drena-
je y a servicios de emergencia” [conf. cons. b del punto 8].
Según lo resuelto, tales principios tendrán directa relación con los
derechos de usuarios y consumidores que impondrán con sus ingre-
sos un límite al mercado, a los valores e impuestos que obligará que
las empresas prestadoras concesionarias deban considerar su capa-
cidad de pago para que puedan acceder a tales beneficios de manera
inalterable.
A modo de conclusión de esta sección, es dable mencionar que la le-
gislación citada parece ser escenario de la visibilización de la tensión
entre el agua como recurso y como derecho humano, por lo que dicho
fenómeno denota que el objeto y fin siempre es uno: la tutela efectiva
de los derechos humanos, que ha sabido ir construyendo la noción
del “sujeto de derechos vinculado indudablemente, con la aparición y
expansión de los derechos humanos”.11
El ámbito del derecho concluye que su acceso es independiente de las
posibilidades económicas de los sujetos porque
el acceso al agua por parte de la población conforma un paso previo

para la realización de otros derechos fundamentales, como la salud.
En tanto servicio público, engloba actividades de utilidad pública con
características de red cuya prestación corresponde al Estado en cali-
dad de titular, recayendo en él el deber de garantizarlo.12
11. Ibídem, p. 7.
12. Ibídem, p. 170.
269
Melina Cosso
5.4. CONCLUSIONES
La temática hídrica se presenta en principio con dos paradojas ínti-

mamente relacionadas: una primera relacionada con su caracterís-
tica de ser un elemento abundante en la superficie del planeta pero
que es presentado como el recurso vital con potencial escasez; y una
segunda, por la que el agua es considerada como un elemento de
valor pecuniario pero también como un derecho humano que obliga
a los Estados a garantizar que sea accesible a todos los ciudadanos
dentro de un territorio sin distinción.
Es por la primera de ellas que se exhorta al individuo a usar el agua
con conciencia, bregando por su conservación y cuidado (utilizando,
entre otras herramientas, la legislación), mientras el Estado detenta
el dominio y distribución a través de sus empresas prestatarias y
controla que efectivamente la sociedad cumpla con la preservación,
la correcta explotación (que el agua extraída sea menor a la de su re-
carga natural) y el uso racional en pos del mantenimiento del medio
ambiente.
Una de las justificaciones que emplea el poder para sostener tal pre-
misa es hacer hincapié en el propio artículo 41 de nuestra Constitu-
ción, por el que “las actividades productivas satisfagan las necesida-
des presentes sin comprometer las de las generaciones futuras […]
Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utili-
zación racional de los recursos naturales”. Para ello, será elemental
que los distintos actores se comprometan en la aplicación del modelo
que aboga por este ideal con patrones económicos, políticos, sociales
y medioambientales que se impongan desde el Estado, como único
medio posible para paliar esta problemática.
270
Sin embargo, ante la segunda tensión, el bien deja de ser pensado

solo como un recurso y se presenta como un derecho, desde el mo-
mento en el que la imposibilidad del acceso al mismo comienza a
dificultar el ejercicio de los restantes derechos consagrados constitu-
cional e internacionalmente. Lo cual, vale resaltar, resulta comple-
tamente independiente de la condición económica de cada individuo,
por lo que los ciudadanos comienzan a reclamar su derecho al agua y
a tener asegurado su acceso.
Por consiguiente, podría inferirse que en la elaboración de modelos
de gestión y preservación del recurso agua en regiones como la nues-
tra (donde encontramos una relativa abundancia), el problema de las
empresas prestadoras de servicio apunta al dilema de reglamentar,
proteger y usar el bien desde una perspectiva autosustentable, sin
perder de vista la necesidad humana y la obligatoriedad de accesibi-
lidad constante, lo que ha significado la evidente “transformación de
los paradigmas de protección de los bienes ambientales, que oscila
del campo legal ambiental al de los derechos humanos”13 y que pro-
dujo una modificación sustancial en la idea de cosificación del bien.
Estas dos premisas en aparente contradicción
generan arbitrariedad y oportunismo por un lado y abusos por el otro.

Muchos defensores del concepto clásico de servicio público conciben
la regulación como la venganza del estatismo. Por su parte, muchas
empresas privadas prestadoras de servicios públicos se asumen como
actoras de posiciones de mercado cristalizadas.14
13. Ibídem, p. 7.
14. Recuperado de https://www.lanacion.com.ar/22209-el-nuevo-paradigma-de-los-
servicios-publicos
271
Melina Cosso
No obstante, es pertinente preguntarse por qué las empresas presta-

tarias de los servicios, cuando son públicas, también perpetúan esta
paradoja, dado que el fin último que persiguen es el bienestar del
individuo, paradigma que pone en consideración el conflicto de inte-
reses que se crea entre los usuarios finales y las empresas estatales.
A tales fines, es menester analizar en este tipo de vínculo prestación-
consumo:
el grado en que los servicios que se prestan satisfacen las necesida-

des de los usuarios, la medida en que la prestación discrimina según
usuarios, criterios de rentabilidad frente a las inversiones suminis-
tradas, razonabilidad de precios y tarifas, incidencia de las tarifas
sobre el presupuesto de los usuarios y el impacto sobre los precios
relativos y la equidad distributiva.15
Ello, para entender si se está cumpliendo el fin último de la entidad:

dar un servicio de calidad que cubra los requerimientos de todos los
ciudadanos.
Esto se debe al hecho de que cumplir la misión que persiguen las em-
presas prestatarias hará directa referencia a la “efectividad del rol
del Estado, cuánta legitimidad gana o pierde en ejercicio de su fun-
ción reguladora y la transferencia de recursos que se producen me-
diante los precios”.16 Por ende, la cuestión en concreto sería verificar
si la función de dichas empresas públicas efectivamente se cumple,
lo cual justificaría –de por sí– su existencia. Tal verificación se lle-
15. Soberón, L. (2009). Ambiente natural, agua y sociedad: en torno a los recursos
comunes. Debates en Sociología, Pontificia Universidad Católica del Perú, p. 6.
16. Ibídem, p. 7.
272
varía a cabo a través de los mecanismos de “resguardo de la calidad

de los servicios prestados, el desarrollo tecnológico y las inversiones
adecuadas para ampliar los beneficios de la prestación a todos los
sectores sociales”17 y en pos de que sea asequible a todos.
En muchas ocasiones, la situación actual de los servicios difiere de
este tipo ideal, en tanto la jurisprudencia analizada da cuenta de
esta hipótesis al demostrar que el acceso a los servicios es a menudo
vulnerado. Efectivamente, según el estándar de la Corte Suprema,
dicho acceso constituye un derecho inalienable al sujeto, que incide
directamente sobre la vida y la salud de los individuos, motivo por el
cual, al ser garantizado por el Estado, debe a su vez ser tutelado por
su particularidad de ser un recurso colectivo de necesidad primaria.
En otras palabras, este bien colectivo de uso comunitario e imperati-
vo para la vida, al poseer relevancia constitucional, exige emprender
la tarea de hacer frente a los conflictos explicitados, al partir de la
base de que se trata de un recurso que es un derecho expresamente
contemplado constitucionalmente al reconocerse el derecho a la vida,
a la salud, a la propiedad o a la protección de la integridad física o
psíquica, al tomar como anclaje la dignidad humana.
Ante ello, el intérprete comienza su construcción y en esta tarea pue-
den surgir tensiones, resistencias y retrocesos. Queda en los opera-
dores jurídicos pensar y optar por un modelo de derecho que pueda
sustentar estas prácticas: uno basado en el favorecimiento de las
operaciones económicas de grandes empresas prestatarias de servi-
cios públicos, o bien otro fundado en el reconocimiento de las necesi-
dades de la población.
17. Ibídem, p. 18.
273
6. Empresas
públicas y acceso a
la información:
el acuerdo
YPF-Chevron y el
fallo “Giustiniani”
de la Corte Suprema
6.1. INTRODUCCIÓN1
En el presente capítulo se aborda la temática relativa a la legitima-

ción pasiva de los diversos tipos de Empresas y Sociedades del Esta-
do frente al derecho de acceso a la información pública (DAIP) a nivel
federal. Así, se estudiarán los alcances del ámbito de aplicación a los
sujetos pasivos previstos en el Reglamento General aprobado en el
Anexo VII del Decreto N° 1172/03 y en el régimen normativo integral
contenido en la Ley N° 27275 de 2017. Para ello, se procederá a ana-
lizar la relación entre los entes que funcionan en la jurisdicción del
Poder Ejecutivo Nacional y los sucesivos grados de descentralización
1. Este capítulo reconoce como antecedente la siguiente publicación: Carbajales, J. J.

(febrero-abril de 2017). Efectos de la Ley de Acceso a la Información Pública y el fallo
Giustiniani sobre YPF y la industria hidrocarburífera (The Freedom of Information
Act and the Giustiniani Case Decision and Their Impact Over YPF Corporation and
the Hydrocarbons Industry). Revista Argentina de Derecho de la Energía, Hidrocar-
buros y Minería (RADEHM), (12), 109 y ss.
277
del Sector Público Nacional previstos en la Ley N° 24156 de Adminis-

tración Financiera y de los Sistemas de Control.
Asimismo, a partir de la conceptualización de las diferentes moda-
lidades de sociedades anónimas estatales realizada en el capítulo 2
de esta obra, se verá que el componente estatal incide en el sistema
jurídico aplicable, ora el derecho administrativo, ora el derecho pri-
vado, ora la aplicación de estándares del derecho internacional con
rango constitucional.
Luego, se estudiará el fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Na-
ción (CSJN) en el caso “Giustiniani”, relativo a la obligación de YPF
S. A. de aportar una copia íntegra del Acuerdo de Inversión celebrado
en 2013 con la firma Chevron Corporation para la explotación de los
recursos hidrocarburíferos no convencionales en la formación Vaca
Muerta situada en la provincia de Neuquén, Argentina.
Finalmente, se esbozará un análisis de las consecuencias que sobre
el sector hidrocarburífero en general tendrán tanto la sentencia men-
cionada como la nueva normativa en la materia (ahora con rango de
ley), en virtud de la adhesión a una serie de programas públicos de
estímulo a la producción de gas y petróleo.
6.2. EL DAIP Y LOS SUJETOS OBLIGADOS
La Ley N° 27275, que regula el DAIP, ha fijado un nuevo estándar

normativo en la materia, el cual entró en vigor el 29 de septiembre de
2017. En forma previa, tuvo vigencia el Decreto N° 1172 del 3 de di-
ciembre de 2003. Hemos decidido analizar tanto el reglamento como
la Ley, habida cuenta que el primero era el que regía al momento del
dictado de la sentencia en cuestión.
278
Empresas públicas y acceso a la información
6.2.1. EL DECRETO N° 1172/13
En lo que respecta al Decreto autónomo 1172/13,2 su objeto medular

es regular el alcance del derecho subjetivo de acceso a la información
pública, cuyo fundamento radica en los artículos 1, 16, 32, 33, 41, 42,
43 y 75 inciso 22 de la Constitución Nacional. Aquí se circunscribirá
el análisis al ámbito de aplicación pasiva del Anexo VII del citado
Decreto, que reglamenta el DAIP. En dicha norma se establece un
alcance idéntico para cada uno de los Reglamentos Generales allí
contenidos, aunque para el caso del “Acceso a la Información Pú-
blica” el campo subjetivo en su faz pasiva recepta una ampliación
considerable con respecto al previsto para los restantes reglamentos.
En efecto, el considerando 9 del Decreto bajo análisis puntualiza cuál
es el fundamento para el establecimiento de una pauta general que
abarque a todos los Reglamentos Generales. Así, establece que
a efectos de institucionalizar los instrumentos de las Audiencias Pú-

blicas, el Registro de la Gestión de Intereses, la Elaboración Parti-
cipativa de Normas, el Libre Acceso a la Información Pública y las
Reuniones Abiertas, se hace necesario establecer, para cada uno de
ellos, un procedimiento común al universo de organismos, entidades,
empresas, sociedades, dependencias y todo otro ente que funcione en
jurisdicción del Poder Ejecutivo Nacional.
2. Esta norma aprobó los siguientes Reglamentos Generales: a) Audiencias Públicas

para el PEN (Anexos I y II); b) Publicidad de la Gestión de Intereses en el ámbito del
PEN (Anexos III y IV); c) Elaboración Participativa de Normas (Anexos V y VI); d)
Acceso a la Información Pública para el PEN (Anexo VII); y e) Reuniones Abiertas de
los Entes Reguladores de los Servicios Públicos (Anexo VIII).
279
En forma concordante, el respectivo artículo 2 de los Anexos I, III, V

y VII prevé que tales Reglamentos Generales son de aplicación –en-
tre otros sujetos– a “las empresas, sociedades [...] y todo otro ente que
funcione en jurisdicción del Poder Ejecutivo Nacional”.
Sin embargo, el artículo 2 del Anexo VII amplía el ámbito de aplicación a
las organizaciones privadas a las que se hayan otorgado subsidios o

aportes provenientes del sector público nacional, así como a las insti-
tuciones o fondos cuya administración, guarda o conservación esté a
cargo del Estado Nacional a través de sus jurisdicciones o entidades
y a las empresas privadas a quienes se les hayan otorgado median-
te permiso, licencia, concesión o cualquier otra forma contractual, la
prestación de un servicio público o la explotación de un bien del do-
minio público.
Veremos cómo esta ampliación cobra relevancia en el sector energético.
6.2.2. LA LEY N° 27275
Por su parte, la ley federal que jerarquiza el DAIP, al dotarlo de ran-

go legislativo, mantiene en términos generales el régimen previsto
en el Decreto N° 1172/13, pero incorpora algunas particularidades
que, a los efectos aquí estudiados, resultan de especial interés.
En efecto, la Ley N° 27275 contempla un ámbito de aplicación que
incluye al universo de las “empresas y sociedades del Estado”.3 Así,
3. En los términos del inc. b del art. 8 de la Ley N° 24176 que define los alcances del
Sector Público Nacional –como ha sido descripto en el capítulo 2 de la presente obra–.
280
el inciso g del artículo 7 prescribe que son sujetos obligados a brindar

información pública, entre otros,
las empresas y sociedades del Estado que abarcan a las empresas

del Estado, las sociedades del Estado, las sociedades anónimas con
participación estatal mayoritaria, las sociedades de economía mixta
y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado
Asimismo, el inciso h incluye a otro tipo de sociedades, a saber: “las

empresas y sociedades en las cuales el Estado nacional tenga una
participación minoritaria, pero sólo en lo referido a la participación
estatal”. Bajo este supuesto podrían ser encuadradas todas las SA
abiertas que recibieron una participación mínima del Estado nacio-
nal a través de la ANSES en virtud de la Ley N° 26425 que eliminó
a las ex AFJP.
Luego, la norma también recepta un nuevo ámbito de aplicación re-
ferido a la modalidad del servicio público. Efectivamente, el inciso i
incorpora a los
concesionarios, permisionarios y licenciatarios de servicios públicos

[…], en la medida en que cumplan servicios públicos y en todo aquello
que corresponda al ejercicio de la función administrativa delegada; y
contratistas, prestadores y prestatarios bajo cualquier otra forma o
modalidad contractual.
281
Es claro que para estos últimos supuestos no se requiere tener parti-

cipación estatal alguna, sino estar sometido al régimen administra-
tivo especial del servicio público.
Por último, la Ley N° 27275 recepta a las empresas privadas a las
que se les “hayan otorgado fondos públicos, en lo que se refiera, única-
mente, a la información producida total o parcialmente o relacionada
con los fondos públicos recibidos” (conf. inc. j). Cabe preguntarse si
ha de entenderse aquí a todo tipo de subsidios o aportes provenien-
tes del Sector Público Nacional. De ser así, es claro que quedarían
incluidas en la obligación de brindar información pública, por tales
fondos, la gran mayoría de las empresas operadoras de yacimientos
hidrocarburíferos del país, beneficiarias de programas de estímulo a
la producción de petróleo y, principalmente, de gas natural –con un
eximente en caso de ser una SA sujeta a oferta pública en el mercado
de valores–.
6.3. EL SECTOR PÚBLICO NACIONAL Y SU RELACIÓN

CON LA JURISDICCIÓN DEL PEN
6.3.1. LA CUESTIÓN EN LA LEY N° 27275
Esta norma ha asimilado los ámbitos de aplicación pasiva al repetir,

casi literalmente, la extensión de qué modalidades de organizaciones
societarias y empresariales quedan comprendidas por la nueva nor-
mativa.
Eso sí, con dos agregados: 1) las SA de propiedad minoritaria del Es-
tado, pero solo en lo referido a dicha participación estatal (conf. inc.
h); y 2) las “organizaciones empresariales […] y cualquier entidad
282
privada a la que se le hayan otorgado fondos públicos, en lo que se

refiera, únicamente, a la información producida total o parcialmente
o relacionada con los fondos públicos recibidos” (conf. inc. j). Veremos
luego la relevancia de este último agregado.
6.3.2. LA CUESTIÓN EN LAS CONSTITUCIONES PROVINCIALES
A pesar de la invitación realizada en el artículo 36 de la Ley N° 27275

a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adherir
a las disposiciones de dicha normativa federal, es válido repasar qué
ha sucedido a nivel subnacional.
Y lo acontecido no es más que una definición de vanguardia frente a
la norma aprobada por el Congreso Nacional. En efecto, algunas ju-
risdicciones provinciales ya habían delimitado de forma más acabada
el sujeto pasivo de la obligación de brindar información pública. Así,
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires prevé una legitimación amplí-
sima, al copiar la descripción efectuada en el inciso b del artículo 8 de
la LAF.4 Idéntica fórmula receptan las provincias de Misiones5 y de
Tierra del Fuego.6 Por su parte, Entre Ríos incluye a las “empresas
del Estado, sociedades con participación estatal y todo ente público
con participación estatal y/o que tenga como fuente de recursos el
aporte del Estado provincial”.7 Y Salta prevé, de manera un poco más
4. Conf. Decreto N° 104/98 del 19/11/98, citado –este y los siguientes– en Basterra, M.
(2006). El derecho fundamental de acceso a la información pública (p. 319). Buenos
Aires: LexisNexis.
5. Conf. Decreto N° 929/00 del 18/7/00.
6. Conf. Ley N° 653 del 3/1/05.
7. Conf. Ley N° 104 del 29/12/98.
283
escueta, la legitimación pasiva de las “empresas, sociedades del Es-

tado, y sociedades anónimas con participación estatal”.8
En este marco, en la doctrina del fallo “Monner Sans”9 se considera
–sin mayor nivel de especificación– que “tienen legitimación pasiva
todos los entes del Estado, esto es que sobre cualquier dependencia
y organismo estatal pesa la obligación de brindar acceso a la infor-
mación obrante en sus registros”.10 En este sentido, se ha afirmado
que “en cuanto a la legitimación pasiva la jurisprudencia estableció
claramente que el principio general es el acceso, la publicidad”.11
6.4. LAS SA DE PROPIEDAD ESTATAL

EXCLUIDAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Lo que resulta claro es que tanto el Decreto N° 1172/13 como la Ley

N° 27275 son de aplicación a las modalidades clásicas de la actuación
comercial e industrial del Estado. Esto es: a las reseñadas EE, SEM,
SAPEM y SE. Ello, en tanto (i) la remisión directa de dicha Ley o (ii)
la referencia genérica a “empresas y sociedades” bajo la órbita del
PEN del reglamento citado hacen exigible el DAIP. Y lo hacen en
tanto este tipo de organizaciones contienen regímenes jurídicos que
no excluyen al derecho público como un todo.12
8. Conf. Decreto N° 1574/12 del 12/9/02.

9. “Monner Sans c/ Estado Nacional”, Juzgado 1° Inst. CAF Nº 8, 11/5/05; ElDial.com,
AA29E8, 13/5/05.
10. Basterra, M. (2006), op. cit., pp. 126-132.
11. Ibídem, p. 172.
12. Con la salvedad del régimen de Sociedades del Estado, que las excluía de los re-
gímenes de contabilidad, de obras públicas y de procedimientos administrativos; mas
no –genéricamente– de todo tipo de normas y principios del derecho administrativo.
284
En forma concordante con este criterio, la Corte Suprema ha sosteni-

do –en el único precedente de ese tribunal hasta el fallo sub examine–,
que debe hacerse lugar al pedido de vista solicitado en el marco de
un procedimiento administrativo donde se discutía el alcance de ese
deber por parte de una SAPEM.13
Ahora bien, distinta parece ser la solución para las diferentes moda-
lidades de sociedades anónimas constituidas a partir del nuevo siglo,
en atención a haber sido creadas bajo una forma netamente privada.
De allí que resulte oportuno intentar unificar tales manifestaciones
del “fenómeno” de la actuación empresaria del Estado en una única
clase o categoría. En efecto, es posible aglutinar dentro del concepto
de SABIE –como ya hemos visto– a las siguientes tipologías comer-
ciales: 1) las SA puras, 2) las SA despublificadas y 3) las SA deveni-
das minoritarias.
6.4.1. CASOS DE EXCLUSIONES EXPRESAS
En lo que aquí nos interesa, y tal como hemos visto en el capítulo 2 de

esta obra, dentro de las SA despublificadas o excluidas expresamente
del derecho administrativo se encuentran varios ejemplos.14
El fundamento de esas exclusiones radica en asegurar la fluidez ope-
rativa de la empresa o del servicio público que aquellas prestan, al
tiempo que está prevista de manera explícita la inaplicabilidad de los
13. “La Buenos Aires c/ Petroquímica Bahía Blanca” (1988).

14. El art. 8 del DNU N° 1238/03 de creación de LAFSA; el art. 13 del Decreto N°
721/04 de creación del Correo (CORASA); el art. 11 del Decreto N° 304/06 de consti-
tución de AySA; el art. 2 del DNU N° 1085/06 de Atucha II dentro de NA-SA; y el art.
10 del DNU N° 566/13 de constitución de Belgrano Cargas y Logística S. A.
285
regímenes públicos de Procedimientos Administrativos, Contratacio-

nes del Estado, Obras Públicas y Negociaciones Colectivas.
En este contexto, válido es preguntarse si la exclusión expresa dis-
puesta en los actos de creación de cada una de esas sociedades im-
plica una excepción específica de la regla general que prescribe una
legitimación pasiva amplia de parte de las “sociedades que funcionan
en la jurisdicción del PEN” en los términos del Decreto N° 1172/13.
La cuestión no es sencilla de resolver puesto que, en algunos casos
(como el de AySA), la disposición que contiene la exclusión ha sido
ratificada por una norma jerárquicamente superior (de rango legal)
al reglamento autónomo –amén de ser posterior–. La prelación nor-
mativa implicaría, por ende, que una SA con estas características
definitorias no estaría alcanzada por los deberes jurídicos impuestos
por una norma de rango infralegal. Ahora bien, tales incertidumbres
hubieron de quedar perimidas al entrar en vigencia la regulación
legislativa en la materia.
Veamos ahora cómo se aplican estos conceptos al caso de YPF SA a
la luz de la intervención del Máximo Tribunal de Justicia en el caso
“Giustiniani” relativo al DAIP.
6.5. EL CASO DEL CONTRATO YPF-CHEVRON
6.5.1. EL MENSAJE POLÍTICO DE LA NACIONALIZACIÓN MAYORITARIA
Al promulgarse en el año 2012 la Ley N° 26741 de autoabastecimien-

to de hidrocarburos y la consiguiente expropiación del 51% del capi-
tal accionario de YPF por la nación y las provincias, desde el Poder
Ejecutivo se afirmó que esa compañía petrolera sería “una empresa
286
con un perfil absolutamente profesionalizado, una sociedad anónima,

pero con dirección política, alineada con los intereses del país, espe-
cialmente en materia de recursos naturales y estratégicos”.15
Esta conjunción de propiedades podía ser leída como un mensaje hacia
toda la comunidad, pues encarnaba el enorme desafío socioeconómico
que se erigía en el seno de aquella: demostrarse a sí misma, como or-
ganización y cultura política, que era capaz de conducir, con recursos
humanos y materiales propios, una empresa comercial eficaz, rentable
y –principalmente– vehículo del desarrollo económico y productivo.
Esa complementación se anclaba en tres disposiciones de esa ley:
mientras el artículo 1 declaraba a toda la actividad hidrocarburífera
como de “interés público16 nacional”; los artículos 7 y 15 establecían
que YPF sería mayoritariamente estatal “a los efectos de garantizar el
cumplimiento de los objetivos” de dicha Ley y que, a tales efectos, YPF
continuaría operando “como una sociedad anónima abierta”17 en los
términos de la Ley de Sociedades Comerciales, “no siéndole aplicable
legislación o normativa administrativa alguna que reglamente la ad-
ministración, gestión y control de las empresas o entidades estatales”.
Pero más allá de los aspectos políticos y económicos de la medida, el
esquema organizativo elegido contenía un modelo sui generis cuya
hibridez normativa se iría desentrañando con el tiempo. Y que ha
comenzado a develarse, precisamente, con el caso bajo examen.
15. Ver el anuncio del envío del proyecto de ley desde la Casa de Gobierno el 4/5/12,
disponible en https://www.youtube.com/watch?v=T2esE0wvDkM
16. Lo que implica una regulación más intensa para una actividad en principio privada.
17. En tanto sus acciones cotizan en la Bolsa de Buenos Aires y en la Securities and
Exchange Commission (SEC) de Nueva York.
287
6.5.2. LA CAUSA “GIUSTINIANI” 18
A fines del 2015 la Corte Suprema entendió en una acción de amparo

por mora donde el ex senador socialista Rubén Giustiniani reclama-
ba la entrega de una copia íntegra del contrato denominado “Acuer-
do de Proyecto de Inversión” celebrado el 13 de julio de 2013 entre
YPF S. A. (y sus subsidiarias) y la firma Chevron Corporation (y sus
subsidiarias).19 Se trata de una asociación estratégica para la puesta
en valor de los recursos –conocidos pero inexplotados– de la forma-
ción Vaca Muerta en la cuenca neuquina, con objetivos de hidrocar-
buros no convencionales (shale gas y shale oil) en las áreas de Loma
de La Lata Norte y Loma Campana dentro de aquella roca madre.
Este hito evidenció algunos datos relevantes: 1) Chevron hizo una
inversión de riesgo de más de 3.400 millones de dólares, 2) fueron
dictadas una serie de normas que adaptaron las condiciones matri-
ciales de la industria imperantes hasta ese momento,20 y 3) YPF se
resguardó las funciones de “operador”, vitales para el aprendizaje y
la paulatina reducción de riesgos y costos –y la consiguiente mejora
en la productividad operativa–.
18. Conf. CSJN in re “Giustiniani c/ Y. P. F. S. A. s/ amparo por mora por derecho de

acceso a información pública”, sentencia del 10 de noviembre de 2015, Fallos 338:1258.
19. En lo formal, y de acuerdo con una presentación judicial de YPF S. A., las partes de
dicha relación fueron YPF Shale Oil Investment I, LLC, y Chevron Overseas Finance
I Limited, dos subsidiarias de las firmas madre. Se puede ver el expediente completo
publicado en la página de la Oficina Anticorrupción (Oficina Anticorrupción. [11/2/16].
Acceso a la información pública. Contrato YPF-Chevron – SISA OA 12156. Recuperado
de http://www.anticorrupcion.gov.ar/documentos/expediente_ypf.pdf).
20. Ver Decreto N° 929/13 y su integración legislativa en la Ley N° 27007.
288
En su pronunciamiento, el Máximo Tribunal revocó la sentencia

apelada,21 la que le daba la razón (en ambas instancias inferiores)
a la demandada-requerida.22 Para hacerlo, abordó tres aspectos su-
cesivos, a saber: a) el alcance del citado Decreto N° 1172/13, b) la
configuración jurídica de YPF S. A., y c) la aplicación al caso de las
excepciones contenidas en la normativa en cuestión.
En cuanto al primero de ellos, la Corte se remitió a antecedentes
propios (casos “ADC”23 de 2012 y “CIPPEC”24 de 2014) y –princi-
palmente– a un precedente de la Corte Interamericana de Dere-
chos Humanos (caso “Claude Reyes y otros vs. Chile”25 de 2006),
para establecer el alcance de la doctrina del acceso a la información
bajo control del Estado en sus dimensiones individual y social. En
síntesis, dictaminó que toda actuación estatal se debe regir por el
“principio de máxima divulgación” de la gestión pública, lo cual se
21. Ver YPF (16/3/16). YPF informa. Comunicado de prensa. Recuperado de http://
www.ypf.com/YPFHoy/YPFSalaPrensa/Lists/ComunicadosDePrensa/13-YPF-Infor-
ma-Acuerdo-Chevron.pdf
22. La sentencia, por mayoría, fue resuelta por los jueces Lorenzetti, Fayt y Maque-
da. En cambio, Highton de Nolasco se inclinó –al igual que la procuradora fiscal– por
una especie de excepción de litisconsorcio pasivo necesario, al afirmar que resulta
ineludible la participación en la litis de Chevron Corporation (conf. art. 89, CPCyCN).
Para el resto de sus colegas, no obstante, no correspondía dar intervención a dicha
empresa –en tanto tercero–, habida cuenta de que “al momento de suscribir el contra-
to materia de la litis, conocía, o cuanto menos debió conocer, el régimen de publicidad
al que se encontraba sometida la actuación de la sociedad con la que concluyó el
negocio jurídico” (conf. cons. 29).
23. Conf. CSJN in re “A. D. C. c/ Estado Nacional”, sentencia del 4 de diciembre de
2012 (acción de amparo por derecho de acceso a información pública), Fallos 335:2393.
24. Conf. CSJN in re “C. I. P. P. E. C. c/ Estado Nacional (2014)”, sentencia del 26
de marzo de 2014 (acción de amparo por derecho de acceso a información pública),
Fallos 337:256.
25. Corte Interamericana de Derechos Humanos in re “Claude Reyes c/ Chile”, sen-
tencia del 19 de septiembre de 2006 (fondo, reparaciones y costas), Serie C, N° 151.
Recuperado de http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_151_esp.pdf
289
asegura a través del control democrático que garantice la publici-

dad y transparencia de los actos de gobierno.
Fijada la regla, avanza en lo que se refiere a la configuración jurídica
de YPF S. A. Allí, el órgano presidido entonces por Lorenzetti conclu-
yó que dicha empresa funciona “bajo jurisdicción del Poder Ejecutivo
Nacional”, lo que la torna sujeto obligado a dar cumplimiento a las
disposiciones del Decreto N° 1172/13 en materia de DAIP.
6.5.3. EL PODER EJECUTIVO NACIONAL

Y LAS ACTIVIDADES DE INTERÉS PÚBLICO
La CSJN evalúa que, de acuerdo con una serie de normas regulato-

rias y con medidas administrativas tomadas por el PEN, este último
ejerce los derechos políticos sobre todas las acciones expropiadas –
hasta tanto se perfeccione la cesión a las provincias de la OFEPHI– y
dispone del 51% de las acciones de la sociedad, por lo que controla y
dirige la Asamblea, el Directorio y la gestión operativa de la compa-
ñía. El Poder Ejecutivo tiene, pues, un “rol preponderante” en la par-
ticipación accionaria y en la formación de las decisiones societarias.
Asimismo, la Corte suma otro argumento que no es menor: el recono-
cimiento expreso por parte del PEN –en los considerandos del Decre-
to N° 1189/12, no en la parte resolutiva–26 de que YPF S. A. “integra
el Sector Público Nacional” en los términos de la Ley N° 24156 de Ad-
ministración Financiera (conf. art. 8, inc. b). Esta equiparación con
26. Referido a la obligación de contratar a YPF para la provisión de combustible y lu-

bricantes para la flota de automotores, embarcaciones y aeronaves oficiales, impues-
ta por dicha norma a todas las jurisdicciones y entidades del Sector Público Nacional
comprendidas en el art. 8, inc. a, de la Ley N° 24156.
290
las demás Empresas y Sociedades del Estado gravita, para la Corte,

como una admisión in extremis de la estatalidad o carácter público de
dicha sociedad comercial.27
Por su parte, el fallo introduce un argumento alternativo para arri-
bar a idéntica solución, consistente en aclarar que el régimen del
DAIP se aplica, asimismo, a las personas que, sin revestir carácter
público o estatal, “desarrollen y gestionen intereses públicos” o a los
entes “privados que desempeñen una función pública”.28
Silogismo que se completa con la siguiente afirmación: que la acti-
vidad de YPF S. A. tiene, por imperio de la Ley de Soberanía Hidro-
carburífera 26.741, un rol fundamental para la consecución de los
objetivos de interés público contenidos en dicha norma.29 Ergo, la
empresa desempeña “importantes y trascendentes” actividades en
las que se encuentra comprometido “el interés público”, por lo que –
más allá de su configuración jurídica–, no puede negar información
“de indudable interés público, que hace a la transparencia y a la
publicidad de su gestión”.
27. Ver sus efectos en Álvarez Tagliabue, C. (2013). La actual naturaleza jurídica
de YPF S. A. y sus implicancias jurídicas (pp. 815-826). En E. M. Alonso Regueira
(dir.), Estudios de Derecho Público. Buenos Aires: Asociación de Docentes, Facultad
de Derecho, UBA. Recuperado de http://www.derecho.uba.ar/docentes/pdf/estudios-
de-derecho/008-edp-alvarez-tagliabue.pdf
28. Conf. cons. 14. Veremos luego de qué modo esta solución alternativa tiene “efectos
colaterales” sobre toda la industria del petróleo y el gas en nuestro país.
29. Por ejemplo, asegurar el abastecimiento de combustibles.
291
6.5.4. EL PERFIL JURÍDICO30 DE YPF S. A.:

UN CASO DEL “FENÓMENO” DE LAS SABIE
No obstante este impecable silogismo, el voto mayoritario del alto

tribunal debió analizar un elemento más, tal vez el máximo escollo
en su razonamiento deductivo. Aquel reviste rango legal y consiste
en la exclusión plasmada en el artículo 15 de la Ley N° 26741, cuyo
texto reza:
Para el desarrollo de su actividad, YPF Sociedad Anónima y Repsol

YPF Gas Sociedad Anónima continuarán operando como sociedades
anónimas abiertas, en los términos del Capítulo II, Sección V, de la
Ley 19.550 y normas concordantes, no siéndoles aplicables legisla-
ción o normativa administrativa alguna que reglamente la adminis-
tración, gestión y control de las empresas o entidades en las que el
Estado nacional o los Estados provinciales tengan participación.
Esta “despublificación” del régimen legal a la que se encuentra so-

metida YPF S. A. no radica sino en repetir la fórmula aplicada por
30. La CSJN se refiere, en realidad, a la “naturaleza” jurídica de YPF. Si bien es

una práctica común entre los juristas intentar la (¿sencilla?) práctica de descubrir
la (pretensa) esencia jurídica de los institutos legales, dicha postura cosificante es
rechazada en la presente obra para inclinarnos hacia conceptos convencionales como
la “configuración jurídica” de una empresa. Para una visión crítica del naturalismo
jurídico, ver Carbajales, J. (26/03/10). Aportes filosóficos para la certificación de una
clase. A un año de “Halabi”. La Ley, t. 2010-B, 1064-1073.
292
la Ley N° 24145,31 por medio de la cual YPF pasó de ser una SE32
a una simple SA.33 De allí que se continúe con su forma privada de
una SA que está sujeta a las regulaciones de la Bolsa de Comercio
local pero no se somete a los controles interno y externo del Sector
Público Nacional.
No le es fácil a la Corte salir del “conflicto normativo” que había sido
utilizado como argumento por el a quo cuando resolvió a favor de
YPF. Para ello, debe admitir que nuestro régimen legal se encuentra
ante un “particular fenómeno” en materia de organización adminis-
trativa, caracterizado por “el surgimiento de nuevas formas jurídicas
que no responden a las categorías tradicionalmente preestablecidas”,
a saber: (i) sociedad de economía mixta, (ii) empresa del Estado, (iii)
sociedad anónima de participación estatal mayoritaria y iv) sociedad
del Estado. Lo cual implica, de algún modo, un velado reconocimien-
to de que se trata de una nueva herramienta.
Es así como –prosigue la sentencia bajo estudio– estas figuras em-
presariales o societarias utilizadas por el Estado nacional “presentan
regímenes jurídicos heterogéneos en los que se destaca la presencia
31. Esta ley, llamada de “Federalización de hidrocarburos, transformación empresa-

ria y privatización del capital de YPF Sociedad Anónima”, fue sancionada el 24 de
septiembre de 1992. Ver Melgarejo Moreno, J. et al. (2013). From privatization to
nationalisation: Repsol-YPF, 1999-2012. Utilities Policy, 26, 45-55.
32. Ver Márquez, G. (2016). El régimen hidrocarburífero a la luz del federalismo
argentino. RADEHM, (10), 83-88.
33. Asimismo, en un exceso de esencialismo subjetivo, se le borró de raíz el “nombre
y apellido” a la empresa, esto es, el longevo y nacionalista “Yacimientos Petrolíferos
Fiscales”, para ser reemplazado por un lacónico acrónimo: “YPF S. A.”. Esta manio-
bra (que recuerda al tristemente célebre Decreto-Ley N° 4161 del 5 de marzo de 1956)
pretendió enterrar todo atisbo de “paternalismo estatal” y reivindicar los nuevos ai-
res “eficientistas” propios de la gestión privada –aun en épocas en que la compañía
era dirigida exclusivamente por el Estado bajo la gestión de Estenssoro–.
293
simultánea de normas de derecho público y derecho privado”. Hete-

rogeneidad que persigue “agilizar la obtención de ciertos objetivos”,
relevando a tales sujetos “de algunas limitaciones procedimentales
propias de la Administración pública que podrían obstaculizar la ac-
tuación comercial”. De allí que el legislador “eximiera a YPF SA de la
aplicación de la legislación administrativa, a los fines de dotarla de
flexibilidad y rapidez en la gestión operativa”.
6.5.5. LÍMITES A LA DESPUBLIFICACIÓN
¿Entonces? ¿Cómo amalgamar esta eximición legislativa expresa con

la aplicación del régimen iusadministrativo del DAIP? Para la Corte
Suprema tal dilema se diluye por vía de la ruptura del continuum
cualitativo en el que se halla la aplicación de la norma jurídica. Esto
es, resolviendo que esa búsqueda de eficiencia económica y operativa,
dispuesta a través del citado artículo 15 de la Ley N° 26741, no pue-
de ser extendida “hasta el extremo” de sustraerla “totalmente” de las
obligaciones de garantizar el DAIP que goza de protección en nuestra
Constitución y en las convenciones internacionales a las que nuestro
país se ha adherido –especialmente los PIDESC–.34
Así, cabe formularse la pregunta del millón: ¿Cuál es el extremo que
el legislador no puede ultrapasar a través de una eximición legal de
este tenor? Claramente, esa atalaya infranqueable reside en el “con-
trol democrático de las gestiones estatales” que cualquier persona35
puede ejercer para vigilar la marcha de los asuntos de interés gene-
34. Conf. cons. 20.

35. También denominado “ciudadano” por la Corte (conf. cons. 20 in fine).
294
ral. “La información –remata la Corte– no pertenece al Estado sino

que es del pueblo de la Nación Argentina”.36
Y, para clausurar la argumentación silogística, recuerda un antece-
dente37 (de una SAPEM, vale decir),38 en el que afirmó –hace ya casi
treinta años– que, si una empresa reviste carácter “estatal”, más no
sea en parte, su accionar estará regido por “los principios de la actua-
ción pública derivados del sistema republicado de gobierno”, a saber:
la responsabilidad de la autoridad y la consiguiente publicidad de los
actos de gobierno.39
6.5.6. LA REGLA Y LAS EXCEPCIONES
Llegados a este punto, el alto tribunal examina si se dan los supues-

tos de excepción previstos en el propio régimen del DAIP; esto es, si
el Estado, a través de sus herramientas societarias, puede oponerse
válidamente a la provisión de información por vía de la aplicación
de las excepciones contempladas en el artículo 16 del Anexo VII del
36. Se ha dicho que, a través de esta regla, el Máximo Tribunal “corre un velo que
consideró injusto y eleva el estándar de protección del DAIP hasta ámbitos otrora
impensados” (Mertehikian, E. [22/11/15]. El caso YPF y el acceso a la información.
Clarín, Suplemento iECO, 4. Recuperado de http://www.ieco.clarin.com/economia/
caso-YPF-acceso-informacion_0_1472253089.html). En consonancia, se ha afirmado
que “escudarse tras la naturaleza jurídica de un ente o una sociedad para impedir
el goce de los derechos fundamentales es inconstitucional, porque la organización
estatal –se estructure como se estructure– debe estar dispuesta en pos de la vigencia
y efectividad de aquéllos […] El ejercicio [del DAIP] no puede ser limitado con argu-
mentos basados en el tipo de organización estatal”, en Ivanega, M. (2016). Control pú-
blico. Administración. Gestión. Responsabilidad (p. 230). Buenos Aires: Astrea-Rap.
37. “La Buenos Aires Seguros c/ Petroquímica Bahía Blanca”, 12/5/88, Fallos 311:750.
Aquí la CSJN hace suyo el dictamen del procurador fiscal Dr. Juan Octavio Gauna.
38. Hecho no menor que también fue resaltado en el fallo mayoritario de Cámara
(conf. cons. 14).
39. En sentido concordante, ver PTN Dictamen N° 263:8.
295
Decreto N° 1172/13. Ello, en tanto la jueza de Primera Instancia ha-

bía avalado que la divulgación del contenido del acuerdo firmado con
Chevron “puede comprometer secretos industriales, comerciales, fi-
nancieros, técnicos y científicos”.
Nuevamente bajo el riguroso estándar del precedente “Claude Reyes”,
la Corte exige que el principio de máxima divulgación solo pueda ser
dejado de lado si el sujeto requerido “demuestra” de manera detallada
las razones por las cuales la entrega de la información pública reque-
rida podría ocasionar “un daño al fin legítimamente protegido”. Este
requisito derriba, pues, la postura que permitiría exceptuarse “por vía
de genéricas e imprecisas afirmaciones”.
Por su parte, el análisis fáctico que realiza la Corte de los alegatos y
pruebas aportados por la petrolera de bandera nacional concluye que
esta se limitó exclusivamente a invocar la concurrencia de las cau-
sales de excepción, sin aportar mayores precisiones sino, antes bien,
esbozando una respuesta con un alto grado de “vaguedad”.
Asimismo, revierte el Tribunal Supremo un último argumento de la
demandada, a saber: que tampoco es suficiente con afirmar que la di-
fusión de información “confidencial puede afectar el desarrollo de los
contratos petroleros”. Se requiere, en cambio, una explicación con-
creta de las razones por las que dicha revelación “podría afectar un
interés” de los que se encuentran protegidos por las excepciones en
cuestión. Al parecer, extremos que tampoco fueron oportunamente
aportados por el sujeto pasivo de la acción de amparo.
Hasta aquí la sentencia de la CSJN.
296
6.5.7. ¿EJECUCIÓN DE SENTENCIA?
Sin embargo, en lo que respecta al cumplimiento del fallo en cues-

tión, se ha dado un hecho llamativo: la reapertura, vía incidente de
ejecución de sentencia, de la discusión sobre el real alcance de las ex-
cepciones contempladas en el régimen del DAIP. No obstante haber
sido rechazadas por la Corte, YPF S. A. transitó la reapertura de la
etapa de análisis y prueba de la aplicación del secreto en sus diversas
variantes del Decreto N° 1172/13.40
Así, se entiende que la presumible estrategia judicial de YPF haya
sido, en un comienzo, no solo plantear defensas procesales (como que
el amparo por mora41 no era un proceso apropiado para demostrar
la aplicación de las excepciones del Decreto del DAIP), sino también
sostener que los precedentes en materia de DAIP no se aplicaban a
una empresa como YPF S. A. Ello, en tanto los mismos se referían
a organismos públicos (como el PAMI, el Ministerio de Desarrollo o
incluso un órgano ministerial en la causa “Claude Reyes”), mas no
a una sociedad privada con un 49% de accionistas minoritarios no
estatales. Empresa que, a su vez, cotiza en bolsa y cuya información
tiene un valor relevante, ya no solo como propiedad “privada” de la
compañía, sino también como factor que incide en los operadores del
mercado de capitales para la toma de decisiones de inversión sobre
40. En palabras de Miguel Galuccio, su ex presidente: “El contrato incluye elementos

técnicos y comerciales de YPF, en los cuales la compañía interpreta cómo agregar
valor al lugar por desarrollar. Si esa información se hace pública, YPF pierde compe-
titividad, puede llegar a cambiar la relación con nuestros socios actuales o futuros, o
el apetito que otras compañías puedan tener de asociarse con nosotros” en Guyot, C. y
Del Río, J. (6/03/16). La Nación. Recuperado de http://www.lanacion.com.ar/1877201-
miguel-galuccio-si-ypf-me-necesita-yo-voy-a-estar-aca.
41. Cuya aplicación a una SA como YPF es, por lo menos, discutible.
297
sus acciones. De modo tal que la empresa tiene deberes de informa-

ción harto estrictos, tanto en el contenido como en el modo, la oportu-
nidad y los destinatarios de tal información.
Ahora bien, también es plausible esgrimir que la revelación de datos
geológicos o de estrategias negociales podría afectar directamente el
interés de todos los argentinos. Ello, en tanto una merma en la acti-
vidad prospectiva y productiva de YPF redundaría negativamente
en: (i) el horizonte de producción de gas y petróleo y de reposición de
reservas, (ii) la magnitud de las inversiones extranjeras directas, (iii)
el nivel de actividad sectorial –equipos– y extrasectorial –logística y
comercio–, (iv) el ingreso provincial por regalías y (v) los aportes a
la responsabilidad social empresaria. Tratándose de la empresa de
mayor facturación y empleabilidad del país, la afectación directa “al
pueblo” no debería ser difícil de probar.
No obstante dicha razonabilidad preliminar, en este caso parecería
evidente que el sujeto requerido ha intentado, por todos los medios,
conseguir –al menos– revitalizar algunos remedios procesales que no
fueron tenidos en cuenta en la faz administrativa, tales como una au-
diencia de mediación con la Oficina Anticorrupción, con el requirente
Giustiniani o con el propio juez de primera instancia (en este último
caso para intentar que el a quo se involucre y decida qué partes serán
públicas y cuáles –en cambio– deberían ser resguardadas).42
42. Ver, al respecto, uno de los aspectos de la Freedom of Information Act (FOIA)
estadounidense, relativo a la separación preventiva de extractos de un archivo re-
querido [“The Act expressly mandates that any ‘reasonably segregable portion’ of
a record must be disclosed to a requester after the redaction (the deletion of part of
a document to prevent disclosure of material covered by an exemption) of the parts
which are exempt”. Conf. 5 U. S. C. § 552(b)].
298
Sin embargo, una observación de este tenor también podría ser diri-
gida a la Corte Suprema, órgano máximo que ha sabido dictar sus an-
tecedentes más progresistas en la última década a partir de innovar
su rol constitucional y practicar un vigoroso “activismo judicial”.43 El
dictado de medidas de mejor proveer o el llamado a una audiencia de
partes, en forma previa al fallo, habrían sido institutos a disposición
de un desenlace –tal vez– más constructivo para el interés (y los de-
rechos) del pueblo argentino.
Ahora bien, todas estas elucubraciones quedaron, finalmente, des-
echadas en virtud del fallo de la Cámara Federal,44 la cual rechazó
–en duros términos– los planteos de la demandada. Veamos:
[c]ontrariamente a lo que expone Y.P.F. S.A., el Máximo Tribunal

examinó y resolvió, de una manera categórica y definitiva, todos los
planteos que formuló durante el juicio. Así, se ha cerrado el debate.
Es inadmisible, en consecuencia, que, por vía de una errónea inter-
pretación de los argumentos expuestos en ese fallo, se pretenda poner
nuevamente en examen aquellos planteos, desconociendo la autori-
dad de la cosa juzgada. […] Ciertamente, en nuestra organización
política e institucional toda decisión judicial, como manifestación pro-
pia del imperium que caracteriza a las acciones estatales, lleva ínsita
43. Cítense, como ejemplo, los casos “Verbitsky” (2005) y “Mendoza” (2008), donde
se dieron resoluciones novedosas y sucesivas intervenciones proactivas del Máximo
Tribunal. Entre muchos, ver Gargarella, R. (2007). Un papel renovado para la Corte
Suprema. Democracia e interpretación judicial de la Constitución. Recuperado de
http://www.cels.org.ar/common/documentos/gargarella.pdf
44. La resolución de la Sala I de la CNCAF fue firmada el 14/7/16.
299
la posibilidad de lograr su realización forzosa (con cita de su propio

precedente a la causa “Editorial Perfil”).45
Y cierra: “[d]esde esa perspectiva, teniendo en cuenta que el pronun-

ciamiento por el que la Corte Suprema hizo lugar a la demanda fue
dictado el 10 de noviembre de 2015 –es decir, que han transcurrido
más de ocho meses– […], Y. P. F. S. A. deberá cumplir con la entrega
de la totalidad de la documentación requerida”, bajo apercibimiento
del secuestro de aquella y de la imputación del delito de desobedien-
cia a las autoridades de la empresa.
Si bien esta orden fue apelada por YPF S. A., el recurso extraordina-
rio fue rechazado por dicho tribunal de alzada.46
6.6. LA INCIDENCIA DEL NUEVO CÓDIGO CIVIL Y COMERCIAL
6.6.1. PARTICIPACIÓN ESTATAL EN PERSONAS JURÍDICAS PRIVADAS
Antes de abordar los efectos de la doctrina “Giustiniani” sobre el

resto de la industria hidrocarburífera argentina, es dable hacer un
breve análisis de la real injerencia que ha tenido la reforma y unifi-
cación de los códigos Civil y Comercial de la Nación47 en materia de
delimitación de la frontera entre una persona pública y otra privada.
Se encuentra una sola norma en el citado Código que se refiere a la
presente cuestión. En efecto, el artículo 149 prescribe que “[l]a par-
ticipación del Estado en personas jurídicas privadas no modifica el
45. “Editorial Perfil c/ EN”, del 14/8/12, y sus citas.

46. La resolución de Cámara fue firmada el 13/9/16.
47. El nuevo CCyCN fue aprobado por Ley N° 26994 en octubre de 2014.
300
carácter de éstas. Sin embargo, la Ley o el estatuto pueden prever

derechos y obligaciones diferenciados, considerando el interés públi-
co comprometido en dicha participación”.48
Al respecto, pueden esbozarse algunas observaciones. En primer lu-
gar, esta disposición establece una regla general que indica que una
persona jurídica privada, esto es, creada por particulares y regida
por el derecho común –comercial en la especie–, no ve alterada su
configuración o estatus jurídico por el hecho de que el Estado parti-
cipe en su interior. Es decir, que tal participación estatal (aún mayo-
ritaria) no torna a dicho sujeto en una persona del derecho público.49
Aclaraciones: (i) la norma no distingue ningún grado de descon-
centración y/o descentralización en la propia organización admi-
nistrativa estatal;50 (ii) tampoco establece forma alguna en que tal
actuación del Estado pueda o deba asumir para que esta máxima
legislativa le sea aplicable; y (iii) no queda claro si la referencia
al “carácter” de una persona jurídica privada tiene sustento en un
criterio objetivo (el régimen jurídico aplicable) o bien en una razón
subjetiva (las propiedades inherentes –o características definito-
rias– a cualquier sujeto particular o no estatal). Por último, (iv)
señalar que es discutible la inclusión de una norma de este tipo, que
48. Esta disposición no posee antecedentes en el Código Civil ni en el proyecto de 1998.

