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Traducci6n de GIANDOMENICO MAIONE
EDUARDO L. SUAREZ

Revisi6n tecnica de
ADOLFO DERAS QUINONES

Evidencia, argumentacion ypersuasion

en la formulacion de politicas
Estudio introductorio de
LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

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COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS POLtTICAS '

Y ADMINISTRACI6N POBLlCA, A. C.

NB J.8,1). J. .
FONDO DE CULTURA ECON6MICA

BtBLIOTECA . FLACSO MEXICO

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Primera edicion en ingles, 1989 ""t

Primera edicion en espanol, 1997
Segunda reirnpresion, 2005
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"
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A ELEONORE, ANDREA Y GIORGIO,
Majone, Giandomenico
Evidencia, argumentacion y persuasion en la formu­ conocedores de todo 10 que hay que saber )
laci6n de politicas I Giandomenico Majone; est. introd. acerca del arte de la persuasi6n
de Luis F, Aguilar Villanueva; trad. de Eduardo L. Sua­ )
rez; rev. de Adolfo Deras Quinones. - Mexico: FCE, r
CNCPAP, 1997
)

240 p.; 21 x 14 em - (Colee, Adrninistracion publica)

FLACSO • aibliotaca )
Titulo original Evidence, Argument & Persuasion in )
the Policy Process
ISBN 968-16-4925-7 )
1. Teoria politica - Analisis I. Aguilar Villanueva, )
Luis F., intro, II. Suarez, Eduardo L., tr. III. Deras Qui­
nones, Adolfo, rev. IV, Ser V. t )
LC H97 M3718 Dewey 320.01 M323e t
)
)
)
)
Comentarios y sugerencias: editor@fce.com.mx

.)
www.fondodeculturaeconomica.com
,)
Tel. (55)5227-4672 Fax (55)5227-4694

»
Titulo original:
)
Evidence, Argument & Persuasion inn the Policy Process

Derechos reservados © 1989, Yale University Press

,)
ISBN 0-300-04159-4 (tela)

ISBN 0-300-05259-6 (rustica)

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D. R. © 1997, FONDO DE CULTURA ECONOMICA
Carretera Picacho-Ajusco 227; 14200 Mexico, D. F.
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)
Se prohtbe la reproduccion total 0 parcial de esta obra
-incluido el diseno tipografico y de portada-,
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sea cual fuere el medio, electronico 0 rnecanico,
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sin el consentimiento por escrito del editor.

ISBN 968-16-4925-7
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Irnpreso en Mexico • Printed in Mexico

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34 INTRODUCCI6N
namental encontraran en ellibro buenos argumentos para,
sin renunciar a la exigencia de un gobiemo racional y cuidado­
so de los recursos publicos, aceptar que se pueden modelar
otras opciones de acci6n efectiva y viable. Hallaran sobre todo
que en el centro de la polftica y la acci6n del gobiemo estan
presentes e influyen las informaciones, los razonamientos, las
demandas y expectativas de ciudadanos y organizaciones, a
las cuales hay que dar respuesta y explicar convincentemente
por que se considera que la respuesta del gobiemo es la mas
adecuada. La gran lecci6n consiste en reconocer que en las
republicas democraticas, en las que gobiemo, sociedad polfti­
ca y civil no renuncian al "espiritu publico" de buscar incansa­
blemente el maximo beneficio colectivo y la maxima solida­
ridad con los conciudadanos mas debiles y desplazados, las
razones tecnicas y valorativas que motivaron la decisi6n de
gobiemo deben exponerse con honradez, objetividad y con­
vicci6n al conjunto de la sociedad, en busca del apoyo y acaso
el consenso de los diversos sectores y grupos.
El dialogo racional entre gobierno y sociedad, con sus evi­
dencias empiricas y argumentaciones valorativas, puede sus­
citar la aceptaci6n y el consenso politico a traves del largo y
sinuoso itinerario del debate entre posiciones y refutaciones,
malentendidos y aclaraciones. Y el dialogo racional es tan im­
portante como la raz6n tecnica de autoridades, funcionarios
y consultores que buscan maxi mizar la asignaci6n de los re­
cursos publicos escasos que provienen de los contribuyentes.
En esta 6ptica, los debates acerca de polftica y administraci6n,
democracia y burocracia, pueden encontrar un nuevo plan­
teamiento y nivel, revisando la debatible y socorr'ida idea de
que la eficiencia administrativa esta refiida con la participa­
ci6n ciudadana y que las razones tecnicas de los expertos del
gobierno mal se acomodan a las opiniones y razones parcia­
les, inmediatas e interesadas de los ciudadanos. En verdad, la
condici6n para que se despliegue la maxima eficacia y eficien­
cia del gobiemo y de la administraci6n publica descansa en el
entendimiento, la aceptaci6n y el apoyo que puedan brindar
los ciudadanos organizados a sus decisiones, planes, progra­
mas y regulaciones. En esto consiste la naturaleza y aspiraci6n
publica del gobierno y su administraci6n.
1. ANALISIS DE LAS POLITICAS
Y DELIBERACION PUBLICA
COMO 10 saben muy bien los politicos -y como los cientfficos
sociales olvidan con demasiada frecuencia-, la polftica pu­
blica esta hecha de palabras. En forma escrita u oral, la argu­
mentaci6n es esencial en todas las etapas del proceso de for­
mulaci6n de polfticas. Hay discusi6n en toda organizaci6n,
privada 0 publica, y en todo sistema politico, incluso en una
dictadura; pero se encuentra tanto en la base de la polftica y
de la politica democratica, que se ha llamado a la democracia
un sistema de gobierno mediante la discusi6n. Los partidos
politicos, el electorado, la legislatura, el ejecutivo, los tribuna­
les, los medios de difusion, los grupos de interes y los exper­
tos independientes intervienen en un proceso continuo de
debate y mutua persuasi6n.
Este proceso, tal como 10 han descrito los te6ricos liberales
desde John Stuart Mill y Walter Bagehot hasta lord Lindsay
y Ernest Barker, se inicia con la expresi6n de preocupaciones
generales y termina en decisiones concretas. Cada etapa de la
deliberaci6n tiene su propia funci6n y su propio 6rgano. Las
partes exponen problemas y formulan soluciones; el electora­
do analiza programas y candidatos, y se expresa mayoritaria­
mente en favor de uno de ellos; la mayoria legislativa traduce
los programas en leyes, en un debate constante con la oposi­
ci6n; por ultimo, la discusi6n se traslada al jefe del ejecutivo y
el gabinete, donde se traduce en polfticas especfficas. Cada
una de las etapas y cada uno de los 6rganos de la deliberaci6n
publica es independiente, pero s610 dentro de los limites del
proceso y como parte deeste: "10 que es libre y soberano es
todo el proceso de discusion".'
Este es un modelo idealizado de la elaboraci6n dernocrati­
ca de las politicas que no tiene en cuenta la acci6n del poder y
I Ernest Barker, Reflections 011 Government, Oxford University Press,
Nueva York, 1958, p. 37.
35

