Sistema de Salud de China

Revista Internacional de Seguridad Social
VISIÓN DEL MUNDO
El sistema de salud de China:

entre la privatización
y los servicios de salud pública
Barbara Darimont y Dongmei Liu
Instituto Max Planck de Derecho Social y Política Social,

Munich, Alemania; Universidad de Zhongnan, Facultad de Derecho,
Changsha, China
Resumen En los últimos años la política del sistema de salud

de China ha sido objeto de numerosas reformas que han con-
ducido con frecuencia a nuevos desafíos, poniendo de relieve
la necesidad de una reforma ulterior. Las reformas más recien-
tes tienen por objeto hallar un término medio entre los servi-
cios de salud pública y los seguros privados comerciales. De
este modo, China está siguiendo los pasos de los países que 105
reforzaron inicialmente el papel de la privatización en la década
de 1990 y a principios del siglo xxi, pero que ahora se están
reorientando hacia los servicios de salud pública. Sin embargo,
este proceso de reforma constante ha conducido a una falta de
transparencia en el funcionamiento del sistema de salud, lo que
ha provocado una pérdida de confianza pública. Persiste un
grado considerable de incertidumbre con respecto al modo en
que evolucionará la situación en China. No obstante, aún
podría materializarse un enfoque de financiación dual de los
servicios de salud que utilice tanto los recursos financieros
provenientes de los impuestos como los seguros sociales; dicho
enfoque ofrecería un posible modelo que serviría de orienta-
ción para los avances en otros países.
Palabras clave seguro de enfermedad, acceso a la atención

médica, calidad de la atención médica, utilización de cuidados
de salud, China
Direcciones para la correspondencia: Barbara Darimont, Instituto Max Planck de Derecho Social y
Política Social, Amalienstraße 33, 80799 Múnich, Alemania; correo electrónico: darimont@mpisoc.mpg.
de; Dongmei Liu, Universidad de Zhongnan, Facultad de Derecho, Changsha, Provincia de Hunan,
China; correo electrónico: dongmei1215@hotmail.com.
El artículo fue patrocinado por el Proyecto de Investigación del Fondo Nacional de Investigación de
China para el Derecho Sanitario y el Derecho Médico.
© 2013 Autor(es) Revista Internacional de Seguridad Social © 2013 AISS Revista Internacional de Seguridad Social, vol. 66, 1/2013
Publicado por Blackwell Publishing Ltd, 9600 Garsington Road, Oxford OX4 2DQ, UK y 350 Main Street, Malden, MA 02148, USA
El sistema de salud de China: entre la privatización y los servicios de salud pública
Introducción
Antes del proceso de reforma económica que comenzó en 1978 se garantizaba a

todos los ciudadanos de China un servicio de salud rudimentaria. Las reformas
posteriores del sistema de salud, en particular las llevadas a cabo en los diez últimos
años, han socavado la calidad de los servicios de salud en China. Concretamente,
al recortarse los presupuestos de las administraciones locales, estas últimas respon-
dieron privatizando los servicios públicos, incluidos los de salud. Esto ha conducido
a acalorados debates en la sociedad china, ya que la atención de salud ha llegado a
ser inasequible para muchos ciudadanos.
La administración central reconoció este problema y emprendió reformas de los
servicios de salud. Sin embargo, la pregunta que se plantea es en qué dirección
deberían ir las reformas. ¿Son factibles los servicios de salud pública? ¿O debería
concederse preferencia a la privatización de los servicios de salud? Se ha puesto de
manifiesto la dificultad de que los defensores de estas propuestas alcancen un con-
senso, y la cuestión sigue suscitando polémica (Liu, 2011).
Con el objetivo de proporcionar una visión general y una evaluación del régimen
de seguro de salud establecido en China el contenido restante del presente artículo
106 se estructura de la siguiente manera: en la sección que figura a continuación se
expone, a grandes rasgos, el concepto de seguro de salud, y se explican las reformas
recientes y las discusiones que han acompañado a estas últimas. A continuación, se
examina la inversión de la tendencia consistente en alejarse de la privatización del
seguro de salud para poner más énfasis en la responsabilidad del Estado y en los
servicios de salud pública. El artículo concluye considerando si estos cambios son
un fenómeno particularmente chino o si reflejan las tendencias internacionales más
generales.
El concepto de servicios de salud
Con la fundación en 1949 de la República Popular China (en adelante, China), un

aspecto importante de la economía planificada del país fue que la responsabilidad
de los servicios de salud incumbía fundamentalmente al Estado y a las empresas
estatales. A raíz de la reorientación hacia la introducción de la economía de mercado
a principios de los años ochenta, las empresas estatales ya no pudieron asumir por
sí solas el costo financiero de la seguridad social y los servicios de salud, fundamen-
talmente a causa de las presiones competitivas. Urgía una reforma, ya que con el
desglose gradual del sistema de los servicios de salud una mayoría de los residentes
rurales y de los residentes urbanos desempleados ya no recibían atención médica
del Estado y debían financiar sus propios costos de los servicios de salud. En 1998
se estableció un seguro de salud básico, pero su cobertura sólo se extendió inicial-
mente a los trabajadores urbanos. Para ilustrar la brecha de cobertura en el sistema
Revista Internacional de Seguridad Social, vol. 66, 1/2013 © 2013 Autor(es) Revista Internacional de Seguridad Social © 2013 AISS
Cuadro 1. Servicios de salud por grupo de población y cobertura

Población Atención de salud Cobertura Cobertura de la MFA
Residente urbano Seguro de salud Tratamiento o copagos Para ayudar a realizar los
empleado obligatorio hospitalarios y copagos en tiempos de
(UEBMI) ambulatorios necesidad
Residentes urbanos sin Seguro de salud Tratamiento hospitalario Porcentaje de costos de
un contrato de trabajo voluntario y tratamiento de tratamiento hospitalario
(URBMI) enfermedades crónicas (no existe una directriz
nacional)
Residentes rurales Seguro de salud Tratamiento hospitalario Enfermedades graves
voluntario y tratamiento de
(NCMS) enfermedades crónicas
chino a finales de la década de 1990, aproximadamente el 50 por ciento de la pobla-

