últimas.

1. ENCUADRE GENERAL

1.1.Contenidos mínimos:

El Estado, el mercado y la ciencia como construcciones institucionales de la modernidad.

La interacción sistémica existente entre ellos. Las intervenciones del Estado. Poder,
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS instituciones y derecho. El desarrollo del constitucionalismo. Las formas de gobierno. La
división de los poderes. Las democracias contemporáneas. Legitimidad y legalidad.
DEPARTAMENTO DE HUMANIDADES Representación y participación: partidos políticos, grupos de interés y fuerzas sociales.
Transformaciones del Estado contemporáneo. Estado y sociedad civil. Políticas públicas y
su relación con el mercado. El decisionismo en sociedades complejas: el problema de la

LICENCIATURA EN ECONOMÍA y gobernabilidad. Nuevas conceptualizaciones acerca de la ciudadanía: la dinámica de los

ACTUARIO - ECONOMÍA derechos. Controles institucionales. El nuevo orden internacional, globalización,

regionalización: OMC y Mercosur.

1.2. Razones que justifican la inclusión de la asignatura dentro del Plan

de Estudios. Su importancia en la formación profesional.
TEORÍA POLÍTICA Y DERECHO PÚBLICO
La materia de Teoría Política y Derecho Público forma al profesional en Ciencias

CÓDIGO 261 Económicas con herramientas teóricas y metodológicas de las Ciencias Sociales para el
análisis de la realidad nacional e internacional, enseñando conocimientos sobre:
● Las teorías políticas en sus aspectos axiológicos, conceptuales y metodológicos.
● Los elementos provenientes del Derecho Público que permiten alcanzar la
comprensión de los aspectos normativos de la política, y
PROFESOR TITULAR: Dr. Alejandro M. Estévez
● Las dimensiones éticas y lógicas, de los aportes filosóficos más significativos para
abordar la problemática política.

Estos conocimientos permiten comprender el funcionamiento del Estado, de las

En caso de contradicción entre las normas previstas en la publicación de este programa y
las dictadas con carácter general por la Universidad o por la Facultad, prevalecerán estas
15
instituciones, las prácticas y las relaciones que constituyen la vida pública y posibilita el
análisis de las relaciones de poder, implícitas o explícitas, entre la autoridad y los individuos,
los grupos, y las organizaciones; y alcanza al conocimiento de las estructuras,
procedimientos y procesos a través de los cuales se llega a las decisiones políticas y se
desarrollan las interacciones entre el sistema político y el sistema económico.
24
1.3. Ubicación de la asignatura
Teoría Política y Derecho Público esta ubicada en el Ciclo General, segundo tramo.
1.4. Objetivos de Aprendizaje
Los objetivos del proceso de enseñanza – aprendizaje de la materia Ciencia Política y
Derecho Público es que los alumnos puedan:
● Internalizar los conceptos y las categorías de análisis de la Ciencia Política y del
Derecho público, éste último dentro de la rama del derecho constitucional y
relacionado con las instituciones políticas del Gobierno, para su utilización en el
análisis crítico de los textos.
● Vincular los conceptos teóricos con casos históricos o con situaciones de la realidad
política – económica nacional e internacional.
● Disponer de herramientas de interpretación de la realidad para que las puedan
utilizar en sus prácticas profesionales y en la vida cotidiana.
● Desarrollar la habilidad de poder tener una mirada autorreflexiva sobre las teorías de
la Ciencia Política y sobre sí mismo como profesional de las Ciencias Sociales y
Económicas.
2. PROGRAMA ANALÍTICO
UNIDAD I: Teoría, Ciencia Política y Poder
Temas a desarrollar:
La construcción de la política como ciencia. Teorías contemporáneas del poder. La relación
entre coerción y consenso como medios de control político: el problema de la legitimidad.
Legitimidad y legalidad. El poder y la dominación. La teoría elitista del poder. Identificación
de habilidades directivas en líderes de redes de políticas públicas en Argentina.
Objetivos de Aprendizaje:
El objetivo de esta unidad es que los alumnos incorporen los conceptos centrales de las
teorías de los autores a estudiar en relación al poder para que puedan compararlos y
aplicarlos en el estudio de casos.
UNIDAD 2: Estado, Mercado y Políticas Públicas
35
Temas a desarrollar:
El Estado y el Mercado como construcciones institucionales de la modernidad. La
interacción sistémica existente entre ellos. La formación histórica del Estado Argentino: el
proceso de construcción social y la emergencia del aparato estatal. Las intervenciones del
Estado. Estado y sociedad civil. Mercado e Instituciones globales. La agenda de las
políticas públicas. Gestión de redes políticas.
Objetivos de Aprendizaje:
El objetivo del proceso de enseñanza – aprendizaje es que los alumnos comprendan: los
conceptos Estado y Mercado como construcciones institucionales de la modernidad,
puedan analizar y debatir sobre la articulación entre Estado y Mercado, y el Mercado y las
instituciones globales y finalmente, que cuenten con herramientas de análisis básicas para
poder realizar una agenda de políticas públicas y conocer sobre la gestión de redes
políticas.
UNIDAD 3: Gobierno, Instituciones Políticas, Derecho público.
Temas a desarrollar:
Gobierno: definición del concepto. Las instituciones políticas y de gobierno. Morfología de
los gobiernos y modelos constitucionales: presidencialismo, parlamentarismo y
semipresidencialismo. Presidencialismos y Congresos en América Latina. La Reforma del
Poder Judicial y la judicialización de la política. Accountability horizontal. El desarrollo del
constitucionalismo. Los Principios del Derecho Público y la armonización con los Tratados
Internacionales. Federalismo político y fiscal.
Objetivos de Aprendizaje:
Brindar herramientas teórico – conceptuales para el análisis de las instituciones políticas
democráticas en su relación con los diferentes actores sociopolíticos e incentivar el
pensamiento crítico y el debate en un marco de respeto mutuo y oposiciones en base a
argumentos basados en lo visto en clase.
UNIDAD 4: La tradición Republicana y las Democracias contemporáneas.
Temas a desarrollar:
La tradición republicana atlántica. Antecedentes teóricos e históricos-sociales. El gobierno
44
limitado y la separación de poderes. Controles institucionales. Las transformaciones de la Politica-Logica-y-Metodo-en-las-Ciencias-Sociales-Giovanni-Sartori
democracia. La democracia y el mercado. El decisionismo en sociedades complejas: el WEBER, Max (1984) Primera Parte, “El concepto de acción social.” y “Teoría de las categorías

problema de la gobernabilidad y gobernanza. Democracia y opinión pública: Dos miradas: sociológicas”. Punto III. “Los tipos de dominación” en Economía y Sociedad. Esbozo de sociología
comprensiva. Fondo de Cultura Económica. México. D.F. Pp: 170 – 240. Recuperado en:
El modelo normativo de Habermas y el modelo psicosocial de Noelle-Neumann.
https://www.biblioteca.org.ar/libros/131823.pdf
Representación y participación: partidos políticos, grupos de interés y fuerzas sociales.
WRIGHT MILLS, Charles (2013) Capítulo 1: “Los altos círculos.” La élite del poder. México: Fondo
Nuevas conceptualizaciones acerca de la ciudadanía: la dinámica de los derechos.
de Cultura Económica, Pp. 9-33. Recuperado en: https://esfops.files.wordpress.com/2013/07/la-
elite-del-poder.pdf
Objetivos de Aprendizaje:
Los objetivos del proceso de enseñanza – aprendizaje es que los alumnos comprendan la
UNIDAD 2: El Estado, el Mercado y las Políticas Públicas
tradición republicana y las formas de control institucional del poder, conozcan las
transformaciones de la democracia y sus formas de organización en las sociedades
ALFORD, Robert y FRIEDLAND, Roger (1985) Los poderes de la teoría: Capitalismo, Estado y
contemporáneas y que desarrollen la habilidad de realizar un análisis crítico sobre la Democracia. Editorial Manantial. Buenos Aires. Recuperado en:
democracia, su relación con el mercado, sobre la problemática de la opinión pública y sobre http://panel.inkuba.com/sites/2/archivos/Alford%20y%20Friedland%2026.pdf
las transformaciones en la representación y en la participación de: partidos políticos, grupos SKINNER, Quentin (2003) Capítulo 1: “El nacimiento del Estado” en El nacimiento del Estado en
de interés y fuerzas sociales. Editorial Gorla. Buenos Aires. Pp: 21 – 80.
file:///C:/Users/Administrador1/Downloads/kupdf.net_skinner-quentinel-nacimiento-del-estado.pdf

UNIDAD 5: Nuevo Orden Internacional
Temas a desarrollar:
El nuevo orden internacional, globalización, regionalización: OMC y Mercosur. La nueva
economía: informacionalismo, globalización e interconexión en red. La sociedad red. La
GRAMSCI, Antonio (1975) Notas: Análisis de las situaciones. Relaciones de fuerza en Notas sobre
Maquiavelo sobre la política y sobre el Estado Moderno, La política y el Estado. Juan Pablo Editor.
Pp: 51 – 62. Recuperado en: http://pdfhumanidades.com/sites/default/files/apuntes/42%20-
%20Gramsci%2C%20Antonio%20-
%20Notas%20Sobre%20Maquiavelo%2C%20sobre%20la%20pol%C3%ADtica%20y%20sobre%2

agenda externa del Mercosur: el impacto de negociaciones con ALCA, UE y OMC. 0el%20Estado%20moderno%20%28%20172%20copias%29.PDF

Gobierno electrónico. OSZLAK, Oscar (1982) “Reflexiones sobre la formación del Estado y la construcción de la sociedad
argentina” en Desarrollo Económico. Revista de Ciencias Sociales. N° 84. Volumen 21. IDES.
Buenos Aires. Enero – marzo 1982. Pp: 531 – 548. Recuperado en: http://www.sociedad-
Objetivos de Aprendizaje:
estado.com.ar/wp-content/uploads/2010/01/Oszlak_FormacionEstado.pdf
Los alumnos tienen que ser capaces de realizar una producción escrita, tipo monografía, ESTÉVEZ, Alejandro M. (2014) De las anarquías organizacionales a las agendas de políticas
eligiendo alguna temática sobre: globalización, regionalización, sociedad red, interconexión públicas en Cuadernos de Polipub.org N° 15. ISSN 1853-5739. Recuperado en:
en red, Mercosur, OMC, gobierno electrónico u otro tema de esta unidad donde demuestren http://panel.inkuba.com/sites/2/archivos/Cuadernos%20de%20Polipub%20Nro%2015.pdf
la apropiación de las categorías teóricas de forma coherente y novedosa. ESTÉVEZ, Alejandro M. (2014) “Algunas características fundamentales de los estudios de políticas
públicas”, Cuadernos Nro. 13, Cuadernos de Polipub ISSN 1853-5739. Recuperado en:

3. a) BIBLIOGRAFÍA OBLIGATORIA: http://panel.inkuba.com/sites/2/archivos/Cuadernos%20de%20Polipub%20Nro%2013.pdf

UNIDAD 1: Ciencia Política y Poder
SARTORI, G. (2013) Capítulo VIII: “La política como ciencia” en La política: lógica y método de las
Ciencias Sociales. Fondo de Cultura Económica. México. https://es.scribd.com/doc/49273836/La-
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FLEURY, Sonia (2002) El desafío de la gestión de las redes políticas en Revista Instituciones y
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en:
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2002.InstitucionesyDerarrollos.%20(1).pdf
64
 HABERMAS, Jurgen (1990) Historia y Crítica de la opinión pública, Gustavo Gilli, España.
Recuperado en: http://www.teaydeportea.edu.ar/wp-content/uploads/2016/03/Habermas-Historia-y-
UNIDAD 3: Gobierno, Instituciones políticas, Derecho público.
Critica-de-La-Opinion-Publica.pdf
NOELLE-NEUMANN, Elisabeth (1995) La espiral del silencio. Opinión pública: nuestra piel social,
PEGORARO, Mara y ZULCOVSKY, Florencia (2006) “Gobierno y Formas de Gobierno” en Política.
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ALCÁNTARA SÁEZ, M at al. (2001) Las relaciones Ejecutivo-Legislativo en América Latina: un
MERKLEN, Denis (2005) “El nuevo repertorio de la acción colectiva. Una movilización de base
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112 ISSN 0048-7694 Pp: 53-76. Recuperado en:
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UNIDAD 5: El nuevo orden internacional
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NOHLEN, Dieter (1994) “Sistema Electoral: Elementos particulares y efectos de los sistemas
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Democrática. Ensayos sobre Maquiavelo. Tomás Várnagy. CLACSO. Buenos Aires. no.spe México. Versión impresa ISSN 1405-1079. Recuperado en:
MAQUIAVELO, Nicolás (1513) “El Príncipe”. http://www.scielo.org.mx/pdf/gpp/v22nspe/v22nspea3.pdf
DAHL, Robert (1991) Cap. 1: La primera transformación: Hacia la Ciudad – Estado democrática,
SERNA, M.S. (2002) Gobierno electrónico y gobiernos locales: transformaciones integrales y
Cap. 2: Hasta la segunda transformación: republicanismo, representación y lógica de igualdad y
nuevos modelos de relación más allá de las modas en Panel gobierno electrónico y participación:
Cap. 15: La segunda transformación democrática: de la Ciudad Estado al Estado Nacional en La
factores de éxito para su desarrollo Royo, D.S (coord.) VII Congreso Internacional del CLAD sobre
Democracia y sus críticos. Paidós. Buenos Aires.
reforma de Estado y administración pública. Portugal. Recuperado en:
BROWER BELTRAMIN, J. (2016) “En torno al sentido de gobernabilidad y gobernanza: delimitación
https://cladista.clad.org/bitstream/handle/123456789/2242/0043804.pdf?sequence=1&isAllowed=y
y alcances” en Daimon. Revista Internacional de Filosofía, nº 67, Pp: 149-162 ISSN: 1130-0507
(papel) y 1989-4651 (electrónico) http://dx.doi.org/10.6018/daimon/202011
75 84
b) BIBLIOGRAFÍA AMPLIATORIA: BONVECCHI, Alejandro y LODOLA, Germán (2013) Capitulo 3: La lógica dual de las transferencias
intergubernamentales: presidentes y gobernadores en el federalismo fiscal argentino, en Falleti,
T. at. al. El federalismo argentino en perspectiva comparada, Ediciones EDUCA. Buenos Aires. Pp:
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Michels, Robert (2008) “Causas técnicas y administrativas del liderazgo.” en Los partidos políticos
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De la Unidad 4:
https://mcrcalicante.files.wordpress.com/2014/06/los-partidos-politicos-robert-michels.pdf
HAMILTON, Alexander; MADISON, James & JAY, John (1987) Libros: XLVII, XLVIII, XLIX y LI. El
De la Unidad 2:
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FAIR, H. (2016) Democracia, representación política, liderazgos y la cuestión instituc ional.
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DAHRENDORF, Ralf (2003) Capítulo 1: “Democracia” en Después de la democracia en diálogo con
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De la Unidad 5:
ROSANVALLON, Pierre (1995) Capítulo 4: Los límites del Estado de providencia pasivo en La nueva
BUSCH, M. & REINHART, E. (2004) "Solución de diferencias en la OMC: Resultados de la Ronda
cuestión social. Repensar el Estado de providencia. MANANTIAL. Uruguay de negociaciones comerciales multilaterales. Textos jurídicos" en SIDA No. de Artículo
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Vol. XlI, N° 23, Primer semestre de 2002. Pp. 237-254.
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http://bibliotecadigital.econ.uba.ar/download/ciclos/ciclos_v12_n23_09.pdf
ZAPATA CALLEJAS, J.S. & SANÍN EASRMAN, J.A. (2014) “Sociedad civil global: ¿a qué se esta
CORBALÁN, M.A. (2004) Intervención y disciplinamiento: Función política de los organismos asistiendo? En: Trans-pasando Fronteras, núm. 7, pp. 125-148. Cali, Colombia: Centro de Estudios
internacionales de crédito en Revista Ciclos, Año X. Vol. X. N° 27, 1er. Semestre. Pp: 3 – 15.
Interdisciplinarios, Jurídicos, Sociales y Humanistas (CIES), Facultad de Derecho y Ciencias
http://bibliotecadigital.econ.uba.ar/download/ciclos/ciclos_v14_n27_01.pdf
sociales, Universidad Icesi. DOI: 10.18046/retf.i7.1783 Recuperado en:
ESTÉVEZ, Alejandro (2004) Construcción de una matriz de actores para políticas públicas y https://doi.org/10.18046/retf.i7.1783
proyectos dentro de un contexto de reforma del Estado en Cuadernos de Polipub.org Documentos
de trabajo. Recuperado en: https://www.polipub.org/articulo/index/id/7/page/4
c) FILMOTECA (PELÍCULAS, VIDEOS y VIDEOJUEGOS)
De la Unidad 3: ●
ORLANDI, Hipólito (1998) Capítulo 3: “La evolución histórica de las Instituciones de gobierno” y ● PADILLA VERGARAY, Lalo (Youtuber, 2014) El Caos es una escalera - GoT T3 x 06 -
Capítulo 7: “El papel del Poder Judicial en el proceso de gobierno” en Orlandi, H. (comp.) Español Latino. Recuperado en: https://www.youtube.com/watch?v=Xy0sBlqyezw
Instituciones Políticas de gobierno. Volumen I. Eudeba. 5pb Inc. (2015) para Xbox (2015), PlayStation vita & PlayStation 4 (2016) & Microsoft Windows
LIJPHART, Arend (1998) Capítulo 10: División de poderes: diferencias entre Estado Federal y (2017) Visual Novel Videojuego “Psycho-Pass: Mandatory Happiness” basado en anime series
Unitario y entre Estado Centralizado y descentralizado en Las democracias contemporáneas. Ariel Psycho-Pass (2012)
Editorial. Barcelona. https://drive.google.com/open?id=12y-n_tG9oWMHxLEniGJCBxTvJvGu4QYz
MOTOHIRO, Katsuyuky et al. (2015) Psycho-Pass: la película. Recuperada en:
O´DONNELL, G. (2000) Capítulo 4: La Politica en Accountability horizontal: La institucionalización
https://ww4.holanime.com/watch-online/psycho-pass-movie-0-7646.html
legal de la desconfianza política. Alicante Biblioteca virtual Miguel de Cervantes. Recuperado en:
file:///C:/Users/Administrador1/Downloads/accountability-horizontal-la-institucionalizacin-legal-de- ZOURNAZI, Mary (Directora, 2016) Documental Dogs of Democracy.
la-desconfianza-poltica-0.pdf JUDGE, Mike (Director, 2007) Película Idiocracia. Recuperada en: https://vimeo.com/5209807

95 104
● WEYDER (Youtuber, 2018) La ciudad perfecta - El Futuro de Stephen Hawking –
Documental. Recuperado en: https://www.youtube.com/watch?v=k7nQSaM5VjE
4. MÉTODOS DE CONDUCCIÓN DEL APRENDIZAJE:
a) Objetivos generales a cumplir en el curso:
Los objetivos del proceso de enseñanza – aprendizaje de la materia Ciencia Política y
Derecho Público es que los alumnos puedan:
● Apropiar los conceptos y las categorías de análisis de la Ciencia Política y del
Derecho público, éste último dentro de la rama del derecho constitucional, para su
utilización en el análisis crítico de los textos.
● Vincular los conceptos teóricos con casos históricos o con situaciones de la realidad
política – económica nacional e internacional.
● Disponer de herramientas de interpretación de la realidad para que las puedan
utilizar en sus prácticas profesionales y en la vida cotidiana.
b) Metodología del proceso enseñanza-aprendizaje
Métodos de Aprendizaje:
Métodos de Aprendizaje:
Este curso se compone de clases presenciales, siendo un 60% teóricas y un 40% se
trabajan los autores o herramientas de análisis aprendidas en equipo.
Metodología de clases teóricas:
En las clases teóricas se realizan mapas conceptuales donde se recalcará no solo los
conceptos principales sino la argumentación del autor explicando qué metodología utiliza
para llegar a esas conclusiones, habrá exposiciones orales de parte del profesor/a
apoyadas cuando sea necesario con Power Point o Prezi y se utilizarán fragmentos de
películas o videos, cuando sea necesario. Al final de la Unidad 2 y de la unidad 4 se
realizará una clase magistral integradora de las temáticas de las Unidades (1 + 2) y (3 + 4).
En la unidad 5 el trabajo será individualizado con el alumno/a, para guiarlo en un trabajo
monográfico integrador y crítico, que utilice los conceptos y herramientas estudiados en
esta última unidad.
Metodología de clases prácticas:
115
Previamente a las clases los alumnos tendrán disponible el material de estudio en papel y
de forma digital, junto a una guía de lectura o preguntas claves de cada texto o video que
tengan que trabajar en clase.
La comunicación con los alumnos se realizará a través de la página web de la cátedra,
correos electrónicos o un grupo de Whatsapp.
Sería deseable que el alumno lea la bibliografía (obligatoria al menos) indicada con
anterioridad al tratamiento en clase del tema, para poder así aprovechar mejor la exposición
del(a) profesor/a y estar en condiciones de participar activamente en la clase (a través de
preguntas directas o el debate).
En clase, se conformarán equipos de trabajo en donde a los alumnos se les presentarán
situaciones problemáticas, paradigmáticas o actuales, o películas o videos, a discutir en
base a los autores para luego, hacer un debate en común con las conclusiones a cargo del
profesor/a. En el trabajo en equipo puede haber juego de roles, análisis de un caso o
preguntas a resolver.
c) Dinámica del dictado de las clases
En virtud de los objetivos indicados y la metodología explicitada precedentemente, el
profesor a cargo del curso incentivará la participación de los alumnos en los temas teórico-
prácticos, en las clases durante las cuales desarrollará aspectos esenciales, requiriendo:
● una actuación activa del alumno
● propiciando los trabajos en grupo
● promoviendo las discusiones, ya sea que los estudios se realicen en forma
individual o en grupo
Se propicia la formación de grupos de trabajo entre cuatro o seis participantes. La formación
de los grupos será a elección de los alumnos basadas en afinidades electivas entre los
participantes. El grupo funcionará principalmente para resolver casos, problemas y
ejercitaciones prácticas en general o debatir temas controvertidos, utilizando las categorías
de análisis aprendidas. Dentro del proceso de enseñanza-aprendizaje, el trabajo en equipo
constituye una herramienta para que los alumnos se capaciten en la resolución de
situaciones que les posibilitará apropiar los conocimientos y desarrollar herramientas de
análisis crítico de la realidad.
124
5. MÉTODOS DE EVALUACIÓN obtenida en el examen recuperatorio reemplazará a la nota del parcial que se recupera.

a) Cursos presenciales y semipresenciales Dado que solamente serán calificados los alumnos inscriptos en la lista del curso respectivo,
La evaluación se llevará a cabo a través de tres (3) instancias. En la primera instancia, el que brinda la Facultad, aquellos alumnos que hayan asistido a las clases en carácter de
parcial será presencial correspondiente a las unidades I y II. En la segunda instancia se oyentes o voluntarios no podrán presentarse a rendir los exámenes parciales respectivos,
tomará un parcial presencial correspondiente a las unidades III y IV. En ambas instancias por cuanto la Facultad no labrará acta alguna en tales condiciones ni se admitirán cambios
el tipo de examen que se utilizará es el multiple choice. Finalmente, en la última instancia de curso o la rendición de exámenes parciales en otros cursos.
de evaluación, los alumnos realizarán un trabajo escrito individual en la que tendrán que
integrar todas las herramientas de análisis y pensamiento crítico desarrollado a lo largo del
b) Régimen de exámenes finales, intensivos, magistrales y libres
cuatrimestre en las clases prácticas, en esta última instancia también se considerará la nota
El examen final integrador comprenderá́ temas teóricos y prácticos de la asignatura,
conceptual de cada alumno compuesta por la asistencia a clase y el cumplimiento de los
debiendo el alumno aprobar ambos temarios, para que su calificación resulte promediada,
trabajos en equipo durante la cursada.
con un puntaje que alcance por lo menos un 60% de los contenidos. Por consiguiente, los
alumnos que obtengan una calificación inferior a 4 (cuatro) puntos serán considerados
En todas las instancias se prioriza la comparación de conceptos entre autores, así como
insuficientes y aquellos con una calificación igual o superior a 4 (cuatro) aprobarán la
también el análisis crítico y la aplicación de conceptos y teorías en situaciones de la realidad
asignatura con dicha nota (Resolución CD 406/2006).
argentina contemporánea.
En el caso de cursos intensivos la evaluación se realizará con una nota final para cada
Los alumnos que de acuerdo con la Resolución CD 455/2006:
alumno inscripto, que surgirá de un único examen final, el promedio de dos exámenes, la
1. Hubieran aprobado todas las instancias de evaluación (nota parcial 4 o más puntos) y la
combinación de seguimiento de lectura y trabajos prácticos con exámenes parciales
nota final fuere siete (7) puntos o más de promedio, serán promovidos automáticamente y
Las calificaciones deberán ser informadas a los alumnos dentro de los 15 días corridos
su calificación será el promedio resultante de ellas. Cabe agregar que debe entenderse que
siguientes a la fecha del examen final. En caso de no existir aula disponible, el acto de
las evaluaciones individuales serán aquellas que respondan a los exámenes parciales en
lectura y entrega de notas se realizará en Sala de Profesores (Resolución CD 374/2006).
forma directa o luego de haber aprobado la única prueba recuperatoria a que tienen
derecho.

2. Hubieran aprobado todas las instancias de evaluación (nota parcial 4 o más puntos) y la
nota final fuere cuatro (4) puntos o más puntos de promedio, pero inferiores a siete (7) serán
considerados “regulares” a los fines de rendir un examen final de la asignatura, cabe
destacar al igual que en el punto anterior sean ellas obtenidas en forma directa o luego de
haber aprobado la única prueba recuperatoria a que tienen derecho,
c) Criterio de confección del promedio de notas finales
En los casos en que fuere necesario expresar en número entero el promedio de notas
parciales o de éstas y el examen parcial, se aplicará el número entero superior si la fracción
fuere de 0.50 puntos o más y el número entero inferior si fuere de 0.49 o menos. Cuando la
nota fuese de 3.01 a 3.99 se calificará con 3 (tres) puntos. (Resolución CS 4994/93).

3. Que hubieran obtenido, luego de todas las instancias de evaluación, notas finales
inferiores a cuatro (4) puntos de promedio se les asignará la nota “insuficiente”. De acuerdo
con la normativa vigente, el alumno podrá recuperar un parcial cuya nota haya sido inferior
a 4 (cuatro) puntos o en caso de ausencia. La instancia de recuperatorio también podrá ser
utilizada para aquellos casos que tengan calificaciones iguales o superiores a 4 (cuatro) y
menores a 7 (siete) y deseen elevar la nota para alcanzar la promoción. La calificación

135 144
 224 PROFUNDIZACIONES
identificabilidad, la dificultad de ubicar la politica. A esta dificultad
se puede vincular una tercera tesis; la que ye en la diluciOn, y por
lo tanto en la perdida de fuerza de la politica, un eclipse de la poli-
ticidad (pero no su heteronomia).
Tres tesis, entonces: 1) heteronomia, o abiertamente extinciOn;'
2) autonomia, predominio o, mas categOricamente triunfo; 3) dilu-
ci6n, perdida de fuerza, y en este sentido eclipse. Tres tesis que alu-
den de diferente manera a la ubicuidad de la politica, y que refle-
44-* por cierto la lOgica no es a la filosofia lo que el metodo cientifico
jan una distinta colocaci6n de la politica, y por lo tanto un mo d—J
diverso de percibirla, identificarla y definirla.
De aqui se desprende, entre otras cosas, que un discurso sobre la
ciencia politica no se puede reducir a un discurso sobre la mayor o
menor "cientificidad" de un determinado modo de estudiar la poli-
tica. En verdad, las dificultades que padece la ciencia politica con-
temporinea provienen en no pequeria parte de la vertiente "politi-
ca" _es, clecir, del. Qbjeto. Pasemos a considexar aliora las dificultades
que se adscriben a la vertiente "ciencia"; es decir, vayamos al sujeto.
VIII. LA POLfTICA COMO CIENCIA
LA mosoFiA no presupone un metodo filosaico. Al menos no existe
un metodo filosOfico codificado. A lo sumo se podri decir que la
filosofia presupone un "razonar correcto7,. , es decir la lOALca. Pero
° es a _la . ciencia. Seria aventurado afirmar que no haTilliiiarslii
lOgica; y por cierto que muchos ilustres fil6sofos han renegado de la
Unica lOgica que codific6 la tradici6n filosOfica: la lOgica aristotelica.
Por el contrario, se sostiene que no hay ciencia propiamente dicha
sin metodo cientifico. Este metodo cientifico nq es inmutable, es
uno pero tambien multiple, y esti en continua evoluciOn. Lo que no
impide que la ciencia presuponga un metodo cientifico. Es en razOn
de este criterio que el nacimiento del pensamiento cientifico y su
separaciOn del pensamiento filosOfico se sitda en los siglos XVI-XVIII,
en el lapso que va de Bacon a Galileo y por Ultimo a Newton.'
espiritu cientifico del siglo xvn constituye un punto de refe-
rencia obligado tambien para una historia de las ciencias del hom-
bre? Si y no. Si en la medida en que durante el siglo xvu_se afirma
el principio segUn el cual no hay ciencia sin metodo_cientifico. Peio
no en la medida en que este marco de referencia otorga posiciOn pri-
vilegiada a un Unico metodo y hace coincidir el metodo cientifico con
el "metodo newtoniano".
Ciencia es un singular que da por sobrentendido un plural, es de-
cir una pluralidad de ciencias. En primer lugar, se debe tener pre-
sente que la geometria y la matematica suministraron desde la Anti-
giiedad un primer modelo y el primer arquetipo de la cientificidad.2
1 Para la complejidad de la genesis de las ciencias a partir de la tradicien filosefica,
(lease especialmente a E. Cassirer, Stosiajella filosofia
- modesna, 4 vol., Einaudi, Tu-
rin, 1952-1958.
' Cf. L. Brunschwieg, Les itapes de la philosophic mathematique, Presses Univer-
sitaires de France, Paris, 1912, y H. Weyl, Philosophy of Mathematics and Natural
Science, Princeton University Press, Princeton, 1949.
• Los epistemblogos contemporaneos se pueden clasificar seem su mayor o menor
adhesien al modelo fisicalista. En este piano, me limito a invocar los nombres de
Rudolph Carnap, Carl G. Hempel. Ernst Nagel, Karl Popper, y en extremo opuesto a
Camap el de Michael Polanyi. A titulo introductorio y esclarecedor el Aga libro de
T. S. Kuhn, The Structure of Scientific Revolutions, University of Chicago Press, 1952.
En el aspecto me todolOgico, el mejor texto especifico es A. Kaplan, The Conduct of
225

226 PROFUNDIZACIONES
En segundo lugar, es preciso recordar que las ciencias naturales (en
plural) preceden en mucho a la fisica de Newton y que nunca se
reconocieron en este modelo. La botanica, la mineralogia, la zoo-
logia y en parte la biologia y la medicina, son basicamente ciencias
clasificatorias. Por lo tanto hay que tener presente que existe una
acepciOn amplia de ciencias, que escapa a toda reducciOn unitaria.
Si la fisica propone un modelo que hoy llamamos "fisicalista", exis-
ten muchas ciencias que no se pueden reducir a ese modelo. De aqui
se desprende que el metodo cientifico que caracteriza a una
cia, no tiene por que ser necesariamente el del fisicalismo.
clebe distinguir, pues, entre ciencia en sentido estricto y cien-
c, gia en sentido lato. En su acepciOn mas restringida, todas las ciencias
se miden en funciOn de una ciencia mayor que constituye el argue-
tipo de todas ellas; aqui "ciencia" esti queriendo significar, en sus-
tancia, ciencia exacta, ciencia de tipo fisicalista. ,En la acepci6n lata,
la unidad de la ciencia_ esti referida al mihimo comtin denornidaaOr
) n Elesualquier_sikomo, cientifico; en esee caso "ciencia" equivale a
ciencia en general. En esta segunda acepciOn, reconocemos la exis-
(.1 tencia de una pluralidad de ciencias y de metodos cientificos que van
desde las ciencias "clasificatorias" hasta las ciencias "fisicalistas", con
toda una gama de casos intermedios. Esta concepciOn flexible y po-
liedrica es la que admite mejor el discurso sobre las ciencias del
hombre.3
Pero no basta. Al concebir la ciencia con flexibilidad, el patron
historiografico resulta necesariamente mas elastico que el patron esta-
blecido por la epistemologia contemporinea. Lo que puede conside-
rarse ciencia con referencia al pasado, es decir en una perspectiva
diacrOnica, no quiere decir que pueda ser caracterizado como ciencia
en el presente, en la perspectiva de nuestro tiempo. Si distinguimos
entre estas dos escalas o patrones de flexibilidad, se evitan muchas
polemicas iniitiles. AristOteles y Maquiavelo fueron "cientificos" de
la politica? En el dominio historiografico se puede responder afir-
mativamente; pero en el dominio epistemolOgico se debe responder
en forma negativa. El historiador podra alegar que una "observa-
ci6n realista" constituye la premisa y sigue siendo una parte inte-
grante de la forma mentis cientifica. Podra tambien destacar que
Arist6teles se coloca en una historia de la ciencia politica (y tam-
Enquiry: Methodology for Behavioral Science, Chandler, San Francisco, 1964. Hay
una (i61 colecci6n antol6gica a cargo de M. Brodbeck, Readings in the Philosophy of
the Social Sciences, Macmillan, Toronto, 1968.
LA POLITICA COMO CIENCIA 227
bien en otras ciencias), no simplemente como un atento descrip-
tor de los sucesos de su epoca, sino especificamente por su forma
mentis clasificatoria. De modo semejante, el historiador podra ver
la "cientificidad" de Maquiavelo en el hecho de que con 61, el ob-
servador se separa de la cosa observada, aun sin despojarse de sus
propios fines y valores; y tambien selialando que, de este modo, Ma-
quiavelo rompe con la tradiciOn
filosofia. Y todo eso es verdad. Pero el epistemOlogo tiene el derecho
--y hasta el deber— de replicar que si la observaciOn realista se anti-
cipa a la ciencia, tomada en si misma no es todavia ciencia. De modo
analogo, el epistemOlogo debera precisar que Si la , ciencia no es fa9-
sofia, no se hace ciencia por el simple hecho de no hacer_filosoffa.
La diferencia entre el patron del juicio histOrico e hisioriOgiarco
de un lado, y el patrOn del juicio epistemolOgico del otro, se plantea
tambien para el caso de autores que esti') muy cerca de nosotros en
el tiempo: Gaetano Mosca (1858-1941), por citar un nombre que
todos asocian a la ciencia politica. C1.1a1 es la cientificidad de sus
Elementos de ciencia politica (1895 y i922)? El metodo de Mosca
era histOrico-deductivo; si se quiere, un metodo empirico, pero no
cientifico. Por lo tanto el epistemblogo dira que la ciencia politica
de Mosca era precientifica. Establecidas las debidas diferencias, Mos-
ca puede calificarse como politOlogo al modo de Maquiavelo, por su
"realismo" y por el hecho de ser un "especialista" que, en cuanto
tal, reafirma la exigencia de un estudio autOnomo de la politica; en
el caso de Mosca, aut6nomo de la ciencia juridica y especificamente
de la constitucionalizaciOn de la politica. Para nuestra medida epis-
temolOgica, pues, Mosca debe inscribirse en la fase precientifica de
la ciencia politica.4 Lo mismo vale para Roberto Michels. En cambio
La discusi6n sobre Mosca es siempre actual. Entre los escritos mas recientes setialo:
A. Passerin d'Entreves, Gaetano Mosca e la liberta (1959), ahora recogido en el vo-
lumen Obbedienza e resistenza in una societa democratica, Comunita, Milan, 1970;
N. Bobbio, Gaetano Mosca e la scienza politica (1960) y Gaetano Mosca e la teoria
della classe politica (1962), ambas recogidas en su volumen Saggi sulla scienza politica
in Italia, Laterza, Ban, 1969, asi como su Introduzione a la edici6n reducida de los
Elementi di scienza politica (titulada: G. Mosca, La classe politica), Laterza, Bari,
1966; M. Fotia, "Glasse politica, liberalismo, democrazia in G. Mosca", en: Rivista di
Sociologia, IV (1966), pp. 5-68; F. Vecchini, La pensie politique de G. Mosca et us
diffirentes adaptations au cours du XXesiècle en Italie, Cujas, Paris, 1968; L. Ca-
valli, "Parte Tessa: Gaetano Mosca", en II mutamento social, Ii Mulino, Bolonia,
1970; A. Lombardo, "Sociologia e scienza politica in G. Mosca", en Rivista Italiana
di Scienza Politica, I (1971), pp. 297-323.
 228 PROFUNDIZACIONES
quien debe ser considerado un cientifico, desde el punto de vista de
su cientificidad misma, es Wilfredo Pareto, por mis que su metodo
cientifico resulta a nuestros ojos un tanto primitivo e impuro. 5 No
obstante, basta volver a asumir la perspectiva histOrica para advertir
que la medida epistelomOgica zanja demasiado facilmente el asunto.
Un hecho es indudable en los casos que examinamos; a despecho de
su insatisfactoria cientificidad, •Mosca, Pareto y Michels han hipoteti-
zado y teorizado tres "leyes" de la politica, que hasta hoy estin en
el centro del debate politolOgico: la ley de la clase politica, la ley de-
la circulaci6n de las elites y la ley de hierro de la oligarquia, respec-, -
__ti mente. Pregunta, la formulaciOn de "leyes" no es acaso un -
oh,,
—
jetivo, y no de los menores, del conocimiento que llamamos cienti-
fico? A esta primera perplejidad se suma una segunda. Esti bien que
el m e. todo histOrico-inductivo no sea cientifico, pero la ciencia . poll-
,tica_puede realmente ignorar , la historia y la experiencia histOrica?
.. eO es que el metodo de la ciencia politica, eun siendo cientifico y - ilo
histOrico, debe incluir un modo de "tratar" la experiencia histOrica
aunque sea para sus propios fines? 6
IL.,..
' Por mas que al final tendremos que medir a la ciencia politica de
los atios sesenta con los principios propios, es decir con los criterios
de cientificidad establecidos por el epistemOlogo, para llegar a la
fase mas reciente de la disciplina se debe subrayar que durante cerca_
de un siglo se hablO de "ciencia politica" —no sin merit° y razOn-
para calificar la confluencia entre un modo autOnomo de estudiar la
,politica (autonomia a parte subiecti) y una politica vista en su pro-
pia autonomia (autonomia a pane obiecti). Un modo autOnomo de
Sobre Pareto, viase los cinco escritos recogidos ahora en N. Bobbio, Saggi sulla
scienza politica in Italia, cit.; y para la bibliografia mas reciente, G. Busino, "Storia,
economia, sociologia e politica nelle ricerche recenti sull'opera di V. Pareto", en:
Rivista Storica Italiana, LXXX (1968), pp. 938-963. Busino tuvo a su cargo las Oeuvres
completes de V. Pareto y la revista Cahiers Vilf redo Pareto, de la cual ',ease especial-
mente ntims. 1 (1963), 5 (1965), 12 (1967). Por Ultimo, el cap. sobre Pareto de R.
Aron, Les itapes de la pensie sociologique, Gallimard, Paris, 1967. En cuanto a Mi-
chels, la mejor interpretaciOn critica es la Introduzione de Juan Linz a la nueva ediciOn
de la Sociologia del partito .politico, II Mulino, Bolonia, 1966.
El retorno del politOlogo a la historia constituye el motivo de fondo de la colabo-
raci6n de N. Matteucci, La scienza politica, en AA. VV., Le scienze umane in Italia
oggi, Ii Mulino, Bolonia, 1971, pp. 219-258. Al tiempo que comparto el espiritu del
sotto de Matteucci, queda en pie la diferencia de que al politOlogo no le correspon-
de tratar la historia a la manera del historiador. El punto es retomado infra § IX.1.
V iase tambien nota 24.
LA POLITICA COMO CIENCIA 229 (
estudiar la politica en el sentido de que el politOlogo no es un fil6- s-/
sofo, no es un jurista, no es un economista y no es un socidlogo. Una
politica vista en su propia autonomia, en el sentido que se ilustr6
en el capitulo anterior; queriendo decir que la politica tiene sus
imperativos, sus "leyes" y que no es reductible a otra cosa.
A despecho de los canones de la cientificidad, el grueso de nues-
tro saber en materia politica supone el "encuentro, 41guitimixg:
t
tre la autonomia del observador politico y la autonomia de lazy.:\,,
tica que observa. Digo a despecho de los canones de la cient‘cidact
porque êsta no es, en rigor, una confluencia entre la "ciencia" y la
"politica". Pero la lecci6n que extraemos de la historia de la ciencia
y de sus varias acepciones es precisamente que muchas confluencias
fracasaron o se mostraron infecundas. Hoy estamos intentando la con-
vergencia entre la matematica y la politica; pero no esti demostrado
todavia que nuestra matematica haya llegado a un desarrollo que
permita un encuentr° fecund° entre ambas. La matematica Consti-
tuye desde hace milenios un modelo y un instrumento de cientifici-
dad; sin embargo los filOsofos que fueron grandes matemAticos no
aportaron nada a nuestros conocimientos politicos. Mas adn, el "es-
piritu cientifico" de Galileo y de Newton irnpregna y caracteriza al
Siglo de las Luces. Ya hemos hablado de Hobbes. 7 Pero tambien se
advierte en los enciplopedistas o en el materialism° sensualista y me-
canico de Condillac (1714-1780), La Mettrie (1709-1751) y del ba-
ron de Holbach (1723-1789). Los enciclopedistas, y mas todavia los
autores red& nombrados, aplicaron indudablemente al hombre y a
la politica, aunque de manera diferente, la visiOn cientifica del uni-
verso vigente en su tiempo. Por lo tanto, puede decirse que en el
Setecientos se produjo una confluencia entre la ciencia y la politica;
pero sus frutos fueron muy parvos. Los autores de ese siglo que lee-
mos con mayor provecho no son aquellos; son Hume y Burke, Mon-
tesquieu y el anticientifico Rousseau.
No se peca de descuido, entonces, cuando se vincula a la ciencia
politica, no tanto con la "cientificidad intrinseca" de la disciplina
--ciencia politica en sentido estricto— sino con la "autonomia" del
politOlogo —ciencia politica en sentido lato- -1: , es decir-COri"iineptra=
ciOn de todos los modos de conocer la politica que primero fuerOn
-abarcados y filtrados por la lente especulativa, etica, juridica, socio-
lOgica, y otras mas. Son varias las separaciones, como se ye; pero la
Viase supra § VII.2.
 PROFUNDIZACIONES
230
decisiv eJa,..separaciOn de la filosofia. De hecho, esta hizo posible
..e....surgimiento de una cien- cia politica en el sentido lato de la ex-,
presjs.
VIII.1. FILOSOFIA, CIENCIA Y TEORIA
AuThque toda.s las ciencias nacen merced a esa separaciOn de la filoso-
fia, algunas de esas separaciones fueron adquiridas. El cultor de las
Eiëiiias y experimentales no sintiO Inas 1a necesidad de defi-
nirse a si mismo como un no-filOsofo, vale decir, a partir de la
oposici6n-diferencia con la filosofia. Distinto es el caso de las cien-,..
....pial. ..dethombre, cuya separaciOn es reciente y todavia incompleta. De
ello se desprende que, para las ciencias del hombre, el problema de
as relaciones con la filosofia sigue estando en pie.
Dados dos terminos —filosofia y clench-- que deben especificarse
a contrario, o por diferencia, la estrategia Optima es extraer el ter-
mino menos conocido del mas conocido. En el caso de las ciencias
fisicas, por ejemplo, conviene partir de la "ciencia" para extraer de
ella una identificaciOn negativa de la filosofia como no ciencia. Pero
en el caso de las ciencias del hombre, conviene respetar el orden ge-
netic° y partir de la "filosofia" para extraer de ella una identifica-
ciOn negativa de la ciencia como no filosofia. Con esto no se quiere
decir que se hace ciencia simplemente por un deficit de la filosofia.
Por mas que se entienda la nociOn de ciencia con la maxima ampli-
tud, no se puede hacer de ella una*inociOn puramente residual. Afir-
mar que la ciencia no es filosofia equivale a ubicar la "separaci6n" --
.de la primera de la segunda en la consecutio histOrica que tuvo lu-
gar Lpartiendo de la filosofia para llegar a la ciencia.
_.....-
La pregunta mas general que cabe formular aqui es en que consis-
te la filosofia en su diferencia con la ciencia. La pregunta especifica,
en cambio, es que diferencia a la tilosofia (de la) politica de la cien-
cia (de la) politica. La segunda pregunta, obviamente, está incluida
en la primera; pero plantea tambien problemas sui generis.
La filosofia puede ser vista como un contenido de saber y/o como
t...un mitodo de adquisici6n de ese saber. Y es valid° partir de la in-
dividualizaciOn de los contenidos que se repiten y caracterizan al
filosofar. Es la via seguida recientemente por Norberto Bobbio, cuan-
do reduce la filosofia politica a cuatro grandes Lemas de reflexiOn: I)
blisqueda de la mejor forma de gobierno y de la reptiblica ideal;
2) basqueda del fundamento del Estado y justificaciOn del compro-
LA POLITICA COMO CIENCIA 231
miso politico; 3) btlsqueda de la naturaleza de la. politica,_o_niejor
de la esencia de la politica, y 4) analisis del lenea.je , politico. 8 Dejan-
do de lado esta Ultima forma de filosofia pOntica, que es - in-davia la
mas informe, no se puede poner en duda que sus indicaciones sus-
tantivas son esclarecedoras a los fines de la individualizaciOn de la
filosofia politica. Pero el discurso no termina aqui.
Si los temas del filOsofo son diferentes de los temas del , politOlogo
es porque uno mira hacia donde el otro no ye; es decir, porque los
criterios y objetivos del primero no son los del segundo. La linea di-
visoria reside por lo tanto en el "tratamiento" y, en este sentido, en
el metodo. Siguiendo siempre a 13613bio, el iratamiento filos6fico se
caracteriza por "al menos uno" de los elementos siguientes:
criterio de verdad que no es la comprobaci6n, sino mas biert la cohe-
rencia deductiva; 2) una tentativa que no es la exPlicac -16-nr—sliko
en todo caso la justificaciOn, y 3) la valoraci6n corn° presu uesto y
como objetivo. En cuanto a lo primero, el tratamienfo -h os co n6 .
es empirico; en cuanto a lo segundo, se caracteriza como normativo,"
o prescriptivo; y en el tercero queda precisado como un tratamiento
valorativo o axiolOgico.° Asi, al distinguir tres elementos caracteri-
zadores, y protegiendose con la aclaraciOn de que no basta uno solo,
Bobbio supera la dificultad que significa la enorme variedad del fi-
losofar. Aunque la ciencia se divide en una pluralidad de ciencias,
esta pluralidad es una pluralidad ordenada, o en todo caso ordena-
ble. En cambio, la filosofia se subdivide tambien en una pluralidad
de filosofias; pero esta pluralidad se presenta realmente como un
orden disperso, como un gran e inapreciable desorden. Algunas filo-
soffas son de muy alta y refinada elaboraciOn, vale decir altamente
especulativas o "metafisicas" en sentido literal; pero otras han fra-
guado con un poderoso componente empirico. Hay un filosofar que
es rigurosamente lOgico y deductivo; pero tambien hay un filosofar
que es "poesia", que se basa todo el en metaforas, en asonancias y en
licencias que son realmente poeticas. Es verdad _clue el filtSsofo suele
ser valorativo y axiolOgico; pero nada le impide teorizar y practicar
la no valoratividad.
o Los planteos de Bobbio se refieren a dos escritos que se completan entre si: "Dei
possibili rapporti tra filosofia politica e scienza politica", en el vol. col. Tradizione e
novita della filosofia della politica, Quaderni degli Annali della Facoltà di Giurispru
denza, Bari, 1971: y "Considerazioni sulla filosofia politica", en: Rivista Italiana de
Scienza Politica, 1971, I, pp. 367-379.
o Dei possibili rapporti tra filosolia politica e scienza politica, loc. cit., passim.

PROFUNDIZACIONES
232 LA POLITICA COMO CIENCIA
El planteamiento de Bobbio supera —repito--- esta dificultad. Pre-
senta tambien la ventaja de poner frente a frente los criterios cons-
titutivos del tratamiento filosOfico con los del metodo cientifico, que
son como sus contrarios y que por lo tanto consisten: 1) en el prin-
cipio de comprobaciOn; 2) en la explicaciOn; 3) en la no valorati-
vidad.'° No obstante, subsisten algunos problemas. En primer lugar,
la correspondencia entre la tematica (contenido) y el tratarniento
(metodo) no siempre resulta convincente. Bobbio admite que Ma-
quiavelo debe ser incluido en la filosofia si se torna en cuenta su
tema: la indagaciOn sobre la naturaleza de la politica. Pero en cam-
1 bio resulta dificil decidir esta inclusion en base a uno cualquiera
) de los trescriterios que segOn Bobbio distinguen el filosofar. A este
IW respecto, Maquiavelo estaInas prOximo a la comprobaciOn que a la
deducciOn, a la explicaciOn que a la justificaciOn y a la no valora-
ciOn que a la axiologia. En segundo lugar, no esta nada claro si para
L
los criterios del conocimiento cientifico Ruede valer una clausula
de reciprocidad; es decir, si cumplir con:una sola de las tres condi-
clones antes citadas es condiciOn suficiente de "ciencia". A simple
vista se diria que no; y este defect() de simetria plantea diversas inte-
rrogantes. Entre otras cosas, se puede sospechar que acaso la lista de
los criterios diferenciadores no este todavia completa.
Para diferenciar la filosofia de la ciencia, los mils se valen de una
contraposiciOn dicotOmica, a dos voces. Una primera dicotomia —que
tambien Bobbio destaca mas que las otras— contrapone la filosofia
como_discurso_axiolOgico,:normativo a la ciencia como discurso -des:-
/ criptivo:no valorativo. Pero no todos coinciden en la validez de esta
: antitesis." Una segunda division hace hincapie inas bien en esta otra
6. / diferencia: que la filosofia es tal en cuanto "sistema filosOfico", es
\ decir, como una concepciOn universal que se remite ab imis funda-
mentis, mientras que la ciencia es segrnentaria, no requiere globali-
dad, y mucho menos una sistematizaciOn de los principios primeros
del todo. Una tercera antitesis, en cambio, se refiere a la diferencia
entre el catheter discreto y no acumulativo de la especulaciOn filo-
L s6fica, y la acumulabilidad y transmisibilidad del saber cientifico.
Una irltima contraposiciOn es entre el filosofar como indagaciOn me-
tafisica sobre las "esencias" —de lo que esta primero, por encima o
w Considerazioni sulla filosofia politica, cit., pp. 370-371.
u Para una conciliaciOn sensata, viase R. J. Pennock, "Political Philosophy and Poli-
tical Science", en: 0. Garceau (ed.), Political Research and Political Theory, Harvard
University Press, Cambridge, 1968. Pero mejor cease infra, y nota 30.
tt
—
233
por debajo de las cosas visibles, los fenOmenos o las apariencias--
y la ciencia como relevamiento de "existencias", de cosas que se
y en, se tocan o al menos se aprecian por medio del experimento. En
fin, se propone una iMtima antitesis entre la filosofia COM0sakez,L:atz ,
aplicable", no dedicado a problemas de aplicaciOn, y la ciencia como
saber no solo operacional sino tambien operativo.
Tomadas por separado, ninguna de las distinciones que acabamos
de enumerar parece exhaustiva. Pero las podemos englobar en un
sindrome de conjunto. Asi, dentro de la acepciOn "filosofia" se in-
cluiria el pensar caracterizado por mas de uno de los sintomas siguien-
tes —no necesariamente por todos—: 1) _ deducciOnicrica; 2)
caciOn; 3) valoraciOn normativa; 4) universalidad y funa— amentalidad;
5) metafisica de esencias, y 6) inaplicabilidad. En cambio, dentro—dre-la
voz "ciencia" tendriamos el pensar caracterizado por Inas de uno de los
siguientes rasgos —no necesariamente por todos—: 1) ,comprobaciOn
empirica; 2) explicaciOn descriptiva; 3) no valoraciOn; 43 pairaiTki-
dad y acumulabilidad; 5) relevamiento de existencias, y 6) operaciona-
•
bilidad y operatividad.
De este modo sell° hemos ampliado la enumeraci6n de Bobbio; lo
que hace simetrica y ms elastica la estipulaciOn de los requisitos
necesarios y suficientes (que se convierte en "Inas de uno", aunque
"menos que todos"). Como orientaciOn puede ser suficiente. Pero
sigue faltando un hilo conductor, un asidero. Quedan en pie dos
preguntas. En primer lugar, si existe un minimo conrOn denominador
que permita reducir la multiplicidad de las filosofias a la unidad
de un mismo filosofar. Y en segundo lugar, dado que el tratamiento
filosOfico produce resultados (contenidos) tan diferentes del trata-
miento cientifico, crial es el fundamentum divisionis, Si es que To hay?
Antes de responder, es preciso sistematizar la nomenclatura. El sa-
ber no se clasifica solamente sub specie de filosofia o de ciencia; taii
bien se lo clasifica dentro del termino "teoria". Ademas, en el domi-
nio de la politica hablamos tambien de "doctrinas" y de "ideologias",
que son diferentes a las puras y simples "opiniones". De ello se in-
fiere que debemos establecer como punto de partida el conglomera-
do completo de conceptos en que se descompone el saber y que lo
califican. Si no nos entendemos con respecto a este conglomerado,
el discurso se embarulla aun antes de empezar. Basta mover o guitar
una pieza del mosaic() para que todo el se desarme. Y por cierto que
amebas controversias se deben a malentendidos a propOsito de la ar-
quitectOnica del conjunto.
234 PROFUNDIZACIONES
Entre todos los terminos recien mencionados, el de "teoria" es
quizas el rads polivalente y por cierto el primero que debemos fijar.
Desde el punto de vista etimolOgico, theorein quiere decir ver, y
por lo tanto teoria es "vista", vision. No hay ninguna explicaciOn
particular de por que el concepto de teoria conservO esta latitud ori-
ginaria, mientras que "ciencia", que viene de scire, y que por lo
tanto tuvo un significado no menos lato, terminO por designar un
conocimiento , especializado. De todos modos ter emos que respetar
la convenciOn que hace de "teoria" el terrain() que involucra a todo
lo que sea saber: "teoria" pertenece tanto a la filosofia (la teoria _
fiLlosksa)conao a_ la ciencia (la teoria cientifica). Por lo tanto, la
expresiOn "teoria politica" no dilucida de OF Si Si la teoria en cues-
tiOn es filosOfica o cientifica; precisa imicamente que se requiere
un_alta__nivel de elaboraciOn mental. Una teoria podra ser de natu-
raleza filosdfica o de naturaleza cientific-a; " -no obstante, la "estatura
teoretica" es una capacidad o talento de- linos pocos. Si la denota-
ciOn de "teoria" es generalisima, su conriotaciOn es aristocratica; la
teoria esta por encima de las cosas que estan debajo, de los productos
mentales de menor valor.12
La nociOn de teoria politica es de las mas controvertidas. La complejidad del pro-
blema aparece eo ipso en el suntuoso A. Brecht, Political Theory: The Foundations of
Twentieth-Century Political Thought, Princeton University Press, Princeton, 1959. Viase
del mismo Brecht el articulo "Political Theory: Approaches", en: International Encyclo-
Ptedia of the Social Sciences, Macmillan & Free Press, Nueva York, 1968 (seguida por
el articulo de Sheldon S. Wolin). De la vasta bibliografia sefialo: D. Easton, "The
Decline of Modern Political Theory", en Journal of Politics, XIII, 1951; T. D. Wel-
don, The Vocabulary of Politics: An Enquiry in The Making of Political Theories,
Penguin, Londres, 1953; A. Cobban, "The Decline of Political Theory", en: Political
Science Quarterly, LXVIII, 1953, ram. 3, pp. 972-988; El excelente A. Rapoport
"Various Meanings of 'Theory' ", en: American Political Science Review, LII, 1958;
L. Strauss, What is Political Philosophy? Free Press, Glencoe, 1959; E. Weil, "Philo-
sophie politique, theorie politique", en: Revue Francaisse de Science Politique, XI,
1961, pp. 267-294 (fasciculo dedicado a la teoria politica); K. W. Deutsch y L. N.
Rieselbach, Recent-Trends in Political Theory and Political Philosophy, Annals of the
American Academy of Political and Social Science, Filadellia, julio de 1965; J. W.
Chapman, "Political Theory: Logical Structure and Enduring Types, en: L'idee de
philosophie politique, Presses Universitaires de France, Paris, 1965; D. Germino, Beyond
Ideology: The Revival of Political Theory, Harper & Row, Nueva York, 1967; R. Bou-
don, "Notes sur la notion de theorie dans les sciences sociales", en: Archives Euro-
peennes de Sociologie, XI, 1970, pp. 201-251. Vease, por los tres vol. col. de
la sane a cargo de P. Laslett (al cual se le sum6 W. G. Runciman), Philosophy, Poli-
tics and Society, Blackwell, Oxford, del 1956, 1963 y 1967 respectivamente, que con-
LA POLITICA COMO CIENCIA 235
En el dorninio politico se dice con frecuencia que lo que esta par
debajo de la teoria es la "doctrina". Una doctrina politica tiene
nor categoria intelectual o heuristica que una teoria politica. - Ello es
aI tambiën porque la etiqueta suele referirse a propuestas o progra-
mas en los que importa menos el fundament° teoretico que el pro-
yecto concreto. Pero por mas que una doctrina politica no se pueda
jerarquizar necesariamente en cave lieuristica, posee de todos modos
su rango intelectual. De lo que se deduce que tambien la doctrina
politica se encuentra por sobre cosas que estan debajo de e/la; por un
lado, las ,meras "opiniones" y por otro la "ideologia", caracterizadas
ambas por su falta de valor. C RPOSC i,tiY 0. Es verdad que el termino,
ideologia se usa, en la tradiciOn marxista, no como una especie que
esta por debajo, sino como una imputaciOn omnicomprensiva. 13 En
esta Ultima acepciOn todo se vuelve ideologia, salvo la ciencia cuando
es realmente ciencia, vale decir cuando no es ciencia declarada bur-
guesa o capitalista..Pero esta acepciOn se sale del problema conside-
rado, que es el de utilizar las etiquetas disponibles para lograr una
clasificaciOn ordenada del saber. Con este fin sirve en cambio la acep-
ciOn no marxista, que se vale de "ideologia" para designar el sub-
producto simplificado y emotivamente desgastable de determinadas
filosofias o doctrinas politicas.
Cuando se toma en consideraciOn el conglomerado completo, en
primer lugar se desprende que la filosofia y la ciencia se pueden
configurar como los extremos de un continuo cuya zona intermedia
tiende hacia esos dos "tipos ideales"; y que mucho depende, en se-
gundo lugar, de este dilema: si debemos incluir enteramente la teo-
ria en la filosofia o en la ciencia segiin los casos, o mantener la teoria
como un tertium genus que existe de por si. Se sobreentiende que los
contenidos y el radio que abarcan la filosofia y la ciencia cambian,
y mucho, segim cOrno se resuelva este dilema. Y para resolverlo hay
que aclarar un Ultimo punto previo: la diferencia que existe en-
tre el encasillamiento de lo ya pensado y el pensar en funciOn de
un encasillamiento.
Al decir de Benedetto Croce, toda historia es contemporinea: un
tiene excelentes aportes. Obviamente paso por alto el significado de teoria en contra-
posiciOn a "practica", ya analizado ampliamente supra § cap. Iv.
Para los limites de estas reducciones (tambien con referencia a la sociologia del
conocimiento) vease entre otros a J. N. Shklar, Political Theory and Ideology, Macmil-
lan, Nueva York, 1966, especialmente la IntroducciOn. Vease tambien, supra § IV.6, la
discusiOn sobre Mannheim.

PROFUNDIZACIONES
236
pasado visto con los ojos del presente. Ello no impide que sea absur-
i .... encasillar a la fuerza, dentro de la alternativa filosofia-o-ciencia,
do
a autores que ignoraban esta divisiOn. En cambio es full efectuar una
reconstrucci& ex post, vale decir una historia del pensamiento poli-
tico dirigida a clasificar a los autores como filOsofos o no; entendien-
dose por no filOsofos a quienes no pretendian serlo y que no pensaban
en la construed& de ning-tin "sistema". Es el caso de Maquiavelo;
pero tambien, y entre otros, de Burke, de Montesquieu, de los auto-
res de los Federalist Papers, de Benjamin Constant y de Tocqueville.
Repito, la alternativa filosofia-o-ciencia no debe ser atribuida al pa.
sado; es una alternativa que nos planteamos hoy mirando hacia el
futuro, ya para eliminar hibridos infecundos o para buscar la divi-
siOn del trabajo cognoscitivo que mas nos convenga.
La distinci& entre ' "retrospecciOn" y "prospecciOn", entre recons-
trued& ex post y programaciOn ex ante, permite aclarar tambien la
ubicaci6n de la teorfa. Retrospectivamente the parece indudable que
la teopolitica es-un tertium genus; el kenero que prepara y sirve
de....puente_en_la_prolongacla transiciOn de la filosofia politica a la
ciencia.poUtica, gruendida estrictamente. De tal modo, podriamos de-
,,linir....1a
. -itorla politica en lo que tiene de irreductible, como el modo
as.....• aut6nomo_(ni filos6fico ni cientifico) de "ver" la politica en su pro-
,pia autonomia. Pero en cuanto mira hacia el futuro, la teoria politica
como tercer genero parece destinada a ser reabsorbida. En la medi-
2 da en que una disciplina cientifica se consolida, desarrolla una teo-
ria end6gena, fruto de la reflexidn que la ciencia realiza sobre si
L misma.
SOlo con un sentido transitorio se tiene una filosofia de la ciencia
a la cual atienden los fil6sofos. Con caracter definitivo, en cambio,
son los cultores de la ciencia "pura" los que producen la teorfa de
esa misma ciencia. Y no hay ciencia completa que no sea a la vez
cigneia_aplicada y ciencia te6rica.
Para resumir, podemos establecer estos tres puntos. Primero, a
tcdo lo largo del continuo cuyos extremos estan caracterizados por los
,)tipos ideales "filosofia" y "ciencia", encontramos teorias politicas que
no se pueden asimilar ni a uno ni a otro, 14 aunque se las pueda apro-
ximar mas a uno que a otro. Segundo, entre la filosofia y la ciencia,
quedara siempre una zona intermedia, ocupada por "doctrinas poll-
Como ejemplo de moria filosOfica, vease B. de Jouvenel, The Pure Theory of Po-
litics, cit.; y como ejemPlo de teoria empirica, C. J. Friedrich, Man and his Govern-
ment, McGraw-Hill, Nueva York, 1963.
LA POLITICA COMO CIENCIA 237
ticas". Tercero, las teorias, doctrinas e ideologfas se sitdan entre si
en un orden jerarquico que va de un maximo a un minimo de va-
lor cognoscitivo, y a la inversa, de un minim° a un maximo de valor
voluntarista. Por Ultimo, debe quedar claro que la dicotomfa filosoffa-
ciencia no tiene validez retrospectiva sino proyectiva. Si la hacemos
retroceder, tendremos que hacerlo con cautela y medida. Como decia
Leibniz, on rdcule pour mieux sautex. Vale decir, la reconstrucciOn
ex post se dirige sobre todo a servir el proyecto ex ante. Y esta es
la advertencia a tener muy presente cuando se busca el fib o sepa-
rador entre filosoffa y ciencia.
VIII.2. INVESTIGACION Y APLICABILIDAD
Aunque la filosofia genera un saber cientifico que termina por re-
pudiarla, hay siempre en el filosofar una carencia o una insuficiencia
constitutiva, es decir un vacfo que ningdn filosofar llega a colmar
en ninguna de sus tantisimas variedades. Xual es este vacfo? Si se
considera que la ciencia apunta _ a"transformar"
_ la realidad, a domi-
narla con la acciOn —interviniendo— y no solamente con erp-e-nsa-
miento, la respuesta es obvia: la filosofia carece de OPeratividâd,-
Inas sencillamente, de aplicabilidad.
No existe la ciencia sin la teoria. Pero _la ciencia diferencia .de
la filosofia, no es solamente teoria. La ciencia es teoria que remite
a la indagaciOn, una indagaciOn (experimento, o adquisiciOn de da-
tos) que a su vez reopera sobre la teoria. Pero esto no es todo; la
ciencia es tambien aplicacidn, traducciOn de la teoria en practica. Es
verdad que la polemica metodolOgica de las ciencias sociales ha plan-
teado sobre todo la relaciOn entre la teorfa y la investigaci6n, dejan-
do en penumbra la relaciOn entre la teoria y la practica (o praxis).
Pero basta dirigir la mirada hasta la mas avanzada de las ciencias del
hombre —la economia— para advertir que la ciencia no es teoria
que se agote en la investigaciOn, sino tambien teoria que se prolonga \
en la actuaciOn prictica; un proyectar para intervenir, una "praxis- A
logia"."
Son dos, pues, los elementos que la ciencia, al diferenciarse, le agre-
ga al filosofar, o sustituye en 61: 1) la investigaciOn como instru-
Asi, serialadamente, L. Von Mises, Human Action: A Treatise on Economics,
Regnery, Chicago, 1966 (3a. ed. rev.). Retomo aqui la tesis desarrollada ampliamente
supra, en la Segunda Pane.

238 PROFUNDIZACIONES
mento de validaciOn o de fabricaciOn de la teorf a; 2) la dimension
' operative, es decir, la posibilidad de traducir la teoria en practica.
No es necesario profundizar mas la relaciOn, o mejor la circularidad,
entre la teorf a y la investigaciOn. En cambio es importante aclarar,
en cuanto a la relaciOn entre la teoria y la practica, la nociOn de
operatividad o de aplicabilidad. Una teorfa operativa o aplicable es
una teoria que se traduce en practica in modo con forme, es decir
como fue previsto y establecido por el trazado te6rico. Se debe en-
tender entonces por aplicabilidad la correspondencia entre el resul-
tado y el propOsito, de lo que se obtiene con lo que se previ6. En
pocas palabras, la aplicabilidad es la aplicaciOn que "tiene exito",
no la aplicaciOn que fracasa produciendo resultados no previstos
o no queridos."
La filosoffa no es, pues, un pensar para aplicar, un pensar en fun-
ciOn de la traducibilidad de la idea en acto, y por lo tanto dirigido
y ptoyectado hacia la actuaciOn. Xti.rao_lacte , ,sta no es la pregunta
del fil6sofo, o al menos no es la pregunta a la que sabrfa responder.
. polftica, como pro-
iLyemos_la-filosofia,„y _ex vrticular la filosoff a
grama de accidn,ella resulta un programa inaplicable: No porque
'desde haErxir- ilenios el hombre no haya intentado aplicar a su socie-
dad programas y derivaciones especulativas, sino porque desde Platen
a Marx, estos "programas filosOficos" han fracasado; su resultado no
fue el previsto ni el deseado.
Esta tesis esta expuesta a una objeciOn especffica y a una perple-
jidad general. La objeciOn especifica se vincula con Marx —que
teorith al "fil6sofo revolucionario" dirigido, no a comprender el
mundo, sino a cambiarlo— y al marxismo entendido como filosofia
de la praxis, y mas precisamente de la "praxis subvertidora". Como
veremos, esta objeciOn no procede. Queda en pie la perplejidad mas
geheral, segAn la cual la tesis de la inaplicabilidad del filosofar es
valida para las filosoffas de alto nivel de abstracciOn —propiamente
metaffsicas— y acaso para las filosofias fuertemente racionalistas;
pero no para las filosofias de bajo nivel de abstracciOn —las filosoffas
empiristas— y especialmente para el pragmatisrio, para ese filosofar
que ceoriza la dependencia del pensamiento con respecto a la acci6n,
y que incluso hace de la aplicaciOn la demostraciOn o la prueba de
la verdad. Quien sostiene la no convertibilidad practica del filoso-
far, estara en lo cierto mientras se refiera —hoy— a Hegel y a sus
passim.
" Para la nociOn de aplicabilidad, vease espec. supra § 11.6 y capitulo v
LA POLITICA COMO CIENCIA 239
descendientes de derecha e izquierda. Pero si toma a AristOteles, o
entre los modernos a un Bentham, a un John Stuart Mill, quizis a
Spencer, y por Ultimo a John Dewey, en estos casos, r?cOmo resol-
vera el punto?
Esta perplejidad vuelve a plantear la consabida dificultad: la enor-
me variedad y no "reglabilidad" del filosofar. Hay filosofias de todas
las especies, a todos los niveles; y no se puede generalizar, no se pue-
de hablar de filosofia en bloque, a menos que encontremos un mini-
m() comiln denominador que las mancomune a todas. Y este es real-
mente el punto que importa.
VIII.3. LA LINEA DIVISORIA LINGiftSTICA
Los filOsofos y los hombres de ciencia no se entienden; el lenguaje
de los primeros les resulta incomprensible o inutilizable a los segun-
dos, asi como, viceversa, el lenguaje de los cientificos les resulta os-
curo o en todo caso trivial a los filOsofos. En verdad que tambien
en las ciencias, o entre las ciencias, hay poca o ninguna comunica-
ciOn. Pero en este caso la razOn es clara: toda ciencia crea su lengua-
je especializado propio, que resulta comprensible por eso mismo
solamente a los iniciados. En cambio no esti Clara la razOn por la cual
el filOsofo y el hombre de ciencia no se comprenden o comunican
ni siquiera cuando adoptan los mismos vocablos.
Volvamos a partir de la consideraciOn de que el saber cientffico
eac,lieritra su razOn de 5er distintiva en el presentarse_comber,
aplicable, como un "conocer para intervenir . No es una empresa de
pod monta. Pero es una empresa que no puede avanzar Si no ca-
mina sobre las piernas adecuadas. Dejando la metifora, todo saber
pasa a tray & del instrumento de un lenglia;e ad hoc,
de un len ua'e
apropiado para "servir" a los objetivos de esesaber. Por lo tanto,
-- debemos fijan r nuestra atenciOn en el instrumento lingiiistico.
Y me
parece que este es el asidero que estibrir75717
Despues que se ha dicho todo, queda todavia por decir que la filo-
sofia -y- la ciencia son usos lingiifsticos fliferentes, que se separan en
funci6n de sus respectivas preguntas de-77- for 1..a interrogaciOn pe-
renne del filOsofo se resume en tt-(por que; pot supuesto, en un
"porque" ültimo, metafisico o metafenomenico, que involucra la
.* En todo lo que sigue, vuelvo a tomar la tesis ilustrada en forma mas analitica ;
supra, Parte Primera, espec. caps. I y II.
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 240 PROFUNDIZACIONES
ratio essendi. Por el contrario, la interrogaciOn, prioritaria del horn-
, bre de ciencia se resume en un cOmo. Es obvio que en el porque del
filOsofo va incluido un cOmo; y viceversa, que en el cOrno del cienti-
fico va sobrentendido un porque. No es que la filosofia "explique"
y que la ciencia "describa". Es que en la filosofia L la explicasiOn_su-
bordina a la descripciOn, mientras que en la ciencia, la descripciOn'
condiciona a la exp1ii6n. Todo saber "explica". La diferencia esta
--E-617(3=TesITga-c1-61r La explicaciOn filos6fica no comprueba los
hechos; los sobrepasa y los transfigura; la explicaciOn cientifica, que
presupone la investigaciOn, emerge de los hechos y los representa..
En este sentido, la fisolofia puede caracterizarse como un `Lconapzen:,
der idea do", mientras que la ciencia resulta tipicamente un "com-
, prenrler ohservando". Se infiere de aqui que la filosoff a es tenden-
cialmente un "comprender justificador", una explicaciOn dada por
la justificaciOn; mientras que la ciencia es un "comprender causal",
una explicaciOn en terminos de causalidact
Una primera consecuencia de esta division de fondo se aprecia
en la distribuciOn diferente —entre la filosofia y la ciencia— del
conceptum con respecto al perceptum. En el vocabulario del filOsofo
predomina el concebir en el sentido de que no se le presta gran aten-
ciOn al percibir, a la afinaciOn de los terminos observables; mientras
/ que la ciencia requiere y desarrolla un meticuloso vocabulario obser-
N vador-perceptivo. Por supuesto que el percibir de la ciencia no debe
hacernos pensar en una inmediatez sensorial. El perceptum no viene
antes sino despues del conceptum. Prirnero concebimos, y despues
pasamos lo "concebido" por el filtro del redimensionamiento y la
i_ disposici6n de observaciOn. No por azar la filosofia de la naturaleza
precede a las ciencias de la naturaleza, asi como la filosofia politi-
ca precede a la ciencia politica.
Este cambio del conceptum al perceptum queda evidenciado y se
consolida cuando una ciencia entra en la fase de las denominadas
definiciones operacionales, es decir, cuando tiende a definir sus pro-
riios terrninos en funci6n de las "operaciones" que permiten su corn-
probaciOn empirica." El operacionismo —observese bien— es un re-
The Logic of Modern Physics,
13 El operacionismo se remonta a P. W. Bridgman,
Macmillan, Nueva York, 1927. En su aplicaci6n a las ciemias sociales, se entiende por
operacionismo * la tentativa de unir un concepto a sus propiedades observables. En ri-
gor, los conceptos cuyas operaciones no son "piablicas" y "repetibles" no serian concep-
tos cientificos; pero a tanto rigor no llegan ni siquiera las ciencias Inas avanzadas. Para
un replanteo, cfr. G. Bergman, Philosophy of Science, University of Wisconsin Press,
LA POLITICA COMO CIENCIA
241
quisito inherente a la relaciOn entre la teoria y la investigaciOn, y
por lo tanto no es la operatividad la que inviste la relaciOn entre la
teoria y la practica. Pero es claro que un cierto tipo de definiciOn
operacional le allana el camino, o en todo caso se lo facilita, a la
aplicabilidad, a la conversiOn de la teorfa en acci6n.
Ello hace que la filosofia y la ciencia sean necesariamente dife-
rentes, y por lo tanto derermina en Oltimo analisis la diversidad de
sus respectivos instrumentos lingiiisticos. Podriamos decir tambien
que la filosofia es tal por el hecho de basarse en un us° metaem frico
del ler_i_guaje, en el cual las palabras tienden a asumir —como rria
Croce— un significado " ul tr arrepresentativo". Significado ultra o
metarrepresentativo, que da fundamento al predominio del concep-
turn y que aborda precisamente un mundus intelligibilis
del cual
busca el "sentido",Ia esencia" y la justificaciOn Ultima.
Por el confrarro, fa ciencia desarrolla un vasto vocabulario deno-
tativo, es decir o b servador-descriptivo, n el cual las alabra.
represen tan. De ahl —erpredominio del perceptum, de
un compren-dif describiendo que aborda precisamente un mundus
sensibilis del que busca las reglas de funcionamiento. Ello permite
entender tambien c6mo nunca el problema de la aplicabilidad se re-
suelve en el dominio de la filosofia sino en el de la ciencia. Para
operar sobre la realidad hay que saber cOmo .es. Y para determinar
cOmo es, se requiere un lenguaje de observacrOn, adaptado a las fi-
nalidades _descriptivas y de rel evamientoempirico, es decir, un uso
lingiiistico en el -cu-al las palabras "estan en lugar de" lo que repre-
sentan. _E's este uso descriptivo-perceptivo del lengtraie_el sue
, lo hace
iclOneo para la conversion de la teorfa en _practica:,
El principio de diferenciaciOn que aqui se ha propuesto no ha pre-
sidido la construcciOn del saber; es una "reconstrucciOn" de esa cons-
trucciOn. Una reconstrucciOn tanto mas cuanto Inas se complica
la construcciOn; y que ciertamente no es necesario hacer retroce-
der hasta los griegos. No tiene mucho sentido establecer la divi-
siOn entre filosoffa y no filosofia cuando el arbol del saber era un
anico tronco. Pero en cambio esa division se hace tanto mas perti-
nente cuanto mis el arbol del saber se desarrolla y diversifica en mil-
tiples ramas. Si no tiene mucho sentido clasificar a AristOteles, sf lo
tiene clasificar a Rousseau. Y tampoco es inconducente discutir si Marx
fue filOsofo o no, y si realmente llegO a liberarse de la filosoffa hege-
Madison, 1957. Vease tambien C. G. Hempel,
Aspects of Scientific Explanation, Free
Press, Nueva York, 1965.
 242 PROFUNDIZACIONES
liana convirtiendose en un sociOlogo y un economista, de lo que per-
.L sonalmente tengo grandes dudas.
Decia que Marx teoriza al filOsofo revolucionario en base a una
"unidad dialectica" entre la teoria y la praxis caracterizada por la
idea de una praxis subvertidora." Pero tambien el pragmatismo ar-
gumenta que es verdad en teoria solo lo que es igualmente verdadero
en la practica. Asf como Kant habia sostenido, por el contrario, que
lo que es verdad en teoria debe ser verdadero tambien en la practi-
ca." St, pero lo es realmente? Una cosa es teorizar el hacer y otra
muy diferente saber hacer. Una cosa es teorizar la unidad dialectica
entre la teoria y la praxis, y otra cosa es actuarla. La prueba de la
aplicabilidad reside en los hechos. Si una teorio es factible, lo debe
demostrar en su hacerse. Y el hacerse del marxismo ha demostrado,
de medio siglo a esta parte, no la unidad sino la disyuncidn entre la
teorta y la praxis; que la praxis se viette exactamente como no debe-
ria hacerlo, como la teoria no pre y eia y no queria.
La inaplicabilidad de la filosofia de la" Praxis sOlo puede sorprender
a quien no se sittla, y no sabe situarse, en el terreno operativo. No
es que la sociedad de Marx no se realice porque su teoria se ha
‘ aplicado mal o no se ha aplicado; es que su teoria no es constitutiva-,
Ysmente una teorfa dirigida a afrontar problemas de actuaciOn– y-Capaz
,...._ de resolverlos.No lo es, en primer lugar, porque el marxismo es todo
__fines; todo prescripciones y ninguna instrumentaci6n;
A ((/ todo exhortaciones . y nada de ingenteria. Y no lo es, aun antes que eso,
por la siguiente razOn: que el lenguaje de Marx sigue siendo hasta el fi-
nal un lenguaje metaempirico y metaobservador a despecho de sus in-
tenciones; un lenguaje caracterizado por el "forzamiento del concepto"
en el que Hegel habia adiestrado a sus discipulos, ya fueran rebeldes o
complacientes. El Estado cuya desaparici6n vaticinaba Marx no es el
Estado del que hablan los politOlogos; el valor-trabajo que el trata
no es el valor del que hablan los economistas; su nociOn de clase no
se puede identificar con la estratificaciOn social a que aluden los
" Para el filOsofo revolucionario de Marx y su umw1iltende praxis se debe recurrir
a !as Tesis sobre Feuerbach, de 1845. Sobre el tema de la dialectica, dr. N. Bobbio,
"La dialettica di Marx" (1958), recogido en el vol. Da Hobbes a Marx, Morano, Na-
poles, 1965; M. Rossi, Marx e la dialettica hegeliana, Editori Riuniti, Roma, 1962-
1963, 2 vol.; M. Dal Pra, La dialettica in Marx, Latenza, Bari, 1965.
Intorno al detto comune: questo puo essere giusto in teoria ma non vale per /a
ttratica (1773). La tesis de Kant se refiere a la tesis basada en el concepto del deber,
es decir a la teoria moral. No es, pues, la tesis del idealismo. Pero cease supra § IV.2.
LA POLITICA COMO CIENCIA 243
soci6logos. Y asi sucesivamente. El marxismo querria ser una filoso-
fia de la praxis; pero para el consenso histOrico resulta ser lo que es:
una filosoffa sin praxis,una_teorfa sin actuaciOn. Si hay un ejemplo
macroscOpico de la inaplicabilidad constitutiva del filosofar, ese
ejemplo es precisamente el marxismo. El "filbsofo revolucionario"
pudo, sf, desencadenar una revoluciOn; pero fue desmentido por ella.
De ese modo, su peripecia ilustra y confirma la distancia que va de
la teoria del hacer a su factibilidad.
Pasemos ahora a la objeciOn general: que la tesis de la inaplicabi-
lidad del filosofar se demuestra fAcilmente con las filosoffas de alta
elaboraciOn abstracta, como el idealismo y sus derivados (no sOlo el
marxismo, sino tambien el existencialismo); pero que en cambio se
hace dificil de dcmostrar en el caso del empirismo Mosaic° y de
todas las filosofias de bajo nivel de abstracciOn.t
Podemos convenir en que el salto o la discontinuidad entre la fi-
losofia empirica y la ciencia empirica es sin duda menor; pero la
discontinuidad sigue en pie; y ello porque la transformaciem del
lenguaje —sea operacional u operativa —es una empresa de largo
aliento, que no puede cumplirse, hasta que no se plantean los pro-
blemas de la investigaciOn y las interrogantes propias del "compren-
der para operar". Tomemos una filosofia de escasa elaboraciOn abs-
tracta, como la de Bentham y los utilitaristas. No es dificil demostrar
que de las premisas filosOficas del utilitarismo se pueden extraer los
programas mas opuestos de accien politica. 21 Lo mismo vale para el
darwinismo politico de Herbert Spencer. La cuestiOn reside en que
la empiria no es de por si aplicabilidad. Un nivel empiric° de cono-
cimiento facilita la conversion del pensamiento en acci6n, o la hac—e
, .
mas _proxima; pero un saber empirico no es por ello unbFra =
Cuando LeOn Bautista Alberti discurrfa sobre las "hen-amien-
tas", el nivel de su discurso no podia ser mas empfrico, pero no por
ello anunciaba la ciencia de la economfa.
No se me entienda mal; .la tesis de que no se puede deducir ,la
politica de la filosofia, no Ctiristituye de ninguna manera - En impedi.:
mento para enfrentarse a la filosofia como tal. Lo que critic() es urn-
camente el abuso y el mal uso del filosofar; y sobre todo el error de
quien se ejercita —a los fines de una ingenieria de la historia— con
textos en los que no encuentra lo que deberia buscar, y se engaria
Sobre la no convertibilidad del utilltarismo filos6fico en la politica de los utili-
taristas, cease J. C. Rees, "Le Relazioni tra teoria e pratica politica", en: 11 Politico,
XXIV, 1959, pp. 213-233. Vease tambien supra § VI.3.

244 PROFUNDIZACIONES
con lo que encuentra. El filOsofo comb tal no merece ningtin repro-
che, salvo el de dejar de actuar como filOsofo. En una epoca cienti-
flea, tambien la filosoffa esta llamada a hacer un examen de concien-
cia; pero solo para reencontrarse a si misma y retomar su propio
camino. Que no es superponerse a la ciencia ni ser Unicamente su
momento mayeutico y metodolOgico. 22 Reducir la filosofia a la epis-
temologia de la fisica, o limitarla al analisis del lenguaje, es traficar
una parte por el todo. La filosofia ha sido acusada de constituir un
"saber infecundo"; pero quien acepta esta critica es en verdad la victi-
ma de un complejo de la ciencia. No se trata Unicamente de que el
saber fecundo germina en el seno mismo del que se considera infe-
cundo; se trata de que la filosofia crea las ideas, crea los valores; y no
puedo concebir fecundidad mayor : Con esto tambien queremos dejar
establecido que la tesis de la inaplicabilidad del filosofar no debe ir
acompafiada por una subestimaciOn, de la "eficacia practica" del filo-
sofar. Seria absurd°, dado que es la filosofia,la que elabora las visiones
del mundo.
Marcar los limites del filosofar significa al mismo tiempo delimitar
tambien la ciencia. Asi como el filOsofo no puede subrogar al horn-
bre de ciencia, el hombre de ciencia no puede suplantar al filOsofo.
Con esto no quisiera que se entendiera mal mi insistencia sobre la rela-
ciOn entre la ciencia y la prictica. Decir que la ciencia nace de la exi-
gencia de observar una realidad sobre la que se quiere "operar", no
equivale a afiliarse a una vision mezquinamente practicista de la cien-
cia. La ciencia es basicamente ciencia "pura" que sirve a una finali-
dad cientifica; y por lo tanto la finalidad cientifica no es de por
una finalidad practica. Lo que no quita que la finalidad cientifica y
la finalidad practica sean como dos lineas destinadas a converger,
aun a despecho de fricciones puramente incidentales. Basta conside-
rar que la aplicaciOn es sustitutiva del experimento en aquellas cien-
cias que no son experimentales.
Recapitulemos. He sostenido que todo filosofar encuentra su ml-
En Italia, la tesis de la filosofia politica como metodologia de la ciencia politica
es sostenida, por ejemplo, pot R. Treves, "Intorno alla nozione di filosofie politica",
en: Rivista di Filosofia, L, 1959, rnim. 3. Vease tambien La notion de philosophic
polftique dans la philosophic italienne, en op. cit. L'idie de philosophic politique. Pero
yeasts en contra A. Passerin d'Entreves, La filosofia politica en la Storia delle idee
politiche, economiche e sociali, dirigida pot Luigi Firpo, UTET, Turin, 1972, vol. 6;
y la discusiOn al respecto en el vol. col. citado, Tradizione e novita della filosofia della
politico.
LA POLITICA COMO CIENCIA 245
nimo comtin denominador en un lenguaje metaobservador dirigido a
explicar ideando", un lenguaje determinado, por el concebir mucho
mas que por el percibir. De ello se infiere que el saber filos6fico se di-
ferencia siempre del conocer cientifico cuando menos en este aspec-
to: por una instrumentaci6n lingiiistica que no satisface el requisito
operacional (la investigaci6n) y mucho menos las exigencias operativas.
Dicho de otro modo, la ciencia se caracteriza por una aplicabilidad
que la filosofia no posee. Obviamente, ese fundamentum divisio-
nis indica solo una linea tendencial, sefiala predominancias. Tra-
tandose de una reconstrucciOn ex post, no refleja una divisiOn de
objetivos y de competencias que los interesados busquen consciente-
mente. Pero por esto mismo no es valid° argiiir que la filosofia y la
ciencia —tal como aqui las hemos separado— suelen encontrarse
mezcladas. Aceptar esta comprobaciOn equivale a santificar el pasa-
do y perpetuar sus errores. Podra ser verdad que la literatura ofrece
hibridos en abundancia y que seguimos programando soluciones fi-
losOficas para los problemas practicos; pero si entendemos que ëste
es un error, entonces hay que separar los dos elementos y encontrar
un criterio valido de reconstrucciOn en vistas al futuro, que divida
de ahora en adelante lo que hemos mezclado en el pasado.
V111.4. CIENTIFICIDAD Y NO VALORABILIDAD
Habiamos quedado en la ciencia politica en sentido lato; un modo
autOnomo de estudiar la politica en su autonomia. Una acepciOn
que se va precisando a medida que tiene lugar su separaciOn de la
filosofia politica. Pero de este modo vemos a la ciencia politica desde
fuera, sobre todo par lo que no es. Veamosla ahora desde dentro, por
la forma coma se viene hacienda y "cientifizando". 23 Esto es, exami-
nemos c6mo se pasa de la acepciOn lata a la acepci6n estricta de la
disciplina.
2.1 Sobre la aplicaciOn del procedimiento cientifico a la ciencia politica, cfr. A. C.
Isaak, Scope and Methods of Political Science: An Introduction to the Methodology
of Political Enquiry, Dorsey, Homewood, 1969; y R. T. Golembienwski, W. A. Welsh y
W. J. Crotty, A Methodological Primer for Political Scientists, Rand McNally, Chicago,
1969. Vease tambien E. J. Meehan, The Theory and Method of Political Analysis, Dor-
sey, Homewood, 1969. Sobre la nociOn de ciencia en general, es (Ail la recapitula-
ciOn de W. Gee, Social Science Research Methods, Appleton Century Crofts, Nueva
York, 1950.
 246 PROFUNDIZACIONES I LA POLITICA COMO CIENCIA 247
Las fases y los aspectos del procedimiento cientifico son multiples.
Algunos son comunes a todas las ciencias; otros no. Un elemento co-
miin de punto de partida, sobre el cual nunca se insistira bastante, es
la elaboraciOn de un lenguaje. A este respecto, la regla general es que
toda ciencia se presenta a un mismo tiempo: 1) como un lenguaie con-
ceptualizado„ que se construye a partir de la reflex–I-6n sobre la pro-
---pia---instrumentalidad; 2) un lenguaje critic°, en el sentido de _q_ue
corfecciOn de los defectos o carencias del lenguaje
mina u ordinario; 3) un lenguaje especializado que desarrolla- un vo-
cabulaho tecnico y esoteric°, y 4) un lenguaje que permite la
lab ilidad y la repetibilidad. En concreto, un conocimiento del Ifp-i3
"ciencia" requiere y pres4one estas operaciones onomatolOgicas: pri-
mero, la definiciOn y por consiguiente, la estabilizaci6n (relativa)
de los propios conceptos que maneja; segundo, la creaciOn de pala-
bras nuevas con el fin de disponer de un vocabulario adecuadamente
preciso y articulado; tercero, la adopciOn de Una sintaxis lOgica precisa.
Establecidos los requisitos onomatolOgicos, las diversas etapas y
momentos del procedimiento cientifico se pueden resumir de este
modo: a) construcciOn de conceptos empiricos; b) construcciOn
_ , de
clasificaciones y taxonomias; c) formulaciOn de generalizaciones y
tendenciales, de regularidad o probabilistica; d) teoria enteusb-
da conio Conjunto de generalizaciones interconectadas, como
ma conceptual ordenador y unificador. En sustancia, en el comienzo
predamina el rnomento del relevamiento descriptivo (la fase clasifi-
catoria de toda ciencia), al que sigue el momento de la explicaciOn
causal y de la sistematizaciOn teOrica. En conjunto, la ciencia se con-
figura como una "explicaciOn empirica" que se basa en el releva-
miento de hechos, dirigida a alcanzar "previsiones" del tipo si-en-
tonces, que constituyen su comprobaciOn y su dimension operativa.
Hasta aqui los requisitos comunes —satisfechos de modo mas o
menos adecuado--, de todo conocer que pretenda ser cientifico. Pero
donde las ciencias se separan obligadamente es en sus procedimien-
tos y têcnicas de control. Un saber cientifico no es tal si sus hipOtesis
y generalizaciones no pueden comprobarse (o darse por falsas), es
decir si no se puede controlar. En el piano de los principios está
claro que todas las ciencias se hallan igualmente interesadas en la
totalidad de los modos de control posibles. Pero en el piano de los
hechos, toda ciencia se debe conformar con los controles de que es
capaz. No for azar la diferencia fundamental se estableciO entre den-
__
cias_ experimentales y no experimentales, es decir entre_las_ ciencias
que pueden utilizar el control del experimento o no.
Grosso modo, la comprobaciOn del acierto o ci eitor de las afir-
maciones de hecho puede efectuarse de cuatro maneras diferentes:
_el experiment°, el control estadistico,_el____.
conti aparado. el con-
troLhistOrico. No parece necesario explicar por give el metodo de
control mas eficaz —el experimento-- resulta casi inaccesible para
las ciencias del hombre, con excepciOn de la psicologia. El control
estadistico se utiliza ampliamente en economia, y en medida bastan-
te menor en sociologia. Tambiën la ciencia politica recurre cuando
puede al_ tratamiento estadistico; pero los datos cuantificadOie-s7 de_
que dispone suelen ser insuficientes, o . muchas stem_ triviales_y_a
menudo de dudosa validez. Se inhere de ello que en la mayoria de
las–Oasiones politdogo no tien_t_npriOn: recurrir al control
comparado _y, como hip6tesis subordinada, al control histOrico (que
en sustancia es una. comparaciarrOniiiilainal o diacrOnica).24
En el ambito de estas premisas, dcuando apareci6 una ciencia po-
litica en sentido estricto, que nos permiti6 diferenciar entre una fase
precientifica de la disciplina y su fase propiamente cientifica? La
transiciOn entre una y otra tuvo lugar alrededor de los afios cincuen-
ta. en TunciOn de la denominada "revoluciOn behavioxista.". Natural- -
mente, esta revoluciOn se incubaba desde hacia tiempo. La introduc-
ciOn de las tecnicas cuantitativas se remonta a Stuart Rice y a Harold
Gosnell, y muchas premisas las habian planteado entre 1908 y 1930
Bentley, Merriam y Lasswel1.25 Pero recien se puede hablar de un
viraje de la disciplina en su COtijunto, a partir de la segunda Guerra
Mundia1.26
24 Sobre el control y el metodo comparado, vease infra, cap. ix, passim. Sobre el
control histOrico, cf. R. Jensen, History and the Political Scientists, en S. M. Lipset
(ed.), Politics and the Social Sciences, Oxford University Press, Nueva York, 1969;
S. L. Thrupp, Diacronic Methods in Comparative Politics, en el vol. The Methodology
of Comparative Research, a cargo de R. T. Holt y J. E. Turner, Free Press, 1970;
Almond, Flanagan, Mundt (eds.), Crisis, Choice and Change, Little Brown Co., Boston,
1973. Otro tipo de tratamiento es el de las "secuencias", que se lo puede ver en M.
VV., Crises and Sequences in Political Development, Princeton University Press, 1971,
espec. el capitulo de Sidney Verba. Cf. tambien, R. A. Dahl, Polyarchi, Yale Univer-
sity Press, Nueva Haven, 1971, cap. 3.
Los textos mas destacados de los precursores citados son: A. Bentley, The Pro-
fess of Government, University of Chicago Press, 1908; C. E. Merriam, New Aspects
of Politics, University of Chicago Press, 1925; y H. D. Lasswell, Politics: Who Gets
What, When, How, McGraw-Hill, Nueva York, 1936.
" En este el desarrollo de todas las ciencias sociales. Para ver la distancia que se-

248 PROFUNDIZACIONES
Al decir de David Easton, el comportamentismo (behavioralism)
modifica la ciencia politica tradicional en ocho aspectos distintos. En-
tre ellos pueden setialarse: 1) la b6squeda de la regularidad y la uni-
formidad; 2) la subordinaciOn de toda afirmaciOn a la comprobaciOn
empirica; 3) la adopciOn de maodos y tecnicas de investigaciOn pre-
cisos; 4) la cuantificaciOn; 5) la no valoratividad." Dicho en pocas
palabras, la revoluciOn behaviorista es la aplicaciOn efectiva del "me-
todo cientifico" al estudio de la politica." Las caracteristicas distinti-
vas de esta cientificaci6n se reflejan sobre todo en tres desarrollos:
investigaciOn, la cuantificaciOn, la matematizaciOn.
Como ya he sefialado, es dernasiado pronto para discernir si esta
vez sera fecunda la confluencia entre la matematica y la politica, y
hasta que punto lo sera. Por lo demas, importa acivertir que en este
desarrollo no se produce solamente la adopciOn de un modelo o pa-
radigma "fisicalista"; tambien pesa_la influencia de los economistas,
y sobre todo la exigencia de introducir eq la disciPiria
16gica rigurosa y precisa, es decir el "poiler deductivo" propio de la
formalizaciOn matematica. Y mientras la adopciOn del modelo fisica-
--igralirstifica la acusaciOn de perfeccionismo indebido, en cambio es
indudable que la ciencia politica tiene mucho que aprender del des-
arrollo matematico de la economia y que el rigor lOgico de un adies-
tramiento matemätico constituye una adquisiciOn positiva.29
para el comienzo de los afios cincuenta del de los sesenta, es instructivo comparar dos
volfunenes panoramicos encargados y publicados por la UNESCO: Contemporary Poli-
tical Science, de 1950, y los capftulos de Lazarsfeld, W. J. M. Mackenzie y Rokkan, en
Main Trends of Research in the Social and Human Sciences, Mouton, 1970.
" The Current Meaning of "Behavioralism" en J. C. Charlesworth (ed.), Contem-
porary Political Analysis, The Free Press, Nueva York, 1967; trad. it. Teorie a Metodi
in scienza politica, Il Mulino, BoIonia, 1971, pp. 52-53.
Viase en general D. B. Truman, The Impact on Political Science of the Revolu-
tion in the Behavioral Sciences, en AA. VV., Research Frontiers in Politics and Govern-
ment. Brookings, Washington, 1955; H. Eulau, S. J. Eldersveld y M. Janowitz (eds.),
Political Behavior: A Reader in Theory and Research, Free Press, Glencoe, 1956;
R. A. Dahl, The Behavioral Approach in Political Science: Epitaph for a Monument
to a Successfull Protests; H. Eulau (ed.), Political Behavior in .4merica: New Directions,
Random House, Nueva York, 1966; las colaboraciones de Easton, Eulau y Sibley, en:
Teorie e metodi in scienza politica, cit.; B. Berelson, articulo "Behavioral Sciences", en:
International Encyclopedia of the Social Sciences, cit.; H. Eulau (ed.), Behavioralism
in Political Science, Atherton Press, Nueva York, 1969. Para una monografia, cfr. in fine
H. Eulau, The Behavioral Persuasion in Politics, Random House, Nueva York, 1963.
Sobre el estado de la cuestiOn en la actualidad, vease R. Boudon, Mathematical
Models and Methods, en op. cit., Main Trends of Research in The Social and Human
Sciences.
LA POLITICA COMO CIENCIA 249
En merit° a la cuantificaciOn o mensurabilidad, y por consiguien-
te al tratamiento estadistico de los datos, el problema no reside en
saber si la ciencia politica debe convertirse o no en cuantitativa. El
problerna es si los datos cuantitativos divonibles, o cuya adauisiciOn
podemos prever razonablemente, son "relevantes" •a s de— los I
problemas que se plantea el politOlogo. Nadie cuestiona que una
mediciOn es mejor que una estimadOn—puramente impresionista, he-
cha a oio. Lo que se cuestiona__es_ que la ciencia._politica pueda remi-
tirse y reducirse al dominio de lo cuantificable. En la medida en
que la naturaleza de los datos (si seran cuantitativos o no) determi-
na cuales son los problemas, la ciencia politica corre el riesgo de des-
cubrir "mas y mas" en merito al "menos y menos"; de volverse pre-
cisa, incluso exacta, pero sobre cosas triviales. Bienvenidos sean, pues,
los datos cuantitativos que se prestan para un tratamiento estadisti-
co; pero el hecho de que sean datos expresables en ntimeros no los
hace de por si importantes, no constituye un criterio de relevancia.
El desarrollo indiscutible y central de la revoluciOn behaviorista
es, pues, el indicado en primer termino: la investigaciOn entendida
como una conjunciOn complementaria entre el trabajo de escritorio
y el trabajo de campo. Es alli donde el behaviorismo deja su impron-
ta decisiva. La investigaciOn no es solamente adquisiciem de datos,
sean cuantificables o cualitativos, y por lo tanto adquisiciOn de flue-
vas mformaciones y elementos de comprobaciOn. La investigaciOn mo-
clifica en primer lugar la naturaleza de Ia informaciOn, que ya no es .
suministrada por la experiencia histOrica sino por la observaciOn
directa mediante el trabajo de campo. En segundo lugar, la investi-,,
gaciOn termina por transformar el lenguaje, aunque sea inadvertida-
mente, pues requiere que los conceptos sean llevados a sus propie-
dades observables; es decir que exige definiciones operacionales. Es
esta operacionalizaciOn la que nos dice que podemos y debemos bus-J
car. Y por lo tanto los frutos de la investigaciOn no se contabilizan
tinicamente en el piano de la informaciOn, sino rnucho mas en el
piano de la creaciOn de un lenguaje observador-perceptivo, capa9
de una verdadera disposiciOn empirica.
Entre los contenidos distintivos de la ciencia politica behaviorista,
solo me he referido hasta ahora a la Wertfreiheit, al "liberarse del va-
lor"; y esto no solo porque debamos atribuirle a Max Weber lo que
le corresponde, sino tambien porque el principio de la no valorati-
vidad se aprecia mejor al final, despues de haber examinado todo lo
 250 PROFUNDIZAC I ONES
demas." Por lo menos desde hace treinta afios, la Wertfreiheit es el
gran caballito de batalla, no solo entre filOsofos y no filOsofos, sino
tambien dentro de las ciencias sociales. En cuanto al primer aspecto,
ja, sefiale el limite entre la filosofia que "prescribe valores" y la cien-
cm _ahe "afirma hechos". En cuanto al segundo, indique el limite
entre los tradicionilisi 'as7 tachados de set valorativos, y los jOvenes
turcos del behaviorismo. Es curioso observar que hoy los papeles se
han invertido; son los behavioristas los acusados de "no valoratividad
conservadora", mientras que la nueva i7quierda predica y reclama la
_"libertad de valorar".31
Pero antes deb e --e- fablecerse que el status lOgico y epistemolOgico
de la cuestiOn esta todavia muy lejos de nosotros. fazimer lugar, no
tenemos,. claro que son los "val ores"; y mucho menos la—dire7encia
entre valores y "valoraciones". En segundo lugar, el nexo "valores-
prescripciones" es fragil; porque no se puede afirmar que una pres-
cripciOn está siempre en funciOn de una . wloraciOn. De este modo
se confunden los imperativos axiolOgicos •con los imperativos tecni-
cos, es decir con las reglas de concordancia entre los medios y los
fines. En tercer hie-, queda por resolver el nudo de la Wertbeziehung,
de la weberiana `:_xelaciOn con el_valor". Aun suponiendo que el ob-
servador no sea valorador, los obserVados sf lo son; y no solo porque
"valoran", sino porque usan un lenguaje embeb : do hasta la medula
,.. de connotaciones que aprueban o que reprueban, de filia o de fobia.
Ello le plantea al observador el problema de cOrno "recibir" el len-
guaje de los observados. Si no lo recibe, resultara un mal observador.
" Para la tesis de Weber, efr. espec. los dos ensayos de 1904 y 1917, recogidos en
el vol. 11 metodo delle scienze storico-sociali, Einaudi, Turin, 1958. Sobre este problema
sefialo en particular: G. Myrdal, Value in Social Theory. A Selection of Essays on
Methodology, Harper & Row, Nueva York, 1958; D. Waldo, "'Values' in the Political
Science Curriculum", en: R. Young, a cargo de Approaches to the Study of Politics,
Northwestern University Press, Evanston, 1958. Una discusiOn que ilustra la comple-
jidad del problema es la que se produjo entre N. Bobbio, V. Scarpelli, A. Passerin
d'Entreves y F. E. Oppenheim, "Libert a come fatto e come valore", en:
Rivista di
11.8.
Filosofia, LVI, 1965, pp. 335-354. Vease tambien supra §
" Lo mejor de esta linea critica se encuentra en M. McCoy y J. Playford (ed.),
Apolitical Politics: A Critique of Behavioralism, Crowell, Nueva York, 1967. Cfr.
tam-
The Dissenting Academy Pantheon, Nueva York, 1967, la colabo-
bien en: T. Roszak,
raci6a de C. Bay, "The Cheerful Science of Dismal Politics". Bay es quiths el autor
de mayor estatura intelectual de la nueva izquierda estadounidense. Para la europea es
proverbial mencionar a Habermas y en general a la escuela de Francfort, bien resefiada
Clarendon Press, Oxford, 1978,
por L. Kolakowsk y , Main Currents of Marxism,
vol. III, caps. 10-11.
LA POLITICA COMO CIENCIA 251
Si lo recibe tal cual, redbird un lenguaje valorativo que lo expone
a la acusaciOn de no set wertfrei. Quizas la soluciOn consista
en esta-
blecer reglas de transformaci6n, que estamos muy lejos de haber
encontrado.
El problema es realmente intrincado. Con tanta mayor raz6n, pues,
conviene verb o en perspectiva, en las proporciones debidas y distin-
guiendo entre los dos casos: el que se ocupa de la delimitaciOn entre
la filosofia y lo que no lo es, y el que se centra en la polemica intestina
entre los politOlogos.
En cuanto a la relaciOn entre la filosofia y la ciencia, la dicouunia.
entre los valores y los hechos no merece un lugar preeminente; como
tal debe considerarse fuera de lugar. Mas bien conviene volver
a
verla en funciOn de la diferenciaciOn - in itinere e_ntre un uso metaem-
_ _pirico y_un uso empirico del ienguaje. Los valores y las connotaciones
valorativas, le guste o no a la lifOsofia analitica, son un elemento
constitutivo de un lenguaje dirigido a captar el sentido de la vida,
la esencia de las cosas y la razOn de ser (teleolegica, no causal) del \
mundo; es decir, del lenguaje filosOfico. Por el contrario
ra o no—, el discurso valorativo no encuentra un vehiculo—se quie-
adecuadtr'
en el lenguaje cientifico. Un saber dirigido a atenerse a las cau-
sas y a explicar describiendo, no posee un genuino potencial axio1O-
gico; a lo sumo declara o da por sobrentendido valores que son hari-
na de otro costal. En esta perspectiva, la separaciOn entre
el discurso 1
teleolOgico, normativo y axiolOgico de un lado, y el discurso etiol&
gico y no valorativo del otro, se resuelve a la larga en una separaciOn
entre lenguaje filosedico y lenguaje cientifico, en funciOn de esta
regla de maxima: que el potencial axiolOgico del lenguaje se vuelve
tanto menor cuanto mayor se vuelve su potencial empiric°, la dispo-
siciOn de observaciOn. Es asi que el lanzamiento de una "ciencia
valoradora" por parte de los cuestionadores y de la nueva izquierda,
no se manifieste en formulaciones filosOficas o de sociologia filoso-
fante, es decir volviendo a aquel lenguaje "poietico" que caracterith
desde siempre al pensamiento especulativo.
Vayamos ahora a la polemica sobre la Wertfreiheit, que desgarra
por dentro a la ciencia politica y tambien a la sociologia. Aqui de-
bemos distinguir entre dos interpretaciones, cuando menos: la tesis
de quienes recomiendan la neutralizaciOn y la tesis de quienes pro-
pugnan la cancelaciOn de los valores.
La primera escuela se configura en torno a estas recomendaciones:
1) separar los juicios de hecho de los juicios de valor; 2) explicitar
 252 PROFUNDIZACIONES
los valores que se incluyen en sus premisas, o afirmar y describir an-
\) tes de valorar, y 3) atenerse a reglas de imparcialidad, como la de pre-
I sentar con equidad los diferentes puntos de vista de valor. Es claro,
\estas reglas no eliminan los valores; se limitan a neutralizarlos. Para
esta interpretaciOn lo importante es no confundirse, no cambiar el
"deber ser" por el ser, y no contrabandear preferencias de valor bajo
la apariencia de hechos. Esto equivale a decir que los valores y las
valoraciones no constituyen un obstaculo para un saber cientifico,
siempre que se les identifique como tales, que este,' en su lugar, y
que no perturben los relevamientos descriptivos.
La segunda escuela aspira a algo mas y algo diferente, aunque de
una manera dispersa y mas confusa: a un verdadero "vacio de valor".
Los valores no deben desaparecer solamente a parte sub iecti, como
valoraciones del observador, sino tambien a parte obiecti, en el re-
gistro de las cosas observadas. En definitiva, se oebe poner el acento
—sohre la "purificaciOn" del lenguaje, es . deck sobre la construcd6ii
de un lenguaje aseptic°, de un vocabulario que cancele todas las
connotaciones de valor. La objeciOn consiste en que de este MOW'
generamos problemas gigantescos que no sabemos resolver. Por ejem-
plo, la "caza del valor" deja realmente sin resolver el problema de la
Wertbeziehung, de dim° el observador se relaciona con los valores
n) de los observados. A ojos vistas se debe comprobar tambien que lo
K que se gana en no valoratividad por la esterilizaciOn del vocabulario,
i se paga en perdida de precision; el gravamen que recae sobre la "len-
'-'-gua neutra" es una menor capacidad de individualizaciOn, un menor
poder discriminativo. Lo cual se explica, dado que el modo mas sim-
ple de depurar un concepto es hacerlo mas "abstracto" u omnicom-
prensivo. Pero a todas estas crfticas se puede responder diciendo que
un programa de diffcil traducciOn en actos no es por esto un progra-
ma equivocado, y que lo que no se logra de inmediato se puede lo-
grar a la larga.
Como quiera que sea, lo que debe quedar establecido es que las
dos tesis son diferentes, muy diferentes, y que no sirve defender o
atacar la Wertfreiheit sin precisar de que no valoratividad estamos
hablando. En definitiva, la primera tesis —la de la neutralizaciOn de
los valores— se resuelve en un puro y simple "principio regulador",
en reglas dirigidas a fundar la imparcialidad, y en este sentido la
objetividad de la ciencia. En sustancia, esta Wertfreiheit se presenta
como una etica profesional. Bobbio lo dice muy bien: "la no va.lora-
tividad es la virtud del hombre de ciencia, asi como la imparcialidad--
LA POLITICA COMO CIENCIA 253
es la virtud del juez". 82 Pero Si el juez no puede ser siempre perfec-
tamente imparcial, no se deduce de ello que haya que recomendar
no serlo. Del mismo modo, reconocer los Ifmites de la objetividad
cientffica no autoriza a teorizar el derecho a la subjetividad sectaria.
_cOmo desconocer la importancia de una etica profesional_para
una disc_iplina "politizable" come la ciencia politica?
La segunda tesis —la de la tabula rasa— no se presenta en cambio
como un principio regulador, sino como un "principio constitutivo".
El impacto es grande, y para justificar sus inconvenientes y dificul-
tades se debe demostrar que la purificaciOn del vocabulario —por-
que hay que llegar a esto— es una condiciOn taxativa de cientifici-
dad. Esta Wertfreiheit se justifica, en suma, sOlo s demostramos que es
un requisito epistemolOgico, y hasta la linea diVisoria entre lo que
es y lo que no es ciencia. Y queda perfectamente claro, por lo tanto,
que quien defiende la primera tesis no puede defender la segunda; asf
como que el rechazo de la segunda tesis no implica necesariamente
la primera.
Concluyo. En el dominio epistemolOgico, me parece dificil soste-
ner que un saber cientffico depende en primerfsimo y determinante
lugar de su no valorabilidad. Quien eleva la Wertfreiheit a la cate-
goria de requisito primario y sine qua non de la cientificidad, peca
de exageraci6n y hasta de simplismo. Los requisitos que presiden la
formaciOn de un lenguaje cientffico son bastante ms determinan-
tes. Ciencias como la psicologia y la economia hicieron su camino
persiguiendo y presuponiendo de modo ms o menos implicit° fines
de valor. La medicina no se perjudic6 por considerar que la salud
es un bien. De aquf parece desprenderse que la no valorabilidad es
un "principio regulador" y no un principio constitutivo. Conclusion
que no sOlo le devuelve a la discusiOn sus debidas proporciones, sino
que ademis clarifica sus terminos. Mientras la neutralizaciOn de los va-
, lores resulta, cuando menos para la ciencia -polftica uri jiiiiicip-16-
regulador de fundamental importancia, la elisiOn de los valor-es— se*
presenta como un principio constitutivo que esti. por den se
Quien suscribe la primera Wertfreiheit, no esta obligado a suscribir
la segunda. Y es la segunda Wertfreiheit, en mayor medida que la
primera, la que le brinda argumentos a quien predica una "ciencia
valoradora" que es a la vez mala filosofia y pesima ciencia.
Considerazioni tulle filosofia politica, cit., p. 377.

254 PROFUNDIZACIONES
VIII.5. UN BALANCE
Ci.141 es el balance de la cientifizaciOn del politO l ogo en el transcur-
so de los arios setenta? La mayoria se lamenta de que la ciencia politica
no sea bastante "ciencia"; pero es mas interesante preguntarse que
habria ganado con esa cientifizaciOn. Los excesos de la revoluciOn
behaviorista fueron reconocidos y corregidos en buena parte por los
mismos culpables. Asi, la fase hiperfactualista y crudamente cienti-
ficista qued6 en vasta medida superada. Mas tarde las perplejidades
se dirigieron al tecnicismo excesivo y el abuso de formulas materna-
ticas cuyo mucho ruido oculta las pocas nueces. Tambien el exceso
de operacionisrno provoca fundadas perplejidades. Se debe alabar la
operacionalizaciOn del lenguaje en la medida en que produce ese
lenguaje observador-perceptivo sin el cual no hay verdadera dispo-
siciOn empirica; pero tambien hay que dvse cuenta de los limites
del operacionismo, del hecho de que lai definiciones operacionales
desarrollan la extension o denotaciOn de los conceptos en perjuicio
de su extension o connotaciOn. De aqui se infiere que un operacio-
nismo obsesivo y mal dirigido atrofia a la teoria, dafia la fecundidad
te6rica de los conceptos.
A pesar de estas reservas y de otras mas, se puede convenir con
Easton en la siguiente conclusiOn: que en los alios sesenta tuvo lugar
...< la transiciOn de la ciencia politica "sintetica" a la ciencia politica
‘ "teoretica".33 Lo que queda por demostrar es si los excesos del °pe-
t racionismo, la cuantificaciOn y el matematismo impidieron el des-
/ arrollo paralelo de la construcciOn teOrica. Es cierto que, te6ricamente
hablando, la disciplina se encuentra en plena diaspora. Son incon-
tables los esquemas conceptuales y las aproximaciones entre las que
se puede optar: desde la teoria general de los sistemas a las teorias
ciberneticas, estructural-funcionales, decisionales, estocasticas, del gru-
po, de los papeles, del conflicto, del desarrollo, del poder y otras
mas; y el conjunto, especificado y entretejido de maneras muy diver-
sas.34 Pero debe subrayarse que este estado de confusi6n refleja el
../ .8 Articulo "Political Science", en: International Encyclopedia of the Social Sciences,
cit., vol. XII, p. 297. Junto a este articulo, y a titulo de orientaciOn primaria sobre
el estado de la disciplina, via.e M. D. Irish (ed.), Political Science: Advance of a Dis-
The Study of
cipline, Prentice-Hall, Englewood Cliffs, 1968; y W. J. M. Mackenzie,
Macmillan, Basingstoke, 1972. Vease tambien A. Somit, J.
Political Science Today,
Allyn Beacon, Boston,
Tanenhaus, The Development of American Political Science,
1967. Mejor todavia la bibliografia de la nota 34.
1; Para las diversas teorias y esquemas conceptuales, se puede obtener un panora-
LA POLITICA COMO CIENCIA 255
nacimiento enclOgeno de la teoria, esto es, la afirmaciOn de una teo-
ria que no es ya un prestamo 0 un tertium genus, sino el fruto de la
reflexiOn que efectuaron los politOlogos sobre las cosas_aue afirman
q_ut_bmgan. De hecho, tambien la teoria esta aprendiendo a utrii:"
zar el "lenguaje de las variables", signo caracteristico y caracterizador
de una reflexiOn teOrica que surge ab intus. Y por lo tanto parece
licito ver esta multiplicidad de aproximaciones y teorizaciones como
una crisis fecunda, como una crisis de crecimiento.
Obviamente es muy dificil general izar. La dificultad no reside so-
lamente en la fase altamente dinamica de la disciplina; se encuentra
tambien en el nOmero de sus cultores. En los Estados Unidos, las en-
tidades dedicadas a la ciencia politica son má s numerosas que las
dedicadas a la sociologia, y el nOmero de politOlogos de profesiOn
puede estimarse aproximadamente en ocho mil. 35 No puede sorpren-
der entonces que tales ndmeros produzcan de todo un poco, en ex-
traordinaria variedad de contenidos, indicaciones y direcciones. Eso
sin contar la tradiciOn inglesa, y en general de la Europa continen-
tal, que refleja el impulso dado a la disciplina por su renovaciOn
norteamericana, pero que mantiene —para bien y para mal— sus
caracteristicas propias. 35 En general, y generalizando, en Europa la
ma completo en W. T. Bluhm, Theories of the Political System, Prentice-Hall, En-
glewood Cliffs, 1965; el excelente volumen a cargo de Easton, Varieties of Political
Theorie, Prentice-Hall, Englewood Cliffs, 1966; J. C. Charlesworth (ed.), Teorie e
metodi in scienza politica, cit.; E. Meehan, Contemporary Political Thought: A Critical
Study, Dorsey Press, Homewood, 1967; 0. R. Young, Systems of Political Science,
Prentice-Hall, Englewood Cliffs, 1968; S. M. Lipset (ed.), Politics and the Social
Science, cit.; Antologia di scienza politica, a cargo de G. Sartori, cit.; M. Haas y H. S.
Kariel (ed), Approaches to the Study of Political Science, Chandler, Scranton, 1970.
Para un panorama analitico, vease la obra en 8 vohimenes a cargo de N. Polsby, F.
Greenstein, Handbook of Political Science, Addison-Wesley, 1975.
Para una valoraciOn de conjunto de los dos importantes sectores de la disciplina,
vease ademas G. Pasquino, Modern izzazione e sviluppo politico, Ii Mulino, Bolonia,
1970; y G. Urbani. L'analisi del sistema politico, II Mulino, Bolonia, 1971.
Los miembros individuates de la AsociaciOn Americana de Ciencia Politica son
alrededor de 14 mil. En 1970 la nOmina de los registrados en la National Science
Foundation incluia a 6 493 profesoras de Ciencia Politica (cfr. American Science Man-
power, Washington; y E. M. Baker, "The Political Science Profession in 1970", en:
P. S., sup. de la American Political Science Review, 1, 1971). Por otra pane, la esti-
maciOn —que ofrece todas las garantias— de Eulau y March es de cerca de 10 mil
polit6logos (en el vol. a su cargo, Political Science, Prentice-Hall, Englewood Cliffs,
1969, p. 67). Por to tanto, el mimero indicado en nuestro texto es en todo caso res-
trictivo.
" Falta un panorama satisfactorio de la situaciOn europea. La resena de J. Barents,
 PROFUNDIZACIONES
256
ciencia politica esta retrasada en la medida en que todavia no ha
incorporado la dimension de la investigaciOn. Ademas, su cientifi-
zaciOn es sin duda menor. Pero no quiere decir que esto constituya
solamente un deficit. En seguida pasaremos a ver, vol yiendo a la pre-
gunta inicial, que gan6 hasta hoy la ciencia politica con su cientifi-
zaciOn behaviorista. Porque tambien en el ganar se puede perder.
Si los meritos y frutos cientificos de la revoluciOn behaviorista son
innegables, la otra cara de la medalla reside en que el progreso de
la ciencia se y e contrabalanceado por el retroceso del objeto, es decir
de la politica. Pues la manera de enfocar behaviorista conduce a una
percepciOn "difusa" y "horizontal" de la politica, y por consiguiente
la diluciOn y periferizaciOn de la politicidad.
Hay que recordar que el behaviorismo es en su origen un movi-
miento interdisciplinario, es decir el "metodo comOn" de todas las
ciencias del hombre. In prim is, pues, el behaviorismo es la ciencia
comim a todas las ciencias que aportan . svs preceptos. Todas estas
ciencias son behavioral sciences antes de ser ciencia politica, sociolo-
gia, psicologia, y hasta si se quiere economia de tipo comportamen-
talista. Hasta aqui no habria nada que objetar. Los metodos y tec-
nicas de indagaci6n son por definiciOn un patrimonio interdiscipli-
nario, un reservorio al que recurren todas las ciencias en la medida
en que un metodo o una tecnica resultan iclOneos y utilizables. El pro-
blema reside en determinar si esta unidad metodolOgica de las cien-
cias comportamentalistas debe entenderse como una superaciOn de
la divisiOn del trabajo cognoscitivo, y por consiguiente de las espe-
cializaciones disciplinarias; o hasta que punto ello es asi. Ello nos
transporta a la vexata quaestio de la unidad de la ciencia. Esta uni-
dad reside en una plataforma metodolOgica comOn desde el punto
de partida, o bien debe darse tambien en el piano de las ramifica-
ciones disciplinarias?
i ci6n interdisciplinaria" sugerida por el behaviorismo.37
Political Science in Western Europe, Stevens, Londres, 1961, es superficial y est6. supe-
radisima. Si no fuese tambien algo antigua, serian preferibles los dos volUmenes de
La science
Jean Meynaud, Introduction a la science politique, Cohn, Paris, 1959, y
politique: Fondaments et perspectives, Lausana, 1960. Por otra parte, no sc puede
extraer mucho del desordenado volumen de W. J. M. Mackenzie, Politics and the Social
Sciences, Penguin, Harmondsworth, 1967. Para Italia en particular, %ease: N. Bobbio,
"Teoria e ricerca politica in Italia", en: II Politico, XXVI, 1961, pp. 215-233, y del
A. Spreafico, "Studi politici e
mismo, el vol. cit., Saggi sulli scienza politica in Italia;
Comunita, Milan, 1964; G.
scienza politica in Italia" en Annuario Politico Italiano,
en AA. VV., Le scienze dell'uomo e la rifornza universitaria,
Sartori, La scienza politica
Laterza, Bari, 1969.
LA POLITICA COMO CIENCIA 257
El movimiento behaviorista se proclama interdisciplinario, no "re-
duccionista"; pero contiene, lo quiera o no, un potencial reduccio-
nista. Por_eiemplo, es includable que el_ behaviorism° contribuy6 a
la "sociologizaciOn de la politica", es decir a la reducci r--6T-a—T—"--
.__e a cien-
cia politica a la sociologia politica; y esto porque los fenOrrierios—a:
cuya observaciOn le otorga preferencia, son los mismoslenOmeaig
-
observados por el sociOlogo. Pero por esto mismo el hehaviorismo
plantea una cuestiOn de priricipio aunque sea sin proponerselo. Si
hemos de creer a la soluciOn reduccionista, no se y e por que el tema
debe detenerse en este punto: que . la_ ciencia,..pol.
epaL
sociologfa. Porque de la misma manera, tambien la economia po-
dria considerarse parte de un contexto Inas amplio, y entonces ha-.
bria que reducirla a la sociologia de la economia. Despues de lo cual
habria que pasar a sostener que tambien la noci6n de sociedad es una
construcciOn teOrica en el aire, pues en realidad lo que existe son
Onicamente ''relaciones sociales", vinculos int e rsubjetlYwage se re-_
miten_ a esas unidades Oltimas —indescomponibles, concretas„y_ob-.
servables— que son los individuos particulates. Al final, Si nos suje-
tamos a esta lOgica, tambien la sociologia tendrfa que desaparecer,
reabsorbida en la psicologia, por ejemplo; o en todo caso, en la psi-
cologia social. Lo que queda por demostrar es si de este modo nuestro
saber seria mayor y mas completo que hoy. Dudo firmemente de que
lo fuera.
Con esto no se pretende sostener que la actual subdivisiOn disci-
plinaria entre las ciencias del hombre sea intocable. Lo que sigue
siendo irreversible —a despecho de las ironias faciles sobre las barre-
ras disciplinarias— es la division y especializaciOn del trabajo cog-
noscitivo. La ratio de esta especializaciOn puede ser diferente de la
que es; pero tiene que ser exactamente una ratio. Y mientras se espera
encontrarla, importa ver en concreto c6mo funciona la "recupera-
Deciamos que a impulsos de los canones y de la perspectiva que le
son propias, .el behaviorism° se y e inducido a ver . la politica en
SU__
difusiOn horizontal mucho mis que en su verticalidad. 33 Para corn-
" Sobre el behaviorismo como movirniento interdisciplinario, vease B. Berelson (ed.),
The Behavioral Sciences Today, Basic Books, Nueva York, 1963. Para la divisitin y
especializaciOn del trabajo cognoscitivo, cfr. G. Sartori, "Per una definizione della scien-
za politica", en: Antologia di scienza politica, cit., espec. pp. 12-17.
8.3 A este respecto, es sintomatica la recopilacien a cargo de Eulau,
Political Beha-
vior in America: New Directions, cit., en la cual la dimension vertical es transferida y
 PROFUNDIZACIONES
258
probarlo, basta comparar la behaviorizaciOn con la juridizaciOn de
la politica, esto es, con la escuela institucional-legalista que fue en su
origen la Sto,atslehre, la doctrina del Estado. Como reacciOn ante
el "legalismo" los behavioristas tenian raz6n, asi como tenian razOn
cuando decian que la politica no es coextensiva con el ambito del
Estado, y mucho menos encasillable en el. Pero su polemica va mas
lejos. Puesto que las estructuras forrnales (juridicas) no son las es-
tructuras reales, Nue son y cOmo se identifican las estructuras que
interesan al politOlogo? Almond, y con el la mayoria de los behavio-
ristas, definen la "estructura" de este modo: "actividades observables
que componen el sistema politico"; actividades que son estruetifras'
en cuanto "se comprueban con una cierta regularidad"." La preocu-
paciOn comportamentalista se ye muy claramente. Pero de este modo,
las estructuras politicas quedan vaporizadas. En definitiva, las estruc-
turas se yen reducidas a "funciones", lo que da bien la idea de las
estructuras sociales, pero no de las estrucurras politicas determinadas
por el ordenamiento juridico-constitucional. El enfoque que se adecua
al modo como se estructura la vida social —la esfera de los sponte
acta— no se adecua en cambio al modo como se estructura delibera-
damente un sistema politico. Por lo tanto, la ciencia politica beha-
yiorista termina por girar en torno a algo que no apresa atinca; pues
solo puede apresar la periferia, pero deja escapar el epicentro de la
-politica.
—Pi g es entonces el sector, el ancho sector, de los fenOmenos poli-
ticos, que desaparece de la visual del behaviorista ortodoxo? Es todo
lo que acontece en la denominada "caja negra"; negra, precisamente,
para quienes quedan fuera de ella y la miran desde el exterior. Lo.
que el behaviorista ye poco y mal es todo el trayecto que va desde
los inputs, lo que esta dentro del sistema politico, hasta los outputs,
lo que sale fuera de el. Desde la perspectiva behaviorista, este tra-
Ld
yecto se resuelve en un proceso de "transformaciOn" de los inputs
en outputs. Pero lo que se les escapa es cOmo el sistema politico pue-
e consistir tambien, y tal vez sobre todo, en un sistema de produc-
idn de decisiones politicas. Por supuesto, estas observaciones valen
para la ciencia "normal". Autores como David Easton y Karl Deutsch
reducida a "grupos"; lo que reproduce la sistematizaci6n del mismo Eulau en su vol.
cit., The Behavioral Persuasion in Politics.
f) G. Almond y B. Powell, Comparative Politics: A Developmental Approach, Little
Brown, Boston, 1966. Para una critica a la insuficiencia del analisis estructural-fun-
clonal de Almond, cease infra § IX.8.
LA POLITICA COMO CIENCIA 259
lanzan la acusaciOn de haber ocultado la "caja negra". Por el con-
trario, lo que sabemos de la mecanica del sistema politico, lo obtu-
vimos sobre todo de ellos. Easton, y con el muchos otros, saben muy
bien cuintas decisiones, con frecuencia determinantes, son within-
puts, estan dentro "del dentro", es decir son generadas por las inte-
racciones entre los actores que se encuentran en el vertice del sistenia
politico. Sin embargo, la idea mas recibida y apreciada por la ciencia
normal es que el sistema politico consiste en un sistema de transfor-
maciOn de inputs, no de autOnoma producciOn de decisiones.
Entendamonos, no es que la "crisis de identificabilidad" de la po-
litica sea totalmente imputable al behaviorismo. Ya hemos seiialado
que la diluciOn horizontal de la politica refleja su masificaciOn, y
mas todavia su democratizaciOn." Queda por recordar que la idea
de politica se vuelve difusa y evanescente tambien en fund& de su
"globalizaciOn", como consecuencia de la extensiOn global que ca-
racteriza a la nueva politica comparada. En el Tercer Mundo y en
los denominados paises en vias de desarrollo, encontramos socieda-
des que, comparadas con las nuestras, resultan sociedades "sin Esta-
do", vale decir, con una estructura politica informe, o en todo caso
difusa y no especializada. De aqui proviene una diluciOn de la poli-
tica, que refleja la tentativa de dar una definiciOn minima de ella,
que pueda valer para cualquier conglomerado humano (incluyendo
al denominado sistema politico de los esquimales).
Pero Si la crisis de identidad de la politica es el producto de toda
una serie de circunstancias concomitantes, quizas el factor particular
de mayor peso sigue siendo el tipo de cientificidad del behaviorism°,
que lleva a una ciencia guiada por la retroalimentaciOn de los datos.
Necesitamos datos; si estan cuantificados, mejor; y si consisten en I
grandes n6meros, todavia mejor. Ahora bien, el grueso de los datos
de esta naturaleza, está constituido por datos socioeconOmicos toma-
dos de las estadisticas. De aqui se deriva la difusi6n horizontal y peri-
ferica de la politica, que nos Ileva a ver de clOnde nace, en perjuicio
del clOnde cristaliza. Pero hay Inas. La cuestiOn reside en que si los
datos a los que atendemos son datos econOmico-sociales, de ellos de-
bemos extraer la explicaciOn. Este tipo de informaciOn precondicio-
na la interpretaciOn; de datos econOmico-sociales es forzoso extraer
explicaciones de tipo econ6mico-social. No se deduce de ello que los
politOlogos beha y ioristas esten obligados a explicar la politica me-
" Vease supra § VII.4.
 0-.4 I /../v
?Lit
260 PROFUNDIZACIONES
diante la sociologia o la economia; pero Si ciertamente se desprende
que la politica se vuelve un explanandum, cuyo explanas es suminis-
trado y condicionado por datos_gue podrtamos Hamar hipopoliticos,
de bajo tenor de politicidad, y a menudo de cliscutible e inaireCia-
1-7ereVancia politica. Y de .este modo la retroalimentaciOn de los datOi
—de:16s -cTatos privilegiados por el behaviori-sino-- nos remite a la`
heteronomia de la politica, a la politica explicativa ab extra.
----La- behaviorizaciOn de la ciencia politica, pues, con todos sus me-
ritos, vuelve a cuestionar la autonomia de la politica. El tratamiento
se refleja sobre el objeto. Si la ciencia es el cdmo, ese cOmo desenfoca
e incluso sofoca el qud. De ahi la acusaciOn que se le dirige al beha-
viorism°, Si llevamos las cosas al extremo, de propender a la desapa-
iOn cle, lo_que es politico.41 No hay nada de paradOjico en este des-
_arrollo. Por el contrario, es lOgico que una ciencia politica stricto
sensu, que quiere ser ciencia a toda costa, deba dejar fuera lo "no
k cientificable". Esta conclusion refuerza la- FtrevisiOn de que el nave-
gar futuro de la ciencia politica seguira: siendo peligroso y dificil.
it
En la medida en que se descuida a la politica —ya sea porque se la
deja en la periferia o se la declara heter6noma— la politica escapa
de las manos y se convierte en una fuerza "fuera de control". En un
extremo, es la ciencia la que devora a la politica; en el extremo con-
trario, es la politica la que devora a la ciencia. Los dos extremos se
ocan y se convierten uno en otro. Es funciOn del politOlogo impedir-
lo, si de vera es tal.
Por lo dernis, la acusaciOn se basa en una gran diversidad de premisas. Cf. la
distancia, por un lado, entre B. Crick, Difensa della politica, cit., y por el otro Apoli-
tical Politics: A Critique of Behavioralism. Las criticas que mas se aproximan a mi
texto (mejor desarrolladas en el escrito "Alla ricerca della sociologia politica", en:
Rassegna Italiana di Sociologia, IX, 1968, pp. 597-639), son los de R. Macridis, "Com-
parative Politics and the Study of Government", en: Comparative Politics, I, 1968,
espec. pp. 81 y 84-87; y de G. D. Paige, "The Rediscovery of Politics", en: J. D.
Montgomery y W. J. Sfffin (eds.), Approaches to Development, McGraw-Hill, Nueva
York, 1966.
IX. EL METODO DE LA COMPARACION Y LA POLITICA
COMPARADA *
EN CIERTO sentido, es verdad que en toda la ciencia politica subyace,
aunque sea de modo implicit°, un marco de referencia comparado.
El politOlogo que examina un caso particular debe tener presente el
contexto general, o cuando menos deberia tener presente otros casos.
De otro modo, su anälisis del caso particular resultara desubicado.
Sin duda es asi. Pero esta es sOlo una verdad trivial.
Partamos de la siguiente premisa: que cualquier discurso se vale
de conceptos que, bien mirados, son "generaliiaciones disfrazadas".1
No es excepciOn de esta regla ni siquiera el discurso del historiador.
Por mas que se sostenga que el conocimiento histOrico es conocimien-
to de lo individual, o individualizador, y que la historiografia no es
una disciplina nomotetica, sigue siendo verdad que tambien el his-
toriador generaliza, lo quiera o no. Pero si todos generalizan en al-
guna medida, el problema de la validez de nuestras generalizaciones
se le plantea Unicamente a quienes generalizan a sabiendas y a pro-
pOsito. La cuestiOn es la siguiente: cOmo comprobar, o demostrar
que es falsa, una generalizaciOn? Y mi discurso comienza a partir de
aqui. Sera tambien verdad que no se puede estudiar la politica sin
comparar; pero la politica comparada se presenta como tal, sOlo cuan-
do las comparaciones se vuelven, de implicitas y casuales que eran,
explicitas y sistematicas. Procediendo por orden, la primera pregunta
es: ipor que comparar? La segunda, ique es comparable? Despues de
lo cual entramos en lo mas vivo del tema, y entonces se puede pasar
a la pregunta: icOmo cornparar?
IX.1. CONTROL COMPARADO Y CONTROL HISTORIC°
Por que comparar? Para que sirve? La respuesta es simple: la corn-
paraciOn es un mitodo de control de nuestras generalizaciones, previ-
* Este capitulo reproduce con algunas modificaciones el articulo "La Politica Corn-
parata, Premesse e Problemi", publicado en: Rivista Italiana de Scienza Politica, 1,
1971, pp. 7-66.
Asi, Reinhard Bendix, "Concepts and Generalizations in Comparative Sociologi-
cal Studies", en: American Sociological Review, XXVIII, 1963, p. 533.
261

EL CONCEPTO DE ACCION SOCIAL EN
MAX WEBER
Javier Arzuaga Magnoni
Facultad de Ciencias Políticas y Administración Pública UAEM
I social» específica el hecho de la imitación de una conducta ajena (...) cuando es puramente
En los últimos años se ha tendido a vincular el concepto de acción racional
de Max Weber con el de individuo racional del neoliberalismo (1). La amplia
bibliografía que puede encontrarse sobre el tema tiende a homologar ambas
propuestas, convirtiendo a Weber en el “padre fundador” de esta corriente
teórica.
Así, de la visión weberiana se podría derivar, según estas interpretaciones,
una explicación del individuo que partiera de una concepción del sujeto como
egoísta, racional y maximizador, que se beneficia, y beneficia a los demás, a tra-
vés del intercambio, y que busca, a partir de ese proceso, alcanzar la máxima
satisfacción colectiva posible, igualando a Weber con autores como Hayek.
A propósito de ello, estas notas tienen por objeto revisar la propuesta
weberiana respecto de la acción social y establecer algunos marcos de compa-
ración con la del liberalismo.
II
Max Weber entiende por acción:
“una conducta humana (bien consista en un hacer externo o interno, ya en un omitir o
permitir) siempre que el sujeto o los sujetos de la acción enlacen a ella un sentido subjetivo”
(2).
La característica fundamental de la acción es, pues, el sentido (3) dado a
ella por el sujeto, por lo que, entre otras formas posibles de acción, la social
“es una acción donde el sentido mentado por su sujeto o sujetos está referido a la conducta
de otros, orientándose por ésta en su desarrollo” (4).
UAEM, núm. 6, septiembre 1994, pp. 118-130
Javier Arzuaga Magnoni . El concepto de acción social en Max Weber
Ahora bien, no todo acto humano es, obviamente, una acción, de acuer-
do con la definición anterior. Weber introduce aquí varias distinciones. En
primer lugar, el individuo puede tener una conducta reactiva, esto es, puede
reaccionar sin darle un sentido mentado a esa reacción. En segundo lugar, y
aún dándole sentido a su acción puede estar orientada sólo a la reacción de los
objetos materiales. En tercer lugar, no todo contacto entre los hombres es una
acción con sentido dirigida a la acción de los otros. Por último, la acción íntima
puede no estar dirigida a la acción de otros. Por otra parte, afirma Weber.
“la acción social no es idéntica a) ni a una acción homogénea de muchos, b) ni a la acción
de alguien influido por conductas de otros. (...) Tampoco puede considerarse una «acción
reactiva, y no se da una orientación con sentido de la propia acción ajena” (5).
Dentro de los límites de la acción con sentido, esto es, de la acción social,
pueden distinguirse:
“1) racional con arreglo a fines: determinada por expectativas en el comportamiento
tanto de objetos del mundo exterior como de otros hombres, y utilizando esas expectativas
como «condiciones» o «medios» para el logro de fines propios racionalmente sopesados y
perseguidos. 2) racional con arreglo a valores: determinada por la creencia consciente en
el valor -ético, estético, religioso o de cualquiera otra forma como se la interprete- propio y
absoluto de una determinada conducta, sin relación alguna con el resultado, o sea puramente
en méritos de ese valor. 3) Afectiva, especialmente emotiva, determinada por afectos, y estados
sentimentales actuales, y 4) tradicional: determinada por una costumbre arraigada” (6).
Además de sostener estas distinciones, Weber afirma que una acción ri-
gurosamente racional con arreglo a fines es una construcción típico-ideal de
la sociología, dado que la acción real se encuentra influida por irracionalida-
des de toda especie (afectos, errores).
Recordemos que para el liberalismo contemporáneo, el individuo racional
(es decir, todo individuo) actúa siempre con arreglo a fines -ésta es precisamen-
te su condición de racionalidad- y su acción no se encuentra definida en térmi-
nos de tipos, sino que, por el contrario, el individuo actúa en todo momento
con arreglo al cálculo costo-beneficio. Para Weber, en cambio, la acción racio-
nal con arreglo a fines es sólo una aproximación sociológica, dado que
“la acción real sucede en la mayor parte de los casos con una oscura semiconsciencia o
plena inconsciencia de su «sentido mentado». El agente más bien «siente» de un modo
determinado que «sabe» o tiene clara idea; actúa en la mayor parte de los casos por
instinto o costumbre. Sólo ocasionalmente (...) se eleva a conciencia un sentido (sea racional
o irracional) de la acción. Una acción con sentido efectivamente tal, es decir, clara y con
absoluta conciencia es, en realidad un caso límite” (7).
119
Convergencia Revista de Ciencias Sociales, núm. 6, 1994, Universidad Autónoma del Estado de México
Esto no implica, sin embargo, que la sociología no pueda construir sus
conceptos a partir de la clasificación de los posibles sentidos mentados “como
si” la acción real transcurriera orientada conscientemente según sentido.
Pero, a pesar de la reducción a tipos ideales, no se eliminan las diferencias
entre la propuesta weberiana y la liberal. En efecto, respecto de la acción ra-
cional que, para el liberalismo, tiñe todos los actos humanos, tenemos los
siguientes recortes: a) no todo acto es una acción social, b) no toda acción
social es racional.
Un aspecto adicional introducido por Weber respecto de la acción es que
“la acción, en especial la social y también singularmente la relación social, pueden
orientarse, por el lado de sus participes, en la representación de la existencia de un orden
legítimo” (8).
Esto depende de la “validez” (9) de ese orden. Por otra parte, el individuo
puede dirigir su acción en virtud de diversos órdenes contradictorios entre sí,
incluso en una misma acción. Ello depende de la legitimidad atribuida por el
individuo a los ordenes respecto de los cuales orienta su acción, la cual puede
fundarse en
“I. De manera puramente Intima; y en este caso: 1) puramente afectiva: por entrega
sentimental; 2) racional con arreglo a valores: por la creencia en su validez absoluta,
en cuanto expresión de valores supremos generadores de deberes (morales, estéticos o de
cualquier otra suerte); II. También (o solamente) por la expectativa de determinadas
consecuencias externas; o sea, por una situación de intereses; pero por expectativas de un
determinado género” (10).
Es, precisamente, respecto de la orientación hacia un orden legítimo que
North, con gran agudeza, introduce una crítica al pensamiento liberal (11).
De acuerdo con North, la satisfacción de los fines perseguidos por el indi-
viduo a través de la acción no logra explicarse si no se apela a la estructura
de la organización política y económica de la sociedad, dado que son éstas
las que determinan las formas de cooperación y competencia, al tiempo que
especifican las formas por las que hacer respetar las reglas necesarias para tales
cooperación y competencia. En el marco de estas reglas, los que despliegan
un papel primordial son los derechos de propiedad. Dado que el Estado es
el encargado de especificarlos, éste determina, en buena medida, la naturale-
za de la acción de los individuos. Aspecto éste, totalmente olvidado por los
teóricos liberales. Esto genera, según North uno de los problemas centrales
de la explicación liberal. Los individuos aceptan las reglas establecidas, aún
cuando la persecución racional de sus fines debiera obligarlos a violarlas. De
acuerdo con North, para superar este problema, la explicación liberal com-
bina, por un lado, el concepto de maximización de la riqueza, y, por el otro,
120
Javier Arzuaga Magnoni . El concepto de acción social en Max Weber
el modelo de Estado hobbesiano que limita la conducta, lo cual la lleva a
una contradicción evidente. De este modo, afirma North, la verdadera con-
secuencia de este tipo de comportamientos es que los individuos no siempre
actúan movidos por motivos maximizadores, muchas veces actúan inspira-
dos en el deber y, en términos generales, inspirados en principios ideológicos.
Una última objeción supone que, a pesar del problema del Gorrón (12), los
individuos suelen actuar en forma colectiva.
Sintetizando, para North, la formulación del concepto de la acción ra-
cional maximizadora de los beneficios de la teoría liberal permite explicar
una gran parte de los comportamientos individuales, pero no todos. Aquellos
que no puede explicar se deben en buena medida a seis factores principales:
Los costos de información, incertidumbre y transacción pueden imposi-
bilitar, u obstaculizar el cálculo racional.
Los costos que implican la especificación y cumplimiento de los de-
rechos de propiedad, hace que no siempre éstos puedan ser definidos con
claridad o impiden el cuidado de su cumplimiento. De este modo, los in-
centivos para la acción racional maximizadora, inspirados en esos derechos,
muchas veces suelen ser difusos generando así una fuente de incertidumbre
adicional al cálculo racional.
Los liberales tienden a ver en el mercado la única institución que deter-
mina el comportamiento racional, sin embargo, descuidan la influencia que
el Estado ejerce a través de la definición y cuidado de su cumplimiento.
Las reglas establecidas por el Estado limitan el despliegue de la búsqueda
constante de los beneficios, y, a pesar de ello, los individuos tienden a respetar
esos límites, contrariando así el supuesto de que el cálculo racional guía todas
las acciones individuales.
La acción colectiva no es imposible. Prueba de ello son las manifesta-
ciones históricas en la que los individuos, en forma colectiva, pugnan por
modificar los derechos de propiedad.
Las razones esgrimidas en los dos puntos anteriores hacen pensar que la
ideología es una fuente de motivaciones similar a la búsqueda de los beneficios.
En efecto, si se limita -como lo hace el liberalismo- toda acción a acción
racional con arreglo a fines, la orientación de la acción respecto de un orden
legítimo, sobre todo cuando éste pueda entorpecer la consecución de los fi-
nes propuestos, se vuelve irracional. Este es el dilema que la propuesta liberal
debe enfrentar cuando postula la limitación de las libertades por parte del
Estado y el permanente actuar racional de los individuos.
121
Convergencia Revista de Ciencias Sociales, núm. 6, 1994, Universidad Autónoma del Estado de México
III
Toda vez que han sido definidas las posibles orientaciones de la acción, se
impone elucidar el concepto “racional”. No son pocas las diferencias que em-
bargan a analistas de Weber respecto del contenido definitivo de concepto.
Algunos autores, como Francisco Gil Villegas (13), sostienen que la cau-
sa de estas divergencias respecto de la racionalidad se fundan en el hecho de
que no existe un único concepto que la defina a lo largo de la obra de Weber.
Basándose en los últimos escritos de este autor -fundamentalmente en la
Sociología de la Religión-, Gil Villegas distingue cuatro tipos de racionali-
dad: la conceptual, la instrumental, la sustancial y la formal; las cuales operan
sobre tres esferas: la religión, la economía y el derecho.
La racionalidad conceptual intenta ordenar y dar sentido a la realidad
por medio de ideas y no persigue controlarla a partir de la acción,
“su influencia sobre la realidad se da indirectamente. Su tipo más puro se presenta en la
esfera institucional de la religión a través de teodiceas sistemáticas” (14).
La racionalidad instrumental supone la consecución metódica de un fin
determinado, práctico, por medio de un cálculo preciso de los instrumentos
adecuados para ello,
“es una racionalidad que opera bajo el esquema de medios (o instrumentos) para la
obtención de fines concretos. En la esfera económica esta racionalidad se traduce en el uso
de técnicas eficientes de producción o mercadotecnia, y su máximo desarrollo se da bajo el
capitalismo, aunque también aparece en otras formaciones económicas” (15).
La racionalidad formal es el tipo inconfundible del occidente moderno
y capitalista, y se relaciona con las esferas de la vida y la estructura de domi-
nación que forjó límites precisos con el proceso de industrialización. Con-
siste en el cálculo puro basado en reglas abstractas. Las decisiones se toman
respecto de esas reglas y no en relación a personas concretas. El vínculo entre
la racionalidad instrumental y la formal constituyen el proceso de racionali-
zaci6n específica del occidente industrial.
Por último tenemos la racionalidad sustantiva. Como afirma Gil Villegas,
“este tipo ordena directamente la acción en patrones, no sobre la base del mero esquema de
medios a fines para solucionar los problemas rutinarios, sino que se basa en postulados de
valor pasados, presentes o potenciales. Un postulado valorativo implica conjuntos enteros
de valores que varían en omnicomprehensividad, contenido y consistencia interna. Así;
este tipo de racionalidad existe como manifestación de la capacidad inherente del hombre
para la acción valorativa” (16).
Luis Aguilar Villanueva, por su parte, afirma que la “racionalidad occi-
dental” es un concepto construido históricamente por Weber, y
122
Javier Arzuaga Magnoni . El concepto de acción social en Max Weber
“construido selectivamente a partir del capitalismo industrial y del estado constitucional,
el concepto de racionalidad pretende haber capturado lo propio y original de la sociedad
occidental moderna. Preliminarmente tiene el significado crítico de un actuar cuya
configuración ha logrado finalmente liberarse de la aceptación emotiva e irreflexiva de
las normas sustantivas de la tradición (ejemplo de lo que Weber denomina “racionalidad
material”), con sus imperativos absolutos de integración y solidaridad comunitaria” (17).
A nuestro entender, Aguilar Villanueva cae en el error, definido por Gil
Villegas, de
“incorporar todos los sentidos de racionalidad weberiana en este criterio y atribuirle una
superioridad frente a otros tipos de racionalidad. Weber afirmará que este tipo es mejor que
otros para la aparición del capitalismo moderno, pero esto no implica que le haya atribuido
una superioridad inmanente con relación a otros aspectos vitales” (18),
Antes bien,
“esta determinación no presupone ningún elogio al tipo particular de racionalismo que
se ha reconocido. Por el contrario, sus características pueden ser evaluadas en términos
altamente negativos y es muy difícil encontrar en los escritos de Weber una visión optimista
acerca de la racionalidad típica del Occidente moderno. (19).
Para Aguilar Villanueva, en cambio,
“racionalidad quiere decir principal y esencialmente cálculo, calculabilidad en el
actuar. La economía de mercado organizada políticamente en el estado constitucional es
intrínsecamente una sociedad calculable por entero, en el sentido preciso de que en ella
debido a los principios de organización de su conocimiento y comportamiento, es posible
calcular de antemano los fines que son realizables ( y la magnitud de las consecuencias
que resultan de su realización) a través de y con base en la causalidad propia de los medios
que, por lo demás son en principio disponibles y accesibles para todos. Dicho de otro modo,
el concepto histórico de racionalidad quiere denotar el actuar específico de una específica
sociedad cuyos principios de organización han hecho posible calcular la realización de los
fines, al haber logrado transformar todo lo natural y socialmente existente en medios para el
actuar, por ende, en realidades utilizables y controlables en sus desempeños. Tenemos entonces
que racionalidad calculabilidad controlabilidad son sinónimos. El cálculo y el control que
se puede alcanzar sobre los componentes que integran un actuar posibilita transformarlos
en medios para la efectuación de fines intencionales, a la vez que posibilita prever los fines
susceptibles de ser realizados mediante el empleo de determinados medios. Los principios
que han dado su Organización peculiar a la sociedad moderna occidental, haciendo de
ella una figura histórica original, son: la ciencia (tecnología), el derecho y la moneda. (...)
Cuantificación, juridificación, monetarización universales son así las condiciones objetivas
del cálculo y del control. La producción capitalista moderna recapitula cabalmente los tres
principios (...) Sin embargo, además de la calculabilidad y la controlabilidad del mundo
natural y social, se requiere que existan condiciones subjetivas del cálculo-control, es decir,
un sujeto del cálculo y del control. Este sujeto, aunque potencialmente universal, se encarnó
típicamente en la figura del empresario capitalista y del dirigente político del estado. La
123
Convergencia Revista de Ciencias Sociales, núm. 6, 1994, Universidad Autónoma del Estado de México
aparición de estos dos sujetos protagónicos de la sociedad moderna se debió principalmente,
en el caso del empresario, a la expropiación/monopolización de los medios de producción
y, en el caso del gobernante, a la expropiación/monopolización de la violencia física y de
la administración pública. La monopolización separada de los medios de la producción
y de la dominación, sumada a la cientifización, juridificación y monetarización de las
relaciones vitales, hicieron que esta sociedad fuera calculable por entero. (20).
Es evidente que Aguilar Villanueva, uno de lo polemistas señalados al
principio de este trabajo quiere vincular el concepto de racionalidad de We-
ber con el del liberalismo contemporáneo, intento que en cierto sentido se
desvanece si incorporamos, fundamentalmente, el concepto de racionalidad
sustancial, ya que, como señala Gil Villegas,
“Puesto que los valores pueden ser en principio infinitos, la acción puede ordenarse en
patrones o enteros modos de vida en un número infinito de formas. La Economía, el
Derecho, la religión, la forma de dominación sultanista, son susceptibles de ordenarse
de acuerdo a distintos valores y caer así bajo el criterio de la racionalidad sustantiva.
La infinidad y pluralidad de posibilidades valorativas sitúa la racionalidad sustantiva
en un perspectivismo radical. Para Weber, la racionalidad sustantiva y los procesos de
racionalización basados en ella, siempre han existido en referencia a direcciones o «puntos
de vista» últimos, según lo nota en la «Introducción» a su Sociología de la religión. Este
tipo de racionalizaciones depende así de la preferencia implícita o explícita, consciente
o inconsciente, por ciertos valores últimos y por la sistematización de la acción para
conformarse a esos valores. Estos valores adquieren «racionalidad» debido meramente
a su status como postulados valorativos. Mencionábamos anteriormente, para Weber
lo «irracional!» no es algo fijo e intrínsecamente irracional, sino que resulta de la
incompatibilidad de una constelación de valores con otra. La discusión sobre la relatividad
de la racionalidad queda así conectada con otro de los últimos textos de Weber (el de
La ciencia como vocación), donde se describe el pluralismo axiológico y la eterna lucha
existente entre los distintos valores. Las diversas esferas vitales o institucionales defienden
sus propios postulados valorativos como «racionales» y condenan a los que se le oponen
como «irracionales». (21).
IV.
En un sentido similar al de Gil Villegas, Jürgen Habermas afirma que
“en un primer paso Weber considera, pues, la racionalidad sólo bajo el aspecto de utilización
de los medios. Pero después diferencia este concepto distinguiendo en las acciones enderezada
a un fin dos aspectos susceptibles de racionalización: no sólo los medios y los modos de
utilizarlos pueden ser más o menos racionales, esto es, eficaces en relación con un fin dado;
también los fines mismos pueden ser más o menos racionales, es decir, estar objetivamente
mejoro peor elegidos, supuestos unos determinados valores, unos determinados medios y
unas determinadas condiciones de contorno. Entre las condiciones de la acción racional
124
Javier Arzuaga Magnoni . El concepto de acción social en Max Weber
con arreglo a fines no solamente figura la racionalidad instrumental de los medios, que el
actor supone subjetivamente o que puede ser comprobada empíricamente, sino también la
racionalidad en la elección de un fin seleccionado con arreglo a valores” (22)
Y abre así la posibilidad de considerar otra distinción weberiana funda-
mental: la que se produce entre racionalidad forma y material. Cabe destacar
aquí que si reducimos toda la racionalidad del occidente industrial, como lo
hacen aquellos que quieren encontrar en Weber el fundamento del liberalismo
contemporáneo, a la interacción entre la racionalidad formal e instrumental, la
distinción que propone Weber entre racionalidad formal y material no resulta
posible, Atengámonos a las definiciones weberianas:
“llamamos racionalidad formal de una gestión económica al grado de cálculo que le es
técnicamente posible y que aplica realmente. Al contrario, llamamos racionalmente
material al grado en que el abastecimiento de bienes dentro de un grupo de hombres
(cualesquiera que sean sus límites) tenga lugar por medio de una acción social de carácter
económico orientada por determinados postulados de valor (cualesquiera que sea su clase),
de suerte que aquella acción fue contemplada, lo será o puede serlo, desde la perspectiva de
tales postulados de valor.” (23),
La racionalidad formal aquí, esto es, entrando en el terreno de la “vida
económica”, se refiere a la técnica, es una racionalidad con arreglo a fines.
Mientras que la racionalidad material es una racionalidad con arreglo avalo-
res, en la que intervienen las exigencias éticas, políticas, utilitarias, estamenta-
les, igualitarias, etc. Siendo los puntos de vista valorativos ilimitados.
De acuerdo con Weber, las normas que forjan una economía racional son
“1) distribución con arreglo a plan, entre el presente y el futuro (ahorro), de aquellas
utilidades con las cuales, cualesquiera que sean los fundamentos, creen poder contar los
sujetos económicos; 2) distribución con arreglo a plan, entre las varias posibilidades de
empleo, de las utilidades disponibles, siguiendo el rango de la estimada importancia de
aquellas: según su utilidad marginal. (...) 3) obtención con arreglo a plan -elaboración
y acarreo de aquellas utilidades cuyos medios de producción se encuentran todos dentro
del poder de disposición del sujeto económico. Una acción de esta especie, en el caso
plenamente racional, tiene lugar cuando la estimación de la intensidad del deseo excede,
a tenor del resultado esperado, la estimación del gasto, es decir: 1) al esfuerzo por los
trabajos requeridos, y 2) lo que de otra suerte representarían las otras formas de aplicación
de los bienes empleados y, por consiguiente, sus productos finales técnicamente posibles.
4) Adquisición con arreglo a plan de los poderes de disposición o de codisposición sobre
aquellas utilidades que a) ellas mismas o b) sus medios de producción se encuentran a
merced de poderes de disposición ajenos, o que c) están a la disposición de extraños, que
en su concurrencia dañan la propia provisión económica, mediante la creación de formas
de sociedad con los actuales poseedores de esos poderes de disposición o concurrentes” (24).
125
Convergencia Revista de Ciencias Sociales, núm. 6, 1994, Universidad Autónoma del Estado de México
Es decir: planificación del ahorro, planificación de la inversión, cálculo
costo-beneficio, reglas de transmisión de la propiedad. Sin embargo, estas
reglas que se refieren a la calculabilidad nada nos dicen respecto de la racio-
nalidad material,
“por el contrario, el concepto de racionalidad material es completamente equívoco. Significa
sólo este conjunto de cosas: que la consideración no se satisface con el hecho inequívoco
(relativamente) y puramente formal de que se proceda y calcule de modo «racional», con
arreglo a fines con los medios factibles técnicamente más adecuados” (25).
Ahora bien, ¿cuales son las posibilidades de conciliar la racionalidad for-
mal con la material? Weber no tiene, al respecto, una solución definitiva. Por
un lado afirma que
“la racionalidad formal y la material (cualquiera que sea el valor que la oriente) discrepan
en principio de toda circunstancia” (26),
Y que
“las racionalidades material y formal (en el sentido de una calculabilidad exacta) se
separan cabalmente entre sí en forma tan amplia como inevitable. Esta irracionalidad
fundamental e insoluble de la economía es la fuente de toda «problemática social»” (27),
Mientras que, por otro lado, sostiene que
“desde el punto de vista, como criterio racional, de la producción de un determinado mínimo
de abastecimiento material para un número máximo de hombres, la experiencia de los
últimos decenios muestra la coincidencia de la racionalidad formal y la material” (28).
Esta discrepancia en las afirmaciones weberianas se basa en que, como
afirma Gina Zabludovsky,
“Por un lado, enfatiza las diferencias conceptuales entre la racionalidad formal y la
material, pero, por el otro, afirma que la racionalidad formal está ligada a condiciones
materiales específicas, que son enumeradas como «supuestos para el grado máximo de
racionalidad formal» y que son: 1) Libertad de mercado de bienes, apropiación completa
de los propietarios de todos los medios de producción. 2) Libertad de empresa. 3) Trabajo
libre, libertad en el mercado de trabajo y libertad en la selección de los trabajadores. 4)
Técnica mecánica racional que permita la calculabilidad plena de las condiciones técnicas
de producción. 5) Administración Racional Formal y Derecho Racional Formal (…). 6)
Separación de lo más completa posible entre explotación y su destino y entre el capital de la
empresa y el patrimonio del propietario. 7) Ordenación del sistema monetario de modo tal
que sea lo más formalmente racional posible. Las características para que se de un óptimo
de racionalidad formal, coinciden con características del régimen capitalista. Para Weber
la racionalidad formal sólo es posible en el régimen de un libre cambio, sólo en este es
posible la calculabilidad” (29).
126
Javier Arzuaga Magnoni . El concepto de acción social en Max Weber
VI
Las conclusiones aquí parecen salir sobrando. Sin embargo, nunca está de
más realizar una síntesis de lo expuesto:
1. Weber nos propone un concepto de acción social que está definida por
la interacción entre los sujetos. En este sentido, y haciendo un esfuerzo
conceptual, parecería estar muy cerca de la concepción liberal, donde, tal
vez, el concepto fundamental es el intercambio.
2. El concepto mencionado es, sin embargo, mucho más complejo que el
elaborado por los liberales, por lo que el intento de homologarlo es, sim-
plemente, un reduccionismo.
3. La mayor complejidad se hace presente nuevamente cuando analizamos
el concepto de racionalidad, la cual no se reduce solamente al cálculo
costo-beneficio. En este aspecto Weber se distancia, mucho más que en
cualquier otro, de los postulados liberales contemporáneos.
4. Por lo dicho anteriormente, creo que el intento de homologar las teo-
rías mencionadas -la weberiana y la liberal- respecto de la acción social
responde a dos motivos: a) a una lectura extremadamente ideologizada
de Weber; b) a la necesidad de legitimar al liberalismo contemporáneo a
través de sólidas bases teóricas de la que muchas veces carece.
NOTAS
(1) Respecto de esta discusión véase: Lechner, Norbert: El proyecto neocon-
servador y la democracia; Flijfish, Angel: La polis censitasea: la política y
el mercado; Aguilar Villanueva, Luis: Política y racionalidad administra-
tiva; Aguilar Villanueva, Luis: El individualismo metodológico de Max
Weber; entre otros.
(2) en Economía y sociedad, pág. 5.
(3) Recordemos que Weber entiende por «sentido» “el sentido mentado y
subjetivo de los sujetos de la acción, bien a) existe el hecho: i) en un caso
históricamente dado, ii) como promedio y de un modo aproximado,
en una determinada masa de caos; bien b) como construido en un tipo
ideal con actores de este carácter. En modo alguno se trata de un sentido
«objetivamente justo» o de un sentido «verdadero» metafísicamente
fundado”. En Economía... op. cit. pág. 6.
(4) en Economía... op. cit. pág. 5.
(5) en Economía... op. cit. pág. 19.
(6) en Economía... op. cit. pág. 20.
127
Convergencia Revista de Ciencias Sociales, núm. 6, 1994, Universidad Autónoma del Estado de México
(7) en Economía... op. cit. pág. 18.
(8) en Economía... op. cit. pág. 25.
(9) Para Weber, “«Validez» de un orden significa para nosotros algo más que
una regularidad en el desarrollo de la acción social simplemente determi-
nada por la costumbre o por una situación de intereses. (...) Al contenido
de sentido» de una relación social le llamamos a) «orden» cuando la
acción se orienta (por término medio o aproximadamente) por «máxi-
mas» que pueden ser señaladas. Y sólo hablaremos, b) de una «validez»
de este orden cuando la orientación de hecho por aquellas máximas tiene
lugar porque en algún grado significativo (es decir, en un grado que pese
prácticamente) aparecen válidas para la acción, es decir, como obligato-
rias o como modelos de conducta”.
(10) en Economía... op. cit. pág. 27.
(11) Cfr. North, Douglas C.: Estructura y cambio en la historia económica.
(12) “Mancur Olson presentó a mediados de los años sesenta una formu-
lación vigorosa e influyente de esta cuestión en su libro The logic of
Collective Action. Allí demostraba Olson la improbabilidad de que los
ciudadanos individuales participen en la acción colectiva aunque los be-
neficios del resultado probable de esa acción para el individuo pudieran
superar a los costos de la participación. La razón es el famoso fenóme-
no del «viaje gratis»: dado que el resultado de la acción colectiva (si la
suponemos eficaz) es un bien público que pueden disfrutar todos inde-
pendientemente de la participación previa, el Individuo se ve tentado
a negar su aportación con la esperanza de Que otros se sacrifiquen por
él. En consecuencia, todos esperan que otro actúe primero, y no ocurre
nada” (en Hirschman, Albert O.: Interés privado y acción pública, pág.
88-89). Sin embargo, “hay una gran realización asociada a los esfuerzos
del ciudadano por la felicidad pública. En efecto, estos esfuerzos se
comparan a menudo con las experiencias agradables de comer y beber:
decimos que los ciudadanos «tienen hambre y sed de justicia», y Toc-
queville se refiri6 al “ansia de la libertad” que ha desarrollado perdurable-
mente «Un puñado de nosotros». Es en la lucha misma por la justicia y
la libertad que se sacian la sed y el ansia ¿Quién querrá entonces perderse
todo es placer activo y obtener un viaje gratis a lo que es a lo sumo el re-
sultado cómodo, y a menudo decepcionante, de esos procesos? En estas
circunstancias, la elección de un viaje gratuito equivaldría a declinar una
comida deliciosa y tragarse en su lugar una pastilla productora de sacie-
dad que ni siquiera es particularmente efectiva” (en Hirschman, Albert
O.: Interés privado y acción pública pág. 102).
128
Javier Arzuaga Magnoni . El concepto de acción social en Max Weber
(13) Nos referimos, fundamentalmente, a su artículo: El concepto de racio-
nalidad en la obra de Max Weber.
(14) en El concepto de racionalidad... op. cit. pág. 40.
(15) en El concepto de racionalidad... op. cit. pág. 41-42. 1
(16) en El concepto de racionalidad... op. cit. pág. 42-43. (17) en En torno
del concepto de racionalidad en Max Weber, pág. 81.
(18) en El concepto de racionalidad... op. cit. pág. 43.
(19) en El concepto de racionalidad... op. cit. pág. 39.
(20) en En torno del concepto de... op. cit. pág. 82-83-84.
(21) en El concepto de racionalidad... op. cit. pág. 43.
(22) en Teoría de la acción comunicativa, Tomo 1, Racionalidad de la acción
y racionalización social, pág. 230-231.
(23) en Economía... op. cit. pág. 64.
(24) en Economía... op. cit. pág. 52.
(25) en Economía... op. cit. pág. 64.
(26) en Economía... op. cit. pág. 83.
(27) en Economía... op. cit. pág. 85.
(28) en Economía... op. cit. pág. 83.
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Lechner, Norbert. “El proyecto neoconservador y la democracia”, en Labas-
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1987,
Zabludovsky, Gina “Racionalidad formal y material: Max Weber y el Pensa-
miento Neoconservador”, Revista Mexicana de Ciencias Políticas y So-
ciales, Nº 117-118, jul-dic 1984.