36 ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACION PUBLICA
la influencia, la distribucion desigual del conocimiento, el
bajo nivel de participacion ciudadana activa y muchos otros
factores que figuran prominentemente en las teorias moder­
nas de la politica publica. Sin embargo, este modele pone de
relieve algo que dichas teortas han pasado por alto: el extraor­
dinario potencial de la persuasion y la centralidad de la dis­
cusion bilateral para la democracia.s
Todo politico entiende que se requieren argumentos no solo
para aclarar su posicion respecto de un problema, sino tam­
bien para atraer mas simpatizantes. Aun cuando una politica
se explique mejor por las acciones de grupos que persiguen
fines egofstas, quienes traten de justificarla deberan apelar al
interes publico y los meritos intelectuales del caso.> Es posi­
ble que se trate de meras racionalizaciones, pero incluso las
racionalizaciones son importantes porque pasan a formal'
parte del discurso politico. Estaremos en gran desventaja si,
olvidando el debate y la argumentacion, tratamos de entender
la elaboracion de polfticas solo en terminos del po del', la in­
fluencia y el regateo.
La argumentacion es el proceso fundamental que siguen
los ciudadanos y los gobemantes para llegar a juicios morales
y a la eleccion de politicas. La discusion publica moviliza el
conocimiento, la experiencia y el interes de muchas personas
que centran su atencion en un numero limitado de proble­
mas. Cada uno de los participantes se siente alentado para
ajustar su vision de la realidad, e incluso para cambiar sus va­
.lores, como resultado del proceso de la persuasion reciproca.
En esta forma, la discusion puede producir resultados que
estan mas alla de los rnetodos autoritarios 0 tecnocraticos de
elaboracion de politicas.
INSTITUCIONALIZAR LA DISCUSION
Sin embargo, este potencial extraordinario solo puede aprove­
charse con el auxilio de reglas y procedimientos apropiados.
Charles E.Lindblom, Politics and Markets. Basic Books, Nueva York, 1977.
Z
3 John W. Kingdon. Agendas, Alternatives, and Public Policies, Little, Brown.
Boston, 1984, pp. 131-134.
HACSO· S;iJl;v!t;CJ "
,
ANALISIS DE LAS POLiTICAS Y DELIBERACION PUBLICA 37 t
El debate sin regulacion conduce con facilidad a la discusion
't
interminable e incluso a la violencia. Un organismo deliberan­ t
te que carece de organizacion puede padecer diversas pertur­ t
baciones, tales como el obstruccionismo.
A fin de evitar 0 reducir estos peligros, en todos los regime­ )
nes dernocraticos modernos se ha institucionalizado cuida­ t
dosamente la deliberacion publica. Los refinados codigos
)
procesales de la actualidad en los campos legislativo, electo­
ral, administrativo y judicial son el fruto de siglos de experien­ )
cia de lidiar con los problemas practices de la deliberacion
publica. El propos ito general de estos procedimientos es
t
asegurar la exposicion de un gran numero de opiniones sin )
obstruir el arribo a una conclusion. Su importancia es tal, que )
la historia del gobiemo democratico, en un sentido real, es la
)
historia de los diversos procedimientos disefiados para insti­
tucionalizar y regular la deliberacion publica. )
Aunque las reglas del debate se han vuelto institucionales )
en los foros tradicionales de deliberacion publica, en los nue­
vos temas presentes en la arena de la discusion, como la se­ )
guridad nuclear, la evaluacion de la tecnologfa y la regulacion )
ambiental y sanitaria, todavfa no se establecen normas y pro­
)
cedimientos apropiados para la argumentacion, Una de las
razones de la dificultad para institucionalizar el debate en .. )
estas y otras areas de la elaboracion de politicas es que los )
problemas discutidos raras veces son puramente tecnicos 0
puramente politicos. Con frecuencia son de un tipo que Alvin )
Weinberg ha llamado "transcientffico": cuestiones de hecho )
que pueden enunciarse en ellenguaje de la ciencia pero que, en
principio 0 en la practica, es imposible que esta los resuelva.s
)
Un ejemplo upico de 10 anterior es la determinacion de los ,)
efectos de la radiacion de bajo nivel sobre la salud. Se ha calcu­ )
lade que se requieren cerca de ocho mil millones de ratones
para establecer, mediante una experimentacion directa al ni­ )
vel de confianza de 95%, si una dosis de radiacion de rayos X j
.,
de 150 milirrems aumentarfa en 0.5% la mutaciori espon­
tanea en los ratones. Las limitaciones de tiernpo y recursos
,<)
vuelven practicarnente imposible tal experimento. De igual
,
4 Alvin Weinberg, "Science and Trans-Science", en Minerva, 10, num. 2 j
(abril de 1972), pp. 209-222.
oj
•
,
.r
38 ANALISIS DE LAS pOLfTICAS Y DELIBERACI6N POBLICA
modo, la elecci6n de una funci6n de respuesta a la dosis para
detenninar la cantidad "virtualmente segura" de una sustancia
t6xica debe considerarse por ahora como una cuesti6n trans­
cientffica. Existen literalmente miles de funciones materna­
ticas que se ajustan igualmente bien a los datos experimen­
tales, pero no hay todavia ninguna base cientffica firme para
escoger entre las diferentes posibilidades. Sin embargo, la
elecci6n de una funci6n particular tendra un efecto sustancial
sobre las decisiones reguladoras.
Cuando se intersecan la ciencia, la tecnologfa y la polltica
entran en grave conflicto diferentes actitudes, perspectivas y
reglas de la argumentaci6n. Los criterios cientfficos de ver­
dad chocan con las normas legales de las evidencias y con las
nociones poltticas de 10 que constituye una base suficiente
para la acci6n. Las conclusiones facticas no se pueden sepa­
rar facilmente de consideraciones sobre la factibilidad de los
supuestos del oponente y de su selecci6n de evidencias 0 de
metodologfa. Y en virtud de que no parece existir ningun pro­
cedimiento objetivo para verificar las conclusiones del anali­
sis, la credibilidad del experto se vuelve tan importante como
su capacidad.
Cada vez en mayor medida, el debate publico acerca de las
decisiones reguladoras, la seguridad nuclear, la evaluaci6n de
la tecnologta y otros problemas transcientfficos similares
tiende a asemejarse a los procedimientos litigiosos de un tri­
bunal, pero con una diferencia importante: no existen reglas
procesales generalmente aceptadas. Algunos participantes
pueden aprovechar la relativa informalidad del proceso, pero
los cientfficos consideran que incluso los procedimientos liti­
giosos codificados son inadecuados y ajenos a su tradici6n.
En la ciencia no se considera la credibilidad de un testigo, sino
su competencia especifica -su capacidad para establecer la
verdad cientffica-, algo que no se puede fincar confiablemen­
te mediante un litigio. Es por ella que existen divers as pro­
puestas para resolver disputas acerca de problemas cientf­
ficos que tienen implicaciones en las politicas, mediante la
cuidadosa disecci6n de un problema en sus componentes pu­
ramente tecnicos y los puramente politicos. Los expertos
deberian considerar s610 los aspectos tecnicos y entregar sus
FLACSO • Biblioteca
ANALISIS DE LAS pOLfTICAS Y DELIBERACI6N POBLICA 39
evaluaciones al proceso politico para que en el se determine
la respuesta politica apropiada.
Por ejemplo, el "tribunal cientffico" propuesto por Arthur
Kantrowitz examinarfa y decidirfa s610 las cuestiones del
hecho cientifico. Una vez que las evidencias hayan side presen­
tadas, cuestionadas y defendidas, el colegio de jueces (exper­
tos reputados en areas adyacentes al hecho en discusi6n)
elaborarfa un informe en el que se destaquen los puntos de
acuerdo alcanzados por sus integrantes. El informe podrfa
sugerir tambien algunos proyectos especfficos de investi­
gaci6n para aclarar los puntos en los que no se haya logrado
el acuerdo.>
i Pero c6mo se pueden separar los componentes politicos y
los valorativos de los problemas que incluyan ambos? Y si las
cuestiones transcientfficas no se ponen a consideraci6n del
tribunal cientlfico, wara que utilizar un procedimiento semi­
judicial? Si la cuesti6n es indudablemente cientlfica, debe­
rtan utilizarse los procedimientos de la ciencia antes que los
semilegales. Cuando las controversias no pueden resolverse
mediante el conocimiento cientffico ni con una investigaci6n
que pueda realizarse con una rapidez y a un costa razonables,
las respuestas no podran dejar de ser transcientfficas, en cuyo
caso la mejor altemativa parece ser un procedimiento litigio­
so que incluya a expertos y generalistas.f
La confrontaci6n dialectica entre generalistas y expertos
frecuentemente logra revelar la existencia de supuestos implf­
citos, interpretaciones encontradas de los hechos y riesgos
de los nuevos proyectos. Los expertos tecnicos muestran una
natural parcialidad en la evaluaci6n de sus propuestas, y tien­
den a mostrarse escepticos sobre todas las evidencias de posi­
bles efectos negativos en mayor medida que alguien menos
comprometido con ese proyecto particular. El supuesto ini­
cial es que la innovaci6n es 10 que el innovador espera, sin
consecuencias negativas que reduzcan el atractivo de su eje­
cuci6n practica. Por ejemplo, la toma de conciencia acerca de
los peligros inherentes a la ingenierfa nuclear en los Estados
5 Arthur Kantrowitz, "Proposal for an Institution for Scientific Judgement",
en Science, 156, num. 3776 (12 de mayo de 1967), pp. 763-764.
6 A. Weinberg, op. cit., pp. 214-216.