49. Se ha concluido que “[e]l Código ha zanjado las discusiones doctrinarias: las per-
sonas jurídicas con participación estatal son personas de Derecho Privado, sujetas a
sus disposiciones, las que deberán adecuar su funcionamiento a lo previsto en este
Código y en las Leyes especiales”, en Crovi, D. (2014). Comentario al art. 149 CCyCN.
En R. L. Lorenzetti (dir.), Código Civil y Comercial de la Nación comentado (pp. 594-
596). Santa Fe: Rubinzal-Culzoni.
50. Conf. Balbín, C. (2016). Impacto del Código Civil y Comercial en el Derecho admi-
nistrativo (p. 322). Buenos Aires: Astrea.
301
aborda un asunto típico del derecho administrativo, en un código

destinado a regular asuntos de derecho privado.
En segundo lugar, la aclaración o salvedad incorporada por la nor-
ma justo a continuación del enunciado de la regla general, importa
una habilitación para fijar aspectos diferenciales (y, por qué no, hasta
únicos) a ser aplicables a este tipo de sujetos privados.
Nuevas aclaraciones: a) se trata de una mera habilitación compe-
tencial, esto es, de un permiso y no de un deber en cabeza de las
autoridades, por lo que bien podría suceder que la participación
estatal en sociedades privadas siga la suerte de todo sujeto parti-
cular regido por el derecho común; b) tal habilitación consiente el
eventual establecimiento de un nuevo centro de imputación de nor-
mas específicas y/o especiales para las personas jurídicas privadas
“participadas” por el Estado; y c) las autoridades habilitadas para
introducir derechos y obligaciones diferenciales pueden ser tanto el
Poder Legislativo,51 vía legislación general o particular, como el Po-
51. Una solución similar (aunque excluyendo la habilitación por vía reglamentaria), se
ha dado en la Constitución de Brasil, cuyo art. 173 –conforme la redacción dada por la
Enmienda Constitucional 19 del año 1998– ordena que “[l]a Ley establecerá el estatuto
jurídico de la empresa pública, de la sociedad de economía mixta y de sus subsidiarias
que exploten actividades económicas de producción o comercialización de bienes o de
prestación de servicios públicos”. A tal efecto, la Ley dispondrá sobre (i) su función so-
cial y formas de fiscalización por el Estado y por la sociedad; (ii) la sujeción al régimen
jurídico propio de las empresas privadas; (iii) la licitación y contratación de obras, ser-
vicios, compras y enajenaciones, observados los principios de la administración pública
(luego reglamentados por la Ley N° 8666); (iv) la constitución y el funcionamiento de
los consejos de administración [un órgano intermedio –y de integración política– entre
el Directorio y la Asamblea societaria] y fiscal, con participación de accionistas minori-
tarios; y (v) los mandatos, la evaluación de desempeño y la responsabilidad de los ad-
ministradores. Para una introducción a la temática, ver Bandeira de Mello, C. (1993).
Curso de Direito administrativo (p. 73). San Pablo: Malheiros.
302
der Ejecutivo,52 por medio de reglamentos que aprueben estatutos

específicos para algún tipo de SABIE53 de las aquí contempladas.
En tercer y último lugar, es relevante –y tal vez sea el aporte más in-
novador del nuevo Código en esta materia– el hecho de que el legisla-
dor haya recalcado que toda participación estatal en una persona pri-
vada preexistente, solamente encontrará su estándar de legalidad en
el ordenamiento jurídico si la misma está fundada en algún tipo de
“interés público”. Id es, el Estado no puede formar parte, en calidad
de accionista, de una empresa, sociedad o ente privado, si no justifica
antes cuál es el objetivo de interés general involucrado o –como reza la
norma– el interés público comprometido. Recién ahí, entendemos, po-
drá el sujeto estatal delimitar nuevos derechos y obligaciones para la
persona en cuestión. Se trata, pues, de una “discriminación positiva
condicionada”, en tanto el carácter sui generis del sujeto “participa-
do” debe enmarcarse, necesariamente, en alguna finalidad típica de
las funciones inherentes al poder público estatal.
6.6.2. APLICACIÓN DEL CCYCN A LA FIGURA DE YPF S. A.
En el caso de marras, puede afirmarse que la Ley N° 26741 previó un

estatuto específico para una persona jurídica privada preexistente que
recibió luego, por imperativo legal, una (mayoritaria) participación del
52. El inc. a del art. 5 de la Ley N° 25152 (conf. art. 48, Ley N° 25565) prescribe que
“toda creación de empresa pública de cualquier naturaleza requerirá del dictado de
una Ley”. Por lo que parecería desprenderse que, si la inclusión de estatutos diferen-
ciales surge en forma concomitante con la creación ab initio de una persona jurídica
privada, tal acto no podría ser llevado a cabo por iniciativa reglamentaria del PEN.
53. Se trata, conforme la nomenclatura utilizada por el legislador, de “Personas Jurí-
dicas Privadas con Participación Estatal” (o bien, PJPPE).
303
Estado. Tal estatuto estableció que la sociedad YPF S. A. no sería al-

canzada por el derecho administrativo. No obstante, el Máximo Tribu-
nal resolvió, por mayoría, poner un límite –parcial– a dicha exclusión.
Como ya se ha dicho, la CSJN determinó que excluir a la compañía
mayoritariamente estatal del alcance del derecho público no significa
que tal exclusión pueda extenderse “totalmente” hasta el “extremo” de
evadir la aplicación del control democrático contemplado en una nor-
ma jerárquicamente superior a la que fijaba tal derecho diferencial.
De allí que pueda aseverarse que la modificación del carácter de la
persona jurídica privada bajo análisis, es decir, su “publificación”,
fue finalmente reconocida –al menos de forma puntual y exclusiva
para las obligaciones atinentes al DAIP– en un antecedente de la
máxima autoridad del Poder Judicial de nuestro país, a contrario
sensu de lo que oportunamente decidiera el Poder Legislativo por
amplias mayorías en el proceso deliberativo.54 Un ejemplo más del
resorte contramayoritario de nuestra ingeniería constitucional.55
Como se ha descripto, el reciente fallo de la CSJN en la causa
“Giustiniani” resolvió una cuestión compleja vía test de constitucio-
nalidad de una disposición legal. Así, decidió situar su solución, no
en el “barro de la ley”, sino en la esfera etérea de los principios del
sistema de la Constitución federal56 con origen en los tratados in-
54. La aprobación en la Cámara de Diputados resultó por 208 votos a favor y tan solo
32 en contra.
55. Ver, por caso, Carbajales, J. (20/8/2009). La facultad provincial para celebrar
convenios internacionales (Una mirada desde la teoría del pre-compromiso constitu-
cional), ElDial.com - DC119, Suplemento de Derecho Administrativo. Recuperado de
http://www.paradiplomacia.org/upload/downloads/36f409d35932bd199ba182f5e773e
75eelprecompromisocnylostiprovinciales(1).pdf.
56. Conf. Ferreyra, R. (2015). Fundamentos constitucionales (pp. 274-278). Buenos
Aires: Ediar.
304
ternacionales de derechos humanos. De esta manera, habilitó una

modulación (¿anomalía?) en la configuración jurídica propia del de-
recho privado de YPF S. A.
Ahora bien, no es exagerado aventurar que esta postura difícilmente
pueda aplicarse, en adelante, a otras disposiciones del derecho público
que suelen ser incluidas en las materias típicamente ajenas al régi-
men jurídico aplicable a las SA de la modalidad típica de YPF S. A.
Verbigracia: los actos y procedimientos administrativos, las compras y
contrataciones, las relaciones de empleo, los tipos de control interno y
externo, los procesos financieros y presupuestarios, la responsabilidad
de los directores, etc.
Ergo: a YPF S. A. se le aplica el derecho privado, salvo en lo atinente
al régimen DAIP. Ello, por tener esta última norma positiva (Ley
N° 27275) un fundamento convencional que “derriba” al sistema
privatístico edificado en otra norma positiva anterior (el art. 15 de
la Ley N° 26741).
305
6.7. UNA SINÉCDOQUE57 ASOMA: LA LEY DAIP

Y SUS EFECTOS SOBRE YPF Y LA INDUSTRIA
6.7.1. IRRUPCIÓN DE UN NUEVO MARCO LEGAL PARA EL DAIP
Es plausible interrogarse sobre los motivos por los cuales la compa-

ñía de bandera nacional llevó hasta la última instancia sus recursos
procesales para evitar brindar la información requerida. Especula-
ciones aparte, al final del camino la estrategia quedó develada: la
posterior aprobación de la Ley N° 27275, que garantiza el derecho en
cuestión y lo dota de un rango legal del que no gozaba hasta el mo-
mento, contiene una norma que incide directamente en la actuación
–presente y futura– de YPF S. A.
En efecto, el inciso m del artículo 8 prescribe que los sujetos obliga-
dos a su cumplimiento –como las Empresas y Sociedades del Estado–
podrán exceptuarse del deber de brindar documentación cuando se
trate de “información correspondiente a una sociedad anónima sujeta
al régimen de oferta pública”.
La inclusión de esta cláusula y su aprobación por parte del Congreso
de la Nación se dan, precisamente, en forma concomitante con la
57. Explica el Diccionario de la RAE que la voz (tropo) “sinécdoque” representa la desig-
nación de una cosa con el nombre de otra, aplicando a un todo el nombre de una de sus
partes, a un género el de una especie; o viceversa. En el cuento “El Aleph” Borges ofrece
un buen ejemplo al describir un punto en el espacio a través del cual pueden percibirse,
simultáneamente, todos los puntos desde todas las perspectivas; en otras palabras,
una “parte” del universo a través de la cual puede experimentarse la “totalidad”. Ver
en Borges, J. (2001). El zahir. En Antología personal (p. 111). Barcelona: Sol 90. Esta
figura será utilizada aquí para intentar graficar de qué manera los efectos del DAIP
sobre YPF reflejan solamente la punta del iceberg de una tendencia más compleja y
que podría involucrar a gran parte de la industria hidrocarburífera en Argentina.
306
oportunidad –demorada, según la propia Corte– de entrega por parte

de YPF S. A. a las autoridades jurisdiccionales de una copia íntegra
y sin tachaduras del contrato “Proyecto de Inversión” con Chevron
Corporation de julio de 2013.58
Sin explicitarlo, la nueva normativa en materia del DAIP tuvo como
una de sus motivaciones eximir a YPF S. A. de la obligación de con-
tinuar exhibiendo sus acuerdos de inversión en la formación Vaca
Muerta celebrados con socios internacionales.
Así, la conducta de “estiramiento” procesal tuvo sus frutos: la entre-
ga del contrato fue realizada, finalmente, en forma posterior al dic-
tado de la Ley N° 27275. A tal punto este logro representa un efecto
buscado por la conducción estatal de la compañía que les permite a
sus autoridades exhibir, airosos, un preciado talismán: “esta es la
58. El contrato vio la luz pública, finalmente, el 11/10/16, en conferencia de prensa

presentada por el diputado provincial Rubén Giustiniani, actor legitimado en la cau-
sa que lleva su nombre. En esa oportunidad, el ex senador advirtió acerca de los pun-
tos que, prima facie, le parecían más relevantes del acuerdo: 1) la figura que se utilizó
no fue la de una inversión directa sino la de un préstamo: Chevron es prestamista e
YPF es tomador; y una vez que se compruebe la rentabilidad de los recursos de Vaca
Muerta, Chevron tendrá derecho al 50% de las regalías pero, en caso contrario, podrá
reclamar la devolución del préstamo más el 7% de interés; 2) no fue un contrato fir-
mado entre las dos empresas mencionadas sino a través de “complejas operatorias”
entre subsidiarias, esto es, dos sociedades off shore radicadas en “paraísos fiscales”:
Chevron Overseas, en Bermudas, e YPF Shell Oil Investment I, en Delaware, Esta-
dos Unidos; 3) se abren así dos interrogantes: ¿estas sociedades fueron establecidas
para evadir impuestos?, y a través de este esquema, ¿se licua la responsabilidad
ambiental de Chevron, que no aparece directamente en el contrato? (Ver, al respecto,
Peña Chacón, M. [2/8/18]. Observaciones generales sobre la sentencia Chevron de la
Corte constitucional del Ecuador. Diario Ambiental, [207]). El demandante aclaró
que, por ser YPF “una empresa estratégica para el desarrollo nacional y contar con
participación estatal mayoritaria”, se va a depositar el acuerdo en el Congreso para
su evaluación y le será entregado a la AGN para que emita dictamen. Finalmente,
esta información derivó en una presentación judicial para que se investigue la posible
comisión de ilícitos, la cual recayó en el Juzgado Federal N° 12 a cargo del Dr. Sergio
Torres, Fiscalía del Dr. Jorge Di Lello, denuncia que fue aceptada.
307
primera y la última vez”.59 Es decir, que ya no habrá futuros pedi-

dos de información en poder de YPF que puedan obligarla a mostrar
sus cartas mientras se disputan las competitivas negociaciones para
desarrollar, vía asociaciones estratégicas, el shale en nuestro país.60
No obstante, nos permitimos dudar de una conclusión tan lineal al
respecto. El argumento es sencillo: la fuerte normatividad que el
Máximo Tribunal le ha reconocido al citado principio de “máxima
divulgación”, cuyo fundamento ancló en el sistema de la Constitu-
ción federal con raigambre en los Pactos Internacionales de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC).61 De allí que pueda ar-
güirse que dicho principio habrá de terminar por imponerse siempre
a cualquier disposición legal en contrario.
59. Independientemente de la postura de los directivos de la compañía, es oportuno

preguntarse si este disclosure de información no estaba previsto en los contratos de
asociación estratégica como un fundamento de la presunción de legalidad en la que
aquellos deben ser concebidos y ejecutados, máxime al tratarse de la explotación de
recursos naturales que exigen la protección del bien público. Todo ello, en el marco de
una discusión mayor (opinable) sobre si este tipo de imposiciones es conveniente para
atraer inversiones en un mercado internacional históricamente competitivo.
60. Resulta relevante de destacar un hecho singular: el citado inc. m fue vuelto a
incluir en la Cámara de Diputados luego de que el proyecto de ley volviera del Se-
nado con modificaciones, una de las cuales era, justamente, la eliminación de dicha
excepción. Desafío analítico para la ciencia política: explicar la racionalidad de los
legisladores de Cambiemos, del FPV y del Frente Renovador, cuyo acuerdo permitió
el rechazo de aquella modificación. Así, con 182 votos positivos, 52 ausencias y 16
votos negativos (partidos de izquierda), la ley fue aprobada. Consecuencia: las SA
que cotizan en bolsa –como YPF– resultaron eximidas de sujetarse a la regla de la
Corte sobre la aplicación del “principio de máxima divulgación” en materia de DAIP.
61. Sobre la jerarquía normativa y la raíz de las reglas del sistema de la Constitución
federal, ver Ferreyra, R. (2015), op. cit., p. 276.
308
6.7.2. DE LA PARTE AL TODO: LAS EMPRESAS ADHERENTES

A LOS PLANES DE ESTÍMULO
Si se toma prestada de la literatura la figura de la sinécdoque y se la

traslada a la situación bajo análisis, podría aseverarse que para la
CSJN y la nueva ley DAIP, el caso de YPF no es más que un avance,
un ejemplo testigo o, simplemente, una muestra cuyo nombre desig-
na (o podría designar) a todos sus pares, esto es, a toda la industria
hidrocarburífera del país.
Ello, por varias razones. En primer lugar, puesto que ese “salir por
arriba” por parte de la Corte –rotundo: un principio constitucional se
impone ante un derecho legal–62 conlleva necesariamente la incor-
poración, bajo el mismo paraguas, de las demás empresas del sector
que, aunque netamente privadas, reciben subsidios, aportes o estí-
mulos de manos del Estado. Ello, por cuanto el Máximo Tribunal
ha extendido los alcances de la aplicación del principio de “máxima
divulgación” también a los entes privados que desempeñen una fun-
ción pública (como podría ser considerado un concesionario o licen-
ciatario de un servicio público). En segundo lugar, esta conclusión
debe amalgamarse con lo plasmado en el inciso j del artículo 7 de
la Ley N° 27275, el cual incorpora como sujetos obligados a brindar
información pública a las organizaciones empresariales privadas que
hayan sido beneficiadas por fondos públicos. De esta manera, podría
someterse a idéntica solución a toda la industria hidrocarburífera,
62. De todos modos, no deja de ser ilustrativo el hecho de que, a lo largo de tres
décadas, los únicos antecedentes de la Corte referidos a las “empresas públicas” (de
cualquiera de las especies vistas) hayan sido sobre una única materia: las vistas, en
particular, y el derecho de acceso a la información pública, en general.
309
en tanto la gran mayoría de las restantes operadoras también suelen

gozar de diversos regímenes promocionales y/o de planes de estímulo
que se financian con aportes de fondos públicos.
En efecto, pueden reseñarse, para los últimos tres lustros, los si-
guientes programas que han contenido la aplicación de subsidios por
parte del Estado nacional, algunos de los cuales siguen vigentes en
la actualidad:
1) Programa de Energía Total (PET): por medio de las resoluciones
459/07 y 121/08, el ex Ministerio de Planificación Federal, Inversión
Pública y Servicios intentó garantizar, en todo el territorio nacional,
el abastecimiento de combustibles líquidos o gaseosos con destino
al aparato productivo y al conjunto de la población. El programa se
puso en ejecución a través de cuatro planes operativos, conforme la
Disposición ex SSCyCG N° 30/08: (i) Plan de sustitución de consumo
de gas y/o energía eléctrica por combustibles alternativos, (ii) Plan
de provisión de gas natural licuado (GNL) regasificado, (iii) Plan de
provisión de propano-aire (gas sintético) y (iv) Plan general de pro-
visión de combustibles líquidos (gas oil y fuel oil). Para la mayoría
de ellos, la unidad de gestión técnico-operativa fue ENARSA, la cual
llevó adelante una serie de programas derivados, a saber:
A. Programa de abastecimiento de combustible para transporte pú-
blico automotor de pasajeros: formalizado a través de un acuerdo con
la Secretaría de Transporte para el almacenamiento, despacho y con-
tratación de fletes para la distribución de gas oil a distintos usuarios
a precios diferenciales.
B. Programa de abastecimiento de combustible aeronáutico: referido
a la producción de combustible tipo IFO 380 (Bunker), mediante el
procesamiento de crudo nacional del tipo Escalante, grado API 24.
310
2) Plan Gas Plus: la Resolución N° 24/08 de la Secretaría de Energía

creó este programa mediante el cual se procuraba brindar condicio-
nes preferenciales de comercialización al gas natural proveniente de
yacimientos que, por tratarse de nuevos descubrimientos y por sus
condiciones geológicas, requerían de un mayor nivel de inversión y,
por consiguiente, de un mejor precio que el pactado en el mercado
doméstico de gas natural. Se aprobaron más de setenta proyectos de
inversión con un precio promedio de 5,2 U$S/MMBTu.
3) Planes Petróleo Plus y Refinación Plus: creados mediante el De-
creto N° 2014/08 para incentivar la producción e incorporación de
reservas de petróleo así como la producción de combustibles, respec-
tivamente. Se establecía un régimen de incentivos fiscales a través
del otorgamiento de certificados de crédito fiscal transferibles y apli-
cables al pago de derechos de exportación de ciertas mercaderías. El
Plan Petróleo Plus fue dejado sin efecto por medio del Decreto N°
1330/15.
4) Plan Gas I: la Resolución N° 1/13 de la ex Comisión de Planifi-
cación y Coordinación Estratégica del Plan Nacional de Inversiones
Hidrocarburíferas (CPCEPNIH) creó este programa de estímulo a la
inyección excedente de gas natural, el cual incrementó el precio del
gas inyectado al mercado interno por encima de la “inyección base”
de cada empresa a 7,5 U$S/MMBTu.
5) Plan Gas II: complementario del anterior e instrumentado vía
Resolución N° 60/13 de la CPCEPNIH, dirigido a empresas con in-
yección reducida de gas natural, a las que se les estableció una “in-
yección base ajustada” para cada período y toda la inyección que
aporten por encima de la misma recibirá una remuneración estímu-
lo de entre 4 y 7,5 USD/MMBTu.
311
6) Resolución 46: por medio de las resoluciones 46/17 y 447/17 del

entonces Ministerio de Energía y Minería se aprobó el “Programa
de Estímulo a las Inversiones en Desarrollos de Producción de Gas
Natural proveniente de Reservorios No Convencionales”. Estaba des-
tinado a incentivar las inversiones, a través de proyectos específicos,
para la producción de gas natural proveniente de reservorios no con-
vencionales (Tight Gas o Shale Gas), en un principio solo de la cuen-
ca neuquina (Vaca Muerta), pero luego extendido a la cuenca austral.
El precio estímulo era de 7,50 USD/MMBTu para el año 2018, de 7
USD/MMBTu para el año 2019, de 6,50 USD/MMBTu para el año
2020 y, finalmente, de 6 USD/MMBTu para el año 2021.
7) Plan Gas.Ar o Esquema 2020-2024: mediante el DNU N° 892/20
y las resoluciones 317/20, 391/20, 447/20, 117/21, 129/21, 169/21 y
360/21 de la Secretaría de Energía, se declaró de interés público na-
cional y como objetivo prioritario de la República Argentina la pro-
moción de la producción del gas natural argentino, al tiempo que se
aprobó el “Plan de promoción de la producción del gas natural argen-
tino - Esquema de oferta y demanda 2020-2024”, también denomi-
nado “Plan Gas.Ar”. Este plan tiene las siguientes características: a)
es por un volumen base total de 70 millones de m3 por día; b) tiene
una duración inicial de cuatro años (para los proyectos costa afuera
de hasta ocho años); c) el precio surge de un procedimiento de oferta
y demanda que garantiza la concurrencia, con un límite máximo de
3,70 USD/MMBTu; d) se agregan las demandas de las distribuidoras
y de las usinas eléctricas, más las exportaciones en condición firme
en período no invernal; e) se coordina con el programa de incentivo
de la Resolución N° 46/17; f) incentiva el valor agregado nacional y
exige planes de inversión.
312
Vale resaltar dos hechos relevantes: en la actualidad, casi la tota-

lidad de las empresas del upstream se encuentran adheridas a al-
guno de los últimos programas de gas natural, los cuales han sido
refrendados por la administración actual, al tiempo que se siguen
pagando los subsidios correspondientes; y mediante los mencionados
programas 2) y 3), el impacto de los subsidios queda ampliado a las
empresas del downstream.
6.8. CONSIDERACIÓN FINAL
A modo de cierre, creemos que la resolución de la Corte Suprema en

la causa “Giustiniani”, relativa a un pedido de acceso a la informa-
ción pública contenida en el Contrato YPF-Chevron, si bien intenta
poner fin a la litis, está lejos de decretar la clausura de los estudios
acerca del régimen jurídico aplicable a este tipo de instrumento so-
cietario donde participa el Estado en forma mayoritaria (las SABIE).
Ello, por tratarse de una herramienta que, tanto en su concepción
doctrinaria como en su compleja práctica cotidiana, configura un “par-
ticular fenómeno” (al decir de la CSJN) difícil de aprehender en sus
múltiples matices y modulaciones, por lo que –dada su relevancia so-
cioeconómica–, seguramente seguirá siendo materia de interpretación
tanto en el debate jurídico como en la vida pública de nuestro país.
Finalmente, el dictado de la Ley N° 27275 que reconoce y regula el
derecho de acceso a la información pública (DAIP), constituye un hito
sumamente relevante en la materia. Es que, al eximir de toda obliga-
ción al respecto a las SA sujetas al régimen de oferta pública, habilita
a YPF S. A. a exceptuarse de dar cumplimiento al imperativo de “máxi-
ma divulgación” revalidado por la Corte Suprema. Eso sí, resta por
313
verse de qué manera este principio, que ostenta un fundamento cons-

titucional/convencional, resultará impugnado con eficacia mediante la
oposición de una excepción dispuesta en una norma con rango legal.
No obstante, es oportuno concluir con una advertencia: esta nueva
normativa en la materia no elimina por completo el riesgo para el res-
to de las operadoras de la industria hidrocarburífera, las cuales han
gozado de diversos tipos de subsidio, aportes o estímulos por parte del
Estado (como los sucesivos Planes Gas); recayendo sobre ellas, por ex-
tensión o sinécdoque, uno de los efectos de la “doctrina Giustiniani”.
314
Parte
Especial
7. Casos
testigos
EQUIPO DE INVESTIGACIÓN
En esta segunda parte de la obra abordaremos el análisis circunstan-
ciado de los ejemplos que corporizan el concepto de empresa pública,
a los efectos de lograr una visualización casuística del alcance del
instituto en cuestión. Así, hemos escogido una serie acotada de casos
emblemáticos. En primer lugar, YPF, AySA, IEASA, CAMMESA y
TRANSENER. La primera elección no requiere demasiada justifica-
ción, puesto que la compañía de bandera especializada en petróleo,
gas, combustibles y generación eléctrica es la principal empresa del
país, tanto por trayectoria como por facturación, así como en capi-
tal humano y en presencia dominante en todos los segmentos del
mercado hidrocarburífero donde opera (upstream, downstream y co-
mercialización) y en las provincias en las que tiene incidencia –las
24 jurisdicciones–; en definitiva, por su liderazgo corporativo en la
industria y por su aporte único e histórico al desarrollo productivo y
social en todo el territorio nacional.
El segundo caso, por su parte, es Agua y Saneamiento S. A., la em-
presa concesionaria de los servicios públicos de agua potable y reco-
lección de desagües cloacales, que si bien tiene presencia solo a nivel
319
local –Ciudad Autónoma de Buenos Aires y 26 partidos del Conur-

bano Bonaerense–, su objeto es considerado un derecho humano y
atiende a unos tres millones y medio de usuarios, y es administrada
por el Estado nacional.
El tercer caso se trata de IEASA (continuadora de ENARSA), que
constituye la herramienta empresarial del gobierno federal para
llevar a cabo la política energética en todo el territorio nacional,
tanto en materia hidrocarburífera como eléctrica, tanto para obras
públicas (como las represas de la Patagonia en cabeza de EBISA,
ahora fusionada con la ex ENARSA para formar IEASA) como para
la canalización de los subsidios en materia de gas natural como re-
sultado de las importaciones de Bolivia y de la regasificación del gas
natural licuado (GNL).
El cuarto caso, de CAMMESA, ha sido incluido a pesar de ser una
empresa minoritariamente estatal dada la relevancia que tiene en
el manejo técnico y comercial del mercado mayorista eléctrico, al
tiempo que el Estado detenta su presidencia y cuenta con facultades
exorbitantes en los directorios (poder de veto), por lo que debería ser
considerada dentro de las empresas públicas en el sentido de la defi-
nición del artículo 8, inciso b de la Ley N° 24156.
El quinto caso se asemeja al anterior, puesto que TRANSENER tam-
bién debió haber sido incluido en la nómina de “Empresas y Entes
del Sector Público Nacional” aprobada en el Anexo III del Decreto
N° 50/19. Ello así, en tanto el Estado nacional detenta la mayoría
accionaria en dicha compañía, en virtud del juego de las propiedades
de capital de la empresa pública IEASA, por un lado, y del FGS de
ANSES, por el otro; lo que se traduce, asimismo, en la mayoría de
directores en el órgano de gobierno.
320
Casos testigos
A su vez, se decidió abordar los casos de tres sociedades provincia-

les, en tanto fueran compañías cuyo objeto remitiera a la explota-
ción de recursos naturales y que tuvieran asociaciones con empresas
privadas. De allí que se escogiera a las energéticas Gas y Petróleo
de Neuquén S. A. (GyP) y Fomento Minero de Santa Cruz S. E.
(FOMICRUZ). Asimismo, no podía faltar la empresa rionegrina In-
vestigaciones Aplicadas S. E. (INVAP), por tratarse de una compañía
modelo en desarrollo tecnológico de avanzada, con una trayectoria de
cuarenta años en el mercado nacional y treinta en la escena interna-
cional, que cumple con su propósito público de manera eficiente y con
productos de excelencia, lo cual se ha coronado con la exportación de
trabajo y tecnología con alto valor agregado como reactores nuclea-
res, o poner en órbita satélites construidos en la Patagonia.
321
7.1. YPF SOCIEDAD ANÓNIMA
7.1.1. ¿QUO VADIS,1 YPF? EL LARGO Y SINUOSO DERROTERO HISTÓRICO DE

YACIMIENTOS PETROLÍFEROS FISCALES
Escoger a YPF como “el” caso testigo a analizar en una obra sobre
empresas públicas es más que obvio, principalmente por dos tipos de
razones, una cultural y otra directamente material. Por un lado, ha
sido desde su nacimiento la empresa de bandera, una organización
emblema, la nave insignia que condensa el sentimiento nacional. Por
el otro, ha sido históricamente la empresa más grande del país (por
dimensión, facturación, ventas, nómina de empleados, incidencia en
jurisdicciones nacionales y subnacionales), en un sector estratégico
de la economía como los hidrocarburos, donde ha liderado –y, du-
rante muchos años, monopolizado– cada uno de los eslabones de la
cadena petrolera (exploración, explotación, producción, reservas, re-
finación, transporte y comercialización).
1. En el quinto libro del Nuevo Testamento, en los Hechos de los Apóstoles referidos
a Pedro, se hace alusión a la frase “Quo Vadis, Domine”, que significa, literalmente,
“¿Adónde vas, Señor?”. La alocución aparece en el manuscrito llamado “La Leyenda
Áurea”, escrito en el siglo XIII, por el monje dominico y arzobispo de Génova, Jacobo
de Vorágine. Allí se narra el episodio de San Pedro cuando el emperador romano Ne-
rón, en el año 64, comenzó una terrible persecución contra los cristianos. San Pedro,
temeroso de lo que pudiera sucederle, huyó de Roma por la Vía Apia, pero en el tra-
yecto se encontró con Jesucristo que cargaba con una cruz. Entonces le preguntó a su
maestro adónde se dirigía, y Cristo le contestó: “Venio Romam iterum crucifigi” “[Mi
pueblo en Roma te necesita, si abandonas a mis ovejas] yo iré a Roma para ser crucifi-
cado de nuevo”. Cuenta la leyenda que San Pedro, avergonzado por su actitud, volvió
a la ciudad y, condenado a ser crucificado, confesó que no era digno de morir como su
mesías, por lo que los romanos lo crucificaron cabeza abajo (Conf. Fernández López,
J. [2016]. Quo vadis. Alocución. Hispanoteca. Recuperado de http://www.hispanoteca.
eu/Vokabular/Locuciones%20latinas%20O-Z.htm). Aquí utilizamos la remisión histó-
rica para graficar la incertidumbre ante un porvenir esquivo o un itinerario sinuoso.
322
Casos testigos
Al mismo tiempo, entendemos aquí que YPF ha sido siempre un “la-

boratorio de ensayos” de lo que se replicaría luego al resto de las
empresas públicas, como lo demuestran tres momentos históricos: a)
su nacimiento vanguardista mediante una ley que se adelantó vein-
te años a la legislación de fondo para las flamantes “Empresas del
Estado”; b) su transformación en SA sirvió de modelo a la mayoría
de las empresas públicas que un lustro después fueron sujetas al
proceso de privatización; c) ese mismo formato de sociedad anónima
–que aquí denominamos SABIE– operó como el tipo social más usado
en el período de resurgimiento del Estado empresario que se inició
en 2002 y se consolidó en los gobiernos kirchneristas, y que –no por
casualidad– desembocó en 2012 en su expropiación mayoritaria por
parte de los Estados nacional y provinciales.
En este marco, a fin de describir la evolución de una empresa como
YPF, vale resaltar que a lo largo del iter histórico que signó su prolífica
existencia –que va camino a ser centenaria en 2022– fue adoptando
diferentes formas empresariales. Estos formatos, más allá de los tecni-
cismos jurídicos, fueron reflejando los cambios en la concepción sobre
el rol que aquella debía desempeñar en cada momento de la rica his-
toria hidrocarburífera argentina. Así, fue “mutando de piel” pero tam-
bién fue transformándose su motor y su norte, puesto que YPF fue:
- una dependencia administrativa de un Ministerio (de Agricultura).
- una empresa del Estado (EE).
- una sociedad del Estado (SE).
- una sociedad comercial 100% estatal (SA del Estado).
- una sociedad anónima 100% privada (SA pura).
- una SA con participación minoritaria de accionistas argentinos
(SA local).
- una SA mayoritariamente estatal (SA mixta o SABIE).
323
En sus inicios, la organización societaria fue producto de luchas políti-

cas y culturales. Como recuerda Pino Solanas en el prólogo a esta obra:
[F]ue el general Enrique Mosconi, quien, en 1922, siendo jefe y crea-

dor de la aeronáutica militar, tuvo un conflicto con una petrolera nor-
teamericana que le negó gasolina para los aviones. Mosconi le plantea
al presidente Yrigoyen [...] su idea de transformar YPF –que era una
pequeña repartición del Ministerio de Agricultura– en una empre-
sa petrolera que cumpliera el rol de un servicio público. [...] Pero los
generales Enrique Mosconi y su adjunto, el general Alonso Baldrich
[...] [t]ienen la gloria de haber creado la primera petrolera estatal de
occidente y la primera industria hidrocarburífera del hemisferio sur.
El éxito fue tan grande que, a pesar de los cambios de gobierno y las
malas administraciones que vinieron después, esta política de Esta-
do se mantuvo durante 65 años hasta el gobierno de Carlos Menem.
Ella aseguraba soberanía energética para el país y bajo costo para la
industria, el comercio y los usuarios. Durante más de seis décadas
(1923-1989) los hidrocarburos y el campo fueron las dos piernas con
las que caminó el desarrollo argentino.
Luego, el golpe militar de 1930, encabezado por el general Juan P.

Justo, tuvo una política de respaldo al accionar de YPF.2 Así, se im-
pusieron ciertos límites a las hectáreas que serían concesionadas al
capital privado y se ampliaron los márgenes de territorio nacional
2. Según Gadano, son los años de la “consolidación” de YPF. Ver Gadano, N. (2006).
Historia del petróleo en Argentina. 1907-1955: Desde los inicios hasta la caída de
Perón. Buenos Aires: Edhasa.
324
Casos testigos
dispuesto para YPF. Pero, en lo que aquí interesa, en 1932 se dictó la

Ley N° 11668, primera norma orgánica sobre la compañía, titulada
“Sobre organización de la Dirección General de Y. P. F.”. Allí se ga-
rantizó el monopolio de todas las actividades del mercado (explora-
ción y explotación, industrialización, transporte y comercialización)
para yacimientos y productos que el Estado ya poseyera o adquiriera
en un futuro. La administración estaba a cargo de un directorio for-
mado por un presidente y seis directores, nombrados por el PEN con
acuerdo del Senado. En un avance en materia de descentralización
administrativa, se reconoció que la Dirección General de Yacimientos
Petrolíferos Fiscales tendría todas las atribuciones de las personas
jurídicas, con las limitaciones de dicha ley. Asimismo, la rendición de
cuentas debía ser elevada a la Contaduría General de la Nación, al
tiempo que la misma DG nombraría a su propio personal, aprobaría
anualmente su presupuesto general (aunque luego se elevaba para la
aprobación del PEN), y estaba obligada a depositar dentro de las 48
horas, en el Banco de la Nación Argentina, el producido de las ventas
o entradas efectuadas.
En 1949, bajo el gobierno del presidente Juan Perón, la Ley N° 13653
creó las empresas del Estado,3 que quedaban sometidas a) al derecho
privado en todo lo que se refiere a sus actividades específicas y b) al
derecho público en todo lo que atañe a sus relaciones con la adminis-
tración o al servicio público que se hallare a su cargo. Con ello, la Di-
rección General de Yacimientos Petrolíferos Fiscales pasó a revestir,
por primera vez, un formato típicamente empresarial.
3. Luego modificada por la Ley N° 15023 de 1959.
325
Luego, en 1974, con la sanción de la Ley N° 20705 de Sociedades

del Estado, la empresa de bandera se convierte de “empresa del
Estado” en “sociedad del Estado”, formato con el que la encontrará
el proceso de reforma del Estado de la década del noventa. Ello,
puesto que los vaivenes de la “guerra del petróleo” que encabezaron
los gobiernos de Illia y Frondizi no alteraron la estructura orgánica
de la compañía. Ni siquiera la última dictadura cívico-militar, con
la financierización y consiguiente pérdida de valor a la que sometió
a YPF, alteró su composición accionaria ni su formato societario. El
radicalismo, al retorno a la democracia, intentó dotar de un nuevo
propósito a la empresa de bandera, mas no modificó el alcance y
morfología de sociedad del Estado.
Fue recién en el año 1990, precisamente, cuando el gobierno peronis-
ta de Carlos Menem resolvió “transformarla en una empresa compe-
titiva” dentro de un mercado desregulado, desmonopolizado y abier-
to, con el objeto de alcanzar “una gestión eficiente y competitiva”, de
convertirse en “un competidor eficiente en el mercado”. Para ello se
elaboró un Plan de Transformación global de la compañía que permi-
tiera asegurarle la “máxima autonomía empresaria” en su gestión,
“liberándola de las restricciones y limitaciones existentes y dotándo-
la de una estructura jurídica propia del derecho privado”.
El tiempo demostraría que fue el primer paso de un proceso mucho
más profundo que involucró al conjunto de empresas públicas y cuyo
resultado, si bien permanece en la esfera de lo controversial, enten-
demos aquí que ha sido extremadamente perjudicial para el conjunto
de la sociedad argentina.
326
Casos testigos
7.1.2. 1990: TRANSFORMACIÓN DE SE A SA
De este modo, a través del Decreto N° 2778/90 se procedió a trans-

formar a Yacimientos Petrolíferos Fiscales Sociedad del Estado en
una sociedad anónima de capital abierto (para lo cual sus acciones
comenzarían a cotizar en las bolsas de valores de Buenos Aires y
Nueva York). En esta nueva SA se previó la participación no solo del
capital estatal sino también del privado, así como el de sus propios
empleados. En la fundamentación se esgrimió que “la apertura de la
sociedad hacia inversores privados debe sustentarse en la generación
de utilidades que permitan el financiamiento genuino de las inver-
siones y el beneficio apropiado del capital”.
Un elemento no menor de esta transformación global fue el cambio
de razón social, esto es, del nombre de la empresa. En adelante, ya
no sería más el histórico “Yacimientos Petrolíferos Fiscales”, sino que
solamente se reservarían sus iniciales de Y. P. F. Si bien la motiva-
ción pareció ser eliminar todo resabio de estatalidad, poder público
o contenido fiscal, la argumentación dada por la norma fue precisa-
mente la contraria: “Que la denominación de la sociedad anónima
consignada precedentemente responde a la voluntad de preservar
una sigla vinculada al desarrollo nacional”. No obstante, sí se aceptó
que el objetivo de ser una SA pasaba por reconocer “su naturaleza de
sociedad regida por el derecho privado, cuyo capital inicial del Esta-
do se integrará progresivamente con aportes del sector privado y la
participación del sector laboral”. Ergo, con este anagrama se procedió
a decapitar a la empresa de bandera de su denominación descriptiva,
para reducirla a una fórmula aséptica que estuviera acompañada
por un tipo social novedoso para su rica y larga historia: “YPF S. A.”.
327
Y punto. Y si bien en el Anexo del Decreto que aprueba el Estatuto

social aclara que “podrá usar, indistintamente, su nombre completo
o el abreviado YPF S. A.”, en la práctica posterior predominó exclusi-
vamente la segunda opción.
Por su parte, otra novedad que incorporó el Decreto N° 2778/90 fue
una serie de disposiciones tendientes a establecer que el régimen ju-
rídico que se aplicaría a YPF a partir de ese momento sería, lisa y
llanamente, el derecho privado. Para lo cual se procedió a reconocerle
exenciones y exclusiones al derecho público en general y a un listado
de regímenes de derecho administrativo en particular. Así, el artícu-
lo 7 afirmaba que “[n]o le serán aplicables a YPF Sociedad Anónima
las Leyes de obras públicas, de contabilidad, de procedimientos ad-
ministrativos y sus normas complementarias y reglamentarias”. Asi-
mismo, como para que no quedaran dudas, agregaba la regla general:
tampoco estaría sujeta a “legislación y normativa administrativa al-
guna aplicable a las empresas en que el Estado tenga participación”.
Por su parte, el artículo 8 preveía que los procedimientos de contrata-
ción “se regirán por las normas y principios del derecho privado ase-
gurando su transparencia, competencia y publicidad, con exclusión de
toda norma propia del derecho administrativo o prerrogativa de dere-
cho público”. En adelante, pues, YPF se regiría, para sus compras y
contrataciones, por un régimen propio, alejado de las exigencias que se
le imponía al Estado al actuar en la esfera comercial a través de sus or-
ganizaciones societarias. Lo cual, tratándose de la empresa más gran-
de del país, revestía una vital importancia tanto para la compañía en
sí misma como para el propio Estado y gran parte de la industria local
y de la cadena de abastecimiento aguas abajo (entramado productivo).
328
Casos testigos
Idénticos estándares comenzarían a aplicarse para las cuestiones la-

borales y de relaciones con el personal, las cuales pasaron a estar
regidas por la Ley de Contrato de Trabajo y las Convenciones Colec-
tivas vigentes celebradas con las asociaciones gremiales representa-
tivas de su personal.
Finalmente, el artículo 12 del decreto citado fijaba otra particulari-
dad para una empresa pública: su sistema de control estaría parcial-
mente alejado de los resortes estatales. Si bien la Comisión Fiscaliza-
dora continuó estando integrada por síndicos designados a propuesta
de la Sindicatura General de Empresas Públicas (antecesora de la
SIGEN), se dispuso, en cambio, la contratación de servicios de audi-
toría externa independiente, con lo que se dio término al control que
venía ejerciendo el Tribunal de Cuentas de la Nación (antecesor de la
AGN). La función de esta auditoría externa sería “examinar, trimes-
tralmente, los estados contables de la Sociedad y emitir los informes
y dictámenes correspondientes”.
Lo relevante del caso es que todos estos extremos, harto novedosos
para la tradición administrativista de nuestro país, han seguido vi-
gentes hasta el día de hoy, puesto que el citado Estatuto y la forma de
SA de una YPF abierta y competitiva son atributos que se mantienen
incólumes a pesar de haber transcurrido ya más de tres décadas.
7.1.3. 1992: RATIFICACIÓN POR LEY N° 24145
Eso sí, la innovadora configuración jurídica de esta empresa pública

hubo de ser, al poco tiempo, ratificada a través de un instrumento
con rango legislativo (no ya meramente reglamentario como el de-
creto citado). En efecto, el 6 de noviembre de 1992 fue publicada la
329
Ley N° 24145, denominada de “provincialización de hidrocarburos”.

El objeto central de esta norma era propiciar la transferencia del
dominio público de los yacimientos de hidrocarburos, los cuales deja-
ban de ser jurisdicción del Estado nacional para pasar a la órbita de
las provincias. No obstante, nunca llegó a sortearse la condición que
había impuesto el legislador para que tal traspaso operase, a saber:
la sanción y promulgación de otra ley, cuya elaboración había sido
encomendada a la Comisión de Provincialización de Hidrocarburos
creada al efecto (conf. art. 22, Ley N° 24145). Asimismo, entraría en
vigor al vencimiento de las concesiones.
Será recién con la reforma constitucional de 1994 que tal decisión po-
lítica comenzaría a hacerse efectiva: al incluirse en el tercer párrafo
del artículo 124 la disposición que reconocía a las provincias que les
corresponde el “dominio originario” de los recursos naturales existen-
tes en su territorio. Ahora bien, tampoco fue suficiente con el texto de
la Constitución, puesto que el traspaso concreto y operativo no tuvo
lugar sino hasta diciembre de 2006, cuando el Congreso Nacional
sancionó la denominada “Ley corta” de hidrocarburos N° 26197.
Pero volvamos a la Ley N° 24145. En su Título II, dedicado a la
“Transformación empresaria y privatización del capital de YPF SA”,
se aprobó un cúmulo de normas tendientes a ratificar lo dispuesto
por el Decreto N° 2778 de 1990. Esta aprobación incluyó las siguien-
tes notas que en adelante caracterizarían a YPF S. A., a saber:
- Su forma de sociedad anónima, regida por la Ley N° 19550, Capítu-
lo II, Sección V, artículos 163-307.4
4. Recordemos que a partir del art. 308 de la LGS comienza la regulación de las
SAPEM.
330
Casos testigos
- Su finalidad de ser una empresa de hidrocarburos integrada, eco-

nómica y financieramente equilibrada, rentable y con una estructura
de capital abierto.
- Su exclusión de toda normativa administrativa que reglamentase
la administración, gestión y control de las empresas en las que el
Estado nacional tenga participación (como las SABIE).
- Su dependencia del voto afirmativo del Estado nacional (acciones
de la clase A) para: (i) aceptar que YPF S. A., a través de la cotiza-
ción de sus acciones en bolsas de comercio o mercados de valores,
sufriera una situación de copamiento accionario consentido u hostil
que represente la posesión del 51% de su capital social; (ii) transferir
a terceros la totalidad de los derechos de explotación concedidos en
el marco de la Ley N° 17319, de modo tal que ello determine el cese
total de la actividad exploratoria y de explotación de YPF S. A.; (iii)
la disolución voluntaria de la empresa estatal. Para las acciones des-
criptas en (ii) y (iii) se requiere, además, la previa aprobación por ley.
Asimismo, en dicha ley se autorizaba al Poder Ejecutivo Nacional
a reducir su tenencia del paquete accionario hasta una sola acción,
para lo cual se declaró al capital social de YPF S. A. “sujeto a priva-
tización”. La única limitación que se fijó en la ley fue la relativa a la
composición del directorio: con un mínimo de siete miembros, mien-
tras el Estado nacional conservara por lo menos un 20% del capital
social, las acciones clase A elegirán a dos directores designados por
el PEN. Esta disposición parece haber marcado un límite para la pri-
vatización de las acciones, puesto que hasta fines de 1999 el Estado
nacional preservó un paquete accionario por ese porcentaje.
331
7.1.4. 1994: DOMINIO Y JURISDICCIÓN DE LOS RECURSOS

NATURALES Y LAS EMPRESAS PÚBLICAS DE ENERGÍA
La Reforma de la Constitución Nacional de 1994 introdujo numero-

sas modificaciones en su texto. Una de ellas es la referida a la defi-
nición sobre la pertenencia de los recursos naturales a las provincias
(art. 124 in fine). Los constituyentes intentaron definir, en ese pun-
to, una cuestión que estaba en permanente discusión en las arenas
del debate público. Sin embargo, al cerrar un capítulo abrieron una
nueva discusión acerca del alcance de la denominación de “dominio
originario” con el que atribuyeron la pertenencia de tales recursos
a favor de los Estados nacional y subnacionales en sus respectivos
territorios. Asimismo, introdujeron importantes novedades directa-
mente relacionadas con los recursos naturales.
En este marco, la Ley N° 24309 de declaración de necesidad de la
reforma parcial de la Constitución Nacional contenía una serie de
temas que eran habilitados para su debate. Entre ellos, la búsqueda
del “fortalecimiento del régimen federal”. Asimismo, se propuso la
introducción de otras cuestiones vinculadas con los nuevos derechos
y garantías de los ciudadanos, y otras disposiciones relativas a la
justicia y equidad, especialmente en el ámbito económico. Varias de
ellas hacen referencia a los recursos naturales.
La Convención Constituyente cumplió con la primera parte del man-
dato por medio de la sanción de una serie de reformas al federalismo
imperante (arts. 75, incs. 2 y 30, 123, 124 caput y 129). Al tiempo que
incorporó, como segundo párrafo de la norma incluida en el artículo
124, otra novedad en materia de reglas sobre el federalismo, a sa-
ber: el reconocimiento de que “corresponde a las provincias el dominio
332
Casos testigos
originario de los recursos naturales existentes en su territorio”. La

explicitación del significado e implicancias federales de este reconoci-
miento ha sido uno de los debates más importantes de la Convención
Constituyente.
También se introdujeron otras reformas directamente vinculadas:
el artículo 41 sobre las actividades productivas sustentables, su uso
racional y acerca de la competencia de la nación para el dictado de
las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección.
También la denominada cláusula “del desarrollo humano” (adicional
a la del progreso), inserta en el inciso 19 del mencionado artículo 75.
En esta obra, si bien se ha decidido no desarrollar en detalle la te-
mática relativa al dominio y jurisdicción de los recursos naturales
hidrocarburíferos, aquella decisión de los congresales constituyentes
sirve de fundamento para analizar, de manera excepcional, las em-
presas públicas provinciales de energía creadas a la luz del traspaso
de competencias (y contratos de concesión) de parte de la nación ha-
cia las jurisdicciones locales (ej.: Ley “Corta” de 2006). Ello, en forma
concomitante a las ya existentes YPF S. A., ENARSA (hoy IEASA) y,
en aspectos colaterales, también EBISA, Nucleoeléctrica, CAMME-
SA y participaciones estatales en transportistas y distribuidoras de
gas natural y de electricidad.
En lo que se refiere al mencionado “principio de subsidiariedad” es-
tatal, al no encontrar amparo en el propio texto constitucional, será
puesto en crisis en tanto atributo propio del derecho natural (postura
a veces reforzada con la referencia al contenido de encíclicas papa-
les), cuyo contenido puede resumirse de la siguiente manera:
333
toda persona física o jurídica ha de tener libertad y aptitud para de-

sarrollarse dentro de la órbita de sus fines, correspondiendo al Estado
interventor sólo en caso de que las respectivas tareas se desempeñen
en forma defectuosa o resulten insuficientes para la comunidad.5
Tradicionalmente, este principio ha tenido dos facetas, una pasiva

y otra activa: la primera veda al Estado hacer todo lo que los parti-
culares y las comunidades menores e intermedias puedan realizar
con su propia iniciativa o industria, con fundamento en los derechos
individuales de ejercer industria y comercio, de enseñar y aprender,
entre otros, receptados en el artículo 14 de la Constitución Nacio-
nal. La faz activa del principio, por su parte, incita a la injerencia
estatal en caso de insuficiencia o falta de iniciativa privada, con
fundamento en la “cláusula del progreso” y en los poderes implícitos
del Congreso, conforme el artículo 75 de la Constitución, incisos 18
y 32 respectivamente.
Por el contrario, en esta obra se postula el carácter opuesto o, al me-
nos, de una intensidad menguada. Para ello se recurre a una aproxi-
mación histórica y situada del “principio de suplencia”, bajo la pre-
misa de que el mismo –como toda categoría social– no puede dejar de
estar sujeto a una constante resignificación, que será necesariamen-
te epocal al compás del devenir contingente de las necesidades colec-
tivas y de la lucha agonal entre las fuerzas sociales. Historicidad que
se opone –necesariamente– a toda dogmática que plantee algún viso
de “sustancialidad” en el principio en cuestión.
5. Cassagne, J. C. (1994). La intervención administrativa. Buenos Aires: Abeledo-

Perrot, p. 72.
334
Casos testigos
7.1.5. 1992/98: GESTIÓN ESTENSSORO-MONTI
La gestión de una YPF de perfil privado y competitivo, pero bajo to-

tal control estatal, produjo un proceso de reconversión interna (que
incluyó miles de despidos), de fuerte inversión en los propios campos
y de expansión comercial.
Lo novedoso de esta última decisión fue que, por primera vez en su
prolífica historia, YPF se proyectaba fronteras afuera de las cuencas
petroleras argentinas. En efecto, adquirió bloques (Montero, Chara-
gua y Sucuré) y una empresa (Petro Sam) en Bolivia, una compañía
estadounidense (Maxus) con valiosos activos en EE. UU., Indonesia,
Venezuela, Ecuador, Colombia y Bolivia (incluso off shore y en el pro-
pio mercado norteamericano); participaciones costa afuera en Brasil
junto a PETROBRAS; un contrato en Rusia con Bitech, operaciones en
Guyana, Malasia, Colombia y el Golfo de México. También se expandió
en el negocio del downstream, vía ampliación de las cuotas de mercado
y venta de combustibles y lubricantes en Brasil, Chile, Perú y EE. UU.
7.1.6. 1999: LA “OPERACIÓN BORGES”6 Y EL FRENO

ESTATUTARIO AL CONTROL TOTAL DE YPF
No obstante, la ola de privatizaciones no fue ajena al devenir de YPF

durante la década de los noventa. Ahora las presiones eran para pri-
vatizar el paquete accionario (de estatal a privado), no su formato
jurídico (de SE a SA). Así, ya en 1993 comenzaron los intentos por
6. Conf. Gadano, N. (7/5/12). La Operación Borges para obtener YPF. La Nación. Recu-
perado de https://www.lanacion.com.ar/1471014-la-operacion-borges-para-obtener-ypf
335
forzar una venta, pero YPF estaba “blindada” frente a un intento de

toma de control por parte de otra petrolera. El Estado nacional se-
guía detentando el 20% de las acciones (cuya venta estaba prohibida
por ley, como hemos visto), así como el consiguiente derecho a veto
sobre un eventual cambio de control. El Estatuto conminaba a que
cualquier accionista que quisiera controlar más del 14,99% debía rea-
lizar una oferta pública de adquisición (OPA) por toda la empresa, a
pagarse en efectivo y al precio más alto.
En 1995, por el “efecto Tequila”, se sancionaron las leyes N° 24474
(marzo) y N° 24623 (27/12), que redujeron ¡a una sola acción! el míni-
mo de participación estatal. En efecto, se autorizó al PEN “a reducir su
tenencia del paquete accionario de la Clase ‘A’ hasta una sola acción”.
No obstante, se dispuso una salvaguardia: mientras el Estado nacio-
nal conservara al menos una acción de la clase A, se requeriría in-
eludiblemente su voto afirmativo para: 1) decidir su fusión con otras
sociedades; 2) aceptar que YPF S. A., a través de la cotización de sus
acciones en la Bolsa de Valores, sufriera una situación de copamiento
accionario consentido u hostil que represente la posesión del 51% de
su capital social; 3) transferir a terceros la totalidad de los derechos
de explotación de modo tal que ello determine el cese total de su
actividad exploratoria y de explotación; 4) la disolución voluntaria
de la empresa. Asimismo, para tomar las decisiones referidas en los
incisos 3 y 4 se requería además la previa aprobación por ley del
Congreso Nacional.
En consecuencia, salvo una, el resto de las 70 millones de acciones en
cabeza del Estado nacional fueron asignadas al Fondo Fiduciario de
Desarrollo Provincial, quien debía llevar adelante el proceso de ena-
jenación. No obstante, la venta no se pudo llevar a cabo en el tiempo
336
Casos testigos
previsto. Ese mismo año muere el presidente de YPF, el respetado

Ing. José “Pepe” Estenssoro, en un accidente aéreo.7 Asume el Ing.
Roberto Monti. Ambos serán los principales artífices de la resistencia
a la venta durante siete años, en muchas ocasiones enfrentados a
funcionarios nacionales del Ministerio de Economía (donde en 1996
Roque Fernández ya había reemplazado a Domingo Cavallo).
En 1998, los efectos devastadores de la convertibilidad ya se habían
empezado a sentir hacía un par de años, pero a ello se le sumó la
irrupción de otra crisis foránea, cuyo epicentro fueron los países asiá-
ticos. Ante este panorama, se le dio un nuevo impulso a la venta
de las acciones de la petrolera estatal. No obstante, la modalidad
escogida preservaba –aún– cierto nivel de protección para los inte-
reses de YPF. Ello, en tanto el procedimiento de venta utilizado era
atomizado en múltiples bolsas de valores del mundo, por el sistema
book building (previsto en el Estatuto de 1993), ningún oferente po-
día adjudicarse un porcentaje mayor al 5% del paquete accionario.
En este marco, el 21 de julio de ese año la empresa española Repsol (sin
antecedentes en el upstream hidrocarburífero), ofrece comprar toda la
compañía a USD 38 la acción. En ese momento, el precio del barril de
petróleo (WTI) rondaba los USD 14 y la acción de YPF S. A. cotizaba
a USD 31. Alfonso Cortina, presidente de la refinadora ibérica, decide
contratar al estudio del ex ministro Dromi como asesor y al Banco
Salomon BBV como agente colocador. Finalmente, el Ministerio de
Economía de la Nación autoriza la venta en bloque, no atomizada
como prescribían las reglas estatutarias.
7. La muerte de Estenssoro nubla el futuro de YPF. Recuperado de https://www.

eltiempo.com/archivo/documento/MAM-326833
337
Ya en 1999 se inicia el proceso de venta del 14,99% del capital social.

Unas semanas antes de manifestar interés, quedaron en competen-
cia solo cinco compañías. El precio base fijado por las autoridades fue
de USD 38 por acción (ídem a la propuesta original de Repsol). El
precio internacional del barril de petróleo había descendido ahora a
USD 12, en tanto que la acción de YPF S. A. también había perdido
valor: estaba en USD 29.
El 20 de enero de ese año (último de los dos mandatos de esa Admi-
nistración), se realiza la apertura de ofertas (justo cuando nuestro
principal socio comercial, Brasil, había devaluado su moneda). Rep-
sol fue sorteado en último lugar para presentar su oferta, pero las
otras cuatro empresas no se presentaron, por lo que pudo sostener
su propuesta mínima de USD 38 (siendo que se supo que tenía una
oferta mayor por si debía someterse a competencia).
El 2 de febrero de 1999 el Ministerio de Economía presionó de ma-
nera insólita: designó a Cortina como representante del Estado ar-
gentino en YPF. Pero Monti, los restantes directores de YPF y otros
accionistas resistieron el embate. El 27 de abril se realizó la Asam-
blea anual de la compañía, aunque no se produjeron cambios en el
Estatuto.
Finalmente, el 30 de abril de 1999 (fecha que enluta la memoria del
patrimonio nacional forjado por el ahorro de generaciones de argen-
tinos), Repsol compra… ¡el total de acciones (98,23%)!8
8. Para un minucioso análisis del proceso y consecuencias de esta venta, ver Barrera,
M.; Sabbatella, I. y Serrani, E. (2012). Historia de una privatización. Cómo y por qué
se perdió YPF. Buenos Aires: Capital Intelectual.
338
Casos testigos
En ese momento, su valor había ascendido –lo que sería una cons-
tante por años– y cotizaban a USD 35 la acción, a un precio unitario
de USD 44,78 y un costo total de USD 15.000 millones, de acuerdo
con lo exigido por el Estatuto. Victoria pírrica para Monti y cía. Esta
compra fue aceptada por casi todos los accionistas, incluido el Estado
nacional con el 5% remanente (conservó solo la “acción de oro”) y va-
rias provincias, entre ellas Santa Cruz.
Corolario: haber tenido que abonar por el total del paquete acciona-
rio provocó un endeudamiento excesivo de Repsol, lo que a la postre
condicionó sus decisiones de inversión durante varios años. Como
frutilla del postre, el 22 de junio el PEN autoriza, a través del Decre-
to N° 666/99, la venta de las acciones estatales.
7.1.7. LA CRISIS DE 2001-2002
Luego del estallido socioeconómico del 2001, la devaluación poscon-

vertibilidad y la aguda crisis social, las tarifas de los servicios públicos
fueron pesificadas y “congeladas” por la Ley de Emergencia Económica
N° 25561, y el Poder Ejecutivo Nacional tuvo una activa política de
desdoblamiento del precio de los combustibles respecto del valor inter-
nacional. Esta medida buscaba abaratar el precio del combustible en
tanto un factor base del desarrollo económico como un precio relativo
de la economía nacional. A su vez, implicó que las empresas refinado-
ras, entre ellas YPF, no pudieran obtener mejores utilidades.
Durante este ciclo, las decisiones de inversión de YPF estuvieron
directamente condicionadas por la continua comparación entre el
valor doméstico de los combustibles y el precio internacional. La
conclusión a la que se arribó fue que la compañía estaba perdiendo
339
márgenes de rentabilidad. Por ello, los montos destinados a la inver-

sión en exploración y explotación de nuevos yacimientos disminuye-
ron de manera notoria, al tiempo que la empresa se dedicó práctica-
mente a explotar los pozos ya activos y a remitir grandes volúmenes
de utilidades a su casa matriz en el exterior. Como consecuencia, las
reservas de gas y petróleo tendieron a la baja mientras el consumo
de energía crecía año a año.
Cuadro 3.
Evolución de la utilidad neta y de los dividendos pagados de YPF S. A.,
1997-2011, en millones de pesos.
10.000
Utilidad Neta Dividentos Pagados
9.000
8.000
7.000
6.000
Millones de pesos
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Fuente: Informe Mosconi.
340
Casos testigos
A la par, desde fines de 2002 y hasta 2008 la economía argentina

creció de forma continua a importantes tazas, mientras que la de-
manda de energía también aumentó considerablemente. El proceso
de desinversión de YPF, con la consecuente caída en los niveles de
producción y energía disponible, más una sociedad con una demanda
creciente, tuvo como corolario la necesidad de importar energía a un
precio altísimo.
Cuadro 4.
Evolución de la producción de petróleo YPF 1999-2011.
20.000
18.000 Declinación 9%
Aparición de programa
16.000
Producción depetróleo Mm/3 año
14.000 Declinación 3%
Declinación 7%
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Fuente: Informe Mosconi.
341
Cuadro 5.
Argentina: importación de combustibles, 1995-2011
(en millones de dólares).
10.000 9.397
9.000
8.000
7.000
6.000
5.000 4.333 4.474
4.000
2.845 2.626
3.000
2.000 1.545 1.732
809 845 970 853 730 1.035 841 1.003
1.000 482 550
0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Fuente: elaborado por Adriana Giuliani.9
7.1.8. EL INTENTO DE “ARGENTINIZACIÓN” Y SU DERROTERO JUDICIAL
En 2008 se da el ingreso del grupo Petersen como accionista minori-

tario en YPF S. A. En lo que sería la etapa I, el 21 de febrero de 2008
la familia Eskenazi compró el 14,9% del paquete accionario, al tiem-
po que se quedó con una opción para adquirir otro 10% en los siguien-
tes cinco años. Según la Securities and Exchange Commission (SEC)
9. Giuliani, A. (2012). La explotación de hidrocarburos en Argentina desde la pri-

vatización de YPF hasta la expropiación del 51% de su capital social. El caso de la
provincia de Neuquén. III Congreso Latinoamericano de Historia Económica y XXIII
Jornadas de Historia Económica - Simposio 9: Políticas Petroleras en América (1945-
2011), Universidad Nacional del Comahue.
342
Casos testigos
de EE UU., la operación se realizó por MUSD 2.235, y fue fondeada

con deuda prácticamente en su totalidad. La transacción incluyó un
crédito de Repsol por MUSD 1.015 y otro préstamo de MUSD 1.026
de un consorcio de bancos liderado por Credit Suisse.
Petersen Energía S. A., sociedad constituida en Madrid, contaba con
un capital mínimo de unos 60.000 euros, pero fue capitalizada por
otra subsidiaria de la familia Eskenazi en Australia, Petersen Ener-
gía PTY, en MUSD 110.
Unos años después, la etapa II completó la operación inicial. Así, el
4 de mayo de 2011 Petersen Energía Inversora ejerció la opción de
compra para adquirir del Grupo Repsol otro 10% de las acciones de
YPF S. A. De esta manera, pasó a manejar el 25,46% de la compañía.
La operación fue valuada en MUSD 1304. Y la ingeniería financiera
fue similar a la de 2008, esto es, un 50% por Repsol y el otro 50% por
el mismo consorcio de bancos.
Según se desprende del informe oficial “Mosconi” de 2012, los objetivos
buscados por esta operación de “argentinización”, a saber, aumentar
la producción y la inversión de la mayor empresa hidrocarburífera del
país, estuvieron lejos de haberse logrado. Antes bien, no pudo romper
con la inercia de dos lustros de descapitalización que Repsol había lle-
vado adelante. Así, “entre 1999 y 2011 la producción de petróleo cayó
43% y la producción de gas disminuyó 31%”, al tiempo que
los últimos dos años muestran una aceleración de la estrategia de

desinversión implementada por el grupo, junto con un incremento
del endeudamiento que deja a YPF en una situación financieramente
comprometida. [...] [D]urante el año 2011, el patrimonio neto de la
compañía se redujo casi en un 7%, pasando de los USD 4.868 millones
343
a USD 4.537. Esa reducción se explica por un incremento del pasivo

total de la empresa, que aumentó 26% entre esos dos años, pasando
de los USD 7.043 millones a USD 8.879.10
Finalmente, la historia concluye en la estatización de 2012, pero el

infructuoso devenir de la participación del grupo Petersen en la com-
pañía de bandera no acabaría allí. En efecto, un tiempo después le
vendería al fondo de inversiones Burford Capital los derechos litigio-
sos derivados de la expropiación mayoritaria producto de la Ley de
Soberanía Hidrocarburífera, e inició una demanda en los tribunales
federales de Nueva York, EE. UU., contra YPF S. A. y el Estado na-
cional, por presunto incumplimiento de contrato.11 El fondo en cues-
tión alegó que tiene el derecho a ser indemnizado por el Estado na-
cional por haber incumplido la obligación estatutaria de realizar una
oferta pública por el total de las acciones luego de la expropiación. En
concreto, los demandantes reclaman sumas indeterminadas de dine-
ro invocando un presunto incumplimiento por parte de la República
Argentina de la obligación de realizar una oferta de adquisición al
resto de los accionistas, luego de expropiar la participación mayori-
taria de Repsol en YPF en el año 2012, en violación a los artículos 7
y 28 del Estatuto de YPF S. A.12
10. Ministerio de Economía (2012). El Informe Mosconi. Recuperado de http://cdi.