ción urbana y el 80 por ciento de la población rural no estaban cubiertas por el
seguro de salud o no tenían acceso a los servicios de salud (Ministerio de Salud –
Centro de Información Estadística, 2005). Colmar esta brecha es uno de los obje-
tivos actuales de la política de salud china.
Como para otras muchas esferas de política en el país, los servicios de salud 107
china están divididos en dos sistemas paralelos; concretamente, uno que presta
servicios en las zonas urbanas y otro que presta servicios en las zonas rurales (véase
el cuadro). La decisión con respecto a cuál de estos dos sistemas pertenece un ciu-
dadano depende del sistema de registro familiar (hukou). Una vez registrado un
ciudadano como residente rural, por ejemplo, es difícil que los miembros de dicho
hogar sean transferidos a un registro urbano, y esto sólo es posible a un elevado
costo financiero. Por este motivo, muchos de los llamados trabajadores migrantes
viven en zonas urbanas extraoficialmente, sin ningún derecho a recibir prestaciones
sociales, ya que tales derechos están vinculados con el lugar de residencia original.
En 2009 las condiciones cambiaron para los residentes urbanos, y ya no fue posible
que estos hogares transfirieran su registro de residencia a una zona rural. Estos
obstáculos administrativos dificultan de modo considerable la movilidad de los
trabajadores y los ciudadanos.
Otra cuestión importante hace referencia a la atribución de responsabilidad en
lo que respecta a la política de salud en China, ya que varios ministerios están
enfrentados por este motivo. Por ejemplo, el Ministerio de Salud es responsable de
la política de salud y del Nuevo Sistema de Asistencia Médica Cooperativa en las
Zonas Rurales (NCMS). Sin embargo, la responsabilidad de la política del seguro
social y, por ende, del seguro de salud, recae en el Ministerio de Recursos Humanos
y Seguridad Social (MOHRSS). Además, existen departamentos independientes
para los respectivos ámbitos de política en la esfera del Consejo de Estado, la prin-
cipal autoridad administrativa del país. Esta constelación de actores conduce a
dificultades en los procesos de toma de decisiones, ya que cada ministerio tiene sus
propios objetivos y su propio programa. La administración china está dividida en
un total de cinco estamentos de la administración: nacional; provincial, que también
incluye las regiones autónomas; de condado; de distrito y municipal. En el ámbito
administrativo nacional y provincial, en particular, existen diferentes intereses for-
males que influyen en la política de salud; esta realidad entra en conflicto con las
estructuras de gobernanza centralizada y causa problemas en la toma decisiones,
así como en el cumplimiento de las políticas y las leyes (Bloom, 2004).
Seguro médico básico para los trabajadores urbanos (UEBMI)
Ya en 1988 se llevaron a cabo proyectos experimentales con respecto al UEBMI. Las

experiencias obtenidas de estos proyectos se incluyeron en la «Decisión del Consejo
de Estado relativa a la creación de un sistema de seguro médico básico para los
trabajadores de las ciudades y municipios», de 14 de diciembre de 1998, en la cual
se especifica un marco normalizado a escala nacional para un seguro médico básico
oficial. Todos los empleadores registrados en las ciudades y los municipios deben
participar en el UEBMI y asegurar a sus trabajadores. Las administraciones provin-
108 ciales tienen la autoridad para decidir si las empresas de los distritos rurales, así
como los agricultores independientes, deberían asegurar a sus trabajadores en el
programa. En la actualidad, el UEBMI cubre tan sólo al 20 por ciento de los
1.300 millones de ciudadanos que cumplen los requisitos, lo cual equivale a más
de 237 millones de personas (MOHRSS, 2011). No obstante, teniendo en cuenta y
comparando todas las ramas del seguro social en el país, el grado de extensión de
la cobertura logrado por el UEBMI es superior.
Los empleadores y los trabajadores pagan conjuntamente la cotización total (los
empleadores pagan el 6 por ciento de la nómina mensual, y los trabajadores el 2 por
ciento del salario mensual). El UEBMI fue concebido sobre la base del asesoramiento
prestado por el Banco Mundial, es decir, además de un fondo de solidaridad, cada
persona asegurada ahorra un porcentaje de su salario en una cuenta personal de
ahorros médicos mantenida por su respectiva Oficina de Recursos Humanos y Segu-
ridad Social. Las cotizaciones pagadas por los empleadores financian el fondo de
solidaridad y también las cuentas personales de ahorros médicos de sus trabajadores.
Las cotizaciones pagadas por cada trabajador financian únicamente su cuenta perso-
nal de ahorros médicos. El fondo de solidaridad se ha concebido fundamentalmente
para pagar los costos del tratamiento hospitalario, así como los costos del tratamiento
ambulatorio de pacientes con enfermedades crónicas graves específicas. En general,
el asegurado paga el tratamiento ambulatorio con los fondos de su cuenta personal
de ahorros médicos, de conformidad con unas cuantías mínimas y máximas defini-
das. Estas cuantías específicas, así como el valor de los copagos individuales, son
determinadas por la administración local. Con el tiempo, el sistema del seguro médico
para los trabajadores ha sido menos generoso como consecuencia de las reformas.
Por ejemplo, si bien el antiguo sistema era, en su mayor parte, gratuito, los trabaja-
dores asegurados deben pagar cotizaciones en la actualidad, y se ha reducido el
reembolso de los costos de los servicios de salud asumidos (Zhang, 2005).
Además del UEBMI, se está promoviendo un seguro de salud complementario de
la empresa. Para ofrecer una visión más completa de los trabajadores, los funcionarios
y los trabajadores del sector público reciben prestaciones adicionales y existe un
programa de asistencia médica para las personas vulnerables que necesitan ayuda.
Seguro médico básico para los residentes urbanos (URBMI)
Cuando se introdujo el sistema del UEBMI, se puso de manifiesto que aquellos que
no estaban empleados –como los estudiantes y las personas con discapacidad–
seguirían sin estar asegurados o permanecerían excluidos de la protección del seguro
social. Hasta 2007 no se introdujeron en diversas ciudades y municipios proyectos
experimentales que ofrecían un seguro médico básico a los residentes rurales que no
estaban empleados. El 1.o de julio de 2007 se publicaron las «Directrices del Consejo
de Estado relativas a la expansión del proyecto experimental del Seguro médico básico
para los residentes urbanos». Desde 2009 el URBMI se ha introducido a escala nacio- 109
nal, si bien la participación es voluntaria en la actualidad.
El URBMI se financia mediante las cotizaciones pagadas por los asegurados y
las subvenciones estatales. En la fase experimental la cuantía de la cotización era
especificada por el gobierno de la ciudad respectiva. De conformidad con el plan
experimental de 2007, la persona asegurada recibía del gobierno una subvención
anual de al menos 40 yuanes chinos (CNY)1, de los cuales la administración central
liberaba 20 CNY para las personas que vivían en China central y oriental. En 2008
la subvención se duplicó. Desde 2012 las subvenciones con cargo a los presupuestos
de la administración central y locales ascienden a 240 CNY por habitante (Oficina
del Consejo del Estado, 2012). Los niños y estudiantes con discapacidades graves,
las personas pobres mayores de 60 años, y los residentes que viven en zonas desfa-
vorecidas reciben subvenciones adicionales de las administraciones central y local.
El seguro está organizado sobre la base del principio del reparto, lo cual significa
que las cotizaciones pagadas por el asegurado y las subvenciones estatales se utilizan
para financiar los servicios médicos y no se constituyen grandes reservas financie-
ras. No se ha previsto introducir cuentas personales de ahorros médicos en el marco
del URBMI.
El URBMI se utiliza, fundamentalmente, para los costos del tratamiento hospi-
talario, así como para los costos del tratamiento ambulatorio de enfermedades
1. En octubre de 2012 la cantidad de 100 yuanes chinos (CNY) equivalía a 12,24 euros (EUR) o a
15,98 dólares estadounidenses (USD), aproximadamente.
crónicas específicas, de conformidad con unos límites máximos y mínimos anuales

