Manual Del Participante Modulo 4

Curso Gestión del Suelo y Política
de Vivienda
Manual del Participante
MÓDULO 4.
Instrumentos para aumentar
la disponibilidad
de suelo urbanizado y
controlar los precios.
Curso Gestión del Suelo y Coordinador del Instituto
Política de Vivienda Nacional para el
Manual del participante Federalismo y el Desarrollo
Este curso se realizó en el Municipal (INAFED)
marco de las políticas de
capacitación a funcionarios Diseño de contenidos y
públicos, por la Secretaría de coordinación Institucional
Desarrollo Agrario, Territorial Anjanette Deyanira Zebadúa
y Urbano (SEDATU) y el Soto
Instituto Nacional para el Directora de Ordenación
Federalismo y el Desarrollo Territorial (SEDATU)
Municipal (INAFED). Mtro. Julio Anfonso Ortegón
Espadas
Agradecimientos Director de Gestión de Suelo.
especiales INSUS
Román Guillermo Meyer
Falcón Revisión de Contenidos
Secretario de Desarrollo Tahiri Trillanes Salas
Agrario, Territorial y Urbano Marco Antonio Sorcini
(SEDATU) Muñoz (SEDATU)
Daniel Octavio Fajardo Ortiz
Subsecretario de Desarrollo Edición, Corrección y
Urbano y Vivienda (SEDATU) Diseño multimedia
Melina Emérita Castro Anjanette Deyanira Zebadúa
Urquiza Soto
Directora General de Marco Antonio Sorcini
Desarrollo Urbano, Suelo y Muñoz
Vivienda (SEDATU) Ninna Díaz Hernández
Rafael Cortés Gómez Tahiri Trillanes Salas
MÓDULO 4 | VALORES DEL SUELO | 1

ÍNDICE
MÓDULO 4. INSTRUMENTOS PARA AUMENTAR LA DISPONIBILIDAD DE SUELO
URBANIZADO Y CONTROLAR LOS PRECIOS
4.1 OBJETIVOS DE APRENDIZAJE 4
4.2 DISEÑO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: MARCO CONCEPTUAL Y EL 5

PROBLEMA DEL SUELO URBANO
4.3 POLÍTICA NACIONAL DE SUELO 16
4.4 INTERVENCIONES Y PROYECTOS URBANOS PARA LA GESTIÓN 25

DEL SUELO Y EL ACCESO A LA VIVIENDA
4.5 CAPTURA DE PLUSVALÍAS PARA FORTALECER EL 32

FINANCIAMIENTO URBANO
4.6 BIBLIOGRAFÍA 40

4.1 OBJETIVOS DE APRENDIZAJE
● Brindar un marco teórico conceptual del enfoque de política

pública y del problema público de suelo urbano.
● Presentar la Política Nacional de Suelo.
● Identificar el alcance de los proyectos urbanos de gestión del

suelo.
● Conocer instrumentos de gestión del suelo que fortalezcan el

financiamiento urbano.

4.2 DISEÑO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: MARCO CONCEPTUAL Y
EL PROBLEMA DEL SUELO URBANO
El concepto de políticas públicas ha sido objeto de debate y de

interpretaciones no siempre afortunadas, que se deben a la
traducción e interpretación de “public policy”. La traducción al
español del concepto “política” conlleva a una serie posible de
acepciones de la palabra, acepciones que no tiene el concepto en
inglés. Por lo tanto, es necesario establecer algunas aclaraciones
en el uso de los conceptos.
Para este caso, se parte de entender el public policy como esas

intervenciones del Estado, que atienden un asunto o problema
específico para lo que se despliegan estrategias o acciones
estructuradas.
Es importante partir de una definición que permita identificar la

complejidad de la política pública, dado que la función pública se
enfrenta a restricciones que pueden originar simplificaciones que
afectan la comprensión sobre las implicaciones para su
formulación.
Para evitar incurrir en simplificaciones o confusiones, es necesario

aceptar la complejidad como parte inherente al análisis y gestión
de las políticas públicas, sobre todo para abordar el problema del
suelo urbano escaso, dado que tiene múltiples dimensiones para
su abordaje. La siguiente definición permitirá delimitar el
concepto de política pública y a la vez, mostrar su complejidad:
“Una política pública es un conjunto (secuencia, sistema, ciclo) de acciones, estructuradas

en modo intencional y causal, en tanto se orientan a realizar objetivos considerados de valor
para la sociedad o a resolver problemas cuya intencionalidad y causalidad han sido
definidas por la interlocución que ha tenido lugar entre el gobierno y sectores de la
ciudadanía; acciones que han sido decididas por las autoridades públicas legítimas;
acciones que son ejecutadas por actores gubernamentales o por éstos en asociación con
actores sociales (económicos, civiles), y; que dan origen o forman un patrón de
comportamiento del gobierno y la sociedad” (Aguilar, 2007).
Esta definición es importante diseccionar para poder identificar

elementos que nos permitirán caracterizar una política pública:

● Atienden problemas públicos o aspectos valorados por la
sociedad.
● No es una acción aislada, implica un ciclo de intervención y
puede implicar una variedad de acciones e instrumentos.
● Implica el uso de una teoría de cambio, es decir, una cadena
que establece los resultados esperados. Implica la
incorporación de una argumentación teórica que la sustente.
● Implica la participación de la sociedad y su involucramiento
en las distintas fases del ciclo de las políticas. Algunos
enmarcan la participación en la implementación incluso del
sector público y organizaciones de la sociedad.
● El Estado ejecuta las políticas públicas, en el marco de una

normatividad y un contexto democrático.
Lo anterior permite Establecer algunos elementos constitutivos de

las políticas públicas (Subirats, 2008):
● Se enfoca en la solución de un problema público.

● Existencia de grupos objetivo en el origen del problema
público.
● Una coherencia al menos intencional.
● Existencia de diversas decisiones y actividades.
● Programa de intervenciones.
● Papel de los actores públicos.
● Existencia de actos formales.
● Grado de obligatoriedad de las decisiones y actividades
Fuente: elaboración propia.
Se propone como bibliografía de apoyo:
Pallavicini, et al; 2013, Manual de formulación de políticas públicas,

en
https://www.kerwa.ucr.ac.cr/bitstream/handle/10669/76775/MANU
A%20POLITICAS%20PUBLICAS%20JUNIO%202013.pdf?sequence=1
&isAllowed=y

4.2.1 Diseño de políticas públicas
El diseño de políticas públicas implica establecer los mecanismos

para llevar a la práctica las decisiones tomadas en la fase de
formulación, y establece “qué parámetros o criterios deben
ejecutarse las acciones a seguir para alcanzar los objetivos
planteados, y qué acuerdos deben realizarse para asegurar la
efectividad de la implementación” (Knoepfel, Subirats, Larrue y
Varone, 2008: 151).
El desarrollo de instrumentos de gestión de suelo en el marco de

la política pública de suelo debe cuidar la coherencia entre los
elementos. La instrumentación de la política pública de suelo
toma forma en el desarrollo de múltiples instrumentos, como se
muestra en la imagen siguiente.
Diseño de programas e intervenciones públicas
El diseño de políticas públicas implica establecer los mecanismos

para llevar a la práctica las decisiones tomadas en la fase de
formulación, y establece “qué parámetros o criterios deben
ejecutarse las acciones a seguir para alcanzar los objetivos
planteados, y qué acuerdos deben realizarse para asegurar la

efectividad de la implementación” (Knoepfel, Subirats, Larrue y
Varone, 2008: 151).
El diseño de programas e intervenciones públicas inicia con el

proceso de identificación y cuantificación del problema, es el
proceso metodológico mediante el cual se definen los objetivos o
resultados esperados (FAO, 2014).
El objetivo del diseño es aplicar las herramientas y metodologías

necesarias para garantizar que las intervenciones públicas estén
orientadas a resultados e inciden efectivamente en la solución de
los problemas y necesidades de la población o el aprovechamiento
de oportunidades.
El término de resultados está asociado al cambio social producido

por la acción del Estado y no solamente a las actividades o los
productos que contribuyen a ese cambio, con frecuencia tomados
como parámetros para valorar la acción gubernamental.
Los gobiernos están en la búsqueda de la mejora de sus

resultados creando sistemas de monitoreo y evaluación que les
ayudan a precisar y entender su ejercicio.
Una forma de esquematizar la lógica de los resultados es

mediante la cadena de resultados, que facilita la manera
conceptuar la secuencia en que se producen los resultados en la
gestión pública. La cadena está compuesta de cinco elementos
(Guzmán, 2010):
● Insumos: recursos financieros, humanos y materiales

empleados para generar los productos
● Procesos: actividades realizadas para transformar los
insumos en productos
● Productos: bienes y servicios públicos producidos
● Efectos: cambios en el comportamiento o en el estado de los
beneficiarios como consecuencia de recibir los productos
(bienes y servicios públicos)

● Impactos: Cambios en las condiciones de vida de la
población objetivo.
Fuente: Guzmán, 2010.
En la cadena de resultados los elementos que corresponden a la

ejecución (insumos, procesos y productos) están en el ámbito de la
gestión institucional y los resultados están fuera del ámbito de la
gestión, son exógenos a la intervención pública, por lo que se
requiere de otros factores complementarios a los institucionales.
En la planificación y programación se realiza la identificación de

los elementos de la cadena de valor para los procesos de
producción de valor público. Una metodología que se ha
generalizado es el Marco Lógico, permite presentar de forma
sistemática y lógica los objetivos de un programa y sus relaciones
de causalidad. Su estructura causal lógica es similar a la cadena de
resultados lo que ha hecho que organismos internacionales y
gobiernos adopten esta metodología para el proceso de
conceptualización, diseño, ejecución, monitoreo y evaluación de
programas y proyectos.
4.2.2 El problema público: escasez de suelo
Definir el problema público como una oferta insuficiente de suelo

apto, habilitado y bien localizado para garantizar el acceso a
vivienda adecuada, permite realizar un análisis de causas y efectos,
elementos centrales para un adecuado diseño de intervenciones
públicas.
En un contexto de debilidad de las políticas de planeación urbana,
con mercados de suelo disfuncionales y mal regulados, se ha
generado un acceso inequitativo al mercado de suelo formal y
bien localizado, cuyo resultado ha sido el incremento en las
condiciones de pobreza y segregación socioespacial en las
ciudades mexicanas1.
Como consecuencia de este proceso de urbanización expansivo y

desigual, se han reproducido múltiples costos públicos y sociales
con impactos negativos en la calidad de vida urbana.
Disponibilidad de Suelo Urbanizado
La segregación de la vivienda social hacia la periferia urbana, en el

marco de la lógica rentista de las empresas, se tradujo en que los
reajustes que se han hecho al subsidio habitacional hayan sido
absorbidos como rentas crecientes del suelo, sin mejorar, o incluso
empeorando, cuestiones claves, como el tamaño de la vivienda y la
distancia al Centro y a las subcentralidades.
1
En 2016, 34% de hogares urbanos (10.6 millones) en situación de pobreza se localizaban en zonas
periféricas (CONEVAL, 2016; INEGI, 2015).
Fuente: https://revistacitymanager.com/wp-content/uploads/2017/01/mexico-city.jpg
De tal forma, fue deteriorándose la “geografía de oportunidad” de

los hogares que accedían a nueva vivienda subsidiada en cuanto a
acceso a posibilidades de empleo, equipamientos y servicios.
A esta merma en la integración funcional a la ciudad se sumó un

descenso en las chances de contacto social interclasista, lo que
contribuye al debilitamiento de la cohesión del cuerpo social y
favorece la “guetización” de muchos de barrios de vivienda social
Fuente: https://i.ytimg.com/vi/KGszXkpfCPA/maxresdefault.jpg

Subsidiar la demanda, como política habitacional favorece la
integración vertical de los proyectos en manos de empresas
promotoras, cuya lógica económica es la capitalización de rentas
de la tierra.
La época de las empresas constructoras que edificaban vivienda

social bajo esquemas de licitaciones gestionadas por agencias
públicas en terrenos de éstas, fue quedando en el pasado.
La localización de los conjuntos de vivienda “subsidiada” en zonas

pobres y alejadas, esto es, donde los precios del suelo sean lo más
bajos posibles, pasó de ser una mera forma de abaratar costos por
parte de agencias públicas a ser parte consustancial de la
estrategia económica de las empresas privadas.
Como ejemplo, Bogotá sería una de las ciudades afectadas por

esta situación, donde la obtención de importantes utilidades por
parte del sector inmobiliario gracias a la renta con el suelo, entre
otros factores, estaría incidiendo sobre los patrones de
segregación residencial observados (Alfonso 2012).
Las ciudades mexicanas, por su parte, han visto surgir enormes

proyectos de vivienda social fuera de los bordes urbanos, incluso a
decenas de kilómetros, como es el caso destacado de Ciudad de
México.

