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Título: Caducidad en el proceso contencioso administrativo. Tutela efectiva y mayor cautela en los grupos
vulnerables
Autor: Echeverria, Carolina B.
Publicado en: RDA 2021-137, 04/10/2021, 134
Cita: TR LALEY AR/DOC/2316/2021

Sumario: I. Introducción.— II. Determinación de los grupos vulnerables.— III. Trascendencia de las 100
Reglas de Brasilia sobre acceso a la justicia de las personas en condición de vulnerabilidad.— IV.
Discriminación positiva.— V. Nuevas perspectivas de la Corte respecto a la tutela judicial efectiva y
presupuestos de mayor cautela respecto a los grupos vulnerables.— VI. Características propias de la
figura de la caducidad de instancia.— VII. Tratamiento del instituto de la caducidad. Notificación previa
en el Código Procesal Civil y Comercial de la provincia del Chaco y la provincia de Buenos Aires.— VIII.
Conclusión: proceso contencioso administrativo. La tutela judicial efectiva.
I. Introducción
Se han escrito innumerables artículos sobre la caducidad de la acción y razones de su existencia, la que
generalmente se traducen en "la presunción de abandono de la acción por parte del actor" y se basa en principios
de celeridad y economía procesal.
Pero ciertamente, este instituto opera como una herramienta a) para la demandada: al terminar con el litigio,
ya que generalmente el actor no vuelve accionar sobre la misma pretensión y queda herido por la cuantiosa
suma de honorarios a pagar y b) para el tribunal: quien atosigado de causas y plazos para resolver disminuye así
el caudal de expedientes.
Cuanto más cuidado habrá que tener al aplicar el instituto en causas contencioso-administrativas, en la que el
demandado —el Estado— quien es el responsable de sostener la legalidad de sus actos, entorpece el trámite ya
sea no cumpliendo con las requisitorias o retardándolas y contando además con una estructura y equipo de
abogados prestos a litigar contra aquel individuo, un ciudadano quien se enfrenta aquel sin las fortalezas que la
realidad requiere, sumado a la existencia de una falencia mayor determinada por pertenecer a un sector
vulnerable.
¡Cuánto se ha escrito sobre la "tutela judicial efectiva", el "acceso a la justicia", el derecho a obtener una
"sentencia justa"! Pero los hechos nos demuestran un escenario que lamentablemente se aleja de la teoría y del
deber ser.
En este trabajo desarrollaré los nuevos conceptos y lineamientos que la jurisprudencia ha puesto en el
escenario respecto a la protección de este sector, en pos de la tutela efectiva, resultante de tratados
internacionales, que como ya mencioné tuvieron concreción en normas de procedimiento local de algunas
provincias las que han tenido en cuenta esta situación reformando sus códigos procesales, imponiendo la
necesidad de una intimación previa al actor en su domicilio particular para que manifieste la intención de
continuar con la acción.
II. Determinación de los grupos vulnerables
Cuando hablamos de "grupos vulnerables", ¿a quiénes nos referimos?, ¿dónde se encontraría el límite?, ¿qué
derechos debemos considerar?
Así las cosas, generalmente, cuando hablamos de grupos vulnerables, podemos integrar a ellos varios
sectores o personas que viven determinadas circunstancias que lo conformarían, razón por la cual, es necesario
precisar a los que —hasta el momento— son considerados tales por los estamentos institucionales y
convenciones de derechos humanos.
En este sentido y como bien sabemos, los tratados internacionales de derechos humanos fueron introducidos
como parte integrativa del texto constitucional y con la jerarquía de la Ley Suprema de la Nación que han
significado una nueva perspectiva para mirar el Derecho. Y esta nueva perspectiva no está dada por los textos de
los tratados en sí, sino por la circunstancia de indicarse, en la Constitución Nacional, que esos tratados eran
 

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incorporados al orden jurídico argentino, así varios de ellos refieren a estas personas pertenecientes a grupos
vulnerables.
Cuando nos referimos sobre estos grupos, surgen diversas voces, las que incluyen en estos a personas,
quienes se encuentran en una situación de disparidad de oportunidades o trato en comparación con los demás,
generándose discusiones que muchas veces no llegan a un buen puerto. Lo que si podemos afirmar es que tanto
doctrinaria como normativamente, se han reconocido al menos, en forma incuestionable, 5 grupos especiales,
que por su "especial" condición, requieren acciones compensatorias (denominadas "acciones afirmativas") por
parte del Estado en aras de equiparar su particular situación con la de quienes no forman parte de esos grupos, a
saber, niñez y adolescencia, mujeres, adultos mayores, pueblos indígenas y/o afrodescendientes y personas con
capacidades o retos especiales, conforme los tratados y resoluciones de la CIDH (1).