determinados por el gobierno de la ciudad. El seguro actúa de conformidad con el
principio de que «los recibos determinan los gastos»; los recibos correspondientes
al tratamiento médico deben proporcionarse en el plazo solicitado; en caso contra-
rio, el seguro no reembolsará los costos. Desde 2010 la cuantía máxima de reem-
bolso equivale a seis veces los ingresos anuales disponibles promedio de los
ciudadanos adultos locales; a partir de 2012, dicha cuantía no debería ser inferior
a 60.000 CNY.
Nuevo seguro médico cooperativo rural (NCMS)
Durante el período de la economía planificada, había existido un seguro médico

cooperativo rural basado en el principio de la asistencia mutua con el apoyo del
Estado. A raíz de la introducción de reformas orientadas al mercado, se disolvieron
las comunas populares (remin gongshe), que eran responsables de muchos aspectos
de la toma de decisiones en el ámbito local en las zonas rurales, se dio marcha atrás
con la colectivización de la agricultura y se introdujo un sistema de responsabilidad
presupuestaria. Como corolario de estos cambios, el sistema médico cooperativo
110 fracasó (Duckett, 2011). En 1986 tan sólo el 5 por ciento de la población rural tenía
acceso a los servicios de salud pública (Hua, 2007). La población rural debía asumir
los costos de los medicamentos y del tratamiento, los cuales aumentaban sin cesar
debido a la inflación y a la orientación de mercado del sistema de salud reformado.
Como consecuencia, la población rural tendía a evitar el tratamiento médico, por
lo que las enfermedades se prolongaban más y aumentaba el riesgo de propagación
de las enfermedades y epidemias. También había aumentado el riesgo de pobreza
en los casos en que se había tenido que recurrir a los ingresos de los hogares, por
ejemplo, para pagar el tratamiento de un único miembro de la familia con una
enfermedad grave, como el cáncer. Desde la década de 1990, el Gobierno chino ha
emprendido la reconstrucción del seguro médico cooperativo, aunque de una
forma modificada2. En 2003 se introdujo el nuevo seguro médico cooperativo rural
(NCMS). Según estadísticas oficiales, a finales de 2009 había 830 millones de per-
sonas aseguradas, lo cual representaba el 94 por ciento de la población (Ministerio
de Salud – Centro de Información Estadística, 2009). Este resultado se ha obtenido
pese al hecho de que la participación fuera voluntaria. En realidad, sin embargo, el
alto grado de participación obedece a las generosas subvenciones estatales al sistema
y a la presión para afiliarse al NCMS que han ejercido las administraciones locales
2. Además, desde 2002 se han realizado experimentos para establecer un seguro social con el objetivo
de mitigar el riesgo financiero asociado con el tratamiento de algunas enfermedades; este seguro se
introdujo a escala nacional en 2008 (Comité Central del Partido Comunista de China, 2002, y Ministerio
de Salud y Ministerio de Finanzas, 2008).
sobre la población rural con el fin de cumplir los objetivos del plan. En la práctica,
el NCMS actúa más bien como un sistema obligatorio.
El antiguo seguro médico cooperativo se había financiado de modo principal a
través de la economía colectiva rural y se había administrado a escala del municipio
de la aldea. En cambio, el NCMS –aunque sigue haciéndose referencia al mismo
como un seguro cooperativo y es administrado por el Ministerio de Salud– está
financiado en esencia con las cotizaciones de los agricultores y las subvenciones
provenientes de diferentes esferas del gobierno. Sólo un apoyo limitado proviene
de la economía colectiva. Los fondos del sistema se establecen y administran a escala
de distrito. En principio, el alcance de la prestación de los servicios de salud está
delimitado únicamente por el valor de dichos fondos, a menos que el Estado
conceda otras subvenciones. El agricultor asegurado sólo pagaba inicialmente un
mínimo de 20 CNY al año en concepto de cotizaciones, y los presupuestos de las
administraciones central y local proporcionaban subvenciones (Oficina del Consejo
de Estado, 2012). Además, los municipios y aldeas también deberían apoyar al
NCMS si explotan empresas colectivas. A este respecto, las administraciones de los
distritos tienen la responsabilidad de establecer las directrices para cada apoyo. Los
fondos del NCMS –al igual que los del URBMI– se utilizan, fundamentalmente,
para sufragar los costos del tratamiento hospitalario y del tratamiento ambulatorio 111
de enfermedades crónicas especificadas. El alcance y la calidad de los servicios son
establecidos por las administraciones de los distritos.
Con el tiempo, las subvenciones destinadas al NCMS a cargo de los presupuestos
financieros centrales y locales han aumentado, al pasar de 20 CNY por habitante en
2006 a 40 CNY por habitante en 2008 y en la actualidad se sitúan en 240 CNY (como
en el caso del URBMI). En 2012 la cotización anual que deben pagar los agricultores
se fijó en 60 CNY. El límite máximo de reembolso anual equivale a ocho veces los
ingresos anuales nacionales promedio (Oficina del Consejo del Estado, 2012).
Asistencia Médica Financiera (MFA)
El programa MFA se consideró necesario porque la cobertura del UEBMI no se extendía