130
 No toda dominación se sirve del medio económico. Y todavía menos
tiene toda dominación fines económicos. Pero toda dominación sobre una
pluralidad de hombres requiere de un modo normal (no absolutamente
siempre) un cuadro administrativo (ver cap. I § 12); es decir, la
probabilidad, en la que se puede confiar, de que se dará una actividad,
dirigida a la ejecución de sus ordenaciones generales y mandatos
concretos, por parte de un grupo de hombres cuya obediencia se espera.
Este cuadro administrativo puede estar ligado a la obediencia de su señor (o
señores) por la costumbre, de un modo puramente afectivo, por intereses
materiales o por motivos ideales (con arreglo a valores). La naturaleza de
estos motivos determina en gran medida el tipo de dominación. Motivos
puramente materiales y racionales con arreglo a fines como vínculo entre el
imperante y su cuadro implican aquí, como en todas partes, una relación
relativamente frágil. Por regla general se le añaden otros motivos: afectivos
o racionales con arreglo a valores. En casos fuera de lo normal pueden
éstos ser los decisivos. En lo cotidiano domina la costumbre y con ella
intereses materiales, utilitarios, tanto en ésta como en cualquiera otra
MAX WEBER relación. Pero la costumbre y la situación de intereses, no menos que los
motivos puramente afectivos y de valor (racionales con arreglo a valores),
no pueden representar los fundamentos en que la dominación confía.
Normalmente se les añade otro factor: la creencia en la legitimidad.
ECONOMIA Y SOCIEDAD De acuerdo con la experiencia ninguna dominación se contenta
voluntariamente con tener como probabilidades de su persistencia motivos
puramente materiales, afectivos o racionales con arreglo a valores. Antes
bien, todas procuran despertar y fomentar la creencia en su “legitimidad”.
Según sea la clase de legitimidad pretendida es fundamentalmente diferente
PRIMERA PARTE: TEORIA DE LAS CATEGORIAS tanto el tipo de la obediencia, como el del cuadro administrativo destinado
SOCIOLOGICAS a garantizarla, como el carácter que toma el ejercicio de la dominación. Y
también sus efectos. Por eso, parece adecuado distinguir las clases de
III. LOS TIPOS DE DOMINACIÓN dominación según sus pretensiones típicas de legitimidad. Para ello es
conveniente partir de relaciones modernas y conocidas.
1. LAS FORMAS DE LEGITIMIDAD 1. Tan sólo los resultados que se obtengan pueden justificar que se haya
tomado este punto de partida para la clasificación y no otro. No puede ser
§ 1. Debe entenderse por “dominación”, de acuerdo con la definición en esto un inconveniente decisivo el que por ahora se pospongan para ser
ya dada (cap. I,§ 16), la probabilidad de encontrar obediencia dentro de un añadidas otras características distintivas típicas. La “legitimidad” de una
grupo determinado para mandatos específicos (o para toda clase de dominación tiene una importancia que no es puramente “ideal” -aunque no
mandatos). No es, por tanto, toda especie de probabilidad de ejercer sea más que por el hecho de que mantiene relaciones muy determinadas
“poder” o “influjo” sobre otros hombres. En el caso concreto esta con la legitimidad de la “propiedad”.
dominación (“autoridad”), en el sentido indicado, puede descansar en los 2. No toda “pretensión” convencional o jurídicamente garantizada
más diversos motivos de sumisión: desde la habituación inconsciente hasta debe llamarse “relación de dominación”. Pues de esta suerte podría decirse
lo que son consideraciones puramente racionales con arreglo a fines. Un que el trabajador en el ámbito de la pretensión de su salario es “señor” del
determinado mínimo de voluntad de obediencia, o sea de interés (externo o patrono, ya que éste a demanda del ejecutor judicial, está a su disposición.
interno) en obedecer, es esencial en toda relación auténtica de autoridad. En verdad, es formalmente sólo una parte “acreedora” a la realización de
ciertas prestaciones en un determinado cambio de servicios. Sin embargo,
el concepto de una relación de dominación no excluye naturalmente el que
haya podido surgir por un contrato formalmente libre: así en la dominación
del patrono sobre el obrero traducida en las instrucciones y ordenanzas de
su trabajo o en la dominación del señor sobre el vasallo que ha contraído
libremente el pacto feudal. El que la obediencia por disciplina militar sea
formalmente “obligada” mientras la que impone la disciplina de taller es
formalmente “voluntaria”, no altera para nada el hecho de que la disciplina
de taller implica también sumisión a una autoridad (dominación). También
la posición del funcionario se adquiere por contrato y es denunciable, y la
relación misma de “súbdito” puede ser aceptada y (con ciertas limitaciones)
disuelta voluntariamente. La absoluta carencia de una relación voluntaria
sólo se da en los esclavos. Tampoco, por otra parte, debe llamarse
“dominación” a un poder “económico” determinado por una situación de
monopolio; es decir, en este caso, por la posibilidad de “dictar” a la otra
parte las condiciones del negocio; su naturaleza es idéntica a la de toda otra
“influencia” condicionada por cualquiera otra superioridad: erótica,
deportiva, dialéctica, etc. Cuando un gran banco se encuentra en situación
de forzar a otros bancos a aceptar un cartel de condiciones, esto no puede
llamarse, sin más, “dominación”, mientras no surja una relación de
obediencia inmediata: o sea, que las disposiciones de la dirección de aquel
banco tengan la pretensión y la probabilidad de ser respetadas puramente
en cuanto tales, y sean controladas en su ejecución. Naturalmente, aquí
como en todo la transición es fluida: entre la simple responsabilidad por
deudas y la esclavitud por deudas existen toda suerte de gradaciones
intermedias. Y la posición de un “salón” puede llegar hasta los límites de
una situación de poder autoritario, sin ser por eso necesariamente
“dominación”. Con frecuencia no es posible en la realidad una separación
rigurosa, pero por eso mismo es más imperiosa la necesidad de conceptos
claros.
3. La “legitimidad” de una dominación debe considerarse sólo como
una probabilidad, la de ser tratada prácticamente como tal y mantenida en
una proporción importante. Ni con mucho ocurre que la obediencia a una
dominación esté orientada primariamente (ni siquiera siempre) por la
creencia en su legitimidad. La adhesión puede fingirse por individuos y
grupos enteros por razones de oportunidad, practicarse efectivamente por
causa de intereses materiales propios, o aceptarse como algo irremediable
en virtud de debilidades individuales y de desvalimiento. Lo cual no es
decisivo para la clasificación de una dominación. Más bien, su propia
pretensión de legitimidad, por su índole la hace “válida” en grado
relevante, consolida su existencia y codetermina la naturaleza del medio de
dominación. Es más, una dominación puede ser tan absoluta -un caso
frecuente en la práctica- por razón de una comunidad ocasional de intereses
entre el soberano y su cuadro (guardias personales, pretorianos, guardias
“rojos” o “blancos”) frente a los dominados, y encontrarse de tal modo
asegurada por la impotencia militar de éstos, que desdeñe toda pretensión
de “legitimidad”. Sin embargo, aun en este caso, la clase de relación de la
legitimidad entre el soberano y su cuadro administrativo es muy distinta
según sea la clase del fundamento de la autoridad que entre ellos exista,
siendo decisiva en gran medida para la estructura de la dominación, como
se mostrará más adelante.
4. “Obediencia” significa que la acción del que obedece transcurre
como si el contenido del mandato se hubiera convertido, por sí mismo, en
máxima de su conducta; y eso únicamente en méritos de la relación formal
de obediencia, sin tener en cuenta la propia opinión sobre el valor o
desvalor del mandato como tal.
5. Desde un punto de vista puramente psicológico la cadena causal
puede mostrarse diferente, puede ser, especialmente, el “inspirar” o la
“endopatía”. Esta distinción, sin embargo, no es utilizable en la
construcción de los tipos de dominación.
6. El ámbito de la influencia autoritaria de las relaciones sociales y
de los fenómenos culturales es mucho mayor de lo que a primera vista
parece. Valga como ejemplo la suerte de dominación que se ejerce en la
escuela, mediante la cual se imponen las formas de lenguaje oral y escrito
que valen como ortodoxas. Los dialectos que funcionan como lenguajes de
cancillería de una asociación política autocéfala, es decir, de sus señores,
se convierten en su forma de lenguaje y escritura ortodoxa y han
determinado las separaciones “nacionales” (por ejemplo, Holanda y
Alemania). La autoridad de los padres y de la escuela llevan su influencia
mucho más allá de aquellos bienes culturales de carácter (aparentemente)
formal, pues conforma a la juventud y de esa manera a los hombres.
7. El que el dirigente y el cuadro administrativo de una asociación
aparezcan según la forma como “servidores” de los dominados, nada
demuestra respecto del carácter de “dominación”. Más tarde se hablará
particularmente de las situaciones de hecho de la llamada “democracia”.
Hay, empero, que atribuirle en caso todos los casos imaginables un mínimo
de poder decisivo de mando, y en consecuencia de “dominación”.
§ 2. Existen tres tipos puros de dominación legítima. El fundamento
primario de su legitimidad puede ser:
1. De carácter racional: que descansa en la creencia en la legalidad de
ordenaciones estatuidas y de los derechos de mando de los llamados por
esas ordenaciones a ejercer la autoridad (autoridad legal).
2. De carácter tradicional: que descansa en la creencia cotidiana en
la santidad de las tradiciones que rigieron desde lejanos tiempos y en la
legitimidad de los señalados por esa tradición para ejercer la autoridad
(autoridad tradicional).
3. De carácter carismático: que descansa en la entrega extracotidiana
a la santidad, heroísmo o ejemplaridad de una persona y a las ordenaciones
por ella creadas o reveladas (llamada) (autoridad carismática).
En el caso de la autoridad legal se obedecen las ordenaciones
impersonales y objetivas legalmente estatuidas y las personas por ellas
designadas, en méritos éstas de la legalidad formal de sus disposiciones
dentro del círculo de su competencia. En el caso de la autoridad tradicional
se obedece a la persona del señor llamado por la tradición y vinculado por
ella (en su ámbito) por motivos de piedad (pietas), en el círculo de lo que
es consuetudinario. En el caso de la autoridad carismática se obedece al
caudillo carismáticamente calificado por razones de confianza personal en
la revelación, heroicidad o ejemplaridad, dentro del círculo en que la fe en
su carisma tiene validez.
1. La utilidad de esta división sólo puede mostrarla el rendimiento
sistemático que con ella se busca. El concepto de “carisma” (gracia) se ha
tomado de la terminología del cristianismo primitivo. Con respecto a la
hierocracia cristiana Rudolf Sohm ha sido el primero que en su
Kirchenrecht (derecho eclesiástico) empleó el concepto, aunque no la
terminología; otros (por ejemplo, Hall, Enthusiasmus und Bussgewalt,
“Entusiasmo y poder expiatorio”) destacaron ciertas consecuencias
importantes.
2. El que ninguno de los tres tipos ideales -que van a estudiarse en lo
que sigue- acostumbre a darse “puro” en la realidad histórica, no debe
impedir aquí, como en parte alguna, la fijación conceptual en la forma más
pura posible de su construcción. Más tarde habrá de considerarse (§§11ss.)
la transformación del carisma puro al ser absorbido por lo cotidiano, y de
esa manera se hará mayor la conexión con las formas empíricas de
dominación. Pero aun entonces tiene validez para todo fenómeno empírico
e histórico de dominación, que nunca constituye “un libro abierto” en
donde todo se declare. Y la tipología sociológica ofrece al trabajo histórico
concreto por lo menos la ventaja, con frecuencia nada despreciable, de
poder decir en el caso particular de una forma de dominación lo que en ella
hay de “carismático”, de “carisma hereditario”, de “carisma institucional”,
de “patriarcal” (§7), de “burocrático” (§4). de “estamental”, etc., o bien en
lo que se aproxima a uno de estos tipos; y asimismo la ventaja de trabajar
con conceptos pasablemente unívocos. Pero con todo, estamos muy lejos
de creer que la realidad histórica total se deje “apresar” en el esquema de
conceptos que vamos a desarrollar.
2. LA DOMINACIÓN LEGAL CON ADMINISTRACIÓN
BUROCRÁTICA
Advertencia preliminar: partimos aquí intencionalmente de la forma
de administración específicamente moderna, para poderla contrastar
después con las otras.
§3. La dominación legal descansa en la validez de las siguientes
ideas, entrelazadas entre si:
1. Que todo derecho, “pactado” u “otorgado”, puede ser estatuido de
modo racional -racional con arreglo a fines o racional con arreglo a valores
(o ambas cosas)-, con la pretensión de ser respetado, por lo menos, por los
miembros de la asociación; y también regularmente por aquellas personas
que dentro del ámbito de poder de la asociación (en las territoriales: dentro
de su dominio territorial) realicen acciones sociales o entren en relaciones
sociales declaradas importantes por la asociación.
2. Que todo derecho según su esencia es un cosmos de reglas
abstractas, por lo general estatuidas intencionalmente; que la judicatura
implica la aplicación de esas reglas al caso concreto; y que la
administración supone el cuidado racional de los intereses previstos por las
ordenaciones de la asociación, dentro de los límites de las normas jurídicas
y según principios señalables que tienen la aprobación o por lo menos
carecen de la desaprobación de las ordenaciones de la asociación.
3. Que el soberano legal típico, la “persona puesta a la cabeza”, en
tanto que ordena y manda, obedece por su parte al orden impersonal por el
que orienta sus disposiciones.
Lo cual vale para el soberano legal que no es “funcionario”, por
ejemplo: el presidente electivo de un estado.
4. Que -tal como se expresa habitualmente- el que obedece sólo lo
hace en cuanto miembro de la asociación y sólo obedece “al derecho”.
Como miembro de la unión, del municipio, de la iglesia; en el estado:
ciudadano.
5. En relación con el número 3 domina la idea de que los miembros
de la asociación, en tanto que obedecen al soberano, no lo hacen por
atención a su persona, sino que obedecen a aquel orden impersonal; y que
sólo están obligados a la obediencia dentro de la competencia limitada,
racional y objetiva, a él otorgada por dicho orden.
Las categorías fundamentales de la dominación legal son, pues:
1. Un ejercicio continuado, sujeto a ley, de funciones, dentro de
2. una competencia, que significa:
a) un ámbito de deberes y servicios objetivamente limitado en
virtud de una distribución de funciones.
b) con la atribución de los poderes necesarios para su realización,
y
 c) con fijación estricta de los medios coactivos eventualmente
admisibles y el supuesto previo de su aplicación.
Una actividad establecida de esa suerte se llama “magistratura” o
“autoridad” (Behörde).
“Autoridades” en este sentido existen, lo mismo que en el “estado” y
la “iglesia”, en las grandes explotaciones privadas, ejércitos y
partidos. Una “magistratura” en el sentido de esta terminología es el
presidente electivo de la república (o el gabinete ministerial, o los
“diputados por elección”). Estas categorías no nos interesan, sin
embargo, ahora. No toda “magistratura” posee en igual sentido
“poderes de mando”; pero esta separación no interesa aquí.
A esto hay que añadir:
3. El principio de jerarquía administrativa, o sea la ordenación de
“autoridades” fijas con facultades de regulación e inspección y con el
derecho de queja o apelación ante las “autoridades” superiores por parte de
las inferiores. La cuestión de si la instancia superior puede alterar con otra
“mas justa” la disposición apelada y en qué condiciones en este caso, o si
para ello ha de delegar en el funcionario inferior, tiene muy distintas
soluciones.
4. Las “reglas” según las cuales hay que proceder pueden ser
a) técnicas o
b) normas.
Su aplicación exige en ambos casos, para que se logre la
racionalidad, una formación profesional. Normalmente sólo participa en el
cuadro administrativo de una asociación el calificado profesionalmente
para ello mediante pruebas realizadas con éxito; de modo que sólo el que
posea esas condiciones puede ser empleado como funcionario. Los
“funcionarios” forman el cuadro administrativo típico de las asociaciones
racionales, sean éstas políticas, hierocráticas, económicas (especialmente,
capitalistas) o de otra clase.
5. Rige (en el caso racional) el principio de la separación plena entre
el cuadro administrativo y los medios de administración y producción. Los
funcionarios, empleados y trabajadores al servicio de una administración
no son propietarios de los medios materiales de administración y
producción, sino que reciben éstos en especie o dinero y están sujetos a
rendición de cuentas. Existe el principio de la separación completa entre el
patrimonio público, del cargo (o de la explotación: capital) y el patrimonio
privado (hacienda individual) y entre la “oficina” y el “hogar”.
6. En el caso más racional no existe apropiación de los cargos por
quien los ejerce. Donde se da un “derecho al cargo” (como, por ejemplo,
entre los jueces y actualmente en partes crecientes de la burocracia y el
proletariado) no sirve generalmente a un fin de apropiación por parte del
funcionario, sino de aseguramiento del carácter puramente objetivo
(“independiente”), sólo sujeto a normas, de su trabajo en el cargo.
7. Rige el principio administrativo de atenerse al expediente, aun allí
donde las declaraciones orales sean de hecho la regla o estén hasta
prescritas; por lo menos se fijan por escrito los considerandos, propuestas y
decisiones, así como las disposiciones y ordenanzas de toda clase. El
expediente y la actividad continuada por el funcionario hacen que la oficina
sea la médula de toda forma moderna en la actividad de las asociaciones.
8. La dominación legal puede adoptar formas muy distintas, de las
que hablaremos luego particularmente. En lo que sigue se analizará en su
significación de tipo ideal lo que en la mayor parte de los casos es la
estructura pura de dominación del cuadro administrativo: la “burocracia”.
El que se prescinda de la naturaleza típica del dirigente, se debe a
circunstancias que luego se harán perfectamente comprensibles. Tipos
muy importantes de dominación racional pertenecen formalmente por
su dirigente a otros tipos (carismático-hereditarios: monarquía
hereditaria; carismático-plebiscitarios: presidente); otros son
materialmente racionales en muchas de sus partes, pero se encuentran
construidos según una forma intermedia entre la burocracia y el
carismatismo (gobiernos de gabinete); otros, por último, están
conducidos (ministerios de partido) por los dirigentes (burocráticos o
carismáticos) de otras asociaciones (partidos). El tipo de la
administración legal y racional es susceptible de aplicación universal,
y es lo importante en la vida cotidiana. Pues para la vida cotidiana
dominación es primariamente “administración”.
§4. El tipo más puro de dominación legal es aquel que se ejerce por medio
de un cuadro administrativo burocrático. Sólo el dirigente de la asociación
posee su posición de imperio, bien por apropiación, bien por elección o por
designación de su predecesor. Pero sus facultades de mando son también
“competencias” legales. La totalidad del cuadro administrativo se
compone, en el tipo más puro, de funcionarios individuales (“monocracia”
en oposición a “colegialidad” de la que se hablará luego), los cuales.
1) personalmente libres, se deben sólo a los deberes objetivos de su
cargo,
2) en jerarquía administrativa rigurosa,
3) en competencias rigurosamente fijadas,
4) en virtud de un contrato, o sea (en principio) sobre la base de libre
elección según
5) calificación profesional que fundamenta su nombramiento -en el
caso más racional: por medio de ciertas pruebas o del diploma que certifica
su calificación-;
 6) son retribuidos en dinero con sueldos fijos, con derecho a pensión
las más de las veces; son revocables siempre a instancia del propio
funcionario y en ciertas circunstancias (particularmente en los
establecimientos privados) pueden también ser revocados por parte del que
manda; su retribución está graduada primeramente en relación con el rango
jerárquico, luego según la responsabilidad del cargo y, en general, según el
principio del “decoro estamental” (cap. IV).
7) ejercen el cargo como su única o principal profesión,
8) tienen ante sí una “carrera”, o “perspectiva” de ascensos y avances
por años de ejercicio, o por servicios o por ambas cosas, según juicio de sus
superiores,
9) trabajan con completa separación de los medios administrativos y
sin apropiación del cargo,
10) y están sometidos a una rigurosa disciplina y vigilancia
administrativa.
Este orden puede, en principio, aplicarse igualmente a
establecimientos económicos, caritativos o cualesquiera otros de carácter
privado que persigan fines materiales o ideales, y a asociaciones políticas o
hierocráticas, lo que puede mostrarse históricamente (en aproximación
mayor o menor al tipo puro).
1. Así por ejemplo, la burocracia en las clínicas privadas es en
principio de igual carácter que la de los hospitales de fundaciones u
órdenes religiosas. La llamada moderna “capellanocracia”: la
expropiación de los antiguos “beneficios eclesiásticos”, generalmente
apropiados, así como el episcopado universal (como “competencia”
formal universal) y la infalibilidad (como “competencia” material,
sólo válida “ex cathedra”, en el cargo, por tanto bajo la típica
separación del “cargo” y la actividad “privada”) son fenómenos
típicamente burocráticos. Lo mismo en las explotaciones capitalistas,
y tanto más cuanto mayores sean; no menos en el funcionamiento de
los partidos (de lo que se hablará luego en particular) y también en el
moderno ejército burocrático conducido por funcionarios militares de
tipo especial, llamados oficiales.
2. La dominación burocrática se ofrece en forma más pura allí donde
rige con mayor fuerza el principio del nombramiento de los
funcionarios. Una jerarquía de funcionarios electivos no existe con
igual sentido que una jerarquía de funcionarios nombrados; por lo
pronto la disciplina no puede nunca naturalmente alcanzar idéntica
severidad allí donde el funcionario subordinado depende en igual
forma que el superior de una elección, y no precisamente del juicio de
este último (ver sobre funcionarios electivos, §14).
3. Es esencial en la moderna burocracia el contrato administrativo de
nombramiento, o sea, la libre selección. Allí donde funcionarios
serviles (esclavos, ministeriales) sirvan en articulación jerárquica con
competencias objetivas, o sea de manera formalmente burocrática,
hablaremos propiamente de una “burocracia patrimonial”.
4. El grado de calificación profesional está en constante crecimiento
en la burocracia. Incluso el funcionario sindical o de partido necesita
también de un saber profesional (empíricamente adquirido). El que los
modernos “ministros” y “presidentes” sean los únicos “funcionarios”
que no requieren la calificación profesional demuestra: que son
funcionarios sólo en sentido formal pero no en sentido material, de
igual modo que el director general (gerente) de una gran compañía
anónima. La situación de empresario capitalista representa algo tan
plenamente “apropiado” como la de monarca. La dominación
burocrática tiene, pues, en su cima inevitablemente un elemento, por
lo menos, que no es puramente burocrático. Representa tan sólo una
categoría de la dominación por medio de un cuadro administrativo
especial.
5. La retribución fija es lo normal (la apropiación de emolumentos se
denomina “prebenda”; concepto §7). Lo mismo el que sea en dinero.
Esto no es en modo alguno esencial conceptualmente, pero
corresponde al tipo con la máxima pureza (asignaciones en especie
tienen carácter “prebendario”, la prebenda es normalmente una
categoría de la apropiación de cargos y probabilidades lucrativas).
Pero también aquí la transición es fluida, como lo muestran esos
mismos ejemplos. Las apropiaciones por medio de arriendo, compra y
prenda de cargos corresponden a una categoría distinta que la
burocracia pura (§7,1).
6. “Cargos” en calidad de “profesión accesoria”, y sobre todo los
“cargos honoríficos”, pertenecen a otra categoría de la que luego
hablaremos (§14). El funcionario típicamente “burocrático” tiene su
cargo como profesión fundamental.
7. La separación de los medios administrativos se lleva a cabo
exactamente en igual sentido en la burocracia pública y en la
burocracia privada (por ejemplo: en las grandes empresas capitalistas).
8. Más adelante (§15) se tratará de las “magistraturas” (Behörde)
colegiales. Éstas, de hecho, han ido perdiendo rápidamente terreno
frente a la dirección monocrática y las más de las veces también de un
modo formal ( por ejemplo: hace ya mucho tiempo que en Prusia
desaparecieron los gobiernos “colegiados” ante los gobiernos
monocráticos de presidente). Es decisivo aquí el interés por una
administración más rápida y con directivas constantes, libre de los
compromisos y variaciones de opinión de la mayoría.
 9. Es evidente que los modernos oficiales del ejército representan
una categoría de funcionarios por nombramiento, si bien con
características estamentales de las que luego se hablará (cap.II), en
completa oposición, primero, con los caudillos electivos; segundo con
los condotieros carismáticos; tercero, con los oficiales vinculadores de
los cargos militares (§ 7 a, final). Las transiciones pueden ser fluídas.
Los “servidores” patrimoniales separados de los medios
administrativos y los empresarios capitalistas de un ejército, así como
frecuentemente también los empresarios capitalistas privados, han
sido los precursores de la burocracia moderna. De esto se hablará más
tarde en particular.
§5. La administración burocrática pura, o sea, la administración
burocrático-monocrática, atenida al expediente, es a tenor de toda la
experiencia la forma más racional de ejercerse una dominación; y lo es en
los sentidos siguientes: en precisión, continuidad, disciplina, rigor y
confianza; calculabilidad, por tanto, para el soberano y los interesados;
intensidad y extensión en el servicio; aplicabilidad formalmente universal a
toda suerte de tareas; y susceptibilidad técnica de perfección para alcanzar
el óptimo en sus resultados. El desarrollo de las formas “modernas” de
asociaciones en toda clase de terrenos (estado, iglesia, ejército, partido,
explotación económica, asociación de interesados, uniones, fundaciones y
cualesquiera otras que pudieran citarse) coincide totalmente con el
desarrollo e incremento creciente de la administración burocrática: su
aparición es, por ejemplo, el germen del estado moderno occidental. A
pesar de todos los ejemplos en contrario, sean éstos de representaciones
colegiadas de interesados, comités parlamentarios, dictaduras de
“consejos”, funcionarios honorarios o jueces no profesionales (y sobre
todo, a pesar de los denuestos contra la “santa burocracia”), no debe uno
dejarse engañar y perder de vista que todo trabajo continuado se realiza
por funcionarios en sus oficinas. Toda nuestra vida cotidiana está tejida
dentro de ese marco. Pues si la administración burocrática es en general -
caeteris paribus- la más racional desde el punto de vista técnico-formal,
hoy es, además, sencillamente inseparable de las necesidades de la
administración de masas (personales o materiales). Se tiene que elegir entre
la burocratización y el dilettantismo de la administración; y el gran
instrumento de la superioridad de la administración burocrática es éste: el
saber profesional especializado, cuyo carácter imprescindible está
condicionado por los caracteres de la técnica y economía modernas de la
producción de bienes, siendo completamente indiferente que tal producción
sea en la forma capitalista o en la socialista. (Esta última, de querer
alcanzar iguales resultados técnicos, daría lugar a un extraordinario
incremento de la burocracia profesional). Y lo mismo que los dominados
sólo pueden defenderse normalmente de una dominación burocrática
existente mediante la creación de una contraorganización propia,
igualmente sometida a la burocratización, así también el aparato
burocrático mismo está ligado a la continuidad de su propio
funcionamiento por intereses compulsivos tanto materiales como objetivos,
es decir, ideales. Sin ese aparato, en una sociedad que separa a los
funcionarios, empleados y trabajadores de los medios administrativos, y
que requiere de modo indispensable la disciplina y la formación
profesional, cesaría toda posibilidad de existencia par todos con excepción
de los que todavía están en posesión de los medios de abastecimiento
(campesinos). La burocracia continúa funcionando para la revolución
triunfante o el enemigo en ocupación, lo mismo que lo hacía con el
gobierno hasta ese momento legal. La cuestión es siempre ésta: ¿quién
domina el aparato burocrático existente? Y siempre esa dominación tiene
ciertas limitaciones para el no profesional: el consejero profesional impone
las más de las veces a la larga su voluntad al ministro no profesional. La
necesidad de una administración más permanente, rigurosa, intensiva y
calculable, tal como la creó -no solamente él, pero ciertamente y de modo
innegable, él ante todo- el capitalismo (sin la que no puede subsistir y que
todo socialismo racional tendrá que aceptar e incrementar), determina el
carácter fatal de la burocracia como médula de toda administración de
masas. Sólo el pequeño instituto (político, hierocrático, económico, etc.),
podría prescindir ampliamente de ella. De igual manera que el capitalismo
en el estadio actual de su desarrollo fomenta la burocracia -aunque uno y
otra provengan históricamente de distintas raíces- asimismo, porque desde
el punto de vista fiscal aporta los necesarios medios en dinero, constituye el
fundamento económico más racional sobre el que puede subsistir aquélla
en su forma también más racional.
Junto a los supuestos fiscales existen para la burocracia condiciones
esenciales de carácter técnico en los medios de comunicación. Su precisión
exige el ferrocarril, el teléfono, el telégrafo, y está ligada a éstos de modo
creciente. En esto ninguna alteración podría introducir un orden socialista.
El problema radicaría (ver cap. II, §12) en si éste sería capaz de crear
condiciones parecidas para una administración racional, que en este caso
significaría una administración burocrática rígida, sometida a reglas aún
más rigurosamente formales que las existentes en el orden capitalista. En
caso contrario, nos encontraríamos de nuevo con una de aquellas grandes
irracionalidades: la antinomia entre la racionalidad formal y material que
tantas veces ha de constatar la sociología.
La administración burocrática significa: dominación gracias al saber:
éste representa su carácter racional fundamental y específico. Mas allá de la
situación de poder condicionada por el saber de la especialidad la
burocracia (o el soberano que de ella se sirve) tiene la tendencia a
acrecentar aún más su poder por medio del saber de servicio: conocimiento
de hechos adquiridos por las relaciones del servicio o “depositado en el
expediente”. El concepto de “secreto profesional”, no exclusivo pero si
específicamente burocrático -comparable, por ejemplo, al conocimiento de
los secretos comerciales de una empresa frente al saber técnico- procede de
este impulso de poderío.
Superior en saber a la burocracia -conocimiento de la especialidad de los
hechos dentro del círculo de sus intereses- sólo es, regularmente, el
interesado privado de una actividad lucrativa. Es decir, el empresario
capitalista. Es realmente la única instancia inmune (o al menos
relativamente) frente a la ineludibilidad de la dominación científico-
racional de la burocracia. Todos los demás, en las asociaciones de masas,
están irremisiblemente sometidos al imperio burocrático, en igual forma
que la producción en masa lo esta al dominio de las máquinas de precisión.
La dominación burocrática significa socialmente en general:
1- La tendencia a la nivelación en interés de una posibilidad
universal de reclutamiento de los mas calificados profesionalmente.
2- La tendencia a la plutocratización en interés de una formación
profesional que haya durado el mayor tiempo posible ( a veces hasta el
final de la treintena ).
3- La dominación de la impersonalidad formalista: sine ira et studio,
sin odio y sin pasión, o sea sin “amor” y sin “entusiasmo”, sometida tan
solo a la presión del deber estricto; “sin acepción de personas”,
formalmente igual para todos, es decir, para todo interesado que se
encuentre en igual situación de hecho: así lleva el funcionario ideal su
oficio.
Empero, así como la burocratización crea la nivelación estamental (según
la tendencia normal, que también la historia muestra de un modo regular),
toda nivelación social -en cuanto da de lado a los que imperaban en forma
estamental en virtud de apropiación del poder administrativo y de los
medios administrativos, y en la medida en que, en interés de la , elimina a
los que ejercían la administración en forma en méritos de la propiedad-
fomenta al contrario la burocratización, que en todas partes es la sombra
inseparable de la creciente democracia de masas. (De esto se tratará con
más detalle en otra conexión)
El normal de la burocracia racional, hablando en términos generales, es el
siguiente:
1. Formalismo, exigido ante todo para garantizar las oportunidades -
probabilidades- personales de vida de los interesados, cualquiera que sea su
clase -porque de otra suerte la arbitrariedad seria la consecuencia y el
formalismo es la línea de menor resistencia. En contradicción aparente y en
parte real con esta tendencia de esa clase de intereses está la
2. inclinación de los burócratas a llevar a cabo sus tareas administrativas de
acuerdo con criterios utílitario-materiales en servicio de los dominados,
hechos felices de esta suerte. Sólo que este utilitarismo material suele
manifestarse revestido con la exigencia de los correspondientes
reglamentos -por su parte: formales de nuevo y en la mayoría de los casos
tratados de modo formalista. (Sobre esto, en la sociología del derecho.)
Esta tendencia hacia una racionalidad material encuentra apoyo por parte
de aquellos dominados que no pertenecen a la capa de los interesados en la
de las probabilidades poseídas a que hace referencia el número 1. La
problemática enraizada en lo anterior pertenece a la teoría de la
3. DOMINACION TRADICIONAL
§ 6. Debe entenderse que una dominación es tradicional cuando su
legitimidad descansa en la santidad de ordenaciones y poderes de mando
heredados de tiempos lejanos, , creyéndose en ella en méritos de esa
santidad. El señor o los señores están determinados en virtud de reglas
tradicionalmente recibidas. La , en el caso más sencillo, es primariamente
una determinada por una comunidad de educación. El soberano no es un ,
sino un señor personal, su cuadro administrativo no está constituido por
sino por , los dominados no son de la asociación sino: 1) (§ 7 a, o 2) . Las
relaciones del cuadro administrativo para con el soberano no se determinan
por el deber objetivo del cargo sino por la fidelidad personal del servidor.
No se obedece a disposiciones estatuidas, sino a la persona llamada por la
tradición o por el soberano tradicionalmente determinado: y los mandatos
de esta persona son legítimos de dos maneras:
a ) en parte por la fuerza de la tradición que señala inequívocamente el
contenido de los ordenamientos, así como su amplitud y sentido tal como
son creídos, y cuya conmoción por causa de una transgresión de los límites
tradicionales podría ser peligrosa para la propia situación tradicional del
imperante;
b) en parte por arbitrio libre el señor, al cual la tradición le demarca el
ámbito correspondiente.
Este arbitrio tradicional descansa primeramente en la limitación, por
principio, de la obediencia por piedad.
Existe por consiguiente el doble reino:
a) de la acción del imperante materialmente vinculada por la tradición.
b) de la acción del imperante materialmente libre de tradición,
Dentro de este último el soberano puede dispensar su otorgando o
retirando su gracia libérrima por inclinaciones o antipatías personales o por
decisión puramente personal., particularmente también la comprada
mediante regalos -la fuente de los o surge, contra la persona del señor (o de
los servidores) que desatendió los límites tradicionales del poder, pero no
contra el sistema como tal ( ).
En el tipo puro de dominación tradicional es imposible la deliberada, por
declaración, de nuevos principios jurídicos o administrativos. Nuevas
creaciones efectivas sólo pueden ser legitimadas por considerarse válidas
de antaño y ser reconocidas por la tradicional. Sólo cuentan como
elementos de orientación en la declaración del derecho los testimonios de la
tradición: .
§ 7. El imperante domina 1) sin. o 2) con cuadro administrativo.
Sobre el primer caso, ver § 7a número 1.
El cuadro administrativo típico puede ser reclutado de modo:
a) tradicional, por lazos de de los vinculados al señor ():
? ) pertenecientes al linaje,
? ) esclavos,
? ) funcionarios domésticos, en particular: ,
? ) clientes,
? ) colonos,
? ) libertos;
b) ():
a) por relaciones personales de confianza ( libres de toda clase),
? ) por pacto de fidelidad con el señor legitimado como tal (vasallos),
? ) funcionarios que entran libremente en la relación de piedad.
Con respecto a
a) ? ) Es un principio administrativo frecuente de las dominaciones
tradicionales el de otorgar los puestos más importantes a los pertenecientes
al mismo linaje del imperante.
a) ? ) Esclavos y (a ? ? libertos se encuentran frecuentemente en las
dominaciones patrimoniales hasta en las posiciones más elevadas (por
ejemplo: no es cosa rara Grandes Visires que fueron esclavos) .
a) ? ) Los funcionarios domésticos típicos: senescal (gran lacayo), mariscal
(palafrenero), camarero, gentilhombre de boca. mayordomo (jefe de la
servidumbre y eventualmente de los vasallos) , se encuentran en Europa
por doquier. En Oriente tiene especial importancia el gran eunuco (guardia
del harén) , entre los reyezuelos negros el verdugo. por todas partes el
médico de cabecera. el astrólogo y cargos semejantes.
a) ? ) La clientela del rey fue en China como en Egipto la fuente de la
burocracia patrimonial.
a) ? ) Todo el Oriente conoció los ejércitos de colonos, y también
existieron en la dominación de la nobleza romana ( Todavía en el Oriente
islámico moderno se dieron los ejércitos de esclavos :
Con respecto a
b) a) El sistema de es específico de todo patrimonialísmo y motivo
frecuente de las (ver el concepto al final de este parágrafo)
b)? ) Sobre los ‘b)?? ) La surgió en los estados patrimoniales
primeramente con los funcionarios de , Pero estos funcionarios, como se
verá en seguida, eran ante todo servidores personales de los soberanos.
Al cuadro administrativo de la dominación tradicional en su tipo puro le
faltó:
a) la e ) el nombramiento regulado por libre contrato y el ascenso
regrilado,
d) la formación profesional (como norma)
e) (a menudo) el sueldo fijo y más frecuentemente el sueldo pagado en
dinero.
Con respecto a a) en lugar de la competencia objetiva fija esta la
concurrencia de las delegaciones y plenos poderes entre sí, otorgados por
los señores a su arbitrio, al principio para un momento dado, pero luego
convertidos en duraderos y finalmente estereotipados por la tradición, y
determinada especialmente por la competencia por las probabilidades de
emolumentos a disposición tanto de los delegados como de los señores al
reclamar como suyas determinadas actividades; a través de tales intereses
se constituyeron con frecuencia por vez primera las competencias
objetivas, dando así lugar a la existencia de Todos los delegados investidos
con competencias permanentes son al principio funcionarios domésticos
del señor; su competencia no domestica (), es una competencia agregada a
su función doméstica por afinidades objetivas de actividad, bastante
superficiales a menudo, o por puro arbitrio del señor, y luego estereotipada
por la tradición. Al principio junto a los funcionarios domésticos sólo
existieron comisionados ad hoc.
La ausencia del concepto de “competencia” se desprende fácilmente
del examen de la lista de los títulos de los funcionarios del antiguo
Oriente. Es imposible - con raras excepciones- poder descubrir una
esfera objetiva de actividad racionalmente delimitada al estilo de
nuestras “competencias” permanentes.
El hecho de la limitación de competencias permanentes de facto en
virtud de la concurrencia y compromisos entre los intereses por los
emolumentos se observa especialmente en la Edad Media. La acción
de esta circunstancia ha sido muy rica en consecuencias. Los
intereses por emolumentos de los poderosos tribunales de la corona y
del no menos poderoso estamento nacional de los abogados dieron
lugar en Inglaterra a que el imperio del derecho romano y canónico
fuera en parte frustrado y en parte limitado. La limitación irracional ,
que encontramos en todas las épocas, de numerosas competencias ,
quedó estereotipada merced a la demarcación existente de las esferas
de intereses en emolumentos.
Con respecto a b) la determinación de si la decisión final en una materia o
en una queja respecto a ella corresponde a un mandatario, y cuál sea éste, o
si corresponde al señor, puede encontrarse:
a) regulada de un modo tradicional, a veces mediante consideración
de la procedencia de determinadas normas y precedentes tomados de fuera
(sistema del tribunal superior: Oberhof-System), o
? ) abandonada plenamente a la discreción del soberano, pues allí
donde él aparece personalmente todos sus delegados declinan.
Al lado del sistema tradicionalista del Oberhof-System está el
principio de derecho germánico derivado de la esfera del poder
político, de que al señor presente incumbía toda jurisdicción; de igual
origen, y encontrándose de pleno dentro de la gracia libre del señor, es
el jus evocandi así como su moderno retoño: la “justicia de gabinete”
(Kabinettsjustiz). El “tribunal superior” es con frecuencia en la Edad
Media la “autoridad” jurisprudencial mediante la que se importaba el
derecho de otro lugar.
Respecto a c) los funcionarios domésticos y favoritos se reclutan
muy a menudo de un modo puramente patrimonial: esclavos o siervos
(ministerialos). O, cuando se reclutan extrapatrimonialmente, son
prebendarios que el señor promueve según su juicio formalmente libre. Tan
sólo la entrada de vasallos libres y la investidura de oficios por medio del
pacto feudal cambia esto fundamentalmente; no produce, sin embargo- ya
que los endeudamientos no están determinados ni en su naturaleza ni en su
amplitud por puntos de vistas objetivos-, ninguna variación en los puntos a)
y b). Un ascenso -excepto bajo ciertas condiciones en el caso de luna
estructura prebendaria del cuadro administrativo (§ 8)- sólo es posible por
arbitrio y gracia del imperante.
Con respecto a d) la formación profesional racional como
calificación fundamental falta originariamente en todos los funcionarios
domésticos y favoritos del señor. El comienzo de la formación profesional
de los funcionarios (cualquiera que éste sea) hace época por todas partes en
el arte de la administración .
Una cierta medida de preparación empírica fue ya necesaria para
muchos cargos desde bien pronto. Durante ese tiempo el arte de la lectura y
escritura sobre todo, “arte” todavía en sus orígenes con un gran valor de
rareza, influyó con frecuencia -ejemplo más importante: China -a través de
las formas de vida de los letrados en la evolución general de la cultura;
eliminando el reclutamiento intrapatrimonial de los funcionarios y, por
consiguiente, limitando “estamentalmente” el poder de los imperantes.
Con respecto a e) los funcionarios domésticos favoritos fueron
originalmente mantenidos a la mesa del señor y equipados en su
guardarropa. Su separación de la mesa del señor significaba por lo general
la creación de prebendas (al principio en especie), cuya naturaleza y
amplitud se estereotipaba fácilmente. Al lado de éstas (o en vez de ellas)
estaban los “árbitros” de los órganos del imperante en funciones no
domésticas y los del propio señor (a menudo sin tarifa alguna y ajustados
en caso en caso con los solicitantes de una “gracia”.)
Sobre el concepto de “prebenda”, véase § 8.
§ 7 a. l. Los tipos originarios de la dominación tradicional están
constituidos por los casos en que no existía un cuadro administrativo
personal del imperante:
a) gerontocracia y
b) patriarcalismo originario
Debe entenderse por gerontocracia la situación en que, en la medida
en que existe una autoridad en la asociación, ésta se ejerce por los más
viejos (originariamente según el sentido literal de la palabra: los mayores
en años), en cuanto son los mejores conocedores de la sagrada tradición.
Con frecuencia existe en asociaciones que no son primariamente
económicas o familiares. Se llama patriarcalismo a la situación en que
dentro de una asociación, las más de las veces primariamente económica y
familiar , ejerce la dominación (normalmente) una sola persona de acuerdo
con determinadas reglas hereditarias fijas. No es rara la coexistencia de
gerontocracia y patriarcalismo. Lo decisivo es que el poder de los gerontes
como el de los patriarcas, en el tipo pura, está orientado por la idea
mantenida por los dominados (“compañeros”) de que esta dominación es
un derecho propio tradicional del imperante, pero se ejerce,
“materialmente”, como un derecho preeminente entre iguales y en su
interés, y no es, por tanto, de libre apropiación por aquél. Para este tipo es
lo determinante la carencia total de un cuadro administrativo personal
(patrimonial) del imperante . Este es tanto más dependiente de la voluntad
de obediencia de sus iguales, cuanto que carece de un “cuadro”
administrativo. Los compañeros son todavía sus “iguales” y no sus
“súbditos”. Pero son “compañeros” por la fuerza de la tradición y no
“miembros” por disposición legal. Deben obediencia al imperante, peno no
a normas positivas estatuidas. Y, desde luego, únicamente según tradición .
El imperante, por su parte, está rigurosamente vinculado por esta tradición.
Sobre las formas de gerontocracia, infra. El patriarcalismo
originario le es afín porque la dominación sólo obliga dentro de la casa; en
lo demás, su acción - como entre los jeques árabes - es sólo ejemplar, o sea
del tipo de la influencia carismática, por ejemplo; o por el consejo y otros
medios de influencia.
2. Con la aparición de un cuadro administrativo (y militar) personal
del señor toda dominación tradicional tiende al patrimonialismo y en el
caso extremo de poder de mando al sultanato.
Los “compañeros” se convierten entonces en “súbditos”, ya que lo
que fuera hasta ese momento derecho peeminente entre iguales lo convierte
el imperante en su derecho propio, apropiado (en principio) en igual forma
que cualquier otro objeto de posesión y (en principio) valorizable (por
venta, arriendo, división) como cualquiera otra probabilidad económica.
Exteriormente se apoya el poder de mando patrimonial en esclavos (a
menudo marcados), colonos o súbditos oprimidos; o bien- para hacer más
indisoluble en lo posible la comunidad de intereses frente a los últimos - en
guardias de corps y ejércitos mercenarios (ejércitos patrimoniales). En
virtud de este poder, ensancha el imperante, a costa de la vinculación
tradicional patriarcal y gerontocrática, el ámbito de lo que, libre de la
tradición, queda a su arbitrio y gracia. Llámase dominación patrimonial a
toda dominación primariamente orientada por la tradición, pero ejercida en
virtud de un derecho propio; y es sultanista la dominación patrimonial que
se mueve, en la forma de administración, dentro de la esfera del arbitrio
libre, desvinculado de la tradición. La distinción, es completamente fluida.
Del patriarcalismo originario se distinguen ambos, incluso el sultanato, por
la existencia de un cuadro administrativo.
La forma sultanstista del patrimonialismo es a veces en su apariencia
externa -en realidad nunca- plenamente tradicionalista. Sin embargo,
no está racionalizada, sino desarrollada en ella en extremo la esfera
del arbitrio libre y de la gracia. Pero esto se distingue de toda forma
de dominación racional.
3. Debe entenderse por dominación estamental aquella forma de
dominación patrimonial en la que determinados poderes de mando y sus
correspondiente probabilidades económicas están apropiados por el cuadro
administrativo. La apropiación -como en todos los casos semejantes
(cap.II, § 19)- puede ser:
a) la de una asociación o categoría de personas señaladas con
determinadas características, o
b) la de un individuo, y en este caso sólo vitalicia o hereditaria o de
libre propiedad.
La dominación estamental significa también :
a) Limitación permanente de la libre selección del cuadro
administrativo por parte del soberano, en virtud de apropiación de los
cargos o poderes políticos
a) por una asociación
? ) por una capa estamentalmente calificada (cap.IV)
b) Frecuentemente, además - y esto debe valer aquí como “tipo” -,
significa, asimismo:
a) apropiación de los cargos, y también (eventualmente) de las
probabilidades lucrativas que su posesión procura.
? ) apropiación de los medios administrativos materiales y
? ) apropiación de los poderes políticos
por los miembros individuales del cuadro administrativo.
Históricamente se nos muestran estos dos casos: 1) o que los
apropiantes procedan de un cuadro administrativo anterior que no tenía
carácter estamental o 2) que éstos no hayan pertenecido a ese cuadro antes
de la apropiación.
El poseedor estamental de poderes políticos apropiados sufraga los
costos de la administración con sus propios medios administrativos
apropiados en forma indivisa. Los poseedores de poderes de mando
militares o los miembros de un ejército estamental se equipan ellos
mismos, y eventualmente a los contingentes reclutados patrimonialmente, o
a su vez en forma estamental (ejército estamental); o también la provisión
de los medios administrativos y del cuadro administrativo por el almacén o
caja del soberano puede ser objeto de apropiación, a cambio de servicios
determinados, por parte de una empresa lucrativa, como ocurrió
particularmente (aunque no sólo) en los ejércitos mercenarios de Europa
en los siglos XVI y XVII (ejército capitalista). En los casos de luna
apropiación estamental completa el poder total suele dividirse
regularmente entre el señor y los miembros del cuadro administrativo
apropiantes en virtud de su derecho propio; o puede existir también poderes
propios, regulados por ordenanzas particulares del señor o por
compromisos especiales con los apropiantes.
Caso 1: Ejemplo, cargos cortesanos de un señor apropiados como
feudos; caso 2, ejemplo, señores territoriales que por privilegios señorial o
por usurpación (las más de la veces lo primero es la legalización de lo
último.) se apropiaron derechos políticos.
La apropiación por parte de los individuos puede descansar en:
1. arriendo,
2. prenda,
3. venta,
 4. privilegio, que puede ser: personal, hereditario o libremente
apropiado;
incondicionado o condicionado por ciertos servicios; otorgado
a) como retribución de servicios o complacencia al soborno, o
b) como reconocimiento de la usurpación de hecho de poderes de
mando
5. en una apropiación por parte de una asociación o de una capa
estamental cualificada; regularmente por compromiso de un señor con su
cuadro administrativo o con una capa estamental constituida en asociación;
puede
? ) dejar al señor libertad de elección absoluta o relativa en el caso
individual, o
? ) prescribir reglas permanentes para la posesión personal de los
cargos,
6. en una doctrina, de lo que luego se tratará en particular.
1. Los medios administrativos en la gerontocracia y el patriarcalismo
puro -según las ideas, ciertamente no muy claras, allí imperantes- están
apropiados por la asociación que ejerce la administración o por las
haciendas en ella partícipes: la administración se lleva a cabo “para” la
asociación. La apropiación por parte de los señores como tales pertenece
propiamente al mundo de representaciones del patrimonialismo y puede
tener lugar de modo muy diverso -hasta la regalía absoluta del suelo y la
absoluta esclavitud de los súbditos (“derecho de venta” del señor). La
apropiación estamental significa la apropiación de una parte por lo menos
de los medios administrativos por los miembros del cuadro administrativo.
Mientras que en el patrimonialismo puro tiene lugar una separación
absoluta entre los administradores y los medios administrativos, en el
patrimonialismo estamental ocurre precisamente lo contrario: el
administrador tiene la propiedad de todos los medios administrativos o al
menos de una parte esencial. De esta suerte, por ejemplo, tenían la plena
propiedad de los medios administrativos el caballero feudal que se
equipaba a sí mismo, el conde enfeudado, que costeaba sus deberes para
con el soberano feudal con sus propios medios (entre ellos los apropiados)
-derechos judiciales y de otras clases y tributos que cobraba para sí- y el
jagirdar de la India, que mantenía el contingente de su ejército de sus
prebendas tributarias; en cambio, sólo disfrutaba una propiedad parcial (y
en parte regulada) de los medios administrativos el condotiero (Oberst) que
mantenía su ejército mercenario como propia empresa y que recibía para
ello determinadas cantidades de la caja del príncipe, de modo que en caso
de déficit, o bien disminuía sus servicios o se cobraba en botines y
requisiciones. En cambio, el Faraón que ponía en pie ejércitos de colonos y
esclavos bajo el mando de sus clientes, y que los alimentaba, equipaba y
armaba de sus propios almacenes, era como señor patrimonial propietario
absoluto de los medios administrativos. En esto la regulación formal no es
siempre lo decisivo: los mamelucos eran formalmente esclavos, reclutados
por “compra” del señor, y, sin embargo, monopolizaban de hecho tan
completamente los poderes de mando como cualquiera asociación y de
ministeriales los feudos de servicio (Dienstlehen). La apropiación de
“tierras de servicio” (Dienstland) por una asociación cerrada pero sin
apropiación individual, puede tener lugar con libre promoción por parte del
señor dentro de la asociación (3 a, ? ) o con regulación de la cualificación
necesaria para esa promoción (3 a, ? ), por ejemplo, por la exigencia de
cualificación militar o de otro tipo (ritual) del pretendiente y otras veces en
virtud de derecho de preferencia de los parientes más próximos (de
haberlos). Lo mismo en el caso de ciertos puestos de artesanos y
labradores, bien adscritos o una corte señorial (hofechtlichen) o
pertenecientes a un gremio, cuyos servicios están destinados a satisfacer
necesidades que pueden ser bien militares o administrativas.
2. Las apropiaciones por arriendo (especialmente de tributos), prenda
o venta fueron conocidas en Occidente y también en Oriente e India; entre
los antiguos no era rara la accesión a cargos sacerdotales por subasta. La
finalidad en el arriendo era en parte puramente político-financiera
(situación de necesidad por consecuencia especialmente de gastos de
guerra) y en parte hacendística en su aspecto técnico (aseguramiento de un
ingreso en dinero para aplicarlo a las necesidades de la hacienda); la
finalidad en la prenda y la venta tenía absolutamente el primer carácter; y
en el estado de la iglesia la creación de rentas en beneficio de parientes
(Nepotenrenten). La apropiación por prenda tuvo todavía en el siglo XVIII
en Francia un considerable papel en los cargos de juristas (Parlamento); la
apropiación (regulada) por compra llega hasta el siglo XIX en el ejército
inglés. En la Edad Media era frecuente el privilegio como sanción de la
usurpación o como retribución o medio lucrativo por servicios políticos; y
lo mismo que en Occidente en otras partes.
§ 8. El servidor patrimonial puede obtener su sostén:
a) por manutención en la mesa del señor.
b) por asignaciones (predominantemente en especie) sobre las
existencias del señor en dinero y bienes,
c) mediante “tierras de servicio” (Dienstland),
d) mediante apropiación de probabilidades de rentas, derechos o
tributos,
e) mediante feudo (Lehen).
Las formas de sostenimiento b) hasta d) deben llamarse prebendas
cuando se confieren de un modo renovado, con apropiación individual pero
nunca hereditaria, y se encuentran reguladas tradicionalmente en su
amplitud (b y c) o en su jurisdicción (Sprengel) (d); y se llama
prebendalismo a la existencia de una administración mantenida
principalmente en esta forma. En ella puede existir un ascenso por edad o
por servicios objetivamente estimables y puede exigirse la cualificación
estamental y, por lo tanto, el honor estamental (véase para el concepto de
“estamento” el cap. IV).
Llámanse feudos los poderes políticos de mando apropiados cuando
se confieren principalmente por contrato a individuos cualificados y
cuando los recíprocos derechos y obligaciones están orientados en
principio por conceptos de honor estamental y militar. La existencia de un
cuadro administrativo mantenido principalmente con feudos se llama
“feudalismo de feudo” (Lehenfeudalismus).
Feudos y prebendas militares se mezclan hasta ser a veces
indistinguibles (véase sobre esto, cap. IV: Estamento).
En los casos d) y e), a veces también en el caso c), el poseedor
apropiante de los poderes de mando sufraga los gastos de la administración
y eventualmente del equipo militar, en la forma ya explicada, con los
medios de la prebenda o el feudo. Sus propias relaciones señoriales con los
súbditos pueden entonces tomar carácter patrimonial (es decir, hacerse
hereditarias, enajenables, divisibles).
1. La manutención en la mesa del señor o a cargo de sus existencias
según su buen parecer, fue lo originario, lo mismo con respecto de los
servidores de los príncipes como de los funcionarios domésticos,
sacerdotes y toda clase de servidores patrimoniales (por ejemplo, en
los señoríos territoriales). La “casa de varones”, la forma más antigua
de organización militar (de la que se tratará más tarde en detalle) tenía
frecuentemente el carácter de un comunismo de consumo entre
señores. La separación de la mesa del señor (o del templo o catedral) y
la sustitución de este tipo de manutención por asignaciones o entrega
de “tierras de servicio” (dienstland), no ha sido siempre considerada
como deseable, pero fue la regla al constituir familia propia. Las
asignaciones en especie a los servidores y sacerdotes separados de sus
templos fueron la forma originaria de la manutención burocrática en
todo el antiguo próximo Oriente y existieron también en China. India
y, abundantemente, en Occidente. Los ingresos del jenízaro turco, del
samurai japonés y de numerosos otros ministeriales y caballeros
orientales son -en nuestra terminología- “prebendas” y no feudos,
como después veremos. Pueden consistir en rentas de tierras o en los
ingresos tributarios de determinados distritos. En este último caso van
unidas, no necesariamente pero sí según tendencia general, a la
apropiación de poderes de mando en esos distritos, o atraen éstos
hacia sí. El concepto de “feudo” sólo puede ser considerado en más
detalle en conexión con el concepto de “estado”. Su objeto puede ser
lo mismo una tierra de señorío (o sea una dominación patrimonial),
como las más distintas especies de probabilidades de rentas y
arbitrios.
2. Probabilidades apropiadas de rentas, arbitrios y tributos se
encuentran muy extendidas como prebendas y feudos; particularmente
en la India como forma independiente y en extremo desarrollada:
concesión de ingresos a cambio de la puesta en pie de contingentes
militares y el pago de los gastos administrativos.
§9. La dominación patrimonial y especialmente la patrimonial-
estamental trata -en caso del tipo puro- a todos los poderes de mando y
derechos señoriales económicos a la manera de probabilidades económicas
apropiadas de un modo privado. Lo cual no excluye que las distinga
cualitativamente. Especialmente cuando apropia algunas de ellas como
preeminentes en forma particularmente regulada. Y en especial cuando
trata la apropiación de poderes judiciales y militares como fundamento
jurídico de la posición estamental privilegiada de los apropiantes frente a
la apropiación de probabilidades puramente económicas (de dominios, de
tributos o de emolumentos), y cuando separa dentro de estas últimas las
fundamentalmente patrimoniales de las fundamentalmente
extrapatrimoniales (fiscales). Para nuestra terminología lo decisivo es el
hecho de que en principio se trate a los derechos señoriales y a las
probabilidades a ellos unidas como si fueran probabilidades privadas.
Von Below subraya, por ejemplo, con razón (Der deutsche Staat des
Mittelalters, “El Estado alemán de la Edad Media”) que
particularmente la apropiación del señorío jurisdiccional recibió un
tratamiento separado, siendo fuente de situaciones estamentales
especiales, y que, en general, no puede afirmarse un carácter
puramente patrimonial o puramente feudal en la asociación política
medieval. Con todo, en la medida en que el señorío jurisdiccional y
otros derechos de puro origen político fueron tratados en forma de
derechos privados, parece justo, según nuestra terminología, hablar de
una dominación “patrimonial”. El concepto mismo proviene (es decir,
su construcción rigurosa ), como es sabido, de la obra de Haller:
Restauration der Staatswissenschaften, “Restauración de las ciencias
del Estado”. Un estado “patrimonial” con pureza absoluta, típico
ideal, no se ha dado históricamente.
4. División estamental de poderes se llama a la situación en la que
una asociación de privilegiados estamentales, en virtud de poderes
señoriales apropiados, dictan, por compromiso en cada caso con el
imperante, disposiciones políticas o administrativas (o ambas) u ordenanzas
administrativas concretas o medidas de control administrativo suyo, que en
ciertas circunstancias puede tener poderes de mando propios.
1. No altera para nada este concepto el hecho de que ciertas capas sin
privilegio estamental (campesinos) fuesen invitadas en ciertas
circunstancias a tomar parte. Puesto que el derecho propio de los
privilegiados es lo típicamente decisivo. La ausencia de toda capa
estamentalmente privilegiada nos daría inmediatamente otro tipo.
2. El tipo sólo se ha desarrollado por completo en Occidente. Luego
se hablará en particular de su peculiaridad y del fundamento de su
aparición.
3. Por lo regular no existía un cuadro administrativo estamental
propio; y fue totalmente excepción que éste tuviera poderes de mando
propios.
§ 9 a. La dominación tradicional opera sobre la naturaleza de la
economía, por regla general, ante todo mediante un cierto fortalecimiento
del sentir tradicional; con el máximo de rigor en las dominaciones
gerontocráticas y patriarcales puras, las cuales no se apoyan en ningún
cuadro administrativo propio de los señores que pueda encontrarse en
oposición con los demás miembros de la asociación, y que, por tanto
dependen en su propia legitimidad en forma extrema de la observancia de
la tradición.
Por lo demás, la acción sobre la economía depende
1. de la forma típica del sistema fiscal de la asociación de
dominación de que se trate (cap. II, § 36).
En este sentido el patrimonialismo puede significar cosas muy
distintas:
a) Oikos del señor con cobertura de necesidades total o predominantemente
de carácter liturgico-natural (tributos en especies y prestaciones
personales). En este caso las relaciones económicas están estrechamente
vinculadas a la tradición, el desarrollo del mercado de encuentra
obstaculizado, el uso del dinero es esencialmente natural, orientándose por
el consumo, y en consecuencia no es posible la formación del capitalismo.
Muy parecido en sus efectos es el caso siguiente.
b) Con cobertura de necesidades estamental y privilegiada. El desarrollo
del mercado está también limitado en este caso, aunque no necesariamente
en igual medida, por los perturbadores efectos que ejerce sobre la
“capacidad adquisitiva” la utilización natural de la posesión de bienes y de
la capacidad de rendimiento de las economías singulares en beneficio de
los fines de la “asociación de dominación”. O el patrimonialismo puede
ser:
c) Monopolista, con cobertura de necesidades en parte con actividades
económicas lucrativas, en parte con derechos y en parte con tributos. En
este caso el desarrollo del mercado se encuentra limitado irracionalmente
con más o menos fuerza según la naturaleza del monopolio; las grandes
probabilidades lucrativas están en la mano del imperante y de su cuadro
administrativo; y el capitalismo, por tanto,
a) impedido de modo inmediato en caso de una régie propia y completa
de la administración, o
b) desviado al terreno del capitalismo político, en caso de que las medidas
fiscales consistan en el arriendo de tributos, arriendo o venta de cargos, y
sostenimiento capitalista del ejército o la administración (cap.II,§ 31).
La economía fiscal del patrimonialismo, y más completamente en el
sultanato, opera de un modo irracional aun allí donde existe una economía
monetaria:
1. Por la coexistencia de
? ) vinculación tradicional en la naturaleza y amplitud de la
pretensión sobre las fuentes tributarias directas y
? ) plena libertad, y, por tanto, arbitrariedad en el modo y medida en
lo referente a 1) derechos, 2) distribución de cargas tributarias y 3)
formación de monopolios: lo cual es cierto en todo caso en lo que respecta
a la pretensión; en la historia se ha dado el hecho las más de las veces en
el caso 1 (a tenor del principio de la “facultad de requerimiento” del señor
y de su cuadro administrativo), mucho menos en el caso 2, y con intensidad
varíable en el caso 3.
2. Porque falta en absoluto para la racionalización de la economía no sólo
el cálculo seguro de los gravámenes, sino también de la masa de la
actividad lucrativa privada.
3. El patrimonialismo puede ciertamente actuar en casos particulares de
modo racionalizador fomentando en forma planeada la capacidad tributaria
y por la creación racional de monopolios. Empero esto es una “casualidad”
condicionada por peculiares circunstancias históricas, que existieron en
parte en Occidente.
La política fiscal en caso de división estamental de poderes tiene
esta propiedad típica: imposición de cargas fijadas por compromiso, o sea
calculables por tanto, con la eliminación de tributos y sobre todo de
monopolios. Hasta qué punto en este caso la política fiscal material o
impide la economía racional, depende de la naturaleza de la capa cuya
situación de poder sea la predominante; o
 ? ) feudal, o
? ) patricia.
El predominio de la primera, en virtud de la estructura
predominantemente patrimonial de los derechos de mando enfeudados,
acostumbra a limitar rígidamente el desarrollo del mercado o a sujetarlo
deliberadamente a necesidades políticas; el predominio de la segunda
puede obrar en sentido opuesto.
1. Lo dicho hasta aquí es suficiente, ya que en distintas conexiones se
volverá sobre ello con mayor detenimiento.
2. Ejemplos:
a) (Oikos) antiguo Egipto e India;
b) grandes porciones del helenismo, el Imperio romano tardío,
china, India, Rusia en parte y los estados islámicos;
c) el Imperio Ptolemaico, Bizancio (en parte), de otra manera en el
reinado de los Estuardos;
d) los estados patrimoniales occidentales en la época del
“despotismo ilustrado” (especialmente el colbertismo).
2. El patrimonialismo normal no solamente impide la economía
racional por su política fiscal, sino sobre todo por la peculiaridad
general de su administración. A saber:
a) por la dificultad que el tradicionalismo formal opone a la
existencia de disposiciones legales racionales, en cuya duración pueda
confiarse, y calculables, por tanto, en su alcance y aprovechamiento
económicos;
b) por la ausencia típica de un cuadro administrativo profesional
formal; la aparición de un cuadro semejante en el patrimonialismo
occidental fue precipitada, como se mostrará, por condiciones peculiares
que sólo aquí se dieron, y provino originariamente de otras fuentes
completamente distintas;
c) por el amplio ámbito del arbitrio material y de los actos
discrecionales puramente personales del soberano y del cuadro
administrativo - en donde el eventual soborno, que es sólo la degeneración
del derecho de imposición no reglamentado, tenía, sin embargo, una
significación relativamente mínima porque era prácticamente calculable
cuando representaba una magnitud constante y no un factor siempre
variable con la persona del funcionario. Cuando impera el arriendo de
cargos, el funcionario se encuentra inmediatamente obligado para la
gestión beneficiosa de su capital, a emplear cualquier medio de exacción,
aun los más irracionales en sus efectos;
d) por la tendencia connatural a todo patriarcalismo y
patrimonialismo - derivada de la naturaleza de su legitimidad y en interés
de tener satisfechos a los dominados- hacia una regulación de la economía
materialmente orientada - en ideales utilitarios, éticos-sociales o
“culturales” -, o sea ruptura de su racionalidad formal orientada por el
derecho de los juristas. Este efecto es decisivo en forma extrema en el
patrimonialismo hierocráticamente orientado; en cambio los efectos del
sultanato se ejercen más bien por virtud de su arbitrariedad fiscal.
Por todas estas razones, bajo la dominación de poderes patrimoniales
normales florecen y arraigan con frecuencia:
a) el capitalismo comercial
b)el capitalismo de arriendo de tributos y de arriendo y venta de
cargos.
c) el capitalismo de suministros al estado y de financiamiento de
guerras,
d) en ciertas circunstancias: los capitalismos colonial y de plantación,
pero no, en cambio, la empresa lucrativa sensible en grado sumo a las
irracionalidades de la justicia, de la administración y de la tributación -que
perturban la calculabilidad -; orientada por la situación de mercado de los
consumidores individuales, con capital fijo y organización racional del
trabajo libre.
Es otra fundamentalmente la situación sólo cuando el señor
patrimonial, en interés de su poder y sus propias finanzas, apela a la
administración racional con funcionarios profesionales. Para ello es
necesaria la existencia: 1) de una formación profesional: 2) de un motivo
suficientemente fuerte; normalmente: concurrencia de varios poderes
patrimoniales parciales dentro del mismo ámbito cultural, y 3) de un factor
muy peculiar: la incorporación de asociaciones comunales urbanas a los
poderes patrimoniales concurrentes como apoyo de su potencia financiera.
1. El moderno capitalismo, específicamente occidental, fue preparado
en la asociaciones urbanas, específicamente occidentales,
administradas de un modo (relativamente) racional, y de cuya
peculiaridad se tratará luego; se desarrolló de los siglos XVI al XVII
dentro de las asociaciones políticas estamentales holandesas e inglesas
caracterizadas por el predominio del poder y los intereses lucrativos
burgueses, mientras que las imitaciones secundarias, fiscal y
utilitariamente condicionadas, que tienen lugar en los estados
continentales puramente patrimoniales o feudal-estamentales, así
como los monopolios industriales de los Estuardo no están en solución
de continuidad real con el desarrollo capitalista autónomos que
posteriormente se inició, si bien ciertas medidas aisladas (de política
agraria y política lucrativa), en el grado en que se orientan en modelos
ingleses, holandeses y posteriormente franceses, crearon condiciones
 evolutivas muy importantes para su aparición (sobre esto se tratará
luego en particular).
2. Los estados patrimoniales de la Edad Media se distinguen
principalmente por la manera formalmente racional de una parte de su
cuadro administrativo (ante todo juristas: cononistas y civilistas) de
todas las otras administraciones de las demás asociaciones políticas de
la tierra. Sobre la fuente de este desarrollo y su significación se tratará
luego en particular. Aquí deben bastar provisionalmente las
observaciones generales que se han hecho al final del texto.
4. DOMINACION CARISMATICA
§ 10. Debe entenderse por “carisma” la cualidad, que pasa por
extraordinaria (condicionada mágicamente en su origen, lo mismo si se
trata de profetas que de hechiceros, árbitros, jefes de cacería o caudillos
militares), de una personalidad, por cuya virtud se la considera en posesión
de fuerzas sobrenaturales o sobrehumanas -o por lo menos específicamente
extracotidianas y no asequibles a cualquier otro- o como enviados del dios,
o como ejemplar y, en consecuencia, como jefe, caudillo, guía o líder. El
modo como habría de valorarse “objetivamente” la cualidad en cuestión,
sea desde un punto de vista ético, estético u otro cualquiera, es cosa del
todo indiferente en lo que atañe a nuestro concepto, pues lo que importa es
cómo se valora “por los dominados” carismáticos, por los “adeptos”.
El carisma de un “poseso” (cuyos frenesís se atribuían, al parecer sin
razón, al uso de determinadas drogas; en el Bizancio medieval se
mantenía un cierto número de éstos dotados con el carisma del frenesí
bélico como una especie de instrumento de guerra), de un “chaman”
(magos, en cuyos éxtasis, en el caso puro, se daba la posibilidad de
ataques epileptoides como condición previa), la del fundador de los
mormones (quizás, mas no con seguridad absoluta, un tipo refinado
farsante) o la de un literato entregado a sus éxtasis demagógicos como
Kurt Eisner, todos ellos se consideran por la sociología, exenta de
valoraciones, en el mismo plano que el carisma de los que según
apreciación corriente son “grandes” Héroes, Profetas y Salvadores.
1- Sobre la validez del carisma decide el reconocimiento -nacido de la
entrega a la revelación, de la reverencia por el héroe, de la confianza en el
jefe- por parte de los dominados: reconocimiento que se mantiene por
“corroboración” de las supuestas calidades carismáticas -siempre
originariamente por medio del prodigio. Ahora bien, el reconocimiento (en
el carisma genuino) no es el fundamento de la legitimidad, sino un deber de
los llamados, en méritos de la vocación y de la corroboración, a reconocer
esa cualidad. Este “reconocimiento” es, psicológicamente, una entrega
plenamente personal y llena de fe surgida del entusiasmo o de la indigencia
y la esperanza.
Ningún profeta ha considerado su cualidad como dependiente de la
multitud, ningún rey ungido o caudillo carismático ha tratado a los
oponentes o a las personas fuera de su alcance sino como incumplidores de
un deber; y la no participación en el reclutamiento guerrero, formalmente
voluntario, abierto por el caudillo ha sido objeto de burla y desprecio en
todo el mundo.
2. Si falta de un modo permanente la corroboración, si el agraciado
carismático parece abandonado de su dios o de su fuerza mágica o heroica,
le falla el éxito de modo duradero y, sobre todo, si su jefatura no aporta
ningún bienestar a los dominados, entonces hay la probabilidad de que su
autoridad carismática se disipe. Este es el sentido genuinamente
carismático del imperio “por la gracia de Dios”.
Aun los viejos reyes germánicos podían encontrarse ante
“manifestaciones públicas de desprecio”. Cosa que ocurría, pero en
masa, en los llamados pueblos primitivos. En China la calificación
carismática de los monarcas (carismático-hereditaria sin
modificaciones, ver § 11) estaba fijada de un modo tan absoluto, que
todo infortunio, cualquiera que éste fuese -no sólo guerras
desgraciadas, sino sequías, inundaciones, sucesos astronómicos
aciagos - le obligaba a expiación pública y eventualmente a abdicar.
En ese caso no tenía el carisma de la “virtud” exigida (clásicamente
determinada) por el espíritu del cielo y no era, por tanto, el legítimo
“Hijo del cielo”.
3. La dominación carismática supone un proceso de comunización de
carácter emotivo. El cuadro administrativo de los imperantes carismáticos
no es ninguna “burocracia”, y menos que nada una profesional. Su
selección no tiene lugar ni desde puntos de vista estamentales ni desde los
de la dependencia personal o patrimonial. Sino que se es elegido a su vez
por cualidades carismáticas: al profeta corresponden los discípulos, al
príncipe de la guerra el “séquito”, al jefe, en general, los “hombres de
confianza”. No hay ninguna “colocación” ni “destitución”, ninguna
“carrera” ni “ascenso”, sino sólo llamamiento por el señor según su propia
inspiración fundada en la calificación carismática del vocado. No hay
ninguna “jerarquía”, sino sólo intervenciones del jefe, de haber
insuficiencia carismática del cuadro administrativo, bien en general, bien
en un caso dado, y eventualmente cuando se le reclame. N o existen ni
“jurisdicción” ni “competencias”, pero tampoco apropiación de los poderes
del cargo por “privilegio”, sino sólo (de ser posible) limitación espacial o a
determinados objetos del carisma y la “misión”. No hay “sueldo” ni
“prebenda” alguna, sino que los discípulos y secuaces viven
(originariamente) con el señor en comunismo de amor o camaradería, con
medios procurados por mecenas. No hay ninguna “magistratura”
firmemente establecida, sino sólo misioneros comisionados
carismáticamente con una misión, dentro del ámbito de la misión otorgada
por el señor y de su propio carisma. No existe reglamento alguno,
preceptos jurídicos abstractos, n i aplicación racional del derecho orientada
por ellos, mas tampoco se dan arbitrios y sentencias orientada por
precedentes tradicionales, sino que formalmente son lo decisivo las
creaciones de derecho de caso en caso, originariamente sólo juicios de
Dios y revelaciones. Sin embargo, en su aspecto material rigen en toda
dominación carismática genuina la frase: “estaba escrito, pero yo en verdad
os digo”; el profeta genuino, como el caudillo genuino, como todo jefe
genuino en general, anuncia, crea , exige nuevos mandamientos - en el
sentido originario del carisma: por la fuerza de la revelación, del oráculo,
de la inspiración o en méritos de su voluntad concreta de organización,
reconocida en virtud de su origen por la comunidad de creyentes, guerreros,
prosélitos u otra clase de personas. El reconocimiento crea un deber. En
tanto que a una profecía no se le oponga otra concurrente con la pretensión
a su vez de validez crismática, únicamente existe una lucha por el liderazgo
que sólo puede decidirse por medios mágicos o por reconocimiento (según
deber) de la comunidad, en la que el derecho sólo puede estar de un lado,
mientras que del otro sólo está la injuria sujeta a expiación.
La dominación carismática se opone, igualmente, en cuanto fuera de lo
común y extracotidiana, tanto a la dominación racional, especialmente la
burocrática, como a la tradicional, especialmente la patriarcal y patrimonial
o estamental. Ambas son formas de la dominación cotidiana, rutinaria -la
carismática (genuina) es específicamente lo contrario. La dominación
burocrática es específicamente racional en el sentido de su vinculación a
reglas discursivamente analizables; la carismática es específicamente
irracional en el sentido de extrañeza por toda regla. La dominación
tradicional está ligada a los precedentes del pasado y en cuanto tal
igualmente orientada por normas; la crismática subvierte el pasado (dentro
de su esfera) y es en este sentido específicamente revolucionaria. No
conoce ninguna apropiación del poder de mando, al modo de la propiedad
de otros bienes, ni por los señores ni por poderes estamentales, sino que es
legítima en tanto que el carisma personal “rige” por su corroboración, es
decir, en tanto que encuentra reconocimiento, y “han menester de ella” los
hombres de confianza, discípulos, séquitos; y sólo por la duración de su
confirmación carismática.
Lo dicho apenas aclaración. Vale lo mismo par el puro dominador
carismático “plesbicitario” (el “imperio del genio” de Napoleón, que
hizo de plebeyos reyes y generales) que para los profetas o héroes
militares.
4. El carisma puro es específicamente extraño a la economía. Constituye,
donde aparece, una vocación en el sentido enfático del término: como
“misión” o como “tarea” íntima. Desdeña y rechaza, en el tipo puro, la
estimación económica de los dones graciosos como fuente de ingresos- lo
que ciertamente ocurre más como pretensión que como hecho.. No es que
el carisma renuncie siempre a la propiedad y al lucro, como ocurrió en
determinadas circunstancias con los profetas y sus discípulos. El héroe
militar y su séquito buscan botín; el imperante plebiscitario o el jefe
carismático de partido buscan medios materiales para su poder; el primero,
además, se afana por el brillo material de su dominación para afianzar su
prestigio de mando. Lo que todos desdeñan - en tanto que existen el tipo
carismático genuino- es al economía racional o tradicional de cada día, el
logro de “ingresos” regulares en virtud de una actividad económica dirigida
a ello de un modo continuado,. Las formas típicas de la cobertura de
necesidades de carácter carismático son, de un lado, las mecenísticas -de
gran estilo (donaciones, fundaciones, soborno, propinas de importancia) - y
las mendicantes, y , de otro lado, el botín y la extorsión violenta o
(formalmente) pacífica. Considerada desde la perspectiva de una economía
racional es una fuerza típica de la “antieconomicidad”, pues rechaza toda
trabazón con lo cotidiano. Tan sólo puede “llevar aparejada”, por así
decirlo, con absoluta indiferencia íntima, una intermitente adquisición
ocasional. El “vivir de rentas”, como forma de estar revelado de toda
gestión económica, puede ser - en muchos casos- el fundamento económico
de existencia carismáticas. Pero no se aplica esto a los “revolucionarios”
carismáticos normales.
La no admisión de cargos eclesiásticos por los jesuitas es una
aplicación racionalizada de este principio del “discípulado”. Es cosa
clara que todos los héroes de la ascética, de las órdenes medicantes y
de los combatientes por la fe quedan comprendidos en lo que venimos
diciendo. Casi todos lo profetas ha sido mantenidos de un modo
mecenístico. La frase de Pablo dirigida contra los misioneros
gorrones: “quien no trabaja no debe comer”, no significa,
naturalmente, una afirmación de la “economía”, sino sólo el deber de
procurarse el sustento, aunque como “profesión accesoria”; pues la
 parábola propiamente carismática de los “lirios del campo” no debe
interpretarse en su sentido literal, sino únicamente en el de las
despreocupación por lo que ha de realizarse al día siguiente. Por otra
parte, es concebible en el caso de un grupo de discípulos carismáticos
de carácter primariamente estético, que valga como norma la
revelación de las luchas económicas por limitación de los vocados en
sentido auténtico a personas “económicamente independientes”
(rentistas; así en el círculo de Stefan George, por lo menos en su
primera intención)
5. El carisma es la gran fuerza revolucionaria en las épocas vinculadas a la
tradición. A diferencia de la fuerza igualmente revolucionaria de la ratio
que, o bien opera desde fuera por transformación de los problemas y
circunstancias de la vida -y, por tanto, de modo mediato, cambiando la
actitud ante ellos - o bien por intelectualización, el carisma puede ser una
renovación desde dentro, que nacida de la indigencia o del entusiasmo,
significa una variación de la dirección de la conciencia y de la acción, con
reorientación completa de todas las actitudes frente a las formas de vida
anteriores o frente al “mundo” en general. En las épocas prerracionalistas
tradición y carisma se dividen entre sí la totalidad de la direcciones de
orientación de la conducta.
5. LA RUTINIZACION DEL CARISMA
§ 11. En su forma genuina la dominación carismática es de carácter
específicamente extraordinario y fuera de lo cotidiano, representando una
relación social rigurosamente personal, unida a la validez carismática de
cualidades personales y a su corroboración. En el caso de que no sea
puramente efímera sino que tome el carácter de una relación duradera -
“congregación” de creyentes, comunidad de guerreros o de discípulos, o
asociación de partido, o asociación política o hierocrática - la dominación
carismática que, por decirlo así, sólo existió en statu nascendi, tiene que
variar esencialmente su carácter: se racionaliza (legaliza) o tradicionaliza o
ambas cosas en varios aspectos. Los motivos para ello son los siguientes:
a) al interés ideal o material de los prosélitos en la persistencia y
permanente reanimación de la comunidad;
b) el interés ideal más fuerte y el material todavía más intenso del
cuadro administrativo: séquito, discípulo, hombres de confianza, en
1. continuar la existencia de la relación, y esto
2. de tal modo que quede cimentada su propia posición ideal y
material sobre una base cotidiana duradera; externamente: restablecimiento
de la existencia familiar o de una existencia “saturada” en lugar de las
“misiones” extrañas al mundo - acosmismo- apartadas de la familia y de la
economía.
Estos intereses se actualizan de modo típico en caso de desaparición
de la persona portadora del carisma y con el problema de sucesión que
entonces surge. La manera de su resolución - cuando hay solución y
persiste, por tanto la comunidad carismática ( o nace cabalmente en ese
instante)- determina de un modo esencial la naturaleza toda de las
relaciones sociales que entonces surgen.
Pueden ocurrir los siguientes tipos de soluciones:
a) Nueva busca, según determinadas señales del que, como portador
del carisma, esté calificado para ser el líder.
Tipo bastante puro: la busca del nuevo Dalai Lama (niño elegido por
virtud de señales de encarnación de lo divino - semejante a la busca
del buey Apis)
Entonces la legitimidad del nuevo portador del carisma está unida a
señales, por tanto, a “reglas” respecto de las cuales se forma una tradición
(tradicionalización); o sea, retrocede el carácter puramente personal.
b) Por revelación: oráculo, sorteo, juicio de Dios u otras técnicas de
selección. Entonces la legitimidad del nuevo portador del carisma es una
que deriva de la legitimidad de la técnica (legalización)
Los shofetim israelitas tuvieron a veces, al parecer, este carácter. El viejo
oráculo de la guerra señaló supuestamente a Saúl.
c) Por designación el sucesor hecha por el portador actual del carisma y su
reconocimiento por parte de la comunidad.
Forma muy frecuente. La promoción de las magistraturas romanas
(conservada con la máxima claridad en la designación de los dictadores y
en la del interrex) tuvo originariamente este carácter.
La legitimidad se convierte entonces en una legitimidad adquirida por
designación.
d) Por designación del sucesor por parte del cuadro administrativo
carismáticamente calificado y reconocimiento por la comunidad. Este
proceso en su significación genuina está muy lejos de la concepción del
derecho de “elección”, “preelección” o de “propuesta electoral”. No se trata
de una selección libre, sino rigurosamente unida a un deber; no se trata de
una votación de mayorías, sino de la designación justa, de la selección del
auténtico y real portador del carisma, que con igual justeza puede hacerla
también la minoría. La unanimidad es postulado, percatarse del error deber,
la persistencia en él falta grave, y una elección “falsa” es una injuria que
debe ser expiada (originariamente: de modo mágico).
Pero lo cierto es que esta legitimidad toma fácilmente la forma de una
adquisición jurídica realizada con todas las cautelas de lo que la justicia
exige y las más de las veces sujetándose a determinadas formalidades
(entronización, etcétera).
Este es el sentido originario de la coronación en Occidente de obispos y
reyes por el clero y por los príncipes, con el consentimiento de la
comunidad, y de numerosos procesos análogos en todo el mundo. Que de
aquí surgiera la idea de “elección” es cosa que habrá de considerarse luego.
e) Por la idea de que el carisma es una cualidad de la sangre y que por tanto
inhiere al linaje y en particular a los más próximos parientes: carisma
hereditario. En este caso el orden de sucesión no es necesariamente el
mismo que el existente para los derechos apropiados, o tiene que
determinarse con ayuda de los medios a-d el heredero “auténtico” dentro
del linaje.
El duelo entre hermanos tenía lugar entre los negros. Un orden sucesorio de
tal naturaleza que no perturbe la relación con los espíritus de los
antepasados (la generación más próxima) se da, por ejemplo, en China. En
Oriente se ofreció con frecuencia al seniorato o la designación por el
séquito (por eso era un “deber’ en la casa de Osman exterminar a todos los
demás posibles pretendientes).
Sólo en el Occidente medieval y en el Japón, y en otras partes de modo
aislado, penetró el principio inequívoco de la primogenitura en el poder y
de esa forma fomentó la consolidación de las asociaciones políticas
(evitando conflictos y luchas entre varios pretendientes miembros del linaje
con carisma hereditario).
La fe no se apoya ahora en las cualidades carismáticas de la persona, sino
en la adquisición legítima en virtud del orden sucesorio (tradicionalización
y legalización). El concepto de “por la gracia de Dios” varía por completo
en su sentido y significa ahora que se es señor por derecho propio, no
dependiente del reconocimiento de los dominados. El carisma personal
puede faltar por completo.
Deben incluirse aquí la monarquía hereditaria, las hierocracias hereditarias
de Asia y el carisma hereditario de los linajes como marca de rango y de
calificación para feudos y prebendas (ver el parágrafo siguiente).
6. Por la idea de que el carisma es una cualidad que, por medios
hierúrgicos, puede ser trasmitida o producida en otro (originariamente por
medios mágicos): objetivación del carisma, y en particularcarisma del
cargo. La creencia de legitimidad no vale entonces con respecto a la
persona, sino con respecto a las cualidades adquiridas y a la eficacia de los
actos hierúrgicos.
Ejemplo más importante: el carisma sacerdotal, trasmitido o confirmado
por consagración, ungimiento o imposición de manos, o el carisma real por
ungimiento y coronación. El carácter indelebilis significa la separación de
las facultades carismáticas en virtud del cargo, de las cualidades de la
persona del sacerdote. Mas, cabalmente, esto dio ocasión a luchas
incesantes, que empezando en el donatismo y montanismo llegan hasta la
revolución puritana (el “mercenario” de los cuáqueros es el predicador con
carisma en virtud del “oficio”).
§ 12. Con la rutinización del carisma por motivos de la sucesión en él
marchan paralelos los intereses del cuadro administrativo. Sólo en statu
nascendi y en tanto que el genuino líder carismático rige de modo
extracotidiano, puede el cuadro administrativo vivir con el señor,
reconocido como tal por fe y entusiasmo, en forma mecenística o de botín o
gracias a ingresos ocasionales. Unicamente la pequeña capa de los
discípulos y secuaces entusiastas está dispuesta a vivir de esta forma, a
vivir de su “vocación” u oficio sólo “idealmente”. La masa de los
discípulos y seguidores quiere también (a la larga) vivir materialmente de
esta “vocación”, y tiene que hacerlo así so pena de desaparecer.
Por eso la cotidianización del carisma se realiza también:
1. En la forma de una apropiación de los poderes de mando y de las
probabilidades lucrativas por los secuaces o discípulos, y bajo regulación
de su reclutamiento.
2.. Esta tradicionalización o legalización (según exista o no una legislación
racional) puede adoptar diferentes formas típicas.
1) El modo de reclutamiento genuino se atiene al carisma personal.
En el proceso de rutinización el séquito o los discípulos sólo pueden fijar
normas para el reclutamiento, en particular normas de
? ) educación, o de
 ? ) prueba.
El carisma sólo puede ser “despertado” o “probado”, no “aprendido” o
“inculcado”. Todas las especies de ascetismo mágico (magos, héroes) y
todos los noviciados pertenecen a esta categoría caracterizada por el
cierre o clausura de la comunidad formada por el cuadro
administrativo. (Ver sobre la educación carismática cap. IV.). Sólo al
novicio probado están abiertos los poderes de mando. El jefe
carismático genuino puede oponerse con éxito a estas pretensiones -
pero ya no el sucesor y mucho menos el elegido por el cuadro
administrativo (§ 13, nº 4).
Se incluyen aquí todas las prácticas de ascética mágica y guerrera que
tienen lugar en las “casas de varones”, con ritos de pubertad y clases de
edad. Quien no resiste las pruebas de guerra es una “mujer”, es decir, está
excluido del séquito.
2) Las normas carismáticas pueden transformarse fácilmente en
estamentales y tradicionales (carismático-hereditarias). De valer el
carisma hereditario para el jefe (§ 11 e), es muy probable que rija
también para el cuadro administrativo y eventualmente para los
adeptos, como regla de selección y utilización. Cuando una asociación
política está dominada rigurosamente y por completo por este principio
del carisma hereditario -de modo que todas las apropiaciones de los
poderes señoriales, feudos, prebendas y probabilidades lucrativas se
realizan con arreglo a él -existe el tipo del “estado de linajes”
(Geschlechterstaat). Todos los poderes y probabilidades de toda
especie se tradicionalizan. Las cabezas de linaje (o sea, gerontócratas o
patriarcas legitimados por la tradición y no por carisma personal)
regulan el modo de su ejercicio, que no puede ser sustraído al linaje.
No es la naturaleza del cargo la que determina el “rango” del hombre o
de su linaje, sino que el rango carismático-hereditario del linaje es
decisivo para las posiciones o cargos que pueda obtener.
Ejemplos principales: el Japón antes de la burocratización; China en gran
medida sin duda (las “viejas familias”) antes de la racionalización ocurrida
en los estados fraccionados; India con la ordenación en castas; Rusia antes
de la introducción del Miestnitschestvo y después en otra forma; e
igualmente, por todas partes, los “estamentos hereditarios” fuertemente
privilegiados.
3) El cuadro administrativo puede exigir e imponer la creación y
apropiación de posiciones individuales y probabilidades lucrativas en
beneficio de sus miembros. Entonces surgen, según exista
tradicionalización o legalización:
a) prebendas (prebendalización, ver supra),
b) cargos (patrimonialización y burocratización, ver supra),
c) feudos (feudalización, ver § 12 b),
los cuales se apropian ahora, en lugar de la originaria provisión,
puramente acósmica, con medios mecenísticos o de botín.
Con más detalle:
respecto a a),
? ) prebendas de mendicantes.
? ) prebendas de rentas naturales,
? ) prebendas de percepción de tributos,
? ) prebendas de emolumentos,
por regulación de la provisión, al principio puramente de mecenazgo (a) o
puramente de botín (b, g), mediante una organización financiera más
racional:
? ) Budismo.
? ) prebendas de arroz chinas y japonesas,
? ) Existe como norma en todos los estados conquistadores
racionalizados.
? ) Ejemplos numerosos por todas partes; especialmente de
eclesiásticos y caballeros; pero también, en la India, prebendas de los
poderes militares.
respecto a b), el proceso de “trasladar al cargo” la misión carismática puede
ser de carácter más marcadamente patrimonial o más marcadamente
burocrático. El primer caso es, por lo general, la regla, el segundo se
encuentra en la Antigüedad clásica y en el Occidente moderno; más
raramente y como excepción en otras partes;
respecto a c),
? ) feudo de tierras conservando el cargo el carácter de misión,
? ) plena apropiación, de carácter feudal, de los poderes de mando.
Ambos difícilmente separables. Sin embargo, la orientación por el carácter
de misión de estas “posiciones” no desaparece fácilmente, ni tampoco en la
Edad Media.
§ 12a. Supuesto de la rutinización es la eliminación del carácter peculiar
del carisma como ajeno a lo económico, su adaptación a las formas fiscales
(financieras) de la cobertura de las necesidades y, con ello, a las
condiciones económicas de los sujetos a impuestos y tributos. Ahora, frente
a los “legos” de las misiones en proceso de prebendalización está el
“clero”, el miembro partícipe (con “participación”, ? ? ? ? ? ? ) de lo
carismático, sólo que rutinizado como cuadro administrativo (sacerdotes de
la iglesia naciente); y frente a los sujetos a tributo -”súbditos de tributo”-
están los vasallos, prebendarios y funcionarios de la asociación política
naciente -del “estado” en el caso racional-, o quizá los funcionarios del
partido, si han sustituido a los “hombres de confianza”.
Puede observarse en forma típica en las sectas budistas e hindúes (ver
sociología de la religión). Igualmente en todos los imperios formados por
conquistas y racionalizados, con estructuras duraderas. Lo mismo en el
caso de partidos y otras formaciones puramente carismáticas en su origen.
Con la rutinización o adaptación a lo cotidiano, la asociación de
dominación carismática desemboca en las formas de la dominación
cotidiana: patrimonial -en particular, estamental- o burocrática. El carácter
singular originario se manifiesta en el honor estamental carismático-
hereditario o de oficio de los apropiantes, del jefe y del cuadro
administrativo, y en la naturaleza del prestigio del mando. Un monarca
hereditario “por la gracia de Dios” no es un simple señor patrimonial,
patriarca o jeque; un vasallo no es ningún ministerial o funcionario. Los
detalles pertenecen a la teoría de los “estamentos”.
La rutinización o adaptación a lo cotidiano no se realiza por lo general sin
luchas. No se olvidan en los comienzos las exigencias “personales” del
carisma del “jefe” y la lucha del carisma personal con el hereditario y el
objetivado -carisma del cargo- constituye un proceso típico en la historia.
1. La transformación del poder penitenciario (el perdón de los pecados
mortales) de un poder personal de los mártires y ascetas en un poder
objetivado en el cargo de obispo y sacerdote fue mucho más lenta en
Oriente que en Occidente, debido a la influencia en éste del concepto
romano de “cargo”. Revoluciones de jefes carismáticos contra poderes
carismático-hereditarios o carismático-objetivados se encuentran en toda
suerte de asociaciones desde el estado hasta los sindicatos (¡precisamente
ahora!). Sin embargo, cuanto más complicadas son las dependencias
intereconómicas de la economía monetaria, tanto más fuerte se hace la
presión de las necesidades cotidianas de los adeptos y con ello la tendencia
a la rutinización, que por todas partes se ha mostrado en acción y que por
regla general ha vencido rápidamente. El carisma es un fenómeno típico de
los comienzos de dominaciones religiosas (proféticas) o políticas (de
conquista), que, sin embargo, cede a las fuerzas de lo cotidiano tan pronto
como la dominación está asegurada y, sobre todo, tan pronto como toma un
carácter de masas,.
2. Un motivo impulsor de la rutinización del carisma es siempre,
naturalmente, la tendencia al afianzamiento, es decir, a la legitimación de
las posiciones de mando y de las probabilidades económicas en beneficio
del séquito y de los adeptos del caudillo. Otro es, sin embargo, la
forzosidad objetiva de adaptación de las ordenaciones y del cuadro
administrativo a las exigencias y condiciones normales y cotidianas de una
administración. A ello se deben, en particular, los indicios para una
tradición administrativa y jurisprudencial, tal como la requieren tanto el
cuadro administrativo normal como los dominados. Y también una
ordenación, cualquiera que ésta sea, de las “posiciones” de los miembros
del cuadro administrativo. Y finalmente, sobre todo -de lo que se tratará
luego en particular-, la adaptación de los cuadros administrativos y de todas
las medidas administrativas a las condiciones económicas de la vida
cotidiana; la cobertura de los costos con botín, contribuciones, regalos y
hospitalidad, tal como se ofrece en el estadio genuino del carisma guerrero
y profético, no constituye en modo alguno el fundamento posible de una
administración permanente de lo cotidiano.
3. Por tanto, la rutinización no se resuelve con el problema del sucesor y
está muy lejos de afectar tan sólo a este último. Por el contrario, el
problema capital estriba en la transición de los principios y cuadros
administrativos carismáticos a los que exige la vida cotidiana. Pero el
problema de la sucesión afecta a la rutinización del núcleo carismático: el
caudillo mismo y su legitimación, mostrando, en contraposición al
problema de la transición hacia ordenaciones y administraciones
tradicionales o legales, concepciones peculiares y características que sólo
pueden comprenderse desde la perspectiva de este proceso. Las más
importantes de ellas son: la de la designación carismática del sucesor y la
del carisma hereditario.
4. El ejemplo histórico más importante de la designación del sucesor por el
jefe carismático mismo es, como se ha dicho, Roma. Con respecto al rex se
afirma asi en la tradición: con respecto al nombramiento del dictador y de
los corregentes y sucesores en el principado, aparece finalmente
establecido en los tiempos históricos; la forma de nombramiento de todos
los funcionarios superiores con imperium muestra claramente que también
para ellos existió la designación del sucesor por el procónsul con reserva de
su aprobación por el ejército de los ciudadanos. Pues la prueba y,
originariamente, la eliminación notoriamente libérrima de los candidatos Se agradece la donación de la presente obra a la Cátedra de Informática y
por parte del magistrado en funciones, muestra claramente la evolución. Relaciones Sociales de la Facultad de Ciencias Sociales, de la Universidad
de Buenos Aires, Argentina.
5. Los ejemplos más importantes de designación del sucesor por el séquito
carismático son: la designación primitiva de los obispos, particularmente
del Papa, por el clero y sus reconocimientos por parte de la comunidad; y
(tal como ha hecho verosímil la investigación de V. Stutz) la elección del
rey germánico por designación de ciertos príncipes y reconocimiento por el
“pueblo” (en armas), a imitación de la elección episcopal. Formas 2006 - Reservados todos los derechos
semejantes se encuentran con frecuencia.
Permitido el uso sin fines comerciales
6. El país clásico de la evolución del carisma hereditario fue la India. Todas
las cualidades profesionales y, particularmente, todas las calificaciones de
autoridad y las “posiciones” de mando valieron allí como rigurosamente Súmese como voluntario o donante , para promover el crecimiento y la difusión de la
vinculadas a un carisma hereditario. La pretensión a feudos con derechos Biblioteca Virtual Universal www.biblioteca.org.ar
de mando se adhería al hecho de la pertenencia al clan regio, los feudos se
distribuían entre los más viejos del clan. Todos los cargos hierocráticos,
inclusive el singularmente importante e influyente de guru (directeur de
l’áme), todas las relaciones de clientela susceptibles de distribución, todos Si se advierte algún tipo de error, o desea realizar alguna sugerencia le solicitamos visite
los cargos dentro del “establecimiento aldeano” [Dorf-Establishment] el siguiente enlace. www.biblioteca.org.ar/comentario
(sacerdote, barbero, lavandero, vigilante, etc.) valían como vinculados a un
carisma hereditario. Toda fundación de una secta significaba fundación de
una jerarquía hereditaria (también en el taoísmo chino). También en el
“estado de linajes” japonés (antes de la introducción del estado
patrimonial-burocrático siguiendo el modelo chino) fue la articulación
social puramente carismático-hereditaria (de lo que se tratará con mayor
detalle en otra conexión).

El derecho carismático-hereditario de las “posiciones” de mando se

desarrolló de un modo parecido por todo el mundo. La calificación en
méritos del propio rendimiento fue sustituida por la calificación según
descendencia. Este fenómeno se encuentra en todas partes en los
fundamentos de la evolución del estamento hereditario, tanto en la nobleza
romana como en el concepto, según Tácito, de la stirps regia de los
germanos, lo mismo en las normas reguladoras de los torneos y de la
capacidad de fundación en la Edad Media tardía como en la moderna
preocupación por el pedigree de la nueva aristocracia norteamericana,
como, en general, allí donde revive la “diferenciación estamental”.