Estos grupos, tradicionalmente han sufrido discriminación, a veces en forma directa mediante humillaciones
o menosprecio, en otras ocasiones su exclusión se ha visto reflejada en la falta de suficiencia para lograr sus
objetivos en la contienda de la vida y dentro de esta sociedad actual.
III. Trascendencia de las 100 Reglas de Brasilia sobre acceso a la justicia de las personas en condición
de vulnerabilidad
En estas reglas, se desarrollan los principios recogidos en la "Carta de Derechos de las Personas ante la
Justicia en el Espacio Judicial Iberoamericano" (Cancún 2002), específicamente los que se incluyen en la parte
titulada "Una justicia que protege a los más débiles" (apartados 23 a 34). Así en la exposición de motivos
proclama: "El sistema judicial se debe configurar, y se está configurando, como un instrumento para la defensa
efectiva de los derechos de las personas en condición de vulnerabilidad. Poca utilidad tiene que el Estado
reconozca formalmente un derecho si su titular no puede acceder de forma efectiva al sistema de justicia para
obtener la tutela de dicho derecho". Y que, "[s]i bien la dificultad de garantizar la eficacia de los derechos afecta
con carácter general a todos los ámbitos de la política pública, es aún mayor cuando se trata de personas en
condición de vulnerabilidad dado que estas encuentran obstáculos mayores para su ejercicio. Por ello, se deberá
llevar a cabo una actuación más intensa para vencer, eliminar o mitigar dichas limitaciones".
Agregando además que "[l]as presentes Reglas no se limitan a establecer unas bases de reflexión sobre los
problemas del acceso a la justicia de las personas en condición de vulnerabilidad, sino que también recogen
recomendaciones para los órganos públicos y para quienes prestan sus servicios en el sistema judicial. No
solamente se refieren a la promoción de políticas públicas que garanticen el acceso a la justicia de estas
personas, sino también al trabajo cotidiano de todos los servidores y operadores del sistema judicial y quienes
intervienen de una u otra forma en su funcionamiento" por lo que recomienda a todos los poderes públicos que,
cada uno dentro de su respectivo ámbito de competencia, promuevan reformas legislativas y adopten medidas
que hagan efectivo el contenido de estas Reglas.
Así en el Capítulo I, desarrolla conceptos y enumeraciones a fin de determinar quiénes deben ser
considerados en situación de vulnerabilidad, y dice: "Se consideran en condición de vulnerabilidad aquellas
personas que, por razón de su edad, género, estado físico o mental, o por circunstancias sociales, económicas,
étnicas y/o culturales, encuentran especiales dificultades para ejercitar con plenitud ante el sistema de justicia
los derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico" y que "[p]odrán constituir causas de vulnerabilidad,
entre otras, las siguientes: la edad, la discapacidad, la pertenencia a comunidades indígenas o a minorías, la
victimización, la migración y el desplazamiento interno, la pobreza, el género y la privación de libertad".
Hoy se han cumplido 12 años desde su nacimiento, es uno de los más importantes instrumentos que
contempla relevantes previsiones para avanzar y fortalecer el derecho humano de acceso a la justicia de estos
grupos de personas (en especial, de su derecho de acceso colectivo a los tribunales de justicia), forma parte del
sistema de fuentes del derecho interno argentino gracias a la Acordada de la CS N° 5/2009.
Mediante dicha Acordada, firmada el 24/02/2009 (el mismo día en que se dictó la sentencia del caso
"Halabi" (2), el máximo tribunal de nuestro país adhirió a tales Reglas y dispuso que "deberán ser seguidas —en
cuanto resulte procedente— como guía en los asuntos a que se refieren" (art. 1°).
 

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En los fundamentos de la norma de adhesión la CS sostuvo que estas Reglas "resultan una valiosa
herramienta en un aspecto merecedero de particular atención en materia de acceso a la justicia, a cuyo efectivo
mejoramiento el Tribunal se ha comprometido a contribuir, entre otras medidas, mediante la creación de la
Comisión Nacional de Acceso a la Justicia (Acordada N° 37/2007, del 17/12/2007)".
Si bien es cierto que, a través de políticas estaduales y normativas, hace bastante tiempo, se viene
acompañado a la infancia como a las personas con capacidades diferentes, es también indiscutible que existen
otras relegadas de esa protección como por ejemplo los adultos mayores.