40 ANALISIS DE LAS POLfTICAS Y DELIBERACION PUBLICA
Unidos y Europa occidental en gran medida es efecto del de­
bate publico. Cuando se ha permitido el desarrollo de la tee­
nologfa nuclear de acuerdo con su propia logica, sin la res­
tricci6n de la crttica y la preocupaci6n publicas, como ha
ocurrido en la Uni6n Sovietica, se han establecido pocos de
los elementos de seguridad (como los contenedores de los
reactores de agua presurizada) que son ahora comunes en
Occidente.
Asf pues, no debe esperarse que los conocimientos tecnol6­
gicos conduzcan al descubrimiento de los riesgos inherentes
)
y las implicaciones sociales de las nuevas tecnologfas. Existe
ahora una gran necesidad de mejorar los metodos y las condi­
ciones del debate crftico y de institucionalizarlo a todos los
niveles de la elaboraci6n de polfticas. En efecto, el deseo de
elaborar metodos de investigaci6n critica, adaptados al proceso
)
de deliberaci6n publica, esta ligado al origen de la democracia.
A partir de la practica de gobierno mediante la discusi6n en
)
la ciudad-Estado, los griegos desarrollaron una tecnica ge­
neral del discurso crttico que llamaron dialectica, Este es un
metodo de argumentaci6n que no se caracteriza tanto por la
forma de razonamiento (aunque la discusi6n mediante pre­
guntas y respuestas lleg6 a considerarse como su forma para­
)
digmatica) como por la naturaleza de sus premisas y el con­
texto social de sus aplicaciones. La 16gica y las matematicas
)
parten de axiomas 0 de proposiciones deducidas de axiomas,
mientras que las premisas de la dialectica son s610 razonables.
El punto de partida de un argumento dialectico no es un con­
junto de supuestos abstractos, sino de puntos de vista ya
existentes en la comunidad; su conclusi6n no es una prueba
formal, sino el entendimiento compartido del asunto en discu­
si6n; y mientras que las disciplinas cientfficas son formas
especializadas del conocimiento s610 al alcance de los exper­
tos, todos pueden utilizar la dialectica porque -Como dijera
Arist6teles- todos tenemos ocasi6n de criticar 0 defender un
argumento.
Para los griegos, la dialectica tiene tres usos principales. Pri­
mero, como metodo de examen crftico de los fundamentos y
, tJ
los supuestos de las diversas disciplinas especializadas. Se­
gundo, como tecnica para defender las opiniones propias y
II
';" .
,t
ANALISIS DE LAS POLfTICAS Y DELIBERACION PUBLICA 41 "t
procedimiento para aclarar las cuestiones polemicas. POl' ulti­ t
mo, como proceso educativo que transforma al hombre comun t
en un ciudadano informado y al especialista en una persona it
capaz de comunicarse con sus conciudadanos.
Esta antigua noci6n de la dialectica es muy importante t
para nuestro examen del papel del analisis en la deliberaci6n )
publica. En efecto, parece captar los elementos esenciales de
)
ese papel mucho mejor que los acostumbrados libros de tex­
to, los cuales nos presentan una caracterizaci6n estereotipada )
del analisis de las polfticas. Como la dialectica, este analisis
parte de ordinario de premisas razonables, con puntos de
vista refutables y cambiantes, no de principios indiscutibles )
o hechos evidentes. Como la dialectica, no produce pruebas )
formales, sino s610 argumentos persuasivos. El problema fun­
damental de dialecticos y analistas es el de basar las inferen­
cias razonables en val ores u opiniones cuando no se dispone )
de hechos evidentes. Por ultimo, el analisis de polfticas -como
la dialectica-> contribuye a la deliberaci6n publica mediante la
critica, la defensa y la educaci6n. Un buen analisis de pohti­ )
cas es algo mas que el mero examen de datos 0 un ejercicio )
de modelaci6n; tambien provee normas para la argumenta­
ci6n y una estructura intelectual para el discurso publico.
Aun cuando no se acepten sus conclusiones, sus categorfas y )
su lenguaje, su crftica de los enfoques tradicionales y su de­
fensa de ideas nuevas afectan -e incluso condicionan- el
debate de politicas. )
)
LA FUNCI6N ARGUMENTATIVA DEL ANALISIS DE LAS POLfTICAS
)
)
El prop6sito de este libro es descubrir las implicaciones prin­
cipales de una concepci6n dialectica del analisis de politicas.
Deseo desarrollar una sola idea: la noci6n de que, en un sis­ , )
tema de gobierno que se gura por la deliberaci6n publica, el
analisis -aun el analisis profesional- tiene menos que vel'
»
con las tecnicas formales de soluci6n de problemas que con el
proceso de argumentaci6n.
.
La tarea de los analistas consiste, en gran parte, en la produc­
ci6n de evidencias y argumentos para el debate publico. Su )
."
•