mecon.gov.ar/bases/docelec/fc1307.pdf
11. Petersen Energía Inversora, S. A. U. and Petersen Energía, S. A. U. against Ar-
gentine Republic and YPF S. A.
12. Ratti Mendaña, F. (noviembre-diciembre de 2018 / enero de 2019). Inmunidad sobe-
rana extranjera y excepción por actividad comercial en la expropiación de YPF. Análi-
sis de la sentencia dictada por la US Court of Appeals of the Second Circuit. Revista Ar-
gentina de Derecho de la Energía, Hidrocarburos y Minería (RADEHM), (19), 223-235.
344
Casos testigos
Por su parte, el Estado nacional e YPF S. A. plantearon como defen-

sa que la jurisdicción federal estadounidense no es competente para
tomar una decisión sobre el caso porque los países son inmunes
para ser llevados a juicio en el extranjero. En concreto, las principa-
les defensas invocadas fueron: (i) falta de jurisdicción por materia
en virtud de la Ley de Inmunidad Soberana de Estado Extranjero
(FSIA); (ii) Ley de Acto de Estado (Act of State Doctrine); (iii) im-
posibilidad de establecer una demanda por violación de contrato
y/o violación al deber de buena fe; (iv) YPF fue objeto de la expro-
piación; (v) los reclamos habrían prescripto según la ley de Nueva
York; (vi) Forum Non Conveniens. La admisibilidad de esta defen-
sa provocaría que el proceso deba realizarse y sustanciarse no en
aquel país sino en Argentina.
Sin embargo, en julio del 2018, la Corte de Apelaciones del Segundo
Circuito de los Estados Unidos (Nueva York) resolvió que el Estado
nacional no se puede amparar en la “inmunidad soberana” porque la
falta de cumplimiento de la oferta pública por el total de las acciones
de YPF S. A. ha sido una falta a su obligación comercial, distinta
y posterior a la decisión de la expropiación. Así, el citado tribunal
entendió que el hecho que habría ocasionado el daño a Petersen no
fue la expropiación per se sino los hechos derivados de ese acto gu-
bernamental.
En consecuencia, el Estado nacional apeló la sentencia y llevó el caso
ante la Suprema Corte de los Estados Unidos a fin de que resuelva si
se le aplica o no el principio de inmunidad de los países extranjeros.
En mayo del 2019, el gobierno de los Estados Unidos tuvo interven-
ción en el juicio, en calidad de amicus curiae ante la Suprema Corte,
y sostuvo que Argentina no podía gozar del principio de inmunidad.
345
Con esta postura, el juicio volvió a la US Court of Appeals of the Se-

cond Circuit (distrito sur de Manhattan), a cargo de la jueza Loretta
Preska, quien lleva adelante el procedimiento de descubrimiento
(discovery).
En junio de 2020, luego de varias presentaciones defensivas realiza-
das, la jueza interviniente denegó la moción por desestimación por
“forum non conveniens” y ordenó que las partes comuniquen cómo
desean seguir con el proceso. En 2021 la novedad es que se ha citado
a declarar a los miembros de la familia Eskenazi.
En paralelo, en febrero de 2019 se inició un juicio en España por YPF
y el Estado argentino, con el objetivo de definir la naturaleza jurídica
del acuerdo que en su oportunidad suscribió Burford Capital LLC
con el síndico del concurso del Grupo Petersen. De esta forma, se
busca cuestionar la legitimación para demandar en Estados Unidos.
Actualmente, se continúa debatiendo cuál es el tribunal competente
para entender en la acción.
7.1.9. 2012: LEY DE SOBERANÍA HIDROCARBURÍFERA, EXPROPIACIÓN Y

ESTATIZACIÓN MAYORITARIA, Y CONTINUIDAD JURÍDICA DE YPF COMO SA
La necesidad de importar cuantiosos niveles de energía, por la caída

en la producción de gas y petróleo y la creciente demanda, implicó
que el Estado nacional debiera destinar miles de millones de dólares,
lo que repercutió en el agravamiento de la restricción externa de la
economía.
En este contexto, la Organización Federal de Estados Productores
de Hidrocarburos (OFEPHI) adquirió una relevancia central en la
definición de la política energética nacional y en la estrategia de la
346
Casos testigos
estatización de la mayoría accionaria de YPF. Así, en un comunicado

a inicios del 2012 manifestaron que
se han visto fuertemente afectadas por la caída manifiesta de produc-

ción e inversión insuficiente de las empresas del sector, impactando
directa e indirectamente en la generación de riqueza y el bienestar de
cada uno de los habitantes de nuestras comunidades.13
En marzo de 2012, las provincias nucleadas en la OFEPHI, princi-

palmente Neuquén y Chubut, revirtieron las concesiones de las áreas
a YPF S. A. por el incumplimiento en los planes de inversión y los
daños ambientales. Estas decisiones provinciales fueron centrales en
la estatización de YPF.
Unos meses después, en mayo de 2012, el Congreso de la Nación
sancionó la Ley 26741 de Soberanía Hidrocarburífera y declaró de
interés público nacional y como “objetivo prioritario” de la Repúbli-
ca Argentina el logro del autoabastecimiento de hidrocarburos. Las
razones esgrimidas por el PEN, principalmente referidas a la desin-
versión y caída de la producción y del nivel de reposición de reservas,
habían sido expuestas por el ex viceministro de Economía Axel Kici-
llof al presentar el proyecto de ley ante el plenario de comisiones del
Senado, y quedaron publicadas en el “Informe Mosconi”.14
Entre las finalidades de la ley se encuentran las de garantizar: (i) el
desarrollo económico con equidad social, (ii) la creación de empleo
13. OFEPHI, comunicado del 26/1/12. Recuperado de http://w2.neuquen.gov.ar/

noticias/2846-comunicado-de-las-provincias-productoras-de-hidrocarburos.
14. Ver: http://cdi.mecon.gov.ar/bases/docelec/fc1307.pdf
347
y (iii) el incremento de la competitividad de los diversos sectores

económicos.
Así, la nacionalización mayoritaria de YPF S. A. modificó la compo-
sición accionaria, vía expropiación (y posterior acuerdo de pago), de
la empresa petrolera. La ley declaró “de utilidad pública y sujeto a
expropiación” el 51% del patrimonio de YPF S. A.
En lo que respecta a la continuidad jurídica, el artículo 15 estableció
que, para el desarrollo de su actividad, YPF S. A. “continuará ope-
rando como sociedad anónima abierta”, en los términos del Capítulo
II, Sección V, de la Ley N° 19550 General de Sociedades. Es decir, no
quedó inserta en el capítulo específico relativo a las SAPEM, esto es,
las SA de participación estatal mayoritaria, ni en la legislación par-
ticular de las Sociedades del Estado.
Asimismo, se explicitó que no le serán aplicables “legislación o nor-
mativa administrativa alguna”, lo que muestra una línea coherente
con los Estatutos de principios de 1990 y con el último estadio de las
empresas públicas caracterizadas como SABIE.
Por su parte, en lo que respecta a la relación intrínseca entre la na-
cionalización accionaria de YPF S. A. y los fines de la Ley de Sobe-
ranía Hidrocarburífera, en una palabra, entre la política pública y
la herramienta empresarial, el artículo 16 prescribe que la gestión
de los derechos accionarios correspondientes a las acciones sujetas
a expropiación, por parte del Estado nacional y las provincias, se
efectuará con arreglo a los siguientes principios: “a) La contribución
estratégica de YPF SA al cumplimiento de los objetivos de dicha Ley”.
Esta ligazón umbilical entre la obtención del autoabastecimiento hi-
drocarburífero y el programa de gestión de la compañía quedó opor-
tunamente plasmada en el “Plan de los 100 días” presentado por el
348
Casos testigos
ex CEO de YPF, Miguel Galuccio.15 Así, debido al déficit energético,

el objetivo de la nueva gestión de YPF fue alcanzar la reversión del
declino en la producción de gas y petróleo. Para ello, estableció un
plan de inversiones agresivo para el desarrollo de la formación no
convencional de Vaca Muerta a través de la coordinación con el Es-
tado nacional y la celebración de alianzas estratégicas con las empre-
sas petroleras más grandes del mundo, tales como Chevron, Dow y
Petronas, siendo YPF el “operador” de las áreas Loma Campana, El
Orejano y La Amarga Chica, respectivamente.
A la par, el Estado nacional creó la Comisión de Planificación y Coor-
dinación Estratégica del Plan Nacional de Inversiones Hidrocarbu-
ríferas, como autoridad administrativa encargada de fijar la política
hidrocarburífera. Entre las medidas que adoptó esta comisión se en-
contró la de mantener y crear programas de incentivo a la producción
de gas y petróleo. Así, durante el año 2013, la Comisión lanzó los
programas “Plan Gas” y “Plan Gas II” para reconocer un precio de
incentivo a la producción incremental de gas natural.
En diciembre de 2014, frente a una caída del precio del barril de pe-
tróleo, el riesgo de la paralización de la industria y, en especial, de los
primeros planes piloto en Vaca Muerta, el Estado nacional estableció
un precio “sostén” más alto que el valor de mercado. Así, el precio del
barril Medanito (cuenca neuquina) se fijó en USD 77.
Esta etapa de la gestión de YPF estuvo marcada por el liderazgo de
un reconocido profesional de la industria y ex empleado de YPF en
los años noventa, como es el Ing. Miguel Galuccio, quien ofició de
15. Ver: https://www.ypf.com/YPFHoy/YPFSalaPrensa/Paginas/Noticias/Presenta-

ción-Plan-100-días.aspx
349
presidente y CEO de la compañía. Asimismo, se planteó y ejecutó

una virtuosa asociación entre el plan de negocios de la empresa y
las resoluciones de política pública dispuestas por parte del Estado
nacional, lo que redundó, por un lado, en la creación de valor para la
compañía y, por el otro, en el logro del mandato de la Ley N° 26741
de la contribución estratégica de YPF para con los objetivos oficiales
de dicha normativa16. Así, durante estos años, el CEO de la petrolera
apareció frecuentemente en anuncios y reuniones con los principales
funcionarios del Estado nacional, tanto de la cartera energética como
de la conducción del Poder Ejecutivo. A su vez, la Administración Na-
cional presentaba el accionar de la empresa mixta como una muestra
cabal de los objetivos y finalidades de la política pública federal en
materia hidrocarburífera. Es así como, en la escena pública nacional,
la conducción de YPF S. A. desempeñaba un rol de calificado asesor
técnico y principal ejecutor de la política energética en todo el territo-
rio nacional, al tiempo que generaba valor para todos sus accionistas
y competía en el mercado a modo de una típica compañía abierta.
7.1.10. 2016-2019: YPF, UNA EMPRESA MÁS

DEL MERCADO… LIBRADA A SU SUERTE
Con la asunción de una nueva administración frente al Poder Ejecu-

tivo Nacional, a finales de 2015, hubo varios cambios en torno a la
política energética. En la cartera de Energía (jerarquizada a nivel de
16. Ver Caro, R. (2019). “Comparaciones entre el modelo noruego de Statoil y el caso
de Vaca Muerta en Argentina”. Trabajo final del Seminario Energía y Desarrollo,
Facultad de Ciencias Sociales, carrera de Ciencia Política, UBA.
350
Casos testigos
Ministerio), asumió el Ing. Juan José Aranguren, reconocido profe-

sional del sector del downstream y –en lo que aquí importa– conocido
por su oposición a la estatización de YPF S. A. en 2012 y a que las au-
toridades ministeriales se involucren directamente en la gestión de
la compañía. Y tales previsiones fueron luego ratificadas al encabe-
zar el Ministerio de Energía y Minería. Así, dentro de los lineamien-
tos de su gestión, hasta junio de 2018, redujo el peso relativo de YPF
S. A. en el mercado y buscó activamente desandar los mecanismos
de confluencia entre los objetivos de la empresa y los lineamientos
centrales de la política pública sectorial. Así, desde el Ministerio se
buscó ubicar a YPF como una empresa más en el mercado.17
Al poco tiempo de haber iniciado la gestión, a través del Decreto N°
272/15, el PEN procedió a disolver la Comisión de Planificación y
Coordinación Estratégica del Plan Nacional de Inversiones Hidro-
carburíferas, que había sido creada por el Decreto N° 1277/12, re-
glamentario de la Ley N° 26741; en adelante, sus competencias se-
rían ejercidas por el entonces Ministerio de Energía y Minería (luego
degradado a “Secretaría de Gobierno de Energía” bajo la órbita del
Ministerio de Hacienda).
También se le transfirió a dicha cartera el ejercicio de los derechos
derivados de las acciones de titularidad del Estado nacional en YPF
S. A. (art. 6); hasta ese momento, siempre habían estado en cabeza
directamente del PEN.18 Ello, con excepción de las acciones que per-
17. Recuperado de https://www.ambito.com/aranguren-si-hubiese-sido-mi-hubiera-

privatizado-ypf-dos-partes-como-se-hizo-entel-n4010979
18. Luego, con el cambio de administración en diciembre de 2019 el ejercicio de los
derechos políticos que otorgan las acciones en cabeza del Estado nacional recayó en
el Ministerio de Desarrollo Productivo (Decreto N° 50/19). Finalmente, mediante el
dictado de los Decretos N° 706/2020 de fecha 28 de agosto de 2020 y 804/2020 de fecha
351
tenecieran al Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) del Régi-

men Previsional Público de Reparto (Decreto N° 897/07).
Durante esta etapa se rompió la asociación entre los objetivos del Es-
tado nacional en materia de política energética y el modelo de nego-
cios de YPF. En efecto, la empresa de bandera dejó de ser el principal
ejecutor de la política sectorial y su papel fue reducido a ser una más
de las compañías privadas nacionales e internacionales que llevan
adelante sus actividades en el mercado argentino. Las distintas me-
didas estatales que se han adoptado en aquel período no partieron de
un planeamiento previo con los objetivos de la empresa, ni viceversa,
el plan de negocios de la empresa nacionalizada no tuvo en conside-
ración las políticas públicas sectoriales delineadas por el PEN.
Como ejemplo de esta situación puede citarse la Resolución N° 46-
E/2017 del Ministerio de Energía y Minería, una de las principales
medidas para el sector gasífero aprobadas en el período 2015-2019.
Como hemos descripto en el capítulo 6 de esta obra, por medio de
dicha regulación (luego ampliada a la Cuenca Austral por medio de
la Res. N° 447/17), se aprobó el Programa de Estímulo a las Inversio-
nes en Desarrollos de Producción de Gas Natural proveniente de Re-
servorios No Convencionales. En esta norma se estableció un precio
diferencial y superior al de mercado para la producción incremental
de gas natural no convencional de la formación Vaca Muerta, tanto
en Neuquén como en Santa Cruz. La reglamentación fijó que para
entrar a dicho programa de estímulo las empresas adherentes de-
14 de octubre de 2020, se dispuso que la Secretaría de Energía deje de depender del

Ministerio de Desarrollo Productivo y pase a estar bajo la órbita del Ministerio de
Economía, junto con sus responsabilidades primarias.
352
Casos testigos
bían producir una cantidad de gas considerablemente menor a las

que YPF estaba extrayendo en ese momento, esto es, los proyectos
debían estar en fase de “piloto” y no con una producción en fase de
desarrollo masivo. Así, de los nueve proyectos presentados por la em-
presa pública solo fueron aceptados los de Estación Fernández Oro y
La Ribera I y II. Asimismo, uno de los pozos insignias de YPF, como
es Rincón del Mangrullo, quedó en suspensión.19 Esto suscitó que la
conducción de YPF deba rever todo su plan de negocios en materia
hidrocarburífera.20 Por el contrario, la empresa Tecpetrol S. A.,21 sub-
sidiaria del holding Techint, fue la gran beneficiaria de la política de
promoción del gobierno nacional a través del proyecto Fortín de Pie-
dra, en una muestra de la disociación entre los objetivos de la política
pública sectorial y los de la empresa de bandera.
Estos cimbronazos para la compañía nacional pueden ser analizados
desde un basamento concreto y asumido por las propias autoridades
tanto del gobierno como de la propia YPF, a saber: los “lineamientos
de buen gobierno corporativo” –que han sido abordados en el capítulo
5 de esta obra. Es que, en definitiva, ese fue el leitmotiv de la alian-
za que gobernó entre 2015 y 2019 en lo que refiere al manejo de las
empresas estatales, esto es, la promoción de “las buenas prácticas
corporativas” como las que emanan de la Organización para la Coo-
peración y el Desarrollo Económicos (OCDE). Prácticas que fueron
aprobadas en dicha época por medio de la Decisión Administrativa
19. Recuperado de https://econojournal.com.ar/2018/07/suspenderan-subsidios-para-

nuevos-proyectos-de-gas-por-us-3800-millones/
20. Recuperado de https://www.rionegro.com.ar/tras-el-nuevo-plan-gas-ypf-revisa-
proyectos-en-vaca-muerta-JH3922597/
21. Recuperado de https://www.cronista.com/economiapolitica/Por-la-recesion-YPF-
perdio--8153-millones-en-el-primer-trimestre-20190509-0068.html
353
N° 85/2018 de Jefatura de Gabinete de Ministros. Se trata, pues, de

lineamientos aplicables al buen gobierno o “gobernanza” de las em-
presas de participación estatal mayoritaria –también llamadas aquí
como sociedades anónimas bajo injerencia estatal o SABIE–.
Del plexo de directrices importa aquí resaltar dos lineamientos bási-
cos, a saber: los “roles diferenciados” y “la creación de valor”. Su tra-
ducción por el elenco gobernante fue que el Estado se retiraba de la
gestión22 y quedaba como simple formulador de políticas públicas y
regulador de la calidad de los servicios. En consecuencia, los minis-
tros sectoriales debían mantener la “independencia” al ejercer distin-
tas funciones, esto es, no involucrarse con instrucciones que pudieran
“contaminar” al plan de negocios y el manejo cotidiano de la compañía
–mucho menos consultarla a la hora del diseño de las políticas públi-
cas sectoriales–. Esto llevó a dejar que YPF se gobernara a sí misma.23
Faltaron directrices a nivel macro, directivas a nivel micro y mandatos
de ejecución concreta en la gestión diaria24. No hubo lineamientos pú-
blicos para un plan de acción corporativo. Faltó el para qué ineludible,
la finalidad de interés público que marque el sendero a seguir.
Se perdió de vista que
22. Ver, como muestra cabal de este objetivo –y de la ideología subyacente– el Decreto
N° 882/17, por medio del cual se decide instruir a ENARSA/IEASA a que se desprenda
de una serie de activos (como su participación en la única compañía troncal de trans-
porte de energía eléctrica en alta tensión, TRANSENER S. A.) y a retirarse del negocio
de la generación térmica –por ser un negocio reservado a los agentes privados–.
23. Podría plantearse que fue la manifestación del sapere aude de la Ilustración, pero
en formato secesionista.
24. A contrario sensu de lo que podría haberse esperado de un gobierno de extracción
y origen empresarial. Ver, al respecto, Nercesian, I. (2020). Presidentes empresarios
y Estados capturados. América Latina en el Siglo XXI. Buenos Aires: IEALC – Teseo.
354
Casos testigos
la relevancia del control estatal de la principal compañía hidrocar-

burífera de la Argentina, al igual que en los principales países de la
región, deriva justamente de la necesidad de independizar los niveles
de inversión de la rentabilidad relativa a escala internacional. YPF
desde 2012 es una empresa argentina, con un portafolio de negocios
centrado en nuestro país y cuyo desarrollo genera externalidades po-
sitivas al conjunto del sector.25
Y el resultado, quiérase o no, fue el opuesto al pretendido en los Li-

neamientos de Gobierno Corporativo: una sistemática destrucción de
valor para la compañía. Este deterioro societario se puso de mani-
fiesto en los siguientes aspectos:26
A) Vaca Muerta: se evidenció una falta de impacto transformacional,
a pesar de haber sido el pionero y líder en su descubrimiento y en la
ejecución de los primeros pilotos y luego del pase a fase de desarrollo;
los niveles de inversión se redujeron un 44%, pero disminuyeron un
25. Arceo, N. y Charvay, P. (2021). El origen de la situación actual de YPF. Recupe-

rado de https://econojournal.com.ar/2021/02/el-origen-de-la-situacion-actual-de-ypf/ En
similar sentido se manifiesta el ex Director del Instituto del Gas y del Petróleo de la
UBA, Víctor Bronstein, quien afirma que “Hoy, YPF está sufriendo principalmente las
consecuencias de los cuatro años de gestión macrista que la dejaron en una posición
muy débil y de alta vulnerabilidad. Durante el gobierno de Macri no se tomó en cuenta
el valor estratégico de YPF y funcionó con la lógica de una empresa privada sin compro-
miso con el país. La gestión en ese período fue errática, disminuyeron las inversiones
en Vaca Muerta, aunque se invirtió en comprar centrales térmicas de generación y
hasta monopatines eléctricos, y se creó YPF Luz para invertir en energías renovables,
un negocio que está fuera del foco de la compañía. Además, se aumentó el ratio de
deuda/ebitda de 1,5 a 2,7, un problema que tuvo que renegociar la gestión actual de la
empresa. La búsqueda de autoabastecimiento y soberanía energética no atenta contra
la eficiencia y la productividad, al contrario, la fortalece y le da sentido”. Recuperado
de https://www.cronista.com/columnistas/el-macrismo-la-politica-que-arruino-a-ypf/
26. Conf. información pública extraída de los balances consolidados de YPF S. A. Al
respecto, ver https://econojournal.com.ar/2020/03/las-cuatro-razones-que-explican-
el-derrumbe-de-ypf-hasta-el-valor-mas-bajo-de-su-historia/
355
47% en el segmento más importante, el del upstream, lo que llevó a

una fuerte caída en la producción del 10% en petróleo y del 18% en
gas natural.
B) Gas natural: la significativa pérdida de share en la producción y
comercialización de gas, que se evidenció primero en la ausencia de
participación como asesor técnico en el diseño de la mentada Reso-
lución N° 46; y luego en el ostensible desplazamiento al momento de
capitalizar los beneficios de la principal política pública de estímulo
a la producción27, extremo que provocó –además– que la empresa tu-
viera que cerrar pozos y revisar sus negocios exportadores.
C) Combustibles: YPF careció de liderazgo sobre el poder político y
el resto de la industria para persuadir a todos los actores relevantes
acerca de la necesidad de realizar una gestión adecuada de precios
de los combustibles, los que en promedio retrocedieron un 19% y,
para colmo, terminaron en un inédito congelamiento vía DNU en
junio de 2019.
D) Endeudamiento: los compromisos de deuda continuaron y hasta
se incrementaron, en un 90% en dólares, con un ratio de endeuda-
miento/EBITDA de 2,10 (puesto que no hay que perder de vista que,
así no se tomara más deuda, los negocios de la compañía se achica-
ron); lo que llevó a un condicionamiento grave de su flujo operativo
de caja, con una reducción de un 24% de EBITDA.28
27. De los casi $100.000 millones abonados por el Estado nacional hasta principios de
2021 por el Programa de la Resolución N° 46, YPF solamente cobró $8.403 millones.
Recuperado de https://www.cronista.com/economia-politica/vaca-muerta-aranguren-
100-000-millones-produccion-gas-paolo-rocca-eduardo-eurnekian/
28. Arceo, N. y Charvay, P. (2021). El origen de la situación actual de YPF. Recupe-
rado de https://econojournal.com.ar/2021/02/el-origen-de-la-situacion-actual-de-ypf/
356
Casos testigos
E) Compliance: y esta ostensible pérdida de valor atravesó los altos

estándares de gobierno corporativo que el “oficial de cumplimiento”
de las políticas de integridad o compliance de la compañía debían
controlar…
7.1.11. YPF, EL “CAPITÁN DEL EQUIPO”
Llegados al núcleo del problema acerca del rol actual de YPF, nos
permitimos comenzar con una analogía deportiva. En todo equipo su
capitán es el líder, el abanderado, como Manu Ginóbili, Scola, Messi,
Maradona, Lucha Aimar… así como el Papa lo es entre todos los car-
denales, como el jefe de Gabinete por mandato constitucional frente
a los demás ministros. De la misma manera, entendemos que YPF
debería serlo en caso de existir una hipotética “selección hidrocarbu-
rífera argentina”.
Se ha dicho que “todo grupo necesita un líder, todo equipo necesita
un capitán”.29 El capitán de un equipo se destaca por sobre el resto de
sus pares. No es un superior jerárquico, no es jefe ni paterfamiliae.
Simplemente tiene cierto predominio, a modo de primus inter pares.
Pero ser capitán no es para cualquiera, alcanzar este estatus lo logra
solo un grupo selecto. Hay que saber reunir un buen cúmulo de virtu-
des, a saber: (i) ser líder, referente, ejemplo, figura de autoridad; (ii)
fungir de nexo, intermediario; (iii) tener sentido de pertenencia; (iv)
demostrar esfuerzo, compromiso, conducción; (v) hablar con los de
arriba y pelear por los de abajo; (vi) sacar lo mejor de sus liderados;
29. Sorín, J. (2016). Serie de entrevistas #CAPITANESenDXTV. Recuperado de

https://www.youtube.com/watch?v=SpzwucWc2Jw
357
(vii) tener impronta ganadora, sacrificio, entrega; y (viii) irradiar ca-

risma, generosidad y humildad.
Pero ojo, ser capitán no implica tener más privilegios que el resto de
los jugadores, sino más deberes. En los reglamentos de los diversos
deportes grupales hay funciones más bien protocolares (dirigirse
al árbitro en rugby, ir al sorteo en vóley, reemplazar al técnico en
handball, elegir el arco en fútbol, etc.), pero el capitán no tiene una
falta más para dar en básquet, por ejemplo, o dos amarillas antes
de la roja en fútbol.
En el mundo hidrocarburífero pasa lo mismo. El rol activo, conductor
y articulador del Estado nacional es posible –en gran parte– gracias
a que el diseño y ejecución de la política pública en materia energéti-
ca se complementa con una herramienta indispensable e insustitui-
ble. El Ministerio que detenta entre sus competencias las potestades
sobre el área energética (a lo largo de los últimos lustros ha variado
entre Industria, Hacienda, Planificación, Economía, Desarrollo Pro-
ductivo, etc.) cuenta con la participación de YPF S. A., nuestra queri-
da compañía de bandera, como hemos visto nuevamente bajo mayo-
ría estatal a partir de la expropiación del 51% del paquete accionario
a través de la Ley N° 26741 del año 2012.
El desafío hoy es “volver a ponerle la cinta de capitán a YPF”. Su
papel indelegable en el sector del oil and gas en nuestro país es de-
tentar el liderazgo de la industria, reivindicar para sí y ejercer en
el día-a-día el papel de referente y ejemplo, tanto para el resto de
las compañías como para la ciudadanía en su conjunto; asumir la
función de intérprete y nexo entre los diferentes actores de la cadena
de valor, desde las pymes y empresas regionales hasta los grandes
players internacionales. De esta manera, demostrará que actúa con
358
Casos testigos
sentido de pertenencia y es depósito de confianza y consulta técnica

por parte de las autoridades nacionales y provinciales.
No es ninguna novedad para YPF, su perfil público y corporativo la ha
acompañado (y constituido) en su virtuoso camino ya próximamente
centenario (en 2022); derrotero que amalgama: a) su forma jurídica de
carácter privado y su estricto apego a los más exigentes estándares de
calidad, sustentabilidad ambiental y transparencia internacional, con
b) su rol de liderazgo en la industria a modo de un “buen ciudadano
empresario”. Tiene como finalidad, realizar el interés público; como
misión, ser “escuela” de talentos; y como norte, ser pionera y estar a la
vanguardia en materia de exploración y producción para reponer re-
servas, implementar innovaciones tecnológicas, abastecer el mercado
interno y exportar saldos excedentes que aporten divisas.
Su formato mixto le permite extraer lo mejor de cada faceta: YPF
es un jugador sólido y confiable en los mercados internacionales, al
estilo de una National Oil Company que cuenta con respaldo guber-
namental. Pero, al mismo tiempo, se desempeña como una compañía
mixta, abierta (cotiza en la bolsa local y de Nueva York) y fuertemen-
te competitiva, la cual reivindica para sí como norte inquebrantable
la generación de valor para sus accionistas –el mayoritario estatal y
los minoritarios que apostaron por la compañía–, sus socios estraté-
gicos y las partes vinculadas –entre ellas, las comunidades involu-
cradas en cada región del país–.30
30. Desde un punto de vista subjetivo y de autopercepción, ha sido posible recabar

las siguientes opiniones de parte de un conjunto de empleados y gerentes de la com-
pañía cuando se les pregunta sobre la identidad, el rol y misión de la empresa (casi)
centenaria: es la compañía de bandera; un sentimiento; la principal impulsora y
referente; una empresa pública con limitaciones o una compañía privada sin liber-
tad; líder del sector, impulsor y canalizador de políticas de Estado; punta de lanza y
359
Como hemos descripto previamente, su contribución al interés públi-

co es “estratégica”, en virtud del mandato del artículo 16 de la citada
Ley N° 26741. No se trata de una simple contribución, de una mera
obligación que debe ser cubierta en un plan de integridad; no, opera
a modo de una participación central, activa e indelegable, relativa al
interés público subyacente en el logro del autoabastecimiento ener-
gético y al cumplimiento de los principios listados en dicha norma.
¿Cómo se logran estos objetivos? Pues con una administración pro-
fesional, un management experto y respetado; el mismo artículo 16
ordena que la administración de YPF S. A. se realizará “conforme a
las mejores prácticas de la industria y del gobierno corporativo”, para
lo cual ha de preservar los intereses de sus accionistas (incluso el in-
terés público del Estado), y generar valor para todos los socios. A su
vez, la misma norma prescribe que el gerenciamiento de la compañía
motor de la economía en general, con fuerte impronta del Estado y, por épocas, botín
del gobierno; columna vertebral de la provisión de gas y petróleo del país; es “la” em-
presa referente; herramienta del Estado para que este maneje (siempre) los recursos
naturales; es la compañía más estratégica de Argentina (por producción, facturación,
impuestos, empleo, etc.); una empresa de energía; el emblema nacional; brazo social
muy importante en las provincias petroleras (por trabajo y desarrollo), que compensa
la ineficiencia de las empresas públicas y la avaricia de las empresas privadas (por lo
social y los recursos naturales, desde Mosconi); una autoridad técnica que marca es-
tándares a la industria y aporta nuevas tecnologías; una compañía privada con un rol
estratégico y una faceta orientada a la comunidad; con un papel clave y preponderan-
te en la economía por detentar más del 50% del mercado, con sus pros y sus contras;
una empresa mixta por legislación privada con impronta significativamente pública;
el desafío como sociedad argentina es que sea una compañía que brille, que sea un
faro; tiene un rol económico-financiero de dar renta a los accionistas y un rol social
como desarrollador de actividad, economía e infraestructura en pueblos y regiones;
¡qué sería de nuestro país si lo imagináramos sin YPF!; un proveedor de contratos
a largo plazo, de tecnólogos extranjeros y de entrada de innovación; el referente en
petróleo y gas; una empresa privada como SA que rinde cuentas a sus accionistas; el
sujeto de publicidades históricas y generador de energía para todas las actividades;
tiene la obligación de compartir y explicar con el Estado las necesidades de la indus-
tria, por ser la empresa pionera y una compañía rectora del sector.
360
Casos testigos
debe estar guiado por “una gestión profesionalizada”, esto es, que
conozca los pasillos de la compañía, que sepa cómo traccionar una
organización compleja y multipropósito, a la vez que tenga claridad
sobre el para qué y el cómo del negocio, y de su vinculación de doble
vía con las políticas sectoriales.
Está claro: el país necesita una YPF abierta que compita “de-tú-a-
tú” con otros jugadores internacionales, pero sin develar sus estrate-
gias comerciales ni las potencialidades geológicas de su portfolio; que
baje sus costos operativos y aumente su productividad para viabili-
zar el desarrollo de Vaca Muerta; que lidie de manera virtuosa con
las imposiciones macroeconómicas, el government take (impuestos
y regalías) de nación y provincias, las reivindicaciones sindicales y,
finalmente, los bolsillos de los automovilistas, los presupuestos de
los hogares y la necesaria competitividad de la industria, quienes
recurren por igual a sus combustibles; en fin, que vuelva a ser una
empresa “pública” (bajo formato mixto) o, cuanto menos, “con sentido
nacional”… y no una compañía más en un mercado local que debe
autorregularse.
Finalicemos recuperando las palabras del prologuista de esta obra y
ex secretario de Energía, Jorge Lapeña:
1) Démosle a la estatización de YPF un sentido práctico y nacional con-

creto que hoy no tiene. YPF no es una empresa privada más, donde
el Estado argentino es simplemente el dueño del 50% de las acciones.
YPF debe ser el instrumento mediante el cual el Estado argentino im-
plemente su estrategia energética nacional.
361
2) Démosle a YPF un rol adicional que hoy no ejerce: ser la empresa tes-
tigo que cobra el precio justo en un mercado altamente oligopólico alta-
mente concentrado en resguardo del interés del consumidor argentino.
7.2. AGUA Y SANEAMIENTO SOCIEDAD ANÓNIMA (AYSA)
La elección de este caso testigo se fundamenta en que la provisión de

agua potable resulta esencial para el desarrollo económico, social y
cultural de un país. Además, el acceso al agua es un derecho huma-
no consagrado en numerosos instrumentos internacionales, como por
ejemplo la lectura armónica de los artículos 11 y 12 del Pacto Inter-
nacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales o el Comité
DESC en la Observación General 15, que crea la matriz conceptual
de donde “emerge el derecho al agua como un derecho humano uni-
versal”, y también reconocido por nuestra jurisprudencia31 como un
derecho fundamental que permite el ejercicio de los restantes dere-
chos. Es por ello por lo que resulta significativo conocer con mayor
detalle el accionar del Estado vinculado a este recurso estratégico,
con respecto al cual no solo debió desarrollar un rol empresario, sino
también un rol interventor y regulador para garantizar su provisión
en todo el territorio.
31. Entre otros precedentes, ver: CSJN in re “Kersich, Juan Gabriel y otros c/ Aguas
Bonaerenses y otros s/amparo” del 2/12/14; Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comer-
cial, Laboral y de Minería de Neuquén - I Circunscripción Judicial, Sala II, in re “S. E.
O. y Otros c/ Provincia de Neuquén s/ Incidente de apelación E/A 514551” del 2/2/17;
Juzgado de Faltas N° 2 de La Plata in re “Vecinos de Manual B. Gonnet s/ denuncia
c/ ABSA (Potabilidad del agua)” del 9/9/16; CSJN in re “Centro de Estudios para la
Promoción de la Igualdad y la Solidaridad (CEPIS) y otros e/ Ministerio de Energía
y Minería s/ amparo colectivo” del 18/8/16; CSJN in re “López, María Teresa c/ Santa
Cruz, provincia de y otros (Estado Nacional) s/ amparo ambiental” del 26/2/19.
362
Casos testigos
En ese sentido, comenzaremos con una breve reseña de los antece-

dentes normativos, para luego sí detallar la normativa actual y una
sintética presentación del plan estratégico de la empresa hasta el
año 2020.
7.2.1. ANTECEDENTES
Con la sanción de la Ley N° 8889 de principios de siglo XX, se crea la

empresa Obras Sanitarias de la Nación (OSN), cuyo objetivo princi-
pal era “el cumplimiento del importante programa de obras previsto
para la Capital”, siendo una de sus primeras potestades la de solici-
tar un empréstito por 50 millones de pesos oro con el fin de construir
las obras previstas.
En 1919 se sancionó la ley 10.998, por la cual se habilitó a OSN al

estudio, proyecto y construcción de las obras de provisión de agua y
de desagües cloacales en todas las ciudades de la República que tuvie-
ran más de 8.000 hab. en su planta urbana, o bien provisión de agua
solamente a las de más de 3.000 hab. Paralelamente, el Departamen-
to Nacional de Higiene era el encargado de atender las necesidades
de las poblaciones con menor cantidad de habitantes. El crecimiento
poblacional se hizo intenso, el país alcanzaba a los 10 millones de ha-
bitantes, de los cuales 1,7 millones vivía en la Capital.32
32. Garzonio, O. (2012). Cronología del desarrollo de los servicios de agua y sanea-
miento. Buenos Aires: FODECO, p. 25.
363
Para el año 1920, la creación de la Ley N° 10998 sobre saneamiento

del territorio de la república habilitó “obras de provisión de agua co-
rriente y cloacas para todas las ciudades de la República, que tengan
más de 8000 habitantes en su planta urbana”, o bien provisión de
agua solamente a más de 3.000 habitantes.
No obstante, con el correr de los años, la población –especialmente
en la Ciudad de Buenos Aires– continuaba creciendo y, como conse-
cuencia, OSN se vio en la obligación de ejecutar medidas tendientes
a adecuar sus políticas a las necesidades de ciudades cada vez más
densamente pobladas, que significó la ampliación de los estableci-
mientos con que la empresa contaba para sus actividades, además
de comenzar a proyectar nuevas cloacas para poder hacer frente a la
demanda del servicio por parte del aumento poblacional.
Entre 1930 y 1940, Obras Sanitarias había crecido lo suficiente como
para poder ampliar sus actividades en la Capital Federal y, para-
lelamente, extenderse a catorce distritos de la provincia de Buenos
Aires, lo que influyó para que en el año 1943 se emitiera el Decreto N°
2743, por el que se convirtió a OSN en “Administración General de
Obras Sanitarias de la Nación”.
La transferencia de los servicios a cargo hasta ese momento del Estado

nacional, mediante la operación de OSN, a las jurisdicciones provincia-
les, comenzó a impulsarse ya en la década de los sesenta. En 1962 el
Poder Ejecutivo Nacional mediante el decreto 941/62 dispuso de forma
“compulsiva” que “OSN dejara de prestar los servicios sanitarios que
cumple en jurisdicciones provinciales y municipales con excepción de
364
Casos testigos
la Capital Federal y de las localidades aledañas”. La transferencia fue

resistida por las provincias y dicha norma fue derogada.33
En ese mismo año se desarrolló un Plan Integral de Saneamiento del

Aglomerado Bonaerense, que previó la realización de tareas en el pe-
ríodo 1962-1973, con una inversión estimada en 1961 de 15.150.000
de pesos. Entre las obras más significativas que tenía previsto reali-
zar se encontraban las siguientes:
- Nueva toma del Establecimiento Gral. San Martín.
- Establecimiento de Potabilización General Belgrano - Bernal.
- Ampliación del sistema de ríos subterráneos.
- Conducto subfluvial para evacuación del Establecimiento Depura-
dor Sur - Berazategui.
El financiamiento del plan estaba basado en un incremento del 10%
de las tarifas en Capital, igual para las fincas beneficiadas en el Gran
Buenos Aires, partidas del presupuesto nacional, aporte de la provin-
cia de Buenos Aires y de los municipios que formaban el aglomerado
bonaerense.
En el 1973, luego de setenta años de gestión centralizada, se crea
Obras Sanitarias de la provincia de Buenos Aires (OSBA), “que mar-
có un hito en lo que concierne a la gestión del servicio en territorio
bonaerense”.34
33. Cáceres, V. (2013). La regulación del agua potable y saneamiento domiciliario en la

provincia de Buenos Aires: un accionar discriminatorio del Estado. Realidad Económi-
ca, (274), 22-45. Recuperado de http://www.iade.org.ar/modules/RealidadEconomica/
34. Minaverry, C. y Echaide, J. (2016). Derecho de Aguas y Derecho Ambiental. Re-
vista Jurídica de Buenos Aires, 173.
365
En el marco de la crisis económica y el legado de la dictadura que

signó a gran parte de dicha década, a partir de la crítica situación
en materia de fragmentación de los operadores a nivel local, des-
igualdad de la cobertura y calidad de la prestación, se promovió la
concesión al capital privado de las empresas prestatarias a lo largo y
ancho de la provincia.35
La cuestión de la descentralización del servicio de agua y saneamien-

to fue retomada posteriormente, puesto que
En 1979 se dictó la resolución conjunta (Ministerio del Interior) N° 9

y Nº 1.332 (Ministerio de Economía) por la que se dispuso la transfe-
rencia “sin cargo” a las provincias de los servicios de gas natural, rie-
go, agua y saneamiento y el sistema ferroviario. En enero de 1980 el
PEN mediante la ley 18.586 y el Decreto 258/80 aprobó la resolución
conjunta ratificando la división y transferencia de OSN mediante la
firma de convenios suscriptos entre el gobierno nacional y los gobier-
nos provinciales, lo cual dio lugar a la emergencia de 161 sistemas de
prestación. OSN quedó como responsable de la provisión en la Ciudad
de Buenos Aires y en trece municipios del conurbano bonaerense.36
35. Ibídem, 174.

36. Cáceres, V. (2013), op. cit., p. 31.
366
Casos testigos
7.2.2. PRIVATIZACIÓN EN LOS AÑOS NOVENTA
Hacia comienzos de la década del noventa se produce la concesión de

los servicios de provisión de agua potable y desagües cloacales que
eran prestados por la empresa Obras Sanitarias de la Nación, a favor
del consorcio Aguas Argentinas Sociedad Anónima (en formación),
cuyo operador era la sociedad francesa Lyonnaise des Eaux Dumez
Sociedad Anónima. Para entonces ya se habían sumado ciertos mu-
nicipios, como Balcarce, donde asumió la provisión Aguas de Bal-
carce S. A.; Laprida, donde ingresó Aguas de Laprida S. A.; y Pilar,
donde se incorporó Sudamericana de Aguas S. A.
La concesión al capital privado de OSBA marcó el inicio de una se-

gunda etapa, cuyo primer paso consistió en la sanción de un marco
regulatorio para la prestación mediante la ley 11.820 del año 1996, que
ya no contemplaba la posibilidad de que el propio Estado Provincial
continuara dirigiendo la gestión. Así, a fines de 1999 y con el pago de un
canon, fue concesionada la prestación al consorcio Azurix Buenos Aires
SA, y a inicios de 2000, al consorcio Aguas del Gran Buenos Aires.37
Esta irrupción del capital privado significó una nueva instancia,

puesto que el Estado les entregó los recursos necesarios “pero tam-
bién les entregó el diseño de las políticas respectivas que, por falta
de regulaciones y controles, o por ineficacia, quedaron subordinadas
a las metas particulares de las empresas adjudicatarias”.38 La uni-

38. Vilas, C. (2011). Después del neoliberalismo: Estado y procesos políticos en Améri-
ca Latina. Remedios de Escalada: Universidad Nacional de Lanús.
367
versalización de la provisión del servicio no solo estuvo lejos de alcan-

zarse, sino que además se multiplicaron las desigualdades de acceso
entre las áreas de mayores y menores recursos.39
En 2006, luego de un arduo proceso de renegociación entre el PEN y
la concesionaria Aguas Argentinas S. A., que tenía hasta entonces la
concesión de los servicios en CABA y en diecisiete municipios del Co-
nurbano Bonaerense, mediada por la presión de las autoridades del
gobierno de Francia y de organismos multilaterales de crédito, y por
la decisión de la empresa de retirarse del sector, el PEN rescindió el
contrato por culpa del concedente por problemas de falta de inversión
y presencia de nitratos en el agua distribuida,40 y dispuso la creación
de AYSA S. A. para encargarse de la gestión del servicio.
7.2.3. CREACIÓN DE AYSA EN 2006
A través del Decreto N° 304/200641 y su ratificación por el Poder Le-

gislativo mediante la Ley N° 26100, se formalizó la creación de Aguas
y Saneamiento Argentinos S. A. (AySA) como una sociedad anónima
bajo injerencia estatal (SABIE), regulada por el régimen de la Ley
General de Sociedades Comerciales N° 19550. Su capital pertenece
39. Cáceres, V. (2013), op. cit., p. 35.

41. La rescisión con la anterior empresa concesionaria también fue por Decreto
N° 303/16. Se ha señalado que no resulta entendible que la creación de AySA se haya
efectuado por Decreto de Necesidad y Urgencia cuando se encontraban otras leyes vi-
gentes (como la misma Ley N° 19550) que posibilitaban su creación. Ver Vanossi, J.
(2013). ¿Sociedades del Estado o el gobierno empresarial? Comentarios a la Creación de
la Sociedad con Participación Mayoritaria del Estado Nacional denominada “AySA S.
A.”. Recuperado de http://www.acaderc.org.ar/doctrina/articulos/artsociedddelestado/
at_download/file
368
Casos testigos
en un 90% al Estado nacional y en un 10% a sus empleados (ad-

heridos al programa de propiedad participada en virtud del cual se
incorporaron oportunamente como accionistas de la ex concesionaria
Aguas Argentinas S. A., conforme al Anexo I del Decreto Nº 1944/94).
Su dependencia jerárquico-funcional, al momento de su creación, fue
en la órbita del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Públi-
ca y Servicios, para luego pasar a depender del Ministerio del Inte-
rior, Obras Públicas y Vivienda.
Agua y Saneamientos Argentinos S. A. se convirtió en la empresa
prestadora del servicio público de provisión de agua potable y reco-
lección de desagües cloacales domiciliarios e industriales, cuya acti-
vidad se desarrolla en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires y en diecisiete partidos del Conurbano Bonaerense, en un todo
de acuerdo con las normas establecidas en el marco regulatorio.
En la creación de AySA se mantuvieron los activos (infraestructuras
de redes, plantas, elevadoras, etc.) que gestionaba Aguas Argentinas
S. A. y se incorporó a los empleados a la propiedad de su capital. El
plazo de duración de la sociedad es de 99 años y en el decreto se es-
tableció la intransferibilidad de las acciones del Estado nacional. Asi-
mismo, la empresa mantuvo la provisión del servicio para el área de
Capital Federal y ciertos municipios de la provincia de Buenos Aires.42
Posteriormente, el Congreso Nacional dictó un marco regulatorio
para la prestación del servicio público de agua potable aprobado por
la Ley N° 26221 (febrero de 2007), en el que la empresa debió encua-
42. En el debate en torno al tratamiento del proyecto de ratificación del decreto me-
diante el cual fue creada AySA, distintos legisladores de bloques opositores hicieron
resurgir la posibilidad de que se transfiriera a la CABA y a la PBA las competencias
en torno a los servicios, pero no fueron considerados.
369
drar sus actividades, siendo su misión inicial la de dar continui-

dad, mejorar y expandir los servicios esenciales de agua potable y
desagües cloacales, para la población de la Ciudad de Buenos Aires
y el primer cordón del conurbano, dentro de un marco de desarrollo
sustentable, teniendo como premisas la inclusión social y la preser-
vación de los recursos ambientales.
Dicha ley aprobó el convenio tripartito suscripto el 12 de octubre de
2006 entre el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública
y Servicios, la provincia de Buenos Aires y el Gobierno de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires para la prestación del servicio de provi-
sión de agua potable y colección de desagües cloacales, aplicable a la
Sociedad Agua y Saneamientos Argentinos S. A. En este marco, se
dispuso –entre otros aspectos– la disolución del Ente Tripartito de
Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS), que se encargaba del control
del servicio de agua y cloacas, y la creación del Ente Regulador de
Agua y Saneamiento (ERAS) y de la Agencia de Planificación, con lo
que se erigió en el marco regulatorio del servicio público en dicho ám-
bito cuya autoridad de aplicación era la Subsecretaría de Recursos
Hídricos, dependiente del Ministerio de Obras Públicas.
El modelo refuerza y concreta la política del Estado nacional en ma-
teria de agua potable y saneamiento y su compromiso con la mejora
de la calidad de vida de los ciudadanos, así como con la preservación
del medio ambiente. Al mismo tiempo, la empresa busca satisfacer
la demanda social de mayor injerencia del Estado nacional en los
servicios públicos regulados, contribuyendo a la revalorización del
agua como un recurso crítico y a la revalorización de los servicios
sanitarios como servicios básicos para el desarrollo humano.
370
Casos testigos
Así las cosas, el Estado nacional asumió un lugar protagónico en el

financiamiento de las obras de ampliación de la capacidad operativa
de AySA, no solo mediante el sostenimiento de ciertos programas,
sino con el aporte de transferencias directas a las provincias para
lograr la universalización de la provisión de agua potable.
7.2.4. POLÍTICA AMBIENTAL DE AYSA (LEYES N° 26100 Y N° 26221)
El acceso al agua ha sido consagrado con carácter de derecho huma-

no, siendo este el principio que ilumina el marco regulatorio apli-
cable a la actividad de AySA, que tiene como objetivo llevar a cabo
la prestación eficiente de los servicios en condiciones que aseguren
su continuidad, regularidad, calidad y generalidad, garantizando la
operación, el mantenimiento y promoviendo la expansión de los ser-
vicios que presta.
En tal sentido, AySA
reafirma su actitud responsable en el cuidado del ambiente, la con-

servación de los recursos hídricos y la prevención de la contaminación
ambiental en el marco de la misión asignada por el Estado Nacional,
en cumplimiento de la legislación vigente aplicable al servicio público
que presta.43
43. Recuperado de www.aysa.com.ar/index.php?id_contenido=2885&id_seccion=0
371
En este marco, los principales objetivos del plan estratégico 2011-

2020 establecidos por la empresa son:
- Promover el acceso universal a los servicios sanitarios de agua po-
table y desagües cloacales en el área de concesión.
- Asegurar el acompañamiento social de las acciones de la empresa,
con foco principal en las obras de expansión y regularización de los
servicios.
Para conseguir tales metas, utiliza a la Dirección de Saneamiento a
través de sus tres gerencias:
- Gerencia de Plantas Depuradoras: dependen las plantas depurado-
ras de líquido cloacal (Sudoeste, Hurlingham, Norte, Jagüel, Santa
Catalina, Lanús, y las nuevas incorporaciones: Escobar, Bella Vista,
Garín y Presidente Perón).
- Gerencia de Transporte: de esta dependen las estaciones de bombeo
cloacal, gestión de redes, establecimientos Wilde y Berazategui.
- Gerencia de Ingeniería y Puesta en Marcha.
Además, la Dirección establece, documenta, implementa, mantiene y
mejora continuamente la eficacia de un Sistema de Gestión Integra-
do conformado por:
- NORMAS ISO 9001 (sistemas de gestión de la calidad que certifican
procesos).
- ISO 14001 (sistemas de gestión medioambiental).
- OSHAS 18001 (sistemas de gestión de salud y seguridad ocupacio-
nal).
- ISO 17025 (competencia técnica para laboratorios de calibración y
de ensayos).
- Referencial IRAM 13:2013 (unidades de auditoría interna del Sec-
tor Público Nacional que certifican).
372
Casos testigos
- IRAM ISO/IEC 90003 (tecnología de la información. Ingeniería

de software que delimita directrices para la aplicación de la norma
IRAM-ISO 9001:2000 al software).
En el año 2014, AySA fue distinguida con el Premio Nacional a la
calidad otorgado por el gobierno, en virtud de los logros alcanzados.44
Según el último informe presentado ante el ERAS, la empresa conta-
ba con 7.672 empleados.45
7.2.5. TRASPASO JURISDICCIONAL
En el transcurso del año 2018 se presenta un proyecto de ley en la

Cámara de Diputados denominado “Ley de equidad federal de servi-
cios públicos”, el cual luego pasa al Senado con el número S-1257/18.
Por medio de este proyecto se busca que la provincia de Buenos Aires
y la Ciudad Autónoma tengan la jurisdicción sobre el paquete accio-
nario que tiene el Estado nacional de la empresa AySA.
El diputado Martín Llaryora, uno de los impulsores de la propuesta,
manifestó lo siguiente:
Creemos que esta iniciativa es un avance en la construcción de una

Argentina más justa, solidaria y federal. No existen fundamentos
para seguir sosteniendo una situación de clara desigualdad. Cada
distrito debe procurar la sustentabilidad de sus servicios públicos. El
tratamiento de este proyecto debe ser una prioridad si queremos al-
44. Recuperado de https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/aysa_-_premio_

nacional_a_la_calidad_2014_.pdf
45. Recuperado de http://www.eras.gov.ar/download/informes_ge/Informe-Memoria-
y-Estados-Contables-Aysa-al-31-12-17.pdf
373
canzar un país con mayor igualdad y dar un paso fundamental en el

camino de un verdadero federalismo.46
No obstante, la ex gobernadora de la provincia de Buenos Aires, Ma-

ría Eugenia Vidal, en un intento de evitar tal transferencia, a prin-
cipios del segundo semestre de 2018 se reunió con intendentes de las
fuerzas políticas de la oposición en la Legislatura bonaerense.
Desde el primer día de gobierno, la administración bonaerense enten-

dió como una necesidad encontrar algún tipo de entendimiento con
las fuerzas opositoras para construir así un precario y provisorio “pac-
to de gobernabilidad” que permanentemente está en consideración de
las partes.47
Finalmente, en febrero de 2019, el gobierno nacional llegó a un acuer-

do en relación con el traspaso definitivo de jurisdicción a la Ciudad Au-
tónoma de Buenos Aires y a la provincia de Buenos Aires. Ello por me-
dio de la firma de un acta que “dé una solución integral a los reclamos
pendientes entre el Estado Nacional y las distribuidoras” y, en mayo
de ese año, bajo la Resolución N° 241/2019, el Ministerio de Hacienda
expresó que aprueba el modelo de acuerdo de pago con los demandan-
tes Engie (ex Grupo Suez), Aguas de Barcelona, Vivendi Universal y
AWG, que eran concesionarios del servicio de agua corriente y cloacas.
46. Recuperado de http://www.noticiasurbanas.com.ar/noticias/el-peronismo-contra-

ataca-con-edesur-edenor-y-aysa/
47. Recuperado de https://www.diariopopular.com.ar/conurbano-reservado/el-acuer-
do-politico-bonaerense-suma-capitulos-el-reordenamiento-n357370
374
Casos testigos
7.2.6. 2019, EXPANSIÓN DEL SERVICIO
A partir de diciembre de 2019, con el traspaso de autoridades, AySA

planteó como institución retomar la senda de la garantía del derecho
humano al agua.48 Actualmente cuenta con una población en el área
de concesión de 14 millones de habitantes, lo que la convierte en una
de las mayores prestadoras del mundo.
Actualmente, la empresa está bajo la órbita del Ministerio de Obras
Públicas de la Nación, conducido por el Dr. Gabriel Katopodis, quien
destaca el gran desafío de llevar adelante el plan director de agua
y saneamiento. La flamante presidenta de AySA es la Lic. Malena
Galmarini, ex secretaria de Política Sanitaria y Desarrollo Humano
del Partido de Tigre, donde también fue concejal, así como diputada
provincial por la provincia de Buenos Aires. La orientación hacia un
derecho humano al agua ha sido puesta de relieve por su presidenta:
El área de concesión de AySA es la Ciudad Autónoma de Buenos Ai-

res y 26 municipios del Área Metropolitana. Actualmente estamos
frente a un conurbano bonaerense azotado por la crisis económica,
la destrucción del tejido social, el desempleo, la pobreza. Alrededor
de 2 millones y medio de personas que viven en el área lo hacen en
barrios populares, villas o asentamientos. De esos barrios, que son
alrededor de 1100, hay unos 770 que no cuentan con el servicio y a los
que estamos llegando con las obras de expansión. Este año estamos
ejecutando 1200 kilómetros de cañerías para llegar cuanto antes a
48. Ver Durán Cassiet, S. (septiembre de 2020). AySA. ¿Es nuestra, es de todos?
Tesina de Maestría en Derecho Administrativo, Facultad de Derecho, Universidad
Austral, inédita.
375
la universalización del servicio. Esto tiene que ver con que, para no-
sotros, el agua es un derecho humano y a su vez es una cuestión de
justicia social. En el área que atendemos vive el 30% de la población
nacional.49
Asimismo, respecto a los desafíos que impone la pandemia del COVID-19,

Galmarini resaltó:
Creo que esta crisis es una oportunidad. Es la oportunidad de que

los seres humanos entendamos que el agua no es un recurso infinito.
Hay un dato, que en principio parece de color en Argentina, pero que
está lejos de serlo, y constituye una paradoja profunda y lamentable:
cuando el Estado toma para sí la política pública del agua y el sanea-
miento, allá por finales del 1800, y crea Obras Sanitarias de la Na-
ción. En ese momento lo hace como resultado de la pandemia de fiebre
amarilla. Pasaron cien años, llegó una nueva pandemia, y todavía
tenemos argentinas y argentinos sin estos dos servicios esenciales tan
fundamentales. […] [E]l Presupuesto del 2021 […] crece alrededor de
500% respecto del que estaba otorgado para [el 2020 y] nos va a per-
mitir tener 2500 km de redes en construcción para el año que viene.50
49. Recuperado de https://www.aysa.com.ar/usuarios/Novedades/2020/10/VI_dialo-

gos_del_agua
50. Recuperado de https://www.aysa.com.ar/usuarios/Novedades/2020/10/VI_dialo-
gos_del_agua
376
Casos testigos
7.2.7. CONCLUSIONES
Se ha visto que las empresas públicas relacionadas con el recurso

hídrico han mutado a lo largo de la historia del país, en algunas opor-
tunidades a través del acompañamiento de la expansión de la pobla-
ción, en otras por medio de la búsqueda de la extracción de ganan-
cias sin tomar las medidas necesarias para paliar las desigualdades
existentes.
En la actualidad, observamos que la empresa vuelve a tener centra-
lidad en la agenda política no solo limitada a la responsabilidad por
su financiamiento, sino por considerar como prioridad las medidas
necesarias para que AySA garantice el derecho al agua de manera
más adecuada y progresiva.
Por nuestra parte, y como intentaremos desarrollar en todo el li-
bro, creemos que ambas discusiones (la presupuestaria y la jurídi-
ca) están lejos de ser excluyentes, sino que, por el contrario, deben
ser complementadas por los agentes estatales involucrados a fin de
garantizar el derecho al agua de manera adecuada en todo el terri-
torio nacional.
7.3. INTEGRACIÓN ENERGÉTICA ARGENTINA SOCIEDAD ANÓNIMA (IEASA)
Para entender de qué se trata esta nueva empresa pública en el sec-

tor energético, es preciso estudiar primero en detalle cuáles son sus
dos elementos integrantes.
377
7.3.1. EMPRENDIMIENTOS ENERGÉTICOS