IV. Discriminación positiva
a) Hemos escuchado con mayor asiduidad en estos casos, el concepto de "discriminación positiva", pero
¿qué significado tiene en nuestro ámbito?
Pues, podríamos decir que son acciones afirmativas a favor de quienes forman parte de los grupos
especiales, tal y como lo refieren la doctrina de los derechos humanos, no son concesiones que un grupo haga a
favor del otro, sino que es el reconocimiento de la diversidad y la respuesta a las necesidades que la equidad
impone.
b) Nuestro Tribunal Cimero ha desarrollado este principio, en pos de la tutela judicial efectiva, aludida en
varios congresos, exposiciones y sentencias.
Específicamente ha dictaminado al respecto —y que en este trabajo prefiero extractar, dada la precisión con
la que construyen el concepto— que "la reforma constitucional introducida en 1994 dio un nuevo impulso al
desarrollo del principio de igualdad sustancial para el logro de una tutela efectiva de colectivos de personas en
situación de vulnerabilidad, estableciendo 'medidas de acción positiva' traducidas tanto en 'discriminaciones
inversas' cuanto en la asignación de 'cuotas benignas' en beneficio de ellas. Es que, como se ha dicho, en
determinadas circunstancias, que con suficiencia aprueben el test de razonabilidad, resulta constitucional
favorecer a determinadas personas de ciertos grupos sociales en mayor proporción que a otras, si mediante esa
'discriminación' se procura compensar y equilibrar la marginación o el relegamiento desigualitario que recaen
sobre aquellas; esta desigualdad de trato 'reparadora' se denomina precisamente discriminación inversa porque
tiende a superar la desigualdad discriminatoria del sector perjudicado..." (3).
Agregando además: "La citada reforma introdujo 'discriminaciones inversas' y 'cuotas benignas' en materias
muy variadas, tales como la representación política de las mujeres (art. 37 y cláusula transitoria segunda),la
identidad cultural y el arraigo territorial de las comunidades originarias (art. 75, inc. 17) y, de modo especial,
con los niños en situación de desamparo desde el embarazo hasta la finalización del período de enseñanza
elemental, las madres durante el embarazo y el tiempo de lactancia, los ancianos y las personas con
discapacidad.
"Sobre ellos la Norma Fundamental argentina encomienda al Congreso de la Nación 'legislar y promover
medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y
ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre
derechos humanos' (art. 75, inc. 23) (Fallos: 342:411)" (4).
V. Nuevas perspectivas de la Corte respecto a la tutela judicial efectiva y presupuestos de mayor
cautela respecto a los grupos vulnerables
Nuestro Tribunal Cimero en la causa "García Blanco" (5) del 06/05/2021, ha reiterado en coincidencia con
lo pronunciado en el fallo "García" (6) la Corte expresó que la garantía constitucional consagrada en el art. 18
de la Constitución Nacional importa no solo el derecho de acceder a un tribunal de justicia imparcial e
independiente, sino el de ser oído y, de ahí, que las decisiones que se adopten hagan debido mérito de los
planteos conducentes que realicen los litigantes. Destacó que, aun con mayor cautela cuando se trata de personas
que integran un grupo vulnerable, con preferente tutela constitucional (art. 75, inc. 23 de la Constitución
Nacional), se debe tener presente que el derecho de ocurrir ante un órgano judicial en procura de justicia
requiere que la tutela judicial resulte efectiva; esto es, que sea oportuna y posea la virtualidad de resolver, sin
dilaciones, las cuestiones sometidas a su conocimiento.
 

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Asimismo, señaló que la avanzada edad del actor —que a la fecha de la sentencia tendría 97 años—, la
naturaleza de los derechos involucrados vinculados a la subsistencia durante la ancianidad, como así también la
preferente tutela constitucional de la que gozaba el demandante; y la incontrastable circunstancia de que el
reenvío de la causa a la anterior instancia podía conducir a la definitiva privación de su derecho, la Corte debía
hacer uso de la atribución prevista en el art. 16 de la ley 48 y decidir sobre la procedencia del reclamo.
Por ello, remitió al precedente "García" —Fallos: 342:411— e hizo lugar a lo peticionado.