a todos los grupos de personas, y porque el URBMI es voluntario. Asimismo, la sufi-
ciencia de la cobertura es muy baja, lo cual requiere la realización de copagos conside-
rables con el fin de financiar el tratamiento. Se espera que la MFA colme estas diferentes
brechas de cobertura. Desde 2003 se han establecido sistemas de MFA en las zonas
urbanas y rurales. De conformidad con la decisión del Comité Central del Partido
Comunista y del Consejo de Estado en relación con el mayor fortalecimiento de los
servicios de salud en las zonas rurales, en ese mismo año varios ministerios publicaron
los «Puntos de vista sobre la puesta en práctica de la asistencia médica rural».
A finales de 2005 se había establecido un sistema de asistencia médica rural a
escala nacional. El sistema se orienta a la asistencia de las familias de los agricultores
pobres y hogares de «Cinco tipos de ayuda»3. En las áreas cubiertas por el NCMS,
las personas que lo necesitan pueden recibir asistencia financiera para subvencionar
su participación en el sistema médico cooperativo. En el caso de enfermedades
graves, se concede a las familias la asistencia médica financiera necesaria. En lo que
respecta a las familias necesitadas que no participan en el NCMS, la asistencia
médica financiera se limita a atención hospitalaria.
En las zonas urbanas las personas necesitadas se definen como residentes que
reciben asistencia para el mínimo existencial4, aquéllas que no participan en el
UEBMI, aquéllas que sí participan, pero que no pueden sufragar los costos médicos,
y otras que se encuentran en circunstancias difíciles. En todos los casos, la MFA se
paga para financiar los costos de la atención hospitalaria.
Las normas para el desembolso de la MFA en las zonas rurales y urbanas son
establecidas por las administraciones locales, que crean y mantienen los fondos. En
las zonas más pobres de China central y occidental, las administraciones locales
reciben apoyo de la administración central (Liu, 2011; Oficina del Consejo de
Estado, 2012). El sistema de la MFA sigue siendo incipiente, y aunque su función
se comprende cada vez más, su aplicación más amplia sólo tiene lugar de modo
gradual.
112
Análisis de las reformas
A raíz de las reformas, la calidad de los servicios de salud ofrecidos por el sistema
de salud chino se ha deteriorado. El nuevo sistema de salud sólo cubre práctica-
mente en su totalidad los riesgos de las enfermedades graves. Esto significa que la
atención básica de salud y el tratamiento ambulatorio deben ser autofinanciados
por el asegurado (Ge y Gong, 2007). Además, las normas relativas a los límites
mínimos y máximos del reembolso son tan estrictas que en el caso del UEBMI, en
promedio, aproximadamente el 40 por ciento de los costos deben ser sufragados
por el asegurado (Gao, 2006); en el caso del NCMS constituye más del 70 por ciento
(Grupo de Evaluación, 2006). Esto representa una clara disminución del grado de
cobertura en comparación con los servicios de salud proporcionados en el momento
de la economía planificada.
El UEBMI incluye un sistema de cuentas personales de ahorros médicos utiliza-
das para los costos del tratamiento ambulatorio. Este modelo, copiado del seguro
oficial de pensiones, ha sido criticado por observadores (Gao, 2006; Rösner, 2004)
3. El concepto de hogares de «Cinco tipos de ayuda» hace referencia a las familias de las zonas rurales
que reciben asistencia específica. Esta asistencia garantiza comida, ropa, vivienda, atención médica y
servicios funerarios a las personas necesitadas (Liu, 2011).
4. El mínimo existencial es el nivel de ingresos requeridos como una necesidad social. Por lo general,
suele ser muy inferior al exigido para mantener un nivel mínimo de vida determinado a escala
nacional.
debido a que considera de una manera muy limitada el papel de solidaridad que
desempeña el seguro social –sólo el 4,2 por ciento del salario total asegurado se
transfiere al fondo de solidaridad del seguro de salud–, de tal modo que el asegu-
rado debe financiar predominantemente el seguro básico de salud (Lin, 2002; Ge
y Gong, 2007). Asimismo, los costos de administración correspondientes a las
cuentas personales de ahorros médicos en relación con el bajo nivel de cotizaciones
transferidas a las mismas son relativamente altos, mientras que el tipo de interés
pagado sobre los ahorros individuales es bajo. A su vez, los saldos individuales
pueden ser utilizados por el asegurado con fines que no sean sufragar los costos
médicos, por ejemplo, con la aprobación de los organismos responsables, pueden
utilizarse para adquirir bienes en determinados comercios (Ministerio de Trabajo
y Seguridad Social, 2007a). Éste es el motivo por el que se ha propuesto, reiterada-
mente, acabar con las cuentas personales de ahorros médicos, propuesta a la que el
Gobierno chino ha decidido no dar curso hasta la fecha.
Con respecto a los objetivos de las reformas del sistema de salud, el Estado sólo
ha alcanzado un objetivo hasta ahora, a saber, la reducción de su propia carga
financiera. La suma total de los gastos de los servicios de salud ha aumentado, al
pasar del 3,17 por ciento del producto interno bruto (PIB) en 1980 al 5,62 por
ciento del PIB en 2003. Sin embargo, sólo el 17 por ciento de los costos en 2003 113
fueron financiados con cargo al presupuesto estatal (Chen y Wang, 2007); los ciu-
dadanos han tenido que hacer frente al incremento de los gastos de los servicios de
salud. En la actualidad, los costos de los servicios de salud se han convertido en
la tercera partida más importante de gastos familiares, después de la comida y la
educación (Ministerio de Salud – Centro de Información Estadística, 2005). Debido
a la facilitación inadecuada de protección de seguridad social, los ciudadanos se ven
obligados a ahorrar más para financiar su vejez y sus enfermedades. Esto impide el
desarrollo de la demanda interna, la cual constituye un objetivo importante para
el Gobierno chino con miras al crecimiento económico sostenible. Los ciudadanos,
los expertos y los institutos de investigación oficiales han criticado la reforma del
sistema de salud, al considerar que ha fracasado (Wang, 2003; Ge y Gong, 2007).
Privatización de los hospitales públicos
La prestación de servicios públicos de salud está estrechamente vinculada con la

concepción del régimen de seguro social y sus prestaciones y servicios. La mayoría
de los médicos de China trabajan en hospitales, y los hospitales desempeñan un
papel fundamental en los servicios de salud. Por este motivo, todo análisis del
sistema de salud del país debe tener en cuenta el papel de los hospitales públicos
como importantes proveedores de servicios.
En la economía planificada, el sistema de salud pública formaba parte integrante
del bienestar social y estaba subvencionada por el Estado. El Estado controlaba el
precio de los servicios médicos y los medicamentos con el fin de cerciorarse de que
los servicios de salud eran asequibles para todos los ciudadanos. Antes de 1978 más
del 50 por ciento de los ingresos de los hospitales provenía del presupuesto del
Estado (Wang, 2005). A partir de 1985, con el fin de reducir la carga impuesta al
presupuesto del Estado, el gobierno introdujo reformas en los servicios de salud y
concedió una mayor autonomía a los hospitales, lo que condujo a un grado consi-
derable de privatización. Desde 1985 los hospitales, y también los ciudadanos
asumen un porcentaje mayor del costo de los servicios de salud (Liu, 2011). A finales
de los años noventa, las subvenciones estatales apenas representaban el 6 por ciento
de los ingresos de los hospitales (Wang, 2005). Con el fin de ayudar a cubrir las
necesidades en materia de gastos el gobierno autorizó a los hospitales públicos a
especificar los precios de los servicios médicos y de los medicamentos. Como con-
secuencia, los ingresos derivados de los servicios y los medicamentos se han con-
vertido desde entonces en la principal fuente de ingresos de los hospitales
públicos.
La mayor autonomía de los hospitales y, en particular, la facultad para especificar
los precios abrió la vía a posibles abusos en el sistema (Meng y otros, 2004), ya que
los médicos de los hospitales podían recetar servicios y medicamentos no aptos
114 para las necesidades de los pacientes y preparar facturas infladas. Los costos de los
tratamientos aumentaron de manera drástica en la década de 1990, lo que se tradujo
en que muchos pacientes fueran incapaces de asumir los costos. En general, los
pacientes trataban de evitar el tratamiento o se empobrecían debido a la gran carga
financiera que suponía el tratamiento (Liu, 2011; Darimont, 2009; Duckett, 2010).
Un resultado de la reforma del servicio público de salud fue la expansión de los
grandes hospitales urbanos, mientras que los centros de salud para los servicios de
salud primaria y preventiva se cerraron debido a la falta de apoyo financiero estatal.
Al reducirse el acceso a dichos servicios de salud, las enfermedades infecciosas y
epidemias han aumentado en los últimos años (Wang, 2003). Tras la crisis del
síndrome respiratorio agudo severo (SRAS) en 2003, la reforma del sistema de salud
se cuestionó cada vez más, y se instó al gobierno a asumir la responsabilidad de la
financiación y mantenimiento del sistema de salud (Ministerio de Trabajo y Segu-
ridad Social, 2007b). Como consecuencia, se crearon proyectos de reforma.
Proyectos de reforma en las provincias
Aunque la autofinanciación de los hospitales públicos se aplicó a escala nacional,