1 los medios efectivos del poder y la riqueza y la celebridad de que
LOS ALTOS CIRCULOS
Los PODERES de los hombres corrientes están circunscritos por
los mundos cotidianos en que viven, pero aún en esos círculos del
trabajo, de la familia y de la vecindad muchas veces parecen
arrastrados por fuerzas que no pueden ni comprender ni gober-
nar. Los "grandes cambios" caen fuera de su control, pero no
por eso dejan de influir en su conducta y en sus puntos de vista.
La estructura misma de la sociedad moderna los limita a pro-
yectos que no son suyos, sino que les son impuestos por todos
lados, y dichos cambios presionan a los hombres y las mujeres
de la sociedad de masas, quienes, en consecuencia, creen que
no tienen objeto alguno en una época en que carecen de poder.
Pero no todos los hombres son corrientes u ordinarios en este
sentido. Como los medios de información y poder están centrali-
zados, algunos individuos llegan a ocupar posiciones en la so-
ciedad norteamericana desde las cuales pueden mirar por encima
del hombro, digámoslo así, a los demás, y con sus decisiones pue-
den afectar poderosamente los mundos cotidianos de los hombres
y las mujeres corrientes. No son producto de su trabajo; crean o
suprimen trabajo para miles de individuos, no están limitados
por simples responsabilidades familiares, pues pueden eludirlas.
Quizás viven en muchos hoteles y muchas casas, pero no se sien-
ten obligados hacia ninguna comunidad; no necesitan meramente
"satisfacer las exigencias del día y de la hora", sino que crean
en alguna parte esas exigencias y hacen que los otros las satis-
fagan. Ejerzan o no su poder, su experiencia técnica y política
de él trasciende con mucho a la de la población que está bajo
ellos. Lo que dijo Jacobo Burckhardt de los "grandes hombres"
muy bien podrían decirlo la mayor parte de los norteamericanos
de su élite: "Son todo lo que nosotros no somos"."
La minoría poderosa está compuesta de hombres cuyas posi-
ciones les permiten trascender los ambientes habituales de los
11
12 LOS ALTOS cíRCULOS
hombres y las mujeres corrientes; ocupan posiciones desde las cua-
les sus decisiones tienen consecuencias importantes. El que tomen
o no esas decisiones importa menos que el hecho de que ocupen
esas posiciones centrales: el que se abstengan de actuar y de
tomar decisiones es en sí mismo un acto que muchas veces tiene
consecuencias más importantes que las decisiones que adoptan,
porque tienen el mando de las jerarquías y organizaciones más
importantes de la sociedad moderna: gobiernan las grandes em-
presas, gobiernan la maquinaria del Estado y exigen sus prerro-
gativas, dirigen la organización militar, ocupan los puestos de
mando de la estructura social en los cuales están centrados ahora
gozan.
Los individuos de la minoría poderosa no son gobernantes so-
litarios. Consejeros y consultores, portavoces y creadores de opi-
nión pública son con frecuencia quienes capitanean sus altas
ideas y decisiones. Inmediatamente por debajo de la minoría
están los políticos profesionales de los niveles medios de poder,
en el Congreso y en los grupos de presión, así como entre las nue-
vas y viejas clases superiores de la villa, la ciudad y la región.
Mezcladas con ellos de modos muy curiosos, que exploraremos,
están esas celebridades profesionales que viven de exhibirse cons-
tantemente, pero que nunca se exhiben bastante mientras son
celebridades. Si esas celebridades no están a la cabeza de ninguna
jerarquía predominante, muchas veces tienen poder para llamar
la atención del público, o para brindar a las masas cosas sensa-
cionales, o, más directamente, para hacerse oír de quienes ocu-
pan posiciones de poder directo. Más o menos libres de compro-
misos como críticos de la moral y técnicos del poder, como porta-
voces de Dios y creadores de la sensibilidad de las masas, esas
celebridades y consultores forman parte del escenario inmediato
en que se representa el drama de la minoría. Pero ese mismo dra-
ma está centrado en los puestos de mando de las grandes jerar-
quías institucionales.
*
1 La verdad acerca de la naturaleza y el poder de la minoría
no es ningún secreto que los hombres de negocios saben pero no
dicen. Esos hombres sustentan teorías totalmente distintas acerca
de su papel en la sucesión de acontecimientos y decisiones. Con
frecuencia se muestran indecisos acerca de su papel, y aún con
mayor frecuencia permiten que sus temores y esperanzas influyan
en la estimación de su propio poder. Por grande que sea su poder
real, tienden a tener de él una conciencia menos aguda que de
la resistencia de los otros a usarlo. Además, la mayor parte de
los hombres de negocios norteamericanos han aprendido bien la
retórica de las relaciones públicas, en algunos casos hasta el pun-
 LOS ALTOS cíRCULOS 13
to de usarla cuando están a solas, llegando a creer en ella. La
conciencia personal de su papel que tienen los actores es sólo una
de las varias fuentes que hay que examinar para comprender
a los círculos sociales superiores. Pero muchos de los que creen
que no hay tal minoría, o en todo caso que no hay ninguna mi-
noría de cierta importancia, apoyan su argumentación en lo que
los hombres de negocios piensan de sí mismos, o por lo menos, lo
que dicen en público.
Pero hay otra opinión: quienes creen, aunque sea vagamente,
que ahora prevalece en los Estados Unidos una minoría de gran
importancia, con frecuencia basan esa opinión en la tendencia
histórica de nuestro tiempo. Han experimentado, por ejemplo, el
predominio de los acontecimientos militares, y de ahí infieren
que los generales y los almirantes, así como otras personas decisi-
vas influidas por ellos, deben ser enormemente poderosos. Creen
que el Congreso ha abdicado de nuevo en un puñado de hombres
decisivos y claramente relacionados con la cuestión de la guerra
o la paz. Saben que se arrojó la bomba sobre el Japón en nombre
de los Estados Unidos de América, aunque nadie les consultó
en ningún momento sobre el asunto. Advierten que viven en tiem-
pos de grandes decisiones, y saben que ellos no toman ninguna.
En consecuencia, puesto que consideran el presente como histo-
ria, infieren que debe haber una minoría poderosa, que toma o
deja de tomar decisiones, en el centro mismo de ese presente.
Por una parte, los que comparten esta opinión acerca de los
grandes acontecimientos históricos, suponen que hay una mino-
ría y que esa minoría ejerce un poder muy grande. Por otra par-
te, los que escuchan atentamente los informes de hombres que ma-
nifiestamente intervienen en las grandes decisiones, no creen, con
frecuencia, que haya una minoría cuyos poderes tengan una im-
portancia decisiva.
Hay que tener en cuenta ambas opiniones, pero ninguna de
ellas es suficiente. El camino para comprender el poder de la
minoría norteamericana no está únicamente en reconocer la es-
cala histórica de los acontecimientos ni en aceptar la opinión per-
sonal expuesta por individuos indudablemente decisivos. Detrás
de estos hombres y detrás de los acontecimientos de la historia,
enlazando ambas cosas, están las grandes instituciones de la so-
ciedad moderna. Esas jerarquías del Estado, de las empresas eco-
nómicas y del ejército constituyen los medios del poder; como ta-
les, tienen actualmente una importancia nunca igualada antes
en la historia humana, y en sus cimas se encuentran ahora los
puestos de mando de la sociedad moderna que nos ofrecen la
clave sociológica para comprender el papel de los círculos socia-
les más elevados en los Estados Unidos.
En la sociedad norteamericana, el máximo poder nacional re-
side ahora en los dominios económico, político y militar. Las de-
más instituciones parecen estar al margen de la historia moderna
14 LOS ALTOS CÍRCULOS
y, en ocasiones, debidamente subordinadas a ésas. ~inguna fa-
milia es tan directamente poderosa en los asuntos nacionales como
cualquier compañía anónima importante; ninguna iglesia es tan
directamente poderosa en las biografías externas de los jóvenes
norteamericanos como la institución militar; ninguna universi-
dad es tan poderosa en la dirección de los grandes acontecimien-
tos como el Consejo Nacional de Seguridad. Las instituciones
religiosas, educativas y familiares no son centros autónomos de
poder nacional; antes al contrario, esas zonas descentralizadas son
moldeadas cada vez más por los tres grandes, en los cuales tienen
lugar ahora acontecimientos de importancia decisiva e inmediata.
Las familias, las iglesias y las escuelas se adaptan a la vida mo-
derna; los gobiernos, los ejércitos y las empresas la moldean, y,
al hacerlo así, convierten aquellas instituciones menores en medios
para sus fines. Las instituciones religiosas suministran capella-
nes para las fuerzas armadas, donde se les emplea como medios
para aumentar la eficacia de su moral para matar. Las escuelas
seleccionan y preparan hombres para las tareas de las empresas
de negocios y para funciones especializadas en las fuerzas arma-
das. La familia extensa ha sido, desde luego, disuelta hace mucho
tiempo por la revolución industrial, y en la actualidad el hijo
y el padre son separados de la familia, por la fuerza si es nece-
sario, siempre que los llame el ejército del Estado. Y los símbolos
de todas esas instituciones menores se usan para legitimar el po-
der y las decisiones de los tres grandes.
El destino vital del individuo moderno no sólo depende de la
familia en que ha nacido o en la que entra por el matrimonio,
sino, cada vez más, de la empresa en que pasa las horas más des-
piertas de sus mejores años; no sólo de la escuela en que se ha
educado cuando niño y adolescente, sino también del Estado, que
está en contacto con él durante toda la vida; no sólo de la igle-
sia en que de vez en cuando oye la palabra de Dios, sino también
del ejército en que es disciplinado.
Si el estado centralizado no pudiera confiar en las escuelas
públicas y privadas para inculcar sentimientos de lealtad nacio-
nalista, sus líderes buscarían en seguida el medio de modificar
el sistema educativo descentralizado. Si el índice de quiebras entre
las quinientas empresas mayores fuera tan elevado como el índi-
Ce general de divorcios entre los treinta y siete millones de pare-
jas casadas, constituiría una catástrofe económica de proporcio-
nes nacionales. Si los individuos de los ejércitos les entregaran
de sus vidas no más de lo que los creyentes entregan a las iglesias
a que pertenecen, eso constituiría una crisis militar.
Dentro de cada uno de los tres grandes, la unidad institucional
típica se ha ampliado, se ha hecho administrativa y, en cuanto
al poder de sus decisiones, se ha centralizado. Detrás de estos
acontecimientos está una tecnología fabulosa, porque, en cuanto
 LOS ALTOS cíRCULOS 15
instituciones, se han asimilado esa tecnología y la guían, aun-
que ella a su vez informa y marca el ritmo a su desenvolvimiento.
La economía --en otro tiempo una gran dispersión de peque-
ñas unidades productoras en equilibrio autónomo- ha llegado
a estar dominada por dos o trescientas compañías gigantescas,
relacionadas entre sí administrativa y políticamente, las cuales tie-
nen conjuntamente las claves de las resoluciones económicas.
El orden político, en otro tiempo una serie descentralizada
de varias docenas de Estados con una médula espinal débil, se ha
convertido en una institución ejecutiva centralizada que ha to-
rnado para sí muchos poderes previamente dispersos y ahora se
mete por todas y cada una de las grietas de la estructura social.
El orden milítar, en otro tiempo una institución débil, encua-
drada en un contexto de recelos alimentados por las milicias de
los Estados, se ha convertido en la mayor y más costosa de las
características del gobierno, y, aunque bien instruida en fingir son-
risas en sus relaciones públicas, posee ahora toda la severa y ás-
pera eficacia de un confiado dominio burocrático.
En cada una de esas zonas institucionales, han aumentado
enormemente los medios de poder a disposición de los individuos
que toman las decisiones; sus poderes ejecutivos centrales han si-
do reforzados, y en cada una de ellas se han elaborado y apretado
modernas rutinas administrativas.
Al ampliarse y centralizarse cada uno de esos dominios, se
han hecho mayores las consecuencias de sus actividades y aumen-
ta su tráfico con los otros. Las decisiones de un puñado de em-
presas influyen en los acontecimientos militares, políticos y eco-
nómicos en todo el mundo. Las decisiones de la institución
militar descansan sobre la vida política así como sobre el nivel mis-
mo de la vida económica, y los afectan lastimosamente. Las deci-
siones que se toman en el dominio político determinan las acti-
vidades económicas y los programas militares. Ya no hay, de
una parte, una economía, y de otra parte, un orden político que
contenga una institución militar sin importancia para la política
y para los negocios. Hay una economía política vinculada de mil
maneras con las instituciones y las decisiones militares. A cada
lado de las fronteras que corren a través de la Europa central y
de Asia hay una trabazón cada vez mayor de estructuras econó-
micas, militares y políticas." Si hay intervención gubernamental
en la economía organizada en grandes empresas, también hay in-
tervención de esas empresas en los procedimientos gubernamen-
tales. En el sentido estructural, este triángulo de poder es la fuen-
te del directorio entrelazado que tanta importancia tiene para la
estructura histórica del presente.
El hecho de esa trabazón se pone claramente de manifiesto
en cada uno de los puntos críticos de la moderna sociedad ca-
pitalista: desplome de precios y valores, guerra, prosperidad re-
16 LOS ALTOS. cíRCULOS
pentina. En todos ellos, los hombres llamados a decidir se dan
cuenta de la interdependencia de los grandes órdenes institucio-
nales. En el siglo XIX, en que era menor 1" escala de todas las ins-
tituciones, su integración liberal se consiguió en la economía au-
tomática por el juego autónomo de las fuerzas del mercado, y en
el dominio político automático por la contratación y el voto. Se
suponía entonces que un nuevo equilibrio saldría a su debido tiem-
po del desequilibrio y el rozamiento que seguía a las decisiones
limitadas entonces posibles. Ya no puede suponerse eso, y no lo su-
ponen los hombres situados en la cúspide de cada una de las
tres jerarquías predominantes.
Porque dado el alcance de sus consecuencias, las decisiones -y
las indecisiones- adoptadas en cualquiera de ellas se ramifican
en las otras, y en consecuencia las decisiones de las alturas tien-
den ya a coordinarse o ya a producir la indecisión de los mandos.
No siempre ha sido así. Cuando formaban el sector económico in-
numerables pequeños empresarios, por ejemplo, podían fracasar
muchos de ellos, y las consecuencias no pasaban de ser locales;
las autoridades políticas y militares no intervenían. Pero ahora,
dadas las expectativas políticas y los compromisos militares, ¿ pue-
den permitir que unidades claves de la economía privada caigan
en quiebra? En consecuencia, intervienen cada vez más en los
asuntos económicos y, al hacerlo, las decisiones que controlan ca-
da uno de los órdenes son inspeccionadas por agentes de los otros
dos, y se traban entre sí las estructuras económicas, militares y
políticas.
En el pináculo de cada uno de los tres dominios ampliados y
centralizados se han formado esos círculos superiores que consti-
tuyen las élites económica, política y militar. En la cumbre de
la economía, entre los ricos corporativos, es decir, entre los gran-
des accionistas de las grandes compañías anónimas, están los altos
jefes ejecutivos; en la cumbre del orden político, los individuos
del directorio político; y en la cumbre de la institución militar,
la élite de estadistas -soldados agrupados en el Estado Mayor
Unificado y en el escalón más alto del ejército. Como cada uno
de esos dominios ha coincidido con los otros, como las decisiones
tienden a hacerse totales en sus consecuencias, los principales in-
dividuos de cada uno de los tres dominios de poder -los señores
de la guerra, los altos jefes de las empresas, el directorio polí-
tico- tienden a unirse, a formar la minoría del poder de los Es-
tados Unidos.
2 Con frecuencia se piensa de los altos círculos que constituyen
y rodean esos puestos de mando en relación Con lo que poseen
sus individuos: tienen una parte mayor que las otras gentes de
las cosas y experiencias más altamente valoradas. Desde este pun-
to de vista, la minoría está formada simplemente por quienes tie-
 LOS ALTOS cíRCULOS 17
nen el máximo de lo que puede tenerse, que generalmente se con-
sidera que comprende el dinero, el poder y el prestigio, así como
todos los modos de vida a que conducen esas cosas." Pero la mi-
noría no está formada simplemente por los que tienen el máximo,
porque no "tendrían el máximo" si no fuera por sus posiciones
en las grandes instituciones. Pues esas instituciones son las bases
necesarias del poder, la riqueza y el prestigio, y al mismo tiempo
los medios principales de ejercer el poder, de adquirir y conser-
var riqueza y de sustentar las mayores pretensiones de prestigio.
Entendemos por poderosos, naturalmente, los que pueden reali-
zar su voluntad, aunque otros les hagan resistencia. En conse-
cuencia, nadie puede ser verdaderamente poderoso si no tiene
acceso al mando de las grandes instituciones, porque sobre esos
medios institucionales de poder es como los verdaderamente po-
derosos son, desde luego, poderosos. Altos políticos y altos fun-
cionarios del gobierno tienen ese poder institucional; lo mismo
hacen los almirantes y los generales, y los principales propie-
tarios y directores de las grandes empresas. Es cierto que no todo
el poder está vinculado a esas instituciones ni se ejerce mediante
ellas, pero sólo dentro y a través de ellas puede el poder ser más
o menos duradero e importante.
También la riqueza se adquiere en las instituciones y mediante
ellas. No puede entenderse la pirámide de la riqueza s610 teniendo
en cuenta a los muy ricos; porque, como veremos, las familias
dueñas de grandes herencias están complementadas ahora por
las instituciones corporativas de la sociedad moderna: cada una
de las familias muy ricas ha estado y está estrechamente conec-
tada -siempre legalmente y con frecuencia también desde car-
gos directivos- con una de las empresas multimillonarias de
dólares-
La sociedad moderna por acciones es la primera fuente de
riqueza, pero, en el capitalismo reciente, también el aparato po-
lítico abre y cierra muchos caminos hacia la riqueza. La cuantía
y la fuente del ingreso, el poder sobre los bienes de consumo así
como sobre el capital productivo, están determinados por la po-
sición dentro de la economía política. Si nuestro interés por los
muy ricos va más allá de su consumo pródigo o miserable, de-
bemos examinar sus relaciones con las formas modernas de pro-
piedad corporativa y con el Estado; porque esas relaciones de-
terminan ahora las oportunidades de los individuos para obtener
gran riqueza y percibir grandes ingresos.
A las grandes unidades institucionales de la estructura social
les acompaña un gran prestigio cada vez mayor. Es obvio que el
prestigio depende, muchas veces de un modo absolutamente deci-
sivo, del acceso a los mecanismos de publicidad que son actual-
mente una característica central y normal de todas las grandes
instituciones de los Estados Unidos contemporáneos. Además, cons-
tituye también un rasgo de esas jerarquías de las instituciones
18 LOS ALTOS cíRCuLOS
económicas, estatales y militares el que sus posiciones cumbres
sean cada vez más intercambiables entre si, Una consecuencia
de es~o. es el carácter cumulativo del prestigio. Así, por ejemplo, el
prestigio puede tener por base inicial funciones militares, expre-
sarse ~esp~és y acrecerse en una institución educativa gobernada
por directivos de grandes empresas industriales, y, finalmente,
c~brarse en efectivo en el orden político, donde, para el general
Eisenhower y los que él representa, el poder y el prestigio al-
c~nzan por último su culminación definitiva. Lo mismo que la
nqueza y el poder, el prestigio tiende a ser cumulativo: cuanto
más se tiene, más quiere tenerse. Esos valores tienden también
a ser convertibles el uno en el otro: para el rico es más fácil
que para el pobre conseguir poder; los que tienen una posición
hallan más fácil controlar las oportunidades para enriquecerse
que los que no la tienen.
Si separamos a los cien hombres más poderosos de los Esta-
dos Unidos, a los cien más ricos y a los cien más famosos, de las
posiciones institucionales que ahora ocupan, de sus recursos en
hombres, mujeres y dinero, y de los medios de comunicación con
las masas que ahora están enfocados sobre ellos, carecerían de
poder y serían pobres y obscuros. Porque el poder no es de un in-
dividuo, la riqueza no se centra en la persona del rico y la cele-
bridad no es inherente a ninguna personalidad. Celebridad, ri-
queza y poder requieren el acceso a las grandes instituciones, ya
que las posiciones institucionales que los individuos ocupan deter-
minan en gran parte sus oportunidades para conseguir y conser-
var esas valiosas experiencias.
3 Puede considerarse también a las personas de los altos círcu-
los como miembros de un estrato social cimero, como una serie
de grupos cuyos individuos se conocen entre sí, se relacionan en-
tre sí en la vida social y en la vida de los negocios, y así, al tomar
decisiones, se tienen en cuenta unos a otros. De acuerdo con
esta concepción, la élite se considera a sí misma, y es considerada
por los demás, como el círculo íntimo de "las altas clases socia-
Ies"." Forman una entidad social y psicológica más o menos com-
pacta, y tienen conciencia de pertenecer a una clase social. Las
personas son admitidas o no en esa clase, y es una diferencia cua-
litativa, y no una escala meramente numérica, lo que los separa
de quienes no pertenecen a la élite. Tienen una conciencia más
o menos clara de sí mismos como clase social y se conducen entre
sí de un modo distinto a como se conducen con individuos de
otras clases. Se aceptan unos a otros, se comprenden entre sí, se
casan entre sí, y tienden a trabajar y a pensar, si no juntos, por
lo menos del mismo modo.
Ahora bien, no queremos prejuzgar con nuestra definición si
los individuos de la élite que ocupa los puestos de mando se sien-
ten a sí mismos como miembros de una clase socialmente recono-
 LOS ALTOS cíRCULOS 19
cida, ni si de una clase clara y distinta se derivan proporciones
considerables de la élite. Esas son cuestiones que hay que inves-
tigar. Pero a fin de que podamos saber qué es lo que nos propo-
nemos investigar, debemos señalar algo que muestran claramen-
te todas las biografías y memorias de hombres ricos, poderosos y
eminentes: cualesquiera otras cosas que puedan ser, los indivi-
duos de esos altos círculos forman parte de una serie de "multi-
tudes" que se trasladan o imbrican y de "camarillas" intrincada-
mente relacionadas entre sí. Hay una especie de atracción mutua
entre quienes "se sientan en la misma terraza", aunque, frecuen-
temente, esto resulta claro para ellos, lo mismo que para los
otros, únicamente cuando sienten la necesidad de trazar la línea
divisoria, cuando, en defensa común, llegan a percibir lo que
tienen en común y estrechan sus filas contra los extraños.
La idea de ese estrato dirigente implica que la mayor parte
de sus individuos tienen orígenes sociales análogos, que a lo lar-
go de sus vidas mantienen entre sí una red de conexiones fami-
liares o amistosas, y que existe, hasta cierto punto, la intcrcarn-
biabilidad de posiciones entre las jerarquías diversas del dinero,
del poder y de la fama. Tenemos que advertir inmediatamente,
desde luego, que si existe ese estrato minoritario, su visibilidad
social y su forma son, por razones históricas muy fuertes, comple-
tamente distintas de las de los parentescos nobles que en otro
tiempo gobernaron diferentes naciones europeas.
El hecho de que la sociedad norteamericana no haya pasado
nunca por una época feudal es de importancia decisiva para el
carácter de su élite así como para dicha sociedad en general,
porque significa que ninguna nobleza ni aristocracia, creada an-
tes de la era capitalista, ha sostenido una tensa oposición con la
alta burguesía; significa que esta burguesía ha monopolizado no
sólo la riqueza, sino también el prestigio y el poder; significa que
ningún equipo de familias nobles ha ocupado las posiciones más
altas y monopolizado los valores que por lo general se tienen en
gran estimación, y, desde luego, que ningún equipo lo hizo ex-
plícitamente basándose en un derecho hereditario; significa, en
fin, que ni los altos dignatarios de la iglesia, ni la nobleza corte-
sana, ni los poderosos terratenientes condecorados con atavíos ho-
noríficos, ni los monopolizadores de los altos puestos del ejército
se opusieron a la burguesía enriquecida ni hicieron resistencia a
su elevación en nombre de la cuna y del privilegio.
Pero esto no quiere decir que no haya estratos superiores en
los Estados Unidos. El que hayan salido de una "clase media"
que no ha tenido superiores aristocráticos, no quiere decir que
hayan seguido siendo clase media cuando hicieron posible su
propia superioridad enormes aumentos en riqueza. Sus orígenes
y su novedad quizás han hecho a esos altos estratos menos visi-
bles en los Estados U nidos que en otras partes; pero hoy existen
en este país, realmente, acumulaciones de riqueza y poder de
20 LOS ALTOS cíRCULOS
las que saben muy poco las gentes de las clases media y baja, que
ni siquiera pueden soñarlas. Hay familias que, en su bienestar,
están completamente aisladas de los tumbos y traqueteos econó-
micos que experimentan las familias simplemente prósperas y las
situadas en grados inferiores de la escala. Hay asimismo hombres
poderosos que, en grupos muy pequeños, toman decisiones de
enorme importancia para la población situada bajo ellos.
La élite norteamericana entró en la historia moderna como una
burguesía virtualmente sin oposición. Ni antes ni después ha habido
ninguna burguesía nacional que haya conocido tales oportunidades
y ventajas. Sin vecindades militares, fácilmente ocuparon un con-
tinente aislado, rico en recursos naturales y extraordinariamente
atractivo para una fuerza de trabajo bien dispuesta. Ya estaban
a la mano un poder organizado y una ideología para justificarlo.
Contra las restricciones mercantilistas, heredaron el principio del
laissez-faire, y contra los plantadores del Sur impusieron el prin-
cipio del industrialismo. La Guerra de Independencia puso fin
a las pretensiones coloniales de la nobleza, pues los realistas hu-
yeron del país y muchos latifundios fueron repartidos. El le-
vantamiento jacksoniano con su revolución legal puso fin a las
pretensiones al monopolio de las viejas familias de la Nueva
Inglaterra. La Guerra de Secesión quebrantó el poder, y en con-
secuencia el prestigio, de quienes, antes de la guerra, aspiraban
en el Sur a gozar de la más alta consideración. El ritmo del
desarrollo capitalista en general hizo imposible que se produje-
ra y durara en los Estados Unidos una nobleza hereditaria.
Ninguna clase gobernante fija, anclada en la vida agraria
y con la aureola de la gloria militar, pudo contener en Norteamé-
rica el empuje histórico del comercio y de la industria, ni so-
meter a la élite capitalista, como los capitalistas fueron sometidos
en Alemania y el Japón, por ejemplo. Ni pudo la clase gober-
nante de ninguna parte del mundo contener a la de los Estados
Unidos cuando vino a decidir la historia la violencia industria-
lizada. Así lo atestiguan el destino de Alemania y del Japón en
las dos guerras mundiales, y también el destino de la misma In-
glaterra, de su clase gobernante modelo, al convertirse Nueva
York en la inevitable capital económica y Washington en la in-
evitable capital política del mundo capitalista occidental.
4 La minoría que ocupa los puestos de mando puede conside-
rarse como la poseedora del poder, la riqueza y la fama; puede
considerarse asimismo como formada por individuos pertenecien-
tes al estrato superior de una sociedad capitalista. También se
les puede definir con criterios psicológicos y morales, como cier-
tas especies de individuos selectos. Definidos así, los miembros de
1,; élite son, sencillamente, personas de carácter y energía supe-
nores.
El humanista, por ejemplo, puede concebir la élite no como
 LOS ALTOS cíRCULOS 21
un plano o categoría social, sino como el conjunto de los indi-
viduos dispersos que intentan superarse a sí mismos y que, en
consecuencia, son más nobles, más eficientes, como hechos de
mejor clase. No importa que sean pobres o ricos, que ocupen al-
tas o bajas posiciones, que sean aclamados o despreciados: son
élite por la clase de individuos que son. El resto de la población
es masa, la cual, según esta concepción, yace indolentemente
en una incómoda mediocridad."
Esta es la clase de concepción socialmente iloca1izada que han
desarrollado recientemente algunos escritores norteamericanos de
tendencias conservadoras. * Pero la mayor parte de las con-
cepciones morales y psicológicas de la élite son mucho menos so-
fisticadas, y toman en cuenta no los individuos, sino el estrato en
su conjunto. Realmente, esas ideas nacen siempre en una socie-
dad en que algunas personas poseen más que otras de lo que pue-
de poseerse. Las personas que gozan de ventajas se resisten a creer
que ellas son por casualidad personas que gozan de ventajas, y
se inclinan a definirse a sí mismas como personas naturalmente
dignas de lo que poseen, y a considerarse como una élite natural,
y, en realidad, a imaginarse sus riquezas y privilegios como amplia-
ciones naturales de sus personalidades selectas. En este sentido,
la idea de la élite como compuesta de hombres y mujeres que tie-
nen un carácter moral más exquisito constituye una ideología de
¿lite en cuanto estrato gobernante privilegiado, y ello es así ya
sea esa ideología obra de la élite misma o de otros.
En épocas de retórica igualitaria, los más inteligentes o los más
elocuentes entre las clases baja y media, así como algunos indi-
viduos culpables de la clase alta, pueden llegar a sustentar ideas
relativas a una contra-élite. De hecho, en la sociedad occidental
hay una larga tradición e imágenes variadas del pobre, el ex-
plotado y el oprimido como los verdaderamente virtuosos, los
justos, los bienaventurados. Esta idea moral de una contra-élite,
que brota de la tradición cristiana, según la cual dicha contra-
élite está formada por tipos esencialmente superiores condenados
a una situación inferior, puede ser y fue usada por la población
humilde para justificar las críticas más severas de las minorías
gobernantes y para aclamar imágenes utópicas de una élite nueva
que ha de venir.
Pero la concepción moral de la élite no siempre es una mera
ideología de los super-privilegiados o una contra-ideología de los
infra-privilegiados, Con frecuencia es un hecho: poseyendo ex-
periencias controladas y privilegios selectos, muchos individuos
del estrato superior llegan con el tiempo a aproximarse a los ti-
pos de carácter que pretenden encarnar. Aun cuando renuncie-
mos -como debemos renunciar- a la idea de que el hombre o
la mujer de élite han nacido dotados de un carácter de élite, no
* Véase 14: El temperamento conservador.
22 LOS ALTOS cíRCULOS
tenemos por qué abandonar la idea de que su experiencia y pre-
paración desarrollan en ellos caracteres de un tipo específico.
Actualmente debemos restringir la idea de que la élite está
formada por individuos de un tipo elevado, ya que los hombres
seleccionados para las altas posiciones y formados por ellas tienen
muchos portavoces y consejeros, muchos apuntadores y maquillis-
tas, que modifican el concepto que tienen de sí mismos y crean
sus imágenes públicas, así como dan forma a muchas de sus de-
cisiones. En este respecto hay, naturalmente, muchas diferencias
entre los individuos de la élite, pero, por regla general, hoy día
en los Estados Unidos sería ingenuo interpretar cualquier gru-
po importante de élite simplemente por su personal ostensible
o manifiesto. La élite norteamericana muchas veces parece me-
nos una colección de personas que de entidades corporativas,
las cuales son en gran parte creadas como tipos normales de "per-
sonalidad" y se les hace hablar como tales. Hasta la celebridad
más independiente en apariencia es habitualmente una especie
de producto artificial presentado todas las semanas por un per-
sonal disciplinado que sistemáticamente pondera el efecto de los
chistes improvisados que la celebridad repite "espontáneamente".
No obstante, mientras la élite florezca como clase social o como
equipo de hombres que ocupan los puestos de mando, siempre
seleccionará y formará ciertos tipos de personalidad y rechazará
otros. La especie de seres morales y psicológicos en que se con-
vierten los hombres está en gran parte determinada por los va-
leres que estiman y por los papeles institucionales que se les per-
mitirá representar y se espera que representen. Desde el punto
de vista del biógrafo, un hombre de las clases altas está formado
por sus relaciones con otros como él en una serie de pequeños
grupos íntimos por los cuales pasa y a los que puede volver a lo
largo de su existencia. Así concebida, la élite es una serie de altos
círculos cuyos miembros son seleccionados, preparados y certi-
ficados, y a quienes se permite el acceso íntimo a los que man-
dan las jerarquías institucionales impersonales de la sociedad mo-
derna. Si hay una clave para penetrar la idea psicológica de la
élüe, es que los individuos de ésta reúnen en su persona la con-
ciencia de una facultad impersonal de adoptar decisiones y sen-
sibilidades íntimas que comparten entre sí. Para comprender la
élite como clase social, tenemos que examinar toda una serie de
pequeños ambientes en que las personas se tratan íntima y direc-
tamente, el más obvio de los cuales, históricamente, ha sido la
familia de la clase alta, pero los más importantes de los cuales
son actualmente la escuela secundaria y el club."
5 Estas distintas concepciones de la élite, cuando se las entien-
de adecuadamente, aparecen intrincadamente ligadas las unas con
-s otras, y las emplearemos todas en este estudio del éxito nor-
nericano, Estudiaremos cada uno de los diversos altos círcu-
 LOS ALTOS cíRCULOS
los que presentan candidatos a la élite, y lo haremos en relación
con las grandes instituciones que forman la sociedad total de
los Estados U nidos; e investigaremos las interrelaciones entre la
riqueza, el poder y el prestigio que existen dentro de cada una
de ellas y entre todas. Pero lo que principalmente nos interesa
es el poder de quienes ocupan ahora los puestos de mando y el
papel que representan en la historia de nuestra época.
Puede concebirse como omnipotente esa minoría y creerse que
sus poderes son un gran designio secreto. De esta suerte, según el
marxismo vulgar, se explican los acontecimientos y las tenden-
cias refiriéndolos a la "voluntad de la burguesía", en el nazismo
a la "conspiración de los judíos", y actualmente en los Estados
Unidos, con poco fundamento, a la "fuerza oculta de los espías
comunistas". Según esas concepciones de la minoría omnipotente
como causa histórica, dicha minoría no es nunca un agente to-
talmente visible. En realidad, es un substitutivo secular de la vo-
luntad de Dios, que se realiza en una especie de designio provi-
dencial, salvo que habitualmente se piensa que individuos que no
forman parte de ella pueden hacerle oposición y, finalmente, ven-
cerla.*
La opinión opuesta --que considera impotente a la minoría--
es ahora muy popular entre los observadores de tendencias libe-
rales. Lejos de ser omnipotentes, considéranse tan diseminadas las
élites, que carecen de toda coherencia como fuerza histórica. Su
invisibilidad no es la invisibilidad de lo secreto, sino la invisibi-
lidad de la multitud. Quienes ocupan los puestos de autoridad,
están tan acorralados -por otras minorías que los presionan, o
por el público en cuanto cuerpo electoral, o por los códigos cons-
titucionales-, que aunque formen una clase superior no son una
clase gobernante; aunque quizás sean hombres de poder, no hay
una élite de poder; aunque quizás haya un sistema de estratifi-
cación, no hay un estrato superior efectivo. En definitiva, este
concepto de la minoría, que la considera tan debilitada por los
componendas y desunida hasta el punto de ser impotente, es un
substitutivo del destino colectivo impersonal; pues, según este con-
* Quienes denuncian que han estado o están en el gobierno agentes
comunistas, lo mismo que aquellos a quienes alarman, nunca se formulan
esta pregunta: "Bien, supongamos que hay comunistas en puestos elevados.
pero ¿ cuánto poder tienen?" Se limitan a suponer que los individuos que
ocupan puestos elevados, o en este caso aun los que ocupan cargos desde
los cuales pueden influir en aquellos individuos, deciden acontecimientos
importantes. Quienes piensan que agentes comunistas entregaron China
al bloque soviético, suponen sencillamente que hay un equipo de indi-
viduos que decide esas cuestiones, activamente o por descuido o estupi-
dez. Otros muchos, que no creen que los agentes comunistas tuvieran tanta
influencia, aun suponen que se bastaron para perder China los hombres
decisivos norteamericanos, no obstante su lealtad a la nación.
24 LOS ALTOS CÍRCULOS
cepto, las decisiones de los hombres visibles de los altos círculos
no cuentan en la historia."
Internacionalmente, tiende a prevalecer la imagen de la mino-
ría omnipotente. Todos los acontecimientos felices y los sucesos
agradables son imputados inmediatamente por quienes moldean
la opinión pública a los gobernantes de sus propias naciones; to-
dos los acontecimientos infaustos y los sucesos desagradables son
imputados al extranjero enemigo. En ambos casos, se presupone
la omnipotencia de los malos gobernantes y de los líderes vir-
tuosos. Dentro de la nación, el empleo de semejante retórica es
más complicado: cuando los individuos hablan de la fuerza de
su propio partido o círculo, ellos y sus jefes son, naturalmente,
impotentes; lo único omnipotente es "la gente". Pero cuando ha-
blan del poder del partido o círculo adversario, atribuyen la om-
nipotencia a los líderes: "la gente" no hace ahora más que se-
guirlos impotentemente.
Lo más común es que los hombres de poder norteamericanos
tienden, por convención, a negar que son poderosos. Ningún nor-
teamericano es candidato al poder para dominar o ni siquiera go-
bernar, sino sólo para servir; no se convierte en un burócrata
ni en un funcionario, sino en un servidor público. y en la ac-
tualidad, como ya he dicho, esas actitudes se han convertido
en rasgos normales de los programas públicos de todos los hom-
bres de poder. Se han convertido en una parte tan firme del es-
tilo de ejercer el poder, que algunos escritores conservadores las
malinterpretan fácilmente, como indicios de la tendencia a una
"situación amorfa del poder".
Pero la "situación del poder" en los Estados Unidos es hoy
menos amorfa de como la ven quienes la consideran como una
confusión romántica. Es menos una "situación" plana y transi-
toria que una estructura escalonada y duradera. Y si quienes ocu-
pan sus escalones más altos no son omnipotentes, tampoco son
impotentes. Es la forma y la altura de la gradación del poder lo
que tenemos que examinar si hemos de comprender el grado de
poder que tiene y ejerce la minoría.
Si el poder para decidir cuestiones nacionales como las que
se deciden fuera compartido de un modo absolutamente igual,
• La idea de la minoría impotente, como tendremos ocasión de ver
en 11: La teoría del equilibrio es poderosamente apoyada por la noción
de una economía automática en que el problema del poder se resuelve
para la élite económica negando su existencia. Nadie tiene poder bastan-
te para que las cosas sean de otro modo; los acontecimientos son conse-
cuencia de un equilibrio anónimo. También para la minoría política re-
suelve el problema del poder la teoría del equilibrio. Paralela a la eco-
nomía de mercado hay una democracia sin líderes en que nadie es res-
ponsable de nada y todos son responsables de todo; la voluntad de los
indiviauos actúa únicamente a través de la acción impersonal del pro-
cedimiento electoral.
 LOS ALTOS cíRCULOS 25
no habría minoría poderosa; en realidad, no habría gradación
del poder, sino sólo una homogeneidad radical. En el extremo
opuesto, si el poder de decidir dichas cuestiones fuera absoluta-
mente monopolizado por un pequeño grupo, tampoco habría gra-
dación del poder: sencillamente, tendría el mando ese pequeño
grupo, y por debajo de él estarían las masas indiferenciadas, do-
minadas. La sociedad norteamericana actual no representa nin-
guno de esos extremos, mas no por eso es menos útil tener idea
de ellos: esto nos ayudará a comprender más claramente el pro-
blema de la estructura del poder en los Estados U nidos, y, den-
tro de ella, la posición de la minoría del poder.
Dentro de cada uno de los órdenes institucionales más pode-
rosos de la sociedad moderna hay una gradación del poder. El
dueño de un puesto callejero de frutas no tiene tanto poder en
ninguna zona decisiva social, económica o política, como el jefe
de una compañía frutera multimillonaria; ningún teniente de lí-
nea es tan poderoso como el Estado Mayor del Pentágono; nin-
gún sheriff o alguacil tiene tanta autoridad como el presidente
de los Estados Unidos. En consecuencia, el problema de definir
la minoría del poder se refiere al nivel en que queramos trazar
la línea divisoria. Si bajamos la línea, definiremos la minoría co-
mo no existente; elevándola, haremos de la minoría un círculo
evidentemente muy pequeño. De un modo preliminar y mínimo,
trazamos la línea de una manera rudimentaria, con carboncillo,
por decirlo así: Entendemos por minoría del poder los círculos
políticos, económicos y militares que, como un conjunto intrin-
cado de camarillas que se trasladan e imbrican, toman parte en
las decisiones que por lo menos tienen consecuencias nacionales. En
la medida en que se deciden los acontecimientos nacionales, la élite
del poder está constituida por quienes los deciden.
Decir que en la sociedad moderna hay gradaciones manifies-
tas de poder y de oportunidades para decidir, no es decir que los
poderosos estén unidos, que sepan plenamente lo que hacen o
que participen conscientemente en una conspiración. Estas cues-
tiones se ven más claramente si, como primera providencia, nos
interesamos más por la posición estructural de los altos y pode-
rosos, y por las consecuencias de sus decisiones, que por el grado
en que sean conscientes de su papel o por la pureza de sus mó-
viles. Para comprender la minoría del poder, hemos de atender
a tres claves principales:
I. La primera, que subrayaremos a lo largo de nuestro estudio
de cada uno de los altos círculos, es la psicología de las diver-
sas élites en sus respectivos ambientes. Por cuanto la minoría del
poder está formada por individuos de origen y educación aná-
logos, por cuanto sus carreras y sus estilos de vida son similares,
hay bases psicológicas y sociales para su unión. fundadas en el
hecho de que son de un tipo social análogo y de que, en cense-
26 LOS ALTOS cíRCULOS
cuencia, se mezclan fácilmente. Este tipo de umon alcanza su
ápice espumoso en la participación en el prestigio que ha de te-
nerse en el mundo de la fama; y alcanza una culminación más
sólida en la intercambiabilidad de posiciones que tiene lugar den-
tro de cada uno de los órdenes institucionales predominantes y
entre ellos.
n. Detrás de la unidad psicológica y social que podemos des-
cubrir, están la estructura y los mecanismos de esas jerarquías ins-
titucionales, presididas actualmente por el directorio político, los
grandes accionistas de las grandes empresas y los altos grados mi-
litares. Cuanto mayor sea la escala de esos dominios burocrá-
ticos, mayor es el alcance de su respectivo poder como élite. El
modo en que está formada cada una de las grandes jerarquías y
las relaciones que mantiene con las otras, determinan en gran
parte las relaciones de sus jefes. Si esas jerarquías están disemi-
nadas y desunidas, sus respectivas minorías tienden a estar dise-
minadas y desunidas; si tienen muchas interconexiones y muchos
puntos de intereses coincidentes, sus minorías tienden a formar
una agrupación coherente.
La unidad de la minoría no es un simple reflejo de la unidad
de las instituciones, pero los individuos y las instituciones siem-
pre están relacionados, y nuestro concepto de la élite del poder
nos invita a determinar esas relaciones. Hay actualmente en los
Estados Unidos varias coincidencias de intereses estructurales im-
portantes entre esos dominios institucionales, que incluyen la crea-
ción de una institución permanente de guerra por una economía
corporativa privada dentro de un vacío político.
lIl. Pero la unidad de la minoría del poder no descansa única-
mente sobre la analogía psicológica y las relaciones sociales, ni
totalmente sobre las coincidencias estructurales de los puestos de
mando y de los intereses. En ocasiones es la unidad de una coor-
dinación más explícita. Decir que esos tres altos círculos están
cada vez más coordinados, que esto es una base de su unidad,
y que en ocasiones, como durante las guerras, esa coordinación
es absolutamente decisiva, no quiere decir que la coordina-
ción sea total ni constante, ni siquiera que sea muy sólida. Mucho
menos quiere decir que la coordinación voluntaria sea la única base,
o la más importante, de su unidad, ni que la minoría del poder
haya nacido como realización de un plan. Pero sí quiere decir
que, al abrir los mecanismos institucionales de nuestros días ca-
minos a los hombres que persiguen sus diferentes intereses, mu-
chos de éstos han llegado a ver que esos intereses diferentes se
realizarían más fácilmente si trabajaran juntos tanto sistemática
como asistemáticamente, y en consecuencia lo han hecho así.
6 No es mi tesis que una minoría creadora, una clase gobernan-
te, una élite omnipotente, dé forma a todos los acontecimientos
históricos en todas las épocas de la historia humana y en todas
 LOS ALTOS CIRCULaS 27
las naciones. Afirmaciones semejantes resultan, por lo común, tras
un examen cuidadoso, meras tautologías," y aun cuando no lo
sean, son demasiado generales para que resulten útiles al intento
de comprender la historia del presente. La definición mínima de
la minoría del poder según la cual forman ésta los individuos que
deciden todo lo que es necesario decidir de gran importancia, no
implica que los miembros de dicha élite sean siempre y necesaria-
mente los que hacen la historia, y tampoco implica que no lo
sean nunca. No debemos confundir el concepto de la élite, que
deseamos definir, con una teoría acerca de su papel, según la
cual son ellos los que hacen la historia de nuestro tiempo. Por
ejemplo, definir la minoría como "los que gobiernan a los Esta-
dos Unidos" es menos definir un concepto que enunciar una hi-
pótesis sobre el papel y el poder de esa minoría. Como quiera
que definamos la minoría, la extensión del poder de sus indivi-
duos está sujeta a variaciones históricas. Si, de una manera dog-
mática, intentamos incluir esas variaciones en nuestra definición
genérica, limitamos neciamente el empleo de un concepto nece-
sario. Si insistimos en que la minoría sea definida como una clase
estrictamente coordinada que gobierna constantemente y de un mo-
do absoluto, apartamos de nuestra vista muchas cosas que una
definición más modesta del término puede ofrecer a nuestra ob-
servación. En suma, nuestra definición de la minoría del poder
no debe contener propiamente dogma alguno relativo al grado y
tipo de poder que en todas partes tienen los grupos gobernantes.
Mucho menos nos está permitido deslizar en nuestro estudio una
teoría de la historia.
Durante casi toda la historia humana, los cambios históricos no
fueron visibles para las gentes a quienes afectaron, ni aun para
quienes actuaron en ellos. El antiguo Egipto y la Mesopotamia,
por ejemplo, experimentaron durante cuatrocientas generaciones
sólo pequeños cambios en su estructura básica. Esto constituye un
período seis veces y media más largo que toda la era cristiana, que
sólo lleva de duración unas sesenta generaciones; y unas ochenta
veces más largo que las cinco generaciones que llevan de existencia
los Estados Unidos. Pero ahora el ritmo del cambio es tan rápi-
do, y los medios de observación tan accesibles, que la relación
entre acontecimiento y decisión parece con frecuencia ser total-
mente visible históricamente, sólo con que miremos atentamente y
desde un punto de vista adecuado y favorable.
Cuando periodistas inteligentes nos dicen que "los acontecimien-
tos no los hombres, son los que dan forma a las decisiones", se
hacen eco de la teoría de la historia según la cual ésta es obra de
la Fortuna, la Suerte, el Destino o la Mano Invisible. Porque la
palabra "acontecim!e~tos:' no es más que un modo moderno de
expresar a~uellas vlcJ.as l?eaS, todo lo cual aparta al hombr~ de
la realizaclOn de la historia, porque nos lleva a creer que la histo-
ria se hace a espaldas del hombre. La historia va a la deriva, sin
28 LOS ALTOS cíRCULOS
que nadie tenga dominio sobre ella; en ella hay acción pero no
hazañas; la historia es mero suceso y acontecimiento no planeado
por nadie."
El curso de los acontecimientos en nuestro tiempo depende más
de una serie de decisiones humanas que de ningún destino inevi-
table. El significado sociológico de "destino" es sencillamente éste:
que cuando las decisiones son innumerables y cada una de ellas
es de poca importancia, todas se suman de un modo no previsto
por e! hombre; es la historia como destino. Pero no todas las épo-
cas son igualmente fatídicas. A medida que es más estrecho el
círculo de los que deciden, y cuando los medios de decisión están
centralizados y las consecuencias de las decisiones son enormes,
e! curso de los grandes acontecimientos estriba en las decisiones
de círculos que pueden determinarse. Esto no quiere decir nece-
sariamente que el mismo círculo de hombres produzca un acon-
tecimiento tras otro, de suerte que la historia toda sea meramente
una trama suya. El poder de la minoría no significa necesariamente
que la historia no sea moldeada también por una serie de decisio-
nes pequeñas, ninguna de las cuales puede descubrirse. No signi-
fica que no puedan hacerse cien pequeños arreglos, compromisos
y transacciones dentro de la política en marcha y de los acon-
tecimientos vivos. La idea de la élite del poder no implica nada
acerca de! proceso de la adopción de decisiones como tal; es un
intento para delimitar las zonas sociales en que se realiza ese
proceso, cualquiera que sea su carácter. Es una concepción de lo
que va implicado en el proceso.
También puede variar el grado de previsión y de control de
quienes participan en las decisiones. La idea de la minoría del
poder no significa que las suposiciones y los riesgos calculados a
base de los cuales se toman las decisiones, no sean erróneos con
frecuencia, y que sus consecuencias no sean a veces, en realidad
con mucha frecuencia, las esperadas. Frecuentemente, los que to-
man las decisiones son atrapados por sus propias insuficiencias y
cegados por sus propios errores.
Sin embargo, en nuestro tiempo se presentan momentos decisi-
vos, y en esos momentos deciden o dejan de decidir pequeños círcu-
los. En cualquier caso, esos grupos son una minoría del poder.
Uno de esos momentos fue el lanzamiento de las bombas A sobre
el Japón; otro lo fue.la decisión acerca de Corea; lo fueron también
la confusión acerca de Quemoy y de Matsu, así como anteriormente
Dienbienfu; otro "momento" semejante fue la serie de maniobras
que complicaron a los Estados Unidos en la Guerra Mundial n.
¿ No es verdad que gran parte de la historia de nuestros días está
compuesta de momentos como éstos? ¿Y no es eso lo que quiere
decirse cuando se afirma que vivimos en un tiempo de grandes
decisiones, de poder decisivamente centralizado?
La mayor parte de nosotros no tratamos de buscarle sentido a
 LOS ALTOS cíRCULOS 29
nuestra época creyendo, a la manera griega, en el eterno retorno,
ni por la creencia cristiana en la salvación futura, ni por la mar-
cha ininterrumpida del progreso humano. Aun cuando no reflexio-
nemos sobre estas cuestiones, lo probable es que creamos con
Burckhardt que vivimos en una mera sucesión de acontecimien-
tos, y que la pura continuidad es el único principio de la historia.
La historia es sencillamente una cosa tras otra; la historia no tiene
sentido, porque no es la realización de ningún plan determinado.
Es cierto, desde luego, que nuestro sentido de la continuidad, nues-
tro sentido para la historia de nuestro tiempo, están afectados por
la crisis. Pero rara vez miramos más allá de la crisis inmediata o
de la crisis que está en marcha. No creemos ni en el destino ni
en la providencia, y suponemos, sin hablar de ello, que "nosotros"
-como nación- podemos moldear decisivamente el futuro, pero
que "nosotros" como individuos no podemos hacerlo de ningún
modo.
Sea cual sea el sentido de la historia, "nosotros" tendremos que
dárselo con nuestras acciones. Pero el hecho es que aunque todos
nosotros estamos dentro de la historia, no todos poseemos el mis-
mo poder de hacer historia. Pretender que lo tenemos es un dis-
parate sociológico y una irresponsabilidad política. Es un dispara-
te porque, en primer lugar, todo grupo o individuo está limitado
por los medios de poder técnicos e institucionales que tiene a su
disposición; no todos tenemos igual acceso a los medios de poder
que ahora existen ni la misma influencia sobre su uso. Pretender
que todos "nosotros" hacemos la historia es algo políticamente
irresponsable, porque ofusca cualquier intento de localizar la res-
ponsabilidad de las decisiones importantes de los hombres que
tienen acceso a los medios de poder.
Aun el estudio más superficial de la historia de la sociedad oc-
cidental nos enseña que el poder de las personalidades decisivas
está limitado ante todo por el nivel de la técnica, por los medios
de fuerza, violencia y organización que prevalecen en una socie-
dad determinada. En este respecto, nos enseña también que hay
una línea recta ascendente a lo largo de la historia de Occidente,
y que los medios de opresión y explotación, de violencia y destruc-
ción, así como los medios de producción y reconstrucción, han
sido progresivamente ampliados y centralizados.
Como los medios institucionales de poder y los medios de co-
municación que los unen se han ido haciendo cada vez más efi-
caces, los que ahora tienen el mando de ellos poseen instrumentos
de dominio que nunca han sido superados en la historia de la
humanidad. Y todavía no hemos llegado al punto máximo de su
desarrollo. Yana podemos descansar ni apoyamos cómodamente
en los altibajos históricos de los grupos gobernantes de las épocas
pasadas. En ese sentido tiene razón Hegel: la historia nos enseña
que no podemos aprender de ella.
Para cada época y para cada estructura social, tenemos que
30 LOS ALTOS cíRCULOS
plantearnos y resolver el problema del poder de la élite. Los fines
de los hombres muchas veces son meras esperanzas, pero los me-
dios son realidades controladas por algunos hombres. Esta es la
razón de que los medios de poder tiendan a convertirse en fines
para una minoría que tiene el mando de ellos. Y también por eso
podemos definir la minoría del poder en relación con los medios
de poder diciendo que está formada por quienes ocupan los pues-
tos de mando. Los principales problemas acerca de la minoría
norteamericana actual -su composición, su unidad, su poder-
tienen que plantearse ahora prestando la debida atención a los
asombrosos medios de poder de que dispone. César pudo hacer con
Roma menos que Napoleón con Francia; Napoleón menos con
Francia que Lenin con Rusia; y Lenin menos con Rusia que Hitler
con Alemania. Pero, ¿ qué fue el poder de César en su cima com-
parado con el poder del cambiante círculo interior de la Rusia
soviética o el de los gobiernos temporales de los Estados Unidos?
Los hombres de uno y otro círculo pueden hacer que sean arrasa-
das grandes ciudades en una sola noche y que en unas semanas se
conviertan en páramos termonucleares continentes enteros. El que
los instrumentos del poder se hayan ampliado enormemente y se
hayan centralizado decisivamente, significa que las decisiones de
pequeños grupos tienen ahora mayores consecuencias.
Pero saber que los puestos cumbres de las estructuras sociales
modernas permiten ahora adoptar decisiones más poderosas no es
saber que la minoría que ocupa dichos puestos es la que forja la
historia. Podemos conceder que las grandes estructuras unificadas
económicas, militares y políticas están moldeadas para permitir to-
mar decisiones más importantes, y seguir creyendo que, por así
decirlo, "no hacen sino lo que pueden", que, en resumen de cuen-
tas, las decisiones de quienes ocupan los puestos cumbres están
determinadas por la "necesidad", lo cual posiblemente quiere de-
cir por los papeles instituidos que representan y por la situación
de dichas instituciones en la estructura total de la sociedad.
¿ Determina la minoría los papeles que representa? ¿ O deter-
minan el poder de la minoría los papeles que les encomiendan las
instituciones? La respuesta general -y ninguna respuesta general
es suficiente- es que en tipos de estructuras y épocas diferentes
las minorías se relacionan de manera totalmente distinta con los
papeles que representan: nada que esté en la naturaleza de la
minoría ni en la naturaleza de la historia dicta una respuesta. Es
igualmente cierto que si la mayor parte de los hombres y las mu-
jeres desempeñan cualesquiera papeles que se les permitan y lo
hacen como se esperaba de ellos por virtud de su posición, eso es
precisamente lo que no necesita hacer la minoría, y muchas veces
no lo hace. Sus individuos pueden poner en tela de juicio la es-
tructura, su posición dentro de ella, o el modo como tienen que
actuar en dicha posición.
Nadie pidió ni permitió a Napoleón disolver el Parlamento el
 LOS ALTOS cíRCULOS 31
18 de Brumario, y más tarde convertir su consulado en imperio."
Nadie pidió ni permitió a Hitler proclamarse "führer y canciller"
el día en que murió el presidente Hinclenburg, para suprimir y
u~urp~r. fu~ciones J~,sionando la presidencia y la cancillería. Na-
d.Ie pidió .~I perrmno a Franklin D. Roosevelt que tomara la se-
ne de decisiones que condujeron a la entrada de los Estados Unidos
en la Guerra Mundial 11. No fue "la necesidad histórica", sino un
h?mbre llamado Truman quien, con algunos otros hombres, deci-
dIÓ lanzar una bomba sobre Hiroshima. No fue la necesidad his-
tórica, sino la argumentación formulada dentro de un reducido
círculo de individuos, la que venció la propuesta del almirante
Radfords para llevar tropas a Dienbienfu. Lejos de depender de
la estructura de las instituciones, las minorías modernas pueden
deshacer una estructura y hacer otra en la que representan des-
pués papeles totalmente diferentes. En realidad, esa destrucción y
creación de estructuras institucionales, Con todos sus medios de
poder, cuando los acontecimientos parecen ir bien, es precisamen-
te lo que va implícito en "gran gobierno", o, cuando van mal,
gran tiranía.
Desde luego que algunos hombres de la minoría están típica-
mente determinados en sus papeles, pero otros son en ocasiones
quienes determinan los papeles. No sólo determinan el papel que
ellos representan sino, en la actualidad, los papeles de millones de
hombres. La creación de papeles centrales y su representación ocu-
rre con mayor facilidad cuando las estructuras sociales sufren tran-
siciones trascendentales. Es evidente que el desarrollo internacional
de los Estados Unidos hasta convertirse en una de las dos "grandes
potencias" -paralelamente con los nuevos medios de destrucción
y de dominio administrativo y psicológico- ha hecho de este país
a mediados del siglo xx precisamente uno de esos centros o ejes
trascendentales.
No hay nada en la historia que nos diga lo que no puede hacer
una minoría del poder. Indudablemente, ~la voluntad de esos hom-
bres siempre está limitada, pero nunca anteriormente fueron tan
anchos los límites, porque nunca fueron tan enormes los medios de
poder. Esto es lo que hace tan precaria nuestra situación y hace
aún más importante el conocimiento de los poderes y las limitacio-
nes de la élite de los Estados Unidos. El problema de la naturaleza
y poder de esa minoría es ahora el único modo realista y serio pa-
ra plantear de nuevo el problema del gobierno responsable.
7 Quienes han a?andonad? la ~rítica en honor de la nueva. cel;-
bración norteamencana estan dispuestos a creer que la rmnona
es impotente. Si fueran serios políticamente, debieran decir, ba-
sándose en su opinión, a quienes verosímilmente tienen a su cargo
la política norteamericana;"
"Cualquier día próximo podéis creer que tenéis oportunidad pa-
ra lanzar una bomba u ocasión de exacerbar más aún vuestras
32 LOS ALTOS cíRCULOS
relaciones con los rusos o con sus aliados que también pueden lan-
zarla. Pero no seáis tan insensatos que creáis que podéis decidir
por vosotros mismos. No tenéis ni opción ni posibilidad. La com-
pleja situación total de que sois sólo una parte es consecuencia
de las fuerzas económicas y sociales, y lo será también el fatal
desenlace. Por lo tanto, estaos quietos, como el general de Tols-
toi, y dejad que se desarrollen por sí solos los acontecimientos.
Aunque actuéis, las consecuencias no serán las que esperáis, supo-
niendo que tengáis algún propósito.
"Pero si las cosas van bien, hablad como si vosotros hubierais
decidido. Porque entonces los hombres han tenido preferencias mo-
rales y el poder de realizarlas, y son, naturalmente, responsables.
"Si las cosas van mal, decid que vosotros no habéis decidido, en
realidad, y que no se os deben pedir cuentas: ellos, los otros, son
los que decidieron y, en consecuencia, los responsables. Así podréis
quedar impunes, aunque hayáis tenido bajo vuestro mando las
fuerzas de medio mundo y Dios sabe cuántas bombas y bombar-
deros. Porque en realidad sois sólo un detalle impotente en el des-
tino histórico de nuestros días; y la responsabilidad moral es una
ilusión, aunque es muy útil si se la maneja de un modo verdade-
ramente inteligente en las relaciones públicas."
Lo único que puede deducirse de todos esos fatalismos es que
si gobiernan la fortuna o la providencia, ninguna minoría del po-
der puede ser justamente considerada como fuente de decisiones
históricas, y la idea -y mucho más la exigencia- de una jefatura
responsable es una noción ociosa e irresponsable. Porque es evi-
dente que no se le pueden pedir cuentas a una minoría impotente,
juguete de la historia. Si la minoría de nuestro tiempo no tiene
poder, no se la puede considerar responsable, y sus individuos, co-
mo hombres que se hallan en situación difícil, despertarían nues-
tras simpatías. El pueblo de los Estados Unidos está gobernado
por la fortuna soberana: él, y con él su élite, es fatalmente arro-
llado por consecuencias que no puede controlar. Si es así, debemos
hacer todos lo que en realidad ya han hecho muchos: abandonar
por completo la reflexión y la acción políticas y retirarnos a una
vida materialmente confortable y absolutamente privada.
Por otra parte, si creemos que la guerra y la paz, y la miseria
y la prosperidad ya no son, precisamente ahora, cuestiones de
"fortuna" ni de "destino", sino que, precisamente ahora más que
nunca, son dominables, debemos preguntarnos: ¿ dominables por
quién? La respuesta tiene que ser: ¿ Por quién si no por los que
tienen el mando de unos medios de decisión y de poder tan enor-
memente ampliados y tan decisivamente centralizados? Entonces
podemos preguntar: ¿ Por qué no lo hacen, pues? Y para contes-
tar a esto, tenemos que conocer el contexto y el carácter de la
minoría norteamericana de hoy.
 LOS ALTOS cíRCULOS
No hay nada en la idea de la minoría impotente que nos impida
hacer esas preguntas, que son ahora las preguntas más importantes
que pueden plantear los hombres políticos. La minoría norteameri-
cana no es ni omnipotente ni impotente. Esas son abstracciones
absolutas que usan públicamente los portavoces, como excusas o
como baladronadas, pero en relación con las cuales podemos tratar
de aclarar las cuestiones políticas que están ante nosotros, y que
precisamente ahora son sobre todo cuestiones de poder responsable.
En nuestra época, no hay nada en "la naturaleza de la historia"
que excluya la función central de pequeños grupos de persona-
lidades decisivas. Por el contrario, la estructura del presente no só-
lo hace de esto una opinión razonable, sino más bien obligada.
No hay nada en "la psicología del hombre" ni en el procedi-
miento social por el cual son moldeados y seleccionados los indi-
viduos para y por los puestos de mando de la sociedad moderna,
que haga irrazonable la opinión de que tienen que tomar decisio-
nes, y que las decisiones que toman -o que dejan de tomar-
tienen consecuencias que forjan la historia.
Por lo tanto, los hombres políticos tienen ahora toda clase de
razones para considerar la minoría norteamericana del poder res-
ponsable en gran parte de los acontecimientos históricos que for-
man la historia del presente.
Precisamente ahora está tan de moda suponer que no hay mi-
noría del poder como lo estuvo en el decenio de 1930-1940 su-
poner que un grupo de malvados de la clase gobernante era el
origen de toda la injusticia social y del malestar público. Yo es-
toy tan lejos de suponer que pueda localizarse con exactitud una
clase gobernante simple y unilateral como primer motor de la
sociedad norteamericana, como lo estoy de suponer que todos los
cambios históricos que hoy tienen lugar en los Estados Unidos se
producen como a la deriva y de un modo absolutamente impersonal.
La idea de que todo es movimiento ciego es en gran parte una
proyección fatalista de la sensación que uno mismo tiene de im-
potencia, y quizá, si ha actuado alguna vez activamente y según
principios en política, un alivio de la propia culpabilidad.
La idea de que toda la historia se debe a la conspiración de un
grupo de malvados, o de héroes, fácilmente localizable, es también
una proyección apresurada del difícil esfuerzo para comprender có-
mo los cambios de estructura de la sociedad abren oportunidades
a diferentes minorías y cómo estas minorías se aprovechan o no de
ellas. Admitir cualquiera de ambas opiniones --que toda la histo-
ria es una conspiración o que toda la historia es un movimiento
ciego a la deriva- es abandonar el esfuerzo para comprender los
hechos del poder y los caminos de los poderosos.
8 En mi intento para discernir la forma de la minoría del poder
de nuestro tiempo y dar así un sentido responsable al "Ellos" anó-
33
34 LOS ALTOS cÍRClJLOS
nimo que la masa de la población opone al "Nosotros" anornrno,
comenzaré por examinar brevemente los altos elementos que la
mayor parte de las gentes conocen bien: las clases altas nueva y
vieja de la sociedad local y los 400 magnates de la capital. Esboza-
ré a continuación el mundo de la fama, con el designio de hacer
ver que el sistema de prestigio de la sociedad norteamericana ha
tomado ahora, por primera vez, un alcance verdaderamente na-
cional ; y que los aspectos más triviales y fascinadores de ese siste-
ma nacional de posiciones sociales tiende al mismo tiempo a dis-
traer la atención de sus rasgos más autoritarios y a justificar el
poder que con frecuencia oculta.
Al estudiar a los muy ricos y a los altos ejecutivos, señalaré cómo
ni "las sesenta familias de los Estados Unidos" ni la "revolución
directorial" proporcionan una idea adecuada de la transformación
de las clases altas tal como están organizadas actualmente en el
estrato privilegiado de los ricos corporativos.
Después de describir al estadista norteamericano como tipo
histórico, trataré de hacer ver que lo que los observadores de
la Época Progresiva llamaron "el gobierno invisible" es ahora to-
talmente visible; y que lo que generalmente se toma por con-
tenido fundamental de la política: las presiones, las campañas y
las maniobras parlamentarias, está ahora en gran parte relega-
do a los planos medios del poder.
Al estudiar el ascendiente militar, procuraré que se vea con
claridad cómo ha sucedido que los almirantes y los generales se
hayan arrogado posiciones de importancia política y económica
decisiva, y cómo, al hacerlo, han encontrado muchos puntos de
coincidencia entre sus intereses y los de los ricos corporativos y el
directorio político del gobierno visible.
Después de haber hecho ver con cuanta claridad me sea po-
sible esas y otras cosas, volveré a los grandes problemas de la élite
del poder y a examinar la noción complementaria de la sociedad
de masas.
Lo que afirmo es que en esta época particular una conjun-
ción de circunstancias históricas ha dado lugar al nacimiento de
una minoría del poder; que los individuos de los círculos que
componen esa minoría, separada y colectivamente, toman ahora
las decisiones clave que en efecto se toman ; y que, dado el au-
mento y la centralización de los medios de poder de que ahora
se dispone, las decisiones que toman o que dejan de tomar tienen
más consecuencias para mayor número de gentes que nunca en
la historia de la humanidad.
Sostengo también que se ha producido en los planos medios del
poder una especie de punto muerto semiorganizado, y que en el
plano del fondo ha entrado en existencia una sociedad de masas
que se parece poco a la imagen de una sociedad en que las aso-
ciaciones voluntarias y los públicos clásicos son las claves del
 LOS ALTOS cíRCULOS 35
poder. La cima del sistema de poder norteamericano está mucho
más unificada y es mucho más poderosa, el fondo está mucho
más fragmentado y en realidad es mucho más impotente de lo
que suelen suponer quienes se dejan confundir por las unidades
intermedias de poder, que no expresan la voluntad existente en
el fondo ni determinan las decisiones de la cima.

La traducción inglesa del De Cive de Thomas Hobbes, publicada por primera
vez en 1651, comienza con la promesa de investigar "el derecho del Estado y los
deberes de los ciudadanos". 1 La Introducción al Leviatán,
primera ese mismo año, anuncia de modo similar que el propósito de la obra será
analizar "ese gran Leviatán que llamamos república o Estado"2.
la ¡dea de que la confrontación entre individuos y estados proporciona el tema
central de la teoría política ha llegado a ser casi umversalmente aceptada. Esto
hace que resulte fácil pasar por alto el hecho de que, cuando Hobbes hablaba en
estos términos, estaba estableciendo, con plena autoconciencia, una nueva agenda
para la disciplina que él pretendía haber inventado: la disciplina de la ciencia
política. 3 Su sugerencia de que los subditos están obligados ante un organismo
llamado estado más que ante la persona de un gobernante era aún relativamente
novedosa y altamente polémica. También lo era su implícita hipótesis de que sólo
estamos obligados ante el estado, y no ya ante una multiplicidad de autoridades
jurisdiccionales, tanto locales como nacionales, tanto eclesiásticas como civiles.
Así, por encima de todo, Hobbes usaba el término estado (state) para denotar
esta fuente superior de autoridad en los asuntos del gobierno civil.
De este modo, la declaración de Hobbes puede ser vista como señalando el
final de una fase en la historiá'de la teoría política y el comienzo de otra que nos
resulta más familiar. Anuncia el ocaso de una era en la que el concepto de poder
público había sido considerado en términos más personales y carismáticos, y
apunta hacia una visión más simple y más abstracta de la soberanía como propiedad
de un órgano impersonal, visión que desde entonces ha permanecido entre nosotros
y ha sido incorporada en el uso de vocablos tales como état, stato, staat y state.
publicado por vez Mi objetivo, en lo que sigue, será esbozar las circunstancias históricas a partir de
las cuales surgieron estas transformaciones lingüísticas y conceptuales. 4
Desde entonces,

•
Hobbes 1983, "Preface", p. 32 [7]. Sobre la traducción [de la versión latina de 1642 a la inglesa de
1651 (Nota de la edición. En adelante, las intervenciones de la edición se indicarán simplemente con
corchetes como los que abren y cierran la presente nota)] ver Warrender 1983, pp. 1-4. Sobre el autor
de la traducción (el poeta Charles Cotton) ver Malcolm 2000. [Los pasajes del De Cive que hemos
vertido al texto corresponden a la traducción de Joaquín Rodríguez Feo en su cuidada edición bilingüe
(latina-española) de El Ciudadano, Debate, Madrid, 1993, que resulta absolutamente adecuada a pesar
de no estar basada en la versión inglesa a la que aquí alude Skinner sino en el texto latino establecido
por Warrender en 1983 (que retoma y corrije la anterior edición de Molesworth, de 1839). Se indica
entre corchetes la página de esa edición a la que corresponde la cita del texto.]
2- Hobbes 1996, "Introduction", p. 9 [3-13). [Citamos siempre, en principio, según la traducción de

Miguel Sánchez Sarto, Leviatán, Fondo de Cultura Económica (en adelante, FCE), México, 2" ed. en
español: 1980 (3a reimpresión: 1987), que es seguramente la más difundida entre nosotros. A veces nos
hemos servido también de la de Carlos Mellizo, Leviatán, Alianza, Madrid, 1989 ( I a reimpresión: 2001).
Entre corchetes indicamos siempre, para comodidad del lector que eventualmente quiera cotejar las
citas, las páginas a las que en ambas ediciones - e n el orden en que aquí han sido presentadas-
corresponde el pasaje del texto. Debemos señalar sin embargo que en varias ocasiones nos hemos visto
obligados a retocar las versiones de Sánchez Sarto y de Mellizo, debido a que ambos traductores
insisten en no distinguir (y esta distinción es en cambio fundamental en el argumento de Skinner: ver
sobre todo cap VI, notas al pie n° 52 y siguientes) los significados de las voces inglesas "State" y
"Commonweaith", y en no traducir ésta última (como sí hacen, correctamente, en la cita que ahora nos
ocupa) por "república", que es su traducción literal y más adecuada, sino - i g u a l que la otra- por
"Estado", con lo que se pierde en sus versiones la sutileza de la diferencia.]
3- Hobbes 1839, p. ix. ["La física es una materia nueva. Pero la filosofía civil (política) lo es más aún,
al no ser más antigua (y esto lo digo ofendido y para que mis detractores sepan lo poco que han
conseguido) que mi obra De Cii/e". Se trata de la "Epístola dedicatoria" al Conde de Devonshire que
preludia el De Corpore, que citamos acá según la versión que ofrece Rodríguez Feo en su ya citada
"Introducción" a El Ciudadano, p. xi. Esa versión, que coincide literalmente con la inglesa citada por
Skinner (tomada del primer tomo de las English Works editadas por Molesworth), está basada sin
embargo en el original latino (recogido por el mismo Molesworth en su edición en 5 volúmenes de la
Opera latina de Hobbes, que Rodríguez Feo cita según la reedición de Scientia Verlag, Aalen, Baden-
Würtenberg, 1961-66,1, p.cv).]
Para una crítica de esta vía de acceso al problema, ver Nederman 1985.

EL NACIMIENTO DEL ESTADO 2 1 22 QUENfriN SKINNER


Ya en el siglo xiv es posible encontrar el término latino status - j u n t o con
algunos equivalentes en las lenguas vernáculas tales como estat, stato y
usado de manera general en una variedad de contextos políticos. Durante este
período de formación, estas expresiones eran utilizadas sobre todo para aludir al
estado o posición de los propios gobernantes. 1 Una fuente importante de este
uso fue el título De statu hominum al comienzo del Digesto del derecho romano.
Allí se apela a la autoridad de Hermogenianus para afirmar que "desde el momento
en que toda ley es establecida en función del bien de los seres humanos,
necesitamos primero precisar el estatuto de tales personas, antes de realizar
cualquier otra consideración." 2 A partir del renovado interés por los estudios de
derecho romano en el siglo xn italiano, la palabra status vino a designar la situación
jurídica de los hombres de toda clase y condición, siendo los gobernantes descriptos
como disfrutando de un distintivo estáte royal, estat du roí o status
Cuando se planteaba la cuestión del estatuto (status) del gobernante, lo que
se buscaba era en general enfatizar que el mismo debía ser visto como un estado
(state) de majestad, una elevada posición (estáte), una condición de magnificencia
(stateliness). Encontramos esta fórmula en crónicas y documentos oficiales, en el
marco de las sólidas monarquías de Francia e Inglaterra, durante toda la última
mitad del siglo xiv. Jean Froissart recuerda en el libro I de sus Chroniques que en
1327, cuando el joven rey de Inglaterra reunía a la corte para entretener a los
dignatarios visitantes, "la reina debía de ser vista en un estatúe gran nobleza". 4
El mismo uso vuelve a aparecer conmovedoramente en el discurso que William
Hexter 1973, p. 155.
2- Mommsen y Krueger (eds.) (1985), I. V. 2, vol. I, p. 15: "Cum igitur hominum
constitutum sit, primo de personarum statu ac post de ceteris ... dicemus."
3- Post 1964, pp*. 333-67 y 368-414.
4 -Froissart 1972, p. 116: "La [la reine] peut orí veoir de l'estat grand noblece."
EL NACIMIENTO DEL ESTADO 2 3
Thirnyng dedicó a Ricardo II en 1399, en el que rememora a su antiguo soberano
"en cuya presencia cualquiera renunciaba y desistía del estado de rey, de señorío
y de toda la dignidad y veneración que le perteneciera". 5
A la idea de que a los reyes "pertenece" una cualidad distintiva de molestad
subyacía la creencia predominante de que la soberanía está íntimamente coneótada
con la exhibición, de que una presencia majestuosa sirve como una fuerza
ordenadora. Éste habría de probarse el más perdurable de los varios^rasgos
característicos del liderazgo político carismático, luego subvertido por la emergencia
del concepto moderno de un estado impersonal. 6 Todavía a fines del siglo xvn es
común encontrar escritores políticos usando la palabra state para señalar una
conexión entre la majestad de los gobernantes y la eficacia de su gobierno.
Previsiblemente, defensores de la monarquía por derecho divino como Bossuet
state- seguían refiriéndose al état de majestéen esos términos. 7 Pero los mismos supuestos
sobrevivieron incluso entre los enemigos de la monarquía. Cuando John Milton,
por ejemplo, describe en su History of Britain el momento inmortal en el que el
Rey Canuto ordenó al océano "no entrar más en mi tierra", observa que el rey
procuró darle fuerza a su extraordinario imperativo hablando "con todo el fausto
{state) que la majestad podía poner en su expresión". 8
Hacia fines del siglo xiv, el término status también se usaba regularmente para
hacer referencia al estado o condición de un reino o república. 9 Esta concepción
del status reipublicae tiene un origen clásico, y puede hallarse en las historias de
Livio y Salustio 10 así como en los discursos y las obras políticas de Cicerón. 11
También la encontramos en el Código del Derecho Romano, con especial claridad
regis.3
en el encabezamiento del Digesto, donde el análisis comienza con la afirmación
de Ulpiano de que la ley cubre dos campos, el público y el privado, y de que "ia
ley pública es la que pertenece al status reí Romanae"12.
5- Topham eía/(eds.) 1783, vol. 3, p. 424, col. 1.
6- Para una comparación entre sistemas de poder estatal en los que se proclama la fuerza ordenadora
de la exhibición y aquellos {como los del Occidente moderno) en los que esa fuerza se ve oscurecida,
ver Geertz 1980, pp. 121-3 [hay versión española: Negara: el Estado-teatro en el Bali del siglo xix
(traducción: Alberto Roca Álvarez), Paidós, Barcelona, 1999], cuya formulación he adoptado.
Bossuet 1967, pp. 69, 72.
8- Milton 1971, p. 365.
9 -Ver Ercole 1926, pp.67-8; Rubinstein 1971, pp. 314-5; Hexter 1973, p. 155.
10- Ver, por ejemplo, Livio 1949, XXX, II, 8, p. 372 [hay versión española: Tito Livio, Historia de Roma
desde su fundación (Introducción general de Ángel Sierra, traducción y notas de José Antonio Villar
Vidal), Gredos, Madrid, 1990, 7 vols.]; Salustio 1931, XL 2, p. 68.
causa omne ius Ver, por ejemplo, Cicerón 1913, II. I. 3, p. 170 [hay versión española: Cicerón, M. T., Sobre los
deberes(traducción, estudio preliminar y notas de José Guillermo Cabañero), Altaya, Barcelona, 1994],
Mommsen y Krueger (eds.) 1985, I. I. 2, vol. I, p. 1: "publicum ius est quod ad statum rei Romani
spectat".
2 4 QUENfriN SKINNER
 Con el renacer de los estudios de derecho romano, esta antigua pieza de la
terminología jurídica alcanzó difusión general. Se volvió corriente en el siglo xiv,
tanto en Francia como en Inglaterra, discutir el "estado del reino" o estat du
roilme,13 Froissart, por ejemplo, observa que en 1389 el rey decidió "reformar el
país convirtiéndolo en bon état, para que todos estuvieran satisfechos". 14 La
idea de conectar el buen estado de un rey y el de su reino pronto se volvió un
lugar común. A mediados del siglo xv, los peticionantes al parlamento inglés
solían terminar sus súplicas prometiendo al rey que "rogarían tiernamente a Dios
por el buen estado y prosperidad de su nobilísima persona en este su noble
reino". 1 5
Si pasamos de Europa del Norte a las ciudades-estado italianas, encontramos
la misma terminología incluso más temprano. Los primeros libros de consejos
para podestá y otros magistrados de la ciudad fueron producidos en las décadas
iniciales del siglo XIII. Estos manuales ya dejaban claro que su principal interés
era el status civitatum, el estado o condición de la ciudad como entidad política
independiente. El Oculus pastoralis emplea reiteradamente esa expresión 16 , y lo
mismo hace Giovanni da Viterbo en su tratado Deregimine civitatum, de cerca de
1250. 17 Hacia comienzos del siglo xiv empezamos a encontrar el mismo concepto
en las lenguas vernáculas, con escritores de Dictamina como Filippo Ceffi
ofreciendo extensas instrucciones a los magistrados sobre los modos de mantener
el stato de la ciudad puesta a su cargo. 18
Al discutir el estado o posición de tales comunidades, lo que estos escritores
solían decir era que los magistrados tenían la responsabilidad de mantener a sus
ciudades en un buen estado, feliz y próspero. 19 El ideal de conservar el bonus (o
incluso el optimus) status reipublicae también tiene un origen romano; la expresión
se encuentra con cierta frecuencia en Cicerón y Séneca. 20 El autor del Oculus
1 3 Post 1964, pp. 310-22.
Froissart 1824-6, vol. 12, p. 93: "Leroi... reforma lepays en bon état, tant que touss'en contérent."
Shadwell (ed.) 1912, vol. 1, p. 64 {Petition from the abbeyofSyon). Ver también Shadwell (ed.) 1912,
vol. 1, pp. 66, 82, etc.
16- Oculus 1966, pp. 26, 27, 28 y passim.
Viterbo 1901, pp. 230, 231, 232 y passim. Sóbrela fecha ver Sorbelli 1944.
1S -Ceffi 1942, pp. 27, 47, 48 y passim.
19- Ercole 1926, pp. 67-8; Post 1964, pp. 18-24,310-32,377-81; Rubinstein 1971, pp. 314-16; Mansfield 1996, pp. 2846.
2°- Para referencias sobre el optimus status reipublicae ver Cicerón 1927, II. XI. 27, p. 174 [hay varias
versiones españolas, como por ejemplo Cicerón, M. T., "Cuestiones Tuscalanas", en Obras Completas de
Marco Tulio Cicerón, Anaconda, Buenos Aires, 1946, T. III y Cicerón 1931, V. IV, 11, p. 402 [hay versiones
al español; entre ellas, Del supremo bien y del supremo mal, Gredos, 1987, y también Planeta-De
Agostini, 1996). Sobre el optimus civitatis status ver Séneca 1929-35, II. XX. 2, vol. 3, p. 92 [hay
traducción al español: Séneca, "Tratados morales", en Obras Competas (Introducción, versión española
y notas por J. M. Gallegos Rocafull), Universidad Autónoma de México, México, 1946, T. I y II).
EL NACIMIENTO DEL ESTADO 2 5
pastoralis, análogamente, se refiere a la necesidad de preservar la propia ciudad
en un feliz, ventajoso, honorable y próspero status.21 Giovanni da Viterbo también
insiste en la conveniencia de mantener el bonus status de la propia comunidad 2 2 ,
mientras que Filippo Ceffi escribe con la misma confianza, en lengua vernácula,
sobre la obligación de mantener la ciudad en "un buen statoy completa paz". 2 3
Estos escritores proporcionan también las primeras re formulaciones de la visión
clásica sobre lo que significa para una ciudad o respublica alcanzar su m.ejor
estado. 24 Nuestros magistrados deben seguir los mandatos de la justicia en/todos
sus actos públicos, a fin de promover el bien común, mantener el fu-ndarnento de
la paz y asegurar la felicidad del pueblo. Esta línea de razonamiento es retomada
más tarde por Tomás de Aquino y sus discípulos italianos a fines del siglo xm.
Santo Tomás presenta el argumento en varios puntos de su Summa, así como en
su comentario sobre la Política de Aristóteles. " E l juez vela por el bien común,
que es la justicia, y por eso quiere la ejecución del ladrón, que constituye un
bien en relación con el status común". 2 5 La misma línea argumentativa había
sido propuesta una generación antes por los escritores de libros de consejos para
los magistrados de la ciudad. En un espíritu muy similar, Giovanni da Viterbo
habla del optimus status en su tratado De regimine civitatum, en tanto Brunetto
Latini reitera el razonamiento de Giovanni en el capítulo Dou gouvernement des
cites al final de su enciclopédico Livres dou trésor de 1266. 26
Esta visión del optimus status reipublicae llegó más tarde a ser central para
las versiones humanistas del quattrocento sobre la vida política bien ordenada.
Cuando Giovanni Campano (1427-1477) 2 7 analiza en su tratado De regendo
magistratu los peligros del faccionalismo, declara que "no hay nada que considere
más desfavorable para el status y la seguridad de una respublica"23. Si el justo
Oculus 1966, p. 26: "ad ... comodum ac felicem statum civitatis huius"y p. 28: "adhonorabilem et
prosperum statum huius comunitatis".
22- Ver Viterbo 1901, p. 230, sobre el "bonus status totius communis huius civitatis".
Ceffi 1942, p. 47: "in tutta pace e buono stato".
24- Obsérvese que empiezan a discutir este punto cerca de un siglo antes que cronistas como Giovanni
Villani, una de las primeras fuentes habitualmente citadas en este contexto. Ver Ercole 1926, pp. 67-
8; Rubinstein 1971, pp. 314-16; Hexter 1973, p. 155 y cf. Villani 1802-3, vol. 3, p. 159, vol. 4, p. 3 y
passim.
25 -Aquino 1952, I a . Ilac, Qu. 19, art. 10, Resp., p. 104: "nam iudex habet curam bonicommunis, quod
est iustitia, et ideo vuit occisionem latronis, quae habet rationem boni secundum relationem ad statum
communem" [versión española en Santo Tomás de Aquino, Suma de Teología, Biblioteca de Autores
Cristianos (edición dirigida por los Regentes de Estudios de las Provincias Dominicanas de España),
Madrid, 1997, T. II: Parte l - l l , Quest. 19, Art. 10, Soluc., p. 202],
26 -Viterbo 1901, pp. 220-2. Cf. Latini 1948, pp. 402-5, parafraseando el razonamiento de Giovanni.
Para datar las vidas y obras de los humanistas menos conocidos me he apoyado en Cosenza 1962.
2S- Campano 1502, fo. xxxxviir: "nihil existimem a statu et salutate reipublicae alienius".
26 QUENfriN SKINNER
status de una comunidad ha de ser preservado, todas las ventajas particulares
deben subordinarse a la búsqueda del bien común. 29 Filippo Beroaldo (1453-
1505) llega a la misma conclusión en un tratado al que, de hecho, tituló De
optimo statu. El mejor status, coincide, puede ser logrado si y sólo si nuestros
magistrados "dejan de lado la búsqueda de sus propias ventajas y garantizan que
en todo actúan de modo tal de promover el beneficio público". 3 0
Los humanistas erasmianos importaron a Europa del Norte, en las primeras
décadas del siglo xvi, los mismos valores y un vocabulario similar. El propio Erasmo
contrasta el opf/mwsfrente al pessimusreipublicaestatusen su Institutiopríncipis
christianide 1516, 31 argumentando que "el status más feliz es alcanzado cuando
todos obedecen al príncipe, cuando el príncipe obedece las leyes y cuando las
leyes responden a nuestros ideales de honestidad y equidad." 3 2 Su joven
contemporáneo Thomas Starkey ofrece en su Dialogue una explicación semejante
de lo que constituye "el más próspero y perfecto estado que puede alcanzarse y
establecerse gracias a la política y la sabiduría en cualquier país, ciudad o
pueblo" 3 3 . Y en la Utopía de Tomás Moro la figura de Raphael Hythloday insiste
también en que, dado que los habitantes de Utopía viven en una sociedad en la
que las leyes incorporan los principios de la justicia y permiten a todos vivir "tan
felizmente como es posible" 3 4 , puede decirse que han alcanzado el optimus
status reipublicae, el mejor estado de una comunidad. 35

29- Campano 1502, fo. xxxxviir-v.

30- Beroaldo 1508, fo. xvv: "oblitis suorum ipsius commodorum ad utilitatem publicam quicquid agit
debet referre".
Erasmo 1974, p. 162.
32 -Erasmo 1974, p. 194: "felicissimus est status, cum principi paretur ab ómnibus atque ipse princeps
paret legibus, leges autem ad archetypum aequi et honesti respondent".
33- Starkey 1948, p. 63.

34- Moro 1965, p. 244, afirma que sus Reipublicae fundamenta han sido establecidos felicissime. [Hay
versión española: Moro, Thomas, Utopía (Introducción, bibliografía, notas y traducción de Joaquín
Mallafré Gavalda), Orbis, Buenos Aires, 1984.]
35- Moro 1965, p. cxcv.

EL NACIMIENTO DEL ESTADO 2 7


Paso ahora a examinar cómo estos tempranos usos de status y sus equivalentes
en las lenguas vernáculas fueron modificándose hasta adquirir su significado
moderno. 1 Los historiadores que se ocuparon de la cuestión generalmente se
concentraron en la evolución de las teorías jurídicas sobre el status de los
gobernantes en los siglos xiv y xv.2 Era raro, sin embargo, aun para los abogados
civiles, utilizar la palabra latina statussln más precisiones, y semejante barbarismo
era virtualmente desconocido para los escritores políticos. 3 Incluso en los casos
en los que encontramos el término status en contextos políticos, resulta casi
siempre evidente que lo que está en cuestión es el estado o posición de un rey o
un reino, y de ninguna manera la idea del estado corno la institución en cuyo
nombre se ejerce el gobierno legítimo. Si quisiéramos rastrear los orígenes de esta
transformación, me parece que deberíamos comenzar concentrándonos, más que
en los escritos jurídicos, en los manuales para magistrados de los que ya hemos
hablado, y sobre todo, en la literatura de "espejos para príncipes" a la que con el
tiempo esos manuales dieron origen. 4 Fue en el marco de esta última tradición
Sobre el término "estado" y el concepto moderno del estado ver también Dyson 1980, pp. 18-19, 25-
8 y 206-14.
2 -Ver Kantorowicz 1957, pp. 207-32, 268-72 [hay versión española: Los dos cuerpos del rey. Un estudio
de teología política medieval, traducción: Susana Aikin Araluce y Rafael Blázquez Godoy, Alianza,
Madrid, 1985], Post 1964, pp. 247-53 y 302-9, Strayer 1970, pp. 57-9 y Wahl 1977, p. 80. Para una
valiosa corrección ver Ullmann 1968-9, pp. 43-4. Para una visión panorámica de las discusiones sobre
los orígenes medievales del estado moderno, ver Fell 1991.
3 -Todavía en los años 1570, Frangois Hotman descarta altivamente semejantes usos. Ver Hotman 1972,
p. 332, observando que los poderes del Consejo Público abarcan "todos esos temas que el vulgo llama
hoy Asuntos de Estado" -"de iis rebus ómnibus, quae vuigus etiam nunc Negotia Statuum populari
verbo appellat".
Para una crítica de esta propuesta y una discusión sobre los usos medievales de status y état ver
Harding 1994.
EL NACIMIENTO DEL ESTADO 2 9
del pensamiento político práctico que los términos statusy sfafo comenzaron por
primera vez a ser utilizados en formas nuevas y significativamente extendidas. 5
Los escritores de manuales para príncipes estaban generalmente preocupados
por dos problemas políticos conexos. Su objetivo más elevado era explicar el
modo en que los gobernantes pueden aspirar a alcanzar el honor y la gloria para
sí mismos promoviendo al mismo tiempo la felicidad y el bienestar de sus subditos. 6
Pero su compromiso principal era con una cuestión política más básica y urgente:
cómo aconsejar a los signori de Italia, a menudo inmersos en circunstancias
altamente agitadas, sobre las formas de conservar su status principis o stato del
principe, su estado o posición como gobernantes efectivos de sus territorios.
Como resultado, el uso del término stato para denotar la posición política de
los gobernantes, junto con la discusión sobre el modo en que esos gobernantes
debían comportarse si deseaban mantenere lo stato, comenzó a resonar en las
crónicas y manuales del trecento italiano. Cuando Giovanni Villani habla en su
Istoríe Fiorentine de las luchas civiles que marcaron a la ciudad durante la década
de 1290, observa que tales conflictos iban dirigidos en gran parte contra el
pueblo en su stato e signoria.1 Cuando Ranieri Sardo, en su Cronaca Pisana,
describe el ascenso al trono de Gherardo d'Appiano en 1399, destaca que el
nuevo capitano seguía disfruando del mismo stato e governo del que su padre
había disfrutado antes que él. 8 Para el momento en que nos encontramos con El
5- Dowdall 1923, p. 102, Skinner 1978b, pp. 352-8 [352-369] [De Skinner 1978a {Los fundamentos del
pensamiento político moderno. I: El Renacimiento) y de Skinner 1978b (/los fundamentos... II: La
Reforma) hay versión en español de Juan José Utrilla, FCE, México, 1985 ( I a reimpr.: 1993). Se citará
siempre según esa edición, y se indicarán entre corchetes - c o m o acabamos de hacer- las páginas que
en esa versión castellana corresponden a las citas que hace Skinner] y Ornaghi 1995, pp. 349-58. Para
una crítica de estas tesis ver Coleman 1997.
6- Para una temprana presentación de estos ideales gemelos, ver Petrarca 1554, pp. 420-1 y 428. Para
un clásico replanteo ver Maquíavelo 1960, p. 102. [De IIprincipe hay incontables versiones castellanas.
Aquí lo citaremos, cuando sea el caso, según la traducción de Stella Mastrángelo en la edición
bilingüe italiano-castellano, con prólogo y notas de Luce Fabbri Cressati, de Nicolás Maquíavelo, El
Príncipe, Nordan-Comunidad, Montevideo, 1993. Naturalmente, existiendo tantas ediciones en nuestra
lengua del libro de Maquiavelo, carece de sentido indicar la página de la que hemos utilizado nosotros
(que por lo demás no es de las más frecuentemente utilizadas) a la que corresponden las citas que hace
Skinner. Más útil para el lector puede ser tener la referencia del capítulo al que cada una de esas citas
pertenece, referencia que ofrecemos entonces en cada caso. Cuando nos ha parecido conveniente, a
fin de facilitar la comprensión del texto de Skinner, completar su alusión a un determinado pasaje con
la transcripción del mismo, lo hemos hecho. En el caso de la referencia presente, se trata del comienzo
de la célebre "Exhortación a tomar a Italia y liberarla de los bárbaros", capítulo XXVI de El Príncipe.]
7- Villani 1802-3, vol. 4, pp. 24 y 190-4.
8- Sardo 1845, pp. 240-1.
3 0 QUENfriN SKINNER
Príncipe de Maquiavelo, de 1513, la cuestión de lo que los gobernantes deberían
hacer para mantener su posición política había llegado a ser el tema principal del
debate. Los consejos de Maquiavelo están casi enteramente dirigidos a los nuevos
príncipes que quieren mantenere lostato, conservar sus posiciones en los territorios
que hubieran podido heredar o adquirir. 9
Para evitar que su estado o posición se vea alterado en su perjuicio, esos
gobernantes deben ser capaces de satisfacer cierta cantidad de requisitos
necesarios para un gobierno eficaz. Si pasamos a examinar el modo en que esos
requisitos fueron formulados y discutidos nos encontraremos con que los términos
status y stato fueron empleados de forma crecientemente extendida para hacer
referencia a estos diversos aspectos del poder político. 10
Uno de los requisitos para mantener la propia posición (standing) como
gobernante es, obviamente, ser capaz de preservar el carácter del régimen político
vigente. Así, encontramos los términos status y stato usados desde muy temprano
para hacer referencia no sólo al estado o condición del príncipe, sino también a
la presencia de formas particulares de gobierno. Este uso, por su parte, parece
haber surgido del hábito de emplear el término status para clasificar los tipos de
gobierno descriptos por Aristóteles. La popularización de este desarrollo ha sido
atribuida algunas veces a Tomás de Aquino, dado que existen versiones de su
Expositio de la Política de Aristóteles donde las oligarquías son descriptas como
status paucorum y el gobierno del pueblo como status popularis.n Tales usos se
extendieron más tarde al pensamiento político humanista del quattrocento. Filippo
Beroaldo comienza su De optimo statu con una tipología de regímenes legítimos,
hablando del satus popularis, del status paucorum e incluso, cuando se refiere a
9- Ver Maquiavelo 1960, pp. 16, 19, 22, 25-6, 27, 28, 35 [corresponden a los capítulos II: "De los
principados hereditarios", III: "De los principados mixtos", IV: "Por qué razón el reino de Darío, que
fue ocupado por Alejandro, no se rebeló contra sus sucesores después que Alejandro murió", V: "De qué
modo deben gobernarse las ciudades o los principados que antes de ser ocupados vivían con sus leyes"
y VII: "De los principados nuevos que se adquieren con armas y fortunas de otros"] y passim.
10- Rubinstein 1971 ha analizado ya algunos de estos usos. Si bien he evitado duplicar aquí sus
ejemplos, estoy en deuda con su explicación.
Ver Aquino 1966, III. V, 385, p. 136 sobre el contraste entre vivir "in statu populari" y hacerlo "in
statu paucorum" ["Así, en las democracias (statu populari) manda el pueblo, en las oligarquías (.statu
paucorum) la minoría rica (pauci divites)..." Hay versión castellana, de donde tomamos esta cita:
Tomás de Aquino y Pedro de Alvernia, Comentario a la "Política" de Aristóteles, traducción de Ana
Mallea, Editorial Universitaria de Navarra, Pamplona, 2001, p. 211]; VI. IV, 973, p. 319 sobre el "status
populari"[pp. 482 y ss. de la versión castellana], y VI. VI. 1008, p. 328 sobre el "status paucorum"[pp.
487 y s s . de la misma versión]. Rubinstein 1971, p. 322, atribuye a Aquino haber popularizado estos
usos, pero los mismos eran mayormente el producto de las revisiones humanistas de su texto en los años
1490. Ver Cranz 1978, pp. 169-73, y cf. Mansfield 1996, pp. 346 y las referencias adicionales que allí
se ofrecen.
EL NACIMIENTO DEL ESTADO 3 1
las monarquías, del status unius.12 Francesco Patrizi de Siena (1412-1494) abre
su De regno con una tipología similar, en la que la monarquía, la aristocracia y la
democracia son caracterizadas como diferentes tipos de status.13 Escribiendo en
la misma época en lengua vernácula, Vespasianoda Bisticci (1421-1498) contrasta
el gobierno de signori con el stato populare,u mientras Francesco Guicciardini
invoca la misma distinción una generación más tarde en sus Discorsi sobre el
gobierno de Florencia. 15 También Maquiavelo utiliza stato con el mismo sentido
en algunos pasajes de El príncipe,16 notoriamente en la frase de apertura del
libro, en la que nos informa que "todos los stati, todos los dominios que han
tenido y tienen imperio sobre los hombres, han sido y son repúblicas o
principados." 17
Por esta época, el término stato se utilizaba también ampliamente para aludir
a los regímenes dominantes. Cuando Giovanni Villani señala que en 1308 "eran
los miembros de la parte Ñera los que tenían el control" en Florencia, habla del
gobierno que ellos establecieron como lo stato de' Neri.13 Cuando Ranieri Sardo
escribe sobre la caída del Nove en Siena en 1355, describe el cambio de régimen
como la pérdida de lo stato de' Nove.19 Cuando Vespasiano relata cómo lo^
enemigos de Cosimo de' Medici se las ingeniaron para instaurar un nuevo gobierno\
en 1434, caracteriza al coup como un cambio de lo stato.20 Para cuando llegamos
a teóricos como el amigo de Maquiavelo Francesco Vettori, que escribieron en los
primeros años del siglo xvi, encontramos estos usos firmemente consolidados.
Vettori utiliza el término stato no sólo para referirse a las diferentes formas de
gobierno, sino también para describir el régimen prevaleciente en Florencia, el
que él deseaba ver defendido. 21
Un segundo requisito para mantener la propia condición {state) de gobernante
es, obviamente, no sufrir pérdidas ni alteraciones de los territorios gobernados.
Beroaldo 1508, fos. xir y xiiv.
Patrizi 1594a, pp. 16-17, 19 y 21.
Vespasiano 1970-6, vol. 1, p. 406.
15- Guicciardini 1932, p. 274.
16- Ver Maquiavelo 1960, pp. 28-9, sobre el stato di pochi ["estado de pocos". La referencia ("Los
espartanos tuvieron dominadas a Atenas y a Tebas creando en ellas un estado de pocos, y las
perdieron") corresponde al Cap. V: "De qué modo... "].
Maquiavelo 1960, p. 15 [Cap. I: "De cuántas clases son los principados y de qué modos se
adquieren"]: "Tutti ii stati, tutti e'dominii che hanno avuto et hanno imperio sopra li uomini, sono stati
e sono o republiche o principati."
l s -Villani 1802-3, vol. 4, pp. 25 y 190-1. Cf. Villani 1802-3, vol. 8, p. 186.
Sardo 1845, p. 125.
20- Vespasiano 1970-6, vol. 2, pp. 171 y 173.
21- Vettori 1842, pp. 433 y 436. Rubinstein 1971, p. 318, observa que éstos eran todavía usos corrientes
en la Florencia del quattrocento tardío.
3 2 QUENfriN SKINNER
Como resultado de esta preocupación adicional, encontramos los términos status
y stato utilizados como un modo de referirse a las áreas sobre las que un gobernante
o magistrado principal necesita ejercer control. Cuando el autor del Oculus
pastoralis exhorta a los magistrados a velar por el bienestar de sus ciudades,
habla de su obligación de mantener suos status.22 Cuando los autores del Gratulatio
dirigido al pueblo de Padua en 1310 expresan la esperanza de que la provincia
continúe viviendo en paz, declaran que están haciendo votos por la tranquilidad
de todo el status.23 Y cuando Ambrogio Lorenzetti explica en los versos que
acompañan sus frescos en la Sala de' Nove en Siena que todos los signori deben
cultivar las virtudes, argumenta que así es como ellos han de actuar pergovernar
suo stato.2*
Estos usos proliferan en las crónicas y manuales del alto Renacimiento. Cuando
Ranieri Sardo quiere describir cómo en 1290 los písanos hicieron la paz en sus
territorios, señala que la tregua se extendió por todo el stato.25 Cuando Francesco
Guicciardini remarca en sus Ricordique los franceses revolucionaron el arte de la
guerra en Italia a partir de 1494, produciendo una situación en la que la pérdida
de una sola campaña traía aparejada la confiscación de todas las tierras, describe
tales derrotas como conducentes a la pérdida de lo stato.26 Lo mismo ocurre en
Maquiavelo, quien en El Príncipe utiliza frecuentemente el término lo stato para
referirse a las tierras o territorios de los príncipes. En el capítulo 3 se explaya
sobre los métodos que un príncipe sabio debe adoptar si pretende adquirir nuevos
stati; y en el capítulo 24 se pregunta sobre las razones por las que tantos de los
príncipes de Italia han perdido sus stati en el curso de sus propias vidas. 27
Debido, en gran medida, a estas influencias italianas, los mismos usos pueden
encontrarse en la Europa del norte hacia las primeras décadas del siglo xvi.
Guillaume Budé, en su L'lnstitution du prince, equipara la amplitud de les pays
regidos por César tras su victoria sobre Antonio con la extensión de son estat.2B
Thomas Starkey en su Dialogue habla sobre la necesidad de establecer un Consejo
en Inglaterra para "representar a todo el state"29 Y cuando Lawrence Humfrey,
Oculus 1966, p. 24.
"•Gratulatio 1741, p. 131.
24- Starn y Patridge 1992, "Appendix I", p. 264.
"•Sardo 1845, p. 91.
" Guicciardini 1933, p. 298.
Maquiavelo 1960, pp. 18, 22, 24 [del cap. III: "De los principados mixtos"] y 97 [del cap. XXIV: "Por
qué los príncipes de Italia han perdido sus estados"].
25- Budé 1966, p. 140. Delaruelle 1907, p. 201, observa que, aunque la Institutiode Budé no fue
publicada hasta 1547, estaba completa hacia el inicio de 1519.
" Starkey 1948, p. 167.
EL NACIMIENTO DEL ESTADO 3 3
en The Nobles, procura advertirnos acerca del mal comportamiento de un
gobernante, que puede fácilmente corromper todo su reino, lo que nos dice es
que sus vicios pueden difundirse "en todo el state" 30
Como subrayan estos escritores, sin embargo, el requisito más importante
para mantener la propia condición o estado {state) de gobernante es, de lejos,
conservar el control sobre las instituciones existentes dentro del regnum o civitas.
Esto dio lugar a la más importante innovación lingüística que puedg_encontrarse
en las crónicas y tratados políticos del Renacimiento italiano/Jaíevolución crucial
adoptó la forma de una extensión del término stato pará aludir no sólo a los
regímenes imperantes, sino también, y más específicamente, a las instituciones
de gobierno y a los medios de control coercitivo orientados a preservar el orden
dentro de las comunidades políticas.
Vespasiano, en su Vite, habla en varias ocasiones de lo stato, justamente,
como un aparato de autoridad política de ese tipo. En su biografía de Alessandro
Sforza describe cómo Alessandro se condujo en el gobierno de lo stato,31 y en su
biografía de Cosimo de' Medici elogia a Cosimo por reconocer lo difícil que es
mantener poder sobre uno stato ante la oposición de los ciudadanos influyentes. 32
Análogamente, Guicciardini se pregunta en sus Ricordi por qué los Medici perdieron
el control de lo stato en 1527, y luego observa que mantener el control sobre lo
stato di Firenze les resultó mucho más difícil que a Cosimo. 33 También Castiglione
deja claro, en su Libro del Cortegiano, que él entiende a lo stato como una
estructura de poder que un príncipe debe controlar y dominar. En el libro 2 se
refiere a la necesidad del cortesano de comportarse "como hombre sabio y
prudente" en las discusiones sobre los sfaf/ 34 , y al comenzar el libro 4 distingue
explícitamente entre las familias dirigentes y los estados sobre los que ellas
gobiernan. 36
30- Humfrey 1563, Sig. Q, 8v.
31- Vespasiano 1970-6, vol. 1, p. 426.
" V e s p a s i a n o 1970-6, vol. 1, pp. 177y 192. Sobre el último pasaje ver Rubinstein 1971, p. 318.
33- Guicciardini 1933, pp. 287 y 293. Guicciardini -pero no Maquiavelo-habla también explícitamente
de ragione di stato. Ver Maffei 1964, pp. 712-20. Para la historia posterior del concepto en la Italia del
cinquecento ver Mainecke 1957, pp. 65-145, y Borrelli 1993.
34- Castiglione 1981, II. XXII, p. 151: "... nei discorside'statiprudente e savio" [hay versión castellana:
Baltasar Castiglione, El Cortesano, Espasa-Calpe, Madrid, 1984, p. 161, introducción y notas de
Rogelio Reyes Cano, que reproduce la traducción de Juan Boscán (Pedro Monpezat, Barcelona, 1534)
y le añade una división en capítulos y una sinopsis argumental de cada uno de ellos que no figuraban
en el original italiano.]
35- Ver Castiglione 1981, IV. II, p. 365, distinguiendo "la felicita de/la casa e de/lo stato" ["...la
prosperidad de esta casa y de su estado...", p. 298 ("Prólogo" al Libro IV) de la versión española citada
en la nota anterior].
340UENT¡NSKINNER
 De todos estos escritores de libros de consejos, es Maquiavelo en El Príncipe il suo stato, al propio estado o condición de gobernante del príncipe. 41 Pese a la
quien más consecuentemente distingue las instituciones de lo stato de quienes importancia de todos los escritores que he venido considerando, ninguno de ellos
están a cargo de ellas. Piensa los stati como poseedores de sus propios ha concebido nunca ai estado como el nombre de un agente distinguible al
fundamentos, y sostiene que cada stato en particular tiene sus propias leyes, mismo tiempo de los gobernantes y de los gobernados. 42
costumbres y ordenanzas. 36 Tiende en consecuencia a referirse a lo stato como a
un agente independiente, y lo describe como capaz, entre otras cosas, de elegir
cursos de acción y de apelar a la lealtad de sus ciudadanos en épocas de crisis. 37
Como deja claro en varios momentos, Maquiavelo no cree estar discutiendo apenas,
en El Príncipe, sobre el modo en que los príncipes deberían comportarse. También
se ve a sí mismo escribiendo, en términos más abstractos, sobre el arte del
gobierno {dello stato) y sobre cose di stato o asuntos de estado. 38
A menudo se ha argumentado que en estas observaciones de Maquiavelo se
encuentra ya una comprensión del estado no sólo como un aparato de poder,
sino como un agente cuya existencia es independiente de aquellos que ejercen
su autoridad en un momento determinado. 39 No hay suficiente evidencia, sin
embargo, que apoye esta visión -originalmente sostenida por Burckhardt- del
Renacimiento italiano como el contexto en el que se modeló la idea moderna del
estado. 40 Sin duda, Maquiavelo y sus contemporáneos realizaron una importante
innovación al usar el término stato para referirse a las instituciones de gobierno y,
consecuentemente, a un aparato específico de poder. Sin embargo, incluso
Maquiavelo suele tomarse el trabajo de enfatizar que el poder en cuestión sigue
siendo el poder del príncipe, por lo que al hablar de lo stato se está refiriendo a

36- Maquiavelo 1960, pp, 53 [del Cap. XII: "Sobre los géneros de la milicia y sobre los soldados

mercenarios"], 76 (del Cap. XIX: "Cómo hay que evitar el desprecio y el odio"] y 84 [del Cap. XX: " S i
las fortalezas y otras cosas que los príncipes hacen todos los días son útiles o no"].
Maquiavelo 1960, pp. 48 [del Cap. X: "De qué modo debe medirse la fuerza de todos los principados"]
y 92 ídel Cap. XXII: "De los secretarios que tienen los príncipes"].
3S- Maquiavelo 1960, pp. 21 ["Cosí interviene neile cose di stato": "Así ocurre en las cosas del estado",

en el Cap. III: " D e los principados mixtos"] y 25 ["perché, dicendomi el cardinale di Roano che gli
italiani non si intendevano della guerra, io gli risposi che e ' Francesi non si intendevano dello stato"-.
"porque diciéndome el cardenal de Rouen que los italianos no entendían de guerra, yo le respondí que
los franceses no entendían de estado", en el mismo capítulo],
3S- Chiappelli 1952, p. 68; Cassirer 1946, pp. 133-7 [hay versión española: El mito del Estado,
traducción de Eduardo Nicol, FCE, México, 1992 ( l a e d . : 1947)]; Chabod 1962, pp. 146-55; D'Entréves
1967, pp. 30-2; Mansfield 1996, pp. 288-94.
•">• Burckhardt 1990, p. 23, habla del surgimiento, en la Italia del trecento, de "la ficción -auténticamente
moderna- de la omnipotencia del Estado", y agrega (p. 73) que la Florencia de Maquiavelo fue "la
sede y el crisol (...) del espíritu europeo moderno". [Citamos el libro de Burckhardt - c u y a primera
edición alemana es de 1860- según la versión española de Jaime Ardal (corregida y prologada por J.
Bofilí y Ferro), La cultura del Renacimiento en Italia, Iberia, Barcelona, 1964.]
*"• Maquiavelo 1960, pp. 16 ["... si ese príncipe (el hereditario) es de normal capacidad, siempre se
mantendrá en su estado {riel suo stato)", Cap. II: "De los principados hereditarios"], 47 ["los ciudadanos
que ocupan las magistraturas (...) con gran facilidad pueden quitarles (a los príncipes) el estado (/o
stato)". Cap. IX: "De los principados civiles"], 87 [ " E n el principio de su reino (Fernando de Aragón)
atacó Granada, y esa empresa fue el cimiento de su estado Wello stato suo)", Cap. XXI: "Lo que
conviene a un príncipe para ser estimado"] y 95 ["... aquellos señores que en Italia han perdido el
estado (lo stato)", Cap. XXIV: "Por qué los príncipes de Italia han perdido sus estados"].
4Z- Incluso en Francia esto sigue siendo verdad hasta los años 1570. Ver Lloyd 1983, pp. 146-53. En
España los viejos supuestos sobreviven al menos hasta la mitad del siglo xvn, pace Maravall 1961. Ver
Elliott 1984, pp. 42-5 y 121-2. Shennan 1974, pp. 113-4, observa que en Alemania un concepto
patrimonial del gobierno sobrevivió incluso más tiempo.

EL NACIMIENTO DEL ESTADO 3 5 36 QUENfriN SKINNER


Para rastrear el proceso por el cual el estado, con el tiempo, llegó a ser
considerado como un agente independiente y como la sede de la soberanía,
debemos apartarnos de la literatura política práctica en la que me he concentrado
hasta aquí. Necesitamos pasar a considerar, en primer lugar, dos tendencias
superpuestas de la teoría constitucionalista que también adquirieron relieve en el
curso de los siglos xv y xvi. Una de ellas (que examinaré en el próximo capítulo) es
la teoría contractualista asociada a los llamados "monarcómacos" o escritores
regicidas de finales del siglo xvi. La otra es la tradición del republicanismo italiano,
una tradición que persistió en confrontación con la teoría del gobierno principesco
durante toda la época del Renacimiento, dentro y fuera de Italia.
Comenzando por la tradición republicana, debemos recordar que, como vimos
en el capítulo 2, el ideal básico del autogobierno se articulaba en dos idiomas
diferentes. Uno de ellos era el idioma jurídico de los comentadores de leyes,
muchos de los cuales se dedicaron a adaptar la teoría del imperium del Derecho
Romano a las condiciones de las ciudades-estado italianas. El otro era el estilo de
escritura más moralista adoptado por los admiradores de Salustio, Cicerón y los
demás defensores de la vera respublica en la antigua Roma. Como ya hemos
visto, éste fue el idioma inicialmente utilizado por los escritores de tratados para
los magistrados de las ciudades, conducido más tarde a nuevos picos de elocuencia
con el florecimiento del republicanismo clásico en el alto Renacimiento.
Si hay algún supuesto básico compartido por estas dos corrientes del
pensamiento republicano es que todo poder corrompe y que el poder absoluto
corrompe absolutamente. Cualquier individuo o grupo, una vez que se le ha
concedido soberanía sobre una comunidad, tenderá a promover sus propios
intereses a expensas del bien común. El único medio para asegurar que las leyes
promuevan el bien de la comunidad en su conjunto será, en consecuencia, dejar
EL NACIMIENTO DEL ESTADO 3 7
que los ciudadanos se ocupen de sus propios asuntos. Si, en cambio, el gobierno
es controlado por una autoridad externa a su comunidad, esa autoridad se
encargará de subordinar el bien de la comunidad a sus propios fines. El mismo
resultado tendrá, con no menos probabilidad, el gobierno de signori o príncipes
hereditarios. En la medida en que ellos perseguirán en general sus propios fines
más que el bien común, la comunidad perderá otra vez su libertad para actuar en
pos de las metas a las que pudiera querer abocarse.
Esta idea básica se prolongaba en dos direcciones distintas. En primer lugar,
se utilizaba para justificar declaraciones de autonomía cívica y, consiguientemente,
para defender la libertas de las ciudades italianas frente a la injerencia externa.
Esta demanda se dirigió inicialmente contra elHmperio y sus pretensiones de
soberanía feudal sobre el Regrium Italicum. Este tipo de argumentaciones fue
desarrollado en detalle por juristas como Azo, y más tarde, por Bartolo de
Sassoferrato, Baldo y sus seguidores en el siglo xiv. Procurando defender lo que
Bartolo llamó "el rechazo de fado de las ciudades de la Toscana a reconocer a
ningún superior en asuntos temporales" 1 , desarrollaron una teoría jurídica según
la cual el fundamento último de la soberanía en toda ciudad independiente debe
ser la universitas o sociedad del pueblo como un todo. 2
Este llamamiento a la I ibertas estaba al mismo tiempo dirigido contra potenciales
rivales como fuentes de jurisdicción coercitiva dentro de las mismas ciudades.
Uno de los blancos era el poder de los feudatarios locales, que continuaban
siendo vistos, aún en la época de los Discorsi de Maquiavelo, como los más
peligrosos entre todos los enemigos de los estados libres.3 Pero la misma hostilidad
se d e s p l e g a b a , de modo no menos v e h e m e n t e , ante las p r e t e n s i o n e s
Bartolo 1562, XLVII. XXIJ, p. 779 sobre las "civitates Tusciae, quae non recognoscunt de fado in
termporalibussuperiorem". Para la opinión de Baldo sobre la soberanía de fació ver Canning 1987, pp.
93-131.
2- Michaud-Quantin 1970; Wahl 1977; Canning 1983, pp. 8-17; Canning 1987, pp. 185-97. Para
reinterpretaciones análogas de los Decretales, ver Mochi Onory 1951. Para una valiosa consideración
en conjunto del asunto, ver Tierney 1982.
3 -Maquiavelo 1960, D, I. 55, pp. 254-8. [De los Discorsi hay varias ediciones en español. Aquí
utilizaremos, cuando debamos citarlos, la versión de Ana Martínez Arancón, Discursos sobre la primera
década de Tito Livio, Alianza, Madrid, 1987 ( I a reimpr.: 1996), eventualmente con algún mínimo
retoque. El capítulo 55 del Libro I, al que Skinner alude en el texto, se titula "Hasta qué punto se
conducen los acontecimientos con más facilidad en las ciudades que no están corrompidas, y que
donde existe igualdad no se puede establecer un principado, y donde no la hay no se puede establecer
una república", y contiene en efecto una advertencia sobre el peligro que representan para la
república los "señores y gentilhombres" que "están ociosos y viven de las rentas de sus posesiones
regaladamente", sobre todo cuando, además, "poseen castillos y tienen subditos que les obedecen"
(pp. 159-163).]
38 QUENfriN SKINNER
jurisdiccionales de la iglesia. La respuesta más radical, expresada por ejemplo en
el Defensor pacis de Marsilio, de 1324, asumió la forma de una insistencia en
que todo poder coercitivo debe ser, por definición, secular, y en que por lo tanto
la iglesia no puede tener ninguna prerrogativa civil. 4 Pero incluso en los primeros
tratados sobre el gobierno de la ciudad, como el de Giovanni da Viterbo, De
regimine civitatum, de cerca de 1250, ya encontramos un rechazo a que se
conceda voz a la Iglesia en los asuntos cívicos. La razón, como la expresa Giovanni,
es que los fines de las autoridades temporal y eclesiástica son completamente
diferentes. Si la iglesia continúa reclamando poder en cuestiones políticas,
simplemente estará "metiendo su hoz en la cosecha ajena". 5
La otra dirección en que se desarrolló la ¡dea básica de la tradición republicana
fue la de un argumento positivo sobre el tipo de régimen que necesitamos instituir
si queremos conservar nuestra libertas. La esencia del argumento republicano es
que la única forma de gobierno bajo la cual una ciudad puede aspirar a permanecer
"en un estado libre" es una respublica en sentido estricto. La comunidad debe
retener la soberanía última, asignando a sus gobernantes y magistrados un estatuto
no más elevado que el de funcionarios electivos. Estos funcionarios deben, por
su parte, reconocerse como meros agentes o ministri de justicia, a cargo de la
responsabilidad de asegurar que las leyes establecidas por la comunidad en pos
de su propio bien sean ejecutadas con imparcialidad.
Este contraste entre la libertad de los regímenes republicanos y la servidumbre
implicada por cualquier forma de gobierno monárquico ha sido a menudo
c o n s i d e r a d a la c o n t r i b u c i ó n d i s t i n t i v a del p e n s a m i e n t o f l o r e n t i n o del
quattrocento.6 Sin embargo, el supuesto subyacente de que "un estado libre"
sólo puede ser alcanzado bajo una república ya estaba presente en una cantidad
de e s c r i t o s , muy anteriores, en defensa de las c o m u n a s i t a l i a n a s .
indudablemente cierto, sin embargo, que el argumento fue desplegado con la
mayor convicción en los años del alto Renacimiento por los protagonistas de las
repúblicas veneciana y florentina. Entre los escritores venecianos, GasparoContarini
proporcionó la más conocida declaración sobre el asunto en su De
Venetorum de 1543. Debido al sistema de gobierno electivo de la ciudad, señala,
en el que se mantiene "una combinación del status de la nobleza y del pueblo",
"no hay nada que deba ser menos temido en la ciudad de Venecia que la
4 Marsilio 1928, II. 4, pp. 128-43.
5 -Viterbo 1901, p. 266: "in alterius messem falcem suam mittere".
6- Ésta es, por ejemplo, la tesis principal de Barón 1966. Para una reafirmación, ver Witt 1996.
EL NACIMIENTO DEL ESTADO 3 9
posibilidad de que la dirección de la república vaya a interferir con la libertas o
las actividades de los ciudadanos." 7 Entre los teóricos florentinos, Maquiavelo
ofreció, en sus Discorsi, la versión más influyente del mismo argumento. "Es fácil
saber", escribe al comienzo del Libro II, "de dónde le viene al pueblo esa afición
a vivir libre, porque se ve por experiencia que las ciudades nunca aumentan su
dominio ni su riqueza sino cuando viven en libertad." 8 La causa de ello, continúa,
"es fácil de entender: porque lo que hace grandes las ciudades no es el bien
particular, sino el bien común. Y sin duda este bien común no se logra más que
en las repúblicas". 9
Desde el punto de vista de mi argumento;actual, dos aspectos de esta tradición
republicana tienen especial significación. Én primer lugar, es entre estos autores
que encontramos por primera vez la afirmación de que existe una forma
diferenciada de autoridad "civil" o "política" que es autónoma, que existe para
regular los asuntos públicos de una comunidad independiente y que no admite
rivales como fuente del poder coercitivo dentro de sus propios territorios. Que
encontramos por primera vez - e n otras palabras- la familiar interpretación del
estado como el detentador monopólico de la fuerza legítima. Esta concepción del
gobierno civil fue adoptada en Francia e Inglaterra en un estadio temprano de su
desarrollo c o n s t i t u c i o n a l . S u b y a c e a su hostilidad frente a los poderes
jurisdiccionales de la iglesia, encontrando su culminación, en Francia, en el
Concordato de 1516, y en Inglaterra, en los supuestos marsilianos que gobernaron
la reforma de Enrique VIII, especialmente el Acta de Restricción de Apelaciones
de 1533. El mismo punto de vista apuntala el repudio, por parte de Francia e
Inglaterra, del Sacro Imperio Romano y sus pretensiones de ejercicio jurisdiccional
dentro de sus territorios. 10 Este firme ataque al ideal del imperio universal había
Es sido ya central en la obra de ciertos juristas italianos como Andreas de Isernia y
Oldradus da Ponte a comienzos del siglo xiv. Fue su defensa del reino napolitano
en su lucha por la independencia frente al Imperio la que originalmente hizo
república
7 -Contarini 1626, pp. 22 y 56: "temperandam ... ex optimatum & populari statu ... nihil minus urbi
Venetae timendum sit, quam principem reipublicae libertati ullum unquam nggocium facessere posse."
Sobre Contarini ver Pocock 1975, pp. 320-8.
s - Maquiavelo 1960, O, II. 2, p. 280: "E fácil cosa é conoscere donde nasca ne'popoli questa affezione
del mere libero: perché si vede per esperienza le cittadi non avere mai ampliato né di dominio né di
ricchezza se non mentre sono state in liberté." [185]
9 -Maquiavelo 1960, II. 2, p. 280: "La ragione é facile a intendere: perché non il bene particulare ma
il bene comune é quello che fa grandi le citté. En sanza dubbio questo bene comune non é osservato
se non nelle republiche." [186]
10 -Sobre la lucha contra la Iglesia y el Imperio como conformadora de los modernos estados europeos
ver el panorama ofrecido en Creveld 1999, pp. 62-87.
4 0 QUENfriN SKINNER
surgir la sentencia -después invocada en cada afirmación de soberanía nacional-
según la cual Rex in regno suo est Imperator regni su/, los reyes ejercen en sus
propios territorios toda la autoridad imperial. 11
La otra vía por la cual la tradición republicana contribuyó a cristalizar una
interpretación del estado como un organismo independiente fue aún más
significativa. De acuerdo con los autores que he estado considerando, ninguna
comunidad puede aspirar a conservarse en un estado libre a menos que tenga
éxito al imponer condiciones estrictas a sus gobernantes y magistrados. Éstos
deben ser siempre electos, deben permanecer siempre sujetos a las leyes e
instituciones de la comunidad que los elige y deben actuar en pos del bien
común - y por lo tanto, de la paz y la felicidad- de los ciudadanos en su conjunto.
Como resultado, los teóricos republicanos ya no identifican la idea de la autoridad
gubernamental con los poderes de los gobernantes o magistrados particulares.
Más bien, conciben los poderes del gobierno civil como encarnados en una
estructura de leyes e instituciones cuya administración en nombre del bien común
ha sido confiada a nuestros gobernantes y magistrados. En consecuencia, dejan
de hablar de gobernantes preocupados por "mantener su estado" en el sentido
de preservar de su ascendencia personal sobre el aparato de gobierno, y comienzan
a usar status o stato como el nombre de ese aparato de gobierno que nuestros
gobernantes tienen la obligación de mantener y preservar.
Se encuentran ya algunas insinuaciones de esta fundamental transición en
los primeros tratados escritos para los magistrados de las ciudades. En su Trésor
de 1266, Brunetto Latini insiste en que las ciudades deben ser siempre gobernadas
por funcionarios electos si se quiere fomentar el bien commun, y agrega que
estos sires, en sus actos públicos, tienen que respetar las leyes y las costumbres
de la ciudad. 1 2 Tal sistema es indispensable no sólo para mantener a esos
funcionarios en un buen estat, sino también para preservar "el estatúe la ciudad
misma". 13 Una sugerencia similar puede hallarse en Flore de parlare, escrito por
Giovanni da Vignano en la década de 1270. Una de las cartas modelo de Giovanni,
diseñada para el uso de emisarios en busca de ayuda militar, describe al gobierno
de aquellas comunidades como su stato, y pide apoyo "a fin de que nuestro
buen stato pueda conservarse en prosperidad, honor, grandeza y paz". 14 La misma
"•Sobre los juristas napolitanos ver Calasso 1957, Costa 1969 y Canning 1983.
12 -Latini 1948, pp. 392, 402, 408, 412 y 415.
13-Ver Latini 1948, p. 403 sobre "l'estat de vous et de cette ville", y p. 411 sobre permanecer "en bon
estat."
" Vignano 1974, p. 247: "che 'I nostro bom stato porá remanere in larghega, honore, grandega e
reponso"
EL NACIMIENTO DEL ESTADO 4 1
¡dea se repite poco después en Arringhe, de Matteo de' Libri, donde éste elabora
un discurso similar para la presentación de los embajadores, aconsejándoles
solicitar auxilio "para que nuestro buen stato sea capaz de conservarse en paz". 1 5
Es sólo con el último florecer del republicanismo renacentista, sin embargo,
que encontramos los términos status y stato utilizados con total autoconciencia
para hacer referencia a un aparato independiente de gobierno. E inculso en este
período, por otra parte, tal evolución se limitaba mayormente a la literatura
vernácula. Consideremos, en contraposición, una obra como el diálogo latino de
Alamanno Rinuccini De libertate, de 1479. El mismo contiene una clásica
presentación de la idea de que la libertad - t a n t o individual como c í v i c a - sólo es
posible bajo las leyes e instituciones de una república. Pero Rinuccini en ningún
momento se rebaja a utilizar el término bárbaro status para describir las leyes e
instituciones involucradas. 16 Lo mismo suceae con ciertos autores venecianos
como Gasparo Contarini en su De república venetorum. Aunque Contarini tiene
una clara concepción del aparato de gobiernoVomo un conjunto de instituciones
independientes de quienes las controlan, las presenta siempre como las
instituciones de la respublica, nunca del status o estado. 17
Sin embargo, si volvemos a la latinidad menos pura de algunos escritores
como Francesco Patrizi en su De institutione reipublicae, nos topamos con un
cambio significativo. Patrizi señala que la obligación fundamental de los magistrados
es actuar "de manera de promover el bien común", y argumenta que esto exige
de ellos, por sobre todas las cosas, que defiendan "las leyes establecidas" de la
comunidad. 1 8 Y completa la idea diciendo que así es cómo deben actuar los
magistrados si quieren evitar que el status se vea perturbado. 19 Los escritores de
lengua vernácula de la generación siguiente consolidaron firmemente este viraje
terminológico. El Discorso de Francesco Guicciardini sobre el modo en que debían
actuar los Medici para mejorar su posición en Florencia constituye un ejemplo
sugestivo. Guicciardini alienta a los Medici a convocar a su alrededor a un grupo
de consejeros leales al stato y dispuestos a actuar en su favor. El razonamiento
por detrás de esta estrategia, dice, es el de que "todo stato, todo poder soberano,
15- Libri 1974, p. 12: "ke 7 nostro bon stato potrá remanire in reposo".
16 -Rinuccini 1957.
"•Ver Contaniri 1626, pp. 28 y 46, dos pasajes donde, en Lewkenor 1599, respublica es traducido como
"state". Sobre la traducción de Lewkenor ver Fink 1962, pp. 41-2.
IS -Ver Patrizi 1594b, p. 281, sobre el deber de de defender "veteres leges" y de actuar "pro communi
uti lítate".
"•Ver Patrizi 1594b, pp. 279 y 292 sobre cómo actuar "ne civitatis status evertarur".
4 2 QUENfriN SKINNER
necesita subordinados" que quieran "servir al stato y beneficiarlo en todo". 2 0 Si
los Medici sostienen su régimen sobre un grupo semejante, podrán establecer "el
más poderoso baluarte y una base para la defensa de! stato" que nadie podrá
pretender remover. 21
Maquiavelo, en sus Discorsi, usa el término stato con una aún mayor convicción
para denotar el mismo tipo de organismo y de autoridad. Es cierto que en gran
medida sigue empleando el vocablo de modo tradicional, para referirse al estado
o condición de una ciudad y su estilo de vida. 22 Incluso cuando utiliza statien el
contexto de la descripción de sistemas de gobierno, los usos siguen siendo
básicamente tradicionales: generalmente está hablando sobre alguna especie de
régimen 23 o sobre el área general o territorio en el que un príncipe o una república
mantiene su influencia. 24 Pero hay varios momentos, especialmente cuando hace
el análisis de constituciones al comienzo del Libro I, en que parece ir más lejos.
El primero es cuando escribe, en el capítulo 2, sobre la fundación de Esparta.
Allí enfatiza que las leyes promulgadas por Licurgo eran autónomas de - y servían
para controlar a - los reyes y magistrados encargados de hacerlas cumplir, y describe
la hazaña de Licurgo al crear tal sistema diciendo que "construyó uno stato que
duró más de ochocientos años". 25 El ejemplo siguiente aparece en el capítulo 6,
cuando Maquiavelo pregunta si las instituciones de gobierno en la Roma
republicana podrían haberse construido de tal forma de evitar los tumulti que
alteraron la vida política de la ciudad. Plantea la cuestión preguntando "si en
Roma se hubiera podido organizar uno stato" sin esa aparente debilidad. 26 El
último y más revelador de los ejemplos se da en el capítulo 18, en el que Maquiavelo
considera la dificultad de mantener uno stato libero dentro de una ciudad
corrompida. En este caso, no sólo establece una distinción explícita entre la
autoridad de los magistrados bajo la república romana y la autoridad de las leyes
que, junto con esos magistrados, "regulaban la vida de los ciudadanos" 2 7 , sino
que también declara que ese conjunto de instituciones y de prácticas puede ser
20 -Guicciardini 1932, pp. 271-2: "ogni stato ed ogni potenzia eminente ha bisogno delle dependenzie
... che tutti servirebbono a beneficio del lo stato".
"•Guicciardini 1932, p. 273: "uno barbacane e fondamento potentissimo a difesa dello stato".
" Maquiavelo 1960, O, I. 3, p. 135 [37-8]; I. 6, pp. 142-3 [45-46]; I. 25, p. 192 [97]; I. 26, p. 194 [99]
y passim.
" Maquiavelo 1960, D, I. 2, pp. 130-2 [31-34]; I. 18, p. 182 [86-7]; II. 25, p. 357 [265]
24 -Maquiavelo 1960, D, II. 24, pp. 351-3 [259-261],
25 -Maquiavelo 1960, D, I. 2, p. 133: "Licurgo... fece uno stato che duró pú che ottocento anni." [35]
26 -Maquiavelo 1960, D, I. 6, p. 141: "se in Roma si poteva ordinare uno stato..." [ 44]
27- Maquiavelo 1960, D, I. 18, p. 180: "le leggi dipoi che con i magistrati frenavano i cittadini". [84]
EL NACIMIENTO DEL ESTADO 4 3
mejor descrito como "el ordenamiento del gobierno o, mejor, de lo stato".23
Se ha observado con frecuencia que, con la recepción del republicanismo
renacentista en la Europa del Norte, comenzamos a encontrar supuestos similares
entre los miembros ingleses y holandeses de "estados libres" a mediados del siglo
xvii.29 Menos a menudo se ha reconocido que las mismas hipótesis, expresadas
en el mismo vocabulario, pueden encontrarse ya más de un siglo antes entre los
primeros escritores que introdujeron elementos del republicanismo clásico en el
pensamiento político inglés. Thomas Starkey, por ejemplo 30 , distingue en varios
puntos de su Dialogue entre el propio estado y "quienes tienen autoridad y
control del estado" 31 . La "función y deber" de los gobernantes, continúa Starkey,
es "mantener el estado establecido en el país" sobre el que sostienen su dominio,
"siempre procurando el beneficio de todo el cuerpo" antes que el suyo propio. 32
El único método, concluye, para "poner por delante el mismo y verdadero bien
público" es que todos, tanto los gobernantes como los gobernados, reconozcan
que están "bajo el mismo gobierno y estado." 3 3 \Las mismas ideas pueden
encontrarse en el Short Treatise ofPolitic Power de John Ponet, de 1556. También
él se refiere a los gobernantes como los responsables de una función particular y
describe la obligación asociada a esa función como la de sostener el estado, lo
que lo lleva a contrastar el comportamiento de "una persona malvada que haya
llegado al gobierno de un estado cualquiera" con el de un buen gobernante, que
sabrá reconocer que ha sido "llamado a tal función por su virtud, para ver al
estado en su conjunto bien gobernado, y al pueblo protegido de perjuicios". 3 4
De manera quizás más significativa, encontramos la misma fraseología en las
traducciones de la época Tudor de los principales tratados italianos sobre el
gobierno republicano. Cuando Lewes Lewkenor publicó, en 1599, su versión
inglesa de De república Venetorum de Gasparo Contarini, se encontró en la
2B -Maquiavelo 1960, D, I. 18, p. 180: "l'ordine delgoverno o vero dello stato". [84]
2 9 Fink 1962, pp. 10-20 y 56-68; Raab 1964, p. 185-217; Pocock 1975, pp. 333-422; Haitsma Mulier
1980, pp. 26-76.
3 0 -No veo ninguna justificación para la pretensión de Mayer 1985, p. 25, de que Starkey apenas
"engalanó" su Diálogo con una forma humanista. Cf. Skinner 1978a, pp. 213-42 [se trata del capítulo
8, "La recepción del pensamiento político humanista", pp. 239-71 de la versión española] para un
Intento de ubicar las ideas de Starkey en un contexto humanista.
" Starkey 1948, p. 61.
" Starkey 1948, p. 64.
" Starkey 1948, p. 71. Para una (escéptica) discusión sobre la significación de estos pasajes, ver
Mayer 1989, pp. 124-8.
34 -[Ponet] 1556, Sig. G, Iv. Para la atribución a Ponet y para otros detalles biográficos ver Garrett 1938
y Hudson 1942, pp. 36-90.
44 QUENfriN SKINNER
necesidad de un término inglés para traducir el argumento básico de Contarini
de que la autoridad del gobierno de Venecia es inherente al cuerpo ciudadano de
la respublica, al que el Dogo y el Consejo servían apenas como sus representantes
electos. Siguiendo la costumbre humanista habitual, Lewkenor suele expresar
este concepto usando el término "commonwealth", república. Pero al hablar de
la relación entre el commonwealth y sus ciudadanos, prefiere por momentos
referirse al "state", estado. Cuando menciona la posibilidad de dar derechos
civiles a mayor cantidad de ciudadanos, explica que esto sólo puede suceder
cuando alguien ha mostrado haber sido especialmente "obediente hacia el
estado". Y cuando discute el ideal veneciano de ciudadanía, se siente habilitado
para aludir en términos incluso más abiertos a "los ciudadanos, por los que es
mantenido el state (estado) de la ciudad". 3 5
A pesar de la obvia importancia de estos teóricos, nos equivocaríamos si
concluyéramos que su uso del término status y sus equivalentes en las lenguas
vernáculas expresaba una comprensión moderna del estado como una autoridad
diferenciada de gobernantes y de gobernados. Los escritores republicanos adoptan
sólo una mitad de esta doblemente abstracta noción del poder público. Por una
parte, constituyen el primer grupo de escritores políticos que hablan con plena
autoconciencia de una distinción categórica entre estados y gobernantes, y al
mismo tiempo expresan esa distinción como una pretensión sobre las estructuras
independientes de stati, étatsy states. Pero, por otra parte, no establecen una
distinción semejante entre los poderes de los estados y los poderes de las
comunidades sobre las que éstos ejercen su soberanía. Más bien, por el contrario,
todo el impulso de la teoría republicana se orienta hacia una identificación final
entre ambos. Esto produce como resultado, sin duda, un concepto reconocible
del estado, que muchos marxistas y auspiciantes de la democracia directa
continúan defendiendo. Pero implica un repudio del elemento más distintivo de
la corriente central de la teoría del estado moderno: la idea de que es el mismo
estado, más que la comunidad sobre la que éste ejerce su dominio, el que
constituye la sede de la soberanía.
El rechazo explícito de esta última aseveración es un rasgo característico de
muchos tratados escritos en defensa de los "estados libres". Consideremos
nuevamente una de las primeras obras inglesas de este tipo: el Short Tratise of
Politic Power de John Ponet. Como hemos visto, Ponet realiza una clara distinción
"•Lewkenor 1599, pp. 1 8 y 3 3 .
EL NACIMIENTO DEL ESTADO 4 5
entre la función y la persona del gobernante, e incluso utiliza el término "estado"
para describir la forma de autoridad civil que nuestros gobernantes tienen el
deber de sostener. Pero no hace una distinción análoga entre el poder del estado
y el del pueblo. No sólo afirma que "reyes, príncipes y gobernantes reciben su
autoridad del pueblo" 36 , sino que insiste en que el poder político más elevado
reside en todo momento en "el cuerpo o estado del reino o república". 3 7
Encontramos la misma idea sostenida incluso por los más sofisticados defensores
de los "estados libres" en el siglo xvn. Un buen ejemplo es la obra de John Milton
Ready and Easy Way to Establish a Free Commonwealth, de 1660. Si queremos
conservar "nuestra libertad [freedom] y nuestra próspera condición", argumenta
Milton, y establecer un gobierno "para la preservación de la paz y la libertad
[libertie] comunes", es esencial que la soberanía del pueblo no sea nunca
"transferida". Debe ser "sólo delegada, como si se la depositara" en un Consejo
de Estado gobernante. 38 Las instituciones de gobierno del estado son así concebidas
como un simple medio de expresión de los "poderes del pueblo de un modo
administrativamente más conveniente. Como M i J i o n había enfatizado con
anterioridad, en The Tenure of Kings and Magistrates, de 1649, cualquier autoridad
que nuestros gobernantes puedan poseer es tan sólo "confiada a su cargo por
parte del Pueblo, para el bien Común de todos los que lo conforman, en quienes
el poder aún permanece fundamentalmente" en todo momento. 39
36 -[Ponet] 1556, Sig. G, 5v-6r.
[Ponet] 1556, Sig. G, 5r.
3S- Milton 1980, pp. 432-3 y 456.
39 -Milton 1991, p. 10.
4 6Q U E N f r i NSKINNER

Me referiré ahora a la segunda de las tradiciones superpuestas del pensamiento
constitucionalista que debemos analizar. Como ya he observado, los autores que
tenemos que considerar son los llamados monarcómacos o regicidas, un término
injurioso empleado por primera vez porWilliam Barclay en su De Regno de 1600. 1
Los monarcómacos alcanzaron una súbita importancia en la última parte del
siglo xvi, durante las guerras religiosas en Francia y en los Países Bajos 2 , aunque
las raíces intelectuales de su constitucionalismo se encuentran profundamente
arraigadas en la teoría jurídica y escolástica de las corporaciones. Pocos
monarcómacos eran republicanos en el sentido estricto de que creyeran que el
autogobierno es una condición necesaria para la libertad pública y privada.
Generalmente se contentaban con asumir que el derecho del pueblo a ejercer la
soberanía estaría garantizado bajo una forma monárquica de gobierno, aunque
casi siempre agregaban que era necesario asegurarse de que esos monarcas fueran
electos. Escribiendo en un lenguaje más religioso, estaban sobre todo interesados
en reivindicar los derechos de los pueblos, especialmente en condiciones de
opresión sectaria, a resistir e incluso remover a los gobernantes legalmente
establecidos si se demostraba que estaban gobernando tiránicamente. Desde el
punto de vista de mi presente argumentación, sin embargo, la significación de
estos autores deriva del hecho de que algunos de ellos se vieron conducidos a
defender a sus correligionarios por medio de la exposición de una teoría de la
soberanía popular. 3
'•Ver Barclay 1600.
2 Para las teorías holandesas ver Gelderen 1992, pp. 110-65; para las francesas, Skinner 1978b, pp.
302-48 [es el capítulo 9: "El derecho de resistir", pp. 311-358 de la versión castellana].
3 -Mi análisis de este movimiento en Skinner 1978b, pp. 239-75 [correspondientes a las tres primeras
secciones del capítulo 8: " E l marco de la revolución hugonota", pp. 246-283 de la versión castellana]
EL NACIMIENTO DEL ESTADO 4 7
Los calvinistas franceses fueron acercándose cada vez más a esta posición en
la década de 1570, especialmente después de que el gobierno católico ordenara
- p o r orden, según se dice, de Catalina de M e d i c i - la masacre del Día de San
Bartolomé en 1572, en la que fueron asesinados más de dos mil calvinistas en
París, y tal vez diez mil más en las provincias 4 . El gran documento que resume el
espíritu del posterior movimiento de protesta fue la Vindiciae, contra Tyrannos,
casi seguramente escrita por Hubert Languet y Philippe du Plessis Mornay. 5 El
texto fue bosquejado en 1574, inmediatamente después de la publicación de
otros varios tratados hugonotes fundamentales, entre ellos el anónimo Reveille-
matin des Frangois y el Francogallia de Frangois Hotman. 6 Luego fue revisado y
ampliado para dar cuenta de las cambiantes circunstancias políticas, y apareció
más tarde, en 1579. 7
En unos pocos años, el persistente esfuerzo en los Países Bajos por librarse
del dominio de España dio origen a una cantidad de tratados similares. Quizás el
más importante fue el Política Methodice Digesta de Johannes Althusius (Altusio),
en el que la autoridad de la Vindiciae es invocada eh numerosos puntos. 8 El
voluminoso tratado de Altusio fue publicado por primera vez en 1603, cuando él
estaba enseñando derecho en la Academia de Herborta fundada por el Conde
Juan de Nassau, y posteriormente fue reeditado en una versión ampliada en
1 6 1 0 , y n u e v a m e n t e en 1 6 1 4 . 9 M i e n t r a s t a n t o , una f o r m a a f í n de
constitucionalismo había sido elaborada por autores católicos, tanto en Inglaterra
como en Francia. Luego de que Enrique de Navarra, un hugonote confeso, se
convirtiera en heredero del trono francés en 1584, comenzaron a aparecer una
serie de tratados monarcómacos en defensa de la causa católica, siendo el más
violento de ellos De lusta Henricii Tertii Abdicatione (1589) de Jean Bonucher,
en el que se encuentran largas secciones directamente extraídas de la Vindiciae.10
Luego de la derrota de la Armada española en 1588, un movimiento católico de
protesta similar comenzó a cobrar ímpetu en Inglaterra, donde el jesuíta Robert
• y 302-48 [cap. 9: ver nota anterior] ha sido criticado en Kossmann 1981 y Eire 1986 por exagerar, según
sostienen estos autores, el punto hasta el cual el mismo estaba basado en una teoría de la soberanía
popular. Pero difícilmente podría negarse que el movimiento incluía estas teorías, y es esto lo único
que interesa al argumento que desarrollo aquí.
" Skinner 1978b, p. 242 [249].
s -Sobre la autoría de la Vindicaever Garnett 1994, pp. iv-ixxvi. Para un análisis más completo de su
argumento ver Skinner 1978b, pp. 315-18 [325-327] y 329-43 [339-353], y Garnett 1994, pp. xix-llv.
'•Garnett 1994, pp. Ixviii-lxix y Ixxv.
7- Sobre estas revisiones ver Garnett 1994, pp. Ixviii y Ixxv.
8 -Altusio 1932, pp. 146, 157, 184, 261,382, 388, 391, etc.
9- Carney 1965, pp. xiv-xvi. Sobre Altusio como un teórico de la soberanía popular ver Tierney 1982, pp. 71-9.
10 -Garnett 1994, p. xx.
4 8 QUENfriN SKINNER
Persons publicó el más entusiasta de los folletos monarcómacos del período, su
Conference about the Next Succession to the Chrowne of Ingiand, en 1594. 11
El principio básico de la política, según estos autores, es que todas las personas
están, por naturaleza, libres de sujeción al gobierno. No sólo es evidente, proclama
la Vindiciae, que "un pueblo puede existir por sí mismo, y que precede en el
tiempo a cualquier rey", sino también que "los hombres son libres por naturaleza,
no toleran la servidumbre y han nacido más para mandar que para obedecer." 12
Si se encuentran pueblos viviendo como súbditos de un gobierno, esto sólo puede
deberse a que en cierto momento ellos deben haber decidido aceptar esa forma
de sujeción, y deben haber consentido sus términos libremente. La instancia
ejemplar es el pueblo del antiguo Israel, que pactó con Dios y con sus reyes
establecer una república justa. De esto podemos inferir, declara la
"que el pueblo constituye a los reyes, los ordena y aprueba su elección por medio
de su voto." 1 3
Estos autores insisten además en que, en tanto cada miembro individual del
pueblo vivió originalmente en libertad, no podemos imaginarlos entrando en una
relación con sus gobernantes por la cual resignan sus originales poderes de
autogobierno. Entregar sus derechos incondicionalmente, vendiéndose, en realidad,
como esclavos, no sólo sería una evidente irracionalidad, sino que contradiría las
leyes de la naturaleza. A partir del hecho de la libertad originaria del pueblo, los
monarcómacos infieren que el contrato de gobierno debe tener siempre el efecto
de imponer límites y condiciones al ejercicio del poder público. Según la Vindiciae,
la unción de David sirve en particular para recordar a nuestros gobernantes que,
aunque es Dios quien los confirma en sus funciones, es "por el pueblo y para el
pueblo que gobiernan". No sólo están "constituidos" por el pueblo, sino que su
autoridad es "conferida por el pueblo", que retiene el derecho de resistir, y de
removerlos si gobiernan tiránicamente. 14
Debemos resaltar ahora un presupuesto crucial de esta visión sobre el contrato
político. Si una multitud de individuos o de familias en una condición pre-política
tienen la habilidad de pactar con un gobernante electo, sólo puede ser porque
tienen la capacidad de formar una sola voluntad y tomar decisiones con una
única voz. El modo habitual de expresar esta idea era diciendo que tal
El opúsculo apareció bajo el seudónimo de " R . Doleman". Sobre Robert Persons y su autoría de la
Conference ver Holmes 1982, pp. 130-4,147-65 y 214-20.
12- Vindiciae 1994, pp. 71 y 92.
13- Vindiciae 1994, p. 68.
14- Vindiciae 1994, pp. 69, 70, 71 y 74.
EL NACIMIENTO DEL ESTADO 4 9
puede ser considerado como "uno", como una unión o una forma unificada de
sociedad. A veces el argumento era presentado de modo más específico en la
forma de la afirmación -adaptada de la teoría de las corporaciones del Derecho
Romano- de que tal populus puede ser descrito como una universitas.15 Éste es
el término empleado de modo constante en la Vindiciae, y más tarde en la Política
de Altusio, para expresar la idea de que, como la Vindiciae repite una y otra vez,
cualquier cuerpo colectivo debe ser capaz de actuar "como un todo" al establecer
los términos de su sujeción a un gobierno. 16
Si un populus puede ser considerado como uno, y de ahí, como capaz de
hablar con una única voz, podemos igualmente describirlo, de acuerdo con estos
autores, como portando el carácter de una persona singular. Bartolo, Baldo y sus
Vindiciae,
seguidores ya habían llegado a esa conclusión dos siglos antes. Habían comenzado
argumentando que un populus puede ser considerado como una corporación, y
por lo tanto como una entidad jurídica distinguible. Esto los condujo a sugerir
que, si un conjunto de personas puede ser diferenciado de este modo de los
Individuos que lo componen, entonces el cuerpo debe ser considerado, legalmente
hablando, como una persona. Ésta debe tener la capacidad de actuar por medio
de sus miembros, quienes por su parte deben saber expresar no sólo sus voluntades
propias, sino la voluntad de la persona del populus en su conjunto. 17
Este uso del término persona deriva de ciertos usos clásicos, que Thomas
Hobbes iría más tarde a examinar con excepcional agudeza en el Leviatán. Hobbes
presenta su análisis en el capítulo 16, "De las personas, autores y cosas
personificadas", una discusión sin parangón en ninguna de las presentaciones
anteriores de su ciencia civil. Que Hobbes consideraba a este capítulo de especial
importancia es algo que queda demostrado por el lugar fundamental que le
otorgó en su argumento: Hobbes cierra con él la Parte 1, usándolo al mismo
tiempo para completar su explicación sobre el mundo de las personas naturales y
para preparar el camino para su exploración del mundo artificial de la política en
la Parte 2.
popuius
Sobre los diversos usos del término universitas ver Michaud-Quantin 1970, pp. 11-44; sobre la
universitas y el stato o state, ver Canning 1983, Black 1992 y Najemy 1994.
16 Ver Vindiciae 1579, p. 13 para su primer uso del término populus universus y cf. Vindiciae 1994, p.
22. Ver también Vindiciae 1579, pp. 51 y 65 sobre el populus como un universitas y cf. Vindiciae 1994,
pp. 50 y 59.
17 -En su edición de la Vindiciae, Garnett indica los pasajes en el Digesto que permitieron soportar esta
interpretación de Bartolo, Baldo y sus seguidores monarcómacos. Ver Vindiciae 1994, p. 38 n. 17, p.
47 n. 73, p. 59 n. 148 y p. 90 n. 153. Para las perspectivas de los pos-glosadores ver Michaud-Quantin
1970, Canning 1980 y Canning 1987, pp. 185-97.
50 QUENfriN SKINNER
 Hobbes comienza por señalar que la palabra persona empezó siendo una
pieza de terminología teatral, que significaba "el disfrazo apariencia externa de
un hombre, imitado en la escena, y a veces, más particularmente, aquella parte
de él que disfraza el rostro" 18 . De utilizarse para denotar, entonces, una máscara,
el término pasó a ser usado de modo más general para aludir a la dramatis
persona en una obra, uso según el cual "una persona es lo mismo que un actor,
tanto en el teatro como en la conversación corriente". 19 Finalmente, en virtud de
una obvia extensión metafórica, el vocablo llegó a ser usado para describir las
diferentes funciones y deberes desempeñados por los ciudadanos individuales en
la vida pública, uso éste en el que Hobbes está particularmente interesado:
Personificar es actuar o representar a sí mismo o a otro; y quien actúa por
otro, se dice que responde de esa otra paersona, o que actúa en nombre
suyo (en este sentido usaba esos términos Cicerón cuando decía: Unus
sustineotres Persona; Mei, Adversarii, & Judiéis, yo sostengo tres personas:
la mía propia, la de mis adversarios y la de los jueces).20
Como Hobbes bien sabía, Cicerón se había aficionado de modo particular a
usar persona en este último sentido. Un ejemplo esclarecedor aparece en el Libro
3 de De officiis, donde considera las dificultades de un juez que se encuentra
tratando un caso en el que uno de sus amigos está involucrado. Debe tener
cuidado, advierte Cicerón, de no hacer nada contrario a los intereses de la
respublica, recordando que cuando asume la persona de un juez, deja aparte la
persona de un amigo. 21
^•Hobbes 1996, cap. 16, p. 112 [132-145],
19 -Hobbes 1996, cap. 16, p. 112 [132-145).
20 -Hobbes 1996, cap. 16, p. 112 [132-145], citando (algo inexactamente) a Cicerón 1942, II. XXIV. 102,
vol. I, p. 274. Hobbes ya había establecido la distinción entre actuar ex propia personay in persona non
suaen su Critique de Thomas White. Para la fecha de este manuscrito (1642-3) ver Jacquot y Jones 1973
pp. 43-4; para el pasaje en cuestión ver BN Fonds Latin MS 6566 a , fo. 6v y cf. Hobbes 1973, p. 107.
[Sobre la referencia a Cicerón y sobre la Critique de Hobbes, ver Nota Complementaria N° 1.]
21 -Cicerón 1913, III. X. 43, p. 310: "ponitenim personam amici, cum induit iudicis" [La cita completa, en
la versión castellana disponible (citada supra, cap. 11, n. 11), reza: "Pero ni contra la República ni contra
el juramento o la fidelidad obrará nunca el hombre de bien en atención a su amigo, ni aunque sea juez en
un asunto suyo. El juez, al tomar su personalidad, se desprende de la de su amigo..." (p. 152). Nótese que
el traductor ha utilizado "personalidad" en vez de "persona".] Cf. Cicerón 1913,1.XXX. 107, p. 108 ["Hemos
de pensar también que la Naturaleza nos ha dotado, por así decirlo, de una doble persona. Una es común
a todos los hombres, como resultado de que todos somos partícipes de la razón y de la excelencia que nos
sitúa por encima de los animales y de donde procede toda especie de honestidad y decoro, y se deduce el
método que lleva a la investigación y al hallazgo del deber. La otra, en cambio, se atribuye como parte
característica a cada uno." (pp. 55-56)] y I. XXXII. 115, pp. 116-18 [ " Y a estos dos tipos de persona (...) hay
que añadir una tercera, que nos impone algún caso o las circunstancias. E incluso una cuarta, que nosotros
no elegimos por nuestra libre voluntad. Pues los reinos, los mandos militares, los varios grados de nobleza,
los honores, las riquezas, las influencias y sus contrarios dependen del azar y son gobernados por las
circunstancias, pero ser la persona que nosotros queremos ser, eso depende de nuestra voluntad" (p. 60)].
EL NACIMIENTO DEL ESTADO 5 1
Fue debido a una subsiguiente extensión metafórica de estos usos que el
término persona adquirió con el tiempo su sentido jurídico, y es este significado
el que hallamos en los escritos de los monarcómacos. La Vindiciae se inspira
explícitamente en la consideración de Bartolo de la persona jurídica en el momento
en que describe el contrato ejemplar entre Dios y el pueblo elegido de Israel. El
pueblo fue capaz de realizar tal compromiso porque "una universitas de hombres
representa el papel de, y actúa como, una sola persona."22 Análogamente, Altusio,
en el Prefacio a su Política, describe al populus como un cuerpo individual o
grupo unificado, que por lo tanto tiene un solo caracter.23 Más adelante cita a
varias autoridades que afirman que, cuando un grupo semejante vive reunido
bajo leyes establecidas, tal tipo de universitas puede ser descrito a la vez como
una civitas y como una persona.2* Su capítulo sobre el poder de los magistrados
agrega que es posible decir de tales "administradores y rectores" que "representan
el cuerpo de la consoclación universal o todo el pueblo por el que fueron
constituidos... y representan la persona de aquel er> lo que hacen en nombre de
la república o reino...". 25 /
El mismo vocabulario se repite de manera aún más destacada entre los sucesores
inmediatos de Altusio, particularmente en la •Política Generalis de Johann
Werdenhagen, de 1632, una obra publicada en Ámsterdam cuando su autor
estaba dando clases en la Universidad de Leiden. 25 Werdenhagen dedica el
Capítulo 6 del Libro 2 a ofrecer una excepcionalmente completa anatomía de los
diferentes "modos" en que puede ser usado el término persona.27 Tras discutir la
incómoda cuestión de las tres personae de la Sagrada Trinidad, señala que, en su
sexto modo de uso, el término persona "puede ser aplicado no sólo a un ser
humano individual, sino también al conjunto entero del pueblo". 28 Esto lo lleva a
aislar, como su séptimo modo, un uso jurídico distintivo de acuerdo con el cual
22- Vindiciae 1579, p. 37: "universitas enim hominum unius personae vicem sustinet". Cf. Vindiciae
1994, p. 38. Pero aquí he he intentado subrayar la metáfora teatral proponiendo mi propia traducción.
[Al inglés. Hemos procurado mantener ese énfasis al vertirla al español.]
23 -Ver Altusio 1932, p. 5 sobre el populus universus y su propiedad de maiestas. Cf. Glerke 1957, pp.
250, 255 y 255-7.
2 Í -Altusio 1932, cap. 5, p. 39.
25 -Altusio 1932, cap. 18, p. 140: "administratores & rectores, universalis consociationis, seu totum &
universum popuium, a quo constituti sunt, repraesentant... eiusque personam gerunt" [citado según la
versión crítica de P. Marino: Altusio, Juan (Althuslus), La Política, metódicamente concebida e ilustrada
con ejemplos sagrados y profanos, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1990, Cap. XVIII ("De
los éforos y del oficio de éstos", § 26, pp. 198 y 199].
2S -Voigt 1965, pp. 7 y 19.
" Werdenhagen 1632, II. 6, p. 123: "De distinctione Populi& Societate ac Personis istius ingenera".
28 -Werdenhagen 1632, II. VI. 23, p. 131: "Non tantum uni homini, sed etiam toti populi applicatur".
52 QUENfriN SKINNER
" u n a universitas puede ser considerada, según el derecho, como si fuera una
sola persona".29
La imagen del pueblo como una persona, y por lo tanto como capaz de
consentir los términos de su propio gobierno, fue utilizada por los monarcómacos
para introducir una consideración general sobre los poderes requeridos para
sustentar reinos y repúblicas. Escriben sobre el contrato fundacional - e l foeduso
pactum-como la fuente de una estructura de instituciones públicas que evoluciona
y se solidifica al lo largo del tiempo. 30 Se dice de esta estructura que incluye un
dominium publicum o dominio público, que debe ser lo suficientemente grande
c o m o para cubrir los gastos del gobierno y, sobre todo, de la defensa. Como
explica la Vindiciae aludiendo a Tácito, "la paz no puede sostenerse sin guerra,
ni la guerra sin soldados, ni los soldados sin pago, ni los pagos sin tributos". De
ahí que deba instituirse un dominio público "con el fin de afrontar los gravámenes
de la paz" 31 . Un elemento adicional dentro de la misma estructura es el sistema
judicial de las cortes y sus funcionarios, un sistema indispensable -agrega la
Vindiciae-si la justicia ha de ser ¡rmparcialmente administrada y las leyes han de
"dirigirse a todos con una y la misma voz." 3 2
Reflexionando en torno a estas instituciones, los monarcómacos invariablemente
insisten, no menos que lo que lo habían hecho los republicanos clásicos, en
realizar una fuerte distinción entre la función y la persona de todo gobernante o
f u n c i o n a r i o encargado de su a d m i n i s t r a c i ó n . N i n g ú n gobernante puede
considerarse como el propietario ni como el beneficiario del patrimonio público.
C o m o indica la Vindiciae, "un verdadero rey es un encargado [curator] de los
asuntos públicos", de modo que "no puede alienar o dilapidar el dominio real
más que el mismo reino". 33 Tampoco puede imaginarse a un gobernante por
encima de las leyes, ya que su principal obligación es hacer cumplir cuantas
leyes el pueblo haya resuelto que eran necesarias para el reaseguro de su propio
bienestar y beneficio. Como explica la Vindiciae, todo rey es tan sólo "un ministro
y ejecutor de la ley", que "recibe del pueblo las leyes que ha de proteger y
observar." 34
29-
Werdenhagen 1632, II. VI. 23, p. 132: "In lure tota Universitas tanquam Una persona consideretur".
Cf. G l e r k e l 9 5 7 , p p . 245 y 252.
30- La Vindiciae habla en general del foedus, pero a veces del pactum y otras veces incluso del
contractus. Ver, por ejemplo, Vindiciae 1579, pp. 159 y 168, y cf. Vindiciae 1994, pp. 129 y 138.
31- Vindiciae 1994, p. 115. Cf. Vindiciae 1994, pp. 89-90 y 113 y Tácito 1931, LXXIV, p. 146.
32- Vindiciae 1994, pp. 96 y 97-9.
33- Vindiciae 1994, p. 119.
34- Vindiciae 1994, pp. 74, 96, 99 y 104.
EL NACIMIENTO DEL ESTADO 5 3
Cuando escriben en latín, estos teóricos suelen describir esta estructura
permanente de instituciones como la estructura del regnum, el reino o república. 35
Cuando lo hacen en las lenguas vernáculas, en cambio, repiten a veces el lenguaje
de los republicanos clásicos y hablan de esa estructura como de la estructura del
estado. Robert Persons usa el término en el capítulo de su Conference de 1594
en el que describe las leyes de sucesión francesa e inglesa. El encabezamiento
del capítulo declara que, cuando se examina la historia de estas leyes se está
examinando la práctica "de los Estados [States] de Francia e Inglaterra". 36 A lo
que agrega que, cuando se estudian casos particulares, se está hablando de
decisiones tomadas por "the hole state", el estado en su conjunto. 37 El mismo
uso se reitera entre los partidarios del Parlamento cuando estalla la guerra civil
inglesa. Cuando Henry Parker, por ejemplo, dirige sus Observations a Carlos I en
1642 38 , justifica que el Largo Parlamento se haya arrogado la soberanía en virtud
de que "el Estado tiene una Incumbencia Suprema en casos de peligro público" 3 9
y de que en Inglaterra el Parlamento es el que detenta la responsabilidad última
en "asuntos de Ley y Estado". 40
Algunos académicos han inferido que es dentro de esta tradición de pensamiento
donde encontramos por primera vez una comprensión clara del estado como un
aparato de gobierno distinto tanto de los gobernantes como de los gobernados. 41
Algunos han ido incluso más lejos, argumentando que tal comprensión puede
encontrarse incluso en la teoría de las corporaciones de Bartolo, de donde los
monarcómacos sacaron gran parte de su fuerza intelectual. 42 Hay si duda algo
para decir a favor de estos argumentos. Es verdad que, al igual que los republicanos
clásicos, los monarcómacos separan la función y la persona del príncipe, a fin de
distinguir entre quienes tienen autoridad sobre las instituciones de una comunidad
y esas mismas instituciones. También es cierto que, aun más claramente que los
republicanos, los monarcómacos y sus autoridades jurídicas piensan la soberanía
como la propiedad de una persona jurídica y, de ese modo, la distinguen de los
poderes de cualquier persona natural a la que se pueda haber asignado el derecho
a ejercerla en un momento dado.
35- Vindiciae 1579, p. 83; cf. Vindiciae 1994, p. 76.
36 -[Persons] 1594, p. 164. Es posible, sin embargo, que en este caso Persons use "states" para aludir
a los Estados o Parlamento.
"•[Persons] 1594, p. 168.
3S -Sobre Parker como autor de las Observations ver Mendle 1995, pp. 82-5 y 192.
39 -[Parker] 1933, p. 199.
""•[Parker] 1933, p. 202.
41 -Por ejemplo Lloyd 1983, p. 155.
"•Calasso 1957, pp. 83-123; Wahl 1977; Canning 1983, pp. 23-7; Najemy 1994.
54 QUENfriN SKINNER
 Sin embargo, si bien separan a la soberanía de los soberanos, los monarcómacos
no realizan una distinción comparable entre los poderes de la soberanía y los
poderes del pueblo. Como los republicanos clásicos, abarcan tan sólo un lado de
la noción doblemente abstracta de autoridad estatal. Cuando hacen hincapié en
que la soberanía es la propiedad de una persona jurídica, la persona a la que
consideran como portadora de la soberanía es siempre la persona constituida por
el cuerpo colectivo del pueblo, y no el cuerpo impersonal de la misma civitas o
respublica. Encontramos esta idea explicitada con particular claridad en la
Vindiciae. Allí se nos dice reiteradamente que, aunque nuestros gobernantes son
sin duda maior singulis, mayores en poder que cualquier miembro individual del
pueblo, siguen siendo minor universis, menores en poder que el pueblo
considerado como un todo. 43 El cuerpo del pueblo es en todo momento el poseedor
del "supremo dominio" y por lo tanto "el señor de la república". 4 4 Ni en la Vindiciae
ni tampoco en tratados monarcómacos posteriores, como la Politica de Altusio,
encontramos que se haya establecido una distinción entre los poderes del pueblo
como una universitas y los poderes de la misma civitas. El objetivo es siempre
insistir, no menos firmemente que los partidarios de los "estados libres", en la
identidad última entre ambos.

43- Vindiciae 1579, pp. 89 y 193; cf. Vindiciae 1994, pp. 78 y 156.
44- Vindiciae 1994, pp. 75, 77 y 165.

EL NACIMIENTO DEL ESTADO 5 5


Si queremos identificar el momento en que los poderes del estado fueron
finalmente descritos como tales, y distinguidos no sólo de los poderes de los
gobernantes sino también de los de la comunidad, debemos apartar nuestra
atención de los teóricos constitucionales en los que me he concentrado hasta
aquí, y dirigirla en cambio hacia un grupo fuertemente contrastante de filósofos
jurídicos y políticos, que se manifestaron críticamente frente a la tesis de la
soberanía popular, tanto en la forma republicana de una defensa de los "estados
libres" como en la forma jurídica y neo-escolástica de una afirmación de los
derechos inalienables de las c o m u n i d a d e s . En otras palabras, debemos
concentrarnos en aquellos teóricos que aspiraban a legitimar las formas de gobierno
más absolutistas que comenzaron a prevalecer en Europa occidental durante
primera parte del siglo xvn.1 Un producto secundario de sus argumentaciones, y
en particular de sus esfuerzos por resaltar que los poderes del gobierno deben ser
otra cosa que la "otra cara" de los poderes de los gobernados, fue la articulación
final y clara del concepto de estado como una persona distinta y como la sede de
la soberanía. 2
Para una perspectiva similar, ver Black 1992. Para una crítica, ver Najemy 1994. Obsérvese que, en
lo que sigue, no veo necesidad (a diferencia de lo que sugiere Burgess 1996) para evitar el término
"absolutismo" al discutir estos escritores, siempre que el mismo no se utilice para significar nada
parecido a "licencioso" o "desmesurado". Ellos mismos utilizaban a menudo el término cuando se
referían a su teoría de la soberanía. Ver por ejemplo Bodin 1962, p. 84 [hay edición castallana: ver más
abajo, n. 169]; Blackwood 1588, p. 89; Hobbes 1996, cap. 21, p. 143 ["... es cada Estado, y no cada
hombre, el que tiene una absoluta libertad para hacer lo que desee", 175-191], cap. 29, pp. 222-3
[sobre la "falta de poder absoluto" como una "de las causas que debilitan o tienden a la desintegración
de un Estado", 263s-274s] y cap. 42, p. 379 ["los gobiernos que los hombres están obligados a
obedecer son simples y absolutos", 455-455],
2 -Sobre
esta comprensión jurídica del estado como una persona moral diferenciada ver Dyson 1980, pp.
14-15 y 218-20, y Runciman 1997.
EL NACIMIENTO DEL ESTADO 5 7
Algunos de estos teóricos se vieron a sí mismos, ante todo, como enemigos de
la perspectiva republicana de los estados libres. Hasta cierto punto, esto es verdad
para Thomas Hobbes, quien en el Leviatán se retracta nítidamente de la admiración
que había expresado en su temprano Elements of Law por las teorías clásicas de
la libertad y la ciudadanía. En los Elements había admitido que Aristóteles "tenía
razón" al afirmar que "ningún hombre puede participar de la libertad, salvo en
una comunidad popular." 3 Pero en el Leviatán ataca con furia a Aristóteles, y con
más furia aún a Cicerón y sus seguidores, por identificar a la monarquía con la
tiranía. Llegó a creer que la disposición de las escuelas y las universidades para
inculcar esta calumnia había sido la causa de los ruinosos conflictos extendidos
por todas partes en las repúblicas de Europa occidental.
Para la mayoría de estos escritores, sin embargo, eran los monarcómacos
quienes parecían encarnar la amenaza más grave e inmediata. Es lo que
aprendemos de Jean Bodin en sus Six livres de la république, publicados por
primera vez en 1576 y traducidos al inglés en una fecha tan temprana como
1606.4 Bodin nos informa que se sintió impulsado a escribir "cuando percibí en
todas partes que los súbditos estaban armándose contra sus príncipes" y que
"estaban saliendo a la luz abiertamente libros" que enseñaban que "los príncipes
enviados a la raza humana por la providencia deben ser sacados de sus reinados
so pretexto de tiranía, y que los reyes deben ser elegidos, no por su linaje, sino
por la voluntad del pueblo". 5 Una de sus principales aspiraciones, explica, es
refutar la extendida pero traicionera opinión "de que el poder del pueblo es
mayor que el del príncipe", lo que es "algo que muchas veces provoca que los
propios súbditos se rebelen contra la obediencia que deben a su príncipe soberano,
con graves consecuencias para las Repúblicas." 6
3- Hobbes 1969, p. 170. A pesar de que sigue funcionando como la edición estandarizada de los
Elements, este texto contiene una inaceptable cantidad de errores de transcripción. He preferido por
eso citar el libro de Hobbes según BL Harl. MS 4235, seguramente el mejor manuscrito sobreviviente,
aunque las referencias de paginación corresponden a la edición de 1969. [También es esa versión
estandarizada la base de la traducción castellana que hemos utilizado: Elementos de Derecho Natural
y Político, traducción, prólogo y notas de Dalmacio Negro Pavón, Centro de Estudios Constitucionales,
Madrid, 1979 p. 342.]
4 -Se trata de la traducción de Richard Knollys.
5 -Bodin 1962, pp. A71-2. [De los Seis libros, que Skinner cita a veces en la versión francesa y otras en
la traducción al inglés, existen en español algunas ediciones abreviadas, como por ejemplo Jean
Bodin, Los seis libros de la república (selección, traducción y estudio preliminar de Pedro Bravo Gala),
Tecnos, 1985 (3a ed.: 1997).]
s- Bodin 1962, p. 95; cf. p. 224. Sobre los Seis libros de Bodin como una reacción ideológica frente a
la amenza del constitucionalismo hugonote, ver Franklin 1973, Salmón 1973 y Skinner 1978b, pp. 284-
301 [291-310].
58 QUENfriN SKINNER
 Con el estallido de la guerra civil en 1642, responderá las posiciones monarcómacas
Un ataque aún más directo a los monarcómacos fue desplegado poco después
se convirtió en un asunto de una urgencia aún mayor, y con ese propósito
por los escritores sobre la soberanía "de Pont-á-Mousson", cuyos líderes fueron
comenzaron a aparecer una cantidad de opúsculos en defensa del poder
Adam Blackwood y William Barclay, dos escoceses que enseñaban derecho civil
monárquico. Uno de los más incisivos fue The Unlawfulnesse of Subjects taking
en Francia. 7 Blackwood enseñó primero en Toulouse y luego en París, 8 mientras
up Armes, de Dudley Digges, publicado anónimamente en 1643. Digges
que Barclay lo hizo primero en Bourgues y más tarde en Pont-á-Mousson. 9 Allí se
estigmatiza como "evidentemente falsa" la pretensión de que los gobernantes
convirtió en colega de Pierre Gregoire, el autor de otro importante tratado anti-
sean universis minor17, una doctrina que asocia sobre todo con Buchanan, Hotman,
monarcómaco sobre la soberanía, el De República de 1596. 10 Barclay y Blackwood
el autor de la Vindiciae y sus contrapartes inglesas, como Henry Parker y otros
venían fogueados por la destitución de María, Reina de Escocia, un acto confirmado
partidarios de la causa parlamentaria. 18 Pero sin dudas el más importante de los
por el Parlamento Escocés en 1567. George Buchanan había defendido este
escritores que atravesaron esta coyuntura crítica como teóricos de la monarquía
procedimiento en uno de los más radicales tratados monarcómacos, su De lure
fue, de lejos, Thomas Hobbes, primero en 1640 con The Elements of Law, y
Regni apud Scotos de 1579. 11 Adam Blackwood replicó en un tratado titulado
luego en 1642 con De Cive. Hobbes no está menos ansioso que Bodin por advertir
Adversus Georgii Buchanani... pro regibus Apología, que apareció por primera
a sus conciudadanos que - c o m o lo señala más tarde en el Leviatán con palabras
vez en París en 1581 y fue reeditado, en una versión revisada y ampliada, en
muy cercanas a las de los Six livres- si bien la condición de sujeción política
1588. 12 William Barclay también contestó (mucho menos respetuosamente) a
puede parecer miserable, la peor miseria que pueda ocurrimos como súbditos
Buchanan, en su De Regno de 1600, un Inmenso tomo en el que se acuñó por
"apenas es perceptible si se la compara con las miserias y horribles calamidades
vez primera el término "monarcómaco", y que fue la causa por la que su autor
que acompañan a una guerra civil". 1 9
fue más tarde identificado por John Locke, en sus Dos Tratados, como "el gran
campeón de la Monarquía Absoluta". 1 3 Como el título completo de la obra de Aun siendo fervorosos creyentes en la monarquía, ninguno de estos autores
Barclay proclama estridentemente, su defensa iba dirigida no sólo contra George toma el camino más directo de argumentar contra los monarcómacos que nuestros
Buchanan, sino también contra el autor de la Vindiciae, contra De lusta gobernantes son simplemente un regalo directo de Dios. 20 Todos ellos concuerdan
Abdicatione de Boucher, y contra "todos los demás monarcómacos". 14 en que el pueblo debe haber sido originalmente libre de todo gobierno. Aceptan,
en consecuencia, que cualquier forma legítima de gobierno debe surgir de algún
Una similar defensa de la monarquía comenzó a cobrar fuerzas en Inglaterra
tipo de contrato o convenio. Como resultado de ello, todos insisten en que los
a lo largo de los primeros años del siglo xvn. Sir John Hayward publicó en 1603 su
gobernantes legítimos deben ser considerados personas públicas, obligados a
Answera la Conference de Robert Person, 15 y tratados del mismo tipo, escritos
actuar de modo de procurar la seguridad y el beneficio de aquellos sobre los que
por otros abogados civiles, marcaron las décadas siguientes. Entre ellos se destaca
gobiernan. Lo que ninguno de estos autores puede tolerar, sin embargo, es la
el Discourse de Calybute Downing sobre el poder civil y eclesiástico, de 1633. 16
sugerencia adicional de que el contrato que da sustento a la autoridad de nuestros
gobiernos tiene el efecto de imponer límites y condiciones al ejercicio del poder.
^ S o b r e esta escuela de pensamiento ver Collot 1965 y Salmón 1991, especialmente pp. 233-6.
"•Church 1941, pp. 245-6.
Para los escritores anti-monarcómacos la tarea polémica fundamental es mostrar
9 -Gierke 1957, pp. 401-2. que esa pretendida inferencia puede de algún modo ser negada.
10- Sobre Gregoire ver Church 1941, pp. 245-6 y 247-9; sobre Gregoire y Barclay ver Collot 1965.