42 ANALISIS DE LAS pOLfTICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA
aspecto argumentativo fundamental es 10 que distingue al
analisis de polfticas de las ciencias sociales academicas, por
una parte, y de las metodologfas para la soluci6n de proble­
mas, tales como la investigaci6n de operaciones, por otra. Los
argumentos de los analistas pueden ser mas 0 menos tecnicos,
mas 0 menos refinados, pero deben persuadir para que sean
tornados en serio en los foros de deliberaci6n. Es por ello que
los analistas -como los abogados, los politicos y otras perso­
nas que hacen un uso funcional del lenguaje- deben estar
familiarizados con todos los problemas tecnicos dellenguaje,
incluidos los retoricos.?
La ret6rica es el arte de la persuasi6n, el estudio de todas
las formas de hacer cosas con palabras. Los atenienses soltan
hacer sacrificios anuales ala diosa de la persuasi6n (Peito)
como reconocimiento del poder extraordinario dellenguaje.
En nuestros dias se considera a menudo la persuasi6n como
uri uso meramente "racionalizador" 0 aun deshonesto de los
argumentos; es propaganda, lavado de cerebro, manipulaci6n
de la opini6n publica. En efecto, la persuasi6n puede usarse
en esas formas. Pero en el debate libre la persuasi6n es un in­
tercambio bilateral, un metodo de aprendizaje mutuo mediante
el discurso. El verdadero debate no s610 permite que los par­
ticipantes defiendan sus intereses y opiniones, sino que tam­
bien, como consecuencia del proceso, los alienta a ajustar su
visi6n de la realidad y aun a cambial' sus valores.
Un argumento persuasivo no es una demostraci6n logica,
pero no POl' ella se vuelve irracional 0 una mera racionaliza­
cion. La mayorfa de los juicios de valor se forman en el inter­
cambio persuasivo. Como 10 ha serialado Wayne C. Booth, el
hecho de reducir la raz6n al calculo y la prueba lcgica acerca
de cualquier cosa que no sea suficientemente importante para
comprometernos equivale a crear una imagen distorsiona­
da del mundo, con todos nuestros valores de un lado y todas
nuestras facultades racionales del otro.f Dado que se requie­
ren juicios de valor para decir cualquier cosa importante en la
7 Northrop Frye, Anatomy of Criticism, Princeton University Press,
Princeton, 1957, p. 331.
8 Modern Dogma and the Rhetoric ofAssent, University of Chicago Press,
Chicago. 1974, p. Il6.
rl..HL.)t)· Liibikltr.:Cij
ANALISIS DE LAS pOLfTICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA 43
polttica publica, esta separaci6n artificial entre los val ores y
la capacidad racional es una amenaza para todas las nociones
de deliberaci6n publica y la elecci6n de polfticas defendibles.
Como veremos en el capftulo siguiente, ni siquiera los ana­
listas tecnicos de pollticas pueden prescindir de la persuasi6n.
Por una parte, los hechos y los valores estan tan entrelazados
en la elaboraci6n de politicas, que los argumentos facticos no
apoyados por la persuasi6n rara vez desempefian un papel sig­
nificativo en el debate publico. Por otra parte, se requiere la
persuasi6n para aumentar la posibilidad de que el consejo
(asesorfa) sea seguido asf como la disposici6n de actuar sobre
pruebas que no sean concluyentes. Parte esencial de la tarea
del analista consiste en explicar y defender un plan de acci6n
razonable cuando el 6ptimo te6rico se desconoce 0 es practi­
camente inalcanzable.
El analisis de factibilidad, que estudiaremos en el capitulo
IV, es tal vez el mejor ejernplo de la interacci6n necesaria que
existe entre los argumentos empfricos y los persuasivos. El
que se llegue a un entendimiento mutuo es probablemente la
contribuci6n mas importante que los analistas pueden hacer
al debate publico. Sin embargo, el calculo de soluciones opti­
mas 0 mejores dentro de las restricciones dadas es s610 la
parte estatica del analisis de factibilidad; la parte dinamica y
mas importante es el descubrimiento de instrumentos para
expandir las fronteras de 10 posible. Esto requiere tanto el
analisis objetivo como la persuasi6n: 10 posible depende a
menudo de 10 que el sistema politico considere justa 0 acep­
table. Muchas restricciones de las polfticas s610 pueden flexi­
bilizarse cambiando las actitudes y los valores; como antes
vimos, esto involucra siempre cierto grado de persuasi6n.
ARGUMENTACI6N Y EVALUACI6N
Los argumentos persuasivos desempefian un papel aun mas
importante en el discurso evaluativo. Siempre que se conside­
ren nuevos criterios de evaluaci6n 0 una reforma de los anti­
guos, cada quien podra proponer nuevos criterios y recurrir ala
persuasi6n para influir sobre los demas para que los acepten.

44 ANALISIS DE LAS pOL1TICAS Y DELIBERACr6N PUBLICA
La dificultad caracteristica de la evaluacion de las polfticas
es precisamente la diversidad de las normas admisibles. Los
ciudadanos, los legisladores, los administradores, los jueces,
los expertos y los medios de difusion aportan sus perspectivas y
sus criterios particulares. Esta diversidad de puntos de vista
es inevitable en una sociedad plural, perc tambien es necesa­
ria para la vitalidad de un sistema de gobiemo que se rige por
la discusion. Sin embargo, como ha observado Northrop Frye
en el contexte de la crftica literaria, no parece haber ninguna
)
raz6n para que el mayor entendimiento de la polftica al que
contribuyen estas perspectivas separadas siga siendo perma­
nentemente invisible para los diferentes evaluadores, como 10
es el atolon de coral para el p6lipo.
Tarnbien deberfa ser posible una evaluacion multiple de las
)
politicas, Se reconocerfa asf la legitimidad de las diferentes
perspectivas, perc tarnbien se trataria de alcanzar -hacien­
)
do que cada una de estas perspectivas cobre conciencia de las
otras- un nivel de entendimiento y apreciacion que sea algo
mas que la suma de las evaluaciones separadas. No se trata
de construir un gran modelo que combine todas las perspecti­
vas parciales en un criterio general de 10 que constituye una
buena politica -un "promedio ponderado", por decirlo asi, de
la equidad, la eficacia, la legalidad y cualquier otro criterio im­
portante-, sino de contribuir a un entendimiento cornun de
las diversas perspectivas.
En el capitulo VIII analizaremos en detalle Ia evaluacion.
Aquf solo mencionare un aspecto: la evaluaci6n del analisis y
otros tipos de la investigacion relacionados con las politicas.
La evaluacion de los argumentos de pollticas, como la de los
argumentos cientfficos 0 legales, supone ciertas formalidades.
Cuando los problemas que se discuten requieren patrones de
razonamiento cornplejos y grandes cantidades de informa­
cion cuya confiabilidad y relevancia es dudosa, cobra particu­
lar importancia un sistema de reglas explicitas sobre las prue­
bas. Un buen ejernplo es el derecho procesal aplicable a las
pruebas, con sus precisas distinciones entre las pruebas de
hechos, testimonios, declaraciones de oidas, presunciones,
interpretaciones y otras Fuentes de informacion.
En el capitulo III estableceremos varias distinciones (pOI'
,,
ANAusrs DE LAS pOL1TICAS Y DELIBERACr6N PUBLICA
ejemplo, entre datos, informacion y evidencias) para facilitar
45 ,,
la evaluacion de los argumentos sobre las pohticas. Podemos
ilustrar la importancia de distinciones que suelen ser pasadas
t
por alto en los analisis convencionales de las pollticas si nos t
referimos a las categorfas de "evidencia" y "argumentos". EI
argumento es la conexion de los datos y la informacion con
las conclusiones del estudio, y su estructura tipica sera una
•t
mezcla compleja de afirmaciones de hechos y evaluaciones )
subjetivas. Junto con deducciones matematicas y logicas, ha­
bra tarnbien inferencias estadisticas, empfricas y analogicas,
referencias a opiniones de expertos, estimaciones de benefi­ t
cios y costos y aclaraciones de diversas clases. Esta inevitable )
complejidad vuelve imposible toda verificacion directa, sen­
cilla, del argumento: esta debera recurrir a diversos criterios
que dependeran de los metodos analiticos empleados, de la )
credibilidad y robustez de las conclusiones y de ciertas con­
venciones sobre la adecuacion y la eficacia.
La naturaleza de la evidencia resulta crucial en esta clase )
de verificacion, ya que una evaluaci6n incorrecta de su vigor )
y pertinencia podrfa conducir a conclusiones erroneas. La
evidencia no es 10 mismo que los datos 0 la informacion. Es )
una informacion seleccionada de entre el conjunto disponible )
e introducida en cierto punto del argumento para persuadir a
)
un auditorio particular de la verdad 0 falsedad de una afirma­
cion. La seleccion de datos 0 modelos poco apropiados, su ,)
introduccion en un punto inadecuado del argumento 0 la elec­
cion de un estilo de presentacion que no sea adecuado para el »
auditorio al que se destina podrfa destruir la eficacia de la in­ »
formacion utilizada como prueba, cualquiera que sea su valor J
cognoscitivo intrinseco. POI' tanto, los criterios utilizados en
)
la evaluacion de Ia evidencia difieren de los utilizados en la
evaluacion de los hechos. Los hechos pueden evaluarse en
terrninos de canones mas 0 menos objetivos, perc la eviden­ •
j
•
cia debe serlo de acuerdo con diversos facto res peculiares de
una situacion dada, tales como la naturaleza especffica del
caso, el tipo de auditorio, las reglas establecidas para el efecto j
y la credibilidad del analista.
Disciplinas como la historia y el derecho, que dependen de I. •
una informacion que no puede considerarse automaticarnente
,
.
:
j