en 2001 el distrito administrativo de Suqian, en la provincia de Jiangsu, llevó a cabo
una reforma radical en sus centros públicos de salud. Suqian se había enfrentado a
dificultades financieras tras la reforma financiera de 1994, ya que se impuso al
gobierno la responsabilidad de los servicios públicos, como la educación y los
servicios de salud, pero éste no pudo financiarlos. Como consecuencia, la
administración local no sólo decidió poner fin a las subvenciones concedidas a los
hospitales públicos, sino venderlos. En 2006 el gobierno había vendido 134 de
los 135 hospitales. Los ingresos se destinaron a financiar los centros públicos
de salud y el seguro básico de salud (Grupo de investigación de la Universidad de
Beijing, 2006).
La reforma emprendida en Suqian alimentó un acalorado debate entre los exper-
tos. Una economista de renombre, Li Ling, y su grupo de investigación publicaron
un informe tras la revisión de la reforma en Suqian en el que se criticaban la comer-
cialización y la privatización de los servicios de salud, al considerarse que no se
habían reducido los costos de los servicios de salud y que no se había mejorado el
sistema de salud pública. Se observó la ausencia total de un mecanismo de control
de los precios para los hospitales, lo que permitía el incremento incontrolado de
los precios. Li Ling sostuvo que las dificultades financieras de las administraciones
locales deberían abordarse mediante la redistribución entre la administración
central y la local; para ello, el Estado tendría que asumir una mayor responsabilidad
con respecto a los servicios de salud (Grupo de investigación de la Universidad de
Beijing, 2006).
En cambio, un economista liberal, Zhou Qiren, evaluó de manera positiva la
reforma emprendida en Suqian. Señaló que si bien los ciudadanos seguían asu- 115
miendo la carga de sufragar los costos de los tratamientos, se había liberado de esta
carga al Estado y, en particular, a las administraciones. A su juicio, el Estado no
debería intervenir, sino que debería dejar margen para la libre competencia entre
los hospitales (Zhou, 2007).
El debate sobre la reforma emprendida en Suqian se aplacó tras la publicación de
la «Notificación del Comité Central del Partido Comunista de China y del Consejo
de Estado relativas a la profundización de la reforma del sistema de salud», en 2009.
En esta notificación se destacaron la responsabilidad del gobierno en lo que respecta
a los servicios de salud y su consideración como un bien público común, y se excluyó
la total privatización y comercialización de los hospitales públicos.
En 2009, como modelo contrario a la reforma llevada a cabo en Suqian, se
examinó el modelo denominado Shenmu, que pretende abordar las cuestiones
relativas a la insatisfacción de los ciudadanos con el sistema de salud y aquéllas
referentes a los elevados costos de los tratamientos y al bajo nivel de los servicios
en particular. En Shenmu, un distrito de la provincia de Shanxi, la oferta de los
servicios de salud ha aumentado considerablemente desde 2009, hasta el punto de
que, en la actualidad, existe un tipo de sistema de salud gratuito y financiado por
el Estado para los ciudadanos de Shenmu. A diferencia del condado de Suqian,
Shenmu es un distrito rico y la administración local puede asumir los costos de los
servicios de salud y conceder prioridad a la salud pública.
En las «Medidas adoptadas por el distrito de Shenmu para la aplicación de
un sistema de salud gratuita» de 2009 se establece que todos los ciudadanos con un
registro de residencia en Shenmu pueden acceder a los servicios de salud, gratuita-

mente, si participan en el seguro de salud y pagan las cotizaciones. En lo que res-
pecta a los costos del tratamiento ambulatorio, un residente del distrito puede
recibir subvenciones que ascienden a 100 CNY por año. En el caso del tratamiento
hospitalario, el reembolso se incrementó a 300.000 CNY al año. El reembolso
mínimo de los costos de tratamiento hospitalario en los hospitales municipales es
de 200 CNY, y en los hospitales de distrito de 400 CNY.
El Ministerio de Salud y el Ministerio de Asuntos Civiles evaluó de forma muy
positiva los doce primeros meses de la experiencia de Shenmu. El Ministro de Salud,
Chen Zhu, señaló que aproximadamente el 20 por ciento de todos los distritos de
China podrían asumir los costos de una reforma similar. Sin embargo, otros exper-
tos consideran que este modelo es utópico, ya que no está claro el modo en que las
regiones más pobres deberían financiar los servicios de salud gratuita si esta política
se expandiera a escala nacional (Gu, 2008). En general, el modelo de Shenmu no
pudo ganar terreno.
En 2009 se emprendió una reforma del sistema de salud en la provincia de
Anhui, en cuyo marco los centros de salud –los centros de atención primaria
de salud– debían ser financiados por el Estado, y el mercado de productos farma-
116 céuticos debía ser controlado estrictamente por el gobierno. La reforma llevada a
cabo en la provincia de Anhui, que es una de las provincias más pobres situada en
China central, era necesaria, ya que se había puesto de manifiesto la debilidad de
las reformas anteriores. La reforma de los servicios de salud puede remontarse al
23 de noviembre de 2009, fecha en la que la administración provincial aprobó las
«Opiniones preliminares sobre el amplio proyecto de reforma del sistema de aten-
ción básico de salud y del sistema de medicación». El sistema de seguro social está
acompañado de precios fijados por el Estado para los productos farmacéuticos que
se aplican en toda la provincia de Anhui. Los precios de los productos farmacéuticos
son el 52,8 por ciento de lo que se paga a escala nacional. Si bien esta política ha
sido atacada por la industria farmacéutica y clasificada como un retorno a la eco-
nomía planificada, los productos farmacéuticos se han vuelto asequibles para los
ciudadanos y los copagos como parte del sistema de seguro social se han mantenido
dentro de los límites. Asimismo, los centros médicos –como los centros de salud en
las zonas rurales o urbanas y los hospitales públicos– son financiados con fondos
provenientes de los impuestos y no tienen la obligación de depender de los ingresos
procedentes de la venta de los productos farmacéuticos. En principio, se debería
recurrir a los centros de salud para el tratamiento de dolencias leves, y reservar los
hospitales para el tratamiento de los casos más graves, y la reeducación debería
realizarse en el domicilio. En general, los costos de tratamiento y de estancias hos-
pitalarias de la población asegurada se redujeron al 11,47 por ciento de los costos
totales (Zhu, Gu y Chu, 2011). El modelo de reforma de Anhui se considera ejem-
plar, y debe aplicarse a escala nacional.
Hasta la fecha, estas experiencias indican que sólo una amplia reforma en la que
tomen parte el mercado de productos farmacéuticos, las normativas de seguro
social y los servicios de salud pública, es capaz de subsanar las aparentes deficiencias
de los servicios de salud en China.
Tendencias en la política de salud china
El creciente grado de insatisfacción de la población con la prestación inadecuada