" Ver Burns 1996, pp. 185-209 sobre la defensa de Buchanan, y p. 191n para referencias a anteriores
¿De qué forma, entonces, la niegan? Se puede afirmar que el conjunto de
discusiones de su trabajo. autores que estoy considerando exploraron dos posibilidades diferentes. Algunos
" Church 1941, p. 245 y nota.
"•Locke 1988, II. 239, p. 424. [Del Segundo Tratado hay varias versiones en español (por ejemplo:
Segundo Tratado sobre el Gobierno Civil (traducción, prólogo y notas de Carlos Mellizo, Alianza,
"•[Digges] 1643, p. 33.
Madrid, 1980 y reeds.), a las que próximamente se sumará otra en esta misma colección.]
>8- [Digges] 1643 nombra a estos y otros monarcómacos en p. 58, y en pp. 62-4 responde específicamente
" V e r Barclay 1600.
a Henry Parker.
"•Sobre Hayward como abogado civil ver Levack 1973, pp. 237-8. 1S -Hobbes 1996, cap. 18, p. 128 [150-166],
" Sobre Downing como abogado civil ver Levack 1973, p. 225. Sobre su perspectiva "absolutista" ver 20 -Corrijo aquí la equivocada explicación sobre Barclay y Blackwood ofrecida en Skinner 1978b, p. 301
Sommerville 1999, pp. 40 y 67. El tratado de Downing fue reeditado en 1634, y es de esa edición de
[309-10],
donde lo cito.

6 0 QUENfriN SKINNER
EL NACIMIENTO DEL ESTADO 5 9
respondieron rechazando el argumento monarcómaco según el cual ningún pueblo
libre habría de dar jamás su consentimiento a un contrato que lo obligue a
abandonar sus poderes y derechos originales. Ésta es, por ejemplo, la principal
línea de ataque adoptada por William Barclay en su De Regno, de 1600. Barclay
está de acuerdo en que es correcto considerar al pueblo como originalmente libre
del gobierno. 21 También acepta que podemos pensarlo como una universitas capaz
de elegir a sus gobernantes y de pactar para establecer los términos de su
gobierno. 22 Sin embargo, no ve ninguna razón para inferir de ello que el contrato
resultante deba necesariamente incluir limitaciones para el ejercicio de la autoridad
pública. Apunta que el Digesto dice de modo inambiguo que, en el caso ejemplar
del pueblo romano, los términos de la Lex Regia eran tales que el pueblo aceptó
conceder, e incluso abandonar, sus originales imperium y ius. E infiere entonces
que el portador último de la soberanía, en todo reino o república, debe ser la
persona publica del mismo princeps.23
En contraste con esta réplica ortodoxa, algunos absolutistas realizaron una
jugada diferente y decisiva, un movimiento que con el tiempo los condujo a
abrazar la idea de la soberanía del estado. Más que cuestionar la naturaleza del
contrato negociado por la persona del pueblo, ellos criticaron la imagen subyacente
del pueblo como una persona singular capaz de negociar los términos de un
contrato. Es sólo como resultado del sometimiento al gobierno - l o s encontramos
argumentando- que un agregado de individuos ha podido alguna vez convertirse
en un pueblo como cuerpo unificado. Jean Bodin, en sus Six Livres, desarrolla
exactamente este argumento cuando realiza su distinción fundamental entre el
gobierno de las familias y el de las républiques. Es sólo la aceptación de la
"soveraintie del poder", afirma, la que une "en un solo cuerpo" a "todos los
miembros y partes, y todas las familias" de una civitas o république,24
suponer que el pueblo debe su unidad al hecho de vivir juntos como miembros
de una única sociedad o como habitantes de un mismo lugar. "Pues no son ni los
muros ni las personas las que hacen la ciudad, sino la unión de un pueblo bajo
un poder soberano." 25 En ausencia de una unión semejante, "la misma deja de
ser una república, y por ningún medio puede tampoco perdurar." 26
"•Barclay 1600, III. II, pp. 110-11.
" Barclay 1600, III. IV, p. 124, sobre el acto "de ¡pso populo universo".
2a -Barclay 1600, III. II, pp. 112-13; III. III, pp. 115-16, y III. IV, pp. 123-31. Blackwood también recurrió
a este argumento. Ver Blackwood 1588, cap. 8 (recíe 9), pp. 80-5, y cap. 9 (recte 10), pp. 89-98.
24 -Bodin 1962, p. 9.
«•Bodin 1962, p. 10.
26 -Bodin 1962, p. 10.
EL NACIMIENTO DEL ESTADO 6 1
Más adelante, Bodin subraya su argumento al analizar el concepto de
ciudadanía. Sólo podemos hablar de ciudadanos y reconocer que han "formado
una República", cuando encontramos un grupo de personas "regido por la potente
soberanía de uno o varios gobernantes". 27 Esto es así, insiste una vez más, porque
"un recinto de muros no constituye una ciudad (como muchos han escrito) del
mismo modo que las paredes de una casa no conforman una familia". Lo que
hace de una multitud de individuos "una verdadera ciudad" es sólo la aceptación
de su común sujeción "al comando de sus señores soberanos, y a sus edictos y
ordenanzas". 28
Thomas Hobbes se refiere a Bodin con admiración cuando discute el concepto
de soberanía en The Elements ofLaw29, y en el Leviatán avanza en la elaboración
de un análisis notablemente similar del acto de contratar. Como argumenta en el
capítulo 17, sólo hay una vía por la que una multitud puede alcanzar la unidad,
y de ese modo actuar como una sola persona. Y ese camino es el de pactar, cada
uno con todos los demás, "conferir todo su poder y fortaleza a un hombre o a una
asamblea de hombres, que pueda, por pluralidad de votos, reducir todas sus
voluntades a una voluntad". 3 0 Es sólo así que pueden aspirar a transformarse, de
una multitud con muchos deseos conflictivos, en "una persona", logrando así
"una unidad real de todos ellos en una y la misma persona, instituida por pacto
de cada hombre con los demás". 31 El error de los monarcómacos es, en definitiva,
suponer que el contrato establece los términos de nuestra sujeción, cuando apenas
nos señala el nombre del hombre o la asamblea a la que hemos aceptado
someternos.
Más adelante, en los capítulos finales de la Parte 2 del Leviatán, Hobbes
reafirma este argumento. Si se eliminan los derechos esenciales de la soberanía,
Es un error
"la república queda destruida, y cada hombre retorna a la calamitosa condición
de guerra contra todos los demás hombres." 32 Sin un soberano, el pueblo está
tan lejos de ser una universitas que no es nada en absoluto. " U n a república sin
" Bodin 1962, p. 49.
28 -Bodin 1962, pp. 49-50 y 51.
29- Hobbes 1969, pp. 172-3. ["Pues si existiera una república en la cual estuviesen divididos los
derechos de soberanía, hemos de reconocer con Bodin (libro II, cap. 1, De República) que no podría
llamarse propiamente una república, sino una corrupción de la república", op. clt. (ver supra n 3)
p. 346.1
30 -Hobbes 1996, cap. 17, p. 120 [140-156],
3í -Hobbes 1996, cap. 17, p. 120 [141-156].
32- Hobbes 1996, cap. 30, p. 231 [275-285].
62 QUENfriN SKINNER
poder soberano no es más que una palabra sin sustancia, y no puede
sostenerse." 33 Esto es así, como Hobbes ya ha explicado en el capítulo 16,
porque "es la unidad del representante, no la unidad de los representados, la
que hace a la persona una", y "la unidad no puede comprenderse de otro
modo en la multitud". 3 4
Un tiempo antes de que Hobbes diera a estos pensamientos su forma definitiva
en el Leviatán, Dudley Digges había desarrollado ya una línea de ataque a los
monarcómacos semejante en su Unlawfulnesse of Subjects taking up Armes. Él
también comienza sosteniendo que el único camino por el que una multitud
puede "reducirse a una unidad civil", y así actuar a la manera de una sola
persona, es "poniendo por encima de ellos una jefatura, y haciendo de su voluntad
la voluntad de todos". 35 Continúa luego explicando que "esta sumisión de todos
a la voluntad de uno, o esta unión que ellos han aceptado establecer, debe ser
entendida en un sentido político". 36 Es sólo mediante la creación de una unidad
política bajo un soberano que el pueblo deja de ser una mera multitud. "La
fuerza del gobierno, por la que fueron compactados en uno", es lo que los
convierte, de una hostil colección de individuos, en un pueblo bien ordenado.37
"Pues el gobierno es un efecto, no de los poderes naturales divididos de los
individuos, sino de que éstos se han unido y vuelto uno por la constitución civil." 38
La tesis propuesta por todos estos autores es pues que el acto de someterse a
un soberano es lo que nos transforma de una multitud en una unión, y por lo
tanto en una persona. ¿Cuál es entonces el nombre de esa persona? La respuesta
de Jean Bodin es que, cada vez que engendramos una "unión del pueblo" por
medio de la aceptación de un soberano, el nombre de la persona que creamos es
état o estado. Bodin se orienta hacia esta cristalización final del concepto en
varios puntos de sus Six Livres, igual que Adam Blackwood en su Apologia y
33- Hobbes 1996, cap. 31, p. 245 [292-301].
34- Hobbes 1996, cap. 16, p. 114 [135-148].
3 5 [Digges] 1643, p. 4.
36 [Digges] 1643, p. 4.
"•[Digges] 1643, p. 7.
38 -[Digges] 1643, p. 7.
39- Lloyd 1983, pp. 156-62. Fell 1983, pp. 92-107 y 175-205, pone todo el énfasis en un contemporáneo
de Bodin, Corasius, aunque sin investigar hasta qué puento éste usa el término status para expresar su
concepto de "el estado legislativo". Hacia la siguiente generación, el uso del término vernáculo état
(o estat) para expresar un concepto semejante estaba ya sólidamente establecido en Francia. Ver
Church 1972, pp. 13-80; Keohane 1980, pp. 54-82 y 119-82. Dowdall 1923, p. 118, destacó la contribución
del Traite des seigneuriesde Charles Loyseau, de 1608, que ha sido desde entonces muy discutido. Ver
Church 1972, pp. 33-4, Basdevant-Guademet 1977, Lloyd 1981, Lloyd 1983, pp. 162-8, y Lloyd 1994, pp.
EL NACIMIENTO DEL ESTADO 63
Pierre Gregoire en su De República.39 Blackwood prefiere sin embargo hablar de
respublica más que de status, y responde al argumento de George Buchanan de
que todo populus es siempre maior que su rey sosteniendo que "el rey, solo,
carga sobre sí la persona de la respublica como un todo". 40 Pero en Bodin ya
encontramos la palabra estat usada en muchas ocasiones como sinónimo de
république, mientras que Pierre Gregoire usa el vocablo latino status en una
forma similar. Gregoire explícita claramente que cuando un pueblo asume un
carácter unificado bajo la soberanía de un gobernante, el nombre de la unión
resultante es "una Respublica seu status,"41 De modo aun más significativo,
Bodin se siente habilitado para referirse en sus Six Livres a i'estat en soi, "el
estado en sí", y para describirlo al mismo tiempo como una forma de autoridad
independiente de los tipos particulares de gobierno y como la sede de la "indivisible
e intransferible soberanía". 42 Vale la pena señalar, además, que cuando Richard
Knolles tradujo, en 1606, estos pasajes, no sólo utilizó la palabra estadoen todas
estas instancias, sino también en una cantidad de lugares en los que Bodin
había seguido refiriéndose, en un estilo más tradicional, a la cité o république,43
Calybute Downing en su Discourse de 1633 y Sir John Hayward en su más
temprana Answera Robert Persons parecen apuntar a la misma conclusión, aunque
la orientación de sus pensamientos está lejos de ser clara. Downing argumenta
que "sociedades distinguibles y establecidas" sólo pueden esperar prosperar en
paz "donde un Estado se encuentra tan firmemente conformado que todos se
están unidos bajo una sola cabeza"44. Análogamente, Hayward sostiene que la
creación de una estructura efectiva de gobierno y obediencia requiere "la unión
de la autoridad que la comanda" 45 . Esta unión, continúa, está fundada en una
fraternidad comunal, "que es la única ligazón de este cuerpo colectivo", y surge
""•Blackwood 1588, cap. 32, p. 281: "[rex] solus reipublicae personam agit". Más tarde agrega (cap.
33, p. 296) que, en una respublica, "el pueblo parece sin duda un cuerpo mientras el rey parece su
alma" -"Populus certe corpori similis est, rex animo".
"'• Bodin 1576, pp. 219 y 438. Cf. Gregoire 1596, 1. 2, p. 12: "De origine & progressu societatis,
coniunctionis & coitionis populi in unam Rempublicam, seu statum communem."
42- Bodin 1576, pp. 282-3: "Et combien que le gouvernement d'une Republique soit plus ou moins
populaire, ou Aristocratique, ou Royale, si est-ce que I'estat en soi ne regoit compairison de plus ni
de moins: car toujours Ia souverainté indivisible et incommunicable est á un seul." Cf. Bodin 1576, pp.
281 y 414 para la frase "en matiére d'estat". Hobbes 1996, cap. 18, p. 127 [149-165], habla de manera
similar de los poderes "esenciales e inseparables" de los soberanos.
43 -Bodin 1962, pp. 184, 250 y 451; cf. también Bodin 1962, pp. 10, 38, 409 y 700 para otros usos de
"estado".
""•[Downing] 1634, p. 46.
"•[Hayward] 1603, Sig. B, 3v.
46 -[Hayward] 1603, Sig. B, 4r.
64 QUENfriN SKINNER
"cuando muchos se enlazan en un solo poder y voluntad". 4 6 Más adelante sugiere
que la unión creada por esta fraternidad puede ser mejor descrita como la unión
del estado. Los soberanos reciben su autoridad para "ejecutar este poder superior
del estado" 47 , y son presentados al pueblo por "las leyes del Estado". 4 8
En contraste con estas vacilantes observaciones, Dudley Digges se refiere sin
titubeos al estado como el nombre de la institución que creamos mediante el
acto de someternos al gobierno. Primero lo hace al defender la afirmación de que
el estado "tiene el poder total de restringir la facultad de resistir, a fin de preservar
el orden y la tranquilidad pública"-.
Es evidente que ésta debe ser una obligación de todos los súbditos, porque
lo que hace el poder supremo, es decir, el Estado (en relación con aquellas
cosas en las que consiste su supremacía), es en verdad el acto de todos,
y nadie puede encontrar causa de queja porque le disguste lo que él
mismo hace. Esto es además necesario, porque sin esto la esencia y ser
del Estado serían destruidos. 49
Digges confirma luego su análisis de forma llamativamente concisa, al
argumentar la supremacía de aquellos que detentan la soberanía: "lo que hace
que el Estado sea uno es la unión del poder supremo". 5 0
Es posible que Digges haya estado escribiendo con cierto conocimiento de los
Elements ofLawde Hobbes, donde éste había señalado como uno de sus mayores
descubrimientos que la persona que engendramos al someternos al gobierno es
la persona de la ciudad o república.-
El error concerniente al gobierno mixto procede de la falta de comprensión
de lo que quiere decir la expresión cuerpo político; la cual no significa la
concordancia, sino la unión de muchos hombres. Pero aunque en los
estatutos de las corporaciones subordinadas una corporación sea declarada
persona jurídica, sin embargo esto no se toma en cuenta dentro el cuerpo
de la república o de la ciudad, ni tampoco han observado tal unión los
innumerables escritores que han tratado de política. 55
Es verdad que Hobbes, en este pasaje, aún se refiere a la república más que
al estado, y que continúa hablando en estos términos en varios puntos del Leviatán.
"MHayward] 1603, Sig. L, l v .
, s [ H a y w a r d ] 1603, Sig. T, 3v.
49 -[Digges] 1643, p. 32.
50 -[Digges] 1643, p. 65. Cf. también [Digges] 1643, pp. 40 y 59.
51- Hobbes 1969, pp. 173-4 [347 de la versión castellana ya indicada en notas anteriores, que aquí
también seguimos; véase asimismo la Nota Complementaria N° 2],
EL NACIMIENTO DEL ESTADO 6 5
En su capítulo "De las leyes civiles" habla de la "persona civitatis, la persona de
la república" y a continuación explica que la razón por la que una asociación civil
es generalmente "llamada una República" es que "está constituida por los hombres
unidos en una persona". 52 Algo sorprendente en la composición del Leviatán, sin
embargo, es que, a medida que se desarrolla el argumento de Hobbes, éste se
refiere cada vez más al poseedor de la soberanía, no como a la persona de la
república (commonwealth), sino como a la persona del estado (state). Cuando
analiza "las leyes y la autoridad del Estado civil", en la Parte 3, nos informa que
la soberanía es "poder en el Estado", y que esta forma de poder se encuentra
expresada en "las leyes civiles del Estado". 53 A lo que agrega, cuando expone su
crítica a la vana filosofía en la Parte 4, que quienes "disfrutan del beneficio de
las leyes" están "protegidos por el poder del Estado civil". 5 4
Hobbes confirma este modo de entender la soberanía estatal cuando se ocupa,
en la Parte 3 del Leviatán, del pretendido poder de las iglesias sobre quienes
ejercen el poder soberano. Distingue allí, coherentemente, "la función pastoral"
y "el poder en el estado civil", argumentando que todo verdadero soberano debe
ser reconocido como "quien gobierna las dos cosas, el Estado y la religión"
establecida en ese estado. 55 En consecuencia, insiste continuamente en que los
curas y los pastores reciben su autoridad "del Estado civil". Están "sujetos al
Estado" y no poseen un poder "distinto de aquel del Estado civil". 5 6
Hobbes no es el primer filósofo en hablar de la persona del estado como la
verdadera portadora de la soberanía, pero puede afirmarse que es el primero en
reconocer en toda su amplitud las dificultades conceptuales generadas por esta
nueva comprensión de las cosas. Es porque a él se debe el claro reconocimiento
de estos problemas, y por la naturaleza de la respuesta que les dio, que Hobbes
puede ser quizás considerado el primer filósofo que enunció una teoría enteramente
sistemática y autoconciente sobre el estado soberano.
El problema inicial de Hobbes es explicar cómo es posible que la persona del
estado sea la auténtica portadora de la soberanía si, como él admite, el estado
"•Hobbes 1996, cap. 26, p. 183 [217-231], y cap. 33, p. 268 [321-330]. Sobre "la persona de la
república" ("the Person of theCommon-wealth") ver también Hobbes 1996, cap. 15, p. 104 [123-136],
cap. 17, pp. 120-1 [141-157], y cap. 31, p. 252 [297-306],
Hobbes 1996, cap. 42, pp. 345 [416-420], 361 [435-437] y 379 [455-455].
54- Hobbes 1996, cap. 46, p. 469 [560], ycap. 47, p. 4761569-561].
Hobbes 1996, cap. 39, p. 322 [388-393], y cap. 47, p. 480 [574-565s],
M - Hobbes 1996, cap. 42, p. 374 [450-450], cap. 46, p. 474 [566-558], y cap. 47, p. 482 [576-568]. Sobre
el "Estado civil" ver también Hobbes 1996, cap. 39, p. 321 [387-392], y cap. 47, pp. 475 [568-560] y
481 [575-567],
"•Hobbes 1996, "Introduction", p. 9 ["Introducción", p. 3-13], cap. 24, p. 171 [203-218], y cap. 31,
p. 253 [302-309].
6 6 QUENfriN SKINNER
"no tiene voluntad" y "no puede hacer nada" por su propia cuenta. 57 Hobbes miembros de la multitud cuestionen las acciones de su soberano, pues al hacerlo
presenta su respuesta en el capítulo 16 del Leviatán, mediante la introducción están simplemente criticándose a sí mismos. "Quien se queja de injuria por parte
de lo que él describe como su teoría de la acción atribuida. 58 El estado puede del soberano, protesta contra algo de lo que él mismo es autor, y de lo que, en
ejercer el poder soberano porque está representado por un soberano cuyas definitiva, no debe acusar a nadie sino a sí mismo." 6 3
acciones pueden ser válidamente atribuidas al estado. El soberano es un actor Con estos argumentos, Hobbes puede finalmente ofrecernos su definición
que representa el papel del estado y actúa así en su nombre. Las acciones formal de una república o estado. Un estado es "una persona de cuyos actos
ejecutadas por el soberano en su facultad pública pueden por eso ser atribuidas cada uno de los miembros de una gran multitud, por pactos mutuos realizados
al estado, y son de hecho {por atribución) acciones del estado. Así es como
entre sí, se ha vuelto el autor, a fin de que pueda usar la fuerza y los medios de
resulta que, aunque el estado "no es más que una palabra", es sin embargo el
todos ellos como lo crea conveniente, para su paz y defensa común."54 De modo
nombre de la persona que posee el poder soberano 59 , según resume Hobbes en
más claro que cualquier escritor anterior sobre el poder público, Hobbes enuncia
el capítulo 26, su capítulo sobre el concepto de ley civil. Por una parte, el estado
la doctrina según la cual la persona jurídica que yace en el corazón de la política
o república " n o es nadie, ni tiene capacidad de hacer nada sino por su
no es ni la persona del pueblo ni la persona oficial del soberano, sino más bien la
representante". Pero, por otra parte, desde el momento en que el estado o república
persona artificial del estado. 65
"prescribe y ordena la observación de aquellas reglas que llamamos leyes", el
auténtico legislador es el estado o la misma república. 60
El otro problema de Hobbes es cómo distinguir la representación de la
tergiversación de la autoridad estatal. ¿Qué es lo que habilita a un soberano a
afirmar, cuando ejecuta una acto de poder soberano, que ese acto puede ser
atribuido propia y válidamente a la persona del estado? Hobbes responde en el
capítulo 16 del Leviatán introduciendo su fundamental concepto de autorización,
y, más específicamente, de ser el Autor de una acción ejecutada por otro. 61
Cuando los miembros de una multitud acuerdan, cada uno con el otro, entregar
sus poderes conjuntos a un soberano, realizan dos acciones al mismo tiempo: Al
convenir quién será el soberano dan nacimiento a la persona del estado, y
simultáneamente autorizan a su soberano a actuar en nombre del estado. Como
resultado, ellos permanecen como los Autores de todas las acciones del soberano,
y de de ahí (por atribución) de las acciones del estado. La validez de los actos del
soberano, por lo tanto, proviene del hecho de que tales actos son a su vez los de
todos y cada uno de los miembros de la multitud. 62 No tiene sentido que los

5S -Hobbes 1996, cap. 16, p. 111 [132-145],

Hobbes 1996, cap. 26, p. 184 [218s-232], y cap. 31, p. 245 [292-301].
60 -Hobbes 1996, cap. 26, p. 184 [218-232],

Hobbes 1996, cap. 16, p. 112: "De las personas artificiales, algunas tienen palabras y acciones que
pertenecen a aquellos a quienes ellas representan. Entonces, la persona es el actor, y quien es dueño
de sus palabras y acciones es el autor. En ese caso, el actor actúa por autoridad" [132-146].
" Hobbes 1996, cap. 16, p. 114: "como la multitud naturalmente no es uno sino muchos, no puede 63 -Hobbes 1996, cap. 18, p. 124 [145-162],
considerarse que hay uno, sino muchos, Autores de cada cosa que su representante dice o hace en 64 -Hobbes 1996, cap. 17, p. 121 [141-157].
nombre de ellos." [135-148] S 5 Gierke 1957, p. 139, sostiene que la tesis de "que la persona del Estado, en sí misma, era el 'Sujeto'

real de la soberanía" fue "propuesta por primera vez por Hobbes, y nunca más olvidada".

EL NACIMIENTO DEL ESTADO 6 7 6 8 QUENfriN SKINNER


He sostenido que la ¡dea de la autoridad política suprema como la autoridad
del estado fue originariamente el resultado de una teoría particular sobre la
asociación civil, una teoría al mismo tiempo absolutista y secular en sus lealtades
ideológicas. Esta teoría fue a su vez el producto del primer gran movimiento
contra-revolucionario en la historia de la Europa moderna, el movimiento de
reacción contra las ideologías de la soberanía popular, inicialmente desarrolladas
en las guerras religiosas holandesa y francesa y luego reformuladas durante el
levantamiento constitucionalista inglés de mediados del siglo xvn. 1 No es
sorprendente, por lo tanto, encontrar que tanto la ideología del poder estatal
como la nueva terminología empleada para expresarla sirvieron para provocar una
serie de dudas y críticas que nunca se han acallado totalmente.
Algunas de las hostilidades iniciales provinieron de los teóricos conservadores,
ansiosos por defender el venerable ideal de un roí, une foi, une loi. Estos autores
repudiaron cualquier sugerencia de que los objetivos de la autoridad pública
debieran ser de carácter puramente civil, y buscaron restablecer una relación
más cercana entre la lealtad eclesiástica y la lealtad estatal. Algunos pretendieron
además dejar claro que los soberanos están ubicados en un rango mucho más
elevado que el de meros representantes, e insistieron en que los poderes del
estado deben ser entendidos como inherentes a ellos, y no a la persona del
estado. 2
Mucho de la hostilidad inicial, sin embargo, provino de ios teóricos radicales
que buscaban reafirmar el ideal de la soberanía popularen lugar del de la soberanía
del estado. Los autores contractualistas de la siguiente generación, incluyendo a
'•Para un comentario sobre esta perspectiva acerca de la adquisición del consepto estado, ver Geuss
2001, pp. 48-52.
Ver Rowen 1961.
EL NACIMIENTO DEL ESTADO 6 9
John Locke y a algunos de sus admiradores, como Benjamín Hoadly, intentaron
evitar por completo la terminología del poder estatal, prefiriendo hablar de
"gobierno civil" o "supremo poder civil". 3 Compartiendo similares suspicacias,
los llamados republicanos mantuvieron su lealtad al ideal clásico de la república
autogobernada a lo largo de gran parte del siglo XVIII, evitando asimismo e h
vocabulario del poder estatal en favor de seguir hablando de las asociaciones
civiles y repúblicas. 4
Es cierto que, a fines del siglo XVIII, se realizó un nuevo esfuerzo contra-
revolucionario para neutralizar estas variadas críticas populistas. Hegel y sus
seguidores argumentaron que la teoría contractualista inglesa de la soberanía
popular sólo reflejaba una dificultad para distinguir los poderes de la sociedad
civil de los del estado y una consecuente dificultad para reconocer que la autoridad
independiente de éste es indispensable si se quieren alcanzar los propósitos de
aquélla. Pero este argumento mal conseguía establecer una certeza diferente.
Por un lado, la inquietud de los teóricos liberales en torno a la relación entre los
poderes de los estados y la supuesta soberanía de los ciudadanos dio origen a
confusiones que nunca han sido resueltas. Y por otro lado, de esas raíces hegelianas
nació un criticismo más profundo, según el cual la ostentación de independencia
por parte del estado, tanto en relación con sus propios agentes como con los
miembros de la sociedad civil, no era más que una mentira piadosa. Ciertos
escépticos en la tradición de Michels y Pareto, no menos que socialistas en la
tradición de Marx y Engels, no han cesado nunca de insistir en que los estados
modernos no son en realidad más que los brazos ejecutivos de sus propias clases
dirigentes.
Dada la importancia de estas ideologías rivales, es notable la velocidad con la
que la concepción hobbesiana del estado consiguió establecerse en el corazón
del discurso político en toda la Europa occidental. Lo cual no quiere decir que el
concepto haya sido siempre bien entendido, ni siquiera por quienes lo utilizaron
más conspicuamente. Más bien, podría decirse que ha dado origen a una seria
confusión, que ha continuando desde entonces obstaculizando el análisis del
poder público. Los arquitectos mayores de tal confusión fueron aquellos autores
que escribían con el más autoconciente sentido común, quienes consideraban
obvio que los'poderes del estado debían ser reducidos a los poderes de alguna
3 -Locke 1988, indica en su portada que se va a referir al "Gobierno civil"; Hoadly 1773 habla de
"autoridad civil" (p. 189), "gobierno civil" (p. 191) y "supremo poder civil" (p. 203). Sobre Locke como
terórico no del estado sino de la "sociedad política" ver Dunn 1969, pp. 120-47.
"•Robbins 1959, pp. 125 y 283, Kramnick 1968, pp. 236-60, y Pocock 1975, pp. 423-505.
7 0 QUENfriN SKINNER
persona o aparato de gobierno. Dentro de la tradición anglófona, la presentación
clásica de este argumento puede hallarse en Province ofJurisprudence Determined
(1832), de John Austin. Al referirse al estado, Austin comienza, con su habitual
confianza, informándonos sobre "la significación que le doy al término":
"£/ estado" es usualmente sinónimo de "elsoberano". Denota la persona
individual, o el cuerpo de personas individuales, que detentan los poderes
supremos en una sociedad políticamente independiente. 5
Aunque Austin se presenta como un profundo admirador de Hobbes, 6 su
definición del estado tiene el efecto de obliterar justamente la distinción en la
que la teoría de Hobbes está basada.
En contraste con el positivismo de gran parte de la teoría jurídica inglesa 7 , la
concepción hobbesiana de la persona del estado como sede de la soberanía ganó
una aceptación inmediata en una amplia gama de escritores sobre jurisprudencia
natural en la Europa continental. Quizás el conducto más importante para la
transmisión de su doctrina haya sido el tratado de Samuel Pufendorf, De ture
Naturae etgentium, de 1672, que apareció en la versión inglesa de Basil Kennet,
con notas e x p l i c a t i v a s de Jean B a r b e y r a c , en 1717. 8 P u f e n d o r f d i r i g e
explícitamente nuestra atención al hecho de que (como lo señala la versión de
Kennet) "el señor Hobbes nos ha aportado un muy ingenioso diseño de un Estado
civil, concebido como un Hombre Artificial".9 Aunque Pufendorf es crítico de
Hobbes en varios aspectos, avanza en el sentido de ofrecer un análisis del poder
estatal que es hobessiano en su carácter y que al mismo tiempo logra resolver las
ambigüedades que subsistían en la explicación de Hobbes.
Pufendorf comienza ofreciendo una descipción mucho más completa que la
de Hobbes de los dos mundos diferentes que simultánemente habitamos. Uno es
el mundo de la naturaleza, mientras que el otro es el mundo artificial que
construimos para nosotros cuando acordamos llevar una vida en común y regularla
mediante el gobierno de la ley. Varios filósofos del lenguaje renacentistas habían
5 -Austin 1995, p. 190, nota. [Hay versión castellana: Sobre la utilidad del estudio de la Jurisprudencia,
traducción de F. González Vicén, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 2" ed., 19811
« Austin 1995, p. 229 y nota.
'•Los mismos supuestos siguen sosteniendo las discusiones históricas recientes sobre el estado.
Harding 1994, p. 58, se queja de que, al hablar del estado como una persona distinta tanto de los
gobernantes como de los gobernados, yo introduzco "una entidad nueva y misteriosa". Ahora: el
concepto de estado tal como lo hemos heredado es una entidad misteriosa. Lo que quiero es tratar de
penetrar el misterio en vez de dejarlo de lado.
"•Ver Pufendorf 1717. Es de esta versión que cito.
9 -Pufendorf 1717, VII. II. XIII, p. 475.
EL NACIMIENTO DEL ESTADO 7 1
ya sostenido que uno de los poderes distintivos de la mente humana es el de dar
origen a un mundo moral por medio del acto de reconocer y distinguir entidades
morales. Pufendorf aporta una exploración inusualmente extensa de este mundo
artificial, que considera creado por la imposición de nombres morales respaldados
por una comprensión de las propiedades que denotan, todas las cuales estárN
"concebidas por analogía con la Substancia". 10 Algunas de las personas morales
que habitan este mundo son descritas como "simples". Su existencia es puramente
un reflejo del hecho de que todas las personas naturales se encontrarán
desarrollando una variedad de roles, "un Señor de la casa en el hogar, un Senador
en el Parlamento, un abogado en los salones de Justicia, y un Consejero en la
Corte". 11 Pero otras personas morales son descritas como entidades compuestas.
Éstas son creadas cuando "muchos hombres individuales están tan unidos entre
sí que lo que quieren o hacen en virtud de esa Unión es considerado una Voluntad
singular y un Acto singular, y nada más." 12
Cuando Pufendorf, en el Libro 7, pasa a aplicar su teoría general de los entia
moralia a las sociedades civiles, identifica en particular esa "unión de voluntades
y de fuerzas" que da origen a "una República, o Estado Civil, la más poderosa de
todas las Personas Morales o Sociedades".13 Con esta caracterización, reitera el
análisis hobbesiano de la persona del estado y al mismo tiempo lo coloca dentro
de un marco más amplio. Y a partir de eso llega a lo que considera "la más
adecuada definición de un Estado Civil", según la cual éste "es una persona
moral compuesta, cuya voluntad, enlazada y unida en virtud de los convenios y
contratos de todos, se considera como la voluntad de todos, de suerte que pueda
usar de los poderes y recursos de todos para la paz y la seguridad de la
comunidad". 1 4
10 -Pufendorf 1717,1. I. XII, p. 7.
" Pufendorf 1717, I. I. XIV, p. 9.
12 -Pufendorf 1717, I. I- XIII, p. 8.
13- Pufendorf 1717, VII. II. V, p. 468.
" Pufendorf 1717, VII. II. XIII, p. 475. [No hemos podido localizar ninguna versión española completa
de De iure naturae et gentium (Derecho natural y de gentes), el enorme libro de Pufendorf que viene
citando Skinner. En cambio, sí hay traducción a nuestra lengua de un opúsculo, De Officio hominis et
civis juxta legem naturalem libri dúo, de 1673 (Pufendorf, Samuel, De la Obligación del Hombre y del
Ciudadano según la Ley Natural en dos libros, Universidad Nacional de Córdoba, Córdoba, 1980,
traducción de Lelia B. V. de Ortiz, edición de B. Ortiz Bustos y A. Torres sobre la versión inglesa
publicada por John Hayes, Cambridge, 1682), que es una versión abreviada realizada por el mismo
Pufendorf y que tuvo gran popularidad en su época. De allí hemos extractado los pasajes correspondientes
que se citan en esta nota (pp. 210-211) y en la siguiente.]
72 QUENfriN SKINNER
 Como Pufendorf confirma a continuación, se sigue que no podemos considerar
a los inquilinos del poder soberano - a u n q u e estén desempeñando sus funciones
públicas- como los verdaderos portadores de la soberanía, sino que el "sujeto"
del poder soberano debe ser la persona del estado, en cuyo nombre y por cuya
prosperidad se realizan las acciones del soberano:
En ejercicio y ejecución de su voluntad, el Estado hace uso de una persona
singular o de un consejo, según se haya conferido autoridad a una persona
o a varias. Cuando el gobierno del Estado está en manos de un solo hombre,
se entiende que el Estado habrá de querer lo que ese hombre quiera
(presuponiendo que ese hombre esté en sus cabales) con relación a los
asuntos que conciernen a la existencia de dicho Estado. 15
Aunque cada acto del estado debe ser ejecutado por el soberano, la voluntad
según la cual el soberano se conduce sigue siendo "aquella voluntad única que
atribuimos al Estado" 16 . El rol del soberano, como en Hobbes, es el de "representar
la voluntad del Estado" 17 .
Hacia mediados del siglo XVIII, esta concepción del estado ya era ampliamente
aceptada en la Europa continental. Quizás la más clara reflexión sobre esta
aceptación pueda encontrarse en el intento de Louis de Jaucourt de sintetizar el
conocimiento existente sobre el asunto en el artículo que escribió para la
Encyclopédie, en 1756, bajo el título de L'état. Allí leemos que "el estado puede
definirse como una sociedad civil por medio de la cual una multitud de hombres
están unidos bajo la dependencia de un soberano". 18 Luego de esta definición,
continúa una presentación reconociblemente hobbesiana de la distinción entre
un estado y un mero agregado de individuos:
Esta unión de muchas personas en un solo cuerpo, producida por el
concurso de las voluntades y de las fuerzas de cada individuo, distingue al
estado de una multitud. Ya que una multitud no es más que un agregado
de varias personas, cada una de las cuales tiene una voluntad particular,
mientras que el estado es una sociedad animada por una sola alma que
dirige todos sus movimientos de una manera constante en pos de la utilidad
común. 1 9
" Pufendorf 1717, V i l . II. XIV, p. 476 [p. 211 (ver nota anterior)].
ls Pufendorf 1717, VII. IV. II, p. 491.
"Pufendorf 1717, VII. II. XIV, p. 476.
l s - J a u c o u r t 1756, p. 19: "on peut définir l'état, une société civile, par laquelle une multitude
d'hommes sont unís ensemble sous le dépendance d'un souverain".
19 Jaucourt 1756, p. 19: "Cette unión de plusieurs personnesen unseulcorps, produite par le concours
des volontés & des torces de chaqué particulier, distingue l'état, d'une multitude: car une multitude
EL NACIMIENTO DEL ESTADO 7 3
Como Pufendorf, Jaucourt admite que, si el estado ha de ser animado de esta
forma, necesita un soberano que actúe en su nombre. La capacidad del estado
para seguir existiendo depende de "el establecimiento de un poder superior" por
medio del cual "esta unión de voluntades individuales se conserve-en-paz". 20 Sin
embargo, los poderes asignados a ese soberano siguen siendo los poderes^del
estado, que puede así "considerarse una persona moral distinguible, de la que e l
soberano es la cabeza y todos los individuos, los miembros." 21 De acuerdo con
esto, el estado es visto, nuevamente, como el verdadero representante de la
soberanía, el poseedor de "ciertos derechos distinguibles de los de cada ciudadano
individual, y que ningún individuo o grupo de ciudadanos puede arrogarse". 22
Para esta época, la idea del estado como sede de la soberanía comenzaba a
ser aceptada incluso por los escritores sobre jurisprudencia ingleses. Quizás el
ejemplo más singular lo ofrecen los Commentaries on the Laws of Englandde Sir
William Blackstone, cuyo primer volumen apareció en 1765. La discusión inicial
de Blackstone sobre "el verdadero fin e institución de los estados civiles" repite
nítidamente a Hobbes. " U n estado", declara Blackstone, "es un cuerpo colectivo,
compuesto por una multitud de individuos unidos por su seguridad y conveniencia,
y que intentan actuar juntos como un solo hombre." 23 Blackstone continúa luego
subrayando la dificultad que su análisis hace aparecer: si el estado va a actuar
como un solo hombre, "debería actuar según una voluntad uniforme", pero
como las comunidades políticas "están formadas por muchas personas naturales,
cada una de las cuales tiene su voluntad e inclinaciones particulares, estas variadas
voluntades no podrán ser reunidas por ningún lazo natural."24 La única solución,
repite Blackstone, es que los miembros de la comunidad se conviertan en una
persona singular por la vía de remplazar sus voluntades individuales por la voluntad
de un soberano representativo. Deben intentar, "mediante el consentimiento de
todas la personas, someter sus propias voluntades privadas a la voluntad de un
hombre, o de una o más asambleas de hombres, a quienes se confíe la autoridad
. n'est qu'un assemblage de plusieurs personnes, dont chacune a sa volonté particuliere; au lieu que
l'état est une société animée par une seule ame qui en dirige tous les mouvemens d'une maniere
constante, relativement é l'utilité commune".
20 -Ver Jaucourt 1756, p. 19, sobre "l'établissement d'un pouvoir supérieur" por el cual "l'union des
volontés [est] soOtenue".
"•Jaucourt 1756, p. 19: "On peutconsidérer l'etat comme une personne morale, dont le souverain est
la téte, & les particuliers les membres".
22 -Jaucourt 1756, p. 19: "certains droits distincts de ceux de chaqué citoyen, & que chaqué citoyen,
ni plusieurs, ne sauroient s'arroger".
23 -Blackstone 1857, p . 3 8 .
Blackstone 1857, p . 3 8 .
74 QUENfriN SKINNER
suprema." 2 5 Actuando de esta forma, pueden esperar hacer de su falta de unidad
natural algo bueno instituyendo, la unión puramente política del estado, una
unión en la que el soberano es e! representante, en tanto que la unión en sí
misma se mantiene como la sede de la soberanía.

" Blackstone 1857, p. 38.

EL NACIMIENTO DEL ESTADO 7 5

 Hobbes está completamente de acuerdo con sus adversarios radicales, sin
embargo, cuando continúa argumentando que los ciudadanos ("esto es, súbditos") 2
no deberían considerar su obediencia como algo que deban a las personas
naturales que ejercen el poder soberano. Los monarcómacos ya habían insistido
en que, como lo había señalado Hotman, los poseedores descargos bajo una
monarquía deben ser considerados como cancilleres del reino, no del rey, y como
servidores de la corona, no de la persona que la lleva. 3 Hobbes erabora el mismo
argumento cuando declara con mucho énfasis, en De cive, que toaos y cada uno
de los súbditos deben obediencia absoluta no a la persona de su gobernante,
sino más bien a la misma civitas como "una persona civil" y por lo tanto como la
La revolución conceptual que he bosquejado produjo como resultado inmediato
sede del poder supremo. 4
una serie de repercusiones en los vocabularios políticos más amplios de los países
Otro concepto íntimamente conectado que sufrió una transformación parecida
de Europa occidental. Una vez que el término estado fue aceptado como la
fue el de traición. Mientras la idea de obediencia estaba asociada al acto de
principal categoría del discurso político, varios otros conceptos y argumentaciones
rendir homenaje, el delito de traición se vinculaba con el compoi/tamiento desleal
presentes en el análisis de la soberanía debieron ser revisados, y en ciertos casos
hacia el señor soberano. Hacia finales del siglo xvt, sin embargo, eáto fue pareciendo
abandonados. Para completar este análisis, es preciso examinar el proceso de
cada vez menos adecuado. Incluso en el caso de Inglaterra, todavía regida por el
desplazamiento y redefinición que acompañó al afianzamiento del concepto del
Estatuto de 1350 en el que la traición había sido definida como el crimen de
estado como una persona artificial y como sede de la soberanía.
proyectar o imaginar la muerte del rey, los jueces comenzaron a ampliar cada vez
Un concepto que sufrió un importante proceso de redefinición fue el de
más ese significado original. El objetivo en casi todos los casos era establecer un
obediencia política. Un súbdito o subditus tradicionalmente debía obediencia a
concepto de la traición como una ofensa cometida contra el rey en el desempeño
su soberano como un noble subordinado. Pero con la aceptación de la idea de
de sus funciones. 6
que la soberanía no reside en los gobernantes sino en el estado, esa idea fue
Mientras tanto, los escritores políticos, obligados a combatir contra sus
reemplazada por la perspectiva familiar de que los ciudadanos deben su lealtad
predecesores, llegaron por un camino más directo a la perspectiva familiar de la
al propio estado. Esto no quiere decir que aquellos que originalmente esgrimieron
traición como un crimen, no contra el rey, sino contra el estado. Una vez más, es
este argumento hayan tenido la menor intención de abandonar la referencia a los
Hobbes quien instituye la nueva idea de modo más inequívoco. En la versión
ciudadanos como subditi o súbditos. Por el contrario, los primeros teóricos del
inglesa del De cive, al final de su análisis sobre el dominio, señala que los culpables
estado mantuvieron una fuerte preferencia por esta terminología tradicional,
de traición son aquellos que se rehusan a cumplir con los deberes "sin los cuales
usándola como un medio para combatir tanto la tendencia monarcómaca a hablar
el Estado no puede mantenerse" 6 . Más adelante, en el Leviatán, da por supuesta
de la soberanía de la universitas como la afirmación republicana clásica de que
esta idea al observar, en el capítulo 28, que quien comete traición se expone a
debemos hablar únicamente de civitates y cives, de ciudades y sus ciudadanos.
ser castigado "como enemigo de la República" 7 , y al agregar, en su "Resumen y
Hobbes, por ejemplo, en su primer trabajo publicado sobre la ciencia civil, declara
con su habitual astucia que está escribiendo específicamente "sobre los
ciudadanos": De Cive. Sin embargo, uno de sus más importantes argumentos
polémicos es el de que, como lo expresa la traducción inglesa, "todo ciudadano,
así como toda persona civil subordinada" debería considerarse propiamente "SÚBDITO 2 -Hobbes 1983, XII. VIII, p. 151 [108].
3 -Hotman 1972, pp. 254, 298 y 402.
del que tiene el poder sumpremo". 1
" Hobbes 1983, V. VII-XII, pp. 88-90 [53-4],
5 -Sobre este proceso ver Holdworth 1922-72, vol. 8, pp. 307-33.

6- Hobbes 1983, XIV. XX, p. 181 [132],

7- Hobbes 1996, cap. 28, p. 216 [257-268].

'•Hobbes 1983, V. XI, p . 9 0 .

EL NACIMIENTO DEL ESTADO 7 7 78 QUENfriN SKINNER

Conclusión", que un espía puede ser definido como alguien que actúa como un
"enemigo del Estado". 8
La aceptación de la soberanía estatal tiene también el efecto de devaluar los
elementos más carismáticos del liderazgo político, que, como indiqué al comienzo,
habían sido antes de fundamental importancia para la teoría y la práctica del
gobierno en toda la Europa occidental. Entre los supuestos que fueron desplazados,
el más importante fue la pretensión de que la soberanía está conceptualmente
conectada con su exhibición, que la majestad sirve en sí misma como una fuerza
ordenadora. Incluso Maquiavelo sigue asumiendo que un gobernante puede esperar
recibir protección de la maestá dello stato combinando su pompa y su capacidad
para mantener su estado. 9 Sin embargo, a esas creencias sobre el carisma asociado
a la autoridad pública les resultó imposible sobrevivir luego de la transferencia de
aquella autoridad a la institución impersonal - l a "persona puramente moral" de
Rousseau 10 - del estado moderno. Hacia comienzos del siglo xvin, ya encontramos
escritores conservadores lamentándose de que, como observa Lord Bolingbroke
en una evidente alusión al Leviatán, "el estado ha devenido, bajo antiguas y
conocidas formas, un nuevo e indefinible monstruo", con el resultado de que
una monarquía como Inglaterra se encuentra abandonada a "un rey sin esplendor
monárquico" como cabeza del estado. 11
Era posible, sin duda, transferir los atributos de la majestad a los representantes
del estado, permitiéndoles inaugurar oficialmente las sesiones del parlamento,
gozar de funerales de estado y de una capilla ardiente, etc. Sin embargo, una vez
que llegó a aceptarse que incluso las cabezas del estado son simplemente
portadores de un cargo, la atribución de tanto fausto y aparato a meros funcionarios
comenzó a parecer no sólo inapropiada, sino absurda, un asunto de pura
ostentación más que de genuina pompa. Esta consideración fue elaborada por
primera vez por los defensores de los "estados libres" en su urgencia por enfatizar
que, según las palabras de John Milton, los gobernantes nunca deberían ser
"elevados por sobre sus hermanos" sino "caminar por las calles como los otros
hombres". 12 La Utopía de Tomás Moro, por ejemplo, contiene un temprano y
devastador retrato de la magnificiencia pública, considerada una simple forma
8- Hobbes 1996, "Conclusión" ["Resumen y Conclusión"], p. 485 [580-572],
9Ver Maquiavelo 1960, p. 74, y cf. pp. 76 y 93. Lo mismo se aplica aún más fuertemente a los escritores
de libros "espejos-para-príncipes" contemporáneos de Maquiavelo. Ver, por ejemplo, Pontano 1952,
pp. 1054-6, y Sacchi 1608, p. 68.
1 0 Ver Rousseau 1966, p. 54, sobre "la personne morale qui constitue l'État".
"•Bolingbroke 1844, p. 333.
12 -Milton 1980, p. 425.
EL NACIMIENTO DEL ESTADO 7 9
de vanidad infantil. 13 Politic Power, de John Ponet, incluye un recordatorio más
amenazador de los castigos lanzados por Dios sobre los israelitas por el hecho de
querer tener "un rey pomposo y vistoso". 14 Y Milton, en The Ready and fasy Way,
se refiere c o n un seco desdén a aquellos gobernantes que aspiran "a colocar una
máscara pomposa sobre los actos superficiales del Estado". 15 \
Una consecuencia de distinguir la autoridad del estado de la de suslagentes
fue, entonces, la ruptura de la antigua conexión entre la presencia de majestad y
el ejercicio de poderes magnos. 16 Los despliegues de majestuosidad comenzaron a
ser considerados como meros "shows" o "mascaradas" del poder, y no como tareas
intrínsecas al funcionamiento del poder en sí. 17 Cuando Gasparo Contarini, por
ejemplo, admite que al Dogo de Venecia se le permite sostener las dignidad) de su
función con cierta magnificiencia, enfatiza que se trata apenas de una cue/tión de
apariencias, utilizando una frase que Lewes Lewkenor traduciría al inglés/diciendo
que el Dogo está autorizado a un "royalappearingshew", a un "show de presentación
magna". 18 Hablando con mucha mayor hostilidad, Milton concuerda con que un
monarca "existe sólo como un gran símbolo", sin que su "vanidad y ostentación"
contribuyan en nada con la fuerza ordenadora de la autoridad pública. 19
Para concluir con el más autoconciente rechazo de las antiguas imágenes del
poder, y con la visión más nítida del estado como una autoridad puramente
impersonal, nada mejor que volver otra vez a Hobbes. Al discutir estos conceptos
en el capítulo 10 del Leviatán, Hobbes despliega la idea de un poder efectivo de
absorber cualquier otro elemento tradicionalmente asociado con la nociones de
honor y dignidad públicas. Tener una dignidad, declara, es simplemente tener un
"cargo de mando"; ser considerado honorable no es más que "un argumento y
signo de poder". 20 Aquí, como en todas partes, es Hobbes quien habla por primera
vez, de manera sistemática y no apologética, en el tono abstracto y uniforme del
teórico moderno del estado soberano.
"•Ver Moro 1965, pp. 152-6, sobre la recepción de los embajadores anemolianos.
"•[Ponet] 1556, Sig. F, 4r.
" Milton 1980, p. 426.
16- Foucault 1977 [hay versión castellana: Vigilar y castigar, Siglo XXI, México, 1985] popularizó un
supuesto contraste entre el repudio moderno del poder como espectáculo y su centralidad en el
Renacimiento. Ver también Greenblatt 1981. Pero como observa Pye 1984, puede mostrarse que esta
posición subestima el punto hasta el cual, incluso en el Renacimiento, la concepción teatral enfrentaba
ya una más abstracta concepción de la autoridad estatal.
"•Sobre el carácter distintivo de esta concepción del poder público ver Geertz 1980, pp. 121-3.
18 -Ver Lewkenor 1599, p. 42, vertiendo al inglés la expresión de Contarini "spece regia" (1626, p. 56).
" Milton 1980, pp. 426 y429.
20- Hobbes 1996, cap. 10, pp. 63-4 [71-85] y 65 [73-87],
8 0 QUENfriN SKINNER

REFLEXIONES SOBRE LA FORMACION DEL ESTADO Y LA
CONSTRUCCION DE LA SOCIEDAD ARGENTINA 1
OSCAR OSZLAK
Desarrollo Económico, v. 21, N° 84 (enero-marzo 1982)
El propósito del presente trabajo es brindar una interpretación global del proceso de
formación del Estado nacional argentino. Por su extensión, no aspira a ofrecer un
análisis exhaustivo de ese proceso y, por idéntica razón, no se ciñe a una cronología
rigurosa ni pretende informar sobre sucesos históricos puntuales. Constituye más
bien una reflexión general sobre un tema y una experiencia histórica que he
explorado recientemente con mayor detenimiento en otro trabajo (Oszlak, 1981*).
Aunque la historiografía argentina es densa y se dispone de innumerables estudios
que han examinado minuciosamente los acontecimientos más salientes —y los 'senos
salientes— de la vida nacional, así como la trayectoria de sus protagonistas, es escaso
el número de trabajos verdaderamente interpretativos. En este sentido, el estudio de
la formación del Estado argentino no cuenta con una tradición historiográfica que
permita señalar senderos potencialmente fructíferos para una profundización
analítica del tema. Por ello, la perspectiva aquí adoptada no es estrictamente
"histórica"; al menos, no lo es en el sentido convencional de exposición cronológica
de eventos. El énfasis será colocado en el análisis de algunas cuestiones centrales
planteadas por el tema mismo. Correspondientemente, el interés girará en torno a
actores y no a personajes, en torno a procesos y no a sucesos.
ESTATIDAD
La formación del Estado es un aspecto constitutivo del proceso de construcción
social. De un proceso en el cual se van definiendo los diferentes planos y componentes
que estructuran la vida social organizada. En conjunto, estos planos conforman un
.cierto orden cuya especificidad depende de circunstancias históricas complejas.
Elementos tan variados como el desarrollo relativo de las fuerzas productivas, los
recursos naturales disponibles, el tipo de relaciones de producción establecidas, la
estructura de clases resultante o la inserción de la sociedad en la trama de relaciones
económicas internacionales, contribuyen en diverso grado a su conformación.
Sin embargo, este orden social no es simplemente el reflejo o resultado de la
yuxtaposición de elementos que confluyen históricamente y se engarzan de manera
unívoca. Por el contrario, el patrón resultante depende también de los problemas y
desafíos que el propio proceso de construcción social encuentra en su desarrollo
histórico, así como de las posiciones adoptadas y recursos movilizados por los
diferentes actores —incluido el Estado— para resolverlos. Si el determinismo y el
voluntarismo han dominado las interpretaciones sobre estos procesos, se ha debido
en alguna medida a la dificultad de captar este simultáneo y dialéctico juego de
fuerzas entre factores estructurales y superestructurales.
Dentro de este proceso de construcción social, la formación del Estado nacional
supone a la vez la conformación de la instancia política que articula la dominación en
1 2
la sociedad, y la materialización de esa instancia en un conjunto interdependiente de
instituciones que permiten su ejercicio. La existencia del Estado se verificaría
entonces a partir del desarrollo de un conjunto de atributos que definen la
"estadidad" —la condición de "ser Estado"-, es decir, el surgimiento de una
instancia de organización del poder y de ejercicio de la dominación política. El
Estado es, de este modo, relación social y aparato institucional.
Analíticamente, la estadidad supone la adquisición por parte de esta entidad en
formación, de una suerte de propiedades: (1) capacidad de externalizar su poder,
obteniendo reconocimiento corno unidad soberana dentro de un sistema de relacio-
nes interestatales; (2) capacidad de institucionalizar su autoridad, imponiendo una
estructura de relaciones de poder que garantice su monopolio sobre los medios
organizados de coerción; (3) capacidad de diferenciar su control, a través de la
creación de un conjunto funcionalmente diferenciado de instituciones públicas con
reconocida legitimidad para extraer establemente recursos de la sociedad civil, con
cierto grado de profesionalización de sus funcionarios y cierta, medida de control
centralizado sobre- sus variadas actividades; y (4) capacidad de internalizar una
identidad colectiva, mediante la emisión de símbolos que refuerzan sentimientos de
pertenencia y solidaridad social y permiten, en consecuencia, el control ideológico
como mecanismo de dominación (0szlak, 1978).
Conviene aclarar que estos atributos no definen a cualquier tipo de Estado sino a un
Estado nacional La dominación, colonial o el control político de las situaciones
provinciales dentro del propio ámbito local, son formas alternativas de articular la
vida de una comunidad, pero no representan formas de transición hacia una
dominación nacional. En este sentido, el surgimiento del Estado nacional es el
resultado de un proceso de lucha por la redefinición del marco institucional
considerado apropiado para el desenvolvimiento de la vida social organizada. Esto
implica que el Estado nacional surge en relación a una sociedad civil que tampoco ha
adquirido el carácter de sociedad nacional. Este carácter es el resultado de un
proceso de mutuas determinaciones entre ambas esferas.
NACIÓN Y ESTADO
La terna de la estadidad no puede entonces desvincularse de la terna del surgimiento
de la nación, como otro de los aspectos del proceso de construcción social. Del mismo
modo en que la formación del Estado argentino no resultó automáticamente de la
guerra emancipadora, tampoco la nación argentina fue su necesario correlato. Varios
fueron los factores que impidieron la organización nacional una vez roto el vínculo
colonial con España. Al producirse el movimiento revolucionario, el Virreinato del
Río de la Plata se extendía sobre un territorio prácticamente despoblado, cuyos
dispersos habitantes conformaban una población sedentaria dedicada
principalmente a actividades ganaderas y a una agricultura primitiva A pesar de
ello, los pueblos que habitaban ese vasto territorio no se fracturaron de inmediato
luego de la revolución. La estructura política heredada de la colonia y su aparato
burocrático continuaron proporcionando durante un tiempo un elemento aglutinante
básico. Romper con las Provincias Unidas requería tener opciones: ser viable política
y económicamente, tener ventajas comparativas en elegir la autonomía. Paraguay
pronto halló la conveniencia de hacerlo: las rentas originadas en su territorio se la
permitían y el aislamiento lo justificaba. Su posición geográfica no le había creado
 3 4
sólidos vínculos con el resto del territorio virreinal. Aunque en el caso de la Banda
Oriental la separación se debió a un compromiso político, también sus recursos y
estratégica ubicación geográfica hacían posible la secesión. En cambio, fue fortuito
que se autonomizara el Alto Perú (Bolivia), al quedar desmembrado de hecho por
discontinuidad del dominio español durante los críticos años de las guerras de
independencia.
Buenos Aires aspiró desde el mismo momento de la Revolución de Mayo a constituir
un Estado unificado bajo su hegemonía. Si otros intentos separatistas no prosperaron
se debió, especialmente, a la enorme diferencia de fuerzas entre la provincia porteña
y cualquier otra coalición de provincias o proyectos de Estado alternativos. La
Confederación Argentina, constituida luego de la caída de Rosas sin la adhesión de
Buenos Aires, no fue una excepción e ilustra el caso límite: la coalición de todas las
provincias no consiguió imponerse a Buenos Aires.
Estas circunstancias no deben ser interpretadas en el sentido de que ningún otro tipo
de configuración territorial o combinación política hubiera sido posible, lo que si
señalan es una primera diferencia fundamental con otras experiencias de
construcción del Estado, sobre todo las europeas. En contraste con éstas, la expe-
riencia argentina –y en buena medida, la latinoamericana- no se caracteriza por la
necesidad de una determinada unidad política de absorber otras unidades (e.g.
ciudades libres, principados, obispados) que ya ejercían significativos privilegios
soberanos. Los constructores del Estado argentino –fundamentalmente los sectores
dominantes de Buenos Aires–no buscaron formar una unidad política mayor o más
fuerte, sino evitar la disgregación de la existente y producir una transición estable de
un Estado colonial a un Estado nacional. Lejos de guiarse por propósitos de
conquista, aspiraron a extender un movimiento revolucionario local a la totalidad de
las provincias del ex virreinato y a heredar de la colonia el control territorial y
político ejercido por España.
El que estos objetivos comenzaran a materializarse recién medio siglo más tarde abre
nuevos interrogantes. Si, como plantearan Hegel, Hobbbes, Weber y otros, la
"sociedad civil" se constituye a partir de grupos cuya solidaridad depende de la
convergencia de intereses materiales e ideales, ¿qué intereses fundamentales
mantuvieron durante tanto tiempo la unidad formal de la sociedad argentina? Si el
aislamiento y la guerra civil fomentaban la disgregación y tales guerras de inde-
pendencia no conseguirían despertar del todo los sentimientos de pertenencia y
solidaridad que denotaban la existencia de unidades nacionales, ¿por qué no
operaron en toda su potencial consecuencia las tendencias centrífugas? ¿Qué signifi-
cado tuvo la "provincianía" como instancia de articulación de relaciones sociales y a
qué se debió que aisladamente o a través de pactos federativos no pudieron llegar a
constituir Estados autónomos?
Aunque el tema merecería un tratamiento sistemático en futuros trabajos, quisiera
avanzar algunas respuestas preliminares. Indudablemente, la unidad nacional
argentina durante las primeras décadas de vida Independiente se asentó más en
elementos expresivos y simbólicos que en vínculos materiales plenamente
desarrollados. Echeverría (1846) aludía en su Dogma Socialista a la unidad
diplomática externa, a la unidad de glorias, de bandera, de armas; a una unidad
tácita e instintiva que se revelaba al referirse sin mayor reflexión a "República
Argentina", o "territorio argentino", "nación argentina", y no santiagueña,
cordobesa o porteña. Pero a cada uno de esos atributos era posible oponer otros que
contradecían la unidad: prolongados interregnos de aislamiento y absoluta
independencia provincial, pactos de unión interrumpidos, viejas tradiciones
municipales, formas caudillistas de ejercicio de la dominación. Además, el territorio
"nacional" distaba de ser una unidad inseparable. Bien señala Álvarez (1910) que la
Mesopotamia, la Banda Oriental y el Paraguay, flanqueados por ríos, eran
inabordables por tierra desde Buenos Aires; la altiplanicie oponía su barrera de
piedra entre Jujuy y las provincias bolivianas; sobre la llanura desierta, los indios y
las dificultades que planteaban las largas travesías incomunicaban a las pequeñas
ciudades esparcidas por el vasto territorio. También los intereses económicos
regionales eran contradictorios. El Interior, con sus viñas y tejidos, competía con
productos extranjeros que importaba el Litoral. Inclusive el vínculo del idioma no
era tal en varias provincias, donde so preferían los lenguajes indígenas. Tampoco
existía una total homogeneidad étnica, contrariamente a lo que se cree
habitualmente. Eran pocos los descendientes de padre y madre españoles y muchos
los extranjeros y los habitantes de razas negra, india y sus diversas miscegenaciones.
Ni siquiera perduró un andamiaje institucional colonial suficientemente
desarrollado. En otras experiencias latinoamericanas, como en el Brasil, el Perú y
México, este aparato sirvió a la continuidad institucional, compensando en parte los
factores físicos, étnicos o culturales que dificultaban el proceso de integración
nacional. En el Río de la Plata, en cambio, el aparato administrativo colonial no llegó
a desarrollar un eficaz mecanismo centralizado de control territorial. Más aún,
subsistieron en las diversas localidades órganos político-administrativos coloniales
que tendieron a reforzar el marco provincial como ámbito natural para el
desenvolvimiento de las actividades sociales y políticas. No alcanzaron de todos
modos a conformar un verdadero sistema institucional, en tanto su autoridad y
representatividad fueron reiteradamente desnaturalizadas por el caudillismo y la
lucha facciosa. De este modo, así como la provincia fue una creación del proceso
independentista, un sustituto del Estado colonial desaparecido, el caudillismo fue un
sustituto de la democracia asociada al movimiento libertario. Fue la modalidad que
asumió localmente la representación del pueblo, en un pueblo que desconocía la
práctica democrática.
Paradójicamente, el aislamiento y el localismo, en condiciones de precariedad
institucional, magros recursos y población escasa, impidieron el total
fraccionamiento de esas unidades provinciales en Estados nacionales soberanos. De
nuevo, la formalización de un funcionamiento autónomo –que de hecho existía– no
aparejaba mayores ventajas. En cambio, la posibilidad latente de negociar desde una
posición de al menos formal paridad, la constitución de un Estado nacional sobre
bases más permanentes que las ofrecidas por los diversos pactos federativos, resul-
taba siempre más atractiva y conveniente que el horizonte de miseria y atraso que la
gran mayoría de las provincias podía avizorar de persistir el arreglo institucional
vigente. Sobre todo, existiendo plena conciencia de que la superación de ese Estado
de cosas pasaba por establecer alguna forma de vinculación estable al circuito
económico que tenía por eje al puerto de Buenos Aires.
Estas posibilidades se vieron reforzadas en la medida en que la intensificación del
comercio exterior produjo el debilitamiento de algunas economías regionales,
replanteando los términos de su inserción en los primitivos mercados que se estaban
conformando. Esto se vincula, por ejemplo, al surgimiento de nuevos intereses y
sectores de actividad locales, integrados al circuito mercantil-financiero que se
desarrollaba a impulsos del comercio exterior. Por otra parte, el paulatino
 5 6
mejoramiento de las comunicaciones y la consecuente creación de un mercado
interno para ciertas producciones del interior que antes se orientaban hacia los
países limítrofes, también contribuyeron al proceso de lenta homogeneización de los
intereses económicos localizados en las diversas provincias.
Por último, no parece desdeñable como factor coadyuvante a la integración nacional,
la experiencia comparada. Si bien estos pueblos que surgían a la vida independiente
sólo podían mirar a un pasado de sometimiento y vasallaje, contaban en cambio con
el ejemplo de otros países —como los Estados Unido también nacidos de un
movimiento de emancipación, o de las naciones europeas, que lo estaban
completando —en el que se llamaría "siglo de las nacionalidades", un lento proceso
de integración, y a la vez de diferenciación, territorial, social y política. Estos
ejemplos no pasaban desapercibidos para la élite intelectual que asumió el liderazgo
del proceso de organización nacional argentino.
ORDEN Y PROGRESO
Aunque las observaciones precedentes no agotan siquiera la mención de las múltiples
vinculaciones entre el surgimiento del Estado y la cuestión nacional, destacan no
obstante un aspecto que se me ocurre central para nuestro análisis: sólo a partir de la
aparición de condiciones materiales para la estructuración de una economía de
mercado se consolidan las perspectivas de organización nacional; y sólo en presencia
de un potencial mercado nacional —y consecuentes posibilidades de desarrollo de
relaciones de producción capitalistas— se allana el camino para la formación de un
Estado nacional.
En la experiencia argentina, la expansión de la economía exportadora durante la
primera mitad del siglo no se vio interrumpida por las guerras civiles. A partir de la
caída de Rosas, su ritmo se vio fuertemente incrementado corno consecuencia de una
demanda externa que crecía a impulsos de lo que se llamó la segunda revolución
industrial. Las nuevas posibilidades tecnológicas, sumadas a los cambios producidos
en las condiciones políticas internas, crearon oportunidades e intereses cuya
promoción comenzó a movilizar a los agentes económicos, produciendo ajustes y
desplazamientos en las actividades productivas tradicionales. Sin embargo, pese a la
intensa actividad despertada por la apertura de las economías, las posibilidades de
articulación de los factores productivos se vieron prontamente limitadas por diversos
obstáculos: la dispersión y el aislamiento de los mercados regionales, la escasez de
población. la precariedad de los medios de comunicación y transporte, la anarquía en
los medios de pago y en la regulación de las transacciones, la inexistencia de un mer-
cado financiero, las dificultades para expandir la frontera territorial incorporando
nuevas tierras a la actividad productiva. Pero sobre todo, por la ausencia de
garantías sobre la propiedad, la estabilidad de la actividad productiva y hasta la
propia vida —derivadas de la continuidad de la guerra civil y las incursiones
indígenas— que oponían escollos prácticamente insalvables a la iniciativa privada.
La distancia entre el progreso indefinido” que los observadores de la época
anticipaban como meta de la evolución social, y la realidad del atraso y el caos, era
la distancia entre la constitución formal de la nación y la efectiva existencia de un
Estado nacional. Recorrer esa distancia, salvar la brecha, implicaba regularizar el
funcionamiento de la sociedad de acuerdo con parámetros dictados por las exigencias
del sistema productivo que encarnaba la idea de Progreso.
Es importante observar que en la intención de os hombres de la organización
nacional, "regularizar" —o, en sus términos, "regenerar"— no significaba restituir
a la sociedad determinadas pautas de relación y convivencia a ni regresar a un
"orden" habitual momentáneamente disuelto por los enfrentamientos civiles, sino
imponer un nuevo marco de organización y funcionamiento social, coherentes con el
perfil que iban adquiriendo el sistema productivo y las relaciones de dominación.
Roto el orden colonial, el proceso emancipador había desatado fuerzas centrifugas
que desarticulaban una sociedad que pretendía ser nación, sin que las diversas
fórmulas ensayadas hubieran conseguido establecer un nuevo orden. Por eso, el
orden se erigía en la agenda de problemas c de la sociedad argentina como cuestión
dominante. Resuelta ésta, podrían encarrilarse con mayor dedicación y recursos los
desafíos del progreso. Encontrar la mejor forma de organización social --diría
Fragueiro (1950) — constituye el problema de fondo; resuelto éste, "la carrera del
progreso" se efectuará "al paso del vapor y de la electricidad". El "orden" aparecía
así como la condición de posibilidad del "progreso ", como el marco dentro de las
cual, librada a su propia dinámica, la sociedad encontraría sin grandes obstáculos el
modo de desarrollar s sus fuerzas productivas. Pero a su vez, el "progreso" se
constituía en condición de legitimidad del "orden".
Por definición, entonces, el "orden" excluía a todos aquellos elementos que
pudieran obstaculizar el progreso, el avance de la civilización, fueran éstos indios o
montoneras. Estas "rémoras" que dificultaban el "progreso" eran todavía en 1862
vestigios de una sociedad c cuyos parámetros se pretendía transformar. Por eso, el”
orden" también contendría una implícita definición de ciudadanía, no tanto en el
sentido de quienes eran reconocidos como integrantes de una comunidad política,
sino más bien de quienes eran considerados legítimos miembros de la nueva
sociedad, es decir, de quienes tenían cabida en la nueva trama de relaciones sociales.
El "orden" también tenía proyección relaciones externas. Su instauración permitiría
obtener la confianza del extranjero en la estabilidad del país y sus instituciones. Con
ello se atraerían capitales e inmigrantes, dos factores de la producción sin cuyo
concurso toda perspectiva de progreso resultaba virtualmente nula. Hasta entonces
no se registraba un flujo significativo de capital extranjero y la corriente
inmigratoria no había sido objeto de una deliberada política gubernamental.
Pero lo más importante para nuestro análisis es que la instauración del "orden",
además de producir una profunda reconstitución de la sociedad, significaba dar vida
real a un Estado nacional cuya existencia, hasta entonces, no se evidenciaba mucho
más allá de un texto constitucional. El desorden y sus diferentes manifestaciones
(enfrentamiento armado, caos jurídico, precariedad institucional, imprevisibilidad en
las transacciones) expresaban precisamente la inexistencia de una instancia
articuladora de la sociedad civil que, en las la nuevas condiciones históricas, sólo
podía estar encarnada en el Estado. Luego de cinco décadas de guerras civiles, los
atributos del Estado argentino, el conjunto de propiedades que le acordaban como
tal, sólo tenían vigencia en la letra de la ley. De hecho, La Confederación Argentina
compartía con Buenos Aires el reconocimiento externo de su soberanía política A su
vez, el control institucionalizado sobre los medios de coerción era compartido por los
catorce gobiernos provinciales, que se reservaban celosamente este atributo de
dominación. A esta dispersión de la autoridad se contraponía la inexistencia o
precariedad de un aparato administrativo y jurídico con alcances nacionales, otra de
las formas en que se materializa la existencia de un Estado nacional. Bajo tales
condiciones. Tampoco podía esperarse que el Estado confederado desarrollara la
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capacidad de generar símbolos reforzadores de sentimientos de pertenencia y solida-
ridad social, esencial mecanismo ideológico de dominación.
Cada una de estas propiedades remite a la existencia de un "orden" en los diferentes
planos de la vida social organizada. Soberanía externa in disputada, autoridad
institucionalizada en todo el ámbito territorial, respaldada por el control monopólico
de la coerción; diferenciación e integración del aparato institucional y centralización
jurídico-legislativa; creación simbólica de consenso como fundamento legitimador de
la supremacía del Estado sobre toda otra instancia de poder alter-nativo; tales los
senderos a recorrer, las cuestiones a resolver, en el simultáneo proceso de "ordenar '
la sociedad y llenar de contenido a los atributos del Estado.
DOMINIUM
El triunfa de Pavón, que confirmó la hegemonía de Buenos Aires sobre el resto del
territorio argentino, allanó —a partir de 1862— el camino para la definitiva
organización del Estado nacional. Sobre la base de una inestable coalición y a partir
de los recursos y organismos de La provincia porteña, el gobierno surgido de Pavón
comenzó a desplegar un amplio abanico de actividades que. poco a poco afianzarían
el dominio institucional del Estado.
Desde un punto de vista analítico, la existencia y desarrollo de estas instituciones
nacionales pueden ser observados coma resultado de un proceso de "expropiación"
social. Es decir, su aleación y expansión implican la conversión de intereses comunes
de la sociedad civil en objeto de interés general y, por lo tanto, en objeto de la acción
de ese Estado en formación. A medida que ello ocurre, la sociedad existente va
perdiendo competencias, ámbitos de actuación, en los que hasta entonces había
resuelto —a través de diferentes instancias y mecanismos—las cuestiones que
requieren decisiones colectivas de la comunidad. 0 sea, el Estado subroga --
transformándolos en "públicos" y "generales"— intereses y funciones propios de los
particulares, de las instituciones intermedias (como la Iglesia) o de los gobiernos
locales. En ese mismo proceso, la sociedad va alterando sus referentes institucionales
y el marco habitual para el desarrollo de la actividad social.
Esta enajenación de facultades por el Estado en ciernes adopta diversas modalidades.
En parte, consiste en adquirir el monopolio de ciertas formas de intervención social
reservadas a la jurisdicción de los gobiernos locales. En parte, también, en una
invasión por el Estado nacional de ámbitos de acción propios de los "particulares".
En parte, finalmente, en la delimitación de nuevos ámbitos operativos que ningún
otro sector de la sociedad está en condiciones de atender, sea por la naturaleza de la
actividad o la magnitud de los recursos Involucrados. Esta última modalidad no
implica estrictamente una expropiación funcional, sino más bien la apertura de
nuevos espacios de actuación que hace posible, por su formidable concentración de
poder y recursos materiales, la existencia de un Estado nacional Esta existencia,
entonces, (1) exige replantear los arreglos institucionales vigentes desplazando el
marco de referencia de la actividad social de un ámbito local-privado a un ámbito
nacional-público; y (2) crea la posibilidad de resolver, mediante novedosa formas de
intervención, algunos de los desafíos que plantea el paralelo desarrollo de la
sociedad..
En la experiencia argentina, el Estado nacional surgido de Pavón no adquirió
automáticamente sus atributos, como consecuencia del triunfo militar, sino que debió
luchar por constituir un dominio en los diversos planos en que se verificaba su
existencia. Al disolverse la Confederación Argentina, se retornó de hecho al arreglo.
institucional vigente antes de su creación. Con excepción de las relaciones exteriores,
confiadas al gobierno provisional de Mitre, la resolución de los asuntos "públicos"
siguió en manos de los gobiernos provinciales y de a algunas instituciones civiles
como la Iglesia o ciertas asociaciones voluntarias. Aun cuando la constitución
nacional, vigente desde hacía una década, continuó proporcionando un esquema
institucional y normativo imprescindible para la organización del Estado nacional,
su desagregación e implementación estaban todavía pendientes. Ello suponía
materializar en acción lo que hasta entonces era poco más que una formal
declaración de intenciones.
Sin duda, la transferencia —forzada o no— de funciones ejercidas de hecho por las
provincias, concentró los mayores esfuerzos del gobierno nacional, que fueron
dirigidos especialmente a la formación de un ejército y una aparato recaudador
verdaderamente nacionales. Grandes fueron también los obstáculos hallados en la
creación de otras instituciones destinadas a normativizar y/o ejercer control sobre
las demás áreas que el gobierno nacional comenzaba a r reivindicar como objeto de
su exclusivo monopolio (v.g. emisión de moneda, administración de justicia de última
instancia, nacionalización de la banca). Otras veces, en cambio, las provincias
cederían prestamente la iniciativa, como en el caso de los esfuerzos por extender la
frontera con el indio o la construcción de las grandes obras de infraestructura en
todo el país.
Establecer su dominio también suponía para el gobierno nacional apropiar ciertos
instrumentos de regulación social hasta entonces impuestos s por la tradición,
legados por la colonia o asumidos por instituciones como la iglesia. Su centralización
en el Estado permitía aumentar el grado de previsibilidad en las transacciones,
uniformar ciertas prácticas, acabar con la improvisación, crear nuevas pautas
De interacción social. A diferencia de la apropiación de áreas funcionales bajo
control provincial; no había en estos casos una clave lógica de sustitución. La
variedad de ámbitos operativos en los que el gobierno nacional comenzó a reclamar
jurisdicción señalan más bien un alerta pragmatismo, muchas veces reñido con la
filosofía antiintervencionista del liberalismo que inspiraba su acción en otros
terrenos. Este avance sobre la sociedad civil tuvo probablemente su más importante
manifestación en la tarea de codificación de fondo.
A veces, la apropiación funcional implicó la invasión de fueros ancestrales. Por
ejemplo, cuando años más tarde el Estado tomó a su carga el registro de las personas,
la celebración del matrimonio civil o la administración de cementerios, funciones
tradicionalmente asumidas por la iglesia. Otras veces, supuso la incursión en ciertos
campos combinando su acción con la de los gobiernos provinciales y la de los
particulares. El ejemplo que mejor ilustra esta modalidad es la educación, área en la
que el gobierno nacional tenía una creciente participación y se reservaría
prerrogativas de superintendencia y legislación general El caso de los ferrocarriles
también. representa: un típico campo de incursión compartida con las provincias y el
sector privado —incluso bajo la forma de lo que hoy llamaríamos joint ventures.
Mencionemos, además, las áreas de colonización, negocios bancarios y construcción
de obras públicas como otros tantos ejemplos de esta modalidad. A menudo el
gobierno nacional utilizó la fórmula de concesión —con o sin garantía— para la
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ejecución de las obras o la prestación de los servidos, contribuyendo a la formación
de una clase social de contratistas y socios del Estado frecuentemente implantada
además en otros sectores de la producción y la intermediación.
Finalmente, el mismo desarrollo de las actividades productivas, la mayor
complejidad de las relaciones sociales, el rápido adelanto tecnológico, entre otros
factores; fueron creando nuevas necesidades regulatorias y nuevos servicios que el
gobierno nacional comenzó a promover y tomar a su cargo. En esta categoría se
inscriben actividades tan variadas como la organización del servicio de correos y
telégrafos, promoción de la inmigración, la delimitación y destino de las tierras
públicas, la exploración geológica y minera, el control sanitario, la formación de
docentes y el registro estadístico del comercio y la navegación.
En general, las actividades hasta ahora mencionadas fueron apropiadas por el
Estado sustituyendo en su ejecución a otros agentes sociales. Esta sustitución, casi
siempre imperativa, implicaba una transferencia y concentración de ámbitos
funcionales cuyo control representaría, a la vez, una fuente de legitimación y de
poder. Asumiendo la responsabilidad de imponer un orden coherente con las nece-
sidades de acumulación, el Estado comenzaba a hallar espacio institucional y a
reforzar los atributos que lo definían coma sistema de dominación. Las otras
instancias articuladoras de la actividad social cedían terreno y se subordinaban a
nuevas modalidades de relación que lentamente se incorporaban a la conciencia
ordinaria de los individuos y a la rutina de las instituciones.
PENETRACIÓN ESTATAL
Si bien la apropiación y creación de ámbitos operativos comenzó a llenar de
contenido la formal existencia del Estado, también dio vida a una nueva instancia
que sacudía en sus raíces formas tradicionales de organización social y ejercicio del
poder política. Por eso, luego de la instauración del gobierno de Mitre, las reacciones
del interior no tardaron en producirse. Fundamentalmente, se manifestaron en
pronunciamientos de jefes políticos dispuestos a cambiar situaciones provinciales
adictas, o contrarias al nuevo régimen, así como en la continuidad de prácticas
autónomas lesivas para el poder .central.
A pesar de que el movimiento iniciado en Buenos Aires contaba con aliados de causa
en el Interior, Fue la rápida movilización de su ejército el argumento más
contundente para "ganar la adhesión" de las provincias y eliminar los focos de
contestación armada. La centralización del poder y los recursos resultaban insufi-
cientes. Para ser efectiva, debía ir acompañada por una descentralización del control,
es decir, por una "presencia" institucional permanente que fuera anticipando y
disolviendo rebeliones interiores y afirmando la suprema autoridad del Estado
nacional.
Sin embargo, esta presencia no podía ser sólo coactiva. Los largos años de guerra
civil habían demostrado la viabilidad de verlos experimentos de creación del Estado,
fundados en la fuerza de las armas o en efímeros pactos que cambiantes
circunstancias se encargaban rápidamente de desvirtuar. Si bien durante la guerra
de independencia la organización del Estado nacional había tenido un claro sentido
político, las luchas recientes habían puesto de relieve el inocultable contenido
económico que había adquirido esa empresa. Por eso, la legitimidad del Estado
asumía ahora un carácter diferente. Si la represión —su faz coercitiva--aparecía
como condición necesaria para lograr el monopolio de la violencia y el control
territorial, la creación de bases consensuales de dominación aparecía también como
atributo esencial de la "estatidad". Ello suponía no solamente la constitución de una
alianza, política estable, sino además una presencia: articuladora —material e
ideológica que soldara relaciones sociales y afianzara los vínculos de la nacionalidad.
De aquí el carácter multifacético que, debía asumir la presencia estatal y la variedad
de formas de penetración que la harían posible.
A pesar de ser aspectos de un proceso único, las diversas modalidades. con que se
manifiesto, esta penetración podrían ser objeto de una categorización analítica. Una
primera modalidad, .que llamaré represiva, supuso la organización de una tuerza
militar unificada y distribuida territorialmente, con el objeto de prevenir y sofocar
todo intento de alteración del orden impuesto por el Estado nacional. Una segunda,
que denominaré cooptativa, incluyó la captación de e apoyos entre los sectores
dominantes y gobiernos del interior, a través de la formación de alianzas y
coaliciones basadas en compromisos y prestaciones recíprocas. Una tercera, que
designaré como material, presupuso diversas formas de avance del Estado nacional,
a través de la localización en territorio provincial de o obras, servicios y regulaciones
indispensables para su progreso económico. Una cuarta y última, que llamaré
ideológica, consistió en la creciente capacidad de creación y difusión de valores,
conocimientos y símbolos reforzadores de sentimientos de nacionalidad que tendían
a legitimar el sistema de dominación establecido. Cabe advertir, sin embargo, que
tratándose de categorías analíticas excluyentes, su examen separado no debe hacer
perder de vista la simultaneidad y compleja imbricación con que se manifestaron en
la experiencia histórica concreta.
La penetración represiva implica la aplicación de violencia física o amenaza de
coerción, tendientes a lograr el e acatamiento a la voluntad de quien la ejerce y a
suprimir toda eventual resistencia a su autoridad. El mantenimiento del orden social
se sustenta aquí en el control de la violencia, a diferencia de lo que ocurre con las
otras formas de penetración, en que el orden se conforma y reproduce a partir de
contraprestaciones o beneficios que crean vínculos de solidaridad
entre las partes que concurren a la relación., consolidando intereses comunes y
subsidios de posibles alianzas. Es decir, tanto la penetración material como la
cooptativa o la ideológica tienen un fundamento consensual, aun cuando apelan a
distintos referentes: el interés material, el afán de poder o la convicción ideológica,
fuerzas que movilizaran el consenso facilitando una creciente presencia articuladora
del Estado.
En loa críticos años de la organización nacional argentina, estas modalidades de
penetración se manifestaron a través de muy diversos mecanismos. Pese al carácter
fundamentalmente represivo que asumió la intervención estatal durante las dos
primeras décadas que siguieron a Pavón, también se ensayaron con variado éxito
mecanismos de penetración más consensuales, que fueron configurando los atributos
no coercitivos de la “estatidad". La penetración material constituyó una modalidad
de control social basada en la capacidad de crear, atraer, transformar, promover y,
en última instancia, ensamblar, los diferentes factores de la producción, regulando
sus relaciones. Desde el punto de :vista de la acción estatal, esto supuso la provisión
de medios financieros y técnicos para la ejecución de obras de infraestructura o el
suministro de servicios; el dictado de reglamentos que introdujeran regularidad y
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previsibilidad en las relaciones de producción e intercambio; la concesión de bene-
ficios y privilegios para el desarrollo de actividades lucrativas por parte de empre-
sarios privados; y el acuerdo de garantías —tanto a empresarios como a usuarios-
sobre la rentabilidad de los negocios emprendidos con el patrocinio estatal, !a
ejecución de las obras y la efectiva prestación de los servicios.
Mediante la cooptación, el Estado nacional intentó ganar aliados entre fracciones
burguesas del Interior y gobiernos provinciales, a través de la promesa cierta o
efectiva concesión de diversos tipos de beneficios conducentes a incorporar nuevos
sectores a la coalición dominante. Por ejemplo, el selectivo empleo de subsidios, el
nepotismo en la designación de cargos públicos nacionales, o la intervención federal
dirigida a Instalar o reponer en el gobierno de las provincias a aliados de causa de los
sectores que ejercían el control del gobierno nacional*, fueron algunos de los
mecanismos de cooptación empleados2.
Conviene señalar no obstante un rasgo que vinculaba a los diferentes modos de
penetración. En tanto los beneficios y contraprestaciones se dirigieron a ciertos
sectores de la sociedad, con exclusión de otros, implicaron a menudo privilegios que
por oposición relegaban a estos últimos a una existencia económica, cultural o
políticamente marginal. Por eso la represión y las formas más consensuales de
penetración fueron procesos simultáneos y recíprocamente dependientes: ganar
aliados dio lugar muchas veces a ganar también enemigos, y el "progreso" en el que
se enrolaron los unos exigió el "orden" que debió imponerse sobre los otros. De esta
manera, mecanismos como la intervención federal a las provincias pueden
considerarse a la vez, como una modalidad de penetración represiva y como un
medio de ganar la adhesión y afianzar las bases de poder de sectores aliados dentro
del propio territorio provincial.
Por último, la penetración ideológica revistió .la represión desnuda o los intereses
individuales de un barniz legitimante, tendiente a convertir la dominación en
hegemonía, el beneficio particular en interés general. La ideología sirvió como
mecanismo de interpelación y constitución de sujetos sociales que, en medio de una
situación de caos institucional y transformación de la estructura económica, debían,
reubicarse dentro de la nueva trama de relaciones que se estaba conformando. Desde
esta perspectiva, la acción del Estado se dirigió a instituir pautas educacionales
congruentes con el nuevo esquema de organización social; establecer el imperio de la
ley" y sacralizar una concepción de la justicia que fijaba minuciosamente las
posibilidades y límites de la acción individual; secularizar prácticas sociales
inveteradas que representaban sentaban serios obstáculos para la vigencia de
instituciones liberales "progresistas"; desarrollar un discurso político que justificara
el funcionamiento de una democracia restrictiva, contradictoria con el liberalismo
impuesto en el piano de las relaciones de producción; instituir, en fin, creencias,
valores y normas de conducta coherentes con un nuevo patrón de relaciones sociales
y un nuevo esquema de dominación.
Al margen de su impacto específico, estas diferentes modalidades de penetración
tenderían a producir diversas consecuencias. En el plano social, la creciente
apropiación por el Estado de nuevos ámbitos operativos y su activo involucramiento
en la resolución de los distintos aspectos problemáticos de las dos cuestiones centrales
—orden y progreso— que dominaban la agenda de la sociedad argentina. En lo que
se refiere al propio Estado, cada una de las formas de penetración se expresaría en
cristalizaciones institucionales, es decir, en normas y organizaciones burocráticas que
12
regularían. y ejecutarían las actividades contempladas en los distintos ámbitos
operativos. El Estado nacional se convirtió en el núcleo irradiador de medios de
comunicación, regulación y articulación social, cuya difusión tentacular facilitaría las
transacciones económicas, la movilidad e instalación de la fuerza de trabajo, el
desplazamiento de las fuerzas represivas y la internalización de una conciencia
nacional.
Estos correlatos institucionales de la penetración estatal serían, de esta manera,
momentos en el proceso de la adquisición de los atributos de la estatidad. Al
producir la descentralización del, control constituirían, en esta etapa inicial; una -
condición inseparable de la descentralización del poder.
RESISTENCIAS
Como la interpretación un tanto exitista de los avances del Estado sobre la sociedad
puede sugerir un desarrollo lineal poco fiel a los hechos, quisiera dedicar algún
espacio a las resistencias halladas en este proceso formativo. Retrotrayéndonos por
un momento al movimiento de emancipación nacional, podemos observar que si bien
la oposición de los españoles en el terreno militar fue doblegada en un término
relativamente breve, los líderes revolucionarios porteños muy pronto debieron
experimentar la resistencia de sectores sociales sometidos a levas, expropiaciones o
contribuciones diversas; de autoridades locales no resignadas a perder o compartir
su poder; y de aspirantes rivales a monopolizar r la soberanía del Estado. En general,
las provincias interiores se mostraron indiferentes —y hasta hostiles— a los intentos
de Buenos Aires por dar un alcance nacional al movimiento revolucionario. Los
sectores dominantes porteños no ofrecieron inicialmente --quizás no estaban en a
condiciones de hacerlo— compensaciones o ventajas suficientes a las clases
dominantes del Interior como para que éstas aceptaran incondicionalmente el
liderazgo y las bases sobre las que aquéllos pretendían organizar el Estado nacional.
EI largo periodo anárquico creo la ilusión de un empate entre Buenos Aires y e el
interior que estaba lejos de describir la real relación de fuerzas que se desarrollaba a
la sombra del aislamiento "federalista". De hecho, Buenos Aires prosperaba mucho
más aceleradamente que el resto del país.
A la caída de Rosas, el conflicto latente se hizo explícito. El Litoral, con el apoyo del
Interior, intentó asumir el liderazgo del proceso de organización nacional en
circunstancias en que Buenos Aires no había resignado sus pretensiones hege-
mónicas. El conflicto asumió la forma de un enfrentamiento entre unidades políticas
(Vg. la Confederación Argentina y el Estado de Buenos Aires) territorialmente
delimitadas, cuando en realidad constituía el choque de dos concepciones diferentes
sobre el modo de organizar políticamente una nación; pero especialmente, sobre las
consecuencias económicas y sociales derivadas de imponer fórmulas políticas
alternativas.
El triunfo de Buenos Aires abrió otras líneas de conflicto. A los que resistían desde
mucho antes (Vg. _por una parte, los indios; por otra, los caudillos del Interior que
veían sus posiciones amenazadas en el propio ámbito local por los aliados
provinciales de la causa porteña) empezaron a agregarse fracciones de las clases
dominantes de Buenos Aires, para las cuales la existencia de un Estado nacional
 13
comenzaba a crear contradicciones y enfrentamientos en una instancia institucional
que no controlaban plenamente. Esto se vincula con el tema de la "autonomía
relativa" del Estado, e invita a hacer alguna reflexión sobre las posibles razones de
estas contradicciones.
En primer lugar, si bien es difícil establecer distinciones claras entre los sectores
sociales que tenían acceso a —y en definitiva controlaban— los gobiernos nacional y
provincial de Buenos Aires, es evidente que a través del Congreso o del propio
Poder Ejecutivo, un importante número de legisladores y funcionarios oriundos del
Interior comenzó a sostener, frente a cuestiones en debate, posiciones no siempre
favorables a los intereses porteños Esta actitud, de la que a veces participaban
genuinos representantes de Buenos Aires con responsabilidades ejecutivas en el
gobierno nacional, se vio reforzada por la necesidad de este último de extender sus
bases sociales de apoyo ganando la adhesión de sectores dominantes del Interior. Sin
su concurso, resultaba difícil asegurar la sucesión del régimen, ya que aún no se
había logrado consolidar un firme pacto de dominación manifestado a través de una
fórmula política consensualmente aceptada, en tanto que la representación del
Interior en el Senado le otorgaba mayoría suficiente para desbaratar proyectos e
iniciativas claramente opuestas a sus intereses.
En segundo lugar, buena parte de las posiciones de poder fueron ocupadas por
miembros de una casta político-militar, un verdadero patriciado burocrático, que a
pesar de sus lazos de parentesco y amistad con integrantes de los sectores
terratenientes y mercantiles, no se manifestaron dispuestos s satisfacer pasivamente
todas sus reivindicaciones y demandas. Es decir, aunque la política oficial no dejó de
estar sesgada hacia los intereses porteños, ello no significó un compromiso
incondicional con los mismos. Es probable que esta actitud estuviera vinculada con la
lógica de reproducción del propio Estado. No hay que olvidar que las exigencias de
financiamiento y expansión de las actividades estatales resultaban a menudo
contradictorias con los intereses de la incipiente burguesía porteña, por lo que
muchas de las iniciativas del gobierno nacional (Vg. leyes de tierras, nacionalización
del Banco de la Provincia de Buenos Aires, federalización de la Capital, tributación
sobre el comercio exterior) lo enfrentaban a ese sector. Englobar estas complejas
situaciones en la noción de "autonomía relativa del Estado", no parece aportar
demasiado a la tarea de conceptualización sobre la relación entre clases dominantes
y Estado.
Quizás corresponda también decir algo acerca de las resistencias sociales que no
existieron en la experiencia argentina, a diferencia de otros procesos de formación de
Estados nacionales en los que diversas formas de rebeliones tributarias, alzamientos
campesinos, protestas obreras o enfrentamientos étnicos y religiosos, se constituyeron
en obstáculo. La gran concentración de la propiedad fundiaria, la ausencia de un
extendido sector campesino, el poder ejercido por los grandes propietarios y la
temprana y peculiar inserción del país en el mercado mundial —que convirtió a los
impuestos sobre el comercio exterior en la principal fuente de recursos del Estado—,
permitieron reducir la presión tributaria directa sobre el capital, trasladando el
mayor peso de la imposición sobre los sectores populares. La dispersión, reducido
tamaño y escasa organización de los sectores obreros y campesinos impidieron —al
menos hasta fines de siglo— el surgimiento de movimientos contestatarios de
importancia. El pueblo, disgregado, analfabeto, férreamente dominado como
productor y guerrero, sistemáticamente privado de derechos cívicos, no se alzó.
Sirvió más bien como instrumento —apasionado o indiferente— de jefes
14
ocasionales3.
Pero no fue sólo la escasa educación o el Estado de guerra casi permanente lo que
facilitó el control de las clases subalternas y explica la falta de movilización popular.
Las características que asumió la explotación agrícola-ganadera, los altos
rendimientos, la feracidad y bajo precio de la tierra, la imposibilidad o dificultad de
exportar cereales —debido a los altos fletes— o carne —por razones tecnológicas—
permitió que las clases populares tuvieran acceso a una alimentación barata y
abundante, aun en condiciones de vida semibárbara.
Durante bastante tiempo, los bienes primarios exportables fueron otros (ge. cuero),
lanas y, en menor medida, tasajo) y transcurrieron muchos años antes de que lo que
ahora llamamos "bienes salario" (ge. carne y trigo) se convirtieran en el origen de
algunas de las contradicciones centrales de la economía y la política argentinas.
ESTADO Y CLASES
El análisis precedente pone de manifiesto otra arista poco estudiada del proceso de
formación estatal: la vinculación entre este proceso y la constitución de clases
sociales. La historiografía argentina aún carece de una adecuada caracterización de
la estructura de clases--particularmente, de la clase dominante— y su evolución a
través del extenso periodo que demandó la consolidación del Estado nacional*. Sin
mayor pretensión que aportar algunas reflexiones a esta importante temática,
quisiera destacar dos aspectos diferentes, aunque íntimamente relacionados entre si:
(1) la composición y transformación de la clase dominante; y (2) el papel del Estado
en la estructuración de clases sociales.
Con relación al primer aspecto, Gaetano Mosca (1939), en su celebre La clase
gobernante, sostenía que en sociedades primitivas, que se hallan todavía en etapas
tempranas de organización, el valor militar es la cualidad que más rápidamente abre
acceso a la clase política o clase gobernante. Esta observación es particularmente
aplicable, según este autor, a pueblos que recién entraron en la etapa agraria y han
alcanzado un cierto grado de civilización; allí, la clase militar es la clase gobernante.
Pero a medida que avanza la "civilización del progreso" y aumenta la renta del suelo
—con el correlativo incremento de la producción y el consumo— la riqueza, y no ya
el valor militar, pasa a ser el rasgo característico de la clase gobernante: los ricos en
lugar de los bravos son los que mandan.
Aunque esta observación no deja de ser pertinente para la experiencia argentina, la
tajante dicotomía que propone requiere, en este caso, ser matizada. Históricamente,
la clase dominante argentina se constituyó y reconstituyó a partir de miembros de
diversos y cambiantes sectores de actividad. Durante la etapa de las guerras de la
independencia, fue visible –tal como lo señala la proposición general de Mosca— el
liderazgo ejercido por la casta militar, en los esfuerzos de centralización del poder.
Sin embargo, los comerciantes criollos también tuvieron un papel destacable dentro
del cambiante escenario político de esos años. Tampoco fue desdeñable la influencia
de los hacendados, de los intelectuales (o elite letrada, como prefiere llamarlos
Halperin), aunque su gravitación crecería en las décadas siguientes4.
La terminación de las guerras de emancipación nacional redujo la significación del
mérito militar y el comando de efectivos como base de poder. Guerreros desocupados
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y en disponibilidad la enrolaron en uno u otro bando durante la larga etapa de lucha
facciosa, desdibujándose el papel de los militares como presencia corporativa dentro
de la clase dominante. A la vez, con la lenta aunque creciente diferenciación de la
sociedad, fueron surgiendo grupos (e.g. comerciantes, saladeristas, laneros) cuyo
poder económico llevó a muchas de sus miembros a ejercer influencia o asumir un
papel protagónico en la escena política local y nacional. En una etapa más avanzada
del proceso de organización nacional comenzaría a producirse una Implantación de
estos grupos económicos en múltiples sectores de actividad, le cual —desde el punto
de vista de nuestra análisis— dificulta una caracterización en términos convencio-
nales.
Hacia 1862, momento crucial en el proceso constitutivo del Estado argentino, la
alianza política que asumió el liderazgo de la organización nacional fue una compleja
coalición que cortaba a través de regiones, "partidos", clases, actividades y hasta
familias. El centro de la escena política fue ocupado por diversas fraccionen de una
burguesía en formación, implantada fundamentalmente en las actividades
mercantiles y agroexportadoras que conformaban la todavía rústica aunque pujante
economía bonaerense. A este núcleo se vinculaban (1) por origen social, un nutrido y
heterogéneo grupo de intelectuales y guerreros que por su control del aparato
institucional —burocrático y militar— de la provincia porteña, constituía una
auténtica clase política, y (2) por lazos comerciales, diversas fracciones burguesas del
litoral fluvial y el Interior, cuyos intereses resultaban crecientemente promovidos a
través de esta asociación. Sin embargo, al integrar en sus filas sectores sociales tan
variados, distaba mucho de ser una coalición fuerte o estable. Sus latentes
diferencias, que pronto comenzarían a manifestarse, determinaron que el liderazgo
inicial de Buenos Aires se diluyera en un complejo proceso de recomposición de la
coalición dominante, cuyos rasgos esenciales serían el descrédito y posterior crisis de
su núcleo liberal nacionalista y el ensanchamiento de sus bases sociales a través de la
gradual incorporación de las burguesías regionales. Transcurrirían todavía dieciocho
anos hasta que se consolidara un "pacto de dominación" relativamente estable. A lo
largo de este período, la existencia de un Estado nacional no sólo contribuiría a
transformar la composición de la clase dominante (e.g. a través de las diversas
modalidades de penetración ya analizadas), sino también a transformar la propia
estructura social.
Esto nos lleva al segundo aspecto que quería destacar. Frente a una estructura social
de las características descriptas y a una clase dominante cuyas contradicciones
abrían espacio a la progresiva diferenciación y autonomía del aparato Institucional
del Estado, cabe preguntar de qué modo se relacionaron los procesos constitutivos de
la estructura social y del Estado. En otras palabras, estoy planteando el problema
del rol del Estado en la construcción de la sociedad y el desarrollo del capitalismo
argentinos.
No es fácil ponerse de acuerdo sobre el tipo de indicadores que permitirían "medir"
—o evaluar- el peso de la intervención estatal en estos procesos. No es difícil, en
cambio, perderse en el laberinto de las múltiples formas de intervención a través de
las cuales el Estado moldea a la sociedad. En última instancia, quizás, la esencia de
estas "intervenciones" consiste en la articulación y garantía de reproducción de
relaciones sociales capitalistas (Cfr. O'Donnell, 1977). En este sentido, la evaluación
del papel del Estado en la formación de sectores económicos y sociales exige
considerar aspectos eminentemente cualitativos: la apertura de oportunidades de
explotación económica, la creación de valor, la provisión de insumos críticos para el
16
perfeccionamiento de la relación capitalista o la garantía, material o jurídica, de que
esta relación se reproducirá. Además de su impacto específico, estos mecanismos
contribuyeron sin duda a la configuración de la estructura social argentina.
Por ejemplo, la construcción de ferrocarriles y otras obras de infraestructura física
con el patrocinio y/o la garantía estatal, permitieron dinamizar los circuitos de
producción y circulación, abrieron nuevas oportunidades de actividad económica,
generando a la vez una intensa valorización de tierras y propiedades. ¿Cómo medir
este impacto sobre la creación de una clase terrateniente y propietaria? Tampoco
resulta fácil cuantificar el peso que tuvo en el desarrollo de las relaciones de
producción la provisión de insumos críticos por parte del Estado.
Poner en producción la pampa húmeda y establecer vínculos neocoloniales con el
exterior erigía conquistar extensos territorios en poder de los indígenas, distribuir la
tierra, atraer y afincar a la fuerza de trabajo Inmigrante, obtener y facilitar los
capitales necesarios para la producción y la circulación. La relación social capitalista
podía perfeccionarse en tanto estos insumos se hallaran disponibles, su articulación
fuera facilitada y la reproducción de la relación fuera garantizada.
Como hemos visto, estas diversas formas de intervención del Estado contribuyeron a
la configuración estructural de la sociedad argentina. Subsidiando a las provincias, el
Estado promovió la formación de un importante sector de profesionales y burócratas
provinciales, a cargo de actividades docentes, legales, administrativas y religiosas.
Mediante la contratación directa y/o la garantía de las inversiones, contribuyó a
conformar un estrato de contratistas del Estado dedicados a la construcción de
caminos, puentes, diques, o a la prestación de servicios de transporte, postas,
mensajerías, mensura de tierras, etc. A través de la creación y afianzamiento de un
ejército nacional, favoreció el proceso de institucionalización de las fuerzas armadas,
componente esencial en cualquier pacto de dominación. Abriendo nuevas
oportunidades económicas a través de la conquista de nuevas tierras, su delimitación,
mensura y adjudicación; la atracción y garantía del capital extranjero; la promoción
de le inmigración y el establecimiento de colonias crearon condiciones propicias para
el desarrollo y homogeneización
REFLEXIONES FINALES
La brevedad del presente texto no ha permitido más que plantear algunas cuestiones
fundamentales vinculadas al tema de la formación histórica del Estado argentino.
Naturalmente, el tema admite otras perspectivas, otras categorías analíticas, otros
datos, cifras y hechos anecdóticos. Pero más allá de los enfoques variables e
información, quedan las preguntas. Aquellas que justifican el abordaje de un tema y
permiten evaluar si el conocimiento se ha enriquecido por una interpretación
plausible que satisface nuestras dudas e inquietudes intelectuales. Estas preguntas no
tienen fronteras disciplinarias ni se interesan demasiado pos los eventos puntuales.
Sirven más bien para estructurar un campo de indagación, suministrando los pilares
que debe respetar toda construcción teórica o interpretativa sobre el tema explorado.
Reúnen además la condición de ser universales, en tanto los fenómenos a los que se
refieren han sido registrados en la experiencia histórica de otras sociedades.
Planteada en los términos más generales posibles, la pregunta central en relación a
nuestro tema podría formularse de este modo: ¿fue la construcción del Estado
 17
nacional argentino el resultado de la voluntad de hombres predestinados, de una
lógica ineluctable del devenir histórico o de una azarosa combinación de fenómenos?
Es la miura pregunta que se planteara Sarmiento en los últimos años de su vida; la
misma que despertaría la atención de Álvarez algunos años más tarde5. Así
formulada, la pregunta no tiene respuesta. Pero a partir de ella se abre un abanico de
cuestiones más puntuales sobre las cuales este trabajo se propuso sugerir algunas
interpretaciones, efectuar tentativamente ciertas comparaciones con otras
experiencias y señalar aspectos que merecerían futuras investigaciones. A modo de
resumen, cabe destacar algunos de los principales puntos desarrollados.
De acuerdo con la interpretación presentada, la guerra de la independencia
argentina fue el primer capítulo de un largo proceso, caracterizado por cruentos
enfrentamientos y variadas fórmulas de transacción, mediante los cuales los sectores
que pugnaban por prevalecer en la escena política intentaron sustituir el orden
colonial por un nuevo sistema de dominación social. El origen local del movimiento
emancipador y las resistencias halladas por Buenos Aires para constituirse en núcleo
de la organización nacional, pronto dieron lugar a movimientos separatistas y
guerras civiles que, durante cuatro décadas, impidieron la formación de un Estado
nacional. El resurgimiento de la provincia como ámbito de lucha por la dominación
local y actor institucional en el escenario político más amplio que integraban las
Provincias Unidas del Río de la Plata, tendió a otorgar a los enfrentamientos un
carácter "territorial" que ocultaba sus más determinantes motivaciones económicas.
Las precarias coaliciones de provincias, que a través de pactos y tratados intentaron
erigirse en Estados, fueron prontamente desbaratadas por disidencias internas y
fracasos militares. De hecho, las provincias funcionaron como cuasi-Estados dentro
de una federación cuyos vínculos de nacionalidad radicaban esencialmente en la aún
débil identidad colectiva creada por las guerras de la independencia. Por inspiración
y acción de Rosas, Buenos Aires alentó durante dos décadas esta organización federal
del sistema político-institucional, postergando la constitución de un Estado nacional
que, en las condiciones de la época, poco hubiera beneficiado a los intereses de los
sectores terratenientes pampeanos que sostenían al régimen rosista. La coalición de
fuerzas del litoral, que con apoyo extranjero y de sectores disidentes de Buenos Aires
derrotó a Rosas en Caseros, se constituyó —no casualmente— en circunstancias en
que las oportunidades de progreso económico abiertas por el sostenido aumento de la
demanda externa y los nuevos avances tecnológicos disponibles al promediar el siglo,
ponían cruda-mente de manifiesto las restricciones a que se hallaban sometidos la
producción y el intercambio de las provincias litoral heñías.
Sobre las cenizas de Caseros se realizó entonces el primer intento orgánico de
creación de un Estado nacional, que al no contar con la adhesión legitimante ni los
recursos de la autoexcluida provincia porteña, sobrevivió tan sólo una década.
Debilitada por los enfrentamientos con Buenos Aires, la Confederación Argentina
resignó en Pavón su efímero liderazgo del procesó de organización nacional.
Sobre las cenizas de Pavón se hizo un nuevo intento a partir del apoyo de las
instituciones y recursos de Buenos Aires y la subordinación económica y política de
las provincias interiores. A partir de allí, el nuevo pacto de dominación se basó en
cambiantes coaliciones intraburguesas, en las que se alternaban las fracciones
políticas dominantes de Buenos Aires y a las que gradualmente se incorporaban
sectores de las burguesías del interior. La falta de acuerdo sobre una fórmula política
que asegurara el control de la renovación de autoridades se manifestó entonces en la
persistencia de la lucha entre facciones y el recurrente surgimiento de fuerzas
18
contestatarias. Aunque estas circunstancias pusieron a menudo a prueba su
viabilidad, el Estado nacional pudo consolidar su presencia Institucional a través de
diversos mecanismos de penetración en la sociedad que, al tiempo que aumentaban
su legitimidad y poder, tendían a la institución de un nuevo orden.
No vale la pena reiterar las diversas modalidades con que se manifestaron la
represión y control de las situaciones provinciales, la cooptación de aliados políticos,
la articulación y garantía de las actividades económicas o la difusión de mecanismos
de control ideológico.
Sólo importa destacar que a través de ellas, el Estado fue apropiando nuevos ámbitos
operativos, redefiniendo los límites de la acción individual e institucional,
desplazando a la provincia como marca de referencia de la actividad social y la
dominación política.
Por medio de este proceso de centralización del poder y descentralización del
control, el Estado fue afianzando su aparato institucional y ensanchando sus bases
sociales de apoyo, desprendiéndose poco a poco de la tutela de Buenos Aires. La
consolidación definitiva sobrevino, precisamente, cuando el Estado consiguió
"desporteñizarse", purificando en el fuego de las armas el estigma de una tutela ya
inadmisible. Por eso puede decirse que sobre las cenizas de Puente Alsina y los
Corrales6, el presidente Roca intentaría una "tercera fundación" del Estado.
Hay un sino trágico en este proceso formativo. La guerra hizo al Estado y el Estado
hizo la guerra". La "unión nacional” se construyó sobre la desunión y el
enfrentamiento de pueblos y banderías políticas. La unidad nacional fue siempre el
precio de la derrota de unos y la consagración de privilegios de otros. Y el Estado
nacional, símbolo institucional de esa unidad, representó el medió de rutinizar la
dominación impuesta por las armas.
Bibliografía
ALVAREZ, Juan t1910): Historia de La provincia de Santa Fe (Buenos Aires).
ANGEIRA, Marta del Carmen (1978): "El proyecto confederal y la formación del Estado
nacional argentino 1852.1882", tests de maestría Fundación Bariloche.
ANSALDI, Waldo (978): "Nota sobre la formación de la burguesía argentina, 1780-1880",
trabajo presentado al V Simposio de Historia Económica de América Latina, Lima-Perú, 6.8
abril.
ECHEVERRIA. Esteban (1846)): Dogma Socialista (Buenos Aires. ed. 194d).
ETCHEPAREBORDA. Roberto (1918): "La estructura socio-política argentina y la
Generación del Ochenta• Latin American Research Review, vol. XIII, N I.
FRAGUEIRO. Mario (1860)): Cuestiones argentinas, Buenos Airea, Solar-Hacbette
HALPERIN DONGHI, Tulio (1980): Proyecto y Construcción de una Nación, (Biblioteca
Ayacucho, Caracas.
1
Trabajo presentado en el XIV Congreso de Sociología, San Juan de Puerto Rico, 1981. El
documento es producto de una investigación que he dirigido en el CEDES, y que contó con la
colaba radón de Andrés .Fontana y Leandro Guiteres, Director e investigador titular de
CEDES (Centro de Estudios de Estado y Sociedad), e investigador del Consejo de
Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), ambos de Buenos Aires, Argentina.
 19

2
Hasta 1862, la presencia del Estado nacional en el interior se limitaba prácticamente a las
aduanas y receptorías existentes en diversos puntos fronterizos y a las oficinas de rentas que
funcionaban vinculado al tráfico aduanero. Solo 15 años después una elevada proporción del
personal civil y militar del gobierno nacional se hallaba radicada o se desempeñaba en forma
itinerante en el interior del país. De acuerdo con un censo de funcionarios que he construido
para 1876, sobre una dotación total de 12.635 personas, alrededor de 10.956 se
desempeñaban de uno a otro modo en el interior. Si bien gran parte de este personal era
militar, también la dotación ovil (y el clero, a cargo del gobierno central) era ampliamente
mayoritario respecto al radicado en Buenos Aires. Se trataba de una situación
verdaderamente excepcional. por cuanto la centralización de la dotación y manes del Estado
en jurisdicción federal sale posteriormente la regla
3
Como señala Álvarez (1910), al siquiera el movimiento independentista tuvo el carácter de
un levantamiento popular. Apenas un dos por tiento de la población fue destinado al servicio
armado, incluyendo en esa cifra los quo ya eran soldados al producirse el mandamiento y los
negros esclavos que fueron incorporados luego. Esta situación persistió al menos hasta 1816.
4
La inadecuada educación de b clase dominante argentina ha sido destacada en un reciente
artículo de Roberto Etchepareborda (1978). Entre los trabajos producidos, que intentan
cubrir parcialmente este vacío, se cuentan los de Tulio Halperin Donghi (1980), Jorge
Federico Sábato (1919), María del Carmen Angueira (1978) y Waldo Ansaldi (1978).
5
Tanto Sarmiento como Álvarez concluirían que la "Gran Transformación" argentina fue
mucho menos el multado de la visión y emergía de una esclarecida élite que del ímpetuoso
desarrollo de un orden capitalista a escala mundial (cf. Halperín Donghi, 1980). No obstante,
la posteridad adjudicaría a la Generación del Ochenta la "paternidad' de este proceso de
desarrollo histórico.
6
Zonas de la ciudad de Buenos Aires en que tuvieron lugar los combates más sangrientos
que en 1880 enfrentaran a fuerzas del gobierno nacional y la Provincia de Buenos Aires.
    
Cuadernos  de             Nro.  15  
Año  2014  
Cuadernos  de  Polipub.org  ISSN  1853-­‐5739  
 
Polipub.org  
ISSN  1853-­‐5739  

Asociación  Civil  para  el  Estudio  de  las  políticas  públicas  participativas  
 
 
 

     
  Presidente  de   De  las  anarquías  organizacionales  a  las  agendas  
Polipub.org  
  Alejandro  M.  Estévez   de  políticas  públicas  
 

  Comité  editorial  

Susana  C.  Esper  

 
Por:  Alejandro  M.  Estévez,  Ph.D.  
Gerardo  Izzo    

De  las  anarquías  organizacionales  a   Francisco  Pagliuca  

Jorge  Sereno  
 
Tabla  de  contenidos  

las  agendas  de  políticas  públicas  

 
 
ISSN  1853-­‐5739  
//  Publicación  confeccionada  
por  Polipub.org.  //   INTRODUCCIÓN…………………………….……………………………………………………………  4  

 
Corresponde    
exclusivamente  a  los  autores  la     EL  “CESTO  DE  RESIDUOS”……………………………………………………………………………  5  
responsabilidad  por  los   LAS  ANARQUÍAS  ORGANIZADAS………………………………………………………………………...  7  

 
conceptos    
BUSCANDO  UN  ORDEN……………………………………………………………………………….….  10  
expuestos  en  los  artículos    
firmados,  de  lo  cual  debe   LAS  CUATRO  CORRIENTES  DEL  “CESTO  DE  RESIDUOS”…………………………………………...  10  
Alejandro  M.  Estévez,  Ph.D.   inferirse    
que  Polipub.org  puede   LAS  AGENDAS  DE  JOHN  KINGDON………………………….…………………………………  13  
compartir  las  opiniones   EL  PORQUÉ  DE  LA  AGENDA…………………………….…………………………………………….…  13  
vertidas  o  no.  //  Se    
autoriza  la  reproducción  de  los    
LA  CORRIENTE  DE  LOS  PROBLEMAS…………………………………………………………………..  15  
  textos  incluidos  en  la  revista,   LA  CORRIENTE  DE  LAS  SOLUCIONES  O  PROPUESTAS  DE  POLÍTICAS  PÚBLICAS……………….  16  
  con    
LA  CORRIENTE  DE  LA  POLÍTICA  O  EL  JUEGO  POLÍTICO…………………………………………….  17  
  la  necesaria  mención  de  la  
  fuente.     JUNTANDO  LAS  TRES  CORRIENTES  O  LA  “VENTANA  DE  OPORTUNIDAD”…………………….  17  
    IDEAS  Y  POLÍTICA………………………………………………………………………………………….  19  
 
    CONCLUSIONES………………………………………………………………………………………..  23  
  Polipub.org  
Asociación  Civil  para  el  Estudio   BIBLIOGRAFÍA…………………………………………………………………………………………..  25  
de  las  Políticas  Públicas  
 
Participativas  
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De  las  anarquías  organizacionales  a  las  agendas  de  políticas  públicas   Cuaderno  N°  15   De  las  anarquías  organizacionales  a  las  agendas  de  políticas  públicas   Cuaderno  N°  15  
Por  Alejandro  M.  Estevez   Año  2014   Por  Alejandro  M.  Estevez   Año  2014  
   
   
   

De  las  anarquías  organizacionales  a  las   Introducción

agendas  de  políticas  públicas            3            4  

 
  El modelo de las agendas ha recorrido un largo camino en los estudios de políticas
Por:  Alejandro  M.  Estévez   públicas. Aparece en los años 70 ligado a los estudios de la decisión en organizaciones
Ph.D. en Administración Pública de la Université du Québec, Canadá. Es profesor de “Administración y Políticas complejas (universidades) y luego en los 80 se lo aplica concretamente en el ámbito de
Públicas” en la UBA y de “La Política de las Políticas Públicas” en la Universidad Torcuato Di Tella. Es profesor
invitado de Reforma del Estado y Políticas Públicas en América Latina en el IEP (Institute d’Études Politiques) de la las políticas públicas de la mano de John Kingdon (1984). En la teoría de los sistemas,
Université Pierre-Mendes France, Grenoble, Francia. Ha escrito numerosos artículos de su especialidad en revistas
con referato de Argentina y del exterior. Ha sido consultor de organismos multilaterales. Es director de la ONG en los años 90, la tensión existente entre “orden y desorden” es tratada por la teoría
Polipub.org que promueve el estudio de las políticas públicas participativas. Es director de la Maestría en
Administración Aplicada de la FCE_UNLZ. del caos. Se sostenía que había sistemas de tres clases, estables, inestables y caóticos
Correo electrónico: aestevez@polipub.org
(que combina a los otros dos) y que en los sistemas del tercer tipo, el principio
 
organizador era muy débil, por lo tanto pequeñas variaciones de algunas variables
Resumen  
provocan efectos impensados en todo el conjunto.
La   decisión   pública   es   el   producto   de   múltiples   interacciones   sociales   que   son   posibles   en   un   cierto  
contexto   histórico.   Por   ello   su   resultado   dependerá   de   tres   corrientes   relativamente   autónomas,   los  
problemas,   las   soluciones   y   la   decisión   política  ;   tres   elementos   que   se   juntan   cuando   se   abre   una  
ventana  de  oportunidad.  En  este  artículo  repasamos  el  desarrollo  histórico  de  este  modelo  que  empieza  
en  la  teoría  de  las  organizaciones  y  termina  en  el  análisis  de  políticas  públicas.   En las ciencias sociales (Balandier, 1988) establece una relación entre el orden y el
  desorden como “necesarios” pues para establecer un “orden” hay que tomar como
Palabras  clave:  cesto  de  residuos,  anarquías  organizacionales,  agendas,  políticas  públicas,  participación  
referencia un “desorden”. El gran problema de la teoría del caos para la teoría
en  políticas  públicas,  múltiples  corrientes,  Argentina  
 
organizacional era la imprevisibilidad de ciertos fenómenos, para tratar con este

Abstract  
problema existirían dos respuestas, una, buscar los patrones más usuales que pueden
Public   decision   is   produced   by   multiple   social   interactions   that   are   possible   in   a   certain   historical   reconocerse dentro de ese desorden, o dos, introducir a la imprevisibilidad dentro del
context.  Therefore  its  result  depends  on  three  relatively  independent  streams  ,  problems  ,  solutions  and   esquema de cálculo (Rouleau, 2011).
policy  decisions;  three  elements  that  come  together  when  a  window  of  opportunity  opens.  In  this  article  
we   review   the   historical   development   of   this   model   that   begins   on   organization   theory   and   ends   in  
public  policy  analysis  
 
El modelo de las agendas o de las “múltiples corrientes” en políticas públicas (Kingdon,
Keywords:  garbage  can,  organizational  anarchy,  agenda  setting,  public  policy,  public  policy  participation,  
multiple  streams,  Argentina   1984), aparece como una forma de tratar con cierta imprevisibilidad de las políticas
  públicas. Por lo pronto veremos cómo comienza el modelo.

   

   

   

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Por  Alejandro  M.  Estevez   Año  2014   Por  Alejandro  M.  Estevez   Año  2014  
   
   
   
El “cesto de residuos” Frente a este tipo de análisis surgen propuestas de pensar a las organizaciones no
tanto como estructuras completamente ordenadas y racionales, sino como sistemas
         5   complejos que tiene un margen alto de ambigüedad y en los cuales la decisión dista de          6  

Este modelo, comienza tomar forma en los años 70. En el texto de Cohen, March y
Olsen de 1972 comienza a utilizarse la expresión “cesto de residuos” (garbage can) como
una metáfora que hacía referencia al estudio de las condiciones en las cuales se
desarrollaban ciertas decisiones colectivas. En este sentido, la referencia directa eran
las organizaciones que muestran un cierto nivel de “anarquías organizadas” como
según los autores serían las universidades y los gobiernos.
Una anarquía organizada; puede ser caracterizada como una organización que debe
lidiar cotidianamente con ciertos niveles de desorganización y ambigüedad. Cohen,
March y Olsen (1972) identifican a las universidades dentro de esta tipología.
En la teoría de las organizaciones de los años 70 se configuró claramente un
movimiento teórico que pretendía explicar el comportamiento organizacional desde
otros supuestos alternativos a los que estaban vigentes. El modelo que estaba vigente
en la administración que era el de la racionalidad perfecta de inspiración positivista y
luego postpositivista, que sostenía que la razón humana, si aplica los métodos
científicos apropiados puede tomar las decisiones más racionales para cada problema.
Todo problema es solucionable mediante la razón y el método científico, de acuerdo a
los niveles tecnológicos que se disponga en cada época. Este modelo supone también
que en la realidad existe un orden “inmanente” y que la tarea de la ciencia y la razón, es
por lo tanto, descubrir las leyes generales que guían a estos fenómenos. Estas ideas
trasladadas a la teoría de la organización dan como resultado la creencia en un “orden”
en el cual se inserta nuestra organización (Rouleau, 2010).
seguir un proceso completamente “racional y objetivo” (Rouleau, 2010; Denhardt,
2011).
La reflexión que se ha desarrollado frente a los contextos inciertos, hace siempre
referencia a la incertidumbre como un factor que necesariamente debe ser disminuido
para poder tomar decisiones correctas o construir organizaciones racionales. Por ello
es necesario distinguir entre incertidumbre y ambigüedad. La incertidumbre es un
fenómeno en el cual los actores que intervienen están lejos de tener seguridad respecto
de las posibles decisiones que adopten. El decisor no tiene suficientes elementos como
para clarificar las consecuencias positivas y negativas de su decisión, por lo tanto,
según la teoría de la decisión, dicho estado indeseable se soluciona obteniendo más
información, buscando mayores certezas respecto de los resultados y los componentes
de nuestra decisión, etc. Entonces los niveles de incertidumbre se reducen de una
forma indirectamente proporcional a la cantidad de información precisa disponible.
(Kingdon, 1984, 1993).
No es el caso de la ambigüedad, que es un estado de cosas que no puede solucionarse
mediante la simple obtención de mayor información. El decisor frente a una situación
ambigua, busca más información y datos para clarificar su postura, pero observa que
cuanto más información obtiene, los niveles de ambigüedad que enfrenta no se reducen,
o peor aún, se incrementan (Kingdon, 1984, 1993).
La ambigüedad entonces, es un tema común en este tipo de organizaciones en las
cuales la configuración puede encajar perfectamente como “anarquías organizadas”.

   

   

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Por  Alejandro  M.  Estevez   Año  2014   Por  Alejandro  M.  Estevez   Año  2014  
   
   
   
Las anarquías organizadas Siguiendo a Cohen, March y Olsen (1972), una anarquía organizada (toman como
ejemplo a la universidad) puede ser caracterizada por los tres componentes siguientes:
         7            8  
En los estudios organizacionales de los 60, comienza poco a poco a instalarse otra
visión de la racionalidad. Ya no se puede pretender en las organizaciones alcanzar una
1. Una fuerte ambigüedad en las preferencias de los actores, quienes tienen claras
racionalidad de tipo perfecta (que evalúa todas las alternativas, consecuencias y costos
dificultades para establecer cuáles son los fines que desean y cuáles son sus
posibles), sino que a lo sumo, se puede alcanzar una racionalidad limitada (que toma en
objetivos. Las universidades, dada su complejidad, tienen objetivos
consideración solo las alternativas más cercanas y no tan óptimas, sino satisfactorias).
contradictorios y a veces resulta muy difícil poder conciliarlos.
Esta corriente en lo que respecta a la decisión racional limitada, la inician James March
2. Una tecnología indeterminada para tratar con los problemas. En las
y Herbert Simon (1958) en el campo de la sociología de las organizaciones y Charles
organizaciones por tecnología se entiende al proceso que se le aplica a un
Lindblom (1959) en los estudios de políticas públicas. Para los autores citados, en la
problema o insumo para transformarlo en algún producto. Dada la complejidad
decisión -tanto en las organizaciones como en políticas públicas- ya no hay que buscar
organizacional de la universidad no todas las subunidades que la componen le
la racionalidad perfecta porque es imposible alcanzarla, sino que hay que considerar
aplican la misma tecnología a la resolución de un problema. Y lo mismo ocurre
cómo los actores deciden cotidianamente y la evidencia es clara cuando muestra que los
con los criterios para evaluar el resultado de la aplicación de una tecnología
decisores practican un modelo de racionalidad limitada que implica pocas
sobre un problema, varían absolutamente los criterios de éxito o fracaso entre
comparaciones sucesivas y toman sus decisiones en base a una información imperfecta.
las unidades académicas.
3. Una fluida participación en los procesos de decisión. En las universidades hay
ciertos ámbitos de decisión en los cuales los participantes no permanecen
Otro elemento a tener en cuenta aquí es el aporte de Carl Weick (1976) quien
estables y tienen una alta tasa de rotación. No siempre está decidiendo la misma
popularizó la noción de “sistemas flojamente acoplados” (loosely coupled sistems), es decir
gente y tampoco lo hace de la misma forma. Y por otro lado las fronteras
que habría estructuras que si bien pertenecen a un mismo conjunto, la relación que
organizacionales (al interior y al exterior) suelen también ser difusas.
habría entre sus subcomponentes no es tan coordinada o sincronizada como se
supondría. Por ello las distintas subunidades de un sistema complejo pueden darle
distintas interpretaciones y soluciones a un problema determinado. Esto aumenta los Estas características son las que permitirían la caracterización de una organización
niveles de ambigüedad que puede enfrentar un problema para una organización como “anarquía organizada”. En esta figura entran perfectamente las universidades y
“débilmente acoplada”. Por ello, se torna muy importante, analizar mediante una posteriormente, se la extenderá hacia los gobiernos democráticos.
comparación sistemática bajo qué condiciones se producen dichos acoplamientos
organizacionales. En síntesis, la decisión pública, no sería entonces algo tan predictible,
racionalizable y monolítico como se supondría, pero tampoco sería algo imposible de En el fondo, cuando consideramos las condiciones de una anarquía organizacional
estudiar. estamos haciendo referencia también a una característica de la decisión pública, la cual
no siempre es tomada de la forma más racional posible (teniendo en cuenta todos los

   

   

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Por  Alejandro  M.  Estevez   Año  2014   Por  Alejandro  M.  Estevez   Año  2014  
   
   
   
elementos que interactúan), bajo una multiplicidad de valores y evaluaciones posibles y Buscando un orden
con una participación difusa y con cierto grado de renovación periódica1.
         9            10  
Entonces los modelos de decisión racional “perfecta” que se emplearían con precisión
en las ciencias duras, no serían ya aplicables a las ciencias humanas que tuvieran que
En políticas públicas, estaríamos tratando casi permanentemente con anarquías
ver con las anarquías organizadas. La racionalidad limitada y el método de las
organizadas. Es innegable que la decisión política muestra, la mayor parte del tiempo
comparaciones sucesivas, pasan a ser entonces el camino indicado para explicar la
las tres condiciones que se especificaron más arriba. También debemos agregar que no
dinámica del “cesto de residuos”.
siempre estamos frente a una contradicción, las políticas públicas no siempre están
buscando su punto de equilibrio (como pretenderían obsesivamente ciertos
economistas), es más, la idea de desequilibrio es casi permanente, por ello los modelos
En relación a la expresión “cesto de residuos” –utilizadas por Cohen, March y Olsen en
que se basan en el supuesto del equilibrio su poder explicativo, tendrían escasa utilidad
1972- existen algunos analistas que sugirieron denominarlo “caja de herramientas” o
en este aspecto. Lo mismo ocurre con la tensión entre orden y desorden.
“cajón del sastre” en donde se haría referencia a múltiples elementos que aguardan un
momento para ser utilizados, a diferencia de la palabra “residuos” que connotaría una
imagen de algo descartado definitivamente (Zahariadis, 2007).
Hay ciclos por los cuales las políticas públicas, de alguna forma, están siempre
ordenándose y desordenándose, pero por otro lado, tampoco se puede afirmar que
dicho desorden tiene alguna lógica y que es posible estudiarla. Buscando este objetivo,
Existe también una denominación alternativa para este modelo y es la de “múltiples
surgen los modelos del “cesto de residuos” (garbage can) o el modelo de las “corrientes
corrientes” donde se pone el acento en la existencia de diversas corrientes que
múltiples” (multiple streams model), que suponen que si las anarquías organizadas o los
finalmente mediante un alineamiento por un cierto motivo, le dan forma a una política
sistemas débilmente acoplados (loosely coupled sistems) tienen una parte “organizada”, se
pública (Zahariadis, 2007; Sabatier, 2007).
los puede estudiar de alguna forma científica al buscar los patrones de comportamiento
recurrentes del conjunto.

Las cuatro corrientes del “cesto de residuos”

 
El estudio de Cohen, March y Olsen (1972) tenía como propósito explicar el proceso de
las decisiones que se adoptan en medios que pudieran ser caracterizados como
anarquías organizadas. Los autores para ver el desarrollo de su modelo realizaron una
                                                                                                                        simulación matemática por computadora. Su intención era realizar un aporte al estudio
1
No estamos aquí defendiendo a una decisión de tipo tecnocrática y cerrada a la sociedad, sino que
simplemente estamos reconociendo algunas características peculiares del proceso de decisión de una de la toma de la decisión en el campo de la teoría de la decisión y de las organizaciones,
democracia medianamente participativa.
   

   

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Por  Alejandro  M.  Estevez   Año  2014   Por  Alejandro  M.  Estevez   Año  2014  
   
   
   
es decir, no es un modelo estrictamente concebido para el análisis de las políticas Estos cuatro componentes, tienen un desarrollo relativamente independiente entre sí,
públicas. los problemas siguen su curso, las soluciones el propio, los participantes siguen en sus
         11   asuntos cotidianos y las oportunidades de decisión se desenvuelven con su dinámica          12  

propia. Pero en algún momento un problema “cobra relevancia” por una situación
En lo que respecta a los elementos del “cesto de residuos” (garbage can), Cohen, March crítica, un plazo legal impostergable, o cualquier evento (interno o externo a la
y Olsen (1972), centran su atención en cuatro corrientes, a saber: organización) que ocasiona que se produzca un alineamiento entre el problema, la
decisión y los decisores.

1. Los problemas: son las preocupaciones o situaciones insatisfactorias percibidas

por los distintos grupos sociales, tanto al interior como al exterior de la
organización. Pueden tener que ver con ideologías, estilos de vida, familia,
frustraciones en el puesto de trabajo, relaciones de grupo, distribución del
status en la organización, dinero, expectativas, etc. Todas estas situaciones
insatisfactorias reclaman que se le presten atención con un cierto grado de
urgencia (problemas buscando soluciones).
2. Las soluciones: son las distintas alternativas que la organización propone para
intentar resolver sus diferentes problemas (decisiones buscando solucionar
problemas).
3. Los participantes: son los distintos actores que intervienen en el fenómeno bajo
análisis. Cabe señalar aquí, que por tratarse de una “anarquía organizada” la
fluidez y rotación de esta participación es una condición a tener en cuenta
(decisores buscando realizar algún trabajo).
4. Las oportunidades de decisión: son aquellas situaciones de la organización que
demandan una decisión, es decir, hay momentos en que hay que tomar una
determinación respecto de los diversos problemas; a saber, contratar gente,
promover ciertas políticas, asignar ciertos recursos, asignar distintas
responsabilidades laborales, etc. Es el hueco que luego intentará ser ocupado
por una decisión (evento o situación que permite alinear a los decisores, con la decisión
Hasta aquí es evidente, que el modelo del “cesto de residuos” se transforma en
antagónico de aquellas corrientes del pensamiento (la racionalidad perfecta) que creen
que la decisión puede ser completamente planificada para solucionar de una forma
ordenada los distintos problemas. A partir de aquí, la decisión no será tan planificada ni
completamente racional. Comienza a aparecer un contexto que no es completamente
predecible y una decisión que es construida por múltiples actores que no están dotados
del mismo tipo de racionalidad, valores y expectativas. El modelo concluye aportando
una visión alternativa y realista al modelo de la racionalidad perfecta (Zahariadis,
2007).
Las decisiones frecuentemente no solucionan los problemas, los transforman en otro
tipo de inconvenientes que requieren nuevamente de una solución. Sostienen que el
modelo del cesto de residuos no soluciona los problemas pero muestra las condiciones
en las cuales se desarrollan ciertas decisiones en los contextos de anarquía organizada
(Cohen et al., 1972).

para solucionar un problema).

   

   

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Las agendas de John Kingdon comprender el cambio súbito, la complejidad de la decisión pública y los procesos
confusos que tienen lugar en la realidad política (Kingdon, 1984, 1993).
         13            14  
En la década del 80 John W. Kingdon (1984) publica el libro que termina por darle
Afirma que los gobiernos como las universidades, pueden ser incluidos en la definición
forma al modelo que originalmente habían pensado Cohen, March y Olsen (1972) para
de “anarquías organizadas” que tienen las grandes organizaciones, fragmentadas,
el ámbito de la teoría organizacional y lo aplica al estudio de las políticas públicas.
dotadas de múltiples objetivos y que los participantes del juego no son siempre los
Específicamente, el objetivo de Kingdon, era determinar cómo se armaba una agenda
mismos (lo mismo con quienes toman las decisiones). Por ello, en el modelo de Cohen,
de políticas públicas por parte de un gobierno. Su gran aporte es justamente mostrar la
March y Olsen (1972) existen varias corrientes que son relativamente independientes
dinámica de la agenda gubernamental.
la una de las otras, a saber, los problemas, las soluciones, los participantes y las
oportunidades de elección. Kingdon (1984) simplifica este modelo y reduce las
corrientes a tres, problemas, propuestas y la política (apunta al juego político).
La evidencia empírica a partir de la cual construye su modelo es un minucioso estudio
de la agenda que siguieron 23 casos de las áreas de transporte y salud en el nivel
federal de los Estados Unidos durante el período 1976-1980. Entrevistó en
Las tres corrientes se mueven con relativa independencia. Las propuestas se formulan
profundidad a 247 participantes de estas políticas (políticos, periodistas, académicos,
cuando se está solucionando o no un problema; los problemas son reconocidos tengan
burócratas, lobistas, miembros de ongs y miembros de grupos de interés). Aplicaba un
o no una solución prevista, y la política sigue según su propia dinámica. Las tres
cuestionario semiestructurado de 7 preguntas como una forma de ordenar sus
corrientes se desarrollan con cierta normalidad hasta que hay algún evento que
respuestas (Kingdon, 1984).
provoca su alineamiento y aquí ocurre el cambio de agenda. Un problema es
reconocido, se le aplica una solución que está disponible y la política adopta esta
decisión.
El porqué de la agenda
Una “ventana de oportunidad” se abre justamente cuando hay cambios en los factores
Kingdon (1984, 1993) tomará a las agendas como una forma de comprender las
que influencian la agenda2. Existen actores que están atentos a estos cambios de
políticas públicas, porque a partir de cómo los temas ingresan en las listas de
agenda o apertura de ventas para lograr influir sobre el proceso político. Aquí puede
prioridades se puede estudiar cómo se decide en el proceso político, tomando en cuenta
verse la idea del “emprendedor de políticas públicas”, personas que de alguna forma
las opciones que se le propusieron al problema.
están atendiendo al cambio de condiciones “climáticas” que podrían permitir “filtrar”
una cierta solución o decisión. Las ventanas de oportunidad se abren por cortos
Sostiene que el incrementalismo es la mejor forma de explicar en cambio en políticas
períodos y luego tienden a cerrarse, hasta que ocurra algún nuevo evento que la abra.
públicas pero la agenda no procede de una forma incremental. Muchas veces los hechos
ocupan un lugar en la agenda imprevisto o impensado respecto de algunos meses atrás.                                                                                                                        
2
O se observan períodos de alta actividad o cambio de agenda mientras que otras veces, A la agenda la influencian varios elementos, como ser, cambio de gobierno o administración, cambio
interno en el gobierno, cambios en el humor o estado de ánimo de la opinión pública, campañas de los
parece aquietarse. Entonces un buen modelo de fijación de agenda, debe buscar grupos de interés, eventos imprevistos, etc.

   

   

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La corriente de los problemas “predominante” que desde el gobierno se le asigna a un problema en un momento
determinado. Así como hay momentos en que la definición del problema está clara para
¿porqué cierta gente presta más atención a algunos problemas por sobre otros?          15   el gobierno, puede haber momentos de transiciones, debates o discusiones en las cuales          16  
Existen eventos imprevistos que hacen que ciertos problemas merezcan mayor la problemática en cuestión (por ejemplo, el narcotráfico) no encaja o no responde a las
atención que otros (una crisis, un desastre, un accidente, etc.). soluciones que tradicionalmente se le adjudicaban (Kingdon, 1984, 1993).

Kingdon (1984, 1993) sostiene que se debe distinguir las condiciones de los problemas. En el juego político, hacer que la opinión pública perciba una situación o condición
Asocia las condiciones a los hechos (por ejemplo: tengo cuatro dedos en una mano), hecho como un problema, es un gran logro político (por ejemplo, las desapariciones de
que se transforma en un problema cuando se introduce la interpretación (es algo personas en Argentina de la dictadura; la figura del hombre golpeador, la ludopatía, el
insatisfactorio tener cuatro dedos en una mano) y de allí surge el impulso o la necesidad aborto clandestino, la crisis habitacional, etc.).
(tengo que hacer algo al respecto). Estas condiciones o hechos se transforman en
problemas cuando surge la convicción de que algo hay que hacer para solucionarlo. Un
problema, implica -de alguna forma- creer que una condición insatisfactoria puede
La corriente de las soluciones o propuestas de políticas
tener alguna solución. Las cosas que no tienen solución no pueden ser un problema. públicas

En políticas públicas hay factores que están cambiando continuamente y eventos En torno a cualquier política pública existen múltiples “comunidades” o “pequeños
imprevistos, como un accidente o una crisis, que despiertan la necesidad en la opinión grupos” (asesores, militantes, funcionarios, periodistas, académicos, ongs, religiosos,

pública o en distintos sectores sociales, de hacer algo al respecto. ciudadanos atentos que siguen un problema, etc.) y estos grupos producen ideas de
cómo enfrentar un problema determinado. Pero estas ideas o propuestas van tomando
Es interesante observar cómo un problema merece un tratamiento distinto por parte forma en debates, crisis, cambios, transiciones, decisiones, participaciones,
del Estado cuando lo categorizamos de una forma diferente. Por ejemplo, el problema innovaciones, etc. Existiría una especie de “gran cuenco o sopa primigenia” en el cual
del consumo de drogas ilegales por una parte de la población de un país puede ser las distintas ideas van interactuando o recombinando y terminan de tomar forma como

clasificado como un asunto de “seguridad pública”, por lo tanto el gobierno lo va a propuesta o posición de un cierto grupo. Por momentos parece que no hay nada nuevo
tratar con policías, jueces y cárceles; o puede ser encuadrado como una cuestión de bajo el sol y por momentos se producen recombinaciones de ideas que cambian el

“salud pública” y a por ello intervendrían médicos, asistentes sociales, sanitaristas y panorama (Kingdon, 1984, 1993).
expertos en adicciones… Esto nos indica que en políticas públicas es importantísima la
definición del problema o la cuestión, ya que de allí se desprende todo el tratamiento Una comunidad de políticas públicas puede tener múltiples ideas (se van depurando o

que el gobierno le dará al problema. recombinando en la sopa primigenia), pero en el corto o mediano plazo, terminan
teniendo una lista “corta” de soluciones o propuestas. Siempre existe algún proceso de
El Estado es una organización heterogénea y es muy probable que todo problema que descarte o depuración de las ideas que puede responder a varios motivos; primero, que

ingresa en la agenda gubernamental sea abordado desde distintas agencias o posean posibles de realizar, que funcionen, si existe la técnica apropiada para
ministerios. Lo que tenemos que considerar aquí es cuál es la definición o respuesta implementarlas, etc; segundo, si tienen un costo monetario aceptable; tercero, deben
   

   

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ser aceptables –desde el punto de vista de los valores- para el público en general o para lucha por definirlo según la ideología de los grupos intervinientes. Los políticos
el “ciudadano atento”. privilegian salidas arriesgadas si el beneficio es grande (Kingdon, 1984, 1993).
         17            18  

La corriente de la política o el juego político
Kingdon (1984, 1993) hace aquí una clara referencia al juego político y sostiene que
tiene su propia dinámica. En la corriente política puede haber habido un cambio de
Administración, cambios de alineamientos políticos en el congreso, cambios
provocados por elecciones de mediano término, cambios en el humor de la opinión
pública, realineamientos partidarios, o cambio de comportamiento de los grupos de
interés.
El humor de la opinión pública por momentos favorece o desfavorece el activismo del
gobierno o de otros grupos políticos. Y es el estado de ánimo o las percepciones de la
opinión pública la que favorece o demanda que ciertos temas sean tratados y otros no.
También se pueden generar movimientos políticos que arrasan todo lo que encuentran
a su paso y la corriente política debe rápidamente interpretarlos para seguir
“adaptándose a la ola” (como los derechos civiles en los 60 en EEUU, la demanda de
retorno a la democracia en Argentina en 1983, la preocupación ambiental en los 90,
etc.).
En políticas públicas existen “emprendedores”3 que aprovechan las circunstancias –
cuando las perciben favorables- para impulsar sus propuestas favoritas ante un
problema público. También estos emprendedores son los que se encargan en los
tiempos “fríos” para su propuesta de mantenerla viva o resguardada hasta que llegue el
momento apropiado y por ello, están siempre atentos a que se produzca el alineamiento
del problema, con su solución y el apoyo de la corriente política (podemos usar aquí la
imagen del surfista). La apertura de la ventana de oportunidad, son justamente esas
condiciones que favorecen el alineamiento de los tres factores que especificamos
(problema, solución y decisión política). Esta ventana permanece abierta un corto
tiempo, a través del cual pueden pasar soluciones que antes no hubieran pasado
(Kingdon, 1984, 1993).
Las ventanas pueden abrirse lentamente (por un paulatino cambio en las preferencias
de la opinión pública) o por un cambio súbito que genera una crisis o un evento
traumático en términos sociales (un accidente, catástrofe, terremoto, etc.). Por ejemplo,
en la Segunda Guerra Mundial, el estado de ánimo de la opinión pública americana era
contrario a la guerra, hasta que ocurrió el ataque japonés a Pearl Harbour y se abrió
una ventana de oportunidad belicista.

Juntando las tres corrientes o la “ventana de oportunidad”

La ventana de oportunidad se abre en la corriente de los problemas o en la de la
política. Nunca se abre en las soluciones, porque son éstas justamente las respuestas
que se pretende dar a alguna situación insatisfactoria. Cuando se abren en el juego
político, muchas veces el problema no está tan claramente definido y ahí empieza la
3
El emprendedor de políticas públicas puede ser un individuo o grupo que tiene como objetivo influir en
las decisiones públicas y que tiene un rol proactivo en el esquema. Es también quien interpreta las
condiciones del contexto y protege o publicita su propuesta en los momentos en que considera que debe
hacerlo. Entrará en acción cuando vea un cambio de humor en la opinión pública, un cambio político o
cualquier otra señal de apertura de la ventana de oportunidad. La imagen del “surfista” es un excelente
ejemplo para este caso; el “emprendedor de políticas públicas” debe estar equipado y atento a la espera de
una buena ola, una vez que se identifica la apropiada (que lo pueda llevar lejos), buscará posicionarse con
su tabla en la naciente misma y si sus maniobras fueron las apropiadas, el torrente lo llevará fácilmente
hasta que se produzca la rompiente.

   

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Dado que los cambios de agenda son generados en la corriente del juego político o en En relación a la complejidad del proceso de la decisión pública, Allison (1988, p.9) toma
la de los problemas, las ventanas de oportunidad se abren por cortos tiempos (prevista como evidencia las palabras de John Fitzgerald Kennedy cuando reflexionaba sobre su
o imprevistamente), razón por la cual los actores que están interesados en influir en          19   experiencia:          20  

políticas públicas deben desarrollar un aceitado sentido de la oportunidad. Por ejemplo,

la crisis financiera del 2007 en EEUU le permitió al gobierno de Obama avanzar en
regulaciones al sector financiero que no hubieran sido posibles antes. O en Argentina “La esencia de la decisión última resulta impenetrable al observador –e incluso, con
frecuencia al sujeto mismo de la decisión-. Siempre existirán oscuridades y enredos en el
el caso del conscripto Carrasco, muerto en 1994 permitió la abolición del servicio
proceso de toma de decisiones… un proceso que es misterioso también para los que están
militar obligatorio que era una fuerte herramienta de presión de las fuerzas armadas.
íntimamente envueltos en él.”