46 ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA
confiable 0 relevante, reconocen de manera explicita que las
evidencias son una categoria conceptual autonoma. Tambien
el analisis de pollticas abarca a menudo grandes cantidades de
datos de confiabilidad e importancia dudosas, pero los proble­
mas de la evidencia no han recibido aquf la misma atenci6n.
Por ejemplo, de acuerdo con una idea muy difundida entre
los analistas, un buen modele de polfticas debe asemejarse en
la mayor medida posible a los modelos formalizados de las
ciencias "duras" mas exitosas. En consecuencia, hay una peli­
grosa tendencia a considerar como hechos los productos de los
modelos antes que como evidencias que habran de usarse en
un argumento junto con otros datos e informacion. Por esto,
la documentacion de los modelos y las fuentes de datos se encuen­
tra en un estado increiblemente primitivo [... J. La mala documen­
tacion hace imposible para cualquiera que no sea el autor del mo­
delo, Ia reproduccion de sus resultados y la verificacion de los
efectos de ciertos cambios en cl modelo. A veces, el constructor de
un modelo 10 patenta por razoncs comerciales. EI cliente solo po­
dra ver los resultados, no los supuestos.?
Tan burda omision de las reglas mas elementales de la evi­
dencia es consecuencia directa de no reconocer el crucial
aspecto argumentativo del analisis de politicas. Esta ornision
puede explicarse a su vez por la adhesion de la mayorfa de los
analistas a una metodologia mas preocupada por las deci­
siones que se tomen que por la forma como se tomen, 0 por su
justificacion en los foros de deliberaci6n publica.
EL "DECISIONISMO"
Se ha Hamado decisionismo a la imagen que se encuentra detras
de esta metodologfa, 0 sea, la "vision de un numero limitado de
actores politicos que tratan de hacer elecciones calculadas en­
tre alternativas claramente concebidas".l0 Las elecciones de
9 Martin Greenberger, Matthew A. Crenson y Brian L. Crissey, Models in
the Policy Process, Russell Sage Foundation, Nueva York, 1976, p. 338.
10 Judith Shklar, "Decisionism", en C. J. Friedrich (cornp.), Nomos, vol. 7,
Rational Decision, Atherton, Nueva York, 1964, pp. 3-17.
FLACSO - Biblict~ca
ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA 47
un actor se consideraran racionales si pueden explicarse como
la seleccion del instrumento mas eficaz para alcanzar ciertos
objetivos, Segun esta concepci6n, el modele econ6mico de
elecci6n es el paradigma apropiado para todos los problemas
de polfticas.
Por ejernplo, un conocido libro de texto sobre analisis de
politicas advierte: "La forma como deben hacerse las elec­
ciones -es decir, el problema de la distribucion de recursos
escasos entre distintos fines- es el meollo de la ciencia eco­
nomica y el tema de este libro"."! Pueden encontrarse afirma­
ciones similares en las obras de autores influyentes como
Hitch, McKean, Enthoven y Quade. I l '
A fin de decidir racionalmente, el disenador de politicas
debe especificar sus objetivos, establecer los distintos medios
por los que pueden alcanzarse, evaluar las consecuencias de
cada alternativa y seleccionar la accion que maximice los be­
neficios netos. Si esta receta nos parece familiar es porque la
estructura logica de las decisiones de asignacion de recursos es
la misma independientemente de que quienes tomen las de­
cisiones sean los consumidores individuales, los ernpresarios
privados 0 los administradores y creadores de politicas publi­
cas. Asf se explica el atractivo de una logica de eleccion gene­
ralizada que los decisionistas encuentran a la mana en la mi­
croeconomfa y la teorfa de decisiones. Ademas, en virtud de
que la logica de la elecci6n ha sido mas estudiada en el con­
texto de las transacciones del mercado, algunos autores han
sostenido que e] objetivo principal del analisis de politicas, si
no es que el unico, es llevar los principios de la eleccion racio­
nal de la esfera de las transacciones econornicas privadas a la
de la elaboracion de polfticas. En efecto, la elaboracion racio­
nal de politicas, la toma de decisiones, la solucion de proble­
mas y el analisis de politicas se vuelven casi la misma cosa.
Por ejemplo, la receta para maximizar los beneficios netos
11 Edith Stokey y Richard Zeckhauser, A Primer (or Policy Analysis, W. W.
Norton, Nueva York, 1978, p. 22.
12 Charles J. Hitch y Roland McKean, The Economics ofDeiense in the
Nuclear Age, Harvard University Press, Cambridge, 1962; Alain C. Enthoven y
K. Wayne Smith, How Much is Enough>, Harper and Row, Nueva York,
1971; Y E. S. Quade, Analysis (or Public Decisions, 2" ed., North-Holland,
Amsterdam, 1982.