de los servicios de salud condujo al gobierno a considerar la mejora de los resul-
tados de la política social como uno de los objetivos políticos más importantes
expuestos en el sexto plenario del xvi Comité Central del Partido Comunista en
2006 (Duckett, 2010). Con el fin de construir una «sociedad socialista armoniosa»
es preciso establecer un régimen de seguridad social universal y de gran alcance
para 2020. Esta tarea se formuló en la «Decisión del Comité Central del Partido
Comunista de China relativa a algunas cuestiones importantes en relación con
la estructuración de una sociedad socialista armoniosa»: «Todas las personas
gozan de unos medios de subsistencia básicos, todas las personas tienen acceso
a los servicios médicos básicos» (Hu, 2007). A tal efecto, desde 2006 se ha pres- 117
tado creciente apoyo financiero a los servicios públicos. Además, en el quinto ple-
nario del xvi Comité Central del Partido Comunista se tomó la decisión de
apoyar los esfuerzos desplegados para aumentar la demanda interna. A este res-
pecto, la ampliación del régimen de seguridad social se considera una manera de
permitir a los ciudadanos que gasten más en bienes de consumo (Banco Mundial,
2006).
Frente al creciente registro de críticas formuladas con respecto al sistema de
salud, el gobierno se vio obligado a emprender nuevas reformas. En 2006 se esta-
bleció un grupo de coordinación de la reforma de los servicios de salud en el que
tomaron parte dieciséis ministerios y comisiones del Consejo de Estado. La Comi-
sión Estatal de Desarrollo y Reforma y el Ministerio de Salud elaboraron el plan
de reforma. A finales de 2007 el Consejo de Estado publicó las nuevas directrices
para la reforma del sistema de salud en un informe que se sometió al Comité Per-
manente del Congreso Nacional del Pueblo (NPC). Sin embargo, debido a una
serie de disputas, el plan de reforma no fue aprobado por el Comité Central del
Partido Comunista ni por el Consejo de Estado hasta el 17 de marzo de 2009
(Comité Central del Partido Comunista de China, 2009). Las directrices propor-
cionan un margen considerable a las administraciones locales, y muchas provin-
cias han iniciado sus propios proyectos de los servicios de salud. Sin embargo,
dado que en las diversas provincias, e incluso en las ciudades, existen unos con-
ceptos diferentes de reforma, esto se ha traducido en un menor grado de claridad
y transparencia.
Consenso en lo que respecta a la mayor responsabilidad del gobierno
Los científicos sociales chinos están de acuerdo en que el gobierno tiene la capaci-
dad para asumir más responsabilidad financiera en lo que respecta a los servicios
nacionales de salud (Wang, 2005). Los principios rectores de la nueva reforma del
sistema de salud emprendida por el Partido Comunista en la decisión relativa a la
construcción de una sociedad socialista armoniosa en 2006 (Comité Central del
Partido Comunista de China, 2006) establecen lo siguiente: «Debe mantenerse el
carácter del sistema de salud público como un bien público, y debe incrementarse
la responsabilidad del gobierno».
Los objetivos de la reforma del sistema de salud son establecer un sistema médico
básico y asegurar unos servicios eficaces y asequibles para los ciudadanos (Comité
Central del Partido Comunista de China, 2006). De conformidad con la decisión
adoptada en 2006, el sistema de salud debería incluir un seguro de salud básico para
los trabajadores urbanos (UEBMI), el nuevo seguro médico cooperativo rural
(NCMS), el seguro básico de salud para los residentes urbanos (URBMI), y la asis-
tencia médica financiera (MFA). Asimismo, debería incluir intervenciones públicas
en materia de salud, que abarquen la prevención de enfermedades, el tratamiento
118 de enfermedades infecciosas y epidemias, el mantenimiento de la higiene, y servi-
cios de salud para madres e hijos. El gobierno está creando una red de servicios
médicos públicos; todos los centros médicos serán coordinados y administrados
por las autoridades de salud locales. Asimismo, se debía asegurar el suministro de
productos farmacéuticos, y el gobierno debía fijar los precios para los medicamen-
tos esenciales. En el futuro no se permitirá que la venta de productos farmacéuticos
sea una actividad lucrativa para los centros públicos de salud (Comité Central del
Partido Comunista de China, 2006). De conformidad con las declaraciones
del Partido Comunista y del gobierno nacional de 2009, las administraciones, en
todas las esferas, son responsables de financiar los servicios de salud pública y los
centros médicos, y de subvencionar los hospitales públicos y los servicios de salud.
En las Notificaciones de 2009 el sistema de salud se calificó por primera vez como
un «Bien público para todos los ciudadanos» (Comité Central del Partido Comu-
nista de China, 2009). Hasta la fecha, esto se ha considerado el paso más importante
de la reforma del sistema de salud, ya que anteriormente se había prestado atención
fundamentalmente a la reducción de los costos de los servicios de salud (Wang,
2009).
Desacuerdo con respecto al modelo de financiación de los servicios de salud
En la actualidad, el debate en China ha pasado a considerar con más precisión cómo

deben distribuirse los costos de los servicios de salud. Una cuestión decisiva es
cómo deben distribuirse los costos entre el gobierno, la sociedad y los ciudadanos.
Otro motivo de preocupación es qué modelo de financiación de los servicios de