BINACIONALES SOCIEDAD ANÓNIMA (EBISA)
7.3.1.1. EL ACTO DE CREACIÓN
La creación de EBISA tiene como origen normativo un acto adminis-

trativo de la autoridad máxima del Poder Ejecutivo, a saber: el Decre-
to autónomo N° 616/97 del 7/7/1997. Por medio de este se dispone su
constitución, en ejercicio de facultades emanadas de la Ley N° 23696
de Reforma del Estado, del artículo 59 de la Ley de Impuesto de Se-
llos (t. o. 1.986) y del artículo 99, inciso 1 de la Constitución Nacional.
Asimismo, su artículo 4 faculta al ex Ministerio de Economía y Obras
y Servicios Públicos a aprobar el Acta Constitutiva y los Estatutos
Societarios, potestad ejercida mediante la Resolución MEyOSP N°
1291/97 del 12/11/1997. Como se puede ver, ha sido por expresa volun-
tad del máximo órgano de la Administración que se dispuso la creación
de esta sociedad anónima, delegando su organización empresarial en
un órgano desconcentrado de la Administración Central.
7.3.1.2. LA FORMA JURÍDICA
El artículo 5 del Decreto N° 616/97 determina que EBISA se regirá

por ese “Decreto, por sus respectivos Estatutos y por lo previsto en
el Capítulo II, Sección V, Artículos 163 a 307 y concordantes de la
Ley N° 19.550 (t.o. 1.984)”. Tal disposición no hace sino enmarcar
a la empresa dentro de las disposiciones atinentes a las sociedades
anónimas “puras”, sin ninguna otra particularidad que la limitación
de la responsabilidad por el capital aportado por los accionistas anó-
nimos. Es decir, el Poder Ejecutivo ha considerado oportuno excluir
378
Casos testigos
expresamente a esta sociedad de las disposiciones previstas por el

legislador para las sociedades donde el Estado tuviere la mayoría
accionaria (las ya descriptas SAPEM, conforme los arts. 308 y ss.
de la LGS), a pesar de configurarse –en el caso de EBISA y en el de
muchas otras SABIE– tal circunstancia fáctica. Por lo tanto, puede
advertirse aquí la utilización de una figura instrumental netamente
privada, como es el caso de las sociedades anónimas, cuya regula-
ción está, en principio, subordinada al derecho privado. Si se tiene
en cuenta que, originalmente, las facultades asignadas a una mera
sociedad anónima como EBISA habían sido previamente delegadas
en una sociedad del Estado como lo era Agua y Energía Eléctrica
(AyE) –de la cual es sucesora en ciertos derechos y obligaciones–,
parece razonable colegir que el Poder Ejecutivo ha querido recalcar
el carácter primordialmente privado de aquella organización.
7.3.1.3. LA PROPIEDAD Y TRANSFERENCIA DE LAS ACCIONES
Si bien EBISA es constituida como una sociedad anónima regida,

al igual que toda sociedad comercial, por el derecho común, su pa-
quete accionario, de conformidad con el artículo 5 del Decreto de
creación, pertenece en un 99% al Estado nacional, a través de la
Secretaría de Energía, y en el restante 1% a Nucleoeléctrica Argen-
tina S. A. (NASA).51
51. Es pertinente aclarar que NASA, a su vez, tenía una composición accionaria ini-
cial que coincidía inversamente con la de EBISA, puesto que estaba conformada en
un 99% por acciones en manos de la Secretaría de Energía y en un 1% de propie-
dad de EBISA –porcentajes que fueron posteriormente modificados por el Decreto
N° 1085/06, que dispuso el ingreso de CNEA como accionista minoritario de NASA–.
379
7.3.1.4. EL OBJETO SOCIAL Y LA FINALIDAD
Como toda sociedad comercial enmarcada bajo una forma societa-

ria regulada originalmente por el legislador con el fin de establecer
un formato instrumental para la actividad económica privada, las
sociedades anónimas adoptan una personalidad diferenciada de sus
integrantes y persiguen un fin de lucro, a través de la realización de
actividades comerciales de carácter privado que son, en principio,
ajenas a las funciones estatales básicas. De allí que pueda afirmarse
que la elección de la forma societaria por parte de las autoridades
haya tenido como propósito principal el de excluirlas de la aplicación
de las normas del derecho público, y así fue dispuesto expresamente
en los actos de creación de la especie de las “despublificadas”.
Como una alteración al criterio comercial y lucrativo del objeto de toda
sociedad anónima, el originario de EBISA –conforme el artículo 4 del
Decreto N° 616/97– consiste en tener a su cargo la comercialización
de la energía eléctrica proveniente de los aprovechamientos binacio-
nales e interconexiones internacionales en los que el Estado nacional
le hubiese asignado esa función a AyE, así como en asumir la partici-
pación que esta última sociedad del Estado mantenía en todos los em-
prendimientos a que se refieren los instrumentos que se identifican en
el Anexo I de dicha norma. Es decir, se le atribuyeron expresamente
derechos y obligaciones propios del Estado nacional y se le encomenda-
ron las funciones asignadas a AyE en los diferentes tratados interna-
cionales referentes a la comercialización de la energía correspondiente
a la República Argentina proveniente de las centrales hidroeléctricas
de Salto Grande y de Yacyretá, así como la proveniente de las interco-
nexiones e intercambios de energía eléctrica previstos en los acuerdos
380
Casos testigos
y contratos vigentes con empresas públicas de Brasil, Uruguay y Para-

guay –ELETROBRÁS, UTE y ANDE, respectivamente–.
Como puede advertirse, el objeto principal de la empresa es la rea-
lización de cometidos específicos de carácter estatal, que tienden a
satisfacer un fin de interés eminentemente público relativo a la pro-
visión de electricidad en el Mercado Eléctrico Mayorista (MEM). No
obstante, en los últimos años los accionistas de EBISA han decidido
ampliar dicho marco de acción, a los fines de dotar a la empresa de
un nuevo perfil que sirviera de asistencia técnica a la Secretaría de
Energía. En efecto, mediante una asamblea de accionistas se incluyó
en el objeto social la siguiente facultad:
c) La realización de cualquier proyecto, estudio, asesoramiento, pre-

paración de documentación licitatoria, dirección y/o inspección de
obra, así como de todo otro cometido vinculado al sector eléctrico que
le sea expresamente encomendado por la Secretaría de Energía [...],
para sí o destinadas a terceros.
Ejemplo de este caso es la encomienda para llevar a cabo los estudios

de viabilidad ambiental para las represas del Complejo Hidroeléctri-
co Cóndor Cliff - La Barrancosa sobre el río Santa Cruz.
Aquí puede observarse con claridad la publificación expresa del ob-
jeto a cumplir por EBISA, puesto que al incluir en el mismo a “otros
cometidos encomendados por la Secretaría de Energía”,52 esta última
52. Como otros ejemplos, puede reseñarse la preparación de un manual de costos de

proyectos hidroeléctricos, la participación en la Tercera Línea de Yacyretá, la asis-
tencia a los grupos asesores de la Secretaría de Energía (GASE) en Yacyretá y el
FONINVEMEM, la participación en el proyecto nuclear de reactor CAREM de baja
potencia y la colaboración técnica inicial en los aprovechamientos hidroeléctricos Los
Chihuidos y Los Blancos.
381
dictará tales instrucciones actuando, no en calidad de accionista pri-

vado de una SA, sino en tanto Secretaría de Estado dependiente del
Ministerio del ramo en la órbita de la Administración centralizada.
Por su parte, en lo que hace a la finalidad perseguida por la sociedad,
es pertinente destacar que la misma es inescindible de ciertos fines
públicos, lo cual puede verificarse en el contenido restrictivo del artí-
culo 37 de la Ley N° 24065, el cual establece que
Las empresas de generación y transporte de propiedad total o mayo-

ritaria del Estado Nacional tendrán derecho a recuperar solamente
sus costos operativos y de mantenimiento totales [...]. Los excedentes
resultantes de la diferencia entre dicho valor y el precio de venta de
la energía generada [...], así como los que resulten entre este último
y el precio de venta de la energía generada por los entes binacionales
conforme sus respectivos convenios, o resultantes de interconexiones
internacionales, integrarán un fondo unificado, cuyo presupuesto
será aprobado anualmente por el Congreso de la Nación y será admi-
nistrado por la Secretaría de Energía.
En virtud de dicha restricción, EBISA está impedida de percibir lucro

alguno por el cumplimiento del mandato encomendado por el Estado
nacional relativo a la comercialización de la energía eléctrica, puesto
que los excedentes que pudieren resultar tendrán como destino un
fondo administrado por la Secretaría sectorial, tendiente a satisfacer
otros fines también de carácter público, a saber: saldar deudas, reali-
zar inversiones en infraestructura y estabilizar los precios del MEM.
Ergo, EBISA recibe mensualmente una suma fija para hacer frente a
sus costos operativos, así como sumas variables a los fines de afron-
382
Casos testigos
tar costos vinculados con otros cometidos específicos encomendados

por la Secretaría de Energía.
No obstante, debe hacerse una aclaración sobre un aspecto vinculado
a la obtención de lucro. Si bien tal efecto está limitado por el marco
sectorial, EBISA podría, en cumplimiento de su amplio objeto, llegar
a obtener ganancias de las actividades que no corresponden directa-
mente con la comercialización en el mercado mayorista de la energía
generada en las centrales binacionales y en las interconexiones con
los países vecinos. Al no existir limitaciones normativas al respecto,
nada debería objetarse a un eventual (aunque acotado) resultado co-
mercial en este sentido.
En consecuencia, puede afirmarse que EBISA desarrolla una activi-
dad básicamente comercial, pero que reviste un interés eminentemen-
te público al servicio del Estado nacional, en tanto responsable de
los derechos y obligaciones asumidos por la República Argentina en
diversos tratados internacionales.
7.3.1.5. LA SUJECIÓN AL CONTROL INTERNO Y EXTERNO DEL ESTADO
La Resolución MEyOSP N° 1291/97 del 12/11/97, que aprobó el Esta-

tuto Social de EBISA, dispuso, en el Título VI llamado “De la Fisca-
lización”, que “los Síndicos serán elegidos por la Sindicatura General
de la Nación”. Y, de hecho, la práctica también ha convalidado este
mecanismo, por el cual el síndico general envía una manda con la
nómina de los síndicos a designar a los accionistas de la sociedad,
quienes proceden a formalizar aquella propuesta.
En cuanto al control externo, la Ley N° 24156, siguiendo la idea in-
ternacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores, creó la Audi-
383
toría General de la Nación (AGN), como ente autárquico en el ámbito

del Poder Legislativo, con autonomía funcional (estatus ratificado
luego por la Reforma constitucional de 1994 en el art. 85). En lo que
aquí interesa, el artículo 117 de la ley le otorga competencia para
emitir “el dictamen sobre los estados contables financieros de la ad-
ministración central, organismos descentralizados, empresas y so-
ciedades del Estado [...]”, al tiempo que el inciso h del artículo 118 le
asigna la función de “auditar y emitir opinión sobre la memoria y los
estados contables financieros, así como del grado de cumplimiento de
los planes de acción y presupuesto de las empresas y sociedades del
Estado”. Así de esta manera es como, en cumplimiento de dicho man-
dato legal, todos los años la AGN es requerida por EBISA a fin de
que presente un presupuesto para la realización de la auditoría de la
memoria y los estados contables de la sociedad. Aprobado el mismo,
se procede a celebrar un convenio entre las partes, por el cual se re-
conoce la competencia para ejecutar la técnica del control posterior.
7.3.2. ENERGÍA ARGENTINA SOCIEDAD ANÓNIMA (ENARSA)
7.3.2.1. ACTO DE CREACIÓN Y OBJETO SOCIAL
ENARSA, por su parte, fue creada mediante la Ley N° 25943, san-

cionada a fines de 2004, con el objeto de llevar a cabo por sí, por in-
termedio de terceros o asociada a terceros, el estudio, exploración y
explotación de los yacimientos de hidrocarburos sólidos, líquidos y/o
gaseosos, el transporte, el almacenaje, la distribución, la comerciali-
zación e industrialización de estos productos y sus derivados directos
e indirectos, así como la prestación del servicio público de transporte
384
Casos testigos
y distribución de gas natural, a cuyo efecto podrá elaborarlos, proce-

sarlos, refinarlos, comprarlos, venderlos, permutarlos, importarlos o
exportarlos y realizar cualquier otra operación complementaria de su
actividad industrial y comercial o que resulte necesaria para facilitar
la consecución de su objeto.
Asimismo, ENARSA queda autorizada, por esta norma, a realizar,
por sí, por intermedio de terceros o asociada a terceros, las siguientes
actividades: generar, transportar, distribuir y comercializar energía
eléctrica, como así también realizar actividades de comercio vincu-
ladas con bienes energéticos y desarrollar cualquiera de las activi-
dades previstas en su objeto, tanto en el país como en el extranjero.
Por su parte, esta compañía estatal puede intervenir en el mercado
a efectos de evitar situaciones de abuso de posición dominante origi-
nadas en la conformación de monopolios u oligopolios. También fue
autorizada para crear, administrar, mantener, operar, gerenciar y
gestionar una Base de Datos Integral de los Hidrocarburos. Por úl-
timo, detenta la titularidad de los permisos de exploración y de las
concesiones de explotación sobre la totalidad de las áreas marítimas
nacionales que no se encuentran sujetas a tales permisos o concesio-
nes a la fecha de entrada en vigencia de la Ley N° 25943.
Vale aclarar, por su parte, que con la sanción de la Ley N° 27007 de
hidrocarburos a fines del año 2014, esta empresa sufrió una limi-
tación importante de facultades. En efecto, el artículo 30 de dicha
norma procedió a derogar el artículo 2 de la Ley N° 25943 de creación
de ENARSA, referida a los títulos de exploración y explotación de las
áreas off shore. A tal efecto, quedaron revertidos y transferidos todos
los permisos de exploración y concesiones de explotación de hidrocar-
buros de las áreas costa afuera nacionales a la Secretaría de Energía
385
de la Nación, respecto de los cuales no existieran contratos de asocia-

ción suscriptos con Energía Argentina S. A. en el marco de dicha ley.
7.3.2.2. COMPOSICIÓN ACCIONARIA
En lo que hace a su composición accionaria, el artículo 5 de la men-

cionada ley establece que el capital social de ENARSA estará repre-
sentado por: (i) acciones de titularidad del Estado nacional, acciones
clase A, ordinarias e intransferibles, que representarán el cincuenta
y tres por ciento (53%) del capital societario; (ii) acciones clases B y
C, ordinarias escriturales, que representarán hasta el doce por ciento
(12%) del capital social y serán de titularidad de las jurisdicciones
provinciales que las suscriban; y (iii) acciones clase D, autorizando la
oferta pública de esta clase de acciones, que representan un total del
treinta y cinco por ciento (35%) del capital social.
Esta distribución accionaria ha tenido la siguiente evolución en sus
tres lustros de vida, a saber: en la actualidad sigue siendo cien por
ciento (100%) estatal, puesto que la Secretaría de Energía, dependien-
te del Ministerio de Economía, detenta el noventa y ocho (98%) de las
acciones, mientras que las provincias de la OFEPHI, por su parte, han
suscripto solo el dos por ciento (2%) de aquellas; al tiempo que nunca
se llevó a cabo el procedimiento para transformarse en una SA “pú-
blica” y, como tal, sujeta a eventuales suscripciones privadas. Lo que
parece respetar en demasía el imperativo contenido en el artículo 4 de
la norma de creación, referido a que “[e]n su actuación observará las
políticas del Estado nacional y bajo ningún procedimiento las modifi-
caciones estatutarias podrán dejar a éste en situación minoritaria”. Es
decir, ENARSA siempre será, cuanto menos, una SAPEM.
386
Casos testigos
7.3.2.3. UBICACIÓN EN LA ESTRUCTURA ESTATAL
En cuanto a ubicación en la organización administrativa del Esta-

do, vale decir que ENARSA no está dentro de la Administración Pú-
blica centralizada ni descentralizada. No obstante, sí forma parte
del Sector Público Nacional (conf. art. 8, inc. b de la Ley N° 24156).
Está en la órbita de la Secretaría de Energía, actualmente depen-
diente del Ministerio de Economía, conforme el artículo 20 del Tí-
tulo V de la Ley de Ministerios (Ley N° 22520, texto ordenado por
Decreto N° 438/92 y sus modificatorias), parágrafo 20, que faculta
a dicha cartera a:
Entender en el desenvolvimiento de las empresas y sociedades del

Estado, entidades autárquicas, organismos descentralizados o des-
concentrados y cuentas y fondos especiales, cualquiera sea su deno-
minación o naturaleza jurídica, correspondientes a su órbita, tanto
en lo referido a los planes de acción y presupuesto como en cuanto a
su intervención, cierre, liquidación, privatización, fusión, disolución
o centralización, e intervenir en aquellas que no pertenezcan a su
jurisdicción, conforme las pautas que decida el Jefe de Gabinete de
Ministros con la supervisión del PODER EJECUTIVO NACIONAL.
Finalmente, mediante el dictado de los Decretos N° 706/2020 de fe-

cha 28 de agosto de 2020 y 804/2020 de fecha 14 de octubre de 2020,
se dispuso que la Secretaría de Energía deje de depender del Mi-
nisterio de Desarrollo Productivo y pase a estar bajo la órbita del
Ministerio de Economía, junto con sus responsabilidades primarias.
387
7.3.2.4. REGÍMENES JURÍDICOS APLICABLES
Al tratarse de una SA “pura”, se rige por las normas y principios del

derecho privado, en particular, por la normativa propia (Decreto de
creación y estatutos) y, en general, por la legislación aplicable a las
SA (cap. II, sección V, arts. 163 a 307 de la Ley N° 19550 General de
Sociedades). Se aplica a su régimen laboral la Ley N° 20744 de Con-
trato de Trabajo (LCT) y los Convenios Colectivos de Trabajo (CCT) de
la actividad, en particular para el personal de sus centrales eléctricas.
Al no estar sujeta al régimen de compras y contrataciones del Estado
–por no formar parte del inciso a del citado artículo 8 de la Ley de
Administración Financiera–, tiene libertad para establecer su propio
régimen de contrataciones. No obstante, y de acuerdo con lo pres-
cripto en el antecedente “Giustiniani” de la CSJN del año 2015, una
SABIE como ENARSA debe ajustarse a los principios generales de
las contrataciones públicas (conf. estándares internacionales). Por su
parte, no se le aplica la Ley N° 19549 de Procedimientos Administra-
tivos (LNPA).
7.3.2.5. CONTROL INTERNO Y EXTERNO
En lo que hace al sistema de control, el artículo 6 dispone que “[e]stará

sometida asimismo a los controles interno y externo del Sector Público
Nacional en los términos de la Ley 24.156”. En consonancia, ENARSA
ha contado desde su creación con una comisión fiscalizadora cuyos
integrantes pertenecen a la SIGEN (más otro por las provincias). Sin
embargo, en cuanto al control externo, la participación de la AGN no
ha sido continuada e ininterrumpida como en el caso de la Sindicatura.
388
Casos testigos
7.3.3. LA NUEVA IEASA: FUSIÓN DE EBISA Y ENARSA
En virtud del dictado del Decreto autónomo N° 882/17, del 1/11/17,

quedó configurada IEASA como empresa resultante de la “fusión por
absorción” de EBISA y ENARSA, revistiendo esta última el carácter
de sociedad absorbente. A partir de tal fusión, ENARSA pasó a deno-
minarse “Integración Energética Argentina S. A.”.
Esta norma constituyó la ejecución de una decisión política de re-
configurar el modo y alcance de la actuación del Estado en el sector
energético, particularmente en el mercado eléctrico. Configuración
en la que importó tanto la reformulación de responsabilidades (que
pasan de una compañía estatal a otra) como el desprendimiento –vía
venta, cesión y otro mecanismo de transferencia– de la titularidad
de las acciones en una serie de activos de generación termoeléctrica.
Ejemplo del primer caso lo constituye la comercialización de la ener-
gía eléctrica proveniente de los aprovechamientos binacionales e
interconexiones internacionales, competencia originaria de Agua y
Energía Eléctrica S. E., que luego pasó a EBISA y, ahora, es absor-
bida por ENARSA en su nueva configuración societaria. También la
continuación de una serie de obras públicas hasta este momento en
cabeza del ex Ministerio de Energía y Minería, tales como las repre-
sas Cóndor Cliff y La Barrancosa o la central térmica a carbón Río
Turbio, todas en la provincia de Santa Cruz, o cinco gasoductos.
Por su parte, ejemplo del segundo caso es la venta de la participación
estatal en los siguientes activos:
- Central Térmica de Generación Eléctrica “Ensenada de Barragán”
- Central Térmica de Generación Eléctrica “Brigadier López”
- Proyecto Central Termoeléctrica Manuel Belgrano II
389
- Empresa de combustible nuclear Dioxitek S. A.

- Central Dique S. A.
- Central Térmica Güemes S. A.
- Central Puerto S. A.
- Centrales Térmicas Patagónicas S. A.
- Central y Fideicomiso Termoeléctrica Manuel Belgrano
- Central y Fideicomiso Termoeléctrica José de San Martín (Timbúes)
- Central y Fideicomiso Termoeléctrica Vuelta de Obligado
- Central y Fideicomiso Termoeléctrica Guillermo Brown
- Empresa de Transporte de Energía Eléctrica por Distribución Tron-
cal de la Patagonia S. A. (TRANSPA)
- Compañía Inversora de Transmisión Eléctrica CITELEC S. A.
(accionista mayoritaria de la empresa monopólica de transporte de
energía eléctrica en alta tensión TRANSENER S. A.).
7.3.3.1. EL REGRESO DEL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD: UN INTENTO FALLIDO
Estas directivas, cursadas por el PEN al ex Ministerio de Energía y

Minería, corporizan un cambio de posición político-ideológica de la
Administración con respecto al rol que, en el mercado energético, debe
cumplir el Estado. En efecto, es en los fundamentos del decreto en
que se encuentran los motivos que llevaron al presidente a instruir
acerca de la venta de activos públicos en el rubro energético. Así, en
los considerandos de la norma se afirma que
con el propósito de racionalizar y tornar más eficiente la gestión pública

relacionada con actividades del sector de la energía, limitando la par-
ticipación del Estado a aquéllas [sic] obras y servicios que no puedan
390
Casos testigos
ser asumidos adecuadamente por el sector privado, se estima necesario

efectuar las adecuaciones pertinentes respecto de las sociedades de ca-
pital estatal que desarrollan actividades del sector energético.
Asimismo, dispone dicha norma que tanto la actividad de generación

como la de transporte de energía eléctrica, en particular la genera-
ción térmica convencional vinculada al Sistema Argentino de Inter-
conexión (SADI), son actividades desarrolladas “mayoritariamente
por agentes privados en un mercado diversificado y competitivo, regi-
do por normas legales y reglamentarias que propenden a asegurar su
normal funcionamiento”, o bien “por empresas privadas que cuentan
con los recursos necesarios para garantizar una correcta operación y
funcionamiento de las instalaciones”. Por ende, la participación del
Estado nacional o de la propia ENARSA como titular, operador o
accionista de centrales y empresas de este tipo “no resulta necesaria”
para “asegurar el normal funcionamiento del sector” o para “garanti-
zar la prestación del servicio”.
Una norma de este calibre encuentra su antecedente directo en el
marco regulatorio de la electricidad (Ley N° 24065 de 1992), que
previó expresamente que el transporte y la distribución de electri-
cidad (ídem con el gas, a través de la Ley N° 24076) debían ser rea-
lizados “prioritariamente, por personas jurídicas privadas” (art. 3). A
ello se agregó una disposición de esas normas que refleja una típica
explicitación del “principio de subsidiariedad” con fundamento en
las fallas del mercado:
El Estado por sí, o a través de cualquiera de sus entes o empresas

dependientes, y a efectos de garantizar la continuidad del servicio,
391
deberá proveer servicios de transporte o distribución en el caso en

que, cumplidos los procedimientos de selección referidos en la pre-
sente Ley, no existieran oferentes, a los que puedan adjudicarse las
prestaciones de los mismos.53
Es así como, emulando a su antecedente de cinco lustros atrás, a tra-

vés del Decreto N° 882/17 se consagra aquí el carácter subsidiario del
Estado en materia de generación y transporte eléctricos, relegando
al sector público –sea la cartera ministerial, sea su instrumento em-
presarial– a funciones secundarias o indirectas, de mera suplencia.
Lo cual no discrimina si se trata de un servicio público (transporte
de electricidad) o de una actividad de interés general (generación
eléctrica). Y transforma una situación fáctica eventual –la predomi-
nancia de agentes privados en el mercado– en una regla normativa
–la ausencia de Estado–.
Al mismo tiempo, adolece el Decreto N° 882/17 de una explicación
básica al respecto: por qué las empresas privadas pueden garanti-
zar la operación y funcionamiento del sistema eléctrico de una mejor
manera que el propio Estado; máxime cuando existe un antecedente
ineludible, puesto que la gestión pública ya supo desempeñar dicho
53. Por su parte, el Decreto N° 1398/92, reglamentario de la Ley N° 24065, dispuso

–a través de una obligación de hacer– que el Poder Ejecutivo Nacional debía tomar
los recaudos necesarios a los efectos de que se produzca en el menor plazo posible “la
transferencia al Sector Privado” de la actividad de transporte y distribución de elec-
tricidad en ese entonces a cargo de las empresas Agua y Energía Eléctrica S. E., Hi-
droeléctrica Norpatagónica S. A. y SEGBA S. A., conforme a los términos de las leyes
23696 y 24065. Asimismo, dicho reglamento prescribió –a través de una obligación de
no hacer– que la Secretaría de Energía y el ENRE debían implementar los mecanis-
mos que fueren menester, a los efectos de asegurar que las actividades descriptas en
el párrafo precedente “permanezcan a cargo del Sector Privado”.
392
Casos testigos
rol con sobrada solvencia técnica, económica, política y comercial du-

rante más de cuatro décadas a través de la empresa antecesora de
EBISA, a saber: Agua y Energía Eléctrica S. E. (AyE).
Por idénticas razones, más otras de índole netamente económicas,
es que esta norma y, en particular, la decisión de vender las accio-
nes que dan derecho al manejo de la transportista de alta tensión
TRANSENER, fue ampliamente cuestionada por vastos sectores
políticos y técnicos, algunos de los cuales pertenecen a la coalición
de gobierno de 2015-2019.54
Finalmente, el Decreto N° 882/17 dispuso además que “resulta con-
veniente propiciar la participación de terceros capaces de asumir
actividades de generación y transporte” en los proyectos energéti-
cos antes mencionados. Para ello, ha de operar aquí también la re-
tirada del Estado nacional de estas actividades, con la finalidad de
“asigna[r] sus recursos a aquéllas [funciones y labores] que hacen al
cumplimiento del cometido público estatal”. Así planteado, ninguna
incursión estatal directa en cuestiones económicas estaría justificada
si ello atenta contra la prestación de los servicios públicos básicos
(salud, educación, seguridad y defensa, etc.). Se trata, pues, de una
incompatibilidad manifiesta, desde el momento en que se cuentan
54. Ver el posicionamiento político de la UCR en https://losandes.com.ar/article/

view?slug=transener-cornejo-espera-una-respuesta-por-escrito-de-aranguren; así
como la postura técnica del Instituto de Energía General Mosconi, liderada por el ex
secretario de Energía y director de ENARSA y TRANSENER durante la gestión de
2016-2019, Ing. Jorge Lapeña: http://web.iae.org.ar/wp-content/uploads/2018/04/EL-
IAE-GRAL-MOSCONI-SOBRE-LA-VENTA-DE-TRANSENER-12-04-181.pdf. En
efecto, el prologuista de esta obra propone: “Volvamos atrás con la privatización de la
empresa Transener que se intentó sin éxito concretar hace 24 meses con un decreto
del Poder Ejecutivo que está aún vigente”.
393
con recursos escasos. Toda una definición política revestida de moti-

vaciones pragmáticas.
De esta manera, concluye la norma,
resulta conveniente transferir ciertos emprendimientos energéticos

en los que el Estado Nacional tiene participación, a empresas del sec-
tor privado que posean las capacidades técnicas y financieras sufi-
cientes para garantizar, en su caso, una eficiente finalización de las
obras y/o la operación y mantenimiento, permitiendo al Estado Nacio-
nal asignar sus recursos a otros fines prioritarios.
Eficiencia vs. interés público, un aparente oxímoron para la Admi-

nistración Pública según la anterior gestión de gobierno.
7.3.3.2. 2021: EL REGRESO DEL ESTADO ACTIVO
EN EL SECTOR ESTRATÉGICO DE LA ENERGÍA
La novedad de estos días es el reciente dictado del Decreto de Necesi-

dad y Urgencia N° 389/21, referido al marco de actuación de una de las
Sociedades Anónimas Bajo Injerencia Estatal (SABIE) que actúa en la
órbita de la Secretaría de Energía: nuevamente la mentada IEASA.
El reglamento presidencial avanza en varias cuestiones atinentes al
papel de la ex ENARSA en el sector, a saber: (i) le otorga avales del
Tesoro Nacional para la compra e importación de gas natural como
contraparte en el contrato con YPFB de Bolivia por USD 200 mi-
llones; (ii) la exceptúa de tener que remitir los excedentes (entre el
precio de venta de la energía eléctrica generada por sus centrales y
el repago de sus costos de OyM) a un fondo unificado de la SEN, pero
394
Casos testigos
le exige reinvertir estas utilidades en proyectos de infraestructura

eléctrica; (iii) le vuelve a cambiar el nomen iuris a las represas pata-
gónicas en construcción por IEASA; (iv) le asigna a esta, por medio
de una capitalización societaria, las acciones estatales en las dos ter-
moeléctricas del FONINVEMEM, Manuel Belgrano y Timbúes; y (v)
le otorga en forma directa dos permisos exploratorios off shore en el
área adyacente a las Islas Malvinas (oeste) –con lo que se recupera
parcialmente la decisión de la Ley N° 25943 de 2004–.
Pero lo que ahora nos interesa resaltar es la modificación que opera
en el artículo 3 del Decreto 389/21, por medio del cual se derogan una
serie de artículos del mencionado Decreto 882/17, referidos –precisa-
mente– a la enajenación de activos en centrales y proyectos termoe-
léctricos por parte de IEASA.
Y hete aquí cuando una norma nos devuelve a los fundamentals de
una fuerza o espacio político, en tanto explicita el background dog-
mático, filosófico e ideológico que impulsa el despliegue de una serie
determinada de políticas públicas.
Así, en los considerandos del flamante decreto se afirma que:
Corresponde implementar las medidas regulatorias, societarias y le-

gales que garanticen la reactivación y ampliación del campo de acción
de IEASA como actor protagónico del sector energético en su más am-
plia concepción.
De esta manera, la reasunción por esta SABIE de un rol preponde-

rante en la industria eléctrica marca un nuevo posicionamiento del
Estado en el clivaje público-privado al interior del sector energético.
Sin embargo, el DNU firmado por el Presidente y refrendado por to-
395
dos sus ministros y ministras no solo reafirma el papel de los instru-

mentos empresariales en manos del Estado, sino que se remite a un
escalón conceptual epistemológicamente más elevado para recuperar
un argumento relativo al rol del Estado en la economía, a saber:
Que esta Administración, contrariamente a las definiciones y fun-

damentos expresados en el mencionado decreto [882/17], considera
esencial la activa participación del Estado Nacional, a través de sus
empresas, en uno de los sectores más estratégicos para el desarrollo
del país como es el energético.
Que resulta oportuno implementar y garantizar políticas que aseguren
un rol activo y estratégico en el sector energético a las empresas del
Estado nacional cuyas misiones y funciones estén vinculadas a este.
Que, para la consecución del mencionado rol, es necesario retomar
los lineamientos y proyectos que otorguen presencia activa al Esta-
do nacional en los segmentos y áreas que determinan el crecimiento
equitativo de la economía.
¡Eureka! Ni grieta ni políticas de Estado, antes bien, un manifiesto

a modo de petición de principios que evidencia de manera cruda y
transparente cuál es el punto de partida de este proyecto político. Y si
bien desde una posición meta-ética es plausible dudar de la existen-
cia de actuaciones “esenciales” en la relación Estado-mercado, sí ha
de ponderarse esta limitación al mentado principio de subsidiariedad
(allí donde no se justifica).
396
Casos testigos
7.4. COMPAÑÍA ADMINISTRADORA DEL MERCADO

ELÉCTRICO MAYORISTA SOCIEDAD ANÓNIMA (CAMMESA)
Esta empresa, de minoría pública pero comandada por el Estado

por su diseño societario, fue creada a través del artículo 35 de la
Ley N° 24065 que estableció el Régimen de la Energía Eléctrica en
el año 1992.
CAMMESA es la responsable del despacho técnico del Sistema Ar-
gentino de Interconexión (SADI), para lo cual actúa como Despacho
Nacional de Cargas (DNDC), tarea antes realizada por la ex Agua y
Energía Eléctrica S. E., una empresa pública de alcance federal que
estaba integrada en los tres segmentos del mercado eléctrico (genera-
ción, transporte y distribución). Así, tiene a su cargo: a) determinar
el despacho técnico y económico del SADI, propendiendo a maximizar
la seguridad del sistema y la calidad de los suministros y a minimi-
zar los precios mayoristas en el mercado horario de energía (“mercado
spot”); b) planificar las necesidades de potencia y optimizar su aplica-
ción conforme reglas que fije la Secretaría de Gobierno de Energía; c)
supervisar el funcionamiento del mercado a término y administrar el
despacho técnico de los contratos que se celebren en dicho mercado.
Puede actuar como mandatario de los diversos actores del Mercado
Eléctrico Mayorista (MEM) o del Estado nacional, y como agente de co-
mercialización de la energía y potencia proveniente de importaciones y
de emprendimientos binacionales; también efectuar la compra y venta
de energía eléctrica desde o al exterior, realizando las operaciones de
importación y exportación consecuentes, así como la generada por en-
tes binacionales; y proveer servicios de consultoría.
397
Al tener una participación estatal minoritaria, no está dentro de

la Administración Pública centralizada ni descentralizada, pero sí
forma parte del Sector Público Nacional (conf. art. 8, inc. b de la
Ley N° 24156), en tanto por su diseño regulatorio reviste las carac-
terísticas definitorias de lo que la ley establece como “todas aquellas
otras organizaciones empresariales donde el Estado nacional tenga
participación mayoritaria en el capital o en la formación de las de-
cisiones societarias”. Está en la órbita de la Secretaría de Energía,
actualmente dependiente del Ministerio de Economía, conforme el
artículo 20 del Título V de la Ley de Ministerios (Ley N° 22520, texto
ordenado por Decreto N° 438/92 y sus modificatorias), parágrafo 20,
que faculta a dicha cartera a:

Ministros con la supervisión del PODER EJECUTIVO NACIONAL.
Finalmente, mediante el dictado del Decreto N° 804/20 de fecha 14

de octubre de 2020 se dispuso que la Secretaría de Energía deje de
depender del Ministerio de Desarrollo Productivo y pase a estar bajo
la órbita del Ministerio de Economía.
398
Casos testigos
Su paquete accionario es particular, al punto que puede afirmarse

que se trata de un caso sui generis: al momento de su creación, el
Estado se reservó el 20% de la composición del capital, al tiempo que
dispuso que podían tener participación accionaria los distintos acto-
res del Mercado Eléctrico Mayorista (MEM), a saber: (i) Generado-
res, (ii) Transportistas, (iii) Distribuidores y (iv) Grandes Usuarios.
La participación estatal, inicialmente mayoritaria, podía ser luego
reducida por el Poder Ejecutivo hasta el 10% del capital social, no
obstante, este porcentaje debería asegurarle la participación y poder
de veto en el directorio. Es así como, en la actualidad, su composición
accionaria ha quedado definida de la siguiente manera:
- la nación, a través del Ministerio de Economía/Secretaría de Ener-
gía: 20%;
- la Asociación de Generadores (AGEERA): 20%;
- la Asociación de Transportistas (ATEERA): 20%;
- la Asociación de Distribuidores (ADEERA): 20%; y
- la Asociación de Grandes Usuarios (AGUEERA): 20%.
No obstante, si bien el Estado nacional posee una participación mi-
noritaria en el capital social (solo 20%), detenta la presidencia de la
empresa y cuenta con el “poder de veto” en el directorio, razón por la
cual cuenta con las facultades necesarias para determinar, según su
voluntad, la formación de las decisiones societarias.
En cuanto al régimen normativo aplicable, se rige por las normas y
principios del derecho privado y se le aplica la Ley N° 20744 de Con-
trato de Trabajo (LCT) y los Convenios Colectivos de Trabajo (CCT)
de la actividad. Tiene libertad para establecer su propio régimen
de contrataciones, pero debe ajustarse a los principios generales de
las contrataciones públicas (conf. estándares internacionales –fallo
399
“Giustiniani” de la Corte Suprema de Justicia de la Nación–). Y no le

es de aplicación los actos y recursos previstos en la Ley N° 19549 de
Procedimientos Administrativos (LNPA).
En lo que se refiere al régimen de control interno, cuenta con una
comisión fiscalizadora independiente, cuyos miembros no son desig-
nados por la SIGEN. Ídem con la fiscalización externa.
La relevancia operativa de CAMMESA fue puesta a prueba durante
la crisis del Covid-19, especialmente en su fase inicial, puesto que el
funcionamiento del Centro Nacional de Cargas (CNC) no podía dejar
de estar activo en ninguna circunstancia. Así, se instrumentó a partir
de los primeros días de marzo un plan en relación con los mecanismos
de prevención en el ámbito de las sedes de Buenos Aires y Pérez, espe-
cialmente vinculado a dar continuidad al servicio de energía eléctrica
en el país y a las funciones de CAMMESA como organismo encargado
del despacho (OED) y administrador del Mercado Eléctrico Mayorista.
La instrumentación de teletrabajo para todas aquellas actividades re-
motizables permitió alcanzar en una semana el objetivo de contar con
todo el personal con distintas opciones de conexión, dejando en sede
Pérez y Rosario solo el grupo de operación en tiempo real del Centro de
Operaciones (COC) y una guardia mínima de informática como sopor-
te (uno por sede). En el mismo sentido y para preservar las opciones
operativas y los grupos de guardia, se puso plenamente operativo el
Centro de Control de Emergencia en Rosario.55
55. En un ejemplo de organización corporativa y preservación de la salud y la se-

guridad de los empleados, CAMMESA ha dado un ejemplo –entro otros– de eficien-
cia y celeridad en la adaptación al nuevo contexto. Ver: https://econojournal.com.
ar/2020/04/cammesa-extrema-medidas-de-seguridad-para-garantizar-el-servicio/
400
Casos testigos
7.5. COMPAÑÍA DE TRANSPORTE DE ENERGÍA ELÉCTRICA

EN ALTA TENSIÓN SOCIEDAD ANÓNIMA (TRANSENER)
7.5.1. HISTORIA Y CREACIÓN
El origen de TRANSENER, junto a su subsidiaria consolidada, la

Empresa de Transporte de Energía Eléctrica por Distribución Tron-
cal de la provincia de Buenos Aires (TRANSBA S. A.), data del inicio
de las privatizaciones de los años noventa.
Por la Ley de Emergencia Administrativa N° 23696 (reglamenta-
da por el Decreto N° 2394/92 de Reforma del Estado) se dispuso el
“Ordenamiento Institucional Empresario” de las empresas públicas
Agua y Energía Eléctrica S. E. (AyE), Hidroeléctrica Norpatagónica
S. A. (HIDRONOR) y Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires S.
A. (SEGBA), para lo cual se constituyó la “Empresa Federal de Ener-
gía Eléctrica”.
Luego, el Marco Regulatorio de la Electricidad, sancionado en 1992
por medio de la Ley N° 24065, dispuso que el transporte de ener-
gía eléctrica debía ser llevado delante de manera “prioritaria por
personas jurídicas privadas” (art. 3). Y el Decreto reglamentario N°
1398/92 dispuso que el PEN debía transferir al sector privado esta
actividad de transporte, la cual hasta entonces estaba en manos de
las citadas AyE e HIDRONOR.
Así, por Decreto N° 2743/92 de fecha 29/12/92, se dispuso la constitu-
ción de la Compañía de Transporte de Energía Eléctrica en Alta Ten-
sión Transener Sociedad Anónima (TRANSENER S. A.) y se aprobó
su Estatuto Societario. Esta compañía se rige por dicho decreto y su
respectivo Estatuto, así como por lo previsto en el Capítulo II, Sec-
ción V, artículos 163 a 307 de la Ley General de Sociedades N° 19550;
401
es decir, es una típica sociedad anónima. A su vez, CITELEC fue

creada como la empresa que ejercería su control. Y originalmente, el
10% del capital accionario estaba sometido al Régimen de Propiedad
Participada para los empleados.
Conforme el artículo 9 del Decreto N° 2743/92 (incluido luego en los
contratos de concesión), se le otorgó a la TRANSENER un derecho
exclusivo a transmitir electricidad dentro de las respectivas redes y
ejercer la titularidad de aquellas por un período de 95 años, hasta
el 17 de julio de 2088 (y para TRANSBA, a su vez, hasta el 5 de
agosto de 2092).
Hoy por hoy, TRANSENER es la empresa líder en el servicio público
de transporte de energía eléctrica en extra alta tensión en Argenti-
na. Como operadora de la red nacional, la compañía está integrada
por casi 12.400 kilómetros de líneas de transmisión, más otros 6.228
kilómetros de la red de TRANSBA.
En cuanto al capital accionario de la compañía, por Resolución N°
1132/93 del 1/10/93 se llamó a concurso público nacional e interna-
cional para la privatización de la actividad de transporte de energía
eléctrica por distribución troncal de titularidad de AyE, HIDRONOR
y TRANSPA S. A. Luego, por el Decreto N° 1501/93 se procedió a ad-
judicar el 65% de aquel, en acciones clase A y clase B a la Compañía
Inversora en Transmisión Eléctrica CITELEC S. A. (compuesta por
DUKE Transener Inc., Eléctrica Del Plata S. A., Energy Transener
S. A., National Grid Finance BV, Sade Ingeniería y Construcciones
S. A., Inter Rio Holdings Establishment y The Argentine Inves-
tment Company).
Hoy día, el capital accionario está representado por acciones clase A,
que representan el 51% del total, y por acciones clase B, que represen-
402
Casos testigos
tan el 49% restante y sujetas al régimen de oferta pública (Bolsas y

Mercados Argentinos S. A.). CITELEC es el accionista controlante de la
empresa y es titular del 52,65% del capital accionario total, siendo te-
nedora de todas las acciones clase A y del 1,65% de las acciones clase B.
Por su parte, dentro del 49% de acciones clase B se incluye una par-
ticipación del 19,57% de titularidad de ANSES a través del Fondo de
Garantía de Sustentabilidad (FGS).
El siguiente cuadro contiene un detalle de los accionistas y sus res-
pectivos porcentajes de tenencias accionarias, así como sus efectivas
titularidades accionarias al 31 de diciembre de 2019.
Cuadro 6.
Composición accionaria TRANSENER S. A. y TRANSPA S. A.
Fuente: https://www.transener.com.ar/estructuradelacompania/
403
A continuación, se brinda una breve reseña de los actuales accionis-

tas de CITELEC y sus respectivas tenencias accionarias en dicha
compañía:
1) TRANSELEC Argentina S. A., titular del 50% del capital social
de CITELEC S. A., es una sociedad anónima controlada por Pampa
Energía S. A.
2) IEASA (ex ENARSA), titular del 50% del capital social de CITE-
LEC S. A., es una sociedad anónima controlada por el Estado nacio-
nal y las provincias.
La relación entre los accionistas de CITELEC se rige por un conve-
nio de accionistas que determina, entre otros extremos, que a) dos
directores clase A sean propuestos por TRANSELEC; b) dos direc-
tores clase A sean propuestos por IEASA; y un director clase A sea
propuesto por CITELEC.
Las acciones de CITELEC fueron inicialmente adquiridas por Natio-
nal Grid y Pérez Companc. Cuando estos grupos decidieron vender-
las, llegaron a un acuerdo con un fondo de inversiones estadouniden-
se (Eton Park); no obstante, dicha venta no prosperó y, en cambio,
los compradores fueron Electroingeniería S. A. y PETROBRAS (este
último luego se desprendería de tal participación).
7.5.2. VAIVENES SOBRE EL ROL DEL ESTADO
Posteriormente, en 2016 el gobierno avanzó en la compra de las ac-

ciones de Electroingeniería. En palabras del prologuista de esta obra,
Jorge Lapeña, actor relevante en dicha operación:56
56. La UCR siempre defendió la participación directa del Estado en empresas estra-
tégicas del sector energético. Hete aquí un ejemplo: https://www.bolsacombblanca.
com.ar/institucional/noticias/1362-transener-una-decision-estrategica-racional.html
404
Casos testigos
La compra por Enarsa de las acciones de Transener que poseía la em-

presa Electroingeniería, y que esta empresa puso a la venta, permitió a
la empresa estatal erigirse en cocontrolante junto al socio privado Pam-
pa Energía. Ahora el paquete de control de Transener –las acciones
Clase A– son tenidas en igual proporción por Pampa y por Enarsa. [...]
Un tema que me interesa destacar es que, si se suma la participa-
ción de Enarsa como tenedor del 26% de las acciones Clase A, con las
aproximadamente 26% de las acciones Clase B que posee el Fondo de
Garantía de ANSES, se tiene que el Estado argentino –si bien a tra-
vés de dos dependencias distintas– posee la mayoría absoluta de las
acciones de la compañía. [...]
Transener es ahora una empresa mixta, en el más amplio sentido
del término, que presta un servicio público estratégico; y por lo tanto
es lógico que el Estado haya optado por ejercer la opción de compra
prevista en los acuerdos de accionistas. Con muy poco el Estado nacio-
nal logró algo importantísimo: el control compartido de una empresa
estratégica y, que es vital para el funcionamiento de toda la sociedad.
De ahora en más una conjunción público-privada guiará la empresa;
y lo hará con la eficiencia del privado y con la visión estratégica del
Estado; y siempre bajo la vigilancia del Ente Regulador que asegure
el cumplimiento fiel del marco regulatorio legal vigente.
Pero… tan solo un año después y a través del Decreto 882/17, el

gobierno revirtió su propia decisión y dispuso que debían vender-
se las acciones que dan derecho al Estado nacional al manejo de la
transportista de alta tensión, pues resultaba “conveniente propiciar
la participación de terceros capaces de asumir actividades de trans-
porte [y] que posean las capacidades técnicas y financieras suficien-
405
tes para garantizar […] la operación y mantenimiento” de empresas

como TRANSENER.
Así, se dio paso a un explícito revival del principio de subsidiariedad,
para nada justificado en esta ocasión, por más que se alegara que
tales ventas permitirían al Estado nacional “asignar sus recursos a
otros fines prioritarios”. Una vez más se presenta el dilema “eficiencia
vs. interés público”, un aparente oxímoron para la Administración
Pública según la anterior gestión de gobierno.
Finalmente, este mandato de desprendimiento del patrimonio pú-
blico no fue concretado, al tiempo que fue ampliamente cuestionado
por vastos sectores políticos y técnicos, algunos de los cuales pertene-
cían a la coalición de gobierno de 2016-2019.57 En el apartado sobre
IEASA, puede verse la implicancia del dictado del Decreto N° 389/21
que da marcha atrás con la venta del paquete accionario del Estado
nacional en TRANSENER.
La cuestión relevante en la actualidad reside, pues, en que –como
advierte Lapeña– el Estado nacional podría ejercer plenamente sus
derechos societarios y comenzar a gobernar la compañía al detentar
la mayoría del capital accionario. Ello, de manera definitiva, para lo
cual deberá adecuar el convenio de accionistas vigente con su con-
57. Ver el posicionamiento político de la UCR: https://losandes.com.ar/article/

view?slug=transener-cornejo-espera-una-respuesta-por-escrito-de-aranguren; así
como la postura técnica del Instituto de Energía General Mosconi, liderada por el
ex secretario de Energía y director de ENARSA y TRANSENER durante la gestión
de 2016-2019, Ing. Jorge Lapeña: http://web.iae.org.ar/wp-content/uploads/2018/04/
EL-IAE-GRAL-MOSCONI-SOBRE-LA-VENTA-DE-TRANSENER-12-04-181.pdf. En
efecto, el prologuista de esta obra propone: “Volvamos atrás con la privatización de la
empresa TRANSENER que se intentó sin éxito concretar hace 24 meses con un decreto
del Poder Ejecutivo que está aún vigente”. Para una opinión en contrario, ver: https://
www.lanacion.com.ar/2109598-injustificada-oposicion-radical-a-la-venta-de-transener
406
Casos testigos
traparte en CITELEC. Y, de esta manera, una empresa mixta como

TRANSENER pasaría a formar parte –finalmente– del compendio de
empresas públicas que debe ser contemplado en el universo descripto
en el Decreto N° 50/19.
7.6. INVESTIGACIONES APLICADAS SOCIEDAD DEL ESTADO (INVAP)
7.6.1. HISTORIA Y DESARROLLO DE LA COMPAÑÍA ESTATAL PROVINCIAL
INVAP es una empresa estatal dedicada al diseño y construcción de

sistemas tecnológicos complejos. Su creación ha sido una consecuen-
cia del entramado de instituciones públicas de ciencia y técnica, con
especial énfasis en el estudio y desarrollo de la energía nuclear.
Desde su nacimiento, INVAP se constituye como sociedad del Estado
a partir de la aplicación exitosa del Programa de Investigación Apli-
cada de la CNEA (PIA) por un grupo de expertos del Centro Atómico
Bariloche –dependiente de la CNEA–. En sus más de cuatro décadas
se ha constituido como una exitosa empresa de proyectos del sistema
de ciencia y técnica en Argentina.
7.6.2. ENTRAMADO DE INSTITUCIONES DEDICADAS

A LA ENERGÍA NUCLEAR EN BARILOCHE
El Estado nacional, desde fines de la década 1940, ha fijado como un

objetivo estratégico nacional el estudio y el desarrollo de la física y
de la energía nuclear y ha concentrado en la ciudad de San Carlos de
407
Bariloche a diversas instituciones públicas para este fin.58 Durante

la segunda presidencia de Perón se le dio impulso al estudio y el de-
sarrollo de la energía nuclear.
En 1948, el entonces presidente Perón contrató al físico austríaco
Ronald Richter para alcanzar la fusión nuclear controlada. Un año
después, en 1949, el proyecto se radicó en la isla Huemul, en la ciu-
dad de Bariloche, para llevar adelante sus actividades. Si bien el
objetivo del proyecto no fue alcanzado y estuvo rodeado de ciertas
controversias,59 fue un hito en la creación del entramado de institu-
ciones de la ciencia y técnica en la ciudad patagónica.
El Estado nacional, un año después, creo la Comisión Nacional de
Energía Atómica (CNEA), a través del Decreto N° 10936/50, con el
objetivo de “coordinar la acción de todos los organismos oficiales y
privados” que se ocupen de las investigaciones en la materia; para
hacerse de las “múltiples derivaciones de orden público” que la ener-
gía atómica puede proveer; por aspectos de defensa interior y exte-
rior; por su utilidad en la salud pública; por ser una fuente de energía
relevante y podría permitir el desarrollo industrial; para su utiliza-
ción “con elevado sentido de paz en beneficio de la humanidad”.
La CNEA fue ubicada en el organigrama de la Administración Nacio-
nal bajo la dependencia directa de la Presidencia de la Nación y sus
funciones específicas fueron: coordinar, estimular y controlar las in-
vestigaciones atómicas que se realicen en el país; proponer al Poder
Ejecutivo la adopción de las previsiones necesarias a los fines de la
58. Colombo, S.; Guglielminotti, C. y Vera, M. (2017). El desarrollo nuclear de Argen-

tina y el régimen de no proliferación. Perfiles Latinoamericanos, 25(49).
59. Recuperado de http://www.ib.edu.ar/instituto-balseiro/biografia-de-jose-antonio-
balseiro-2.html
408
Casos testigos
defensa del país y de las personas contra los efectos de la radioactivi-

dad atómica; y proponer al Poder Ejecutivo las medidas tendientes a
asegurar el buen uso de la energía atómica en la actividad económica
del país.
Producto de su creación, y en el desarrollo de sus funciones, en 1955
la CNEA firmó un convenio con la Universidad Nacional de Cuyo
para la creación del Instituto de Física de Bariloche, hoy llamado
Instituto Balseiro. En poco tiempo el Instituto adquirió gran presti-
gio a nivel nacional e internacional por la rigurosidad académica y
los hallazgos de sus investigaciones.
La CNEA, en 1958, desarrolló y construyó íntegramente el reactor
RA-1, a cargo de Jorge Sábato, en el Centro Atómico Constituyentes.
Este ha sido un gran paso en la trayectoria del sector nuclear nacio-
nal porque permitió desarrollar radioisótopos para uso medicinal e
industrial, concretar otros reactores de mayor envergadura (RA-3,
RA-4 y RA-6) y las posteriores exportaciones de reactores nucleares
a Australia, Perú, Argelia y Egipto.60 Los sucesivos planes nuclea-
res, como herramienta de la política nacional para la planificación
industrial, promovieron el estudio científico y la utilización de la tec-
nología nuclear y con ello la consolidación y ampliación tecnológica.61
La comunidad científica radicada en Bariloche ha sido prolifera en la
creación de instituciones y fundaciones, basada en la ciencia aplica-
da, para ejecutar las políticas de desarrollo nacionales. Miembros de
60. Recuperado de https://www.cnea.gob.ar/es/tecnologia-nuclear/reactores-de-inves-

tigacion/introduccion/
61. Versino, M. (2014). Trayectorias de empresas productoras de “bienes complejos”
en el ámbito latinoamericano: los casos de INVAP S. E. y EMBRAER S. A. Anuario
CEEED, Año 6, (6), 49-82.
409
esta comunidad propusieron al gobierno de la provincia de Río Negro

la constitución de una sociedad comercial, basada en los desarrollos
académicos y de profesionales del Instituto Balseiro, para participar
en el Plan Nuclear Argentino y, con ello, en la creación de empleo de
alta calificación en la ciudad. Así, como consecuencia del entramado
de ciencia y técnica impulsado por el Estado nacional, en 1976 se
crea INVAP S. E.
7.6.3. ORIGEN Y MARCO REGULATORIO DE LA SOCIEDAD
INVAP S. E. ha sido constituida por la provincia de Río Negro, me-

diante el Decreto Provincial N° 549 de 1976, como sociedad del Esta-
do en el marco de la Ley N° 20705. INVAP se encuentra conformada
con un capital social suscripto en su totalidad por la provincia de Río
Negro. Sin perjuicio de ello, la provincia cedió a la CNEA la capaci-
dad de nombrar un miembro titular y uno suplente de la comisión
fiscalizadora y le otorgo el derecho de poder suscribir y mantener
hasta el 51% de las acciones que componen el capital social.
Desde el año 2014 cumple con las reglas de gobierno societario esta-
blecidas por la Comisión Nacional de Valores en la Resolución Gene-
ral de la CNV N° 606/2012.62 Esta normativa impone diversas obli-
gaciones orientadas a dar transparencia y publicidad a la práctica
societaria.
El origen estatal de INVAP es uno de sus rasgos más definitorios y el
que le ha permitido alcanzar gran parte de los éxitos. Así, como so-
62. Recuperado de http://www.cnv.gob.ar/transparencia/CodigoGobiernoSocietario.

asp?Lang=0
410
Casos testigos
ciedad del Estado rionegrina, ha obtenido diversos beneficios como la

reinversión de las utilidades que genera el desarrollo comercial de la
empresa y el otorgamiento de garantías para concursar en proyectos
internacionales.
La Legislatura de la Provincia de Río Negro apoyó a INVAP en el
2015, durante el proceso de licitación de diseño y venta de un reactor
nuclear a una fundación holandesa, y amplió la garantía provincial a
favor de la compañía a 100 millones de dólares. Este ha sido un gran
apoyo de la provincia para que la empresa pueda cumplir con requi-
sitos de la licitación y ser competitiva internacionalmente.
7.6.4. INVAP, EXPONENTE DEL SISTEMA NACIONAL DE CIENCIA Y TÉCNICA
La concepción de los fundadores de INVAP fue crear una empresa de

desarrollo integrada por técnicos altamente calificados en distintas
áreas para la fabricación de diversos dispositivos tecnológicos. Así, la
CNEA y el Instituto Balseiro se dedican a la ciencia básica y forma-
ción de profesionales y la empresa desarrolla aplicaciones tecnológi-
cas sobre dicha base científica.63
En sus más de cuatro décadas de historia, INVAP se ha especializado
en el desarrollo de proyectos de tecnología aplicada a las áreas de
energía nuclear y aeroespacial.
63. Seijo, G. y Cantero, J. (diciembre 2012). ¿Cómo hacer un satélite espacial a

partir de un reactor nuclear? Elogio de las tecnologías de investigación en INVAP.
Redes, 18(35), pp. 13-44.
411
7.6.4.1. ÁREA NUCLEAR
INVAP reconoce su origen en el desarrollo de proyectos convocados

por la CNEA en el área de la energía nuclear. Así en los primeros
años la CNEA demandó toda la capacidad productiva de INVAP. En
particular, fue contratada para la obtención de la tecnología para el
enriquecimiento del uranio en Pilcaniyeu y para proyectos del Plan
Nuclear Argentino, como la fabricación de combustibles nucleares
y en el dominio completo de su ciclo. A su vez, INVAP consolidó el
conocimiento para el diseño de reactores nucleares de investigación
al construir el RA-6 en el Centro Atómico Bariloche.
En el ámbito internacional ha mostrado ser competitiva y ganar lici-
taciones para el desarrollo de instalaciones científicas nucleares para
la investigación científica. De este modo, INVAP ha vendido reacto-
res a Egipto,64 Perú,65 Argelia,66 Australia67 y Holanda.68
64. Es un reactor ETRR-2 multipropósito para producir radioisótopos y es utilizado

para realizar investigación en física de neutrones, ciencia de materiales, combusti-
bles nucleares y terapia por captura neutrónica de boro. Ver http://www.invap.com.
ar/es/area-nuclear-de-invap/proyectos/reactor-etrr-2-de-egipto.html
65. Es un reactor de potencia cero (genera entre 1 W y 10 W de potencia térmica)
y se utiliza para investigación y capacitación de personal en temas nucleares. La
construcción de la obra comenzó en 1977 y el reactor se puso en marcha en 1978. Fue
diseñado y construido por la CNEA con la participación de INVAP. Ver http://www.
invap.com.ar/es/area-nuclear-de-invap/proyectos/reactor-rp0-de-peru.html
66. Es un reactor nuclear de investigación de 1 MW de potencia térmica. Esa planta,
de tipo multipropósito puede producir radioisótopos a escala de laboratorio y permite
irradiar muestras en el núcleo o adentro del reflecto. Ver http://www.invap.com.ar/es/
area-nuclear-de-invap/proyectos/reactor-nur-de-argelia.html
67. Es un reactor nuclear multipropósito, con un fuerte sesgo para la producción
de radioisótopos. Tiene una potencia térmica de 20 MW, trabaja con uranio de bajo
enriquecimiento y está enfriado con agua desmineralizada. Es uno de los reactores
de investigación más complejos del mundo y representa la mayor exportación de tec-
nología llave en mano de la historia argentina. Ver http://www.invap.com.ar/es/area-
nuclear-de-invap/proyectos/reactor-opal-de-australia.html
68. Recuperado de http://www.invap.com.ar/es/area-nuclear-de-invap/proyectos/
reactor-pallas.html
412
Casos testigos
La última venta internacional ha sido el diseño de un reactor nuclear

a la Foundation Pallas de Holanda. Para obtener la licitación inter-
nacional, además de la extensa trayectoria de INVAP, fue decisivo su
carácter estatal. Pues recibió el apoyo de la provincia de Río Negro
al ampliarle el aval a USD 100.000.000 para proyectos de exporta-
ción, a través de la sanción unánime de la Ley N° 5218, y con ello
permitirle acceder a las garantías bancarias necesarias en contratos
internacionales.
7.6.4.2. ÁREA AEROESPACIAL
INVAP, en los inicios de la última década del siglo XX, orientó parte
de su equipo de trabajo al área aeroespacial. Esta área ha sido la
más reciente en la historia de la compañía y también le ha permitido
desarrollar productos tecnólogos altamente sofisticados. Al igual que
en materia nuclear, su inserción ha estado ligada a la promoción del
Estado nacional y con la previa creación de una agencia guberna-
mental encargada de coordinar e impulsar, desde el sistema nacional
de ciencia y técnica, la industria espacial. De este modo, a través del
Decreto N° 995/91, la Presidencia de la Nación crea la Comisión Na-
cional de Actividades Espaciales (CONAE).
Ese mismo año la CONAE contrató a INVAP como contratista prin-
cipal para la construcción del satélite SAC-B, el primero diseñado y
construido enteramente en Argentina. Las fallas producidas en el
lanzamiento, en 1996, no permitieron eyectar al satélite una vez en
órbita, pero se pusieron en funcionamiento los sistemas durante la
vida útil de las baterías. Sin embargo, el proceso de diseño y cons-
trucción dejó un cúmulo adicional de tecnología, conocimiento y so-
413
ciedades con otras empresas y agencias estatales, como la NASA,