Según datos de la Subsecretaria de Desarrollo Urbano bajo la
administración (2006-2012), la expansión urbana mexicana de las
tres últimas décadas (1980-2010) “ya no es sustentable” debido en
parte “a la monofuncionalidad”(SEDESOL, 2011: 7).
Una proporción apreciable del parque habitacional de dichas

ciudades estaba vacante en 2010 –entre un 10,4 por ciento en
Ciudad de México y un 23, 4 en Ciudad Juárez, entre las ciudades
de más de un millón de habitantes.(SEDESOL, 2011: 10-30)
A lo que contribuye la lejanía de los nuevos conjuntos y la falta de

diversidad funcional y social de sus lugares de implantación, no
logrando constituir soporte a los proyectos de vida urbana de sus
nuevos propietarios. Similar suerte correrían las urbanizaciones
para grupos populares desarrolladas en localizaciones periféricas
de las principales ciudades argentinas, donde los costos del suelo
y consecuentemente las oportunidades urbanas que éste ofrecía
serían menores (Rodulfo, 2006).
Fuente: https://buzos.com.mx/recursos/noticia/3658/UDYAT.jpg

El surgimiento de distintas iniciativas o programas aún la mera
manifestación de preocupación por las autoridades demuestran
que la exclusión urbana de la vivienda social es un problema
general y en ascenso en América Latina.
En México la política se enfoca en que la ciudad sustentable debe

ser socialmente más incluyente e igualitaria, urbanamente más
compacta y mixta de usos y que la expansión urbana de las tres
décadas anteriores ha ido fragmentando el espacio y segregando
a la población.
Brasil ya tiene años de aplicación la norma que permite crear las

Zonas Especiales de Interés Social (ZEIS) orientadas a defender la
vivienda de baja renta existente en buenas localizaciones de las
presiones gentrificadores o de renovación urbana.
Fuente: (Sabatini-Mora-Polanco-Brain, 2013, Conciliando

integración social y negocio inmobiliario: seguimiento de
proyectos integrados (PIS) desarrollados por inmobiliarias e
implicancias de política)
Fuente:
http://www.minam.gob.pe/pepenar/wp-content/uploads/sites/10/2013/09/Estacion-intermodal
_110716.jpg

El importante peso que ha llegado a tener la localización
residencial se expresa también en las conductas de los grupos
más pobres.
Un grupo de alta vulnerabilidad social, tienden a localizarse en los

distritos más céntricos de las ciudades y se ubican allí donde
abundan más las oportunidades de trabajo, siendo que a mayor
vulnerabilidad más relevancia tiene para los hogares la
localización de su residencia.
Para eliminar esta tendencia se requiere hacer correcciones a

incentivos de política mal diseñados y crear nuevos instrumentos
que permitan que los desarrollos sean más diversos desde un
comienzo.
Fuente: https://archivo.eluniversal.com.mx/img/2011/02/Ciu/03-vecindad4.jpg
Análisis de Causas del problema
El entramado de condiciones que intervienen en que la oferta de

suelo apto, habilitado y bien localizado sea insuficiente en las
localidades urbanas, es complejo. A esta problemática abonan
causas de diversa índole, por ejemplo, se encuentra que existe una
gestión inadecuada del suelo intraurbano, que es resultado de
conflictos sobre la propiedad del suelo y la incertidumbre que ello
genera en la tenencia, de la ineficacia del sector público para
conocer y movilizar el suelo de su patrimonio y también de la
complejidad administrativa para incorporar suelo al desarrollo
urbano. Otra de las causas del problema público del insuficiente
suelo apto para el desarrollo en las localidades urbanas que será
directamente atendida por este programa, es la ineficaz gestión
del suelo periférico para incorporar al desarrollo urbano, que se
debe, fundamentalmente, a la inadecuación del régimen agrario
para propiciar la incorporación de suelo social al desarrollo urbano
y a la prevalencia del mercado informal en la ocupación del suelo
periférico.
Estos análisis son necesarios para identificar las causas que

originan la escasez y por tanto, diseñar los instrumentos
adecuados.
Esquema de causalidad que origina la escasez de suelo.
Fallos en el mercado de suelo urbano
Es necesario hacer un alto, en este caso muy breve, para comentar

que el mercado de suelo no es un mercado competitivo. Suponer
que es competitivo, implicaría que los mercados funcionan
adecuadamente sin la intervención del Estado, dado que el precio
se establecería entre la interacción de la oferta y la demanda de
suelo, y este se produciría a un ritmo que responde a los cambios
en la demanda.
Los supuestos del mercado en competencia perfecta son:
● Muchos oferentes
● Muchos compradores
● Oferentes y demandantes son precio-aceptantes, es decir,
ningún agente puede incidir en el precio del mercado.
● Libre entrada y salida de oferentes y demandantes.
● Perfecta información.
● Producto homogéneo.
La tierra no puede ser producida y, aun así, es intercambiada en el

mercado a través de un precio. El suelo no es producto del
esfuerzo del trabajo dado que, en realidad, es resultado de la
apropiación originaria de una porción de naturaleza.
Por tanto, se enuncian algunas características que generan fallos

en el funcionamiento en el mercado de suelo urbano.
Del lado de la mercancía, que el mercado supone homogénea,

tenemos:
● La “mercancía” suelo es inelástica.

● La relativa irreproductibilidad, no tanto por su creación como
soporte físico de actividades, sino por su ubicación respecto a
otras actividades de la sociedad.
● Los demandantes concentran sus preferencias en pocas
ubicaciones.
● La creación de ubicaciones similares depende de un esfuerzo
colectivo muy lento y costoso.
● Las características de ubicación son muy difíciles de destruir
o al menos duran un tiempo muy largo.
● Los inmuebles duran un tiempo largo de existencia.
● La inversión en edificaciones o infraestructura tiene un

comportamiento previo, incluso de competencia por el suelo.
De lado de la oferta, los actores económicos no tienen un

comportamiento homogéneo. Los propietarios presentan
comportamientos combinados que afectan el supuesto de
racionalidad que asume la economía. Los tipos de
comportamiento se combinan en la realidad:
● Propietario usuario: cuando se moviliza en el suelo o

edificación busca recuperar al menos lo suficiente para
comprar uno de características similares para seguir siendo
usuario (valores de uso).
● Propietario inversionista: vende o renta para obtener una
ganancia a la tasa media de capital de la economía (valor de
cambio), vende cuando la ganancia es máxima; racionalidad
económica;
● Patrimonialista: no usa el predio o suelo, pudo heredar o
pagar, pero no es relevante en el presente, valor de cambio.
El funcionamiento del mercado supone que, en competencia

perfecta, es a través de la interacción de oferentes y demandantes
como se determina el precio. En el caso del mercado de suelo
encontramos:
● El suelo no es reproducible, no tiene costo de producción que

determine precio mínimo;
● El precio lo determina la competencia entre demandantes;
● Demanda derivada del uso: Como la demanda final no
consume el suelo por sí mismo, sino como insumo para la
actividad que van a desarrollar, la competencia se da en
función de los beneficios que genere cada actividad.

4.3 POLÍTICA NACIONAL DE SUELO
Importancia
La escasez de suelo servido adecuado a las características de las

familias de menores ingresos refleja los desequilibrios en los
mercados de suelo formales, en buena medida debido a los
procesos especulativos por parte de diversos actores, aunado a
una falta de regulación que garantice el cumplimiento de la
función social del suelo y de la propiedad.
Estas condiciones han contribuido a profundizar la segregación

socioespacial, al ser determinantes respecto a quién puede vivir
dentro de la ciudad y gozar de los beneficios de la urbanización, y
quién debe buscar alternativas fuera de ella, basado solamente en
los ingresos y la capacidad de pago respecto a los precios del suelo
formal.
Esto ha producido situaciones socialmente no deseables, al limitar

las posibilidades de los sectores populares para acceder a suelo
para vivienda. Los propietarios especulan con el suelo mejor
localizado e integrado a los programas urbanos, y es casi nula la
disponibilidad de suelo adecuado y asequible para la construcción
de vivienda para la población de menores ingresos2.16 Asimismo, la
suma de los costos públicos, ambientales y sociales ha provocado
un acceso inequitativo al mercado de suelo. El valor especulativo
excluye del mercado formal a la vivienda de bajo ingreso,
generando altos costos en tiempo y recursos familiares para
transporte.
La población marginada continúa siendo la peor localizada, en

zonas de alto riesgo y con altos índices de inseguridad.
Históricamente, las intervenciones públicas para realizar acciones

de regularización se han llevado a cabo de forma aislada, por lo
que han representado, en mayor o menor medida, un incentivo al
crecimiento de los asentamientos humanos irregulares. Por lo
2
Se estima que, en la periferia de las principales ciudades del país, el costo del suelo representa entre 6 y
18% del costo total de un proyecto de vivienda, mientras que, en zonas consolidadas, el suelo representa
50% del valor total del proyecto (ONU-Hábitat, 2018: 112).
tanto, es necesario realizar intervenciones integrales, generando
una oferta de suelo adecuado para las familias de menores
ingresos que represente una alternativa real a la ocupación del
suelo informal, y que vinculen la regularización con la mitigación
de otro tipo de carencias y rezagos sociales, como el acceso a
servicios básicos, seguridad, mejoramiento de vivienda, transporte,
equipamiento, espacios públicos, entre otros beneficios de la
urbanización sostenible. Por lo tanto, la falta de suelo adecuado y
asequible, la expansión informal y su impacto en el incremento a
la pobreza, la segregación socioespacial y la inseguridad, así como
la falta de una coordinación institucional entre los distintos
órdenes de gobierno son problemas clave derivados de la
ausencia de una política de suelo integral e integradora en el país.
Política Nacional de Suelo
Su objetivo es establecer los principios, retos estratégicos y