En el mentado precedente el Supremo Tribunal dijo textualmente: "El envejecimiento y la discapacidad —
los motivos más comunes por las que se accede al status de jubilado— son causas predisponentes o
determinantes de vulnerabilidad, circunstancia que normalmente obliga a los concernidos a contar con mayores
recursos para no ver comprometida seriamente su existencia y/o calidad de vida y el consecuente ejercicio de
sus derechos fundamentales, por ello, las circunstancias y condicionantes de esta etapa del ciclo vital han sido
motivo de regulación internacional, generando instrumentos jurídicos específicos" (7) incluyendo además
conceptos delineados en otras sentencias sobre el acceso a la justicia y el derecho a ser oído (8).
VI. Características propias de la figura de la caducidad de instancia
En el contexto descripto, y teniendo en cuenta el foco en el que nos centramos, sin internalizar en la
deducción de la preeminencia e inferencia de los tratados internacionales en nuestro derecho, abordaremos
inicialmente esta exposición con las características intrínsecas de la figura de la caducidad de instancia. En este
cometido, y como punto de partida, debemos preguntarnos sobre la caducidad: ¿qué es? ¿Para qué?
En cuanto al primer cuestionamiento, diremos que, generalmente, la definición más frecuente entre los
operadores jurídicos es la propugnada por Falcón (9) o Hutchinson (10), pero que en otras palabras se pueden
simplificar estas, enunciando que la caducidad "es un modo anormal de extinción del proceso, operado ante la
inactividad de quien pesa la carga de impulsar la causa, en un lapso de tiempo".
Otros autores (11) opinan que la declaración de caducidad constituye una pena para el litigante negligente,
que deja paralizado el proceso por un tiempo prolongado.
Habiendo la Corte Suprema de Justicia de la Nación abonado esta postura al entender que instituto de la
caducidad de instancia tiene por finalidad la de terminar los pleitos en los que, por falta de actividad de partes, la
ley presume total desinterés en su prosecución.
Así ha dicho la CS al señalar que el fundamento del instituto de la caducidad radica en el abandono por parte
del interesado del impulso del proceso, concerniendo esa exteriorización de inactividad una presunción de
desinterés. En tal sentido, se considera que el propósito de la perención responde a la necesidad de evitar la
duración indeterminada de los juicios, como medio de proteger la seguridad jurídica (12).
Pero tampoco debemos perder de vista que al ser la caducidad un modo anormal de terminación del proceso
y cuyo fundamento reside en la presunción de abandono de la causa, su interpretación debe ser restrictiva
motivo y la aplicación que de ella se haga debe adecuarse a ese carácter (13).
En segundo término, es oportuno preguntarnos: ¿para qué?, ¿cuál fue el objetivo el legislador al concebir
esta conclusión del proceso?
A este interrogante no debemos más que afirmar que evidentemente el fin rector fue garantizar la seguridad
jurídica. Pero es indudable que en la práctica esta repercute: a) en las partes, tanto la demandada como la
demandante, para que no tengan causas eternamente abiertas que comprometan su futuro y perturben su
presente, b) en el tribunal, quien queda liberado de los deberes que eventualmente le impondría la subsistencia
indefinida de la instancia, descomprimiendo la masa litigiosa.
Asimismo, es oportuno citar a Colombo (14), quien concibe un tercer fin o consecuencia del instituto de la
caducidad: como un estímulo de aceleración indirecto del impulso procesal, conminando con la extinción del
proceso la inactividad de la parte a la que ese impulso incumbe.
VII. Tratamiento del instituto de la caducidad. Notificación previa en el Código Procesal Civil y
Comercial de la provincia del Chaco y la provincia de Buenos Aires
 

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VII.1. Provincia del Chaco

Tomaremos como centro de análisis las normativas concernientes al tema de la provincia del Chaco,
teniendo en cuenta que el desarrollo y la realidad expuesta se presenta en varios regímenes legales provinciales
que suelen converger en la misma dirección.
El Código Contencioso Administrativo de la provincia del Chaco (ley 135-A), en su parte pertinente
respecto a la declaración y trámite de la caducidad, dice: "Artículo 64: La perención de instancia podrá
declararse de oficio. Solicitada por una de las partes se sustanciará corriéndose vista por tres días a la contraria,
después de los cuales se llamará 'autos' dictándose resolución dentro de los diez días de quedar consentida
aquella providencia". Como bien observamos, este artículo nada dice sobre la notificación previa, recaudo
previsto en el código procesal civil local (ley 2559-M), que determina en su artículo 317: "La petición deberá
formularse antes de consentir el solicitante cualquier actuación del Tribunal, posterior al vencimiento del plazo
legal, previa intimación por única vez en el proceso, que se notificará en el domicilio procesal para que en el
término de cinco [5] días manifiesten su intención de continuar con la acción y produzcan la actividad procesal
útil para la prosecución del trámite, bajo apercibimiento en caso de incumplimiento, de decretarse la caducidad
de instancia, si correspondiere".