48 ANALISIS DE LAS POLtTICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA
puede interpretarse como una descripcion de la elaboracion
ideal de polfticas 0 como una receta para el analisis de politi­
cas. La nocion subyacente de racionalidad es la misma en am­
bos casos: la racionalidad es la sublimacion de algo, la eleccion
del medio mas adecuado para un fin determinado.
La concepcion del analisis de pohticas como una teoria de
decisiones "agrandada" ejerce una atraccion intuitiva conside­
rable y provee un instrumento util para la formulacion de
diversos problemas practicos: si se debe utilizar cierta vacu­
na para contener una epidemia, donde se debe construir una
)
presa 0 como se puede agilizar el trabajo de los bomberos en
una ciudad grande. No es sorprendente que estos ejemplos, u
otros similares, sean los mas socorridos en los libros de texto
convencionales.
EI enfoque decisionista se desarrollo durante la segunda
Guerra Mundial, y a principios del decenio de 1950 recibio el
impulso y la presentacion formal de la Rand Corporation y
)
otras instituciones de investigacion ocupadas en el estudio de
las polfticas. Se trata de un "compuesto conceptual" que incIuye
algunos elementos de investigacion de operaciones y ciencias
adm inistrativas, microeconornta y teorta de las decisiones
')
y un poco de las ciencias sociales y del comportamiento. Hay
una evolucion continua que va de los estudios de tiempos de
guerra en los campos de la operacion militar, la logistica y la
tactica hasta las primeras aplicaciones industriales de los nue­
vos metodos cuantitativos, al analisis de sistemas y finalmen­
te al analisis de politicas. La eficiencia tecnica como meta 0
)
criterio de eleccion ha side sustituida por la eficiencia econo­
mica, la que a su vez ha side atemperada por consideraciones
de equidad y viabilidad politica. Pero todavia puede recono­
cerse claramente el marco analitico original.
Los primeros adeptos de este enfoque se decian capaces de
idear consejos utiles mediante la aplicacion del metodo cien­
tffico de analisis a los datos reunidos en las operaciones reales.
En efecto, las situaciones analizadas por los investigadores de
operaciones durante la guerra encajaban bien en el paradig­
rna de las ciencias naturales. Las operaciones militares eran
consideradas como muestra de una clase de situaciones re­
petitivas donde los modelos diseriados en respuesta a ejemplos
,,•
ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA 49
•
anteriores podfan ponerse a prueba en relacion con ejernplos
posteriores, registrando los resultados obtenidos mientras t
se ponian en practica las propuestas sugeridas para el mejora­
miento de las acciones y utilizando tales resultados para de­
t
tectar la declinacion de la validez del modelo a medida que )
cambiaba la situacion.P )
Una caracterfstica importante de los primeros estudios de
)
las operaciones militares e industriales era una razonable
cIaridad en la definicion del papel de los analistas y los toma­ )
dores de decisiones. A causa del secrete militar 0 industrial,
el analisis se hacia primordial 0 incluso excIusivamente para
oficiales militares 0 administradores de alto nivel. EI analista )
no tenia que dirigirse a ningun auditorio fuera de aquella per­ )
sona 0 pequefio grupo de personas que, encargadas de tomar
las decisiones, hubiesen ordenado el estudio. Podia suponer­
)
se sin dificultad que los problemas de cornunicacion y apli­ )
caci6n correspondian a una autoridad jerarquica bien defini­
da, la cual aseguraria la legitimidad y proveeria los criterios de
calidad y eficacia. )
Sin embargo, para los afios sesenta habra cambiado radi­ )
calmente la naturaleza de los problemas que estaban investi­
gando los analistas, asf como el contexte organizacional y po­
litico en el que operaban. Los problemas que recIamaban una .)
atenci6n analitica se estaban volviendo mas grandes y com­
.)
plejos. Cada vez eran mas importantes los aspectos estrate­
gicos que los tacticos, mientras que la incertidumbre subjeti­ )
va se consideraba de mas trascendencia que las regularidades
estadisticas postuladas en los modelos anteriores. Al mismo
tiempo, el creciente papel del analisis en el debate publico sig­ .)
nificaba que los analistas -que ya no eran discretos conse­ j
jeros del prfncipe, sino actores en un proceso politico donde
,)
no podfan separarse claramente la defensa y la persuasion del
••
analisis objetivo- debian prestar atencion a las cuestiones de
equidad y factibilidad politica.
A principios de los setenta, la actividad profesional de los
analistas ocupados de problemas publicos dejo de llamarse
andlisis de sistemas y ernpezo a ser conocido como andlisis de ;.
.,~
13 Hylton Boothroyd. Articulate Intervention, Taylor and Francis. Londres,
1978, p. 113.
,•
q)
•
"
50 ANALISIS DE LAS pOLfTICAS Y DELIBERACION PUBLICA
politicas. Este cambio trataba de sugerir una sfntesis entre las
logicas encontradas de la racionalidad econ6mica y la racio­
nalidad polftica. En la practica, dado que la politologfa pare­
cia incapaz de proveer un conjunto de conceptos y tecnicas
analfticos comparable a la fuerte estructura normativa de la
microeconomfa, la mayoria de los analistas de politicas per­
manecieron firmemente leales a una metodologia decisionista.
LAS LIMITACIONES DEL DECISIONISMO
Es posible que las limitaciones y los sesgos del enfoque deci­
sionista sean menos evidentes que sus meritos, pero afectan
casi todos los aspectos de la ensefianza y la practica del anali­
sis de polfticas. Sin embargo, limitare mis observaciones crf­
ticas a unos cuantos puntos particularmente relevantes para
la discusi6n subsecuente. Con ello tratare de ilustrar la clase de
problemas y argumentos que este enfoque tiende a excluir del
analisis.
Por principio de cuentas, el enfoque decisionista supone la
existencia de un unico tomador de decisiones 0 un grupo que
actua como una unidad, y no puede aplicarse directamente a
situaciones en donde hay dos 0 mas actores con objetivos di­
Ierentes. EI modele de elecci6n racional que se encuentra
detras de este enfoque ha sido elaborado para un individuo
que desea ser congruente y 10 prueba en la forma como orde­
na sus preferencias y evalua las probabilidades de los eventos
inciertos. Cuando intervienen varios individuos, el modelo no
requiere que se pongan de acuerdo sobre sus ordenamientos
y evaluaciones; pueden ser racionales (es decir, congruentes)
aunque sostengan opiniones divergentes. Si se requiere una
decisi6n conjunta, tendran que resolver sus diferencias me­
diante procesos interactivos tales como la negociaci6n 0 la
persuasi6n, acerca de los cuales el modele no dice nada.
Con mayor razon, esta metodologfa olvida los conflictos
que surgen entre los intereses y puntos de vista de diversas
agencias gubemamentales. Pero siempre que existan tales con­
flictos, surgiran interrogantes importantes acerca de los su­
puestos apropiados para el comportarniento de otras agen­
,:~/~ ~·.S(> ~ [.:~)~;Od.~I.;',
ANALISIS DE LAS pOLfTICAS Y DELIBERACION PUBLICA 51
cias publicas en la forrnulaci6n de polfticas por parte de cual­
quier agencia en particular. Como veremos en el capitulo VI,
todos los instrumentos de politicas estan en efecto limitados
por consideraciones de gobierno y administraci6n. Por tanto,
es importante que los formuladores de polfticas sepan cuales
variables se encuentran efectivamente bajo su control y en
que medida, y en este sentido no resulta muy util un modelo
unitario de elaboraci6n de polfticas.
Otro supuesto fundamental es el de la inexistencia de una
distinci6n esencial entre las polfticas y las decisiones, de modo
que todos los problemas sobre poltticas pueden ser analiza,
dos en ellenguaje de la toma de decisiones. Pero, como ha
sei'ialado Philip Selznick,
"toma de decisiones" es una de esas expresiones de moda que pue­
den oscurecer mas de 10 que iluminan. Tiene un aire de importan­
cia, de referencia a acontecimientos significativos, y su mero uso
parece sugerir que se ha aislado cientificamente algo definido.
Pero las decisiones estan siempre con nosotros, en todos los nive­
les de la experiencia, en todos los organismos. Es posible que algun
dia se establezcan en forma convincente las caractertsticas ge­
nerales de todas las elecciones 0 de todas las elecciones sociales.
Pero todavia habria necesidad de distinguir 10 mas trivial de 10
menos trivial y, si hay algun orden en este fen6meno, tendran que
identificarse algunas clases de decisiones, relacionandolas con los
problemas 0 las situaciones especfficas de donde surgieron.t t
En realidad, contra 10 que suele creerse, la teoria de deci­
siones no se aplica a la toma de decisiones en general, sino
s610 a un tipo especial de situaciones de elecci6n. La decisi6n
de la teorfa de decisiones es una elecci6n que debe hacerse en
la situaci6n inmediata que confronta el tomador de decisio­
nes, teniendo en cuenta las consecuencias probables de cada
curso de acci6n posible en la situaci6n presente. Por ejemplo,
los beneficios futuros deben definirse en terrninos de su eva­
luaci6n actual, aunque no exista ninguna raz6n para suponer
que tal evaluaci6n coincidira con la evaluaci6n de los benefi­
cios en el futuro.t>
14 Leadership in Administration, Harper and Row, Nueva York, 1964, p. 56.
15 Amartya K. Sen, "Rational Fools: A Critique of the Behavioral Founda­
 ,
r-U\(SO·8:t) liolec& t
52 ANALISIS DE LAS pOLInCAS Y DELIBERACION PUBLICA