útiles para los proyectos sucesivos en la materia.
El Estado nacional, a través del Decreto N° 2076/94, promovió el Plan
Espacial Nacional, liderado por un ex miembro fundador de INVAP,
y ello le demandó a la compañía ocupación de sus capacidades para
cumplir con los diversos proyectos. A su vez, le permitió desarrollar
durante varios años la tecnología espacial.69 Luego, la compañía dise-
ñará y construirá otros seis satélites (SAC-A, SAC-C, SAC-D/Aquarius,
ARSAT, SAOCOM y SABIA-MAR) ya puestos en órbita, y alcanzará la
exclusividad de ser la única empresa latinoamericana capaz de hacerlo.
Dentro de la trayectoria de INVAP en el área espacial, el satélite
SAC-D/Aquarius se distingue por la importancia, la complejidad y el
valor del proyecto. Dentro de un acuerdo para la obtención de infor-
mación climática de la tierra entre la CONAE y la NASA, la agencia
gubernamental argentina contrató a la compañía para el diseño y la
construcción del satélite que contendrá un complejo y muy costoso
instrumento de la NASA.70
Por último, en el área aeroespacial, INVAP ha sido contratada por
la Fuerza Aérea Argentina (FAA) y la Administración Nacional de
Aviación Civil (ANAC) para el desarrollo de radares primarios71 y se-
cundarios72 para el control del tránsito aéreo en el territorio nacional.
69. Recuperado de http://www.invap.com.ar/es/sala-de-prensa/1493-a-20-anos-del-

lanzamiento-del-satelite-sac-b.html
70. Recuperado de http://www.invap.com.ar/es/espacial-y-gobierno/proyectos-espa-
ciales/satelite-sac-daquarius.html y de http://www.conae.gov.ar/index.php/espanol/
objetivos
71. Recuperado de http://www.invap.com.ar/es/espacial-y-gobierno/proyectos-de-go-
bierno/radar-primario-argentino-3d-rpa.html
72. Recuperado de http://www.invap.com.ar/es/espacial-y-gobierno/proyectos-de-go-
bierno/radar-secundario-monopulso-argentino.html
414
Casos testigos
Algunas noticias recientes denotan la continuidad de la frondosa his-

toria de investigación y desarrollo aplicado de esta compañía pública
provincial. En 2018, INVAP recibió el Konex de Brillante por los lo-
gros obtenidos durante su trayectoria, el máximo galardón otorgado
por la Fundación Konex.
En 2020, en tiempos de pandemia, concretó un nuevo logro histórico:
el lanzamiento del SAOCOM-1B, otro satélite construido en Argenti-
na que girará alrededor de nuestro planeta.
Y en 2021, adquirió la participación que dos empresas holandesas
tenían en la compañía que construye y monta un reactor nuclear de
producción de radioisótopos en ese país europeo. En concreto, se trata
del 50% del paquete accionario que pertenecía a Croonwolter&dros
(25%) y Mobilis (25%); pasando así a tener el 100% del paquete ac-
cionario de Ichos, cuya restructuración societaria tiene como objetivo
optimizar la siguiente fase del proyecto Pallas para la provisión de
un reactor de producción de isótopos en Petten, Países Bajos.73
7.6.5. QUE EL PINO NO TAPE EL BOSQUE…
Para finalizar, replicamos aquí unos extractos del prólogo a esta

obra donde el gran Pino Solanas se refiere a esta empresa pública
provincial:
El país cuenta con ejemplos de gestión transparente, eficaz y creativa

de sus empresas públicas, como lo hemos recordado en estas notas.
Es el caso de INVAP, un modelo de empresa estatal para el diseño
73. Recuperado de https://www.rionegro.com.ar/invap-se-corto-sola-en-holanda-1668173/
415
y realización de sistemas tecnológicos complejos para la ciencia, la

investigación aplicada y la industria. Tiene una trayectoria de cua-
renta años en el mercado nacional y treinta años compitiendo en el
internacional. Sus principales actividades están en las áreas nuclear,
espacial, tecnología industrial y energías alternativas. Ha competido
y ganado licitaciones con las principales empresas del mundo para la
fabricación de reactores de investigación y producción de radioisóto-
pos para Argelia, Perú, Egipto, Australia, Arabia Saudita y Holanda,
que está en construcción. Asimismo, ha realizado plantas industria-
les, sistemas de radar, centros de terapia radiante, satélites de comu-
nicaciones y de observación terrestre para la NASA.
INVAP pertenece a las provincias de Río Negro y Mendoza; su cuerpo
de ingenieros y técnicos son egresados del Centro Atómico Bariloche
y del Instituto Balseiro, la más prestigiosa universidad de física e
investigaciones especiales del hemisferio sur. La idea del fundador de
INVAP, el físico Conrado Varotto, y del ex director Héctor Otheguy
fue demostrar que se podían hacer desarrollos tecnológicos basados
en ciencia básica argentina con capacidad para resolver problemas
concretos que tienen que ver con la industria y la actividad econó-
mica. Una vez más se probó que el Estado puede gestionar empresas
rentables y ambiciosas como INVAP, administrada con tanta eficien-
cia y honestidad que obtiene muy buenas utilidades.
7.7. FOMENTO MINERO DE SANTA CRUZ SOCIEDAD DEL ESTADO (FOMICRUZ)
La empresa pública provincial FOMICRUZ S. E. fue creada por Ley

N° 2057/88 de la provincia de Santa Cruz, con el objeto de llevar ade-
lante la investigación, exploración, explotación e industrialización de
416
Casos testigos
minerales e hidrocarburos. Abarca todas las etapas de la actividad

minera y de hidrocarburos, sea por cuenta propia o en asociación con
terceros. Además, tiene como objeto otras actividades productivas y
sociales, razón por la cual, por ejemplo, se encuentra en la búsqueda
de un mejor aprovechamiento de energías alternativas, para lo cual
suscribió un convenio con Evaluación de Recursos Sociedad Anónima
(EVARSA) para avanzar en el estudio de la generación eléctrica a
partir de fuentes renovables.
El objetivo principal de FOMICRUZ S. E. reside en poner en valor
proyectos propios, tanto mineros como de hidrocarburos, obteniendo
y agregando información técnica para luego asociarse con el capital
privado y avanzar en el desarrollo y explotación de los proyectos,
buscando rentabilidad económica y social.
La empresa se maneja con recursos propios que adquiere de los
dividendos obtenidos de sus asociaciones y sus UTE, lo que le ha
permitido en los últimos años incorporar infraestructura y ampliar
sus oficinas. Por otro lado, con la colaboración de investigadores de
universidades, y por la labor del trabajo exploratorio de sus profesio-
nales y equipo técnico, fue incorporando una cartera de propiedades
mineras, entre Cateos, Manifestaciones de Descubrimientos, Minas
y otras figuras previstas en el Código de Minería, que actualmente
cubre una superficie de más de 540.000 hectáreas en todo el ámbito
provincial y que constituye su principal activo económico.
En el caso del petróleo, la concesión está fijada por el Instituto de
Energía, razón por la cual FOMICRUZ S. E. posee un reducido nú-
mero de áreas, en general de tipo marginal, que son operadas por
empresas privadas.
417
Además de la actividad minera, FOMICRUZ S. E. ha estudiado y

evaluado diferentes proyectos de segunda y tercera categoría. Entre
ellos se destaca el Proyecto Pórfido Santa Cruz, que significó un cre-
cimiento para la empresa. En el marco de las rocas de aplicación, se
estudiaron y evaluaron otros materiales, entre los que se destacan la
toba para la construcción de viviendas económicas y el granito para
uso como revestimiento ornamental.
La normativa aplicable para la concesión de derechos mineros es el
Código de Minería de nación (legislación común a todo el territorio fe-
deral o normativa de fondo), aprobado por la Ley N° 1919 con entrada
en vigencia el 1° de mayo de 1887. Asimismo, las jurisdicciones pro-
vinciales cuentan con una normativa procedimental al respecto. Para
el caso de Santa Cruz es la Ley N° 990 de 1975, que contiene el Código
de Procedimiento de la Autoridad Minera en Primera Instancia.
El título que otorga el derecho a la explotación de minerales es la
protocolización del registro de Manifestación de Descubrimiento en
el Libro de Protocolo, previa publicación. Este paso formal se realiza
mediante una escritura (instrumento público) llevada adelante por
el escribano de Minas, funcionario que desempeña sus servicios pú-
blicos bajo la órbita de la autoridad minera provincial. Este procedi-
miento está regulado por los artículos 51 a 54 del Código de Minería.
Respecto al management empresarial, su estructura gerencial, ope-
rativa y de desarrollo responde a las mismas características que las
de cualquier empresa privada dedicada a actividades similares. La
empresa fue creada con el objetivo inicial de que pudiera transferir a
una estructura provincial el bloque de propiedades mineras que, con
el tiempo, conformarían el proyecto Cerro Vanguardia, y que estaban
418
Casos testigos
a punto de pasar a libre disponibilidad, ya que el Estado no podía

seguir reservándolo sin realizar trabajos o inversiones.
Esa asociación público-privada es la que, hasta el presente, ha dejado
mayores réditos económicos a Fomicruz S. E., que posee un 7,5% de
las acciones y recibe además un 6,6% del mineral ya refinado y libre
de costos por ser propietaria del yacimiento. Fruto de dichos ingresos,
la firma estatal trazó un plan de desarrollo de programas de explora-
ción con varias áreas del Macizo del Deseado, logrando la titularidad
de yacimientos no solo de oro y plata, sino también de pórfidos, per-
lita, uranio y calcáreos.74
Muchas de las pymes locales que intervienen en la industria mine-
ra en la actualidad crecieron y se desarrollaron al amparo de Cerro
Vanguardia, por el apoyo que se les dio en los complicados inicios.
Al mismo tiempo, Fomicruz S. E. interviene muchas veces como me-
diador en la resolución de conflictos y para volcar su experiencia en
el aprovechamiento de decisiones nacionales, como en el caso de los
seguros ambientales o en la estructuración de la Mesa de Homologa-
ción Minera, que busca acuerdos para reemplazar las importaciones
que hace la industria por producción nacional.
74. Para un análisis de las acciones de Fomicruz S. E., ver http://biblioteca.cfi.org.ar/

documento/la-situacion-actual-y-las-potencialidades-de-las-actividades-de-hidrocar-
buros-y-mineria-en-santa-cruz/
419
7.8. GAS Y PETRÓLEO DEL NEUQUÉN SOCIEDAD ANÓNIMA (GYP)
7.8.1. NORMA DE CREACIÓN
En el año 2008, la provincia del Neuquén creó la sociedad anónima

Gas y Petróleo del Neuquén,75 con participación estatal mayoritaria.
Su creación se fundamentó en la promoción de una estrategia de de-
sarrollo de los recursos energéticos, ubicados en el suelo provincial,
como dinamizador de la economía, con un aprovechamiento racional,
eficaz y con el cuidado y la preservación del medio ambiente.
A su vez, la provincia consideró como un argumento a favor de los
programas de estímulo a la producción de gas del Estado nacional
por la posibilidad de obtener mayores recursos por un aumento del
precio y la posibilidad de pactarlo libremente. También, surgió como
un elemento a favor, el interés de explotar tight gas, un recurso
abundante en la provincia, pero con costos mayores de extracción.76
Por ello, la provincia del Neuquén se propone a Gas y Petróleo como
herramienta estratégica para alcanzar lo previsto en la Constitución
provincial, fomentar las inversiones necesarias, ampliar las reservas
e incrementar la producción, priorizando y acompañando el autoa-
bastecimiento nacional.
75. Conf. Decreto N° 770/08 del 6 de mayo del 2008.

76. Conf. resoluciones SE 1281/06, 232/02 y 24/08.
420
Casos testigos
7.8.2. OBJETO EMPRESARIO
Gas y Petróleo del Neuquén es una sociedad anónima de capital del

Estado neuquino que fue constituida en el año 2008 para poner en
valor los bloques ociosos localizados en la provincia, y revertir la cur-
va descendente de la producción hidrocarburífera.
GyP tiene por objeto llevar a cabo, por sí o por terceros, el análisis, la
exploración y la explotación de hidrocarburos sólidos, líquidos y ga-
seosos en todas sus fases de estudio, de exploración, de explotación de
yacimientos, de transporte, de almacenaje, de distribución, de trans-
formación, de comercialización y de industrialización; también está fa-
cultada para generar, transportar, distribuir y comercializar energía
eléctrica, y realizar actividades vinculadas con bienes energéticos.
La Ley N° 2453 asigna al Estado la política hidrocarburífera de prio-
rizar la necesidad de la promoción, desarrollo y ejecución en el terri-
torio provincial de planes destinados a incrementar racionalmente
la producción de hidrocarburos líquidos y gaseosos, incluyendo sus
derivados.
Posteriormente, mediante el Decreto N° 436/09 y normas comple-
mentarias, se reservaron para la empresa área de hidrocarburos
para que, por sí o asociada a terceros, procediera a su exploración,
desarrollo y explotación.
7.8.3. OPERACIÓN
En el 2009 GyP lanzó las primeras licitaciones de concesiones bajo el

denominado “Plan Nuevos Horizontes” I y II. Se licitaron 18 bloques
que comprendieron 4 millones de acres y se obtuvieron compromi-
421
sos de inversión por un total de USD 82,8 millones, con más de 30

compañías involucradas. En el 2010, la empresa lanzó la III ronda
del Plan Nuevos Horizontes y adjudicó 13 áreas con compromisos de
inversión por más de 84,9 millones de dólares.
Desde 2009 hasta 2017 la operación de GyP se centró en lo que llamó
el “Plan Exploratorio Neuquén”. Así, luego de las cinco rondas licita-
torias, posee 36 contratos de asociación en yacimientos convenciona-
les y no convencionales, resultando 42 áreas con actividad.
GyP posee asimismo 64 áreas sin actividad, de las cuales 55 están
disponibles para eventuales asociaciones con inversores, 8 están en
proceso de resolución de contratos (7 disponibles para GyP y uno
para la provincia), y en el marco del PEN, un área está adjudicada
con contrato celebrado (en gestión su aprobación por parte del Poder
Ejecutivo provincial). En la actualidad, GyP cuenta entre sus activos
con la reserva de 106 áreas hidrocarburíferas.
Actualmente GyP tiene otorgadas 11 áreas con permiso de explota-
ción no convencional de hidrocarburos, con objetivo principal en la
formación Vaca Muerta.
La última concesión de explotación no convencional de hidrocarburos
(CENCH) otorgada en diciembre de 2020 a favor de GyP por par-
te del Ministerio de Energía y Recursos Naturales se trata del área
Aguada Cánepa, operada por la empresa Pan American Energy. Con
este nuevo proyecto la provincia suma un total de 40 concesiones no
convencionales.
422
Casos testigos
7.8.4. ACTIVIDAD SOCIETARIA
El capital social de GyP está dividido entre acciones cuya titularidad

son de la provincia de Neuquén y de HIDENESA (Hidrocarburos del
Neuquén S. A.), también de propiedad provincial. Los directores y
síndicos de la sociedad son designados por votación de asamblea de
socios.
Es una sociedad anónima regida por la Ley General de Sociedad N°
19550 y por el decreto provincial de creación. Si bien tiene como ob-
jeto societario alcanzar objetivos de política pública provincial, la
compañía no ejerce prerrogativas exorbitantes. Su funcionamiento
se apega al de una sociedad comercial. La nota distintiva es que su
principal capital, las áreas en reserva, provienen de una cesión de la
provincia del Neuquén.
423
8. Universo de
casos nacionales
EQUIPO DE INVESTIGACIÓN
A los fines de construir una matriz casuística que fuera ostensible y
normativamente válida, hemos recurrido a seguir la nómina conte-
nida en el Decreto N° 50/19, de fecha 19 de diciembre de 2019. La
razón radica en que, mediante esa normativa, se aprobó la estructura
orgánica de la Administración Pública Nacional, la que incluye tanto
al Organigrama de Aplicación de la Administración Nacional centrali-
zada hasta nivel de Subsecretaría (Anexo I), con los objetivos de cada
Unidad Organizativa (Anexo II), como los ámbitos jurisdiccionales en
los que actuarán los organismos desconcentrados y descentralizados
(Anexo III). Y, en lo que aquí resulta de interés, dentro de esos ámbitos
están los “Entes del Sector Público Nacional”, que incluyen –precisa-
mente– a las Empresas y Sociedades del Estado. De hecho, en dicho
Anexo III se menciona a las “Empresas y Entes del Sector Público
Nacional”, sin especificar en cada caso si se trata de una organización
administrativa o bien de una estructura empresarial/societaria.
427
En total, y de acuerdo al criterio de ser una SA, SE o SAPEM, el uni-

verso de casos queda determinado por un conjunto de treinta y seis
(36) organizaciones empresariales.1
Como primera aproximación, vale la comparación con el Decreto
N° 174/18 que también explicitó cuáles eran los “entes del Sector
Público Nacional”. En este último caso, se trataba de 35 unidades y
con diferencias no solo en la cantidad sino en cuanto a la distribución
de las dependencias orgánicas por ministerio, a la vez que hoy por
hoy existen sociedades nuevas y otras que lucen ausentes.
En concreto, algunos de los cambios relevantes son: a) la Jefatura de
Gabinete de Ministros absorbió a AR-SAT y CORASA, que revestían
en el extinto Ministerio de Modernización; b) el nuevo Ministerio de
Desarrollo Productivo recibió una serie de empresas que antes orbi-
taban en el degradado Ministerio de Energía y Minería; c) el Minis-
terio de Economía fusionó las representaciones de los ex ministerios
de Hacienda y Finanzas; d) el Ministerio de Agricultura, Ganadería
y Pesca sumó a INTEA, que no estaba; e) el Ministerio de Obras
Públicas tiene bajo su esfera a AySA –que revestía en Interior– y a
Corredores Viales; f) el Ministerio de Defensa deja de tener socie-
dades a cargo puesto que Tandanor pasa a la órbita del Ministerio
de Interior; g) surgen dos nuevas sociedades, Playas Ferroviarias de
Buenos Aires S. A. y Vehículo Espacial de Nueva Generación S. A.;
1. Puede accederse al “Mapa del Estado”, cuyo organigrama de la Administración

Pública Nacional contiene a la Administración Central, los Organismos Descentra-
lizados y las Autoridades superiores, así como a los Organismos Descentralizados,
Sociedades del Estado y otros Entes del Sector Público Nacional, en la página la
Jefatura de Gabinete de Ministros – Dirección Nacional de Diseño Organizacional
(última actualización del 10 de mayo de 2021). Recuperado de https://mapadelestado.
jefatura.gob.ar/organigramas/autoridadesapn.pdf
428
Universo de casos nacionales
h) acertadamente ya no se incluye a EDCADASSA, que había sido

totalmente privatizada; i) pero sí se contempla a Corredores Viales
S. A., que había sido omitida en el citado Decreto N° 174/18; j) con
criterio de participación mayoritaria del Estado, el Decreto N° 50/19
elimina del listado al Banco Hipotecario, FONCAP y a CAMMESA;
y, por último, k) se sigue sin considerar a TRANSENER, en la cual
el Estado nacional detenta la mayoría accionaria a través de IEASA
y del FGS de ANSES.
En conclusión, el universo que aquí se postulará como omnicom-
prensivo de las empresas públicas queda conformado por 36 compa-
ñías en las cuales el Estado nacional detenta la mayoría accionaria
o el manejo de las decisiones societarias –y las incorpora a un lista-
do oficial–.
Por su parte, en el Anexo de esta obra se han incluido las nóminas
completas de las empresas nacionales –en diferentes momentos his-
tóricos– y las provinciales, a saber: a) aquellas comprendidas en la
Corporación de Empresas Nacionales de 1973, en el período previo
a la última dictadura cívico-militar;2 b) las empresas públicas que
estaban vigentes al regreso de la democracia en 1983;3 c) las compa-
ñías que hoy por hoy pertenecen a la jurisdicción federal;4 d) aquellas
empresas públicas –en su mayoría de formato SAPEM– que en la
2. Conf. Ley N° 20558 (1973).

3. Fuente: Ugalde, A. (comp.) (junio de 1983). Las empresas públicas en Argentina.
Brasilia: CEPAL. Elaborado en base a la Comunicación “A” del B. C. R. A. (CONAU
1-2-27) del 30/12/82. Anexo II-1: Empresas no Financieras; Anexo II-2: Empresas
Financieras.
4. Conf. Decreto N° 50/19 que aprueba el Organigrama de Aplicación y la conforma-
ción organizativa de la Administración Nacional centralizada, descentralizada y de
las Empresas y Sociedades del Estado.
429
actualidad revisten bajo gestión de las jurisdicciones provinciales5 y,

por último, e) las empresas privadas con participación estatal mino-
ritaria en cabeza del FGS de ANSES.6
A continuación, se listará y describirá brevemente el contenido de cada
una de aquellas treinta y seis empresas públicas, de conformidad con
su ubicación estructural en la organización administrativa del Estado
nacional. Ello, de conformidad con el mencionado Anexo III del Decre-
to N° 50/19, el cual incluye tres tipos de entes, a saber: (i) los organis-
mos descentralizados, (ii) los organismos desconcentrados, y (iii) las
empresas y entes del Sector Público Nacional. Todo ello, discriminado
por ministerio y secretaría que oficia de responsable del manejo políti-
co de las acciones en propiedad del Estado nacional.
8.1. CORPORACIÓN ANTIGUO PUERTO MADERO SOCIEDAD ANÓNIMA7
La empresa fue creada en 1989 a través del Decreto N° 1279/89,

en virtud de la escisión de la Administración General de Puertos
Sociedad del Estado y lo dispuesto por el Decreto N° 2589/89 del
intendente municipal de la Ciudad de Buenos Aires sobre la escisión
de la empresa Autopistas Urbanas Sociedad Anónima, y del Decreto
MCBA N° 2587/89.
La compañía divide su objeto en tres grandes pilares: (i) la planifi-
cación, donde actúa como consultora de planes, programas y proyec-
5. Conf. Yáñez, M. (2020). Empresas públicas provinciales: aproximación al escenario

actual y aportes para su análisis. Documentos de trabajo CIAP 24(1). Recuperado de
http://www.economicas.uba.ar/wp-content/uploads/2016/01/docin_ciap_v20_n24.pdf
6. Fuente: elaboración propia en base a documentos públicos (actas de asambleas) de
la Comisión Nacional de Valores (CNV).
7. Actúa en la órbita de la Jefatura de Gabinete de Ministros.
430
tos urbanísticos de planificación y desarrollo, al tiempo de asistir a

gobiernos e inversores en procesos de análisis y diagnósticos y en la
formulación e implementación de propuestas; (ii) la instrumentación
de programas y proyectos destinados al planeamiento urbano y a la
ejecución de obras, brindando herramientas para la ejecución de po-
líticas públicas locales y en la articulación de objetivos con sectores
privados; (iii) la articulación entre el sector público y el privado y la
instrumentación de mecanismos para transformar espacios urbanos
a través de propuestas integradoras.
La empresa, que ha sido galardonada con numerosas distinciones, es
una sociedad anónima que se rige por la Ley General de Sociedades
N° 19550. Su directorio se compone de un presidente, un vicepresi-
dente, tres directores titulares y una comisión fiscalizadora.
Presta asesoramiento en Argentina y otros países, y uno de sus pro-
yectos, llamado “Isla La Loma”, reside en la ciudad de Barranquilla
(Colombia), donde se busca incorporar un frente ribereño mostrando
una nueva fachada de la ciudad al río Magdalena. Se trata de un
proyecto de 96 hectáreas, de las cuales el 55% corresponde a espacios
públicos y el 45% restante tendrá usos comerciales, de servicios, ha-
bitacionales e institucionales que permitan proyectar un nuevo foco
de desarrollo e innovación. Configura de uno de los proyectos más
importantes en la historia de la ciudad, en la que se prometió que no
tendrá estratos. La sede de la alcaldía que se proyecta construir allí
estará en un moderno edificio de 11 pisos y 89.000 metros cuadrados
de construcción en donde funcionarán todas las dependencias.
La Corporación tuvo su desarrollo más emblemático en la recupera-
ción de los terrenos de lo que constituye Puerto Madero, el barrio más
“joven” de la Ciudad de Buenos Aires. El proyecto implicó la recupera-
431
ción de 170 hectáreas para formar lo que es hoy uno de los barrios más
exclusivos de la ciudad, polo gastronómico, turístico y de negocios.
En el último lustro la empresa estuvo enfocada en la construcción
del Paseo del Bajo, un corredor vial de 7,1 kilómetros que conecta las
autopistas Illia y Buenos Aires-La Plata. Está ubicado entre las arte-
rias Alicia Moreau de Justo-avenidas Huergo-Madero y tiene cuatro
carriles exclusivos para camiones y micros de larga distancia, lo que
permite circular más rápido hasta los accesos directos al puerto y a
la Terminal de Retiro. Además, cuenta con 8 carriles para vehículos
livianos, la mitad en sentido norte y la mitad en sentido sur. Se trata
de una obra pensada para mejorar la fluidez del tránsito de autos, co-
lectivos y camiones, reordenar y aumentar la seguridad vial en toda
la zona. El financiamiento se afrontó con un préstamo internacional
del Banco de Desarrollo de América Latina (CAF).
Su ubicación dentro del organigrama del Estado nacional encuentra
a la Corporación Puerto Madero como parte del Sector Público Nacio-
nal, aunque sin ser parte de la Administración Pública centralizada
o descentralizada, según se desprende del artículo 8, inciso b de la
Ley N° 24156 y del Apartado IV del Decreto N° 174/18.
Su capital accionario lo componen en partes iguales tanto el Estado
nacional como el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Se aplica la Ley de Contrato de Trabajo y los Convenios Colectivos
de Trabajo (LCC) de la actividad. El gobierno nacional transfirió la
propiedad de los terrenos de Puerto Madero, que tenían jurisdiccio-
nes superpuestas entre la Administración General de Puertos, la em-
presa Ferrocarriles Argentinos y la Junta Nacional de Granos, entre
otras, a la Corporación Antiguo Puerto Madero S. A.
432
El 9 de agosto de 1999 se procedió a reformar los artículos cuarto y

quinto del estatuto social, ampliando las actividades y las facultades
contempladas para el desarrollo de tal objeto. A partir de la reforma,
la sociedad puede también desempeñarse como inmobiliaria, cons-
tructora, desarrolladora y urbanizadora, asesora, project manager,
fiduciaria, directora de obra, auditora, administradora, financiera,
inversora, fuera del área del Antiguo Puerto Madero, en cualquier
lugar dentro o fuera del país; pudiéndose asociar bajo cualquier for-
ma, adquirir o transmitir bienes a cualquier título que fuere, incluso
el fiduciario, dar o tomar en leasing, contratar o realizar por sí, por
terceros o asociadas a terceros la prestación de todo tipo de servicios,
asesoramiento, transferencia de tecnología, gerenciamiento de pro-
yectos, supervisión, dirección de obra, auditoria, locación de obras,
operaciones financieras y de inversión, proyectos y construcciones de
toda clase, representaciones, mandato, comisiones, agencias, consig-
naciones, gestiones de negocios, administrar bienes o fondos propios
o ajenos, actuar en cualquier carácter en las operaciones de fideico-
miso, leasing y fondos comunes previstos en la legislación vigente.
8.2. EMPRESA ARGENTINA DE SOLUCIONES SATELITALES (AR-SAT)8
Esta compañía estatal fue creada por Ley N° 26092 en el año 2006,
con el fin de convertirse en la empresa nacional de telecomunica-
ciones que genere condiciones de igualdad en el acceso y servicio a
internet en todo el país.
8. Actúa en la órbita de la Secretaría de Innovación Pública de la Jefatura de Gabi-

nete de Ministros.
433
Su objeto social es realizar: a) el diseño, desarrollo, construcción en

el país, lanzamiento y/o puesta en servicio de satélites geoestaciona-
rios de telecomunicaciones en posiciones orbitales que resulten de
los procedimientos de coordinación internacionales ante la Unión
Internacional de Telecomunicaciones (UIT) y bandas de frecuencias
asociadas; y b) la correspondiente explotación, uso, provisión de faci-
lidades satelitales y/o comercialización de servicios satelitales.
Asimismo, según el artículo 8 de la ley, se le otorga a esta SAPEM la
autorización de uso de la posición orbital 81° de Longitud Oeste y sus
bandas de frecuencias asociadas (a cambio de un canon).
Con el correr de los años se le han ido sumando otras actividades, a
saber: (i) la Red Federal de Fibra Óptica para todas las provincias;
(ii) el Centro Nacional de Datos; (iii) la cobertura de los servicios
satelitales para todo el continente a partir de la entrada en funcio-
nes del ARSAT-1 y el ARSAT-2; (iv) el programa Televisión Digital
Abierta de contenidos públicos para todo el país.
Estructuralmente, esta empresa no es ubicable dentro de la Admi-
nistración Pública centralizada ni descentralizada, sino en el Sector
Público Nacional (conf. art. 8, inc. b de la Ley N° 24156). Está en la
órbita de la Secretaría de Innovación Pública, actualmente depen-
diente de la Jefatura de Gabinete de Ministros, conforme el artículo
16 del Título V de la Ley de Ministerios (Ley N° 22520, texto orde-
nado por Decreto N° 438/92 y sus modificatorias), parágrafo 21, que
faculta a dicha cartera a:
Intervenir en los planes de acción y los presupuestos de las sociedades

del Estado, entidades autárquicas, organismos descentralizados o des-
concentrados y cuentas y fondos especiales, cualquiera sea su denomi-
434
nación o naturaleza jurídica en su área; así como en su intervención,

liquidación, cierre, privatización, fusión, disolución o centralización.
Su capital social pertenece en un 100% al Estado. En la actualidad,

su composición accionaria es la siguiente: Secretaría de Innovación
Pública: un 98%; y el Ministerio de Economía: un 2%. El estatuto pre-
vé la oferta pública de acciones, pero el Estado se reserva siempre la
mayoría del capital (salvo disposición en contrario de rango de ley), y
el poder de veto en el directorio.
Entre sus cometidos (y las normas que lo habilitan), se encuentran
los siguientes:
- Sistema Argentino de Televisión Digital Terrestre (SATVD-T), conf.
Decreto N° 1148/09.
- Declaración de interés público de la Plataforma Nacional de Televi-
sión Digital Terrestre, conf. Decreto N° 364/10.
- Creación del Programa Conectar Igualdad, conf. Decreto N° 459/10.
- Plan Nacional de Telecomunicaciones Argentina, conf. Decreto
N° 1552/10.
- Autorización para prestar los servicios de uso de infraestructura,
multiplexado y transmisión para la Televisión Digital Terrestre en
todo el territorio nacional, conf. Decreto N° 835/11.
- Plan Nacional Igualdad Cultural, conf. Decreto N° 345/12.
- Declaración de interés público del desarrollo, implementación y
operación de la Red Federal Inalámbrica, conf. Decreto N° 2427/12.
- Declaración de interés público del desarrollo de la industria sateli-
tal como política de Estado y aprobación del “Plan Satelital Geoesta-
cionario Argentino 2015-2035”, conf. Ley N° 27208.
435
Se rige por las normas y principios del derecho privado, en particular,

por la normativa propia (ley de creación y estatutos) y, en general,
por la legislación aplicable a las sociedades anónimas de participa-
ción estatal mayoritaria (SAPEM) (cap. II, sección VI, arts. 308-312
de la Ley General de Sociedades N° 19550). El artículo 3 de la Ley
N° 26092 exime la aplicación de toda norma de derecho público, por
lo que no le son aplicables, en general, las normas o principios de
derecho administrativo. Así, queda exenta de la aplicación del Régi-
men de Contrataciones del Estado (Decreto N° 1023/01), de la Ley de
Obras Públicas (Ley N° 13064) y de la Ley N° 19549 de Procedimien-
tos Administrativos (LNPA). Tiene libertad para establecer su pro-
pio régimen de contrataciones, pero debe ajustarse a los principios
generales de las contrataciones públicas (conf. estándares interna-
cionales como los receptados por la Corte en su fallo “Giustiniani” de
2015). Se aplica la Ley N° 20744 de Contrato de Trabajo (LCT) y los
Convenios Colectivos de Trabajo (CCT) de la actividad.
El sistema de control interno está compuesto por una comisión fisca-
lizadora, la cual, mientras el Estado sea mayoritario, tendrá síndicos
designados a propuesta de la SIGEN, conf. la Ley 24156 de Admi-
nistración Financiera (LAF). A su vez, es supervisada por el Ente
Nacional de Comunicaciones (ENACOM).
El Estado limita su responsabilidad a las acciones suscriptas (conf.
art. 21 de la Ley N° 24624 de Presupuesto de 2006). Los directores
son funcionarios públicos y el Estado garantiza su indemnidad. Pue-
de ser declarada en concurso y quiebra, no hay responsabilidad sub-
sidiaria del Estado. Está eximida de todos los impuestos nacionales,
incluidos el IVA y el impuesto sobre los créditos y débitos en cuentas
bancarias.
436
Vale decir que la estructura societaria de AR-SAT y su cometido pú-

blico fueron ratificados y consolidados por una enmienda legislativa a
fines del año 2015. En efecto, a través del dictado de la Ley N° 27208
se declaró “de interés nacional” el desarrollo de la industria satelital
como política de Estado y de prioridad nacional, en lo que respecta a sa-
télites geoestacionarios de telecomunicaciones. A tal efecto, se aprobó
el Plan Satelital Geoestacionario Argentino 2015-2035. Esta política
pública es asimismo implementada a través de la participación directa
de ARSAT en dicho plan, el cual debe ser actualizado periódicamente.
Por su parte, el artículo 8 de la citada ley estableció que el capital
social de la Empresa Argentina de Soluciones Satelitales Sociedad
Anónima AR-SAT estará representado en un cincuenta y uno por
ciento (51%) por acciones clase A, encontrándose prohibida su trans-
ferencia y/o cualquier otro acto o acción que limite, altere, suprima
o modifique su destino, titularidad, dominio o naturaleza, o sus fru-
tos o el destino de estos últimos, sin previa autorización expresa del
Honorable Congreso de la Nación, para lo cual se requerirá del voto
de los dos tercios (2/3) de los miembros de ambas Cámaras. Es decir,
AR-SAT no podrá dejar de ser una SAPEM (mínimo 51% estatal) a
menos que se den los extremos citados.
A principios de 2019 se dictó el DNU N° 58/19, que modifica la Ley
N° 27208, y por el cual se dispuso una modificación del marco re-
gulatorio referido al sector de las comunicaciones. En particular,
se habilita la transferencia al sector privado (compañías de telefo-
nía móvil) de espectro reservado por Ley para ARSAT.9
9.Becerra,M.(21/1/2021).Macridecretaafavordelastelefónicas.Recuperadodehttps://mar
tinbecerra.wordpress.com/2019/01/21/macri-decreta-a-favor-de-las-telefonicas/
437
8.3. CORREO OFICIAL DE LA REPÚBLICA

ARGENTINA SOCIEDAD ANÓNIMA (CORASA)10
Si bien la función estatal de telégrafos y correos está prevista ya

desde nuestra Constitución histórica de 1853/60, recién existió una
empresa pública dedicada a estas tareas en 1972, con ENCOTEL, la
Empresa Nacional de Correos y Telégrafos. Esta compañía pública
fue luego transformada en una SA en 1992, como paso previo a la
privatización del servicio postal universal, al crearse ENCOTESA
por medio del Decreto N° 2793, y ser concesionada por treinta años a
Correo Argentino, del grupo SOCMA.
En 2003, atento a la rescisión de la concesión por culpa del conce-
sionario que incumplió con sus obligaciones contractuales,11 el PEN
hubo de crear, a través del artículo 5 del Decreto N° 1075/03, una
unidad administrativa como órgano desconcentrado en la órbita de
la Secretaría de Comunicaciones, bajo órbita ministerial, a los fines
de preservar la continuidad del servicio, las fuentes laborales, como
así también el resguardo de los bienes involucrados en la prestación.
Un año después, el gobierno dispuso que, habiéndose dado cumpli-
miento a la primera etapa de ese proceso, resultaba oportuno disponer
10. Actúa en la órbita de la Secretaría de Innovación Pública de la Jefatura de Ga-

binete de Ministros.
11. En palabras de Fernando “Pino” Solanas al prólogo de esta obra: “Vale recor-
dar dos estafas que muestran hasta dónde operaron los Macri para beneficiarse en
perjuicio del Estado: el canon que debían pagar entre 1998 y 2003 por la concesión
del Correo Argentino, todavía no lo pagaron: hoy le deben al Estado más de $70.000
millones y están procesados por esta causa”. Ver las repercusiones actuales de dicha
rescisión en Smink, V. (15/2/2017). Caso Correo Argentino: qué se sabe del escándalo
que golpea al presidente Mauricio Macri por la negociación de una millonaria deuda
de su padre con el Estado. BBC Mundo. Recuperado de https://www.bbc.com/mundo/
noticias-america-latina-38986673
438
la creación de un ente jurídico que tuviera bajo su responsabilidad la

operación del Servicio Oficial de Correo, “hasta tanto se lleve a cabo su
privatización” (extremo que al día de la fecha no fue llevado a cabo).
De esta manera, se avanzó con la constitución de una nueva sociedad
comercial para hacerse cargo de la prestación de estos servicios. Así,
mediante el Decreto de Necesidad y Urgencia N° 721/04, fue creada
la empresa Correo Oficial de la República Argentina S. A. (CORASA).
La motivación para darle la forma de una SA fue –como en la ma-
yoría de los casos– que tal figura jurídica era la más apropiada para
“asegurar la fluidez operativa del servicio”, a fin de que el mismo
actúe en concordancia con “el entorno ampliamente competitivo del
mercado postal”, al tiempo de poder garantizar la continuidad y re-
gularidad de la prestación (considerada por la regulación como un
servicio público).
El objeto de esta sociedad es la prestación del Servicio Oficial de Co-
rreo, comprendiendo todos los servicios postales, monetarios y de te-
legrafía prestados oportunamente por ENCOTESA y los restantes
servicios que la ex concesionaria Correo Argentino S. A. estuviere
habilitada a realizar, incluyendo el Servicio Postal Básico Universal
(SPBU). Asimismo, es la encargada de representar al país ante la
Unión Postal Universal (UPU).
En tanto SA de mayoría estatal, no está dentro de la Administración
Pública centralizada ni descentralizada, pero sí forma parte del Sec-
tor Público Nacional (conf. art. 8, inc. b de la Ley 24.156). Está en la
órbita de la Secretaría de Innovación Pública, actualmente depen-
diente de la Jefatura de Gabinete de Ministros, conforme el artículo
16 del Título V de la Ley de Ministerios (Ley N° 22520, texto orde-
439
nado por Decreto N° 438/92 y sus modificatorias), parágrafo 21, que

faculta a dicha cartera a:
Intervenir en los planes de acción y los presupuestos de las sociedades

del Estado, entidades autárquicas, organismos descentralizados o des-
concentrados y cuentas y fondos especiales, cualquiera sea su denomi-
nación o naturaleza jurídica en su área; así como en su intervención,
liquidación, cierre, privatización, fusión, disolución o centralización.
Su capital social pertenece en un 100% al Estado. En la actualidad,

su composición accionaria es la siguiente: Secretaría de Innovación
Pública: un 99%; y el Ministerio de Economía: un 1%.
Se rige por las normas y principios del derecho privado, en particu-
lar, por la normativa propia (decreto de creación y estatutos) y, en
general, por la legislación aplicable a las SA (cap. II, sección V, arts.
163-307 de la Ley General de Sociedades N° 19550). El artículo 13
del DNU N° 721/04 exime la aplicación de toda norma de derecho
público, por lo que no le son aplicables, en general, las normas o prin-
cipios de derecho administrativo. Ergo, no se aplican el Régimen de
Contrataciones del Estado (Decreto N° 1023/01), la Ley de Obras Pú-
blicas (Ley N° 13064), ni la Ley N° 19549 de Procedimientos Admi-
nistrativos (LNPA). Tiene libertad para establecer su propio régimen
de contrataciones, pero debe ajustarse a los principios generales de
las contrataciones públicas (conf. estándares internacionales recep-
tados por nuestro Máximo Tribunal de Justicia en la causa de 2015
“Giustiniani c/ YPF SA”). Finalmente, se le aplica la Ley N° 20744
de Contrato de Trabajo (LCT) y los Convenios Colectivos de Trabajo
(CCT) de la actividad.
440
En cuanto al control interno (SIGEN) y externo (AGN) de la Ley

N° 24156 de Administración Financiera (LAF), ambos son de apli-
cación a la empresa, la cual es, asimismo, supervisada por el Ente
Nacional de Comunicaciones (ENACOM).
art. 21 de la Ley N° 24624 de Presupuesto de 2006). Los directo-
res son funcionarios públicos y el Estado garantiza su indemnidad.
Puede ser declarada en concurso y quiebra, no hay responsabilidad
subsidiaria del Estado.
En la actualidad, CORASA es el prestador oficial del servicio público
postal, telegráfico y monetario, nacional e internacional, y represen-
ta al Estado nacional ante la Unión Postal Universal (UPU). Asimis-
mo, presta el Servicio Postal Básico Universal (SPBU). Cuenta con
una red de más de 1.400 sucursales y unidades postales, y es la única
empresa del país con llegada a todos los domicilios de Argentina: la
“última milla” es uno de sus mayores activos.
Por su parte, CORASA viene desempeñando un rol clave en el com-
bate de la pandemia del COVID-19 a través de la distribución a nivel
nacional de sucesivas tandas de dosis de la vacuna Sputnik V que
llegan desde la Federación Rusa hasta nuestro país.12
12. Ver las diferentes acciones llevadas a cabo en el contexto de la pandemia:

(11/5/2021). Correo Argentino distribuirá 4.400.000 antígenos a todo el país. Correo
Argentino. Recuperado de https://www.correoargentino.com.ar/correo-argentino-dis-
tribuira-4400000-antigenos-todo-el-pais y (20/1/2021). Correo Argentino finalizó la
primera etapa de distribución de la vacuna Sputnik V a nivel nacional. Correo Argen-
tino. Recuperado de https://www.correoargentino.com.ar/correo-argentino-finalizo-
la-primera-etapa-de-distribucion-de-la-vacuna-sputnik-v-nivel-nacional
441
8.4. RADIO Y TELEVISIÓN ARGENTINA SOCIEDAD DEL ESTADO13
Radio y Televisión Argentina es una Sociedad del Estado (RTA SE)

que tiene bajo su órbita la Televisión Pública Argentina, Radio Nacio-
nal, el Archivo Histórico de RTA y el Canal 12 Regional de Trenque
Lauquen. Fue creada mediante la Ley N° 26522, sancionada el 10 de
octubre de 2009, y luego reglamentada por el Decreto N° 1225/2010.
En su artículo 119, la ley indica que la empresa estará bajo juris-
dicción del Poder Ejecutivo, teniendo a su cargo “la administración,
operación, desarrollo y explotación de los servicios de radiodifusión
sonora y televisiva del Estado Nacional”.
Su directorio se compone por presidente y vicepresidente, un director
designado por la segunda minoría parlamentaria, un director desig-
nado por el Consejo Federal de Comunicación Audiovisual (COFECA,
hoy denominado Consejo Federal de Comunicaciones) con represen-
tación del Consejo Académico, un director designado por el COFECA
con representación gremial y directores designados por la primera,
la segunda y la tercera representación parlamentaria. Como vemos,
en la elección de los directores intervienen amplios sectores y fuerzas
políticas, lo que redunda en pluralismo, pero, a la vez, se puede vol-
ver complejo unificar posiciones sobre los temas que se tratan.
El COFECA, organismo creado por la Ley de Servicios de Comunica-
ción Audiovisual, es el encargado de proponer políticas públicas, ase-
sorar y realizar el seguimiento de la plena vigencia de la normativa
en todo el país. Está conformado por todas las provincias, universi-
13. Actúa en la órbita de la Secretaría de Medios y Comunicación Pública de la Jefa-

tura de Gabinete de Ministros.
442
dades nacionales, medios públicos, sindicatos, representantes de las

comunidades originarias, empresas privadas y sociedades gestoras
de derechos.
RTA S. E. tiene 100% de cobertura en todo el territorio nacional, 50
emisoras de radio, 272 repetidoras analógicas y 66 estaciones digita-
les de TV. Su management encuentra a un director general y un di-
rector adjunto de Administración, Finanzas y Relaciones Comercia-
les. Hay además una Dirección de Asuntos Legales, una Gerencia de
Medios Digitales, una Auditoria Interna, una Dirección de Recursos
Humanos y una Coordinación de Archivo Histórico.
Las funciones del directorio de RTA S. E. son ad honorem, en virtud
del Decreto N° 1052/17. Ese año, además, el Acta de Directorio N° 83
estableció la eliminación de la planta de asesores. Por otro lado, en
2018 se informó un plan de “austeridad y transformación” por el cual
el gobierno de entonces buscó “equilibrar las cuentas públicas de los
medios estatales”, ejecutando despidos para disminuir la cantidad de
personal, estimada en 840 trabajadores.
Además de los integrantes descriptos precedentemente, posee un
Consejo Consultivo Honorario de los Medios Públicos, que cumple las
siguientes funciones: (i) convocar audiencias públicas para analizar
los contenidos y el funcionamiento de RTA; (ii) aportar propuestas
para mejorar la entidad; (iii) habilitar vías de comunicación directa
con el público; (iv) vigilar que RTA S. E. cumpla las leyes vigentes y
denunciar irregularidades a la Comisión Bicameral de Promoción y
Seguimiento de la Comunicación Audiovisual; (v) convocar cada seis
meses al directorio de RTA para recibir un informe de su gestión y;
(vi) presentar sus conclusiones sobre el informe de gestión a la Co-
443
misión Bicameral de Promoción y Seguimiento de la Comunicación

Audiovisual.
8.5. TÉLAM SOCIEDAD DEL ESTADO14
Télam S. E. es una agencia nacional de noticias fundada en 1945. Se

trató de una iniciativa de Juan Domingo Perón, por entonces secreta-
rio de Trabajo y Previsión, en un contexto donde las únicas agencias
de noticias nacionales estaban absolutamente influenciadas por las
agencias internacionales The Associated Press (AP) y United Press
(UPI), de EE.UU. Vale decir, entonces, que hasta ese año buena par-
te de la información que llegaba a los oyentes de las radios argen-
tinas, medio de comunicación dominante de la época, provenía de
periodistas extranjeros.
Los primeros años de Télam estuvieron caracterizados por la apertu-
ra de corresponsalías en todo el país, de manera de poder abarcar la
mayor parte del territorio y de cubrir noticias de regiones de las que
hasta entonces poco se conocía en los grandes centros urbanos.
Los vaivenes de los ciclos políticos argentinos marcaron la trayecto-
ria de la empresa, donde se la intervino en varias oportunidades para
manipular la información proporcionada y hasta se la quiso cerrar.
En 1996 el entonces presidente Menem intentó quitarle el monopolio
de la publicidad oficial, uno de sus principales ingresos, y luego el ex
presidente De la Rúa intentó reestructurar su organización interna
para ajustar su dotación de personal. En 2008 la elaboración y difu-

444
sión de la publicidad oficial pasó a la órbita de la Secretaría de Me-

dios y la agencia sumó un servicio audiovisual y de radio, y un portal
digital con información en tiempo real.
La empresa cuenta con 2.800 abonados en el país y en el exterior y 28
corresponsalías en todo el territorio nacional. En la actualidad, Télam
depende del Sistema Federal de Medios y Contenidos Públicos.
Por medio del Decreto N° 2507 del 2002 Télam es creada como So-
ciedad del Estado. En su estatuto se indica que Télam S. E. debe
cumplir la normativa vigente para el Sector Público Nacional en ma-
teria de negociación colectiva y todas aquellas medidas de incidencia
económico-salarial.
Su directorio lo componen tres directores titulares nombrados
por el PEN. El Decreto N° 157/16 modificó el artículo 7 del Decre-
to N° 2507/02 y ubica en el Sistema de Medios y Contenidos Pú-
blicos de la Jefatura de Gabinete de Ministros el ejercicio de los
derechos societarios que le correspondan al Estado nacional.
8.6. CONTENIDOS PÚBLICOS SOCIEDAD DEL ESTADO15
Contenidos Públicos S. E. es una empresa estatal que conduce las

señales de televisión Encuentro, Pakapaka, DeporTV y la plataforma
Cont.Ar.
Se trata de canales educativos que enseñan, informan, entretienen
e interpelan críticamente a la sociedad. La historia, la ciencia, el de-
porte, la geografía, la salud, la naturaleza, el cine, el arte, la música,

445
la literatura. Nada de lo humano les es ajeno y lo hacen propio sa-

biendo que el lenguaje televisivo implica articular contenidos y for-
matos con una propuesta narrativa y estética atractiva e innovadora.
Están ubicados en el Espacio Memoria y Derechos Humanos (ex
ESMA), donde funcionó un centro clandestino de detención, lo que
implica un compromiso con los derechos humanos en varios sentidos:
con la memoria, a través de la revisión del pasado reciente; con la
comunicación, entendida como derecho humano; con los derechos de
los niños/as y adolescentes; y con el cumplimiento y la ampliación de
los derechos humanos en el presente.
Son canales federales, abarcan de Ushuaia a La Quiaca, atravesando
las islas Malvinas. Brindan un servicio de comunicación audiovisual
y sus objetivos están más cerca de la educación y la salud que de la
televisión como negocio o mero entretenimiento.
Aportan al desarrollo de la industria audiovisual, en tanto en una
década han creado alrededor de 25.000 puestos de trabajo y desarro-
llado una forma de producción que permitió que pymes, universida-
des y centros audiovisuales del Estado formen parte de las industrias
culturales nacionales.
Hacen producciones de calidad con los más altos estándares en los
aspectos técnicos, artísticos y de contenido. Por eso sus producciones
son competitivas, tanto en el mercado nacional como internacional, y
han obtenido premios y nominaciones en todo el mundo.
Hacen producciones para la escuela, lo que se ha puesto en valor
con creces durante los tiempos de pandemia del COVID-19, puesto
que el contenido brindado a través de las pantallas ha servido para
mantener y reforzar el aprendizaje de niños, niñas y adolescentes
446
mientras permanecían en sus hogares sin poder concurrir presen-

cialmente a clases.
Buscan fortalecer la identidad colectiva a partir de reconocerse en un
pasado común. Sus canales fueron testigos y protagonistas del crecien-
te interés de la sociedad por la historia. La creación de Zamba, una
marca registrada de esos espacios, es tal vez el mejor ejemplo de cómo
una narración desprejuiciada puede acercarnos a la historia nacional.
8.7. TANDANOR SACIYN16
Este astillero fue fundado como “Talleres Navales de Marina” en

el año 1879, durante la presidencia de Nicolás Avellaneda, para el
mantenimiento de los buques de la Armada Argentina.
En 1901 se da el primer hito histórico en la historia del astillero,
cuando se realizaron los trabajos de alistamiento para el buque An-
tarctic, un navío de expedición sueco que se dirigía al polo sur, y
diez años después, un promedio de más de 100 buques ya habían
sido reparados anualmente en sus diques. En 1922 fue renombrado
“Arsenal Naval Buenos Aires” y cinco años más tarde se incorpora la
soldadura eléctrica a los servicios brindados a sus clientes.
En cumplimiento de lo dispuesto por la Ley N° 18544 del año 1969 y
mediante los organismos entonces denominados “Comando en Jefe de
la Armada” y “Administración General del Puerto de Buenos Aires”,
el Estado nacional constituyó una sociedad con participación estatal
mayoritaria, denominada “Talleres Navales Dársena Norte Sociedad
Anónima, Comercial, Industrial y Naviera (TANDANOR SACIyN)”,
16. Actúa en la órbita del Ministerio del Interior.
447
con la finalidad de propulsar actividades de la industria naval en ge-

neral y las conexas o que tengan relación con dicha industria.
En 1973 la Armada incorpora al personal y propiedad de TARENA
(Talleres de Reparaciones Navales) otro importante astillero pro-
piedad del Estado. En 1978 se comenzó con un plan de ampliación
del astillero y encargó a Pearlson Engineering de Miami (EE.UU.)
la construcción de un sistema de elevación de buques denominado
SYNCROLIFT.
En 1991 fue privatizada por medio del Decreto N° 1957/90, en el mar-
co de la autorización impartida mediante la Ley N° 23696, a través
de la venta al consorcio adjudicatario, integrado por las empresas
Ciamar, Sud Marine Enterprises S. A. (luego Brisard Sudmarine) y
el Banco Holandés Unido.
En 1999, después de que los principales accionistas se declararan
en quiebra17, la mayoría de los trabajadores continuaron con sus ta-
reas. La crisis económica que sufrió Argentina en 2001 y la siguiente
devaluación de la moneda bajaron los costos a valores competitivos
internacionales, lo que hizo a la empresa nuevamente rentable.
El 30 de marzo de 2007 el gobierno del entonces presidente Néstor
Kirchner declaró la estatización de TANDANOR por Decreto N° 315/07,
y el capital accionario quedó en un 90% para el Estado nacional/Mi-
nisterio de Defensa y en un 10% por los trabajadores del complejo.
El 17 de mayo de 2010, Día de la Armada, se anunció la incorpo-
ración de TANDANOR, junto con el Astillero Almirante Storni (ex
17. Quiebra que se presume fraudulenta y es actualmente investigada por la justicia

federal. Recuperado de https://www.fiscales.gob.ar/fiscalias/pidieron-la-restitucion-
a-favor-del-estado-de-las-plantas-del-astillero-tandanor-y-penas-de-hasta-4-anos-
de-prision-en-el-juicio-por-su-privatizacion-fraudulenta/
448
Domecq García), al Complejo Industrial y Naval Argentino (CINAR),

que había sido creado en 2008, y a partir de ese momento comen-
zaron a funcionar como una sola unidad dedicada a la reparación,
conversión y construcción naval, y más recientemente, a la industria
metalmecánica.
8.8. FÁBRICA MILITAR DE AVIONES SOCIEDAD ANÓNIMA (FADEASA)18
La Fábrica Militar de Aviones (FMA) fue fundada en el año 1927,

bajo la dirección del Ing. Militar Bartolomé de la Colina. En 1931
se diseñó y construyó el primer avión nacional, el Ae.C.1, cuyo éxito
desencadenó una familia de productos aeronáuticos argentinos hasta
fines de la década, ya que en 1939 y 1940 se fabricaron bajo licencia
el biplano FW 44J y el Curtiss Hawk 75, respectivamente.
En 1944 la fábrica produjo un desarrollo trascendental que la llevó
a ocupar a más de nueve mil personas en un complejo industrial a
partir de la creación de IAME (Industrias Aeronáuticas y Mecánicas
del Estado).
Por ello, durante el año 1950 se convirtió en un polo de desarrollo in-
dustrial que llegó a producir no solo uno de los primeros aviones mili-
tares a reacción, como fue el Pulqui I y, posteriormente, el desarrollo
del Pulqui II, sino también motores, hélices y accesorios, vehículos
utilitarios, automóviles, tractores y motocicletas; esto último gracias
a la creación en 1951 de la Fábrica de Motores y Automotores, de-
pendiente de la empresa y, en 1952, de las Industrias Aeronáuticas
y Mecánicas del Estado.
449
Hacia el año 1955 la fabricación en serie del I.Ae.22 “DL”, enmarca-

da en el Primer Plan Quinquenal, permitió a la FMA tercerizar la
fabricación de muchos de sus componentes a empresas privadas, lo
que generó el nacimiento de unas 107 fábricas y talleres, que luego
llegarían a más de 300.
El Instituto Aerotécnico supervisó la transferencia de tecnologías su-
ministrando asesoramiento técnico y soporte económico cuando fue
necesario. Ello sentó las bases de la industria que luego posibilitaría la
instalación en Córdoba de las primeras terminales automotrices de la
Argentina (Fiat en 1954 y luego Industrias Kaiser Argentina –IKA–).
A fines de los sesenta salió de la fábrica el IA-58 Pucará, avión nacio-
nal de apoyo y ataque ligero que fue exportado a distintos países. En
1964 realizó su vuelo inaugural el avión de entrenamiento avanzado
IA-63 Pampa (que actualmente sigue siendo producido en una ver-
sión modernizada).
En 1967 se crea Industrias Mecánicas del Estado (IME), nueva en-
cargada de la actividad de producción de automóviles, pero la cual
solo funcionó hasta 1980, cuando fue liquidada por instrucción del
entonces ministro de Economía de la última dictadura militar, José
Alfredo Martínez de Hoz.
Este proceso de privatización y desnacionalización se profundizaría
en la década del noventa, cuando el gobierno nacional entregó la em-
presa en concesión a la estadounidense Lockheed Martin, uno de los
mayores conglomerados mundiales dedicados a la defensa.
Según los términos de la privatización, la empresa estadounidense
operaría la fábrica por veinticinco años (con la posibilidad de ser re-
novado por dos períodos consecutivos de diez años); sin embargo, la
privatización duró quince años y durante ese período el énfasis insti-
450
tucional, así como las inversiones y los recursos en general, prioriza-

ron principalmente el rubro mantenimiento.
La idea de renacionalizar la fábrica poco a poco comenzó a imponer-
se; sin embargo, no existían incumplimientos contractuales graves
de la concesionaria para justificar una rescisión unilateral por parte
del Estado, por lo que el Poder Ejecutivo propuso en octubre de 2007
un proyecto de ley que lo habilitara a comprar las acciones de la
sociedad, reconociendo a la concesionaria titular el valor del patri-
monio neto.
Finalmente, en 2009, mediante la Ley N° 26501, el Estado nacional
adquirió las acciones de la firma estadounidense Lockheed Martin y
creó la nueva Fábrica Argentina de Aviones “Brig. San Martín” S. A.
(FAdeA). Esta empresa apunta a recuperar y modernizar la indus-
tria aeronáutica argentina a través de la incorporación de tecnología
de punta, generación de socios estratégicos en la región y desarrollo
de nuevos procesos de producción para alcanzar estándares de exce-
lencia mundial.
FAdeA fue constituida como una sociedad anónima con participación
estatal mayoritaria (SAPEM), cuyas acciones pertenecen al Ministe-
rio de Defensa de la Nación (99%) y a la Dirección General de Fabrica-
ciones Militares (1%). Se rige por las normas y principios del derecho
privado y no está dentro de la Administración Pública centralizada
ni descentralizada, pero sí forma parte del Sector Público Nacional
(conf. art. 8, inc. b de la Ley N° 24156) y se encuentra en la órbita del
Ministerio de Defensa como ente del Sector Público Nacional.
451
8.9. CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA PARA LA ARMADA