Cuando las tres corrientes se alinean, estamos en presencia de un tema importante en
la agenda y generalmente se producen decisiones mayores y activas. Es importante
tener en cuenta que el alineamiento de los tres factores que los tres factores se junten
para que se produzca una política pública (Kingdon, 1984, 1993).
Ideas y política
El modelo de las “múltiples corrientes” nos muestra el grado de complejidad y el ciclo
que tienen las políticas públicas. Existirían momentos de quietud y períodos de gran
actividad, por ello es relevante analizar la relación entre las ideas y la política. Si bien
el debate político tiene momentos de dudosa calidad, existen otros períodos en los
cuales se producen grandes intercambios teóricos de gran nivel entre los distintos
grupos y allí es cuando las ideas se van refinando y toman una dimensión
completamente distinta a la que comenzaron. Por ello, Feigenbaum et al. (1998), señala
que no es tan importante cuándo una idea nazca, sino cuando un grupo social la adopta
como “útil o explicativa” para el debate, su ideología, su accionar o para la decisión
pública.
Del párrafo anterior se desprende que en toda decisión, existen “zonas” que no pueden
ser fácilmente comprendidas o explicadas por los modelos teóricos. Creemos que la
intuición, el sentido de oportunidad, los sentimientos, traumas y otras percepciones
varias, tienen algún peso en el momento de una decisión clave. ¿Se pueden ignorar los
efectos de las experiencias personales traumáticas de los actores centrales de las
políticas públicas? ¿son de poca importancia los efectos de las grandes crisis sobre las
sociedades? ¿son insignificantes los aprendizajes que adquieren las organizaciones en
momentos difíciles? Creemos que no, y por ello la explicación completa de una decisión
pública tiene que tratar de comprender tanto su racionalidad como su costado “oscuro”.
Ambos factores juegan en el resultado final de la decisión. Por eso los modelos de la
racionalidad perfecta no encuentran un correlato sencillo en las políticas públicas
(Lindblom, 1959).
Si nos referimos ahora a la tensión existente entre los “hechos” y las “leyes generales”
que explican un fenómeno, es también una cuestión polémica. Es nuevamente Allison
(1984, p. 9) quien expone en palabras de Alexis de Tocqueville una deliberación al
respecto:

“Me he encontrado con hombres de letras que han escrito tratados de historia sin haber
participado en los asuntos públicos, y con políticos que estaban preocupados por producir

   

   

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los acontecimientos pero no por pensarlos. He observado que los primeros, siempre se fuesen importantes, quienes intervienen en el juego político, no invertirían cierto
inclinan a encontrar causas generales, y que los segundos, viviendo en medio de los hechos tiempo en ellas (Kingdon, 1984, 1993).
diarios carentes de conexión, tienden a imaginar que todo es atribuible a incidentes
         21            22  
particulares y que los resortes que ellos dominan son, precisamente, los que mueven el
mundo. Presumiblemente, ambos se engañan.”
Pero las ideas y el interés individual del actor no pueden ser separadas por completo.
Ambos influyen sobre los comportamientos porque crean significados de las cosas, los
Es esta reflexión Tocquevilleana se nos muestra claramente un dilema respecto de la hechos y las acciones políticas. Y los significados afectan las acciones; un grupo político
explicación de la realidad, si son más importantes los “hechos” que las “explicaciones al intentar persuadir a la opinión pública también se “persuade” a si mismo. Pero las
causales entre los fenómenos”, y el resultado es parejo, porque ambos aspectos influyen ideas por si solas no cambian la agenda; son necesarios los problemas, las soluciones y
en las políticas públicas. la decisión política. Las ideas necesitan ser “palanqueadas” con las condiciones del
alineamiento de la ventana de oportunidad (Kingdon, 1984, 1993).

La relación entre ideas4 y política es fuerte… existen quienes creen que en política es
más importante la gestión cotidiana, “manejar” ciertas cuestiones, “generar alianzas”,
“controlar los votos”, “bloquear una iniciativa”, “tener el financiamiento necesario”, el
manejo de las “agendas paralelas”5, etc.… pero la experiencia muestra que las ideas
son tan importantes como la cuestión del “gerenciamiento político”. La argumentación,  

la discusión y el manejo de las evidencias e ideas son sumamente importantes si

ocurren en el momento y lugar apropiado.

La importancia de las ideas es grande, dado que los grupos políticos recurren a
analistas, académicos, teóricos a los efectos de tener mejores argumentos para el debate
político. Esto no quiere decir que siempre ganen las mejores ideas o que no existan los
intereses individuales. Simplemente, que las ideas son una parte importante del debate
político. Representan valores, disvalores o explican como funcionan ciertas cosas. Si no

                                                                                                                       
4 Por ideas entenderemos aquí a dos cosas: a) las metas o ideales de los distintos actores políticos, o b) la
“teoría” que explica cómo funciona una cierta parte de la realidad (las relaciones causas-efectos).

5 En toda organización existen agendas “públicas” que son las que el público conoce y “paralelas” que
son el listado de prioridades que tienen ciertos grupos más reducidos. Por ello muchas veces las
prioridades enunciadas por las grandes organizaciones pueden tener una gran distancia a las prioridades
de algunas de sus élites. Y existirán momentos y cuestiones en que ambas agendas coincidan y períodos
en los que no.
   

   

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Conclusiones de Kingdon (1984) estaba expresada el propósito de constuir “el único modelo
científico posible” que explicara la decisión pública. Y en relación a la autonomía de las
         23   corrientes, encontramos exactamente la misma respuesta, la autonomía no es un hecho          24  

absoluto, pero hay que reconocer que la evidencia indica que no siempre las tres
El modelo del “cesto de residuos” (garbage can) surge en la década del 70 como un
corrientes están conectadas.
intento de explicar cómo se producía la decisión pública en las anarquías organizadas
que eran las universidades. La intención de Cohen, March y Olsen (1972) pretendía
encontrar un modelo de decisión fundado en la evidencia concreta. Este propósito es
Para finalizar este escrito, queremos hacerlo utilizando las palabras de un directivo del
una continuidad de la línea teórica que buscaba separarse de la “racionalidad perfecta”
Banco Mundial que entrevistáramos en 1998 cuando comenzaban las fuertes críticas al
(March y Simon, 1958; Linblom, 1959).
organismo por los resultados de la reforma del Estado de los 90, que llevarían a
revalorizar fuertemente la cuestión de las instituciones en políticas públicas:

Años más tarde, Kingdon (1984) aplica el modelo precedente al estudio de las agendas
en políticas públicas, de allí que cambia su nombre a “modelo de fijación de agenda” “Por supuesto que siempre buscamos apegarnos a la mayor racionalidad posible en todas
(agenda setting model). Al explicar cómo cambian las prioridades de la agenda pública nuestras decisiones como organización… Pero tengo que reconocer que los resultados que

estaríamos comprendiendo el porqué unos problemas pasan a ser más relevantes que
otros y porqué la decisión adopta una solución determinada en detrimento de otras
propuestas.
obtenemos en nuestras intervenciones, nunca son lo que habíamos previsto… y que cuanto
más queremos apegarnos a la decisión técnica pura, tenemos más problemas…
Sinceramente, por momentos, es difícil creer que el comportamiento social sea encuadrable
como continuamente racional…”

Es interesante destacar que los estudios de “agendas” fueron muy populares en la
década del 80 y 90. Su gran aporte fue mostrar a la decisión como un hecho complejo
que se producía cuando se alineaban tres corrientes que tenían cierta autonomía entre
si. Como consecuencia de esta postura, los estudios de políticas públicas se abrieron
más a la idea de incertidumbre, desorden, ciclos políticos, distintos tipos de cambio, etc.
Para comprender la decisión pública en profundidad, es necesario tener en cuenta tanto
la racionalidad de los actores como las dimensiones “blandas o subjetivas” que
usualmente son dejadas de lado.

Con respecto a las críticas que se le formularon al modelo de las agendas o de las
“múltiples corrientes”, podemos encontrar dos, que no se lo puede probar
empíricamente de una forma clara y que la autonomía que les asigna a las tres
corrientes es ilusioria (Zahariadis, 2007). Creemos que ambas críticas son
relativizables, porque ni en las pretensiones del Cohen, March y Olsen (1972) ni en las
   

   

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Bibliografía

         25  
• ALLISON, Graham T. (1988) La esencia de la decisión: análisis de la crisis de los misiles de
Cuba; Grupo Editor Latinoamericano, Colección de Estudios Internacionales,
Argentina.
• BALANDIER, Georges (1988) El desorden: la teoría del caos y las ciencias sociales; elogio
de la fecundidad del movimiento; Editorial Gedisa, Barcelona.
• COHEN, Michael; MARCH, James G. Y Johan P. OLSEN (1972) “A garbage can
model of organizational choice”, Administrative Science Quarterly, pp. 1-25, Marzo; 1972.
• DENHARDT, Robert B. (2011) Theories of Public Organization; Ed. Wadsworth
Cenage Learning, Boston.
• FEIGENBAUM, Harvey, HENIG, Jeffrey y HAMNETT, Chris (1998) Shrinking the
State: The political underpinnings of privatization, Cambridge University Press, Boston.
• KINGDON, John W. (1984) Agendas, Alternatives and Public Policy, Harper Collins
Editions, New York, 1984.
• KINGDON, John W. (1993) “How does issues get on public policy agenda?”;
WILSON, William Julius (eds); Sociology and the Public Agenda, Sage Editions,
Thousand Oaks, 391 pag. Disponible en internet en:
http://books.google.com.ar/books?hl=es&lr=&id=CxN1AwAAQBAJ&oi=fnd&pg=P
A40&dq=john+w+kingdon+agendas&ots=ySDn2xLqeg&sig=s5Ba_gsa7hNHy5NpJ_
1nBtTHiPw#v=onepage&q=john%20w%20kingdon%20agendas&f=false
• LINDBLOM, Charles (1959) “The science of muddling through”, Public Administration
Review, ASPA, Nro. 19. Pp. 79-88.
• MARCH, James G. y Herbert SIMON (1958) Organizations, Ed. Willey,
Massachussets.
• ROULEAU, Linda (2010) Théories des organisations: approches classiques, contemporaines
et de l’avant-garde; Presses de l’Université du Québec, Canada.
• WEICK, Karl E. (1976) “Educational organizations as loosely coupled systems”,
Administration Science Quarterly, Vol. 21, pp. 1-19.
• ZAHARIADIS, Nikolaos (2007) “The multiple streams framework”, en, SABATIER,
Paul A.; Theories of the policy process, Westview Press, California.

Cuadernos  de  Polipub.org   ISSN  1853-­‐5739  

 
    
Cuadernos  de             Nro.  13  
Año  2014  
Cuadernos  de  Polipub.org  ISSN  1853-­‐5739  
 
Polipub.org  
ISSN  1853-­‐5739  

Asociación  Civil  para  el  Estudio  de  las  políticas  públicas  participativas  
 
 
 

     
    Algunas  características  fundamentales  de  los  
Presidente  de  Polipub.org   estudios  en  políticas  públicas  
  Alejandro  M.  Estévez  
 
Por:  Alejandro  M.  Estévez  Ph.D.  
   
Comité  editorial  
 

Algunas  características  
Susana  C.  Esper  
Gerardo  Izzo    
Francisco  Pagliuca  
Jorge  Sereno   Tabla  de  contenidos  
fundamentales  de  los  estudios    
 
ISSN  1853-­‐5739  
 

en  políticas  públicas  
//  Publicación  confeccionada    
por  Polipub.org.  //  Corresponde    
exclusivamente  a  los  autores  la     Estado  actual  del  conocimiento  sobre  el  tema  4  
responsabilidad  por  los   El  aspecto  multimetodológico  6  

 
conceptos    
expuestos  en  los  artículos     La  cuestión  multidisciplinaria  6  
firmados,  de  lo  cual  debe   La  focalización  sobre  cuestiones  concretas  7  

 
inferirse    
que  Polipub.org  puede  compartir   La  explicación  de  procesos  decisorios  9  
las  opiniones  vertidas  o  no.  //  Se     La  promoción  de  la  democratización  de  la  sociedad  11  
Alejandro  M.  Estévez  Ph.D.   autoriza  la  reproducción  de  los    
textos  incluidos  en  la  revista,  con    
¿Tecnocráticos  o  participativos?  12  
la  necesaria  mención  de  la   El  futuro  de  los  estudios  en  políticas  públicas  15  
fuente.     Bibliografía  18  
 
   
 
 
 
  Polipub.org  
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de  las  Políticas  Públicas  
 
Participativas  
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Algunas  características  fundamentales  de  los  estudios  en  políticas  públicas     Cuaderno  N°  13   Algunas  características  fundamentales  de  los  estudios  en  políticas  públicas     Cuaderno  N°  13  
Por  Alejandro  M.  Estévez   Año  2014   Por  Alejandro  M.  Estévez   Año  2014  
   
   
   

  Algunas características fundamentales de los estudios

en políticas públicas
         3            4  
Algunas  características  fundamentales  de    
 
los  estudios  en  políticas  públicas  
Estado actual del conocimiento sobre el tema
   

Alejandro  M.  Estévez   Desde   1950,   los   estudios   en   políticas   públicas   comenzaron   a   ocupar   un   rol   relevante   en   las  
Ph.D. en Administración Pública de la Université du Québec, Canadá. Es profesor de “Administración y Políticas ciencias  sociales  en  general.  Por  peso  específico  propio,  han  conformado  un  campo  de  estudio  
Públicas” en la UBA y de “La Política de las Políticas Públicas” en la Universidad Torcuato Di Tella. Es profesor
invitado de Reforma del Estado y Políticas Públicas en América Latina en el IEP (Institute d’Études Politiques) de la con  características  que  les  son  comunes  y  que  enumeraremos  a  continuación  como  un  intento  
Université Pierre-Mendes France, Grenoble, Francia. Ha escrito numerosos artículos de su especialidad en revistas de  aportar  a  una  mejor  comprensión  de  la  temática.  
con referato de Argentina y del exterior. Ha sido consultor de organismos multilaterales. Es director de la ONG
Polipub.org que promueve el estudio de las políticas públicas participativas.
Correo electrónico: aestevez@polipub.org
 

  Como  todo  campo  de  estudios,  desde  el  punto  de  vista  teórico,  ha  demostrado  una  evolución  
Resumen   que   ha   seguido   un   cierto   patrón   dinámico   que   atravesó   por   momentos   de   gran   actividad   y  
otros   de   decantación.   Las   políticas   públicas   comparten   las   mismas   características   que   tienen  
Los   estudios   en   políticas   públicas   tienen   una   heterogenedidad   muy   grande   en   relación   a   los   temas   que   pueden  
tratar.  No  obstante  podemos  encontrar  algunas  características  fundamentales  que  le  otorgan  una  estructuración  a   las   ciencias   sociales   en   lo   que   respecta   a   la   dinámica   de   las   teorías.   La   nueva   teoría   que  
este  campo  de  estudios:  la  multimetodología,  la  multidisciplinariedad,  las  “cuestiones”,  los  procesos  decisorios  y  la   emerge  no  desplaza  por  completo  a  la  teoría  vigente  o  en  uso,  sino  que  cohabita  con  ella.  Por  
tensión   existente   entre   la  democracia   participativa   y  la   tecnocracia.   Como   todo   campo  de  estudios  tiene  un   núcleo   lo   tanto,   habría   una   superposición   de   distintas   teorías   como   si   fuesen   distintas   capas  
central  de  aspectos  que  lo  constituyen  pero  no  se  puede  descartar  un  proceso  de  construcción  histórica  que  incluya  
geológicas.   En   muchos   escritos   de   políticas   públicas   podemos   encontrar   que   conviven   varios  
nuevos  aspectos.    
modelos  explicativos.  
Palabras  clave:  políticas  públicas,  cuestiones,  decisión  pública,  agenda  
 
Abstract  
Partiremos  de  la  definición  de  política  pública  de  Thomas  Dye  (1976:  14)1  “política  pública  es  
Public  policy  studies  are  very  heterogeneous,  especially  in  relation  to  the  subjects  they  analyze.  However,  they  have  
todo  aquello  que  los  gobiernos  decidan  hacer  o  dejar  de  hacer”.    Esta  enunciación  nos  permite  
some   common   denominators   that   structure   this   field   of   study:   they   use   multiple   methodologies,   they   cover  
multiple   disciplines,   they   focus   on   “issues”   and   decision-­‐making   processes   and   they   are   characterized   by   a   distinguir  entre  dos  tipos  distintos  de  políticas.  En  las  del  primer  tipo,  el  gobierno  decide  hacer  
surreptitious   tension   between   participative   democracy   and   technocracy.   As   any   field   of   study,   it   has   algo   con   un   problema   concreto;   y   en   las   del   segundo,   el   gobierno   no   hace   nada   (porque   no   se  
maintained  core  constitutive  aspects,  but  it  has  also  undergone  a  historical  evolution,  including  new  aspects.   puede,   no   se   sabe   o   no   se   quiere).   Podemos   hablar   de   políticas   públicas   por   acción   y   por  
omisión.   En   el   campo   de   la   experiencia   concreta   en   políticas   públicas   hay   tanto   acciones   en  
Keywords:  public  policy,  issues,  public  decision,  agenda  
positivo   (acción)   como   en   negativo   (omisión),   porque   se   piensa   que   otras   instituciones  
solucionarán  el  problema  (el  mercado,  las  ONG,  la  solidaridad,  etc.).  

Dicha  definición  hace  referencia  a  “gobiernos”.  Entenderemos  por  gobierno  al  grupo  de  gente  
que   ocupa   transitoriamente   los   cargos   decisorios   de   una   determinada   estructura   estatal.   En  

                                                                                                                       
1
La traducción es nuestra, en el original dice: “public policy is whatever the goverments choose to do or
not to do”.
   

   

Cuadernos  de  Polipub.org   ISSN  1853-­‐5739   Cuadernos  de  Polipub.org   ISSN  1853-­‐5739  
   
Algunas  características  fundamentales  de  los  estudios  en  políticas  públicas     Cuaderno  N°  13   Algunas  características  fundamentales  de  los  estudios  en  políticas  públicas     Cuaderno  N°  13  
Por  Alejandro  M.  Estévez   Año  2014   Por  Alejandro  M.  Estévez   Año  2014  
   
   
   
consecuencia,   es   también   pertinente   aclarar   aquí   la   diferencia   entre   una   política   pública   y   una  
política   estatal.   La   política   pública   estudia   el   proceso   decisorio   que   desarrollan   los   gobiernos  
en   relación   en   a   una   cuestión   determinada.   Tienen   una   mirada   más   de   corto   plazo   y   se   El  aspecto  multimetodológico  
         5            6  
vinculan  con  ciclos  políticos  más  cortos.  Las  políticas  estatales  tienen  una  perspectiva  distinta.    
Buscan   las   continuidades   en   las   decisiones   públicas   que   adoptaron   los   distintos   gobiernos   y,   En  los  estudios  de  políticas  públicas  no  se  puede  hablar  de  un  tipo  metodológico  excluyente.  
por   lo   tanto,   se   focalizan   más   sobre   las   continuidades   históricas   y   la   estabilidad,   antes   que   Podemos  encontrar  excelentes  estudios  cuantitativos  -­‐que  utilizan  el  análisis  estadístico  como  
sobre  el  cambio.   insumo   principal-­‐   y   también   cualitativos   -­‐que   se   basan   en   percepciones,   significados,   tipos  
  ideales,   etc.-­‐.   Esta   característica   multimetodológica   presupone   que   ha   habido   momentos   en  
que  los  enfoques  cuantitativos  fueron  privilegiados  por  sobre  los  cualitativos  y  viceversa.    
Llegados  a  este  punto,  surge  una  pregunta  clásica:  ¿quiénes  deciden  en  las  políticas  públicas?  
¿Los   gobiernos   o   los   partidos   políticos   o   los   funcionarios   o   los   grupos   de   interés   o   los    
ciudadanos   o   los   periodistas?   La   respuesta   es   simple.   La   decisión   gubernamental   es   el   Actualmente,  se  nota  una  fuerte  revalorización  de  los  estudios  cualitativos,  tendencia  que  ha  
producto  de  la  participación  de  múltiples  actores  que  intervienen  en  cualquier  momento  del   ido   en   incremento   desde   1970   (Burrell   &   Morgan,   1979;   Denhardt,   1990;   Denzin   &   Lincoln,  
proceso   decisorio.   Cuando   un   gobierno   adopta   una   postura   o   una   definición   (por   acción   u   2005).  Algunos  autores  sostienen  que  se  estarían  desvaneciendo  las  marcadas  diferencias  que  
omisión   respecto   de   un   tema)   es   porque   ha   habido   una   multiplicidad   de   actores   que   existían   entre   quienes   practicaban   ambas   metodologías   y   que   se   estaría   entrando   en   una  
intervinieron   con   intereses   coincidentes   y   contradictorios   al   mismo   tiempo.   La   decisión   etapa   de   métodos   mezclados   (mixed   methods)   (Robson,   2002;   Yin,   1994;   Cresswell,   2009).  
resultante  de  esta  interacción  entre  actores  en  un  tema  concreto,  es  justamente,  una  política   Robert   Yin   afirma   que   la   pregunta   de   investigación   (cuándo,   quién,   cómo,   por   qué,   cuántos,  
pública  (Estevez  &  Esper,  2009).   dónde,  etc.)  condiciona  la  elección  de  la  metodología  y  no  a  la  inversa.  
   
En  virtud  de  lo  expuesto  hasta  el  momento,  podemos  señalar  que  habrá  políticas  públicas  en   Por   ello,   los   estudios   en   políticas   públicas   utilizan   tanto   metodologías   cuantitativas   como  
todos   los   niveles   en   los   que   haya   un   gobierno   que   decida   actuar   o   no   respecto   de   un   tema   cualitativas.  
concreto.  Desde  los  años  ’90  surgieron  modelos  de  políticas  públicas  que  no  tienen  al  gobierno  
como  centro  de  su  análisis,  porque  lo  consideran  como  un  miembro  más  de  una  compleja  red    
de  actores.  A  pesar  de  ello,  su  objetivo  sigue  siendo  explicar  el  proceso  de  la  decisión  pública  
La  cuestión  multidisciplinaria  
(Sabatier  &  Smith,  1999).  
 
 
Del  punto  anterior  se  desprende  que  los  estudios  en  políticas  públicas   -­‐que  se  originaron  hacia  
Pasaremos   ahora   a   considerar   las   características   fundamentales   de   los   estudios   de   políticas   1945  en  las  escuelas  de  ciencia  política  de  EE.UU.  y  se  extendieron  luego  a  las  de  economía-­‐  no  
públicas.   son   propiedad   exclusiva   de   ninguna   disciplina.   Con   el   correr   del   tiempo,   comenzaron   a  
aparecer  distintos  aportes  desde  la  sociología,  la  antropología,  la  administración,  el  derecho,  la  
  informática   y   la   arquitectura.   En   el   caso   de   esta   última   disciplina,   los   estudios   de   urbanismo  
que   analizan   el   desarrollo   de   las   ciudades   en   base   a   un   conjunto   de   decisiones   políticas,  
 
sociales  y  económicas,  son  excelentes  estudios  de  políticas  públicas.  

Los    problemas  públicos  pueden  ser  abordados  desde  múltiples  disciplinas  y  este  es  el  motivo  
por   el   cual   la   interdisciplinariedad   es   una   característica   ineludible   en   las   políticas   públicas.  
Cada  cuestión,  tendrá  múltiples  perspectivas,  varias  agencias  públicas  que  pueden  intervenir,  

   

   

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Algunas  características  fundamentales  de  los  estudios  en  políticas  públicas     Cuaderno  N°  13   Algunas  características  fundamentales  de  los  estudios  en  políticas  públicas     Cuaderno  N°  13  
Por  Alejandro  M.  Estévez   Año  2014   Por  Alejandro  M.  Estévez   Año  2014  
   
   
   
una   multiplicidad   de   actores   que   buscan   participar   y   una   miríada   de   percepciones   y   por   aquellos   que   sostienen   ideales   igualitarios   (moderados   o   revolucionarios),   mientras   que  
valoraciones  sociales  al  respecto.     para   los   que   adscriben   a   ideas   liberales   no   sería   un   problema   tan   grave.   Del   mismo   modo,  
         7   quienes  tienen  una  lógica  igualitaria  no  perciben  amenazas  a  la  libertad  de  los  ciudadanos  si  el            8  
 
gobierno   implementa   medidas   nivelación   social   independientemente   del   logro   individual   de  
La   gran   complejidad   y   heterogeneidad   que   muestra   cualquier   realidad   política,   económica   y   cada   persona,   hecho   que   para   sectores   liberales   es   fuertemente   disfuncional.   Tomemos   la  
social  acentúa  esta  característica  multidisciplinaria  de  los  estudios  en  política  pública.  Algunas   cuestión   que   tomemos,   vamos   a   encontrar   una   reflexión   similar.   En   el   caso   de   la   corrupción  
cuestiones  no  pueden  ser  explicadas  por  completo  desde  una  sola  disciplina  ni  estar  limitadas   generalizada,  las  sociedades  que  la  padecen  no  la  perciben  como  un  problema,  sino  como  un  
a  la  intervención  exclusiva  de  una  agencia  pública.   precio   para   pagar   por   cierto   ascenso   social   o   para   que   las   cosas   funciones   de   una   cierta  
manera  (Subirats  et  al.,  2008).    
 
 
La  focalización  sobre  cuestiones  concretas    
  Pero   los   problemas   sociales   nunca   se   “solucionan”   por   completo,   se   transforman,   se   alivian,  
empeoran,  mejoran,  se  dividen,  se  olvidan,  se  reflotan,  etc.  Por  ello,  la  característica  de  mayor  
La   política   pública   no   se   preocupa   tanto   por   determinar   en   qué   disciplina   teórica   se   originó   un   peso  en  política  pública  es  justamente,  la  cuestión.  El  análisis  deberá  estudiar  y  explicar  cómo  
problema,  sino  en  explicar  de  qué  manera  funciona  de  una  cuestión  en  concreto2.   y  quiénes  tienen  la  capacidad  de  definir  una  cuestión,  cómo  se  transforma  o  evoluciona  este  
tópico  (por  debate,  por  juego  político,  etc.),  quiénes  o  qué  grupos  intervienen  en  este  asunto,  
 
qué   objetivos   tienen   los   distintos   participantes   respecto   de   este   problema,   qué   disensos   y  
Las   cuestiones   son   el   centro   de   las   decisiones   públicas.   Por   ello,   es   necesario   definir   el   consensos  existen  (Oszlak  &  O’Donnell,  1976).  
concepto  “cuestión”3:  es  un  tema,  tópico,  dificultad,  argumento  o  problema  en  discusión  en  un  
 
momento  determinado  entre  distintos  actores  (organizados  y  no  organizados)  de  la  sociedad  
(Theodolou  &  Cahn,  1997).   No   todos   los   grupos   sociales   tienen   la   misma   capacidad   de   instalar   sus   temas   o  
preocupaciones   en   la   agenda   pública.     Por   ello,   habrá   cuestiones   “socialmente  
 
problematizadas”   que   son   aquellos   tópicos   que   alcanzaron   un   nivel   de   generalización   social  
Los   distintos   grupos   sociales   que   conforman   una   sociedad   discuten   o   debaten   en   torno   a   considerable  que  generalmente  lleva  a  que  un  gobierno  adopte  o  busque  adoptar  decisiones  
ciertas   cuestiones   que   atraen   su   atención.   No   todos   los   grupos   sociales   se   interesan   por   los   concretas   para   su   tratamiento   (Subirats,   1989).     Por   otro   lado,   hay   temas   que   no   son  
mismos  temas  o  problemas,  por  lo  tanto,  el  nivel  de  actividad  y  la  participación  en  un  debate   preocupación   de   amplios   sectores   de   la   sociedad,   pero   que   son   “importantes”   para   ciertos  
público   dependerá   del   interés   (simbólico   y   concreto)   de   los   distintos   actores.     Es   evidente   que   grupos   de   dirigentes   o   especialistas.   Es   altamente   probable   que   dicho   tema   ingrese   en   la  
cada   cuestión   o   problema   en   debate   tendrá   un   trasfondo   valorativo   y   material   distinto   para   agenda   pública,   no   “desde   abajo”   (bottom-­‐up)   sino   “desde   arriba”   (top-­‐down).   Entonces   en  
cada  grupo  (Sabatier  &  Smith,  1999)  (Dye,  1976).     políticas  públicas  hay  cuestiones  que  pueden  ingresar  por  presión  social  y  otros  por  acción  de  
los  dirigentes  o  grupos  dominantes  (Theodolou  &  Cahn,  1997)  (Lasswell  et.  al.,  1951).  
 
 
Los   problemas   son   situaciones   insatisfactorias   para   un   grupo   social   determinado.   No   todos   los  
grupos  sociales  perciben  los  mismos  problemas,  y  ,en  muchos  casos,  lo  que  para  un  grupo  es   La  definición  del  problema  o  issue  es  una  parte  sumamente  sensible  en  el  juego  político  de  la  
un   problema   para   otro   no   lo   es   o   no   tiene   la   relevancia   necesaria   para   ocuparse   de   ello.   Si   decisión   pública.   Por   eso,   la   característica   siguiente   se   refiere   al   proceso   que   sigue   dicho  
tomamos  por  ejemplo  la  cuestión  de  la  desigualdad  social,  ésta  será  vista  como  un  problema   tópico.  

                                                                                                                         
2
Existen innumerables cuestiones posibles, pero para citar algunos ejemplos con una finalidad didáctica:
inflación, inseguridad, medioambiente, reformas financieras, corrupción, impuesto a las ganancias,
seguridad vial, aborto, crisis habitacional, contaminación ambiental, etc.
3
En inglés la palabra issue y su equivalente en francés enjeux , es lo que en español entendemos por
“cuestión”.
   

   

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Algunas  características  fundamentales  de  los  estudios  en  políticas  públicas     Cuaderno  N°  13   Algunas  características  fundamentales  de  los  estudios  en  políticas  públicas     Cuaderno  N°  13  
Por  Alejandro  M.  Estévez   Año  2014   Por  Alejandro  M.  Estévez   Año  2014  
   
   
   
La  explicación  de  procesos  decisorios   atravesar  :  la  agenda,  la  discusión,  la  decisión,  la  implementación  y  la  evaluación.  Una  política  
  pública   será   una   cuestión   o   problema   que   haya   transitado   necesariamente   por   los   escalones  
         9   iniciales  del  proceso  y  no  necesariamente  que  haya  atravesado  todas  las  etapas  posibles  con            10  
Hemos   explicado   que   las   cuestiones   de   políticas   públicas   no   permanecen   estáticas,   sino   que  
éxito.     Siguiendo   esta   lógica   procedimental,   habrá   una   política   pública   cuando   la   cuestión  
sufren   un   proceso   de   transformación,   ya   sea   por   simple   transcurso   del   tiempo,   por  
ingresó   en   la   agenda,   fue   luego   debatida   y   se   adoptó   una   decisión   (por   acción   u   omisión)   al  
mejoramiento   de   las   condiciones,   por   debate   político,   por   acciones   y   omisiones   concretas,   por  
respecto.   La   etapa   de   la   implementación   es   el   “manos   a   la   obra”   de   la   burocracia   y   la  
cambio  de  contexto,  etc.    Una  cuestión  determinada  es  sometida  a  un  proceso  de  interacción  y  
evaluación   es,   luego   de   transcurrido   cierto   tiempo,   una   etapa   en   la   que   se   busca   establecer  
fricción   social   entre   los   distintos   grupos   que   se   interesan   activamente   por   el   tema  
mediante   alguna   metodología   científica   o   de   democracia   participativa,   si   esa   política   pública  
considerado.  
ha   alcanzado   sus   objetivos,   si   ha   sido   “buena   o   deficiente”,   etc.   En   el   caso   de   las   políticas  
  públicas   por   omisión,   luego   de   la   etapa   de   la   decisión,   se   supone   que   se   implementa   por   sí  
misma  y  que  -­‐en  algún  momento-­‐  esta  decisión  omitida  puede  ser  también  evaluada.    
Por  ello,  para  describir  y  explicar  cómo  se  fue  conformando  un  problema,  es  necesario  recurrir  
a  la  lógica  del  proceso  que  sufrió.  Dicho  concepto  puede  ser  entendido  de  diversas  formas,  a    
saber:    
Una     de   las   características   de   la   lógica   de   las   políticas   públicas   por   omisión   es   creer   que   hay  
a) como   una   serie   de   acciones   que   se   toman   sobre   un   asunto   para   llegar   a   un   instancias  sociales  que  solucionan  mejor  ciertos  problemas  que  la  intervención  pública.  El  libre  
determinado  fin.   mercado  -­‐para  amplios  sectores  liberales-­‐  es  un  mecanismo  que  autorregula  la  gran  mayoría  
b) como   una   serie   de   cambios   involuntarios   ligados   a   un   cierto   desarrollo   natural   que   de  los  problemas  sociales  y  que  la  intervención  pública  sólo  tiene  que  producirse  en  los  pocos  
experimenta  un  problema  (por  ejemplo:  el  envejecimiento,  la  evolución,  el  desarrollo   rubros  en  los  que  haya  “fallas  de  mercado”.    
histórico,  etc.).  
c) como   una   serie   de   operaciones   necesarias   o   requisitos   que   debe   cumplir   o   se   deben   a    
aplicar   a   una   cuestión   concreta   para   que   pueda   pasar   a   una   etapa   posterior   (por  
ejemplo:  un  proceso  judicial,  un  proceso  de  aprendizaje  o  un  procedimiento  químico).   Retomando  el  argumento  de  las  etapas,  es  necesario  remarcar  que  cada  una  representaría  una  
  distinta   función   a   cumplir.   La   etapa   de   la   agenda   cubriría   la   función   de   establecer   ciertas  
prioridades.   La   discusión   cumpliría   la   función   de   debatir   las   distintas   alternativas   de   decisión  
La   diferencia   entre   los   puntos   a)   y   b)   es   que   el   primero   no   prevé   necesariamente   cuál   es   la  
que  pueden  suscitarse  en  torno  a  un  problema.  La  función  de  la  decisión  consistiría  en  adoptar  
etapa   que   ese   proceso   va   a   seguir.   Por   ejemplo,   es   muy   probable   que   cuando   un   municipio  
una   resolución   luego   de   la   consideración   a   la   que   fue   sometida   en   la   etapa   anterior.   La  
haya  afrontado  por  un  tiempo  y  con  cierto  éxito  una  crisis  de  vivienda  de  sus  sectores  bajos  
implementación  buscaría  la  “puesta  en  obra”  de  la  decisión.  La  evaluación  buscaría  establecer  
implementando   una   política   pública   específica,   los   intereses   de   estos   sectores   comiencen   a  
un   juicio   de   valor   -­‐aplicando   alguna   metodología-­‐   para   determinar   si   la   decisión   fue   eficaz   o  
focalizarse   sobre   otras   necesidades,   como   por   ejemplo   el   desarrollo   humano   o   la   calidad  
eficiente.  
urbana.  Frente  a  la  satisfacción  o  el  alivio  de  un  cierto  problema  social  la  demanda  se  desplaza  
a  otros  tópicos  que  no  están  necesariamente  previstos.      

   

En  cambio,  en  el  punto  b)  hay  una  cierta  noción  de  “orden  posible”  de  ese  proceso,  es  decir  de  
las  etapas  o  de  los  estadios4  por  los  que  puede  pasar  la  cuestión  que  estamos  considerando.  
En   el   modelo   secuencial   de   políticas   públicas   (Estevez,   2001),   existen   distintas   etapas   a  

                                                                                                                       
4
  En   la   cuarta   acepción   de   este   término   del   Diccionario   de   la   Real   Academia   Española   de   la   Lengua,  
estadio:   “Etapa   o   fase   de   un   proceso,   desarrollo   o   transformación”.   Habitualmente   se   habla   de  
“estadío/s”,  pero  este  término  no  existe  y  debe  hablarse  de  “estadio/s”.

   

   

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Algunas  características  fundamentales  de  los  estudios  en  políticas  públicas     Cuaderno  N°  13   Algunas  características  fundamentales  de  los  estudios  en  políticas  públicas     Cuaderno  N°  13  
Por  Alejandro  M.  Estévez   Año  2014   Por  Alejandro  M.  Estévez   Año  2014  
   
   
   
La  promoción  de  la  democratización  de  la  sociedad   participación   ciudadana   con   cierta   rotación   de   los   grupos   en   el   poder;   y,   por   otro,   la   necesaria  
  inclusión   social   de   todos   los   sectores   de   una   sociedad   a   la   “ciudadanía   electora”.   Las  
         11   democracias  se  ven  amenazadas  cuando  se  vulneran  estos  conceptos.  De  alguna  forma,  hablar            12  
Los   estudios   de   políticas   públicas   surgieron   en   EE.UU.   en   los   años   ’50.   Por   ese   motivo,   estos  
de   democratización   es   hablar   de   inclusión   y   de   cierta   igualdad   social   (Held,   2002;   Stiglitz,  
muestran   la   influencia   de   las   distintas   escuelas   de   las   ciencias   sociales   vigentes   en   ese  
2012).  
momento.   Harold   Dwight   Lasswell   fue   un   cientista   político   de   la   Universidad   de   Chicago   que  
tuvo  un  rol  destacado  en  los  primeros  pasos  de  este  tipo  de  estudios.  Tenía  voluntad  científica    
y   buscaba   estudiar   del   proceso   de   la   decisión   pública;   pero   le   agregaba   un   mandato   de   tipo  
normativo  o  ético:  los  estudios  en  políticas  públicas  para  ser  considerados  como  tales  deben   Otra   forma   de   entender   a   esta   problemática   sería   desde   la   idea   de   perversión   institucional.   En  
aportar  a  la  democratización  de  las  sociedades5  (Lasswell  et  al.,  1951).   toda   organización   conviven   simultáneamente   principios   positivos   y   negativos.   La   misma  
democracia   que   puede   incluir   socialmente,   puede   crear   los   mecanismos   para   favorecer   la  
  exclusión  social  que  puede  amenazar  su  gobernabilidad  a  futuro  (Etkin,  1993,  2005).  

De  alguna  forma,  los  análisis  de  políticas  públicas  convivieron  con  una  tradición  científica  post-­‐  
positivista   que   asignaba   a   la   ciencia   una   funcionalidad   orientada   hacia   la   búsqueda   de  
¿Tecnocráticos  o  participativos?  
relaciones  causales  entre  los  fenómenos  sociales  y  el  establecimiento  de  leyes  generales  para  
 
explicar   este   comportamiento.   Pero   también   tenían   un   mandato   “normativo”   que   sostenía  
que  la  naciente  área  de  estudios  -­‐mediante  el  análisis  de  los  procesos  de  la  decisión  pública-­‐   En   el   mundo   de   las   políticas   públicas   existe   una   clara   tensión   entre   dos   principios  
debía   contribuir   a   la   democratización   de   la   sociedad   (Theodolou   &   Cahn,   1997)   (Parsons,   organizadores6   y   antagónicos.   El   concepto   de   técnicos   o   expertos   y   el   de   ciudadano  
2007).       participante  (Denhardt,  1990;  Estévez  y  Ochoa,  2006).  
   

Desde  sus  orígenes,  en  los  estudios  de  políticas  públicas  conviven  una  intención  de  explicar  “el   Los   especialistas   proclaman   su   autoridad   basándose   en   su   conocimiento   experto   de   la   materia  
ser”   de   una   cuestión   con   una   intencionalidad   normativa   (el   “deber   ser”).   Por   este   motivo,   el   o   de   una   cierta   área   del   saber7.   Por   una   cuestión   ligada   a   la   legitimidad   que   tiene   el   saber  
analista   de   la   decisión   pública   debe   realizar   una   tarea   constante   :   distinguir   entre   datos   científico   en   las   sociedades   modernas,   el   rol   del   experto   en   políticas   públicas   es   innegable  
fácticos  y  mandatos  valorativos.  La  política    -­‐como  actividad  humana-­‐  es  una  mezcla  constante   tanto   como   punto   de   referencia   como   grupo   de   poder.   Tal   es   así   que   los   especialistas   de  
entre  ambos  niveles  del  discurso.   ciertas   áreas   (por   ejemplo:   política   económica,   política   financiera,   política   de   salud,   justicia,  
por   citar   sólo   algunas)   han   ocupado   y   ocupan   puestos   de   relevancia   en   distintas  
 
organizaciones  públicas.  A  esta  tendencia  se  la  conoce  como  “el  gobierno  de  los  expertos”.  Se  
Creemos   que   para   hablar   de   democratización   es   necesario   tomar   en   cuenta   dos   niveles   hace  referencia  a  la  tecnocracia,  es  decir  el  gobierno  de  los  técnicos.  Dada  la  complejidad  de  
distintos:  por  un  lado,  la  estabilización  de  una  forma  de  gobierno  que  se  basa  en  un  sistema  de   ciertos  temas,  su  profundo  componente  técnico  y  la  necesidad  de  un  conocimiento  científico  
libertades   individuales   y   elección   periódica   de   los   cargos   gubernamentales   en   base   a   la   aplicado,   se   van   gestando   las   condiciones   para   justificar   el   gobierno   de   los   expertos   en   una  
infinidad  de  áreas  del  quehacer  humano    (Fischer,  1989;  Estévez  y  Ochoa,  2006;  Saint-­‐Martin,  
                                                                                                                       
5
Si bien coincidimos con el mandato de la búsqueda de la democratización de la sociedad, tenemos que 2000).    
reconocer que no todos los estudios de políticas públicas han demostrado ese espíritu. En el caso
latinoamericano existen estudios de políticas públicas realizados durante etapas no democráticas o                                                                                                                        
6
implementaciones de ciertas teorías econométricas características de los ‘90 que tuvieron un impacto Un principio organizador es una idea, un argumento, un ideal, un valor, a partir del cual se estructura
negativo en lo que respecta a la estabilidad de la democracia en la región. El incremento de las una cierta organización. En las organizaciones públicas, desde el taylorismo hasta la revolución
desigualdades y la exclusión social producto de las reformas estatales que impulsaron gobiernos informática de los años ‘80, el principio organizador era la especialización funcional seguido por la
populistas y los organismos multilaterales de crédito son una clara evidencia de que en políticas públicas normativa. A partir de la introducción de la informatización (como idea o práctica) en las organizaciones,
no todos los estudios y teorías han buscado la democratización social. La década del ‘90 termina con los sistemas informáticos han pasado a ser el nuevo principio organizador que desplazó un escalón más
mayores niveles de conflictividad social y exclusión en América Latina, deteriorando la gobernabilidad abajo respectivamente a los otros dos principios precitados.
7
democrática y el imperio de la ley (Stiglitz, 2012; Saint-Martin, 2000; Fischer, 1989; Kliksberg, 2004; Max Weber (1972) mostraba al proceso de burocratización como una parte integrante de ese proceso de
Held & McGrew, 2002). modernización que inexorablemente llevaba a una complejidad mayor.
   

   

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Por  Alejandro  M.  Estévez   Año  2014   Por  Alejandro  M.  Estévez   Año  2014  
   
   
   
  Demás  está  decir  que  en  esta  tensión  entre  conocimiento  experto  y  democracia  participativa  
también  juega  un  fuerte  rol  el  azar.  No  toda  previsión  de  los  técnicos  se  termina  cumpliendo.  
Pero   por   obra   de   la   tradición   y   la   acción   democrática-­‐participativa8,   han   aparecido   también  
         13   En   el   caso   de   ciertas   redes   informáticas   para   que   el   contribuyente   participara   y   pudiera            14  
distintos   grupos   sociales   (stakeholders)   que   demuestran   una   incumbencia   en   el   tema   no  
interactuar   con   una   agencia   pública   “en   línea”,   los   expertos   del   área   pensaban   que   dicho  
solamente  fundados  en  el  interés  de  afectados  o  promotores  de  un  tópico,  sino  también  desde   sistema   iba   a   incrementar   la   capacidad   de   control   sobre   sus   “usuarios”.   Esto   sucedió   en   parte,  
el  punto  de  vista  del  conocimiento  práctico  de  cómo  funciona  una  problemática  determinada.    
pero   -­‐al   mismo   tiempo-­‐   estos   ciudadanos   comenzaron   a   tener   un   mayor   control   sobre   la  
Las   políticas   públicas   participativas   se   basan   fuertemente   en   la   idea   de   que   la   voz   de   los  
agencia  pública,  porque  cada  decisión  que  tomaba  la  organización  comenzaba  a  ser  probada  
ciudadanos   no   puede   estar   ausente   en   las   distintas   decisiones   públicas,   y   que,   por   ello   la   desde   el   punto   de   la   racionalidad   de   los   usuarios   de   una   forma   instantánea.   A   partir   de   ese  
participación   es   un   requisito   ineludible   (Sabatier,   1999;   Estevez   y   Esper,   2008;   Fischer,   1989;  
momento,   los   técnicos   que   creían   ejercer   el   control   unilateralmente   comenzaron   a   ser  
Freeman,  2010;  Sartori,  1997).    
controlados  por  una  multitud  de  usuarios  anónimos.  Otro  impacto  secundario  no  previsto  fue  
  que   quienes   estaban   atendiendo   al   público   -­‐ya   sea   telefónicamente   o   a   través   de   correos  
electrónicos-­‐  desarrollaron  un  nivel  de  actualización  y  conocimiento  específico  mayor  que  los  
Esta  tensión  entre  expertos  y  grupos  de  ciudadanos  interesados  es  una  vieja  dicotomía  en  la   que   no   tenían   este   contacto.     Los   “ojos   y   oídos”   de   la   organización   se   iban   transformando  
historia   de   la   democracia   moderna   que   muestra   una   tendencia   creciente   desde   1970   a   la   lentamente   en   excelentes   especialistas   por   presión   de   las   preguntas   de   la   ciudadanía   (Estévez,  
fecha.   Desde   ese   momento,   cada   vez   más,   las   organizaciones   públicas   han   sido   interpeladas   2009).    
para   escuchar   la   voz   del   ciudadano,   la   percepción   del   contribuyente,   la   opinión   del  
consumidor9,  etc.  Recientemente,  las  unidades  de  atención  al  contribuyente  o  los  centros  de    
atención  telefónica  o  los  portales  para  el  usuario  a  través  de  Internet  han  crecido  en  número  e  
Para  concluir  este  punto,  queremos  agregar  que  tanto  la  tendencia  tecnocrática  (bajo  la  forma  
importancia   en   distintas   organizaciones   (Denhardt,   1990).   La   idea   de   ventanilla   única   de  
de   crecimiento   del   principio   de   informatización)   y   la   demanda   de   democracia   participativa  
Internet   -­‐que   le   permitiría   a   la   ciudadanía   vincularse   con   todas   las   reparticiones   públicas   a   (mayor   peso   a   la   voz   de   los   ciudadanos   o   administrados),   son   dos   grandes   movimientos   que  
partir   de   un   único   portal-­‐   es   una   evolución   de   la   corriente   a   la   que   estamos   haciendo   mención  
están  en  crecimiento.  Ambas  corrientes  tienen  componentes  contradictorios  y  es  posible  que  
aquí10.    
esta  tensión,  lejos  de  solucionarse  vaya  en  aumento  (Greenwood  et  al.,  2009)  (Peters  &  Pierre,  
  2008).  

Con   esto   queremos   decir   que   cada   vez   más   la   cuestión   participativa   contradice   el   dominio    
exclusivo   de   los   expertos   en   determinadas   áreas,   con   grados   distintos   de   éxito   y   apertura    
según  el  caso  (Estévez,  2005;  Estévez  y  Ochoa,  2006).    

                                                                                                                       
8
Sartori -en varias de sus obras- señala que la democracia no es el reino de la ciencia (episteme) sino de
la opinión (doxa) y que no busca verdades objetivas sino percepciones sociales compartidas. En síntesis,
la ciudadanía vota siguiendo sus propias percepciones y opiniones y no necesariamente busca las
verdades científicas para justificar su elección.
9
La misma tendencia -a escuchar más al consumidor y a incorporarlo en los proyectos a futuro de la
organización- se comprueba claramente en las organizaciones privadas. Si tomamos el ejemplo de la
industria automotriz, a partir de 1970 en Japón empieza a implementarse fuertemente la teoría de la
calidad total que incorporaba la voz de cliente para mejorar los diseños y las prestaciones de sus
productos. Anteriormente, la definición de un proyecto automotriz era estricta cuestión de especialistas.
10
Somos conscientes de que esta tendencia expansiva de la informatización no llega a toda la sociedad,
dado que no toda la población tiene acceso a Internet, pero de alguna forma marca un proceso de apertura
irreversible e incremental.
   

   

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Por  Alejandro  M.  Estévez   Año  2014   Por  Alejandro  M.  Estévez   Año  2014  
   
   
   
El  futuro  de  los  estudios  en  políticas  públicas   Las   grandes   distancias   sociales   (materiales   y   simbólicas)   que   tienen   que   afrontar   las  
  democracias   actuales   (Estados   y   gobiernos)   son   uno   de   los   más   grandes   desafíos   a   afrontar.  
         15   Existiría  una  contradicción  evidente  entre  una  tendencia  democrática  creciente  a  nivel  mundial            16  
Si  bien  el  campo  del  análisis  de  políticas  públicas  muestra  una  relativa  estabilidad  en  cuanto  a  
y  un  proceso  de  aumento  de  la  desigualdad  -­‐producto  tanto  del  cambio  tecnológico  como  del  
sus   características   centrales,   creemos   necesario   realizar   una   prognosis   sobre   una   futura  
proceso   de   globalización   o   financierización-­‐   que   se   dan   simultáneamente.   Los   estudios   en  
agenda   posible.   Sin   pretender   ser   exhaustivos   ni   excluir   la   posibilidad   de   nuevos   temas  
políticas  públicas  tienen  mucho  para  decir  en  esta  cuestión  tanto  por  experiencia  acumulada  
emergentes   y   reconociendo   la   imposibilidad   que   tiene   el   mandato   positivista   de   la  
como  por  el  desafío  a  enfrentar.    
predictibilidad   para   las   ciencias   sociales,   plantearemos   algunas   tendencias   profundas   que  
creemos  merecen  ser  tenidas  en  cuenta:    

  El   proceso   de   aumento   de   la   desigualdad   (desigualación)   aumenta   la   exclusión   social.   Gran  

parte   de   las   sociedades   latinoamericanas   han   vuelto   a   la   democracia   hacia   los   años   ‘80   del  
La   heterogeneidad   en   la   realidad   de   las   políticas   públicas:   cada   vez   más   las   organizaciones  
siglo   XX.   En   esa   década   se   dio   una   convivencia   entre   un   exceso   de   demandas   sociales  
públicas   dan   cuenta   de   un   proceso   desigual   tanto   en   sus   desarrollos   como   en   sus  
insatisfechas  por  las  dictaduras  y  sistemas  democráticos  jóvenes  e  inexpertos  en  la  acción  de  
problemáticas  y  horizontes  evolutivos.  La  diversidad  es  una  cuestión  que  llegó  para  quedarse  y  
gobierno  que  debieron  enfrentar  una  crisis  internacional  de  los  precios  de  los  productos  que  
le   plantea   grandes   desafíos   a   los   analistas   del   sector.   La   cohabitación   de   administraciones  
exportaba   la   región.   En   la   década   del   ‘90,   la   mayoría   de   los   países   realizó   fuertes   ajustes   de  
modernas  y  pre-­‐modernas  en  un  mismo  Estado,  siempre  generará  una  cierta  distancia  entre  la  
tipo   neoliberal   que   redujeron   la   intervención   estatal   en   sus   economías,   pero   generaron  
calidad  de  las  políticas  públicas  que  producen.  Dicha  brecha  es  un  fructífero  campo  de  estudio,  
mayores   condiciones   de   inequidad   social   y   debilitamiento   estatal.   Las   sociedades  
en  el  cual  el  desafío  sería  demostrar  cómo  la  calidad  o  maduración  burocrática  impacta  sobre  
latinoamericanas   crecieron   en   desigualdad,   en   distancias   sociales   y   en   exclusión.   Si   a   dicha  
la  política  pública.  
tendencia   le   superponemos   la   tecnologización   creciente   como   proceso   -­‐   que   excluye   a   los  
  sectores   sociales   que   no   tienen   la   capacidad   de   conectarse   o   comprenderlo-­‐   el   balance   es  
cuanto   menos   preocupante.   Por   ello,   la   cuestión   de   la   inclusión   social   en   el   dominio   de   las  
La   complejidad   creciente:   ya   sea   por   efecto   de   la   globalización   o   por   la   dinámica   propia   del   políticas  públicas  llegó  para  quedarse  (Stiglitz,  2012;  Kliksberg,  2004).  
proceso  de  modernización  social,  nuestras  sociedades  tienden  a  ser  cada  vez  más  complejas.  
Los  grupos  de  interés,  las  organizaciones  no  gubernamentales  (ONG),  los  movimientos  sociales    
y   las   nuevas   formas   de   activismo   social   a   través   de   las   redes   han   mostrado   un   crecimiento  
Como   producto   de   la   mayor   complejidad   (complejización),   las   organizaciones  -­‐tanto   públicas  
exponencial   en   las   últimas   décadas.   No   escapa   a   esta   tendencia   la   creciente   expansión   y  
como   privadas-­‐   buscan   adaptarse   de   alguna   forma   a   este   fenómeno.   Las   opciones   son  
profundización   del   proceso   democrático   por   el   cual   nuevos   (u   olvidados)   actores   son  
variadas,   pero   podemos   señalar   tres   alternativas   posibles:   a)   el   cambio   para   amoldarse   al  
reconocidos   (no   sin   cierto   conflicto)   e   incluidos   en   la   “ciudadanía   electoral”.   Además,   el  
contexto;  b)  el  no  cambio  o  la  negación  del  mismo;  y  c)  la  falsedad  organizacional  o  el  doble  
impacto   tecnológico   sobre   el   cambio   social   ha   sido   muy   grande   en   las   últimas   décadas.   Las  
discurso  organizacional  (Etkin,  1993).  En  relación  a  este  último  punto,  las  organizaciones  para  
nuevas   redes   sociales   han   tenido   un   gran   efecto,   porque   han   servido   como   instrumento   de  
poder  mantenerse  o  sobrevivir  a  la  complejización  adoptan  como  estrategia  el  doble  discurso  
comunicación   para   grupos   que   no   estaban   coordinados   entre   sí   (caso   de   las   primaveras  
organizacional.  A  los  múltiples  demandantes  de  la  organización  (tanto  externos  como  internos)  
árabes,   los   movimientos   de   indignados   en   Europa   y   EE.UU.,   las   protestas   sociales   espontáneas  
se   le   aplican   distintos   discursos,   argumentos   o   imágenes   (a   veces   contradictorios)   con   la  
en  América  Latina,  las  redes  de  disidentes  en  países  autoritarios,  etc.)  y  pusieron  un  límite  a  las  
finalidad   de   obtener   –a   través   de   la   manipulación-­‐   “por   al   menos   un   tiempo”   la   adhesión,  
posibilidades   de   manipulación   de   los   medios   de   comunicación   (opositores   u   oficialistas)   a   la  
tranquilidad   o   neutralización   de   dicho   actor.   Una   frase   de   Abraham   Lincoln   es   bastante   gráfica  
ciudadanía.   Demás   está   decir   que   el   alcance   de   estas   redes   está   en   relación   directa   con   la  
al   respecto:   “No   se   puede   engañar   a   todo   el   mundo   todo   el   tiempo…   se   puede   engañar   a  
posesión  por  parte  de  los  actores  de  una  tecnología  mínima  que  es  necesaria  para  conectarse  
algunos   algún   tiempo”.   Es   decir,   el   doble   discurso   organizacional   tiende   a   tener   efectos  
en   este   sistema,   pero   de   alguna   forma,   la   expansión   tecnológica   de   la   telefonía   celular   ha  
positivos   en   el   corto   plazo   pero   profundamente   negativos   en   el   mediano   o   largo   plazo.   La  
fomentado  esta  mayor  democratización  a  la  cual  le  falta  aún  mucho  por  recorrer.  
desconfianza   de   la   ciudadanía   hacia   los   políticos   y   las   grandes   estructuras   son     -­‐en   buena  
  parte-­‐   un   producto   de   esta   estrategia   adaptativa   de   las   organizaciones.   Pensamos   que   este  

   

   

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Por  Alejandro  M.  Estévez   Año  2014   Por  Alejandro  M.  Estévez   Año  2014  
   
   
   
tema  estará  cada  vez  más  presente  como  tópico  en  las  políticas  públicas:  la  distancia  entre  lo   Bibliografía  
que  digo  y  lo  que  hago;  entre  lo  que  la  organización  propone  y  lo  que  finalmente  implementa.    
         17            18  
   

Una   de   las   formas   de   buscar   contrarrestar   este   efecto   de   “desconfianza   y   desilusión”   es   • BURRELL, Gibson y MORGAN, Gareth (1979), Sociological paradigms and
buscando   políticas   públicas   más   participativas   pero   más   acotadas   en   sus   pretensiones   (tanto   organizational analysis. Ed. Heineman, Londres.
discursivas  como  fácticas).   • CRESSWELL, John (2009), Research Design: Qualitative, Quantitative, and
Mixed Methods Approach, SAGE Editions, USA. Tercera Edición.
    • DENHARDT, Robert N. (1990), “Teoría de la Administración Pública: El estado
de la disciplina”. En: Administración Pública – El estado de la disciplina,
compilado por Naomi LYNN y Aaron WILDAVSKY, Chatham House Publishers
Inc., Chatham.
• DENZIN, Norman & Yvonna LINCOLN (2005), "The discipline and practice of
qualitative research", en su: The SAGE handbook of qualitative research, Ed
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• DYE, Thomas (1976) Policy analysis: what governments do, why they do it,
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• ESTÉVEZ, A. M. (2001), “Una comparación entre la teoría del Nuevo
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• ESTÉVEZ, A. M. (2005), “Apuntes para una genealogía de la tecnocracia”,
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• ESTÉVEZ, Alejandro & Susana ESPER (2009), “Revisitando el modelo secuencial
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Disponible en formato digital en: http://www.polipub.org
• ESTÉVEZ, Alejandro y Susana ESPER (2008), “El enfoque de las coaliciones
defensoras en políticas públicas”, en: Revista IR, Nro. IV, del Instituto de
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• ESTÉVEZ, Alejandro (2009), “La Administración Tributaria frente al cambio
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• ESTÉVEZ, Alejandro y Haydée OCHOA HENRÍQUEZ (2006) El poder de los
expertos: para comprender a la tecnocracia; Ediciones del Centro de Estudios
de la Empresa de la Facultad de Ciencias Económicas y Sociales de la
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ender_la_tecnocracia_libro_
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• ETKIN, Jorge (2005) Gestión de la complejidad en las organizaciones: la
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• FISCHER, Frank (1989) Technocracy and the politics of expertise; Sage Editors,
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• FREEMAN, Edward R. (2010) Stakeholder theory: the state of the art;
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• GREENWOOD, Royston; OLIVER, Christine; SAHLIN, Kerstin & Roy SUDDABY
(2009), The Sage handbook of organizational institutionalism, Sage Eds., USA.
   

   

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 Algunas  características  fundamentales  de  los  estudios  en  políticas  públicas     Cuaderno  N°  13  
Por  Alejandro  M.  Estévez   Año  2014  
 
 
 
• GUY PETERS, B. & Jon PIERRE (2008), The Sage handbook of public
administration, Sage, USA.
• HELD, David & Anthony G. MCGREW (2002) Governing globalization: power,
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authority and global governance; Ed. Cambridge University Press, Cambridge.
• KLIKSBERG, Bernardo (2004) Más ética, más desarrollo; Temas Grupo
Editorial, Buenos Aires.
• LASSWELL, Harold Dwight; Daniel LASSWELL, Harold FISHER, Daniel LERNER
(1951) The policy sciences; Ed. Stanford University Press, USA.
• OSZLAK, Oscar y O’DONNELL, Guillermo (1976) “Estado y políticas estatales en
América Latina: hacia una estrategia de investigación”, Documentos
Cedes/Clacso Nro 4, Buenos Aires.
• PARSONS, Wayne (2007) Políticas Públicas: una introducción a la teoría y la
práctica del análisis de políticas públicas, Ed. Miño y Dávila, Buenos Aires.
• ROBSON, Colin (2002), Real World Research, Blackwell Publishing, UK.
• SABATIER, Paul & Hank C. JENKINS SMITH (1999) “The Advocacy Coalition
Framework, an assessment”. En SABATIER, Paul. Theories of The Policy Process,
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• SAINT-MARTIN, Denis (2000) Building the new managerialist state:
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• SARTORI, Giovanni (1997) Homo Videns; Ed. Laterza, Roma.
• STIGLITZ, Joseph E. (2012) El precio de la desigualdad, Editorial Taurus,
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• SUBIRATS Joan, Peter KNOEPFEL, Corinne LARRUE y Frédéric VARONE (2008),
Análisis y Gestión de Políticas Públicas, Editorial Ariel, Barcelona.
• SUBIRATS Joan (1989), Análisis de Políticas Públicas y Eficacia de la
Administración, Editorial Ministerio para las Administraciones Públicas e
INAP, Madrid.
• THEODOLOU, Stella & Mathew A. CAHN (1997) Public Policy: the essential
readings; Ed. Prentice Hall, New York.
• WEBER, Max (1972), Ensayos de Sociología Contemporánea, Ed. Martínez
Rocca, Barcelona.  
• YIN, R. (1994), "Case Study Research, Design and Methods", Ed. Sage, USA.    
 

Cuadernos  de  Polipub.org   ISSN  1853-­‐5739  

 
 El desafío de la gestión de las redes de políticas
El desafío de la gestión de las redes de políticas
Sonia Fleury1
Investigadora del Área de Políticas Públicas de la Fundación Getulio Vargas
E-mail: sfeury@fgv.br
Resumen
En la actualidad estamos asistiendo en América Latina a la prolife-
ración de redes de políticas sociales que se explican por los proce-
sos simultáneos de descentralización y democratización. Los pro-
cesos de descentralización han generado la fragmentación de la
autoridad política y administrativa, dando lugar a nuevas formas
de coordinación con las que se busca garantizar la eficacia de la
gestión de las políticas públicas. El riesgo de estos nuevos fenóme-
nos está en la pérdida de la cohesión que antes ofrecían los siste-
mas centralizados y por el fortalecimiento de la autonomía y la in-
dependencia funcional de las unidades descentralizadas. El con-
cepto de redes, entonces, se utilizó en el análisis de los procesos de
integración regional. A pesar de que la red permite eliminar la terri-
torialidad de los mercados y de las políticas económicas, como par-
te del fenómeno de globalización y de los procesos supranacionales
de integración regional, en el campo de las políticas sociales existe
una acentuada tendencia a crear redes locales que vinculan estre-
chamente la gestión de las políticas con el territorio y una pobla-
ción específica. Por otra parte, la complejidad de los problemas so-
ciales, la diversidad de actores y el conflicto de intereses existente,
la creciente movilización de la sociedad civil en busca de atención
diferenciada que respete las diferencias sociales, la organización de
un sector no gubernamental que actúa cada vez más en el campo de
las políticas sociales y la ampliación de la acción social de las em-
presas, son factores que impulsan y explican el florecimiento de las
redes de políticas sociales.
1. Introducción
Un fenómeno reciente, que se observa cada vez con más frecuencia, es la
existencia de redes o estructuras multicéntricas, que comprenden diferentes
1
Para la preparación del presente artículo conté con la valiosa colaboración de Danielle Migueletto en
el trabajo de investigación bibliográfica y de redacción preliminar del punto 2.
Revista Instituciones y Desarrollo Nº 12-13 (2002) págs. 221-247. Institut Internacional de Governabilitat de
Catalunya, Còrsega 255, 5º 1ª 08036 Barcelona, España. http://www.iigov.org
223
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Sonia Fleury
actores, organizaciones o nódulos vinculados entre sí a partir del establecimien-
to y mantenimiento de objetivos comunes y de una dinámica gerencial compa-
tible y adecuada. Este fenómeno se presenta igualmente en diferentes campos
de la gerencia y se manifiesta en la existencia de redes empresariales, redes de
políticas, redes de movimientos sociales, redes de apoyo sociopsicológico, etc.
A pesar de la diversidad de objetivos, instituciones, actores y recursos que
entrañan las redes, en todos los casos encontramos elementos comunes, repre-
sentados por el desafío de establecer modalidades de gerencia que permitan
alcanzar los objetivos previstos y conservar la existencia de la estructura reticular.
La proliferación de redes de gestión se explica por una multiplicidad de fac-
tores que inciden simultáneamente y conforman una nueva realidad adminis-
trativa. La globalización económica alteró los procesos productivos y adminis-
trativos orientados hacia una mayor flexibilización, integración e interdepen-
dencia. Por otro lado, las transformaciones recientes en la función del Estado y
en sus relaciones con la sociedad imponen nuevos modelos de gestión que per-
miten la interacción de estructuras descentralizadas y modalidades innovadoras
de asociación entre entidades estatales y organizaciones empresariales o socia-
les.
En el caso de América Latina, estos factores son concomitantes con el pro-
ceso de democratización que alteró el tejido social, con la proliferación de un
sinnúmero de organizaciones sociales y la creación de una nueva conciencia
ciudadana, que reivindica mayor participación en los procesos de gestión de las
políticas públicas. La existencia de redes es fruto de otro tipo de factores iden-
tificados con la complejidad de los procesos administrativos en un medio am-
biente cuya dinámica impide que cualquier actor aislado controle los procesos y
la velocidad de los cambios. Sin duda, la posibilidad de establecimiento de re-
des de gestión está condicionada por el desarrollo tecnológico de las comunica-
ciones y permite interacciones virtuales en tiempo real.
Todos estos factores han convergido para producir una proliferación de re-
des gestoras de políticas públicas, especialmente en el campo de las políticas
sociales, en el que tienen profundas repercusiones. En ese sentido, las redes se
han visto como la solución adecuada para administrar políticas y proyectos donde
los recursos son escasos, los problemas son complejos, hay muchos actores
interesados, existe interacción de agentes públicos, privados, centrales y locales
y se observa una creciente demanda de beneficios y de participación ciudadana.
Sin embargo, la gestión de redes dista de ser sencilla, lo que ha llevado muchas
veces al fracaso de programas y proyectos sociales, a pesar de las buenas inten-
ciones de los actores interesados.
La creación y el mantenimiento de la estructura de redes imponen desafíos
administrativos fundamentales, vinculados a los procesos de negociación y ge-
neración de consenso, establecimiento de reglas de actuación, distribución de
recursos e interacción, construcción de mecanismos y procesos colectivos de
decisión, establecimiento de prioridades y observación. En otras palabras, los
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 El desafío de la gestión de las redes de políticas
procesos de decisión, planificación y evaluación adquieren nuevos contornos y
exigen otra forma de abordarlos, cuando se trata de estructuras multicéntricas
de gerencia.
2. Contexto del surgimiento del fenómeno
Las transformaciones por las cuales pasaron el Estado y la sociedad, como
consecuencia del proceso de modernización, se caracterizan por la creciente
diferenciación del tejido social, lo que creó nuevas necesidades en relación con
el proceso de coordinación social. Lechner (1997) identifica dos paradigmas
tradicionales de coordinación: por un lado, la coordinación política ejercida por
el Estado de forma centralizada, jerárquica, pública y deliberada; por otro lado,
el paradigma de coordinación por medio del mercado, que da origen a acciones
descentralizadas, privadas, horizontales y no deliberadas (equilibrio espontá-
neo de los intereses).
La reciente formación de estructuras multicéntricas proviene de un contex-
to de ruptura con la concepción tradicional del Estado, como núcleo práctica-
mente exclusivo de representación, planificación y conducción de la acción
pública. Sin embargo, la reciente experiencia de las políticas de ajuste económi-
co en los países en desarrollo fue suficiente para demostrar que "el mercado
solo no genera ni sustenta un orden social" (Lechner,1997:11). Por el contrario,
generaliza tendencias de desintegración, ya que acentúa la falta de equidad,
promueve la exclusión y no puede generar integración social. (Las redes de po-
líticas representarían una nueva modalidad de coordinación, que se distingue
de los dos paradigmas señalados antes).
La globalización se presenta como un elemento de gran influencia en las
sociedades multicéntricas, puesto que la sociedad multicéntrica se expande y
traspasa las fronteras tradicionalmente fijadas, lo que conduce al
redimensionamiento de los territorios de influencia y acción (Scherer-Warren,
1997). Sin embargo, ese carácter transnacional, al mismo tiempo que favorece
el encuentro, revela antagonismos. El contexto económico en que están coloca-
das las sociedades multicéntricas se caracteriza por complejidad e incertidum-
bre en las relaciones sociales, que manifiestan, por un lado, la aproximación, la
integración y el diálogo, y por otro, el individualismo, la competencia y la into-
lerancia.
En América Latina, los procesos simultáneos de democratización y crisis
fiscal condujeron a reformas políticas y administrativas en los Estados, abrie-
ron espacio para la profusión de nuevas formas de relación entre el Estado y la
sociedad y llevaron a incluir en la agenda de discusión pública los fundamentos
de la estructura de poder, organización y gestión de las instituciones políticas
establecidas. Entre las fuerzas políticas surgidas en este período sobresalen los
nuevos movimientos sociales, que denuncian formas de opresión distintas de la
explotación en las relaciones de producción, aunque encuentren en ésta la ex-
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Sonia Fleury
periencia histórica de la dominación y denuncien los excesos de la regulación de
la modernidad, con una radicalidad sin precedentes (Santos, 1996:258). Sobre
todo, estos nuevos actores encuentran formas innovadoras de organización y
crean redes sociales que pretenden interponerse en la política pública.
El curso de la modernización y la diferenciación relacionada en el tejido
social hacen surgir conflictos difusos y varias formas de acuerdos, cooperación
y solidaridad. En otras palabras, la creciente diferenciación social y la expresión
de nuevas utopías políticas reducen la legitimidad de la reglamentación buro-
crática y de la centralidad del Estado en la mediación de los conflictos sociales
y, al mismo tiempo, denuncian el predominio de los intereses mercantiles. Se-
gún Moura (1997), la explicación de las redes como expresión de los nuevos
arreglos organizacionales surgidos en la actualidad indica el agotamiento de la
capacidad de integración de las instituciones representativas tradicionales, de
la eficacia de las organizaciones burocráticas y del modelo de planificación cen-
tralizado.
La multiplicidad de actores sociales que influyen en el proceso político, en la
decisión, la ejecución o el control de actividades públicas, apunta al floreci-
miento de una sociedad multicéntrica, en que se organizan distintos núcleos de
unión que, a su vez, tienden a alterar los nexos verticales entre el Estado y la
sociedad, basados en la reglamentación y subordinación, con orientación hacia
las relaciones más horizontales y que favorecen la diversidad y el diálogo. En
ese aspecto, la formación de las estructuras multicéntricas, que configuran una
nueva esfera pública plural, proviene tanto de un desplazamiento del nivel cen-
tral de Gobierno al local y de la esfera del Estado a la sociedad. Procesos como
la descentralización y el fortalecimiento de la sociedad civil convergen en for-
mas innovadoras de gestión compartida de las políticas públicas. Adquieren
importancia las propuestas de descentralización de las políticas públicas, en la
cual el poder local asume el protagonismo en la unión entre las organizaciones
gubernamentales, empresariales y sociales y amplía la red de acción pública por
medio de la inclusión de nuevos actores políticos.
En la actualidad, el pluralismo político penetra en la composición de la esfe-
ra pública y transforma los nexos entre el Estado y la sociedad, por medio de los
cuales las organizaciones sociales buscan simultáneamente mantener su auto-
nomía e introducirse en las estructuras políticas de gobierno (Oxhorn, 1999).
Ese desafío lleva a la creación de espacios públicos de negociación, más allá de
un mero juego de intereses, que permite que los actores negocien una interpre-
tación de la realidad y la conducta apropiada para la resolución de problemas
colectivos (Cavalcanti, 1998). A esos factores se suma la revolución de la tec-
nología de información, lo que establece un nuevo sistema de comunicación de
alcance universal que promueve el intercambio de palabras, imágenes y sonidos
y, al mismo tiempo, refuerza la identidad individual y colectiva (Castells, 1999).
La tecnología de información revolucionó los modelos de organización vi-
gentes, produjo soluciones innovadoras en el proceso de planificación, coordi-
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 El desafío de la gestión de las redes de políticas
nación y control de las actividades y permitió una unión virtual, en tiempo real,
de las personas y las organizaciones. Pal (2001) identifica algunas de las carac-
terísticas de la tecnología de información que permitirían la formación de redes
de políticas y señalarían un modelo sociocibernético de gobernabilidad, tal como
la inteligencia distribuida (derrumbe de los monopolios de conocimiento y dis-
tribución y acceso a información para todos los actores), la estructura horizon-
tal (la sustitución de las jerarquías por la conectividad) y la posibilidad de ac-
ción simultánea de los participantes.
En resumen, la diferenciación social acarreó una inserción más amplia de los
intereses de los actores participantes en la arena política, y la diferenciación
concomitante del aparato estatal trajo como consecuencia una progresiva
sectorialización de las políticas públicas. Tanto la descentralización como el
proceso de globalización acentuaron estas características de diferenciación y
adquisición de autonomía. Al respecto, Lechner (1977:13) cita la paradoja de
Luhmann, según el cual aumenta la autonomía relativa de cada subsistema fun-
cional y, al mismo ritmo, también su interdependencia mutua.
3. Conceptos de redes
El término red se ha utilizado en diferentes disciplinas como la psicología
social donde indica el universo relacional de una persona, es decir, el conjunto
de relaciones y estructuras de apoyo socioafectivo de cada una. La psicología
social identifica como características estructurales de las redes el tamaño, la
densidad, la composición (distribución), la dispersión, la homogeneidad/hete-
rogeneidad y los tipos de funciones que ejercen. En sociología se estudian las
redes de movimientos sociales que integran diversos actores, que unen lo local
con lo global, lo particular con lo universal (Scherer-Warren, 1997:10). Para
algunos autores, las redes se consideran nuevas formas de coordinación inter-
mediarias emanadas del proceso de diferenciación funcional de los subsistemas
(Luhmann, 1987) o aun como nuevas formas de organización social, del Esta-
do o de la sociedad, intensivas en tecnología de la información y basadas en la
cooperación entre unidades dotadas de autonomía (Castells, 1996).
En la administración de empresas, la red se considera como la combinación
de personas, tecnología y conocimiento que substituyó la corporación
jerarquizada del modelo de Ford, basado en trabajo, capital y gerencia (Albrechet,
1994:48).
En la gestión intergubernamental, se considera como un tema emergente de
unión de las disciplinas de política y administración (Marando y Florestano,
1990), como un modelo estratégico de gestión de políticas (Mandell, 1990) o
como un nuevo modelo de gobernabilidad que envuelve a los niveles local y
global (Rhodes, 1986). De acuerdo con Börzel (1997), todas las disciplinas que
trabajan con las redes de políticas comparten un entendimiento común en que
se les considera "como un conjunto de relaciones relativamente estables, de
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Sonia Fleury
naturaleza no jerárquica e independiente, que vinculan a una variedad de acto-
res que comparten intereses comunes en referencia a una política, y que
intercambian recursos para perseguir esos intereses compartidos, admitiendo
que la cooperación es la mejor manera de alcanzar las metas comunes".
Sin embargo, la autora advierte que no hay concordancia entre los estudio-
sos en relación con el poder teórico del concepto de redes, visto por algunos
como una metáfora para demostrar que las políticas públicas entrañan una mul-
tiplicidad de actores diversos, y aceptado por otros como una herramienta ana-
lítica valiosa para el estudio de las relaciones entre los actores y el poder públi-
co; en tanto que otro grupo de autores entienden las redes de políticas como un
método de análisis de la estructura social. Miller (1994) considera que ni el
modelo tradicional de administración pública, basado en cultura de la raciona-
lidad técnica y de los controles y la coordinación jerárquica, ni la teoría econó-
mica de la selección racional, fruto de la motivación basada en la racionalidad
utilitaria, permiten comprender el fenómeno actual de las redes de políticas.
En el caso de la teoría tradicional de la administración pública, la suposición
de la separación entre la política y la administración es un asunto abiertamente
cuestionado en numerosos estudios recientes. Por otro lado, la jerarquía centra-
lizada no puede responder a las necesidades actuales de coordinación flexible
de varios actores interdependientes. La teoría de la selección racional presupo-
ne que toda acción es motivada por una decisión racional que maximiza los
intereses personales. Las organizaciones se consideran como entidades racio-
nales que buscan maximizar su utilidad racional cuando participan en las redes
de intercambio. Para Miller (1994:380), esta presuposición, al llevarse hasta el
límite de incluir como intereses egoístas bienes intangibles como el poder, el
afecto y la lealtad, pierde toda su capacidad explicativa. La combinación de las
suposiciones institucionalistas con las de la teoría de la selección racional con-
cibe las redes como instituciones informales que se basan en reglas acordadas
para llegar a un objetivo común, o sea, la institucionalización de un mecanismo
de coordinación horizontal, con lo que se reducen los costos de información y
transacción, se crea confianza y se reduce la incertidumbre (Scharpf, citado por
Börzel, 1997)
Para entender el fenómeno de las redes, Miller propone que se aborde el
constructivismo social, basado en el método fenomenológico. Por medio de la
interacción de los participantes en la red de políticas, las impresiones y expe-
riencias adquieren significado más allá de los intereses egoístas individuales. En
este caso, se deja de hacer hincapié en la búsqueda de los objetivos comunes
para enfocarse en el proceso de comunicación, por medio del cual los miembros
de la red comparten un conjunto de valores, conocimientos y formas de percep-
ción de los problemas. Para Börzel (1997), las explicaciones teóricas sobre las
redes de políticas pueden dividirse en dos corrientes distintas, que no se exclu-
yen mutuamente: la escuela de la intermediación de intereses y la escuela de
gobernabilidad.
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 El desafío de la gestión de las redes de políticas
La corriente que ve las redes como una forma genérica de intermediación de
intereses trata de analizar las relaciones entre los grupos de interés y el Estado.
Esta corriente tiene su origen en la crítica hecha al pluralismo, que presupone
que la organización y competencia de los grupos de intereses son externas al
Estado. Para el neocorporativismo, las sociedades modernas crearon un sinnú-
mero de vínculos (triángulos de hierro, redes centradas en problemas, anillos
burocráticos, mesocorporativismo, etc.) entre los grupos de interés y los secto-
res del Estado, de tal forma que su organización y la competencia tienen lugar
también en el interior del propio Estado. Las redes de políticas indicarían rela-
ciones de dependencia entre el gobierno y los grupos de intereses, en que hay
intercambio de recursos. En los Estados Unidos, los pioneros en la forma de
abordar las redes de políticas comenzaron por entender las políticas como el
resultado de las estrechas relaciones existentes entre las instancias decisorias,
que comprenden los patrones de intercambio establecidos entre los organismos
ejecutivos, las comisiones del Congreso y los grupos de interés (John, 1999).
En Gran Bretaña, el estudio de las redes de políticas partió del estudio de las
relaciones intergubernamentales (Rhodes,1986, 1988; Marsh y Rhodes
1992:197), basado en la idea central de que "la existencia de una red de políti-
cas, o más particularmente de una comunidad política, delimita la agenda polí-
tica y da forma a los resultados de la política".
Los diferentes tipos de redes proponen la descripción de la red de acuerdo
con ciertos atributos, como el nivel de institucionalización (estable/inestable),
el número de participantes (restricta/abierta), la configuración de las políticas
(sectorial/transectorial) o el tipo de actores sociales interesados y la función
principal de la red (por ejemplo, redes centradas en problemas, redes profesio-
nales, redes intergubernamentales, redes de productores) y el equilibrio de po-
der (redes heterogéneas y redes homogéneas) (Börzel,1997). Más allá de las
clasificaciones, puede buscarse algún valor explicativo en los diferentes tipos
de redes, suponiendo que la estructura de la red delimite la lógica de la interacción
de sus miembros, hecho que afecta al proceso político, o que se pretenda esta-
blecer una vinculación sistemática entre la naturaleza de una red y el resultado
del proceso político.
Para la corriente de la gobernabilidad, las redes de políticas se conciben como
una forma particular de gobierno de los sistemas políticos modernos, centrán-
dose en la estructura y los procesos a través de los cuales se estructuran las
políticas públicas. Se hace la suposición implícita de que las sociedades moder-
nas se caracterizan por la diferenciación social, la sectorialización y el creci-
miento político. Tales características acarrearían una sobrecarga política deno-
minada "gobernabilidad bajo presión" (Jordan y Richardson, 1983 citados por
Börzel, 1997). Para Hanf y O'Toole (1992:166) "la gobernación moderna se
caracteriza por sistemas de decisión en los que la diferenciación territorial y
funcional desagrega la capacidad efectiva de solución de problemas en una co-
lección de subsistemas de actores con tareas específicas y competencia y recur-
sos limitados". Como consecuencia, hay una tendencia hacia una creciente in-
terdependencia funcional entre los actores públicos y privados en la consecu-
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Sonia Fleury
ción de una política, y apenas por medio de las redes de políticas se puede
garantizar la movilización de los recursos dispersos y dar una respuesta eficaz a
los problemas de políticas públicas.
Castells (1998) llega a formular la propuesta de un Estado-red para designar
el formato actual de las políticas públicas, cuya estructura y funcionamiento
administrativo asumen las características de subsidiariedad, flexibilidad, coor-
dinación, participación ciudadana, transparencia, modernización tecnológica,
profesionalización de los actores y retroalimentación y aprendizaje constantes.
Para algunos autores, el análisis de redes es una herramienta útil para expli-
car la unión de actores interdependientes, en tanto que para otros la innovación
sería representada por el desplazamiento del objeto de análisis del actor indivi-
dual al patrón de vínculos e interacción como un todo. En este último caso, el
acento se centra en la estructura y los procesos por medio de los cuales se
organiza como gobernabilidad la realización conjunta de las políticas públicas.
Para otros autores, más que una nueva perspectiva analítica, las redes indican
un cambio en la estructura política de la sociedad y representarían nuevas for-
mas de organización social en respuesta a los problemas políticos de coordina-
ción o de mediación social. Miller (1994:379) entiende que las redes forman
un tercer tipo de estructura social, distinta tanto del mercado como de las for-
mas jerárquicas porque la calidad de la interacción en el mercado se basa en el
interés racional, en las jerarquías y en la obediencia, en tanto que en las redes la
interacción es indeterminada.
En relación con los estudios de gestión, la concepción de las redes también
representa una innovación. Aunque exista una vasta contribución de los estu-
dios de las relaciones intergubernamentales, originada en la tradición del
federalismo y de una profunda connotación jurídica, solamente cuando cambia
el punto de enfoque de las relaciones intergubernamentales para la gestión
intergubernamental se supera la dicotomía entre administración y política
(Marando y Florestano 1990). A partir de ahí, se pasa a incluir el contexto deci-
sorio de múltiples jurisdicciones y las distintas mezclas entre la autoridad cen-
tral y local, las redes de relaciones interpersonales y organizacionales y la parti-
cipación del sector gubernamental y del no gubernamental.
Según Rhodes (1986), el argumento de que la implementación es un elemen-
to clave en el proceso político está implícito en la concepción de las redes, pues
los objetivos iniciales pueden transformarse substancialmente cuando se ponen
en práctica. Ya la concepción tradicional de la administración pública, repre-
sentada por el modelo de arriba-abajo, presupone para efectos de una ejecución
perfecta, que las circunstancias externas no imponen restricciones, que los re-
cursos y el tiempo necesarios se encuentran disponibles, que la comprensión
del problema está en una relación de causa y efecto directa y sin interferencias,
que hay entendimiento y acuerdo sobre los objetivos, que las tareas están defi-
nidas en la secuencia correcta y que las autoridades pueden exigir y recibir plena
obediencia. El autor argumenta que las redes poseen diferentes estructuras,
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 El desafío de la gestión de las redes de políticas Sonia Fleury

que varían de acuerdo con la constelación de intereses, con la naturaleza del Toda esta construcción podría representarse en un cuadro:
grupo asociado, con la interdependencia vertical entre los miembros, con la
interdependencia horizontal con otras redes y con la distribución de recursos
entre los actores. La naturaleza y distribución de los recursos en la red influyen Nivel Acciones Valor
en los patrones de interdependencia. Los recursos pueden ser legales, que com- 5. Asociarse Compartir objetivos Confianza
prenden la distribución formal de funciones y grados de competencia entre los y proyectos
niveles de gobierno; políticos, que se refieren a las estrategias, a los intereses y
al sector de actuación de los participantes; organizacionales, relacionados con 4. Cooperar Compartir actividades y Solidaridad
recursos
la disponibilidad de conocimientos especializados, recursos de personal, espa-
cio físico y equipo; y financieros, que comprenden la disponibilidad de fondos 3. Colaborar Prestar ayuda esporádica Reciprocidad
para la red. 2. Conocer Conocimiento de lo que es o Interés
hace el otro
Otra posibilidad de agrupar las explicaciones teóricas sobre las redes de po- 1. Reconocer Destinadas a reconocer que el Aceptación
líticas se refiere al acento dado a los vínculos entre los diferentes actores o a las otro existe
estructuras de las redes. Los autores que trabajan con la explicación de los vín-
culos en general se basan en la disciplina de la psicología social y en la sociolo- Fuente: Rovere (1998: 35).
gía relacional.
En este análisis de redes, el enfoque central está en las relaciones sociales y
Rovere (1998:30) asume la visión de la psicología social y, según él, "para no en los atributos de grupos o individuos. A partir de las relaciones es posible
nosotros, redes son redes de personas, se conectan o vinculan personas, aunque comprender el sentido de las acciones sociales; en cambio los atributos se refie-
esta persona sea el director de la institución y se relacione con su cargo incluido, ren apenas a sus agentes. También de acuerdo con la sociología relacional, “las
pero no se conectan cargos entre sí, no se conectan instituciones entre sí, no se instituciones, la estructura social y las características de los grupos son
conectan computadoras entre sí, se conectan personas. Por esto se dice que cristalizaciones de los movimientos, el intercambio y los “encuentros” en las
redes es el lenguaje de los vínculos, es fundamentalmente un concepto vincular". múltiples e intercambiantes redes de relaciones vinculadas y superpuestas”
Rovere propone un esquema ascendente de clasificación de los vínculos en (Marques, 1999:3). El acento dado a las relaciones personales pasa a ser la
relación con el nivel, las acciones y los valores que intervienen, que permite suposición del análisis de redes sociales ya que lo “social” está estructurado
observar el grado de profundidad de una red. Los niveles comienzan con el por un sinnúmero de redes de relaciones personales y organizacionales de diver-
reconocimiento, seguido del conocimiento, la colaboración y la cooperación y, sa naturaleza. La estructura y la posición de los actores en la red influyen en sus
por último, la asociación. “El primer nivel sería el de reconocimiento, que ex- acciones, preferencias, proyectos y visiones del mundo, así como en el acceso a
presaría la aceptación del otro. En casos extremos, la dificultad de operar o de los distintos recursos de poder.
interactuar consiste en que no se reconoce que el otro existe...Hay un segundo
nivel que es el de conocimiento. Luego que el otro es reconocido como par, Para el análisis de la naturaleza de los vínculos en una red de políticas,
como interlocutor válido, empieza a ser incluido en mi palabra, empiezo a nece- Cavalcanti (1998) propone la construcción de una matriz, a partir de dos con-
sitar el conocimiento del otro, lo cual expresa interés, quiero saber quién es el juntos de indicadores; el primero se refiere a las posiciones jerárquicas de las
otro y entender cómo se ve el mundo desde ahí. Hay un tercer nivel. A partir del organizaciones y el segundo está compuesto de indicadores de gestión pública.
interés y del conocimiento empiezan a existir algunos episodios de colabora- Para efectuar el análisis de las relaciones identificadas en la matriz
ción (colaborar en el sentido de trabajar con [alguien]). No es una ayuda siste- interorganizacional—todavía restricta a las relaciones bilaterales—indica que
mática, no es una ayuda organizada sino espontánea. Hay momentos, hechos y es preciso considerar las siguientes variables: eficacia percibida, dependencia,
circunstancias en que se verifican mecanismos de colaboración que empiezan a respuesta a problemas y oportunidades, conocimiento mutuo, consenso, simili-
estructurar una serie de vínculos de reciprocidad; empiezo a colaborar pero tud de dominio, flujo de comunicaciones, formalización, complejidad y centra-
espero también que colaboren conmigo. En el cuarto nivel ya existen algunas lización.
formas sistemáticas de cooperación (cooperación: operación conjunta). Esto
supone un proceso más complejo porque supone que existe un problema co- Una perspectiva distinta, en la cual no se hace hincapié en los vínculos sino
mún. Por lo tanto, hay una problematización conjunta y una forma más sistemá- en la estructura, puede encontrarse en el trabajo de Klijn (1995 y 1996), que
tica y estable de operación conjunta, es decir que hay un compartir sistemático comprende las redes de políticas como el contexto más o menos estable dentro
de actividades. Existe un quinto nivel donde hay asociación, donde esta activi- del cual se realizan juegos independientes sobre decisiones políticas. Klijn et al.
dad profundiza alguna forma de contrato o acuerdo que significa compartir (1995:439) define las redes de políticas como "patrones más o menos estables
recursos.
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 El desafío de la gestión de las redes de políticas
de relaciones sociales entre actores mutuamente dependientes, que se forman
alrededor de problemas políticos o grupos de recursos y cuya formación, man-
tenimiento y cambio es obra de una serie de juegos". Los juegos se entienden
como una serie de acciones continuas y consecutivas entre diferentes actores,
realizadas de acuerdo con reglas formales e informales por las cuales se guían,
que surgen en torno a temas o decisiones en los cuales los actores tienen inte-
rés.
Las políticas son los resultados de estos juegos y comprenden actores en
relación de interdependencia; recursos tales como poder, posición social, legiti-
midad, conocimiento, información y dinero; reglas prevalecientes y mutables
que son fruto de la interacción y regulan el comportamiento de los actores; y
percepciones que son imágenes de la realidad a partir de las cuales los actores
interpretan y evalúan su curso de acción y también el de los demás actores.
Otra posibilidad de comprensión de las redes nos remite a la dicotomía entre
quienes favorecen las transformaciones en la sociedad y su capacidad de movi-
lización y quienes acentúan los cambios en el Estado y en la gestión de las
políticas públicas. En el primer caso, en la perspectiva social y de movilización
encontramos autores como Jacobi (2000: 156) para quien las redes se fortale-
cen como actores políticos transnacionales en la defensa de políticas públicas y
“representan la capacidad que tienen los movimientos sociales y organizacio-
nes de la sociedad civil para explicitar su riqueza intersubjetiva, organizacional
y política y concretar la construcción de elementos de intersubjetividad en for-
ma circular, buscando consensos, tratados y compromisos de actuación colecti-
va”.
Para el autor, las redes se colocan en una lógica que exige uniones y solidari-
dad, definición de objetivos comunes y reducción de fricciones y conflictos,
establecen una estructura horizontal para la presentación de exigencias y hacen
uso de la moderna tecnología de información para divulgar su postura (Jacobi,
2000:134). De la misma manera, Scherer-Warren (1997) considera que las re-
des constituyen un nivel intermediario crucial para entender procesos de movi-
lización, ya que por medio de esas redes las personas interactúan, influyen unas
en otras y participan en negociaciones, al mismo tiempo que producen los es-
quemas cognitivos y de motivación necesarios para la acción colectiva. Debido
a las tecnologías de informática, surgen aun las comunidades virtuales, de al-
cance cada vez mayor, creadas por actores que se identifican con causas comu-
nes que constituyen un nuevo tipo de imaginario colectivo, redimensionan los
territorios de influencia y de acción, y se comunican en tiempo real.
Scherer-Warren (1997) elabora algunos asuntos que se incorporarán a la
metodología de análisis de redes sobre cuáles son los “nudos” de la red (dirigen-
tes y mediadores); qué actores están integrados a la red o excluidos de ésta;
cómo se realiza la conectividad de la red; qué tipo de estructura imaginaria se
construye y cuál es la naturaleza de la interacción. Desde este punto de vista,
los propios movimientos de las sociedades complejas se consideran como redes
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Sonia Fleury
sumergidas de grupos, circuitos de solidaridad, que difieren profundamente de
la imagen de un actor políticamente organizado.
Si desde la perspectiva de la sociedad se favorece la visualización de las
redes como procesos de movilización que generan conexiones solidarias, desde
la perspectiva que favorece la gestión de las redes intergubernamentales e
interorganizacionales se reconoce que la complejidad del sistema
intergubernamental significó un aumento de las interrelaciones en todos los
niveles de gobierno y de la sociedad, lo que alteró el modelo de gestión de las
políticas públicas. Las redes intergubernamentales e interorganizacionales se
consideran como "estructuras de interdependencia que comprenden varias cla-
ses de organización o partes, donde una unidad no es únicamente el subordina-
do formal de la otra en un amplio arreglo jerárquico", sin importar si estas es-
tructuras de colaboración comprenden organizaciones no lucrativas o vínculos
con empresas lucrativas (O'Toole, 1997:45).
Salamon (1995:22) señala la proliferación de relaciones entre el gobierno y
el llamado tercer sector en la ejecución de políticas públicas como un cambio
crucial en las formas de acción gubernamental y coloca los desafíos en relación
con la rendición de cuentas, la gestión y la coordinación de las actividades gu-
bernamentales. El nuevo patrón extensivo de gobierno en asociación con insti-
tuciones sin fines de lucro responde tanto a las demandas democráticas como a
las necesidades de reducción del gasto público, pero impone nuevos desafíos a
la gestión pública. Estas alteraciones exigen que se revise la concepción de la
gestión estratégica a la luz de la especificidad de las redes interorganizacionales.
Para Mandell (1990) en el modelo de gestión estratégica “intraorganizacional”,
el control se basa en la autoridad legítima que parte de la jerarquía. En relación
con la estructura de poder, las estrategias dependen de la habilidad de la admi-
nistración superior para definir las decisiones, delegar [autoridad] y controlar el
proceso de implementación. Además, las medidas tomadas por el administra-
dor se delimitan dentro de un contexto organizacional específico. A diferencia
de ello, en la red “interorganizacional”, el control no es una relación preponde-
rante. El hecho de que sus miembros representen diferentes niveles de gobier-
no no implica que haya una relación jerárquica entre ellos y cada nivel actúa
como unidad semiautónoma.
La posición de poder guarda relación con la influencia que tiene cada miem-
bro en la propia viabilidad de la red. Las organizaciones confían unas en otras
para alcanzar objetivos propios y, en ese sentido, el poder de una organización
aumenta en la medida en que su participación se convierte en una condición
esencial para la conservación de la red. Además, el gestor interviene en diver-
sas redes, en una estructura de superación de unas con respecto a otras o de
mutua influencia.
La autora define algunas variables para analizar las características de cada
tipo de red. Esas variables son:
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 El desafío de la gestión de las redes de políticas
· La “compatibilidad de los miembros”, que corresponde a los niveles de
congruencia de valores y de concordancia sobre los objetivos. En ese
sentido, el desafío está en conciliar el objetivo de la red con los objetivos
particulares de los miembros.
· El “ambiente de movilización de recursos” corresponde a la disponibili-
dad de fondos y al tipo de control ejercido sobre esos recursos.
· El “ambiente social y político” corresponde a las bases de poder y al
patrón de conflictos. La autora considera el conflicto como una conse-
cuencia inevitable en la relación de interdependencia y que debe aprove-
charse en sus aspectos constructivos, como el “ajuste” de poder y de
recursos entre las organizaciones.
La complejidad del fenómeno de las redes de políticas puede reflejarse en las
diferentes dicotomías (paradojas) que intervienen en su análisis, algunas de las
cuales fueron señaladas por Loiola y Moura (1996:58) o por otros autores.
· Organizaciones/individuos (señalada por John, 1999). Muchos autores de-
finen las redes como relaciones de interdependencia entre organizacio-
nes, pero otros señalan el hecho de que estas relaciones se dan entre indi-
viduos que obran dentro de esas organizaciones y crean vínculos entre sí.
· Transitoriedad/permanencia. Las relaciones entre los diferentes actores o
nudos de la red se presentan en patrones más o menos estables, lo que las
diferencia tanto de formas más casuísticas como de la formalización bu-
rocrática del Estado. Estas estructuras flexibles se transforman con la
dinámica de la propia red.
· Cooperación/competencia, solidaridad/conflicto. Las redes se estructuran como
medidas conjuntas de cooperación en torno de un problema y una solu-
ción comunes, lo que no descarta la existencia de singularidades y con-
flictos. Más que un consenso previo, existe la negociación de intereses
competitivos.
· Igualdad/diversidad. Los diferentes actores que intervienen en una red
protegen su diversidad, aun cuando sean parte de una estructura conjun-
ta.
· Racionalidad instrumental/ racionalidad comunicativa (en la terminología de
Jürgen Habermas), la acción coordinada e interdependiente exige la cons-
trucción del consenso comunicativo, pero la gestión de las redes de polí-
ticas da origen a una acción instrumental que vincula, racional y eficaz-
mente, medios para fines acordados.
· Construcción/desconstrucción. La dinámica flexible de las redes permite la
permanente construcción y desconstrucción tanto de patrones de
interacción como de los propios nódulos que componen la red.
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Sonia Fleury
Loiola y Moura (1996:64) resumen la contribución teórica de la explicación
de las redes, señalada por diferentes actores al afirmar que permite superar las
limitaciones de las explicaciones atomistas y aun sistémicas de las organizacio-
nes por percibir a los actores/agentes en su interacción, o sea, la dinámica del
proceso, sin divisiones artificiales entre el actor y la estructura y los ambientes
interno y externo.
4. Formación y gestión de redes
La proliferación de redes de políticas nos lleva a reflexionar tanto sobre sus
características, fortalezas y debilidades como sobre los problemas específicos
que surgen en su gestión. En general, se presentan como características venta-
josas de las redes de políticas:
· dada la pluralidad de actores que intervienen en las redes, es posible una
mayor movilización de recursos y se garantiza la diversidad de opiniones
sobre el problema;
· debido a la capilaridad que presentan las redes, la definición de priorida-
des se hace de forma más democrática, y abarca organizaciones de pe-
queño porte y más cercanas a las que originaron los problemas (Salamon,
1995);
· por el hecho de que comprenden conjuntamente al gobierno y a las orga-
nizaciones no gubernamentales, puede establecerse una presencia públi-
ca sin crear una estructura burocrática (Salamon, 1995);
· debido a la flexibilidad inherente a la dinámica de las redes, éstas serían
más aptas para realizar una gestión de adaptación que esté conectada a
una realidad social volátil, en un medio en que es preciso unir las medidas
de planificación, ejecución, retroalimentación y rediseño, con adopción
de la observación como instrumento de gestión y no de control;
· por ser estructuras horizontales en que los participantes mantienen su
autonomía, los objetivos y estrategias establecidos por la red son fruto
del consenso obtenido por medio de procesos de negociación entre sus
participantes, lo que generaría mayor compromiso y responsabilidad de
éstos con las metas compartidas y mayor sostenibilidad.
Sin embargo, algunas de las características de las redes también se señalan
como limitantes de su eficacia o causa de problemas y dificultades para su ges-
tión, tales como:
· las redes de políticas presentarían nuevos desafíos para garantizar la
rendición de cuentas en relación con el uso de los recursos públicos, por
el hecho de estar formadas por numerosos participantes gubernamentales
y privados;
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 El desafío de la gestión de las redes de políticas
· el proceso de generación de consenso y negociación puede ser demasia-
do lento y crear dificultades para enfrentar cuestiones que requieren una
acción inmediata;
· las metas compartidas no garantizan la eficacia en el cumplimiento de
los objetivos ya que las responsabilidades son muy diluidas;
· la dinámica flexible puede terminar alejando a los participantes de los
objetivos iniciales o comprometer la acción de la red por la deserción de
algunos actores en momentos decisivos;
· los criterios para participación en la red no son explícitos y universales y
pueden provocar marginación de grupos, instituciones, personas y aun
regiones y pueden dejar la política apenas en manos de una élite;
· las dificultades de control y coordinación de la interdependencia tien-
den a crear problemas de gestión de las redes.
La gestión de la formulación de la estrategia de redes es considerada por
algunos autores como la gran laguna en los estudios actuales en este campo.
Los modelos de gestión se concibieron para situaciones intraorganizacionales
que difieren de las estructuras interorganizacionales en aspectos de importan-
cia crítica:
SITUACIONES INTRAORGANIZACIONALES
· El control se basa en una autoridad legítima; flujo jerárquico.
· El ejercicio del poder depende de la habilidad del jefe para controlar el
proceso (aunque haya descentralización de funciones y acciones).
· La gestión está a cargo de un gestor particular en un contexto
organizacional específico.
ESTRUCTURAS INTERORGANIZACIONALES
· Unidades semiautónomas o independientes; relaciones horizontales.
· El ejercicio se basa en la creencia y confianza en los otros miembros
para alcanzar las metas de cada uno. El poder es diverso, no descentrali-
zado.
· Los gestores pueden participar en muchas redes funcionales simultá-
neamente, en una estructura de mutua influencia en sus actividades o de
superación de unas con respecto a otras.
Fuente: Elaboración propia a partir de Mandell (1990).
La gerencia intergubernamental correspondería al manejo de políticas y pro-
gramas públicos por medio de redes interorganizacionales, cuyas principales
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características o cualidades serían, según Wright (1983), el enfoque en la solu-
ción de problemas, el comportamiento estratégico y las redes de comunicación.
“Estas características se refieren a las habilidades para lograr coordinación y
control, para establecer un patrón de contactos dentro del sistema de redes y
para manejar situaciones de interdependencia” (Mandell, 1990:33). Si las redes
son formadas por actores, recursos, percepciones y reglas (Klijn et al., 1995),
éstos son elementos clave que deben considerarse no sólo en el análisis sino
también en la gestión de las redes.
En relación con los actores, debemos considerar que están en una situación
de interdependencia en una red, creada por la necesidad de compartir recursos
para alcanzar un objetivo común. Cada actor específico tiene sus objetivos
particulares, pero se impondría una limitación al imaginar que su participación
en una red sería consecuencia de sus carencias y del propio comportamiento de
maximización para alcanzar su objetivo personal u organizacional. La construc-
ción de una red entraña más que eso, es decir, exige la construcción de un
objetivo mayor que pasa a ser un valor compartido, más allá de los objetivos
particulares que permanecen. La habilidad para establecer este megaobjetivo,
que implica una línea básica de acuerdo, tiene que ver con el grado de compati-
bilidad y congruencia de valores entre los miembros de la red (Mandell, 1999).
Para llegar a este tipo de acuerdo es necesario establecer sitios de negociación,
donde se puedan confrontar y negociar las percepciones, los valores y los inte-
reses.
La estructuración de estos espacios y procesos de negociación forma parte
de la dimensión de la estructura de la red, que se refiere a la institucionalización
de los patrones de interacción. El establecimiento de reglas formales e informa-
les es un importante instrumento para la gestión de las redes (Bruijn Heuvelhof,
1997) porque especifica la postura de los actores en la red, la distribución del
poder, las barreras para el ingreso, etc. Las reglas constituyen prácticas sociales,
orientan los patrones de comportamiento de los actores (Klijn, 1996) y exigen
previo conocimiento por parte de ellos y la interpretación común por parte de
los miembros de la red. Siendo producto de la interacción de los actores, las
reglas se deben construir y modificar como parte de la dinámica de interacción
de los actores.
La existencia de diferentes actores que poseen distintos recursos debe con-
siderarse tanto desde el punto de vista interno como externo a la red. La capa-
cidad de movilización de recursos por los miembros de la red depende tanto de
los recursos que controla cada uno como de los vínculos externos que estable-
ce. El poder de cada miembro dentro de una red dependerá de la centralidad de
sus funciones para la red (o sea, del control de recursos), como también de los
vínculos de cada organización con un patrón de organizaciones más amplio
(Benson, 1975).
En la gestión de las redes el punto de enfoque se encuentra en los procesos
de interacción entre los diferentes actores y los medios por los cuales se pueden
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 El desafío de la gestión de las redes de políticas
estimular, mantener o cambiar estos procesos cuando sea necesario. El conflic-
to entre las organizaciones se considera como un producto inevitable de las
situaciones de interdependencia entre ellas y exige una activa labor de gerencia.
El apoyo a una política que favorezca los objetivos de varios actores es una
estrategia de la gerencia de las redes y lo mismo sucede con la activación selec-
tiva por medio del uso de incentivos para establecer arreglos organizacionales—
coaliciones—e interacciones entre los actores (Klijn, 1996).
Los actores obran en función de sus percepciones en relación con los demás
actores y las expectativas de sus patrones de comportamiento. A partir de estas
percepciones, sus recursos e intereses y las reglas establecidas, cada actor defi-
ne su estrategia de acción. Las redes se caracterizan por configuraciones especí-
ficas de percepciones que se relacionan con la historia y naturaleza de cada una
(Klijn et al., 1995:440). Muchas veces, la gerencia de las redes debe enfrentarse
a asuntos relativos al cambio de las reglas de interacción, a los valores y a las
percepciones que pueden promoverse a partir de debates abiertos, procesos de
evaluación y aprendizaje y por medio de la entrada de nuevos actores. Los ele-
mentos condicionantes del éxito de la gestión de redes señalados por Agrannoff
y Lindsay (1983) serían:
· desplegar un gran esfuerzo para llegar a un entendimiento común;
· propiciar situaciones en que todos ganen;
· hacer participar a las verdaderas instancias decisorias políticas y admi-
nistrativas;
· concentrarse en cuestiones específicas;
· evaluar permanentemente y negociar las soluciones;
· crear un marco para la acción cotidiana.
Para Klijn et al. (1995), la gerencia exitosa de redes debe basarse en las si-
guientes condiciones:
· activar selectivamente los actores y recursos;
· limitar los costos de la interacción;
· buscar el compromiso de los participantes;
· prestar oportuna atención a los aspectos políticos y administrativos;
· velar por la calidad y abertura de la interacción.
Como una de las características de las redes es su naturaleza multicéntrica,
también observaremos que la gerencia ya no es una estrategia exclusiva de un
actor. Por lo tanto, el papel del gestor de las redes de políticas es un importante
aspecto en que se debe reflexionar, ya que puede ser desempeñado por cada
uno de los actores, por varios de ellos simultáneamente o aun por un mediador
externo o facilitador (Klijn, 1996:105). Los patrones tradicionales de la teoría y
la práctica de la administración pública no se aplican a la gerencia de las redes
de políticas, puesto que los gerentes de redes no supervisan el desempeño de
los participantes difusos de las redes. En este caso, el gestor debe buscar instru-
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Sonia Fleury
mentos que le permitan realizar investigaciones regulares sobre las alianzas que
tiene e identificar los puntos de coordinación del conjunto de actores (O’Toole,
1997).
Se distinguen dos habilidades como imprescindibles para garantizar el com-
portamiento de movilización del liderazgo de las redes: la habilidad de aunar
fuerzas y la habilidad de alcanzar metas comunes. Para Mandell (1990), como
las redes difieren en relación con los tipos de mecanismos de coordinación, esto
requerirá diferentes estilos compatibles de gerencia. Las estructuras de los arre-
glos interorganizacionales corresponden básicamente a tres tipos de situacio-
nes de interdependencia, cuyo diseño tiene un efecto importante en el desem-
peño futuro y en la naturaleza de la gestión. En la red “no mediada” o volunta-
ria, la coordinación se inicia con la participación de las organizaciones, que
asumen la misma posición en la red. En la red “mediada”, la coordinación es
iniciada por una autoridad y puede ser “impuesta” verticalmente por la autori-
dad legal y financiera responsable o puede ser “ejercida” horizontalmente por
un organismo designado y que no se coloca por encima de los demás miembros.
Cada una de las estructuras identificadas exige diferentes funciones del diri-
gente, ya que para unas es vital la construcción de la propia mediación entre
pares, en tanto que para otras esta cuestión se ha resuelto desde la constitución
legal de la red y solo se requiere la coordinación de los procesos de negociación
y de gestión en situaciones de interdependencia. La autora identifica algunos
estilos de gestión estratégica, compatibles con las necesidades de cada contex-
to, en un continuo que va desde el autócrata benevolente, que asume la función
de un “director de orquesta”, hasta el mediador de trabajos, que apenas asegura
a las partes el cumplimiento del acuerdo, como un dirigente en un sistema de
laissez-faire”. En el centro de ese continuo está el dirigente democrático, que ac-
túa como un “productor de cine” y desempeña un papel activo en el logro de
resultados y la motivación de los participantes. Sin embargo, en todo caso, la
gestión de redes trae como consecuencia la gestión de situaciones de interde-
pendencia, lo que termina por aproximar los procesos de formulación e
implementación de políticas y exige el establecimiento de formas de coordina-
ción y control.
La interdependencia es una condición en la cual cada organización depende
de otra, sin que ello implique una relación de subordinación entre ellas. En una
situación de interdependencia, el comportamiento de una parte no puede consi-
derarse en forma aislada de los demás, lo que aumenta el grado de incertidum-
bre para cada una de ellas. En la coordinación de las situaciones de interdepen-
dencia se deben tener en cuenta dos aspectos: la coordinación de las relaciones
de causa y efecto y las de insumo y producto entre las partes y la necesidad de
reducir la incertidumbre para todos. Una parte importante de la coordinación es
el establecimiento de procesos de adopción de decisiones que sean continuos y
estables, ya sean partes formales de la estructura de la red o no. Los instrumen-
tos usados en la gestión de la red que favorecen la coordinación pueden ser del
tipo reglamentario, financiero o de comunicación (Bruijn y Heuvelhof (1997).
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 El desafío de la gestión de las redes de políticas
Sin embargo, conviene evitar los riesgos de crear estructuras formales que sean
inapropiadas para resolver el problema y cuyo diseño altere la estructura a tal
punto que amenace la propia existencia y el equilibrio dentro de la red.
Hay una paradoja inherente a la conservación indispensable de la autonomía
de los miembros de la red y a la necesidad de crear mecanismos de coordina-
ción interorganizacional para garantizar la efectividad de sus acciones. El pro-
ceso de desarrollo de la coordinación interorganizacional contiene las semillas
de la desintegración producidas por el aumento de la formalización y observa-
ción, lo que lleva al conflicto y aumenta la disensión entre los participantes que
luchan por su autonomía funcional a pesar de su interdependencia cada vez
mayor (Van de Ven y Walker,1984). El establecimiento de canales de comuni-
cación entre los miembros de la red parece crucial para el desarrollo de valores
y objetivos colectivos y permite el surgimiento de un tejido de situaciones de
interdependencia y el crecimiento de la coordinación interorganizacional, sin
amenaza para el equilibrio de la red. Los canales informales basados en relacio-
nes personales entre pares de individuos también suelen ser de gran utilidad en
el desarrollo de la coordinación.
Para Benson (1975:235) “una red interorganizacional es equilibrada en la
medida en que las organizaciones participantes mantienen una interacción su-
mamente coordinada y cooperativa basada en el consenso normativo y en el
respeto mutuo”. Ese autor identifica las cuatro dimensiones del equilibrio
interorganizacional como el consenso en relación con el dominio (campo de
actuación), el consenso ideológico (valores compartidos), la evaluación positi-
va de los otros miembros y la coordinación del trabajo. Muchos autores reco-
miendan la sustitución de los métodos tradicionales de planificación por el
incrementalismo, en el cual los administradores, en vez de definir los objetivos
y estrategias para alcanzarlos, refinan sus ideas varias veces, mejorando o con-
trariando la conducta precedente. El incrementalismo permite mantener cons-
tante el tema central de la discusión y adaptar medios y fines de acción más
operativos. Para la ejecución de la planificación incremental se necesitan el
desarrollo de un sistema de información que permita el seguimiento y la eva-
luación periódica de las medidas tomadas y el establecimiento de canales efec-
tivos de comunicación y negociación.
Metcalfe (1997:238), en el estudio de la integración regional, propone que el
fortalecimiento de la coordinación debe obedecer a una secuencia de etapas:
1. Las organizaciones administran independientemente en sus jurisdic-
ciones
2. Intercambio de información entre las organizaciones (comunicación)
3. Consultas entre las organizaciones (retroalimentación)
4. Gestión para evitar divergencias de políticas (hablar con una sola voz)
5. Búsqueda de un consenso sobre políticas (gerencia del conflicto)
6. Mediación y conciliación
7. Arbitrio de conflictos organizacionales
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Sonia Fleury
8. Establecimiento de parámetros comunes
9. Fijación de prioridades
Para superar los problemas de coordinación en la gestión intergubernamental,
que entraña elevados niveles de complejidad, diversidad y dependencia, Agranoff
y Lindsay (1983) presentan cuatro consideraciones fundamentales:
1. Es necesario reconocer y confrontar de alguna manera el contexto cons-
titucional, legal y estructural de las diferentes organizaciones participan-
tes. Solamente así será posible reconocer y aceptar las diferencias en rela-
ción con la definición de misiones, estructura, procesos y procedimien-
tos, respetando la autonomía de los interesados y definiendo las diversas
responsabilidades en las medidas, compatibles con las especificidades de
cada miembro.
2. Reconocimiento de la naturaleza política de la tarea como inevitable
en un proceso en que participan actores con diferentes visiones políticas
del problema. Para superar los problemas que pueden surgir de esta di-
versidad es necesario estimular un diálogo franco que permita identificar
las barreras que pueden comprometer la acción colectiva. Cuando la red
comprende actores gubernamentales y no gubernamentales es necesario
considerar al sector privado como socio y no como sector dependiente
del Estado.
3. Todo problema de las redes de políticas tiene una dimensión técnica y
exige participación de los especialistas y el uso de instrumentos técnicos
como puente entre las diferentes perspectivas. Es preciso establecer un
flujo de información continua entre el grupo técnico y los actores políti-
cos, y crear diferentes niveles de trabajo, manteniendo la administración
de las medidas por separado en cada organización.
4. Enfoque en la solución de problemas, con la participación de todos los
actores políticos en el proceso de adopción de decisiones, con miras a
establecer un proceso pragmático de construcción de un programa de
trabajo que reduzca los conflictos al mínimo. En la definición de un pro-
grama de trabajo y de un plan común con todos los miembros se debe
tener en cuenta la necesidad de estimularlos a negociar este plan con sus
organismos. La gestión debe centrarse en la adaptación y no en el uso de
técnicas de planificación racional.
5. Conclusión: Redes de políticas sociales
La proliferación de redes de políticas sociales se debe, en primer lugar, a los
dos macrofenómenos que definen el contexto actual de estas políticas, es decir,
a los procesos de descentralización y democratización que marcaron a las socie-
dades latinoamericanas en los últimos decenios. Si los procesos de descentrali-
242
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 El desafío de la gestión de las redes de políticas
zación provocan una fragmentación inicial de la autoridad política y adminis-
trativa, generan nuevas formas de coordinación con las que se busca garantizar
la eficacia de la gestión de las políticas públicas. El peligro para las autoridades
locales se deriva de la pérdida de la cohesión garantizada por los sistemas cen-
tralizados y por el fortalecimiento de la autonomía y la independencia funcional
de las unidades, sin el establecimiento de contrapesos que garanticen la integra-
ción del sistema de políticas y la agregación y la coherencia necesarias para el
éxito de los gobiernos locales (Pratchett, 1994). Para Cole y John (1995), el
interés en adaptar el concepto de redes de políticas para estudiar los patrones
de gobernabilidad local reside en el reconocimiento de la multiplicidad de acto-
res locales que dependen uno de otro y cuya cooperación puede ayudarlos a
enfrentar presiones externas, reducir la incertidumbre y aumentar la eficiencia
en su acción política.
El concepto de redes también se utilizó ampliamente en el análisis de proce-
sos de integración regional y en la formación de la Comunidad Europea por su
gran utilidad para el análisis de las políticas de la CE, por ser una red pluralista
(Metcalfe, 1977) en que los estados miembros conservan su autonomía y su
identidad individual y comparten responsabilidades para la gestión de políticas
en común, y por desarrollar un patrón de interdependencia coordinada
(Rhodes,1986). A pesar de que la red permite eliminar la territorialidad de los
mercados y de las políticas económicas, como parte del fenómeno de
globalización y de los procesos supranacionales de integración regional, en el
campo de las políticas sociales existe una acentuada tendencia a crear redes
locales, que vinculan estrechamente la gestión de las políticas con el territorio y
una población específica.
Es evidente la incapacidad de los gobiernos centrales para dar respuesta a
los problemas sociales, especialmente en el actual contexto de reducción del
papel de las burocracias y de los recursos del gobierno central. La complejidad
de los problemas sociales, la diversidad de actores y los intereses conflictivos
existentes, la creciente movilización de la sociedad civil en busca de atención
diferenciada que respete las diferencias sociales, la organización de un sector
no gubernamental que actúa cada vez más en el campo de las políticas sociales
y la ampliación de la acción social de las empresas, son factores que impulsan y
explican el florecimiento de las redes de políticas sociales.
La percepción cada vez mayor de que la descentralización, como transferen-
cia de poder de decisión a las autoridades locales y aun a los usuarios, no garan-
tiza la eficacia de las políticas sociales, ha llevado a los estudiosos a identificar
este déficit de eficacia en función de varios factores y a señalar posibles solu-
ciones:
· La falta de unión de las políticas económicas y sociales. En general, la
política social viene funcionando en campos sin autonomía y sin partici-
pación en las decisiones que la afectan y están subordinadas a las políti-
cas económicas (Kliksberg, 1997).
243
8 Fleury.p65 243 13/12/2002, 11:19
Sonia Fleury
· A pesar de que con la descentralización los servicios se dirigen a los
mismos grupos sociales que ocupan un mismo espacio geográfico, su eje-
cución se realiza de forma aislada por medio de cada política sectorial. Si
bien los problemas sociales se manifiestan en el ámbito sectorial, su solu-
ción depende de la acción de más de una política, de una acción que
considere la población de forma integral. Solamente por medio de la
intersectorialidad es posible una acción integrada de las políticas sociales
que garantice universalidad, integridad y equidad (Junqueira, 1998).
· La agenda de políticas sociales tiende a excluir los temas conflictivos y a
concentrarse en cuestiones administrativas de menor importancia. En-
tonces se hace necesario buscar una explicación “sustancial”, que reco-
nozca y resuelva los conflictos y sea conducente a procesos de negocia-
ción con modelos técnicos avanzados (Kliksberg, 1997).
· Cuando surja la necesidad de aumentar la flexibilidad en la gestión de las
políticas sociales se debe tener en cuenta que esto no representa un alivio
de la tarea de gerencia. Primero porque la expansión de las competencias
legales no siempre va acompañada del correlativo aumento de la capaci-
dad administrativa y, segundo, porque la flexibilidad aumenta la comple-
jidad del sistema, y exige a la acción administrativa diferentes bases para
distintos campos de política (Metcalfe, 1997).
· Es necesario introducir una gerencia social de adaptación para que sean
eficaces las políticas que enfrentan problemas de elevada complejidad y
que se desenvuelven en un contexto de gran turbulencia política e inesta-
bilidad institucional. La postura de no separar la formulación y la
implementación de las políticas así como la introducción de mecanismos
de seguimiento de las políticas sociales son requisitos para el desarrollo
del imprescindible aprendizaje institucional.
Únicamente con la utilización de instrumentos como la planificación estra-
tégica y el análisis de los actores interesados y de los procesos de negociación
será posible tener programas y proyectos sociales coherentes y sostenibles. Las
negociaciones serán fructíferas si se basan en relaciones de confianza entre to-
dos los actores interesados.
· La participación de la población en la formulación y gestión de las polí-
ticas sociales crea condiciones propicias para el desarrollo de la ciudada-
nía y la emancipación de los sectores más marginados de la población y, al
mismo tiempo, transforma las estructuras autoritarias del Estado y gene-
ra formas de gestión pública conjunta.
· La función de liderazgo de los gobiernos locales en la unión de actores
públicos y privados indica que, en vez de un debilitamiento del Estado,
las redes locales señalan el camino de su transformación. En la gestión de
las políticas sociales, las redes permiten lograr la optimización de los re-
244
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 El desafío de la gestión de las redes de políticas

cursos disponibles y la democratización en la adopción de decisiones y, al

mismo tiempo, producen conocimientos propios, desde un punto de vista
transectorial (Junqueira, 1998).
· El gestor público debe dejar cumplir planes para convertirse en negocia-
dor, capaz de incentivar el diálogo, colectivizar las ideas, formular alter-
nativas y promover la acción conjunta. En ese sentido, “el gerente nego-
ciador, que trabaja con la participación, con el diálogo y con la autono-
mía, tiene en la información el instrumento fundamental de acción. Esa
perspectiva exige que el gerente tenga la capacidad de captar, transferir,
divulgar y utilizar la información de forma previsiva e interactiva”
(Junqueira y Inosa, 1992: 29).
Por lo tanto, podemos llegar a la conclusión de que las redes de políticas
sociales son un instrumento fundamental para la gerencia de las políticas socia-
les y, lo que es más, permiten la construcción de nuevas formas de colectiviza-
ción, socialización, organización solidaria y coordinación social, compatibles
con la transformación tanto de la sociedad civil como del Estado. El surgi-
miento de redes de políticas representaría la tentativa de crear nuevas formas
de coordinación, que pudieran responder a las necesidades y características del
contexto actual, donde el poder es de naturaleza pluralista y diversificada. En
ese sentido, las redes van más allá del papel de un instrumento exclusivamente
administrativo en la medida en que permiten generar relaciones basadas en la
confianza (capital social) y los procesos horizontales y pluralistas de gerencia
(esfera pública democrática). Por lo tanto, al considerar la existencia de estruc-
turas multicéntricas no se puede hacer desaparecer la persistencia de la distri-
bución desigual del poder, ni las dificultades administrativas inherentes al pro-
ceso de gestión pública en una estructura reticular. También es necesario tener
en cuenta las limitaciones de las redes de políticas en el cumplimiento de ciertas
funciones públicas, de carácter netamente estatal, por ejemplo, la garantía de
derechos sociales y la reglamentación.

Por último, es necesario tener en cuenta los nuevos desafíos impuestos por
los procesos de fragmentación y exclusión social que impiden la generación de
consensos y amenazan las condiciones de gobernabilidad en nuestras socieda-
des. Es decir, sin asumir una visión meramente instrumental de las redes de
políticas, tampoco podemos ser tan ingenuos como para imaginarnos que di-
chas estructuras constituyen la solución de todos los problemas surgidos en el
campo de las políticas públicas.

Referencias Bibliográficas
ABRAMOVAY, R. “A rede, os nós, as teias: tecnologias alternativas na
agricultura”.Revista de Administração Pública, Vol. 34 (2000), No. 6.