salud debe utilizarse: ¿debe financiarse fundamentalmente con fondos provenientes
de los impuestos o por medio de un seguro social contributivo? Hasta la fecha, el
Gobierno chino no ha tomado una decisión clara a favor de una opción o de otra
y, en efecto, está buscando puntos en común. Sin embargo, este enfoque está
creando incertidumbre acerca de la política de salud.
A juicio de Ge Yanfeng y de su equipo del Centro de Investigación para el Desa-
rrollo del Consejo de Estado debería introducirse un régimen básico de salud en el
sistema de salud existente, que incluya un seguro de salud así como asistencia
médica. Este sistema podría ser financiado por el Estado con cargo a los impuestos.
Las enfermedades comunes podrían tratarse gratuitamente en los centros públicos
de salud. El seguro social de salud intervendría para el tratamiento de enfermeda-
des graves o que generan grandes costos que no están cubiertas por el sistema
básico de salud, y ambos sistemas deberían ser complementarios (Ge y Gong,
2007).
El equipo de investigación del Consejo de Estado considera beneficiosa la crea-
ción de un servicio médico básico financiado con fondos provenientes de los
impuestos, debido a la gran disparidad de ingresos que se observa en la actualidad
y a los altos niveles de pobreza, en particular entre la población rural y en las regio- 119
nes menos desarrolladas. Las personas con bajos ingresos carecen de los medios
financieros para participar en el seguro de salud. El gobierno podría resolver este
problema a través de subvenciones estatales y de asistencia médica. Sin embargo,
los costos de administración serían muy elevados en las zonas rurales aisladas.
Asimismo, habida cuenta de la estructura organizativa actual y de la administración
del régimen de seguro de salud, el sistema tendría grandes dificultades para fun-
cionar de manera eficaz (Ge y Gong, 2007).
La introducción de dicho sistema de salud financiado con cargo a los impuestos
se ha presentado de una manera crítica como un «Retorno a la tradición china de
la responsabilidad del Estado» (Wang, 2005), ya que en la economía planificada el
Estado era responsable de la seguridad social de sus trabajadores. En general, se
asemeja al sistema nacional de salud británico, y combina la tradición socialista con
las experiencias europeas y las influencias liberales, por lo que este modelo podría
constituir una base para alcanzar un consenso (Wang y Ding, 2006).
Un proyecto preparado por el Ministerio de Salud ofrece una visión de un
sistema de salud de tres niveles que refleja considerablemente el concepto presen-
tado por el grupo de investigación dirigido por Ge Yanfeng (Wang y Ding, 2006).
Como primer nivel, se garantiza a todos los ciudadanos unos servicios médicos
básicos mediante un servicio de salud normalizado financiado con fondos prove-
nientes de los impuestos. El segundo nivel ofrece un seguro de salud obligatorio
para enfermedades graves. Este nivel, concebido para los trabajadores, está finan-
ciado conjuntamente por los trabajadores y los empleadores, y también ofrece
cobertura a los familiares de los trabajadores asegurados. Por último, el tercer nivel
incluye un seguro complementario de salud.
Muchos expertos prefieren el modelo de los servicios médicos básicos financia-
dos con fondos provenientes de los impuestos (Liu, 2005, y Li, 2006). En cambio,
Gu Xin propone un sistema de seguro social de salud, al que en China se conoce
como el modelo alemán, con el fin de lograr el objetivo de un servicio médico de
amplio alcance. A diferencia de los costos que conlleva la creación de un nuevo
régimen de seguridad social, los costos de transición de la reforma del sistema de
salud podrían reducirse drásticamente a través de la mejora de los regímenes
de seguro salud existentes. De conformidad con el plan de reforma de Gu, deberían
adoptarse las siguientes medidas: los alcances de la cobertura ofrecidos por los
diferentes regímenes de seguro de salud podrían ampliarse a través de unas mayores
subvenciones estatales y de la conversión de los sistemas voluntarios en sistemas
obligatorios; las prestaciones del seguro de salud no sólo deberían cubrir el trata-
miento de enfermedades graves, sino de enfermedades frecuentes, y los gastos
médicos deberían ser reembolsados por el seguro social hasta el 70 y el 80 por ciento
de los costos incurridos (Gu, 2008).
El Ministerio de Recursos Humanos y Seguridad Social está inclinándose hacia
120 la puesta en práctica de un modelo de seguro social que –en la medida de lo posible–
brinde cobertura a todos los ciudadanos (Wang y Ding, 2006). En un informe
elaborado por el Instituto de Investigación para la Seguridad Social se sostiene que
el gobierno no podría costear un sistema básico de salud financiado con fondos
provenientes de los impuestos. Se indica que con un sistema de este tipo, la gran
carga financiera para el gobierno y el riesgo de insatisfacción de los ciudadanos con
la calidad de los servicios de salud podrían conducir a una confrontación directa
entre el gobierno y los ciudadanos. Esto podría evitarse mediante la introducción
de un sistema externo: una empresa de seguro social (Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, 2007c).
Para el Partido Comunista y el gobierno la estabilidad de la sociedad es la
máxima prioridad. El establecimiento del URMBI y del NCMS se intensificó en
2008, y el Estado ha incrementado su financiación. Los esfuerzos políticos tienen
por objeto extender la cobertura médica básica al 90 por ciento de la población
total (Comité Central del Partido Comunista de China, 2009).
Consideraciones ﬁnales
La política actual de la administración central china recalca el valor de la solidaridad

y reconoce los servicios de salud como un bien público necesario para asegurar el
bienestar. En lo sucesivo, ya no se permitirá que la venta de productos farmacéuticos
sea una actividad lucrativa para los hospitales públicos, ni que la escasez de recursos
de los hospitales se subsane por medio de subvenciones. Estas nuevas medidas
muestran que, después de tres decenios de comercialización y privatización de los