SOCIEDAD DEL ESTADO (COVIARA)19
La empresa de Construcción de Vivienda para la Armada Argentina

(COVIARA) es una Sociedad de Estado con un capital 100% estatal,
creada en el año 1966 bajo el Decreto N° 2042 para satisfacer las ne-
cesidades de viviendas fiscales y privadas del personal de la Armada,
la Prefectura Naval Argentina y del Ministerio de Defensa.
Funciona en jurisdicción del Estado Mayor General de la Armada
como órgano de cumplimiento de la Ley N° 14135, con capacidad
para actuar pública y privadamente.
En 1986, se firmó el Decreto N° 2462 referido a la constitución de
COVIARA como empresa del Estado, asignándole tareas de cons-
trucción de viviendas fiscales y privadas y todas aquellas obras que
indique el Ministerio de Defensa con la asignación de los fondos co-
rrespondientes y dependiendo de ese Ministerio.
En cuanto a las contrataciones, se instituye el Régimen de Contra-
taciones de COVIARA y el Manual de Contrataciones. Para ampliar
su objetivo societario a fin de facilitar el acceso a la vivienda propia,
COVIARA desarrolló emprendimientos constructivos realizando ta-
reas de localización y compra de terrenos, desarrollo de proyectos y
aprobación municipal, licitaciones públicas para contratar la cons-
trucción de las obras, e inclusive la planificación, dirección y comer-
cialización de obras.
452
A lo largo de su trayectoria, de más de cincuenta años, ha construido

y entregado más de 8.000 viviendas y en las últimas dos décadas ha
mantenido su actividad sin recibir aportes del Tesoro Nacional.
Actualmente, su objetivo central es el de planificar, desarrollar, di-
rigir y ejecutar las tareas técnicas, financieras, comerciales e indus-
triales necesarias para la adquisición, construcción, adjudicación,
administración, enajenación de bienes; y su visión es la de lograr
asistir a todos aquellos interesados en obtener su propia vivienda
brindando asesoramiento integral y arbitrando los demás medios
conducentes a que dichas personas puedan adquirir o construir la
vivienda propia y ser reconocida como una empresa confiable, orga-
nizada y competitiva.
A nivel burocrático, el presidente es un contralmirante. Cuenta con
65 empleados, los cuales se encuentran regidos por la Ley N° 20744
de Contrato de Trabajo (LCT) y los Convenios Colectivos de Trabajo
(CCT) de la actividad.
La estrategia comercial vigente está orientándose a obras en el inte-
rior del país para que el personal de más bajos ingresos pueda obte-
ner financiamiento subsidiado de planes sociales a través de conve-
nios. Se plantea la construcción de unidades de menores dimensiones
para facilitar el acceso del personal a la primera vivienda. La produc-
ción e inversión requiere la previsión de la inversión en obras, que se
corresponde con la ejecución de 99 unidades por un total de 5.764 m²,
aproximadamente.
Desde el año 2016 se dio comienzo a un programa de construcción de
obras en ejecución con compromisos contractuales contraídos. Los bie-
nes inmuebles que forman parte del patrimonio de esta empresa son
453
considerados bienes de cambio y se encuentran afectados a la concre-

ción de futuros proyectos, en cumplimiento de su misión estatutaria.
En el actual reglamento de contrataciones, no se aplica el Régimen
de Contrataciones del Estado (Decreto N° 1023/01) ni la Ley de Obras
Públicas (Ley N° 13064). Se rige por un compendio normativo creado
por Decreto N° 3288 de 1968, sobre el “Régimen de Contrataciones
de COVIARA”, que se encuentra actualizado por el Acta de Directo-
rio N° 1044 del 24/05/16, que extiende los actos del reglamento de
contrataciones a:
a) Compraventa, suministros, servicios, locaciones, consultoría, al-
quileres con opción a compra, permutas, concesiones de uso de los
bienes del dominio público y privado del Estado nacional que celebre
COVIARA, y a todos aquellos contratos no excluidos expresamente o
sujetos a un régimen especial;
b) Obras públicas, concesiones de obras públicas, concesiones de ser-
vicios públicos y licencias. Cuando fuera necesario, establecer con
carácter especial o general para determinadas contrataciones, con-
diciones distintas a las aquí establecidas, la modificación deberá ser
autorizada por el Poder Ejecutivo Nacional, con previa intervención
de la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía y de la Pro-
curación del Tesoro de la Nación de la Presidencia de la Nación.
El control externo lo realiza la Auditoría General de la Nación (AGN)
por medio de la Ley N° 24156 de Administración Financiera (LAF).
Los actos imputables al directorio de COVIARA, excepto cuando la
empresa actúe como persona de derecho privado, serán recurribles
ante el Ministerio de Defensa, por medio del recurso de alzada pre-
visto por el artículo 96 de la reglamentación de la Ley Nacional de
454
Procedimientos Administrativos, introducido en su texto a través de

su similar Decreto N° 1893/85.
Actualmente, depende de la Secretaría de Investigación, Política In-
dustrial y Producción para la Defensa del Ministerio de Defensa.
8.10. FABRICACIONES MILITARES SOCIEDAD DEL ESTADO (FMSE)20
En el año 2019 se produjo una última modificación de la nómina de

Empresas y Sociedades del Estado. En efecto, Fabricaciones Mili-
tares ha dejado de ser una entidad autárquica para convertirse, a
partir del dictado del Decreto N° 104/19, en una Sociedad del Estado
(SE). Esto es, adquirió un mayor grado de descentralización y auto-
nomía, lo que implicó el traspaso del inciso a al inciso b del artículo
8 de la Ley N° 24176.
La necesidad de satisfacer la demanda de materiales para la defensa
y la circunstancia de no existir en el país industria privada que pu-
diera cumplimentarla, hizo que en 1923 se planeara la creación de
un grupo de fábricas militares. Su génesis fue impulsada por el gene-
ral de División, Manuel Nicolás Savio, y tiene su origen en una ini-
ciativa del Ministerio de Guerra, que en 1926 realizó estudios sobre
la potencial ubicación de una planta que permitiera a la Argentina
autoabastecerse de pólvoras y explosivos para las Fuerzas Armadas
y de Seguridad, de acuerdo con las exigencias del Sistema de Produc-
ción para la Defensa Nacional.
En 1941, a raíz del impulso de Perón, que estaba al frente del Minis-
terio de Guerra, el proyecto de creación de la Dirección General de
455
Fabricaciones Militares fue sancionado por el Congreso de la Nación

bajo la Ley N° 12709. Esta dependencia, que funcionaría como enti-
dad autárquica, llegó a contar con catorce establecimientos industria-
les, además de su sede central en la actual Ciudad Autónoma de Bue-
nos Aires, e integró capital en varias sociedades, tales como SOMISA,
ATANOR, Aceros OHLER, Carboquímica Argentina, entre otras.
Posteriormente, en el año 2001 se emite el Decreto N° 37/01 sobre
la reasignación al Ministerio de Defensa, en el ámbito del Registro
Nacional de Armas, del ejercicio de las atribuciones y funciones otor-
gadas a la Dirección General de Fabricaciones Militares.
8.10.1. NACE UNA NUEVA SE
A través del Decreto N° 104/2019, el Poder Ejecutivo dispuso la

transformación de la Dirección Nacional de Fabricaciones Militares,
entidad que –como hemos visto– funciona en la órbita del Ministerio
de Defensa, en “Fabricaciones Militares Sociedad del Estado (Fabri-
caciones Militares SE)”. Esta empresa se regirá por la Ley de Socie-
dades del Estado y la Ley General de Sociedades, y su estatuto fue
incorporado en el anexo al reglamento citado.
Por su parte, se estableció para su objeto social la investigación y
desarrollo de tecnologías, fabricación, industrialización, explotación
y transporte, así como la comercialización de bienes y servicios en las
áreas de seguridad, defensa, minería, industria química e industria
metalmecánica. Asimismo, podrá comprar, vender, permutar, impor-
tar o exportar dichos bienes y servicios, y realizar toda otra actividad
que resulte necesaria para facilitar la consecución de su objeto.
456
El capital social se encuentra suscripto e integrado en su totalidad

por el Estado nacional, a través del Ministerio de Defensa, y podrá
ser transferible exclusivamente entre los entes mencionados en el
artículo 1 de la Ley N° 20705 (es decir, siempre en la órbita estatal),
o la que en el futuro la sustituya.
Actualmente, su actividad productiva se concentra en tres fábricas
ubicadas en diferentes puntos del país:
- Fábrica Militar Fray Luis Beltrán (Santa Fe): cuenta con capaci-
dad para la producción de armamento y municiones, estuvo en sus
comienzos constituida por dos dependencias, la de Artillería y la de
Armas Portátiles. Dentro de la reorganización del Servicio de Arse-
nales del Ejército, se creó el Arsenal Regional del Litoral con sede en
Puerto Borghi, que más tarde se denominó Arsenal “San Lorenzo”.
Allí, se estableció como anexo una planta que en pequeña escala pro-
dujera municiones, espoletas y otros elementos.
- Fábrica Militar Río Tercero (Córdoba): posee plantas dedicadas a la
industria metalmecánica y a la industria química. En un comienzo
(año 1936) era concebida para la producción de munición de arti-
llería; no obstante, a partir de 1947, los objetivos de la sede fueron
cambiando, al crearse el Grupo Químico “Río Tercero”, encargado de
elaborar materias primas para la fabricación de pólvoras, explosivos
y fertilizantes nitrogenados, y de realizar la recuperación de ácidos
residuales procedentes de la Fábrica de Villa María.
- Fábrica Militar Villa María (Córdoba): se especializa en pólvoras y
explosivos, a la que se suma la planta Jáchal, dedicada a la produc-
ción para la minería ubicada en la provincia de San Juan.
El Decreto N° 104/19 también dispuso que el PEN ejercerá, a través
del Ministerio de Defensa, los derechos societarios que le correspon-
457
den por su participación en el capital accionario de la SE. Asimismo, le

transfirió el presupuesto, bienes muebles e inmuebles, marcas, regis-
tros, patentes y demás bienes inmateriales que entiendan necesarios
para desarrollar el objeto social de la nueva sociedad, y que actual-
mente se encuentran en la Dirección General de Fabricaciones Milita-
res. No obstante, no le transfirió el total de las deudas de esta última,
en tanto se dispuso la exclusión de los pasivos correspondientes a los
reclamos por daños y perjuicios que hubieran sido dirigidos contra la
citada Dirección y que tuvieren como causa lo dispuesto por la Ley N°
27179 (indemnizaciones por la explosión en 1995 en la Fábrica Militar
Río Tercero), los que serán asumidos por el Ministerio de Defensa. Por
su parte, se estableció un plazo de 180 días para iniciar las negociacio-
nes de un Convenio Colectivo de Trabajo para su personal.
8.10.2. UN CASO EXPLÍCITO DE INCORPORACIÓN DEL GOBIERNO CORPORATIVO
En lo que hace a la gestión de la compañía, el estatuto establece que

la dirección y administración de la sociedad estará a cargo de un di-
rectorio compuesto por tres directores, los que serán designados por
el PEN a propuesta del Ministerio de Defensa. Lo novedoso aquí es el
procedimiento para su selección por parte de esta cartera ministerial,
a saber: deberá elaborar “Términos de Referencia” conteniendo el per-
fil –según formación académica y experiencia profesional– necesario
para ocupar cada vacante; y que tendrán especialmente en cuenta la
generación de valor para la compañía del perfil buscado. Luego, el
Ministerio elaborará una terna de candidatos para ser elevada al
PEN, para lo cual deberá proponer personas con suficiente cualifica-
458
ción, experiencia y profesionalización comprobada en el sector priva-

do o público para el desempeño de las tareas encomendadas.
Y se dispuso que la fiscalización de la compañía sea ejercida por tres
síndicos elegidos por la Asamblea. Un dato es llamativo: el estatuto
no especifica que estos síndicos sean designados a propuesta de la
SIGEN; no obstante, al tratarse de un control estatal no podría ser
de otra manera, puesto que ya se consigna en los fundamentos del
decreto en cuestión que es uno de los motivos para haber escogida la
figura de Sociedad del Estado.
Un dato novedoso en este tipo de empresa pública es la incorporación
de los conceptos relativos al gobierno corporativo. En efecto, el artí-
culo 10 del decreto citado dispone que Fabricaciones Militares S. E.
instrumentará su organización y su estilo de gestión (gobernanza) de
acuerdo con los “Lineamientos de Buen Gobierno para Empresas de
Participación Estatal Mayoritaria de Argentina”, establecidos en la
Decisión Administrativa N° 85 del 9 de febrero de 2018 –y que fueran
analizados en la Parte general de esta obra–. Entre tales lineamien-
tos, el decreto cita a los siguientes: la eficiencia, la transparencia, la
integridad, la generación de valor, los estándares de empresas lista-
das y los roles diferenciados. A los efectos del cumplimiento de estas
directrices del soft law, se encomienda expresamente a los síndicos
vigilar su debido respeto por parte de la empresa.
En este marco, vale destacar la política prevista para las compras e
inversiones de Fabricaciones Militares S. E. Sin contemplar –como
ocurre en otros casos de SABIE– una exclusión expresa al régimen
de compras y contrataciones del Estado, el estatuto aquí establece
que esta sociedad definirá su propia política de procesos de compra y
abastecimiento, a cuyos efectos dictará sus reglamentos internos, los
459
cuales promoverán la transparencia de las adquisiciones, la eficien-

cia del gasto y la competencia abierta y justa entre los proveedores.
Es decir, se implementa en este rubro uno de los estándares de los
“Lineamientos de Buen Gobierno” antes citado.
Asimismo, otro campo donde se hace presente esta nueva visión de
las empresas públicas –muy emparentadas en su gestión a las com-
pañías privadas–, radica en la obligación de dictar la normativa ade-
cuada “para la prevención de actos de corrupción”, reduciendo los es-
pacios pasibles de los mismos, sea entre los integrantes de la propia
empresa o entre los integrantes de esta y los proveedores externos.
Para ello, promoverá “la integridad y la transparencia” en los proce-
sos de compras y abastecimiento y la adopción de buenas prácticas
de integridad y transparencia entre sus proveedores. Hete aquí otra
manifestación del perfil que tímidamente ha comenzado a buscarse a
la hora de constituir y gestionar, por parte del Estado, a sus propias
organizaciones empresariales.
8.11. SOCIEDAD DEL ESTADO CASA DE MONEDA 21
La Casa de la Moneda es una empresa pública industrial y comer-

cial, dependiente del Ministerio de Hacienda. Líder en materia grá-
fica de seguridad, desde 1875 y en forma ininterrumpida, es parte
esencial de la historia económica del país, siendo responsable de la
emisión y acuñación de nuestro signo monetario nacional, de sellos
postales, estampillas fiscales, entre otros objetos valorados. Gran
parte de los productos ofrecidos por la Casa resultan imprescin-
21. Actúa en la órbita del Ministerio de Economía.
460
dibles para la actividad económica y para el funcionamiento de la

administración del Estado.
En efecto, la Casa de Moneda de la Nación –actual S. E. Casa de
Moneda– fue creada por Ley N° 733 del 29 de septiembre de 1875.
Comenzó a funcionar en 1881, luego de la sanción de la Ley N° 1130
de Unificación Monetaria, la cual estableció un sistema bimetalista,
atenuado con base en el Peso Oro o Argentino. En 1884 incorpora a
su actividad productiva la acuñación de medallas solicitadas por el
gobierno –ejemplares de altísimo valor artístico y conmemorativo– y
también trabajos de reproducción para particulares. Dos años más
tarde se añadió al portfolio de productos la impresión de estampillas
y timbres fiscales, como así también papelería del Estado.
En 1897 se estableció que S. E. Casa de Moneda fuera la entidad pú-
blica encargada de la impresión de billetes, según lo que dispusieron
las leyes 3062 y 3505, a los efectos de renovar parcial y sucesivamen-
te toda la moneda que se hallaba en circulación, lo que se concretó
dos años después cuando se imprimió la primera línea de billetes
denominada “Peso Moneda Nacional”.
En 1977, durante la última dictadura cívico-militar, por Ley N°
21622 la Casa de Moneda de la Nación se transforma en Sociedad
del Estado (SE). Este cambio la autoriza legalmente a desarrollar ac-
tividades de carácter industrial y comercial. Así, sumó la posibilidad
de competir en el mercado interno y externo; administrar y disponer
de los fondos y recursos de la sociedad; establecer sus propias normas
y reglamentos de funcionamiento interno, entre otras. Todas ellas le
permitieron incrementar la eficiencia y la eficacia de la institución.
En 2012, como resultado de la Ley N° 26761, se incorporó la Planta
Don Torcuato a la producción, donde se continuaron las tareas de im-
461
presión de billetes de banco. Se comenzó a producir también un nue-

vo pasaporte electrónico, por medio de equipos de última generación.
Otros productos, además de la impresión de billetes, la acuñación de
monedas de curso legal y la impresión de pasaportes, son los títulos,
diplomas y certificados oficiales, las chapas patente de los vehículos,
los padrones electorales, las medallas, las impresiones de seguridad,
la digitalización de datos y el centro de impresión de datos variables.
Provee al Estado nacional, provincias, municipios, entes oficiales y
privados, nacionales o extranjeros.
En cuanto al motivo de los billetes, luego de un siglo de consignar
la figura de los próceres de la patria como el General San Martín,
Manuel Belgrano y Eva Perón, así como el homenaje a las islas Mal-
vinas, a partir de 2016 se cambió radicalmente la óptica –en lo que
sería otra muestra cabal de la orientación político-ideológica del go-
bierno de turno– y se comenzó el desarrollo de una nueva familia de
billetes denominada “Animales autóctonos de Argentina” (yaguareté,
ballena franca austral, guanaco, hornero, cóndor y taruca) y la acu-
ñación de monedas de la serie “Árboles de la República Argentina”
(flor del Jacarandá, flor del Arrayán, Palo Borracho y Caldén).
En lo concerniente al marco legal, la sociedad, que es propiedad del
Estado nacional, se rige por la ley que dispuso su conformación, por
el régimen de la Ley N° 20705 de Sociedades del Estado, por la Ley
General de Sociedades N° 19550 y por el estatuto aprobado por De-
creto N° 2475/77.
Está sometida a los controles interno y externo del Sector Público Na-
cional en los términos de la Ley N° 24156 (SIGEN y AGN), y las con-
trataciones que efectúe la sociedad deberán quedar sometidas a los
principios básicos de publicidad y competencia de la licitación pública.
462
Por su parte, Casa de Moneda fue otra de las empresas públicas que
confluyó con las directrices del PEN en la búsqueda del cumplimiento
de los Lineamientos de buen gobierno, de conformidad con la DA N°
85/18. En este sentido, desarrolló objetivos estratégicos, un código
de ética, dio acceso a la información pública en su poder, explicitó
la distribución y utilización de sus recursos, asumió una política de
sustentabilidad e hizo públicos sus balances, los que son auditados
por la Auditoría General de la Nación y aprobados por la Secretaría
de Hacienda.
8.12. POLO TECNOLÓGICO CONSTITUYENTES SOCIEDAD ANÓNIMA 22
El PEN, a través del Decreto N° 874/98, autorizó a la Comisión Na-

cional de Energía Atómica (CNEA), al Instituto de Investigaciones
Científicas y Técnicas de las FF.AA. y al Servicio Geológico Mine-
ro Argentino a constituir junto con la Universidad Nacional de San
Martín el Polo Tecnológico Constituyentes S. A. La proximidad
geográfica de las sedes de tales instituciones facilitó la realización
conjunta de la prestación de servicios científico-tecnológicos que re-
quieren complementar sus respectivas capacidades, integrando de
tal modo un verdadero polo tecnológico que, en operación coordinada,
permita potenciar la realización de los fines que le son propios.
En cuanto a su constitución societaria, el INTA, INTI, CNEA, UNSAM,
CITEDEF y SEGEMAR, con el fin de alcanzar la prestación de servicios
científicos tecnológicos, la facilitación de la gestión y la diferenciación
de las actividades propias de cada una de las instituciones socias, crea-
22. Actúa en la órbita del Ministerio de Desarrollo Productivo.
463
ron la Sociedad Anónima Polo Tecnológico Constituyentes. Cada uno

de los socios es titular del 16,7% de las acciones del capital societario.
De esta forma, el despliegue de la actuación societaria deberá estar
sujeto al régimen de las sociedades anónimas de la Ley N° 19550.
A su vez, por la participación de organismos estatales, deberá ape-
garse a lo dispuesto por el título 1° de la Ley Administración Finan-
ciera N° 24156.
A fin de cumplimentar sus objetivos, la sociedad se constituyó como
Unidad de Vinculación Tecnológica (UVT) en los términos de la Ley
N° 23877 de Promoción y Fomento de la Innovación Tecnológica:
“ente no estatal constituido para la identificación, selección y for-
mulación de proyectos de investigación y desarrollo, transmisión de
tecnología y asistencia técnica”.
En virtud de ello, ha establecido convenios con universidades, cen-
tros de investigación y empresas, incluyendo acuerdos de colabora-
ción empresarial, uniones transitorias de empresas u otros contratos
asociativos y otras asociaciones de cualquier tipo.
Es un organismo de interfaz, en los términos del sistema científico
y tecnológico nacional, que permite la creación de sinergias entre
sus socios y la actividad privada, centros de I+D nacionales e inter-
nacionales.
En lo que respecta a la fiscalización, por la variedad de las institu-
ciones que componen a la sociedad, es doble. Por un lado, la audita
la Auditoría General de la Nación (AGN) y, por otro, los síndicos pro-
pios de la sociedad comercial.
En cuanto al régimen laboral de los trabajadores, estos están sujetos
a la Ley de Contratos de Trabajo y a los convenios específicos de la
actividad.
464
8.13. NUCLEOELÉCTRICA ARGENTINA SOCIEDAD ANÓNIMA (NA-SA)23
La empresa estatal del sector nuclear fue creada por medio del De-
creto N° 1540/94, y sus funciones fueron complementadas a través
del Decreto N° 981/05 y el DNU N° 1085/06.
Desarrolla la actividad de generación nucleoeléctrica vinculada a las
centrales nucleares Atucha I y II y a Embalse Río Tercero, y la de
construcción, puesta en marcha y operación de la Central Nuclear
Atucha III.
En lo que respecta a su ubicación en el mapa gubernamental, su
imbricación estructural es por fuera de la Administración Pública,
tanto centralizada como descentralizada. No obstante, sí forma parte
del Sector Público Nacional (conf. art. 8, inc. b de la Ley N° 24156)
en calidad de Empresa y Sociedad del Estado. Está en la órbita de
la Secretaría de Energía, actualmente dependiente del Ministerio de
Economía, conforme el artículo 20 del Título V de la Ley de Minis-
terios (Ley N° 22520, texto ordenado por Decreto N° 438/92 y sus
modificatorias), parágrafo 20, que faculta a dicha cartera a:

23. Actúa en la órbita de la Secretaría de Energía del Ministerio de Economía.
465

Ministros con la supervisión del Poder Ejecutivo Nacional.

Su composición accionaria es 100% estatal. Al momento de creación y
“hasta que se privatizara la actividad de generación nucleoeléctrica”
(conf. arts. 6 y 23 del Decreto N° 1540/94), el 99% correspondía al Es-
tado nacional (ex MEyOSP, luego ex MINPLAN, luego ex MINEM) y
el 1% a la entonces Agua y Energía Eléctrica S. E. (luego su sucesora
EBISA). En la actualidad, su composición accionaria es la siguiente:
Ministerio de Hacienda: 79%; CNEA: 20%; y la ex EBISA (hoy fusio-
nada con la ex ENARSA en IEASA): 1%.
Se rige por las normas y principios del derecho privado, en particu-
lar, por la normativa propia (decreto de creación y estatutos) y, en
general, por la legislación aplicable a las SA (cap. II, sección V, arts.
163-307 de la Ley N° 19550). El artículo 2 del Decreto de Necesidad
y Urgencia N° 1085/06 exime la aplicación de toda norma de dere-
cho público, por lo que no le son aplicables, en general, las normas o
principios de derecho administrativo. No obstante, está sujeta a las
normas vigentes en materia de seguridad nuclear y radiológica, así
como las que defina la Agencia Regulatoria Nuclear (ARN) y las que
regulan el Mercado Eléctrico Mayorista (MEM).
Se aplica la Ley N° 20744 de Contrato de Trabajo (LCT) y los Conve-
nios Colectivos de Trabajo (CCT) de la actividad, especialmente los
466
que regulan al sector de Luz y Fuerza. A su vez, no se le aplica el

Régimen de Contrataciones del Estado (Decreto N° 1023/01) ni la Ley
de Obras Públicas (Ley N° 13064). Tiene libertad para establecer su
propio régimen de contrataciones, pero debe ajustarse a los principios
generales de las contrataciones públicas (conf. estándares internacio-
nales fijados por la CSJN en el antecedente “Giustiniani” de 2015).
Finalmente, no se aplica la Ley N° 19549 de Procedimientos Admi-
nistrativos (LNPA), por lo que su directorio dicta resoluciones de ca-
rácter societario sin los requerimientos de un Acto Administrativo.
En lo que respecta al sistema de control, está sujeta en su plenitud a
los controles previstos en la Ley N° 24156 de Administración Finan-
ciera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional (LAF),
tanto en su faz interna (SIGEN) como externa (AGN).
art. 21 de la Ley N° 24.624 de Presupuesto de 2006). Los directores
son funcionarios públicos y el Estado garantiza su indemnidad. Por
su parte, la compañía estatal asume la responsabilidad civil que para
el explotador de una instalación nuclear determina la Convención de
Viena sobre Responsabilidad Civil por Daños Nucleares (ratificada
por Ley N° 17048), hasta la suma que se establezca, asumiendo el
Estado nacional la responsabilidad remanente. Puede ser declarada
en concurso y quiebra, no hay responsabilidad subsidiaria del Esta-
do. Y cuenta con exenciones tributarias.
467
8.14. INTEGRACIÓN ENERGÉTICA ARGENTINA SOCIEDAD ANÓNIMA (IEASA)24
Ver tratamiento en los “Casos testigos” de esta Parte Especial.
8.15. DIOXITEK SOCIEDAD ANÓNIMA 25
Se trata de la primera y única empresa a nivel nacional dedicada a

completar el ciclo del combustible nuclear y lograr la autosuficien-
cia en su aprovisionamiento para las centrales nucleares de potencia
(Embalse y Atucha I y II), las cuales han generado entre el 5% y el
8% de la energía eléctrica disponible en el Mercado Eléctrico Mayo-
rista (MEM) en los últimos veinte años.
Fue creada por medio del Decreto N° 1286/96 y su estructura confor-
mada a partir de la descentralización de las actividades operativas y
productivas del Área Ciclo de Combustible de la Comisión Nacional
de Energía Atómica. La motivación argüida por el PEN para confor-
mar una SA fue dotar a las mencionadas actividades de la “agilidad
y fluidez operativa” adecuada y permitir además la participación de
capital privado. Este último objetivo ha debido esperar hasta nues-
tros días, momento en que se insiste –como veremos– con la venta de
acciones estatales.
El objeto social, en sus inicios, se limitó a llevar a cabo el suministro
de dióxido de uranio, natural o enriquecido, para la fabricación de
elementos combustibles destinados a las centrales nucleoeléctricas
(Atucha I, II y Embalse) y a los reactores de investigación. Al efecto,

468
se le autorizó a realizar la industrialización, transporte y comercia-

lización (compra, venta, permuta, importación y exportación) de los
productos resultantes.
Luego, en 2002, DIOXITEK incorporó una nueva actividad: el dise-
ño, producción y comercialización de fuentes selladas de Cobalto 60,
un insumo fundamental tanto en medicina nuclear como en la indus-
tria, y así pasó a convertirse en el tercer productor mundial de esos
elementos y el primero de América Latina y el hemisferio sur.
Ha quedado demostrado, a lo largo de su historia, que la mayor par-
te del valor incorporado a estos productos corresponde a tecnología
y know-how (desarrollados primigeniamente en sede de CNEA), lo
que ha tornado a esta compañía estatal en un claro ejemplo del
nivel de excelencia alcanzado por el sector nuclear argentino.26 Ac-
tualmente, DIOXITEK lleva adelante el Proyecto Nueva Planta de
Conversión de Uranio (NPU), una respuesta concreta a la política
de reactivación de las actividades nucleares con fines pacíficos que
lleva adelante nuestro país.
Si bien en un comienzo se trató de un área desconcentrada dentro de
la Comisión Nacional de Energía Atómica, con su descentralización
societaria esta empresa ha quedado fuera de la organización jerár-
quica de la Administración Pública, tanto centralizada como descen-
tralizada. Lo cual no impide que sea considerada como integrante del
Sector Público Nacional (conf. art. 8, inc. b de la Ley N° 24156). Está
26. Desde hace más de medio siglo que Bariloche se ha convertido en un polo tecnoló-
gico de vanguardia a nivel mundial, con el Centro Atómico de la CNEA, el Instituto
Balseiro de UNCuyo y la empresa INVAP SE de la provincia de Río Negro, cuyo
liderazgo ha quedado plasmado con la venta de reactores al exterior y la construcción
y puesta en órbita de los dos satélites ARSAT.
469
en la órbita de la Secretaría de Energía, actualmente dependiente del

Ministerio de Economía, conforme el artículo 20 del Título V de la Ley
de Ministerios (Ley N° 22520, texto ordenado por Decreto N° 438/92 y
sus modificatorias), parágrafo 20, que faculta a dicha cartera a:

Ministros con la supervisión del Poder Ejecutivo Nacional.

La composición accionaria del capital es 100% estatal. El estatuto
permite una participación de la CNEA en hasta un 38% y de empre-
sas privadas en hasta un 51%. No obstante, en la actualidad su pa-
quete accionario está compuesto de la siguiente manera: el Ministe-
rio de Hacienda: un 51%; la Comisión Nacional de Energía Atómica:
un 48%; y Nuclear Mendoza Sociedad del Estado: un 1%.
No obstante, mediante el reciente Decreto N° 882/17 (art. 7), el PEN
resolvió operar una transformación radical en el capital social de la
470
empresa. En efecto, dispuso la transferencia de las acciones clase

C de DIOXITEK S. A., en poder de la CNEA, al ex Ministerio de
Energía y Minería (luego, con su disolución vía Decreto N° 575/18,
los derechos societarios de dichas acciones fueron traspasadas al Mi-
nisterio de Hacienda). En consecuencia, el Estado nacional, a través
de su cartera económica, pasó a ser dueño del 99% del capital social.
Ahora bien, el citado Decreto N° 882/17 no solo reglamentó dicho
cambio accionario, también instruyó al mencionado Ministerio a que
impulsara las medidas necesarias para proceder a la enajenación
(venta, cesión u otro mecanismo de transferencia) de la participa-
ción accionaria de titularidad del Estado nacional en esta empresa.
Es decir, primero centralizó y concentró todo el paquete accionario y
luego dispuso su puesta a disposición del capital privado, el cual po-
dría pasar a manejar una fase vital del ciclo del combustible nuclear.
Nada más ni nada menos.
En cuanto al resto de las características definitorias de este tipo so-
cial, DIOXITEK S. A. se rige por las normas y principios del derecho
privado, en particular, por la normativa propia (decreto de creación y
estatutos) y, en general, por la legislación aplicable a las sociedades
anónimas (cap. II, sección V, arts. 163-307 de la Ley N° 19550 General
de Sociedades). Se aplica la Ley N° 20744 de Contrato de Trabajo (LCT)
y los Convenios Colectivos de Trabajo (CCT) de la actividad. Tiene am-
plia libertad para establecer su propio régimen de contrataciones, pero
debe ajustarse a los principios generales de las contrataciones públi-
cas (conf. los estándares internacionales reconocidos por el máximo
tribunal in re “Giustiniani”). Y no se le aplica la Ley N° 19549 de
Procedimientos Administrativos (LNPA). Finalmente, su control in-
471
terno y externo son los propios de la Ley N° 24156 de Administración

Financiera (SIGEN y AGN).
8.16. YACIMIENTOS MINEROS DE AGUA DE DIONISIO (YMAD)27
Yacimientos Mineros de Agua de Dionisio fue creada en 1959 por

Ley N° 14771 con el objeto de realizar el cateo, exploración y explo-
tación de los minerales de cualquier categoría existentes en la zona
minera de Agua de Dionisio, provincia de Catamarca. Se la dotó de
facultades, asimismo, para la comercialización e industrialización de
sus productos.
Con la participación del gobierno provincial (dos directores), la Uni-
versidad Nacional de Tucumán (otros dos directores) y el Estado
nacional (el presidente), esta compañía desarrolla la exploración y
operación de minas, así como la refinación y la comercialización de la
producción de los minerales.
Aunque la ley no estipula qué tipo social adoptará esta empresa, sí
se resuelve que YMAD “tiene la capacidad de las personas jurídicas
de derecho privado”.
La empresa cuenta con una concesión legal sobre el Yacimiento Minero
de Agua de Dionisio, ubicado en el distrito de Hualfín, departamento
de Belén, provincia de Catamarca. Farallón Negro es otro yacimiento
bajo explotación de YMAD en el mismo departamento provincial.
Desde 1997 explota el yacimiento Bajo la Alumbrera, de cobre, oro y
molibdeno. Los derechos de exploración y explotación le pertenecen,
27. Actúa en la órbita de la Secretaría de Minería del Ministerio de Desarrollo Pro-

ductivo.
472
por lo que ha constituido una unión transitoria de empresas con Mi-

nera Alumbrera Ltd. para la explotación del yacimiento y, a cambio,
percibe el 20% de las utilidades. Minera Alumbrera es operada por el
gigante internacional Glencore, el cual posee el 50% del paquete ac-
cionario, mientras que las empresas canadienses Goldcorp y Yamana
Gold cuentan con 37,5% y 12,5% de las acciones, respectivamente.
En 2020, en el día de su 62 aniversario, Yacimientos Mineros de
Agua de Dionisio anunció la firma de un convenio con la empresa
Energía de Catamarca (EC S. A. P. E. M.) para realizar la obra que
conectará el tendido eléctrico de Alumbrera con el yacimiento mi-
nero Farallón Negro.
8.17. YPF SOCIEDAD ANÓNIMA 28
Ver tratamiento en el capítulo 6 de la Parte General y en los “Casos

testigos” de esta Parte Especial.
8.18. YPF GAS SOCIEDAD ANÓNIMA 29
Al poco tiempo de la intervención transitoria de YPF S. A., dispuesta

a través del Decreto N° 530/12, desde el Estado nacional, se advirtió
que YPF Gas S. A. era una persona jurídica distinta a la intervenida
y, por lo tanto, estaba excluida del mencionado decreto, por lo que se
decidió incluirla a través del DNU N° 557/12.
28. Actúa en la órbita de la Secretaría de Energía del Ministerio de Economía. Inte-

gra las sociedades comprendidas en el art. 15 de la Ley N° 26741.
29. Actúa en la órbita de la Secretaría de Energía del Ministerio de Economía. Inte-
gra las sociedades comprendidas en el art. 15 de la Ley N° 26741.
473
Ello, al considerar que YPF Gas S. A. cumple una actividad central

de la política hidrocarburífera nacional por su abastecimiento a los
sectores de bajos recursos o sectores comerciales y productivos que
no cuentan con acceso al gas natural por red.
Una vez producida la intervención, el Estado nacional, a través de
la Ley N° 26741, estatizó a la empresa Repsol YPF S. A. el 51% del
paquete accionario de YPF GAS S. A. La ley de expropiación fijó que
dentro del 51% expropiado, las acciones se dividirían en un 51% para
el Estado nacional y en un 49% para las provincias integrantes de
la Organización Federal de Estados Productores de Hidrocarburos
(OFEPHI).
En febrero del 2014, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
de la República Argentina llegó a un acuerdo con Repsol S. A. sobre
la compensación por la expropiación aprobada por la Ley N° 26741.
Posteriormente, el 31 de diciembre de 2015, YPF S. A. adquirió la
participación remanente de Repsol Butano S. A. en YPF Gas S. A.
Así, el paquete accionario se compone de la siguiente forma:
Estado nacional / Ministerio de Economía - Clase A 50,9982%

YPF S. A. - Clase A 33,9988%
Pluspetrol S. A. - Clase B 15,0000%
Otros accionistas - Clase C 0,0030%
TOTAL 100,0000%
En la actualidad, hoy YPF Gas S. A. es una empresa dedicada al frac-

cionamiento, venta y distribución de gas licuado de petróleo (GLP)
envasado y a granel. La empresa cuenta con una amplia cobertura
geográfica alrededor de todo el país.
474
Esto le permite a YPG Gas S. A. ser un actor central en el mercado

del GLP envasado y a granel y poder abastecer a sectores importan-
tes de la sociedad que no cuentan con acceso a la red de gas natural.
En especial, cumple un rol decisivo en el abastecimiento de aquellos
sectores de bajos ingresos y que son beneficiarios del Programa Ho-
gar de la Secretaría de Energía de la Nación.
Su actividad, sin embargo, se extiende también a otros mercados,
abasteciendo a los segmentos industrial, rural, comercial y domésti-
co, en aquellas zonas en las que no existe suministro de gas por red.
En cuanto a la vinculación comercial directa con YPF S. A., esta es
la principal proveedora del combustible que YPF Gas S. A. procesa,
fracciona y comercializa. YPF S. A., a su vez, le brinda servicios de
sistemas, administrativos y financieros, de apoyo a su operativa.
8.19. INNOVACIONES TECNOLÓGICAS AGROPECUARIAS

SOCIEDAD ANÓNIMA (INTEA)30
Esta empresa fue creada en 1993 y cuenta con capitales mixtos, pues
está conformada mayoritariamente por el Instituto Nacional de Tec-
nología Agropecuaria (INTA) y la Fundación ArgenINTA. Junto al
mencionado integra el denominado “Grupo INTA”.
INTeA es una sociedad anónima con participación estatal mayorita-
ria (SAPEM), cuya creación fue decidida por el INTA a partir de su
Resolución N° 115/93, apelando a facultades generales detalladas en
su norma de creación (Decreto-Ley N° 21680/56).
30. Actúa en la órbita del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca.
475
Sus accionistas son las organizaciones más importantes del agro de

nuestro país: además del INTA, la Sociedad Rural Argentina (SRA),
la Federación Agraria Argentina (FAA) y Confederación Intercoope-
rativa Agropecuaria (CONINAGRO). Su paquete accionario se com-
pone de la siguiente manera: el INTA en un 97,5% y los otros tres
socios en un 0,83% cada uno.
El estatuto original de la sociedad es de fecha 22 de noviembre de
1993 y se modificó el 14 de agosto de 2015. El marco regulatorio por
el que se rige es la Ley General de Sociedades N° 19550 y la Ley N°
24156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del
Sector Público Nacional. En cuanto a su personal, las relaciones la-
borales se rigen por la Ley de Contrato de Trabajo N° 20744, y según
los servicios prestados por los Convenios Colectivos de Unión Argen-
tina de Trabajadores Rurales y Estibadores (UATRE), Sindicato de
Empleados de Comercio (SEC) y Federación de Trabajadores de la
Sanidad Argentina (FATSA).
El principal objeto de la empresa es la generación de agronegocios
basados en la comercialización de tecnologías, bienes y patentes de
su propiedad o cuya venta sea encomendada por terceros, aplicables
en el ámbito agropecuario, agroindustrial y agroalimentario. Ade-
más, entre sus competencias están las de actuar:
- En la administración y comercialización que terceros ceden a la so-
ciedad en forma exclusiva de productos, subproductos agropecuarios
y servicios tecnológicos especializados.
- En la explotación agropecuaria en todas sus modalidades, de mane-
ra directa e indirecta, por sí o por terceros.
- Como empresa operadora de importación/exportación.
476
- Como Unidad de Vinculación Tecnológica (UVT) para la presenta-

ción, gestión y administración de proyectos de diversas fuentes de
financiamiento.
- Como interfaz comercial entre el proveedor de tecnología (INTA) y
el cliente, favoreciendo el acceso de este a los recursos, las tecnolo-
gías y los conocimientos de su interés.
En cuanto a la presencia territorial, cuenta con puntos de producción
y venta en las siguientes ciudades: Montecarlo, Anguil, Catamarca,
Salta, Santa Cruz, Bariloche, Santiago del Estero, Castelar, Córdoba,
Balcarce, Las Armas, Rafaela y Oliveros, así como en su sede central.31
8.20. FERROCARRILES ARGENTINOS SOCIEDAD DEL ESTADO (FASE)32
Esta compañía fue creada mediante la Ley N° 27132 (sancionada y

promulgada en el año 2015) para encabezar la reorganización del
sistema ferroviario y los ramales de carga. La empresa es propiedad
del Estado nacional en un 100% y al momento de su creación estaba
en la órbita del Ministerio del Interior y Transporte. FASE fue con-
cebida como el organismo rector de la actividad ferroviaria y de ella
dependen la Sociedad Operadora Ferroviaria (OFSE), la Administra-
ción de Infraestructura Ferroviaria (ADIF) y Belgrano Cargas y Lo-
gística, pues posee participaciones accionarias en las tres sociedades.
En efecto, el artículo 13 de la ley establece:
31. Al respecto, ver Argentina, Presidencia de la Nación, Sindicatura General de la

Nación (julio de 2019). INNOVACIONES TECNOLÓGICAS AGROPECUARIAS S.A
(INTEA S.A). Informe Situación Empresaria 2018. Buenos Aires: Presidencia de la
Nación. Recuperado de https://www.intea.com.ar/app/uploads/2020/05/Informe-de-
situacion-empresaria-2018-2.pdf
32. Actúa en la órbita del Ministerio de Transporte.
477
Transfiérense a la sociedad Ferrocarriles Argentinos Sociedad del Es-

tado, creada por el artículo 5° de la presente, los certificados nominati-
vos que representan el ciento por ciento (100%) del capital social de la
Administración de Infraestructuras Ferroviarias Sociedad del Estado
y de la sociedad Operadora Ferroviaria Sociedad del Estado, propie-
dad del Estado nacional, las acciones que representan el cuarenta por
ciento (40%) del capital social correspondientes a la Administración
de Infraestructuras Ferroviarias Sociedad del Estado y las acciones
que representan el treinta y cinco por ciento (35%) del capital social
correspondientes a la sociedad Operadora Ferroviaria Sociedad del
Estado en la sociedad Belgrano Cargas y Logística Sociedad Anónima
y las acciones que representan el dieciséis por ciento (16%) del capital
social en Nuevo Central Argentino Sociedad Anónima, Ferroexpreso
Pampeano Sociedad Anónima y Ferrosur Roca Sociedad Anónima,
propiedad del Estado nacional.
Cabe aclarar que el capital de estas últimas tres sociedades es en

su mayoría propiedad de accionistas privados y el Estado nacional
detenta una participación minoritaria en ellas, y por ello quedaron
excluidas del objeto de estudio de esta obra.
El estatuto de FASE establece en su artículo 5 que la sociedad puede
realizar, en general, todos los actos jurídicos y operaciones financie-
ras, industriales o comerciales con plena capacidad legal para ac-
tuar, pudiendo realizar toda clase de operaciones cualquiera sea su
carácter legal, incluso de carácter financiero que hagan directa o in-
directamente al cumplimiento y logro de su objeto social.
El nombre de esta sociedad contiene una fuerte impronta identitaria,
pues “Ferrocarriles Argentinos” fue la empresa estatal que manejó
478
la mayoría de la red ferroviaria del país entre 1948 y mediados de

la década del noventa. Al comenzar la anterior gestión de gobierno
en diciembre de 2015, la empresa pasó a la órbita del Ministerio de
Transporte y se decidió dejar de lado la utilización de este nombre
para volver a utilizar la marca “Trenes Argentinos”, que era utilizada
en el año 2014 antes de la creación de FASE. A partir del cambio, la
Operadora Ferroviaria S. E. pasó a llamarse “Trenes Argentinos Ope-
raciones”, la Administración de Infraestructuras Ferroviarias S. E.
pasó a ser “Trenes Argentinos Infraestructura y Belgrano Cargas y
Logística S. A.” (Trenes Argentinos Cargas).33 Cabe destacar que solo
se trata de un cambio de nombres porque las normativas respectivas
no se han modificado y porque FASE continúa en funcionamiento,
aunque carece de una página web propia.
Según el artículo 6 de la referida normativa, la sociedad será com-
petente para proponer prácticas y líneas de acción coordinadas entre
la SOFSE, la ADIFSE y la Sociedad Belgrano Cargas y Logística
Sociedad Anónima. Además, podrá aprobar las políticas, planes, pro-
gramas y proyectos tendientes a la mejora constante del transporte
ferroviario que lleven adelante las tres referidas sociedades.
Así las cosas, la sociedad se regirá, además de por la ley que dispuso
su conformación, de conformidad con lo normado en el régimen de la
Ley N° 20705, la Ley N° 19550, por el estatuto aprobado por Decreto
N° 1924/15, y estará sometida a los controles interno y externo del
Sector Público Nacional en los términos de la Ley N° 24156. Por otra
parte, la Ley N° 27132 establece, en su artículo 11, que las relaciones
33. Para una visión en profundidad, ver http://enelsubte.com/noticias/sale-ferrocarriles-

argentinos-entra-trenes-argentinos/ y https://www.argentina.gob.ar/transporte/trenes
479
laborales de la FASE se regirán de acuerdo con el régimen legal esta-

blecido por la Ley N° 20744.
A los efectos de dar una dimensión del presente robusto (es, con YPF
S. A., la empresa pública con mayor cantidad de empleados del país)
y del pasado glorioso de esta compañía de bandera, vale replicar aquí
los pasajes conmemorativos del prólogo del Senador Pino Solanas a
esta obra:
El primer tren que se construyó fue el Ferrocarril del Oeste (1857),

financiado totalmente por capitales argentinos. Fue una decisión con-
tra el “no se puede”, una aventura y una empresa fundadora de pue-
blos a la que siguieron líneas inglesas y francesas que diseñaron el
país de acuerdo con sus necesidades.
Hacia fines del siglo XIX los trenes unían Buenos Aires con las prin-
cipales regiones del país. Durante décadas, los reducidos servicios fe-
rroviarios serían el único medio para llegar y salir de las poblaciones
mediterráneas. Con los trenes nacieron los talleres de reparación,
donde se transferían saberes y tecnología y se formaban técnicos fe-
rroviarios. Desde el comienzo del siglo XX hasta los años cincuenta,
los talleres se fueron transformando en 36 grandes fábricas donde se
producían desde vías a vagones y locomotoras: Ingeniero White, San
Cristóbal, Rosario Central, Mate de Luna, Central Córdoba, Liniers,
Tolosa, Tafí Viejo, Laguna Paiva, Junín, Los Naranjos…
[…] Los planes quinquenales pusieron en ejecución la mayor revo-
lución industrial de la historia argentina, apoyada en el desarrollo
del mercado interno. Se realizaron más escuelas y hospitales que en
toda la vida nacional; se nacionalizaron los ferrocarriles con todos
sus bienes indirectos, que representó para el Estado recibir 25.000
480
propiedades: el puerto de Bahía Blanca, empresas eléctricas, de tran-

vías, de transporte automotor y varias leguas de campo a cada lado
de las vías. En 1952 se creó la Fábrica Argentina de Locomotoras
(FADEL) para fabricar 600 locomotoras diesel. En 1954 la red ferro-
viaria alcanza su máximo de extensión: 47.000 km, la más larga del
hemisferio sur. El ingeniero argentino Livio Porta termina la primera
locomotora aerodinámica del mundo que hacía 155 km de velocidad
en la trocha angosta. Se hicieron dos prototipos, el gobierno de la “Re-
volución Libertadora” ordenó su desguace, pero algunos decían que la
copiaron los estadounidenses y los chinos.
De los innumerables bienes públicos, los ferrocarriles fueron los más
valiosos: más de 60.000 propiedades, 37 talleres fábricas con miles de
máquinas y repuestos para construir y reparar los trenes, 1.100 lo-
comotoras, 40.000 vagones, miles de coches de pasajeros, industrias,
edificios, galpones, miles de hectáreas de campos, 1.600 estaciones…
[…] Como investigador, Raúl Scalabrini había escrito obras funda-
mentales que marcaron mi conciencia nacional: Política británica en
el Río de la Plata y la Historia de los ferrocarriles argentinos. Él nos
enseñó que un país extenso como el nuestro y productor de materias
primas no era viable sin ferrocarriles porque es el único transporte te-
rrestre que puede asegurar la comunicación en los peores escenarios
climáticos: con lluvia, con nieve o con neblina.
[…] Quizás no exista en la historia nacional un vaciamiento igual al
de los ferrocarriles. Fue el mayor golpe que sufrieron las economías
regionales: miles de familias tuvieron que emigrar. Había 36.000
kilómetros de vías, solo quedan 8.000, de 95.000 puestos de trabajo
dejaron 15.000 y el Estado le debe al Banco Mundial 700 millones
481
de dólares prestados para pagar despidos, más otros 700 millones de

intereses, ¡por haber suprimido 80.000 puestos de trabajo…!
[…] Las inversiones del gobierno para comprar equipos, vagones y
locomotoras quedaban por el camino. Los manejos ferroviarios de
Ricardo Jaime con los concesionarios y con los hermanos Cirigliano
terminaron en la anunciada tragedia de Once: 51 muertos, decenas
de heridos y otros muertos por los accidentes de Flores y Castelar.
Después de diez años de promesas incumplidas, la reconstrucción de
los ferrocarriles giró hacia China: el ministro Randazzo compró sin
licitación y llave en mano por USD 10.000 millones de material ferro-
viario que incluyó trenes completos, locomotoras, vagones, repuestos
y durmientes por veinte años. Otra vez se perdió la posibilidad de
reconstruir la industria ferroviaria con renovada tecnología. Las in-
dustrias de infraestructura son las grandes generadoras de empleos
por el semillero de fábricas y talleres subsidiarios que generan. Casi
nadie en el mundo compra hoy automotores o ferrocarriles sin que se
construyan en el país con mano de obra local y transferencia tecnoló-
gica. Es lo que se hizo aquí desde los años sesenta: las grandes auto-
motrices extranjeras montaron sus fábricas en nuestro país.
8.21. OPERADORA FERROVIARIA SOCIEDAD DEL ESTADO (SOFSE)

- TRENES ARGENTINOS OPERACIONES 34
La Operadora Ferroviaria del Estado fue creada por el artículo 7 de

la Ley N° 26352, sancionada y promulgada el año 2008, con el obje-
tivo de contribuir a la integración territorial en el marco del Sistema
482
Multimodal de Transporte. La ley dispuso que es una sociedad pro-

piedad del Estado nacional.
Las principales funciones y competencias de la sociedad son las si-
guientes: a) asumir por sí, por intermedio de terceros o asociada a
terceros la prestación de los servicios ferroviarios, de pasajeros o de
carga, que se le asignen, los que se encuentren concesionados y que
por distintas causales reviertan al Estado nacional, así como nuevos
servicios que se creen; b) administrar los bienes. muebles e inmue-
bles que le sean asignados por la Administración de Infraestructu-
ras Ferroviarias Sociedad del Estado (ADIFSE) para la prestación
del servicio de transporte ferroviario; c) administrar y disponer del
material tractivo y remolcado que tenga asignado para su operación
ferroviaria; y d) conformar su estructura organizativa, seleccionar su
personal con un criterio de excelencia y capacitarlo.
El estatuto aclara en su artículo 5 que la sociedad podrá realizar, en
general, todos los actos jurídicos y operaciones financieras, industria-
les o comerciales con plena capacidad legal para actuar como persona
jurídica de derecho privado, pudiendo realizar toda clase de opera-
ciones cualquiera sea su carácter legal, incluso de carácter financiero
que hagan directa o indirectamente al cumplimiento y logro de su
objeto social. Aquí es menester destacar una particularidad porque,
a diferencia de FASE y de ADIFSE, la normativa establece expresa-
mente que la OFSE es una persona jurídica de derecho privado.
En lo concerniente al marco legal, la sociedad se regirá, además de
por la ley que dispuso su conformación, por lo normado en el régimen
de la Ley N° 20705 y de la Ley N° 19550, por el estatuto aprobado por
Decreto N° 752/2008, y estará sometida a los controles interno y ex-
terno del Sector Público Nacional en los términos de la Ley N° 24156.
483
La ley que dispuso su creación, en su artículo 12, y el referido estatuto,

en su artículo 5, inciso 2, establecen que las relaciones laborales de la
SOFSE se regirán de acuerdo con la Ley N° 20744.
En la actualidad su denominación de fantasía es “Trenes Argentinos
Operaciones” y se encuentra bajo la órbita del Ministerio de Trans-
porte. Asimismo, la sociedad gestiona en forma directa: (i) las líneas
urbanas de pasajeros Sarmiento, Mitre, San Martín, Roca, Belgrano
Sur y Tren de la Costa; (ii) los servicios regionales de Entre Ríos, Sal-
ta, Chaco, Neuquén y Córdoba; (iii) los servicios de larga distancia
BA-La Pampa, BA-Rufino, BA-Mar del Plata, BA-Córdoba, BA-Rosa-
rio, BA-Bahía Blanca, BA-Chivilcoy y BA-Tucumán. Asimismo, y (iv)
mantiene un acuerdo operativo con la empresa Casimiro Zbikoski
para la prestación del servicio Posadas-Encarnación.
8.22. ADMINISTRACIÓN DE INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS SOCIEDAD

DEL ESTADO (ADIF) - TRENES ARGENTINOS INFRAESTRUCTURA35
ADIFSE, cuya denominación de fantasía actual es “Trenes Argentinos

Infraestructura”, es una sociedad propiedad del Estado nacional que
en la actualidad se encuentra bajo la órbita del Ministerio de Trans-
porte. Fue creada en el año 2008 a partir de la Ley N° 26352, que
estableció el ordenamiento de la actividad ferroviaria y dispuso que
el objeto de la sociedad consiste en la administración de la infraes-
tructura ferroviaria que el Estado nacional le asignara, de los bienes
necesarios para el cumplimiento de aquella, de los bienes ferroviarios
concesionados a privados cuando por cualquier causa finalizara la
484
concesión o se resolviera desafectar de la explotación bienes muebles o

inmuebles.36 A tal efecto, la sociedad puede realizar, en general, todos
los actos jurídicos y operaciones financieras, industriales o comercia-
les con plena capacidad legal para actuar como persona jurídica de de-
recho privado, pudiendo realizar toda clase de operaciones cualquiera
sea su carácter legal, incluso de carácter financiero que hagan directa
o indirectamente al cumplimiento y logro de su objeto social.
En lo concerniente al marco legal, la sociedad se rige, además de por
la ley que dispuso su conformación, de conformidad con lo normado
en el régimen de la Ley N° 20705 de Sociedades del Estado, por la
Ley N° 19550 General de Sociedades, por el estatuto aprobado por
Decreto N° 752/08, y está sometida a los controles interno y externo
del Sector Público Nacional en los términos de la Ley N° 24156. La
ley que dispuso su creación establece, en su artículo 12, que las relacio-
nes laborales de la SOFSE se regirán de acuerdo con la Ley N° 20744
de Contratos de Trabajo.
8.23. DESARROLLO DEL CAPITAL HUMANO FERROVIARIO SAPEM (DECAHF)37
La Administradora de Recursos Humanos Ferroviarios es una em-

presa pública especializada en la gestión de personal. Fue creada
en el año 2013 por Resolución N° 533/13 del Ministerio del Interior
y Transporte de la Nación como continuidad de Ferrocarril General
Belgrano Sociedad Anónima (FGBSA), que había sido escindida de
36. Para un panorama más extenso, ver https://www.argentina.gob.ar/trenes-argen-

tinos-infraestructura/transparencia/normativa
485
Ferrocarriles Argentinos en 1993 para la privatización de servicios

de cargas, pero con los años terminó abocada al pago de sueldos. En
la actualidad, el 99% de su capital social pertenece al Ministerio de
Transporte, mientras que el 1% restante es de la ADIFSE.
En su página web actual, se explica que “Desarrollo del Capital Hu-
mano Ferroviario Sociedad Anónima de Participación Estatal Ma-
yoritaria” (DCHF S. A. P. E. M.) es la sucesora de Administradora
de Recursos Humanos Ferroviarios S. A. P. E. M. y fue creada con
el objeto de diseñar, organizar, promover y realizar actividades de
asistencia técnica, asesoría, capacitación, complementación, entre-
namiento, especialización, formación y recalificación y gestión de
recursos humanos, fortalecimiento organizacional y resguardo docu-
mental en materia ferroviaria.
Entre sus unidades se encuentran el Archivo Nacional Ferroviario,
que atesora toda la información histórica, administrativa y técnica
de los ferrocarriles desde su creación, y el Centro Nacional de Ca-
pacitación Ferroviaria, en donde se realiza la instrucción y forma-
ción técnica del personal ferroviario y se cuenta con la más moderna
tecnología, lo que le ha permitido convertirse en el Ente Rector en
Capacitación Ferroviaria de la República Argentina.
Su misión es: (i) consolidar y fortalecer el desarrollo y transferen-
cia del conocimiento y cultura ferroviaria en los recursos humanos
y técnicos que componen el sistema ferroviario nacional, como así
también en los que se integren en el futuro; (ii) incorporar nuevas
tecnologías y modalidades de gestión que contribuyan al mejora-
miento de la prestación del servicio ferroviario en todo el territorio
nacional; (iii) establecer y generar los vínculos científico-tecnológicos,
mediante acuerdos de cooperación a nivel nacional e internacional,
486
que permitan perfeccionar, consolidar y fortalecer el estado de cono-

cimiento ferroviario; (iv) continuar con la preservación y difusión del
patrimonio histórico documental ferroviario, a través de la guarda
y protección del archivo, procesamiento de datos e información his-
tórica; y (v) prestar los servicios de administración y gestión de los
recursos humanos a aquellas empresas que se encuentren en proceso
de transformación societaria o rediseño organizacional.
La resolución que dispuso su creación estableció que esta SAPEM
está incluida en la sección VI de la Ley N° 19550, y que regirá las
relaciones con sus empleados según la Ley N° 20744 de Contratos de
Trabajo. Además, dicha resolución prevé que la transformación final
de la empresa será hacia un tipo societario de Sociedad del Estado,
como el instrumento más acorde para el cumplimiento de los objetivos
propuestos; esto es, pasará de ser SAPEM a ser una típica SE.
8.24. BELGRANO CARGAS Y LOGÍSTICA SOCIEDAD ANÓNIMA

- TRENES ARGENTINOS CARGAS38
En junio de 2013, mediante el Decreto N° 566/13, se creó Belgrano