agenda de coordinación institucional para conducir la gestión del
suelo en el país y prever la demanda de suelo apto para todas las
personas, priorizando a la población en situación de riesgo, rezago
social y marginación, en congruencia con las políticas de
desarrollo territorial de la Sedatu.
El diseño de la PNS está basado en el derecho al acceso y

aprovechamiento del suelo; en hacer explícita la relación entre la
problemática ambiental y la ocupación del territorio, y en la
necesaria contribución del Insus al cumplimiento del objetivo
sectorial de construir territorios de paz y bienestar. La PNS se
alinea con el Plan Nacional de Desarrollo, con la Nueva Agenda
Urban3 y con los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda
20304, con el firme propósito de no dejar a nadie atrás, no dejar a
nadie fuera.
3
La PNS se encuentra alineada con los compromisos 27, 32, 35, 46, 51, 52, 63 y 77 a favor del desarrollo
urbano sostenible de la Nueva Agenda Urbana.
4
La PNS se encuentra alineada a los siguientes Objetivos de Desarrollo Sostenible: ODS 1. Poner fin a la pobreza en
todas sus formas y en todo el mundo (metas 1.4 y 1.5). ODS 10. Reducir la desigualdad en los países y entre ellos
(meta 10.2). ODS 11. Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros,
resilientes y sostenibles (metas 11.1 y 11.a).
Para lograr esto, la PNS está integrada por 10 principios rectores
que guían el cumplimiento de siete grandes retos estratégicos
asociados a uno o varios de los problemas y costos que implica el
actual modelo de crecimiento de las ciudades. Son, a su vez, la
base para orientar la implementación de estrategias y líneas de
acción relacionadas con la gestión del suelo.
Principios
La planeación, gestión, aprovechamiento y ocupación del suelo

deben conducirse en apego a los siguientes principios de política
pública:
1. La Política Nacional de Suelo será promovida por el Estado y

establecerá estrategias que contribuyan a ejecutar las
políticas nacionales de Ordenamiento Territorial, Desarrollo
Urbano, Vivienda y Protección Civil.
2. La base principal para la ejecución de proyectos y acciones
de gestión del suelo es la participación, coordinación y
concertación entre diversos actores sociales, económicos y
órdenes de gobierno.
3. Los instrumentos y proyectos de gestión del suelo
garantizarán el derecho a la ciudad para todas las personas,
pero enfatizando la inclusión equitativa de la población en
situación de pobreza y asegurando para ella la ocupación de
entornos seguros y sustentables.
4. El interés público y social de las acciones de gestión de suelo
será predominante sobre el interés privado, garantizando los
derechos de propiedad y el cumplimiento de las obligaciones
relacionadas con la propiedad inmobiliaria.
5. Se reconoce la deuda histórica con la población más
desfavorecida, por lo tanto, se dará prioridad a la generación
de una oferta de suelo servido y bien localizado para resolver

necesidades de vivienda de la población en situación de
riesgo, rezago social y marginación.
6. La gestión del suelo garantizará la preservación y
restauración del equilibrio ecológico, la protección al
ambiente y el aprovechamiento sustentable del patrimonio
natural.
7. Los proyectos de gestión del suelo aportarán buenas
prácticas a los gobiernos locales para que promuevan y
alcancen un equilibrio en la distribución de las cargas y
beneficios del desarrollo urbano.
8. La Política Nacional de Suelo buscará prevenir la ocupación
irregular del suelo y contribuirá, mediante diferentes
mecanismos y regímenes de propiedad, a ofrecer seguridad
en la tenencia de la tierra, hasta erradicar la incertidumbre
con que viven los posesionarios que no tienen derechos
reconocidos por la ley.
9. La Política Nacional de Suelo impulsará mecanismos para
evitar la especulación del suelo y de la propiedad
inmobiliaria, garantizando que el suelo urbano sea
plenamente aprovechado, en particular los inmuebles no
edificados, no utilizados o subutilizados.
10.Se reconoce la necesidad de dar cabida a diferentes

regímenes de propiedad e incorporar, de manera separada o
combinada, los derechos de la propiedad social al
ordenamiento territorial.
Los principios de la PNS se encuentran alineados con los principios

rectores del PND 2019-2024[5] al compartir una visión humana y
sostenible del territorio para generar bienestar entre la población,
impulsar el desarrollo, la justicia y recuperar la fortaleza del Estado
como articulador de los propósitos nacionales. La aplicación de los
principios de la PNS requiere de la participación gubernamental
dirigida a la generación de oferta de suelo para el desarrollo
urbano, otorgando solvencia a la demanda y atendiendo la
irregularidad de manera integral.

De igual manera se necesita incentivar la gestión urbana centrada
en los derechos y obligaciones sociales de la propiedad, la
observancia de la normatividad y de los distintos instrumentos de
planeación urbana y de suelo.
Retos estratégicos
La Política Nacional de Suelo habrá de dirigir sus esfuerzos hacia

generar soluciones para enfrentar los siguientes retos estratégicos
que exigen una visión proactiva de todos los actores e
instituciones involucradas en la gestión del suelo:
1. Recuperar la función social del suelo.

2. Contribuir a la planeación de ciudades resilientes y
sostenibles.
3. Adaptar la regularización de la tenencia del suelo a los
rezagos que ha generado el patrón actual de urbanización y
ocupación territorial.
4. Gestionar suelo apto y bien localizado con sentido social.
5. Gestionar información territorial para la toma de decisiones.
6. Avanzar hacia la gobernanza territorial.
7. Promover la regulación y financiamiento para la gestión del

suelo.
Cada reto estratégico atiende a uno o más de los problemas

sociales, económicos y ambientales que se han derivado del
proceso acelerado de urbanización y de la distribución inequitativa
de cargas y beneficios del desarrollo urbano. Atiende también a
los efectos que tiene el suelo sobre los procesos de urbanización
(ver anexo 5.1) y, principalmente, a los ejes rectores de la política
urbana del Sector, a las atribuciones del Insus y a su capacidad
institucional de coordinación y colaboración.
4.3.1 Gestionar suelo apto y bien localizado con sentido social

El suelo apto es aquel que posee cualidades favorables de
ubicación, geología, topografía, disponibilidad de agua, costos de
desarrollo y otros factores físicos, ambientales, económicos y
sociales que permiten que sea apropiado para el desarrollo urbano
(PNDU, 2014). La buena localización facilita el acceso a diversas
oportunidades que generalmente ofrecen las áreas urbanas:
empleo, servicios de salud, educación, instalaciones sociales y
servicios gubernamentales.
Para gestionar suelo apto y bien localizado con sentido social es

necesario considerar dos componentes: la ubicación relativa y las
inversiones en infraestructura. La ubicación relativa se refiere a los
componentes territoriales; las funciones y los usos de suelo deben
ubicarse de manera eficiente para minimizar costos y
proporcionar movilidad fluida y accesibilidad. La infraestructura
determina la efectividad de la ubicación. Si la disponibilidad de la
infraestructura no está bien sincronizada (generalmente debido a
problemas financieros) con el desarrollo urbano, una buena
ubicación se vuelve inútil (Ortiz y Kamiya, 2019: 108).
Por lo tanto, una buena ubicación se refleja en el valor del suelo y

el valor agregado generado por el impacto de la infraestructura en
los usos potenciales del suelo. El valor agregado es principalmente
una condensación de las externalidades positivas de la inversión
pública en infraestructura sobre el uso potencial (económico) del
suelo. En este sentido, para gestionar suelo apto y bien localizado
con sentido social se requiere lo siguiente:
1. Proveer suelo apto para el desarrollo urbano. Generar una

oferta de suelo apto y formal para cubrir las necesidades de
vivienda, equipamiento, infraestructura urbana y usos
productivos para las personas en situación de pobreza.
2. Asesorar a las entidades federativas y municipios en
materia de planeación urbana, suelo, ordenamiento
territorial y vivienda. Contribuir a la distribución equitativa y
funcional del territorio a través de la asesoría y asistencia
técnica, jurídica, social y financiera para la planeación y
gestión de suelo estratégico.

3. Gestionar suelo para vivienda social. Promover la gestión
de suelo para la producción social de vivienda intraurbana y
la incorporación de suelo en acciones de desarrollo urbano
integral.
4. Garantizar la provisión de suelo para equipamientos
urbanos, dotación de infraestructura básica y
mejoramiento de vivienda en acciones de regularización y
gestión del suelo. Se requiere garantizar que las acciones de
regularización y gestión del suelo contemplen mecanismos
de coordinación y colaboración institucional ex post, para
evitar que los asentamientos regularizados mantengan
entornos de precariedad urbana y que las nuevas
urbanizaciones no contribuyan a hacer ciudad.
5. Incorporar bienes inmuebles de propiedad federal y

paraestatal como oferta de suelo para el desarrollo
urbano. Implica gestionar ante las autoridades
correspondientes la incorporación de patrimonio inmobiliario
federal y paraestatal en desuso al patrimonio del Insus, para
su óptimo aprovechamiento en acciones integrales de
urbanización y desarrollo de proyectos orientados al
reciclamiento y regeneración urbana.
Promover la regulación y financiamiento para la gestión del

suelo.
Uno de los retos estratégicos de la PNS es la promoción, creación y

uso de instrumentos económico-fiscales para financiar el
desarrollo urbano, centrando la atención en los problemas que
debe resolver el ejercicio de la función pública para la gestión de
suelo. Esto se ha de lograr a través del uso de la regulación
urbanística. Por ello, los instrumentos de gestión deben contar con
un diseño adecuado al contexto económico, social y ambiental,
para asegurar que no entrarán en conflicto con el resto de los
instrumentos en los tres niveles de gobierno, de forma que el
resultado final sea la sustentabilidad del financiamiento urbano
(Morales, 2019).

Se entiende por regulación y financiamiento para la gestión del
suelo al diseño de regulaciones o normas que permitan la
captación y aportación de capitales necesarios para financiar el
desarrollo de iniciativas, proyectos e instrumentos de planeación
urbana destinados para beneficio público (Blanco et al., 2016).
La atención a este reto debe ser mediante el impulso y la

promoción de instrumentos económico-fiscales para el desarrollo
de proyectos de gestión de suelo, que inhiban la ocupación
irregular y cuya implementación corresponde a los gobiernos
estatales y municipales, para lo cual se requiere:
1. Vincular las políticas económico-fiscales con las de

planeación territorial. Implica promover la articulación de
las políticas económicas, fiscales y de planeación territorial
para que los planes y programas de desarrollo urbano no
limiten su alcance y los gobiernos locales tengan mayores
elementos para la gestión del suelo.
2. Impulsar el fortalecimiento del catastro en los gobiernos
locales. La elaboración de estrategias y procesos para la
modernización de los catastros implica que se fortalezcan las
haciendas municipales y estatales, lo cual representaría una
fuente de ingresos para el desarrollo urbano y la gestión de
suelo.
3. Promover la gestión de la valorización del suelo generado
por las decisiones e inversiones públicas, y la
consolidación y crecimiento urbanos. Es necesario poner en
práctica instrumentos para la recuperación del incremento
de valor de la propiedad inmobiliaria generado por
decisiones normativas y de inversión públicas, y la
consolidación y crecimiento urbanos como un mecanismo
de financiamiento para la atención del rezago en la provisión
de servicios públicos, equipamientos, infraestructura,
transporte y vivienda.
4. Promover esquemas de colaboración pública, privada y
social para el financiamiento de la gestión del suelo. Es
necesario promover la colaboración entre los sectores
público, privado y social para permitir la realización de
proyectos de desarrollo urbano incorporando la provisión de
servicios públicos, equipamientos e infraestructura, e
incorporar nuevos mecanismos de gestión para que se lleven
a cabo diversos proyectos urbanos, reduciendo la
dependencia de los recursos públicos.
5. Promover instrumentos para el financiamiento de
medidas de cambio climático con base en suelo. Promover
el financiamiento de acciones tendentes a fortalecer la
resiliencia y adaptación al cambio climático a través de los
mecanismos de derecho urbanístico de base suelo, para
revertir y mitigar el deterioro de los recursos naturales, así
como producir bienes y servicios ambientales en las
ciudades.