Esta enunciación trae como presupuesto que el mismo código contencioso, en su art. 104 determina: "Serán
aplicables en subsidio de las disposiciones del presente Código, las del Código Procesal Civil, siempre que no se
opusieran a los principios normativos de este ordenamiento, como así los principios generales de derecho
administrativo y de derecho fiscal", por lo que entiendo que las facultades instructorias del juez deben estar
dirigidas a extremar los cuidados, y a que en este contexto, y teniendo en cuenta que el propio código
contencioso administrativo remite subsidiariamente a disposiciones del código procesal civil (15), considero que
es pertinente esta notificación, en pos de preservar los principios declamados en los tratados internacionales de
derechos humanos y demás que integran nuestra plataforma constitucional, teniendo especial cuidado en
preservar la efectivización de los derechos en ese sector, de personas en situación de vulnerabilidad y pos de los
postulados de discriminación positiva, consagrado en sentencias de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
VII.2. Provincia de Buenos Aires
La provincia de Buenos Aires tiene un similar constructo legal que el de la provincia del Chaco, ya que en el
artículo 62 del Código Contencioso Administrativo (16) dice: "Se producirá la caducidad de la instancia cuando
no se impulsare el curso del proceso dentro de los seis [6] meses, salvo en los procesos especiales reglados por
el Título II de este Código y el caso previsto en el artículo 21, en los cuales el plazo será de tres [3] meses".
Asimismo, el artículo 77 del mencionado código remite para la aplicación del trámite a normas del código
Procesal Civil y Comercial de la Provincia (17), el que en la parte que nos concierne, artículo 315 (texto según
ley 13986) expresa: "Quienes pueden pedir la declaración. Oportunidad. Intimación previa. Sin perjuicio de lo
dispuesto en el artículo siguiente, la declaración de caducidad podrá ser solicitada por única vez en primera
instancia, por el demandado. En los incidentes, por el contrario de quien lo hubiere promovido. En los recursos,
por la parte recurrida. La petición deberá formularse antes de consentir el solicitante cualquier actuación del
tribunal posterior al vencimiento del plazo legal, y se substanciará previa intimación por única vez a las partes
para que en el término de cinco [5] días manifiesten su intención de continuar con la acción y produzcan la
actividad procesal útil para la prosecución del trámite, bajo apercibimiento en caso de incumplimiento, de
decretarse la caducidad de instancia", complementando el art. 316 el modo en que debe declararse de oficio.
El Tribunal Cimero de la provincia de Buenos Aires, ha puesto ojo avizor en ciertas circunstancias o
protagonistas de un litigio llevado ante su juicio. Así podemos advertir el particular tratamiento que tienen las
causas que involucran cuestiones previsionales o de salud, así como la especial atención a los adultos mayores,
personas con capacidades diferentes y obviamente menores.
Debe prevalecer siempre la opción hermenéutica tuitiva, que es la que mejor armoniza con los estándares
internacionales, así la Suprema Corte de Buenos Aires ha dicho que correspondía arbitrar "los medios idóneos
para asegurar el efectivo ejercicio de su derecho de defensa en juicio (conf. arts. 1°, 18 , 31, 33 , 75 inc. 22 y
 

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cctes., Const. nacional; II, XVIII y cctes. , Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; 2°,
6°, 7°, 8°, 10 y cctes., Declaración Universal de Derechos Humanos; 3°, 8°, 24, 25 y cctes., Convención
Americana sobre Derechos Humanos; 2°, 3°, 14, 16 y cctes., Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos; 1°, 10, 11 , 15 y cctes., Const. provincial)". Y que la adecuada representación procesal tiene como fin
"colocar al justiciable en forma efectiva en igualdad de armas con los demás sujetos intervinientes en el
proceso" (18).
Asimismo la Cámara Civil y Comercial de la provincia del Chaco (19) ha receptado el principio aplicándolo
a un caso en concreto, indicando al respecto: "A lo que cabe agregar que la Sra. Sara Ofelia Avalos, conforme
constancias de fs. 1, reviste la calidad de persona en situación de vulnerabilidad por su edad avanzada, conforme
las 100 Reglas de Brasilia sobre Acceso a la Justicia de las Personas en condiciones de vulnerabilidad,
aprobadas por la Asamblea Plenaria de la XIV Edición de la Cumbre Judicial Iberoamericana a las cuales se
encuentra adherido el Poder Judicial de la Provincia por Acuerdo Nro. 3092 del 29/04/2009, y además se
encuentra amparada expresamente en el art. 75 inc. 23 de la Constitución Nacional..."; "De allí que la función de
vigilar y guiar el proceso por parte del director del mismo es más rigurosa y obligatoria...".