AGRANOFF, R. & MCGUIRE, M. “Managing in Network Settings”. Poilicy

Studies Review.. Vol. 16 (1999) No.1, p. 18-41.
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Tipos de presidencialismo y
modos de gobierno en América Latina
Jorge Lanzar o*
Introducción
R
emontando el debate “parlamentarismo versus presidencialismo”, este
artículo se suma a los planteos que hacen una evaluación más positiva de
las matrices de la democracia presidencial y a los empeños por catalogar
la variedad de modalidades que este régimen de gobierno presenta. Con este es-
píritu, proponemos una tipología de los presidencialismos que caracteriza en par-
ticular las formas pluralistas frente a las formas mayoritarias y plebiscitarias –tal
como otros autores lo han hecho en relación con los regímenes parlamentarios y
a las democracias en general.
El texto se refiere asimismo a las prácticas de compromiso y a las experien-
cias de coalición, las cuales no son exclusivas del parlamentarismo y se producen
también en los regímenes presidenciales, dando lugar a un “presidencialismo de
coalición” que tuvo sus manifestaciones en épocas previas y que actualmente
prospera en unos cuantos países de la región.
Tales enfoques permiten eventualmente hacer un análisis más comprensivo
de la evolución del “neo-presidencialismo” latinoamericano en la fase de transi-
ción histórica que se inicia en las últimas décadas del siglo XX –un cambio de
época marcado por los ciclos de reforma estructural y por grandes transformacio-
nes políticas–, estableciendo mejores puntos de referencia para el estudio compa-
*
Instituto de Ciencia Política, Universidad de la República. Montevideo, Uruguay.
15
Tipos de presidencialismo y modos de gobierno en América Latina
rativo y el cotejo con el presidencialismo en los Estados Unidos. Se trata de un
emprendimiento en el que ya han avanzado otros autores con aportes significati-
vos, y al que contribuyen los estudios incluidos en este libro.
Parlamentarismo versus presidencialismo: una crítica
“anti-crítica”
1) El debate “parlamentarismo versus presidencialismo” despunta en Améri-
ca Latina a mediados de los años ochenta, cuando varios países de la región en-
traban en una “doble” transición, en un proceso comparable al de Europa del Es-
te despúes del “derrumbe”, que se coteja incluso con el que habían encarado una
década antes las comarcas meridionales del Viejo Mundo.
La “primera” transición se refiere a la salida de las dictaduras del sur del con-
tinente, y de manera más amplia a procesos de mejoría en la calidad de la demo-
cracia o de instalación de sistemas democráticos (como en México o en Centroa-
mérica).
La “segunda” transición se refiere a su vez a las agendas de “ajuste” y de re-
forma estructural: en el estado y en el mercado, en la política y en la economía,
en los modos de regulación y de gestión pública, con transformaciones importan-
tes en los diversos planos de la sociedad, en el espacio nacional, en la integración
regional y en el relacionamiento internacional1.
Estamos ante un giro de época, con una disputa por las pautas de civilización
que pone en jaque a las construcciones que se fueron levantando a lo largo del si-
glo XX, antes y después de la crisis del ‘30, mediante un proceso extenso y conten-
cioso –todavía abierto– a través del cual, en formas inacabadas, con irregularidades
e incertidumbres, va apareciendo el trazo de los nuevos patrones de desarrollo2.
Se trata de un movimiento de rotación histórica mayor, que se viene produ-
ciendo en el mundo entero. Sin embargo, tras el manto de homogeneidades que
supuestamente acarrea la “globalización”, ante el peso de la dependencia, el for-
midable embate ideológico del “pensamiento único” y los condicionamientos in-
ternacionales que lo respaldan, se alzan –caso a caso– distingos relevantes. Tal
cual ha ocurrido en otros recodos fundamentales, se trata de una evolución co-
mún, pero no uniforme. El mapa de la segunda transición, tanto como el de la pri-
mera, es un mapa de diversidades.
Esto vale para la forma de las reformas y sus resultados, con distinto path y
distintas configuraciones de estado y de mercado. Vale asimismo para los proce-
sos políticos que comandan esa reestructuración y para los géneros de democra-
cia que se perfilan en la nueva etapa histórica. Esa diversidad se reconoce, en par-
ticular, en los sistemas presidenciales. Como se argumenta en estas páginas, el
16
 Jorge Lanzaro
presidencialismo latinoamericano de la época, al igual que el de antes, presenta
diferentes tipos de régimen y diferentes modos de gobierno. No se concreta en un
modelo único, y registra evoluciones significativas, en varios casos con saldos
positivos, en lo que toca a la democracia y a la gestión política.
2) La corriente crítica que se despliega a partir del artículo señero de Juan
Linz (1984) y que pudo alcanzar una audiencia académica considerable, subrayó
la poca asociación que la fórmula presidencialista ha tenido en nuestros países
con la democracia; señaló los puntos débiles de este régimen de gobierno; y se
empeñó en un llamado a la reforma, con un signo parlamentarista sustitutivo3.
En apoyo a este llamado, el planteo evocaba las circunstancias dramáticas
–de polarización radical, de vaciamiento y de confrontación de poderes– que nos
arrastraron en su momento hacia las dictaduras4, manejando estadísticas que mos-
traban que la mayor parte de los golpes autoritarios de las últimas cuatro décadas
sobrevinieron en países de sistema presidencial. Se afirmaba a la vez que éste no
resultaba el régimen más apto para enfrentar en democracia a las agendas de re-
forma estructural, que exigen flexibilidad gubernamental y enlaces de mayoría.
Estas tesituras vienen asociadas a un renacimiento del institucionalismo –en
distintas vetas teóricas e ideológicas5– y quieren remontar el descuido que había
prevalecido en las etapas anteriores, rescatando la importancia de las reglas pro-
cesales y de la estructura institucional y la centralidad de las armazones de esta-
do y de gobierno, en el despliegue de las gramáticas políticas6.
3) Los cargos que se hacen al régimen presidencialista se refieren fundamen-
talmente a su rigidez y a sus posibilidades de “bloqueo”, a la división político-
institucional, a la baja propensión cooperativa y a sus marcas de eficiencia, remi-
tiendo a elementos de la matriz constitutiva: independencia de poderes; legitimi-
dad doble del parlamento y del presidente; períodos fijos para los respectivos
mandatos, con las ventajas y desventajas que presenta caso a caso la reelección y
la no reelección; dificultades para dirimir conflictos entre ambos polos de autori-
dad, un juego de suma-cero en el que el ganador se lleva todo. Ello debe
relacionarse con el catálogo de facultades del Poder Ejecutivo, los grados de con-
centración del mando y las líneas de equilibrio institucional, los ciclos de produc-
tividad política y de sanción legislativa recortados por el mandato fijo, la tempo-
rada electoral y las ecuaciones de competencia, contando igualmente la falta de
incentivos para armar coaliciones duraderas y el riesgo de gobiernos de minoría
más o menos ineficaces, así como de gobiernos de temperamento “plebiscitario”
y vocaciones hegemónicas imperativas, más o menos monopólicas, más o menos
excluyentes, con el agregado de los recursos de by-pass y las prácticas para-cons-
titucionales. Estas complicaciones crecen si los partidos y los sistemas de partido
son endebles y cuando el número de unidades es nutrido, en situaciones de pluri-
partidismo que tienden a ser consideradas “problemáticas”7.
17
Tipos de presidencialismo y modos de gobierno en América Latina
En defensa del presidencialismo
En general, tales avances han tendido a satanizar al presidencialismo y a en-
salzar al parlamentarismo a través de un encuadre que merece una reconsidera-
ción cuidadosa, que ya se ha abierto camino y que se alimenta con algunos traba-
jos de importancia. Los aportes de Shugart y Carey (1992) y de Mainwaring y
Shugart (1993 y 1997) –que aquí retomamos– han sido fundamentales para esta
apertura y se cruzan con algunas reflexiones generadas desde antes en América
Latina, que salieron en defensa del presidencialismo8.
Sin referirnos a los problemas que genera a su vez el parlamentarismo –so-
bre el que pesan también varios cargos, y que en los lugares donde reina da lugar
a reiterados planteos de reforma simétricamente opuestos–, solamente en lo que
respecta al presidencialismo y en un examen sintético, cabe subrayar al menos
cuatro extremos.
1) Por lo pronto, es preciso tener en cuenta que, como demuestran Shugart y
Carey (1992), más allá del horizonte de América Latina las tandas de ruptura de-
mocrática han afectado a los regímenes parlamentarios tanto como a los regíme-
nes presidenciales, si no más. Hasta la segunda post-guerra y en los campos euro-
peos, caen sobre todo los parlamentarismos9. Posteriormente, y en particular en el
territorio latinoamericano, caen sobre todo los presidencialismos. Por lo demás, si
en vez de tomar sólo las últimas décadas –como han hecho los críticos del presi-
dencialismo– se echa una mirada a todo el siglo XX, se ve que los quiebres insti-
tucionales alcanzan a veintiuno en los regímenes parlamentarios, a doce en los re-
gímenes presidenciales y a seis en los regímenes mixtos (Shugart y Carey, 1992).
Las causales de crisis deben buscarse pues en un encadenamiento más com-
plejo de acontecimientos y condicionantes, teniendo en cuenta el grado de “elas-
ticidad” de las instituciones (Bert Rockman), el hecho de que pueden “operar de
manera diferente en diferentes circunstancias”, y que ello ocurre a través de las
movimientos de los actores políticos, que no son simplemente adaptativos. Así lo
prueba el examen de la historia y del desarrollo actual de los mismos países lati-
noamericanos que se han utilizado como ejemplos de la maldad del régimen pre-
sidencial, en los que cabe registrar recuperaciones y mejorías.
Ello remite a la debilidad de algunas aproximaciones al uso, que en una opo-
sición pendular frente a las tendencias anteriores caen en una suerte de “fetichis-
mo” institucional, adjudicando a estas armazones, para bien y para mal –en dise-
ños que se presumen intrínsecamente virtuosos o intrínsecamente perversos– una
magnitud de efectos autónomos, que por sí solas no tienen ni pueden tener. Lle-
ga a encontrarse aquí un idealismo formalista de nuevo cuño, que a veces va a la
par de un cierto desprecio por las vitalidades de la acción política y también del
desconocimiento de la complejidad de las dimensiones en que se plasma una es-
tructura institucional determinada 10.
18
 Jorge Lanzaro
De ahí la pertinencia de los trabajos que mantienen en alto la importancia de
los encuadres institucionales, pero que reconocen esa complejidad y al mismo
tiempo sus límites como marcos estructurales, los cuales, si bien condicionan, no
determinan enteramente el desempeño político, y adquieren efectividad a través
de las conductas de los sujetos y las dinámicas de competencia.
Por otra parte, y sin perjuicio de la veracidad de muchos de los artículos de
crítica evocados, hay que reivindicar ciertas virtudes en el diseño matriz del régi-
men presidencial, y cabe sostener legítimamente que algunos de los elementos
ubicados como defectos pueden a su vez operar positivamente. Por definición, y
aunque algo similar suele ocurrir con los aspirantes a primer ministro en los sis-
temas parlamentarios, en el presidencialismo los votantes identifican de manera
más nítida a los candidatos para la jefatura de gobierno, los eligen por lo general
en términos inmediatos (con casos en que interviene un colegio electoral o un ar-
bitraje parlamentario), y tienen en principio la certidumbre de que permanecerán
en el cargo por un período establecido, obligándose a asumir, para bien y para
mal, una responsabilidad directa acerca de los rumbos políticos11.
2) Pero el punto a partir del cual el presidencialismo puede presentar sus mejo-
res ventajas, y no precisamente por azar, es el que está en la base del diseño de ori-
gen: la separación de poderes; su independencia relativa y la relativa autonomía de
los parlamentarios; el sistema de controles mutuos y de equilibrios institucionales
que atraviesa y moldea los enlaces de partido, generando condiciones de balance en
la gramática de gobierno. Lo que es visto como problema por las críticas corrientes,
y sin duda puede serlo en determinadas situaciones, aparece como un beneficio y sir-
ve justamente para lo que se quiso constitucionalmente que sirviera: si lo que se pri-
vilegia no es tanto la supuesta eficiencia de un gobierno “unificado”, sino las articu-
laciones que en vez de facilitar acotan las operaciones unilaterales de la presidencia
y apuestan a un juego de “frenos y contrapesos” (“checks and balances”) con una
autoridad expresamente limitada y una autorización política repartida.
Una interpretación del “espíritu de las leyes” afinada y más acorde a las evo-
luciones contemporáneas, con distintas fórmulas de estado “activo”, debe pensar
en una eficiencia de gobierno que para ser tal –a fin de adquirir amplitud y pene-
tración, asentamiento y estabilidad– habrá de concretar sus realizaciones y pro-
curar sus objetivos mediante una productividad calificada de los centros de pla-
neamiento y de dirección, pero ajustándose a las reglas del equilibrio y a la plu-
ralidad de poderes: para empezar, atravesando la red de relaciones entre los órga-
nos ejecutivos y legislativos, normalmente con dos cámaras y una red de comi-
siones parlamentarias; circulando asimismo por el alambique del sistema de par-
tidos; acotando la “tiranía de las minorías”, pero también la “tiranía de las mayo-
rías”, como postulaba Madison en El Federalista12.
Naturalmente, esto apela a una concepción del gobierno –de su eficiencia y
de su eficacia– que va más allá de una performance simplemente ejecutiva y tien-
19
Tipos de presidencialismo y modos de gobierno en América Latina
de a combinar, en claves presidencialistas, dos elementos primordiales de la pro-
ductividad política: la acción de estado y el logro de ciertas metas, la capacidad
directiva y la función de liderazgo para la innovación y para la implementación
de políticas públicas junto con la estabilidad, la amplitud de la representación, la
defensa amplia de intereses y una legitimación apropiada (Rockman, 1997).
Podemos encontrar aquí un principio valedero de democracia, con una pauta
que resulta ventajosa para los requerimientos de reforma y la calidad de la políti-
ca, dado que puede conciliar la iniciativa y la dirección de los organismos ejecu-
tivos centrales –un presidente electo directamente por la ciudadanía y su elenco
partidario– con una participación plural y sistemática de otros sujetos y otras ins-
tituciones. Representación amplia, movilización general y opciones relativamen-
te concentradas en el momento de elegir gobierno. Representación concreta, pro-
ducción de liderazgo y centralidad política, diversificación de opiniones y de po-
deres, con una tramitación abierta y relativamente inclusiva en los procesos suce-
sivos de decisión pública.
Esta tensión entre el ejercicio y la limitación del poder público (entre eficien-
cia y representación), nudo básico de todo planteo democrático de la constitución,
se presenta de manera particularmente relevante como la gran ventaja y asimis-
mo el gran dilema de un régimen presidencialista marcado por el pluralismo13.
3) Con esos perfiles, la arquitectura presidencialista –al igual que el parla-
mentarismo– es capaz de albergar distintas lógicas políticas. Puede hacer valer un
dominio de mayoría, con un juego más o menos excluyente, de ganadores y per-
dedores. Puede afrontar una dinámica adversativa, de bloqueos y confrontacio-
nes, sin salida o con desembocaduras críticas. Puede asimismo dibujar un cuadro
de presidencialismo “duro” o “reforzado” (“exagerado”), que para imponer la
prioridad presidencial y evitar los “puntos muertos” concentra potestades en la je-
fatura de gobierno mediante un estatuto jurídico conducente –institucionalizado–
o mediante recursos de by-pass, desde los bordes de la constitución, en acciones
que comprometen la legalidad.
Pero el desenvolvimiento del gobierno presidencial puede igualmente ajus-
tarse a la geometría de los equilibrios institucionales y al abanico de opiniones a
través de un armado de voluntades en el que pesen la separación de poderes y la
pluralidad de representaciones políticas, teniendo en cuenta las diferencias asen-
tadas en las cámaras legislativas (y contando además los cuerpos regionales y las
representaciones sociales), y reclamando por tanto esfuerzos de compromiso,
alianzas y coaliciones.
Esto sucede en casos en que el partido o la fracción del presidente dispone de
la mayoría en el parlamento, en la medida en que el juego normal de discrepan-
cias o la indisciplina en sus propias filas obligan al intercambio político interno y
a la negociación “transversal” con sectores de otros partidos, o bien cuando la
20
 Jorge Lanzaro
exigencia de un quórum especial o un determinado encaje estratégico –un propó-
sito político de envergadura– lleva a buscar estos acuerdos inter-partidarios. Su-
cede asimismo en casos en que, por el contrario, el partido o la fracción del pre-
sidente no cuenta con la mayoría en los órganos legislativos; en esquemas bipar-
tidistas, tal como ha ocurrido en algunos países de América Latina y en los Esta-
dos Unidos, durante las décadas de gobierno “dividido”; o en esquemas pluripar-
tidistas, que plantean otras alternativas dentro del presidencialismo, en situacio-
nes comparables con los gobiernos de minoría que se desenvuelven regularmen-
te en algunos de los regímenes parlamentarios de Europa continental14.
La política de compromisos, las negociaciones, la cooperación entre partidos
y fracciones de partido, los actos de “coordinación” política e inter-institucional,
han sido y son prácticas inherentes al metabolismo de los sistemas presidenciales
en Estados Unidos y en países de América Latina que de ninguna manera pueden
ser catalogadas como una “excepción” o como simples “desviaciones” de un mo-
delo el cual, según sus detractores, correría normalmente por otras vías.
Tras esto hay que contar también la posibilidad de gobiernos de coalición en
clave presidencial, que han existido antes en varios de los recorridos históricos de
América Latina y que prosperan en este fin de siglo, luego de las transiciones de-
mocráticas, a través de fórmulas políticamente productivas que se suponen ajenas
a tal régimen y que presuntamente sólo el parlamentarismo estaría llamado a pro-
piciar. Es sobre esta base que identificamos, como especies corrientes, el presi-
dencialismo de compromiso y el presidencialismo de coalición.
4) En el mismo sentido, la circunstancia de que “el ganador se lleva todo”
(winner takes all) no es un defecto propio y exclusivo del presidencialismo como
régimen de gobierno. Los juegos de suma-cero pueden verse facilitados por cier-
tas clases de presidencialismo –como ocurre asimismo en ciertas clases de parla-
mentarismo– gracias a las modalidades de constitución y de ejercicio del Poder
Ejecutivo. Pero ello depende de manera igualmente fundamental del cruce de
otras variables, que consideraremos a continuación15.
En esquemas simples puede haber un juego liso de ganadores y perdedores,
pero en los sistemas complejos los ganadores tienden a ser varios y pueden mul-
tiplicarse. Ello se deriva precisamente de las reglas constitucionales a que hemos
hecho referencia. En definitiva, de lo que se trata –tanto en los presidencialismos
como en los parlamentarismos– es de verificar los márgenes de concentración, de
división y de difusión de la autoridad pública, a nivel central y a nivel regional,
en base a las dimensiones institucionales, más o menos inclusivas, que permiten
compartir poderes, aumentando el grado de satisfacción política, la participación
de los partidos en los procesos decisorios y las posibilidades de compromiso
(Rockman, 1997; Colomer, 1998).
21
Tipos de presidencialismo y modos de gobierno en América Latina
Tipos de presidencialismo y modos de gobierno: composiciones
pluralistas, figuras de mayoría y ejercicios plebiscitarios
Estas indicaciones remiten a un panorama de diversidad. En efecto, el dise-
ño presidencialista establece un marco de condiciones básicas que actúa en el se-
no de sistemas complejos, con estructuras específicas y a su vez cambiantes se-
gún sean la matriz institucional básica y los movimientos de coyuntura en los que
obra la productividad política, la configuración de la agenda y de los ejes de con-
flicto, la gestión de gobierno, el patrón de cooperación y de competencia de los
partidos y de los otros participantes, en ciclos de moderación y en ciclos de pola-
rización, en ejes de compromiso, patrones de alianza, fórmulas de coalición. En
vista de ello, una especie determinada da lugar a distintos tipos de régimen pre-
sidencial, distintos modos de gobierno, variaciones dentro de un mismo cuadro,
con etapas y lógicas diferentes.
Las críticas corrientes se refieren en general a un modelo único y uniforme,
atendiendo a ciertos elementos definitorios mínimos sin concebir distinciones en
el tapete. No obstante, y al igual que los regímenes parlamentarios, los presiden-
cialismos son surtidos y cabe establecer clasificaciones en una tarea que ya ha te-
nido desarrollos importantes: focalizando las relaciones nodales entre el Poder
Ejecutivo y el Parlamento, la tabla de facultades del presidente, el régimen elec-
toral y el sistema de partidos (Shugart y Carey, 1992; Mainwaring y Shugart,
1993 y 1997; Jones, 1995; Carey y Shugart, 1998; ver también Mainwaring y
Scully, 1995).
Los estudios del presidencialismo pueden alcanzar mayor densidad si se in-
corporan otras magnitudes institucionales y se rescata la viveza de la productivi-
dad política, acercándose a una cuerda de filiación más clásica, de amplitud y fle-
xibilidad.
Sopesando la conjunción de factores mencionados (que hacen a la especifi-
cidad de un sistema determinado), remarcando las siluetas de democracia que
componen, y en particular atendiendo a su grado de pluralismo como estructura
institucional y como modo de gobierno sin perjuicio de otras ilustraciones, los
presidencialismos pueden inscribirse en un espectro ordenado indicativamente en
base a dos bocetos típicos: por un lado, los sistemas mayoritarios; por el otro, los
sistemas pluralistas.
En términos impresionistas y esquemáticamente, puede decirse que en los
sistemas afincados en la regla de la mayoría el que gana gobierna, y tendencial-
mente los dispositivos políticos se arman para que así sea. En los sistemas afin-
cados en reglas pluralistas, de jure y de facto, el que gana comparte de alguna ma-
nera su triunfo y está obligado a negociar los productos de gobierno. Tendencial-
mente, los dispositivos políticos están armados para que así ocurra, y en general
las mayorías no vienen “manufacturadas” sino que han de ser políticamente cons-
22
 Jorge Lanzaro
truidas mediante un régimen de intercambio, de transacciones y asociaciones. En
el primer caso podemos tener cuadros de “supremacía presidencial”. En el segun-
do, podemos tener relaciones de mayor coordinación –compromisos y coalicio-
nes– que ligan al ejecutivo con las cámaras legislativas y con otros cuerpos esta-
tales, vinculando a su vez a los partidos y a las fracciones de partido. En el mar-
co de esas coordenadas cabe registrar finalmente los esquemas de gobierno: go-
bierno de partido o “de un solo partido”; régimen de compromisos; gobiernos de
minoría; y distintas fórmulas de coalición.
Esta aproximación corresponde a los enfoques generales a que hicimos refe-
rencia, y sigue el rastro abierto por algunos clásicos como Montesquieu, Alexis
de Tocqueville y Max Weber, encontrando una baza más cercana en los aportes
de Robert Dahl y de Arend Lijphart, cuyas obras contribuyen a extender las líneas
maestras de la teoría democrática y marcan las reflexiones modernas sobre el plu-
ralismo (ver en particular Dahl, 1989 y Lijphart, 1987).
Aplicamos al campo de los presidencialismos una distinción que ya ha hecho
Lijphart de manera notable en el campo de los parlamentarismos, en su nomen-
clatura de las democracias. Si embargo, Lijphart no reconoce la diferencia para
los regímenes presidenciales y los ubica a todos en la bolsa mayoritaria (Lijphart,
1987 y 1999).
En los términos que aquí se plantea la distinción es envolvente, y al igual que
en esos enfoques matrices remite al escalón superior de las formas de la demo-
cracia y resulta en un cuadro de cuatro casillas, en el que cada régimen político
–presidencial o parlamentario– se cruza con un modo de gobierno pluralista o de
mayoría. Terciando en este esquema aparecen las gestaciones plebiscitarias, que
pueden ser consideradas simplemente como un ejemplar mayoritario, pero tienen
un sello peculiar por el perfil de legitimación y los procesos de producción de po-
der político.
Modos de Gobierno
Régimen Parlamentarismo Parlamentarismo
de gobierno de mayoría pluralista
Presidencialismo Presidencialismo
de mayoría pluralista
Más allá de la elaboración que toma en cuenta los basamentos de la sociedad
civil y de los enfoques de la teoría de los grupos, el pluralismo se refiere a la es-
tructura de la acción política y al modo de gobierno, remitiendo precisamente al
grado de pluralidad y de dispersión en los ejercicios de la competencia y del po-
der político. Así, el criterio que utilizamos para calificar a los regímenes presiden-
ciales y parlamentarios se basa en el armazón institucional de la autoridad públi-
23
Tipos de presidencialismo y modos de gobierno en América Latina
ca y en las pautas de pluralidad que marcan los procesos de elección, de repre-
sentación y de decisión en las articulaciones de gobierno16. Dentro de un determi-
nado cuadro institucional y político, la cuestión remite centralmente a las relacio-
nes de partido, a los vínculos entre gobierno y oposición, a las ecuaciones de ma-
yoría y minoría, ya sea en códigos relativamente exclusivos y eventualmente ex-
cluyentes, o en códigos que imponen o favorecen, precisamente, una participa-
ción o “coparticipación” plural.
Las claves del presidencialismo pluralista
No entramos aquí en la elaboración concreta de la tipología esbozada y en la
caracterización de todas sus especies. Retomando las observaciones precedentes,
y en términos acotados, me limito a señalar los criterios indicativos que pueden
tomarse en cuenta, dentro de ese cuadro, para establecer si un sistema presiden-
cial ha de ser calificado como régimen de mayoría o como régimen pluralista, en
una serie de dimensiones referidas a la representación y al modo de gobierno que
contribuyen a su vez a definir una forma de democracia presidencial17.
1) Como trazo fundamental, constitutivo, cuentan el tipo de relación entre la
jefatura de gobierno y el parlamento, las modalidades de competencia y de coor-
dinación entre ambos cuerpos, el cúmulo de facultades de cada uno, la autoridad
que confieren al presidente las normas jurídicas y la que le confieren de hecho los
dispositivos de los partidos, la efectividad de la separación de poderes, las reser-
vas de iniciativa en la producción de leyes, el sistema de vetos (parciales o tota-
les) y las modalidades de promulgación, el recurso a los decretos ejecutivos en
materias de orden legislativo, la discrecionalidad de la administración y la inci-
dencia de las cámaras; en fin, el sistema de información y comunicación, de in-
tercambios y coordinaciones que pueda haber en las líneas de conexión entre los
poderes y al interior de cada uno de ellos.
En ese vínculo incide la conformación propia de los dos polos. Por un lado,
la organización del ejecutivo y de la jefatura de gobierno, de la casa presidencial
y del gabinete, sus aparatos burocráticos y los perfiles de funcionamiento; el co-
mando más unipersonal o más colegiado; la estructura institucional de la presi-
dencia (la amplitud y la forma de sus secretarías, comisiones y gabinetes, centros
de estudios y de gestión política); la jerarquía misma del presidente, concentrada
o más abierta, con más intervención o más delegación; el peso y las formas de la
actuación del consejo de ministros y de sus miembros; el grado de autonomía en
la jurisdicción propia de los ministerios. Por el otro lado, la organización del par-
lamento, las alternativas y la efectividad del bicameralismo en elecciones concu-
rrentes o diferenciadas, las tablas de quórum y de mayorías calificadas, el mapa
de las comisiones y sus alcances jurisdiccionales, la existencia de redes especia-
lizadas y de oficinas de asesoramiento, en un conjunto que asegure las corrientes
24
 Jorge Lanzaro
de información, el acopio sistemático de saberes, la autonomía en la actividad le-
gislativa y en el control, en la defensa de intereses y de opciones políticas.
2) Ese círculo de gobierno se articula a su vez con el ordenamiento centrali-
zado y las instancias descentralizadas del estado, en constituciones unitarias o fe-
derales, teniendo en cuenta la efectividad de la descentralización, y en su caso la
efectividad del federalismo, así como las repercusiones que éste tiene en la confi-
guración del sistema de partidos y a nivel de las instancias centrales de gobierno18.
Toca igualmente a la administración general, a los servicios públicos y a los
órganos de contralor, a las estructuras y culturas burocráticas, a la participación
de los representantes de partido –plural o exclusiva– que se establece a nivel de
las jerarquías directivas de las reparticiones públicas. Aquí intervienen también
las relaciones de poder de las autoridades electivas y los partidos con los cuerpos
profesionales (los funcionarios de carrera, los gerentes y los técnicos, las múlti-
ples burocracias diferenciadas, que al decir de Richard Rose pueden conformar a
veces verdaderos “sub-gobiernos”). En estos espacios resultan relevantes las ca-
racterísticas que adquiere el vínculo ancestral entre política y administración, lo
que remite a los poderes presidenciales y ministeriales sobre los aparatos buro-
cráticos, a la prelación y el dominio de los partidos en el concierto de las élites
estatales, así como al triángulo del parlamento, el gobierno y esas burocracias19.
3) El relieve del núcleo de instituciones gubernamentales y administrativas
depende de las tallas del régimen electoral, fundamentalmente del principio ma-
yoritario o proporcional y sus combinaciones, del carácter concurrente de los co-
micios para los diferentes organismos, del cerramiento de las opciones, de las
franjas de inclusión y exclusión.
Atado a ello interviene la efectividad de los partidos como sujetos políticos
dominantes20. En este rango, como elemento determinante del grado de pluralis-
mo, más allá de la presencia de los partidos en términos aislados, aparece la con -
figuración del sistema de partidos, su asentamiento y su solidez, la continuidad
de las piezas que lo integran, junto con la estabilidad y el reconocimiento de las
reglas de juego, la legitimidad compartida, la lealtad y la alternancia, la competi-
tividad y las sintonías de la competencia, el patrón de intercambios y de coope-
ración, las redes intra-partidarias e inter-partidarias que tienden los hilos del mer-
cado político.
La matriz del sistema de partidos –su forma y la forma en que se ubican en
la política de masas, su relación con el estado, con las burocracias, las circuns-
cripciones regionales, los sujetos corporativos y los demás actores– es probable-
mente el pilar mayor en el armado de un orden político, desde las avenidas fun-
dacionales originarias y en cada proceso reconstitutivo, marcando las posibilida-
des y la magnitud de una estructura pluralista, recubriendo las maquinarias insti-
tucionales, y dando vida a las reglas que ordenan formalmente su operatividad.
25
Tipos de presidencialismo y modos de gobierno en América Latina
De acuerdo con las elaboraciones usuales, importa de manera central el ca-
rácter bipartidista o pluripartidista de la ecuación vigente, junto a la distancia
ideológica y al tipo de polarización, con partidos más o menos “laxos”, “abier-
tos” o “cerrados”, más o menos heterogéneos, fraccionados, de confederación re-
gional, “coalicionales”, “asociativos” o unitarios, asentados en la disciplina o
acostumbrados a la independencia, recordando que, como se apuntó antes, el
multipartidismo no tiene siempre los efectos enfermizos de inestabilidad y pará-
lisis que se le han adjudicado, y que si se agudiza la pluralidad partidaria, como
está ocurriendo en varios países de América Latina, el sistema puede encontrar
–como encontró antes– caminos de composición política en prácticas inéditas o
en prácticas recurrentes, con figuras productivas de gobierno y de reforma.
Según vimos, es a partir del cruce de estas dimensiones –los dispositivos or-
gánicos del gobierno y del estado con la pragmática electoral y las relaciones de
partido– que se abren las posibilidades de gobierno “unificado” o “dividido”;
concretamente, las alternativas institucionales y las dinámicas políticas, en claves
de competencia y de participación, que moldean el juego de mayorías y minorías,
con poderes y líneas de representación más repartidos o más concentrados21.
4) En esta operativa encajan las reglas no escritas y los fondos de cultura po-
lítica –culturas y subculturas, políticas y partidarias, en plural y con mayores o
menores grados de heterogeneidad/homogeneidad, con sus mezclas y superposi-
ciones irregulares, sus conflictos, en un régimen que es a la vez de articulación y
de competencia– a través de actitudes y conductas reiteradas y observables: las
“cadenas de tradición” (“costumbres invisibles que moldean nuestras vidas”, co-
mo decía Disraeli) y una serie de cánones arraigados que operan incluso como re-
ferente de los formatos de innovación. En los procesos de cambio como los que
estamos atravesando se encuentra un campo estratégico de condicionantes y alte-
raciones, de contencioso político y acciones ideológicas, de disputas por la “he-
gemonía” o por el dominio cultural.
5) También influyen de manera más o menos decisiva los estilos de liderazgo,
las constelaciones de dirección política y de legitimación. En términos indicativos,
puede decirse que el liderazgo opera dentro de las coordenadas de cada complejo
institucional y que en cierto modo está condicionado por ellas. Un jefe de gobierno
es “fuerte” o “débil”, eficiente y exitoso en sus objetivos políticos, en la medida en
que su gestión se amolda a los principios de una constitución formal y real deter-
minada. En tal sentido, hay parámetros de legitimidad y una suerte de “legalidad”
en las sintonías de liderazgo, dibujada por las reglas formales e informales de la red
de instituciones de gobierno, del sistema de partidos, de los cauces de tradición y
las pautas de cultura, de las determinaciones y atribuciones “fácticas” regulares, in-
cluyendo lo que Jeffrey Weldon (1997) ha llamado “poderes metaconstitucionales”.
Sin perjuicio de esas determinaciones, o mejor dicho a través de ellas, el lide-
razgo es no obstante una variable relativamente independiente: constituye un nú-
26
 Jorge Lanzaro
cleo vertebral de la producción política que cuando falta o es deficitario puede dar
lugar a problemas de gobierno complicados, y aparece como resultado de la ela-
boración de poderes y de la competencia, en ecuaciones que remiten a una recu-
rrencia histórica o que pueden entrañar un cambio significativo. Las coyunturas de
excepción o de “emergencia”, los cuadros de crisis, polarización o empate, y muy
en particular los nudos de una rotación de época como la que estamos viviendo
–que apelan a un reformismo extraordinario, con requerimientos redoblados en los
trámites de conversión estructural–, llegan a facilitar las entradas de temperamen-
to “radical”, si no las rupturas abiertas, que se hacen valer precisamente por sus
cualidades “atípicas”, supuestamente contrarias a la política “usual”, aun cuando
puedan reproducir acontecimientos similares de ciclos históricos precedentes.
Dentro de un mismo régimen de gobierno –presidencial o parlamentario, pluralis-
ta o de mayoría– cabe registrar entonces una cierta “regularidad”, y asimismo un
espectro de variación en los estilos de liderazgo, aun en la trayectoria de un mis-
mo gobernante, que puede ajustar (o verse obligado a ajustar) sus perfiles de ac-
tuación para adaptarse al cambio de circunstancias, a diferentes cuadros políticos,
a la relación con otros actores, a distintas dinámicas institucionales22.
En lo atinente a los regímenes presidenciales (aunque aplicable también a los
parlamentarios) vale mencionar algunas alternativas relevantes. Por ejemplo: las in-
clinaciones más ideológicas o más pragmáticas (“posicionales”), en lógicas de “con-
vicción” y en lógicas de “responsabilidad”, los liderazgos “movilizadores” (remove-
dores e impactantes, transgresores incluso), y en cambio los liderazgos más atentos
al compromiso –“transformistas” estos, más “revolucionarios” los otros. También
han de considerarse en este sentido las dosis de confrontación y de negociación que
modulan el manejo de la agenda, así como la estructura del mando presidencial y de
los procesos decisorios. La impronta personalista o colectiva (ministerial, de gabine-
te), de concentración o de delegación en la jefatura de gobierno y en el desempeño
del Poder Ejecutivo. Una presidencia más “administrativista”, que se refugia unila-
teralmente en los recursos propios de su jurisdicción, estirando los márgenes de au-
tonomía y discrecionalidad, o bien una presidencia de mayor amplitud política, dis-
puesta al diálogo y a la composición inter-partidaria e inter-institucional.
En el ciclo histórico por el que atravesamos, los ejercicios de gobierno están
signados por las tareas de la “doble” transición y enfrentan una agenda desafian-
te de reformas. Necesariamente, pues, el liderazgo ha de tener un carácter “inno-
vador”, lo que requiere –en términos conjugados– una voluntad política coheren-
te y una capacidad de gestión relativamente alta, con un elenco bien dispuesto23.
Ambos elementos, voluntad y capacidad política, pueden combinarse, según los
casos, en una estrategia de “impacto” o en lógicas incrementales. No ha de creer-
se que –como se ha fabulado reiteradamente– sólo las acciones radicales, duras y
veloces, son innovadoras. Por el contrario, el gradualismo es a menudo más ap-
to, y suele producir innovaciones de muy buena calidad, no sólo por la composi-
ción democrática sino también por el diseño y el trámite de las reformas.
27
Tipos de presidencialismo y modos de gobierno en América Latina
6) Aquí cabe hacer referencia a los ejercicios plebiscitarios (o “populistas”24).
En principio, como advirtió Max Weber (1982), todas las formas de la democra-
cia de masas tienen un ingrediente plebiscitario, gracias a las elecciones directas
y al sufragio universal. Esto vale de distinta manera para las jefaturas de gobier-
no en distintos regímenes (tanto para “el primer ministro inglés” como para “el
presidente americano”), aun cuando deba admitirse que, en este sentido, por su
premisa constitucional y la forma de votación, el presidencialismo tiene para bien
y para mal una propensión plebiscitaria “innata”, que se instala más cómodamen-
te en los sistemas de vocación “mayoritaria”25.
Las fórmulas plebiscitarias pueden responder, no obstante, a una inclinación
que va más allá de esa nota común, y que tiende de hecho a forzar la “elastici-
dad” de las instituciones y de los órganos representativos de integración colecti-
va plural, maltratando los códigos de la racionalidad legal para pronunciar los ele-
mentos carismáticos y un decisionismo imperativo. Por más que emplee el anda-
miaje del estado, el esquema suele rodear a los aparatos de mediación y en parti-
cular a los partidos, acaso reformulando tales mediaciones o bien “colonizándo-
las”, para alinearlas a una comandancia “vertical” y “personalista”, pasando de
repente por encima de ciertos núcleos de tradición y de cultura política, o inclu-
so apoyándose en ellos cuando favorecen una operativa de este estilo. Todo esto
implica algún grado de desarreglo de las instancias representativas, o, si se quie-
re, un sesgo peculiar en las formas de la representación, en las estampas del lide-
razgo y en las bases de la producción política, en aras de una factura que abreva
en invocaciones unívocas a la soberanía popular, en relacionamientos con las ma-
sas aparentemente “inmediatos”, en enlaces con organizaciones sociales y cuer-
pos gremiales, partidos y “movimientos” de distinto tipo26.
Tenemos entonces una especie de democracia presidencial más caudillesca,
que pronuncia los principios “cesarísticos” y practica a menudo lo que Weber de-
nominaba “demagogia de masas”, concentrando los hilos del poder a través de
una dinámica que “presiona” sobre los procedimientos institucionales y llega in-
cluso a saltearlos, recortando el vigor de los cuerpos colectivos y los canales sis-
temáticos de representación, y afectando la pluralidad en los procesos de decisión
y eventualmente la densidad y los tiempos de los sistemas de garantía mediante
un dominio de juegos excluyentes e incluyentes con pretensiones de hegemonía.
En los extremos estarían los fenómenos de “gobierno plenipotenciario” (Eli Di-
niz) o del “hiper-presidencialismo” (Carlos Nino), con gestos más o menos auto-
ritarios, que pueden ubicarse en las fronteras de la legalidad y llegan algunas ve-
ces a transgredirla, pero que no siempre ni necesariamente se salen de un molde
específico de democracia27.
28
 Jorge Lanzaro
El presidencialismo en transición: diversidad democrática y
coaliciones políticas
1) Aunque entre nuestros académicos y en otros círculos haya podido constituir
una “moda universal”28, durante los años que corrieron desde el planteo seminal de
Juan Linz la “opción parlamentaria” no tuvo andamiento en América Latina, y no es
evidente que lo vaya a tener a corto plazo. Los procesos políticos nacionales –así co-
mo las relaciones internacionales o en los bloques regionales–, y en particular las in-
cidencias de la “segunda” transición, que conducen a un cambio fundamental en los
modelos de desarrollo, continúan ventilándose en el continente dentro del cauce del
presidencialismo, con saldos diferentes pero sin duda importantes en materia de efi-
ciencia gubernamental, de innovación política y de reformas estructurales.
Esto sucede en un mapa de diversidad y de variaciones, con sistemas que en-
cuadran en los distintos tipos de presidencialismo que hemos consignado y atra-
viesan a su vez por diferentes ciclos, y lo que es más significativo, con sistemas
en transición que experimentan transformaciones considerables y, dentro de la
matriz presidencial, van pasando de un tipo a otro. En unos cuantos casos –aun-
que no sin oscilaciones, y a menudo con cortedades– tales movimientos tienden
a favorecer la consolidación institucional, las marcas de democracia política, e in-
cluso ciertas ganancias de pluralismo.
Más allá de las inquietudes académicas, hay por ende un desplazamiento his-
tórico que alienta el replanteo de los debates sobre el presidencialismo. En vez de
un cambio en el principio de gobierno hacia esquemas parlamentarios o mixtos, lo
que parece estar en juego es la reproducción, el refuerzo y eventualmente la reno-
vación del régimen presidencial (Nohlen y Fernández, 1998) por caminos diver-
sos y cambiantes, en el arco de sus diferentes géneros, y en su caso con un desa-
rrollo positivo de sus formatos específicos de democracia. Este es el eje de la pro-
blemática política, y es asimismo el eje al que acudimos en el abordaje teórico.
Siguiendo una huella en la que se cruzan varios de los trabajos citados en es-
tas páginas –con aportes valiosos de referencia obligada y enfoques no necesaria-
mente coincidentes– es preciso insistir pues en la reflexión crítica, el estudio de
casos, la pesquisa histórica y los análisis comparativos del presidencialismo real-
mente existente, siguiendo la ruta de revisión que se abre paso en la última déca-
da, a fin de progresar en su clasificación, distinguir los tipos de este régimen y
sus respectivas biografías, la institucionalidad completa en que se inscriben y su
funcionamiento peculiar29, y para registrar asimismo las evoluciones corrientes en
trayectos que se mantienen dentro del cauce presidencial pero que –hoy como
ayer– dan lugar a fórmulas variadas y cambiantes.
Estas pueden ser identificadas como manifestaciones de otra etapa del presi-
dencialismo latinoamericano, en la cual las nuevas improntas se combinan con
los rastros seculares del “mestizaje” histórico (Carlos Strasser): un “neo-presi-
29
Tipos de presidencialismo y modos de gobierno en América Latina
dencialismo”, que viene con la “ola” democrática de este fin de siglo y como pro-
tagonista de las grandes obras de reforma, alineándose a las conversiones de la
política, de los partidos y de la ciudadanía, del estado y de la economía, del espa-
cio doméstico, de los bloques regionales y el relacionamiento internacional.
2) Desde la óptica que hemos propuesto, tenemos presidencialismos que ope-
ran en clave “mayoritaria”, sea en construcciones institucionalizadas –que hacen
al presidencialismo “reforzado”– o en base a ejercicios de corte “plebiscitario”,
apegándose o no a la legalidad estricta del proceso gubernamental. En la otra pun-
ta tenemos un presidencialismo moderado, de poderes repartidos y mejores equi-
librios –comparable al que prospera en Estados Unidos– que presenta sus propias
siluetas de democracia y que puede ser más propenso a las gramáticas pluralistas30.
Por otra parte, como se ha dicho, un sistema puede funcionar con “lógicas”
diversas, dentro de los márgenes de “elasticidad” de sus instituciones o mediante
una transformación conducente, en ciclos políticos de distinto signo, en coyuntu-
ras de crisis o en trámites graduales de mutación. Las confecciones originarias y
las pautas de cultura establecen determinaciones profundas y perfilan caracteres
que tienden a reproducirse. No obstante, las fases de transición de gran calado
–como la que estamos viviendo actualmente–, y en particular los procesos de re-
fundación del estado y del sistema político, con sus conflictos, convergencias y
realineamientos, constituyen a la vez momentos históricos de oportunidad para el
desarrollo de la democracia, y eventualmente para el desarrollo del pluralismo.
3) Dentro de ese continuo encontramos varios gobiernos que mantienen un
esquema mayoritario y caen o recaen en manifestaciones plebiscitarias (populis-
tas o “neo-populistas”), de un “bonapartismo” actualizado y modernizador, a ve-
ces desastroso (Collor de Mello, Carlos Andrés Pérez, Abdalá Bucaram), a veces
relativamente “exitoso” (Menem y en otros términos Fujimori, mientras duró su
cuarto de hora)31. Otros gobiernos quedan atrapados en medida diversa por la
fragmentación y la disidencia, la desagregación y el conflicto, con muestras de
improductividad política y bloqueos institucionales. Ambos escenarios parecen
confirmar la fatalidad de los dictámenes pesimistas, aunque en realidad no este-
mos ante una derivación necesaria del presidencialismo como tal, sino ante una
de sus modalidades posibles y en cuadros que denotan más la flaqueza que la for-
taleza de las instituciones políticas y del sistema de partidos, a raíz de factores en-
démicos y empujes de inestabilidad.
4) En contraste, hay un conjunto importante de países en los que la democra-
cia presidencial se mantiene, retorna, o bien se abre camino: en un panorama pro-
misorio, aunque por cierto desparejo, de rutas diversificadas, que combinan –no
podría ser de otra manera– tradición e innovación, evoluciones significativas y ras-
tros de la historia o del pasado reciente. Simplificando, tenemos así casos de ma-
yor consistencia, antecedentes y perspectivas favorables, y casos en que se verifi-
can procesos trabajosos, más o menos extensos y graduales, de distinta proyección
30
 Jorge Lanzaro
y distinto grado de estabilidad, que cargan con sus lastres y muestran fallas, aun-
que tienen también, en rubros seleccionados, ciertas ventajas comparativas.
En este campo, la afirmación de la democracia presidencial ocurre paradóji-
camente en “mares agitados”: por los cursos de reforma estructural, las inciden-
cias de movilidad política y las repercusiones sociales, con las diferencias que
pueden registrarse caso a caso y según la trayectoria de cada uno: ello remite a
fenómenos de transformación y consolidación del orden político, que reproducen
y en general desarrollan la pluralidad de poderes, su distribución y los equilibrios
institucionales mediante avances de distinta magnitud en las dimensiones estraté-
gicas del régimen de gobierno. A saber: la composición, el ordenamiento y la pro-
ductividad del sistema de partidos; el régimen electoral; los principios y la ampli-
tud de la representación, los formatos de competencia y las tasas de competitivi-
dad; las relaciones entre la administración ejecutiva y el parlamento; el accionar
de uno y otro núcleo, la autoridad presidencial y el estilo de liderazgo; la efecti-
vidad de las estructuras federales, de las jefaturas municipales y de las instancias
de descentralización; la reorganización de las burocracias y de la gestión pública;
la independencia y la conducta del aparato judicial y de nuevos o viejos organis-
mos de contralor, con avatares en el sistema de garantías, en los derechos civiles
y en las libertades cívicas; en fin, el metabolismo en las configuraciones de ciu-
dadanía, en la cultura y en las actitudes políticas. En la mayoría de los casos, ello
ha venido acompañado por modificaciones de los estatutos jurídicos y de las car-
tas constitucionales, en un cruce de cambios políticos y gestaciones normativas
que se retroalimentan y producen ajustes y reajustes en las contiendas partidarias,
en el balance de fuerzas y en el desenvolvimiento gubernamental.
En algunos casos, y en ciertos renglones, estas dinámicas llegan a mejorar las
expectativas de pluralismo, a veces de derecho y a veces de hecho, por efecto de
las prácticas en curso, y en particular por mejorías en el arco de partidos, que no
siempre plasman en las armaduras normativas. La tendencia no es unívoca, y por
el contrario, en el plano institucional –como en el protagonismo de los actores–
menudean al mismo tiempo las iniciativas que extienden algunos dispositivos ma-
yoritarios, propagan el régimen de ballottage, concentran el poder en las sedes eje-
cutivas, aumentan las facultades del presidente y sus posibilidades de actuar por
decreto, y franquean la discrecionalidad de los comandos “técnicos” y “gerencia-
les”, favoreciendo las corrientes de largo plazo y algunos usos de última genera-
ción. Hay así movimientos contradictorios y contenciosos, pulseadas en un senti-
do y en otro, con inclinaciones que son universales, puesto que cunden también en
los otros regímenes de gobierno y fuera de la comarca latinoamericana.
Los trabajos reunidos en este libro se refieren a seis de los países que entran en
la categoría: con regímenes presidenciales en transición, en democracias consolida-
das o en vías de desarrollo, a través de recorridos complicados, que en el mismo
movimiento enfrentan por supuesto problemas serios y exhiben focos críticos.
31
Tipos de presidencialismo y modos de gobierno en América Latina
Junto a las alternativas del presidencialismo pluralista en Uruguay32 es impor-
tante revisar los otros casos que se analizan en este volumen –Argentina, Bolivia,
Brasil, Chile, México–, puesto que presentan trayectorias sin duda muy diversas
pero que convergen, trabajosamente, en las vicisitudes de consolidación de la de-
mocracia presidencial.
5) En esta nueva etapa del presidencialismo latinoamericano –en el contexto
de la “doble” transición y de las transformaciones en el sistema de partidos y de
los modos de gobierno–, en varios lados se reanuda y en otros se inaugura el ca-
mino de los “pactos” y de los convenios de régimen. Se registran asimismo nive-
les de consenso en las políticas de reforma, con patrones de “trueque” y de coo-
peración inter-partidaria de diferente porte, caso a caso o en líneas transversales
de recurrencia.
Asistimos incluso a una vuelta al presidencialismo de compromiso, que pros-
peró antes en varios países y que no hay que confundir con las coaliciones33.
En términos llamativos, habrá en particular un auge importante de las fórmu-
las de coalición: coaliciones electorales y particularmente coaliciones de gobier-
no, coaliciones de reforma y lo que algunos caracterizan como coaliciones parla-
mentarias, que a veces son solamente acuerdos legislativos –pases de compromi-
so– que también se han registrado en varios países en épocas anteriores y que hoy
presentan características renovadas.
El “presidencialismo de coalición” –que, como dijimos, tiene en nuestras co-
marcas sus precedentes históricos– se extiende ahora de manera significativa, con
prácticas que según los críticos del presidencialismo, este régimen no alienta, y
que muchos suponían privativas del parlamentarismo (por ejemplo Sartori,
1994). Por lo demás, el fenómeno se abre paso en arenas multipartidarias o de
pluripartidismo bipolar, mostrando que la “difícil combinación” (Mainwaring,
1993) de presidencialismo con pluralidad de partidos, que puede sin duda ser pro-
blemática, más de una vez encuentra sendas de gobierno apropiadas34.
Para la caracterización de estos fenómenos, su clasificación y el análisis de
algunas cuestiones estratégicas, cabe aplicar los parámetros generales que propo-
ne la teoría de las coaliciones, teniendo en cuenta las dos grandes “tradiciones”
en la materia (Laver y Schofield, 1990): por los ramales de la teoría de juegos
–desde Riker (1962) en adelante– o con la densidad de la “European Politics”
(Lijphart, 1987 y otros) 35.
De todos modos, las coaliciones y los gobiernos de coalición en el régimen
presidencial están sujetos a su propia lógica y tienen rasgos peculiares, que han
sido resaltados por algunas aproximaciones (Flisfisch, 1992; Amorim Neto, 1994
y 1998; Lanzaro, 2000). Varios de los estudios que componen este libro abordan
precisamente los fenómenos de coalición y vienen a ser un aporte al desarrollo
del debate. Es ésta una reflexión relativamente incipiente en la que hay que insis-
32
 Jorge Lanzaro
tir, explorando las novedades que se presentan en América Latina y con análisis
comparados36.
6) Los seis casos que se analizan en este volumen son una buena muestra de
las figuras de coalición –diferentes en su carácter y en su fortaleza– que encon-
tramos en el panorama latinoamericano actual37.
Lujambio da razón de las coaliciones parlamentarias que ha habido en Méxi-
co en el correr de la última década, desde la presidencia de Salinas y en particu-
lar durante el gobierno de Zedillo.
Sin contar las angustias del Paraguay, donde de todos modos el gobierno de
González Macchi hizo inicialmente pruebas de coalición, los demás países del
Mercosur han ingresado a este respecto en un capítulo de relevancia.
Es el caso de Argentina, que analiza Novaro, en las distintas etapas del pri-
mer período de Menem y en su segunda presidencia, con una progresión en el ba-
lance de fuerzas 38, y luego con la formación de la “Alianza” y su estreno de go-
bierno, durante el período de Fernando de la Rúa, en una ecuación política plaga-
da de debilidades, que no cesa de tener de complicaciones.
Como surge del trabajo de Mayorga que forma parte de este libro, Bolivia en-
tra desde 1989 en el camino de las coaliciones, en un cuadro de “presidencialis-
mo parlamentarizado” (presidencialismo “híbrido”, según Gamarra, 1992) a raíz
de que la elección del presidente en segunda vuelta se hace por el Congreso (con
la libertad efectiva de no nombrar al que salió primero en la consulta ciudadana
directa) y en un arco plural de partidos, que tejen hilos de cooperación. Con el an-
tecedente del “Pacto de la Democracia” que respaldó la gestión de Paz Estensso-
ro (1985-89), estas coaliciones de generación parlamentaria han incidido en las
construcciones de gobierno, en la agenda de reformas, en la política democrática
y en las relaciones de partido, en lo que representa para Bolivia una “revolución
silenciosa” (Mayorga, 1997) que no ahuyenta sin embargo los malos ratos.
Con una experiencia más nutrida y prolongada es también el caso de Brasil,
que aquí es abordado por Renato Lessa y Kurt von Mettenheim. El presidencia -
lismo de coalizâo (Abranches, 1988) vuelve por sus fueros, después de la desti-
tución de Collor, durante los gobiernos de José Sarney, Itamar Franco y Fernan-
do Henrique Cardoso, recuperando las prácticas de coalición que han constituido
una clave de gobierno por mucho tiempo (particularmente desde 1946 a 1964).
Ello es visto como una respuesta adecuada a las “bases de la tradición republica-
na” del país (presidencialismo, federalismo “robusto”, bicameralismo, represen-
tación proporcional, multipartidismo), en un campo de heterogeneidad –política
y económica, social, cultural y regional– con una pluralidad que se renueva39.
Después de Pinochet y en el trayecto analizado en este libro por Garretón y
Siavelis, Chile retoma igualmente algunos rasgos de las décadas anteriores a la
33
Tipos de presidencialismo y modos de gobierno en América Latina
del sesenta y da pie a una nueva tanda de compromisos y coaliciones, en un régi-
men que tiene que lidiar con los “enclaves” autoritarios legados por la dictadura
(ver también Siavelis, 2000; Carey, 1998; Faúndez, 1997; Moulián, 1992). Habrá
entonces una democracia “limitada”, que al mismo tiempo presenta siluetas que
se consideran “consensuales” –en una caracterización polémica, que en estas mis-
mas páginas es objeto de discusión. Esto ocurre en un sistema multipartidista que
se alinea fundamentalmente en dos grandes bloques políticos: el polo de la dere-
cha, que se recompone y aduiere nuevas proyecciones, a partir del desempeño es-
telar de Joaquín Lavín; el polo de la “Concertación”, forjado en la reconquista de-
mocrática y que gobierna desde 1990, en el que hay una compenetración intensa
con redes de enlace considerables, si bien los partidos que la integran preservan
sus identidades, manteniendo entre ellos relaciones nutridas de asociación pero
también de competencia, como lo demuestra, entre otras cosas, la carrera a la pre-
sidencia de Ricardo Lagos.
En un cuadro de otra raigambre, también en Uruguay tenemos desde 1990
coaliciones en régimen presidencial, con fórmulas distintas a las que hubo antes,
en la época del bipartidismo tradicional: precisamente a partir del desarrollo de la
izquierda, en la medida que se afirma el multipartidismo bipolar y la política de
bloques, dando paso a una reforma constitucional que modifica sustancialmente
el régimen electoral y otras piezas estratégicas del antiguo sistema pluralista
(Lanzaro, 2000 y en este volumen; Chasquetti, 1998; Mancebo, 1991).
6) El presidencialismo latinoamericano circula por lo tanto a través de sen-
das sinuosas y diversificadas, con tipos de régimen y modos de gobierno distin-
tos y mutantes, diferentes formatos de democracia y ciertas alternativas de plura-
lismo. En los itinerarios de fin de siglo no son pocos los países que presentan en
este orden un panorama alentador, con innovaciones políticas y desarrollos insti-
tucionales que por su complejidad, sus variantes y sus variaciones difícilmente
encuadran en los términos simples que planteó el debate “parlamentarismo ver-
sus presidencialismo”.
Para dar cuenta cabal de estos fenómenos y de los cauces históricos prece-
dentes es preciso avanzar en la elaboración teórica, en la investigación de los ca-
sos nacionales y en el análisis comparado. Toda una agenda para la ciencia polí-
tica contemporánea, y en particular para los estudiosos de América Latina, que ya
ha sido objeto de abordajes importantes, con enfoques renovados y que dan pie a
ulteriores desenvolvimientos.
34

LAS RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO
EN AMÉRICA LATINA: UN ANÁLISIS DE LA
ESTRUCTURA DE VETO - INSISTENCIA
Y CONTROL POLÍTICO
Por MANUEL ALCÁNTARA SÁEZ
y FRANCISCO SÁNCHEZ LÓPEZ
SUMARIO
1. INTRODUCCIÓN.—2. PERCEPCIONES SOBRE EL LEGISLATIVO EN AMÉRICA LATINA.—
3. APROXIMACIÓN TEÓRICA.—4. CONTROL LEGISLATIVO E INSISTENCIA: 4.1. £7 control legis-
lativo. 4.2. Veto e insistencia.—5. CONCLUSIONES.—BIBLIOGRAFÍA.
1. INTRODUCCIÓN
En este artículo se presentan los elementos que integran el control legislativo en
los gobiernos presidenciales así como los mecanismos de insistencia que tienen los
Parlamentos para enfrentar el posible veto ejecutivo a las iniciativas de ley. Para
cumplir con este objetivo se han tomado los países latinoamericanos como caso de
estudio. Las intenciones son básicamente dos, una teórica que trata de ubicar el es-
pacio del control legislativo dentro del sistema político y explicar el funcionamiento
del proceso que concluye en la promulgación de leyes, poniendo énfasis en el siste-
ma de veto e insistencia, y otra empírica que busca presentar en términos generales
las disposiciones constitucionales sobre dichos temas en los casos estudiados.
El texto se inscribe dentro de un proyecto de investigación más amplio (1) que
surge de la preocupación por el poco protagonismo dado a los Poderes Legislativos
(1) Nos referimos al proyecto: «El Parlamento en América Latina. Rendimiento del Poder Legisla-
tivo: Una clave interpretativa de los problemas de gobernabilidad de la región» Ref: 1FD97-0906, que se
realiza en el Instituto de Estudios de Iberoamérica y Portugal de la Universidad de Salamanca, bajo la di-
rección de Manuel Alcántara y que se encuentra financiado con Fondos FEDER de la Unión Europea.
53
Revista de Estudios Políticos (Nueva Época)
Núm. 112. Abril-Junio 2001
MANUEL ALCÁNTARA SÁEZ Y FRANCISCO SÁNCHEZ LÓPEZ
en la literatura politológica contemporánea (2) a pesar de que la importancia de és-
tos es evidente. Nadie pondría en duda que la acción de gobierno necesita del traba-
jo conjunto del Legislativo y del Ejecutivo, especialmente si se toma en cuenta la di-
visión y corresponsabilidad de los Poderes, propia de los presidencialismos. Ade-
más, una labor obstruccionista mutua puede llevar a una seria crisis política en el
ámbito del gobierno, e incluso del régimen.
Se quiere también relativizar la imagen de debilidad que se ha dado en América
Latina a los Legislativos en relación a los Ejecutivos al desarrollarse conceptos
como el de «preponderancia presidencial» o el más reciente de «democracia delega-
tiva» (3). No está por demás recordar que han habido Legislativos que a lo largo de
la década de 1990 han destituido o juzgado a los Presidentes a través de los meca-
nismos de control que les facilita la institucionalidad (4).
Con la publicación del trabajo de Juan J. Linz en el que vinculaba la variable
institucional de la forma de gobierno con la «quiebra de las democracias», especial-
mente de las latinoamericanas (5) y su posición teórica a favor de los sistemas parla-
mentarios como garantes de una mayor estabilidad; se generó un interesante debate
académico sobre la conveniencia de tal o cual forma de gobierno, que en algunos ca-
sos se trasladó a propuestas concretas de reforma del gobierno (6).
(2) En la década de 1990 la bibliografía general sobre el tema se refiere al volumen editado por
CLOSE (1995) o los trabajos más globales de ALCÁNTARA (1999) en los que se recoge una aproximación
general actualizada de los Poderes Legislativos en América Latina.
(3) El primero fue desarrollado por JACQUES LAMBERT (1973, 54) a inicios de la década de 1960,
como una herramienta metodológica para diferenciar al presidencialismo latinoamericano del presiden-
cialismo norteamericano y que sirviera para dar cuenta de la fortaleza del Ejecutivo frente a los otros po-
deres y la sociedad en los países ubicados entre el Río Grande y el Cabo de Hornos. El segundo fue desa-
rrollado por GUILLERMO O'DONNELL (1992) a inicios de la década de 1990, para explicar básicamente el
nuevo tipo de liderazgo presidencial extremadamente personalizado, que combinaba afanes de reforma
del modelo económico con actitudes de tintes autoritarios, básicamente encamados en Carlos Menem en
la Argentina y Alberto Fujimori en el Perú.
(4) Nos referimos a los casos de Fernando Collor de Mello de Brasil, Carlos Andrés Pérez de Vene-
zuela, Jorge Serrano de Guatemala, Abdalá Bucaram de Ecuador, Raúl Cubas de Paraguay y Ernesto
Samper de Colombia.
(5) LINZ (1993:128 y ss.) se preguntaba si el presidencialismo tenía algo que ver con la inestabilidad
política de las democracias iberoamericanas, y se respondía positivamente para lo que argumentaba que
es una forma de gobierno muy rígida, con un juego electoral de suma cero, con un cargo fuertemente uni-
personal y con ciertas elecciones de carácter plebiscitario. Marcaba una diferencia con los EE.UU., que, a
pesar de ser un país presidencialista, ha tenido históricamente mucha estabilidad democrática gracias a la
fragmentación del campo político entre gobiernos federales y estatales, el papel del Tribunal Supremo, el
Senado y el sistema de partidos. Para Linz el presidencialismo tiene el grave riesgo de que una crisis de
gobierno se convierte casi siempre en una crisis de régimen.
(6) El caso más conocido es quizá el plebiscito realizado en Brasil en 1993, donde se pidió a la po-
blación escoger entre el presidencialismo y el parlamentarismo y, por otra parte, entre la república y la
monarquía constitucional. En La Asamblea Constitucional ecuatoriana también se discutió el tema, aun-
que muy a la ligera. Pero el debate que se dio en los círculos académicos de ese país andino fue más ar-
duo e intenso. Al respecto se puede ver: PACHANO (1997).
54
 LAS RELACIONES EJECUTIVO-LEOISLATIVO EN AMÉRICA LATINA MANUEL ALCÁNTARA SÁEZ Y FRANCISCO SÁNCHEZ LÓPEZ

Después vinieron una serie de trabajos que buscaban definir con mayor preci- ción que hacían los ciudadanos del Legislativo y el Ejecutivo en sus respectivos
sión empírica la influencia e interacción de los distintos elementos institucionales en países.
el funcionamiento del presidencialismo. En su mayoría eran trabajos centrados en la
figura del Presidente o del Ejecutivo (7).
También se dedicaron esfuerzos al estudio de las relaciones entre el Ejecutivo y CUADRO 1

el Legislativo y de la llamada pugna de poderes (8), estudios en los que se rescataba

Instituciones que son indispensables ¿Quién cree Ud. que tiene más
el protagonismo del Legislativo dentro del sistema político. Además, como ya ha para la marcha de un país poder en el país?
quedado señalado, aparecieron algunos trabajos que, si bien no entraban dentro del (en porcentajes) (en porcentajes)

debate, aportaban nuevos elementos de análisis y, a la larga, se convirtieron en un Parlamentos Presidente El Parlamento El Gobierno
referente, desde la adscripción o la crítica. Estos trabajos sirvieron para reforzar la Argentina 37 54 9 43
visión del Presidente todo poderoso frente al resto de las instituciones débiles, por Bolivia 31 67 13 41
cierto, que eran prolongaciones carentes de respuesta (9). Brasil 30 65 24 47
Colombia 21 77 9 44
Costa Rica 31 52 9 45
Chile 47 85 17 49
2. PERCEPCIONES SOBRE EL LEGISLATIVO EN AMERICA LATINA Ecuador 26 67 29 41
El Salvador 38 54 10 44
Guatemala 26 40 8 28
Este segundo plano del Legislativo en las labores de gobierno que se despren- Honduras 61 83 18 50
de de algunos trabajos académicos, se observa también en la percepción de los ciu- México 49 75 16 52
dadanos de los distintos países de América Latina. En el cuadro 1 se presenta de Nicaragua 27 58 13 54
forma comparada los datos del Latinobarómetro de 1997 que ofrecen la evalua- Panamá 33 73 15 66
Paraguay 30 58 10 30
Perú 30 67 19 62
(7) Para un análisis detallado de la evolución de los estudios sobre el presidencialismo se puede ver: Uruguay 56 78 8 46
M. SERRAFERO: «Presidencialismo y parlamentarismo en América Latina», Revista Mexicana de Sociolo- Venezuela 33 69 29 48
gía, vol. 60, núm. 2, 1998, 165-186. Entre los trabajos más representativos se puede citar: J. J. LINZ y A.
MEDIA 35,6 66,0 15,1 46,5
VALENZUELA (comp.): Las crisis del presidencialismo, Alianza, Madrid, 1997; D. NOHLEN: «Presidencia-
lismo vs. Parlamentarismo en América Latina (notas sobre un debate actual)» Revista de Estudios Políti- Fuente: Latinobarometro 1997.
cos, núm. 74, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1991; D. NOHLEN y M. FERNÁNDEZ (ed.): El Elaboración: los autores.
presidencialismo renovado, Nueva Sociedad, Caracas, 1998; M. S. SHUGART and J. M. CAREY: Presi-
dents and Assamblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics, Cambridge University Press,
Cambridge, 1992; S. MAINWARING y M. S. SHUGART (eds.): Presidentialism and Democracy in Latín
America, Cambridge University Press, Cambridge, 1997. S. MAINWARING: «Presidencialismo, multiparti- Al preguntar sobre las «Instituciones que son indispensables para la marcha de
dismo y democracia», Revista de Estudios Políticos, abril-junio 1995, núm. 88.
un país» (cuadro 1) las respuestas tienden a otorgar al Ejecutivo una evaluación mu-
(8) G. MOLINELLI: «Las relaciones Presidente-Congreso en Argentina '83-'95», Posdata 2, 1996,
59-90. J. SÁNCHEZ-PARGA, La pugna de poderes, Abya-Yala Ediciones, Quito, 1998; F. BURBANO y M. cho más alta que al Legislativo, siendo esta valoración especialmente relevante en
ROWLAND: Pugna de poderes presidencialismo y partidos en el Ecuador: 1979-1997, KAS-CORDES, ocho países en los cuales los Parlamentos no llegan ni a la mitad de la puntuación
Quito, 1998; A. CHEIBUB FIGEIREDO y F. LIMONGI: «Presidential Power, Legisltive Organization, and que reciben sus respectivos Presidentes, se trata de: Bolivia, Brasil, Colombia,
Party Behavior in Brasil», Comparative Politics, vol. 32 núm. 2, 2000; G. DILLON SOARES: «Las relacio- Ecuador, Nicaragua, Panamá, Perú y Venezuela.
nes entre el ejecutivo y el legislativo: los programas de estabilización en América Latina» Revista de
Las respuestas a la pregunta «Quién cree Ud. que tiene más poder en el país» in-
Estudios Políticos, núm. 106, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1999; S. CARDENAL «Rendi-
mientos institucionales: clasificando y evaluando las relaciones Ejecutivo-Legislativo en Centroamérica» clinan aún más la balanza a favor del Ejecutivo en comparación con el Legislativo,
en A. S. CARDENAL y S. MARTI I PUIG (comp.): América Central las democracias inciertas. asimismo, la diferencia que hay entre los respectivos porcentajes confirma la centra-
UBA-TECNOS, Madrid, 1998; N. G. MOLINELLI, M. V. PALANZA y G. SIN: Congreso, Presidencia y Jus- lidad del Presidente en el régimen político y en la sociedad, de los que éste se con-
ticia en la Argentina, Bs. As., Temas, 1999. Ana María Mustapic: «Oficialistas y diputados: las relacio- vierte en referente, trayendo consigo una visión personalizada de la política. As-
nes ejecutivo-legislativo en la Argentina», Desarrollo Económico, vol. 39, núm. 156 (enero-marzo de pectos que han servido a los críticos del presidencialismo como parte de sus argu-
2000), entre otros. mentos.
(9) Ver nota a pie de página número 2.

55 56
 MANUEL ALCÁNTARA SÁEZ Y FRANCISCO SÁNCHEZ LÓPEZ
LAS RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO EN AMÉRICA LATINA

CUADRO 2. Nivel de confianza en las instituciones Argentina, Perú, Venezuela, Guatemala, Panamá, Brasil, Nicaragua, Colombia, la
(resultados agregados y en porcentajes) percepción negativa se ubicó en porcentajes iguales y superiores al 70 por 100.
En 1997, los mexicanos, costarricenses y colombianos otorgaron niveles de con-
1997 1998
fianza similares al Presidente y al Legislativo, a este grupo se podrían sumar los
Parí:imento
lento Presidente Parlamento
Parlan Presiidente
Mucho- Poco- Mucho- Poco- Mucho- Poco- Mucho- Poco-
hondurenos y nicaragüenses, ya que la diferencia a favor del Presidente es de sólo 1
Algo Ninguna Algo Ninguna Algo Ninguna Algo Ninguna por 100. Paraguay y Argentina son los países donde los legislativos tienen un mejor
Argentina 33 62 23 71 18 79 22 77 índice de confianza frente a los Presidentes. El país con mayor brecha entre la con-
Bolivia 31 61 36 60 27 65 36 59
Brasil 27 70 36 63 23 75 41 58 fianza positiva agregada hacia el Presidente y el Congreso es Panamá con 18 por
Colombia 33 65 33 67 24 74 35 64 100 a favor del Presidente; en el resto de países hay diferencias de 5 por 100 (Vene-
Costa Rica 33 62 33 62 31 58 42 49
Chile 54 44 61 38 40 57 55 44 zuela y Bolivia), 7 por 100 (Chile, Uruguay, Guatemala, Perú), 8 por 100 (Ecuador)
Ecuador 20 75 28 67 18 80 35 64
El Salvador 49 46 49 46 31 65 42 56 y 9 por 100 (Brasil). En general se podría concluir que los ciudadanos latinoameri-
Guatemala 28 55 35 50 21 77 34 64 canos confían más en sus presidentes que en sus Congresos.
Honduras 54 44 55 42 46 41 56 33
México 34 63 34 65 35 60 42 56 Siguiendo los datos del Latinobarómetro de 1998 la brecha entre la percepción
Nicaragua 38 59 39 59 19 75 23 72
Panamá 27 69 45 51 23 76 24 74 positiva del Ejecutivo y la del Legislativo creció hasta casi duplicarse. De los casos
Paraguay 36 56 26 70 35 60 53 43 estudiados, en diez países, la diferencia oscilaba entre el 18 por 100 y el 10 por 100.
Perú 26 71 33 64 19 79 26 73
Uruguay 45 46 52 44 41 54 48 49 A la cabeza del grupo estaba Paraguay y Brasil con el 18 por 100, le seguían en or-
Venezuela 30 68 35 64 20 78 37 61 den descendente, Venezuela y Ecuador (17 por 100), Chile (15 por 100), Guatemala
MEDIA 35,2 59,8 38,4 58 27,7 67,82 38,3 58,6 (13 por 100), El Salvador, Colombia y Costa Rica (11 por 100) y Honduras el 10 por
Fuente: Latinobarometro 1997 y 1998. Elaboración: los autores.
100. Las diferencias entre el Ejecutivo y el legislativo en los otros países era en Bo-
livia (9 por 100), México, Uruguay y Perú (7 por 100); Argentina y Nicaragua (7 por
100) y Panamá que, gracias al considerable descenso de los índices de confianza en
Haciendo una lectura agregada (10) y comparada de los resultados obtenidos al el Presidente, sólo tenía un 1 por 100 de diferencia entre las dos instituciones.
preguntar el nivel de confianza que tienen los ciudadanos en ciertas instituciones, se
puede decir que en 1997 Brasil, Perú y Ecuador (11), eran los países en los que los
ciudadanos tenían una percepción más negativa sobre sus Legislativos, con valores CUADRO 3. Comparativo de los niveles de confianza por países
que iban entre el 70 por 100 y el 75 por 100. Mientras que los ciudadanos de Chile y Presidente 1997 Parlamento 1998 Presidente 1998
Nivel de Confianza Parlamento 1997
Honduras mostraban una percepción más positiva de sus respectivos Legislativos,
con el 54 por 100 de opiniones favorables. Es interesante señalar que, además, los Poca y ninguna Ecuador Argentina Ecuador Argentina
Perú Paraguay Argentina Panamá
ciudadanos de estos dos últimos países son los que evaluaban de mejor forma a sus
Panamá Ecuador Perú Perú
Presidentes (Chile 61 por 100 y Honduras 55 por 100). Venezuela Colombia Venezuela Nicaragua
Para 1998 la percepción negativa sobre los Legislativos crece en toda la región,
Colombia México Guatemala Ecuador
a excepción de México, Costa Rica y Honduras. Es notoria la pérdida de confianza
México Perú Panamá Guatemala
en algunos países como Guatemala donde el agregado poca y ninguna confianza Argentina Venezuela Nicaragua Colombia
crece en 22 puntos porcentuales entre 1997 y 1998. En El Salvador el crecimiento Costa Rica Costa Rica Colombia Venezuela
fue de 19 por 100, en Argentina de 17 por 100, en Nicaragua de 16 por 100, en
Mucha y algo Bolivia Bolivia Bolivia Bolivia
Chile de 13 por 100 y en Venezuela de 10 por 100. Durante 1998 en Ecuador,
Nicaragua Nicaragua El Salvador El Salvador
Paraguay Panamá Paraguay México
(10) Por lectura agregada nos referimos a la suma de los porcentajes de mucha y algo de confianza Guatemala Guatemala México Costa Rica
para ser utilizado como un indicador de actitud positiva hacia la variable evaluada, y a la suma deboca y El Salvador El Salvador Costa Rica Uruguay
ninguna confianza como muestra de una actitud negativa. Uruguay Uruguay Chile Chile
(11) Estos tres países corresponden con los países peor evaluados en la escala de institucionaliza- Chile Honduras Uruguay Paraguay
ción de los partidos políticos hecha por MAINWARJNG y SCULLY (1995). Teóricamente se puede establecer Honduras Chile Honduras Honduras
una relación entre calidad de los partidos políticos y la calidad de los Legislativos puesto que éstos son
los encargados de la representación y la participación política. Fuente: Latinobarómetro, 1997 y 1998. Elaboración: los autores.

57 58
 LAS RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO EN AMÉRICA LATINA MANUEL ALCÁNTARA SÁEZ Y FRANCISCO SÁNCHEZ LÓPEZ

A manera de hipótesis se podría decir que la peor imagen del Parlamento en re- ciendo nuevamente una lectura agregada, llama la atención que en Chile y Costa
lación con el Presidente (indistintamente de la calidad de la gestión de gobierno) se Rica los diputados dicen tener más confianza en el Presidente que en el propio Par-
produce debido a que el primero es el espacio natural de procesamiento del conflicto lamento al que pertenecen. En los casos de Honduras y Guatemala la diferencia es
y el disenso en el sistema democrático. Además, la propia lógica del trámite parla- de apenas 1,5 por 100. Mientras en los otros países los diputados dicen tener más
mentario puede transmitir una sensación de inmovilismo y obstrucción. A estos fac- confianza en el Parlamento que en el Presidente de la República.
tores hay que añadir que, al ser un cuerpo colegiado, el Congreso es más propenso a
tener miembros que lo desprestigien. Por otra parte, la tradición personalista de la
CUADRO 5. Y en relación a las siguientes personas, grupos e instituciones, me gustaría saber,
política latinoamericana confiere un plus a la figura presidencial.
¿qué grado de confianza, le merece su actuación en la vida pública de su país?
En el cuadro 4 se observa que entre el 12 y el 47 por 100 de los ciudadanos lati-
(repuestas en porcentajes)
noamericanos entrevistados está de acuerdo en que la «democracia puede funcionar
sin parlamento». Estas respuestas se pueden interpretar a la luz de la experiencia de- El Presidente de la República El Parlamento
mocrática de los países ya que Uruguay y Costa Rica, considerados como países es- Países y Legislaturas
Mucha Bastante Poca Ninguna Mucha Bastante Poca Ninguna
tables y con un índice de calidad democrática superior, son los que ofrecen los por-
centajes menores, donde se percibe al Congreso como un componente indispensable México 1997-2000 30,6 22,6 37,1 9,7 26,6 38,7 30,6 4,0
Guatemala 1995-1999 36,5 27,0 30,2 6,3 23,8 38,1 30,2 7,9
del sistema democrático. Los altos porcentajes que muestran Venezuela y Colombia, Honduras 1997-2001 31,0 49,3 19,7 0 29,6 52,1 18,3 0
las otras dos democracias históricas de América Latina, pueden ser un reflejo de la El Salvador 1997-2000 26,6 16,4 41,1 15,9 20,6 45,8 28,3 5,4
crisis del sistema de partidos, en el primer caso, y de la violencia política que impera Nicaragua 1996-2001 21,4 21,4 31,4 25,7 21,4 28,6 44,3 5,7
en el segundo. Los países en los que los ciudadanos están en mayor medida de Costa Rica 1998-2002 42,9 42,9 12,2 2,0 34,7 44,9 18,4 2,0
acuerdo en que «el país puede funcionar sin Parlamento» son Panamá y Ecuador. Ecuador 1998-2003 28,6 41,1 25,9 2,7 19,6 55,4 23,2 1,8
Chile 1997-2001 48,3 42,7 9,0 0 18,2 65,9 13,6 2,3
Este último país presenta siempre los peores indicadores en todos los aspectos que
no hacen más que reflejar una realidad de crisis total de las instituciones y del siste- Fuente: Proyecto Élites Parlamentarias en América Latina.
ma político. Elaboración: Los autores.

3. APROXIMACIÓN TEÓRICA
CUADRO 4. La democracia puede funcionar SIN parlamento
(resultados presentados en porcentajes) Las tareas de los Parlamentos dentro del proceso legislativo y como órganos de
control, tradicionalmente, han sido estudiadas por las distintas ramas del Derecho
URUGUAY COSTA RICA ARGENTINA EL SALVADOR CHILE HONDURAS
Constitucional, disciplina en la que ha primado la razón procedimental y la preocu-
12 15 18 18 19 20
pación por la coherencia entre los principios filosófico-jurídicos y lo establecido por
NICARAGUA PERÚ BOLIVIA MÉXICO PARAGUAY
las constituciones y las leyes.
22 .26 27 28 31
La Ciencia Política marca la diferencia con la tradición jurídica al abordar el
GUATEMALA COLOMBIA VENEZUELA PANAMÁ ECUADOR tema buscando las implicaciones que tiene la labor del legislativo en las relaciones
32 38 38 42 47 de poder dentro de un sistema político. Sin que esto quiera decir que estos estudios
Fuente: Latinobarómetro 1997. se alejen por completo del típico objeto de estudio del Derecho —constituciones, le-
Elaboración: los autores. yes, códigos y reglamentos— pues éstas marcan las reglas en las que se da el juego
político, aunque se insiste más en la búsqueda de relaciones reales de causalidad que
Finalmente el cuadro 5 muestra los resultados de la pregunta formulada especí- en el «deber seo> normativo.
ficamente a diputados de ocho países latinoamericanos sobre el grado de confianza El propio avance de la investigación, sobre este poder del Estado, especialmente
en sendas instituciones (12). Siendo para ambos casos unos índices elevados. Ha- de las hechas con enfoque neoinstitucional, ha mostrado la necesidad de profundizar
en el conocimiento del proceso depolicy making, entendido como el papel de los Par-
lamentos en la elaboración legislativa y en los procesos de toma de decisiones (13).
(12) La pregunta se formuló en el seno de la investigación «Élites Parlamentarias en América Lati-
na», dirigido por Manuel Alcántara y financiada por la Comisión Interministerial de Ciencias y Tecnolo-
gía de España (ref. SEC95-0845). (13) Este tipo de enfoques ha sido denominado por: P. NORTON (1990): «Parliaments. A Framework

59 60
 LAS RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATTVO EN AMÉRICA LATINA
Otro posible enfoque es el que asume las distintas funciones que desempeñan
los Legislativos en el sistema político, es decir, además del estudio de la participa-
ción de éste en la toma de decisiones, se estudian aspectos como su propia organiza-
ción, su relación con los partidos políticos, su papel como formador, promocionador
y receptor de élites políticas, y otros a establecerse de acuerdo con el contexto en el
que se estudie. Lo que en oposición al planteamiento de Norton podría llamarse pa-
radigmas no restrictivos (Martínez: 2000, 15).
Al ser éste un trabajo exploratorio, nos enmarcaremos dentro del paradigma res-
trictivo, es decir se trata de definir el marco en el que se desenvuelve la función de
control político y la capacidad que tienen los Parlamentos para imponer su criterio
en el proceso legislativo ante el veto del Ejecutivo. A partir de esta primera aproxi-
mación se pretende obtener una base para establecer similitudes y diferencias entre
los casos, lo cual permitirá a futuro desarrollar hipótesis explicativas. Todo lo ante-
rior tienen que ser leído a través de la variable presidencialismo, la misma que brin-
da condiciones diferenciales a nuestros casos de estudio.
En los regímenes presidenciales, el principio de separación y división de pode-
res, la elección separada del Jefe del Gobierno y la Cámara de Representantes (la
doble legitimidad planteada por Linz), y la autonomía institucional, brindan más in-
centivos y eficacia al control parlamentario entendido en un sentido más tradicional,
es decir referido a la sanción y destitución de los funcionarios, y en lo referente al
proceso legislador incluye nuevos actores y figuras jurídicas en el ámbito de la toma
de decisiones. No hay que olvidar que sólo en el presidencialismo se pueden dar los
gobiernos sin mayoría parlamentaria, también llamados gobiernos divididos, cir-
cunstancia en la que el partido o coalición del Jefe del Gobierno no es la misma que
el bloque o coalición mayoritaria del Legislativo.
Como ya se ha señalado en un trabajo anterior (14) en lo relacionado a las for-
mas de gobierno es muy peligroso hacer «fotos fijas», pero en este caso usaremos
como criterio metodológico, para definir presidencialismo, a la elección directa por
parte de los votantes del Jefe de Gobierno (15) (Sartori, 1994:97).
El principio de separación de poderes, es un aspecto que se convierte en esencial
para definir el protagonismo de los legislativos en el proceso de gobierno. Es casi un
lugar común citar las influencias político-filosóficas de Montesquieu, Locke y Kant
for Analysis», Western European Polítics, núm. 3, pp.1-9, como paradigma restrictivo (citado en A.
MARTÍNEZ: 2000, 14).
(14) «Los diferentes casos nacionales democráticos ofrecen hoy en día tal grado de matices y de va-
riaciones en las relaciones entre sus gobiernos y parlamentos, que obliga a generar constantemente mode-
los diversificados de comprensión. Además, el dinamismo de la situación hace inevitable que dichos mo-
delos sean abiertos y que permanezcan permeables a la aceptación de las repercusiones que pudieran pro-
ducir los otros aspectos del sistema político (ALCÁNTARA, 1995, 104).
(15) El caso boliviano que aquí se incluye, puede prestarse a varias interpretaciones, pero encaja
dentro de nuestro criterio porque la capacidad de elegir del Congreso es una situación extraordinaria que
se da después de que ninguno de los candidatos haya ganado en elecciones directas y se la hace a partir de
los candidatos finalistas electos por todos los votantes.
61
MANUEL ALCÁNTARA SÁEZ Y FRANCISCO SÁNCHEZ LÓPEZ
y sus ideas de un poder dividido, que representase la estructura estamental de las so-
ciedades, o los planteamientos de la división como una forma de compartir el poder
en el contexto de los absolutismos monárquicos y de tener instituciones que funcio-
nen como formas de control del poder político.
Cabe recordar que la adopción del presidencialismo en América Latina se debe
fundamentalmente a la influencia del modelo de gobierno diseñado por los padres
fundadores de los Estados Unidos, país en el que toma forma operativa el principio
de la separación de poderes. Este sistema se basa en que el Congreso, tanto en lo po-
lítico como en lo legislativo, controle al Presidente y viceversa (el sistema de checks
and balances) (16).
Valenzuela (1998:3) señala que entre los factores históricos y coyunturales que
llevaron a la adopción del sistema, sobresalen el temor que tenían al absolutismo
monárquico europeo, que les hizo idear un sistema para controlar al Ejecutivo y li-
mitar su poder. Y la preocupación que sentían ante la posibilidad de que en la Asam-
blea Legislativa se instalase la plebe y la demagogia o de que se convirtiese en un
órgano donde se impusiese la «dictadura» de las mayorías, para lo que, a manera de
prevención, dividieron el Legislativo en dos cámaras, lo que hacía que se conforma-
se con más criterios de representación a la vez que cada una cumplía funciones de
control mutuo. El sistema de separación de poderes quedó definitivamente consti-
tuido con las atribuciones de arbitro constitucional que se le concedió al Poder Ju-
dicial.
Siguiendo con el análisis de los Estados Unidos como prototipo presidencial,
Sartori (1994:101) mantiene que se trata de un sistema en el que no solo hay separa-
ción de poderes, sino también división de poderes. Esto es posible gracias a que se
«separa» al Ejecutivo del apoyo del Parlamento y a que existen instituciones distin-
tas que son titulares de cada uno de los poderes tradicionales del Estado.
La separación de poderes implica, además de la relativa autonomía de las insti-
tuciones que ejercen determinadas funciones dentro del sistema político, un modelo
en el que se comparten poderes y se busca la colaboración de los mismos, ya que és-
tos no son recíprocamente independientes en todos los aspectos. Por ejemplo: a pe-
sar de las variaciones procedimentales que pudiera existir, para la aprobación de las
leyes o los tratados internacionales se necesita el visto bueno de los dos poderes.
En definitiva, a pesar de ser organismos que tienen sus respectivas cuotas de po-
der, autonomía en su funcionamiento y legitimidad, el uno necesita del otro para
funcionar. Es precisamente cuando falta colaboración entre los dos poderes que se
da la llamada pugna o conflicto de poderes. En este sentido, la gran diferencia entre
el parlamentarismo y el presidencialismo es que el primero lleva implícita la coope-
ración inmediata entre los poderes, mientras que en el segundo el Jefe de Gobierno
debe generar incentivos para que esta cooperación se dé.
(16) El pensamiento político de los padres fundadores, puede leerse en: A. HAMILTON, J. MADISON y
J. JAY: El Federalista, Fondo de Cultura Económica, México, 1994.
62
 LAS RELACIONES EJECUTTVO-LEGISLATIVO EN AMÉRICA LATINA
En los países de América Latina, si bien se imitó el modelo presidencial con se-
paración de poderes, existen otros factores como el modelo de Estado, el caudillis-
mo, la debilidad de los partidos políticos y la estructura de los mecanismos de con-
trol que marcan diferencias en los resultados (17). Mainwariang y Shugart (1997),
sostienen que el sistema de partidos y el grado de poder (especialmente legislativo)
que se asignaron al Presidente en cada uno de los países son los ejes sobre los que
varía la fortaleza del gobierno presidencial.
Sartori (1994:110) plantea, aunque sin desarrollar mucho la idea, que en última
instancia el problema del presidencialismo latinoamericano reside en la división de
poderes que a la larga mantiene al Presidente en una «perenne e inestable oscilación
entre el abuso del poder y la falta del mismo». Se considera válida esta hipótesis
que, por un lado, pone en evidencia que en el presidencialismo el Jefe de Gobierno
no es una especie de ser todo poderoso y, por el otro, que los Legislativos pueden
llegar a tener mucho poder en los gobiernos presidenciales.
Centrándonos en la línea de interés del presente trabajo, se entiende por Control
Legislativo a la tarea parlamentaria de control centrada en el examen y la evaluación
de la gestión pública de un Gobierno, no tanto en la perspectiva de lo jurídico, sino
más bien en la perspectiva de los resultados, de su rendimiento.
Esta definición tiene tres características. Primero que se trata de mecanismos de
control político, es decir que está muy vinculada a la correlación de poder que se da
dentro del sistema político; en segundo lugar, no se trata de un control o una evalua-
ción de cuentas, que por lo general lo realizan organismos especializados más o me-
nos independientes, y por último, no es un control estrictamente jurídico, aunque al
tratarse de Estados de derecho, para ejercer el control es necesario seguir ciertas re-
glas procedimentales.
Otra segunda precisión necesaria se refiere a la diferencia del control legislativo
en las formas presidencialistas y en las formas parlamentarias de gobierno, aunque en
las dos el control es ejercido por los Parlamentos (18). El funcionamiento real del con-
trol legislativo es diferente por el papel que desempeñan los Legislativos en la forma-
ción del Gobierno al cual va a fiscalizar y por los efectos reales de sus decisiones.
La discusión sobre el control en los gobiernos parlamentarios es un tema de
preocupación constante entre politólogos y constitucionalistas, especialmente eu-
ropeos, que ven que al tratarse de una forma de gobierno que se sustenta en el prin-
cipio de la mayoría parlamentaria, las posibilidades reales de control que pueda te-
ner el Parlamento sobre el Gobierno sean escasas, porque, en última instancia, el
(17) Para un análisis sobre las diferencias doctrinales que inspiran el presidencialismo de estadouni-
dense y el argentino se puede ver: S. ETCHEMENDY: «LOS fundamentos teóricos de los presidencialismos
Argentino y norteamericano: Una comparación entre Alberdi y el Federalista», Agora, núm. 8, 1998,
169-168.
(18) COTTA (1997,1124). Define Parlamento como: «Una asamblea en cuya base hay un "principio
de representatividad", variadamente especificado, que determina los criterios de su composición». Vale
resaltar que estamos hablando siempre en contextos democráticos.
63
MANUEL ALCÁNTARA SÁEZ Y FRANCISCO SÁNCHEZ LÓPEZ
Gobierno y el bloque de mayoría actúan prácticamente fusionados. En el parlamen-
tarismo la sanción a un funcionario o el triunfo de una moción de censura a un deter-
minado Ministro sería el equivalente a la pérdida de mayoría y la consecuente caída
del Gobierno.
Dentro de este debate se han hecho algunas propuestas con el fin de ajustar el
control legislativo a la coyuntura actual (19). De toda esa discusión queremos resca-
tar dos puntos. El primero se refiere al hecho de que el principal efecto que tiene
ahora el control en los sistemas parlamentarios es «el de proporcionar información a
los electores [...]. No produce, por lo tanto, consecuencias inmediatas en la estabili-
dad del gobierno, pero sí difusas, por lo que es una actividad, cuyo permanente e in-
tenso ejercicio es indispensable para que el gobierno se sepa expuesto a los electores
en cada uno de sus actos» (Portero, 1998:28). Es decir, hay un traslado de las esferas
de sanción a los funcionarios.
El segundo tiene que ver con el hecho de facilitar el papel de las minorías y la
oposición como actores naturales del control parlamentario, sin que esto lleve a ma-
yores riesgos de desestabilización y bloqueo al gobierno.
En cuanto al segundo eje de análisis se entiende por Insistencia a la capacidad
que tiene el Poder Legislativo para, a través de procedimientos especiales, pasar por
alto el veto parcial o total del Ejecutivo a un determinado proyecto de ley y conse-
guir que éste sea promulgado tal y como salió de la cámara y sin modificaciones. El
procedimiento consiste, por lo general, en un nuevo debate y nuevas votaciones en
las que la moción de insistencia deberá obtener el apoyo de una mayoría cualificada.
La legislación de los distintos países adopta diversos términos o giros lingüísticos
para referirse al proceso de insistencia pero aquí se entenderá como tal a todo proce-
so legislativo de interacción entre el Parlamento y el Gobierno que cumpla con las
características arriba señaladas.
La «fusión» entre mayoría legislativa y Presidencia del Gobierno hace que el
proceso de elaboración de leyes en los gobiernos parlamentarios (20) no implique el
juego de poder entre Ejecutivo y Legislativo que se puede dar en los gobiernos pre-
sidenciales, en los que cada actor tiene capacidad de iniciativa legislativa y veto.
En el presidencialismo, es el Legislativo que, como es natural, hace la discusión
y correcciones de las leyes mediante debates en una o dos cámaras, según el caso.
Después pasa el proyecto al Presidente quien puede aprobarlo para que la ley co-
mience a regir, o puede negar el proyecto de ley por completo o introducir modifica-
(19) Para un análisis específico puede verse: A. GARRORENA MORALES (1998), que hace una pro-
puesta de cinco puntos para renovar la función de Control legislativo, estas influirían en: a) el sujeto al
que está encomendado el control, b) a las técnicas puestas a su disposición para ejercerlo, c) a los ámbitos
a los cuales el control se realiza, d) al tiempo u oportunidad parlamentaria del control y e) a la proximidad
o inmediación con los intereses sociales que hoy cabe predicar de dicha tarea.
(20) Sobre el mecanismo legislativo en el gobierno parlamentario español, puede verse: R. BUSTOS
(2000): «La función legislativa», en A. MARTÍNEZ (ed.): El Congreso de los diputados en España: funcio-
nes y rendimiento, Tecnos: Madrid, 2000, págs. 37-68.
64
 LAS RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO EN AMÉRICA LATINA
MANUEL ALCÁNTARA SÁEZ Y FRANCISCO SÁNCHEZ LÓPEZ

ciones para que el Congreso las incluya o rechace. El primer caso es conocido como CUADRO 6. Pensando en el trabajo que desempeña como Diputado, ¿cuál es el grado
veto total y el segundo como veto parcial. de importancia: mucha, bastante, poca o ninguna, que otorga Ud. durante su actividad
Dos de los estudios más completos sobre el tema del presidencialismo en Amé- parlamentaria a los siguientes aspectos?
rica Latina, Shugart y Carey (1992) y Mainwaring y Shugart (1997) plantean que las
México Guatemala Honduras El Salvador Costa Rica Ecuador Chile
atribuciones legislativas del Ejecutivo, entre las que se cuenta la capacidad de veto ACTIVIDADES
1997-2000 1995-1999 1997-2001 1997-2000 1998-2002 1998-2003 1997-2001
del Presidente sobre los proyectos de ley, son de las variables que más inciden en el M-B 96 96,8 94,4 91 77,6 86,6 84,1
tipo de presidencialismo que se da en cada uno de los países. Por lo que, en oposi- P-N 4 3,2 5,6 9 20,4 12,5 15,9
ción, el conocimiento de los mecanismos que brindan las constituciones a los Legis- M-B 96 93,5 67,6 100 93,8 84,9 96,5
lativos para superar el veto del Ejecutivo, se convierten en indicador de la fortaleza P-N 4 3,2 32,4 0 6,1 15,2 3,4

del Legislativo. Resolver los problemas del país. M-B 94,4 96,9 100 96,8 93,9 92 87,5
P-N 5,6 3,2 0 3,2 6,1 7,1 10,2
Se considera al veto como la limitación más importante a la capacidad legislati-
va de los Congresos, ya que es el último recurso del Ejecutivo para imponer su de- Controlar la actuación delgobier-
M-B 78,2 77,8 71,9 82,7 91,9 70,6 88,7
seo sobre las decisiones del Legislativo emitidas como leyes. Las insistencias son a P-N 21,7 22,2 28,2 17,4 8,1 27,7 11,4
la vez el último recurso del Congreso y su utilización implica el «triunfo» de éste Defender los intereses de su parti-
sobre el Ejecutivo cuando la voluntad de las dos ramas se enfrentan. Los vetos e in- do. . M-B 78,6 85,8 94,3 80,3 81,6 65,2 67
P-N 21,4 14,3 5,6 18 18,4 33,1 33
sistencias son, en algunas ocasiones, indicadores de conflicto y de poder relativo.
Un gran número de vetos puede ser considerado un indicio de cierto nivel de con- M-B 77 80,9 40,8 66,3 53,1 17,9 54,5
P-N 23 19 59,2 31,5 46,9 79,4 44,3
flicto entre ambas ramas. Es menos claro si los vetos son un indicador de poder del
Representar los intereses de su
Ejecutivo (porque son usados) o de poder del Congreso (porque los provoca). Que provincia o departamento . . . M-B 91,3 79,4 97,2 76,2 81,2 88,4 98,9
las insistencias se den es relativamente más difícil y tiene sentido considerarlas P-N 8,7 1,6 2,8 5,3 18,8 8,1 1,1
como un indicio de conflicto y/o poder del Congreso (Molinelli: 1999, 102-3). DIP. 19 18,5
NAC.

4. CONTROL LEGISLATIVO E INSISTENCIA
El cuadro 6 ofrece una panorámica del grado de importancia que brindan los di-
putados de algunos países latinoamericanos a distintas tareas, cada una de las cuales
estaría relacionada, directa o indirectamente, con una de las tres funciones tradicio-
nales de los Parlamentos: representar, legislar y controlar. La elaboración de leyes es
la tarea que los parlamentarios perciben como más importante y la labor de control
es a la que menos importancia le dan los diputados. Esta gradación en las tareas de
los diputados ya es un buen indicador acerca de la menor predisposición a ejercer
control del Ejecutivo.
4.1. El Control Legislativo
El control legislativo es una actividad que no sólo va dirigida al Ejecutivo (Pre-
sidente y Gabinete) sino que también incluye al Poder Judicial y a los altos funcio-
narios en cuyo nombramiento el Legislativo es corresponsable. Pero aquí nos cen-
traremos en el control del Legislativo al Ejecutivo.
En general, todos los países estudiados reconocen como una de las funciones del
Legislativo la tarea de control y fiscalización del Ejecutivo. Con matices más de ca-
Nota explicativa: los porcentajes que pudiesen faltar en la suma de las respectivas casillas correspon-
den a las respuestas: No Sabe-No Contesta. Los resultados se presentan de forma agregada M-B corres-
ponde a la suma de las respuestas de mucha y bastante importancia y P-N corresponde a la suma de las res-
puestas de poca y ninguna importancia. En la última variable medida la abreviación DIP.NAC. correspon-
de a los casos en los que hay diputados que se eligen en distrito nacional, a los que no corresponde esa
pregunta.
Fuente: Proyecto Élites Parlamentarias en América Latina.
Elaboración: Los autores.
rácter formal que de fondo, las Constituciones contemplan el derecho de los miem-
bros del Legislativo a hacer preguntas a los miembros del Gabinete y de recibir la
información que soliciten a cualquier funcionario (21). Otras características comu-
nes que vienen recogidas en las Cartas Magnas son: la atribución de formar comisio-
nes de investigación y la obligación del Jefe de Gobierno de presentar por lo menos
un informe anual ante su respectivo Legislativo. En todos los países también se deja
claro que el hecho de que un funcionario sea sancionado en juicio político por el
Congreso no le deja exento de las responsabilidades jurídicas, sean éstas civiles o
penales, de sus acciones.
(21) Las Constituciones o la legislación secundaria señalan que esta atribución se limita en los ca-
sos de secreto de sumario judicial.

65 66
 LAS RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATTVO EN AMÉRICA LATINA MANUEL ALCÁNTARA SÁEZ Y FRANCISCO SÁNCHEZ LÓPEZ

En Nicaragua y El Salvador la no comparecencia del funcionario a las comisio- Lo anterior se relaciona con el número de instancias de decisión que hay durante
nes y la obstrucción de las labores de investigación por parte de los funcionarios, el proceso, en todos los países unicamerales hay una sola instancia de decisión, la
trae como sanción la destitución del cargo. cámara única actúa como parte acusadora y tribunal.

CUADRO 7. Tipos de legislativos en América Latina CUADRO 8. Injerencia del Ejecutivo en la destitución de los miembros del gabinete censurado
por los Legislativos
UNICAMERALES BICAMERALES
La decisión corresponde El Presidente puede
Costa Rica Argentina Destitución automática
al Presidente apelar la decisión
Ecuador Bolivia
El Salvador Colombia Argentina Bolivia Guatemala
Guatemala Chile Colombia Costa Rica Uruguay
Honduras México Chile Ecuador (a partir de 1998)
Nicaragua Paraguay Ecuador (desde 1979 hasta 1998) El Salvador
Panamá República Dominicana México Paraguay
Perú Uruguay Perú
Venezuela Brasil República Dominicana
Venezuela
Fuente: Base de Datos: Proyecto Rendimiento Legislativo Iberoamericano.
Elaboración: los autores. Fuente: Base de Datos: Proyecto Rendimiento Legislativo Iberoamericano.
Elaboración: los autores.

A excepción de Honduras y Nicaragua, donde la Constitución no deja claro el

En los países bicamerales suele haber dos instancias, la Cámara baja, actúa
tipo de sanción y el procedimiento para juzgar al Gabinete, en todos los países se
como parte acusadora y el Senado realiza las labores de tribunal. En Colombia los
contempla el juicio político a los Ministros. Se entiende como juicio político (22) a
juicios políticos a los miembros del Gabinete se realizan en sesión conjunta de las
las acciones de control que tienen consecuencias formales para el ejercicio de la fun-
dos Cámaras. En Bolivia y Paraguay cada Cámara tiene autonomía para realizar in-
ción del acusado, efecto que suele ser la destitución automática del cargo o la obli-
terpelaciones por separado.
gatoriedad de presentar la renuncia ante el Presidente de la República para que éste
En el caso del juicio político al Presidente de la República el esquema se com-
la acepte o rechace.
plica más porque las Constituciones son más precisas al delimitar los motivos para
Los países con destitución automáticas del miembro del Gabinete sancionado la destitución del Jefe del Ejecutivo, normalmente se contemplan causales de tipo
son: Argentina, Colombia, Chile, México, Perú (a menos que sea voto de confianza) jurídico y causales de tipo político, lo que lleva a que en algunos países actúe como
República Dominicana y Venezuela. Mientras que en Bolivia, Costa Rica, Ecuador, parte del proceso el tribunal superior de justicia. En otros países se separan los pro-
El Salvador y Paraguay, la decisión depende del Presidente de la República. En los cesos y primero se juzga al Presidente en el Legislativo y posteriormente se realiza
casos de Guatemala y de Uruguay el Presidente puede apelar la decisión, la misma un juicio regular a través del Poder Judicial.
que puede ser acatada o ratificada por el Legislativo en votación especial con mayo-
ría cualificada (cuadro 10).
Una primera diferencia de los casos estudiados está dada por el número de cá- CUADRO 9. Instancias de decisión en juicios políticos a presidentes
maras que componen el Legislativo, en el cuadro 7 se observa que el unicameralis-
Juicio conjunto: Poder legislativo y judicial Juicio exclusivamente legislativo
mo predomina en América Central, lo que quizá se pueda explicar por el reducido
tamaño de los países. En este grupo se incluyen Ecuador, Perú y Venezuela. Estos Costa Rica Argentina
dos últimos países tenían sistemas bicamerales, pero en la Constituyente peruana de Bolivia Colombia
Guatemala Chile
1993 y la venezolana de 1999 se adoptó el sistema unicameral. Nicaragua México
Paraguay
Ecuador

(22) En los distintos paises este mecanismo adopta diversos nombres, pero aquí llamaremos Juicio Fuente: Base de Datos: Proyecto Rendimiento Legislativo Iberoamericano.
Elaboración: los autores.
Político a todo procedimientos de control con las características arriba nombradas.

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 LAS RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO EN AMÉRICA LATINA MANUEL ALCÁNTARA SÁEZ Y FRANCISCO SÁNCHEZ LÓPEZ

Los Estados en los que, para enjuiciar al Presidente actúan de forma conjunta el En los países centroamericanos de El Salvador, Guatemala y Nicaragua, el Le-
Poder Legislativo y el Poder Judicial son: Costa Rica, Bolivia Nicaragua y Guate- gislativo tiene la capacidad de declarar la incapacidad física o mental del Presidente,
mala. Los países con esquema exclusivamente legislativo son Argentina, Colombia, previo informe de una comisión médica nombrada para el efecto.
Chile, México, Paraguay, Ecuador. Perú y Uruguay, aunque en su práctica política cotidiana real sean muy diferen-
Los veredictos en los procesos a los Presidentes, ya sea como autorización de tes, se enmarcan en un modelo distinto de control legislativo, pues, a pesar de tratar-
juicio o como resolución final, siempre se toman por mayoría cualificada (cua- se de formas de gobierno presidenciales tienen instituciones con elementos parla-
dro 10), normalmente equivalente a los dos tercios de los votos. mentarios, especialmente, la figura del Consejo de Ministros, como un cuerpo cole-
giado al interior del Ejecutivo, y la capacidad del Presidente de la República de
disolver el Poder Legislativo y convocar a nuevas elecciones en los casos en que
CUADRO 10. Mayorías necesarias para censura haya una clara oposición a la gestión de los ministros.
Las particularidades del caso peruano son: el voto de confianza a las iniciativas
PAÍSES MIEMBROS DEL GABINETE PRESIDENTE
de gobierno que pueden solicitar el Consejo de Ministros o cada Ministro por sepa-
Argentina Dos terceras partes ministros. Dos tercios rado al Congreso de la República y en la figura del Presidente del Consejo de Minis-
Mayoría absoluta Jefe de Gabinete.
tros, nombrado por el Presidente de la República, que se encarga de la relación entre
Bolivia Mayoría absoluta de las Cámaras reunidas Dos tercios para iniciar proceso
el Ejecutivo y el Legislativo y la coordinación de los ministerios.
para responsabilidades políticas y dos terce- En los casos en que el presidente del Consejo de Ministros o un Ministro haga
ras partes por políticas de la aprobación de una iniciativa cuestión de confianza, la no aceptación de la mis-
ma por parte del Congreso implica la dimisión del gestor o gestores de la propuesta.
Colombia Mayoría absoluta de los miembros de cada Dos tercios La Constitución peruana contempla también la posibilidad de que un Ministro o el
una de las Cámaras
Consejo en pleno sean censurados, previa presentación de la moción por parte de no
Costa Rica Dos tercios Dos terceras partes declaran procedente jui- menos del veinticinco por 100 del número legal de diputados y la aprobación de la
cio misma con más de la mitad de los votos. El Presidente puede disolver el Congreso y
convocar a nuevas elecciones si este ha censurado o negado su confianza a dos Con-
Chile Se acepta la acusación con la mayoría sim- Acusación se acepta por el voto de la mayo- sejos de Ministros.
pie y se resuelve con mayoría cualificada ría de los diputados y la resolución por los
dos tercios del senado
En Uruguay, a parte del trámite regular de control político que realizan las cá-
Ecuador Mayoría absoluta Dos terceras partes de los integrantes maras al gabinete, en el que la Cámara de Representantes acusa al funcionario y la
del Senado hace las veces de tribunal, existe un procedimiento extraordinario por
Guatemala Mayoría absoluta para primera decisión y Para declara el inicio de la causa dos terce- el cual una de las Cámaras puede solicitar la reunión de las dos Cámaras en Asam-
dos tercios para ratificación ras partes del total de los diputados del con- blea General para censurar los actos de administración o de gobierno. La desapro-
greso
bación podrá ser individual, plural o colectiva y deberá contar con el voto favora-
Panamá En el debate para la aceptación de la causa se Igual ble de la mayoría absoluta de la Asamblea. La desaprobación implica la renuncia
necesita el voto de la mitad de los diputados del Ministro, los Ministros o del Consejo de Ministros según sea del caso. El Pre-
y para la resolución las dos terceras partes sidente de la República podrá pedir que se revise la decisión de la Asamblea, cuan-
do ésta haya sido votada por menos de dos tercios. Para que la Asamblea manten-
Paraguay Dos terceras partes Dos tercios de presentes en los diputados
ga la decisión se necesita el voto de más de los tres quintos de los componentes de
para iniciar y dos tercios del total en el Se-
nado para resolver la causa la Asamblea. En caso de que el organismo mantenga, por menos de los tres quintos
del total de sus componentes, su decisión de desaprobar la labor del gabinete o de
Uruguay Inicio de procesos con la mayoría de la Cá- sus miembros, el Presidente de la República puede mantener a sus Ministros y di-
mara de Representantes y el veredicto con solver las Cámaras. Circunstancia que nunca ha ocurrido desde la transición de-
el con las dos terceras partes del Senado.
mocrática de 1984.
Venezuela Tres quintas partes Comparando estos dos modelos, se puede decir que mientras en Perú se bus-
Fuente: Base de Datos: Proyecto Rendimiento Legislativo Iberoamericano. ca el apoyo a acciones de gobierno a través del voto de confianza, en Uruguay se
Elaboración: los autores. presenta un escenario que puede convertirse en un juego de poderes entre el Eje-

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 LAS RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO EN AMÉRICA LATINA MANUEL ALCÁNTARA SÁEZ Y FRANCISCO SÁNCHEZ LÓPEZ

cutivo y el Legislativo, en el que se permite al Gobierno procesar el conflicto sario hablar de veto porque son dos procesos necesarios entre sí ya que si no se da el
que le puede generar una mayoría opositora a través de la convocatoria de nue- veto por el Ejecutivo, el Congreso no puede recurrir a la insistencia.
vas elecciones. Según las Constituciones los vetos pueden ser de dos tipos: totales cuando el
Al tratarse de formas de control próximas al esquema parlamentario clásico, es Presidente rechaza todo el proyecto de ley aprobado por el Legislativo y parciales
menester referirse a la reforma constitucional argentina de 1994 que creó la figura cuando el Presidente pone objeciones sólo a una parte del proyecto de ley, parte so-
del Jefe de Gabinete, para que se encargue de la administración general del país y de bre la que él tiene que ofrecer alternativas para que el Congreso las discuta y se alla-
las relaciones del Gobierno con el Congreso. De este funcionario es importante se- ne al veto o simplemente insista sobre el proyecto original dejando de lado las suge-
ñalar dos cosas: primero, que a pesar de ser nombrado directamente por el Presiden- rencias presidenciales.
te de la República tiene responsabilidad política directa ante el Congreso de la Na- De todos los países estudiados, Guatemala es un caso único porque no brinda al
ción, y, en segundo lugar, que para que se dé su destitución a través de un juicio po- Ejecutivo la posibilidad de vetar parcialmente la ley. En todos los otros casos el Pre-
lítico, sólo es necesario el voto de la mayoría de los diputados; mientras que para sidente tiene derecho a veto parcial. El veto total a los proyectos de ley es una atri-
destituir a cualquier otro miembro del gabinete es necesario el voto de las dos terce- bución de todos los Jefes de Gobierno latinoamericanos, lo que es visto como un in-
ras partes. Al parecer, la intención de la reforma era crear un «fusible» entre el Pre- dicador de su fortaleza frente a los otros actores del sistema político. Sólo en los ca-
sidente de la República y el Legislativo que absorbiera todo el desgaste de los posi- sos de Chile y Honduras no se habla explícitamente de la capacidad del Presidente
bles conflictos de poderes. para vetar totalmente un proyecto de ley, pero la Constitución contempla figuras ju-
Dentro de los esquemas de relación Ejecutivo-Legislativo, el caso boliviano rídicas equivalentes al veto total (cuadro 11).
presenta un modelo único en América Latina. En ese país andino, cuando ninguno
de los candidatos a la Presidencia de la República obtiene la mayoría absoluta de los
votos, las dos Cámaras, en reunión conjunta, eligen al Presidente de entre los dos CUADRO 11.—Tipo de veto presidencial por países
candidatos más votados. Si bien los mecanismos constitucionales de legislación,
Países Veto Parcial Veto Total
control y conformación de gabinetes no tienen mayores diferencias con los sistemas
institucionales de los otros países estudiados, el mecanismo de elección presidencial Argentina Sí Sí
Bolivia Sí Sí
se convierte en un fuerte incentivo para la formación de sólidas mayorías legislati-
Colombia Sí Sí
vas próximas al Gobierno. Costa Rica Sí Sí
Para finalizar, se plantea como punto de debate, que si se quiere optimizar el Chile Sí ¿?
control legislativo en los regímenes presidencialistas, hay que replantear el tipo de Ecuador Sí Sí
resultados que ofrece el proceso. En todos los países la sanción tiene carácter perso- El Salvador Sí Sí
Guatemala No Sí
nal, pues ésta se impone a los funcionarios y no trae consigo la enmienda de la ac- Honduras Sí ¿?
ción de gobierno por la que fue sancionado, este tipo de disposiciones aumentan la México Sí Sí
exclusión del Legislativo en el diseño de las políticas públicas (23). Nicaragua Sí Sí
Panamá Sí Sí
Paraguay Sí Sí
Perú Sí Sí
4.2 Veto e insistencia Uruguay Sí Sí
Venezuela Sí Sí
Si como se planteó, el veto es la mayor limitación que tiene el poder del Congre- Fuente: Base de Datos Proyecto Rendimiento Legislativo Iberoamericano.
so, por lo que la intensidad de éste y el mecanismo de insistencia son un buen indi- Elaboración: los autores.
cador del poder del Legislativo ante el Ejecutivo. Para hablar de insistencia es nece-

(23) C. CONAGHAN (1994) en su trabajo «Los políticos versus partidos: discordia y desunión en el El principal artilugio que está detrás de la posibilidad de insistencia del Legisla-
sistemas de partidos ecuatoriano» en S. MAINWARING y T. SCULLY (eds.): La construcción de las institu- tivo es el requisito de mayorías especiales para aprobar las mociones de este tipo. El
ciones democráticas. Sistemas departidos en América Latina, CIEPLAN, Santiago. Plantea que uno de
mecanismo se complica aún más al tomar en cuenta el número de Cámaras y el pro-
los factores de la crisis de los partidos políticos en el Ecuador es la poca participación e influencia que
tienen éstos en el proceso de gobierno.
cedimiento estipulado para insistir ante el veto, pues, en algunos casos las decisio-

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 LAS RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATTVO EN AMÉRICA LATINA MANUEL ALCÁNTARA SÁEZ Y FRANCISCO SÁNCHEZ LÓPEZ

nes las tomará cada Cámara por separado o ésta será adoptada en sesión conjunta del las de dos tercios. Los países unicamerales con mayoría cualificada de dos tercios
Legislativo en pleno. son Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras y Panamá.
Los países de América Latina que requieren de mayorías no cualificadas (cua- Por último, hay un grupo de países formados por Colombia, Ecuador, Honduras,
dro 12) para insistir ante un veto son: Colombia, Paraguay, Nicaragua, Perú y Vene- Panamá y Venezuela, que incluyen una reglamentación específica para los casos en
zuela. Cabe resaltar que los dos primeros casos se tratan de países bicamerales y ne- los que el Presidente veta un proyecto de ley arguyendo inconstitucionalidad de toda
cesitan de mayoría en cada una de las Cámaras para insistir sobre el proyecto de ley, la ley o de una parte de ella. En estos casos se delega al órgano que hace las veces de
lo cual hace extremadamente difícil su aplicación. Los otros tres casos son legislati- Tribunal Constitucional, ya sea éste un tribunal específico o una sala de la Corte Su-
vos unicamerales, pero Perú marca la diferencia porque, si bien se necesita de una prema, para que determine si la ley en cuestión está reñida o no con la Constitución.
mayoría simple para insistir una ley, el veto presidencial puede implicar que el pro- En los casos en los que la resolución es favorable, la ley se promulga inmediatamen-
yecto sea sometido nuevamente a todo el procedimiento de aprobación, con la dife- te sin que el Presidente de la República dé su aprobación.
rencia de que si lo supera con éxito ya no necesita de la sanción presidencial. Es ne-
cesario insistir en que estos casos, más allá de diferencias en la forma de contar los
votos que hacen mayoría, el porcentaje de votos para aprobar una ley y para insistir 5. CONCLUSIONES
frente a un veto es el mismo.
El control legislativo referido a la destitución de los funcionarios y a la pugna
CUADRO 12. Mayorías necesarias para insistencia
con el Gobierno, como consecuencia de la obstrucción por parte del mismo al proce-
so legislativo o emanado de la mayoría legislativa opositora, puede tener efectos
Países Ratificación /legislativo más desestabilizadores y de eficacia muy diferente en los regímenes presidencialis-
Argentina Dos tercios en cada Cámara
tas que en los parlamentarios, como consecuencia de la mayor rigidez de los prime-
Bolivia Dos tercios de las dos Cámaras reunidas ros y de su diferente naturaleza.
Colombia Mitad más uno en cada Cámara Habida cuenta de una escasa tradición en la colaboración entre los Poderes y de
Costa Rica Dos tercios de los miembros la existencia de otros elementos institucionales que aquí no se han abordado como
Chile Dos tercios en cada Cámara son los partidos políticos y las reglas electorales, el control legislativo puede alcan-
Ecuador Dos tercios de los miembros
El Salvador Dos tercios de los diputados electos
zar dimensiones negativas y caer en la pugna de poderes y la obstrucción. Lo cual
Guatemala Dos tercios del total de miembros redunda en su ineficacia y en la incomprensión social de su importante papel. Un
Honduras Dos tercios de votos ejemplo concreto de este tipo de comportamiento es Ecuador, donde, a pesar de que
México Dos tercios cada Cámara la anterior Constitución daba al Presidente importantes poderes —lo que según
Nicaragua Mitad más uno del total de Representantes Mainwaring y Shugart (1997) le convertía en uno de los más fuertes de América La-
Panamá Dos tercios de los Legisladores
tina— también configuraba un Legislativo altamente poderoso donde para destituir
Paraguay Mayoría absoluta en cada Cámara
Perú Más de la Mitad del número legal de miembros a los Ministros era necesaria sólo la mayoría de los diputados, situación fácil de que
Uruguay Asamblea General con los tres quintos de los miembros presentes de cada una se diera al tratarse de un sistema multipartidista, en el cual ninguno de los partidos
de las Cámaras de los Presidentes ha tenido la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados (ver
Venezuela Mayoría absoluta cuadro 13). Esta situación influyó para que la Asamblea Constituyente de 1998 in-
Fuente: Base de Datos Proyecto rendimiento Legislativos Iberoamericanos. trodujera una reforma que permite al Presidente decidir si mantiene o no al ministro
Elaboración: los autores. a pesar de haber sido sancionado por el Congreso.
Sin embargo, es evidente que la institución del control legislativo ha tenido la
La legislación de la mayoría de los países exige mayorías cualificadas para in- potencialidad de ofrecer salidas constitucionales a las crisis de gobierno más serias
sistir frente a los vetos presidenciales. Generalmente, esta mayoría cualificada es de producidas a lo largo de la década de 1990, situaciones de las que hay los ejemplos
dos tercios. Los países bicamerales con mayoría cualificada en cada una de las Cá- concretos ya señalados: Carlos Andrés Pérez, Fernando Collor, Jorge Serrano,
maras son Argentina, Chile y México; Bolivia que es el otro país bicameral de este Abdalá Bucaram, Raúl Cubas, Ernesto Samper con resultados diferentes. En este
grupo, establece que la votación se realice en reunión conjunta de las dos Cámaras. sentido, sería beneficioso el perfeccionamiento de los mecanismos para que el pro-
En Uruguay se exige una votación de tres quintos de las dos Cámaras reunidas ceso no resulte tan traumático para la sociedad ni para el sistema político. No hay
en Asamblea General, de esta mayoría resulta un total de votos algo menor que de que olvidar que una de las características que se consideran positivas del parlamen-

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 LAS RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO EN AMÉRICA LATINA
CUADRO 13. Ministros cesados en Ecuador por Juicio Político entre 1979-1997
Cantidades Porcentajes
Número total de ministros durante el período . . . . 168 100 %
Número total de Ministros a los que se les planteó
Juicio político en el Congreso 64 38,09 %
Número total de Ministros a los se oficializó y reali-
zó Juicio Político 39 23,21 %
Número total de Ministros censurados y cesados . . 18 10,71 %
Fuente: BURBANO y ROWLAND, 1998.
Elaboración: los autores.
tarismo, en contraposición al presidencialismo, es la posibilidad de cambiar de go-
bierno sin que esto signifique una crisis de régimen.
Muchas de las críticas a las poliarquías latinoamericanas se han centrado en la
falta de mecanismos apropiados de control y de rendición de cuentas en la política
cotidiana, especialmente de la llamada responsabilidad horizontal y que se define
como: «la existencia de agencias estatales que tienen la autoridad legal y están fácti-
camente dispuestas y capacitadas para emprender acciones, que van desde el control
rutinario hasta sanciones legales o incluso impeachment, en relación con actos u
omisiones de otros agentes o agencias del Estado que pueden, en principio o presun-
tamente, ser calificados como ilícitos» (O'Donnell, 1998:19). Esta labor es propia
de los mecanismos de control legislativo, que —y ésta es una tarea necesaria para
llevar a cabo con un serio soporte empírico—, si bien es cierto no funcionan de una
manera adecuada y que muchas veces están altamente influenciados por los poderes
a los que tienen que controlar, son un buen punto de partida para desarrollar institu-
ciones que encuentren mayores incentivos en controlar las acciones del Ejecutivo
inspiradas en mejorar la calidad de la democracia.
En el segundo nivel analizado, como se ha visto, la capacidad de insistencia va-
ría de acuerdo a los distintos países de América Latina, hay casos en los que la vota-
ción para pasar por alto el veto presidencial es la misma que para aprobar leyes, lo
que hace pensar que la capacidad de veto prácticamente se ve anulada, ya que, si una
determinada ley contó con el apoyo inicial para ser aprobada, nada impediría que al-
canzase la misma votación para ser insistida. Por otro lado están los países en los
que los requisitos que se pide al Legislativo para que insista una ley hace práctica-
mente imposible que el veto pueda ser superado.
Para una cabal comprensión del problema de los vetos y las insistencias también
tiene que ser estudiado de forma conjunta con otras variables como las que suponen
el sistema de partidos, la disciplina partidista, los poderes presidenciales y la tradi-
ción de conflicto o consenso de una sociedad.
75
MANUEL ALCÁNTARA SÁEZ Y FRANCISCO SÁNCHEZ LÓPEZ
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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
Panel: Las Reformas de Segunda Generación y su impacto sobre el buen gobierno: Experiencias comparadas de Argentina y
México en los últimos veinte años
La dinámica político-institucional de la reforma judicial en Argentina
Carlos H. Acuña
Departamento de Humanidades
Universidad de San Andrés
I. Características del Sistema Judicial en América Latina1
Ineficiente, cuando no corrupto. Dependiente de la voluntad del Ejecutivo, es un poder que no asegura
ni la igualdad ante la ley ni facilita el funcionamiento de los mercados. En definitiva, el Poder Judicial
en América Latina goza de una imagen deteriorada que ya no encuentra la explicación de sus
problemas en su compromiso con las necesidades de los poderosos. Hoy, hasta los poderosos
demandan su reforma y modernización.
La aproximación regional se hará en dos pasos. Primero, sintetizaremos las causas históricas de su
ineficiencia en América Latina. En segundo lugar, nos centraremos en las razones por las que diversas
voces han aunado sus esfuerzos para llevar adelante la reforma judicial.
I.1 El contexto histórico y las características generales del Poder Judicial
en América Latina2
Los sistemas legales latinoamericanos, en general se encuentran dentro de la tradición del derecho civil.
Los elementos que muestran en común son influencias del sofisticado sistema del Derecho Romano,
articulado con las reformas liberal racionalistas de los siglos XVIII y XIX en Europa -que desplegaron
su impacto mediadas por la administración colonial española y portuguesa-, así como con cierta
reproducción del modelo constitucionalista norteamericano.
La forma que fueron adoptando estos sistemas, mostraron cierta hibridez entre un derecho público
basado en la separación de poderes norteamericana y francesa, y un derecho civil adaptado del Código
Napoleónico de principios del siglo XIX. La concentración/centralización del poder, propia de las
características coloniales, resultaron en una mayor presencia de los aspectos centralistas del sistema
francés que los mecanismos de control y equilibrio propios del sistema norteamericano. De esta forma,
la separación de poderes latinoamericana, surgió con una preponderancia del Ejecutivo sobre los dos
poderes restantes y, entre estos, del Legislativo sobre el Judicial.3 Esta preponderancia del Ejecutivo se
vio acentuada por las intervenciones autoritarias y sus secuelas estructurales (las que influyen más allá
de la vigencia de los gobiernos autoritarios).
Los procedimientos también mostraron una mayor influencia del derecho civil europeo: los juicios
tendieron a desplegarse en forma escrita más que oral, los testimonios, como gran parte de las pruebas
1
Partes de este capítulo así como de las Conclusiones de este trabajo, coinciden con contenidos incluidos en nuestro trabajo
“El Impacto de las Cumbres Presidenciales y de la Participación de la Sociedad Civil sobre la Justicia en América Latina”,
elaborado dentro del proyecto La Sociedad Civil y las Cumbres Presidenciales, Coordinado por FLACSO Argentina y
financiado por Fundación Ford, Mayo de 2002.
2
Este apartado sigue los argumentos de Joseph R. Thome (1998).
3
La tradición francesa, en contraposición a la norteamericana, no da margen para que el Poder Judicial cree derecho y
jurisprudencia sino que reduce su función a que interprete y aplique aquello legislado por el Parlamento.
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
y la argumentación, se presentaban por medio de documentación escrita, y gran parte de la labor
investigativa quedó en manos de los Jueces más que en la de los Fiscales, reproduciendo una lógica de
sistema “inquisidor”.
Los resultados de esta lógica institucional, se fueron desplegando cada vez con mayor presencia
durante el Siglo XX. Los procedimientos escritos fueron mostrando cada vez mayor lentitud y menor
capacidad de respuesta frente a sociedades que avanzaban en complejidad, dimensión y, por ende, en su
demanda de acciones judiciales. La provisión de justicia se caracterizó por mayores períodos de
extensión de los juicios, lo que llevó no sólo a tornarlos costosos, sin sentido o violatorios de los
derechos de los afectados, sino que también resultó en cuellos de botella claramente irresolubles, y
jueces que, frente a la imposibilidad de cumplir su función en tiempo y forma, comenzaron a delegar su
función en oficiales del juzgado de menor rango, constituyendo una nueva violación de los derechos de
los afectados.
Por otra parte, la subordinación político-institucional del Poder Judicial primordialmente frente al
Ejecutivo, aunque también frente al Legislativo en los períodos de vigencia constitucional, tuvo una
serie de claras consecuencias:
a) Politización de los conflictos. Esta muestra dos manifestaciones: en primer lugar, el “corrimiento”
de la resolución de estos conflictos hacia espacios o áreas de resolución fuera del Poder Judicial
(usualmente, hacia algún organismo parte del Ejecutivo); en segundo lugar, la presión hacia el
Ejecutivo para que este influya ya sea los tiempos, ya sea el contenido de las resoluciones
judiciales.
b) Desactualización normativa. La ausencia de prioridad de los intereses/funcionamiento del Poder
Judicial en las decisiones y estrategias del Ejecutivo y el Legislativo, resultó en la extendida
vigencia de códigos civiles y penales con origen en la segunda mitad del Siglo XIX, cuya
desactualización complicó (y complica hasta el presente) la posibilidad de una eficiente y razonable
provisión de justicia.
c) Insuficientes recursos y capacitación. La ausencia de prioridad arriba mencionada, también resultó
en una insuficiente inversión en recursos humanos con la calificación requerida (esto es, problemas
con el número de jueces, juzgados, personal de apoyo, y calificación del conjunto del personal
judicial). También tuvo su efecto en una insuficiente inversión en recursos materiales y
organizacionales, lo que resultó en bajos ingresos para el conjunto del cuerpo judicial, ausencia de
tecnologías apropiadas y de estructuras organizacionales funcionales a los objetivos perseguidos, lo
que creó condiciones no sólo de ineficiencia sino también incentivos para la corrupción de las
prácticas judiciales.
d) Modelo judicial burocrático y excluyente. La centralización jerárquica de las decisiones judiciales y
su dependencia frente a los otros poderes, produjo un sistema judicial dependiente y con un alto
poder concentrado en pocas manos, lo que generó tanto el clientelismo dentro del propio Poder
Judicial, como una provisión de justicia excluyente hacia aquellos actores sin capacidad de
influencia política o sin importantes recursos como para neutralizar las ineficiencias y costos del
sistema local. La igualdad ante la ley se constituyó en mera declaración frente a poderosos que
encontraban en la posibilidad de “correr” de los tribunales locales sus disputas (ya sea a otros
espacios de decisión, como el Ejecutivo, ya sea a otros tribunales, como los extranjeros) o,
simplemente, en la posibilidad de influir (por corrupción o por contar con recursos para actuar
dentro de un sistema oscuro y lento) las decisiones judiciales. Los cortes sociales propios de
2
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
América Latina sólo abonaron y profundizaron una tendencia hacia la exclusión, ya presente en la
propia operatoria del Poder Judicial.4
Hasta aquí, resulta clara la necesidad de una profunda reforma judicial en América Latina.
I.2 La emergencia de la demanda por la Reforma Judicial en América Latina
Más allá de alguna presencia en la década de los años sesenta,5 lo “judicial” comenzó sufrir un
profundo replanteo durante las décadas de los años setenta, ochenta y noventa en América Latina. Este
replanteo cobró, en primer lugar, la forma de demandas de la efectiva aplicación de la ley y, en un
segundo momento, la del reconocimiento de la necesidad de llevar adelante profundas reformas
judiciales que apuntasen a asegurar mayor eficiencia y autonomía con respecto a los Ejecutivos
nacionales.
La primera etapa (segunda mitad de la década de los años setenta y década de los ochenta), cuyo
contexto se encuentra en las violaciones a los derechos humanos y el terrorismo de estado llevados
adelante por las dictaduras militares latinoamericanas a partir de la década de los años setenta, estuvo
liderada por Organizaciones de la Sociedad Civil o No Gubernamentales (ONGs) cuyo foco se centró
en la defensa de los derechos humanos y en la necesidad de evitar la impunidad de los responsables de
sus violaciones, en los períodos de transición y consolidación democráticas. Su demanda se centró en el
respeto de derechos y la justicia.
La segunda etapa (década de los años noventa), tuvo como contexto el reconocimiento por parte de los
Bancos Multilaterales de Desarrollo (BMDs – Banco Mundial, BID) que las reformas
macroeconómicas sólo pueden producir resultados favorables y sustentabilidad a largo plazo, si las
reformas estructurales son llevadas a cabo en un ambiente con gobiernos legítimos, regulaciones
económicas adecuadas, participación activa de los sectores más afectados por estas políticas,
funcionarios idóneos y competentes y un sistema político descentralizado capaz de generar mayor
fiscalización sobre el accionar gubernamental. De esta forma, una nueva temática invadió de la agenda
de los BMDs. El buen gobierno o good governance apareció como un importante objetivo o
precondición político-institucional, necesario para lograr los resultados que las reformas
macroeconómicas y sectoriales no lograron producir per se. Y dentro de esta temática, el Poder
Judicial, su legitimidad y eficiencia, comenzó a ser reconocido como una pieza clave para el buen
gobierno en general, y un eficiente funcionamiento de los mercados en particular.
La articulación del accionar de actores domésticos e internacionales que, con distintas motivaciones,
ubican en un mejoramiento del funcionamiento judicial un paso prioritario o precondición para
alcanzar mayor legitimidad y eficiencia de gobierno democrático, ha generado en América Latina un
poderoso “ambiente ideológico” pro-reforma judicial. Sin embargo, ¿dónde nos encontramos
efectivamente en estos procesos de reforma? La respuesta a este interrogante demanda, como próximo
paso, desagregar el análisis a procesos nacionales.
4
Al respecto ver O´Donnell (1998).
5 8
Ver al respecto Frühling (1998).
3 4
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
II. La Reforma Judicial en la Argentina6
II.1 Contexto Histórico
El contexto jurídico en el que se da la reapertura democrática de 1983 está, en Argentina, íntimamente
ligado a la inestabilidad política que se abre a partir del golpe de 1930. Dos son las características
centrales del funcionamiento del Poder Judicial argentino de 1930 a 1983.
En primer lugar, la legitimación y convivencia con una legalidad de facto. El 10 de Septiembre de
1930, a días del golpe militar que frustra la estabilidad democrática inaugurada en 1916, la Corte
Suprema emite una acordada por la que reconoce la legitimidad del nuevo gobierno. De esta forma, es
el propio Poder Judicial el que establece legitimidad jurídica a la apropiación ilegal del poder y a la
legalidad que surge de regímenes autoritarios. Como era de esperar, esta justificación fue de uso
recurrente en experiencias golpistas posteriores: 1943, 1955, 1966 y 1976. De la mano de este avance
autoritario, se extendieron las atribuciones legislativas de los poderes de facto, su capacidad de violar la
garantía de inamovilidad de los jueces y, en los dos últimos golpes, se incluyeron facultades
constituyentes.
Tres son las consecuencias de esta legitimación de la legalidad y de la extensión de las atribuciones de
los gobiernos de facto. Por una parte, los golpes militares comenzaron a acompañar su arribo al
gobierno con la remoción, a partir de 1930, de jueces y personal judicial y, a partir de 1955, de los
propios miembros de la Corte. Por la otra, resultó inevitable (por el dominio abarcado y la extensión
temporal de su aplicación efectiva) que la legalidad de facto se superpusiese con aquella de jure
generada en contextos de regímenes democráticos, creando un cuerpo legal poco previsible y con
fuertes contradicciones. Finalmente, y dada la poca confiabilidad propia de los miembros de Cortes
Supremas y un sistema judicial ya sea legitimadores de los gobiernos de facto ya sea nombrados por los
mismos, los gobiernos surgidos de las urnas comenzaron, a su vez, a renovar tanto a los miembros de la
Corte como a algunos de los jueces una vez en el poder.7
En segundo lugar, la inestabilidad e incoherencia de las estructuras judicial y jurídica antes descriptas,
se articularon con la subordinación de la Corte al Ejecutivo de turno. En Argentina no han sido pocos
los constitucionalistas que han desarrollado doctrina argumentando las bondades y necesidad de esta
subordinación para asegurar el “debido” funcionamiento del sistema institucional.8
Si bien estas características se disparan de las intervenciones autoritarias, gozan de una inercia que
permea los interregnos democráticos, como veremos, hasta el presente.
II.2 Quiebres y Continuidades Recientes: La nueva democracia
La inauguración democrática de 1983 se dio con una fuerte expectativa con respecto al papel del Poder
Judicial. El reclamo por la vigencia de los derechos humanos y la sanción a los responsables de sus
6
El contenido de los apartados IV.1.1 y IV.1.2 sobre Argentina, se basa en Acuña (1995, 1997 y 2000), Cavagna Martínez
et al (1994), FIEL (1994), Oyhanarte (1972), Smulovitz (1995) y Thome (1998).
7
Esto se inauguró con el gobierno constitucional de Perón que, frente a la vieja Corte, promovió en 1946 el juicio político
de sus miembros por mal desempeño. Removida la casi totalidad de los miembros, el nuevo gobierno estuvo en condiciones
de nombrar a sus reemplazantes. El proceso de remover a los miembros de la Corte y a jueces se repitió en las aperturas
democráticas de 1973 y 1983, en algunos casos de la mano de la demanda de organismos de derechos humanos (como en
1983 y 1984 durante el gobierno de Alfonsín).
Se destaca Oyhanarte (1972), citado por Smulovitz (1995, pág. 95).
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
violaciones durante la previa dictadura militar, signó la transición y el gobierno de Raúl Alfonsín. De
esta forma, un Poder Judicial renovado,9 se erguía como neutral10 soberano sobre el poder militar,11 de
forma espectacular.12 Esta imagen escondía frente al ojo público los problemas estructurales que
seguían caracterizando al Poder Judicial, así como la tendencia por parte del Poder Ejecutivo, ahora
democrático, a considerar riesgosa tanta autonomía judicial.
REFORMAS DEL SISTEMA DE JUSTICIA: LO HECHO HASTA EL PRESENTE
Aunque la primera etapa democrática estuvo signada por la prioridad de rever la situación de los Jueces
nombrados durante el régimen militar, también se colocó el foco en la actualización de Códigos: se
aprobaron nuevos Códigos de Procedimiento Penal (11 de Enero de 1984); de Justicia Militar (Enero
1984); Penal de Excarcelación (9 de Febrero de 1984); Penal (15 de Marzo de 1984); Régimen Penal y
Contravencional (30 de Mayo de 1985); Aduanero (14 de Agosto de 1986).
Durante el primer gobierno de Carlos Menem (1989-1995) se concretaron una serie de modificaciones,
cuya evaluación y diseño había comenzado durante la anterior administración. De esta forma, también
fueron modificados el Código Civil, el Electoral y, nuevamente el Penal de Procedimientos (1991),
estableciendo este último la oralidad en los juicios penales, aunque sin la incorporación de jurados ni la
clara separación entre las funciones de los Fiscales y las del Juez. Además, se crearon los tribunales
vecinales (para causas menores); se incorporó la figura del arrepentido (aunque restringida a casos de
terrorismo y narcotráfico, dejando de lado, llamativamente, la posibilidad de ofrecer información a
cambio de reducción de penas en casos de corrupción); se reformó el sistema de condena condicional
(1992); se aprobó la autarquía presupuestaria del Poder Judicial (28 de Septiembre de 1990); se
estableció el carácter público en el procedimiento de designación de los Jueces (27 de Agosto de
1992);13 y se comenzó un lento proceso de informatización de los juzgados.
Finalmente, uno de los grandes cambios institucionales relacionados al Poder Judicial, se dio con la
reforma constitucional de 1994. Con la prioridad de obtener su re-elección en 1995, Carlos Menem
presionó a la oposición para modificar la Constitución Nacional. Más allá de la dinámica política que
dio origen a esta reforma, es la primera vez en la historia argentina que un texto Constitucional es
aprobado en base a un acuerdo entre el oficialismo y el principal partido de oposición, y por
9
No sólo por el recambio de los miembros de la Corte Suprema, sino también por un trabajoso proceso de revisión,
confirmación y reemplazo de una parte sustancial de los jueces, que cubrió el primer año de gobierno (hasta fines de 1984).
10
La neutralidad, negada apasionadamente por las fuerzas armadas, se presentaba frente a la sociedad civil por la inclusión
en los procesamientos de actores violentos no militares (como el ex Ministro de Bienestar Social del gobierno Peronista,
José López Rega, o el líderes Montoneros como Eduardo Firmenich).
11
Como respuesta a la decisión del Consejo Supremo de las Fuerzas Armadas de absolver a los miembros de las Juntas
militares por las acusaciones de violación a los derechos humanos (Septiembre de 1984), la Cámara Federal de Buenos
Aires se hizo cargo de la causa, iniciando los procedimientos que desembocaron en el juicio y condena a los ex
Comandantes durante 1985. La imagen también se fortaleció por el juicio, también oral, y condena de los responsables
militares de la guerra de Malvinas.
12
Literalmente “de forma espectacular” dado que este juicio fue uno de los primeros juicios orales a nivel de Cámaras
Federales, lo que constituyó la imagen e intercambios orales entre acusados otrora poderosos, testigos y víctimas en un
espectáculo que mostraba a los miembros del tribunal como los portadores de una justicia de legitimidad, contundencia y
eficiencia, en Argentina sólo observados hasta ese momento en cines más que en ámbitos judiciales. Esta espectacularidad
fue aprovechada, y potenciada, por los medios de comunicación, que encontraron en los procesos judiciales una fuente de
atracción de lectores y alto rating para dramas apasionantes y de resolución temporalmente acotada.
13
El procedimiento anterior se basaba en reuniones a puerta cerrada del Senado. El carácter público del debate y
nombramiento fue demandado por la oposición Radical y contó con el apoyo del Ministro de Justicia, León Arslanián,
aunque con la oposición de otros miembros del Ejecutivo. Ver Smulovitz (1995, pág. 102, particularmente notas 62 a 65).
5 6
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
unanimidad de los presentes en la Convención Constituyente.14 El nuevo orden constitucional no sólo
modifica los períodos presidenciales y la posibilidad de re-elección, sino que abarca muy diversos
aspectos del orden político-institucional del país.
En lo referido al poder judicial y a los derechos de los ciudadanos, la nueva Constitución muestra
importantes cambios.15 Le otorga al Poder Judicial autonomía funcional y autarquía financiera. Crea el
Consejo de la Magistratura,16 órgano que queda a cargo del nombramiento de los Jueces de los
tribunales menores a la Corte Suprema, así como también a cargo de la administración de los recursos
del Poder Judicial. Quedó modificado el proceso de selección de Jueces, estableciéndose concursos
públicos a partir de los cuales el Consejo de la Magistratura eleva ternas al Ejecutivo, poder que remite
uno de los nombres como propuesta al Senado de la Nación, el que, a su vez, en audiencia pública y
por decisión de dos tercios de los Senadores presentes, otorga o niega el acuerdo a la designación. Por
último, la nueva Constitución crea los jurados de enjuiciamiento para la remoción de Jueces inferiores.
“En cuanto a los nuevos derechos (…) el otorgamiento de un estatus constitucional,
superior a las leyes, a una serie de tratados internacionales tales como la Declaración
Universal de los Derechos Humanos, el Pacto de San José de Costa Rica, la Convención de
los Derechos del Niño. Por otra parte, el capítulo sobre nuevos derechos consagra el
derecho a la resistencia a la opresión contra autoridades de facto, la iniciativa popular para
el tratamiento de leyes, la consulta popular para decidir la aprobación de leyes, el derecho a
la preservación del medio ambiente, el derecho del consumidor y el usuario, el derecho a
interponer acciones de amparo frente a acciones que lesionen derechos y garantías
constitucionales, el derecho al habeas data y el habeas corpus”17
A pesar de este proceso de cambios y reformas, las líneas de continuidad en términos de su mala
imagen por ineficiencia, corrupción, burocratismo y exclusión, todavía son los ejes de los diagnósticos
sobre las características presentes del Poder Judicial argentino. De hecho, la falta de legitimidad del
Poder Judicial y, particularmente, de su máximo órgano, la Corte Suprema de Justicia de la Nación,
alcanza en el año 2002 un pico histórico. Veamos el proceso que resultó en tal intensidad de crisis.
Proceso que liga la violación de derechos con la autonomía judicial.
LA CUESTION DE LA AUTONOMIA JUDICIAL DESDE 1983
Fue a poco de culminar el juicio a los ex Comandantes (1985), y en el contexto de crecientes tensiones
militares por las sanciones a las violaciones de derechos humanos, que el Ejecutivo comenzó a
desarrollar una serie de estrategias para limitar la autonomía del accionar judicial. Esta autonomía
complicaba la estrategia gubernamental de limitar la sanción y amenaza a los militares, consideradas
precondiciones para la subordinación militar a la autoridad constitucional. La limitación se hizo por
diversos carriles, que abarcaron desde fallidas instrucciones a los fiscales militares y leyes como las de
Punto Final y Obediencia Debida, durante el gobierno de Raúl Alfonsín, y los indultos presidenciales
de 1989 y 1990, durante la presidencia de Carlos Menem. Cumplidos estos pasos, el Poder Judicial
14
Todas las anteriores reformas habían sido resultado de ausencias de consensos resueltas por medio de enfrentamientos
militares, o de la imposición de la voluntad mayoritaria sobre la de las minorías o de la de las minorías sobre la de las
mayorías.
15
Para una explicación de la lógica política que caracterizó al proceso de reforma ver Acuña (1995). Por otra parte, la
síntesis del contenido de la reforma se basa en Acuña (1995), Smulovitz (1995) y Thome (1998).
16
Constituido por 20 miembros, con representantes del Congreso, el Poder Judicial, el Ejecutivo, la Asociación de
Magistrados y Facultades de Derecho.
17
Smulovitz (1995, pág. 83).
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
quedó, en gran medida, desplazado del papel de acusador y juez de los responsables militares de
violaciones a los derechos humanos.18
La autonomía judicial sufrió nuevos golpes durante el gobierno de Carlos Menem. Enmarcado en una
dramática crisis hiperinflacionaria y decidido a llevar adelante profundas reformas estructurales socio-
económicas, el gobierno de Carlos Menem consideró la potencial injerencia judicial un riesgo para las
acciones que consideraba ineludibles para enfrentar la situación (particularmente para la vigencia de las
leyes de “Emergencia Económica” y de “Reforma del Esatdo”, piezas claves de la estrategia
presidencial). Por ello, se profundiza el avance del Ejecutivo sobre los espacios y decisiones judiciales.
Smulovitz (1995, pág. 99) es clara al describir la tendencia de avance sobre el Poder Judicial por parte
del Ejecutivo durante la actual etapa democrática (incluyendo tanto la presidencia de Alfonsín como las
de Menem):
“Esta tendencia se ha expresado a través de leyes y decretos de necesidad y urgencia
tendientes a revertir decisiones judiciales o a limitar el Poder Judicial (…). Ejemplos de
este tipo de medidas son el decreto de necesidad y urgencia N° 2196/86 declarando la
emergencia previsional y suspendiendo los juicios previsionales en contra del Estado, la ley
de Obediencia Debida y los indultos, la ley de Convertibilidad que en su artículo 13 declara
que en tanto la norma es de orden público ninguna persona puede alegar en su contra
derechos irrevocablemente adquiridos, el aumento y designación de miembros de la Corte
Suprema de Justicia, la remoción del Procurador General de la Nación, la remoción de los
miembros del Tribunal de Cuentas, los ‘ascensos’ de jueces a cargo de causas
controvertidas así como el nombramiento de los jueces de la recientemente creada Cámara
de Casación Penal.”19
La legitimación de este tipo de avance y del objetivo de adecuar el comportamiento judicial a las
necesidades del Ejecutivo se inscribieron dentro de la vieja doctrina “Oyhanarte”20 y la implementación
de la estrategia no estuvo exenta de tensiones: frente al proyecto del Ejecutivo de ampliar el número de
miembros de la Corte, la “vieja” Corte emitió una acordada (n° 44 de fecha 22 de Septiembre de 1989)
afirmando que se comprometía la independencia y estabilidad Judicial y, una vez aprobada en Abril de
1990 la ampliación de los miembros, renuncia como protesta el Juez de la Corte Julio Bacqué; ante la
amenaza de ser removido de su cargo, el Procurador General de la Nación, Andrés D´Alessio, renunció
el 8 de Agosto de 1989; en desacuerdo con el escandaloso proceso de nombramiento de los miembros
del Tribunal de Casación, renuncia en Octubre de 1992 el Ministro de Justicia, León Arslanian;
denunciando la connivencia de miembros del Ejecutivo con grupos mafiosos y el control por parte del
Ministro del Interior de varios jueces federales, renuncia en 1997 el Ministro de Economía, Domingo
Cavallo.
El gobierno de Fernando de la Rúa, que asumió como resultado de una exitosa Alianza entre el
Radicalismo y el FREPASO para enfrentar al Justicialismo en las elecciones presidenciales de 1999,
18
Para reconstrucciones detalladas de esta etapa ver Acuña y Smulovitz (1995) y Acuña (1997 y 2000). En Acuña (2000) se
da cuenta del proceso por el que a partir de 1998, ex jerarcas militares son procesados por el secuestro y apropiación de
niños, lo que reintroduce el papel judicial ligado a las violaciones de los derechos humanos durante la última dictadura,
aunque con menor repercusión que una década y media antes.
19
La propuesta de ampliación de la Corte fue de 5 a 9 miembros. Al renunciar al Dr. J. Bacqué, el Ejecutivo, con apoyo
mayoritario en el Senado, estuvo en condiciones de asegurar el nombramiento a partir de Abril de 1990 de una mayoría
adicta.
20
El entonces Secretario Legal y Técnico de la Presidencia, Raúl Granillo Ocampo, haciendo referencia a la “justicia
alfonsinista” supuestamente vigente en la Corte Suprema, aclaró que su intención no era nombrar “hombres que se
identifiquen con la política concreta del gobierno sino con sus grandes objetivos” (citado por Smulovitz, 1995, pág. 103).
7 8
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
mostró algo de originalidad en este proceso: la discusión que se planteó a principios de su mandato con
relación a la necesidad de reemplazar a Jueces de la Corte Suprema para evitar, de nuevo, el riesgo de
enfrentar una justicia “menemista”, fue resuelta ratificando la estabilidad de la totalidad de los
miembros de la Corte. Esta originalidad se desplegó con signos de continuidad: hasta la caída de De la
Rúa en Diciembre de 2001 por la crisis socio-económica en la que resultó la recesión, no hubo mayores
conflictos entre la Corte y el Ejecutivo, mostrando los miembros de la Corte una clara disposición a
responder a las necesidades del Ejecutivo (por ejemplo, y en el contexto del fuerte ajuste económico
iniciado en Mayo de 2000, la Corte comenzó a fallar a favor del gobierno en casos de reducciones
salariales en la administración pública que pueden estar afectando derechos adquiridos). Por otra parte,
el entonces Ministro de Justicia, Ricardo Gil Lavedra, y el Presidente de la Corte Suprema, iniciaron (a
mediados de Agosto de 2000) reuniones para diseñar de común acuerdo una reforma organizativa de
los juzgados federales (que arrastran estructuras cuya génesis se encuentra en la década de los años
veinte).
En la segunda mitad del año 2000 la temática de la reforma judicial se mantuvo, en primer lugar, en
boca del empresariado: el Instituto para el Desarrollo Empresarial (IDEA), importante foro empresarial,
dedicó su Seminario del 29 de Septiembre de 2000 a “La importancia de la justicia en el desarrollo
económico”. El Seminario contó con la participación del Ministro del área y del Presidente de la
Nación, quienes respectivamente afirmaron en relación al avance de la reforma judicial, y quizás
acentuando el papel que le cabe a la Corte en la factibilidad de la reforma, “la reforma del estado
todavía no llegó a la justicia” y “La justicia necesita una depuración, que estamos esperando” (La
Nación, Sección 2, 30/09/00, pág. 2). En segundo lugar, se mantuvo como foco de interés de los
medios, en particular bajo la forma de editoriales en diarios nacionales (destacándose los de mayor
tirada, La Nación y Clarín, que mantienen una columna semanal dedicada a la Justicia).
A la entonces relativa ausencia de voces de la sociedad civil (algo que, como veremos, cambió
radicalmente en el contexto de la crisis que se desató a partir de Diciembre de 2001), en el período que
se abrió en Octubre de 2000, se agregaron tres hechos de preocupante relevancia para la reforma
judicial. El primero fue el reemplazo del Ministro Gil Lavedra por el Dr. Jorge De la Rúa a principios
de Octubre, evento cuya falta de claridad sobre las razones para remover a alguien de la estatura ética y
confiabilidad de Ricardo Gil Lavedra, sumó la particularidad de la relación de hermandad entre el
nóvel Ministro y el Presidente.
El segundo hecho se disparó cuando en Marzo de 2001 el juzgado a cargo de la investigación de los
envíos ilegales de armas a Croacia y Ecuador realizados a principios de la gestión del Presidente
Menem, derivó tanto en la detención y acusación por asociación ilícita del ex Interventor de
Fabricaciones Militares (Luis Sarlenga) y Emir Yoma (ex cuñado de Menem), como en la convocatoria
a testificar a los ex Ministros de Defensa (Erman González) y de Relaciones Exteriores (Guido Di
Tella) así como al propio Menem. La reacción de la oposición menemista fue acusar al gobierno de
persecución política, amenazando tanto con frustrar la aprobación de leyes necesarias para el plan
económico del gobierno, como con intentar involucrar al que fuera Ministro de Relaciones Exteriores y
después Ministro de Economía de Carlos Memem, Domingo Cavallo, quien cumplió la función de
Ministro de Economía en la última etapa del gobierno de De la Rúa. La respuesta del gobierno no se
hizo esperar: más allá de las aclaraciones de forma en el sentido que el Ejecutivo respetaba la división
de poderes y no se encontraba detrás de la decisión judicial, fueron varias las voces de funcionarios
gubernamentales estrechamente ligados al Presidente (como Nicolás Gallo, Secretario General de la
Presidencia) que atacaron la decisión judicial como improcedente y amenazante para todos aquellos
que cumplen responsabilidades de gobierno. Así, oficialismo y oposición identificaron, en llamativa
causa común, al evento de forma similar: como amenazante de la capacidad de gobernar y atentatorio
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
contra la construcción de acuerdos entre el oficialismo y la oposición. La decisión judicial quedó, de
esta forma, sospechada por una importante porción de la “clase política” como atentatoria contra la
gobernabilidad en un momento de particular tensión dada la necesidad oficialista del apoyo de sectores
de oposición para aprobar leyes encaminadas a responder una difícil crisis económica...El evento
encontró resolución cuando la Corte Suprema, después de la derrota electoral oficialista y el
consecuente avance del Peronismo en Octubre de 2001, resolvió que la causa por el contrabando de
armas estaba mal formulada por no poder constituir una “asociación ilícita” lo llevado a cabo por
miembros de un gobierno. La liberación de todos los detenidos (incluyendo al ex Presidente Menem)
aunque distendió las relaciones oficialismo-oposición, golpeó nuevamente la imagen de la Corte
dejando la sensación de que por sobre el cumplimiento de la ley, guiaba a la mayoría de sus miembros
un oportunismo político que se plasmaba en asegurar buenas relaciones con presentes y, de ser posible,
potenciales futuros ocupantes del Ejecutivo.
El tercer hecho afectó (y afecta dramáticamente al momento de escribir estas líneas), en forma
paradojal, la percepción pública de la legitimidad de la autonomía judicial. La economía Argentina
ingresó en el 2001 en su tercer año de recesión continuada y, como consecuencia, en una fase de alta
incertidumbre con respecto a su capacidad de afrontar las obligaciones de la deuda externa. El entonces
riesgo de un default y la potencial crisis resultante del mismo, mostraron cambios de Ministros de
Economía, febriles negociaciones con el Fondo Monetario Internacional, así como muy duras medidas
de ajuste con el objetivo de reducir, vía recorte de gastos, el déficit fiscal. Estas medidas de ajuste
incluyeron tanto al conjunto de empleados públicos (implicando reducciones salariales de 13% al
personal de planta y de hasta el 30% al personal contratado) como a los jubilados dependientes del
sistema estatal (con reducciones del 13% para todos aquellos con pensiones/jubilaciones superiores a
los $ 500). Las medidas también incluyeron cláusulas que abrieron la posibilidad de nuevas
reducciones salariales en función de los ingresos fiscales. En un contexto donde la economía no daba
signos de variar su tendencia recesiva, si bien el gobierno logró en Julio la aprobación parlamentaria de
esta primera parte de su paquete de ajuste, se preveía alta conflictividad político-social frente al mismo,
un alto costo político gubernamental en las elecciones parlamentarias de Octubre de 2001 (que
efectivamente tuvo), así como la permanencia de alta incertidumbre con respecto al futuro. Frente al
sacrificio socio-económico y político que este proceso conllevó, el Poder Judicial hizo presente su
autonomía ratificando la auto-impuesta eximición del pago del impuesto a las ganancias por parte de
los jueces y decidiendo que los recortes salariales no serían aplicables a los empleados de la Justicia.
De esta forma, el privilegio impositivo de los jueces encontró una causa común con los empleados
judiciales para resguardarse de compartir los costos del ajuste. Con una clara lógica corporativa y
desafiante falta de solidaridad frente al esfuerzo común, la imagen de la Justicia volvió a sufrir un
nuevo golpe: desplegó, en general, poca autonomía en los asuntos ligados a los intereses del Ejecutivo
y alta autonomía cuando lo que estuvo en juego fue su interés sectorial frente a los del conjunto
social.21 Este comportamiento comenzó a amenazar y debilitar la legitimidad, y por tanto la demanda,
de necesidad de mayor autonomía por parte de este Poder.
La crisis político-institucional que se inició en Diciembre de 2001 terminó, también por primera vez en
la historia argentina, colocando como uno de los puntos importantes de las demandas y movilizaciones
populares a la remoción de los miembros de la Corte Suprema. Frente a la ineficacia de las políticas
económicas, el retiro sistemático de depósitos y la profundización de la recesión, el gobierno de
Fernando De la Rúa intentó evitar la debacle socio-económica, el default y el mantenimiento de la
21
Reflejando el ánimo social, el 12 de Agosto de 2001 en su primera página, el diario Página 12 incluyó una sugerente nota
de humor que muestra un dibujo de un Periodista que entrevista a un Juez con el siguiente diálogo: “P: ¿La justicia no se va
a rebajar los sueldos? J: ¿Bajarnos los sueldos a nosotros mismos? P: Sí... J: Oiga...ya nos ven como corruptos. ¿Quiere que
además nos vean como idiotas?”
9 10
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
Convertibilidad uno a uno entre Peso y Dólar estableciendo lo que popularmente se denominó el
“corralito”. El 3 de Diciembre el Ministerio de Economía “congeló” los depósitos bancarios (evitando
su retiro) y reguló la posibilidad de retirar fondos de las cuentas “salario”. Frente a esta clara violación
de derechos de propiedad, la Corte respondió que las medidas no constituían una violación a los
derechos constitucionales. El enojo de depositantes y trabajadores que se veían imposibilitados de
acceder a sus salarios fue en aumento y se articuló con sectores populares que comenzaron s sufrir los
efectos de la esperable profundización de la recesión. Luego de varios días de tensión, saqueos y
violencia entre manifestantes y fuerzas policiales y de Gendarmería (que resultaron en, al menos, una
treintena de muertos), el Jueves 20 de Diciembre, y frente a un generalizado enfrentamiento social y
político, el Presidente De la Rúa presentó su renuncia y abandonó el gobierno. Argentina tuvo en un
breve periodo 5 Presidentes. Dada la ausencia de Vicepresidente (Carlos Alvarez había renunciado en
el año 2000 como protesta por sobornos que habría llevado adelante el entonces Ministro de Trabajo en
el Senado para asegurar la aprobación de una ley de reforma laboral) el Presidente del Senado se hizo
cargo de la Presidencia, convocó a la Asamblea Legislativa y esta, ahora con mayoría Peronista,
nombró como Presidente interino al Gobernador de la pequeña Provincia de San Luis, Adolfo
Rodríguez Saá. Rodríguez Saá asumió con particular alegría la responsabilidad, declaró el default de
los pagos de la deuda externa y, a los pocos días, renunció por la falta de apoyo que le brindaban los
Gobernadores de las provincias de mayor peso (particularmente Buenos Aires y Córdoba, conducidas
por hombres del propio Peronismo). El Presidente del Senado se negó a volver a asumir la
responsabilidad presidencial, por lo que el Presidente de la Cámara de Diputados fue nombrado
Presidente de la Nación con el principal objetivo de volver a convocar a la Asamblea Legislativa, la
que, esta vez, nombró a Eduardo Duhalde, ex candidato a Presidente por el Peronismo en las elecciones
de 1999 y principal opositor de Carlos Menem dentro del Peronismo.22
Duhalde conformó un gobierno con apoyo del Radicalismo (y participación en el Gabinete de
Radicales, incluyendo a Jorge Vanossi, reconocido constitucionalista como Ministro de Justicia). Desde
ese momento, las nuevas políticas económicas mostraron marchas y contramarchas, abandonaron la
convertibilidad, devaluaron el Peso y mantuvieron el “corralito”. La Corte Suprema recibió durante
Enero, y a pesar de la presión popular y críticas de actores políticos, reaseguro por parte del Ministro de
Justicia que su autonomía e integridad sería respetada. A pesar de ello, en Febrero, por un lado, se
llevaron a cabo movilizaciones, “escraches” y cacerolazos en los domicilios particulares de los
miembros de la Corte (especialmente de aquellos claramente ligados al ex Presidente Menem) y, por
otro lado, diputados de diversas líneas políticas comenzaron a reunir antecedentes con la explícita
intención de iniciar juicios políticos a los miembros de la Corte. La mayoría menemista en la Corte,
incrédula frente a la espontaneidad popular y a la autonomía del Legislativo, y por ende convencida de
que era una operación del Ejecutivo, primero advirtió (con tono amenazante) al Ejecutivo sobre las
peligrosas consecuencias de esta dirección y, por fin, en un abierto conflicto con el Ejecutivo, declaró
la inconstitucionalidad del “corralito” en el mismo mes de Febrero de 2002.23 Este brutal golpe a la
endeble situación económica puso en jaque a la integridad del sistema financiero. La declaración de
inconstitucionalidad fue correcta (casi de sentido común). Sin embargo, lo que quedaba claro era que la
mayoría de la Corte sólo hacía aplicar la ley como declaración de guerra a un gobierno que percibía
como amenaza y frente al peligro de que se hiciesen públicos (y sancionables) actos repudiables que
22
Vale la pena recordar que como Gobernador de la Provincia de Buenos Aires, fue Eduardo Duhalde el actor central en la
frustración de la estrategia de re-re-elección que durante 1998 llevó adelante Carlos Menem hacia el final de su periodo
presidencial.
23
En el caso “Smith”, y en base a consideraciones sobre la violación de derechos adquiridos al amparo de la legislación
anterior y la irrazonabilidad de los medios establecidos para conjurar la emergencia atravesada por el Estado, la Corte
Suprema declaró inconstitucional el decreto 1570/01 por el que el Poder Ejecutivo inmovilizó los depósitos bancarios de los
ahorristas.
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
habían llevado adelante particularmente los miembros que fueron nombrados al ampliarse el número de
jueces en el periodo menemista. “Ninguna Corte produjo un ataque frontal y abierto a una política
económica y social del Gobierno como el que produjo esta Corte”.24
Hacia fines de Junio de 2002 el conflicto seguía abierto, los jueces supremos no habáin renunciado y la
Comisión de Juicio Político de la Cámara de Diputados había iniciado el procesamiento acusando a los
nueve Jueces por distintas causales.25 En un extremadamente incierto contexto en términos políticos,
sociales y económicos, voces de ONGs como las del Centro de Estudios Legales y Sociales, la
Asociación por los Derechos Civiles o Poder Ciudadano coinciden con Editoriales de diarios como La
Nación en sugerir pautas para aprovechar la oportunidad que se abre con la crisis de la Corte Suprema,
y reconstruir el Poder Judicial a partir de su cabeza...26 La Corte, por otra parte, parece apostar a que el
tiempo juegue a su favor: la propia dinámica de la crisis podría resultar en un debilitamiento del
Ejecutivo y de la alianza interpartidaria que lo sostiene, forzando a estos actores a redefinir sus
prioridades y derivando, consecuentemente, en una pérdida de impulso popular y gubernamental en sus
embates a la Corte. Hasta ese momento, la clara consecuencia de este proceso había sido la
acumulación de más de 200.000 acciones de amparo por parte de los ahorristas afectados, que pone al
borde del colapso el fuero en lo contencioso administrativo federal y, por otra parte, una Corte
paralizada en fallos de trascendencia (ya sea profundizando ya sea desactivando su enfrentamiento con
el Ejecutivo) esperablemente hasta que se resuelva (en una u otra dirección) el juicio político a sus
miembros.
El dinámico proceso argentino mostraba en Julio de 2002 dos hechos centrales. Por un lado, la fusión
del Ministerio de Justicia con la Secretaría de Seguridad, lo que indicaba las prioridades
gubernamentales y conllevó el relevo del Ministro de Justicia, Jorge Vanossi, por el ex Secretario de
Seguridad, Juan José Alvarez. En segundo lugar, y frente al mantenimiento de la incertidumbre con
respecto a la amenazante posición de la Corte sobre los amparos y la consecuente liberación de fondos
congelados en los bancos, el Ejecutivo decidió distanciarse de los intentos del parlamento de concretar
el juicio político a los miembros de la Corte. “Voy a hacer lo posible para que el juicio político a la
Corte se concluya cuanto antes. Para bien o para mal. Pero una República no puede tener a su máximo
tribunal bajo ataque permanente” afirmó el nóvel Ministro de Justicia al reunirse con los miembros de
la Corte Suprema.27 La Corte parecía haber ganado la pulseada política con un gobierno crecientemente
débil.
De esta forma, la crisis política argentina ubicó por primera vez a la Corte Suprema como uno de los
focos de movilizaciones y demandas populares y derivó en una crisis de poderes gubernamentales que
colocó al Ejecutivo y al Legislativo, de un lado, y al Judicial, del otro.
Sin embargo, y más allá de la aparente victoria política de la Corte frente al embate conjunto de
movilizaciones populares, el Ejecutivo y el Legislativo, la Justicia, en este contexto, goza,
comprensiblemente, de una imagen de corrupción, oportunismo y politización que resultan no ya en
una baja legitimidad o credibilidad, sino en la indignación ciudadana. En palabras del ex Ministro de
Justicia Jorge Vanossi, “La erosión de la seguridad jurídica en la Argentina es un proceso que lleva
décadas, durante las cuales se destruyó todo el edificio institucional, ladrillo por ladrillo.”28 Por ello es
24
Declarado por el Ministro de Justicia, Jorge Vanossi, La Nación, 17/03/02, pág. 11.
25
26
Para el detalle de la acusación a cada uno de los Jueces, La Nación, 12/03/02, pág. 10.
Ver el documento “Una Corte para la Democracia” (CELS y otros) así como el Editorial de La Nación “Propuesta
Superadora para la Corte”, 24/03/02, pág. 22.
27
Cf. La Nación, 20/07/02, pág. 9.
28
Jorge Vanossi en La Nación, 17/03/02, pág. 11.
11
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
que en sus rasgos esenciales, la reforma judicial en la Argentina muestra al presente un claro retroceso,
siendo su futuro previsible una preocupante incógnita.
III. Conclusiones
III.1 Contenido y evolución de las agendas de Reforma Judicial
La reforma de los sistemas de justicia comparte caracteres comunes en los países del área. Es lenta,
complicada y conflictiva. Sufre dificultades para manejar la multitud de problemas y de opciones
que surgen, para incorporar a los actores que exigen participación, para sortear debates
fundamentales acerca de su papel como poder, para definir los valores que debieran sustentar sus
acciones.
Existen además interrogantes cuantitativos sin resolver: cuánto gastar, cómo medir el resultado del
gasto, quién debe pagarlo. Los poderes judiciales nunca han sido pioneros en la adopción de
novedades gerenciales o tecnológicas; por el contrario, habitualmente se encuentran atrasados
respecto de otros sectores públicos en este aspecto. Las políticas de ingreso y promoción de
personal, los métodos modernos de comunicación y registro de personal y otros complementos
innovadores deben sufrir considerables disputas acerca de su legalidad y por lo general se adoptan
tardíamente.
Los magistrados coinciden en un enfoque independiente y artesanal de su trabajo, que impide la
incorporación de técnicas tan básicas como la estandarización de procedimientos, los métodos de
supervisión de desempeño administrativo o el establecimiento de metas y la cuantificación de la
producción. Llevados por esta filosofía, tradicionalmente rechazan delegar oficialmente las
decisiones logísticas a gerentes profesionales o la de compartir personal de apoyo.
El paralelismo en las dificultades de la reforma tiene su correlato en la identidad de las medidas
propuestas como solución. En este sentido, se detecta la presencia de dos objetivos estratégicos que
recurrentemente componen los proyectos de modernización de la administración de Justicia, a saber:
- La búsqueda de una mayor eficiencia y eficacia
- La búsqueda de una mayor autonomía
Estos objetivos se desgranan, a su vez, en una serie de propuestas concretas que se repiten en la
región:
- Aumentos presupuestario y salarial;
- Creación de instituciones propias orientadas al manejo administrativo de la función judicial
(Consejo de la Magistratura, Judicatura, etc.);
- Incorporación de equipos informáticos;
- Reformulación de leyes sustantivas, procedimentales y organizacionales;
- Racionalización de las jurisdicciones;
- Capacitación del personal judicial y administrativo;
- Adopción de prácticas y técnicas modernas de administración;
- Introducción de nuevas categorías de personal judicial y administrativo;
- Revisión de los sistemas de nombramiento y calificación de candidatos;
- Introducción de sistemas alternativos de resolución de disputas (ADR)
- Introducción de criterios de desempeño y de supervisión
12
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
III.2 Los actores participantes en las Reformas Judiciales (o los
microfundamentos de las Reformas Judiciales)
El caso Argentino nos muestra cuatro conjuntos de actores participantes en los procesos de reforma
judicial. Los criterios de definición de estos actores a veces muestran intersecciones y, otras, nos
remiten a actores que se organizan y trabajan en áreas que constituyen subconjuntos del área de interés
cubierta por otros actores. De allí que las superposiciones de funciones y de prioridades temáticas son
ineludibles en la clasificación.
III.2.1 Actores sociales no corporativos
1) ONGs de defensa de derechos humanos (“principistas”)
2) ONGs de “víctimas”
3) ONGs “ciudadanas” (defensa de derechos más amplios que los humanos)
En estos tres primeros actores, la reforma judicial tiende a aparecer como marginal o contextual a sus
ejes de acción prioritaria.
4) ONGs “temáticas” (centradas en lo judicial, usualmente de abogados), en las que la temática de la
reforma judicial se mezcla con ciertos intereses corporativos.
5) ONGs-Centros de Estudios (universidades, centros de investigaciones –como el Centro de Estudios
Legales y Sociales, CELS, en Argentina), tienden a ser actores con posición más clara y consistente
en relación a la reforma judicial.
Para estos actores sociales no corporativos, entonces, aspectos como el mejoramiento del
funcionamiento y autonomía del Poder Judicial, o bien aparece como marginal a sus prioridades o bien
van acompañados por riesgos difíciles de resolver (como por ejemplo, que una mayor autonomía
redunde en una maximización de intereses corporativos más que en una postura de mayor ética y
eficiencia).
III.2.2 Actores sociales corporativos
6) Organizaciones de abogados/jueces, muestran compromiso e interés en aspectos de la reforma como
la autonomía con respecto a los otros poderes, pero claras limitaciones en aquellos aspectos de una
reforma que puedan amenazar intereses corporativos (estabilidad laboral, ingresos, privilegios, etc.).
7) Organizaciones corporativas empresariales, como se dijo, tienden a demandar del Ejecutivo medidas
de mejoramiento del Poder Judicial como precondición de un buen funcionamiento de los mercados,
aunque sus estrategias usualmente evitan los costos de enfrentar resistencias dentro de la propia
judicatura.
8) Organizaciones corporativas sindicales, participan como demandante del respeto de derechos
laborales adquiridos más que sostenedoras del compromiso político ligado a los procesos de reforma
judicial.
En síntesis, para los actores sociales corporativos, o bien la demanda de reforma no se termina de
constituir en presión para evitar conflictos y por contemplar otras prioridades (como es el caso del
empresariado) o bien el ideal de un “buen funcionamiento” queda articulado con una dinámica difícil
de neutralizar: la utilización de la autonomía no para controlar a los otros poderes o asegurar un acceso
mayor y más equitativo a la justicia, sino para maximizar beneficios apropiándose de rentas (como es el
13
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
caso de los jueces o el personal judicial).
III.2.3 Actores gubernamentales/paragubernamentales
9) Actores paragubernamentales (Partidos Políticos), en general no muestran mayor compromiso o
motivación con una real reforma judicial (más allá del plano declarativo), probablemente porque
cuando son oficialistas priorizan los objetivos del Ejecutivo y cuando son oposición vislumbran el
escenario futuro de constituirse en oficialismo, por lo que una verdadera reforma judicial acotaría su
margen de acción. Son de destacar partidos con un carácter más “principista”, los que si bien tienden
a mostrar posiciones más definidas, no cuentan con el caudal de votos o poder político como para
superar un papel de denunciante marginal en el proceso de formación de política pública.
10) Actores gubernamentales (Ejecutivo, Legislativo, Judicial), al Ejecutivo haremos referencia en el
próximo apartado. Los Legislativos no han mostrado mayor iniciativa con respecto a las reformas
judiciales, más allá de situaciones de confrontación con los Ejecutivos. La excepción la constituye,
como vimos, el caso argentino en el que hay que destacar una lógica de grupos del Legislativo que
se “monta” en la movilización espontánea de la sociedad y trata de tomar distancia de las causas de
descrédito generalizado que sufre la clase política y, en particular, la Corte Suprema. El propio
Poder Judicial sí ha mostrado mayor empuje, aunque con las limitaciones propias del equilibrio
entre la mejora que necesita la sociedad con respecto a este poder, y los intereses y privilegios
corporativos que sus miembros apuntan a mantener.
11) Actores público-estatales exógenos (judiciales –internacionales y extranjeros-, gubernamentales –
como AID- y Organismos Multilaterales de Desarrollo –BM, BID y FMI), han mostrado mayor
consistencia en su intento de influir las reformas judiciales. El interés en las Reformas Judiciales se
dispara a partir de 1993 en el Banco Mundial (BM), y de 1994 en el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), cuando comienzan a modificar sus mandatos en una dirección que acentúa la
necesidad de participación de la sociedad civil, transparencia y fiscalización en sus operaciones y en
la gestión pública. Estos nuevos mandatos fueron consecuencia de la baja performance que
mostraban las carteras de préstamos. El mejoramiento que se buscó en la implementación y
resultados de los préstamos se enmarcaba en el proceso de reformas estructurales pro-mercado que
se había generalizado a partir de la década de los años ochenta y profundizado durante el principio
de los noventa. Los problemas enfrentados por gran parte de la primera ola de reformas
macroeconómicas, llevó a los BMDs a diversificar el carácter de sus préstamos implementando
programas denominados de “segunda generación” con el objetivo de asegurar condiciones político-
institucionales y sociales funcionales a la sustentabilidad de las reformas macroeconómicas. La
segunda ola de reformas se dirigió a modificar cuestiones como los servicios de salud, la
flexibilización del mercado laboral, el mejoramiento del transporte y de la gestión pública, así como
a fortalecer y mejorar la capacidad institucional de gobierno (good governance), rubro dentro del
que se encuentra la necesidad de mejorar el funcionamiento de la Justicia en estas sociedades. La
“segunda generación” de reformas se articuló, de esta forma, con los mandatos de participación y
reforma político-institucional que rompían con tradiciones históricas del comportamiento y
estrategias de los BMDs, sirviendo de contexto al interés de los BMDs en las reformas judiciales.
Por otra parte, como es de esperar, la influencia de los BMDs tiende a desplegarse a través de
incentivos como aportes económicos más que a través de conflictos o confrontaciones con
Ejecutivos díscolos en este sentido (pudiéndose observar pocos casos de no respeto a los tiempos
políticos de los Ejecutivos domésticos o de conflicto abierto –como el que se dio entre el BM y el
gobierno de Fujimori en el período 1997/1998-). Por ello, y más allá de que estos actores tienden a
mostrar mayor consistencia en su influencia/apoyo a las reformas judiciales, sus prioridades siguen
14
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
siendo la sustentabilidad de las reformas macroeconómicas de “primera generación” y las reformas
de mercados (como el laboral, el de salud o el de otros servicios), por lo que el impacto efectivo
sobre sus prioridades estratégicas, y por tanto sobre su influencia en los procesos de reforma
judicial, es bastante menor al que se podría suponer a partir de sus discursos y documentos.
III.2.4 Actores privados con funciones parapublicas
12) Medios de comunicación masiva, son actores con una función ambivalente. Usualmente con claros
intereses como grupo económico, cumplen una función para-pública central en la formación de
agenda y control de los actos de gobierno. Sin embargo, en América Latina tienden a mostrar gran
concentración y poco control público (estatal y no estatal). Han jugado (y juegan) un importante
papel de presión pro reforma judicial (en el estilo editorial) y jaquean el papel de la justicia cuando
por medio del estilo “de noticia” aprovechan casos de denuncia (a veces no muy fundadas y otras sí)
para acompañar conflictos, lo que constituye como riesgo el debilitamiento de las instituciones
judiciales al dar la imagen de su reemplazo por una “justicia virtual”.
III.3 La autonomía judicial como riesgo para los Poderes Ejecutivos
En general, las reformas judiciales nos muestran una tensión entre los Ejecutivos y las Cortes que no
responden a las necesidades políticas de los primeros. Esto es esperable en situaciones de equilibrio
inestable como las ligadas a las cuestiones militares, de derechos humanos o a estrategias socio-
económicas que apuntan a resolver problemas de urgencia.
En este sentido, los gobernantes tienen razón en ser cuidadosos con los riesgos que les plantea un Poder
Judicial autónomo. El error de los gobernantes no radica en ser cuidadosos con respecto a estos riesgos,
sino en asumir que el problema se encuentra en el Poder Judicial cuando, de hecho, el problema es
inherente a la democracia como régimen de gobierno y resolución de conflictos. Como Przeworski
argumenta, la estabilidad de las reglas necesariamente implica incertidumbre con respecto a los
contenidos y resultados de las políticas, una propiedad estricta de las democracias. Priorizar el alcance
de un resultado sobre la estabilidad y cumplimiento de las reglas, y sobre la libertad de acción del
Poder Judicial, es atentar contra la naturaleza democrática del régimen. Si la democracia es un régimen
donde los ciudadanos son iguales ante la ley, los que violan las reglas deben sufrir juicio y sanción, y
todos aquellos comprometidos con el bienestar general de la sociedad deberían estar dispuestos a correr
los riesgos inevitables del gobierno de la ley.
Lo observado en los casos analizados, nos muestra gobernantes que comparten, más allá de las
fronteras y posiciones partidario-ideológicas, cierto malestar frente a Poderes Judiciales autónomos.
Esto también es comprensible: por siglos el orden político se ha constituido a partir de procesos que
ocurren dentro de las fronteras nacionales controladas por un Estado cuya cabeza está en el Ejecutivo.
Y las decisiones judiciales pueden contradecir acuerdos políticos y generar desestabilización de
políticas al menos en el corto plazo. Por lo que el Poder Judicial constituye, de hecho, un desafío
potencial a lo que los Ejecutivos consideran necesario para resolver problemas de orden público.
El resquemor de los gobernantes con respecto a la autonomía judicial radica en que la perciben como
un recorte de su poder, lo que efectivamente es. Lo que se encuentra detrás de la “división de poderes”
es un mutuo recorte de poder en función de un equilibrio que se considera más eficiente y legítimo que
otras alternativas. En síntesis, gran parte de lo que hay en juego en las reformas judiciales de América
Latina, tiene que ver no con uno de los tres poderes de gobierno sino con la construcción de una lógica
democrática de gobierno. Y la experiencia nos muestra que los gobernantes a cargo del Ejecutivo, más
15
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
allá de su condición más o menos democrática, tienden a desconfiar de esta autonomía, por lo que
debemos esperar escenarios en los que los gobiernos promueven reformas judiciales cosméticas y otros
actores, como organismos multilaterales de desarrollo, gobiernos extranjeros, a veces los medios de
comunicación y, sobre todo, las sociedades civiles, más allá de sus limitaciones (apuntadas en el
apartado anterior) resultan las encargadas de volver estas reformas profundas y con consecuencias de
largo plazo para la eficiencia y legitimidad democráticas.
III.4 En síntesis: Argentina en el contexto de las Reformas Judiciales en América Latina,
sus causas, enseñanzas y consecuentes recomendaciones
Argentina, como otros casos latinoamericanos, muestra procesos de reforma judicial no sólo lentos,
sino también estancados o, inclusive, en retroceso. Una primera mirada sugeriría la presencia de una
contradicción, supuestamente insostenible en el tiempo, al tomar en cuenta la incorporación de las
demandas de actores empresarios y de actores exógenos como AID y las de los BMDs, a las demandas
históricas de las ONGs con respecto a la necesidad de una reforma judicial. El futuro “debería” ser
mejor.29
Sin embargo, al analizar los diversos conjuntos de actores participantes en los procesos de reforma
judicial y la estructura político-institucional en la que se ven inmersos en nuestras sociedades, esto es al
analizar los microfundamentos de estos procesos, se debe concluir que no surge un actor o alianza de
actores con suficientes incentivos y recursos como para destrabar el fuerte equilibrio que frena las
reformas judiciales.
Por ello, el mejoramiento significativo del poder judicial en términos de su transparencia y
accountability, eficiencia, eficacia, accesibilidad y autonomía, no debería considerarse una dirección
tarde o temprano ineludible y propia de la dinámica de maduración de las democracias
latinoamericanas. La clave desarrollista, en este sentido, confunde: de no mediar contingencias hasta
ahora ausentes en la región, la dirección esperable en los procesos analizados es la de la consolidación
de democracias con sistemas judiciales ineficientes, ineficaces, excluyentes y subordinados al
Ejecutivo. Esto es, democracias de menor calidad pero estables. Y aquí no hay nada nuevo. Las
agendas de muchos de los actores intervinientes (particularmente la empresarial y las de los BMDs),
muestran un peso desproporcionado del modelo institucional anglosajón, desestimándose la
importancia de las lecciones de casos como, a) el italiano (hasta hace poco un ejemplo estabilidad
democrática conjugada con un exitoso modelo macroécómico, a pesar la pobreza y corrupción
institucional que permeaba su estructura judicial y partidaria) o, b) de estructuras socio-políticas
exitosas macroeconómicamente que poco tienen que ver ya sea con la democracia ya sea con haber
cumplido exitosamente la “segunda generación” de reformas (como China).
El mundo nos muestra posibles puntos de equilibrio más diversos de los que se suelen plantear en los
debates sobre la factibilidad y necesidad de las reformas judiciales y, como muestra el análisis de la
situación latinoamericana, muchos de estos puntos de equilibrio son claramente subóptimos, lo que no
significa que por ello, los actores intervinientes enfrentarán suficientes incentivos o contarán con
suficientes recursos como para abandonar la magra situación...
El análisis de los casos nacionales también nos permite reconocer la complejidad que enfrentan los
actores una vez que el proceso de reforma abandona el pizarrón o su viñeta en la “receta” diseñada por
29
De hecho, en excelentes análisis como el de Frühling encontramos afirmaciones del estilo “For the first time in decades,
Latin America is experiencing the emergence of a relatively strong movement towards judicial reform” (1998, 254).
16
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
los técnicos: principios tan caros como el de la autonomía judicial para el fortalecimiento y
profundización democráticas se pueden tornar en poderosos recursos de estrategias oligárquicas o
rentísticas con demasiada facilidad (como en Argentina o Brasil); por otra parte, reformas puntuales sin
encarar el problema en forma integral, no son neutras sino muchas veces negativas (como la promoción
de un mayor acceso a las cortes sin mejorar su eficiencia, lo que resulta en inundaciones de casos y
crisis del sistema, como se dio en Brasil a principios de los años noventa –cf. Prillaman, 2000 y
Buchanan, 2001); finalmente, la integralidad de la reforma debe contemplar piezas claves del sistema
“contextual” a la provisión de justicia pués, así como mayor autonomía judicial es impensable sin
importantes cambios en el propio Ejecutivo, tampoco la provisión de justicia variará demasiado si las
fuerzas policiales no sufren modificaciones importantes en su organización y lógica de funcionamiento,
en una dirección acorde a la reforma judicial (Frühling, 1998).
Algunas de las enseñanzas del análisis comparativo son esperables:
a) Se deberían diseñar mecanismos para fortalecer el papel de las ONGs y los medios de
comunicación para forzar accountability por parte del Poder Judicial y facilitar/apoyar el acceso a
la justicia por parte de los excluidos;
b) Se deberían fortalecer mecanismos de resolución de disputas alternativos a las cortes;
c) Los OMDs y agencias inernacionales deberían coordinar en mayor medida su accionar tanto en
términos de contenidos y prioridades recomendados como en relación a su “división de trabajo” con
respecto a temáticas y uso/inversión de sus recursos (humanos y materiales).
Por otra parte, las enseñanzas de nuestro análisis comparativo también acentúan otros aspectos no tan
obvios como los primeros y, sin embargo, de igual o mayor relevancia para la factibilidad de las
reformas judiciales:
d) Una complejidad político-institucional de la temática que no encuentra suficiente reconocimiento
en la mayor parte de la literatura, en las “recetas” técnicas o en el diseño de estrategias que apuntan
a las reformas judiciales;
e) Menor participación de actores de la sociedad civil (en términos de asignación de prioridad e
inversión de recursos tanto en los ámbitos domésticos como en los internacionales) en la demanda e
implementación de reformas judiciales, de aquella participación “esperable” en función de la
relación que caracteriza a una mejor provisión de justicia con los intereses colectivos de la
ciudadanía;
f) Por lo antedicho, un papel mayor al esperado de contingencias30 como factores desequilibrantes de
la estabilidad subóptima que caracteriza la provisión de justicia en América Latina.
Sería equivocado asignar a estas últimas conclusiones un carácter escéptico. Por el contrario, en primer
lugar, confirman viejos conocimientos sobre problemas de acción colectiva o sobre cómo actores
racionales pueden terminar, por su racionalidad, en situaciones socio-políticas magras. En segundo
lugar, las mueve el convencimiento de que las reformas judiciales exitosas sólo se alcanzarán
abandonando simplismos y mitos, y reconociendo la complejidad y limitaciones que enfrentan, así
como también reconociendo el gran valor que muestran las oportunidades históricas (que, muchas
veces, surgen de la mano de asombrosos escándalos resultantes de lo peor del sistema que se busca
modificar).
30
Entiendo por “contingencia” un evento inesperado, no previsto, por los actores intervinientes, como la explosión de
demandas populares que incluyeron al Poder Judicial como uno de sus focos de presión en un contexto de crisis y
desinstitucionalización como el observado en Argentina.
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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