4.4 INTERVENCIONES Y PROYECTOS URBANOS
PARA LA GESTIÓN DE SUELO Y ACCESO A LA
VIVIENDA
Experiencias internacionales
A nivel internacional, las buenas prácticas relacionadas con la

gestión de suelo se han encaminado a varios rubros, desde el
financiero hasta la generación de acuerdos entre actores para la
implementación de programas. Prácticas como la recuperación de
plusvalías por parte del sector público, la creación de acuerdos
público-privados y la definición de bonos de densidad para atraer
nuevas inversiones han sido utilizadas en países alrededor del
mundo. En países como EUA, Argentina, Colombia, España y
Brasil, se han desarrollado un gran número de acciones y políticas
que permiten lograr una mejor gestión del suelo en las zonas
urbanas, con el objetivo de apoyar a barrios marginados, recuperar
parte de la inversión pública, promover un desarrollo sostenible y
reducir las externalidades negativas.
La asociación público-privado es un componente que ha

permitido que asociaciones y empresas lleven a cabo las acciones
de desarrollo urbano y estimulen la inversión, generar programas
para el aprovechamiento de suelo para facilitar la revitalización
física y el desarrollo económico, apuntar hacia una justa
distribución entre los propietarios del suelo mediante
asignaciones de cargas de urbanización que representen una
retribución en beneficio público.
Un ejemplo de asociación público-privado son los Convenios

Urbanísticos que se utilizan en Argentina. Este es un instrumento
de gestión que establece las obligaciones que asumen el
municipio y el desarrollador en cada proyecto urbano específico.
Bajo un fuerte componente jurídico, estos convenios formalizan el
acuerdo entre el municipio y las entidades públicas, privadas o
mixtas para llevar a cabo acciones de urbanización, reconversión,
protección o reforma urbana (Peinado et al., 2018).

La participación de líderes locales, así como alianzas entre los
niveles de gobierno para ampliar las opciones de financiamiento y
alcances de programas y políticas, es una estrategia que se están
desarrollando principalmente en EUA. Al movilizar
estratégicamente políticas y programas estatales y federales,
promueven la coordinación entre gobiernos a nivel local, estatal,
regional y federal para reducir los bloqueos regulatorios e
incrementar el apoyo para las autoridades locales y sus
prioridades. Es un mecanismo que se ha utilizado principalmente
para la revitalización de centros urbanos (Grogan, 2020).
La Zonificación – Construcción – Densificación son estrategias que

se han desarrollado principalmente en Argentina, Francia, Canadá,
EUA acciones como el incluir en los proyectos de los
desarrolladores un beneficio público para familias de ingresos
bajos y medios, generar un beneficio para los propietarios de
terrenos que tienen algún interés público de conservación,
distribución justa entre los propietarios del suelo de los beneficios
generados por la acción pública, son ejemplo de políticas que han
funcionado.
Entre ellas destacan los conceptos de transferencia de potencial

constructivo y de bonos de densidad. El primero es una
herramienta de gestión urbanística que permite trasladar el
potencial de construcción de un terreno que se pretende proteger,
hacia otra parte de la ciudad que necesite ser densificada o
desarrollada. Ese “potencial” puede ser vendido por el dueño del
terreno a ser protegido y de esa manera recibe justa
compensación por no poder construir en su terreno. En el caso de
los bonos de densidad, se hace referencia a las autorizaciones que
da el municipio para construir una mayor densidad a la permitida
en la zonificación urbana a cambio de que los desarrolladores
privados incluyan en su proyecto un beneficio público para la
comunidad. Estos “bonos” suelen ofrecerse a cambio de la
inclusión de un porcentaje de viviendas para familias de ingresos
medios y bajos dentro del proyecto.
Sin duda alguna la regularización es un rubro importante en estas

buenas prácticas, al disminuir la carga financiera de la
infraestructura social a el municipio, para la generación de un
banco de suelo, regularización jurídica, e integración social y cívica
de los asentamientos de población de bajos ingresos dentro de la
estructura urbana, son tan tolo algunas prácticas que se han
realizado en Colombia y Brasil.
4.4.1 Instrumentos de Obtención de Suelo
Las estrategias diseñadas desde la política habitacional pueden

ser agrupados en cuatro grandes grupos:
Programas que buscan el mejoramiento de la calidad de los

barrios y la puesta en valor del stock de viviendas ya construido:
a. Programa de Recuperación de Barrios, PRB
Ejemplo creado en la administración de la ex presidenta

Bachelet (2006-2010), inicialmente como “Programa Quiero
Mi Barrio”.
Su objetivo fue recuperar 200 barrios a nivel nacional, y

consideró intervención física y social. El gobierno actual de
Piñera (2010-2014) ha mantenido, a grandes rasgos, la línea
de recuperación de barrios y ha agregado una nueva de
atención a condominios sociales.
El programa ha tenido efectos limitados allí donde la escala

de la segregación y los problemas sociales asociados es
mayor.
b. Protección al Patrimonio Familiar (PPF)
Consiste en un subsidio que permite tanto recuperar,

mantener, ampliar las viviendas y también los equipamientos
comunitarios.
El subsidio máximo que se puede obtener por habitante

alcanza los US$740, dependiendo de la comuna en la que se
ubique la vivienda. Los postulantes por su parte deben
aportar un ahorro base.

c. Programa Concursable de Espacios Públicos
El objetivo es desarrollar espacios urbanos de calidad que

permitan contrarrestar el déficit de ciudad que la política
habitacional generó, con el fin que los hogares más
vulnerables puedan disfrutar de espacios públicos de calidad
que promuevan la convivencia.
El costo total de cada proyecto tiene un máximo de no puede

exceder el monto de US$1.356.000 ni ser inferior a US$135.000.
4.4.2 Programas que se proponen que los hogares puedan

acceder a un mejor barrio o a una mejor localización que la
actual:
a. Subsidio Diferenciado a la Localización (hasta US$ 8000

adicionales por vivienda)
Por primera vez -bajo la administración Bachelet- se

introduce en la política de vivienda una distinción entre pago
por suelo y pago por construcción.
Busca incentivar proyectos de vivienda social en terrenos

mejor ubicados, asignando un monto especial para ese fin
cuando se trata de proyectos que cumplen condiciones
mínimas de localización.
La generalidad de los criterios de asignación del subsidio y la

especulación asociada a la existencia del instrumento han
hecho que sus efectos sean casi nulos (ProUrbana 2010), pese
a lo cual sigue operando.
b. Programa de Movilidad Habitacional.
Programa que promueve que hogares emergentes que están

en condiciones de acceder a una vivienda mejor puedan
vender su vivienda –antes incluso del período de 5 años
establecido para las viviendas obtenidas con subsidio para
comprar otra, adquiriendo una deuda hipotecaria para pagar
la diferencia.

Bajo la actual administración, se ha creado el programa
“segunda oportunidad”, que permite otorgar un segundo
Subsidio Habitacional a hogares propietarios de viviendas, se
busca demoler como forma de erradicar barrios críticos.
4.4.3. Iniciativas que buscan aprovechar el suelo público bien

localizado para vivienda social
Consiste en la gestión de suelos públicos bien ubicados de modo

de habilitarlos (cambiando el uso de suelo, la densidad máxima,
etc.) para la construcción de vivienda social, o bien, hacer una
venta de los terrenos sujeta a condiciones de integración social
(cuotas de vivienda económica).
El caso más importante en Chile es el proyecto Ribera Norte en la

ciudad de Concepción, gestionado por el Servicio de Vivienda y
Urbanismo regional desde los años 1990, que permitió radicar a
hogares en asentamientos irregulares que vivían en la zona.
Fuente: (Sabatini-Mora-Polanco-Brain, 2013)
El actual subsecretario del MINVU ha declarado en instancias

cerradas que durante 2013 el Estado tiene proyectado adquirir
terrenos por un valor de 30 mil millones de pesos (unos US $60
millones), los que se destinarán a vivienda social.
De todas formas, se puede afirmar que esta línea es una de las

menos explotadas por la política.
4.4.4. Medidas que promueven la mezcla de personas de

distinta clase social dentro de un mismo proyecto habitacional,
sin establecer exigencias respecto a la buena localización del
proyecto:
a. Macro-proyectos desarrollados fuera del límite urbano

bajo la exigencia de inclusión de cuotas de vivienda social.

Aquí se incluyen las denominadas ‘Zonas de Desarrollo
Urbano Condicionado’ (ZODUC), las Áreas Urbanas de
Desarrollo Prioritario (AUDP) y los Proyectos de Desarrollo
Urbano Condicionado (PDUC), todos introducidos a partir de
distintas modificaciones efectuadas al Plan Regulador
Metropolitano de Santiago (PRMS). Este tipo de proyectos
fueron pensados para desarrollarse fuera de los límites
urbanos a cambio del cumplimiento de cuotas mínimas de
infraestructura, equipamiento y vivienda económica (es
decir, su foco es permitir el crecimiento en extensión
respetando ciertas condiciones).
Los pocos proyectos ejecutados bajo esta modalidad han

logrado burlar la cuota exigida de vivienda social. Otros están
en trámite hace varios años producto de diversas trabas
administrativas.
b. Proyectos de Integración Social
Consisten en proyectos que acogen viviendas para hogares

de ingresos diversos. Este programa contempla el pago de
un incentivo para aquellos hogares de mayores ingresos que
están dispuestos a cohabitar un conjunto con familias de
ingresos menores. Sobre este instrumento nos detenemos
con mayor detalle a continuación. Fuente:
(Sabatini-Mora-Polanco-Brain, 2013)
Macroproyectos de Interés Social Nacional, Colombia
Los Macroproyectos de Interés Social Nacional – MISN se definen

como el conjunto de decisiones administrativas y actuaciones
urbanísticas adoptadas por el Gobierno Nacional, en los que se
vinculan instrumentos de planeación, financiación y gestión del
suelo para ejecutar una operación de gran escala que contribuya
al desarrollo territorial, de determinados municipios, distritos o
regiones del país.
Así mismo los MISN son intervenciones promovidas con

participación del Gobierno Nacional con el fin de aumentar la
oferta de suelos urbanizados para el desarrollo de programas de
vivienda de interés social y prioritario (VIS – VIP), especialmente en
los municipios y distritos del país que concentran un importante
déficit habitacional y donde se han encontrado dificultades para
disponer de suelo para el desarrollo de estos programas.
Distintos documentos y estudios oficiales, han evidenciado la