servicios de salud, está teniendo lugar un cambio de paradigma en la política de
salud.
Las subvenciones estatales destinadas a los hospitales públicos y las prestaciones
de los seguros de salud se han revalorizado considerablemente con el fin de reducir
los costos individuales que conlleva el acceso a los servicios de salud (Comité
Central del Partido Comunista de China, 2009). De 2009 a 2011 las adminis-
traciones destinaron 850.000 millones de CNY al sistema de salud (incluidos
332.000 millones de CNY destinados por la administración central), de los cuales
dos tercios estuvieron dirigidos a las personas necesitadas. En 2012 las subvenciones
destinadas al NCMS y al URMBI se incrementaron a 240 CNY por habitante. Es
evidente que el Estado ha asumido más responsabilidad y está afrontando sus
obligaciones.
Al mismo tiempo, sin embargo, la economía de mercado está desarrollándose y
la libre competencia está llevándose a un primer plano en el establecimiento del
sistema farmacéutico (Comité Central del Partido Comunista de China, 2009). Con
el fin de tener una mayor influencia en el control de los precios, los productos
farmacéuticos debían adquirirse de modo centralizado. A pesar de esto, los fabri-
cantes de productos farmacéuticos han resultado ser los ganadores de la reforma, 121
y la política de la adquisición central de los productos farmacéuticos se abandonó
al haberse enfrentado a una férrea resistencia (Yang, 2009; Duckett, 2010). En
su lugar, se está permitiendo la competencia de precios en el caso de los medica-
mentos esenciales, y el papel del Estado se limita a formular recomendaciones en
materia de precios. En esencia, se ha detenido el proceso de reforma del mercado
de los productos farmacéuticos, resultado que puede obedecer a la influencia de los
grupos de interés en el proceso de toma de decisiones políticas, incluida la presión
ejercida por la industria farmacéutica en la política china. Esto ha sucedido ante la
creciente cólera que ha provocado en los ciudadanos el incremento continuo del
precio de los medicamentos, ira que algunas veces se ha descargado con los médicos
y con el personal hospitalario (Bloom, 2004; Döring, 2008). En última instancia,
será necesario alcanzar un compromiso.
En general, la reforma actual es un plan de mejora a corto plazo, pero no una
reestructuración completa del sistema de salud. En la actualidad no existe un con-
senso con respecto al modelo de financiación, a pesar de las diferentes propuestas
y modelos, como ilustran los ejemplos de Shenmu, Suqian y Anhui. En el plan de
reforma no se ha incorporado la cancelación de las cuentas personales de ahorros
médicos del UEBMI (Gao, 2006; Ge y Gong, 2007), como propusieron muchos
observadores. Sin embargo, el reembolso de los costos fue regulado por la Ley de
Seguro Social, que entró en vigor el 1.o de julio de 2011. Sobre la base de los resul-
tados positivos de diversos proyectos experimentales llevados a cabo en diferentes
provincias, existe en la actualidad un proceso de facturación directa anclado en la
Ley del Seguro Social. Los costos de los servicios de salud que deben ser sufragados
por los fondos del seguro médico básico son facturados directamente entre el
órgano del seguro social y la farmacia o el centro médico respectivos. Este proceso
de facturación directa también debería ser posible entre provincias.
Debido a la gran ayuda financiera proporcionada por la administración central,
se puede anticipar que el objetivo de mejorar el sistema de salud se logrará en un
futuro previsible. Sin embargo, el desarrollo sostenible del sistema de salud no puede
garantizarse únicamente con el apoyo financiero, sino que también se requiere un
fundamento teórico y un plan exhaustivo de reforma. En la actualidad, la adminis-
tración central está consolidando el plan de reforma. Es preciso aclarar mejor la
distribución financiera entre la administración central y las administraciones locales.
Asimismo, se precisa un modelo básico de seguro de salud que sea adecuado para la
amplia realidad china y que responda a las expectativas del público: hoy en día existen
demasiados experimentos y modelos especiales. La situación actual conduce a una
falta de claridad para los ciudadanos que no infunde confianza. Por último, deben
establecerse normas relativas al control de los servicios médicos y al suministro de
medicamentos. Estos elementos no sólo afectan a la reforma del sistema de salud, sino
que también tienen efectos en la reforma ulterior del sistema financiero y en el desa-
122 rrollo de la economía de mercado socialista. Si no se introducen cambios en estos
ámbitos, las reformas del sistema de salud están abocadas al fracaso. Las reformas
económicas están aumentando las crecientes desigualdades, que se incrementan al
privatizarse los servicios de salud. Combatir esta situación seguirá siendo un desafío
al que se enfrentará el gobierno en los próximos años.
Por lo general, el alto grado de descentralización del sistema de salud chino ha
aumentado las discrepancias entre los servicios de salud rural y urbana. Además, al
haberse iniciado numerosos proyectos experimentales de una manera algo arbitra-
ria, falta un concepto fundamental de los servicios de salud. La situación ha gene-
rado injusticias sociales, ya que algunos ciudadanos reciben atención de salud
gratuita, mientras que otros deben sufragar la totalidad de los costos. Esto va en
contra del concepto de los servicios de salud como bien público accesible por todos.
Acabar con la diferenciación entre la población urbana y la población rural podría
ser un paso decisivo. Asimismo, convendría establecer una legislación nacional más
firme en el ámbito del sistema de salud con el fin de reducir al mínimo las discre-
pancias y crear transparencia, de modo que la población confíe en él.
El debate actual con respecto a las reformas del sistema de la salud en los países
en desarrollo se centra en el acceso a los servicios de salud a precios asequibles y en
la reducción de la carga que pesa sobre el presupuesto estatal. En la década de 1990
muchos países tomaron medidas para privatizar los servicios de salud. Sin embargo,
en los últimos años estas reformas han demostrado ser impracticables: se ha excluido
a sectores de la población de la protección social contra el riesgo de enfermedad. En
la búsqueda de la mejor solución, existen diferentes opciones en lo referente al seguro
social, los servicios de salud preventiva financiada con cargo a los impuestos y los
servicios de salud privada. Para algunos, son preferibles los modelos financiados con
fondos provenientes de los impuestos (Baeza y Packard, 2007). Sin embargo, este
modelo sólo puede aplicarse en los países del Sur de una forma limitada, ya
que el sistema fiscal nacional puede estar subdesarrollado y la recaudación fiscal total
puede ser muy baja. Por lo tanto, los planteamientos pluralistas parecerían más pro-
metedores. En algunos países, se establecieron regímenes de la seguridad social
basados en prestaciones en metálico que combinaban la financiación con cargo a los
impuestos y el seguro social (van Ginneken, 2007). Históricamente, con el fin de
ofrecer un seguro contra el riesgo de enfermedad, los países han tenido tendencia a
utilizar un seguro social o un modelo de protección de los servicios de salud finan-
ciado con fondos provenientes de los impuestos, sin necesidad de considerar la aso-
ciación entre el punto de vista bismarckiano y el de Beveridge. Si China se considera
desde esta perspectiva, el sistema de salud que se está elaborando podría demostrar
ser creador de tendencias en otros países del Sur, ya que una síntesis de ambos
modelos puede compensar sus respectivas desventajas.
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VISIÓN DEL MUNDO

El sistema de salud de China:

Instituto Max Planck de Derecho Social y Política Social,

Resumen En los últimos años la política del sistema de salud

Palabras clave seguro de enfermedad, acceso a la atención

Antes del proceso de reforma económica que comenzó en 1978 se garantizaba a

El concepto de servicios de salud

Con la fundación en 1949 de la República Popular China (en adelante, China), un

Cuadro 1. Servicios de salud por grupo de población y cobertura

chino a finales de la década de 1990, aproximadamente el 50 por ciento de la pobla-

Seguro médico básico para los trabajadores urbanos (UEBMI)

Ya en 1988 se llevaron a cabo proyectos experimentales con respecto al UEBMI. Las

Seguro médico básico para los residentes urbanos (URBMI)

crónicas específicas, de conformidad con unos límites máximos y mínimos anuales

Nuevo seguro médico cooperativo rural (NCMS)

Durante el período de la economía planificada, había existido un seguro médico

Asistencia Médica Financiera (MFA)

El programa MFA se consideró necesario porque la cobertura del UEBMI no se extendía

Privatización de los hospitales públicos

La prestación de servicios públicos de salud está estrechamente vinculada con la

Proyectos de reforma en las provincias

Aunque la autofinanciación de los hospitales públicos se aplicó a escala nacional,

registro de residencia en Shenmu pueden acceder a los servicios de salud, gratuita-

Tendencias en la política de salud china

El creciente grado de insatisfacción de la población con la prestación inadecuada

Consenso en lo que respecta a la mayor responsabilidad del gobierno

Desacuerdo con respecto al modelo de financiación de los servicios de salud

En la actualidad, el debate en China ha pasado a considerar con más precisión cómo

Otro motivo de preocupación es qué modelo de financiación de los servicios de

La política actual de la administración central china recalca el valor de la solidaridad

muestran que, después de tres decenios de comercialización y privatización de los

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