Reseña Biográfica

Carlos H. Acuña es Ph.D. en Ciencia Política y cuenta con un Master´s en Metodología de la

Investigación. Director del Departamento de Humanidades, de la Maestría en Administración y
Políticas Públicas y Profesor de materias de grado y posgrado en la Universidad de San Andrés, es
Investigador del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET-Argentina),
fue Profesor de la Universidad de Buenos Aires, de la Universidad Torcuato Di Tella y Profesor
Invitado en la University of Chicago y la University of Notre Dame. Cuenta con numerosos artículos
en el exterior y en el país, y sus libros son: “Juicio, Castigos y Memorias. Los Derechos Humanos y la
Justicia en la Política Argentina” (con coautores); “La Nueva Matriz Política Argentina”; “Latin
American Political Economy: Theoretical Perspectives in the Age of Neoliberal Reforms” y
“Democracy, Markets and Structural Reforms in Latin America: Argentina, Bolivia, Brazil, Chile and
Mexico” (los dos últimos compilados con W. Smith y E. Gamarra).

e-mail: chacu@udesa.edu.ar
tel.: (54 11) 4725-7001
dirección: Departamento de Humanidades
Universidad de San Andrés
Vito Dumas 284
1644 Victoria
Provincia de Buenos Aires, Argentina

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Los Principios del Derecho Público Argentino: la armónica recepción de la
legalidad supranacional y sus implicancias para el interés público
Eduardo Raúl Olivero
I. Consideraciones iniciales
Mucho se ha debatido y reflexionado en lo concerniente al texto del art. 75 inc. 22 de la
Constitución Nacional -CN, tras la reforma de 1994-. En el marco de dicho rico y complejo
debate, este trabajo parte del interrogante concerniente a si es posible (conforme el diseño de
nuestra matriz constitucional) establecer ciertos principios que nos permitan explicar la
naturaleza o el tipo de recepción dada a la legalidad supranacional por nuestro renovado marco
constitucional, conforme las relaciones implicadas entre las fuentes locales y las
internacionales. En tal sentido, veremos que metodológicamente es posible arribar a tales
principios, advirtiendo que los mismos permiten fundar relaciones de armonía,
coherencia-funcional y complementariedad entre el sistema del Derecho Público local y los
instrumentos y convenciones receptados por aquel artículo constitucional. Esta consecuencia
adquiere notables efectos para el desarrollo de la ciencia y la praxis del derecho público,
centrada en renovados enfoques y perspectivas que amplían las bases y los contornos de la
legitimidad del obrar estatal.
Este análisis principalmente intentará explicar y desarrollar las características y finalidades de
aquellos principios sustantivos (promovidos por los instrumentos internacionales regionales y
globales), apoyándonos en el entendimiento de que los fenómenos de la globalización, de la
integración y de la recepción de la legalidad supranacional no solo interrelacionan aspectos
económicos, culturales, sociales y políticos, sino que también exigen que los Estados readecúen
la estructura y/o la interpretación de su marco normativo interno, de modo que éste guarde
adecuada coherencia y armonización con las exigencias y finalidades perseguidas por aquellos
instrumentos internacionales[1].
Teniendo presente ciertos objetivos sustanciales (democracia, desarrollo, etc.) que subyacen a
los fenómenos de globalización y de integración, veremos que el desarrollo del discurso y de la
praxis jurídica local –sobre todo en torno al derecho público- exige no descuidar su armónico
acople con las convenciones e instrumentos internacionales receptadas por la matriz
constitucional, lo que tiende a maximizar los recursos creativos e interpretativos incluso en la
gestión del interés público, concepto indeterminado que no puede dejar de involucrar la
búsqueda eficaz de la optimización de la protección de los derechos fundamentales, en visión
equilibrada y sin descuidar las justas exigencias del bien común en una sociedad
democrática[2]. Con ello en mente, la investigación buscará insertar ciertos antecedentes y
pronunciamientos de interés emanados de algunos órganos internacionales, de modo de lograr
un mejor entendimiento de los cambios y transformaciones en curso receptados por los textos
constitucionales.
Metodológicamente, el tratamiento de los principios en consideración exige despejar diversas
cuestiones y problemáticas que aún pueden presentar serias dudas al intérprete u operador
jurídico ante la realidad de la praxis jurídica local. A tal efecto, corresponderá -además- no solo
verificar la doctrina y la jurisprudencia aplicables en la especie, sino también remitirnos al
debate planteado en la Convención Constituyente (reforma de 1994), cuyos interesantes
aportes no pueden pasar desadvertidos.
La problemática central de cualquier tesis en esta materia[3], se presenta ante las diversas
“perplejidades” que provoca la expresa decisión del constituyente de revestir de jerarquía
constitucional a los instrumentos mencionados por el art. 75 inc. 22 de la CN: ¿a qué estamos
haciendo referencia?;¿alcanza ello para explicar el funcionamiento -armónico o no- de tales
fuentes con el derecho interno?; ¿qué principios interpretativos pueden “abstraerse” del
lenguaje constitucional y convencional / internacional en juego –art. 75 inc. 22 CN-, a los fines
de salvaguardar los objetivos perseguidos por la inserción en un esquema de integración
supraestatal, bajo un marco de legalidad y justicia supranacional?;
Y en el mismo orden de ideas: ¿Existen determinados derechos o principios sustantivos
–propios de aquella legalidad: regional y global- que pueden orientar este análisis?.
Aunque el debate es amplio e incluso comprensivo de aportes filosóficos (en torno a variadas
temáticas tratadas desde diversas perspectivas, pudiendo remitirnos a la obra de Viehweg, de
Perelman y desde allí llegar hasta los aportes de Ferrajoli, Alexy, Zagrebelsky, etc.[4])
podríamos convenir en que nuestra Constitución escrita -de modo implícito en el art. 33 y post
reforma 1994 en su art. 75 inc. 22- conforma actualmente un "sistema abierto", que recepta
ciertos valores y principios considerados sustanciales y fundamentales, sobre lo cual giran los
"tópicos", los "lugares comunes" o las “grandes opciones” de la cultura de la
democracia-constitucional a nivel global[5] (para nuestro lenguaje constitucional hay que
considerar el contenido del art. 75 inc. 22 CN-, donde se amplían -como lo veremos- los
criterios primarios de validez jurídica, especialmente respecto de la relación del sistema
constitucional con el sistema infraconstitucional).
Este complejo sistema de fuentes no resulta en una aplicación mecánica o ritual, sino que por
su fuerte estructura “principialista” es objeto en no pocos casos de una necesaria actividad de
ponderación[6] (racional, razonable: donde difícilmente se localizan “casos fáciles”)
integrándose –según los casos- una continua “espiral” hermenéutica (problemática, plural,
dialógica, etc.). Aquel sistema tampoco tiene un interés meramente académico, en tanto
permite discutir y desarrollar diversas exigencias y estándares para la actividad administrativa,
legislativa y judicial[7]. En lo que nos interesa señalar para el presente análisis, no podemos
dejar de considerar que tales fuentes ciertamente “conmueven”, “mudan”[8] o amplían el
marco de análisis del derecho público local: de allí la importancia de localizar y discutir la
presencia de determinados principios que podríamos considerar centrales para la
interpretación y aplicación de aquel sistema jurídico.
En este contexto, queda planteada la importancia para el derecho contemporáneo (global,
regional y local) de los principios generales del derecho[9], a lo cual no es ajena la recepción
constitucional de la legalidad supranacional.
En nuestro catálogo de principios básicos, intentaremos exponer -además-el sentido en que
nuestro ordenamiento jurídico ha redefinido la existencia de un “orden jerárquico” y el modo
(conflictivista? armónico?) en que se deben definir las relaciones entre el derecho público local
y los instrumentos internacionales receptados por la CN.
II. Repensando los contornos de la legitimidad estatal y del interés público: la injerencia de
los principios de base convencional (art. 75 inc. 22 CN) ante la renovación interna de los
criterios primarios de validez jurídica
En el contexto jurídico que ha sido puesto en consideración, valioso se torna preguntarse por
los contornos de la legitimidad del obrar estatal en función de los criterios primarios de validez
jurídica del ordenamiento, lo que resalta la injerencia de los principios presentes en el lenguaje
convencional receptado por la CN -art. 75 inc. 22-, sobre todo de aquellos vinculados a la tutela
efectiva de los derechos fundamentales (lo que dicho lenguaje vincula a las justas exigencias del
bien común en una sociedad democrática).
De tal forma, es imperativo tener presente la impronta que adquieren los principios generales
-como la base del ordenamiento- en el marco de la protección de la dignidad y de la persona,
todo en el marco de su inserción –crítica- en las estructuras tópicas del ordenamiento[10].
Dentro de tal pensamiento, es innegable que los textos convencionales de derechos humanos
(en toda su amplia diversidad temática) receptados por el art. 75 inc. 22 CN, no redefinen las
bases axiológicas y normativas del orden jurídico local, sino que refuerzan la vigencia de
aquellos principios y fines que de algún modo ya se encontraban presentes en el texto y espíritu
de la propia CN, a la par que permiten actualizar y optimizar su desarrollo progresivo por
intermedio de nuevas categorías jurídicas y conforme la consideración del accionar de diversos
órganos supranacionales competentes (Cortes, Comisiones, Comités, Relatorías, etc.), en
dialogo –crítico: no sumiso- con los tribunales y órganos locales. En su mérito, adquiere
trascendencia la internalización cultural de renovados lenguajes, sentidos, herramientas y
efectos jurídicos (principalmente protectorios), con implicancias para el derecho local y las
prácticas sociales y estatales internas.
Esta suerte de refuerzo normativo convencional (que amplía la “explicitud constitucional”)
puede así poner de resalto una mirada crítica del orden jurídico y de las prácticas públicas e
institucionales internas[11], en los aspectos y situaciones en que no resulten cumplidos (de
modo suficiente) los fines y objetivos constitucionales trazados. Y esta visión ciertamente exige
la creciente presencia de roles estatales preventivos, protectorios y estratégicos (ligados al
concepto de una “administración de calidad”[12] y a la tutela administrativa efectiva[13]) cuya
efectividad es apuntalada por el desarrollo de relaciones de armonía y complementariedad
entre el derecho local y las fuentes internacionales receptadas por el art. 75 inc. 22 CN. Bien se
ha dicho al respecto que: “Los nuevos paradigmas del Estado ponen en discusión todas las
nociones, los temas y los problemas clásicos del derecho público, de la naturaleza del poder
público y de su carácter legal-racional (…) requieren, un cambio de la actitud científica respecto
del derecho, porque la ‘doctrina’ jurídica no puede dejar quietos los propios códigos de
referencia con un cambio tan radical de su objeto” (Cassese, 2003:159). Lo dicho importa una
clara apertura al entendimiento de que estamos transitando etapas de cambio donde: “los
principios generales del Derecho condensan los valores primigenios del ordenamiento,
comenzando por los valores expresados en la Constitución (…) un sistema jurídico que prima a
los principios generales del derecho (…) es más riguroso y construido que otro que pretenda
desconocerlos en aras de un culto formal rigurosos a la ley (…) obliga a los jueces a una
preparación más profunda y matizada (…) La vinculación del juez a la Ley no se vulnera ni se
reduce por el empleo de los principios generales (…) siempre que tales principios se utilicen por
juristas expertos y se inserten en el sistema normativo como el aceite que facilita su
funcionamiento y no como una alternativa o una excepción o ruptura del mismo” (García de
Enterría, Menéndez-Menéndez, 2000:57)
Incluso, nótese que como lo refiere Salomoni (en Cassese, 2003:26), es certero afirmar que para
los Estados Federales la incorporación de instrumentos internacionales con jerarquía
constitucional ha modificado el “sistema federal de producción del derecho, al establecer los
(…) principios de intangibilidad de los derechos humanos (…) y de igual protección de ley”, lo
cual impediría la subsistencia de regulaciones asimétricas de derechos entre los miembros de
un Estado, como en cualquier asociación entre éstos. Así, tal recordado autor afirmó en dicha
obra que: “(…) se está produciendo una extraordinaria transformación de los ordenamientos
jurídicos, tanto en su creación como en su aplicación, que ponen en tela de juicio la
conformación estatal nacional con sus paradigmas y principios, desde el concepto de soberanía
hasta las fronteras territoriales materiales, desde la cultura nacional hasta la indeterminación
de lo público y lo privado. (…) Sumado a ello, la aparición de un nuevo concepto de interés
público (…) Todas estas cuestiones que llaman la atención del jurista latinoamericano deben
encontrar (…) su propia racionalización (…) no podremos dejar de discutir sobre los nuevos
paradigmas del Estado (…)”.
Con esta concepción “principialista”, que va de la Ley al Derecho y la Justicia, ha variado -pues-
el entendimiento clásico de la noción de legitimidad del ejercicio del poder público[14]. Como
lo refiere García Pullés (2004:39 y ss): “la comprensión del Derecho público exige cierto
conocimiento del Estado Constitucional Democrático, de sus ideas fundamentales, sus
problemas y su historia, pues sólo a partir de ese conocer puede penetrarse en las bases y los
fines de las instituciones jurídicas estatales (…) la legitimidad del ejercicio del poder depende
de su sujeción a la ley y a la justicia”.
El interés público –como el orden público, el bien común, etc.- que gestiona y concretiza la
administración, es un concepto jurídico que no se compadece -hoy día- con los parámetros
tradicionales afirmativos de una apreciación discrecional, libre, meramente volitiva, exclusiva o
excluyente de la administración[15]: si bien es un concepto indeterminado, el mismo exige su
determinación o “concretización” (fines, objetivos, contenidos) en base a elementos de juicio,
estándares o parámetros objetivos concretos y discernibles, aplicables al caso o la decisión de
que se trate. Desde la perspectiva adoptada en este trabajo, interesa puntualizar que la
determinación y gestión del interés público también se debe desplegar de cara a las exigencias
y obligaciones estatales propias del renovado plexo normativo e interpretativo constitucional.
Para ello, así, hay que adscribir al uso del lenguaje, la lógica y el enfoque de los derechos
fundamentales (partiendo de los textos convencionales del art. 75 inc. 22 CN), lo cual adquiere
efectos para la definición racional, objetiva y razonable del interés público de cada caso,
presente en las políticas y medidas públicas.
En tal sentido, cabe tener presente que los estudios especializados en los estándares de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) y de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos (CIDH)[16] han hecho hincapié –por ejemplo- en el reconocimiento de que
“los derechos sociales son, sin duda, los derechos más expuestos a la arbitrariedad de los
órganos administrativos, pues suele ser mayor el margen de discrecionalidad del Estado para la
fijación de muchas de las prestaciones que constituyen su objeto” (idem, pag. 31). Aquellos
órganos de protección de los derechos humanos se han pronunciado a favor de la necesidad de
limitar y condicionar la llamada discrecionalidad estatal. Así, ya en el caso “Baena Ricardo y
otros” (Caso Baena Ricardo y otros. Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C No. 72), la Corte
IDH expresó que: “En cualquier materia, inclusive en la laboral y la administrativa, la
discrecionalidad de la administración tiene límites infranqueables, siendo uno de ellos el
respeto de los derechos humanos. Es importante que la actuación de la administración se
encuentre regulada, y ésta no puede invocar el orden público para reducir discrecionalmente
las garantías de los administrados” (párr. 126). En otros casos (también reseñados en dicho
estudio: por ej. Corte I.D.H., Caso de las Niñas Yean y Bosico. Sentencia de 8 de septiembre de
2005. Serie C No. 130), se consideró que la administración debe obrar en base a “normas claras
y objetivas tendientes a ceñir toda esfera de discrecionalidad y evitar, así, la vulneración de la
prohibición de discriminación”: en dicho caso, surge evidente –así- la exigencia de tener que
contar con criterios razonables, claros y objetivos que deben ser expuestos con anterioridad a
la actuación administrativa. En dicho precedente se aclara que: “Los requisitos deben estar
claramente determinados, ser uniformes y no dejar su aplicación sujeta a la discrecionalidad de
los funcionarios del Estado, garantizándose así la seguridad jurídica de las personas (…)”.
Asimismo, en el Caso “Eduardo Perales Martínez” (CIDH, Informe N° 57/05, Petición 12.143,
admisibilidad, Eduardo Perales Martínez, Chile, 12 de octubre de 2005), la CIDH expresó que si
bien admite “que los Estados tienen la competencia de ejercer determinadas facultades
discrecionales en el ejercicio de algunas de sus decisiones políticas de gobierno”, se puso en
duda si de acuerdo con la Convención Americana, “pueden invocarse dichas facultades
discrecionales para afectar situaciones que involucran el ejercicio de derechos individuales”.
Como concepto indeterminado, adhiero a la idea de que dichos conceptos ofrecen un “margen
de apreciación” a la administración (dentro de su halo conceptual o su zona de incertidumbre),
el que no implica una real diferenciación categorial con lo que la noción de discrecionalidad
pone en juego. Se ha dicho que el interés público es un juicio de valor de índole político, que
proporciona: “a la primera y decisoria apreciación por la Administración una cierta presunción a
favor de su juicio dentro del halo del concepto, presunción que, desde luego, no llega hasta
excluir el control judicial, aunque sí limita sus posibilidades(…)”[17]. Empero, sin negar dicha
apreciación, siendo que en un sistema constitucional de connotación “principialista” (como el
que hoy nos rige) se suma a la propia densidad de regulación de la ley, o ante la falta de las
mismas, una obligada aplicación de principios, estándares o parámetros objetivos
consustanciados con los derechos fundamentales (plasmados en las fuentes constitucionales
como criterios primarios de validez), resulta que la propia definición del interés público debe
pues (para solventar aquella presunción) relacionarse razonablemente con adecuada
proporcionalidad y en creciente grado de eficacia con las exigencias y obligaciones estatales
propias del renovado plexo normativo e interpretativo constitucional (art. 75 inc. 22 CN). Para
ello es central comprender las relaciones del derecho local con las fuentes internacionales y
tener presente como estas resultan interpretadas por los órganos supranacionales
competentes.
La protección de los derechos fundamentales, como fin principal de todo sistema
jurídico-político (consenso que se advierte a nivel local, regional y global), resalta la existencia
de los atributos inalienables e inviolables de las personas, que fundan, encuadran y restringen
toda prerrogativa, potestad o poder estatal, condicionando sus legítimas manifestaciones, lo
que conlleva la carga de tener que justificar y fundar válidamente no solo los supuestos de
intervención en las esferas individuales, sino la misma razonabilidad de las opciones aplicadas
en las políticas, medidas y programas públicos.
Como lo advierte Gutiérrez Colantuono[18]: “es deber (jurídicamente exigible) de la
Administración Pública asegurar en todas sus actuaciones la posibilidad real, concreta y sin
excepciones de goce efectivo de los derechos fundamentales de la persona”. A ello agregaría
que el paradigma en pie (de base convencional: por ej. el Pacto de San José de Costa Rica
–CADH, art. 32-) implica tener presente que la gestión del interés público implica asegurar el
goce y la tutela efectiva e igualitaria de los derechos fundamentales, en visión equilibrada y sin
mengua de las justas exigencias del bien común en una sociedad democrática, para lo cual hay
que internalizar y desarrollar el lenguaje, el enfoque y la lógica inherente a los derechos
fundamentales (con toda su axiología, dinámica, flexibilidad y riqueza interpretativa).
En tal contexto, es innegable que el Estado debe pues partir del entendimiento de que los
derechos fundamentales son la sustancia misma que moldea el “bien común” el “orden
público”, el “interés público”, las “finalidades públicas”, etc., paradigma que se hace presente
con alcances convergentes a nivel nacional –y subnacional-, supranacional e internacional: su
protección oportuna y efectiva, el acceso libre e igualitario a los mismos (como a las
condiciones materiales y espirituales y a los bienes tutelados por aquellos derechos), la
creación de las condiciones positivas para su pleno goce y ejercicio, la remoción de los
obstáculos que lo impidan, la no frustración de las garantías y de los derechos sustanciales (por
sobre el rigor de las formas), la previsión de los recursos idóneos de tutela, la búsqueda de la
armonía y la coexistencialidad en torno al pleno goce y ejercicio de los derechos, etc., son todos
aspectos que, entre otros parámetros concordantes, resultan ser la guía sustancial de toda
organización, procedimiento, prerrogativa o decisión estatal, que se tornan plenamente
instrumentales al respecto. De allí el valor de tomar a las convenciones como instrumentos
constitucionales de orden público, lo que motiva un rico proceso de doctrinas y jurisprudencias
convergentes a nivel comparado.
Dentro de tales renovados paradigmas, una serie de nuevos principios de base convencional
“amplían” las bases del derecho administrativo -por ej: la obligación de respeto y garantía, el
deber de adoptar medidas internas, la “cláusula de desarrollo progresivo”, el principio pro
homine: ver los arts. 1, 2, 26, 29 de la CADH e instrumentos concordantes-. En tal sentido, es
plenamente exigible que el Estado cumpla con la obligación supranacional y constitucional de
adoptar las medidas necesarias –de cualquier carácter- para hacer efectivos los derechos y
libertades, para desarrollar, respetar y garantizar efectivamente los Derechos Humanos en
juego: y ello lo es incluso “por medidas legislativas o de otro carácter que fueran necesarias
para hacer efectivos tales derechos o libertades” (art. 2, CADH e instrumentos concordantes).
Son insoslayables pues, para la Administración, las obligadas articulaciones que tales exigencias
provocan (según cada temática específica: ambiente, salud, educación, vivienda; como
asimismo en la relación gobierno-sociedad civil, en la cooperación entre los estados, a nivel del
Estado Federal, etc.), con las consecuentes obligaciones de hacer que recaen sobre la agenda
pública y los procesos políticos e institucionales.
Los aspectos que venimos considerando, entonces, exigen tomar debida nota de las injerencias
del enfoque y la lógica de derechos, como asimismo de los marcos conceptuales[19] aplicables
en materia de derechos humanos, todo lo cual tiene efectos sobre el diseño, la orientación y la
conformación de los procedimientos estatales y por lo mismo sobre las medidas públicas y las
formas de actuación del Estado en general. En idéntico sentido, vale aclarar que los alegados
marcos conceptuales adquieren directa injerencia, principalmente, en la agenda pública estatal
y también en torno a las estrategias de intervención jurídica en materia de políticas públicas y
sociales. Como bien se ha dicho, es fundamental para un enfoque de derechos partir del
reconocimiento de una relación directa entre el derecho, la obligación correlativa y la garantía,
pues ello tendrá sin duda impacto en la fijación de un marco conceptual para el desarrollo de
políticas públicas y en los mecanismos de rendición de cuentas o responsabilidad. El enfoque de
derechos exige dotar a cada estrategia e intervención jurídica de un marco conceptual
orientador explícito (bajo la presencia de estándares tales como la razonabilidad, la
idoneidad/adecuación, la progresividad, la igualdad real de oportunidades, la garantía de los
niveles mínimos y esenciales de disfrute de los derechos, el principio pro homine, etc.), que de
cuenta – ante el dictado de políticas o medidas públicas- de la relación entre el derecho
humano de que se trate, las obligaciones correlativas y las técnicas de garantía y exigibilidad
que en cada caso correspondan[20].
Es importante advertir que del cuerpo de principios, reglas y estándares del derecho
internacional de los derechos humanos, se deriva -entre otras- la proposición de que tanto los
derechos civiles y políticos, cuanto los derechos económicos, sociales y culturales, son
indivisibles e interdependientes y constituyen un complejo de obligaciones negativas y positivas
a cargo del Estado.
Los autores seguidos señalan así la presencia de diversos pesos simbólicos en cada caso, en el
contexto de un continuum de derechos. Así, las diferencias entre tales derechos son
meramente de grado y no sustanciales, cobrando interés la visión que destaca la existencia de
niveles de obligaciones estatales (por ej: obligaciones de respetar, proteger, garantizar,
promover, etc.) que caracterizan al complejo que identifica a cada derecho en juego,
independientemente de su adscripción como derecho civil, político o económico, social o
cultural (como bien lo demuestran -por ejemplo- las Observaciones Generales del Comité de
Derechos Económicos Sociales y Culturales, ONU). Lo expuesto, fundamentalmente implica
considerar a las políticas públicas y sociales concebidas como acciones positivas destinadas a
dar efectividad a los derechos, superando situaciones graves de exclusión y desigualdad
estructural.
En dicho contexto, el lenguaje, el enfoque y la lógica de los derechos fundamentales ha de ser
salvaguardada debidamente en la determinación de las posibles y razonables opciones
discrecionales -que no escapan a este renovado marco de juridicidad-. Ello adquiere especial
interés cuando se trata de establecer un programa de aplicación de la ley o una política pública
específica. Los estándares de derechos humanos actúan pues como un marco para la definición
de las políticas y estrategias de intervención. Asimismo, aquellos constituyen una vara o criterio
común para la fiscalización y evaluación de las últimas. Bien refiere Abramovich que los
derechos humanos no son pensados en la actualidad tan sólo como un límite a la opresión y al
autoritarismo, sino también como un programa que puede guiar u orientar las políticas públicas
de los Estados y contribuir al fortalecimiento de las instituciones democráticas, en particular en
contextos con problemas de democracias deficitarias o débiles –en su institucionalidad pública-.
Lo que interesa resaltar, así, es que la determinación del interés público (presente en las
políticas públicas, las políticas sociales, en las prestaciones estatales, etc.) debe ser guiada por
un enfoque y una lógica de derechos de la que habitualmente carece la Administración.
III. Algunos principios y derechos fundamentales centrales para la integración supraestatal
A continuación, proponemos centrar la mirada en determinados principios y derechos
fundamentales, que nos pueden arrojar luz en el análisis en curso respecto de los interrogantes
planteados al inicio y en orden a poder arribar a la formulación de los principios interpretativos
que deseamos establecer.
1.- La democracia como estilo de vida y el contexto latinoamericano
La integración supraestatal y la recepción de la legalidad supranacional se presentan como la
vertebración de una obra colectiva que intenta dar vitalidad efectiva a los valores básicos de la
democracia -a nivel regional y global-.
En tal sentido, se reconoce que la democracia hace a la optimización de la calidad de vida,
desde un enfoque integral y que para ello los gobiernos deben ser receptivos a las legítimas
aspiraciones de sus ciudadanos y deben trabajar para ofrecerles las herramientas y
oportunidades para mejorar sus vidas. Esto ha sido considerado así en la “Declaración de
Florida”[21], vinculada a las problemáticas que transita el contexto latinoamericano actual. Allí,
se propicia tanto la observancia de la “Carta Democrática Interamericana” (como el criterio que
instrumenta la vigencia y defensa de los valores y principios democráticos, en el marco de los
principios de la carta de la OEA), como de las diversas opciones internas y multilaterales que los
Estados deben implementar en aras de la efectividad de la democracia[22]. En este contexto, se
impone la participación pública en la adopción de decisiones, la transparencia y la gestión
responsable de los asuntos públicos, la rendición de cuentas y las diversas formas de
accountability y también el respeto y la garantía de los derechos humanos -amén de las demás
precondiciones de la vida democrática-.
Desde un plano muy elemental, podemos afirmar que en las últimas décadas el régimen
democrático se ha implementado con cierto éxito desde una perspectiva electoral. Ahora bien,
como lo reconocen las fuentes citadas, lo cierto es que en la mayor parte de las naciones objeto
de tal recambio político, no se ha logrado aún una mejora rescatable del bienestar económico y
social de la población. Como lo advierte la doctrina en la materia[23], quizás sirva tener
presente que la democracia hace a un estilo de vida y no a un esquema meramente formal.
Algunas fuentes representativas de esta corriente de la “democracia sustancial” son ilustradas
con la invocación de La “Declaración Universal sobre la Democracia” (aprobada en la 161 sesión
del “Consejo Interparlamentario” de la “Unión Interparlamentaria”, celebrada en El Cairo,
Egipto, en septiembre de 1997) la que establece en su punto tercero: “3.- Como ideal, la
democracia trata fundamentalmente de mantener y promover la dignidad y los derechos
fundamentales del individuo, garantizar la justicia social, facilitar el desarrollo económico y
social de la colectividad, reforzar la cohesión de la sociedad, impulsar la tranquilidad nacional y
crear un clima propicio para la paz internacional. Como forma de gobierno, la democracia es el
mejor modo de conseguir esos objetivos; es también el único sistema político capaz de
corregirse a sí mismo” (en el mismo tenor, se señala allí a la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, vigente desde 1917, la que en su Artículo 3º expresa la visión de la
democracia “no solamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino como un
sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del
pueblo”). Este reflorecimiento de la democracia como estilo de vida, particularmente plantea la
cuestión de su vigencia efectiva en nuestra región, máxime en atención a las necesidades
insatisfechas de los grupos sociales más débiles, lo que -a su turno y de no variar
sustancialmente- puede significar hasta la erosión progresiva de la confianza en la democracia
misma.
Así, si la ampliación de los derechos políticos y civiles no apareja la ampliación efectiva de los
derechos económicos, sociales y culturales (interdependientes e indivisibles), en el imaginario
colectivo se centra peligrosamente la idea de la ineficacia de la democracia para combatir la
pobreza y la inequidad: de allí que si no se logran avances respecto de los derechos
económicos, sociales y culturales, los derechos políticos, tan difícilmente alcanzados en muchos
países latinoamericanos, tienden a perder sentido para la sociedad[24].
2.- El derecho humano a la democracia
Hay que tener presente aquí, sin embargo, que con la finalización de la guerra fría, la caída del
muro, la disolución de la Unión Soviética y la desaparición de los regímenes autoritarios de
Europa Oriental, se vienen creando nuevas condiciones para la universalización de los derechos
humanos y lo cierto es que desde ese momento, se advierte la emergencia de un cambio social
en el sistema político mundial. Este cambio, “está signado por la irrupción de corrientes
democratizadoras en todo el mundo. Los pueblos se movilizan por sus libertades. Por su
derecho a la participación en los asuntos públicos. Por acceder a la democracia como sistema
político, pero también como forma de vida. Como recuerda Antonio Cancado Trindade ‘...hace
cuatro décadas y media se establecían las bases de la internacionalización de la protección de
los derechos humanos. Hoy día, es posible que estemos delante de la etapa inicial de formación
de otro fenómeno igualmente alentador y de grandes dimensiones e implicaciones: el de la
promoción internacional de la propia democracia y el estado de derecho’ (…) la democracia, en
el mundo de la globalización ha llegado a convertirse en un valor universal. Una aspiración de
individuos y pueblos. Y un sistema político en permanente evolución. Pero, sobre todo, en un
derecho humano”[25].
A resultas de ello, en el contexto actualizado del consenso global de posguerra, un derecho
humano estratégico resulta ser el derecho al acceso a la vida pública, pues de él pueden
tornarse vigentes otros derechos. Este interés se ha revitalizado en las últimas décadas[26]. Así,
el derecho al gobierno y a la vida democrática debe conceptuarse en calidad de un vehículo de
fortalecimiento institucional y ciudadano – motivación por la identidad colectiva, el interés
público, el bien común-, que se compone de medios y también de fines destinados a la defensa
de la realización eficaz y progresiva de los derechos humanos bajo un desarrollo sustentable: es
que allí donde se garantiza la inserción en la vida pública, se refuerza la libertad de
pensamiento, de expresión, de conciencia y los demás derechos fundamentales, se refuerzan
los controles y la asignación de responsabilidades públicas, se construye la seguridad jurídica, la
gobernabilidad, la legitimidad, la prosperidad y el desarrollo humano y social. Esto resulta
importante – al menos- en calidad de paradigma universal y regional del derecho internacional,
pues como es sabido también lo ha interpretado así la Corte Interamericana de Derechos
Humanos (Corte IDH): "... Las justas exigencias de la democracia deben, por consiguiente,
orientar la interpretación de la Convención y, en particular, de aquellas disposiciones que están
críticamente relacionadas con la preservación y el funcionamiento de las instituciones
democráticas”[27].
Con este derecho se potencian las energías hacia la discusión de los diseños normativos e
institucionales apropiados y también respecto de la formulación de políticas públicas y sociales
que tiendan al bienestar general, a la prosperidad y al desarrollo en un contexto de crecimiento
económico sostenible. Coherentemente, la “Declaración del Milenio de las Naciones Unidas”
destaca a la libertad, a la democracia y al gobierno participativo basado en la voluntad popular,
como valores fundamentales para las relaciones internacionales en el Siglo XXI.
Para el desarrollo y garantía de estos principios y exigencias se exige cual presupuesto
insoslayable el derecho de que todos -hombres y mujeres-, puedan efectivamente contar con la
posibilidad de insertarse en la vida pública y participar en la sociedad en condiciones de
igualdad; y para ello se requiere "el establecimiento de sistemas transparentes, responsables y
efectivos de instituciones y leyes"[28]. La institucionalización de la democracia, refuerza,
además, no solo los valores ya perseguidos por el Estado de Derecho y el Estado Constitucional
-resguardando la democracia representativa-, sino que incorpora a la par exigencias propias de
la democracia participativa y de estándares vinculados a la calidad de vida, reconociendo dicha
concepción que la pobreza y los bajos niveles de desarrollo humano afectan la consolidación de
la democracia en Latinoamérica: por esta razón, se asume "la importancia de mantener los
equilibrios macroeconómicos y el imperativo de fortalecer la cohesión social y la democracia"
-Carta Democrática Interamericana-.
Es claro el entendimiento de que la reforma de 1994 ha pretendido incorporar este plexo de
valores (más allá de las previsiones de la cláusula del art. 33 CN y otras normas concordantes
-art. 36 y sigs., art. 75 inc. 19, etc.-), ya que -vía el art. 75 inc. 22- se han receptado dos normas
internacionales que determinan y compelen al Estado Argentino a garantizar la participación
“en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes
libremente elegidos”, como a resguardar “elecciones periódicas auténticas” y a garantizar la
“libre expresión de la voluntad de los electores”: se trata del art. 23 del Pacto de San José de
Costa Rica (PSJCR) y el art. 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).
En este contexto, hay que valorar la convocatoria hacia la clase política de “reflexionar sobre los
principios, normas y mecanismos que poseen las organizaciones regionales y multilaterales
para el fortalecimiento de las instituciones democráticas”, siendo que: “Para que los derechos
humanos se respeten y sean en la practica exigibles, es necesario que existan contrapesos de
poder. Con verdaderos poderes individuales y colectivos en manos de la sociedad”[29].
3.- El derecho humano al desarrollo
Como bien se advierte en diversas fuentes internacionales: “los derechos económicos, sociales
y culturales son auténticos derechos humanos fundamentales (…) Como los derechos humanos
y libertades fundamentales son indivisibles, la realización de los derechos civiles y políticos sin
el goce de los derechos económicos, sociales y culturales resulta imposible”[30].
Esta postura hace a un claro planteo internacional tendiente a la plena armonización e
interdependencia entre los derechos y los principios fundamentales (por sobre toda postura
“conflictivista”), y dicho planteo es de indudable recepción para los procesos políticos y las
instituciones locales.
En una línea coherente con tal esquema de análisis, en la propia “Declaración sobre el derecho
al desarrollo”, adoptada por la Asamblea General en su Resolución N° 41/128, de 4 de
diciembre de 1986 se estipula que “el desarrollo es un proceso global económico, social,
cultural y político”, que tiende al mejoramiento constante del bienestar de toda la población y
de todos los individuos sobre la base de su participación activa, libre y significativa en el
desarrollo y en la distribución justa de los beneficios que de él se derivan, contemplando el
desarrollo integral del ser humano y el derecho al progreso y desarrollo económicos y sociales
de todos los pueblos. En su Artículo 1. 1., se establece: “El derecho al desarrollo es un derecho
humano inalienable en virtud del cual todo ser humano y todos los pueblos están facultados
para participar en un desarrollo económico, social, cultural y político en el que puedan
realizarse plenamente todos los derechos humanos y libertades fundamentales, a contribuir a
ese desarrollo y a disfrutar del él”. El Art. 1.2., regula que: “El derecho humano al desarrollo
implica también la plena realización del derecho de los pueblos a la libre determinación, que
incluye, con sujeción a las disposiciones pertinentes de ambos Pactos internacionales de
derechos humanos, el ejercicio de su derecho inalienable a la plena soberanía sobre todas sus
riquezas y recursos naturales”. Su Artículo 2.1, establece: “La persona humana es el sujeto
central del desarrollo y debe ser el participante activo y el beneficiario del derecho al
desarrollo” y el Art.2.2 agrega que: “Todos los seres humanos tienen, individual y
colectivamente, la responsabilidad del desarrollo, teniendo en cuenta la necesidad del pleno
respeto de sus derechos humanos y libertades fundamentales, así como sus deberes para con la
comunidad, único ámbito en que se puede asegurar la libre y plena realización del ser humano,
y, por consiguiente, deben promover y proteger un orden político, social y económico
apropiado para el desarrollo”; por su parte el Art. 2.3 dice: “Los Estados tienen el derecho y el
deber de formular políticas de desarrollo nacional adecuadas con el fin de mejorar
constantemente el bienestar de la población entera y de todos los individuos sobre la base de
su participación activa, libre y significativa en el desarrollo y en la equitativa distribución de los
beneficios resultantes de éste” y el art. 8.2 dispone que: “Los Estados deben alentar la
participación popular en todas las esferas como factor importante para el desarrollo y para la
plena realización de todos los derechos humanos”.
4.- Síntesis
La tríada “Democracia, Desarrollo, Derechos Humanos”, entonces, revela ciertos pilares y
paradigmas centrales inherentes a los fenómenos de integración supraestatal y de recepción de
la legalidad supranacional por los Estados.
Ello conlleva la constante obligación de readecuar el derecho y las prácticas internas (lo que hoy
queda sujeto al ya denominado control de convencionalidad) conforme la injerencia dinámica,
progresiva y perfectible de estos paradigmas, poniendo la mirada en los estándares y
herramientas tendientes al pleno reconocimiento y garantía de los derechos fundamentales.
Es que un punto de quiebre en el derecho internacional de los derechos humanos que incide en
cuanto a la responsabilidad de los Estados Nacionales, consiste en la advertencia que, de
conformidad con el principio de indivisibilidad e interdependencia de los derechos
fundamentales, resulta hoy imperativo el principio de la presunción de operatividad (la CIDH,
en su opinión consultiva Nº 7, había dicho que el sistema normativo de la Convención
Americana “está dirigido a reconocer derechos y libertades a las personas y no a facultar a los
Estados para hacerlo”. Este precedente fue reconocido por la CSJN en el ​leading case
“Ekmedjian c/Sofovich” -1992-).
Del mismo modo, viene siendo correctamente planteada por la doctrina la relevancia otorgada
a la “cláusula de desarrollo progresivo”, como noción que resulta definida a modo de una
verdadera garantía operativa de derechos, fijando un estándar obligatorio y no discrecional
para el Estado en cuanto al reconocimiento efectivo de los derechos implicados y su puesta en
ejecución (en comunión con el principio de progresividad y con la propia “cláusula de respeto y
garantía de todos los derechos fundamentales ”, que también surgen de la Convención
Americana de Derechos Humanos -CADH-, arts. 1º y 2º). Solo se tolera a su respecto, cierta
razonable “ejecutividad diferida” [31] -en un juicio de razonabilidad temporal-.
En definitiva, entiendo que la tríada en juego revela los principios y derechos que conforman el
“núcleo sustancial” de los acuerdos y de las relaciones regionales y globales entre los Estados: y
si las necesarias interdependencias entre la democracia, el desarrollo y los derechos humanos
se traducen en relaciones armónicas y cooperativas a nivel multilateral entre aquellos actores,
no otra consecuencia cabe adoptar frente a las relaciones entre nuestro derecho interno y el
derecho internacional, en el contexto del art. 75 inc. 22 CN, toda vez que de aquella tríada se
derivan una serie de estándares (como hemos visto) que permiten fiscalizar -en última instancia
en sede internacional- el diseño y la efectividad de las estructuras y reglas institucionales y/o
asimismo que imponen mayores condiciones de exigibilidad respecto de las medidas y políticas
públicas y sociales de los Estados[32] -como ya lo hemos visto-. Y si éstas exigencias tienen para
nuestro derecho interno rango constitucional, pues resulta claro que los aportes de la legalidad
supranacional (instrumentos, declaraciones, convenciones, etc. internacionales) son
insoslayables para nuestro derecho interno, lo cual debe conllevar a descartar las “opciones
conflictivistas” entre las fuentes locales e internacionales –como lo veremos en el punto
siguiente-, lo que además, importaría restar eficacia a los procesos de integración regional y
global, en cuanto al pleno cumplimiento de los mencionados objetivos sustanciales
(auto-impuestos y compartidos por los Estados).
Y en última instancia, como es sabido, en base a los mismos estándares se encuentra
comprometida la responsabilidad internacional del Estado.
Por ejemplo, un análisis sistemático y armónico entre los arts. 1º y 2º del PIDCP y los arts. 1º,
2º, 26, 28, 29, 30 y 32 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH), junto con los
arts. 75 incs. 2, 8, 18, 19, 22 y 23 de la Constitución Nacional (CN), determina como obligación
jurídicamente exigible por los ciudadanos y las personas -respecto del sujeto pasivo Estado-, el
diseño de reglas institucionales que tornen verdaderamente efectivos el acceso al “pleno goce y
ejercicio” y la “igualdad real de oportunidades” en cuanto al reconocimiento de los derechos,
en un contexto de obligado desarrollo progresivo donde aquel sujeto pasivo debe si o si
“adoptar medidas internas legislativas o de otro carácter”. Es que tales medidas, reglas y
normas institucionales son objeto de una cláusula de desarrollo progresivo que no deja de ser
operativa en sí misma y que a su vez resulta complementaria de los derechos[33].
De tal modo, no es válida la proclamación de tales exigencias como sometidas a espacios
meramente “discrecionales y políticos”[34] – bajo el preconcepto de no estar sujetos a un
adecuado control-: esta posición será, pues, una forma de negar la jerarquía constitucional de
los propios tratados dada por el art. 75 inc. 22 CN, dejando librada su vigencia a la voluntad de
los poderes constituidos. Por lo contrario, la doctrina viene postulando correctamente que se
puede contar con los derechos humanos como estándares que permiten fiscalizar las tareas
estatales y que ante la inacción de los poderes “políticos” podrá entrar en juego el debido
control judicial, aunque aclarando que el enfoque y la lógica de los derechos (en calidad de
estándares orientadores de políticas públicas) tiene una relación apropiada con las políticas de
desarrollo, dentro de un contexto de compatibilidad, que no propone “ahogar” el margen de
autonomía de los Estados
Es insoslayable, pues, la promoción de acciones y medidas políticas e institucionales
estratégicas fruto de la retroalimentación entre la canalización de los reclamos de la ciudadanía
y su recepción en la agenda pública, máxime cuando cada vez es mayor el reconocimiento de
que “la dignidad humana de los ciudadanos es una premisa antropológico-cultural de la
democracia”[35]. Y como bien lo sostiene dicho autor: “los procesos de interpretación jurídica
son dependientes, material y personalmente, de lo cultural (...)El concepto de ‘republica’ se
entiende ahora en el sentido de ‘libertad’, ‘democracia’ y ‘responsabilidad’”[36].
La adecuada inserción de la tríada “democracia-desarrollo-derechos humanos” es así una de las
cuestiones ineludibles para la tarea estatal contemporánea (inserta en procesos de integración
y de globalización) y ello debe desplegarse tanto a nivel global, regional e intraregional, como a
nivel federal y también en el espacio inter e intraprovincial: concretamente con ello se refuerza
el multilateralismo regional y también el federalismo -existencia de un país con provincias
objeto de un crecimiento armónico y productivo, plenamente integradas al proceso de
desarrollo local y regional-.
IV. Los principios del derecho público y la recepción de la legalidad supranacional
Sentado ello, ahora podemos pasar a delinear los principios que explican la armonía y
complementariedad que hemos postulado respecto de las relaciones entre el derecho interno y
las fuentes internacionales receptadas por el art. 75 inc. 22 CN. La tesis que vamos a postular
aquí demuestra que nuestro derecho público encuentra en su cúspide un sistema de doble
fuente de protección de derechos, que se encuentra nutrido por relaciones de armonía,
reciprocidad y complementariedad. Y esta tesis es la forma más óptima de sostener y reforzar
las injerencias que recaen sobre el interés público, sobre el obrar estatal y a resultas del valioso
paradigma regional “Democracia- Desarrollo- Derechos Humanos”.
Esta concepción armónizante de las fuentes del art. 75 inc. 22 CN, es coherente con la unidad
axiológica, teleológica y de fundamentos propia de los derechos fundamentales (que, como lo
hemos visto, son el “núcleo” de juridicidad o legitimidad más relevante para los Estados: cuyos
principios provocan una innegable irradiación sobre todas las áreas del derecho
infraconstitucional).
Es que bien podríamos decir que tales derechos son los medios técnico-jurídicos (como
construcciones jurídicas, categorías históricas: dinámicas, evolutivas) que concretizan la tutela
de la dignidad, de los ámbitos vitales, de las exigencias, bienes básicos y fines ligados a la
realización de las personas (visión del sujeto como unidad)[37], bajo condiciones de
universalidad, ajustamiento, coexistencialidad y plena armonizabilidad (ver así, entre otros,
Serna-Toller, 2000: 93 y ss.; Ferrajoli, 1999; Finnis, 2000). Su reconocimiento es un “hito”
relevante en nuestra historia, aunque –como lo hemos visto- el déficit de su reconocimiento y
vigencia real y efectiva para cada individuo, puede importar el quiebre de la paz social y la falta
de sustento de la democracia misma.
Lo dicho permite entender que la noción de “jerarquía constitucional” ha cobrado, desde el año
1994, nuevos contenidos y alcances, reforzándose -desde aquel sistema de doble fuente- el
esquema normativo primario y esencial de validez, destinado a la protección de los derechos y
garantías de las personas.
Y en su mérito, cabe resaltar más la importancia de la sustancia regulada y de sus resguardos a
modo de exigencias cubiertas de “imperio constitucional” (contra el abuso de poder, etc.),
antes que la discusión sobre las formas, las competencias o las primacías de uno u otro derecho
interno o externo. Estas aparentes tensiones formales deben verse superadas, mediante el
empleo de una metodología y una arquitectura procedimental del razonamiento jurídico que se
adecue a los nuevos parámetros hermenéuticos. Es que el hecho de que los instrumentos
internacionales del art. 75 inc. 22 CN gocen de jerarquía constitucional, vino a poner fin a una
serie de debates sobre la primacía de uno u otro derecho, centrándose ahora la discusión en el
desarrollo del contenido material fundamental y en sus derivaciones sustanciales en cuanto al
ordenamiento interno infraconstitucional y las tareas estatales.
El programa así trazado por la CN, parte de la conformación de un bloque o núcleo normativo
armónico entre fuentes internas y externas (de modo sistemático, recíproco, coordinado,
coherente, con completitud y sin destruirse, derogarse o entrar en conflicto recíprocamente,
etc). Con ello, se trata, pues, de adherir a una visión armonizante y “no conflictivista” entre
tales fuentes.
A continuación, se formulan los principios que -a mi entender- permiten fundamentar y
orientar tal concepción armonizante, cuya utilidad es innegable a los fines de sostener los
objetivos sustanciales analizados en los capítulos anteriores (II y III).
a) Principios Generales
El art. 75 inc. 22 de la CN ha elevado los 11 instrumentos de derechos humanos allí enumerados
(a lo que se suma los que luego ha ampliado el Congreso) a la categoría de jerarquía
constitucional (receptando y no “incorporando” los mismos al texto de la Constitución): y no
podría haberse hecho menos que ello, en tanto los derechos universales, cuyo respeto y
garantía es de carácter ius cogens, mínimamente tienen que tener el reconocimiento en calidad
de derechos fundamentales para nuestro derecho estatal, atendiendo a las diversas exigencias
vistas en los puntos anteriores.
Esta circunstancia, permite conformar el justamente denominado por la doctrina como “bloque
de constitucionalidad Argentina”. Metodológicamente postulo a continuación la “abstracción”
de los siguientes principios fundamentales que considero elementales para explicar el
funcionamiento armónico y equilibrado de las fuentes locales e internacionales en juego, de
modo de cumplimentar eficazmente una tarea interpretativa que resguarde los objetivos
sustanciales que hemos visto en los capítulos anteriores.
i) Principio de doble fuente de protección de los derechos -con jerarquía constitucional-
Este principio destaca que los instrumentos internacionales mantienen su carácter de fuente de
derecho internacional, pero sin dejar de ser -a la vez- otra fuente válida de derecho interno,
directamente aplicable y exigible por ante nuestros tribunales. Se integra así, en nuestra CN, un
sistema de doble fuente de protección de los derechos, obrante como primer peldaño y vértice
del orden jurídico, que uniformemente reviste supremacía constitucional.
En tal sentido, siguiendo al eterno maestro Bidart Campos (2006), cabe acotar que desde la
fuente máxima de nuestro orden jurídico se ha asumido al derecho internacional de los
derechos humanos y ello fija una relación estrecha con el derecho constitucional: y si cabe
detectar como constitucional todo lo referente a derechos y garantías personales, con mayor
razón, por ende, cabe reconocer con rango constitucional a las normas internacionales que los
reconocen.
Asimismo, otros autores aluden al hecho de que: “el primer peldaño se encuentra conformado
por un conjunto de normas de igual jerarquía suprema pero no incluidos en un mismo cuerpo
normativo, de allí la importancia de esta noción de ‘bloque’ ” (Quiroga
Lavié-Benedetti-Cenicacelaya, 2001: 523 y ss:).
En consecuencia, cabe decir que los instrumentos internacionales en cuestión permanecen
fuera de la Constitución (o se podría decir “al lado”[38] y en pie de igualdad con ésta: es decir
no se incorporan a la CN). Los mismos comparten, a la vez, el carácter de ley suprema del
Estado, en función de la materia regulada – con toda obviedad, lo relativo a los derechos
humanos resulta ser el fundamento de la jerarquía constitucional otorgada[39]-. Considerar a
dicho conjunto normativo de modo armónico, permite un claro entendimiento de la letra del
art. 75 inc. 22 CN, siendo que los nuevos instrumentos que el Congreso eleve a tal jerarquía
constitucional tampoco vienen a ser “incorporados” a la Constitución: ello significaría ejercer la
reforma de ésta bajo un modo no previsto por la misma.
Por lo contrario, aquellos simplemente se elevan a tal jerarquía y pasan a integrar dicho bloque,
permaneciendo –por ende- “al lado” o “junto a” la Constitución misma (despejando esto,
también, la visión por el lado del absurdo que a contrario sensu habría que sostener –si tales
instrumentos estarían incorporados a la CN- diciendo que por el mecanismo de reforma de la
CN se podría modificar el contenido del derecho internacional, etc.).
La propia Ley N° 24.309 fue también precisa al respecto, cuando expresamente se habilitó a la
Convención Constituyente –en su art. 3, inc. b)- a “Incorporar un nuevo capítulo a la Primera
Parte de la Constitución Nacional con cuatro artículos”: aquí sí, efectivamente, ha existido tal
“incorporación”.
Puede decirse que esta falsa idea de la “incorporación” al derecho interno, es la que
–erróneamente- ha fundado los temores expuestos en diversas posturas (de la materia en
discusión), ya presentes en el propio debate del diario de sesiones de la Convención de 1994.
Ello, una vez ajustado a su correcto entendimiento, permite advertir que no ha existido tal
incorporación, sino que se ha conformado un “bloque de constitucionalidad”, con los alcances
ya vistos.
A partir de tal error interpretativo surgió el “fantasma” de la primacía del derecho
internacional, a tal punto que se encuentran posturas en el debate constituyente que hasta
hablaron de que se estaría quebrando la idea de soberanía nacional misma.
Al respecto, cabe decir que: “la discusión sobre la primacía o no del derecho internacional sobre
el derecho interno se torna estéril, por cuanto el intérprete no privilegiará la aplicación de la
norma jerárquicamente superior sino la de la más favorable al ser humano (…) las normas que
protegen los derechos humanos, sean internacionales o constitucionales, conforman un bloque
normativo dentro del cual la primacía en sí misma no es un valor ni un criterio de selección de
normas” (Manili, 2003:228). Asimismo, el otro “monstruo fantástico” acuciante en el debate
fue la pretendida modificación que se estaría efectuando en 1994 sobre los artículos 27, 30 y 31
de la Constitución Nacional, lo cual también queda correctamente despejado frente al
entendimiento de que no ha mediado “incorporación” alguna al texto constitucional que
amerite la posibilidad de tal reforma y que existe una perfecta armonía de tales preceptos con
los instrumentos internacionales receptados por la CN, ubicándose en “pie de igualdad” todos
los componentes -diferenciados- del “bloque de constitucionalidad Argentina”, con el “manto
uniforme” de jerarquía constitucional que así revisten. Y esto último, lo es en función de la
materia protectoria de los derechos fundamentales regulada por ambas fuentes, de modo
coincidente y a idénticos fines.
Lo de “fantasmas” y “monstruos” no escapó al debate constituyente, al decir de Estévez Boero:
“Parecería que cuando comenzamos a tratar la incorporación y la jerarquización de los tratados
y los derechos que éstos amparan, monstruos fantásticos de un aquelarre goyesco, comenzaran
a volar sobre este recinto. Se levantan voces espantadas de que puedan incorporarse a nuestra
legislación positiva, con fuerza constitucional, derechos cuya vigencia nadie duda” (versión
taquigráfica, Diario de Sesiones: 2915).
Por lo mismo, la visión favorable a la existencia de dicho “bloque” permite un claro
entendimiento de la no afectación de la Ley N° 24.309 –en sus arts. 2, 3, 4, 6, 7-, ya que al no
haber sido “incorporados” tales instrumentos al texto de la CN, resulta que para nada se ha
modificado la primer parte de la CN: por lo contrario, tales instrumentos internacionales actúan
en bloque “junto a” la CN, debiendo reconocerse que por su nivel axiológico, ético y jurídico (de
idéntico carácter al de la CN), surge que –en todo caso- para el derecho interno cumplirían la
función de explicitar aún más el contenido del art. 33 de la CN, el que -por otra parte- ya existía
indudablemente en la propia C.N. Se cuenta, así, ahora, con mayores herramientas para tratar
las indeterminaciones e imperfecciones (contradicciones, colisiones, lagunas, ambigüedades,
vaguedades, textura abierta, etc.) propias de los textos constitucionales internos, lo que
siempre indica un paso evolutivo en el derecho.
Asimismo, resulta cierto -además- que ninguna causal de nulidad absoluta puede válidamente
venir a ser sostenida cuando el Constituyente, en definitiva, no se ha apartado del temario
habilitado por el propio art. 3 de la referida ley. En efecto, allí se habilitó “para su debate y
resolución en la Convención Constituyente los puntos que se explicitan y los artículos que se
discriminan a continuación (...): a) Modificar los arts. (...) 67”, previendo a continuación y en el
punto I de los temas así habilitados a los “Institutos para la integración y jerarquía de los
Tratados Internacionales.-por incisos nuevos al art. 67 de la Constitución Nacional”. El propio
Barra, en la Constituyente, destacó que: “estamos haciendo una reforma de ella, habilitada por
la ley 24.309, que precisamente permite referirse al rango o jerarquía de los tratados
internaciona​les.” (Diario de Sesiones: 2853, ver bibliografía) y lo mismo el Convencional Pando:
“el inciso I del artículo 3º de la ley 24.309 habilita como tema de debate los institutos para la
integración y jerarquía de los tratados internacionales” (idem: 2855).
ii) Principio de complementariedad e inderogabilidad recíproca de las fuentes
Bajo tal principio de doble fuente de protección de los derechos, de igual jerarquía
constitucional, resulta que ambas fuentes hacen a una comunidad normativa que actúa en
“bloque” (en tanto resulta “rígido y sólido” respecto del derecho inferior), por lo que resulta
manifiesto que un sistema interpretativo acorde con tal situación establecida por el
constituyente de 1994, debe articularse respetando las propiedades de armonía,
complementariedad e inderogabilidad recíproca, que resultan ser los pilares de tal bloque y
comunidad normativa. Y como ya fuera visto, idénticas consecuencias cabe apuntar respecto de
las interdependencias promovidas por la tríada “derechos humanos- democracia – desarrollo” y
sus efectos a nivel del derecho interno (por las razones ya apuntadas).
Este principio parte de la idea que los componentes del art. 75 inc. 22 CN concurren en la
misma finalidad y teleología: no otra que el logro progresivo del mayor nivel protectorio[40] de
los derechos fundamentales de las personas y de la dignidad, como fundamento del bienestar
general y de la paz y la justicia social, entre otros objetivos consustanciados con los procesos de
integración supraestatal y de recepción de la legalidad y la justicia supranacional.
Es decir que dicho conjunto normativo es supremo (así constituido: armónico, coherente,
homogéneo e inderogable recíprocamente) y viene a definir el paradigma de la
constitucionalidad Argentina (o sus criterios primarios de validez) respecto de toda la normativa
inferior, con la debida incidencia sobre las tareas, las políticas, las orientaciones y los límites
estatales –como ya lo vimos-.
Ello, motiva el deber, para todo intérprete, de tener que alcanzar la aplicabilidad de tales
fuentes desde una teleología homogénea y una perspectiva armónica y coherente -en cada
caso concreto y despejando cualquier colisión o contradicción aparente que pueda plantearse-;
lo que recae sobre todos los poderes constituidos y con mayor énfasis en cuanto a la labor del
poder judicial.
Es más, hay que notar que el propio poder judicial debe verse inhibido de someter a los
instrumentos que adquieran jerarquía constitucional al control de constitucionalidad, por
cuanto “esos tratados han adquirido el mismo rango que la carta magna” (Manili,
2003:262/263)[41]. Las diversas fuentes (locales y supranacionales) en juego, resaltan pues su
mutua inderogabilidad, complementación y reciprocidad –a nivel lógico, teleológico y
axiológico-, dentro de un esquema de constante “retroalimentación” –en visión creativa, plural,
dinámica, en plena progresividad, etc.-.
Este principio, básicamente, asienta el criterio que explica el tipo de estructuración o ingeniería
constitucional diseñada para la recepción de las fuentes supranacionales -con jerarquía
constitucional-, en su relación con las fuentes constitucionales. A resultas del mismo, se pueden
localizar las consecuencias lógicas válidamente derivables de dicho esquema, lo que a su vez
delimita el campo hermenéutico posible aplicable en la especie (excluyendo opciones
contradictorias o conflictivistas, etc.), siempre en el marco del diseño trazado por el
constituyente en el art. 75 inc. 22 CN.
El principio general antedicho refleja la coherencia del texto del art. 75 inc. 22 CN, con el
entendimiento de que los principios de derechos humanos han sido -en general- receptados en
los textos jurídicos del máximo nivel y jerarquía (tanto desde el plano internacional,
supranacional –en materia de derechos humanos-, como respecto de los derechos locales
–constituciones, cartas orgánicas, etc.-): tales principios se pueden visualizar, así, en sus
lineamientos generales, como un bloque armónico y homogéneo, en plena comunidad de fines
y axiología (tutela de la dignidad humana, etc.), reconocido y aplicado en el marco del
desarrollo del tipo del “Estado Constitucional” (Häberle, 2007); lo que facilita entonces la
existencia de un sistema interpretativo armónico y complementario respecto de todas las
fuentes que reconocen derechos humanos o fundamentales -sin afectar ello las
particularidades culturales, los diseños y las concretizaciones propias de cada fuente
convencional o constitucional específica-.
Idéntico esquema de pensamiento subyace al artículo antes referido, adquiriendo aquellos
principios –presentes en los textos receptados por nuestra CN- una relevancia de primer orden
(jerarquía constitucional) para nuestro derecho local, en sintonía entonces con las
declaraciones ya existentes en nuestra CN, con el espíritu y los textos del derecho internacional
de posguerra (en materia de derechos humanos) y con la evolución textual presente en las
diversas “familias” constitucionales comparadas: lo cual destaca lo dicho sobre la plena
coincidencia y comunidad de fines, de razón de ser, etc., abonando todo ello el carácter de
armonía, complementariedad e inderogabilidad recíproca que le asignamos a dicho sistema. Se
trata entonces de lograr visualizar -en funcionamiento armónico- aquellas herramientas
jurídicas básicas del sistema constitucional, que actúan cual criterios primarios de validez y
componentes crítico-argumentativos y legitimadores no solo respecto del razonamiento
jurídico, sino también en lo tocante a las prácticas sociales e institucionales en general.
Esta tesis, a mi entender, es suficiente para resolver cualquier aparente conflicto jurídico que se
pretenda sostener con consecuencias que supuestamente irían en desmedro del
reconocimiento del principio de “Igual Jerarquía constitucional” asegurado por el art. 75 inc. 22
CN: siendo los principios en examen la guía y sustento elemental de toda pauta hermenéutica
–sea relativa a la máxima jerarquía jurídica del derecho interno o internacional- y al expresar
idénticas finalidades protectorias e interpretarse de idéntico modo -bajo la tutela de la dignidad
y los derechos fundamentales-, resulta lógicamente inconsistente sostener supuestas
contradicciones entre la CN y los instrumentos internacionales enmarcados en el art. 75 inc. 22
(cobra así vigor la tesis del “juicio de comprobación” efectuado por el constituyente, que fuera
sostenida en varios precedentes de la CSJN, desde el conocido caso “Monges”).
Debe resaltarse, así, el carácter conjunto y armónico asignado al sistema de “doble fuente de
protección de los derechos humanos”, conformado por la CN, revestidas tales fuentes de la
máxima jerarquía normativa. Queda claro que en uno y otro derecho –local o supranacional- se
hace presente una comunidad de fines y objetivos, cuya “impronta cultural” se extiende a los
principios básicos del derecho público argentino, constituyendo todo ello el fundamento
primario de la jerarquía constitucional otorgada por el constituyente.
Por ello, se ha dicho que: “Los nuevos derechos (…) son adicionales a los ya reconocidos,
amplían y complementan el plexo de derechos explicitados en el texto constitucional (…)
extienden el marco de protección de los derechos fundamentales. Dicha interpretación resulta
una reafirmación de que los instrumentos internacionales comparten con la Constitución la
misma jerarquía dentro del sistema” (Manili, 2003:197).
Para cumplir con los deberes constitucionalmente así fijados a todo intérprete y operador del
derecho, cabe advertir que el sistema normativo e interpretativo que surge de tal “bloque de
constitucionalidad” se articula a través del principio central y elemental titulado “pro homine”.
No obstante surgir ya implícitamente de la parte dogmática de la CN el mismo ha sido
incorporado a tal bloque explícitamente por los propios instrumentos internacionales -por ej.
art. 29 C.A.D.H-., entre otros-.
Dicho principio, resalta la defensa y protección de la dignidad intrínseca de la persona humana
(y estipula el criterio de elección de la norma o la interpretación más favorable a la persona y la
que reputa menor restricción o limitación de sus derechos), integrando una comunidad de
principios interconectados[42] -en identidad de fines protectorios de los derechos humanos-.
Este principio demuestra la plena reciprocidad entre las fuentes del bloque de
constitucionalidad, en cuanto a que -sean locales o internacionales- dichas fuentes persiguen la
observancia de principios interpretativos comunes, asentados en la razón sustancial de los
derechos humanos, en su reconocimiento efectivo y progresivo, bajo el entendimiento de tener
que maximizar sus sentidos interpretativos desde una óptica protectoria (de “cada” derecho o
incluso “entre” diversos derechos en juego -principio pro homine[43]-).
En suma, el principio pro homine, es la pauta de armonización de todo el sistema del bloque de
constitucionalidad (lo que debiera descartar que se plantee en un caso una imposibilidad de
armonización de las normas de tal bloque[44]). En su mérito, el principio general es que se ha
de aplicar el criterio del máximo sentido favorable a la persona (aplicación de la norma especial
o más específicamente protectoria, sobre todo para quien esté en la posición más vulnerable o
débil, en la relación o situación jurídica de que se trate) y/o del mínimo sentido restrictivo de
los derechos -siempre dentro de las restricciones legítimas que sean posibles-[45].
Obviamente, no hace falta aclarar que tales situaciones no presentarán dificultades si uno de
los extremos de tal ecuación fuera el caso del derecho inferior respecto la CN y de los
instrumentos que gozan de la debida jerarquía constitucional, los que han de respetarse y
aplicarse entonces, a sus efectos (máxime cuando se trata del derecho inferior injusto,
obsoleto, inadecuado a los nuevos paradigmas, etc.). De otro lado, si la norma inferior es más
favorable, entonces el propio principio del bloque de constitucionalidad remite a su
aplicabilidad obligada en el caso concreto, por lo que –de nuevo- siempre se respeta (de modo
coherente) dicha jerarquía constitucional, en su propio objetivo del logro de la máxima
protección progresiva y eficaz de la persona, de la dignidad y de los derechos fundamentales.
El pretendido conflicto normativo no es tal, ya que en todo caso -entre dos o mas normas
aplicables-, podrá ocurrir que una o varias de ellas no ofrezca algún sentido protectorio y
favorable a la persona en el caso concreto, o que ante la duda, tenga que determinarse cuál es
la norma que establece el contenido mínimo de protección en juego y cuál la norma que amplía
tal núcleo de protección (no obstante ello, cabe reiterar la relación del principio pro homine
con el principio de delimitación del contenido esencial de los derechos: buscando con ello
articular parámetros que aseguren la plena coexistencialidad entre los derechos según las
justas exigencias del bien común –Ver E. Olivero, 2011: 381 y sigs-).
Entonces, no se derogan, desplazan, contrarían o destruyen recíprocamente, etc., las
normativas en examen, ni están sujetas a jerarquías o preferencias; ni tampoco es posible
sostener a su respecto que pueda arribarse a una instancia en que no sea viable el intento de
armonización de las normas de la CN con los instrumentos con jerarquía constitucional: la
común teleología protectoria permite pues la armonización de las fuentes en examen.
b) Fundamentos complementarios
El claro entendimiento de la relevancia que adquieren los principios antedichos, revela la
trascendencia de la idéntica jerarquía constitucional asignada (por la CN a los instrumentos de
derechos humanos declarados en el art. 75 inc. 22 de su texto), lo que exige pautas de
interpretación que sean lógicamente coherentes y razonadas respecto de tal premisa basal, con
pleno ajuste al texto y al espíritu de la CN (principalmente en función del respeto a la voluntad
del constituyente -1994-).
Surgen en este análisis –de modo complementario- otros fundamentos de insoslayable
consideración para el operador o intérprete del derecho, tal como los esquematizamos a
continuación.
i) Las fuentes internacionales armonizan con los principios de derecho público de la CN
En esta materia, cabe atenerse a una interpretación armónica, teleológica y sistemática, que
contemple lo normado por el artículo 75 inc. 22, con más el 31 de la CN (el que no establece
jerarquía alguna entre la CN y los instrumentos referidos[46], regulando solamente lo relativo a
la integración del “bloque nacional” -cual ley suprema de la nación- que se impone a los
ordenamientos de las provincias) y además el art. 27 de la CN (siendo que los “principios de
derecho público de la Constitución” que la norma menciona, “comprenden actualmente los
principios consagrados en los tratados de derechos humanos que gozan de jerarquía
constitucional”)[47].
En función de lo expuesto es obligado el reconocimiento metodológico de la amalgama de
todas las fuentes locales e internacionales receptadas por la CN, lo que se extiende a los
propios principios de derecho público a los que alude nuestra CN: es que todo lo que tenga que
ver jurídicamente con los derechos fundamentales siempre revestirá –sea a nivel nacional o
internacional- la máxima jerarquía normativa, por constituir la propia esencia y razón de ser del
derecho y todo principio del derecho público ha de partir de esta máxima en examen.
En dicho contexto interpretativo, hay que aclarar, de cara a la reforma producida en el año
1994, que el art. 27 CN se refiere a los tratados a ratificar en el futuro mediante la actuación de
los poderes constituidos (los que deben extremar los recaudos para verificar con toda
prudencia el referido juicio de compatibilidad con los principios de derecho público de la CN),
pero dicho artículo no puede válidamente pretender ser aplicado en desmedro de los tratados
que el constituyente ya ha elevado a tal jerarquía constitucional en 1994, lo que sería
lógicamente inconsistente y afectaría a la seguridad jurídica misma, como a la propia finalidad
protectoria y a la armonía de todo el bloque de constitucionalidad. Así, Bidart Campos sostenía
que: “los instrumentos internacionales que por el art. 75 inc. 22 gozan de jerarquía
constitucional no pueden ser declarados inconstitucionales porque, aunque no forman parte
del texto constitucional ni prevalecen sobre él, comparten su misma supremacía dentro del
llamado bloque de constitucionalidad federal (…) la reforma de 1994 no asumió la primacía del
derecho internacional, tampoco ha consagrado la infraconstitucionalidad de los instrumentos
que revisten jerarquía constitucional” (Bidart Campos, 2002:288).
En todo caso, sólo aquellos tratados que mantengan sólo nivel supralegal podrían ser
declarados inconstitucionales, con las consecuencias a nivel de la responsabilidad internacional
que ello pueda traer aparejado (aunque tampoco sería muy coherente que digamos, con este
estado de cosas, establecer nuevos instrumentos de DDHH sin otorgarles jerarquía
constitucional).
También ha destacado el mismo autor citado que las futuras eventuales reformas de la CN no
pueden ir en contra del tratado, en una suerte de autolimitación del poder constituyente (los
tratados no se enmiendan unilateralmente). Ello, al aclarar que: “Es un límite heterónomo o
colateral al poder constituyente derivado (…) cualquier enmienda constitucional posterior ha
de tomar en cuenta todo lo que en materia de derechos humanos ya ha ingresado a nuestro
derecho interno por fuente del derecho internacional (…) aunque en algunos supuestos su
rango sea solamente subconstitucional, las posteriores normas que por enmiendas a la
constitución se introduzcan a ella en oposición a un tratado serán inconstitucionales” (idem,
2002:288/289).
Lo dicho, además, resulta coherente con determinados principios del derecho internacional: el
principio pacta sunt servanda, el principio de buena fe (los cuales hacen al cumplimiento
contractual, unidos a la teoría de los actos propios, al respeto por el objeto y fin de las
convenciones, etc.), el principio de progresividad, el deber de respeto y garantía de los
derechos humanos y también el caso de la obligación de garantía del derecho interno y del
Estado de resguardar al menos el contenido mínimo de aquellos derechos (y tal resulta ser el
contenido normativo y descriptivo receptado por los instrumentos internacionales con
jerarquía constitucional).
En suma, asistimos a una comunidad de normas y principios del derecho público interno y del
derecho internacional que adquieren primacía normativa y se interpretan armónicamente. Esta
visión, viene a definir el contenido y significado actual en lo que hace a la noción de la
“jerarquía constitucional” -desde el lenguaje propiamente constitucional (a partir de 1994)- y
sin que esto implique debilitamiento alguno del Estado Argentino o de la Constitución Nacional
(lo cual no solo sería absurdo, sino que ello significaría ignorar el progreso del “espíritu de la
humanidad”, los avances a nivel intelectual, en la experiencia, el aprendizaje de los errores,
etc.; los procesos de integración y de recepción de la legalidad supranacional tras la
permanente búsqueda de la limitación efectiva del abuso del poder y el hallazgo de nuevas
herramientas, instancias y estrategias de protección de las personas).
Los principios en juego son contestes con la progresiva lucha cultural, social y de los pueblos
por la libertad, la igualdad, la dignidad, la justicia social, etc., por lo que no se pueden
desconocer los consensos evolutivos que los pueblos (de nuestra tradición “occidental” al
menos) van plasmando en textos similares -desde el plano de lo universal al plano local-: todo
lo cual debiera ser suficiente para despejar toda inercia o resistencia al cambio constitucional
operado -falsa invocación de la soberanía estatal, falsas defensas frente a la “perversión del
orden constitucional”, etc.-).
En fin, el núcleo valorativo y significativo de validez esta dado por la propia razón sustancial que
comparten todos los principios de derecho público en juego, lo que permite el entendimiento
de la obligada extensión de la “jerarquía constitucional” a los instrumentos internacionales de
Derechos Humanos, especialmente a la luz de la estructuración de un orden normativo interno
en el que quede expuesto (para el poder constituido, la sociedad, etc.), de modo imperativo,
cuáles son los principios fundamentales de nuestro Estado (cuál es el “deber ser”):
reconocimiento que es plasmado de modo coherente y a modo de “concierto armónico”
conforme los consensos y textos producidos a nivel global y regional, de todo lo cual nuestro
Estado participa (sin perder con ello su propia identidad: los derechos humanos, también
definen nuestra identidad y nuestra memoria colectiva, entre otros aspectos).
La concordia de las fuentes internacionales con los principios de derecho público de la CN
constituye un baluarte obligado para la defensa efectiva del valor central de la persona y de la
dignidad humana –ante lo cual el Derecho y el Estado adquieren calidad meramente
instrumental y servidora-.
ii) El Constituyente ha efectuado el juicio de compatibilidad entre las fuentes jurídicas
Conforme la perspectiva abordada, forzoso resulta admitir que la voluntad de los
constituyentes, plasmada en 1994, indica que éstos han efectuado el denominado: “juicio de
comprobación en virtud del cual han cotejado los tratados y los artículos constitucionales y han
verificado que no se produce derogación alguna, juicio que no pueden los poderes constituidos
desconocer o contradecir” (CSJN, caso “Monges”, Fallos 319:3148). De allí que forma parte
integrante de nuestra “Ley Suprema”, como acuerdo social básico (y asimismo esto es
constitutivo de la noción de supremacía constitucional), el entendimiento de que los poderes
constituidos deben respetar dicho “juicio de comprobación” ya efectuado por el propio
constituyente, no pudiendo aquellos venir a sostener interpretaciones normativas que
desnaturalicen su contenido o sus alcances obligatorios e imperativos.
La CSJN tiene dicho que la armonía y concordancia entre los instrumentos mencionados en el
segundo párrafo del art. 75 inc 22 de la Constitución y ésta, "es un juicio constituyente"; sus
cláusulas "tienen la misma jerarquía, son complementarias y, por lo tanto, no pueden
desplazarse o destruirse recíprocamente” (ver los distintos votos en Fallos: 319:3148, 321:885;
322:875; 324:975, entre otros).
Es por ello, que no concordamos con el voto del juez Fayt en el caso “Arancibia Clavel” (Fallos
327:3312), al decir que la CN: “se erige sobre la totalidad del orden normativo. En segundo
término, se ubican los tratados sobre derechos humanos individualizados en el segundo párrafo
del art. 75. inc. 22 y los tratados de derechos humanos que adquieran esta categoría en el
futuro —tercer párrafo del art. 75, inc. 22— […]. En tercer lugar los demás tratados,
concordatos y las normas dictadas a propósito de los tratados de integración; y por último las
leyes del Congreso”.
Asimismo, el diseño del art. 75 inc. 22 CN se ajusta plenamente a los nuevos parámetros
hermenéuticos que surgen de la doctrina de la Corte IDH. Y así, especialmente debe tenerse
presente que el norte interpretativo del sistema está dado por el hecho de que: “la
responsabilidad internacional del Estado puede generarse por actos u omisiones de cualquier
poder u órgano de éste, independientemente de su jerarquía, que violen la Convención
Americana. Es decir, todo acto u omisión, imputable al Estado, en violación de las normas del
Derecho Internacional de los Derechos Humanos, compromete la responsabilidad internacional
del Estado” (Corte IDH, caso "La Ultima Tentación de Cristo" -Olmedo Bustos y otros vs. Chile-,
sentencia de fondo, reparaciones y costas, del 5/2/2001)
En fin, todo esto hace a la observancia de un sistema jurídico interpretativo dinámico, creativo,
armonizante[48], que se encuentra sostenido en el contexto abierto y plural de una comunidad
de principios que para nuestra CN revisten igual jerarquía (comunidad que pone de resalto la
identidad de fines del plano del derecho interno constitucional con el del derecho internacional
de los derechos humanos: sin que esto importe dejar de diferenciar ambos planos).
Dicha propiedad de “igual jerarquía”, así, lo es a los fines de evaluar las condiciones de validez
del resto del derecho interno y la decisión del constituyente de 1994 (así establecida) también
viene a importar una confirmación de que ambas fuentes (componentes del “Bloque de
Constitucionalidad Argentino”) comparten sus significantes, significados, su axiología, su
finalidad, su razón de ser, etc.; centrado todo ello en la dignidad humana y en los derechos
fundamentales como premisa antropológica cultural, con sus técnicas tuteladoras y de
limitación y orientación del poder Estatal.
Por ende, si bien cabe la diferenciación jurídica de ambos componentes, no puede
desconocerse que la jerarquía constitucional que comparten lo es a los fines de acentuar sus
semejanzas (en sus fines, en la defensa de ciertos valores y bienes fundantes, etc.), tarea en la
que tanto los órganos internacionales competentes como los órganos locales (en un rico
dialogo argumentativo) intentan arribar a resultados jurídicos valiosos y útiles. La creación y
aplicación de técnicas cada vez más justas y efectivas, ciertamente promoverá mayor vigencia
sociológica al renovado orden constitucional. Todo esto, como ya lo hemos visto, pone de
resalto la dimensión de interés público y el compromiso ineludible -frente al expreso
“robustecimiento” de los derechos y las garantías- que subyace a las estrategias de
intervención jurídica (con el propósito de limitar, orientar, controlar, etc., al Poder Estatal y a
las políticas públicas, en pos de la adopción de políticas de acción afirmativa hacia sectores
vulnerables, la protección antidiscriminatoria, la indivisibilidad e interdependencia de los
derechos, etc.) [49].
V. Conclusiones
Como lo hemos visto, la observancia del relevante papel que juega el derecho internacional de
los derechos humanos en referencia al derecho público local, se ve reflejada en los procesos de
integración supraestatal y de recepción de la legalidad supranacional, fundamentalmente a
partir de la proclamación de ciertos principios y derechos sustantivos determinantes para la
praxis estatal – los que activan notables interdependencias y relaciones armónicas,
multilaterales y cooperativas, a nivel regional y también federal: así el caso de la democracia, el
desarrollo, los derechos humanos, la paz social, la cooperación, la buena fe, etc.-. En el mismo
orden de ideas, tales principios tienen implicancias para la determinación del interés público,
en un renovado contexto de legitimidad del obrar estatal.
Lo dicho, confirma los sentidos trascendentes del texto del art. 75 inc. 22 CN a la luz de los
nuevos paradigmas globales y regionales (democracia, derechos humanos, derecho al
desarrollo)[50], habiéndonos permitido el análisis efectuado la formulación de ciertos principios
interpretativos que podemos considerar como aquellos principios primarios para explicar el
funcionamiento armónico y equilibrado entre las fuentes locales e internacionales, proceso que
resulta en interés del robustecimiento de los principios y derechos sustantivos antedichos,
traducidos en una administración de “calidad”, eficaz y eficiente en la tutela administrativa de
los derechos, como en el logro del equilibrio entre los mismos y la salvaguarda de las justas
exigencias del bien común. En dicho contexto, hemos podido comprobar la razón por la cual las
cláusulas constitucionales y las de los tratados tienen la misma jerarquía y se han “abstraido”
los principios que fundamentan su plena complementariedad –aclarando que las mismas no
pueden desplazarse o destruirse recíprocamente[51]-. No caben, pues, las visiones
conflictivistas entre las fuentes principales de nuestro Derecho Público. En todo caso, juegan los
arts. 1, 2, 29 y cctes. del PSJCR (y también art. 4º, protocolo “San Salvador” y normas cctes.),
consagrando el principio pro homine (con los principios vinculados[52]) con más la obligación
de adoptar disposiciones internas (legislativas o de otro carácter) destinadas al respeto y
protección de los derechos, como a la garantía y efectividad de su libre y pleno goce y ejercicio
igualitario[53].
La regla hermenéutica de armonía y complementariedad entre tales instrumentos y la CN,
consiste en un deber constitucionalmente impuesto a todo intérprete jurídico (dice dicho
artículo que dichos instrumentos “deben entenderse complementarios de los derechos y
garantías” reconocidos por la CN), por lo que éstos deben si o si extremar los esfuerzos posibles
por conciliar tales normativas de idéntica jerarquía, advirtiendo que cada disposición se ha de
interpretar a la luz y de conformidad con los paradigmas protectorios en juego[54].
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[1] Sobre los fundamentos y alcances de nuevas modalidades de control también implicadas
por la reforma constitucional de 1994, ver un análisis integral del denominado “Control de
Convencionalidad” en E. Olivero – Y. Fernández, 2011 (T. I, pags. 381-493).
[2] A nivel interpretativo, la consideración de los derechos fundamentales plantean diversas
problemáticas para el discurso jurídico y para la tarea del intérprete, especialmente a la luz de
la teoría o la ley de la “ponderación”. Sobre ello, me remito a Alexy, 2008, Serna,
Pedro-Fernando Toller, 2000, L. Prieto Sanchís, 2010, Lorenzetti, 2006, entre otros.
[3] Para un debate amplio corresponde ver: Bidart Campos, 2006 y Manili, 2003.
[4] Ver sobre dichos autores: M. Atienza, 2006; R. Rabbi-Baldi Cabanillas, 2009: caps. IV a VI y R.
Vigo, 2009: pag. 79 y ss.
[5] Como se observa de un análisis comparado, de las “familias constitucionales”, etc. En torno
a los basamentos culturales del Estado Constitucional, es imperativo remitirse a la obra de
Peter Häberle, 2007. Al respecto, he intentado poner de resalto las injerencias y desafíos
culturales centrales que recaen en torno a los roles de los operadores del derecho en E. Olivero,
2011.
[6] Sobre dicho concepto es necesario partir contemporáneamente de la obra de R. Alexy,
2008.
[7] A modo de ejemplo ver: OEA, 2007.
[8] Así se expresa en Lorenzetti, 2006.
[9] Conf. Cassagne, 2009: cap. I.
[10] Ver así Cassagne, 2009: 19 y sigs.
[11] Lo que ciertamente exige la “formación de juristas creadores del derecho (…) capaces de
entrar por las amplias puertas constitucionales y por los intersticios del ordenamiento jurídico
en busca de soluciones técnicamente correctas dentro del sistema y mejor inspiradas en
criterios de justicia y equidad” (García de Enterría, Menéndez-Menéndez, 2000: 89).
[12] Conf. E. R. Olivero, 2011 -II-.
[13] Señalada por la CSJN en el caso “Astorga Bratch, Sergio y otro c/ COMFER C dto. 310/98 s/
amparo ley 16.986” –sentencia del 14-10-2004-) estableciendo que el “art. 18 de la
Constitución Nacional y de las convenciones internacionales de derechos humanos, que
cuentan con jerarquía constitucional (…) resguardan el derecho a la tutela administrativa y
judicial efectiva(…)”..
[14] Conf. Jaime Rodríguez-Arana Muñoz, 2008:10. En similar línea de análisis ver: D’ Argenio
Inés, 2011, postulando que hoy día el Estado pierde la posesión monopólica de la
determinación del interés general. Bien se ha dicho en doctrina que "resulta procedente
relacionar esta cuestión del interés público con el perfil de Estado que impone la Constitución
vigente a la organización política y administrativa (…): el Estado Social de Derecho" (ver E. J.
Rosa Alves, 2011:pag. 20, siguiendo a C. Balbín -2007: 199 y sigs.-, quien correctamente afirma
que las prerrogativas estatales deben estar fundadas en el reconocimiento y satisfacción de los
derechos individuales, sociales y colectivos, persiguiendo el equilibrio entre los mismos).
[15] G. de Enterría (1995:42) ya insertaba dicho concepto a la luz del “principio expansivo”
inherente a la teoría de los conceptos jurídicos indeterminados.
[16] Ver: OEA, 2007.
[17] G. de Enterría-Fernández, 2001: 461 y ss (T. I) lo que interesa, en términos de dichos
autores -que comparto-, es la racionalidad con que la administración aplica sus potestades
(incluso en el caso de las discrecionales), vinculando la decisión al contacto con los hechos, a los
medios técnicos necesarios, a la multiplicidad de aspectos, valores e intereses en juego, etc.
[18] Gutierrez Colantuono, Pablo A –Juan Bautista Justo (colaborador), 2009:103. En el mismo
orden de ideas, ha sido reconocido -también-, el deber de los Estados de articular el aparato
gubernamental y en general todas las estructuras y procedimientos por las cuales se manifiesta
el ejercicio del poder público, de forma tal de asegurar la plena y eficaz vigencia de los derechos
humanos, lo que no deja de incluir el deber de prevenir, investigar y sancionar toda violación a
los derechos referidos (doctrina de la Corte Interamericana -Corte IDH-, casos “Velásquez
Rodríguez”, “Almonacid”, “Barrios Altos”, entre otros).
[19] En tal sentido, véase la documentación de la Oficina del Alto Comisionado para los
Derechos Humanos de las Naciones Unidas, ONU, 2004, donde se establece un enfoque de
derechos humanos aplicado a estrategias de reducción de la pobreza, con importantes
derivaciones lógicas e innovaciones conceptuales. Uno de los puntos interesantes de análisis
que se plantean, radica en la distinción entre diferentes formas en que los derechos humanos
pueden ser pertinentes para la pobreza: pertinencia constitutiva, pertinencia instrumental y
pertinencia restrictiva respecto del contenido y el ámbito de las estrategias de reducción de la
pobreza (ver http://www.fao.org).
[20] Sobre los temas aquí apuntados, me remito a Abramovich, Victor, 2007 y Courtis, Christian
2003.Dichos autores aclaran correctamente los alcances de la relación entre el enfoque y la
lógica de los derechos (en calidad de estándares orientadores de políticas públicas) con las
políticas de desarrollo, con un planteo que resalta un contexto de compatibilidad entre tales
aspectos, de modo tal de no “ahogar” el margen de autonomía de los Estados. Empero es
necesario fundar adecuadamente (conforme las injerencias del enfoque y de los renovados
paradigmas en juego) las opciones ponderadas por los órganos estatales.
[21] OEA, 2005.
[22] En efecto, en sus considerandos se destaca: “comprometidos con el avance de la
prosperidad, los valores democráticos, las instituciones democráticas y la seguridad de nuestro
hemisferio; determinados a adoptar e implementar las acciones requeridas para generar
empleo productivo, reducir la pobreza y, en especial, erradicar la pobreza extrema, teniendo en
cuenta las diferentes realidades y condiciones económicas de los países del hemisferio y que la
eliminación de la extrema pobreza es esencial para la promoción y la consolidación de la
democracia y constituye una responsabilidad común y compartida de los estados americanos;
reconociendo que las metas señaladas requieren la generación de empleo decente y
productivo, y que un comercio liberalizado y sin efectos distorsionantes, y un efectivo sistema
financiero multilateral contribuirán a estas metas, reforzando así la estabilidad democrática en
la región; reconociendo las legítimas aspiraciones de todos los pueblos de las Américas de vivir
en democracia y gozar de los derechos y beneficios enumerados en la carta de la OEA y en la
carta democrática interamericana; que la democracia y el desarrollo económico y social son
interdependientes y se refuerzan mutuamente; que nuestros ciudadanos ejercen la democracia
como la forma de gobierno que debe ofrecer una mejor calidad de vida; que cada uno de los
sectores de la sociedad puede contribuir a alcanzar los beneficios de la democracia a través de
un crecimiento económico equitativo que propicie la inclusión social y la movilidad social, el
desarrollo integral y la distribución de ingresos(...)para que la democracia se desarrolle, los
gobiernos deben ser receptivos a las legítimas aspiraciones de sus ciudadanos y deben trabajar
para ofrecerles las herramientas y oportunidades para mejorar sus vidas; para que las políticas
nacionales de desarrollo logren estos objetivos tanto los países desarrollados como en
desarrollo deben cumplir con sus compromisos internacionales; que el multilateralismo y la
cooperación entre estados soberanos juegan un papel fundamental en el apoyo a los esfuerzos
nacionales para consolidar la democracia, promover el desarrollo social y luchar contra la
corrupción(...)”.
[23] Ver ONU, 2005 Oficina del Alto Comisionado Para los Derechos Humanos, “Seminario de
expertos en democracia y estado de derecho”.
[24] Cabe así tener presente las conclusiones del “Seminario de Expertos” (ONU: 2005), donde
en base al interrogante de si las reformas democráticas han servido para mejorar la calidad de
vida de la población, se preguntan: ¿Cómo convencer a la sociedad latinoamericana que la
política en los estados latinoamericanos democráticos es asumida con vocación de servicio
público?. Y tras evaluar que el 80% de los latinoamericanos piensan que el poder político y
económico en sus países descansa en grupos económicos empresariales y financieros, que la
primera generación de latinoamericanos y latinoamericanas que ha alcanzado la mayoría de
edad en las democracias restauradas a partir del inicio de los años 90’s prácticamente no ha
experimentado un crecimiento económico personal, que el promedio regional de renta per
cápita media de los latinoamericanos no ha variado de forma significativa en los últimos 20
años, siendo que todos los países de la región poseen mayores niveles de desigualdad
económica que el promedio mundial y 16 de los 18 países analizados son considerados como
profundamente desiguales y también considerando que América Latina es el continente más
desigual del planeta (El PIB per cápita del 20% más rico es 18 veces más alto que el PIB per
cápita del 20% más pobre, cuando la media mundial es de 7%); a resultas de todo ello se
concluye que la democracia no está satisfaciendo las necesidades de desarrollo de nuestras
sociedades. El descontento se expresa en tres áreas principales: 1.-Agotamiento de la
democracia actual de la manera en que está formulada; 2.- Crisis de credibilidad en
instituciones públicas, entre las cuales se encuentra la pérdida de calidad en la práctica política;
3.- Percepción de que las dinámicas de mercado están sobre la política y que por lo tanto las
instituciones del Estado tienen escaso poder sobre éstas.
[25] Conf. Rodríguez Cuadros, Mamuel, “El Derecho Humano a la Democracia – Comisión
Andina de Juristas” –edición digital/Internet/OEA-, con cita de Celso Lafer, en “La
reconstrucción de los derechos humanos, un diálogo con el pensamiento de Hannah Arendt”,
Ed. FCE, pág. 176.
[26] ONU, 1993.
[27] Corte IDH, Opinión Consultiva OC – 6/86, del 9 de mayo de 1986 (sitio web de la CIDH).
[28] Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), “Tercer Informe sobre la situación
de los derechos humanos en Paraguay”, 9 de Marzo de 2.001 (sitio web CIDH).
[29] Sayán, Diego García, El papel del multilateralismo en la defensa y promoción de la
democracia, Exposición del Ministro de Justicia del Perú, OEA, “Comunidad de Democracias”,
en la “Conferencia sobre el papel de las organizaciones regionales y multilaterales en la defensa
y protección de la democracia”, edición digital –sitio web OEA-.
[30] CIDH, informe anual 1986, OEA/Ser.L/III.15, doc. 23, 29 de agosto de 1986.
[31] Vega, 2006: pág. 53.
[32] Ver al respecto: Abramovich Victor y Christian Courtis,1997; Abramovich, Victor, 2007;
Courtis, Christian, 2003.
[33] Por ello es correcta la afirmación de que en principio el Poder Legislativo debe adoptar las
medidas que completen o complementen la plena operatividad de los derechos y para ello
cuenta con las contribuciones del art. 75 inc. 2º CN (en condiciones de igualdad y
proporcionalidad), debiendo atender a valores colectivos (art. 75 incs. 2º, 8º, 18 y 19 CN:
equidad, solidaridad, grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de
oportunidades, prosperidad del país, adelanto y bienestar de las provincias, desarrollo humano,
progreso económico con justicia social, crecimiento armónico de la Nación, etc.) y a ciertos
propósitos e instrumentos correlativos (progreso de la ilustración, planes de instrucción,
productividad de la economía, industria, generación de empleo, formación profesional, defensa
del valor de la moneda, investigación y desarrollo científico y tecnológico, democracia,
identidad y pluralidad cultural, etc.). Si no hay regla alguna, no cabe otra opción que presumir la
operatividad. Debe pues el PL fijar los procedimientos de compatibilización pertinentes (en caso
de derechos competitivos) o indicar como se van a remover los obstáculos al goce de los
derechos (en su caso) o establecer el modo en que se va a garantizar la igualdad real de
oportunidades y el pleno goce y ejercicio de los derechos, como su contenido mínimo. Análogo
esquema cabe aplicar al caso de la administración, dentro del marco de sus competencias,
atendiendo en ambos casos a la cláusula de desarrollo progresivo. Y tales aspectos son pasibles
de exigibilidad y justiciabilidad (ver la obra de Lorenzetti, 2006-).
[34] En un marco de integración estatal y de recepción de la legalidad supranacional ya no se
advierten tan fácilmente opciones “indiferentes” para el derecho o para la política.
[35] Haberle, Peter, 2007: 132.
[36] Idem, pag. 125.
[37] En dicha tarea, se trata siempre de tener presente el valor teleológico y orientador de los
diversos preámbulos relevantes para nuestro derecho argentino, además del de la CN. Allí se
sintetizan los grandes fines, objetivos, razones, aspiraciones, compromisos, declaraciones de fe,
etc. Por ejemplo: a) de la D.U.D.H. hay que considerar que “la libertad, la justicia y la paz en el
mundo tienen por base el reconocimiento de la dignidad intrínseca y de los derechos iguales e
inalienables de todos los miembros de la familia humana”, que deviene “esencial que los
derechos humanos sean protegidos por un régimen de derecho” y que en esto juega también la
“fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana
y en la igualdad de derecho de hombres y mujeres (…) resueltos a promover el progreso social
y a elevar el nivel de vida dentro de un concepto más amplio de la libertad ”, lo cual requiere de
un “respeto universal y efectivo”; b) de la D.A.D.D.H., se agrega que: “las instituciones jurídicas
y políticas, rectoras de la vida en sociedad, tienen como fin principal la protección de los
derechos esenciales del hombre y la creación de circunstancias que le permitan progresar
materialmente”, que “los derechos esenciales (…) no nacen del hecho de ser nacionales de
determinado Estado sino que tienen como fundamento los atributos de la persona humana”,
que “la protección internacional de los derechos (…) debe ser guía principalísima del derecho
americano en evolución. Que la consagración americana de los derechos esenciales (…) unida a
las garantías ofrecidas por el régimen interno de los Estados, establece el sistema inicial de
protección que los Estados Americanos consideran adecuado a las actuales circunstancias
sociales y jurídicas, no sin reconocer que deberán fortalecerlo (…)”. Nótese la importancia de
reconocer a tal sistema como el “inicial” de protección: esto alude al respeto y garantía del
contenido mínimo de los derechos, como a la obligación estatal de obrar con progresividad en
esta materia.
[38] Ya lo había señalado el Dr. Petracchi en su voto del caso “González de Delgado, Cristina y
otros” (Fallos 323:2659) al decir que “junto con la Constitución Nacional, configuran el bloque
de la constitucionalidad argentina”.
[39] Asimismo, hay que aclarar que no se jerarquiza el tratado sin mas, sino en cuanto obliga a
la Argentina, con los alcances previstos en las respectivas reservas -y para algunos también las
declaraciones interpretativas-, a lo que cabe sumar el importante agregado de la guía
interpretativa de los órganos competentes internacionales, conforme los conocidos términos
de la jurisprudencia de la CSJN (casos “Giroldi”, “Bramajo”, “Aquino”, “Espósito” y cctes) que
remite a la forma en que el respectivo instrumento efectivamente rige en el ámbito
internacional y tal como resulta interpretado y aplicado por los tribunales y órganos
internacionales competentes.
[40] Con su habitual sutileza, Bidart Campos señalaba que la protección de los derechos
humanos se encuentra, en relación de correspondencia, tanto encabezando la pirámide jurídica
interna (art. 75 inc. 22 y cctes CN) como la internacional (art. 103, Carta de la ONU). Nótese
además el valor sintético de la siguiente frase: “El derecho de los derechos humanos (interno e
internacional) es el espacio o sector del mundo jurídico-político que, con su estructura trialista,
aloja a la vigencia sociológica de los derechos, contiene las normas correspondientes, y apunta
al deber ser ideal (o puro) del valor”, (Bidart Campos, 2002:281 y 279 respectivamente).
[41] Dicho autor alude a que los instrumentos mencionados en el art. 75 inc. 22 CN ya están en
conformidad con los principios de derecho público de la CN, por propia decisión y juicio del
constituyente, por lo que no juega el límite del art. 27 (tal el criterio de los fallos de la CSJN,
desde el caso “Monges”). En cuanto a los tratados que el Congreso eleve a jerarquía
constitucional con posterioridad, se sostiene que dichos principios deben actuar como pauta de
control previa a su aprobación y a su elevación a la jerarquía constitucional –de allí la exigencia
de la mayoría más calificada-, pero una vez adquirida dicha jerarquía, el poder judicial debe
inhibirse de someterlos al control de constitucionalidad. En opinión que también compartimos,
además se dice que es por mandato de la constitución que los instrumentos internacionales
han pasado a ocupar ese lugar: es ella la que “desde su propia supremacía los trajo a
compartirla (...) ha acertado en hacerlo por cuanto, en el siglo XXI (...) el derecho constitucional
sin lugar a dudas pasará a ser parte integrante del derecho internacional y viceversa” (Manili,
2003: 261).
[42] Tales como: la no discriminación, el deber de respeto y garantía de los DDHH; la presunción
de operatividad, el deber de adoptar medidas internas, la garantía del contenido esencial
–inalterabilidad- de los derechos, la indivisibilidad e interdependencia de los derechos, el
principio de progresividad, el de progreso social, el deber de remoción de obstáculos -asentado
en la obligación institucional de la creación de condiciones materiales que faciliten el acceso al
goce y ejercicio de los derechos-, el in dubio pro actione, el in dubio pro debilis, etc.
[43] Manili, 2003:220 y ss (con citas de precedentes de la Corte IDH: OC Nº 4/84 y 5/85)
advierte, con toda razón, siguiendo a Bidart Campos, que incluso ante un conflicto entre
particulares el principio indicado no pierde su significado original, además de referirse a las
implicancias que surgen del reconocimiento del rango constitucional del principio en cuestión.
Con toda claridad (y citando a Cançado Trindade) se dice que: “el principio bajo estudio (…)
actúa como un corte transversal entre ambas fuentes de derechos humanos, la interna y la
internacional”, agregando que: “ante una pluralidad de normas que protegen derechos
humanos, hay que aplicar aquélla que sea más específica a ese fin, más favorable para la
víctima, más beneficiosa para el sistema de derechos humanos, sin atender al origen
constitucional o internacional de las mismas” (resaltado propio).
[44] En realidad es a la inversa: la armonización del contenido de las normas determina que una
de ellas tiene un alcance menor frente a la otra, en cuanto al objetivo común de la máxima
protección ante la persona y sus derechos. Y si surgen dudas (por aparentes conflictos) sobre la
coexistencialidad entre dos o más derechos, se puede recurrir a la tarea de delimitar el
contenido esencial de los mismos, como complemento del principio pro homine: a los fines de
encontrar el justo y razonable funcionamiento armónico entre tales derechos (Ver E. Olivero,
2011: Parte II).
[45] En cuanto a la tarea (principalmente de índole legislativa y fundada en el interés general)
consistente en definir posibles restricciones o condiciones a los derechos, en su goce y ejercicio:
las pautas aplicables son las justas exigencias del bien común en una sociedad democrática, la
seguridad de todos y los derechos de los demás (arts. 30 y 32, CADH., protocolo “San
Salvador”), todo bajo un adecuado Test de razonabilidad y proporcionalidad.
[46] Existieron Convencionales Constituyentes que resaltaron esta cuestión en 1994: por
ejemplo, “Están equivocados quienes hoy decían que se estaba violando el artículo 31, porque
—como señalé— éste no hace más que establecer un sistema de prelación del ordenamiento
jurídico de la Nación respecto de las provincias y no de aquel en lo relativo a su organización
interna e internacional” (Sr. Pardo, pág. 2908 del debate y diario de sesiones) y “el artículo 31
no es una jerarqui​zación de leyes o dogmas de valor. En nuestra Constitución, el ordenamiento
del artículo 31 no implica jerarquización (…) el artículo 31 restablece el derecho federal frente
al ámbito de las posibilidades de las provincias (…) hay un ámbito federal que jerarquiza, y otro
—la legislación provincial— que debe ser respetuoso del ámbito federal. Esto no quiere decir
que la Constitución, las leyes y los tratados tengan un orden según dicho artículo” (Estévez
Boero, pág. 2916, resaltado propio), agregándose que: “(…) el mundo cambió: hoy existe un
derecho internacional que supera al de la guerra y la paz. Se trata del derecho de la convivencia
y la integración. No nos estamos refiriendo fundamentalmente a los tratados bilaterales sino a
aquellos que hacen a la existencia de la comunidad internacional, que protegen y jerarquizan
sus bienes éticos y materiales(…) es evidente que el valor Constitución va cediendo paso al de
la normatividad internacional”
[47] Conforme el criterio expuesto por la CSJN, en la causa “Nardelli Pietro Antonio s/
extradición”, del 5/11/1996, (Fallos 319:2557), advirtiéndose allí -además- sobre la existencia
de un “orden público internacional argentino, enriquecido a la luz de los principios contenidos
en los tratados de derechos humanos que gozan de jerarquía constitucional” –resaltado
propio-.
[48] Este principio también está presente en ciertas manifestaciones de nuestro país: por
ejemplo, en el acto de ratificación de la CADH, cuando la Argentina sostuviera que dicho Pacto
se interpreta “en concordancia con los principios y cláusulas de la Constitucional Nacional”,
término resaltado que significa reciprocidad, coherencia, complementariedad, afinidad,
“armonía de corazones”, etc. Una atenta lectura, revela que estos conceptos están introducidos
también en los instrumentos internacionales mismos. Por ejemplo: la C.A.D.H. “(…) los Estados
Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las
disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren
necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades” (art. 2º); y el P.I.D.C.P.: “Cada
Estado Parte se compromete a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a
las disposiciones del presente Pacto, las medidas oportunas para dictar las disposiciones
legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos
reconocidos en el presente Pacto” (art. 2º).
[49] Ver la opinión de Maurino, 2008: “Se trata de un rol novedoso para la Corte en nuestra
práctica institucional, mucho más activo que el requerido en décadas anteriores, pero también
irreemplazable para el funcionamiento democrático actual, en la medida en que nuevos
derechos requieren su cumplimiento efectivo. Debido a la clara dimensión de interés público
que tiene este tipo de intervención judicial, la propia legitimidad del máximo tribunal se pone
en juego en estos casos. Por ello, la manera en que la Corte asuma y ejecute esta exigente
atribución constitucional definirá su autoridad pública como poder independiente del Estado.
En este proceso resulta necesario el diálogo, pero también es inevitable la tensión con los
demás poderes del Estado y la ciudadanía. La articulación de este balance, de manera tal que la
tensión sea contenida y el diálogo no resulte silenciado por los poderes políticos será un signo
de notable avance constitucional, pues al mismo tiempo, nuestro experimento democrático
juega una parte de su propia legitimidad en el desafío de honrar las nuevas promesas de
derechos, y construir una genuina comunidad de iguales”.
[50] Ver la opinión de la Convencional Oliveira -1994- en el diario de sesiones de la
Constituyente, págs. 2860 y ss: sosteniendo, entre otros, que “La base de la normativa de
derechos humanos tiene su raíz en el sistema democrático de gobierno, ya que es lógico que
deba promoverse en la región y es el derecho de los derechos humanos el que impulsa el
desarrollo democrático, función primordial si nos atenemos a las trágicas experiencias vividas
durante los distintos autoritarismos de Estado”. El convencional De Vedia hizo mención a: “la
historia, a grandes trazos, de la lucha del hombre y del reclamo de los derechos que tiene por
su naturaleza de persona. Pero también la sociedad, como decía, se socializa y avanza cada vez
más hacia procesos de integración. Por eso estos dos procesos, el del hombre y el de la
humanidad, no son contradictorios sino, por el contrario, confluyen en un mismo objetivo y
propósito de servir a una mejor dimensión humana y a un superior servicio de los derechos del
hombre (…) estos tratados deben entenderse como complementarios de las garantías y
derechos consagrados en la Carta Magna, entendiendo con la expresión "complemen​tarios"
que vienen a reconocer, fortalecer completar y ampliar esos derechos, porque esto hace a la
progresividad, en respuesta a las crecientes exigencias de la persona humana y de nuestra
sociedad, y en la búsqueda de nuevos derechos que posibiliten el desarrollo pleno de su
personali​dad (…). Deben estar a nivel de la Constitución, porque es la tendencia que existe en
el mundo y es lo que consagran también varias de las Constituciones europeas. Es lo que la
Argentina se debe a sí misma y al mundo, porque todavía están vivas las llagas por los
sufrimientos padecidos en nuestro país, cuando aquella perversa y degradante doctrina de la
seguridad nacional violó los derechos humanos, ensució el nombre argentino ante el mundo y
nos aisló de la comunidad internacional como un pueblo incapaz de vivir subordinado a la
civilización y al derecho” –págs. 2877 y ss-.
[51] Asimismo, dicha complementariedad alcanza a la jurisdicción interamericana e
internacional, cuando la jurisdicción local no realiza adecuadamente los fines de derechos
humanos previstos por los tratados pertinentes y en todo lo que aquellas sean competentes en
orden a garantizar la observancia de las obligaciones asumidas por los estados partes en las
convenciones internacionales, interpretando y aplicando los instrumentos internacionales
respectivos (Manili, 2003:266).
[52] La presunción de operatividad, los principios Pro Actione, Pro Debilis, el deber de adoptar
medidas internas, el contenido esencial de los derechos, etc. El “deber de adoptar disposiciones
internas”, al decir de Manili (2003:227), “se transforma también en un coadyuvante para la
armonización de las normas que integran el bloque de constitucionalidad”. Así, dicho deber
hace a “garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona (…) sin discriminación alguna”, en
cuanto a los derechos convencionales reconocidos por la CADH, lo que importa el compromiso
de “adoptar (…) las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer
efectivos” tales derechos (arts. 1º y 2º C.A.D.H.). En base a lo trascripto, pueden y deben los
tribunales adoptar decisiones para garantizar los derechos protegidos, aún en ausencia de ley
interna que los reglamente (ver la opinión del juez Nikken, citado por Bidart Campos,
2002:312/313). A su turno, no hay que dejar de tener en mente que incluso en un conflicto
entre particulares (propio del derecho constitucional: ya que a nivel internacional la relación es
individuo vs. Estado), dicho principio pro homine no pierde su significado original: “debe
formularse con un matiz distinto (…) debemos decir que debe buscarse la solución que más
favorezca al sistema de derechos humanos de toda la comunidad” (Manili, 2003:221).
[53] Lo único que habrá que tenerse presente es que en función de lo normado por el art. 26 de
la CADH, ciertos derechos (económicos, sociales, culturales, etc.) obtienen su realización y
plena efectividad de modo progresivo, en función de providencias que deben ser adoptadas en
la medida de los recursos disponibles por parte del Estado parte; aunque con todo “aún en esos
casos, el carácter programático de la disposición, si bien posterga en cierta medida la
exigibilidad plena del derecho, no autoriza al poder público para actuar en contra de su
realización” (ver la opinión de Nikken, referida en la nota anterior) y ello conforme lo dispuesto
por el propio art. 29 –inc. a- de la C.A.D.H. Así, la omisión inconstitucional de tener mecanismos
apropiados del derecho interno equivale a la supresión del goce y ejercicio de los DDHH cuya
protección, respeto y garantía es -empero- el principio elemental de todo el sistema de la CADH
y de la CN.
[54] Algunos convencionales constituyentes de 1994 advirtieron con corrección ciertos aspectos
elementales para la nueva tarea jurídica: “se trata de devolver a la Argentina un nivel de
jerarquización de los derechos básicos de las personas y de los seres humanos. Esto es
fundamen​tal porque jerarquiza su defensa y posibilita el surgimiento de nuevas jurisprudencias,
de nuevas interpretaciones y de nuevas aplicaciones que protejan a la persona humana (…)
Pablo Ramella (…) nos dijo que "lo fundamental es afirmar los principios jurídicos y el respeto a
la persona humana por sobre todas las cosas, frente a lo cual los Estados no pueden invocar en
una hipertrófica idolátrica de sus potestades ni la soberanía ni el concepto de no intervención,
porque el Estado ha sido creado para la persona y no la persona para el Estado” (Estevez Boero,
cit.:2916 y ss). Asimismo, también otros oradores advirtieron que: “Dejo de lado toda la
elaboración en torno al dualismo y a la concepción monista del derecho, por cuanto esta última
ha avanzado en términos tales que hoy por hoy podemos decir que en los derechos sobre la
persona humana constituyen indudablemente el criterio predominante, no sólo en la doctrina,
sino también en el derecho positivo (…) a esta altura del progreso histórico que significa estar a
las puertas del siglo XXI, los derechos fundamentales como contenido de la justicia o como
criterio axiológico informador de todo el sistema jurídico, deben situarse dentro de la ontología
jurídica como comprensión totalizadora del ser del derecho, y el orden normativo debe
garantizar en plenitud su vigencia y efectividad en el más alto nivel” (Arias, pág. 2921); y
también se señaló (LLamosas, idem, pág. 2926 ) que: “nuestra tarea como convencionales era
demasiado importante como para seguir aceptando la defensa de ciertos sobreentendidos
epistemológicos que marcan un pensamiento jurídico argentino atrasado intelectualmente y
superado por la dinámica social. Me refiero concretamente al pensamiento dominante en el
derecho argentino que sostiene —en contra de toda realidad— la asepsia ideológica del dato
jurídico; pensamiento dominante que marca en la Argentina una práctica jurídica caracterizada
por el divorcio entre el derecho y la realidad, y como consecuencia de ese divorcio, la baja
confiabilidad social de lo jurídico; del derecho (…). Me refiero a dos conceptos que desde hace
mucho tiempo —y en particular, desde 1983— están absolutamente enfrentados, y que viene
muy bien transparentar en el marco de esta Convención Constituyente: una concepción que
sostiene que la política es solamente un mero instrumento para acceder y mantenerse en el
poder; y otra que entiende a la política como instrumento transformador de la realidad.
Concepto éste enriquecido y perfeccionado desde 1983 con la incorporación de un valor
fundamental: la legalidad. Sobre la base de estas grandes ideas; de estas dos epistemologías
enfrentadas, se han construido dos conceptos también muy diferentes de legalidad. Una
legalidad entendida como un simple rito perpetuador de formalidades del orden existente y
vaciada de todo significado trascendente; y otra legalidad entendida como traductora y
modificadora de la injusticia social en la Argentina (…) Esta cuestión que no pasa estrictamente
por la interpretación del artículo 27 ni por la del artículo 27 ni por la del artículo 32 de la
Constitución nacional. En términos de legalidad profun​da; en términos de políticas
constitucionales en serio, la cuestión y el debate de fondo pasan por dar respuesta a esas
preguntas que nos hablan de la vigencia operativa de los derechos humanos y de la inserción de
nuestro país en macroespacios geográficos, culturales y económicos para la integración. De la
respuesta y de la actitud que tomemos ante esas dos cuestiones centrales, estaremos
formando opinión sobre el perfil y el diseño que queremos para la Argentina del siglo XXI”.