Cuando confronta una disyuntiva, el tomador de decisiones

ANALISIS DE LAS POLIn CAS Y DELIBERACION PUBLICA

ciones y los resultados inmediatos't.!? Lo que seiiala aquf

53 ",
,0'
de la teorfa de decisiones escoge como si los beneficios de una
opci6n fuesen mayores (0 por 10 menos iguales) a los benefi­
cios de la otra en la situaci6n actual. Como observa John
Theodore Sorensen no son decisiones en el sentido de la teo­
ria de decisiones, sino juicios politicos que se discuten mas
convenientemente en ellenguaje del discurso de los que des­
, J

Tukey, esta elecci6n no dice nada acerca del estado real de las
cosas ni acerca de las consecuencias de actual' en otras situa­
ciones como si la alternativa escogida fuese la mejor entre las
disponibles. Las decisiones de actual' en esta forma son inten­
tos de actual' 10 mejor posible en situaciones espectficas, de
escoger sensatamente entre las alternativas disponibles.ts Los
te6ricos de la decisi6n gustan de citar a BIas Pascal: if [aut
parier, il [aut choisir (es preciso apostar, es preciso escoger), y
los problemas relacionados con los juegos de azar han provis­
to el paradigma original de la teorfa de las probabilidades y
su producto modemo: la teorla de decisiones.
En la vida privada, tanto como en el campo de los negocios
y el del gobierno, surgen algunas situaciones donde los indi­
vi duos escogen efectivamente bajo las condiciones previstas
empeiian funciones de asesorfa. t
Una tercera Iimitaci6n del decisionismo es su preocupaci6n t
exclusiva pOl' los resultados y su falta de interes por los proce­
sos que los producen. En algunas situaciones se justifica esa t
falta de interes: si puede determinarse claramente 10 correcto t
o 10 equitativo del resultado, a menudo carece de importancia
t
•
la forma como se tome la decisi6n; s610 los resultados cuen­
tan. Pero cuando las premisas facticas 0 valorativas son oscu­
ras, cuando no existen criterios generalmente aceptados de 10 )
justo, el procedimiento de toma de decisiones cobra una im­
portancia especial y no puede tratarsele como algo puramente )
instrumental. )
Incluso en el analisis de la decisi6n formal, el reconocimien­
)
to explicito de la incertidumbre impone un alejamiento sus­

en la teoria. Pero en muchas otras situaciones la teoria no es tancial de una orientaci6n estricta hacia los resultados. En )

particularmente util, ya sea en terrninos prescriptivos 0 des­ condiciones de incertidumbre, diferentes alternativas corres­
)
criptivos. ponden a diferentes distribuciones probabilfsticas de las con­
POl' tanto, las decisiones importantes de politicas son algo secuencias, de modo que ya no se puede deterrninar inequf­
)
mas que simples esfuerzos por actual' de la mejor manera po­ vocamente cual es la decisi6n 6ptima. Por 10 tanto, el criterio )

sible en la situaci6n inmediata que afronta el elaborador de habitual de racionalidad -seglin el cual es racional una acci6n

polfticas. Tales decisiones se toman luego de una deliberaci6n
cuidadosa y se juzgan por sus efectos de largo plazo, antes
que por sus consecuencias inmediatas. Una vez tornadas, las
decisiones se mantienen durante algun tiempo, 10 que dota de
direcci6n y consistencia a las diversas actividades guberna­
)
mentales. Como dice un antiguo asesor presidencial: "La rna­
si puede explicarse como la elecci6n del mejor medio para ".)
lograr un objetivo- es sustituido por una noci6n mas debil,
la de la congruencia. EI tomador de decisiones racionales ya
»
)
no es en sentido estricto aquel que busca Ia optimaci6n. Todo
10 que se requiere ahora, y to do 10 que garantiza el principio
de la maximizaci6n esperada, es que la elecci6n sea consis­ )

yoria de las decisiones presidenciales son demasiado impor­ tente con las evaluaciones del tomador de decisiones en 10

tantes y demasiado irrevocables como para que se tomen con tocante a Ia probabilidad y utilidad de las diversas consecuen­ »
apresuramiento cuando los hechos son inciertos, cuando las
elecciones no estan claras 0 cuando Ias consecuencias de lar­
cias. 18 Adviertase que la congruencia es un criterio procesal,

no un criterio sustantivo.
»
)
go alcance no son tan facilmente distinguibles como las reac- La preocupaci6n exclusiva por los resultados es una limi­
o,j
Lions of Economic TheOIY", en Philosophy Q/1d Public AfTairs, 6, num, 4 (vera­ 17 Theodore C. Sorensen, Decision-Making in the White House, Columbia
no de 1977), pp. 317-344. University Press, Nueva York, 1963, p. 30. j
16 John W. Tukey, "Conclusions Versus Decisions", en Tecltnometrics, 2, 18 Dennis W. Lindley, Making Decisions, Wiley-Intcrscience, Nueva York,
num. 4 (noviernbre de 1960), pp. 423-433. 1971, p. 6. j
.j