Además cita una sentencia de la provincia de Corrientes que en su parte pertinente dice: "La sentencia que
dispuso la caducidad de la instancia debe ser revocada si la actora había solicitado la apertura de la causa a
prueba al tiempo que pidió se intime al demandado para que abone las tasas de justicia, es que, una vez
cumplida que fuera la intimación renacía la obligación del tribunal de proveer lo que había tenido presente 'para
su oportunidad', máxime cuando el accionante es una mujer de avanzada edad que se encuentra con graves
problemas de salud, pues la Constitución Nacional impone en su Art. 75, inc. 23, que en el caso de las acciones
en relación a los ancianos y personas con discapacidad, se deben promover 'acciones positivas' tendientes a la
protección de sus derechos".
Por lo que podemos advertir que esta sentencia no solo tiene en cuenta los derechos constitucionales
tendientes a la protección de las personas en situación de vulnerabilidad, sino además preceptúa la obligación
del juez de vigilar y guiar el juicio en pos de los preceptos delineados.
Sin perjuicio de lo expuesto, entiendo que la interpretación flexible y sobrevivencia de la acción judicial
propiciada, debe ceder ante conductas procesales abusivas y manifiestamente negligentes de la parte que acusa
la inactividad procesal. Pues, en tales casos, se desfigura el sentido tuitivo de la interpretación propiciada,
convirtiéndose esta en una licencia antifuncional a los fines del proceso.
La jurisprudencia reseñada tiene correlato con los parámetros conceptualizados con la CS, así, por ejemplo:
a) Cuestiones de naturaleza previsional-adultos mayores-salud:
Si la controversia administrativa es de naturaleza previsional y se encuentran en juego beneficios de carácter
alimentario para cubrir riesgos de incapacidad laboral, ancianidad o subsistencia, o bien si versa sobre el
derecho a la salud del actor (incluso cuando en ambos supuestos no se trate estrictamente de un amparo), resulta
aplicable la doctrina legal de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el sentido de atemperar la aplicación
rígida de la caducidad de instancia y de señalar que las facultades de instrucción de la magistratura cobran
particular relevancia en la materia, a fin de ejercer la dirección del proceso y otorgarle celeridad (20).
b) Cuestiones atenientes a menores:
Una situación similar se presenta cuando media la existencia de menores entre las partes del proceso, ya que,
por un lado, puede abrirse camino como alternativa protectora el criterio pretoriano consolidado, que rechaza la
procedencia de la caducidad de instancia en los casos en que no se le dio debida intervención y participación en
el juicio al Ministerio Público de Menores a fin de que ejerza la defensa de sus representados (21).
c) Cuestiones que tiene como parte a personas con capacidades diferentes:
Hace bastante tiempo, la Corte ha propugnado y pregonado con en varias sentencias, el especial trato a este
sector, sustentado en constitución nacional, el principio de igualdad, la no discriminación, la tutela judicial
efectiva y las acciones positivas, protectorias del que padece una discapacidad (22).
 

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VIII. Conclusión: proceso contencioso administrativo. La tutela judicial efectiva

El derecho procesal administrativo marca el camino, la manera de obrar en una contienda en la que sea parte
el Estado, en cualquiera de sus tres poderes. Este derecho procesal es un instrumento para el control
jurisdiccional de la Administración, aunque también cumple también otras funciones (23), es una herramienta
para hacer prevalecer principios constitucionales y que estos derechos consagrados no sean meros postulados de
carácter enunciativos.
Ya el maestro Argañaraz, tomando una expresión de Sarría, dijo: "En nuestra organización institucional nada
obsta al contralor de la Administración; antes, por el contrario, ese contralor es la consecuencia necesaria del
régimen institucional cuya esencia consiste precisamente en la limitación del poder y en la protección de los
derechos individuales. Se comprende entonces, que las autoridades públicas solo pueden obrar dentro de la
órbita de sus atriciones legales, sus actos no son válidos, sino bajo esa condición, en lo que se excedieren
carecen de fuerza y en consecuencia debe haber un poder encargado de pronunciar la nulidad de esos actos,
restableciendo la legalidad protegiendo el derecho vulnerado" (24).