necesidad de fortalecer la demanda y oferta en materia de
vivienda y dentro de los instrumentos para generación de oferta
de vivienda ha definido como estrategia el "(…) Revivir el marco
legal de los Macroproyectos de vivienda, ampliando su aplicación
en suelos de renovación urbana, acogiendo las recomendaciones
de la Corte Constitucional y acelerar la ejecución de los
Macroproyectos de primera generación con el impulso del sector
privado garantizando su articulación con los POT." En consonancia
con lo anterior, se expidió la Ley 1469 de 2011 "Por la cual se
adoptan medidas para promover la oferta de suelo urbanizable y
se adoptan otras disposiciones para promover el acceso a la
vivienda". Mediante esta Ley, entre otros aspectos, se establece la
obligación a cargo del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
MVCT de adoptar los Macroproyectos de Interés Social Nacional
(también llamados Macroproyectos de segunda generación), y así
mismo establece el procedimiento de anuncio, formulación y
adopción de los mismos... se estableció entre otras cosas la
creación de Proyectos Integrales de Desarrollo Urbano (PIDU), para
garantizar la existencia de suelo urbanizable para los proyectos de
construcción de vivienda y reubicación de asentamientos
humanos para atender la emergencia económica, social y
ecológica nacional.
Con el propósito de mejorar tanto las condiciones de vida de la

población más vulnerable, como el desarrollo urbanístico de las
Ciudades Colombianas, el Ministerio de Vivienda Ciudad y
Territorio, ha focalizado su intervención, contribuyendo a la
generación de suelo habilitado para VIP y VIS, adoptando nueve
(9) Macroproyectos de Interés Social Nacional: Villas de San Pablo
(Barranquilla), Ciudad del Bicentenario (Cartagena), Nuevo
Occidente (Medellín), Bosques de San Luis (Neiva), Centro
Occidente San José (Manizales), Ciudad Verde(Soacha), Ciudadela
Gonzalo Vallejo Restrepo (Pereira), La Italia (Valle) y Ciudadela del
Valle (Tuluá), con un área bruta de 1.451 Ha y un potencial de
168.809 soluciones de vivienda.
4.4.4 Control de precios del suelo en el marco de proyectos

urbanos
Una de las principales dificultades que tiene que enfrentar la

estructuración de una operación urbana de iniciativa pública o la
ejecución de una obra pública es la definición de los mecanismos
que permitan, en el primer caso, la transformación de la tierra de
conformidad con los usos y destinos fijados por el instrumento de
planeación respectivo, y en el segundo, la adquisición del suelo
requerido para la ejecución de la obra. Esta dificultad está
determinada por la existencia de la propiedad privada de los
terrenos sobre los cuales recaen las decisiones de ordenamiento
territorial.
El comportamiento del mercado del suelo es muy sensible a las

expectativas provenientes de posibles cambios en la regulación de
usos del suelo o a posibles modificaciones en las dinámicas de
accesibilidad o movilidad producto de cambios y mejoras en la
infraestructura de vías y transporte. Por tal motivo el anuncio
efectivo de la iniciación de un proyecto urbano o de una obra
pública puede generar procesos de especulación que intentan
anticipar futuras rentas del suelo, traduciéndose en procesos de
incremento de precios. Esta situación resulta muy inconveniente
para la agencia pública encargada del respectivo proyecto u obra,
pues al momento de iniciar la gestión del suelo que se requiere
para materializar su anuncio puede encontrar que los precios del
suelo se han incrementado de manera importante, generando
con esto presiones sobre el presupuesto público y muchas veces
desbordando las previsiones sobre la incidencia que tendrá el
suelo sobre los costos totales del proyecto. De forma sencilla
puede afirmarse que el estado con sus decisiones y anuncios de
ejecutar un proyecto determinado puede terminar actuando en
contra de sus propios intereses.

La Valuación
Resulta muy útil para concretar para su puesta en marcha de un

proyecto de vivienda al menos dos condiciones:
1. Un anuncio formal que permita definir un momento en el

tiempo a partir del cual se entiende oficialmente anunciado
un proyecto
2. Unos avalúos que establezcan el valor de los terrenos

comprendidos dentro del ámbito del proyecto u obra antes
del respectivo anuncio.
La existencia de unos avalúos de referencia permiten establecer si

se presentan incrementos en el precio del suelo y de que
magnitud pueden ser.
Los avalúos son de referencia porque definen para zonas

homogéneas un valor de referencia del suelo para un momento
del tiempo.
Estas zonas pueden estar integradas por más de un predio y

definen un valor o rango de valor para todo el suelo incluido en
ellas.
Para contar con tales avalúos no se requiere de una valoración

puntual de cada uno de los predios incluidos en el área o ámbito
del respectivo anuncio sino una muestra representativa de avalúos
de predios en tal área que puedan ser aplicados al área
homogénea correspondiente.
Los avalúos practicados en cumplimiento del Anuncio de un

Proyecto cumplen su cometido en el momento en que se realizan,
cual es el de establecer el precio del suelo antes de que se
iniciaran las intervenciones públicas dirigidas a formular el
respectivo proyecto o programa.
Se puede afirmar que ahí se agota o se cumple su finalidad y

razón de ser.

No puede predicarse entonces que estos avalúos pierden vigencia
por el paso del tiempo.
Si se tiene que recurrir a expropiaciones, tal como lo obliga la ley

habrá que realizar no avalúos masivos sino avalúos particulares
para cada inmueble, que tendrán que descontar las plusvalías
producidas por el anuncio del proyecto.
Anuncio del Proyecto a través de Decreto
La base fundamental para la aplicación de la estrategia de gestión

del suelo de esta operación está sustentada en un estricto control
a los precios del suelo.
La realización de avalúos de referencia, que permitan conocer los

valores de los terrenos de acuerdo con su uso efectivo (usos
agrícolas y forestales) y sin incorporar la expectativa de
valorización que su consideración como de expansión urbana,
podía suponer.
Los suelos que conforman la operación estarán clasificados como

suelos de expansión urbana.
Los avalúos de referencia
Para la realización de los avalúos de referencia primero se deben

determinar las zonas homogéneas físicas en las que se dividirá la
zona objeto del anuncio del proyecto.
Para la definición de estas zonas y de conformidad con las reglas y

criterios para la formación y actualización catastral se tuvieron en
cuenta las siguientes variables:
1. Unidades Climáticas
2. Relieve
3. Capacidad Productiva de la tierra
4. Accesibilidad de vías
5. Dotación de recursos hídricos
6. Usos del suelo.

Una vez identificadas las variables, se graficaron en el mapa de la
zona de estudio, tomando como base cartográfica las áreas
homogéneas de tierra (Unidades climáticas, relieve, capacidad
productiva y las aguas) así como la información recolectada en
terreno que hace referencia a la accesibilidad de vías y usos.
Una vez definidas estas zonas, la metodología contempla la

determinación y selección de los puntos de investigación. Para
este fin la primera labor consistió en establecer la muestra de los
predios que serían objeto de investigación y avalúo.
Para este fin se establecieron dos criterios de diseño:
1. Estratificar la muestra por Zona Homogénea Física: en la

práctica equivale a definir una muestra por cada una de las
35 Zonas delimitadas; esto, por si solo, incrementa la
precisión porque permite al interior de cada zona
homogénea física diferenciar variables que puedan modificar
el valor de un predio a otro, ya que pese a tener
características similares las zonas no son completamente
homogéneas.
2. Utilizar la varianza en el área de los predios como variable de

interés en lugar de la varianza en los avalúos catastrales. La
razón fundamental para la determinación de este criterio fue
que al interior de una misma Zona homogénea física los
cambios de tamaño en los predios tenían una considerable
influencia en su valor.
Con el área como variable de interés se procedió a calcular el

tamaño de la muestra basada en la varianza de las áreas al interior
de cada zona, en todos los casos esta varianza resultó muy alta y
por lo tanto el tamaño de la muestra se incrementaba casi hasta
coincidir con el número de predios de la zona, por tanto se decidió
entonces definir la muestra de la siguiente manera:
1. Identificar rangos de tamaño de áreas en cada zona. Para ello

se utilizó la mediana de las áreas de los predios, que tiene la
ventaja de poder asociarse a rangos con un mismo número
de elementos, no está afectada por valores extremos y
permite definir varias medidas de tendencia central en cada
zona. En la práctica se calculó la mediana del área para todos
los predios de la zona y después la mediana entre este punto
y el primero y entre éste y el último, así se delimitaron
alrededor de 4 rangos por Zona. Este ejercicio permitió
estimar un tamaño de muestra de aproximadamente 35 x 4 =
140 puntos preliminarmente.
2. Seleccionar como punto de muestra un predio
correspondiente a cada uno de los rangos de tamaño
definidos, con el objeto de que todos los rangos queden
representados en la muestra.
3. Ubicar los puntos de investigación guardando un equilibrio

en la distribución espacial dentro de la zona según el criterio
sobre el plano, de peritos que recorrieron previamente el área
de estudio.
En algunas Zonas más homogéneas en cuanto al tamaño de sus

predios se seleccionaron 2 ó 3 puntos de muestra y en la mayoría
4, en total el tamaño de la muestra resultó en 80 puntos.
A partir de los estudios y avalúos puntuales de cada uno de los 80

puntos, se irradiaba un valor unitario medio de terreno a un área
cerrada vecina que pueda considerarse como una Zona
Homogénea Geoeconómica con un margen de confianza del 95%,
es decir que dentro de ella la varianza del valor no supera el 5%
hacia arriba o hacia abajo de dicho valor medio.
A continuación se muestran las 60 zonas geo-económicas que

resultaron en el proceso de valoración. Se debe resaltar que las
zonas color gris no fueron avaluadas en su momento.
Para la elaboración de los avalúos de los 80 puntos de la muestra

se utilizaron metodologías como el análisis de mercado y de
productividad rural a partir de los siguientes elementos:
1. Clasificación de los suelos según su capacidad de uso,

manejo y aptitud.

2. Fuentes de agua natural o artificial y disponibilidad efectiva
de ellas, en forma permanente o transitoria.
3. Vías internas y de acceso.
4. Topografía.
5. Clima: temperatura, precipitación pluviométrica y su
distribución anual.
6. Posibilidades de adecuación.
7. Cultivos: tipo, variedad densidad de siembra, edad, estado

fitosanitario, y cuando se refiera a bosques es necesario
determinar claramente si éste es de carácter comercial
cultivado o protector.