Cargas y Logística SA (BCyLSA), cuya denominación de fantasía es
“Trenes Argentinos Cargas”. El Ministerio del Interior y Transporte,
por Resolución N° 471/13, aprobó el modelo de acta constitutiva y
estatuto societario de la empresa. Su capital social está integrado
por la ADIFSE en un 40%, por la SOFSE en un 35% y por la AGPSE
en un 25%.
487
El objeto es garantizar la prestación y explotación comercial del ser-

vicio, la operación y logística de trenes, la atención de estaciones, el
mantenimiento del material rodante, infraestructura, equipos, ter-
minales de carga y servicios de telecomunicaciones y todas las demás
actividades complementarias y subsidiarias del sector de la red na-
cional ferroviaria.
Dicha red está integrada por las tres líneas de transporte de cargas
más importantes del país: (i) la línea Belgrano, (ii) la línea San Mar-
tín y (iii) la línea Urquiza.39
La línea Belgrano debe su nombre al “Ferrocarril General Manuel
Belgrano”, formalmente inaugurado en el año 1876. A lo largo de
sus primeras cinco décadas de funcionamiento, la red que lo consti-
tuía se convirtió en una de las principales del país y del continente,
gracias a su gran influencia en el NOA y en los países limítrofes,
brindando en su tiempo las únicas conexiones ferroviarias de carga
con Chile y Bolivia.
Por su parte, la línea San Martín, en lo que hace a su condición car-
guera, comenzó a desarrollarse en la primera mitad del siglo XX
como “Ferrocarril Buenos Aires al Pacífico”, de capitales británicos.
En 1948, cuando se concretó la nacionalización ferroviaria, fue re-
bautizado con el nombre del prócer nacional “Ferrocarril General
San Martín”.
En cuanto a la línea Urquiza, su origen era múltiple. En ella con-
fluyeron distintos ramales mesopotámicos que habían adoptado la
trocha de 1,435 metros, llamada “universal” por ser la que predo-
39. El mapa de cada ramal puede verse en https://www.argentina.gob.ar/sites/de-

fault/files/maparedtrenes_argentinoscargaslogistica.jpg
488
minaba en la región y en los países limítrofes. Esta línea también

fue rebautizada con la nacionalización, en 1948, como “Ferrocarril
Nacional General Urquiza”.
La red nacional ferroviaria suma 9.100 kilómetros operativos y reco-
rre 17 provincias, lo que corresponde al 70% del país con un total de
5 pasos internacionales. La red cuenta con 11 unidades productivas
distribuidas en las provincias y 8 talleres. Las cargas que transporta
incluyen cereales, oleaginosos, subproductos, azúcar, cemento, pie-
dra, fundente, carbón, fertilizantes, metales, madera, vino, aceitu-
nas, melaza, agua y otras eventuales.
En los últimos años la empresa se ha volcado a la recuperación y
mantenimiento del material rodante y tractivo para contar con una
mayor disponibilidad de formaciones activas para cumplir con la cre-
ciente demanda de la logística ferroviaria nacional. Así ha incremen-
tado la intervención en locomotoras y vagones, en el marco del plan
impulsado por el área de mecánica que incluye la reactivación de
diferentes talleres ferroviarios en todo el país. A este efecto, se cuen-
ta con una disponibilidad de más de 170 locomotoras, que incluyen
trocha ancha, media y angosta, así como más de 7.000 vagones, que
incluyen los siguientes tipos: tolvas, cerealeros, plataformas, cubier-
tos y carboneros.
En lo que respecta al marco jurídico aplicable, el artículo 10 del De-
creto N° 566/13 dispone que la sociedad se regirá por las normas y
principios del derecho privado, por lo que no le serán aplicables las
disposiciones de la Ley N° 19549 de Procedimientos Administrativos,
del Decreto N° 1023/01 del Régimen de Contrataciones del Estado,
de la Ley N° 13064 de Obras Públicas ni, en general, normas y prin-
cipios de derecho administrativo, sin perjuicio de los controles que
489
resulten aplicables por imperio de la Ley N° 24156 y de los Sistemas

de Control del Sector Público Nacional. Por otra parte, el artículo 8
establece que la sociedad regirá las relaciones con su personal por la
Ley de Contrato de Trabajo N° 20744 y los Convenios Colectivos de
Trabajo que hubieren sido celebrados o se celebren en el futuro con
las asociaciones gremiales representativas de su personal.
En 2016, y con el propósito de darle una impronta federal, la empre-
sa comienza a llamarse “Trenes Argentinos Cargas”.
8.25. ADMINISTRACIÓN GENERAL DE PUERTOS SOCIEDAD DEL ESTADO (AGP)40
El puerto de Buenos Aires cuenta con una larga historia y una rele-
vancia económica sin parangón en nuestro país.
El 2 de febrero de 1536, don Pedro de Mendoza fundó el Puerto de
Nuestra Señora Santa María del Buen Ayre, creando uno de los pri-
meros asentamientos de pobladores en toda la región del Cono Sur.
Este puerto, que más adelante se destruiría, fue pensado para crear
una conexión marítima con el mundo y brindar protección, seguridad
y asilo para las embarcaciones.
Años más tarde, Juan de Garay construyó otro puerto sobre el cual
fundaría la actual Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el 11 de junio
de 1580, y en 1876 comenzó a construirse Puerto Nuevo con un dise-
ño de avanzada para la época, pensado por el Ing. Luis Huergo. Re-
cién en el año 1919 se terminó la construcción de las cinco dársenas
y luego se agregó la Dársena F.
490
En el año 1956 se dictó el Decreto-Ley N° 4263/56 que creó la Admi-

nistración General de Puertos (AGP), con carácter de empresa del
Estado, poniendo a su cargo la explotación y administración y man-
tenimiento de todos los puertos marítimos y fluviales del país, con
excepción de los servicios de practicaje, amarre y funciones de segu-
ridad que se atribuyeron a la Prefectura Nacional Marítima, quedan-
do reservado a la Dirección Nacional de Aduanas exclusivamente el
ejercicio de las funciones fiscales. Los recursos de la AGP resultaban
de los provenientes de la explotación portuaria.
La AGP E. E. se transformó en Sociedad del Estado por el Decreto
N° 1456/87 y, en el año 1992, por el Decreto N° 817/92, se procedió a
realizar tres acciones fundamentales: (i) la desregulación, (ii) la des-
centralización y (iii) la privatización de las operaciones que a la fecha
estaban a cargo de la AGPSE, operación que contó con la transferen-
cia de los puertos a las respectivas provincias, según la Ley N° 24093
de 1992.
Así, el artículo 2 del Decreto N° 817/92 dispone la disolución de la
Administración General de Puertos Sociedad del Estado, “la que se
efectivizará cuando hayan sido privatizados, trasformados o trasferi-
dos los puertos que se encuentran bajo su jurisdicción”.
La descentralización administrativa con transferencia de los puertos
a las respectivas provincias se desarrolló conforme a las previsiones
de la Ley N° 24093. Pero el proceso de traspaso del Puerto Buenos
Aires a la Ciudad de Buenos Aires quedó en suspenso a partir del año
2002, por el Decreto N° 19/02, que le permitió conservar la adminis-
tración del Puerto bajo el dominio del Estado nacional.
Actualmente, la AGPSE es un ente (de carácter empresarial) del Sec-
tor Público Nacional bajo a la órbita del Ministerio de Transporte.
491
Sus funciones incluyen la regulación de todas sus concesiones, así

como la explotación y administración de sus zonas portuarias. La
Subsecretaría de Puertos, Vías Navegables y Marina Mercante de-
pendiente de la Secretaría de Gestión de Transporte del Ministerio
de Transporte participa en la supervisión del funcionamiento de la
AGPSE, de conformidad con el Decreto N° 50/19.
En cuanto al marco normativo, la sociedad se rige, además de por la
ley que dispuso su conformación, por el régimen de la Ley de Socieda-
des del Estado N° 20705, por la Ley General de Sociedades N° 19550,
por el estatuto aprobado por Resolución N° 1443/15 del entonces Mi-
nisterio del Interior y Transporte, y está sometida a los controles
interno y externo del Sector Público Nacional en los términos de la
Ley N° 24156.
Esta compañía es otra de las empresas públicas que cumple con los
Lineamientos de Buen Gobierno para Empresas de Participación Es-
tatal Mayoritaria de Argentina recomendados por la Decisión Ad-
ministrativa N° 85/18 y que hoy por hoy son desarrollados por la
Secretaría de Coordinación de Políticas Públicas de la Jefatura de
Gabinete de Ministros, junto con la Oficina Anticorrupción, la Sindi-
catura General de la Nación y la Comisión Nacional de Valores.
Finalmente, en mayo de 2020 el Ministerio de Transporte de la Na-
ción refrendó la prórroga por dos años de las concesiones de Puerto
Buenos Aires. De esta manera, se garantizan los puestos de trabajo, la
producción y el comercio exterior argentino; mientras que se avanza
con los pliegos para el nuevo llamado a licitación del Puerto Buenos
Aires, el cual tendrá como ejes centrales la modernización y la com-
petitividad del principal puerto del país. Las empresas concesionarias
que continuarán operando en el Puerto Buenos Aires son: (i) Termina-
492
les Río de la Plata, operadora de las Terminales 1, 2 y 3; (ii) AMP, ope-

radora de la Terminal 4; y (iii) BACTSSA, operadora de la Terminal 5.
8.26. EMPRESA ARGENTINA DE NAVEGACIÓN

AÉREA SOCIEDAD DEL ESTADO (EANA) 41
La Empresa Argentina de Navegación Aérea (EANA) fue creada por

el artículo 6 de la Ley N° 27161 de 2015 y es una Sociedad del Estado
que funciona bajo la órbita del Ministerio de Transporte de la Nación
(conf. art. 6 de la Ley N° 27445). El cambio principal operado por esta
normativa consistió en que el proveedor de servicios de navegación
aérea estuviera en adelante en un ámbito civil (no militar), profesio-
nal y jerarquizado, y que hubiera una empresa del Estado al frente.
Gestiona el servicio público (denominado “esencial” por la ley) de la
navegación aérea en la República Argentina y sus aguas jurisdiccio-
nales, el cual comprende:
- la Gestión del Tránsito Aéreo (ATM), incluyendo los Servicios de
TA (ATS);
- la Gestión de Afluencia del Tránsito Aéreo (ATFM);
- la Gestión del Espacio Aéreo (ASM);
- los Servicios de Información Aeronáutica (AIS);
- el Servicio de Comunicaciones Aeronáuticas (COM);
- el Sistema de Comunicaciones, Navegación y Vigilancia (CNS);
- el Servicio de Búsqueda y Salvamento (SAR); y
- el Servicio Meteorológico para la Navegación Aérea (MET).
493
Es la autoridad que implementa, como política pública, la planifica-

ción, dirección, coordinación y administración del tránsito aéreo, de
los servicios de telecomunicaciones e información aeronáutica, de las
instalaciones, infraestructuras y redes de comunicaciones del siste-
ma de navegación aérea.
En lo concerniente al marco legal, la sociedad se rige, además de por
la ley que dispuso su conformación, por el régimen de la Ley de So-
ciedades del Estado N° 20705, por la Ley General de Sociedades N°
19550, por el estatuto aprobado por Resolución N° 1443/15 del enton-
ces Ministerio del Interior y Transporte; y está sometida a los contro-
les interno y externo del Sector Público Nacional en los términos de
la Ley N° 24156 (conf. art. 16 de la Ley N° 27161). La ley que dispuso
su creación establece, en su artículo 17, que las relaciones laborales
de la EANA S. E. estarán regidas por la Ley N° 20744 de Contratos
de Trabajo. Ello es importante porque la sociedad tiene a cargo todo
el personal de las actividades que ahora quedan comprendidas bajo el
servicio público de navegación aérea (conf. art. 16 de la Ley N° 27161).
En cuanto a la inaplicabilidad del derecho público, la empresa se rige
por las normas y principios del derecho privado, por lo que no le son
aplicables las disposiciones de la Ley de Procedimientos Administra-
tivos N° 19549, del Régimen de Contrataciones de la Administración
Nacional establecido por el Decreto N° 1023/01, de la Ley de Obras
Públicas N° 13064 y, en general, las normas y principios del derecho
administrativo (conf. art. 23, Ley N° 27161).
Por otra parte, es de destacar que la Administración Nacional de
Aviación Civil (ANAC) continúa ejerciendo, en su carácter de auto-
ridad aeronáutica, la regulación, supervisión y fiscalización de las
prestaciones transferidas a la Empresa Argentina de Navegación
494
Aérea Sociedad del Estado (EANA S. E.), de conformidad a las nor-

mas nacionales y las internacionales emitidas por la Organización de
Aviación Civil Internacional (OACI).
Por último, cabe mencionar que, en la actualidad, EANA opera en
54 aeródromos y aeropuertos y en 5 centros regionales de control de
área (ACC). En los últimos años la empresa ha llevado adelante un
importante plan de inversiones que ha incluido la construcción de
nuevas torres de control en el Aeroparque Jorge Newbery, Córdoba y
Puerto Iguazú; la instalación de una docena de nuevos equipos ILS;
y la renovación de diferentes radares y sistemas de comunicación.
8.27. AEROLÍNEAS ARGENTINAS SOCIEDAD ANÓNIMA (AA) 42
El sistema operativo del servicio público de aeronavegación, que po-

pularmente se entiende como “Aerolíneas Argentinas”, se compone
de unidades jurídicas separadas: (i) Aerolíneas Argentinas S. A.,
(ii) Austral Líneas Aéreas - Cielos del Sur S. A., y sus controladas:
(iii) Optar S. A. (servicio de gestión de los tickets aéreos de organis-
mos estatales y dependencias públicas que forman parte del Sector
Público Nacional), (iv) Jet Paq S. A. (servicio de correo de cargas y
paquetería), y (v) Aerohandling S. A. (servicio de rampa y estiba de
equipajes). No obstante tal separación, en la práctica operan como
una unidad patrimonial y de explotación.43

43. Negre de Alonso, L. y Richard, E. H. (26/02/2009). Epílogo del caso Aerolíneas
Argentinas ante la declaración de utilidad pública sujeta a expropiación. La Ley Ac-
tualidad.
495
Aerolíneas fue creada como empresa pública en el año 1950, como

resultado de la fusión de Alfa, Zonda, Fama y Aeroposta (las denomi-
nadas “aerolíneas argentinas”). De esta manera, nacía la principal
compañía de transporte aéreo del país.
En sus primeros años incorpora algunas de las aeronaves icónicas de
la industria aérea, como el DC-3 y el Comet IV, el cual inaugura la
“era del jet”, un salto tecnológico que permitiría reducir los tiempos
de vuelo a la mitad. Aerolíneas Argentinas es una de las empresas
pioneras en el uso de este tipo de aviones, así como también en la
realización de vuelos internacionales de manera directa.
A comienzos de 1965, la compañía adquiere cuatro aviones Boeing
707 para vuelos de largo recorrido. Un año después realiza el primer
vuelo sin escalas entre Buenos Aires y Madrid, en 11 horas y 31 mi-
nutos, récord mundial de velocidad para la época.
En 1969 se suman los primeros Boeing 737 y a mediados de la década
del setenta comienza a operar el Boeing 747, conocido universalmen-
te como “Jumbo”. Dicho avión realizó el 7 de junio de 1980 el primer
vuelo transpolar: salió de Buenos Aires, hizo escala en Río Gallegos,
atravesó el Polo Sur y llegó a Auckland, Nueva Zelanda.
En el año 1989, a través de la Ley de Reforma del Estado N° 23696,
fueron privatizadas la mayoría de las empresas públicas del país. En
el caso de Aerolíneas, mediante el Decreto N° 1591/89, Aerolíneas
Argentinas Sociedad del Estado fue transformada en una sociedad
anónima, con participación estatal no mayoritaria, lo cual generó
grandes dudas con respecto a la atipicidad societaria.
Posteriormente, mediante el Decreto N° 1024/90, los activos de Aero-
líneas Argentinas Sociedad del Estado fueron transferidos a Aerolí-
496
neas Argentinas Sociedad Anónima, que era –vale recordar– una so-
ciedad por crearse, es decir, no estaba aun formalmente constituida.
Luego, por el Decreto N° 1345/90, Aerolíneas fue adjudicad a Iberia,
una empresa española. A causa de las restricciones en materia de
derecho de la competencia establecidas en la Unión Europea, esta
compañía no pudo conseguir el financiamiento estatal para la com-
pra de Aerolíneas, por lo que finalmente fue vendida a la Sociedad
Estatal de Participaciones Industriales (SEPI).
La sociedad creada tiene por objeto realizar por cuenta propia o aje-
na, en forma independiente o asociada a terceros en el país o en el
extranjero, las siguientes actividades: (i) aeronáutica, en todas sus
manifestaciones: transporte aéreo regular y/o no regular (chárter,
contratado y de taxi aéreo), interno e internacional, de personas o
cosas, correspondencia, clearing, trabajos y servicios aéreos en gene-
ral (como concesión pública o particular), explotar servicios públicos,
escuela de pilotaje y entrenamiento de personal relacionado a la ae-
ronavegación, diseño, ingeniería, investigación, ensamblado, impor-
tación y/o exportación de todo tipo de aeronaves y sus partes, equi-
pos, accesorios y materiales para la aeronavegación, así como prestar
servicios de mantenimiento y asistencia técnica de los mismos; (ii)
comerciales: mediante la compra, venta, permuta, locación, en to-
das sus modalidades, leasing y renting; importación y exportación
de todo tipo de bienes; suministro y cesión de aeronaves, sus partes
y componentes, accesorios, materiales e insumos; intermediación en
la formalización de los seguros que cubran los riesgos de los servicios
contratados, y la realización de toda clase de operaciones comercia-
les que normalmente tienen lugar en los aeropuertos; (iii) turística:
mediante la creación, desarrollo y explotación de centros turísticos e
497
inmuebles destinados al alojamiento de personas, así como también

la actividad turística en todas sus formas, incluyendo el alquiler de
automotores y los sistemas de reservas turísticas; (iv) servicios: me-
diante la prestación de servicios de mantenimiento y asistencia téc-
nica en todo tipo de aeronaves, equipos, accesorios y materiales para
la aeronavegación; servicios de reserva por computación, de trans-
portes de personas y/o cargas y/o correspondencia, por tierra o agua,
como accesorio del transporte aeronáutico y/o integrando un trans-
porte combinado con este, así como también toda clase de asistencia
a actividades de aeronavegación, como la provisión de alimentos y/o
elementos de uso a bordo; (v) financieras: realizar cualquier tipo de
operaciones financieras, en general, con exclusión de las previstas en
la Ley de Entidades Financieras y toda otra que requiera concurso
público; (vi) representaciones: de personas nacionales y extranjeras
relacionadas con las actividades atinentes a su objeto social; y (vii)
inversora: constituir y participar en sociedades por acciones, promo-
ver su formación, invirtiendo en ellas el capital necesario a esos fines
y prestarles servicios dentro de los límites que se establezcan. A tales
fines, la sociedad tiene plena capacidad jurídica para adquirir dere-
chos, contraer obligaciones y ejercer los actos que no le sean prohibi-
dos por las leyes o por su estatuto.
Posteriormente, la SEPI les transfiere una parte del paquete accio-
nario a American Airlines y a otros socios, con un contrato de geren-
ciamiento. Ante el fracaso de este proyecto, la SEPI le transfiere el
paquete al Grupo Marsans.
498
8.28. AUSTRAL LÍNEAS AÉREAS - CIELOS DEL SUR SOCIEDAD ANÓNIMA 44
Es la Compañía Argentina de Transportes Aéreos Comercial e In-

dustrial (tal fue su denominación original), creada en 1957 con los
auspicios de la Sociedad Anónima Importadora y Exportadora de la
Patagonia. Comenzó su tarea desde Aeroparque hacia el sur argen-
tino en enero de 1958 con aeronaves Curtiss C-46, así como también
con vuelos de carga no regular a Miami (EE.UU.). En junio de 1961
se inicia un proceso de fusión con ALA (Aerotransportes Litoral Ar-
gentino), lo que da comienzo a una operación conjunta. En el año
1971 se alcanza una fusión completa de ambas empresas y pasan a
denominarse “Austral Líneas Aéreas S. A. (AU)”.
Alrededor de 1980, Austral fue estatizada, de modo que junto con Ae-
rolíneas poseían el monopolio de las rutas aeronáuticas de la Argenti-
na. Sin embargo, en 1985 fue privatizada y pasó a pertenecer al grupo
Cielos del Sur S. A. Durante la gesta de Malvinas, en el año 1982, Aus-
tral realizó vuelos a las islas con aeronaves del tipo BAC-111, trans-
portando personal y carga.
En 1990, la aerolínea española Iberia y Cielos del Sur formaron un
consorcio que ganó la privatización de Aerolíneas Argentinas, mo-
mento a partir del cual comenzó un gradual proceso de fusión entre
Austral y Aerolíneas.
En los años noventa se crea la empresa Inter-Austral, que operaba
con aeronaves Casa 235, con base inicialmente en la provincia de
Córdoba, para realizar vuelos hacia las ciudades de Mendoza, Río
Cuarto, San Rafael, Tucumán, Salta, Jujuy y Rosario. Hacia fines de
499
esa década los aviones Casa pasaron a operar desde Buenos Aires.
En el año 2001 las empresas se hallaban prácticamente en banca-
rrota, lo que llevó a la venta de ambas aerolíneas al Grupo Marsans.
8.28.1. EXPROPIACIÓN
En el año 2008 se sancionó la Ley N° 26412, por medio de la cual, a

los fines de garantizar el servicio público de transporte aerocomercial
de pasajeros, correo y carga, el Estado nacional procedió al rescate de
las empresas Aerolíneas Argentinas S. A. y Austral Líneas Aéreas -
Cielos del Sur S. A. y sus empresas controladas (Optar S. A., Jet Paq
S. A., Aerohandling S. A.) por compra de sus acciones societarias.
Atento a la negativa del grupo controlante de las referidas empresas,
se sancionó la Ley N° 26466 que declaró “de utilidad pública y sujetas
a expropiación” las acciones de las referidas empresas. Ante la falta
de avenimiento con el Grupo Marsans, el Estado nacional promovió
el juicio de expropiación que estaba previsto en el artículo 4 de la Ley
N° 26466. El proceso fue caratulado como “EN –M° Planificación–
Ley 26466 c/ Interinvest SA y otros s/ Expropiación-Servidumbre
Administrativa”, tramitó ante el Fuero Contencioso Administrativo
Federal y en ambas instancias se hizo lugar a la demanda de expro-
piación y se estableció como valor de las acciones a la fecha de toma de
posesión –24/12/2008– la suma negativa de pesos -$3.275.434.813, o
su equivalente negativo de dólares -USD 949.450.420.
500
8.28.2. ACTUALIDAD
En la actualidad, Aerolíneas Argentinas es la compañía líder del

mercado aéreo argentino (desde 1950). Vuela a 37 destinos dentro
del país y cuenta con una amplia red de intertramos y corredores fe-
derales. También opera 18 destinos dentro de América y Europa. De
este modo, cubre una extensa red de destinos domésticos, regionales
e internacionales.
Al finalizar el año 2010 y al cumplir sesenta años de existencia,
Aerolíneas Argentinas ingresó a la alianza global SkyTeam, de la
que forma parte junto a 19 líneas aéreas del mundo, siendo la única
compañía miembro de la región. A través de esta alianza, ofrece a
sus pasajeros conectividad a 1062 destinos en 117 países, entre otros
beneficios. Asimismo, volvió a integrar el Clearing House de IATA,
tras casi diez años de suspensión, con lo cual la compañía volvió a
posicionarse en el mercado aéreo internacional.
Aerolíneas Argentinas ha realizado una importante renovación de su
flota y de su infraestructura general contando, por ejemplo, con su
propio centro de instrucción de pilotos (CeFePra) o el nuevo Hangar
5, el más grande de Latinoamérica. Del mismo modo, se encuentra
en un constante proceso de modernización en todas sus aéreas, tanto
operativas como de servicio al pasajero.
Actualmente el Grupo Aerolíneas cuenta con una flota compuesta
por aeronaves Embraer 190, Boeing 737-800 y Boeing 737-MAX8,
Airbus 330-200 y 340-300. En particular, la flota de Aerolíneas se
compone de 26 Embraer 190, 8/31 Boeing NG en sus modelos 700 y
800, 8 Boeing 737 Max 8 y 10 Airbus 330-200.
501
Por su parte, Austral Líneas Aéreas cuenta con una flota de 26 avio-
nes Embraer E-190, con sistema de entretenimiento a bordo on de-
mand, para cumplimentar con las rutas de cabotaje y vuelos regio-
nales con que cuenta con una monoflota (todos aviones del mismo
tipo), que permite generar importantes ahorros operativos, como por
ejemplo en mantenimiento.
Vale decir que el grupo Aerolíneas también adhiere a los Lineamien-
tos de Gobierno Corporativo, a través de la política interna denomi-
nada “transparencia activa”, y cuenta con un Programa de Integri-
dad, una política de datos abiertos, un código de ética propio y otro
para sus proveedores y políticas antifraude y anticorrupción.
En la actualidad, Aerolíneas viene desempeñando un rol clave en el
combate de la pandemia del COVID-19 a través del traslado de su-
cesivas tandas de dosis de la vacuna Sputnik V desde la Federación
Rusa hasta nuestro país.45
Finalmente, no podemos dejar de recuperar los conceptos históricos
que reivindicara uno de los prologuistas de esta obra, el director y
documentalista Pino Solanas:
Las empresas argentinas se vendieron sin deudas. El Estado se hizo

cargo de 150.000 despidos exigidos por los concesionarios. […] Aerolí-
neas Argentinas daba beneficios y tenía 37 aviones: fueron hipoteca-
45. La compañía de bandera ya realizó al menos quince viajes a Rusia en busca de

vacunas, como se comunica en https://www.argentina.gob.ar/noticias/comienza-la-
distribucion-en-todo-el-pais-de-otras-489600-sputnik-v-y-argentina-superara-las.
Para un análisis que confronta la eficiencia económica con la finalidad pública, ver
Dolabjian, C. (9/2/2021). Vuelos a Rusia por la vacuna: las claves del servicio que
presta Aerolíneas Argentinas. La Nación. Recuperado de https://www.lanacion.com.
ar/economia/vuelos-rusia-costo-del-servicio-aerolineas-argentinas-nid2587067/
502
dos por Iberia para comprarla y terminó vaciada. […] Con la llegada
del presidente Néstor Kirchner (2003-2007) comenzó el lento proceso
de recuperación de las empresas públicas, dando por terminadas las
concesiones de […] Aerolíneas Argentinas, concesionada al empre-
sario español Marsans, que continuó con el abandono y vaciamiento
iniciado por Iberia. La línea de bandera empezó a reconstruir su flota
con aviones nuevos, entre ellos, la compra de veinte aeronaves Em-
braer 190 al Brasil de Lula da Silva y Dilma Rousseff. Se desconocen
las razones que impidieron compartir la fabricación de las aeronaves
–o partes de ellas– en la fábrica de Córdoba, que hubiera puesto en
funcionamiento nuestra industria aeronáutica.
8.29. INTERCARGO SOCIEDAD ANÓNIMA COMERCIAL 46
Intercargo es la empresa estatal encargada del servicio de atención

en tierra a aeronaves (servicios de rampa) que se desarrolla en el
ámbito aeroportuario, lo que constituye un conjunto de operaciones y
prácticas auxiliares esenciales para el desarrollo seguro y ordenado
de la aviación civil.
Entre los servicios de rampa se encuentran: (i) el remolque de la
aeronave, (ii) la señalización, (iii) el embarque y desembarque de pa-
sajeros, (iv) la carga y descarga de equipaje, correo y carga; y (v) el
suministro de energía eléctrica, aire acondicionado y arranque neu-
mático de las aeronaves en tierra. Por su parte, entre los servicios
a pasajeros se hallan: (i) el transporte de pasajeros y tripulaciones
dentro de la plataforma operativa, (ii) el vehículo para embarque/
503
desembarque de personas con necesidades especiales y (iii) el emba-

laje del equipaje de pasajeros.
En sus orígenes, el Estado nacional detentaba un 20% del capital
accionario de la empresa, pero por el Decreto N° 1188/94 adquirió el
otro 80% que estaba en manos privadas. En la Resolución N° 587 de
fecha 27 de agosto de 2001, el Estado Mayor General de la Fuerza
Aérea Argentina (EMGFAA) reglamentó la prestación de los Servi-
cios de Atención en Tierra a Aeronaves en los aeródromos públicos
en todo el territorio de la República, al aprobar la “Normativa para la
Prestación del Servicio de Atención en Tierra a Aeronaves” (Rampa).
Por Decreto N° 1770, de fecha 11 de noviembre de 2007, se aprobó
el Programa General de Transferencia a la Administración Nacional
de Aviación Civil (ANAC), a la que se le atribuyeron las funciones de
reglamentación, fiscalización, control y administración de la activi-
dad aeronáutica. Así, pasó a estar a su cargo la realización de las ac-
ciones necesarias competentes a la autoridad aeronáutica, derivadas
del Código Aeronáutico, las regulaciones aeronáuticas, convenios y
acuerdos internacionales, Reglamento del Aire y demás normativa y
disposiciones vigentes, tanto nacionales como internacionales.
En la actualidad, la empresa se encuentra en la órbita del Minis-
terio de Transporte de la Nación (conf. Decreto N° 34/16), quien
detenta el 100% de su capital accionario (conf. Decreto N° 770/18, al
traspasarle el 20% que estaba en manos del Ministerio de Defensa).
El mismo reglamento estipuló que se transformaría a la empresa en
una “Sociedad Anónima Unipersonal” en los términos del artículo 1
de la Ley N° 19550 General de Sociedades.
Asimismo, mediante la Resolución N° 735/18 de la ANAC se permitió
que las empresas de transporte aéreo interno puedan autoprestarse
504
y prestar los servicios de asistencia en tierra a empresas de su mismo

grupo empresarial. Así las cosas, la medida no permitía que nuevas
empresas prestaran el servicio, sino que lo limitaban a empresas aé-
reas que ya se encontraban operando.
La desregulación completa del monopolio estatal llegó por vía del De-
creto N° 49/19, mediante el cual el PEN estableció que toda empre-
sa que cumpliera con los requisitos establecidos por la ANAC podía
prestar el servicio.
Actualmente, Intercargo presta servicio en 19 aeropuertos del país.
8.30. PLAYAS FERROVIARIAS DE BUENOS AIRES SOCIEDAD ANÓNIMA 47
Playas Ferroviarias de Buenos Aires S. A. es una empresa del Estado,

constituida con el objetivo de desarrollar proyectos integrales de ur-
banización de tres predios ferroviarios: Palermo, Caballito y Liniers.
El inmueble ubicado en la calle Benjamín Lavaisse 1.235 y la calle
s/n de la CABA fue desafectado para desarrollar allí un Polo Indus-
trial Audiovisual, a través de una sociedad anónima propiedad de
ANSES y de la Secretaría de Comunicación Pública de la Jefatura
de Gabinete de Ministros. Y por Decreto N° 1723/12 se desafectaron
otra serie de inmuebles.
De conformidad con la Resolución Conjunta N° 571/14 y N° 1027/14 de
ANSES y de la Secretaría de Comunicación Pública, respectivamente,
se constituyó Aire Sur Sociedad Anónima, cuyas acciones pertenecían
a la primera en un 90% y a la citada Secretaría en un 10%. Luego cam-
bió el nombre por “Nuevos Aires del Sur Sociedad Anónima”.
505
A su vez, de conformidad con las resoluciones conjuntas N° 290/14

y N° 41/14, y N° 662/14 y N° 111/14, de ANSES y de la entonces
Secretaría de Política Económica y Planificación del Desarrollo, se
constituyó “Playas Ferroviarias de Buenos Aires Sociedad Anónima”,
cuyos titulares accionarios eran ANSES en un 90% y la referida Se-
cretaría en un 10%.
Mediante el Decreto N° 153/17 se dejó sin efecto el destino asignado
al inmueble desafectado a través del Decreto N° 1722/12, y se esta-
bleció que dicho bien debería destinarse a formar parte de un polo
de desarrollo urbano, consistente en la ampliación y/o mejora de la
infraestructura urbana existente en dicho inmueble y en las zonas
aledañas, la incorporación y la promoción de inversiones en el área,
la actividad inmobiliaria y la construcción de obras nuevas y/o remo-
delaciones en la zona.
A través del artículo 2 de dicho decreto se instruyó a la mencionada
Secretaría a transferir todas las acciones de su titularidad en Nue-
vos Aires del Sur S. A. a la Agencia de Administración de Bienes del
Estado (AABE).
Por otra parte, el Decreto N° 479/17 instruyó a la Secretaría de Po-
lítica Económica a transferir todas sus acciones de Playas Ferrovia-
rias de Buenos Aires S. A. a la AABE.
Actualmente la titularidad de las acciones representativas del ca-
pital social de ambas sociedades anónimas en cuestión la ostentan:
ANSES, con un 90% del capital social, y la AABE, con el restan-
te 10%. La participación del organismo previsional se vehiculiza a
través del Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) del Sistema
Integrado Previsional Argentino (SIPA).
506
Adicionalmente, los objetos sociales de ambas empresas devinieron

análogos, al consistir ellos en el desarrollo integral de proyectos in-
mobiliarios y urbanísticos.
Finalmente, por Decreto N° 479/19, y en observancia de los princi-
pios de economía, eficiencia y eficacia que rigen en la gestión pública,
se instruyó a ambos organismos a efectuar la fusión de ambas SA.
Ello, a los efectos de concentrar el desarrollo y ejecución de las acti-
vidades inmobiliarias y urbanísticas antes citadas, propendiendo así
optimizar el funcionamiento de las referidas sociedades, enmarcando
la gestión en el plano de la actividad privada del Estado con un fin
último de interés público.
En definitiva, el objetivo de esta nueva sociedad unificada es incor-
porar espacios verdes y de uso público, mejorar la conectividad e in-
tegrar predios subutilizados a la trama urbana con propuestas de
usos mixtos: comercial, residencial y oficinas, con usuarios en todas
las horas del día.
Cada proyecto tendrá un impacto urbanístico y transformador en la
calidad de vida de todos los habitantes de las localidades que atra-
viese, ya que permitirá la integración de ciudades que hoy están di-
vididas por el tren.
- Palermo Green: ubicado en el norte de la Ciudad de Buenos Aires,
este proyecto busca dinamizar de una forma única al barrio, a través
de la generación de un nuevo espacio urbano de 10,5 hectáreas de su-
perficie, que potencie el entorno y se integre con la identidad barrial
existente.
- Caballito: ubicado en el centro de la Ciudad de Buenos Aires, este
proyecto busca integrar un predio de 23 hectáreas a la comunidad para
507
incluir superficie verde y usos mixtos y mejorar la circulación; y está

ligado al avance de las obras de soterramiento de la línea Sarmiento.
- Liniers: ubicado en el oeste de la Ciudad de Buenos Aires, el proyec-
to propone desarrollos urbanísticos sustentables en una superficie de
43,5 hectáreas, y representa una gran oportunidad desde lo urbanís-
tico, económico y social, generando empleo e inversión.
8.31. AGUA Y SANEAMIENTOS ARGENTINOS SOCIEDAD ANÓNIMA (AYSA) 48
Ver en los “Casos testigos” de esta Parte Especial.
8.32. CORREDORES VIALES SOCIEDAD ANÓNIMA 49
La empresa, que fue creada mediante el Decreto N° 794/17 (a su vez,

modificado por el Decreto N° 223/18), es una sociedad anónima que
tiene por objeto la construcción, mejora y mantenimiento y presta-
ción de servicios al usuario en el Acceso Riccheri a la Ciudad de Bue-
nos Aires y los corredores viales que el Estado nacional le asigne. Su
objeto social, asimismo, comprende la realización de las actividades y
actos jurídicos relativos a la explotación de las “áreas de servicio”, ex-
plotaciones complementarias y explotaciones accesorias y toda otra
actividad vinculada con su objeto social.
El Acceso Riccheri, ubicado en la provincia de Buenos Aires, está com-
puesto por la Autopista Riccheri y la Autopista Ezeiza-Cañuelas. La
Autopista Riccheri comienza en el intercambiador con la Av. General
48. Actúa en la órbita del Ministerio de Obras Públicas.

49. Actúa en la órbita del Ministerio de Obras Públicas.
508
Paz y se extiende hasta el Aeropuerto Internacional Ministro Pistari-

ni. La Autopista Ezeiza-Cañuelas, por su parte, comienza en el inter-
cambiador con la Autopista Riccheri y continúa hasta la rotonda de
Cañuelas. El acceso tiene una longitud total 56,26 kilómetros.
Según los considerandos de la primera norma citada, la creación de
la sociedad obedece a que el gobierno nacional
considera prioritaria la construcción de obras de infraestructura vial

y la consolidación de la red de caminos, rutas, autopistas y accesos
que conecten a las distintas regiones del país de manera segura y
previsible, permitiendo que la producción agrícola e industrial llegue
a los puertos fluviales y marítimos, y de allí al mundo, con eficiencia
y eficacia.
A este típico argumento económico-eficientista, se le suma otro, re-

lativo a que
resulta fundamental disponer los recaudos que tiendan a proteger los

derechos del público usuario ante eventuales contingencias que pudie-
ran surgir en el desarrollo de las concesiones [viales], a los fines de via-
bilizar la continuidad del servicio que se presta a los usuarios a través
de las concesiones de la red nacional de caminos, rutas y autopistas.
En un reciente trabajo académico se ha abordado la situación de esta

compañía y se la compara con el estatus jurídico de la Dirección Na-
cional de Vialidad. Allí se afirma que:
509
[E]xiste una reiteración y superposición de funciones y competencias

entre ambas. Además, [a] la sociedad Corredores Viales S. A., creada
como una empresa con dependencia estatal, no [le] resultan aplicables
la mayoría de las normas que establecen el funcionamiento del Esta-
do, siendo una entidad constituida en el derecho privado, actuando en
un ámbito de menos control, tiene las mismas o más atribuciones y
facultades que un organismo constituido, autárquico y bajo normas de
derecho público, que se encuentra sujeto a leyes administrativas con
procedimientos y controles previstos en el Estado Nacional.
[…] No se pone de manifiesto las razones por las cuales la constitución
de la sociedad anónima, con similares atribuciones, sería más eficaz
y eficiente que una repartición estatal con funcionamiento existente
y sólida experiencia en atención a obras de infraestructura vial, en
particular en el desarrollo del servicio que se presta a través del con-
trol de las concesiones de obra pública de la red federal de caminos,
otorgadas en virtud de la Ley 17.520.
[…] Sería de mayor provecho que el Poder Ejecutivo Nacional, al consi-
derar la necesidad de creación de una sociedad anónima que prosiga un
fin específico, debería proponer medidas pertinentes sin afectar las fun-
ciones vigentes de organismos públicos, duplicando facultades, sobre-
poniendo o restringiendo competencias propias de dicho organismo.50
En cuanto a su composición accionaria, el artículo 2 del decreto en

cuestión establece que la compañía estatal estará integrada por el
Ministerio de Transporte, el que será tenedor del 51% del capital
50. Durante, L. (julio de 2019). Gobierno corporativo en empresas públicas. La situa-

ción de “Corredores Viales SA”. (Tesis de Maestría). Escuela de Abogados del Estado
(ECAE). Buenos Aires.
510
social de titularidad del Estado nacional, y por la Dirección Nacional

de Vialidad, la que será tenedora del restante 49%, los que ejercerán
los derechos societarios respectivos.
La sociedad contará con recursos provenientes de la percepción de la
tarifa en el marco de la Ley N° 17520 (de obras públicas, mediante su
concesión a particulares por el cobro de tarifas o peaje, del año 1967);
de cánones y/o alquileres por utilización de infraestructura; y/o por la
percepción de servicios adicionales y/o complementarios.
Asimismo, la norma prevé que, en caso de que el interés público lo
requiera, podrán participar de la sociedad personas de carácter pri-
vado a través de los procedimientos de selección correspondientes.
Por su parte, se establece que no le serán aplicables –al igual que a
todas las Sociedades del Estado– la Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos, el Régimen de Contrataciones de la Administración
Nacional y la Ley de Obras Públicas. No obstante, también se la exi-
me de la aplicación, en general, de “las normas o principios de dere-
cho administrativo” (disposición similar a la aplicada a la mayoría
de las SABIE).
Sin perjuicio de ello, sí le serán aplicables los controles vigentes por
imperio de la Ley N° 24156 de Administración Financiera y de los
sistemas de control del Sector Público Nacional; esto es, la SIGEN
y la AGN.
Por último, se estableció que la sociedad mantendrá con su personal
una vinculación laboral de derecho privado, encontrándose regida
por la Ley de Contrato de Trabajo N° 20744.
Finalmente, vale cerrar esta descripción con una cuestión que resulta
por demás llamativa, y que radica en que esta empresa estatal no fi-
gura en la nómina omnicomprensiva del Decreto N° 50/19. En efecto,
511
este reglamento dictado por el PEN en marzo de 2018 contiene no sola-

mente el Organigrama de aplicación de la Administración Pública Na-
cional centralizada sino, en particular –en su Anexo III–, la estructura
de todos los “Entes del Sector Público Nacional”, tanto desconcentra-
dos como descentralizados (entre los que se incluye a las Empresas y
Sociedades del Estado). Allí, bajo el ámbito jurisdiccional del Ministe-
rio de Transporte, luce por su ausencia la inclusión de CVSA. Este he-
cho consiste, claramente, en una patente omisión que debió haber sido
evitada, en tanto la creación de la sociedad en cuestión es precedente
en cinco meses al dictado de la norma organizativa de la estructura
pública del Estado.
8.32.1. ACTIVIDAD ACTUAL
Por el artículo 4 del Decreto N° 1010/17, el PEN asignó a la empresa

Corredores Viales S. A. la explotación integral de la concesión del
Acceso Riccheri a la Ciudad de Buenos Aires, con el fin de mantener
la continuidad operacional de la concesión y llevar adelante la explo-
tación integral, hasta tanto se adjudique la contratación a través de
los procedimientos previstos por la normativa vigente.
Por Resolución N° 3302/17 se le otorgaron las facultades para accio-
nar como agente de percepción del Recurso de Afectación Específica
(RAE), creado mediante el “Convenio para la ejecución de la obra
de ampliación de la Av. General Paz”, aprobado por Resolución AG
N° 1515/12, y para que en su carácter de cocomitente desarrollara
el proceso integral tendiente a la ejecución física de las obras a ser
financiadas con el RAE.
512
8.32.2. EL FRACASO DE LOS PPP
A través del Decreto N° 1036/20 de diciembre de 2020, el PEN reto-

mó oficialmente la operación de los seis corredores viales que habían
sido dados en concesión en 2018 a empresas privadas a través del
sistema de contratos de Participación Público-Privada (PPP).
De esta forma, la empresa estatal Corredores Viales S. A. se hará
cargo de la concesión de obra pública por peaje para la construcción,
mejora, reparación, promoción, ampliación, remodelación, mante-
nimiento, administración, explotación y prestación de servicios al
usuario y a la usuaria, de estas rutas y autopistas.
Los contratos PPP habían sido suscriptos por el Ministerio de Trans-
porte de la Nación con las empresas Cruz del Sur, Green, Andes,
Panamericano y AUSUR para seis corredores viales que abarcan las
rutas nacionales 3, 226, 5, 7, 9, 183, 11, 34, y las autopistas Riccheri,
Newbery y Ezeiza-Cañuelas. Al efecto, el decreto destacó “el avance
mínimo de las obras [un 2% en promedio], muy por debajo de aquellos
compromisos asumidos por los excontratistas PPP”.51
Con la absorción de estas seis concesiones, CVSA pasa a administrar
unos 6.600 kilómetros y a ser la empresa más importante en admi-
nistración de rutas y autopistas.
51. De esta manera, el Estado (re)asumió directamente la operación de tales rutas.

Ver https://www.telam.com.ar/notas/202012/539462-corredores-viales-obras.html
513
8.33. SERVICIO DE RADIO Y TELEVISIÓN DE LA UNIVERSIDAD

NACIONAL DE CÓRDOBA (SRTUNC)52
Los Servicios de Radio y Televisión (SRT) de la Universidad Nacio-

nal de Córdoba están conformados por la señal de televisión abierta
Canal 10, la señal digital Cba24N, Radio Universidad (AM 580) y
Nuestra Radio (FM 102.3). Los SRT representan el principal grupo
de medios públicos del interior de Argentina, con una audiencia dis-
tribuida en seis provincias.
Por medio del Decreto-Ley N° 5753/58 de Transferencia a Universi-
dades de Estaciones de Radiodifusión, se procedió a transferir –en-
tre otras– al patrimonio de la Universidad de Córdoba, LW1 Radio
Splendid de Córdoba, de la ciudad capital.
En consonancia, el Poder Ejecutivo se comprometía a transferir a las
universidades en cuestión los fondos del Tesoro Nacional que resul-
tasen necesarios para atender a los gastos de reestructuración fun-
cional de las emisoras.
Actualmente, el canal universitario abierto retransmite contenidos
educativos y periodísticos de las señales nacionales Canal 7 y Canal
Encuentro. Como dato significativo, desde 2009 amplió de 2,5 a 6 la
cantidad de horas de programación dedicadas a los servicios informa-
tivos de producción propia.
Canal 10 también participa activamente en el Consejo Federal de
la TV Pública. Entre las coberturas más destacadas de los últimos
tiempos figuran las transmisiones del juicio a Menéndez I y II, que
52. Actúa en la órbita del Ministerio de Educación.
514
le valieron el reconocimiento del Concejo Deliberante de la ciudad

de Córdoba.
En el marco de un plan de modernización de estaciones repetidoras
que apunta a mejorar la recepción de la señal en el interior de Cór-
doba, durante 2010 se puso en funcionamiento nuevos equipos en las
localidades de San Francisco, Villa Nueva, Calamuchita y Bell Ville.
8.33.1. ¿PROVINCIAL O NACIONAL?
Desde el año 1958 hasta 1972 los medios estuvieron bajo la órbita di-
recta de la Universidad Nacional de Córdoba, organizados como una
dependencia más, pero los requerimientos legales para poder vender
publicidad, comercializar sus espacios y, de este modo, generar in-
gresos genuinos para poder mantenerse en funcionamiento exigieron
que se constituyera como una sociedad anónima, lo que se concretó
el 22 de diciembre de 1972. Se trata de una sociedad anónima cuyo
paquete accionario está compuesto en un 99,41% por la Universidad
Nacional de Córdoba y en un 0,59 por ciento por la Municipalidad de
Bell Ville, su accionista minoritario.
En consecuencia, no se entiende por qué esta SA sigue figurando
como propiedad del Estado nacional, incluida como tal en el Decreto
N° 50/19.
515
8.34. RADIO DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DEL LITORAL (LT10-UNL)53
A inicios del siglo XX se creó Radio Universidad Nacional del Litoral

como una radio universitaria dedicada a la extensión del conocimien-
to. En sus más de ochenta años de historia ha tenido como objetivo
canalizar la información generada por la Universidad del Litoral.54
La Radio se ha constituido como sociedad anónima para el ejercicio
de sus objetivos. La sociedad está compuesta por radio LT 10 AM
1020, FM X 103.5, lt.10.com.ar y Litus.tv.
El objetivo societario es el establecimiento, administración, opera-
ción, desarrollo y explotación de servicios de comunicación audiovi-
sual, producción, comercialización y financiación de programas y ex-
plotación comercial de la licencia o autorización de la que es titular
Radio Universidad Nacional del Litoral S. A. y de las que le fueran
acordadas en el futuro a la empresa o a la Universidad Nacional del
Litoral, con el fin de promover el desarrollo cultural.
La SA está facultada para realizar todo tipo de actos o actividades
de carácter industrial, comercial y financiero, gozando de plena ca-
pacidad para adquirir derechos, contraer obligaciones y ejercer todos
aquellos actos que no le resulten prohibidos por las leyes.
El capital es de 35.312 acciones suscriptas e integradas totalmente
por la Universidad Nacional del Litoral y 1.106 acciones suscriptas
e integradas totalmente por la Municipalidad de Santo Tomé. Diver-
sas son las normas que rigen su funcionamiento: la Ley N° 19550, la
norma de creación y sus estatutos. Y es fiscalizada por la Auditoria

54. En tiempos recientes ha celebrado este hito. Ver: https://www.unl.edu.ar/noticias/
leer/8515/LT10_celebra_sus_80_anos_de_vida.html#.YKJ0HaGvHIV
516
General de la Nación y la Comisión Nacional de Evaluación y Acre-

ditación Universitaria.
No se ha encontrado información acerca de la norma de creación y de
la razón de su inclusión en el Decreto N° 50/19.
8.35. EDUC.AR SOCIEDAD DEL ESTADO55
Es una Sociedad del Estado cuya titularidad y mayoría accionaria

ostenta el Ministerio de Educación de la Nación. Esta sociedad tie-
ne por objeto la transformación digital en el acceso al conocimiento
(conf. art. 5 del estatuto), en especial hacia los niños, niñas y adoles-
centes que asisten a los niveles primario y secundario de escolaridad.
Sus principales programas son: infraestructura tecnológica, disposi-
tivos tecnológicos; desarrollo de software y contenido digital.
La sociedad se originó a instancias de una donación privada en abril
del año 200056 y con el transcurso de distintas gestiones en el Minis-
terio de Educación de la Nación y la mayor relevancia que adquirió
el acceso a contenidos a través de medios digitales, Educ.Ar ha obte-
nido un rol preponderante como herramienta de la política nacional
educativa.
Por Decreto N° 383/00 se creó Educ.Ar Sociedad del Estado. Uno de
los fundamentos fue la búsqueda de la promoción de los medios

56. El filántropo es Martín Varsavsky. Ver: https://www.elmundo.es/blogs/elmundo/
lapurezaestaenlamezcla/2010/11/23/los-10-anos-de-educar.html
517
para alcanzar el mayor desarrollo educativo posible en el país, incre-

mentando su calidad y alcances, única condición que permite asegu-
rar, en el largo plazo, la capacidad de afrontar el futuro de nuestra
sociedad y de cada uno de sus integrantes.
La Ley Nacional de Educación estableció que Educ.Ar Sociedad del

Estado es una herramienta adecuada para alcanzar sus fines y obje-
tivos (conf. art. 100, Ley N° 26206). A su vez, reconoció a la sociedad
como el organismo responsable del desarrollo de los contenidos del
portal educativo creado en el ámbito del Ministerio de Educación.
El régimen jurídico aplicable para el funcionamiento está regido por
las leyes de Sociedades del Estado N° 20705 y General de Sociedades
N° 19550. El Estado nacional, a través del Ministerio de Educación,
maneja su participación mayoritaria. El órgano de conducción socie-
taria es un directorio compuesto por un mínimo de cinco y un máxi-
mo de siete directores titulares. Sus empleados están regidos por la
Ley de Contratos de Trabajo.
La fiscalización de la sociedad es ejercida por una comisión fiscalizado-
ra compuesta por tres síndicos titulares, regidos por la Ley N° 19550 y
designados por la Sindicatura General de la Nación.
En la actualidad, Educ.Ar S. E. realiza las siguientes actividades:
(i) de infraestructura tecnológica, brinda acceso a internet a todos los
alumnos y docentes de escuelas de gestión pública del país, mediante
la instalación, integración y puesta en marcha de piso tecnológico
para la provisión de banda ancha en todas las escuelas del país; (ii)
de dispositivos tecnológicos, gestiona la compra y entrega de nuevos
dispositivos y recursos digitales para alumnos y docentes de escuelas
secundarias, de educación especial y de los institutos de formación
518
docente de gestión estatal, como así también el equipamiento para

las aulas digitales móviles (ADM) y para la formación docente; (iii)
de desarrollo de software y contenido digital de gestión administra-
tiva (toma de asistencias), herramientas de capacitación virtual y
contenido pedagógico multiplataforma; (iv) de innovación, crea cen-
tros de innovación del aprendizaje para el desarrollo de habilidades
duras y blandas que complementan la educación formal.
8.36. VEHÍCULO ESPACIAL DE NUEVA GENERACIÓN SOCIEDAD ANÓNIMA57
VENG S. A. es una empresa pública de servicios y desarrollos tecnoló-

gicos de alto valor agregado, con especialidad en la actividad espacial.
El origen de VENG S. A. se puede rastrear en la primera versión
que la Comisión Nacional de Actividades Espaciales (CONAE) pre-
senta del Plan Espacial Nacional (PEN) “Argentina en el Espacio
1995-2006”, aprobado por el Decreto N° 2076/94. En ese documento
se menciona por primera vez la idea de evaluar la factibilidad de de-
sarrollar un vehículo de ese tipo.
En el año 1995 se privatiza la Fábrica Militar de Aviones (FMA), que
pasa a ser parte del conglomerado aeroespacial Lockheed Martin.
Por ese entonces, la empresa norteamericana se encontraba desa-
rrollando el vehículo experimental X-33 en el marco de un programa
conjunto entre la NASA y el Departamento de Defensa de EE.UU.,
denominado Space Launch Initiative (SLI). El objetivo del progra-
ma consistía en desarrollar el reemplazo del transbordador espacial
con un vehículo de Etapa Única a la Órbita (Single Stage to Orbit
57. Actúa en la órbita del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación.
519
- SSTO). El X-33 era un vehículo a escala de lo que sería la versión

final llamada VentureStar, de tamaño similar al transbordador espa-
cial. En este contexto, y con la reciente conformación de la CONAE,
post cancelación del programa Cóndor II, se firma en junio de 1996
una carta de intención entre Lockheed Martin y la Agencia Espacial
Nacional en la que se define la colaboración argentina en el progra-
ma SSTO X-33. Aunque el programa X-33 fue cancelado en 2001 por
problemas tecnológicos asociados a un plan muy ambicioso, estos
eventos iniciaron un nuevo esfuerzo nacional para el desarrollo de
un lanzador propio.
Es así como el Decreto N° 176/97 instruyó a la CONAE no solo a par-
ticipar en el programa X-33, sino también a encarar el Desarrollo de
Medios de Acceso al Espacio y Servicios de Lanzamiento, lo que fue
incorporado en el PEN en su revisión para 1997-2008. El mencionado
decreto y el contrato social de VENG S. A. firmado en el año 1998
fijan el nacimiento de la empresa nacional de acceso al espacio.
En una nueva revisión del PEN para los años 2004-2015, la CONAE
introduce el programa Inyector Satelital Para Cargas Útiles Livia-
nas (ISCUL), que tiene como finalidad la construcción del lanzador
Tronador II, con capacidad de colocar en órbita polar hasta 250 kg a
600 km de altura.
Finalmente, en el año 2007 inicia la actividad efectiva de VENG S. A.
con los primeros contratos con CONAE y la prueba del Tronador I,
el primer cohete del tipo sonda con motor de propelentes líquidos
desarrollado y lanzado en el país. La prueba se efectuó en el Centro
Espacial Manuel Belgrano ubicado en Coronel Rosales, provincia de
Buenos Aires. Al año siguiente se realizó la prueba en vuelo del co-
hete Tronador IB, que alcanzó una altura de 12 km. Y en el año 2011
520
le llegó el turno al cohete sonda Tronador 4000. En el año 2012 la