Los poderes del órgano procesal administrativo "...son correlativos al interés público y se ejercen en razón
del grado de ese interés, sobre el supuesto de la justicia de la decisión. El contencioso administrativo se define
por la índole de su procedimiento de orden público que impone la determinación de la verdad real y no de la
verdad formal; esto explica la mayor amplitud de las atribuciones del tribunal contencioso administrativo. este
tiene una verdadera función instructora, ejercitable aún de oficio, y justificada por la necesidad de determinar la
verdad real que el interés general y el orden público exigen" (25).
Si bien en todo proceso el juez tiende como meta final a la protección de los derechos individuales; en el
proceso administrativo, existe una disparidad de fuerzas ya que una de las partes suele ser una persona, frente a
un gran oponente, quien tiene para defenderse un brazo armado de abogados, sumado a que el transcurso del
tiempo y la onerosidad del juicio no lo afectan en la medida que si hieren al particular. Ante esta realidad, creo,
que esa función instructora de la que habla Hutchinson no solo debe tener como propósito indagar la verdad
real, sino que en ese contexto debe acompañar al ciudadano en el trayecto procesal, en especial al vulnerable.
Siempre se pregona que "la jurisdicción procesal administrativa, constituye la garantía de los derechos de los
ciudadanos frente a la administración", esa razón debe ser el horizonte que guíe a un buen juez, quien advierta la
presencia de esa persona necesitada de tutela a través de medidas ordenatorias tuitivas.
No se escapa de este análisis que, en la realidad argentina, nos encontramos con tribunales sobrepasados de
expedientes, la falta de creación de nuevos juzgados y la judicialización constante de cuestiones como
consecuencia del aumento de la litigiosidad constante, de temas que incluso antes se resolvían de otro modo. Sin
embargo, ello no es excusa para no reconocer que del otro lado del mostrador... nos encontramos con ancianos
—adultos mayores— u otra persona perteneciente al grupo vulnerable, quien podría perder un pleito por una
caducidad de instancia y con ello llevar sobre sus espaldas todos los perjuicios dimanantes, ya sea por desidia o
no de su representante legal, o por infortunios relacionados con la salud y otras vicisitudes de la vida.
Ante esto, alguien tal vez opine que aquella persona "tiene la posibilidad de hacer juicio por mala praxis a su
abogado", pero no ocurre en la cotidianeidad, ese abuelo ni siquiera sabe "por qué perdió el juicio".
Es aquí donde el juez contencioso debe proteger, velar, acompañar y donde los pactos internacionales han
contribuido para esta nueva jurisprudencia y reformas normativas, ejercido con la prudencia necesaria para no
afectar la igualdad de las partes en la contienda, pero reconociendo este escenario.
El derecho a la protección judicial receptado en nuestro ordenamiento despliega sus efectos en primer lugar,
en el momento del acceso a la jurisdicción, al asegurar al justiciable la defensa de sus derechos en sede
jurisdiccional en forma real y efectiva, y no meramente teórica (26).
Considero que el camino correcto es el que propugna la intimación previa al actor, y ello no solo desde la
óptica procesal, sino también teniendo en consideración que en buena parte de los expedientes que tramitan en
el fuero contencioso administrativo subyacen cuestiones íntimamente ligadas al bienestar general y a la correcta
actuación de la Administración, y sobre los cuales a través de una oportuna y adecuada intervención del Poder
 

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Judicial emitiendo un pronunciamiento sobre este, traerá aparejada una mayor seguridad jurídica.
En consecuencia, si el juez contencioso debe restablecer la legalidad contrariada por actos ilegítimos de la
administración pública, salvaguardando derechos de los ciudadanos, cuanto más debe primar el criterio
restrictivo de la perención de instancia.
Dicho de otro modo, ante dos alternativas a priori válidas —caducidad de pleno derecho transcurrido el
plazo legal y caducidad previa intimación a la parte morosa en impulsar el proceso—, uno se debe inclinar por
aquella que resulta más adecuada al principio de la tutela judicial efectiva, que, entre sus manifestaciones
específicas más relevantes, sienta la regla in dubio pro actione.
La aplicación traslativa de tal regla a la presente cuestión exige que en caso de duda o silencio legal haya
que estar a la solución más favorable a la subsistencia de la instancia, obviamente dentro del marco de
posibilidades regulatorias que brinda el instituto procesal que estamos analizando, y que en la especie dicha
duda pueda configurarse por la ausencia de una previsión legal expresa en cuanto a los recaudos formales que
condicionan la aplicabilidad de procedencia de este instituto, y el empleo por vía subsidiaria o analógica de
preceptos más tuitivos.