Impactos y Efectos del Anuncio de Proyecto
En esta sección del estudio se muestran los principales impactos y

efectos que tuvo la implementación del anuncio del proyecto de la
ONU. En primer lugar se muestran los impactos en relación con el
control a los precios del suelo en los procesos de adquisición de
predios que ha emprendido la ciudad en el área y se presenta una
modelación que muestra el posible impacto que puede llegar a
tener dicho control sobre el tipo de viviendas que se pueden
producir en el marco del proyecto.
Modelación del posible impacto sobre las viviendas resultado del

control a los precios del suelo
A continuación, se presenta un análisis de la incidencia que tiene

el valor de adquisición del suelo en una de las unidades de gestión
del plan parcial Tres Quebradas, que tiene un área bruta de 71,4
hectáreas y un área útil de 33,14 hectáreas.
Los supuestos del análisis son los siguientes:
1. Todos los costos de habilitación del suelo deben ser asumidos

por el proyecto, de acuerdo con lo que definen los dos decretos
que rigen toda la zona (decreto 252 de 2007, decreto 438 de 2009).
2. Los usos del área útil se componen de la siguiente forma, y

sobre esas se considera una densidad promedio de vivienda por
área útil de 324 unidades

3. La cantidad de viviendas por tipo según su valor de venta,
corresponde al 85% viviendas VIP y 15% VIS, de acuerdo a lo
definido en el decreto 438 de 2009. Para la modelación se utilizan
los siguientes supuestos, 26% de las Viviendas serán de 50 SMMLV,
el 60% de las Viviendas serán de 70 SMMLV y el restante 15% de las
viviendas será de 100 Salarios mínimos legales mensuales vigentes
(SMLMV). Aplicando estos porcentajes resulta la siguiente
cantidad de viviendas por uso.
4. El tamaño de las viviendas se estima de acuerdo con los

máximos que se han conseguido a lo largo del tiempo por
Metrovivienda, que corresponden a los siguientes
5. Con relación a la estructura de costos de cada proyecto, se

tienen en cuenta los siguientes aspectos:

Con relación al comercio, se tienen en cuenta los siguientes
aspectos:

El resultado del ejercicio es el siguiente:
Este resultado nos muestra que, con las ventas del suelo
urbanizado, es posible pagar todas las cargas urbanísticas en las
que se debe incurrir para el desarrollo de esta unidad de gestión, y
da una pequeña utilidad del 0,32% sobre las ventas, lo que
evidencia que a pesar de tener usos poco rentables, partir de un
valor de suelo que corresponde al 7,25% del total de las ventas,
permite su desarrollo.
Se debe recordar que esta unidad hace parte de un Plan Parcial de

mayor extensión que tiene usos rentables que permiten aumentar
el valor por suelo bruto (plusvalía) que se reparte entre el distrito y
el propietario en un 50%. Este valor para todo el plan parcial (fila G)
corresponde aproximadamente a 12.000 m2 de suelo bruto, que es
el valor a reconocer a todos los propietarios que acepten participar
voluntariamente dentro del plan parcial, por lo tanto, también es
importante resaltar, que tener valores bajos de suelo y la mezcla
de usos rentables y no rentables, permite una mejora en el
negocio inmobiliario que puede, por un lado, incentivar la
participación de los propietarios de suelo, y por otro lado, que el
municipio destine menos recursos para el desarrollo urbano.
Como es de esperarse, la cantidad de viviendas aumenta de la

siguiente forma:

Regulación complementaria sobre la aplicación del Anuncio del
Proyecto efectuado en el marco de la Operación Nuevo Usme
Como se indicó anteriormente la estructuración de esta Operación

se realizó a través de un Plan de Ordenamiento Zonal que precisó
las determinantes de ordenamiento territorial para la zona, definió
las reglas y condiciones para la participación de los propietarios, el
municipio a través de su Banco de Suelos – Metrovivienda- y
potenciales inversionistas privados, las reglas de reparto equitativo
de cargas y beneficios entre los actores participantes y la división
de la zona en 4 ámbitos para el desarrollo por etapas de 4 planes
parciales independientes.
Este Plan de Ordenamiento Zonal – adoptado mediante el Decreto

252 de 2007- avanzó en precisar la función y alcance de los avalúos
de referencia. A continuación se enumeran los temas puntuales:
Como componente fundamental de la estrategia de gestión del

suelo.
Determinación de precios del suelo antes de la Operación, alcance

de los avalúos de referencia y forma de actualización.20
Otra reflexión que vale la pena plantear es la de la conveniencia de

aplicación de este mecanismo en el contexto de programas y
proyectos de renovación urbana. Hay que recordar que muchas
veces tales proyectos se llevan a cabo sobre áreas centrales de las
ciudades ocupadas por población de estratos bajos y medios y
que por lo general suponen la intervención de capitales
inmobiliarios privados en busca de localizaciones con capacidad
de generar intensos y rápidos procesos de valorización. En tal
contexto la aplicación de un instrumento de control a los precios
puede terminar reforzando una característica muy generalizada
de este tipo de procesos: expulsión de la población residente, o lo
que es lo mismo gentrificación como se conoce en la literatura
especializada. De esta forma se pueden terminar facilitando
procesos de captura de plusvalías por agentes inmobiliarios
privados que pueden ser beneficiarios de los procesos de
expropiación que emprende el poder público para facilitar y
promover tales procesos.
Dada la condición socioeconómica de los residentes originales, un

proceso de control a los precios que no les permita participar de la
valorización inmobiliaria que se puede producir en el marco de
una operación de renovación urbana, puede ser una política
regresiva que no contribuya de manera efectiva a aplicar una
distribución equitativa de las cargas y beneficios del desarrollo
urbano, permitiendo ya no el enriquecimiento sin causa de los
propietarios iniciales sino el enriquecimiento de inversionistas
inmobiliarios que gracias, entre otras, a la salida de la población
originaria de estas zonas, pueden atraer otros usos y perfiles
socio-económicos a estas localizaciones. Esta situación puede
terminar reforzando patrones de segregación socio-espacial y
contribuyendo a la imposibilidad de mejores localizaciones para
los pobres en las ciudades.
Por el contrario permitir a los propietarios originales de tales

zonas, donde se desarrollan programas y proyectos de renovación
o revitalización urbana, participar de la valorización inmobiliaria
que puede producir el propio proyecto, puede ser una forma de
facilitar su permanencia en el área o al menos una buena
oportunidad de incrementar su patrimonio, dándoles mayor
capacidad de pago, en caso de que opten por irse a una nueva
localización. Al final “facilitar” la captura de parte de la valorización
inmobiliaria por los propietarios originarios puede ser, en un
contexto de análisis más amplio, una medida más equitativa de
distribución de cargas y beneficios entre los diferentes actores.

4.5 CAPTURA DE PLUSVALÍAS PARA FORTALECER
EL FINANCIAMIENTO URBANO
La insuficiencia de recursos presupuestarios
Las dificultades para implementar un subsidio para el suelo del

lado de la demanda, financiado con recursos fiscales, se muestra
con el comportamiento presupuestal del Programa de
Consolidación de Reservas Urbanas, sujeto a Reglas de Operación,
implementado en México a partir del año 2014. La asignación
presupuestaria muestra la disminución del alcance de la
intervención. Con base en los datos de las cuentas públicas
correspondientes, el presupuesto nominal modificado de 2018
representa 23% del presupuesto modificado en 2014.
Información programática presupuestal del programa presupuestario S255 Consolidación de
Reservas Urbanas en la Cuenta Pública, 2014-2018.
Año Aprobado Modificado Devengado Ejercicio Ejercido Ejercido sobre

sobre modificado
($) ($) ($) ($) aprobado
(%)
(%)
2014 250,000,000 233,820,596 233,820,596 233,820,596 93.5 100
2015 258,526,303 117,609,216 117,609,216 117,609,216 45.5 100
2016 178,321,833 170,630,229 170,630,229 170,630,229 95.7 100
2017 55,123,012 54,937,550 54,937,550 54,937,550 99.7 100
2018 57,762,733 53,134,110 53,134,110 53,134,110 92.0 100
Fuente: Elaboración propia, con información de cuentas públicas de cada ejercicio fiscal.
El comportamiento de la asignación presupuestal muestra un

impulso en el inicio del programa con un presupuesto de salida de
250 millones de pesos en 2014, un incremento de 3% para 2015 con
258.5 millones de pesos, a partir de donde se desploma la

asignación presupuestaria. Respecto al año anterior, se ve una
caída sustancial que llega a representar 69% en 2016.
Si se compara la asignación en relación con el año base, la caída

de los recursos asignados al programa representa una
disminución de 78% en 2017.
Tasa de crecimiento de la asignación presupuestal respecto al período anterior y al año base, P255
Consolidación de Reservas Urbanas en Cuenta Pública, 2013-2018.
Fuente: Elaboración propia, con información de cuentas públicas de cada ejercicio fiscal.
Para revisar el alcance real del programa, se verificó cuánto variaba

el presupuesto modificado respecto a la asignación inicial. Se
observó que, en 2015, donde creció la asignación presupuestal 3%
respecto al año anterior, en el presupuesto modificado representó
45.5% de la asignación inicial. Es decir, pasó de una asignación de
258.5 millones a un modificado de 117.6 millones de pesos.
El ajuste a la baja del presupuesto, en los años subsiguientes, se

normalizó, tuvo una variación menor entre el presupuesto
asignado y el modificado, aunque en el último año de ejercicio
presentó una disminución de 10%.
Monto del presupuesto aprobado y modificado, P255 Consolidación de Reservas Urbanas en
Cuenta Pública, 2014-2018

Fuente: Elaboración propia, con información de cuentas públicas
de cada ejercicio fiscal.
4.5.1 Necesidad de nuevas fuentes de financiamiento
En un escenario que la mayoría de las ciudades de la región de

América Latina enfrentan: crecientes demandas de mayores y
mejores servicios e infraestructura que aumentan las necesidades
de inversión, lo cual, ante la insuficiencia de recursos locales,
amplía la brecha de financiación. Por este motivo, es de vital
importancia colaborar con los gobiernos municipales en el
fortalecimiento de las fuentes de recursos tradicionales (ej.
recursos propios, transferencias, etc.), así como en la identificación
e implementación de mecanismos de financiación poco
explorados, que les permita contar con fuentes alternativas para
atender de manera efectiva las demandas básicas de sus
ciudadanos.
Uno de esos mecanismos es, precisamente, la captura de

plusvalías. Estos esquemas se basan en la idea de usar la
valorización del precio del suelo producida por la urbanización,
para financiar la infraestructura y servicios que la hacen posible.
Numerosos estudios empíricos demuestran el alto impacto de la
capitalización del acceso a infraestructura y servicios urbanos en
los precios de los bienes raíces. Lo que en últimas se busca es que
el beneficio generado por las inversiones municipales proporcione
retroalimentación positiva en forma de recursos adicionales para
nuevas inversiones, de tal manera que estos recursos puedan
ayudar a reducir los rezagos en la provisión de servicios e
infraestructura a nivel local.
Además de los beneficios en términos de las finanzas públicas,

diversos autores señalan que la captura de plusvalías también
puede ayudar a mejorar la eficiencia económica de las inversiones
municipales, contribuir a la equidad social, servir como
herramienta de gestión del crecimiento urbano y de control los
precios del suelo, y disminuir la incertidumbre de los
desarrolladores privados en relación a la aprobación de sus
proyectos y a la oportuna instalación de la infraestructura.
Las herramientas para capturar la plusvalía generada por

inversiones y acciones del sector público que afectan el valor del
suelo se pueden clasificar, según su naturaleza, en: (i) impuestos;
(ii) tarifas; y (iii) regulaciones (Smolka y Amborski, 2000). En la
actualidad muchos gobiernos locales de ALC están utilizando
mecanismos para capturar este plusvalor e incluso, en algunos
países, su aplicación está reglamentada por leyes nacionales. Sin
embargo, su uso aún no corresponde a todo su potencial, bien sea
porque los marcos jurídicos todavía no existen o porque aun
cuando están presentes no se han reglamentado o no se aplican
consistentemente (Smolka, 2013).
Dentro de las principales razones que motivan la falta de