.
"j
 54 ANALISIS DE LAS POLtTICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA
taci6n grave del decisionismo, porque los procesos sociales
rara vez tienen s610 un valor instrumental para quienes par­
ticipan en elIos. En la mayorfa de las areas de actividad social,
"los procesos y las reglas que constituyen la empresa y de­
finen los papeles de sus participantes importan independien­
temente de cualquier 'estado final' identificable que se genere
en ultima instancia. En muchos casos, en efecto, es el proceso
mismo 10 que importa mas para quienes en el participan'l.J?
Por ejemplo, como observara en cierta ocasi6n John Dewey,
10 mas importante de la votaci6n popular y la regla de la mayo­
ria no es el resultado efectivo de la elecci6n del votante, sino
el hecho de que el proceso electoral impone la utilizaci6n pre­
via de los metodos de discusion, consulta y persuasi6n, as!
como la modificaci6n consiguiente de las opiniones para con­
ciliar el punto de vista de la minorta.tv
De nuevo, el conocimiento de los resultados, aunque puedan
medirse con precision, muchas veces no es el tipo de informa­
ci6n que los ciudadanos y los diseiiadores de poltticas en­
cuentran mas util. El mero conocimiento de que los resul­
tados son buenos 0 malos, sin conocer el proceso que los ha
producido, no dice mucho a los tomadores de decisiones y a
, los criticos acerca de 10 que deben hacer. Como veremos en el
capitulo VIII, el conocimiento del proceso es a menudo esen­
cial para la evaluaci6n y el aprendizaje, ya que provee una
informaci6n que casi seguramente estara ausente en la medi­
ci6n de los resultados.
La utilidad del enfoque decisionista para quien toma deci­
siones publicas se ve limitada mas aun por el hecho de que
en la politica, como en el derecho (pero no en el mercado),
las decisiones siempre deben justificarse. Los argumentos
justificativos desempeiian un papel importante en el debate
de las politicas, pero son ajenos al caracter del decisionismo.
Esto se debe, en parte, al hecho de que las razones esgrimidas
para justificar 0 explicar una decisi6n frecuentemente son
diferentes de las motivaciones 0 las "preferencias reveladas"
originales del tomador de decisiones, de modo que aparecen
19 Laurence H. Tribe, "Policy Science: Analysis or Ideology?", en Philosophy
and Public Affairs, 2, num. 1 (orono de 1972), p. 83.
20 The Public and Its Problems, Holt, Nueva York, 1927, pp. 207-209.
ANALISIS DE LAS POLtTICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA 55
como meras racionalizaciones. Sin embargo, como veremos con
mayor detalle en el capitulo siguiente, no es necesariamente
deshonesto 0 una mera "racionallzacion" el uso de argumentos
basados en consideraciones diferentes de los que condujeron
a la adopci6n de cierta posici6n. No hay un procedimiento uni­
co para la construcci6n de un argumento: los datos y las prue­
bas pueden seleccionarse en diversas formas de entre la infor­
maci6n disponible, y existen diversos metodos para el analisis
y ordenaci6n de los valores. No hay nada intrmsecamente cen­
surable en la selecci6n de la combinaci6n particular de datos,
hechos, val ores y metodos analtticos que parezca mas apro­
piada para convencer a quienes tienen que aceptar 0 ejecutar
la decisi6n. Si los analistas no quieren 0 no pueden proveer
tales justificaciones 0 explicaciones posteriores a la decisi6n,
quienes toman las decisiones no tendran mas remedio que
buscar ayuda en otra parte.
En virtud de que el decisionismo es una doctrina coherente,
todas las limitaciones antes seiialadas -el supuesto de un uni­
co tomador de decisiones, la falta de interes pol' el proceso, la
incapacidad para distinguir entre diversas clases de decisiones
y para reconocer el papel del argumento y la persuasi6n en la
toma de decisiones- estan estrechamente relacionadas. Su
efecto combinado es la generaci6n de una versi6n demasiado
intelectualizada del analisis de politicas, la cual destaca exce­
sivamente los aspectos mas tecnicos de un tema que en efecto
deberfa ocuparse del proceso de las polfticas como un todo.
Los decisionistas examinan los problemas de las politicas
como si fuesen rompecabezas para los que siempre existen
soluciones correctas si hay metas claras e informaci6n sufi­
ciente, y tales soluciones pueden encontrarse mediante ciertos
calculos antes que por el ejercicio de la capacidad politica. Por
tanto, el diseiio de polfticas puede ser inteligente 0 racional
s610 si esta precedido por un analisis sistematico de las alter­
nativas con todas sus implicaciones. Segun esta concepci6n,
la acci6n racional hace siempre dos cosas: elaborar un plan de
acci6n y ponerlo en practica. Como dice Gilbert Ryle, se trata
de hacer un poco de teorta y luego un poco de practica.U
21 The Concept of Mind. Barnes and Noble, Nueva York, 1949, p. 29.
 , FLAC50 - tiIOIIO\eCIl
56 ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA
Pero no hay duda de que es posible que el plan se trace bien
y luego se ejecute de manera estupida, Ademas, de acuerdo
con el supuesto original, si se qui ere que tal proceso sea ra­
cional, el mismo proceso de planeaci6n tendria que ser prece­
dido por otro proceso de planeaci6n para planear. Esta regre­
si6n infinita lleva al absurdo el principio de que, para que
una decisi6n 0 una politica sea inteligente, debe estar guiada
por una operaci6n intelectual previa. Lo "inteligente" no pue­
de definirse en terminos de 10 "intelectual", ni el "saber como"
en terrninos del "saber que".22
Quien no tenga conocimientos de medicina no podra ser un
buen cirujano, pero la excelencia quirurgica no es 10 mismo
que el conocimiento de la ciencia medica, ni es resultado di­
recto de tal conocimiento. Al igual que la cirugta, la elabora­
ci6n de politicas y el asesoramiento de las politicas son ejerci­
cios de capacidad, y no juzgamos la actuaci6n talentosa por
la cantidad de informaci6n almacenada en la cabeza de quien
actua, ni por la cantidad de planeacion formal. Mas bien, juz­
gamos la actuaci6n por criterios tales como la oportunidad y
)
la atenci6n de los detalles, por la capacidad de reconocer los
limites de 10 posible, para sacar provecho de las limitaciones
)
y para aprender de los errores propios, no s610 por la capaci­
dad para mostrar 10 que debe hacerse, sino para persuadir a la
gente de que haga 10 que el planeador sabe que debe hacerse.
Es posible que la limitaci6n mas grave de la concepci6n de­
cisionista no 10 constituya el hecho de que sea erronea, sino
. de que ha generado un desequilibrio en la forma como pen­
samos acerca del diserio de las politicas. En los capitulos si­
guientes trataremos de llegar a una concepci6n mas realista
de los usos del conocimiento y el analisis en la deliberaci6n de
politicas y en una mejor apreciaci6n de la capacidad necesaria
para transformar las ideas en acciones.
22 Ibid., p. 32.
,"
,t
•,
t
II. EL ANALISIS COMO ARGUMENTO
t
)
Los ANALISTAS de pollticas de inclinaci6n decisionista desea­ )
dan proyectar la imagen de personas que resuelven proble­
mas tecnicos, no partidistas, y que plantean al gobernante las )
opciones disponibles y evahian sus consecuencias por medio
de modelos matematicos u otras tecnicas objetivas de anali­
sis. Al analista solo le corresponde determinar el medio mas
•
)
adecuado para alcanzar ciertas metas. Debe ser neutral en 10
tocante a los fines, porque la discusion de metas y valores es
inevitablemente subjetiva y acientffica. EI analisis que aspire
•
)
a ser objetivo y cientffico s610 debera ocuparse de enunciados )
facticos. Por tanto, debe trazarse una distinci6n clara entre el )
analisis profesional de las polfticas y la defensa 0 la delibera­
cion de las polfticas. EI analisis profesional de las pollticas co­
mienza solo despues de que se han estipulado los valores re­ )
levantes, ya sea por un gobernante autorizado 0 mediante la
suma de las preferencias ciudadanas en el proceso politico.
Esta imagen del arte del anaIista es muy engafiosa. Quisiera )
sugerir una mas correcta. EI analista de pohticas es un pro­ .J
ductor de argumentos de las politicas, mas semejante a un
abogado -un especialista en argumentos legales- que a )
un ingeniero 0 un cientffico. Sus capacidades basicas no son )
,.»
algoritmicas, sino argumentativas: para examinar con espiritu
critico los supuestos, para producir y evaluar pruebas, para
conservar muchos hilos en la rnano, para buscar un argumento
en muchas fuentes dispares, para comunicarse efectivamente.
EI anaIista reconoce que se requieren juicios de valor para decir
algo importante en materia de politica, juicios que deben ser
expIicados y justificados, y esta dispuesto a aplicar sus capaci­
••
)
dades en cualquier tema de interes para la discusi6n publica.
La imagen del analista como solucionador de problemas es
engariosa porque las conclusiones del analisis de las polfticas
casi nunca pueden probarse en forma rigurosa. S610 es posi­
•
,)
ble una prueba demostrativa de que debe escogerse una aIter­
t
t'
57
.
:'il'