CONAE deja de depender del Ministerio de Relaciones Exteriores y
continúa con el desarrollo de vehículos experimentales VEx. El ensa-
yo de vuelo del VEx 5A se realizó en 2017. Pero aún quedan muchos
desafíos técnicos pendientes de resolver antes de construir el Trona-
dor III Tecnológico y lograr el acceso al espacio autónomo.58
Este derrotero demuestra que desde el inicio de sus actividades co-
merciales en 2007 VENG S. A. ha participado en proyectos espa-
ciales impulsados por su controlante, la CONAE, con la premisa de
contribuir al posicionamiento estratégico de la Argentina y con he-
rramientas que mejoren la calidad de vida de la población, teniendo
como pilares de su gestión la integridad y sustentabilidad económica
de la empresa. Dos ejemplos valen:
- Misión SAOCOM®: el 30 de agosto de 2020 a las 20:18hs. fue lan-
zado con éxito el Satélite Argentino SAOCOM® 1B, el cual brindará
servicios clave para el sector del agro y aplicaciones en emergencias,
entre otras. Este satélite fue desarrollado y construido por la CONAE
con la participación de las empresas VENG e INVAP y organismos
nacionales como la CNEA, y es el fruto del trabajo y esfuerzo de más
de diez años del sistema científico tecnológico nacional. VENG S. A.
es la empresa designada por la CONAE para comercializar y distri-
buir las imágenes del satélite SAOCOM®.
- Acceso al espacio: VENG es el contratista principal del Programa IS-
CUL (Inyector Satelital para Cargas Útiles Livianas) de la CONAE,
responsable de las etapas principales asociadas al objetivo de desa-
58. Para un detalle mayor sobre los pasos a seguir para lograr este desafío, ver: http://
latamsatelital.com/20-anos-veng-la-empresa-acceso-al-espacio-conae/
521
rrollar un lanzador satelital, proyecto Tronador II y III, abarcando el

desarrollo de los segmentos de tierra, vuelo y las tecnologías críticas
asociadas. Finalmente, por Ley N° 25237 de Presupuesto 2000 (art.
60), se facultó al PEN a implementar los procedimientos que permi-
tan la capitalización en la sociedad VENG S. A. de las tareas rea-
lizadas por entes y por profesionales de organismos nacionales del
sistema científico tecnológico en el Desarrollo de Medios de Acceso
al Espacio y Servicios de Lanzamiento, particularmente para el pro-
yecto Inyector Satelital para Cargas Útiles Livianas de la CONAE.
522
Conclusiones
El presente libro no busca probar una tesis planteada sino explici-
tar los hallazgos comunes entre los distintos aspectos que dan basa-
mento a la investigación que sustenta esta obra. Por esta razón, las
conclusiones que aquí verteremos procuran ilustrar dichos puntos
en común, así como dejar sentadas las bases para nuevas líneas de
investigación que sirvan a futuros desarrollos.
Así, en los sucesivos capítulos de este trabajo hemos intentado re-
flexionar acerca del rol y perfil de las empresas públicas en nuestro
país. El interés motivador de la investigación estuvo edificado en la
premisa de que estos instrumentos empresariales en manos del Es-
tado han tenido, y mantienen aún, un importante papel que cumplir
en la consecución de fines económicos y sociales necesarios para el
desarrollo productivo nacional y provincial, principalmente en secto-
res estratégicos como los recursos naturales, la energía, el transpor-
te, las comunicaciones y la ciencia y tecnología.
No obstante, reconocemos que hemos estado lejos de agotar la temá-
tica como objeto de estudio, en parte atento a la diversidad de tópicos
que nos propusimos abordar, a saber: su origen, historia y evolución;
525
juan josé carbajales
los regímenes jurídicos aplicables; el acceso al agua y a la justicia y

su relación con los derechos humanos; el gobierno corporativo en su
formulación actual; el acceso a la información y los estándares inter-
nacionales, etc.
En cuanto al análisis de casos, también hemos reseñado la actuali-
dad de las principales empresas bajo la órbita del Estado nacional
(36 en total), así como algunas de ellas que son representativas a
nivel provincial, al tiempo que hemos ahondado en ciertos ejemplos
“testigo” a raíz de las particularidades relevantes de algunas empre-
sas icónicas, tales como IEASA, AySA, TRANSENER, CAMMESA,
INVAP y ARSAT (amén de Aerolíneas y Ferrocarriles Argentinos,
entre otras). Esta muestra busca contribuir a la construcción de fu-
turos instrumentos y líneas de investigación en torno a las empresas
de propiedad del Estado, tomando como punto de partida el rastreo
de las características definitorias de tales compañías en un momento
histórico dado.
Párrafo aparte merece el caso de YPF S. A., la empresa de bandera
del sector hidrocarburífero que ya pronto alcanzará los 100 años de
desarrollo en todas las regiones de nuestro querido país. Hoy por hoy,
luego de muchos vaivenes en los últimos lustros, el desafío reside
en volver a ponerle “la cinta de capitán”. ¿Y en qué consiste ello? En
recuperar el indelegable papel que siempre detentó en el sector del
petróleo y el gas argentino, lo que le permitirá ejercer el liderazgo de
la industria, reivindicar para sí el rol de referente y ejemplo, tanto
para el resto de las compañías como para la ciudadanía en su conjun-
to; asumir la función de intérprete y nexo entre los diferentes actores
de la cadena de valor, desde las pymes y empresas regionales hasta
los grandes jugadores internacionales; y demostrar que actúa con
526
Conclusiones
sentido de pertenencia nacional y es depósito de confianza y consulta

técnica por parte de las autoridades nacionales y provinciales.
Este objetivo no es ninguna novedad. El perfil mixto de YPF le faci-
lita la tarea de amalgamar: (i) su forma jurídica de carácter privado
(SA) y abierto (cotiza en bolsa de Buenos Aires y Nueva York) junto
al estricto apego a los más exigentes estándares de calidad, susten-
tabilidad ambiental y transparencia internacional; con (ii) su finali-
dad de interés público y su misión como pionera y vanguardista en
materia de exploración y producción de hidrocarburos en todas las
cuencas productivas del país. Se sabe: desde hace un siglo YPF es
un jugador sólido y confiable en los mercados internacionales, tiene
como norte inquebrantable la generación de valor para sus accionis-
tas, socios estratégicos y las comunidades involucradas; y asume una
contribución estratégica a la concreción de las políticas públicas ener-
géticas a nivel federal, gracias a una gestión profesionalizada que
ejerce las mejores prácticas de la industria y del gobierno corporativo
(gobernanza y compliance). Solo debemos confiar en ella y dotarla
de una misión clara, directrices nodales y mandatos específicos para
que desempeñe el rol que nunca debió haber perdido.
¿Y por qué es importante poner la lupa sobre YPF? Entre otras razo-
nes, porque ha sido siempre un “laboratorio de ensayos” de lo que se
replicaría luego al resto de las empresas públicas, como lo demues-
tran tres momentos históricos: a) su nacimiento vanguardista me-
diante una ley que se adelantó veinte años a la legislación de fondo
para las “empresas del Estado”; b) su transformación en SA sirvió
de modelo a la mayoría de las empresas públicas que un lustro des-
pués estuvieron sujetas al controversial proceso de privatización; y
c) ese mismo formato de sociedad anónima (que aquí denominamos
527
SABIE) operó como el tipo social más usado en el período de resur-

gimiento del Estado empresario que se inició en 2002 y se consolidó
a lo largo de esa década para desembocar –no por casualidad– en la
expropiación mayoritaria del paquete accionario de YPF SA por par-
te de los Estados nacional y provinciales.
Finalmente, es clave la empresa nacionalizada porque el desarrollo
masivo de Vaca Muerta –una de las piezas centrales de un proyecto
de desarrollo productivo con perfil industrialista y exportador– en-
cuentra a YPF como pionera, líder y factótum de acuerdos estratégi-
cos con jugadores transnacionales que pueden aportar el capital del
que Argentina y la propia empresa carecen en magnitudes suficien-
tes para lograr un salto de escala en la producción hidrocarburífera
basada en recursos no convencionales.
Pero volviendo al panorama sistémico, el núcleo de la investigación
se ha centrado en el ordenamiento constitucional federal de la Ar-
gentina, que contiene un sustrato ideológico-político de raíz liberal
que ha gozado de consenso histórico, pero cuya legitimidad social ha
sido revisada de la mano de los nuevos paradigmas sobre el rol del
Estado en la economía y en el marco de los derechos reconocidos por
el Sistema Internacional de los Derechos Humanos incorporados a
nuestra Constitución.
De allí que las notas relevantes acerca de la tensión entre el Estado
y la sociedad civil, por un lado, y entre la Nación y las provincias,
por el otro, constituyan el centro del problema, pero siempre concen-
trados en los estándares de habilitación y limitación inherentes a la
potestad pública para fijar las reglas de juego de diferentes sectores
económicos a través de la intervención directa como un actor más vía
528
Conclusiones
instrumentos empresariales y/o societarios en poder total o mayori-

tariamente del Estado.
En el campo de las ciencias sociales se entiende que toda política pú-
blica requiere de planificación, implementación, gestión y evaluación
(así como, eventualmente, de relanzamiento o finalización). Para
ello, el Estado utiliza recursos –siempre escasos– de los cuales dispo-
ne de manera sistematizada con el objetivo de alcanzar ciertos fines.
En este marco, las empresas de propiedad del Estado son una de las
mayores expresiones de la descentralización administrativa. Pero no
por ello dejan de compartir, con toda la estructura estatal, el impera-
tivo de alcanzar los fines públicos que son la razón de ser del “contra-
to social” por el cual los habitantes de este territorio delegamos parte
de nuestras libertades en favor de las autoridades estatales (así como
las provincias han delegado parte de sus competencias preexistentes
a la Nación). Efectivamente, los objetivos de interés general son el
para qué de la existencia de las organizaciones empresariales bajo
injerencia del Estado.
Es que, concomitantemente con la realización del objeto social –co-
mercial, industrial o de servicios– y la búsqueda de beneficios para
sus accionistas (incluido el Estado), lo que no debe olvidarse jamás es
que toda empresa pública debe perseguir, como horizonte inexcusa-
ble, la consecución de su finalidad de interés público, esto es, los fines
atinentes al bienestar general, al desarrollo económico con inclusión
social, a la obtención de una mayor densidad en términos de sobe-
ranía (en sus más variadas derivaciones). De allí que, por ejemplo,
pretender que este tipo de sociedades comerciales sean totalmente
autosuficientes en materia de autarquía y eviten, en consecuencia,
tener que recurrir a transferencias del Tesoro para subsistir, puede
529
ser un objetivo loable en términos de “buen gobierno corporativo”,

pero no deben convertirse en la premisa única y excluyente de la
aproximación que el Estado tenga para con las empresas que dirige.
Una Nación como la nuestra no crea y/o capitaliza una sociedad anó-
nima tan solo para que esta luego no le reclame aportes económicos
o financieros al fisco; antes bien, lo hace para contar con una herra-
mienta de política pública a su disposición para cumplir, por otros
medios, aquello para lo que la Nación fue constituida y organizada:
“promover el bienestar general del pueblo argentino”.
No obstante, tal finalidad no ha de interpretarse como opuesta a toda
procura de mayores estándares de transparencia, eficiencia y compe-
tencia leal en el mercado, tal como las buenas prácticas corporativas
que promueven la OCDE y otros organismos internacionales; prác-
ticas que han sido recientemente positivizadas en nuestro país para
ser aplicadas por todas las empresas estatales. Entendemos aquí,
pues, que los lineamientos aplicables a la gobernanza han de ser una
guía inexorable en el derrotero de las SABIE. Así, esta premisa bá-
sica de la actuación estatal eficiente no implica que esa actividad
debe ser necesariamente “antilucrativa”, opuesta a la búsqueda de
beneficios económicos y de una rentabilidad que le permita realizar
su objeto social sin ser deficitaria. Al contrario, nada impide que el
Estado asuma –además de la finalidad de bien público– como otro de
sus motores el desempeño bajo parámetros de eficiencia, productivi-
dad y generación de valor (ganancias, dividendos y otros intangibles
positivos) para su accionista público –y aun para los socios privados
que pudiere tener una SABIE si reviste una conformación societaria
mixta y abierta–.
530
Conclusiones
En resumen, una adaptación a las nuevas necesidades sociales y al

marco constitucional emergente de la Reforma de 1994 impone la
adopción de un perfil distinto de estas empresas del Estado, a saber:
profesionalizadas, abiertas, eficientes y sometidas a parámetros de
integridad y gobernanza corporativa. Pero siempre guiadas por la
finalidad de interés general que justifica su creación y gestión en
manos estatales.
Todo ello, bajo un nuevo alcance del “principio de subsidiariedad”
que descansa en la premisa de que el mercado no promueve, per se,
el desarrollo armónico de la sociedad en su conjunto y de las pro-
vincias en forma simétrica, por lo que será el Estado –sujeto a la
accountability republicana– quien desarrolle la indelegable tarea de
“procura existencial” a favor de la prosperidad y la promoción de la
res pública. Ello, sin desdeñar las limitaciones que, en virtud de un
nuevo marco constitucional que adhiere al Sistema Internacional de
los Derechos Humanos, se imponen a la participación directa del Es-
tado qua privado en su actuación en el mercado.
Este papel del Estado por vía de sus empresas públicas ha persisti-
do incluso luego del proceso de privatizaciones de la década de 1990.
En efecto, no solo hubo enajenaciones al sector privado, sino también
transferencia de titularidad de muchas de esas empresas a las provin-
cias, municipios y cooperativas, quienes continuaron con su gestión
pero bajo una finalidad ajena al lucro mercantil. Así, el proceso de
privatización fue, en gran parte, tan solo una vía para descentralizar
las obligaciones del Estado nacional, transfiriendo tales activos a la
esfera pública subnacional o de autogestión comunitaria. Con lo cual,
puede afirmarse que las privatizaciones en favor de capitales particu-
lares no fueron masivas y que persistieron ámbitos de acumulación en
531
los cuales el mercado decidió no participar e imponer el “principio de

subsidiariedad” para que sean las unidades federales quienes deban
garantizar la prestación de los servicios públicos o la producción de
los bienes necesarios para la sociedad, principalmente allí donde no se
visualizaban unidades de negocio altamente lucrativas.
Ahora bien, sea por creación ex novo, sea por transferencia del ca-
pital accionario, no debe perderse de vista que los motivos de orden
público o “razones de Estado” que justifican la intervención estatal
en la economía a través de empresas públicas deben ser explicitados
de forma razonable y con un especial celo en beneficio de los usua-
rios y consumidores. Es que son los ciudadanos –y no las empresas
prestadoras de servicios básicos–, los sujetos activos de dicha norma
tuitiva (artículo 42 de la Constitución). De allí la responsabilidad
ineludible del Estado en la garantía de la regulación y control del
servicio público a fin de exigir la obligatoriedad de su prestación y
garantizar el libre acceso a todos los usuarios que así lo soliciten.
Ello, bajo el respeto de estándares adecuados de eficiencia y calidad,
los que también se imponen –claro está– a la actuación mediante
sociedades anónimas bajo injerencia estatal o SABIE. Ergo, al mo-
mento de crear o nacionalizar un servicio público debe evitarse el
relajamiento de las exigencias relativas a los niveles de prestación
de dicha actividad, siempre teniendo como norte la protección de los
derechos humanos involucrados en favor de los ciudadanos que go-
zan del servicio en cuestión. Así, el principio de “vivienda adecuada”
es un criterio ineludible para toda actuación estatal o concesional en
materia de servicios públicos.
Es que, sin perjuicio de la diversidad que atraviesa nuestra inves-
tigación, en toda la obra hemos intentado complejizar el abordaje y
532
Conclusiones
aportar elementos de juicio a fin de pensar este fenómeno más allá de

la típica dicotomía “público-privado” con que suele caracterizarse a
esta temática. Para ello, se han aportado razonamientos y ejemplos
que tienden a matizar los términos binarios en que caen las posturas
maximalistas habituales.
En consecuencia, la pregunta apropiada no es, pues, cuánto Estado
hay sino qué clase de participación estatal admitiremos si centramos
el análisis en la persona y sus derechos. Ello, sin que el poder público
pierda los márgenes de soberanía que le permiten llevar adelante los
objetivos del bien común. Así, el prisma conceptual sentado en un
“enfoque de derechos”, en estrecha vinculación con el principio pro
homine –que reconoce jerarquía constitucional a partir de la incorpo-
ración de convenios internacionales–, funge como pauta de interpre-
tación a la hora de resolver eventuales conflictos de intereses.
Desde esta óptica, pues, pensamos que aquí reside la virtud que de-
ben perseguir las autoridades al momento de rediseñar las institu-
ciones sociales (entre las que se encuentran las empresas públicas),
a fin de ubicar en el eje a la dignidad del hombre.
Para finalizar, proponemos aquí un decálogo de aspectos que un nece-
sario régimen jurídico propio para las empresas públicas –que unifi-
que y regule el accionar de todas las SAPEM, SE y SABIE, tenga rai-
gambre constitucional y sea aprobado por ley– no debería obviar: (i) la
nómina de los sectores de la producción o comercialización de bienes
y/o de la prestación de servicios públicos que, por revestir el carácter
de “estratégicos”, habilitan una intervención estatal; (ii) el estatuto
jurídico al que se someterán, propio del derecho privado, pero sujeto a
los principios de derecho público con jerarquía constitucional/conven-
cional; (iii) el alcance de su ineludible finalidad pública y, por ende,
533
de su función social, cuyo centro es la persona humana como destina-

tario, no el agente prestador; (iv) las reglas de soft law aplicables en
materia de gobierno corporativo, integridad, compliance y generación
de valor; (v) las reglas para la contratación de obras y servicios, y para
las compras y enajenaciones; (vi) la constitución y funcionamiento de
los directorios y asambleas, con participación –si fuera el caso– de
accionistas minoritarios, (vii) la sistematización del procedimiento
para la emisión de los mandatos, directrices y directivas hacia tales
órganos societarios por parte de la cartera que detente el ejercicio de
los derechos políticos de las respectivas acciones; (viii) los modos de
evaluación de desempeño y la responsabilidad de los administrado-
res; (ix) el alcance de la responsabilidad del Estado; y (x) las formas de
fiscalización por el Estado y por la sociedad en su conjunto.
En fin, confiamos que un ámbito como el que nos cobija, la univer-
sidad pública, es un lugar óptimo para aportar a la construcción de
estos nuevos confines sociales, económicos y normativos para las
empresas públicas y sus interacciones, por lo que anhelamos haber
podido situar en este convocante desafío “aconcaguático” el aporte
específico del presente libro.
José C. Paz
Junio de 2021
534
Anexos
ANEXO I. LISTADO DE LA CORPORACIÓN DE EMPRESAS NACIONALES DE 1973
Las empresas sujetas a la conducción superior de la CEN fueron las

siguientes:1

4. Gas del Estado
9. Empresa Nacional de Telecomunicaciones
10. Empresa Nacional de Correos y Telégrafos
1. El listado surge de la Ley N° 20558 que creó la Corporación de Empresas Naciona-

les (disuelta en 1978 por el Decreto-Ley N° 21800).
537

13. Seguro Aeronáutico
14. Comercial Inmobiliaria Financiera
15. Empresa Nacional
16. Instituto Nacional de Reaseguros
17. Yacimientos Mineros de Agua de Dionisio
ANEXO II. LISTADO EXHAUSTIVO DE EMPRESAS PÚBLICAS EN 1983
1. EMPRESAS NO FINANCIERAS2
1.1. NACIONALES

3. Agroquímica Latinoamericana S. A. Solivia Y. P. F.
5. Astilleros y Fábricas Navales del Estado (AFNE)
6. A.T.C. LS 82 Canal 7 S. A. (Buenos Aires)
7. Casa de la Moneda S. E.
8. Centro Forestal Pirané
9. Comercia 1, Industrial. Financiera
del Estado Nacional (CIFEN)
2. Fuente: Ugalde, A. (comp.) (junio de 1983). Las empresas públicas en Argentina.

Brasilia: CEPAL. Elaborado en base a la Comunicación “A” del B. C. R. A. (CONAU
1-2-27) del 30/12/82. Anexo II-1: Empresas no Financieras; Anexo II-2: Empresas
Financieras.
538
Anexos
10. Comisión Mixta Argentina-Paraguaya

del Río Paraná (CORPUS)
11. Comisión Mixta Ferroviaria Argentino-Boliviana
12. Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA)
13. Comisión Técnica Mixta de Salto Grande
14. Compañía Azucarera Las Palmas
15. Compañía Nacional Azucarera S. A. (CONASA)
16. Corporación Argentina de Productores de Carne (CAP)
17. Construcción de Viviendas para la Armada (COVIAFA)
18. Diario La Opinión
19. Dirección General de Fabricaciones Militares
20. Dirección Nacional de Vialidad
21. Empresas Líneas Marítimas Argentinas (ELMA)
22. Empresa Nacional Argentina
de Centrales Eléctricas (ENACE)
23. Empresa Nacional de Correos y Telégrafos (ENCOTEL)
24. Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL)
25. Empresa Operadora Mayorista
de Servicios Turísticos (OPTAR)
26. Entidad Binacional Yaciretá
27. Establecimientos Altos Hornos Zapla
28. Establecimientos Mineros Capillitas
29. Fábrica Militar de Ácido Sulfúrico
30. Fábrica Militar de Armas Portátiles “Domingo Matheu”
31. Fábrica Militar de Materiales Pirotécnicos
32. Fábrica Militar de Pólvoras y Explosivos Villa María
33. Fábrica Militar de Tolueno Sintético
34. Fábrica Militar de Vainas y Conductores Eléctricos ECA
35. Fábrica Militar Fray Luis Beltrán
539
36. Fábrica Militar General San Martín

37. Fábrica Militar Río Tercero
38. Fábrica Militar San Francisco
39. Fábrica Naval de Explosivos Fanazul
42. Forja Argentina S. A.
43. Gas del Estado
44. Hidroeléctrica Norpatagónica S. A. (HIDRONOR)
45. Hierro Patagónico de Sierra Grande (HIPASAM)
46. Hotel Chapadmalal
47. Hotel Embalse Río Tercero
48. Hoteles Nacionales del Ministerio de Bienestar Social
49. Junta Nacional de Granos
50. Líneas Aéreas del Estado (LADE)
51. LR 1 Radio El Mundo - Capital Federal
52. LR 2 Radio Argentina - Capital Federal
53. LR 3 Radio Belgrano - Capital Federal
54. LR 4 Radio Splendid - Capital Federal
55. LR 5 Radio Excelsior - Capital Federal
56. LR 6 Radio Mitre - Capital Federal
57. LR 9 Radio Antártida - Capital Federal
58. LR 11 Radio Universidad Nacional
de La Plata – Buenos Aires
59. LRA 1 Buenos Aires
60. LRA 2 Emisora de Onda Corta
61. LRA 3 Santa Rosa - La Pampa
62. LRA 4 Salta
540
Anexos
63. LRA 5 Rosario

64. LRA 6 Mendoza
65. LRA 7 Córdoba
66. LRA 8 Formosa
67. LRA 9 Esquel
68. LRA 10 Ushuaia e Islas Malvinas
69. LRA 11 Comodoro Rivadavia
70. LRA 12 Santo Tomé
71. LRA 13 Bahía Blanca
72. LRA 14 Santa Fe
73. LRA 15 San Miguel de Tucumán
74. LRA 16 La Quiaca
75. LRA 17 Zapala
76. LRA 18 Río Turbio
77. LRA 19 Puerto Iguazú
78. LRA 20 Las Lomitas
79. LRA 21 Santiago del Estero
80. LRA 22 San Salvador de Jujuy
81. LRA 23 San Juan
82. LRA 24 Río Grande
83. LEA 25 Tartagal
84. LRA 31 Emisora de Onda Corta del RAE
85. LRA 33 Emisora de Onda Corta del RAE
86. LP-A 34 Emisora de Onda Corta del RAE Mendoza
87. LRA 51 Jáchal
88. LRA 52 Chos Malal
89. LRA 53 San Martín de los Andes
90. LRA 54 Ingeniero Jacobacci
541
91. LRA 55 Alto Río Senguer

92. LEA 56 Perito Moreno
93. LS 6 Radio del Pueblo - Capital Federal
94. LS 83 TV Canal 9 - Capital Federal
97. LS 86 TV Canal 2 La Plata - Buenos Aires
98. LT 2 Radio General San Martín - Rosario
99. LT 3 Radio Cerealista - Rosario
100. LT 5 Radio Chaco - Resistencia
101. LT 6 Radio Sargento Cabral, Goya - Corrientes
102. LT 8 Radio Rosario - Santa Fe
103. LT 10 Radio Universidad Nacional del Litoral - Santa Fe
104. LT 11 Radio Gral. Francisco Ramírez
- Concepción del Uruguay - Entre Ríos
105. LT 12 Radio General Madariaga
- Paso de los Libres - Corrientes
106. LT 14 Radio General Urquiza, Paraná - Entre Ríos
107. LT 16 Radio Presidente Roque Sáenz Peña - Chaco
108. LT 34 Radio Zárate - Buenos Aires
109. LT 88 TV Canal 11 - Formosa
110. LU 4 Radio Difusora Patagonia Argentina,
Comodoro Rivadavia - Chubut
111. LU 5 Radio Neuquén - Neuquén
112. LU 6 Emisora Atlántica - Mar del Plata
113. LU 8 Radio Bariloche - Río Negro
114. LU 23 Emisora Lago Argentino, Calafate - Santa Cruz
115. LU 32 Radio Coronel Olavarría - Buenos Aires
542
Anexos
116. LU 33 Emisora Pampeana, Santa Rosa - La Pampa

117. LU 86 TV Canal 8, Mar del Plata - Buenos Aires
118. LU 91 TV Canal 12, Trenque Lauquen - Buenos Aires
119. LV 2 Radio General Paz - Córdoba
120. LV 3 Radio Córdoba - Córdoba
121. LV 4 Radio San Rafael - Mendoza
122. LV 5 Radio Sarmiento - San Juan
123. LV 7 Radio Tucumán - Tucumán
124. LV 8 Radio Libertador - Mendosa
125. LV 12 Radio Independencia - Tucumán
126. LV 13 Radio Granaderos Puntanos - San Luis
127. LV 14 Radio Joaquín V. González - La Rioja
128. LV 15 Radio Villa Mercedes - San Luis
129. LV 19 Radio Malargüe - Mendoza
130. LV 80 TV Canal 10 - Universidad Nacional de Córdoba
131. LV 83 TV Canal 10 - Universidad Nacional de Tucumán
132. LV 84 TV Canal 6 San Rafael - Mendoza
133. LV 89 TV Canal 7 - Mendoza
134. LV 1 Radio Universidad Nacional de Córdoba
135. LV 7 Radio Catamarca - Catamarca
137. Organización Transitoria para la Operación Grabado
138. Petroquímica General Mosconi S. A.
139. Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires
140. Talleres Navales Dársena Norte (TANDANOR)
141. Télam S. A.
543
1.2. PROVINCIALES
1. Aserradero Corcobado
2. Calcinadora de Yeso Chamical
3. Cía. Telegráfica de la Provincia de Buenos Aires
4. Corporación Forestal Neuquina
5. Corporación Minera del Neuquén
6. Desecadora de Frutas Los Talas - La Rioja
7. Desmotadora Oficial de Algodón - Catamarca
8. Deshidratadora de Hortalizas Capital - La Rioja
9. Dirección de Energía de la Provincia
de Buenos Aires (DEBA)
10. Electricidad de Misiones
11. Empresa Provincial de Electricidad (EPEC) - Córdoba
12. Empresa Provincial de Energía - San Juan
13. Empresa Provincial de Hoteles de Turismo - San Luis
14. Empresa Provincial de Transporte (Trolebuses) - Mendoza
15. Ente Construcción Teatro Argentino S. E.
16. Esacon S. A. - Santa Fe
17. Estancia El Leoncito - San Juan
18. Ferias y Mercados del Chaco
19. Finca Río Negro El Chalicán - Jujuy
20. Firma Tucunuco - San Juan
21. Fricadier S. A. - Río Negro
22. Fridevi S. A. - Río Negro
23. Frigorífico Arenales - Salta
24. Frigorífico del Estado
25. Frigorífico Gualeguaychú - Entre Ríos
26. Frigorífico Regional Dean Funes S. A. - Córdoba
544
Anexos
27. Giol - Empresa del Estado - La Celina - Mendoza

28. Gran Hotel Provincial - San Juan
29. Hostería de Huaco - San Juan
30. Hostería de Puente del Inca - Mendoza
31. Hostería Malazán - La Rioja
32. Hostería Provincial Ancasti - Catamarca
33. Hostería Provincial de Pomán - Catamarca
34. Hostería Provincial El Alto - Catamarca
35. Hostería Provincial El Bolsón - Catamarca
36. Hostería Provincial El Rodeo - Catamarca
37. Hostería Provincial La Merced - Catamarca
38. Hostería Sanagasta - La Rioja
39. Hostería Sarmiento - San Juan
40. Hotel Ambato - Catamarca
41. Hotel Barreal - San Juan
42. Hotel Casino La Rioja - La Rioja
43. Hotel de Turismo Belén - Catamarca
44. Hotel de Turismo Capital - La Rioja
45. Hotel de Turismo Catamarca - Catamarca
46. Hotel de Turismo Chilecito - La Rioja
47. Hotel de Turismo Malargüe - Mendoza
48. Hotel de Turismo Monte Caseros - Corrientes
49. Hotel de Turismo Santa María - Catamarca
50. Hotel de Turismo Tinogasta - Catamarca
51. Hotel de Turismo Tupungato - Mendoza
52. Hotel Nogaró - San Juan
53. Hotel Pismanta - San Juan
54. Hotel Potrerillos - Mendoza
545
55. Hotel Sussex - San Juan

56. Hotel Termal - Chaco
57. Hotel Termas Rosario de la Frontera - Salta
58. Ingenio Azucarero Victoria - Entre Ríos
59. Lanera Austral - Chubut
60. LS 11 Radio Provincia de Buenos Aires
61. LT 17 Posadas - Misiones
62. LT 46 Bernardo de Irigoyen - Misiones
63. LT 85 Canal 12 Posadas - Misiones
64. LU 14 Radio Provincia de Santa Cruz - Santa Cruz
65. LU 85 TV Canal 9 Río Gallegos - Santa Cruz
66. LU 87 TV Canal 11 Ushuaia - Tierra del Fuego
67. LU 88 TV Canal 13 - Tierra del Fuego
68. LU 90 TV Canal 7 Rawson - Chubut
69. LU 89 TV Canal 3 Santa Rosa - La Pampa
70. LV 90 TV Canal 13 - San Luis
71. LV 91 TV Canal 9 - La Rioja
72. Maderas Chaqueñas - Chaco
73. Matadero Frigorífico La Isla - Santiago del Estero
74. Papel Misionero - Misiones
75. Parque Industrial Piloto San Francisco - Córdoba
76. Planta Olivícola Aimogasta - La Rioja
77. Planta Vitivinícola Chilecito - La Rioja
78. Plaza Hotel - Mendoza
79. Servicios Energéticos del Chaco - Chaco
80. Sociedad Anónima Forestal Epuyen - Chubut
81. Usina Eléctrica Rafaela - Santa Fe
82. Vasija Vinaria - La Rioja
83. Villa Turística Las Pirquitas - Catamarca
546
Anexos
1.3. MUNICIPALES
1. LS 1 Radio Municipal de la Ciudad de Buenos Aires

2. LT 21 Alvear - Corrientes
3. LV 18 San Rafael - Mendoza
5. Teatro Colón
6. Teatro Municipal General San Martín
1.4. INTERGUBERNAMENTALES
1. Cinturón Ecológico Área Metropolitana S. A.

2. Corporación Mercado Central de Buenos Aires
3. Yacimientos Mineros de Aguas de Dionisio (YMAD)
1.5. MIXTAS
1. Aerochaco Sociedad de Economía Mixta

2. Alcalis de la Patagonia S. A.
3. Altos Hornos Zapla Construcciones S. A.
4. Carboquímica Argentina S. A.
5. Clanclay S. A.
6. Compañía Industrial Cervecera - Salta
7. Compañía Argentina de Promoción
de Exportaciones (CAPESA)
8. Conarsud Asesoramiento y Consultoría S. A.
9. Cooperativa La Cordillerana - San Juan
10. Editorial Universitaria de Buenos Aires (EUDEBA)
11. Ex Textil Escalada
12. Fábrica Argentina de Vidrios y Revestimientos
de Opalinas Hurlingham S. A.
547
13. Induclor S. M.
14. Monómeros Vinílicos S. M.
15. Petroquímica Bahía Blanca
16. Petroquímica Río Tercero
17. Petropol S. M.
18. Polisur S. M.
19. Predio Ferial de Córdoba
20. Siam Di Tella
21. Salta Forestal
22. Siderúrgica Integrada S. A. (SIDINSA)
23. Sociedad Mixta Siderurgia Argentina (SOMISA)
24. Winco S. A.
2. EMPRESAS FINANCIERAS
2.1. NACIONALES
1. Banco de la Nación Argentina

2. Banco Hipotecario Nacional
3. Caja Nacional de Ahorro y Seguros
4. Banco Nacional de Desarrollo
5. Banco del Territorio de Tierra del Fuego,
Antártida e Islas del Atlántico Sur S. A.
2.2. PROVINCIALES
1. Banco de Catamarca
2. Banco de Entre Ríos
3. Banco de Jujuy
4. Banco de La Pampa
548
Anexos
5. Banco de la Provincia de Buenos Aires

6. Banco de la Provincia de Córdoba
7. Banco de la Provincia de Corrientes
8. Banco de la Provincia de Formosa
9. Banco de la Provincia de La Rioja
10. Banco de la Provincia de Chubut
11. Banco de la Provincia de Neuquén
12. Banco de la Provincia de Misiones
13. Banco de la Provincia de Río Negro
14. Banco de la Provincia de San Luis
15. Banco de la Provincia de Santa Cruz
16. Banco de la Provincia de Santiago del Estero
17. Banco de la Provincia de Tucumán
18. Banco del Chaco
19. Banco de Mendoza
20. Banco de Previsión Social - Mendoza
21. Banco de San Juan
22. Banco Provincial de Salta
23. Banco Provincial de Santa Fe
24. Banco Social de Córdoba
25. Banco Santafesino de Inversión y Desarrollo
26. Cofirene Banco de Inversión S. A.
2.3. MUNICIPALES
1. Banco de la Ciudad de Buenos Aires - Buenos Aires

2. Banco Municipal de La Plata - Buenos Aires
3. Banco Municipal de Paraná - Entre Ríos
4. Banco Municipal de Rosario - Santa Fe
5. Banco Municipal de Tucumán - Tucumán
549
ANEXO III. LISTADO DE EMPRESAS PÚBLICAS ACTUALES (CF. DECRETO 50/19)
EMPRESAS Y ENTES DEL SECTOR PÚBLICO NACIONAL

(DECRETO N° 50/19, ANEXO III)
JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS
1. Corporación Antiguo Puerto Madero Sociedad Anónima

Secretaría de Innovación Pública
2. Empresa Argentina de Soluciones Satelitales (AR-SAT)
3. Correo Oficial de la República Argentina Sociedad Anónima
Secretaría de Medios y Comunicación Pública
4. Radio y Televisión Argentina Sociedad del Estado
5. Télam Sociedad del Estado
6. Contenidos Públicos Sociedad del Estado
MINISTERIO DEL INTERIOR
7. Tandanor SACIyN
8. Fábrica Argentina de Aviones Brigadier San Martín Socie-
dad Anónima (FADEA)
9. Construcción de Vivienda para la Armada Empresa del Es-
tado (COVIARA)
10. Fabricaciones Militares Sociedad del Estado
MINISTERIO DE ECONOMÍA
11. Casa de Moneda Sociedad del Estado
MINISTERIO DE DESARROLLO PRODUCTIVO
12. Polo Tecnológico Constituyentes Sociedad Anónima
550
Anexos
Secretaría de Energía3
13. Nucleoeléctrica Argentina Sociedad Anónima
14. Integración Energética Argentina
Sociedad Anónima (IEASA)
15. Dioxitek Sociedad Anónima
Sociedades comprendidas en el artículo 15 de la Ley N° 26741
16. YPF Sociedad Anónima
17. YPF Gas Sociedad Anónima
Secretaría de Minería
18. Yacimientos Mineros Agua de Dionisio (YMAD)
MINISTERIO DE AGRICULTURA, GANADERÍA Y PESCA
19. Innovaciones Tecnológicas Agropecuarias

Sociedad Anónima (INTEA)
MINISTERIO DE TRANSPORTE
20. Ferrocarriles Argentinos Sociedad del Estado (FASE)

21. Operadora Ferroviaria Sociedad del Estado (SOFSE)
22. Administración de Infraestructuras
Ferroviarias Sociedad del Estado (ADIF)
23. Desarrollo del Capital Humano Ferroviario Sociedad
Anónima con Participación Estatal Mayoritaria (DECAHF)
24. Belgrano Cargas y Logística Sociedad Anónima
3. Por vía del DNU N° 706/2020 se dispuso el traspaso de la Secretaría de Energía

(y de las empresas que de esta dependen) de la órbita del Ministerio de Desarrollo
Productivo a la del Ministerio de Economía.
551

Sociedad del Estado (AGP)
26. Empresa Argentina de Navegación Aérea
Sociedad del Estado (EANA)
27. Aerolíneas Argentinas Sociedad Anónima
28. Austral Líneas Aéreas - Cielos del Sur Sociedad Anónima
29. Intercargo Sociedad Anónima Comercial
30. Playas Ferroviarias de Buenos Aires Sociedad Anónima
MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS
31. Agua y Saneamientos Argentinos Sociedad Anónima (AySA)

32. Corredores Viales Sociedad Anónima
MINISTERIO DE EDUCACIÓN
33. Servicio de Radio y Televisión de la Universidad Nacional

de Córdoba (SRT-UNC)
34. Radio de la Universidad Nacional del Litoral (LT10-UNL)
35. Educ.Ar Sociedad del Estado
MINISTERIO DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN
36 Vehículo Espacial de Nueva Generación Sociedad Anónima
552
Anexos
ANEXO IV. LISTADO DE EMPRESAS PÚBLICAS

PROVINCIALES ACTUALES (POR JURISDICCIÓN) 4
Denominación formal de la Sigla / Nombre

Nº Provincia empresa corto
1 Buenos Aires Aguas Bonaerenses S. A. ABSA
Centrales de la
2 Buenos Aires CCA SA
Costa Atlántica S. A.
Buenos Aires Gas
3 Buenos Aires BAGSA
Sociedad Anónima
4 Buenos Aires Autopista de Buenos Aires S. A. AUBASA
Banco de la Provincia
5 Buenos Aires BAPRO
de Buenos Aires
Fondo de Garantías
6 Buenos Aires FOGABA SA
Buenos Aires S. A.
7 Catamarca Aguas de Catamarca S. A. P. E. M. ADC
8 Catamarca Energía de Catamarca S. A. P. E. M. EC SAPEM
Catamarca Minera
9 Catamarca CAMYEN SE
y Energética S. E.
10 Chaco Nuevo Banco del Chaco S. A.
Servicios Energéticos del Chaco

11 Chaco SECHEEP
Empresa del Estado Provincial
Servicios de Agua y Mantenimiento
12 Chaco SAMEEP
Empresa del Estado Provincial
13 Chaco Ecom Chaco S. A.
4. Fuente: Yáñez, M. (2020). Empresas públicas provinciales: aproximación al escena-

rio actual y aportes para su análisis. Documentos de trabajo CIAP 24(1). Recuperado
de http://www.economicas.uba.ar/wp-content/uploads/2016/01/docin_ciap_v20_n24.pdf
553

14 Chaco Laboratorios Chaqueños S. A.
15 Chaco Fiduciaria del Norte S. A.
Banco del Chubut

16 Chubut Banco del Chubut S. A. SAPEM
17 Chubut Petrominera Chubut S. E. Petrominera
18 Chubut Chubut Deportes S. E. M.
19 Chubut Patagonia Brokers S. A.
20 CABA Autopistas Urbanas S. A. AUSA
21 CABA Subterráneos de Buenos Aires S. E. SBASE
Corporación Buenos Aires Sur

22 CABA Sociedad del Estado
Agencia de Bienes
23 CABA Sociedad del Estado
Facturación y Cobranzas
24 CABA FACOEP SE
de los Efectores Públicos S. E.
Banco de la Ciudad
25 CABA Banco Ciudad
de Buenos Aires
Lotería de la Ciudad
26 CABA LOTBA SE
de Buenos Aires S. E.
Empresa Provincial
27 Córdoba EPEC
de Energía de Córdoba
28 Córdoba Caminos de Las Sierras S. A. CASISA
Lotería de la Provincia
29 Córdoba de Córdoba S. E.
30 Córdoba Terminal de Ómnibus Córdoba S. E. TOCSE
554
Anexos
31 Córdoba BANCOR
de Córdoba S. A.
32 Córdoba Asesores de Córdoba S. A. ASECOR
Agencia Córdoba de Inversión y

33 Córdoba ACIF
Financiamiento S. E. M.
34 Córdoba Agencia Córdoba Deportes S. E. M.
35 Córdoba Agencia Córdoba Cultura S. E.
36 Córdoba Agencia Córdoba Turismo S. E. M.
37 Córdoba Agencia Procórdoba S. E. M.
Agencia Córdoba Innovar y

38 Córdoba Emprender S. E. M.
39 Corrientes Banco de Corrientes S. A. BANCO
Sistema de Crédito
40 Entre Ríos SIDECREER
de Entre Ríos S. A.
41 Entre Ríos Energía de Entre Ríos S. A. ENERSA
42 Entre Ríos Compañía Entrerriana de Gas S. A. CEGSA
Instituto Autárquico
43 Entre Ríos IS
Provincial del Seguro
Compañía Entrerriana
44 Entre Ríos CETSE
de Tierras S. E.
45 Entre Ríos Salud Entre Ríos S. E.
Fondo de Garantías
46 Entre Ríos FOGAER SAPEM
de Entre Ríos S. A.
47 Formosa Recursos y Energía Formosa S. A. REFSA
48 Formosa Laformed S. A. LAFORMED
555

Alimentos Nutritivos de Formosa
49 Formosa NUTRIFOR
S. A. P. E. M.
Agua Potable y Saneamiento
50 Jujuy de Jujuy S. E.
Gestión Integral de Residuos
51 Jujuy GIRSU
Sólidos Urbanos S. E.
52 Jujuy Jujuy Energía y Minería S. E. JEMSE
Banco de Desarrollo Económico y

53 Jujuy Financiero de Jujuy S. E.
Banco de La
54 La Pampa Banco de La Pampa S. E. M. Pampa
55 La Pampa Pampetrol S. A. P. E. M. PAMPETROL
56 La Pampa Aguas del Colorado S. A. P. E. M.
Banco Rioja Sociedad Anónima

57 La Rioja Banco Rioja
Unipersonal
58 La Rioja Federal Empresa del Estado
59 La Rioja Energía y Minerales S. E. EMSE
60 La Rioja Aguas Riojanas S. A. P. E. M. Aguas Riojanas
Empresa Distribuidora de
61 La Rioja EDELAR
Electricidad de La Rioja S. A.
La Rioja Telecomunicaciones S. A. LRT - Internet
62 La Rioja P. E. M. Para Todos
Fondo de Garantía Público
63 La Rioja FOGAPLar SAPEM
La Rioja S. A. P. E. M.
64 La Rioja Cerdo de los Llanos S. A. P. E. M.
65 La Rioja ELARGAS S. A. P. E. M.
556
Anexos
66 La Rioja Parque Eólico Arauco S. A. P. E. M.
67 La Rioja Granjas Riojanas S. A. P. E. M.
68 La Rioja AGROANDINA S. A. P. E. M. AGROANDINA
Colonia Cunícola Riojana

69 La Rioja del Oeste S. A. P. E. M.
70 La Rioja LEDLAR S. A. P. E. M. LEDLAR
La Mostera (ex
71 La Rioja La Rioja Vitícola S. A.P. E. M. Bodega La Rioja)
Vivero del Oeste Riojano Agrogenética
72 La Rioja S. A. P. E. M. Riojana
73 La Rioja ALFA S. A. P. E. M.
74 La Rioja Triángulo del Sol S. A. P. E. M.
75 La Rioja Cerámica Riojana S. A. P. E. M.
76 La Rioja Agroarauco S. A. P. E. M.
77 La Rioja RIODECO S. A. P. E. M.
78 La Rioja VALLESOL S. A. P. E. M.
79 La Rioja Kayne S. A. Cabaña Don Isidro
80 La Rioja Anguinán Productiva S. A. P. E. M.
Bodegas y Fincas
81 La Rioja de Aminga S. R. L.
82 La Rioja Rioja Vial S. R. L.
83 La Rioja Vidrios Riojanos S. R. L.
557

84 La Rioja Dripsa S. R. L.
85 La Rioja Puertas del Sol S. R. L.
86 La Rioja Hortícola Riojana S. R. L.
87 La Rioja Frutos de San Nicolás S. R. L.
Sociedad de Transporte
88 Mendoza STM
de Mendoza S. A.
AM - Aguas
Aguas y Saneamientos
89 Mendoza Mendocinas -
Mendoza S. A. P. E. M. AYSAM SAPEM
90 Mendoza Mendoza Fiduciaria S. A.
Empresa Mendocina
91 Mendoza EMESA
de Energía S. A.
Aeronaútica de Mendoza
92 Mendoza AEMSA
S. A. P. E. M.
93 Misiones Electricidad de Misiones S. A. EMSA
Instituto Provincial de Lotería y

94 Misiones IPLYC
Casinos S. E.
Multimedios
95 Misiones Multimedios S. A. P. E. M. SAPEM
96 Misiones Biofábrica Misiones S. A. P. E. M. BIOMISA
Sociedad del Conocimiento

97 Misiones S. A. P. E. M.
98 Misiones Marandú Comunicaciones S. E.
99 Neuquén BPN
del Neuquén S. A.
Agencia de Promoción y Desarrollo
100 Neuquén de Inversiones S. E. de la Provincia ADI - NQN SEP
del Neuquén
558
Anexos
101 Neuquén Artesanías Neuquinas S. E. P.
102 Neuquén NEUTICS S. A. P. E. M.
Mercado Concentrador del

103 Neuquén Neuquén S. A. P. E. M.
Empresa de Promoción Turística
104 Neuquén Neuquén TUR
del Neuquén S. E.
Gas y Petróleo del Neuquén S. A.
105 Neuquén GyP
P. E. M.
Hidrocarburos del Neuquén S. A.
106 Neuquén HIDENESA
P. E. M.
Corporación Minera del Neuquén
107 Neuquén CORMINE SEP
S. E. P.
Emprendimientos Hidroeléctricos
108 Neuquén EMHIDRO SEP
S. E. Provincial del Neuquén
Empresa Neuquina de Servicios
109 Neuquén ENSI SE
de Ingeniería S. E.
Emprendimientos Culturales y
110 Neuquén ECYDENSE
Deportivos Neuquinos S. E.
Corporación Forestal
111 Neuquén CORFONE
Neuquina S. A.
Corporación para el Desarrollo del
112 Neuquén CORDEC
Curí Leuvú S. A. P. E. M.
113 Neuquén Fiduciaria Neuquina S. A.
114 Río Negro Aguas Rionegrinas S. A. ARSA
Alta Tecnología
115 Río Negro Telecomunicaciones ALTEC SE
y Sistemas S. E.
Transportadora de Energía del TRANSCOMAHUE
116 Río Negro Comahue S. A. SA
Servicios Ferroviarios SEFEPA - Tren
117 Río Negro Patagónicos S. A. Patagónico SA
Horizonte Compañía Argentina de Horizonte
118 Río Negro Seguros Generales S. A. Seguros
559

Radio y Televisión Río Negro S. E. - RTRN - Televisión
119 Río Negro LU 92 CANAL 10 Rionegrina
120 Río Negro Río Negro Fiduciaria S. A.
121 Río Negro INVAP S. E. INVAP
Empresa de Desarrollo
122 Río Negro EDHIPSA
Hidrocarburífero Provincial S. A.
123 Río Negro Empresa Forestal S. A. EMFORSA
124 Río Negro Empresas Minera Rionegrina S. A. EMIRSA
125 Río Negro Eólica Rionegrina S. A.
126 Río Negro FRONTEC S. A.
Productora Farmacéutica
127 Río Negro PROFARSE
Rionegrina S. E.
128 Salta Complejo Teleférico Salta S. E.
Sociedad Anónima del Transporte

129 Salta SAETA
Automotor S. A.
Recursos Energéticos y Mineros
130 Salta REMSA SA
Salta S. A.
Compañía Salteña de Agua y CoSAySa - AGUAS
131 Salta Saneamiento S. A. DEL NORTE
132 Salta Salta Forestal S. A.
Hospital Público Materno

133 Salta Infantil S. E.
Centro de Convenciones
134 Salta CCSE
de Salta S. E.
Servicio Ferroviario Turístico Tren a las Nubes
135 Salta “Tren a las Nubes” S. E. SFTSE
560
Anexos
136 Salta Tomografía Computada S. E.
Energía Provincial Sociedad

137 San Juan EPSE
del Estado
138 San Juan Obras Sanitarias S. E. OSSE
Distribuidora Eléctrica
139 San Juan DECSA
de Caucete S. A.
140 San Juan Garantía San Juan S. A. P. E. M.
141 San Juan Fiduciaria San Juan S. A. P. E. M.
142 San Juan Agencia Calidad San Juan S. E. M.
Agencia San Juan del Bicentenario

143 San Juan S. E. M.
144 San Luis Sol Puntano S. A. P. E. M.
Instituto Mixto de Producción IMPROFOP

145 San Luis Forestal Provincial SAPEM
146 San Luis San Luis Agua S. E.
147 San Luis Laboratorios Puntanos S. E.
Servicios y Consultorías San Luis

148 San Luis S. A. P. E. M.
149 San Luis Constructora San Luis S. A. P. E. M.
150 San Luis Energía San Luis S. A. P. E. M.
151 San Luis Agrozal S. A. P. E. M.
Servicios Públicos Sociedad

152 Santa Cruz SPSE
del Estado
Fomento Minero
153 Santa Cruz FOMICRUZ SE
de Santa Cruz S. E.
561

154 Santa Fe Aguas Santafesinas S. A. ASSA
Empresa Provincial de la Energía

155 Santa Fe EPE
de Santa Fe
Laboratorio Industrial
156 Santa Fe LIF
Farmacéutico Sociedad del Estado
Santa Fe Gas y Energías
157 Santa Fe SAFEGyER
Renovables S. A. P. E. M.
158 Santa Fe Radio y Televisión Santafesina S. E. RTS
Santiago del Energía Santiago del Estero S. A.

159 ENERSE SAPEM
Estero P. E. M.
Banco Provincia de Tierra
160 Tierra del Fuego BTF
del Fuego
Laboratorio del Fin del Mundo
161 Tierra del Fuego LFM
S. A. P. E. M.
162 Tucumán Caja Popular de Ahorros CPA
Sociedad Aguas del Tucumán S. A.

163 Tucumán SAT SAPEM
P. E. M.
Ente Corporación Antiguo Puerto
164 CPM
interjurisdiccional Madero S. A.
Ente Coordinación Ecológica Área
165 CEAMSE
interjurisdiccional Metropolitana S. E.
Ente Yacimientos Mineros Aguas de
166 YMAD
interjurisdiccional Dionisio
Ente Corporación del Mercado Central
167 Mercado Central
interjurisdiccional de Buenos Aires
Ente
168 Corporación Interestadual Pulmarí
interjurisdiccional
Ente Corporación para el Desarrollo
169 CORDINEU SE
interjurisdiccional Integral de Neuquén S. E.
Ente Interprovincial Túnel
Ente
170 Subfluvial “Raúl Uranga - Carlos
interjurisdiccional Sylvestre Begnis”
562
Anexos
ANEXO V. LISTADO DE EMPRESAS CON MINORÍA ESTATAL (FGS/ANSES)5
Participación accionaria
Empresa emisora (%) de la ANSES
1. Aluar Aluminios Argentinos S. A. I. C. 9,35%
2. Banco Hipotecario Nacional S. A. 5,22%
3. Banco Macro S. A. 28,80%
4. Banco Patagonia S. A. 15,29%
5. BBVA Banco Francés S. A. 6,90%
6. Cablevisión Holding S. A. 9%
7. Camuzzi Gas Pampeana S. A. 12,65%
8. Capex S. A. 10,73%
9. Central Puerto S. A. 1,85%
10. Consultatio S. A. 24,88%
11. Cresud S. A. C. I. F. y A. 3,86%
12. Distribuidora Gas Cuyana S. A. 26,12%
13. Edenor S. A. 27,80%
14. Edesa Holding S. A. 20,96%
15. Edesal Holding S. A. 20,96%
16. Emdersa S. A. 20,96%
17. Enel Generación Costanera S. A. 15,39%
18. Grupo Clarín S. A. 9%
19. Grupo Concesionario del Oeste S. A. 21,56%
20. Grupo Financiero Galicia S. A. 18,52%
5. Elaboración propia en base a documentos públicos (actas de asambleas) de la Co-

misión Nacional de Valores (CNV).
563
Participación accionaria
Empresa emisora (%) de la ANSES
21. Grupo Supervielle S. A. 0,70%
22. Holcim (Argentina) S. A. 11,30%

23. Inversora Eléctrica 2,10%
de Buenos Aires S. A.
24. IRSA Inversiones y Representaciones S. A. 4,48%
25. IRSA Propiedades Comerciales S. A. 1,61%
26. Ledesma S. A. 0,38%
27. Metrogas S. A. 8,61%
28. Metrovías S. A. 8,55%
29. Mirgor S. A. 21,54%
30. Molinos Agro S. A. 20,04%
31. Molinos Río de la Plata S. A. 20,04%
32. Naturgy Ban S. A. 26,63%
33. Pampa Energía S. A. 21,09%
34. Playas Ferroviarias S. A. 90%

35. S. A. Importadora y Exportadora
20,24%
de la Patagonia
36. SAMI - S. A. San Miguel A. G. I. C. I. y F. 26,06%
37. Sociedad Comercial del Plata S. A. 1,00%
38. Telecom S. A. 11,42%
39. Ternium Argentina S. A. 26,03%
40. TGN - Transportadora de Gas del Norte S. A. 0,73%
41. TGS - Transportadora de Gas del Sur S. A. 24%
42. TRANSENER S. A. 19,57%
43. YPF S. A. 0,01%
564
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592
Equipo de
investigación
Subsecretario de Hidrocarburos de la Nación (2019-2020) en la Secre-

taría de Energía dependiente del Ministerio de Desarrollo Productivo
de la Nación. Representante de la Secretaría de Energía ante los foros
OPEP+, Grupo Focal de Energía del G20, la Iniciativa EITI y el Gabi-
nete Nacional de Cambio Climático. Representante del Estado nacio-
nal en puestos directivos y de alta gerencia (Presidencia y Gerencia
General) en empresas energéticas como YPF, ENARSA, TRANSE-
NER y Emprendimientos Energéticos Binacionales (EBISA).
Abogado (UBA), licenciado en Ciencia Política (UBA) y magíster en
Derecho Administrativo (Universidad Austral). Doctorando en Dere-
cho con plan de tesis aprobado (UBA).
Director del Programa de “Actualización en Hidrocarburos, Energía
y Ambiente” de la Facultad de Derecho (UBA), titular del seminario
“Energía y Desarrollo” de la carrera de Ciencia Política (UBA) y titu-
lar de la asignatura “Energía, Recursos Naturales y Medioambiente”
de la Maestría de Políticas Públicas (FLACSO).
595
Docente de grado y posgrado de la UBA (Facultad de Derecho, CEA-

RE y Facultad de Ciencias Sociales), de la Procuración del Tesoro
de la Nación (Maestría en Abogacía del Estado de la ECAE), de la
Cancillería argentina (Instituto del Servicio Exterior de la Nación),
de la UNPAZ (carreras de Abogacía y de Gestión Gubernamental),
y de la Universidad Austral (Maestría en Derecho Administrativo y
Diplomatura en Ambiente, Energía, Minería e Hidrocarburos).
Director del Proyecto de Investigación sobre empresas públicas en
Argentina (Secretaría de Ciencia y Tecnología de la UNPAZ).
Autor del libro Las sociedades anónimas bajo injerencia estatal (SA-
BIE). El regreso del Estado empresario (Astrea, 2011) y de numero-
sas publicaciones en revistas especializadas y en medios de alcance
nacional. Correo electrónico: jjc_13@hotmail.com
ARTURO TRINELLI
Maestrando en Políticas Públicas para el Desarrollo con Inclusión

Social (FLACSO, tesis en elaboración) y licenciado y profesor en
Ciencia Política (UBA). Docente de la UBA, FLACSO Argentina y
de la UNPAZ. Se ha desempeñado en la gestión pública nacional en
la Dirección Nacional de Migraciones, ENARSA, ANSES y en la Su-
perintendencia de Seguros de la Nación. Integra desde hace años el
área de Estado y Políticas Públicas de FLACSO, donde es docente
en la Maestría de Políticas Públicas para el Desarrollo con Inclusión
Social, en los diplomas de Desarrollo Local y Control y Gestión de
Políticas Públicas, y como docente y responsable de las tutorías a dis-
tancia del Diploma Superior de Desigualdades y Políticas Públicas
Distributivas. También allí coordina el Congreso Anual de Estado
y Políticas Públicas de FLACSO-Sede Argentina y participa en el
596
consejo editorial de la Revista Estado y Políticas Públicas. Ha publi-

cado diversos artículos de investigación y notas de opinión en diarios
nacionales. Correo electrónico: trinelliarturo@gmial.com
MELINA COSSO
Abogada en derecho administrativo (UBA); licenciada en Ciencia

Política, orientación en Relaciones Internacionales (UBA); y magís-
ter en Defensa Nacional, orientación Mercosur, Facultad de Defen-
sa Nacional (UNDEF). Certificación internacional en Ética y Com-
pliance, reconocida por la International Federation of Compliance
Associations (IFCA), Universidad del CEMA - Asociación Argentina
de Ética y Compliance. Ha participado como expositora en congresos
y jornadas de ciencia política, derecho y filosofía. Correo electrónico:
melinacosso@gmail.com
EZEQUIEL CUFARI
Abogado con orientación en derecho administrativo (UBA) y licencia-

do en Ciencia Política (UBA). Jefe de despacho en la Fiscalía Gene-
ral ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial. Correo
electrónico: ezecufari@gmail.com
SANTIAGO SÁNCHEZ OSÉS
Abogado (UBA). Maestría Interdisciplinaria en Energía por el Cen-

tro de Estudios de la Actividad Regulatoria Energética (CEARE),
finalizada en 2016 con tesis en elaboración. Abogado del Centro de
Estudios Legales y Sociales (CELS). Asesor en la Subsecretaría de
597
Hidrocarburos de la Secretaría de Energía de la Nación. Correo elec-

trónico: santiag.sanchez8@gmail.com
OTROS INTEGRANTES
En la fase final de la investigación, también participaron en tareas de

divulgación Karen Romina Cáceres, Juan Francisco Casaiz, Lorena
Ferreyra, Andrea Belén Mansilla, Patricia Alejandra Pereyra y Ale-
jandro Sánchez, estudiantes de la carrera de Abogacía de la UNPAZ.
598
Este libro reflexiona acerca del perfil de las empresas públi-
cas en Argentina, instrumentos societarios que han tenido
–y aún mantienen– un importante rol en la consecución de
fines socioeconómicos para el desarrollo productivo federal
en sectores estratégicos como recursos naturales, energía,
transporte, comunicaciones, ciencia y tecnología. Aborda
tópicos como el rol constitucional del Estado en la econo-
mía, la evolución de las empresas públicas, los regímenes
jurídicos, el acceso al agua, a la justicia y a la información
pública, el gobierno corporativo, y los derechos humanos.
Contiene un análisis exhaustivo de las empresas nacionales
y casos testigo como IEASA, AySA, TRANSENER, CAMMESA,
INVAP, ARSAT, Aerolíneas y Ferrocarriles; además de YPF y
sus 100 años de vida. Y propone un modelo de SA bajo in-
COLECCIÓN HORIZONTES I+D+i
jerencia estatal (SABIE) a partir de la generación de valor,

la finalidad de interés público, la gobernanza corporativa,
la accountability republicana y el enfoque de derechos en
favor de los ciudadanos.
I+D+i
Instituto Interdisciplinario
de Estudios Constitucionales (IIEC)

Manual de Empresas Públicas en Argentina (1946-2020) de La Centenaria YPF A Las Actuales SABIE - JUAN JOSÉ CARABAJALES

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Manual de

COLECCIÓN HORIZONTES I+D+i

Estudio preliminar de Pino Solanas

Juan José Carbajales

Colección Horizontes I+D+i

1ª edición, julio de 2021

Universidad Nacional de José C. Paz

Publicación electrónica - distribución gratuita

Portal EDUNPAZ https://edunpaz.unpaz.edu.ar/

Licencia Creative Commons - Atribución - No Comercial (by-nc)

Al gran Pino Solanas

FERNANDO “PINO” SOLANAS 35

JUAN JOSÉ CARBAJALES 71

1. Génesis y evolución del Estado empresario

JUAN JOSÉ CARBAJALES 93

1.1. Sobre el rol del Estado en la economía 95

2. Presente del Estado empresario: las SABIE

JUAN JOSÉ CARBAJALES 135

2.1. Evolución histórica de las modalidades

SANTIAGO SÁNCHEZ OSÉS Y JUAN JOSÉ CARBAJALES 219

3.1. Introducción 221

4. Empresas públicas y acceso a la justicia

EZEQUIEL CUFARI 239

4.1. Introducción. ¿Debe pagar una empresa

5. Empresas públicas y acceso al agua

MELINA COSSO 257

5.1. Introducción. ¿Un recurso o un derecho? 259

6. Empresas públicas y acceso

JUAN JOSÉ CARBAJALES 275

6.1. Introducción 277

Parte Especial 315

EQUIPO DE INVESTIGACIÓN 317

7.1. YPF Sociedad Anónima 322

EQUIPO DE INVESTIGACIÓN 425

8.1. Corporación Antiguo Puerto Madero Sociedad Anónima 430

Anexo I – Listado de la Corporación

Equipo de investigación 593

en 2017 la gramática neoliberal que permeaba una buena parte de

Finalmente quisiera destacar la labor de EDUNPAZ. No solamente

mayúsculo, ya que la cuestión del conflicto de interés potencial o real

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vapor, el reemplazo revolucionario del feudalismo y, su consecuencia,

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de concesión eléctrica con las empresas CHADE y CIADE en los pri-

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lances contables, ya que no incluyen los enormes beneficios sociales y

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mos en el 2008 al Licenciado Fernando Suárez, presidente de ONABE

Pino: ¿Cuáles son los bienes del Estado…?

Suárez: Ni siquiera el Estado sabe lo que tiene. No tiene el inventa-