aprovechamiento de este tipo de mecanismos se destacan las
dificultades técnicas para evaluar la magnitud de la valorización
causada por acciones públicas y el definir cómo debe ser
distribuida, la probabilidad de incurrir en altos costos iniciales y
riesgos de implementación, y, en algunos casos, la resistencia del
público en general.
Desde la perspectiva del financiamiento, existen cuatro

herramientas comúnmente utilizadas para financiar proyectos
urbanos: la contribución por mejoras, las exacciones y cargos por
derechos de construcción, la Financiación por Incremento de
Impuestos (TIF, por sus siglas en inglés) y los esquemas de reajuste
de terrenos. Cada una de ellas tiene ventajas y desventajas, y su

eficiencia y factibilidad puede depender de múltiples variables
internas y externas al proyecto mismo.
Son varias las consideraciones para tener en cuenta al momento

de decidir cuál es la herramienta de captura más adecuada para la
financiación de un proyecto específico. Aspectos tales como el
tipo de proyecto (rehabilitación de áreas degradadas o desarrollo
de nuevo suelo) y el origen del mismo (interés del sector público o
el sector privado), alcance del mecanismo (recuperación de costos
o captura de la valorización adicional), momento del recaudo
(ex-ante o ex-post), y el grado de sofisticación que requiere la
herramienta, son determinantes en el diseño de estrategias de
financiamiento de este tipo.
Captura de plusvalías
Concepto general y aplicaciones de la captura de plusvalías
El marco conceptual de la captura de plusvalías se basa en la idea

de usar la valorización del precio del suelo producida por la
urbanización para financiar la infraestructura y servicios que la
hacen posible. En la medida en que la demanda por suelo es una
demanda derivada y su precio depende de lo que se pueda hacer
con él, elementos clave del desarrollo urbano como la
transformación del uso del suelo de rural a urbano, la instalación
de infraestructura o la densificación, permiten incrementar los
beneficios potenciales derivados de un terreno o propiedad. Esto a
su vez resultará en mayores precios del suelo. Esta valorización,
llamada ‘plusvalía’, es susceptible a ser ‘capturada’ para el
beneficio de la comunidad en la medida en que los factores
generadores que la producen sean consecuencia de decisiones o
acciones públicas.
La idea original tiene una amplia tradición en el estudio de la

economía, siendo proponentes de algunos de sus elementos base
autores como Henry George y David Ricardo y llegando a ser
formalizada por Joseph Stiglitz en 1977 mediante un teorema que
demuestra que, bajo ciertas condiciones, el aumento total de la
renta de la tierra será igual al costo total de un bien público (Fujita
y Thisse, 2002). El concepto fue, sin embargo, más claramente
acuñado por Donald Shoup quien en su famosa ‘paradoja de la
subinversión urbana’ se preguntó: “¿Por qué es tan difícil financiar
la infraestructura pública siendo que ésta aumenta el valor del
suelo servido por mucho más que el costo de la propia
infraestructura?” (Shoup, 1994).
Numerosos estudios empíricos demuestran la paradoja propuesta

por Shoup al verificar el alto impacto de la capitalización del
acceso a infraestructura y servicios urbanos en los precios de los
bienes raíces (Baranzini, 2008). Smolka (2013), por ejemplo,
recopila estudios de caso en América Latina que muestran como
una inversión en agua potable, correspondiente a US$1,02 por
metro cuadrado de suelo urbanizable, puede aumentar el precio
del mismo en US$11,10 por metro cuadrado en localizaciones de 5 a
10 kilómetros del centro de ciudades como Curitiba, Brasilia y
Recife. Es decir, en estos casos, la inversión en agua potable
aumentó el valor del suelo hasta en 11 veces su costo. Otros
servicios estudiados en estas ciudades mostraron también
beneficios netos, como la pavimentación de calles con un
aumento de 3,52 veces sobre el costo y el alcantarillado con un
multiplicador de 2,80 (Smolka, 2013).
De acuerdo al mismo autor, esta plusvalía también se verificó en el

paso de suelo rural a urbano con casos como Rio y Quito,
reportando multiplicadores de hasta 4 veces sobre el precio
original del suelo. Por su parte, la densificación permitida por la
autorización de construir edificios de cinco pisos en barrios de
casas en Bogotá aumentó el valor del suelo hasta en 100%,
dependiendo del estrato económico y la localización. Finalmente,
la generación de plusvalías también se demostró en el acceso a
transporte público, con ejemplos como la valorización de 15 a 20%
producida a un radio de 1 km de las estaciones del servicio de
buses articulados Transmilenio después de su inauguración
(Smolka, 2013). La captura de plusvalías es justamente una forma
de resolver la paradoja propuesta por Shoup (1994) al proponer
que el beneficio generado por las inversiones municipales
proporcione retroalimentación positiva en forma de recursos
adicionales para nuevas inversiones. El concepto se puede resumir
en el Gráfico 8: las inversiones públicas y los cambios regulatorio
Contribución por mejoras.
En su sentido más simple, la contribución por mejoras es un cargo

a los propietarios de bienes inmuebles que se benefician de una
mejora en la infraestructura. Se clasifica como una tarifa, dado
que cumple con el principio de que son los beneficiarios los que
contribuyen para el pago de la infraestructura. Existen diferentes
maneras de estructurar este mecanismo, por ejemplo el cobro
puede ser ex-ante, es decir, antes de la construcción de la obra, o
ex-post. Por su parte, el monto a recaudar puede definirse sobre el
costo del proyecto a financiar o sobre la valorización que éste
producirá. Finalmente, el impacto puede definirse como general
(cuando una obra beneficia a toda la ciudad) o local, siendo este
segundo caso el más común.
La operatividad detrás del mecanismo varía de acuerdo a la

estructuración de estas variables, pero en su concepción genérica
la aplicación requiere definir: (i) el área de impacto de una
inversión pública; (ii) el monto a recaudar; y (iii) los factores de
ponderación por los cuales se va a distribuir el cobro. En teoría, el
área de impacto debe corresponder al alcance geográfico de los
beneficios del proyecto y para esto se utilizan distintas
metodologías que serán explicadas en mayor detalle en el
siguiente capítulo. El monto a recaudar se puede definir como el
costo del proyecto o un porcentaje del beneficio esperado en
términos de valorización o una combinación de estos dos factores.
La ponderación puede incluir diversos aspectos tales como el nivel
relativo de beneficio que se recibirá de acuerdo a la ubicación, el
área o valor de la propiedad y la capacidad de pago de las familias.
Una de las ciudades con más tradición en el uso de este

instrumento es Bogotá, Colombia, donde se le denomina
contribución por valorización. De acuerdo con Borrero (2012) los
recaudos por este concepto en la ciudad alcanzaban el 16% del
total de los ingresos de la ciudad en los 60’s y hacia mediados de
los 90’s ya habían alcanzado un 24%. En los últimos 20 años
Bogotá ha recaudado unos mil millones de dólares por
valorización y tiene planes para cobrar una cifra similar en el
futuro próximo.
Colombia tiene legislación específica en este tema desde el año
1921, lo que ha permitido estructurar distintos modelos de
contribución.
Exacciones y cargos por derechos de construcción.
En este grupo se incluye una amplia gama de aportaciones

urbanísticas en formas de dinero, obras o terreno, que se estipulan
o acuerdan como contraprestación al derecho de desarrollar.
Técnicamente las exacciones y los derechos de construcción son
distintos, dado que la primera usualmente se identifica con la
aportación de suelo para uso público y el segundo con los pagos
por el permiso de construcción en altura. Sin embargo, hemos
incluido estos mecanismos en el mismo grupo debido a que
ambos se justifican en la idea de que un nuevo desarrollo implica
costos públicos, al demandar infraestructura y servicios urbanos, y
en el precepto de que los derechos de construcción son una
potestad pública.
Estos mecanismos difieren de la contribución en la medida en

que se cobran al momento de aprobar un nuevo desarrollo y, por
tanto, son responsabilidad del constructor. De acuerdo a Smolka
(2013), estos instrumentos son los más comunes en ALC y su
aplicación típica es la obligación requerida a los desarrolladores
para que provean un porcentaje del área a construir para fines
públicos, generalmente entre el 15 y el 35%.
Pueden definirse también sobre el costo de una obra necesaria

para habilitar el nuevo desarrollo o sobre la valorización del suelo
que resultará del permiso. Un ejemplo del primer caso es el
‘impacto vial’ en Ciudad de Guatemala, mediante el cual la
municipalidad diseña un plan de mitigación del aumento del
tráfico que producirá un proyecto de desarrollo, estableciendo al
constructor la obligatoriedad de construirlo por su cuenta.
El segundo caso generalmente se ejemplifica en

contraprestaciones, negociadas o predefinidas, para la aprobación
de solicitudes de aumento en los coeficientes de
aprovechamiento. En este caso, la municipalidad calcula el valor
del nuevo espacio construido que producirá el permiso y define
cobros en obra o en dinero. Por ejemplo, la participación de
plusvalías en Colombia estipula que entre 30 y 50% de la
valorización producida por acciones administrativas debe ser
recuperada para uso público.
Una aplicación especial de este tipo de instrumentos es la

definición de contraprestaciones basada en el requerimiento de
producir vivienda social, bien sea dentro o fuera del proyecto a
aprobarse (Smolka, 2013).
Su método de cálculo y definición varía de acuerdo a las

especificidades del instrumento, pero generalmente se basa en
avalúos realizados por terceros o en el cálculo de la
correspondencia de la nueva área que se va a aprobar con los
precios de mercado. Una ilustración sencilla sobre este método es
pensar que si una solicitud plantea construir 1.000 metros2 de
espacio adicional en altura, ese derecho debería ser más o menos
equivalente a tener que comprar 1.000 metros2 de terreno
adicional, en una localización similar. Aunque este método es
inexacto, en la medida en que es difícil establecer este tipo de
equivalencias, es una forma de asegurar consistencia en la
definición de cobros de exacciones (Smolka, 2013).
Un ejemplo del uso de este tipo de herramienta para financiar

proyectos urbanos es la rehabilitación de Puerto Norte en Rosario,
donde el traslado del puerto a un área periférica de la ciudad
liberó más de 100 hectáreas en una localización central. Tras varios
años, la municipalidad pudo proponer un plan maestro del área
que se diseñó por concurso público. Se establecieron áreas de
gestión y se iniciaron negociaciones con los privados interesados
en el desarrollo, por medio de una herramienta denominada
‘convenios urbanísticos’. Estos convenios incluían la exacción de
tierras y construcción para trazados viales; la infraestructura de
calles y redes; y el 15% de la superficie de los terrenos para espacio
público y equipamientos, como contraprestación por el derecho a
desarrollar en las alturas definidas por el plan. Como resultado, la
municipalidad logro obtener 42 hectáreas de espacio público, 0,63
hectáreas de vivienda social in situ, 4,3 hectáreas de vivienda social

fuera de la zona del proyecto y 2,54 hectáreas en equipamiento
comunitario (Terraza et al., 2015).
La financiación por incremento de impuestos.
Este mecanismo denominado comúnmente TIF, por sus siglas en

inglés, consiste en el uso del incremento futuro de los impuestos a
la propiedad que se producirá por una intervención pública, para
financiar los costos de la misma. Tiene una larga tradición en
municipalidades de los Estados Unidos donde fue introducido en
1952. Generalmente se aplica en proyectos de rehabilitación o
redesarrollo.
El proceso inicia con la elaboración de un plan maestro que