En efecto, considero que, si las partes disponen de la posibilidad de remediar su inactividad, se armoniza a
través de ello con la teleología del proceso, ya que determinar ipso iure la extinción del proceso por el solo
transcurso del plazo de caducidad legal puede llevar a soluciones que desnaturalicen la función propia de aquel.
Incluso propongo que ante la inevitabilidad de la resolución que haga lugar a la perención de instancia, el
juez aprecie la posibilidad de regular o no honorarios al abogado reticente u omiso, como asimismo se anoticie
al colegio de abogados pertinente, para que cumpla con las funciones que le competen en cuanto a observar el
actuar diligente de sus profesionales matriculados.
 (1) http://www.oas.org/es/cidh/mandato/documentos_basicos.asp; https://www.corteidh.or.cr/
 (2) CS Fallos: 332:111
 (3) CS, Recurso Queja nº 5 — "Defensoría de Menores e Incapaces nº 6 y otros c/ Colegio Mallinckrodt
Hermanas de la Caridad Cristiana Hijas de la Bienaventurada Virgen Maria s/amparo", 26/11/2020.
 (4) Ibidem.
 (5) CS, "García Blanco Esteban c/ Anses s/ Reajustes Varios", 06/05/2021.
 (6) CS, "García, María Isabel c/ AFIP s/ acción meramente declarativa de inconstitucionalidad",
26/03/2019. Fallos: 342:411.
 (7) CS, "García Blanco Esteban c/ Anses s/ Reajustes Varios", 06/05/2021.
 (8) CS: 316:380; 322:1481; 317:638.
 (9) FALCÓN, Enrique M., "Caducidad o Perención de Instancia", Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1989, p.
11.
 (10) HUTCHINSON, T., "Derecho procesal Administrativo", Rubinzal Culzoni, Buenos Aires, 2009, t. III,
p. 183.
 (11) SERANTES PEÑA, Oscar E., y PALMA, Jorge F., "Código Procesal Civil y Comercial de la Nación",
Depalma, Buenos Aires, 1983, t. I, p. 714.
 (12) CS: Fallos CSJN: 320:2763 (Voto de los Dres. Boggiano y Vázquez).
 (13) CS, "Brigne S.A. c/ Empresa Constructora Casa S.A. y otros", 24/10/2000.
 (14) COLOMBO, Carlos J., "Caducidad de instancia de pleno Derecho", Abeledo-Perrot, Buenos Aires,
1962, p. 59.
 (15) Art. 114: "Serán aplicables en subsidio de las disposiciones del presente código, las del código procesal
civil, siempre que no se opusieran a los principios normativos de este ordenamiento, en concordancia el artículo
317 del código procesal civil, como así de posprincipios generales del derecho administrativo y del derecho
 

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fiscal".
 (16) Código Contencioso Administrativo de la provincia de Buenos Aires. Ley 12.008 y modificatorias.
 (17) Código Procesal Civil y Comercial de la provincia de Buenos Aires. Ley 7425 y modificatorias.
 (18) SC Buenos Aires, "Melón Gil, Juana c. Melón Gil y Narbaitz, Graciana y otros contra García Salinas e
Hijos S. C. A. y otros. Inoponibilidad. Incidente de nulidad", causa C. 120.620.
 (19) CCiv. y Com., Resistencia, sala IV, "Avalos, Sara Ofelia c/ Municipalidad de Resistencia s/
prescripción adquisitiva", 07/02/2019.
 (20) CS, "D'Angelo, Rosa Patricia Godoy de c/ Provincia de Santa Fe"; y causa "Galvalisi, Giancarla c/
ANSES", G. 2744, XXXVIII; RHE; 23/10/2007, Fallos 329:4213, MJJ16716.
 (21) CS, "Palacios, Daniel Fernando y otra c/ Provincia de Buenos Aires", Fallos 334:1237.
 (22) CS, Recurso Queja nº 5 — "Defensoría de Menores e Incapaces nº 6 y otros c/ Colegio Mallinckrodt
Hermanas de la Caridad Cristiana Hijas de la Bienaventurada Virgen Maria s/amparo", 26/11/2020.
 (23) HUTCHINSON, Tomás, "Derecho Procesal Administrativo", Rubinzal Culzoni, 2009, t. I, p. 26.
 (24) ARGAÑARAZ, Manuel J., "Tratado de lo contencioso administrativo", Editorial Lex, p. 23.
 (25) HUTCHINSON, Tomás, ob. cit., p. 491.
 (26) Ibidem, p. 262.

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