establece los límites de la zona a intervenir y define las
características planeadas para los distintos usos del suelo, así
como las necesidades de infraestructura y equipamientos
municipales requeridos para desarrollar la zona de acuerdo al plan.
La agencia de desarrollo prepara también un estudio de mercado
inmobiliario que evalúa la factibilidad de implementar el plan y
proyecta los impactos en los valores de las propiedades.
A partir de esta proyección del impacto en los precios

inmobiliarios, se establece cuanto subirá el recaudo del impuesto
predial por la valorización causada por el proyecto. Este
incremento en el recaudo se utiliza para garantizar deuda
municipal, llamada bonos TIF, que se emite para poder financiar
los costos públicos que requerirá la implementación del plan. Una
consideración importante es que para hacer efectiva esta garantía,
la municipalidad debe convertir la zona a intervenir en un ‘Distrito
TIF’. Esto significa que los aumentos del impuesto predial
provenientes de la zona no irán a la bolsa general del municipio
por un periodo predeterminado (usualmente más de 20 años),
sino que tendrán destinación específica a fin de cubrir la deuda
contraída a través de los bonos TIF.
Un ejemplo reciente de TIF es el Beltline (avenida de

circunvalación) de Atlanta. Este distrito fue creado para promover
nuevo desarrollo en suelo industrial subutilizado a lo largo de
líneas ferroviarias existentes. Cubre más de 2.500 hectáreas e
incluye el desarrollo de vivienda social y económica, conexiones a
transporte público y la construcción de parques y escuelas
públicas, dentro de un concepto de Desarrollo Orientado al
Transporte (DOT). El costo total del proyecto supera los US$2,2 mil
millones de los cuales se espera pagar cerca del 80% con bonos
TIF, respaldados por la destinación específica de los incrementos
del impuesto predial por 25 años (Ciudad de Atlanta, 2012). Es
importante recalcar, que no todos los TIF tienen la magnitud y
extensión del propuesto para el Beltline de Atlanta; otros casos
tienen distritos de cerca de una hectárea y endeudamientos
alrededor de US$1 millón. Ello demuestra que este mecanismo
puede ser utilizado con flexibilidad en una amplia variedad de
proyectos urbanos.
Esquemas de reajuste de terrenos.
Este grupo incluye instrumentos que permiten, en la práctica,

‘englobar’ parcelas individuales dentro de un área de aplicación de
un plan parcial, y reconfigurarlas de tal manera que se provea el
suelo necesario para usos públicos y que se pueda desarrollar el
globo de parcelas como un todo. Su concepción más general
empieza con la definición de un plan para urbanizar un área de
tamaño medio que abarca múltiples parcelas y diferentes dueños.
La novedad radica en que la gestión de suelo para la

implementación del plan no se hará lote a lote sino que el área
será desarrollada como un todo. Para esto cada propietario acepta
que su parcela sea reconfigurada según las necesidades del plan,
no solo en términos de localización sino también de tamaño, pues
el suelo, y muchas veces los costos de las infraestructuras y
equipamientos, se cargan al proyecto y se ‘descuentan’
proporcionalmente de las parcelas que hacen parte del plan.
Así, típicamente un propietario ‘entrega’ al proyecto una parcela

irregular y recibe un lote de menor tamaño, pero con posibilidades
de desarrollo en usos rentables, dentro de los parámetros y
localizaciones definidas por el plan. La razón por la que el reajuste
de terrenos puede ser atractivo para el propietario es clara: si bien
es cierto que el propietario recibe un lote con un área menor, el

precio del metro cuadrado de suelo se va a valorizar por la
implementación misma del proyecto y por la instalación de
infraestructura y equipamientos públicos. De tal manera, el valor
de su activo aumentará.
Adicionalmente, el hecho de que una parte o la totalidad del costo

de la infraestructura y equipamientos sea pagada por el ejercicio
mismo del proyecto, es lo que hace que este instrumento sea un
mecanismo de captura de valor. En últimas, la valorización
causada por la implementación del plan beneficia a los
propietarios, que obtienen una rentabilidad, y cubre la instalación
de infraestructura y equipamientos.
Por su naturaleza, el reajuste es más frecuentemente utilizado en

desarrollos nuevos en la periferia que implican convertir tierras
rurales en urbanas. Pero también ha sido empleado en proyectos
de regeneración urbana. Se aplica con particularidades específicas
en varios países, pero los casos más conocidos a nivel internacional
son Alemania, Japón y Corea del Sur.13 En este último caso, el
mecanismo fue introducido en 1934 y había permitido financiar
654 proyectos en casi 44 mil hectáreas hacia el año 2000,
movilizando entre el 25% y el 68% del suelo para usos públicos, de
acuerdo al proyecto (Lee, 2002).
En 2016, 34% de hogares urbanos (10.6 millones) en situación de

[1]
pobreza se localizaban en zonas periféricas (CONEVAL, 2016; INEGI,
2015).
Se estima que, en la periferia de las principales ciudades del

[2]
país, el costo del suelo representa entre 6 y 18% del costo total de
un proyecto de vivienda, mientras que, en zonas consolidadas, el
suelo representa 50% del valor total del proyecto (ONU-Hábitat,
2018: 112).
[3]La PNS se encuentra alineada con los compromisos 27, 32, 35, 46,
51, 52, 63 y 77 a favor del desarrollo urbano sostenible de la Nueva
Agenda Urbana.

La PNS se encuentra alineada a los siguientes Objetivos de
[4]
Desarrollo Sostenible: ODS 1. Poner fin a la pobreza
en todas sus formas y en todo el mundo (metas 1.4 y 1.5). ODS 10.
Reducir la desigualdad en los países y
entre ellos (meta 10.2). ODS 11. Lograr que las ciudades y los
asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y
sostenibles (metas 11.1 y 11.a).
Los principios rectores del PND 2019-2024 sobre los cuales incide
[5]
la PNS son: 1. Honradez y honestidad, 4. Economía para el
bienestar, 5. El mercado no sustituye al Estado, 6. Por el bien de
todos primero los pobres, 7.
No dejar a nadie atrás, no dejar a nadie fuera, 9. El respeto al

derecho ajeno es la paz y 12. Ética, libertad y confianza.
4.6 BIBLIOGRAFÍA
Fuente: (Sabatini-Mora-Polanco-Brain, 2013, Conciliando

integración social y negocio inmobiliario: seguimiento de
proyectos integrados (PIS) desarrollados por inmobiliarias e
implicancias de política)
Fuente: Insus, 2020, Política Nacional de Suelo

https://www.gob.mx/insus/documentos/politica-nacional-de-suelo
Fuente: Ministerio de Vivienda, Gobierno de Colombia,

https://www.minvivienda.gov.co/taxonomy/term/1685
Fuente: Pinilla, 2013, Anuncio de proyecto y avalúos de referencia

como mecanismo de control a los precio del suelo: Estudio de caso
Operación Estratégica Nuevo Usme, Bogotá - Colombia

Andrés G. Blanco B. / Nancy Moreno M. / David M. Vetter / Marcia F.
Vetter, 2016, El potencial de la captura de plusvalías para la
financiación de proyectos urbanos: consideraciones
metodológicas y casos prácticos, BID.
Aguilar, L.F., (1997): “Estudio Introductorio”, en Giandomenico

Majone, Evidencia, Argumentación y Persuasión en la Formulación
de Políticas
Camagni, Roberto 2005. Economía Urbana, Capítulos 2“El principio

de accesibilidad (o de la competencia espacial)” y 6 “La renta del
suelo”, Antoni Bosch Editor, Barcelona, España.
Morales Carlos, 2005, Algunas reflexiones sobre el mercado de

suelo urbano, Lincoln Institute of Land Policy.

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Curso Gestión del Suelo y Política

MÓDULO 4 | VALORES DEL SUELO | 1

4.1 OBJETIVOS DE APRENDIZAJE 4

4.2 DISEÑO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: MARCO CONCEPTUAL Y EL 5

4.3 POLÍTICA NACIONAL DE SUELO 16

4.4 INTERVENCIONES Y PROYECTOS URBANOS PARA LA GESTIÓN 25

4.5 CAPTURA DE PLUSVALÍAS PARA FORTALECER EL 32

MÓDULO 4 | VALORES DEL SUELO | 2

● Brindar un marco teórico conceptual del enfoque de política

● Presentar la Política Nacional de Suelo.

● Identificar el alcance de los proyectos urbanos de gestión del

● Conocer instrumentos de gestión del suelo que fortalezcan el

MÓDULO 4 | VALORES DEL SUELO | 3

El concepto de políticas públicas ha sido objeto de debate y de

Para este caso, se parte de entender el public policy como esas

Es importante partir de una definición que permita identificar la

Para evitar incurrir en simplificaciones o confusiones, es necesario

“Una política pública es un conjunto (secuencia, sistema, ciclo) de acciones, estructuradas

Esta definición es importante diseccionar para poder identificar

MÓDULO 4 | VALORES DEL SUELO | 4

● El Estado ejecuta las políticas públicas, en el marco de una

Lo anterior permite Establecer algunos elementos constitutivos de

● Se enfoca en la solución de un problema público.

Fuente: elaboración propia.

Se propone como bibliografía de apoyo:

Pallavicini, et al; 2013, Manual de formulación de políticas públicas,

MÓDULO 4 | VALORES DEL SUELO | 5

El diseño de políticas públicas implica establecer los mecanismos

El desarrollo de instrumentos de gestión de suelo en el marco de

Fuente: elaboración propia.

Diseño de programas e intervenciones públicas

El diseño de políticas públicas implica establecer los mecanismos

MÓDULO 4 | VALORES DEL SUELO | 6

El diseño de programas e intervenciones públicas inicia con el

El objetivo del diseño es aplicar las herramientas y metodologías

El término de resultados está asociado al cambio social producido

Los gobiernos están en la búsqueda de la mejora de sus

Una forma de esquematizar la lógica de los resultados es

● Insumos: recursos financieros, humanos y materiales

MÓDULO 4 | VALORES DEL SUELO | 7

Fuente: Guzmán, 2010.

En la cadena de resultados los elementos que corresponden a la

En la planificación y programación se realiza la identificación de

4.2.2 El problema público: escasez de suelo

Definir el problema público como una oferta insuficiente de suelo

Como consecuencia de este proceso de urbanización expansivo y

Disponibilidad de Suelo Urbanizado

La segregación de la vivienda social hacia la periferia urbana, en el

De tal forma, fue deteriorándose la “geografía de oportunidad” de

A esta merma en la integración funcional a la ciudad se sumó un

MÓDULO 4 | VALORES DEL SUELO | 10

La época de las empresas constructoras que edificaban vivienda

La localización de los conjuntos de vivienda “subsidiada” en zonas

Como ejemplo, Bogotá sería una de las ciudades afectadas por

Las ciudades mexicanas, por su parte, han visto surgir enormes

MÓDULO 4 | VALORES DEL SUELO | 11

Una proporción apreciable del parque habitacional de dichas

A lo que contribuye la lejanía de los nuevos conjuntos y la falta de

MÓDULO 4 | VALORES DEL SUELO | 12

En México la política se enfoca en que la ciudad sustentable debe

Brasil ya tiene años de aplicación la norma que permite crear las

Fuente: (Sabatini-Mora-Polanco-Brain, 2013, Conciliando