LA UNIDAD A PALOS. CONFLICTO REGIONAL Y LOS ORÍGENES DEL FEDERALISMO
Revista POSTData: Revista de Reflexión y Análisis Político, núm. 12, 2007, pp. 171-204
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y Análisis Político
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Grupo Interuniversitario Postdata
Argentina
Gibson, Edward L.; Falleti, Tulia G.
ARGENTINO
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Buenos Aires, Argentina
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Data
Da
POSTDa ta 12,
LA UNIDAD A PALOS. CONFLICTO REGIONAL
Y LOS ORÍGENES DEL FEDERALISMO ARGENTINO*
por Edward L. Gibson y Tulia G. Falleti**
Las acciones que conducen al establecimiento de constituciones federa-
les deberían hacer evidente la característica principal de toda negocia-
ción, esto es, que todas las partes están dispuestas a negociar.
William Riker (1987: 13)
Haremos la unidad a palos.
Asistente del Presidente argentino
Bernardino Rivadavia, 1827 (Rock 1985: 102)
¿De qué manera las rivalidades entre unidades territoriales de una
federación configuran la evolución institucional del federalismo? Más
específicamente, ¿cómo resuelven los países federales el problema de un
hegemon regional dentro de la federación? El presente artículo explora estos
interrogantes en un estudio de caso: la creación y desarrollo del federalismo
en Argentina. Nuestro propósito no se limita simplemente a ofrecer una
nueva perspectiva de los orígenes del federalismo en Argentina sino que
procura además contribuir teóricamente al estudio histórico-comparado del
federalismo.
En primer lugar, los estudios de política comparada sobre el
federalismo han tendido a privilegiar los conflictos entre niveles de gobier-
no (por ejemplo, entre los gobiernos nacionales y subnacionales) para expli-
car el cambio en los sistemas federales. En este análisis proponemos un marco
* Originalmente publicado en Edward L. Gibson (ed.) Federalism and Democracy in
Latin America, Baltimore y Londres, The Johns Hopkins University Press, 2004.
Reproducido aquí con la autorización de los autores y de The Johns Hopkins
University Press. Los autores agradecen a Nancy Bermeo, Natalio Botana, Teri
Caraway, Kent Eaton, Dietrich Rueschemeyer, David Samuels, Richard Snyder,
Alfred Stepan y Kathleen Thelen por sus útiles comentarios a versiones previas de
este artículo. [Traducción de Carolina Foglia, controlada por los autores].
**
Profesor de ciencia política en la Universidad de Northwestern. E-mail:
egibson@northwestern.edu. Profesora de ciencia política en la Universidad de
Pennsylvania. E-mail: falleti@sas.upenn.edu.
POSTData 12, Agosto/2007, ISSN 1515-209X, (págs. 171-204)
171
 Edward L. Gibson y Tulia G. Falleti
teórico que agrega una dimensión de conflicto interprovincial a la tradi-
cional dimensión de conflicto intergubernamental que suele hallarse en
las teorías acerca de la centralización y la descentralización en los sistemas
federales1. Esta nueva dimensión aporta una comprensión más acabada
de las dinámicas de poder internas a los sistemas federales en compara-
ción con los estudios basados en un análisis unidimensional del conflicto
intergubernamental. Tanto los conflictos entre regiones como los conflictos
entre niveles de gobierno operan simultáneamente en los sistemas federales
e influyen, de manera conjunta, en el desarrollo institucional del federalismo
y en su grado de centralización. Por ello, en este artículo, desarrollamos una
perspectiva de conflicto regional para analizar los orígenes del federalismo
argentino y explicar así las relaciones institucionales de poder que emergieron
desde las calderas de las disputas interprovinciales decimonónicas.
Asimismo, el presente trabajo desarrolla nuevas contribuciones teóri-
cas acerca de los orígenes y la formación de los regímenes federales. Entre
ellas, distinguimos tres resultados específicos relacionados con la formación
del sistema federal que la literatura contemporánea sobre el tema no ha
sabido diferenciar: la unificación nacional, la decisión de adoptar un régi-
men federal y el grado de centralización del mismo. Cada uno de estos
resultados representa una etapa particular en el surgimiento y la evolución de
los sistemas federales. Del mismo modo, las secuencias entre estas etapas —a
pesar del “tipo ideal” norteamericano— han variado empíricamente a través
de los casos históricos. Estos tres resultados no sólo se desarrollan de forma
sequencial, sino que además poseen un mecanismo causal que les es propio.
Con respecto al caso argentino, nuestro marco teórico da cuenta de la
manera en que los conflictos interregionales del siglo XIX determinaron si-
multáneamente el balance de poder tanto entre los gobiernos nacionales y
provinciales como entre las provincias. De este modo, sostenemos que la lu-
cha sobre la centralización política es menos una lucha acerca de cómo el
gobierno nacional habría de dominar a los gobiernos locales que una lucha
acerca de cómo las provincias habrían de dominarse las unas a las otras. Ha-
biendo primero experimentado la subordinación a la provincia de Buenos
Aires, el Goliat regional de un orden federal descentralizado —al cual de-
nominamos federalismo hegemónico—, las coaliciones de las provincias más débi-
1 creación del federalismo” (Riker 1987: 13-14).
Con el propósito de simplificar nos referiremos al nivel intermedio de gobierno
(entre los niveles central y local) como “provincias”, tanto para referirnos a Argen-
tina (donde este término es utilizado) como para otros países donde términos como
“estado”, “cantón”, “república” denotan a este tipo de entidad subnacional.
172
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Da
POSTDa ta 12, La unidad a palos. Conflicto regional y los orígenes...
les bregaron por un gobierno central fuerte y autónomo para controlar a la
provincia más poderosa de la unión. Así, al mismo tiempo que le otorgaban a
las provincias periféricas una importante representación en las instituciones
políticas nacionales, se creó un sistema federal que centralizó un poder consi-
derable en el gobierno nacional. A comienzos de 1880 emergió un federalismo
plural centralizado en el cual el gobierno nacional, potenciado y monitoreado
colectivamente por las provincias, retuvo sin embargo un importante poder
discrecional en sus acciones hacia cada una de las provincias.
Consideraciones teóricas y el caso argentino
William Riker y los orígenes del federalismo
Un punto de partida teórico evidente para investigar los orígenes del
federalismo argentino es la obra clásica de William Riker sobre los orígenes
y la evolución de los sistemas federales. Al elaborar sus teorías a partir de la
experiencia de las colonias norteamericanas de fines del siglo XVIII, Riker
identificó que la fuerza que impulsaba la formación de los sistemas federa-
les era el contexto de seguridad internacional. En lo que Alfred Stepan ha
caracterizado como una teoría “convergente” del federalismo, Riker sugiere
que las entidades políticas con derechos de soberanía reales o presuntos
acuerdan reunirse en una federación para hacer frente a una amenaza de
seguridad colectiva o para aprovechar una oportunidad militar en el extran-
jero, objetivos ambos inalcanzables si las provincias actúan por cuenta pro-
pia. Las unidades constituyentes de una federación acceden con agrado a
intercambiar soberanía por seguridad y poder militar en un “acuerdo fede-
ral” (Riker 1964: 11-14).
Cuando describe su “ley de los orígenes del federalismo”, Riker enu-
mera dos condiciones que predisponen a los líderes a entrar en un proceso
de “negociación federal”: (1) La “condición de expansión” (la oportunidad
de agresión por parte de la federación) y (2) la “condición militar” (el deseo
de protección frente a una amenaza militar externa). Asimismo, Riker con-
tinúa apuntando que “estas dos predisposiciones están siempre presentes en
una negociación federal y que cada una es una condición necesaria para la
La teoría “universal” del federalismo de Riker se basa en el caso de los
Estados Unidos y presenta algunas deficiencias cuando se la intenta aplicar
al estudio del federalismo argentino. La primera falencia es que la condi-
173
 Edward L. Gibson y Tulia G. Falleti
ción de amenaza/oportunidad internacional no se aplica al contexto geopolítico
del siglo XIX que dio origen a la federación argentina. Como discutiremos
más adelante, las guerras internacionales tuvieron lugar, y las amenazas de
seguridad existieron, pero ninguna de ellas se aplica consistentemente a to-
das, ni siquiera a la mayoría de las eventuales unidades constituyentes de la
federación. Más aún, ninguno de estos acontecimientos resultó importante
en los dos hitos que marcaron el establecimiento de la federación: el pacto de
1831, que originó la Confederación Argentina; y la asamblea constituyente
de 1853, que inauguró la República Federal Argentina.
Sin embargo, una falencia más significativa en la teoría de Riker es la
falta de diferenciación entre tres fenómenos analíticamente distinguibles:
las causas de la unificación nacional, la adopción de un régimen federal y el
grado subsiguiente de centralización de este régimen federal. En el relato de
Riker acerca de los orígenes del federalismo en los Estados Unidos, estos
tres factores tienden a converger. La unidad nacional y la adopción de un
régimen federal son tratadas como eventos simultáneos y analíticamente
equivalentes (causados por la misma variable de seguridad internacional).
La confusión se agrava aún más cuando Riker desplaza los resultados que
analiza desde el origen del sistema federal hacia la discusión de la centraliza-
ción de dicho sistema2.
Por lo tanto, en el análisis de Riker sobre el federalismo los concep-
tos y los resultados se confunden restringiendo así su utilidad para el estu-
dio del federalismo argentino. En las páginas que siguen consideraremos
los orígenes históricos de ese sistema federal y nos referiremos
sistemáticamente a los tres resultados analíticos ya mencionados (las cau-
sas de la unificación nacional, la decisión de adoptar un régimen federal y
su grado de centralización). Este artículo sugiere que cada resultado es
producto de diferentes causas. En primer lugar, la unión de provincias,
soberanas o semisoberanas, fue motivada por necesidades económicas
mutuas que por sí mismas no determinaron un sistema federal. Segundo,
la opción por un régimen federal fue determinada por la incapacidad de
2
Este sería presumiblemente el régimen gobernado por los Artículos de la Confede-
ración. Este sistema es descrito por Riker como un régimen federal “descentrali-
zado” —ubicado en un continuum entre sistemas federales centralizados a descen-
tralizados— más que como un tipo de régimen completamente diferente. Debe
notarse que la causa, tanto de los Artículos de la Confederación como de la Cons-
titución de 1787, según Riker, parece ser la misma, a saber, la disposición de las
elites políticas a conformar una federación para hacer frente a una amenaza o para
aprovechar una oportunidad militar internacional.
174
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POSTDa ta 12, La unidad a palos. Conflicto regional y los orígenes...
una región poderosa de imponer su dominio sobre las demás a través de
un proyecto unitario. El federalismo surgió sólo después de décadas de
proyectos constitucionales fallidos, desafíos secesionistas intermitentes y
permanentes conflictos militares3. Finalmente, el establecimiento de un
“federalismo centralizado”4 fue resultado asimismo de conflictos regiona-
les en los cuales las elites vencedoras de las provincias pobres bregaron por
un gobierno central, autónomo y centralizado que pudiera prevenir el
dominio de una provincia sobre las otras. Un “acuerdo federal” —moti-
vado por necesidades y oportunidades económicas globales— tendría lu-
gar entre entidades gubernamentales soberanas, pero la implementación
de sus cláusulas sería potestad de una tercera parte: un Estado federal
relativamente autónomo y representante de la unión frente a los abusos
de cualquiera de sus miembros.
Centralización gubernamental y conflicto interprovincial:
un marco analítico
En la teoría sobre conflicto regional que se desarrollará en las páginas
siguientes, el surgimiento del federalismo centralizado es visto como la con-
secuencia del conflicto entre dos grupos de actores provinciales: los “centra-
lizadores” y los “descentralizadores”. Si bien es difícil aseverar ex ante si una
provincia va a preferir la centralización o la descentralización, nos arriesga-
remos a decir que la primera preferencia de las provincias fuertes va a ser un
acuerdo unitario. Si las provincias fuertes no pueden imponer un gobierno
unitario sobre las demás provincias de la unión, preferirán un “federalismo
3
En realidad, esta proposición es coherente con un aspecto de la teoría de Riker. El
autor señala que los políticos que ofrecen el “acuerdo” federal a sus contrapartes
regionales lo hacen porque son incapaces de expandirse por medio de la conquista,
“tanto por incapacidad militar o por aversión ideológica” (1964: 12). El presente
artículo sugiere que esta afirmación es el elemento central de una teoría de la for-
mación de los sistemas federales basada en el conflicto regional. En otras palabras,
sin tener en cuenta los estímulos externos (la seguridad o la economía internacio-
nal) la adopción de una forma de gobierno federal es el resultado de una situación
de empate militar o político entre las unidades subnacionales de la federación, el
cual evita que la región dominante imponga un régimen unitario.
4
Este concepto está definido en términos del continuum de Riker: federalismo cen-
tralizado-federalismo descentralizado. Un sistema federal centralizado es aquél en
el cual el gobierno central posee un poder de decisión sobre numerosas cuestiones
que es independiente de los gobiernos subnacionales.
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 Edward L. Gibson y Tulia G. Falleti
hegemónico”, un acuerdo en el cual un hegemon regional prevalece en el
gobierno de la unión (y por ende sobre las demás provincias). Las provin-
cias débiles, por su parte, prefieren arreglos institucionales que mitiguen esa
hegemonía5. Sin embargo, estas preferencias pueden cambiar en función de
las opciones estratégicas presentadas en la lucha entre las provincias pode-
rosas que procuran dominar la unión y las provincias débiles que buscan
evitar esta dominación.
Para entender la discusión teórica que será expuesta a continuación
es necesaria una breve cronología. En este artículo dividimos la discusión
histórica en cinco etapas. Durante el primer período, 1810-1831, la unión
post independencia estuvo asediada por conflictos sobre la forma de régi-
men —unitario o federal— a ser adoptado. En un segundo período, 1831-
1852, una confederación descentralizada fue establecida a partir de la victo-
ria de los federalistas “descentralizadores”, quienes muy pronto sucumbie-
ron al control hegemónico de la provincia de Buenos Aires. En el tercer
período, 1853-1862, fue promulgada una constitución federal que le trans-
fería importantes poderes al gobierno central, pero Buenos Aires rehusó
sumarse a la unión. Luego de una serie de conflictos militares, Buenos Aires
prevaleció y finalmente se unió a la federación en una posición de suprema-
cía. Durante el cuarto período, 1862-1868, un Estado moderno fue cons-
truido bajo la presidencia de Bartolomé Mitre —originario de Buenos
Aires— y se estableció un federalismo centralizado bajo la dominación de
Buenos Aires. En el período final, 1868-1880, las provincias del interior
participaron en la construcción de una coalición institucional exitosa que
gradualmente incrementó su influencia en la federación. Buenos Aires se
rebeló, y el proceso culminó en 1880 con la derrota militar de la provincia
y la remoción de los últimos vestigios importantes de su control sobre el
gobierno nacional.
A lo largo de estos períodos históricos las provincias contendientes
cambiaron sus preferencias acerca de la centralización. Durante los prime-
ros conflictos sobre el tipo de régimen (1810-1831), mientras Buenos Aires
avanzaba con sus proyectos de dominación unitaria, las provincias
“federalistas” débiles del interior eran las “descentralizadoras” de la unión,
erigiendo las banderas de autonomía subregional en una resistencia exitosa
a la centralización unitaria. Sin embargo, ésta resultó ser una victoria pírrica;
la confederación descentralizada que produjo no protegió a las provincias
5
Asumiendo, por supuesto, que no están interesadas en la opción de independizarse,
o que ésta es inalcanzable.
176
Data
Da
POSTDa ta 12, La unidad a palos. Conflicto regional y los orígenes...
pobres de la subordinación económica y política a Buenos Aires —el hegemon
regional de la unión (1831-1852)—. Habiendo probado los frutos de esta
victoria pírrica, las provincias del interior se convirtieron en los centralizado-
res de la unión federal. Estas provincias anhelaban un gobierno central fuerte
con autonomía suficiente para protegerlos colectivamente del gigante provin-
cial de la unión. Por su parte, Buenos Aires aceptó la centralización cuando
pudo controlar el gobierno central y apoyó la descentralización cuando se
enfrentó con la posibilidad de un gobierno central con poderes autónomos.
La teoría del conflicto regional que se expone en las páginas siguien-
tes sostiene que la creación de un sistema federal centralizado o descentrali-
zado es un resultado institucional del conflicto entre las unidades territoria-
les de la federación (en lugar de entre gobiernos centrales y subnacionales).
La literatura de los orígenes y la evolución del federalismo, desde Riker
hasta el presente, tiende a señalar como conflicto generador a aquel entre el
gobierno central por un lado y las unidades gubernamentales constituyen-
tes por el otro. De este modo, el principal eje del conflicto dentro de una
federación es el que tiene lugar entre un gobierno nacional y las provincias
en general6. Las cuestiones de conflicto y dominación interprovincial no
tienen lugar en esta conceptualización, así como tampoco se aprovecha el
potencial explicativo de las mismas acerca de los orígenes de un sistema
federal determinado. Con miras a corregir esta falencia, añadimos otra di-
mensión de conflicto a este esquema: el conflicto entre las unidades territo-
riales constituyentes de la federación. Los sistemas federales son por lo tan-
to considerados no sólo de acuerdo a la relación entre el gobierno nacional
y las provincias, sino también de acuerdo a su relación con la dominación
interprovincial.
6
Esto puede ser observado en los trabajos de Riker (1964), Stepan (2004) y Weingast
(1995). Para Riker, el desplazamiento entre federalismo “centralizado” y “descentra-
lizado” es producto de una continua lucha entre “los gobernantes de la federación y
los gobiernos constituyentes”, donde el movimiento hacia cualquiera de los dos ex-
tremos del continuum supone a una parte “intimidando” a la otra (1964: 6-7). Por
otro lado, Stepan categoriza a los sistemas federales de acuerdo al grado en que las
unidades constituyentes “limitan” el rango de acción del gobierno central, resultan-
do así en federaciones “demos-restrictivas” o “demos- permisivas”. Desde la teoría de
los juegos, Weingast propone el juego de transgresión soberano-electorado
(constituency) para explicar la supervivencia de los sistemas federales. Este juego se
basa en las interacciones entre un soberano (que equivale a un gobierno nacional) y
un grupo de ciudadanos (que equivale a un gobierno subnacional) el cual responde
en igualdad de condiciones a las acciones llevadas a cabo por el soberano.
177
 Edward L. Gibson y Tulia G. Falleti
De esta manera, al continuum “federalismo centralizado-federalismo
descentralizado” de Riker, nosotros añadimos otro continuum: federalismo
hegemónico-federalismo plural. En el polo “hegemónico” de este continuum
una provincia domina el gobierno nacional —lo que significa que el go-
bierno central tiene escasa o nula independencia respecto del hegemon pro-
vincial—. En el polo “plural” el gobierno central es autónomo frente a
cualquier grupo de provincias o provincia particular; éste actúa en repre-
sentación de la unión como un todo y no en nombre de cualquier miembro
constituyente o grupo de miembros. La Figura 1 intenta capturar las
interacciones entre el eje que mide el conflicto entre los niveles de gobierno
y el eje que evalúa el conflicto entre las provincias. Los diferentes momen-
tos de la evolución institucional del federalismo argentino son ubicados en
los lugares correspondientes del espacio bidimensional resultante. Estos mo-
mentos también pueden ser conceptualizados dicotómicamente, como en
la Tabla 1, donde los federalismos hegemónicos o plurales son clasificados
como subtipos de los federalismos centralizados o descentralizados. Un país
puede ser clasificado como un federalismo centralizado y luego ubicado en
un subtipo que indique si es hegemónico o plural.
En este punto resulta evidente la utilidad de estas conceptualizaciones
en tanto dispositivos heurísticos para el estudio de los orígenes y la evolu-
ción de los sistemas federales, así como para presentar formas sistemáticas
de integración de las dimensiones de conflicto intergubernamental e
interregional. Estas conceptualizaciones ofrecen una mejor comprensión
del “federalismo” en sus dos dimensiones históricas clave: como sistema
para manejar los conflictos entre los distintos niveles de gobierno y como
sistema para manejar el conflicto entre las distintas regiones.
La unidad a palos: la unidad nacional
y la creación de un régimen federal
Desde el principio Buenos Aires estuvo en el centro de la controver-
sia entre las “provincias” que en un momento habían formado el Virreinato
del Río de la Plata7. La entidad jurídico-política que las vinculaba en el
7
El término “provincias” se encuentra entre comillas debido al estatus jurídico am-
biguo de las unidades constituyentes en aquella época —entre el comienzo de las
guerras de la independencia y la república federal de 1853—. El Virreinato del Río
de la Plata estaba dividido en gobernaciones o municipalidades las cuales —duran-
178
Data
Da
POSTDa ta 12, La unidad a palos. Conflicto regional y los orígenes...
período previo a la independencia era una institución de la administración
colonial española, la cual unía vastos territorios, extendiéndose desde Tierra
del Fuego hasta los actuales límites al norte de Bolivia y Paraguay, bajo un
virrey asentado en Buenos Aires. Entre 1810 (el comienzo de las guerras de
la independencia) y 1853, esta congregación de unidades políticas territo-
riales carecía, aunque no por falta de esfuerzo, de una constitución formal y
de un gobierno nacional permanente. Entre 1810 y 1831 los líderes políti-
cos organizaron al menos siete gobiernos nacionales y cuatro asambleas cons-
tituyentes, e intentaron promulgar dos constituciones (Chiaramonte 1993).
Ambas eran constituciones unitarias y fueron inmediatamente rechazadas
por los caudillos regionales que desconfiaban de las intenciones hegemónicas
de sus rivales en Buenos Aires8.
El dominio de Buenos Aires sobre las provincias del ex virreinato era
de carácter político, administrativo y económico. Como centro del virreinato
español, la ciudad de Buenos Aires desarrolló una infraestructura política y
administrativa inigualada por cualquier otra provincia, lo cual la convirtió
en el centro “natural” del gobierno para los primeros aspirantes a construir
la nación. Localizada en la desembocadura de una gran red de ríos navega-
bles que unen a las provincias, así como con los mercados globales, Buenos
Aires fue capaz de controlar los flujos del comercio doméstico e internacio-
nal. Su control sobre las aduanas y los puertos le proporcionó el dominio de
las rentas comerciales y aduaneras, así como también la capacidad de impo-
ner aranceles a las demás provincias. El predominio de la ciudad durante las
primeras décadas posteriores a la independencia se vería incrementado por
te y después de las guerras de la independencia— se fragmentaron en nuevas uni-
dades políticas. Su estatus legal se mantuvo ambiguo hasta la Constitución de 1853.
Por momentos estas unidades políticas se asemejaban a entidades soberanas vincu-
ladas a través de alianzas políticas y militares, aunque siempre alguna forma de
unión existía o estaba siendo discutida. En otros momentos, estas provincias esta-
ban ligadas por medio de acuerdos confederados que estipulaban la subordinación
a una autoridad central presunta, más teórica que real. Para una discusión de las
dimensiones teóricas e históricas de esos acuerdos, véase Chiaramonte (1993).
8
Como sugiere José Carlos Chiaramonte (1993), el mismo nombre de la unión en
aquella época “las Provincias Unidas del Río de la Plata” denotaba a la región
contigua al Río de la Plata, principalmente Buenos Aires, y fue claramente visualizada
en los escritos y declaraciones de los primeros líderes como una unión más amplia
bajo el control de la zona del Río de la Plata. De igual modo, el nombre de “Argen-
tina”, un derivado de la palabra latina que significa plata, connota la supremacía de
la región del Río de la Plata.
179
 Edward L. Gibson y Tulia G. Falleti
el explosivo desarrollo de la agricultura de la provincia de Buenos Aires en
el siglo XIX. El rol protagónico de la llanura pampeana en un modelo de
desarrollo orientado hacia la economía mundial transformó a la provincia
en el eje central que hizo de la Argentina uno de los países más ricos del
mundo ya avanzado el siglo XIX, a la vez que intensificó las disparidades
económicas entre Buenos Aires y sus contrapartes provinciales.
Liberarse de la dominación del coloso provincial se convirtió enton-
ces en el grito de guerra de las provincias “federalistas” en todo el antiguo
Virreinato del Río de la Plata. En los primeros años de la república, mien-
tras los rincones periféricos en el norte del antiguo virreinato se
independizaban y el conflicto internacional culminaba con la separación
del actual Uruguay del territorio argentino, las restantes unidades constitu-
yentes del Virreinato del Río de la Plata se enfrentaron en una lucha sin
cuartel por el poder.
Dada la naturaleza sangrienta y encarnizada de estos conflictos, re-
sulta sorprendente la voluntad infatigable de las provincias para formar una
unión. Las vastas distancias geográficas y divisiones culturales que las sepa-
raban hacían de ellas socias improbables en la construcción de una “nación”
argentina9. Sin embargo, la desafortunada unión —producto del plan de la
administración española— se mantendría vinculada por razones económi-
cas hasta 1880 a pesar de repetidos intentos secesionistas e insurrecciones
autonomistas.
Las provincias periféricas que experimentaron la autonomía lo hicie-
ron enfrentando un alto riesgo económico. El precio pagado por la secesión
no fue el de ser conquistadas militarmente o anexadas por otra potencia,
sino la pobreza y el aislamiento económico. Casi todos los puntos de salida
para comerciar con el extranjero pasaban por la provincia de Buenos Aires
que controlaba las rentas vitales para el bienestar económico local. Asimis-
mo, las provincias del interior, tanto las provincias pobres del norte como
las prósperas lindantes con Buenos Aires, tenían un claro interés en asegu-
rar que las vías navegables de acceso al Río de la Plata se mantuvieran abier-
tas para ellos en lugar de estar controladas por un poder extranjero hostil y
remoto. Por lo tanto, las provincias rebeldes eventualmente reconsideraron
la posibilidad de algún tipo de unidad nacional y el tema de la unificación
9
Argentina tiene cuatro veces el tamaño de Francia y las diferencias económicas que
separan a Buenos Aires de las provincias del “interior” se ven agravadas por impor-
tantes disparidades culturales y sociológicas. Para una discusión de estos contrastes
véase Gibson (1996) y Scobie (1971).
180
Data
Da
POSTDa ta 12, La unidad a palos. Conflicto regional y los orígenes...
se mantuvo vivo en la agenda de discusiones y debates interprovinciales. Las
provincias necesitaban desesperadamente el dinamismo económico que sólo
Buenos Aires podía proveerles, pero temían a la vez, con igual desespera-
ción, el costo político que conllevaba la unión con el hegemon regional.
Desde la perspectiva de Buenos Aires, la unidad nacional ofrecía la
expansión de los mercados y de las rentas comerciales bajo su control. Los
incentivos económicos de la unión se incrementaron drásticamente para
Buenos Aires durante el siglo XIX, cuando el auge de la lana y el ganado en
la llanura pampeana así como la demanda internacional por los productos
agrícolas argentinos impulsaron el desarrollo hacia las provincias lindantes
del norte y el oeste en una expansión que procuraba nuevas tierras y
asentamientos. La capacidad de Buenos Aires para aprovechar la oportuni-
dad ofrecida por el auge repentino de la demanda global estuvo, de este
modo, cada vez más ligada a sus interacciones políticas con las provincias
del interior (Burgin 1946, Rock 1985).
Estos factores proporcionan una explicación más convincente y co-
herente de la persistencia de un proyecto de unidad nacional que la explica-
ción ligada a los riesgos u oportunidades militares internacionales. Es cierto
que existieron riesgos de seguridad internacional durante las cuatro décadas
entre la independencia y el régimen federal de 1853, pero eran todavía
demasiado localizados y efímeros como para haber mantenido la unión por
sí mismos. Las guerras de la independencia contra España proporcionaron
un importante ímpetu para la unión, pero esto no resultó ni en una unión
permanente ni en un régimen federal. Más aún, la amenaza de la reconquis-
ta por parte de España, similar a la realizada por Gran Bretaña en contra del
recientemente creado Estados Unidos de América, simplemente no existió
después de 1820. De acuerdo a la teoría de Riker (1964: 41-42), entonces,
la unión federal de Argentina podría haberse desintegrado una vez que la
necesidad militar hubiese disminuido10. No obstante, a pesar de los cruen-
10
Riker reconoce que la Argentina se mantuvo unida como sistema federal, a diferencia
de otros federalismos tempranos de América del Sur, que se fragmentaron en diferen-
tes países unitarios o quedaron incluidos bajo la égida de “dictaduras centralizadas”
una vez que la amenaza militar externa que las había mantenido unidas despareció.
Pero falló en explicar la razón por la cual Argentina se mantuvo unida. Las explica-
ciones que Riker provee para los “federalismos hispano-americanos” son completa-
mente inadecuadas para el caso argentino. En sus propias palabras, “todas estas ob-
servaciones demuestran que la segunda condición, es decir, que los destinatarios de la
propuesta federal están motivados por un objetivo militar, es pertinente para todos
los federalismos hispanoamericanos (…) Cuando la preocupación respecto de la
181
 Edward L. Gibson y Tulia G. Falleti
tos conflictos interregionales, el esfuerzo por lograr la unión se mantuvo y
el federalismo, en su variante descentralizada, fue establecido en 1831.
Otros conflictos militares acontecidos después de la independencia
también fallaron en explicar esta tendencia. En los últimos años de la déca-
da de 1820 las provincias del Río de la Plata entraron en guerra con Brasil
en un conflicto que finalmente culminó con la creación de Uruguay como
un “Estado tapón” independiente. Sin embargo, esta guerra no involucró a
la mayoría de la federación. Los principales combatientes fueron la provin-
cia de Buenos Aires y, en menor medida, las provincias lindantes con Brasil.
En 1866 Argentina entró en guerra (esta vez aliada con Brasil) en contra de
Paraguay en un sangriento combate que contribuyó a consolidar el Estado
argentino y su inexperto ejército federal. Sin embargo, para esa época un
gobierno federal había sido formalmente constituido hacía quince años,
convirtiendo esta particular “oportunidad militar exterior” en una explica-
ción inadecuada de los orígenes del federalismo argentino.
Esto nos lleva, por lo tanto, a volver a exponer nuestra réplica básica
a la teoría de Riker. La unidad nacional y el régimen federal fueron dos
procesos distintos que tuvieron diferentes causas: las oportunidades y la
necesidad económica internacional dan cuenta del proceso de unidad na-
cional, y el conflicto territorial subnacional da cuenta de la elección del
sistema federal. Más aún, en ninguno de los casos fueron las variables de
seguridad internacional mencionadas por Riker las fuerzas que llevaron ni a
la unidad nacional ni a la creación del federalismo.
¿Leviatán o hegemon? La creación del federalismo
descentralizado, 1831-1852
Las primeras décadas de la unión argentina estuvieron signadas por
una combinación de necesidad y desconfianza mutuas. A pesar de un am-
reconquista de España disminuyó, el federalismo decreció porque pocos líderes
nacionales estaban dispuestos a negociar acuerdos atractivos para los caudillos. En
aquellos casos en los que finalmente surgió un líder nacional fuerte (Chile, Colombia),
el federalismo se convirtió en un gobierno unitario. Pero cuando no apareció un
líder nacional fuerte, la federación simplemente se dividió en sus unidades consti-
tuyentes”. En contraste con el argumento de Riker, el primer triunfo del federalismo
argentino ocurrió después de que la amenaza de la reconquista de España retroce-
diera. Más aún, el sistema federal se mantuvo a pesar de que los líderes políticos
nacionales surgieron luego de la creación de la república federal.
182
Data
Da
POSTDa ta 12, La unidad a palos. Conflicto regional y los orígenes...
biente de guerras interprovinciales permanentes y conflictos entre “unita-
rios” y “federales”, los desafortunados líderes políticos de las Provincias “Uni-
das” intentaban elaborar acuerdos políticos que pudieran conferir un orden
institucional a su unión. Las eventuales propuestas que surgieron supieron
reflejar balances de poder momentáneos forjados en el campo de batalla.
Buenos Aires, el coloso militar y económico, dominó la mayoría de los
gobiernos nacionales formados durante el período 1810-1831 y sirvió de
semillero de los planes unitarios para la unidad nacional. Por su parte, las
provincias débiles del interior, semilleros de las agendas “federalistas”, fue-
ron incapaces de imponer sus proyectos constitucionales de gobierno limi-
tado y autonomía provincial11. Sin embargo, la resistencia de estas provin-
cias probó ser suficiente para socavar los sucesivos proyectos unitarios pro-
movidos desde Buenos Aires. Durante este período el concepto de gobierno
central fuerte, que se hallaba encarnado en los proyectos unitarios de la
época, era inseparable de la idea de una nación dominada por su provincia
más próspera. El “federalismo” de esas épocas, por lo tanto, representaba la
resistencia tanto a la noción de un gobierno central como a una unidad
nacional dominada por Buenos Aires.
Fue sólo con el triunfo militar final de las fuerzas “federalistas” que el
primer acuerdo federal de la incipiente unión fue aceptado por todas las
unidades constituyentes. La clave de este desarrollo fue una insurrección
federal exitosa en la misma provincia de Buenos Aires. Juan Manuel de
Rosas, un prominente ganadero y general en la milicia de Buenos Aires, se
plegó al bando federal en contra del liderazgo urbano unitario en su provin-
cia12. Rosas, en alianza con los caudillos federalistas del interior, derrocó al
gobierno de Buenos Aires en 1829 y gobernó la provincia con voluntad
férrea hasta su destitución en 1852. Así, su ascenso al gobierno alteró el
11
Los líderes federales celebraron dos convenciones constituyentes pero no consi-
guieron elaborar una constitución. Al efecto véase Chiaramonte (1993).
12
Más allá de los clivajes regionales, las alineaciones federales-unitarias al interior de las
provincias fueron a menudo estructuradas por el clivaje urbano-rural, tanto en
Buenos Aires como en las demás provincias. El sentimiento unitario, de raigambre
fuertemente urbana, fue naturalmente más poderoso en Buenos Aires, la más urbana
de las provincias. Sin embargo, el crecimiento explosivo de las haciendas ganaderas
en esa provincia durante el siglo XIX logró erosionar poco a poco el monopolio
urbano del poder político. En palabras de Rock, “el ascenso de Rosas expresó en
primer lugar el ascenso al poder de los nuevos intereses ganaderos —que estaban en
desarrollo desde 1810— y el desplazamiento de las camarillas mercantiles que ha-
bían apoyado a Rivadavia” (1985: 105).
183
 Edward L. Gibson y Tulia G. Falleti
balance de poder nacional a favor de los federales. Las fuerzas federales del
interior rápidamente sometieron a los últimos bastiones de la resistencia
armada unitaria gracias a los refuerzos materiales y políticos del gigante
provincial de la unión. En 1831 el Pacto Federal fue aceptado por todas las
provincias y se convirtió en el fundamento legal de la Confederación Ar-
gentina13. Las instituciones unitarias habían sido derrotadas militarmente.
De esta manera, Argentina se convirtió formalmente en lo que Riker deno-
minaría un sistema federal “descentralizado”.
El Pacto Federal no era una constitución; sino que fue un pacto pro-
visionalmente vinculante, pendiente del eventual diseño de una constitu-
ción en manos de una convención constituyente. La confederación se pare-
ció inicialmente a otro experimento de federalismo descentralizado: la fu-
gaz Confederación de los Estados Unidos de América. Sin embargo, tanto
en el diseño como es su práctica real este experimento más duradero proba-
ría ser incluso más descentralizado que su homónimo del norte. Al igual
que en la Confederación de los Estados Unidos, los firmantes del Pacto
Federal no crearon un poder ejecutivo o judicial nacional. En cambio, dele-
garon poderes a una “Comisión Representativa” nacional de las provincias,
con el único propósito de crear ejércitos para la defensa nacional. Sería una
convención constituyente programada para más adelante la que decidiría
respecto de los acuerdos más permanentes relacionados con la división de
poderes entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales, así como
también sobre cuestiones más espinosas acerca de la recaudación de im-
puestos y la repartición de las rentas comerciales entre Buenos Aires y las
provincias (Sampay 1975). Sin embargo, la convención constituyente nun-
ca llegó a reunirse. Buenos Aires tenía poco interés en disminuir su control
sobre las rentas comerciales y formalizar planes de coparticipación que pu-
dieran reducir su poder discrecional sobre sus aliados en la confederación.
Tampoco tenía mucho interés en conceder poderes legales a un gobierno
nacional que podría mitigar su influencia sobre la federación.
El Pacto Federal continuaría, así, en un estado de “permanencia pro-
visional” como el marco legal de la Federación Argentina por más de dos
décadas (Chiaramonte 1993: 82). Sin embargo, éste se convertiría en la
letra muerta de una alianza desarticulada de provincias que pronto sucum-
13
El Pacto Federal fue originalmente concebido como el fundamento de la alianza militar
entre los gobernadores federales de las provincias de Buenos Aires, Santa Fe y Entre
Ríos conocida como la “Liga del Litoral”. No obstante, las provincias restantes se suma-
ron al pacto luego de la derrota final de las fuerzas unitarias. Véase Chiaramonte (1993).
184
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POSTDa ta 12, La unidad a palos. Conflicto regional y los orígenes...
bió al control de facto del hegemon provincial. A menos de un año de la
firma del pacto, Buenos Aires logró manipular la disolución del único órga-
no nacional de la confederación, la “Comisión Representativa” de las pro-
vincias. Por su parte, Rosas surgió como la figura política dominante de la
Confederación Argentina, eclipsando así a los caudillos provinciales federa-
les que habían co-fundado la unión y sofocado rebeliones faccionalistas
dentro de la federación. De esta manera, el gobierno de Buenos Aires asu-
mió el control sobre los asuntos militares nacionales y las relaciones exterio-
res, a la vez que dominó a la unión por medio de la fuerza militar, el control
del comercio nacional e internacional y el uso discrecional de subsidios para
los aliados provinciales que carecían de recursos (Rock 1985: 104-13)14.
La Confederación Argentina puso en evidencia que, cualquiera fuera
el tipo de régimen adoptado, la dominación política de Buenos Aires sobre
las demás provincias no desaparecería. A pesar de que la distinción “federal-
unitario” ha sido a menudo considerada como equivalente a la línea diviso-
ria entre pluralismo y hegemonía, esta analogía ha resultado inadecuada
para comprender los dilemas del conflicto regional decimonónico. El pro-
blema radicaba en que ni los líderes federales ni los unitarios del primer
período post-independencia fueron capaces de imaginar un gobierno na-
cional que no estuviese controlado por Buenos Aires. Los federales, por
consiguiente, procuraban la ausencia de un gobierno central. Cuando Rosas
convirtió a Buenos Aires en un bastión del federalismo, todas las provincias
convergieron, por primera, vez en el arreglo institucional común del
federalismo descentralizado/periférico bajo la Confederación Argentina. Sin
embargo, este arreglo podía servir para diferentes causas. Los caudillos del
interior lo entendieron como una forma de obtener los beneficios de la unión
sin la dominación de Buenos Aires. El caudillo supremo de Buenos Aires, por
su lado, lo percibió como una forma de maximizar las ventajas estructurales
de su provincia sin ser obstaculizado por restricciones institucionales.
Sería Rosas quien mejor comprendiera las implicancias a futuro del
federalismo descentralizado. Una unión federal sin un gobierno central no re-
sultaba muy diferente de un gobierno unitario controlado por Buenos Aires. La
clave residía, por ende, en la relación de la autoridad central con la provincia
14
El carácter cruento del conflicto federal–unitario puede ser aprehendido en las
declaraciones y los documentos oficiales de la época, los cuales solían comenzar
con el lema “mueran los salvajes unitarios”. En una anécdota que roza el absurdo,
un gobernador federal cercano a Rosas llegó a promulgar un decreto que declaraba
dementes a todos los unitarios de su provincia. Al efecto véase Correas (1999).
185
 Edward L. Gibson y Tulia G. Falleti
más prospera de la unión, no en el tipo de régimen. Paradójicamente, luego de
décadas de luchar contra el Leviatán unitario, las provincias comprendieron que
bajo la Confederación Argentina se encontraban a merced del hegemon federal.
El desarrollo de un federalismo plural centralizado 1853 -1880
La Constitución de 1853 y la lucha contra
el federalismo hegemónico
El momento en que el gobierno nacional se separa del gobierno de la
provincia más poderosa constituye un hito en la evolución de las uniones
federales. Este evento es un paso fundamental en el desarrollo institucional
del federalismo que puede darse en los comienzos de la historia de la unión
o bien requerir décadas de lucha. Así se crea un gobierno central con “auto-
nomía relativa” que actúa en nombre de la totalidad de las provincias y no
en representación de un miembro o de diversos miembros constituyentes15.
De esta manera, el “federalismo hegemónico”, cuyo rasgo principal es un
gobierno de la unión dominado por un primus inter pares provincial, cede
lugar al federalismo plural, en el que —al menos en su forma ideal— el
gobierno nacional ejerce soberanía por igual sobre todas las unidades guber-
namentales de la federación. Este desplazamiento de un tipo de federalismo a
otro debe ser entendido como un producto del conflicto interprovincial. Sin
embargo, allí donde este desplazamiento tuvo éxito significó asimismo un
movimiento desde el eje de conflicto intra-regional hacia el eje de conflicto
intergubernamental. Es decir, el conflicto entre las provincias fue progresiva-
mente desplazado por conflictos de soberanía entre niveles de gobierno.
En Argentina, la lucha por un gobierno central autónomo duró casi
setenta años, para culminar espectacularmente (una vez más) en 1880 con la
conquista militar de Buenos Aires por parte del ejército federal. Las fuerzas
victoriosas subyugaron al gobierno de la provincia y le quitaron la joya principal
de su corona, la ciudad de Buenos Aires. La ciudad —junto con su puerto, sus
rentas aduaneras, su infraestructura administrativa, su legado cultural y su bien-
estar económico— fue convertida en un distrito federal controlado por el go-
bierno nacional y oficialmente declarado patrimonio de la Nación Argentina.
El poderoso gobernador de la provincia y su cuerpo administrativo fueron obli-
15
En el sentido dado al término por Poulantzas, pero aplicado al conflicto
interprovincial en vez de al conflicto de clase.
186
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POSTDa ta 12, La unidad a palos. Conflicto regional y los orígenes...
gados a establecerse en una capital provincial en la tranquila ciudad de La Plata,
a sesenta kilómetros de distancia del nuevo distrito federal16.
Sin embargo, el desenlace militar de 1880 marcó el punto final de
una lucha que en las dos décadas anteriores se había ido transformando en
un enfrentamiento institucional. El poder militar y económico había sido
gradualmente desplazado por la construcción de una coalición de las pro-
vincias débiles en las instituciones federales creadas recientemente. Este pro-
ceso se desarrolló lentamente, comenzando en 1852 cuando una coalición
militar de provincias liderada por el caudillo de Entre Ríos Justo José de
Urquiza derrocó a “el Calígula del Río de la Plata”, el Gobernador Juan
Manuel de Rosas. Las fuerzas victoriosas llevaron a cabo una convención
constituyente en la Provincia de Santa Fe y en 1853 promulgaron una cons-
titución federal que estableció un alto grado de representación provincial
en las instituciones políticas nacionales y un gobierno central poderoso.
Sin embargo, a pesar de las hostilidades partidarias y regionales, la
pujanza económica de la unión nunca había sido tan fuerte. El auge de la
demanda internacional por la lana y el ganado argentinos había transfor-
mado gran parte del paisaje de la agricultura del país. Las provincias esta-
ban ávidas de obtener parte de los beneficios originados por esta prosperi-
dad repentina y necesitaban de Buenos Aires para acceder a estos recursos.
Buenos Aires, por su parte, también precisaba de la tierra y de los mercados
del interior. Como apunta Rock, “tanto las provincias del interior como
Buenos Aires —unas en procura de salidas para el comercio e inversiones, la
otra en busca de nuevas tierras— tenían razones para mantener la paz y la
cooperación” (1985: 123). A pesar de esta coincidencia los términos de la
unión continuaron siendo problemáticos. Los líderes políticos e intelectua-
les de ambos lados de la fractura provincial convergieron no sólo en la nece-
sidad de una unidad nacional, sino que además, y principalmente, acorda-
ron sobre la necesidad de un gobierno central que pudiese proveer orden y
facilitar la integración económica de la nación en el mundo17. Sin embargo,
16
Botana (1980) proporciona un relato conmovedor y fascinante de la batalla por
Buenos Aires y la política de esa época.
17
Esta convergencia puede ser aprehendida no sólo en los escritos de los ilustres miem-
bros provinciales de la elite intelectual de la “Generación de 1837”, sino también en
el pensamiento de Bartolomé Mitre (1959), el líder político más destacado de Bue-
nos Aires en aquel tiempo. En su obra Historia de Belgrano y de la independencia
argentina, publicada en 1859, Mitre expuso la idea de un gobierno federal fuerte que
pudiera traer estabilidad y gloria internacional a la nación argentina.
187
 Edward L. Gibson y Tulia G. Falleti
los hacedores del Estado moderno no pudieron zanjar sus diferencias sobre
el rol que debería jugar el gobierno en la regulación de la dominación
interprovincial.
La Constitución federal de 1853 fue percibida como una solu-
ción por la mayoría de la elite política argentina. La constitución expre-
só cambios fundamentales en el pensamiento federalista argentino que
había sido forjado a partir de la experiencia del federalismo hegemónico
durante el gobierno de Rosas. Botana (1993) ha caracterizado a la cons-
titución de 1853 como una fusión de los ideales unitarios y federales,
encarnando a la vez el ideal unitario de un gobierno central en manos
de un presidente poderoso y los principios federales de autonomía pro-
vincial y representación en las instituciones políticas nacionales. Lo que
esta “fusión” también representó fue una clara revalorización, por parte
de los federales, de la utilidad funcional y estratégica de un gobierno
central. Funcionalmente, como fuera mencionado con anterioridad, los
arquitectos de la constitución observaron la importancia de un Estado
central para mantener el orden y proveer las bases de la integración ar-
gentina a la economía mundial. Estratégicamente, sin embargo, la crea-
ción de un gobierno central autónomo generaría un contrapeso
institucional a Buenos Aires. Los federales “descentralizadores” del pa-
sado eran ahora los nuevos “centralizadores” de la federación argentina.
Las provincias federales que en algún momento habían percibido a la
autoridad central fuerte como un agente del gigante de la unión, ahora
la aceptaban como si fuera su salvador.
La nueva constitución estableció un régimen federal, una legislatura
bicameral y una justicia independiente. Por un lado, la nueva constitución
aseguraba un alto grado de representación a las provincias en las institucio-
nes políticas nacionales. Un senado nacional dotado con una autoridad
considerable para elaborar políticas estaría compuesto por dos senadores
por provincia electos en sus legislaturas de origen. Este arreglo también
garantizaba un importante rol nacional a los gobernadores provinciales
quienes podrían jugar un papel central, gracias a su control de las legislatu-
ras locales, en la composición de la delegación provincial al Senado. La
constitución creó además la figura de un presidente con seis años de man-
dato sin reelección inmediata. Su elección estaría en manos de un colegio
electoral formado por delegados provinciales.
Por otra parte, la nueva Constitución federal también generó un alto
nivel de centralización. El poder de “intervención federal” fue una de las
herramientas institucionales más importantes diseñadas por los nuevos cen-
188
Data
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POSTDa ta 12, La unidad a palos. Conflicto regional y los orígenes...
tralizadores del interior18. Copiando la cláusula constitucional de Estados
Unidos por la cual el gobierno federal puede intervenir en los estados miem-
bros para garantizar la forma republicana de gobierno, los “padres funda-
dores” de la Argentina también otorgaron al gobierno federal un poder
similar en el artículo 6 de la Constitución19. No obstante el tema de la
intervención federal generó desde un principio numerosos reparos acerca
de su utilización así como de las facultades del gobierno federal antes y
durante la intervencion. En la convención constituyente de 1853 las prefe-
rencias de los centralizadores así como las de los descentralizadores se refle-
jaron en dos propuestas encontradas con respecto a la intervención federal.
Las provincias del interior querían un gobierno central y estuvieron de acuer-
do con Juan Bautista Alberdi quien proponía que, en caso de sedición, el
gobierno federal podría intervenir las provincias sin su requerimiento para
restablecer el orden20. La Provincia de Buenos Aires, en cambio, prefería un
gobierno federal con poderes limitados y acordaba con la propuesta de
Domingo Faustino Sarmiento de prohibir que el gobierno federal intervi-
niera sin la solicitud explícita de las autoridades locales.
El texto final de la Constitución de 1853 permitió intervenciones
con y sin solicitud local a la vez que falló en especificar si el ejecutivo nacio-
nal necesitaba de la aprobación del Congreso para declarar una interven-
18
A pesar de que la intervención federal ha recibido poca atención teórica y empírica,
este dispositivo constitucional tiene un impacto profundo tanto en las relaciones
intergubernamentales como en el sistema político partidario. Cuando el gobierno
federal interviene una provincia, sus agentes tienen el poder de remover a quienes
detentan cargos electivos y a los jueces subnacionales, llamar a elecciones y entre-
gar el gobierno a las nuevas autoridades. Las intervenciones federales suprimen la
soberanía dual que es intrínseca a la teoría del acuerdo federal. La soberanía del
territorio intervenido es traspasada al gobierno federal. Así, las intervenciones fe-
derales anulan la autonomía constitucional de las unidades subnacionales al sus-
pender el federalismo por períodos determinados en ciertas partes de la nación.
Más aún, en términos de competencia intra e inter partidaria, las facultades del
gobierno nacional y/o del ejecutivo nacional para decidir acerca de cuándo y cómo
intervenir, seleccionar y nombrar al interventor así como para preparar y progra-
mar las nuevas elecciones, pueden generar resultados políticos beneficiosos para el
partido que controla la presidencia si son utilizadas estratégicamente.
19
Al efecto véase la Constitución de los Estados Unidos de América, Artículo IV, Sección V.
20
En Bases y puntos de partida para la organización política argentina, Alberdi propo-
ne lo siguiente: “[la Confederación] interviene sin que se lo demanden en su terri-
torio con el propósito de restablecer el orden perturbado por la sedición” (tal como
fue citado en la Comisión de Estudios Constitucionales 1957: 19).
189
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ción. Por lo tanto, la Constitución de 1853 dejó la puerta abierta para que
el ejecutivo nacional hiciera uso de las intervenciones federales de acuerdo a
su discreción y conveniencia. Incluso al poco tiempo de que la constitución
fuera promulgada, las intervenciones federales en Argentina se convirtieron
en un dispositivo ampliamente utilizado y en uno de los mecanismos
institucionales más importantes para controlar a los gobiernos y a los acto-
res políticos subnacionales. Entre 1853 y 1860, el gobierno central intervi-
no todas las provincias —algunas de ellas en dos ocasiones— excepto Entre
Ríos y San Luis, y todas las intervenciones fueron decididas por decreto
presidencial21.
La Constitución de 1853 fue firmada por los gobiernos de las pro-
vincias del interior que habían derrocado a Juan Manuel de Rosas con la
excepción de Buenos Aires que, sospechosa de los planes del interior sobre
su ciudad capital y sobre el control de las rentas comerciales, se negó a
suscribirla. Por consiguiente, las provincias de la nueva unión establecieron
su capital en la ciudad de Paraná, centro metropolitano de la Provincia de
Entre Ríos, la segunda potencia de la unión argentina22. Por los próximos
seis años la relación entre Buenos Aires y la unión se mantuvo en un limbo
legal. Gran parte de ese tiempo, la ciudad de Buenos Aires estuvo sitiada
por las fuerzas armadas de la República23; la provincia y el gobierno federal
se negaron a reconocer los reclamos mutuos de soberanía política y se hos-
tigaron con bloqueos económicos y aranceles discriminatorios. La primera
fractura de este empate político y legal ocurrió con la derrota militar de
Buenos Aires en 1859 en la batalla de Cepeda. Una Buenos Aires renuente
aceptó los términos de la Constitución de 1853 (luego de que en 1860 una
21
La cantidad de intervenciones federales entre 1853 y 1860 fue la siguiente:
Catamarca 1 intervención, Córdoba 1, Corrientes 2, Jujuy 2, La Rioja 2, Mendoza
1, Salta 1, San Juan 2, Santa Fe 2, Santiago del Estero 1, Tucumán 1, Rosario 2. Al
efecto véase Comisión de Estudios Constitucionales (1957: 25-26).
22
El término “metropolitano” es utilizado con cautela. En esa época, Paraná tenía
una población de 10.000 habitantes, en contraste con los 100.000 de la ciudad de
Buenos Aires (Córdoba, la segunda ciudad más grande de la unión, tenía 25.000
habitantes en esa época). Estas cifras ofrecen un indicador adicional de las asimetrías
demográficas y económicas entre Buenos Aires y el resto del país. Sin embargo, en
ese momento, el auge internacional de la lana, el ganado y la agricultura habían
transformado a Entre Ríos en una réplica en miniatura de la Provincia de Buenos
Aires y le habían otorgado poder sobre sus aliados federales del interior del país.
23
En realidad, esas fuerzas pertenecían a la milicia de Justo José de Urquiza, presi-
dente de la República entre 1854 y 1860 y caudillo de la Provincia de Entre Ríos.
190
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convención constituyente incorporara ciertas reformas favorables a la pro-
vincia) y se comprometió a enviar importantes subvenciones mensuales a
las otras provincias de la unión (Oszlak 1985: 236)24.
Un año más tarde, en otro vertiginoso revés de fortuna de los muchos
que caracterizaron a los conflictos regionales de la Argentina en el siglo XIX,
una siempre desafiante Buenos Aires sacó ventaja de la situación en la unión.
La milicia de Buenos Aires, liderada por Bartolomé Mitre, derrotó a las mili-
cias provinciales en la batalla de Pavón en 1861. En 1862, Mitre fue unáni-
memente proclamado presidente de la recientemente denominada República
Argentina por un colegio electoral de delegados provinciales (Botana 1993:
234). Mitre, que se había convertido en gobernador de Buenos Aires recién
en 1860, era un ferviente defensor de los intereses de Buenos Aires. No obs-
tante, fue también un destacado promotor local de la unidad con las provin-
cias argentinas. Junto con la elite intelectual que diseñó la Constitución de
1853, Mitre consideraba que la grandeza futura de la nación se vería asegu-
rada por una unión liderada por un Estado nacional moderno. De este
modo, Mitre buscó la unidad pero en términos diferentes de aquellos pro-
movidos por sus contemporáneos en la federación argentina. En palabras
de Rock, “mientras que Urquiza buscó reducir el poder de Buenos Aires e
imponer un reparto equitativo de los ingresos, la concepción de Mitre de la
unidad respaldaba la supremacía de Buenos Aires” (1985: 122).
Así, el triunfo de Mitre allanó el terreno para un nuevo proyecto de
federalismo hegemónico liderado por Buenos Aires, ahora bajo un gobier-
no federal con considerables poderes sobre las provincias. Agotadas por el
estancamiento político y ávidas de dejar atrás las privaciones económicas im-
24
Entre las reformas discutidas en 1860 se encontraba el tema de la intervención federal.
Como en 1853, la Provincia de Buenos Aires entendió que la intervención federal era un
dispositivo que un gobierno central arbitrario podría utilizar para usurpar su autonomía y
amenazar los recursos políticos y económicos bajo su control. A pesar de que el texto del
artículo 6 fue enmendado para responder a las preocupaciones de la provincia, la interpreta-
ción del nuevo artículo presentaba las mismas ambigüedades suscitadas por la versión de
1853. La nueva formulación del artículo 6 dejó un amplio espacio para la interpretación y la
manipulación presidencial. No estaba claro quién constituía el “gobierno federal”: ¿era el
presidente, el Congreso o ambos quienes tenían el derecho de declarar una intervención en
las provincias? Más aún, de acuerdo al texto, el “gobierno federal” podía intervenir sin el
requerimiento local para “garantizar la forma republicana de gobierno”. El pedido por parte
de una provincia era necesario si las causas de la intervención eran la sedición o la invasión de
otra provincia, pero nada se decía respecto de cuál era el poder provincial —el ejecutivo, el
legislativo o ambos— que debía solicitar la intervención federal. Véase Sommariva (1929).
191
 Edward L. Gibson y Tulia G. Falleti
puestas por los conflictos interregionales, las demás provincias de la federa-
ción aceptaron el nuevo gobierno. De esta manera, una victoria militar
había establecido nuevamente los términos de la unidad nacional. En los
siguientes seis años de la presidencia de Mitre, los poderes económicos de
Buenos Aires y la creciente demanda global por los productos agrícolas
argentinos volverían aceptables aquellos términos para las provincias y conso-
lidarían el apoyo para la unión a lo largo del territorio25. Sin embargo, duran-
te este tiempo y por afuera de las incipientes instituciones de la nación, estaba
produciéndose un crucial pero imperceptible acontecimiento que en última
instancia socavaría el proyecto de federalismo hegemónico de Mitre.
La presidencia de Mitre de 1862-1868 se constituyó en un hito para el
país. Por primera vez en la historia, un gobierno central logró consolidarse
gobernando efectivamente sobre todas las provincias del territorio. Esto no
significa que el gobierno central gobernó sin oposición. Durante los seis años
de la presidencia de Mitre hubo un total de 107 levantamientos en el interior
en contra del gobierno central (Botana 1980) así como 117 cambios locales
de gobierno “no programados”26. El gobierno de Mitre se ocupó de estos
desafíos a través de medios variados. El auge económico proporcionó una
amplitud de recursos que permitieron el reparto de subsidios a las provincias
y la construcción de alianzas con aquellos caudillos cuyas milicias mantenían el
orden y lograban aplastar los desafíos militares en contra del gobierno. Even-
tualmente, el gobierno central logró construir una red de aliados provinciales
que lo ayudaron a imponer su autoridad a lo largo del territorio nacional.
El gobierno sacó provecho de los poderes de intervención federal
garantizados por la constitución, demostrando así el poder de este disposi-
25
En palabras de Rock, una vez más, “durante sus primeros años, los principales
pilares de la frágil unidad nacional fueron los altos ingresos de exportación y el
boom de las tierras, la inversión extranjera y las dádivas de Buenos Aires hacia las
clases terratenientes provinciales” (1985: 126).
26
Varios de estos levantamientos fueron disputas menores acerca de las subvenciones y
las tarifas del gobierno central. Sin embargo, algunos de ellos implicaron
cuestionamientos secesionistas importantes así como guerras interprovinciales y fue-
ron aplastados únicamente gracias a una sólida fuerza militar. Entre los desafíos más
sobresalientes estaban aquellos liderados por los caudillos de las provincias del no-
roeste, principalmente Vicente Peñaloza y luego Felipe Varela, ambos oriundos de La
Rioja. Estos líderes fueron finalmente derrotados por ejércitos liderados por una
familia de caudillos de la provincia de Santiago del Estero, los Taboada, quienes
estaban aliados con —y fuertemente subsidiados por— el gobierno de Bartolomé
Mitre. Para relatos de las interesantes carreras de estos caudillos véase Lafforgue (1999).
192
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POSTDa ta 12, La unidad a palos. Conflicto regional y los orígenes...
tivo constitucional para consolidar la autoridad presidencial centralizada.
Tal como Oszlak (1985: 127-128) ha observado, con su uso continuo y
prácticamente sin limitaciones constitucionales acerca de cómo o cuándo
podrían ser empleadas, la intervención federal se convirtió en una herra-
mienta indispensable para Mitre y sus inmediatos sucesores a fin de impo-
ner la autoridad central sobre la unión.
Debido a que las rebeliones y los levantamientos eran generalmente
locales y sólo ocasionalmente se propagaban a las otras provincias, el prin-
cipio de “divide y reinarás” permitió al gobierno tanto impedir la forma-
ción de coaliciones como confrontar a las provincias bilateralmente aprove-
chando una clara asimetría de poder. En este proceso de continuo aprendi-
zaje, el gobierno nacional fue capaz de desarrollar y afinar un valioso instru-
mento que eliminaría todos los vestigios federales que se oponían a su bús-
queda de concentrar y centralizar el poder político.
Entre 1860 y 1880, mientras el sistema de federalismo centralizado
se estaba cristalizando, cuatro presidentes intervinieron un total de veinti-
nueve veces en las provincias. Sólo cinco de estas intervenciones fueron
aprobadas por una ley del congreso. Las demás fueron el resultado de decre-
tos presidenciales (Comisión de Estudios Constitucionales 1957: 26-28).
La centralización del poder generó también un logro institucional
adicional durante la presidencia de Mitre: la creación de un Estado nacio-
nal. Cuando Mitre asumió su cargo, los tres poderes del gobierno nacional
fueron establecidos conjuntamente en la capital nacional por primera vez
en la historia argentina. El gobierno de Mitre creó asimismo un sistema
legal nacional, un sistema fiscal y una burocracia nacional27. Durante sus
primeros años el gobierno estableció un tesoro nacional y una oficina de
aduanas, seguidos en breve por una justicia nacional. En la mitad de su
presidencia, Mitre también emprendió la construcción de un ejército na-
cional moderno. Hacia el final de su mandato, el ejército federal contaba
con una fuerza de quince mil hombres y vendría a eclipsar gradualmente a
todas las milicias provinciales que desafiaban la supremacía del gobierno
central a través del territorio nacional (Botana 1993: 236).
La imposición de una autoridad central y la construcción de un Esta-
do nacional fueron así avances importantes en la consolidación del régimen
federal argentino. Sin embargo, el de Mitre era un federalismo hegemónico
centralizado y, como tal, sólo presentaba beneficios unilaterales. Los pode-
27
Para una historia detallada de la construcción del Estado bajo el mandato de Mitre,
véase Oszlak (1985).
193
 Edward L. Gibson y Tulia G. Falleti
res del gobierno central crecieron enormemente sobre los gobiernos provin-
ciales del interior pero no así sobre la provincia más fuerte de la unión.
Todas las intervenciones federales realizadas durante la presidencia de Mitre
fueron dirigidas a las provincias del interior. Por el contrario, tanto la Pro-
vincia de Buenos Aires como la de Entre Ríos —el hegemon menor de la
unión— continuaron disfrutando de una autonomía considerable respecto
del gobierno central. En palabras de Botana, “Argentina estuvo gobernada
por un régimen político cuyas características más importantes pueden ser
resumidas de la siguiente manera: dos poderes regionales —Buenos Aires y
Entre Ríos— resguardando celosamente sus autonomías y privilegios frente
al gobierno nacional, y una periferia de provincias que habían experimenta-
do los efectos de la intervención federal. Así, el gobierno nacional tuvo dos
caras, porque si por un lado padecía una debilidad importante ante las
provincias fuertes, por el otro había podido imponer su autoridad al resto
de la constelación provincial” (1980: 109).
Al final, el federalismo hegemónico sería socavado no por las insurrec-
ciones de las milicias provinciales o por la guerra civil, sino por su propia
debilidad institucional. Mientras Mitre consolidaba la autoridad central, cons-
truía el Estado nacional y coordinaba la integración económica local e inter-
nacional, las instituciones del federalismo fueron silenciosamente modifican-
do el balance de poder en contra de su provincia natal. La Constitución de
1853 había otorgado fuertes poderes a la presidencia. Sin embargo, también
había creado importantes arenas nacionales para la representación de los inte-
reses provinciales cuya influencia no era evidente en los días de gloria del
federalismo hegemónico de Mitre. El Senado, el Colegio Electoral que elegía
al presidente y las redes informales de alianzas de gobernadores resultaron ser
foros que privilegiaron a las mayorías y coaliciones provinciales por sobre el
puro uso del poder. Estos órganos también tenían la autoridad institucional
para decidir la sucesión presidencial. Durante el mandato de Mitre se convir-
tieron en los nodos institucionales donde se plasmaron las coaliciones
interprovinciales que rechazarían la continuidad de su proyecto hegemónico y
expandirían la influencia de las provincias del interior sobre el sistema federal.
Conflictos institucionales y la transición
al federalismo plural centralizado
El truco para superar institucionalmente a Buenos Aires yacía en la
construcción de una coalición del Colegio Electoral, articulada por senado-
194
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res y gobernadores, entre una mayoría de provincias del interior y una fac-
ción disidente anti-Mitre en Buenos Aires28. La negociación entre esos acto-
res regionales incluyó la vicepresidencia para la facción de Buenos Aires a
cambio del apoyo en el Colegio Electoral para un presidente del interior. La
primera prueba para este acuerdo ocurrió con las luchas por la sucesión de
1868 cuando Domingo Faustino Sarmiento, oriundo de la provincia de
San Juan (uno de los federales centralizadores que habían diseñado la Cons-
titución de 1853), derrotó al sucesor elegido por Mitre en el colegio electo-
ral. La fórmula de coalición probó ser persistente: a partir de Sarmiento, las
provincias del interior ganarían la presidencia en las cuatro elecciones si-
guientes.
Gracias a su manipulación de las instituciones federales durante la pre-
sidencia de Mitre, las elites provinciales accedieron al premio más importan-
te: la presidencia de la República. Esta conquista institucional les proporcio-
nó los medios necesarios para consolidar su proyecto de federalismo plural
centralizado. Entre 1868 y el ataque militar final de 1880, los presidentes
argentinos lograron avanzar con el proyecto federal en dos frentes. El primer
frente fue el de las relaciones interprovinciales, donde el gobierno central
redireccionó los recursos económicos hacia el desarrollo del interior y expan-
dió la influencia de las provincias en las instituciones políticas nacionales. En
lo referente al aspecto económico, el gobierno invirtió fuertemente en pro-
yectos de infraestructura para el interior, estableció planes proteccionistas para
las industrias claves, y recortó el control del gobierno de la Provincia de Bue-
nos Aires sobre las rentas aduaneras y del comercio internacional (Balán 1978,
Oszlak 1985). En lo que concierne al aspecto político, la influencia del
interior fue promovida a través de la consolidación de las coaliciones cons-
truidas en las instituciones políticas nacionales en la década de 1860. Se
agregaron nuevas instituciones al sistema federal que acrecentaron el con-
trol del interior en el proceso político. La alianza electoral que llevó a Sar-
miento al poder se transformó en un (una suerte de) partido político nacio-
nal conocido como Partido Autonomista Nacional (PAN). El PAN funcio-
nó como una red de alianzas entre el presidente, el senado y una informal
pero poderosa Liga de Gobernadores. El PAN sirvió como un hábil engra-
naje del proceso de decisiones políticas entre el presidente y las elites políti-
cas gubernamentales, y como un mecanismo decisor de las sucesiones pre-
28
Esta facción minoritaria fue liderada por Adolfo Alsina, el gobernador de Buenos
Aires, un antiguo autonomista (por no decir secesionista) y un rival implacable de
Mitre.
195
 Edward L. Gibson y Tulia G. Falleti
sidenciales29. En referencia a esto último, el PAN aseguró un control conti-
nuado de la coalición dominante de las provincias del interior sobre el pro-
ceso de selección presidencial. A pesar de las vehementes protestas de Bue-
nos Aires (y Entre Ríos en 1874), la coalición electoral hizo posible la victo-
ria de Nicolás Avellaneda en el colegio electoral en 1874 y de Julio A. Roca
en 1880, ambos oriundos de la Provincia de Tucumán.
El segundo frente era el de las relaciones entre el gobierno central y los
gobiernos provinciales. La coalición dominante de las elites provinciales ex-
pandió la centralización del sistema federal e impuso gradualmente la supre-
macía del gobierno central sobre los gobiernos provinciales. Tal como Mitre
lo había hecho antes que ellos, los presidentes del interior aprovecharon gene-
rosamente los poderes de la intervención federal para aplastar desafíos al do-
minio del gobierno nacional. Los presidentes del interior también expandie-
ron el alcance del ejército federal a lo largo del territorio. Como era esperable,
esas armas federales fueron continuamente utilizadas sobre los líderes dísco-
los de las provincias más pobres del interior. Sin embargo, los triunfos decisi-
vos del federalismo centralizado llegaron de la mano de la subordinación de
las provincias poderosas y aún desafiantes del poder nacional. De a una a la
vez, el gobierno central fue imponiendo su autoridad sobre esas provincias. El
primer triunfo fue sobre la Provincia de Entre Ríos, la cual se rebeló en contra
del gobierno central poco después de la elección de Nicolás Avellaneda en
187430. Un ejército federal derrotó y disolvió la milicia provincial de Entre
Ríos, depuso al gobierno provincial y terminó con el último bastión de resis-
tencia en el interior. A partir de ese momento, como observó Botana, el últi-
mo obstáculo que quedaba para la consolidación de la autoridad federal era
“la relación indefinida entre los dos centros de poder: el gobierno nacional y
la Provincia de Buenos Aires” (1980: 109).
La oportunidad de derrotar a Buenos Aires surgió a partir de una
disputa sobre la sucesión presidencial. En 1880 el PAN proclamó a Julio A.
Rca como su candidato presidencial, y Roca ganó la elección cómodamente
29
Así como, por supuesto, para la administración del patronazgo, el control de las
elecciones y el fraude electoral, y la resolución de conflictos interprovinciales. Al
efecto véase Gibson (1996).
30
Los detalles de esta rebelión son un poco más complicados. Justo José de Urquiza, el
antiguo caudillo de la provincia, había sido asesinado poco antes, hundiendo a la polí-
tica interna de la provincia en un espiral de inestabilidad. Su sucesor intentó romper
con la política de Urquiza de cooperación con la federación y organizó un desafío
autonomista al gobierno central que culminaría en el levantamiento de 1874.
196
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en el colegio electoral. Buenos Aires se rebeló y fue derrotada por el ejército
federal en una serie de luchas sangrientas. La decisiva derrota militar de la
milicia provincial de Buenos Aires puso fin a todos los desafíos provinciales
importantes al federalismo centralizado. El gobierno federal disolvió rápi-
damente la milicia provincial de Buenos Aires, y a partir de entonces, en
una rotunda afirmación de la supremacía del gobierno central, prohibió la
existencia de milicias provinciales. Además de este importante acto, tanto
simbólica como sustancialmente, el gobierno federal “intervino” oficial-
mente la provincia y disolvió todos los poderes de gobierno. También abo-
lió varios de sus privilegios económicos, tales como el acceso a las rentas
aduaneras y el poder para emitir dinero. Más importante, sin embargo, fue
que gracias a la federalización de la ciudad de Buenos Aires la separación
entre el gobierno nacional y la Provincia de Buenos Aires se volvió inequí-
voca. Así, con el baño de sangre final de 1880, se logró imponer un marco
institucional para la dominación interprovincial a lo largo de la unión. Ar-
gentina ingresó así en la era del federalismo plural centralizado.
Conclusión
La construcción del federalismo en Argentina fue un proceso prolon-
gado y bañado de sangre que se asemeja muy poco al escenario teórico del
federalismo como una “negociación” entre actores territoriales que acuer-
dan metas comunes de política exterior. El presente artículo sugiere que el
caso argentino no es único sino que es representativo de un patrón más
amplio que puede ser comprendido con mayor claridad a través de las con-
tribuciones teóricas realizadas en este análisis.
En primer lugar, este artículo proporciona un marco analítico para
estudiar los orígenes y la evolución de los sistemas federales basado en las
interacciones entre dos ejes de conflicto: los conflictos entre regiones o pro-
vincias y los conflictos entre gobiernos nacionales y subnacionales. Los con-
flictos en los “niveles de gobierno” han sido predominantes en los estudios
del federalismo. Esto ha ocultado un importante fenómeno, que es relevan-
te para la categorización de los sistemas federales y para nuestra compren-
sión de las secuencias causales detrás del desarrollo de los sistemas federales.
En este trabajo proporcionamos los medios para evaluar y comprender el
federalismo en sus dos dimensiones operacionales: como un sistema para
administrar los conflictos entre los niveles de gobierno y como un sistema
para administrar los conflictos entre regiones. De este modo, a la primera
197
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distinción de William Riker entre “federalismo centralizado” y “federalismo
descentralizado”, que estima el balance de poder entre los gobiernos centra-
les y subnacionales, nosotros añadimos una nueva distinción entre
“federalismo hegemónico” y “federalismo plural” que evalúa el balance de
poder entre las unidades constituyentes de la unión. Los países federales
entonces pueden de esta forma ser comparados a lo largo de dos dimensio-
nes de poder, la intergubernamental y la interregional, proporcionando así
una imagen enriquecida de sus dinámicas internas de poder.
Incorporando el conflicto interprovincial como uno de los ejes teóri-
cos de conflicto en los sistemas federales, nos hallamos en una mejor posi-
ción para explicar no sólo los resultados regionales claves sino también el
grado de centralización institucional en los sistemas federales. Una perspec-
tiva que explica la centralización (o descentralización) en los sistemas fede-
rales exclusivamente como un resultado del conflicto entre actores defini-
dos como un “gobierno central” y “los gobiernos subnacionales” tiende a
ocultar el enorme impacto que esos resultados tienen en el balance de poder
entre las unidades subnacionales de una federación. Donde existen conflic-
tos regionales las luchas acerca de cuánto poder otorgar al gobierno central
son esencialmente batallas sobre la dominación interprovincial. Los resulta-
dos de estas luchas nos ofrecerán información tanto acerca del balance de
poder entre las unidades territoriales de la federación como respecto del
estado de las relaciones entre los niveles de gobierno31.
Este trabajo también ha demostrado la utilidad de distinguir entre
tres resultados que tienden a confundirse en las teorías de la formación
federal: la unidad nacional, la elección de un sistema federal y el grado de
centralización del mismo. El caso argentino, donde estos desarrollos ocu-
rrieron separada e interactivamente, podría ser más representativo de otros
casos que el caso de Estados Unidos analizado por Riker, en el cual el
federalismo y el nacimiento del Estado americano fueron eventos casi si-
multáneos32. En la mayor parte de América Latina, la formación de los
Estado-nación tuvo lugar mucho antes de que surgiese la opción entre
federalismo versus unitarismo. De hecho, las otras dos grandes repúblicas
federales de la región, Brasil y México, comenzaron su existencia como es-
tados soberanos siendo sistemas unitarios, y los conflictos entre “federales y
31
Los estudios de Bensel (1984,1990) sobre los Estados Unidos captan perfectamen-
te esta idea.
32
Sobre todo si consideramos que el “federalismo centralizado” analizado por Riker fue
adoptado cuatro años más tarde del cese de hostilidades con el poder colonial britá-
nico.
198
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POSTDa ta 12, La unidad a palos. Conflicto regional y los orígenes...
unitarios” fueron endémicos a ambos países hasta mucho después de la
adopción de un régimen federal.
Las distinciones entre estos tres resultados tienen de este modo una
utilidad heurística para organizar el análisis comparado de la formación de
los sistemas federales, y para permitir una separación más precisa de las
causas del federalismo de aquellas otras fases clave en la formación de los
Estados-nación. Nuestro estudio sugiere que, contrariamente a la “ley” de
Riker de los orígenes federales, la adopción del federalismo es impulsada
más por dinámicas políticas internas que por amenazas u oportunidades
militares extranjeras.
La opción del federalismo es fundamentalmente la elección de un
régimen, y como tal, está fuertemente expuesta al conflicto, la deliberación,
la interacción estratégica, y a menudo, a una batalla entre actores políticos
locales33. El estímulo internacional señalado por la teoría de Riker podría
funcionar como una explicación eficaz para la unificación nacional de los
países que posteriormente serían federales, pero las causas de estos resulta-
dos no son las mismas34.
La creación del Estado-nación argentino por parte de renuentes líde-
res territoriales fue motivada por factores económicos. Las oportunidades
económicas internacionales, y las ventajas que la unidad nacional represen-
taba para alcanzarlas, proporcionaron el ímpetu para la unificación entre
los rebeldes miembros del antiguo Virreinato del Río de la Plata. El poste-
rior surgimiento del federalismo centralizado y la eventual victoria del subtipo
plural fueron producto del conflicto interprovincial. La lucha fue enmarcada
en términos de conflicto entre los gobiernos central y provincial pero hasta
que la relación entre Buenos Aires y el gobierno nacional no pudo ser re-
suelta este conflicto fue fundamentalmente un tema de dominación
interprovincial. En una confrontación prolongada que culminó en 1880,
los “centralistas” provinciales prevalecieron sobre sus contrapartes “descen-
tralizadores” en una lucha para determinar la relación entre el hegemon re-
gional de la unión y la autoridad central. El resultado fue un gobierno
33
La evolución más reciente de los estados unitarios hacia acuerdos federales o cuasi-
federales, en lo que Alfred Stepan denominó modelos federales de casos que “se
mantienen juntos” (hold together) —España e India, por ejemplo— sirve también
para ratificar esta proposición.
34
Más aún, el presente análisis sugiere que el estímulo internacional movilizador de
la unificación argentina fue económico más que militar; este descubrimiento agre-
ga un matiz adicional que sugiere la necesidad de una revisión de la teoría de Riker
de los orígenes federales.
199
 Edward L. Gibson y Tulia G. Falleti Data
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central relativamente autónomo, monitoreado colectiva e institucionalmente go, una vez creadas, estas instituciones proveyeron a las provincias más dé-
por una mayoría de provincias, y provisto de poderes considerables para ac- biles —a través de varias arenas y mecanismos para la representación pro-
tuar en contra de cualquiera de los miembros en representación de la unión. vincial y la construcción de coaliciones— los medios para contrarrestar el
En medio de una lucha de setenta años que culminó con la conquista control político del hegemon sobre la unión. Irónicamente, la propia cons-
de Buenos Aires, se produjo un cambio sorprendente de roles entre las pro- trucción del Estado por parte de Mitre acrecentó el premio de las manio-
vincias más pobres y las más ricas de la unión con respecto a sus preferencias bras institucionales de las provincias. La presidencia que la coalición de las
sobre la centralización. Los federalistas descentralizadores del período 1810- provincias del interior obtuvo y controló luego de 1868 poseía considera-
1852 se convirtieron en los federalistas centralizadores de 1853-1880. Así bles poderes constitucionales, una burocracia nacional cada vez más efi-
fue como Buenos Aires, otrora el semillero de los designios unitarios y cen- ciente y un ejército federal que, en 1880, demostró estar a la altura de la tarea
tralistas para la unión, se transformó en el último bastión de la independen- de someter a su más indomable enemigo provincial. Esta ironía fue capturada
cia provincial frente a la autoridad central. La razón de estos cambios radica por el historiador Rock cuando escribió que: “dieciocho años antes la Provin-
en la transformación de las percepciones de las partes sobre la relación de cia de Buenos Aires había apoyado un gobierno nacional con la esperanza de
las instituciones políticas con la dominación interprovincial. La lección más que la nación fuera su rehén, pero en 1880 la provincia, sin embargo, se
amarga aprendida por las provincias descentralizadoras del período inme- convirtió en la última y más grande presa de su propia creación” (1985: 131).
diatamente posterior a la independencia fue que una unión sin un gobierno
central era una unión dominada política y económicamente por Buenos Ai-
res. Cuando tuvieron una segunda oportunidad de diseñar un régimen para FIGURA 1
la unión, las provincias consideraron al gobierno central ya no como un pro- Conflicto intergubernamental, conflicto interprovincial y federalismo
blema sino como una solución. El sistema que crearon era así una espada de
doble filo. El gobierno central podía actuar en contra de cualquiera de ellos
en cualquier momento, y esto sí representaba una amenaza permanente para
las débiles provincias del interior. Sin embargo, la subsiguiente victoria del
federalismo plural centralizado universalizó esta amenaza, y de este modo
rescató a las provincias del interior de la hegemonía política permanente de
Buenos Aires. No había nada que el interior pudiera hacer para eliminar las
aplastantes ventajas estructurales de las que gozaba Buenos Aires. Sin embar-
go, el sistema político que las provincias diseñaron y luego implementaron a
través del derramamiento de sangre, la construcción de las instituciones y la
manipulación política pura, generó, en un grado importante, una separación
del poder político nacional respecto del poder económico regional.
El surgimiento del federalismo plural centralizado en Argentina tam-
bién proporciona una elocuente demostración del poder de las institucio-
nes como herramientas estratégicas en los conflictos entre los actores políti-
cos. Como los debates entre los creadores de la constitución demuestran
claramente, los actores políticos tenían certeras nociones teóricas acerca de
la manera en que los aspectos institucionales podían afectar las relaciones
entre las provincias. No obstante, fue el poder económico y militar entre las
provincias el que primero estableció los términos de la unión durante el
federalismo hegemónico de la presidencia de Bartolomé Mitre. Sin embar-

200 201
 Edward L. Gibson y Tulia G. Falleti
TABLA 1
Tipos de federalismo
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Resumen
Este artículo sugiere nuevas contribuciones do fue resultado del conflicto interprovincial.
teóricas para el estudio de los orígenes y la Eventualmente, este conflicto determinó el
evolución de los sistemas federales. El marco balance de poder entre las provincias y creó a
teórico propuesto agrega una dimensión de su vez un poderoso gobierno central con la
conflicto interprovincial a la tradicional di- capacidad de enfrentar, en nombre de la
mensión de conflicto intergubernamental que unión, a cualquiera de las mismas. Así, el pre-
suele hallarse en los análisis de los sistemas sente artículo esboza un cuestionamiento fun-
federales. Los autores utilizan este marco para damental a la teoría del origen de los siste-
explorar los orígenes históricos del sistema mas federales propuesta por William Riker
federal argentino y explicar de qué manera el que ha tendido a dominar el análisis del
surgimiento del régimen federal centraliza- federalismo en la ciencia política.
Palabras clave
federalismo - conflicto regional - desarrollo institucional - Argentina
203
 Edward L. Gibson y Tulia G. Falleti

Abstract

This essay develops a theoretical
framework for studying the origins and
evolution of federal systems. The theory
adds an inter-provincial conflict
dimension to the dimension of conflict
between levels of government that is
traditionally found in the analysis of fe-
deral systems. We apply this framework
to historical exploration of the origins of
Argentina’s federal system, and explain
how the centralized federal regime that
emerged was an outcome of inter-provin-
cial conflict that eventually determined
the balance of power between provinces
in the federal system and created a
powerful central government capable of
acting against any province on behalf of
the union. This essay provides a significant
challenge to William Riker’s theory of fe-
deral origins, which has dominated the
study of federalism in Political Science.

Key words

federalism - regional conflict - institutional development - Argentina

204
Hilb, Claudia. Mquiavelo, la república y la "virtú". En publicacion: Fortuna y Virtud en al
República Democrática. Ensayos sobre Maquiavelo. Tomás Várnagy CLACSO, Consejo
Latinoamericano de Ciencias Sociales, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina.
2000. ISBN: 950-9231-54-1
Disponible en la web: http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/maquiavelo/hilb.pdf
Fuente: Biblioteca Virtual de Ciencias Sociales de América Latina y el Caribe de la red
CLACSO - http://www.clacso.org.ar/biblioteca
Maquiavelo, la república y la ‘virtù’
c Claudia Hilb *
“De modo que yo creo que la fortuna que
tuvieron los romanos en este asunto la tendrán
todos los príncipes que procedan como los romanos
y sean tan virtuosos como ellos”.
Maquiavelo Discursos sobre la Primera
Década de Tito Livio, Libro II, cap.1
T
anto y tan bueno se ha dicho en los últimos años sobre Maquiavelo que
este escrito no pretende en nada la originalidad. Entusiasta lectora como
soy de la obra de nuestro autor, estoy lejos de considerarme una especia-
lista en su pensamiento. Por ende, mi contribución tendrá un propósito acotado:
basándome, muchas veces explícitamente y otras tantas implícitamente, en la lec-
tura de varios de sus principales intérpretes contemporáneos, intentaré dar cuen-
ta del republicanismo de Maquiavelo no tanto en su faz práctica sino en los plie-
gues de su teoría política.
Que Maquiavelo adhiriera con entusiasmo a la República florentina de la
cual fue un ardiente sirviente desde 1498 hasta la restauración de los Médici, que
abrevara en la tradición del humanismo cívico de raíz ciceroniana revitalizado en
el Quattrocento1, todo esto y mucho más es hoy harto conocido y está fuera de
discusión para todo lector más o menos atento de Maquiavelo. Pese a lo cual, no
es ésta, la del republicano, la imagen que de este autor suele trascender fuera de
los círculos académicos: hay una apropiación banal, podríamos decir, que hace de
Maquiavelo tan sólo el autor de consejos inmorales e inescrupulosos de gobier-
no, que le atribuye, podríamos decir, el ser... maquiavélico. Y si bien se trata de
una lectura que hoy se nos aparece como a todas luces insatisfactoria, es cierto
*
Socióloga, politóloga. Profesora de teoría política, Carrera de Ciencia Política, Facultad de Ciencias Sociales,
Universidad de Buenos Aires. Investigadora del CONICET.
127
Fortuna y virtud en la república democrática
que la relación entre sus opciones políticas y su obra, y en particular entre el re-
publicanismo evidente de los Discursos sobre la Primera Década de Tito Livio y
el aparente cinismo o la amoralidad de El Príncipe es, o ha sido por lo menos
también entre los estudiosos, hasta los últimos años más que controvertida.
En un estudio ya clásico, Hans Baron (1988: cap. XV) ha restituido la histo-
ria de las lecturas de Maquiavelo a través de los siglos. Si bien es cierto, sostiene
Baron, que el republicano Busini, opositor de los Médici, veía ya en Maquiavelo
una figura bifronte, a “uno de los más extraordinarios amantes de la libertad” pe-
ro también al inescrupuloso consejero de Lorenzo de Médicis, podemos decir que
en términos generales, si exceptuamos a los contemporáneos de Maquiavelo, has-
ta los albores de la Ilustración la lectura que primó fue una versión demonizadora
su obra, una lectura que vilipendiaba las enseñanzas de El Príncipe y soslayaba
por completa la existencia de los Discursos. El siglo XVIII redescubriría al Ma-
quiavelo republicano: encontramos su impronta en el Tratado Político de Spino-
za, toda la obra de Montesquieu respira la influencia de los Discorsi y Rousseau
le rinde un homenaje explícito en el Contrato Social2. Pero muy pronto una nueva
lectura, esta vez en clave positiva, de El Príncipe, volvería a opacar al Maquiave-
lo republicano: como lo señala Baron, la preocupación por la unificación del Es-
tado a finales del siglo XVIII en Alemania y algo más tarde en la Italia del Risor -
gimento llevaría a releer El Príncipe para descubrir en ese texto las recetas del res-
tablecimiento de un cuerpo político enfermo. Si bien ya no se trata de una lectura
demonizadora sino de una nueva mirada sobre Maquiavelo como precursor del
realismo político, esta lectura tiene por efecto el convertir una vez más a Maquia-
velo en autor de un único texto, en autor exclusivo de El Príncipe.
Simultáneamente, ya desde el siglo XIX se abre paso la exigencia de inter-
pretar la obra de Maquiavelo echando luz sobre la relación entre ambos textos.
Baron da cuenta de dos estrategias emparentadas entre ellas que hicieron frente a
ese desafío intentando integrar ambos escritos en una misma lógica -la de un Ma-
quiavelo padre de un relativismo científico a ultranza guiado por las necesidades
de la razón de Estado, en que la pasión republicana es contenida o contrarrestada
por la necesidad política del momento (Meinecke), la de un Maquiavelo funda-
dor de una ciencia política autónoma de la moral, desinteresado en el fondo de la
diferencia entre formas de régimen (Renaudet)- para marcar su preferencia deci-
dida por una tercera opción: la de confrontar las notorias diferencias que a su en-
tender existen dentro del pensamiento de Maquiavelo para, lejos de intentar ar-
monizarlas, investigar si después de todo no pueden ser consecuencia de un cam-
bio de criterio (Baron, 1988: p. 346). En esa línea, Baron emparenta su lectura
con los trabajos de Federico Chabod y de quienes en Italia y fuera de ella reco-
nocen la influencia de Chabod: Gennaro Sasso, Felix Gilbert, e.a.
El estudio de Hans Baron data de 1961. Si bien la versión revisada incluida
en el volumen citado de 1988 incorpora alguna referencia posterior aislada, su re-
128
 Claudia Hilb
seña de las lecturas de Maquiavelo se detiene en los años ‘50. Mal podríamos re-
procharle, por lo tanto, no haber dado cuenta de un nuevo impulso a los estudios
maquiavelianos dado por autores que probablemente no adherirían a la afirma-
ción de Baron según la cual “... mientras más cercana se hace la comparación en-
tre ambas obras más absurda se hace la idea de que deberían ser las mitades ar-
moniosas de una única y similar filosofía política...” (1988: p. 345). A partir de
1970, y al amparo de dos obras monumentales como son Le travail de l’oeuvre
Machiavel, de Claude Lefort (1972), y The Machiavellian Moment, de J. G. A.
Pocock (1975), se ha renovado la mirada sobre la obra de Maquiavelo fijando es-
ta vez la atención en la relación interna de los conceptos utilizados -virtù, fortu-
na, vivere libero, etc.- a fin de desentrañar, precisamente, a través de ellos, el hi-
lo conductor de una filosofía política.
¿Es posible leer El Príncipe a la luz de las enseñanzas de los Discorsi? ¿Po-
demos encontrar en el republicanismo de Maquiavelo la clave de interpretación
del resto de su obra? En lo que sigue, y recogiendo el hilo de las interpretaciones
contemporáneas de Maquiavelo, intentaré sostener que es posible restituir a tra-
vés de los textos una idea maquiaveliana del “mejor régimen”, del régimen polí-
tico más apto para hacer frente a los avatares de la fortuna y de la corrupción ine-
vitable del tiempo, del régimen más conforme a la naturaleza de la cosa política.
República, virtud y virtù
Cómo lo han señalado numerosos intérpretes de Maquiavelo y, entre ellos re-
cientemente y de manera disímil, Leo Strauss (1958)3, Quentin Skinner (1981) y
los ya mencionados Claude Lefort y J. G. A. Pocock, Maquiavelo establece un
punto de ruptura central con las tesis clásicas del humanismo cívico a través de
la introducción de una noción de virtù desligada de las connotaciones morales de
la virtud clásica. Como advierte Lefort4, el elogio que Maquiavelo hace de la re-
pública romana y de la lectura que de ella hace Tito Livio no debe llamarnos a
engaño: la grandeza de Roma, la salud de la República no puede entenderse sim-
plemente según la interpretación que de ella dan los propios romanos, y entre
ellos Tito Livio -muy por el contrario, es preciso desentrañar, en esa lectura, la
verdad efectiva de los acontecimientos. La grandeza de Roma no puede entender-
se en los términos en que la tradición pensó el Bien político, ni en los términos
en que los propios romanos la comprendieron, ni tampoco, podemos decir, en los
términos en que la tradición del humanismo cívico florentino la comprende. Ni la
virtud moral de sus personajes eminentes, ni la virtud cívica que identifica al
hombre bueno con el buen ciudadano pueden en sí mismas dar cuenta del esplen-
dor de Roma. Si queremos comprender la clave del éxito político, si pretendemos
entender las razones de la grandeza de una ciudad, sostiene Maquiavelo, debemos
detenermos en su virtud propiamente política -en su virtù-, en la capacidad que
ella muestra de hacer frente a la fortuna.
129
Fortuna y virtud en la república democrática
¿Por qué puede una ciudad ser más apta para florecer y mantenerse? Toman-
do como punto de partida los diez primeros libros de la Historia de Tito Livio,
Maquiavelo se propone reexaminar la historia de Roma a fin de descubrir en ellos
la clave de su grandeza; su objetivo es el de desentrañar a través de la lectura de
la historia la gramática profunda de los asuntos humanos, los resortes efectivos
de la libertad y la obediencia, las condiciones materiales ideales de la estabilidad
de un régimen político.
Podemos acordar con Pocock (1975: p. 157 y 183-185) que para Maquiave-
lo, republicano convencido, la República es el régimen virtuoso en el sentido clá-
sico del humanismo cívico. Es decir, la República es el régimen que permite la
realización del vivere civile -de una forma de vida dedicada al interés cívico y al
ejercicio de la actividad política del ciudadano-, y es en esta vida dedicada a la
acción, posibilitada por la República, que el hombre puede aspirar a alcanzar los
más altos valores a los que puede pretender. Es decir, la República es el régimen
virtuoso -una estructura de virtud, en términos de Pocock- en tanto es aquel que
brinda el marco para el ejercicio del vivere civile, de la virtud cívica, que es a la
vez expresión suprema de la virtud y condición de las virtudes particulares.
Pero si sólo en la República hay virtud, el problema de la virtud deviene inme-
diatamente en el problema de la estabilidad política de la república, de su capaci-
dad de hacer frente a los golpes de la Fortuna: para que la virtud pueda desplegar-
se es preciso que la República perdure. Partiendo de la doble premisa de que toda
forma terrenal está sometida a la corrupción del tiempo, y de que la República de-
be hacer frente en sus relaciones territoriales a otras unidades políticas con quienes
no comparte el vivere civile5, Maquiavelo explorará en El Príncipey en los Discor -
si las condiciones de estabilidad de los regímenes políticos: allí, la capacidad de un
régimen -sea Príncipe o República- por hacer frente a los golpes de la Fortuna, to-
mará el nombre de virtù. Como señala nuevamente Pocock6, Maquiavelo pone en
evidencia que toda estructura de virtud habita un mundo de fortuna; en consecuen-
cia, ninguna estructura de virtud puede prescindir de su componente de virtù.
A partir de este punto, quisiera argumentar que para Maquiavelo la Repúbli-
ca no sólo es la ciudad virtuosa en el sentido en que lo entiende el humanismo cí-
vico, sino que es también la forma política más propicia para hacer frente a los
golpes de la Fortuna, más apta para hacer gala de virtù. Es decir, la República se-
ría, según las enseñanzas de Maquiavelo, no sólo la ciudad más adecuada a la na-
turaleza moral del hombre, sino también idealmente la más conforme a la natura-
leza de la cosa política.
La República y la división social: Roma vs. Venecia
“... Yo digo que quienes condenan los tumultos entre los nobles y la plebe ata-
can lo que fue la causa principal de la libertad de Roma, y que se fijan más en los
130
 Claudia Hilb
ruidos y gritos que nacían de esos tumultos que en los buenos efectos que produ-
jeron. En toda República hay dos espíritus contrapuestos, el de los grandes y el
del pueblo, y todas las leyes que se hacen en pro de la libertad nacen de la desu-
nión de ambos...”. Este capítulo IV del Libro I de los Discursos sobre la Prime -
ra Década de Tito Livio introduce un tópico clave para la interpretación de la obra
de Maquiavelo: la división social es propia del orden político 7 y, por lo menos en
lo que respecta a Roma, esa división social no sólo la ha conducido a darse leyes
favorables a la libertad sino que es considerada como la causa principal de la li-
bertad de Roma. Las lecturas contemporáneas de Maquiavelo han hecho hincapié
con razón en lo que parece ser una de las grandes innovaciones no sólo respecto
del pensamiento clásico en general, sino de la tradición humanista: la connota-
ción positiva de la división social, de la discordia, para la estabilidad del régimen.
¿Se trata aquí de una afirmación simplemente empírica -en el caso de Roma
la división fue favorable a la libertad, más aún, fue causa principal de ella- o de-
bemos leer en ella una afirmación acerca de la naturaleza de lo político? Y, por
otra parte, ¿por qué hemos de entender que la división ha sido causa de la liber-
tad de Roma?
Leemos en el capítulo 2 de los Discorsi que las ciudades que nacieron libres
pueden haber adquirido sus leyes de uno solo, y de una sola vez, como la Espar-
ta de Licurgo, o pueden haberlas adquirido poco a poco según las circunstancias,
como Roma. Simultáneamente, en concordancia con los clásicos, Maquiavelo
nos recuerda que existen tres formas buenas de gobierno, monárquico, aristocrá-
tico y popular, que a su vez pueden dar forma con gran facilidad a tres clases de
gobierno corrompidas: tiranía, oligarquía y licencia 8. Y que dada la facilidad con
que las formas puras degeneran en su contrario “... por la semejanza que tienen
en este asunto la virtud y el vicio...”, el legislador prudente huye de estas formas
puras “... eligiendo un gobierno que participe de todas (...) pues así cada poder
controla a los otros y en una misma ciudad se mezclan el principado, la aristocra-
cia y el gobierno popular...” (Maquiavelo, 1987: p. 35).
El capítulo 2 nos dice, entonces, que Esparta habría tenido en Licurgo el legis-
lador prudente que supo darle una constitución de tipo mixto; que Solón, en Ate-
nas, al dar una constitución de tipo popular, no habría tardado en precipitar su de-
generación. Que en Roma, en cambio, la caída de los reyes trajo aparejada la intro-
ducción de un principio aristocrático de gobierno que se sumó al principio monár-
quico representado por el Senado; hasta que el pueblo, cansado de la insolencia de
la nobleza se sublevó contra ella y logró introducir en el ordenamiento de la ciudad
la representación de un principio popular a través de la institución de los tribunos
del pueblo. Que en Roma fueron las luchas sociales -la desunión entre los nobles y
la plebe- las que fueron a través del tiempo forjando una “república perfecta”.
Claude Lefort ha llamado la atención sobre la transformación que se opera
entre este capítulo 2 y el capítulo 6 de los Discursos (Lefort, 1972: pp. 467-487):
131
Fortuna y virtud en la república democrática
si en el primero la Esparta de Licurgo podía parecer el tipo ideal de régimen per-
fecto -el régimen mixto instituido de una vez por un Legislador- en el camino ha-
cia el segundo la supremacía del modelo espartano va cediendo terreno vertigi-
nosamente a su par romano, para concluir diciendo Maquiavelo que “... para vol-
ver al primer razonamiento, creo que es necesario seguir el camino romano y no
el de las otras repúblicas...” (1987: L. I, cap. 6, p. 48).
¿Cuáles son las claves de esta transformación, que jalonan la subversión ma-
quiaveliana de la tesis primera en particular, y del pensamiento clásico de mane-
ra más amplia? En primer lugar destacábamos recién la afirmación realizada en
el capítulo 4 del carácter positivo de la división social y del conflicto. El párrafo
al que aludíamos, que afirmaba en primera persona (“io dico” escribe allí Ma-
quiavelo) que “en toda República hay dos espíritus contrapuestos, el de los gran-
des y el del pueblo, y todas las leyes que se hacen en pro de la libertad nacen de
la desunión de ambos”, dejaba entrever una postura de tipo más universal: la di-
visión es consustancial con la república, y sobre la tramitación adecuada de esta
división se asienta la libertad.
¿De qué manera se tramita adecuadamente, en pos de la libertad, esta divi-
sión social consustancial con la república? El capítulo 5 abordará esta pregunta
interrogándose acerca de quién, de los grandes y del pueblo, resguardará mejor la
libertad: “... los lacedemonios y, en nuestros días, los venecianos...”, se lee allí,
“... la ponen en manos de los nobles; en cambio los romanos la confiaron a la ple-
be...”. Si juzgamos por los resultados, señala Maquiavelo, podríamos pensar que
la libertad está mejor custodiada en manos de los nobles, ya que la libertad en Es-
parta y en Venecia fue más duradera que en Roma. Pero si juzgamos por las ra-
zones, debemos depositarla en manos del pueblo ya que mientras que el deseo de
los nobles es el deseo de dominar, el deseo de los plebeyos es “... tan sólo el de-
seo de no ser dominados...”, y encontramos en ellos, “... por consiguiente, mayor
voluntad de vivir libres, teniendo menos poder que los grandes para usurpar la li-
bertad...” (Maquiavelo, 1987: L. I, cap. 5, p. 41). Si bien todos los acentos del tex-
to parecen favorecer al ejemplo romano -fiel a una estrategia que desarrolla a lo
largo de toda su obra, Maquiavelo pone en boca de otros la defensa de la tesis es-
partana, y en la suya propia la del modelo romano-, el capítulo 5 deja aún flotar
la ambigüedad acerca de este punto, y concluye afirmando que la decisión en uno
u otro sentido está ligada a la política de poder de cada República: “... podemos
hablar de una república que quiera construir un imperio, como Roma, o de otra a
la que le baste conservarse en su estado. En el primer caso es preciso imitar lo
que hizo Roma, y en el segundo se puede copiar a Venecia y Esparta, por los mo-
tivos y del modo que se verá en el próximo capítulo...”.
Pero esta equivalencia es nuevamente subvertida en el capítulo siguiente: si
en el capítulo 2 Esparta aparecía como el tipo ideal de república perfecta y Roma
como el ejemplo azaroso de constitución de un régimen mixto, ahora el azar se
132
 Claudia Hilb
coloca del lado de Esparta y la razón del lado romano: si Esparta pudo mantener
su libertad de manera duradera bajo un gobierno aristocrático fue porque se be-
nefició “de la benignidad del cielo” y pudo preservarse sin expandirse. El razo-
namiento de este capítulo nos dice en primer lugar que toda República que desee
expandirse debe necesariamente confiar su libertad a la plebe: en ello reside si-
multáneamente la causa del desorden y la causa del engrandecimiento. “... Por
tanto, si quieres un pueblo numeroso y armado para poder construir un gran im-
perio será de tal calidad que luego no lo podrás manejar a tu antojo, y si lo man-
tienes pequeño y desarmado para poder manejarlo, si conquistas algún territorio
no lo podrás mantener...” (Maquiavelo, 1987: L. I, cap. 6, p. 46). Pero este razo-
namiento nos dice también, en segundo lugar, que las cosas de los hombres están
siempre en movimiento y que el equilibrio perfecto, de una ciudad inexpugnable,
inmóvil hacia afuera y hacia adentro, es una ilusión: toda ciudad, decíamos antes
parafraseando a Pocock, está sometida a la corrupción del tiempo y a un espacio
compartido -toda estructura de virtud está inmersa en la fortuna. Por ello, porque
“... no se puede, en mi opinión, mantener el equilibrio ni quedar indefinidamen-
te en el justo medio es preciso, al establecer la república, tomar el partido más ho-
norable y organizarla de modo que, cuando la necesidad la obligue a engrande-
cerse pueda hacerlo y sea capaz de conservar lo que conquista...” (Maquiavelo,
1987: p. 48). El corolario ya lo hemos anticipado: si el equilibrio perfecto de una
ciudad inexpugnable es una ilusión, es necesario, por ende, seguir el modelo ro-
mano y reconocer que la libertad de la ciudad descansa en la discordia entre el
pueblo y el senado. Ya no se trata de una elección indecidible entre ambos mode-
los, mucho menos de un modelo ideal -Esparta- y de uno que se refleja en él, Ro-
ma. El modelo romano se nos aparece ahora, en cambio, como aquel que mejor
da cuenta de la naturaleza temporal de la cosa política.
Volvamos, entonces, a este modelo romano. Sabemos ahora que es el más
adecuado para una república. Pero el capítulo 4 y el 5 ya nos habían hecho sos-
pechar que no es solamente porque es el que mejor da cuenta de la naturaleza
temporal de la cosa política, que es éste el más adecuado; también habíamos
aprendido que la superioridad del modelo romano radicaría en que está apoyada
en el pueblo, y que el deseo del pueblo es siempre menos lesivo para la libertad
que el de los nobles. El modelo romano, recordemos, es aquel que confiaba la li-
bertad a la plebe, de la cual decía Maquiavelo que es quien posee “mayor volun-
tad de vivir libre”.
Ahora bien; si recogemos ambos argumentos -el referido a la expansión y el
referido a la custodia de la libertad-, y como lo ha señalado, una vez más, Clau-
de Lefort (1972: p. 478), al atribuir a los Grandes un deseo insaciable de domi-
nación, Maquiavelo echa por tierra la asociación nobleza/moderación de quienes
argumentan en favor del gobierno aristocrático sosteniendo la idea de que quie-
nes más tienen más se contentan con aquello que tienen (1987: L. I, cap. 5) para
ligar, de manera inédita, a la nobleza con una voracidad sin límites. Si la nobleza
133
Fortuna y virtud en la república democrática
aparece impulsada por un deseo incontenible de dominación debemos desconfiar
también del argumento que Maquiavelo ponía en boca de los defensores de Es-
parta y Venecia9: no parece razonable pensar en que una república aristocrática
pudiera contenerse en ella misma, sin ánimo de expandirse hacia afuera o de re-
forzar su dominación hacia adentro -so peligro, entonces, de atizar el conflicto so-
cial: esta autolimitación parece contraria a la disposición a la expansión de la do-
minación de los nobles. A partir de esta inversión de la asociación tradicional no-
bles/moderación, el gobierno equilibrado no podrá ya descansar sobre la virtud o
la saciedad de los nobles sino únicamente sobre el contrapeso institucionalizado
que al deseo de dominación opone el deseo de libertad del pueblo10.
Frente a las repúblicas aristocráticas de Esparta o de Venecia el modelo ro-
mano, tal como lo restituye Maquiavelo, aparece entonces como aquel que da
participación institucional al pueblo, aquel en que la libertad es confiada a quie-
nes mejor han de custodiarla. El modelo romano aparece como el único que ha-
ce lugar institucionalmente al deseo del pueblo, como el único en que el apetito
de dominación de los Grandes es contenido por el deseo de no ser dominados de
la plebe. Y en el capítulo 7 del Libro I intitulado “Qué necesario es, en una repú-
blica, el poder de acusar para mantener la libertad”, Maquiavelo dará toda su re-
levancia a la canalización institucional del conflicto ineludible entre Grandes y
Pueblo: partiendo del dato de que la división en dos humores es propia de la vi-
da de la ciudad, la república más estable será aquella que logre dar una expresión
institucional al conflicto, aquella que logre canalizar el conflicto de manera pú-
blica a fin de evitar el accionar faccioso, contrario a la vida en común, de los ciu-
dadanos descontentos. En otras palabras, la constitución de una escena pública
erige el escenario unitario, común, para la exposición de la división11.
República y virtù
Demos entonces por adquirida esta idea: el modelo romano tal como es res-
tituido por Maquiavelo aparece como el modelo de república más adecuado a la
división de lo social, a la existencia de la ciudad en un contexto de división inter-
na y de conflicto externo. Resta argumentar por qué sería también para Maquia-
velo la república como tal -bajo la forma de este modelo romano- el tipo de ré -
gimen más capaz de virtù, el régimen más capaz de hacer frente y de dar cauce a
los golpes de la Fortuna.
La república, decíamos, habita un mundo dominado por la fortuna. Sumida
en el orden temporal, ninguna estructura de virtud está a salvo de la corrosión del
tiempo, de los acontecimientos imprevisibles. Su virtù debe ser leída en su capa-
cidad de hacer frente de la mejor manera al cambio, al tiempo, a lo inesperado. A
la lectura de los Discorsi, pero también a la lectura de El Príncipe, iremos descu-
briendo que, mirada desde ángulos diversos, la república aparece como el régi-
134
 Claudia Hilb
men más apto para hacer frente a la fortuna, al hecho de estar sumida en un tiem-
po cambiante y en un espacio de conflictos. Recorriendo los textos parece ir di-
señándose una línea argumental que, tomando una expresión de Tocqueville, po-
dríamos llamar “la doctrina del interés bien entendido” (1981: Tomo 2, Segunda
Parte, cap. IX)12: es en aras de su interés particular que los individuos se consa-
gran al servicio de los asuntos públicos, es en defensa de su libertad individual
que tienen interés en la libertad de la ciudad13.
Ya nos hemos referido más arriba a la necesidad para una república de confiar
las armas al pueblo. Allí, esta necesidad estaba puesta en relación con la ineludi-
ble defensa y expansión de la ciudad. Pero ¿por qué no se podría confiar esta ta-
rea a un ejército mercenario? Através de toda su obra, la decidida opción de Ma-
quiavelo en favor del ejército popular como opuesto a un ejército mercenario se
glosa en los mismos términos: en un “estado bien constituido” la guerra debe ser
la profesión de los gobiernos, las repúblicas o los reinos, nunca de los particula-
res14. Esta postura está sustentada en dos tipos de argumentos; un primer argumen-
to de carácter republicano clásico, que destaca que la defensa de la libertad de la
ciudad es un componente irrenunciable de una vida virtuosa -un ciudadano que en-
tregaría la defensa de la ciudad a terceros no sería digno de ese nombre-, y un se-
gundo argumento, que es el que nos interesa aquí, que pone el acento en las con-
diciones de la defensa más eficaz de la ciudad. En este segundo sentido, Maquia-
velo señala en diferentes ocasiones que quién hace de la guerra su profesión tiene
sobre todo interés en la existencia de la guerra, mientras que el soldado de la mi-
licia popular, si ésta se halla bien ordenada, tendrá ante todo interés en la paz, y en
la defensa de su ciudad. La defensa de la ciudad es la defensa de su libertad. Lo
cual supone a la vez -a ello nos referimos con la expresión “bien ordenada”- que
el soldado sea ante todo un ciudadano, con una ocupación y una familia a las que
defender, y no un mercenario sin otro hogar que el campamento y sin otro fin que
la guerra. La defensa de su propio interés como ciudadano implica asimismo una
entrega mayor a la defensa de la república; y aún suponiendo que un ejército mer-
cenario pudiera ser a primera vista más eficaz en el terreno estrictamente militar,
colocar la defensa de la república en manos ajenas es entregarse a ser dominado,
tarde o temprano, por quién dispone del poder militar.
En una palabra, para Maquiavelo la estabilidad de la ciudad, la salud de su or-
denamiento, estará tanto más asegurada cuanto dependa para su defensa de sus pro-
pias fuerzas, y cuanto quiénes la defiendan lo hagan por su adhesión a la existencia
de la ciudad, “... porque en aquellos ejércitos donde no hay una adhesión a aquello
por lo que combaten que los convierta en sus partidarios, nunca podrá existir tanta
virtud que les permita resistir a un enemigo poco valeroso. Y como este amor y es-
te valor no pueden nacer en otros sino en tus súbditos, es necesario, si se quiere con -
servar el poder, si se quiere mantener una república o un reino, formar el ejército
con sus propios súbditos...” (1987: L. I, cap. 43, p. 136 [la cursiva es mía]).
135
Fortuna y virtud en la república democrática
La conservación del poder, la permanencia del orden político estará mejor
asegurada por una milicia popular. Y ya hemos visto que el régimen político que
hace lugar a la milicia popular es la república bajo el modelo romano; esa elec-
ción tiene un precio, puesto que, como vimos antes, “un pueblo numeroso y ar-
mado para poder construir un gran imperio será de tal calidad que luego no lo po-
drás manejar a tu antojo”. Si la conservación del poder está mejor garantizada por
la milicia popular, y si la existencia de una milicia popular significa que no se la
podrá manejar a su antojo y que, por ende, en aras de la estabilidad, se debe ha-
cer lugar a la representación política del pueblo de modo tal que al pelear por la
ciudad esté peleando por su propio interés, entonces el modelo romano, tal como
lo reformula Maquiavelo, presenta en este punto el “tipo ideal” de la relación en-
tre orden militar y vida cívica. La milicia popular en una república con represen-
tación del pueblo parece la solución más acorde a la naturaleza del problema.
Podemos restituir una lógica similar de “interés bien entendido” en el argu-
mento que desarrolla Maquiavelo en el capítulo 2 del Libro II de los Discursosi.
Allí, refiriéndose al ardor con que los pueblos libres se defendieron de la conquis-
ta romana, sostiene que “... es fácil conocer de dónde le viene al pueblo esa afi-
ción de vivir libre, porque se ve por experiencia que las ciudades nunca aumen-
tan su dominio ni su riqueza sino cuando viven en libertad...” (1987: L. II, cap. 2,
p. 185). Las ciudades libres son las más aptas para expandirse, ya que contraria-
mente a lo que sucede con los principados, en ellas el beneficio de la ciudad sig-
nifica el beneficio de los particulares “... y si alguna vez esto supone un perjuicio
para este o aquel particular, son tantos los que se beneficiarán con ello que se pue-
de llevar adelante el proyecto pese a la oposición de aquellos pocos que resultan
dañados...” (Maquiavelo, 1987: p. 186). Mientras en la república todos los parti-
culares tienen interés en el progreso de la ciudad, “... lo contrario sucede con los
príncipes, pues la mayoría de las veces lo que hacen para sí mismos perjudica a
la ciudad y lo que hacen para la ciudad los perjudica a ellos...” (Maquiavelo,
1987: p. 186). La tiranía puede ser sinónimo de prosperidad para el tirano, pero
casi seguramente significará el retroceso de la ciudad.
El argumento puede reformularse de esta manera: sólo quienes viven bajo un
gobierno republicano tienen la esperanza de poder perseguir los fines que han ele-
gido (Skinner), ya que sólo un régimen de libertad pública garantiza a sus ciuda-
danos la seguridad para la preservación de sus riquezas “... porque allí [en las pro-
vincias que viven libres] los pueblos crecen, por ser los matrimonios más libres
y más apetecibles para los hombres, pues cada uno procrea voluntariamente to-
dos los hijos que cree poder alimentar, sin temer que le sea arrebatado su patri-
monio, y sabiendo que no solamente nacen libres y no esclavos sino que pueden,
mediante su virtud, llegar a ser magistrados...” (Maquiavelo, 1987: L. II, cap. 2,
p. 190). Y es sólo bajo un régimen que garantiza la preservación de lo adquirido
por los particulares, en un régimen no-arbitrario, ordenado por leyes, que “... las
riquezas se multiplican en mayor número (...) pues cada uno se afana gustosa-
136
 Claudia Hilb
mente y trata de adquirir bienes que, una vez logrados, está seguro de poder go-
zar. De ahí nace...”, añade Maquiavelo, “... que los hombres se preocupen a por-
fía de los progresos públicos y privados y unos y otros se multipliquen asombro-
samente”.
Es decir: es porque bajo el régimen republicano el interés privado y el inte-
rés público no sólo no entran en conflicto, sino que tienden a coincidir en lo que
concierne a la expansión del dominio y la riqueza de la ciudad, que la república
es el régimen más apto para prosperar y crecer.
La república es, entonces, el régimen a la vez que más consistentemente pro-
vee a las necesidades de defensa y conquista, y el más apto para prosperar y ex-
pandirse. Si bien podemos suponer, como ya lo dijimos, que para Maquiavelo la
república es también el régimen virtuoso en sentido clásico, en tanto en ella se
realizan las más altas capacidades del hombre, su superioridad no aparece en es-
ta argumentación asentada en un argumento de tipo moral sino en el hecho de que
la conjunción del interés particular y el interés público -la doctrina del interés
bien entendido- hace de ella el régimen más apto para defenderse, para prosperar
y para expandirse.
Por último, y muy brevemente, es posible reconocer otra línea argumental
presente en los textos de Maquiavelo que lleva una vez más a hacer de la repú-
blica el régimen políticamente más virtuoso: esta línea pone en relación directa-
mente el carácter temporal del mundo en que ha de desenvolverse la vida políti-
ca -las variaciones de la Fortuna-, con la capacidad de un régimen -Príncipe o Re-
pública- de adecuar su comportamiento a los tiempos, de hacer gala de virtù, es
decir, de hacer frente exitosamente en su acción a esta naturaleza cambiante de
las cosas.
Maquiavelo, como es sabido, afirma en repetidas oportunidades que la causa
de la buena o mala suerte de los hombres depende de su capacidad de adecuar su
accionar a los cambios de los tiempos15. Hay circunstancias que exigen prudencia
y circunspección, otras temeridad y arrojo. Pero como los hombres tienden a ac-
tuar siempre de la misma manera, según sea su temperamento temerario o pru-
dente, audaz o cauteloso, el resultado dependerá de que coincidan las exigencias
del tiempo con las características de su personalidad.
Pero ¿cómo puede un régimen político -Príncipe o República- hacer gala de
virtù, cómo puede adecuar el proceder a los tiempos, si frente a los tiempos cam-
biantes el carácter de los hombres no varía? La única verdad del éxito y del fra-
caso parece residir en que “... siendo la fortuna cambiante, y los hombres perma-
neciendo siempre iguales en sus maneras, son afortunados cuando ambos están
en consonancia y desafortunados apenas entran en contradicción...”. Partiendo de
esta constatación, el capítulo 9 del Libro III de los Discursos, se abría con un
ejemplo en que la fortuna -la coincidencia fortuita de las exigencias del momen-
137
Fortuna y virtud en la república democrática
to con el carácter del actor- quiso que la cautela de Fabio Máximo fuese la más
acorde a los tiempos. No obstante, y en vistas de la imposibilidad estructural de
los hombres por modificar su carácter natural frente a las variaciones de la fortu-
na, el capítulo 25 de El Príncipe terminaba estableciendo, en términos generales,
la superioridad de una conducta audaz sobre un proceder timorato. Pero sin du-
da, la palabra final de Maquiavelo se encuentra un poco más adelante en ese mis-
mo capítulo 9 del libro III de los Discursos: habiendo afirmado una vez más que
“... la causa de la buena o mala fortuna de los hombres reside en su capacidad de
acomodar su proceder a los tiempos...”, Maquiavelo concluye diciendo que es “...
por eso que una república tiene una vida más larga y conserva por más tiempo su
buena suerte que un principado, porque puede adaptarse mejor a la diversidad de
las circunstancias, porque también son distintos los ciudadanos que hay en ella, y
esto es imposible en un príncipe, porque un hombre que está acostumbrado a
obrar de una manera, no cambia nunca, como decía, y necesariamente fracasará
cuando los tiempos no sean conformes con su modo de actuar...”. Al dar lugar a
la expresión de la multiplicidad, al no estar atada su virtù a la acción de uno so-
lo sino contenida en la pluralidad de actores y en el entramado de su vida políti-
ca, la república aparece nuevamente como el régimen más conforme a la natura-
leza temporal, cambiante, de la cosa política16. Nuevamente la república aparece
como el régimen más capaz de hacer gala de virtù, de encontrar la mejor respues-
ta, en su ordenamiento, para la verità effetuale de los asuntos humanos.
Finale: de los Discursos a El Príncipe
Partiendo de la constatación de que “... hay tanta distancia entre la manera en
que se vive y la que debería vivirse, que aquel que abandone lo que se hace por
aquello que debería hacerse aprende antes a perderse que a conservarse...”, Ma-
quiavelo se ha propuesto ordenar y sistematizar ciertos datos irreversibles de la
“cosa política” -de su verità effetuale, de como las cosas son y no son, de cómo
deberían ser- a fin de establecer las condiciones óptimas de la estabilidad políti-
ca (El príncipe, cap. 15). Dicho de otra manera, su método ha consistido en una
suerte de inventario de las maneras posibles de hacer frente a los acontecimien-
tos para establecer aquellos modos más aptos para encauzar los torrentes de la
fortuna sin ser arrastrado por ella. Y para establecer los modos más aptos de ha-
cer frente a lo imprevisto es necesario tener presente ciertos datos irreductibles de
la vida política. Entre estos datos irreductibles hemos de retener la división de la
ciudad en humores, el carácter temporal -sometido a la corrosión del tiempo- de
las cosas humanas, la existencia de la ciudad en un espacio compartido y poten-
cialmente conflictivo. Y también, por cierto, que el bien político, el bien de la ciu-
dad, no se deriva simplemente de la bondad natural de los hombres17 -si el bien
de la ciudad se derivara naturalmente de la concordia entre los hombres la políti-
ca no sería un arte. O como lo dirá Rousseau unos siglos más tarde, “... un pue-
138
 Claudia Hilb
blo que gobernara siempre bien no tendría necesidad de ser gobernado...” (Con -
trato Social, L. III, cap. 4). Toda la reflexión acerca de las condiciones óptimas
de la estabilidad política podría contenerse en esta frase del capítulo 25 de El
Príncipe: “... un príncipe que se apoya completamente en la fortuna se desmoro-
na cuando ésta cambia...”. Si la virtù consiste en encontrar la mejor manera de no
ser prisionero de la fortuna cuando es adversa y de saber aprovecharla cuando es
favorable, la ciencia de la política es sistematización de las condiciones de ejer-
cicio de la virtù18.
En el recorrido que hemos realizado llegamos entonces a esta constatación:
podemos hacer abstracción de la adhesión de Maquiavelo a la República como el
régimen más virtuoso en sentido clásico, para seguir en sus textos el rastro de un
argumento que nos dice que la República es el régimen más dotado de virtú, el
régimen conforme a la naturaleza de la cosa política.
Ese recorrido nos ha llevado a sostener que, si partimos de aquellos datos
irreductibles de la naturaleza de la cosa política -división social, temporalidad, es-
pacio territorial potencialmente en pugna- la República bajo el modelo romano
aparece como el régimen que presenta las condiciones de mayor estabilidad: or-
ganización del ejército bajo la forma de la milicia popular, coincidencia del inte-
rés particular con el interés público, ordenamiento institucional más adecuado pa-
ra poder adaptarse al cambio de los tiempos.
Si la República bajo el modelo romano aparece como el “tipo ideal” de la es-
tabilidad política, si, revista por Maquiavelo, es aquella que está en mejores con-
diciones de proveer a la defensa y a la expansión de la ciudad en las circunstan-
cias siempre cambiantes, entonces podemos releer El Príncipe en esa clave: la
República es el régimen conforme a la naturaleza de la ciudad, pero la Repúbli-
ca no siempre es posible -puede haber momentos en que por el grado de corrup-
ción alcanzado, por falta de ejercicio anterior del vivir libre, la República no sea
posible. Si bien es cierto que los datos irreductibles de la cosa política nos indi-
can que la República presenta el “modelo ideal” de estabilidad de la ciudad, no
es menos cierto que las circunstancias en que actuamos son cambiantes, y que el
arte de la política consiste en adecuar la acción a las exigencias de la situación.
La República brinda, sí, el “modelo ideal” a partir de los datos irreductibles de lo
político; pero al mismo tiempo, entre esos datos irreductibles, la naturaleza tem-
poral de los asuntos humanos nos alecciona acerca de la necesidad de adaptar la
acción a los tiempos. Y si centramos ahora nuestra mirada, como la centra El
Príncipe, no ya sobre la constitución de la ciudad sino sobre las condiciones de
la fundación política, es preciso consagrar una atención particular a las circuns-
tancias concretas de la fundación: quien quisiera fundar una república sobre ci-
mientos corrompidos, quien quisiera asentar instituciones republicanas sobre una
población desacostumbrada a la libertad, quien pretendiera lograr a través del
equilibrio de los poderes la convivencia entre clases empapadas por odios arrai-
139
Fortuna y virtud en la república democrática
gados durante décadas, ése príncipe, ese Fundador, estaría condenado al fracaso.
Como lo estaría también aquel que, conquistando una ciudad libre, no se decidie-
ra ni a destruirla por completo, ni a instalarse en ella ni a conservarle su libertad.
Hay, entonces, ocasiones en que la República no es posible. El Príncipe vir-
tuoso -es decir, el príncipe que sepa leer las claves que la historia nos brinda pa-
ra descubrir las condiciones de estabilidad de un régimen político, y que sepa ha-
cer gala de audacia y coraje para aprovechar la ocasión que le da la fortuna-, ese
príncipe virtuoso sabrá que hay ocasiones en que la república no es posible, cir-
cunstancias en que el equilibrio entre el pueblo y los grandi no puede hacerse
descansar en las instituciones. Maquiavelo insiste: es difícil, casi imposible, crear
o mantener una república en una ciudad corrupta. Ese proyecto presupone un
hombre bueno -que se propone el fin de reconducir a una ciudad a la verdadera
política- y que está dispuesto a alcanzarlo por malos caminos, o un hombre malo
que por algún motivo decida obrar bien (Maquiavelo, 1987: L. I, cap. 18, p. 86).
Improbable como es su éxito, “... si a pesar de todo [el Príncipe] la hubiese de
crear o mantener [a la República], sería necesario que se inclinase más hacia la
monarquía que hacia el estado popular, para que los hombres cuya insolencia no
pueda ser corregida por las leyes sean frenados de algún modo por una potestad
casi regia...” (Maquiavelo, 1987: L. I, cap. 18, pp. 86-87). El Fundador sabrá que
su virtù -su capacidad de acción, de decisión, de poder- deberá contener la divi-
sión, que su virtù deberá suplir las instituciones republicanas, que su virtù debe-
rá garantizar la continuidad de la ciudad. El Príncipe virtuoso, que sabe que la re-
pública es imposible, deberá guiarse en su acción por la norma que le brinda el
tipo ideal de la estabilidad política, por la norma que le brinda la República.
Es así, sobre el modelo que ofrece la República como tipo ideal de la estabili-
dad política posible, como equilibrio institucionalizado de la división social, que tal
vez debamos entonces releer los consejos de Maquiavelo al Príncipe. Maquiavelo
advierte al Príncipe Nuevo que se propone conquistar una ciudad que las ciudades
más difíciles de conservar son las ciudades que han vivido libres: porque son las me-
nos corrompidas, porque son aquellas en que el interés particular iba en el mismo
sentido que el interés común, porque son aquellas en que los ciudadanos están más
interesados en la supervivencia del régimen político, porque son aquellas, por ende,
en que el Nuevo Príncipe tendrá más dificultad en hacerse de aliados fieles. Por eso,
porque la ciudad que ha vivido libre es la ciudad cuyos habitantes están más intere-
sados en la continuidad del régimen previo, del régimen de libertad, porque la ciu-
dad libre regulada por leyes es aquella cuyas instituciones están menos corrompidas
en el equilibrio entre sus principios, por eso es también la ciudad que el príncipe de-
be destruir por completo si no desea conservar la libertad para sus moradores.
Maquiavelo advierte entonces al Príncipe que si quiere conquistar una ciudad
que ha vivido libre sin conservar sus instituciones lo más conveniente será des-
truirla de cuajo. Pero, nuevamente, mucho más que una sugerencia a arrasar con
140
 Claudia Hilb Fortuna y virtud en la república democrática

la ciudad libre, los consejos dados al Príncipe pueden ser leídos como una suge- quiavelo a la llegada de un Príncipe Nuevo, en una “Exhortación a tomar Italia y
rencia para inspirarse en el modelo de la República, modelo ideal de la estabili- a liberarla de los bárbaros”. Podemos ahora leer ese último capítulo como el lla-
dad política posible 19: un Príncipe Nuevo que quisiera fundar un principado apo- mado a un Príncipe nuevo que, aleccionado por Maquiavelo, viniera a suplir con
yado en sus propias fuerzas y en su virtù, un Príncipe Nuevo que comprendiera su virtú la inexistencia de instituciones libres en una Italia desahuciada. En el gra-
que sólo apoyado en sus fuerzas propias y en su virtù podrá hacer frente a las va- do de corrupción en que se encuentra, “... más esclava que los judíos, más sierva
riaciones de la Fortuna, puede encontrar en el modelo de la República el “tipo que los persas, más dispersa que los atenienses...”, Italia no parece estar en con-
ideal” del régimen estable, “... siguiendo el ejemplo de los buenos arqueros que diciones de darse instituciones libres. Podemos leer ese capítulo como la apela-
conociendo el alcance de sus arcos, si el objetivo a alcanzar les parece muy leja- ción a la llegada de un Príncipe Nuevo que, guiándose por las lecciones del tra-
no, fijan su mira en un punto mucho más alto que el objetivo perseguido, no pa- tado de Maquiavelo, pudiera con su virtú suplir la ausencia de instituciones libres,
ra que su flecha alcance tal altura sino para poder, con ayuda de una mira tan ele- suplir la ausencia del vivere líbero, que pudiera con su virtù imponer por la fuer-
vada, alcanzar el punto designado...” (El Príncipe, cap. VI). za un orden unificado y estable24.
Comprendemos que si el Príncipe quiere conservar su dominación -es ésta la Italia, parece sostener Maquiavelo, necesita de un Príncipe Nuevo que, alec-
gramática elemental de la política maquiaveliana-, debe procurar no alienarse el cionado acerca de la gramática elemental de los asuntos humanos, esté en condi-
favor del pueblo y mantener simultáneamente a raya a los grandes. Comprende- ciones de instaurar un orden estable, tan estable como pueden serlo los asuntos
mos que si pretende mantener su dominación sin verse confrontado permanente- humanos frente a los avatares de los tiempos25. Un Príncipe Nuevo, un Fundador,
mente a la rebelión, deberá neutralizar -por la combinación de favores y amena- que sea capaz por su virtù de establecer instituciones duraderas, que serán tanto
zas, de lisonjas y castigos, poco importa- el conflicto entre el pueblo y los gran - más duraderas cuanto más logren inspirarse en las condiciones de estabilidad óp-
di: habrá de contener en su persona la división, así como contienen la división las tima que ofrece la República, que serán tanto más duraderas cuanto más logren
instituciones republicanas en su equilibrio20. Comprendemos que si el Príncipe imitar a través de la fuerza virtuosa del Príncipe el efecto de las leyes y las insti-
nuevo quiere mantener el control férreo de su principado tendrá que desarticular tuciones de la República.
toda posibilidad de insurrección -y que la manera más eficaz de lograrlo es pro-
curar, a la manera de la República, que el interés de sus habitantes tienda a coin-
cidir con el suyo propio21. Entendemos asimismo que es mejor para el Príncipe ser
estimado que temido -y que la estima se obtiene, en gran medida, haciendo lugar
al bienestar de los particulares: como en la República, el bienestar de los particu-
lares coincidirá en tal caso con el bien público, con la paz y la prosperidad del
Principado22. Comprendemos, por último, que si el Príncipe nuevo no quiere ser
esclavo de la Fortuna deberá procurar contar con fuerzas propias y asegurarse de
su lealtad –y, como hemos visto, las armas más leales son las de la milicia popu-
lar, que al luchar por la ciudad lucha por su propia causa23.
Hemos sostenido, entonces, que si la República puede ser pensada a través
de Maquiavelo como el régimen más conforme a la naturaleza de lo político es
porque su ordenamiento institucional le permite hacer frente con mayor posibili-
dad de éxito a los avatares ineludibles de la vida política -a la división, a la co-
rrosión, a la corrupción. Y que la revisión maquiaveliana del ordenamiento de la
república romana nos provee de algo así como el “tipo ideal” de la estabilidad po-
lítica, el tipo ideal del régimen más apto para hacer frente a la naturaleza cam-
biante de los asuntos humanos, a su corrupción ineludible, a la división inerradi-
cable de la vida social.
Concluyamos, entonces, volviendo sobre la propia conclusión de El Prínci -
pe. El último capítulo de El Príncipe, recordemos, consiste en el llamado de Ma-

141 142
 Claudia Hilb
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143
Fortuna y virtud en la república democrática
Notas
1 Que abrevara en esa tradición no excluye que se enfrentara a ella en puntos
cruciales. En ese registro véase, por ejemplo, Bignotto (1991). El texto de Big-
notto se inscribe en la herencia de las lecturas maquiavelianas de Claude Lefort
y de J. G. A. Pocock, a quienes nos referiremos abundantemente a continuación.
2 Según Baron, esta revalorización dieciochesca del republicanismo de los
Discursos tendía a su vez o bien a convertir a El Príncipe en incomprensible,
o bien a forzar interpretaciones fantasiosas respecto de la intención de Ma-
quiavelo al escribirlo, como por ejemplo, que su designio hubiera sido empu-
jar a los Médici a su propia destrucción.
3 Véase también Strauss (1970).
4 “... El elogio de la República romana encubre en efecto una crítica corrosiva
del buen régimen tal como lo concebían los autores clásicos -de un régimen cu-
ya excelencia resulta de la sabiduría del gobierno de los mejores o de sus legis-
ladores y que se mide según el criterio del orden que reina en la ciudad y de la
estabilidad de sus instituciones; el elogio de la virtud de los ciudadanos encubre
una crítica no menos corrosiva de las normas de conducta de los autores, quienes
se harán merecedores de elogio o de condena únicamente según su capacidad de
interpretar las posibilidades de éxito de sus acciones en el marco de las institu-
ciones establecidas y en las condiciones del momento; por último, la autoridad
otorgada a Tito Livio al principio de la obra tampoco debe llevarnos a engaño:
Maquiavelo la invoca para ganar la confianza del lector y para llevarlo, a través
de diferentes etapas, a ir poniendo en duda la interpretación del historiador hasta
separarlo del todo de los principios aristocráticos que la estructuran...” Lefort
(1992). Al mismo tiempo que reivindica la inspiración unitaria que anima a los
Discursos y a El Príncipe, Lefort rinde en el comienzo de ese párrafo un home-
naje a la lectura straussiana de Maquiavelo: “... Él [Leo Strauss] es quien supo
mostrar primero que no sólo los Discursos hacían algo más que simplemente al-
bergar en algunos párrafos los mismos principios de El Príncipe, sino que el elo-
gio de la República romana y de la virtud de sus ciudadanos estaba al servicio de
un proyecto filosófico en ruptura con las enseñanzas de la Tradición...”.
5 Respecto de su experiencia de la realidad de las relaciones entre unidades
políticas, y para un retrato del Maquiavelo diplomático, secretario del gobier-
no de Soderini véase, por ejemplo, Skinner (1981: caps. 1 y 2).
6 “… Because it had a beginning in time it [la República] must both offer an
account of how that beginning had been possible and acknowledge that, sin-
ce it must in theory have an end, its maintenance was no less problematic
than its foundation. (...) The structure of virtue inhabited a domain of fortu-
na (...) and in consequence it must possess its share of that virtù which impo-
sed its form on fortune…” (Pocock, 1975: p. 185).
144
 Claudia Hilb
7 La división social no es propia sólo de Roma, sino que es atributo de toda
formación política. Véase, por ejemplo, Maquiavelo (1987: L. I, cap. 39, p.
127): “... Se ve fácilmente, si se consideran las cosas presentes y las antiguas,
que todas las ciudades y todos los pueblos tienen siempre los mismos humo-
res, y así ha sido siempre...”.
8 “... De modo que si el organizador de una república ordena la ciudad según
uno de los regímenes buenos lo hace para poco tiempo porque, irremediable-
mente, degenerará en su contrario, por la semejanza que tienen en este asun-
to la virtud y el vicio...” (Maquiavelo, 1987: p. 33).
9 Sobre el “arte de escribir” en Maquiavelo, véase Strauss, Lefort y Bignot-
to (1991). Véase también Rinesi (1999).
10 Evitemos un malentendido: el deseo del pueblo no es “bueno en sí” para
Maquiavelo; pero es simplemente menos dañino para la libertad en tanto es
un deseo “negativo”. Aún así, también el deseo del pueblo puede ser un de-
seo excesivo. La moderación no está en el deseo, sino en la expresión y con-
tención pública del conflicto.
11 “... que se ofrece un camino para desfogar los humores que, de un modo
u otro, crecen en las repúblicas contra tal o cual ciudadano y que, si no está
previsto un camino para que se desfoguen, lo hacen por vías extraordinarias
que pueden arruinar la república entera. Y por esto nada hace tan estable y
firme una república como ordenar en ella la manera en que estas alteraciones
de humores que la agitan tengan una salida prevista por la ley...” (Maquiave-
lo, 1987: L. I, cap. 7, p. 49).
12 Tocqueville remite la formulación de esta “doctrina” a Montaigne:
“… quand, pour sa droiture, je ne suivrai pas le droit chemin, je le suivrai
pour avoir trouvé, para expérience, qu’au bout du compte, c’est communé-
ment le plus heureux et le plus utile…”. Lefort (1992) también utiliza como
al pasar la expresión “interés bien entendido” a propósito de Maquiavelo.
13 Para un detallado desarrollo de esta tesis en lo que concierne específica-
mente a la relación entre libertad positiva y libertad negativa en Maquiavelo,
véase Quentin Skinner.
14 Al respecto, véase por ejemplo Maquiavelo (1987) Libro I, caps. 2 y 3).
15 Además del célebre capítulo 25 de El Príncipe, “Cuánto puede la Fortuna
en los asuntos humanos, y cómo hacerle frente” véase, por ejemplo, Maquia-
velo (1987: L. III, cap. 9).
16 “... Y si Fabio hubiera sido rey de Roma fácilmente hubiera podido per-
der la guerra, porque no hubiese sabido cambiar su proceder según la varia-
ción de los tiempos; pero como había nacido en una república donde había
145
Fortuna y virtud en la república democrática
diversos ciudadanos y distintos modos de ser, todo fue bien, porque existía
un Fabio, inmejorable para sostener la guerra a su debido tiempo, y un Esci-
pión, tan excelente como él en los tiempos adecuados para la victoria...” (Ma-
quiavelo, 1987: L. III, cap. 9).
17 Al respecto, la opinión de Maquiavelo parece ser la que da su título al ca-
pítulo 27 del Libro I de los Discorsi, “Rarísimas veces son los hombres com-
pletamente buenos o completamente malos”. El capítulo 3 del Libro I señala
que quien quiera fundar un Estado o dar leyes a los hombres debe presupo -
ner la maldad natural de los hombres, es decir, debe abstenerse de intentar
edificar su obra sobre el presupuesto de la bondad natural... Esta frase se
aclara aún más hacia el final: lo que es políticamente pertinente no es la bon-
dad o maldad natural de los hombres, sino que las leyes los obliguen a ser
buenos -es decir, a actuar en conformidad con ellas (Maquiavelo, 1987).
18 O como dice Pocock, “... El Príncipe se torna una tipología de los innova-
dores y de su relación con la Fortuna...” (1975: p. 158).
19 Ver El Príncipe, cap. V. Maquiavelo sostiene allí que “... no hay manera
más segura para gozar de una provincia que destruirla por completo...”. Si nos
situamos en la óptica ya no de quien conquista una ciudad que ha vivido libre,
sino de quien funda un principado nuevo podemos leer el argumento en sen-
tido inverso: las ciudades más difíciles de someter son aquellas que han vivi-
do libres. Es decir, el vivere libero es un factor de fortaleza de las ciudades.
20 “... De este modo, los Estados bien gobernados y los príncipes prudentes
siempre tuvieron gran cuidado de no llevar a la desesperación a los Grandes
y de satisfacer al pueblo y mantenerlo satisfecho, puesto que es éste uno de
los principales asuntos que ocupan al Príncipe...” El Príncipe, cap. XIX.
21 “... Si los consejos que hemos dado más arriba son bien seguidos por el
príncipe (...) lo harán en poco tiempo más seguro de su señoría que si estu-
viera enraizado en ella ab antiquo. (...) Ya que los hombres están mucho más
atados a las cosas presentes que a las pasadas, y cuando en las cosas presen-
tes se hallan conformes se sienten satisfechos y no buscan nada más, y al con-
trario las defienden por todos los medios...” El Príncipe, cap. XXV.
22 “... [El príncipe] debe alentar a sus conciudadanos para que ejerzan pací-
ficamente sus oficios, tanto en el comercio como en la labranza, y en toda
otra ocupación humana, a fin de que el labrador no deje sin trabajar sus tie-
rras por miedo de que se las quiten o de que el comerciante dude en encarar
nuevos negocios por miedo de los impuestos. El príncipe, en consecuencia,
recompensará a quienes quieran hacer estas cosas y a cualquiera que piense
de la manera en que fuere en enriquecer a su ciudad o a su país...” El Prínci -
pe, cap.XXI, “Cómo debe comportarse el príncipe si desea ser estimado”.
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 Claudia Hilb

23 “... Concluyo, entonces, que si un principado no cuenta con armas propias

nunca se hallará en seguridad; por el contrario, dependerá siempre de la for-
tuna, puesto que no tendrá a nadie para defenderla lealmente en la adversi-
dad...” El Príncipe, Cap. XIII.
24 A lo largo de la historia de las lecturas de Maquiavelo se han hecho las
más variadas interpretaciones de este último capítulo de El Príncipe. Nueva-
mente, la interpretación que de él hace Lefort nos parece ejemplar por su pro-
fundidad: el capítulo, sostiene, se construye bajo el modo del “tal vez”:
“... ¿Qué nos dice este tal vez? En primer lugar, que podría ser que hubiera
un príncipe para formar la idea de un Estado italiano independiente, condi-
ciones que le fueran propicias, pueblos que lo sostuvieran. Sin duda, pero
también algo más; que si la hipótesis fuese vana, tal vez fuera suficiente que
el príncipe, a fin de satisfacer su apetito de poder, quisiera y supiera simular
la virtud de un fundador y obtener la obediencia de sus sujetos, para que de
esta primera experiencia surgieran las premisas de una política nueva. Tal vez
incluso sería suficiente que el príncipe y el pueblo simularan, cada uno de
ellos, creer en las declaraciones del otro -uno con la intención de asegurar su
poder, el otro con la de escapar a la opresión de los Grandes- para que el ob-
jetivo fuera alcanzado...” (Claude Lefort, 1972: p. 448).
25 Como se desprende de lo anterior, el llamado de Maquiavelo es simultá-
neamente un acto performativo: llama a la instauración de lo que Lefort
(1972) denomina una “ficción eficaz” y participa con su llamado de la posi-
ble conformación de esa ficción, al simular creer que ese Príncipe existe o
puede existir. No me detengo en este punto, por cierto apasionante pero co-
lateral para mi argumentación.

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ÍNDICE 
 

  DE LAS DISTINTAS CLASES DE PRINCIPADOS Y DE LA FORMA EN QUE SE ADQUIEREN..................................- 4 -
DE LOS PRINCIPADOS HEREDITARIOS ............................................................................................................- 5 -
DE LOS PRINCIPADOS MIXTOS ........................................................................................................................- 6 -
POR QUE EL REINO DE DARÍO, OCUPADO POR ALEJANDRO, NO SE SUBLEVO CONTRA LOS SUCESORES DE 

EL PRÍNCIPE 
ÉSTE, DESPUÉS DE SU MUERTE: .....................................................................................................................- 12 -
DE QUE MODO HAY QUE GOBERNAR LAS CIUDADES O PRINCIPADOS QUE, ANTES DE SER OCUPADOS, SE 
REGÍAN POR SUS PROPIAS LEYES ..................................................................................................................- 14 -
DE LOS PRINCIPADOS NUEVOS QUE SE ADQUIEREN CON LAS ARMAS PROPIAS Y EL TALENTO PERSONAL - 15 -
  DE LOS PRINCIPADOS NUEVOS QUE SE ADQUIEREN CON ARMAS Y FORTUNA DE OTROS ...........................- 18 -
DE LOS QUE LLEGARON AL PRINCIPADO MEDIANTE CRÍMENES .................................................................- 23 -
  DEL PRINCIPADO CIVIL ................................................................................................................................- 26 -
COMO DEBEN MEDIRSE LAS FUERZAS DE TODOS LOS PRINCIPADOS ...........................................................- 29 -
DE LOS PRINCIPADOS ECLESIÁSTICOS ..........................................................................................................- 31 -

NICOLAS MAQUIAVELO  DE LAS DISTINTAS CLASES DE MILICIAS Y DE LOS SOLDADOS MERCENARIOS .............................................- 33 -

DE LOS SOLDADOS AUXILIARES, MIXTOS Y PROPIOS ....................................................................................- 37 -
DE LOS DEBERES DE UN PRÍNCIPE PARA CON LA MILICIA......................................................- 40 -
  DE AQUELLAS COSAS POR LAS CUALES LOS HOMBRES ESPECIALMENTE LOS PRÍNCIPES, SON ALABADOS O 
CENSURADOS ................................................................................................................................................- 42 -
  DE LA CRUELDAD Y LA CLEMENCIA; Y SI ES MEJOR SER AMADO QUE TEMIDO, O SER TEMIDO QUE AMADO - 45
-
  DE QUE MODO LOS PRÍNCIPES DEBEN CUMPLIR SUS PROMESAS..................................................................- 48 -
SI LAS FORTALEZAS, Y MUCHAS OTRAS COSAS QUE LOS PRÍNCIPES HACEN CON FRECUENCIA SON ÚTILES O 
  NO .................................................................................................................................................................- 57 -
COMO DEBE COMPORTARSE UN PRÍNCIPE PARA SER ESTIMADO .................................................................- 60 -
  DE LOS SECRETARIOS DEL PRÍNCIPE.............................................................................................................- 63 -
POR QUE LOS PRÍNCIPES DE ITALIA PERDIERON SUS ESTADOS ....................................................................- 66 -

EDICIÓN ELECTRÓNICA DE 
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AL MAGNÍFICO LORENZO DE MÉDICIS   
  CAPÍTULO I 
  DE LAS DISTINTAS CLASES DE PRINCIPADOS Y DE LA FORMA EN QUE SE ADQUIEREN 
  Los  que  desean  congraciarse  con  un  príncipe  suelen  presentársele  con  aquello  que   
reputan por más precioso entre lo que poseen, o con lo que juzgan más ha de agradarle; de   
ahí  que  se  vea  que  muchas  veces  le  son  regalados  caballos,  armas,  telas  de  oro,  piedras    Todos  los  Estados,  todas  las  dominaciones  que  han  ejercido  y  ejercen 
preciosas  y  parecidos  adornos  dignos  de  su  grandeza.  Deseando,  pues,  presentarme  ante  soberanía  sobre  los  hombres,  han  sido  y  son  repúblicas  o  principados.  Los 
Vuestra Magnificencia con algún testimonio de mi sometimiento, no he encontrado entre lo  principados  son,  o  hereditarios,  cuando  una  misma  familia  ha  reinado  en  ellos 
poco que poseo nada que me sea más caro o que tanto estime como el conocimiento de las  largo  tiempo,  o  nuevos.  Los  nuevos,  o  lo  son  del  todo,  como  lo  fue  Milán  bajo 
acciones de los hombres, adquirido gracias a una larga experiencia de las cosas modernas y  Francisco  Sforza,  o  son  como  miembros  agregados  al  Estado  hereditario  del 
a un incesante estudio de las antiguas1. Acciones que, luego de examinar y meditar durante  príncipe que los adquiere, como es el reino de Nápoles para el rey de España. Los 
mucho tiempo y con gran seriedad, he encerrado en un corto volumen, que os dirijo.  dominios  así  adquiridos  están  acostumbrados  a  vivir  bajo  un  príncipe  o  a  ser 
  Y  aunque  juzgo  esta  obra  indigna  de  Vuestra  Magnificencia,  no  por  eso  confío  libres; y se adquieren por las armas propias o por las ajenas, por la suerte o por la 
menos  en  que  sabréis  aceptarla,  considerando  que  no  puedo  haceros  mejor  regalo  que  virtud. 
poneros en condición de poder entender, en brevísimo tiempo, todo cuanto he aprendido en   

muchos  años  y  a  costa  de  tantos  sinsabores  y  peligros.  No  he  adornado  ni  hinchado  esta 
obra  con  cláusulas  interminables,  ni  con  palabras  ampulosas  y  magníficas,  ni  con 
cualesquier  atractivos  o  adornos  extrínsecos,  cual  muchos  suelen  hacer  con  sus  cosas, 
porque he querido, o que nada la honre, o que sólo la variedad de la materia y la gravedad 
del  tema  la  hagan  grata.  No  quiero  que  se  mire  como  presunción  el  que  un  hombre  de 
humilde cuna se atreva a examinar y criticar el gobierno de los príncipes. Porque así como 
aquellos que dibujan un paisaje se colocan en el llano para apreciar mejor los montes y los 
lugares  altos,  y  para  apreciar  mejor  el  llano  escalan  los  montes,  así  para  conocer  bien  la 
naturaleza de los pueblos hay que ser príncipe, y para conocer la de los príncipes hay que 
pertenecer al pueblo. 
  Acoja, pues, Vuestra Magnificencia este modesto obsequio con el mismo ánimo con 
que yo lo hago; si lo lee y medita con atención, descubrirá en él un vivísimo deseo mío: el de 
que Vuestra Magnificencia llegue a la grandeza que el destino y sus virtudes le auguran. Y 
si  Vuestra  Magnificencia,  desde  la  cúspide  de  su  altura,  vuelve  alguna  vez  la  vista  hacia 
este llano, comprenderá cuán inmerecidamente soporto una grande y constante malignidad 
de la suerte. 
 

1 Las dos escuelas de los grandes hombres. (Cristina de Suecia) 

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CAPÍTULO II  CAPÍTULO III 
DE LOS PRINCIPADOS HEREDITARIOS  DE LOS PRINCIPADOS MIXTOS 
   
   
  Dejaré a un lado el discurrir sobre las repúblicas porque ya en otra ocasión    Pero las dificultades existen en los principados nuevos. Y si no es nuevo del 
lo  he  hecho  extensamente.  Me  dedicaré  sólo  a  los  principados,  para  ir  tejiendo  la  todo, sino corno miembro agregado a un conjunto anterior, que puede llamarse así 
urdimbre  de  mis  opiniones  y  establecer  como  pueden  gobernarse  y  conservarse  mixto, sus incertidumbres nacen en primer lugar de una natural dificultad que se 
tales principados.  encuentra  en  todos  los  principados  nuevos.  Dificultad  que  estriba  en  que  los 
  En  primer  lugar,  me  parece  que  es  mas  fácil  conservar  un  Estado  hombres  cambian  con  gusto  de  señor,  creyendo  mejorar;  y  esta  creencia  los  im‐
hereditario,  acostumbrado  a  una  dinastía,  que  uno  nuevo,  ya  que  basta  con  no  pulsa a tomar las armas contra él; en lo cual se engañan, pues luego la experiencia 
alterar el orden establecido por los príncipes anteriores, y contemporizar después  les enseña que han empeorado. Esto resulta de otra necesidad natural y común que 
con  los  cambios  que  puedan  producirse.  De  tal  modo  que,  si  el  príncipe  es  de  hace que el príncipe se vea obligado a ofender a sus nuevos súbditos, con tropas o 
mediana inteligencia, se mantendrá siempre en su Estado, a menos que una fuerza  con  mil  vejaciones  que  el  acto  de  la  conquista  lleva  consigo.  De  modo  que  tienes 
arrolladora  lo  arroje  de  él;  y  aunque  así  sucediese,  sólo  tendría  que  esperar,  para  por  enemigos  a  todos  los  que  has  ofendido  al  ocupar  el  principado,  y  no  puedes 
reconquistarlo, a que el usurpador sufriera el primer tropiezo.  conservar como amigos a los que te han ayudado a conquistarlo, porque no puedes 
   Tenemos  en  Italia,  por  ejemplo,  al  duque  de  Ferrara,  que  no  resistió  los  satisfacerlos  como  ellos  esperaban,  y  puesto  que  les  estás  obligado,  tampoco 
asaltos  de  los  venecianos  en  el  84  (1484)  ni  los  del  papa  julio  en  el  10  (1510),  por  puedes  emplear  medicinas  fuertes  contra  ellos;  porque  siempre,  aunque  se 
motivos distintos de la antigüedad de su soberanía en el dominio.  descanse  en  ejércitos  poderosísimos,  se  tiene  necesidad  de  la  colaboración  de  los 
  Porque  el  príncipe  natural  tiene  menos  razones  y  menor  necesidad  de  «provincianos»  para  entrar  en  una  provincia.  Por  estas  razones,  Luis  XII,  rey  de 
ofender: de donde es lógico que sea más amado; y a menos que vicios excesivos le  Francia,  ocupó  rápidamente  a  Milán,  y  rápidamente  lo  perdió;  y  bastaron  la 
atraigan  el  odio,  es  razonable  que  le  quieran  con  naturalidad  los  suyos.  Y  en  la  primera  vez  para  arrebatársele  las  mismas  fuerzas  de  Ludovico;  porque  los 
antigüedad y continuidad de la dinastía se borran los recuerdos y los motivos que  pueblos que le habían abierto las puertas, al verse defraudados en las esperanzas 
la  trajeron,  pues  un  cambio  deja  siempre  la  piedra  angular  para  la  edificación  de  que  sobre  el  bien  futuro  habían  abrigado  no  podían  soportar  con  resignación  las 
otro.  imposiciones del nuevo príncipe. 
    Bien  es  cierto  que  los  territorios  rebelados  se  pierden  con  más  dificultad 
cuando  se  conquistan  por  segunda  vez,  porque  el  señor,  aprovechándose  de  la 
rebelión,  vacila  menos  en  asegurar  su  poder  castigando  a  los  delincuentes, 
vigilando a los sospechosos y reforzando las partes más débiles. De modo que, si 
para  hacer  perder  Milán  a Francia bastó la  primera  vez  con  duque Ludovico que 
hiciese  un  poco  de  ruido  en  las  fronteras,  para  hacérselo  perder  la  segunda  se 
necesitó que todo el mundo se concertase en su contra, y que sus ejércitos fuesen 
aniquilados y arrojados de Italia, lo cual se explica por las razones antedichas. 
  Desde luego, Francia perdió a Milán tanto la primera como la segunda vez. 
Las razones generales de la primera ya han sido discurridas; quedan ahora las de 
la  segunda,  y  queda  el  ver  los  medios  de  que  disponía  o  de  que  hubiese  podido 
disponer  alguien  que  se  encontrara  en  el  lugar  de  Luis  XII  para  conservar  la 
conquista mejor que él. 

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  Estos Estados, que al adquirirse se agregan a uno más antiguo, o son de la    Ha de notarse, pues, que a los hombres hay que conquistarlos o eliminarlos, 
misma  provincia  y  de  la  misma  lengua,  o  no  lo  son.  Cuando  lo  son,  es  muy  fácil  porque si se vengan de las ofensas leves, de las graves no pueden; así que la ofensa 
conservarlos,  sobre  todo  cuando  no  están  acostumbrados  a  vivir  libres;  y  para  que se haga al hombre debe ser tal, que le resulte imposible vengarse. 
afianzarse  en  el  poder,  basta  con  haber  borrado  la  línea  del  príncipe  que  los    Si en vez de las colonias se emplea la ocupación militar, el gasto es mucho 
gobernaba, porque, por lo demás, y siempre que se respeten sus costumbres y las  mayor, porque el  mantenimiento  de  la  guardia  absorbe las rentas del  Estado y la 
ventajas de que gozaban, los hombres permanecen sosegados, como se ha visto en  adquisición  se  convierte  en  pérdida,  y,  además,  se  perjudica  e  incomoda  a  todos 
el  caso  de  Borgoña,  Bretaña,  Gascuña  y  Normandía,  que  están  unidas  a  Francia  con el frecuente cambio del alojamiento de las tropas. Incomodidad y perjuicio que 
desde  hace  tanto  tiempo;  y  aun  cuando  hay  alguna  diferencia  de  idioma,  sus  todos  sufren,  y  por  los  cuales  todos  se  vuelven  enemigos;  y  son  enemigos  que 
costumbres  son  parecidas  y  pueden  convivir  en  buena  armonía.  Y  quien  los  deben  temerse,  aun  cuando  permanezcan  encerrados  en  sus  casas.  La  ocupación 
adquiera,  si  desea  conservarlos,  debe  tener  dos  cuidados:  primero  que  la  militar  es,  pues,  desde  cualquier  punto  de  vista,  tan  inútil  como  útiles  son  las 
descendencia  del  anterior  príncipe  desaparezca;  después,  que  ni  sus  leyes  ni  sus  colonias. 
tributos sean alteraos. Y se verá que en brevísimo tiempo el principado adquirido    El príncipe que anexe una provincia de costumbres, lengua y organización 
pasa a constituir un solo y mismo cuerpo con el principado conquistador.  distintas  a  las  de  la  suya,  debe  también  convertirse  en  paladín  y  defensor  de  los 
  Pero cuando se adquieren Estados en una provincia con idioma, costumbres  vecinos  menos  poderosos,  ingeniarse  para  debilitar  a  los  de  mayor  poderío  y 
y organización diferentes, surgen entonces las dificultades y se hace precisa mucha  cuidarse  de  que,  bajo  ningún  pretexto,  entre  en  su  Estado  un  extranjero  tan 
suerte  y  mucha  habilidad  para  conservarlos;  y  uno  de  los  mejores  y  más  eficaces  poderoso como él. Porque siempre sucede que el recién llegado se pone de parte de 
remedios sería que la persona que los adquiriera fuese a vivir en ellos. Esto haría  aquellos que, por ambición o por miedo, están descontentos de su gobierno; como 
más  segura  y  más  duradera  la  posesión.  Como  ha  hecho  el  Turco  con  Grecia;  ya  ya  se  vio  cuando  los  etolios  llamaron  a  los  romanos  a  Grecia:  los  invasores 
que, a despecho de todas las disposiciones tomadas para conservar aquel Estado,  entraron  en  las  demás  provincias  llamados  por  sus  propios  habitantes.  Lo  que 
no habría conseguido retenerlo si no hubiese ido a establecerse allí. Porque, de esta  ocurre comúnmente es que, no bien un extranjero poderoso entra en una provincia, 
manera,  ven  nacer  los  desórdenes  y  se  los  puede  reprimir  con  prontitud;  pero,  se  le  adhieren  todos  los  que  sienten  envidia  del  que  es  más  fuerte  entre  ellos;  de 
residiendo en otra parte, se entera uno cuando ya son grandes y no tienen remedio.  modo  que  el  extranjero  no  necesita  gran  fatiga  para  ganarlos  a  su  causa,  ya  que 
Además,  los  representantes  del  príncipe  no  pueden  saquear  la  provincia,  y  los  enseguida y de buena gana forman un bloque con el Estado invasor. Sólo tiene que 
súbditos están más satisfechos porque pueden recurrir a él fácilmente y tienen más  preocuparse  de  que  después  sus  aliados  no  adquieran  demasiada  fuerza  y 
oportunidades  para  amarlo,  si  quieren  ser  buenos,  y  para  temerlo,  si  quieren  autoridad,  cosa  que  puede  hacer  fácilmente  con  sus  tropas,  que  abatirán  a  los 
proceder  de  otra  manera.  Los  extranjeros  que  desearan  apoderarse  del  Estado  poderosos y lo dejarán árbitro único de la provincia. El que, en lo que a esta parte 
tendrían más respeto; de modo que, habitando en él, sólo con muchísima dificultad  se refiere, no gobierne bien perderá muy pronto lo que hubiere conquistado, y aun 
podrá perderlo.  cuando lo conserve, tropezará con infinitas dificultades y obstáculos. 
  Otro buen remedio es mandar colonias a uno o dos lugares que sean como    Los romanos, en las provincias de las cuales se hicieron dueños, observaron 
llaves de aquel Estado; porque es preciso hacer esto o mantener numerosa tropas.  perfectamente  estas  reglas.  Establecieron  colonias,  respetaron  a  los  menos 
En  las  colonias  no  se  gasta  mucho,  y  con  esos  pocos  gastos  se  las  gobierna  y  poderosos  sin  aumentar  su  poder,  avasallaron  a  los  poderosos  y  no  permitieron 
conserva,  y  sólo  se  perjudica  a  aquellos  a  quienes  se  arrebatan  los  campos  y  las  adquirir influencia en el país a los extranjeros poderosos. Y quiero que me baste lo 
casas para darlos a los nuevos habitantes, que forman una mínima parte de aquel  sucedido  en  la  provincia  de  Grecia  como  ejemplo.  Fueron  respetados  acayos  y 
Estado.  Y  como  los  damnificados  son  pobres  y  andan  dispersos,  jamás  pueden  etolios, fue sometido  el reino  de los macedonios, fue  expulsado  Antíoco, y nunca 
significar peligro; y en cuanto a los demás, como por una parte no tienen motivos  los  méritos  que  hicieron  acayos  o  etolios  los  llevaron  a  permitirles  expansión 
para considerarse perjudicados, y por la otra temen incurrir en falta y exponerse a  alguna ni las palabras de Filipo los indujeron a tenerlo corno amigo sin someterlo, 
que  les  suceda  lo  que  a  los  despojados,  se  quedan  tranquilos.  Concluyo  que  las  ni el poder de Antíoco pudo hacer que consintiesen en darle ningún Estado en la 
colonias  no  cuestan,  que  son  más  fieles  y  entrañan  menos  peligro;  y  que  los  provincia. Los romanos hicieron en estos casos lo que todo príncipe prudente debe 
damnificados  no  pueden  causar  molestias,  porque  son  pobres  y  están  aislados,  hacer, lo cual no consiste simplemente en preocuparse de los desórdenes presentes, 
como ya he dicho.  sino  también  de  los  futuros,  y  de  evitar  los  primeros  a  cualquier  precio.  Porque 

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previniéndolos  a  tiempo  se  pueden  remediar  con  facilidad;  pero  si  se  espera  que  que, por ser numerosos y débiles, y temer unos a los venecianos y otros a la Iglesia, 
progresen, la medicina llega a deshora, pues la enfermedad se ha vuelto incurable.  estaban  siempre  necesitados  de  su  apoyo;  y  por  medio  de  ellos  contener  sin 
Sucede  lo  que  los  médicos  dicen  del  tísico:  que  al  principio  su  mal  es  difícil  de  dificultad a los pocos enemigos grandes que quedaban. Pero pronto obró al revés 
conocer, pero fácil de curar, mientras que, con el transcurso del tiempo, al no haber  en Milán, al ayudar al papa Alejandro para que ocupase la Romaña. No advirtió de 
sido conocido ni atajado, se vuelve fácil de conocer, pero difícil de curar. Así pasa  que  con  esta  medida  perdía  a  sus  amigos  y  a  los  que  se  habían  puesto  bajo  su 
en las cosas del Estado: los males que nacen en él, cuando se los descubre a tiempo,  protección,  y  al  par  que  debilitaba  sus  propias  fuerzas,  engrandecía  a  la  Iglesia, 
lo que sólo es dado al hombre sagaz, se los cura pronto; pero ya no tienen remedio  añadiendo tanto poder temporal al espiritual, que ya bastante autoridad le daba. Y 
cuando, por no haberlos advertido, se los deja crecer hasta el punto de que todo el  cometido un primer error, hubo que seguir por el mismo camino; y para poner fin 
mundo los ve.  a la ambición de Alejandro e impedir que se convirtiese en señor de Toscana, se vio 
  Pero  como  los  romanos  vieron  con  tiempo  los  inconvenientes,  los  obligado a volver a Italia. No le bastó haber engrandecido a la Iglesia y perdido a 
remediaron  siempre,  y  jamás  les  dejaron  seguir  su  curso  por  evitar  una  guerra,  sus amigos, sino que, para gozar tranquilo del reino de Nápoles, lo compartió con 
porque sabían que una guerra no se evita, sino que se difiere para provecho ajeno.  el rey de España; y donde él era antes árbitro único, puso un compañero para que 
La  declararon,  pues,  a  Filipo  y  a  Antíoco  en  Grecia,  para  no  verse  obligados  a  los  ambiciosos  y  descontentos  de  la  provincia  tuviesen  a  quien  recurrir;  y  donde 
sostenerla en Italia; y aunque entonces podían evitarla tanto en una como en otra  podía haber dejado a un rey tributario llamó a alguien que podía echarlo a él. 
parte, no lo quisieron. Nunca fueron partidarios de ese consejo, que está en boca de    El ansia de conquista es, sin duda, un sentimiento muy natural y común, y 
todos los sabios de nuestra época: «hay que esperarlo todo del tiempo»; prefirieron  siempre que lo hagan los que pueden, antes serán alabados que censurados; pero 
confiar  en  su  prudencia  y  en  su  valor,  no  ignorando  que  el  tiempo  puede  traer  cuando  intentan  hacerlo  a  toda  costa  los  que  no  pueden,  la  censura  es  lícita.  Si 
cualquier cosa consigo, y que puede engendrar tanto el bien como el mal, y tanto el  Francia podía, pues, con sus fuerzas apoderarse de Nápoles, debía hacerlo; y si no 
mal como el bien.  podía, no debía dividirlo. Si el reparto que hizo de Lombardía con los venecianos 
  Pero  volvamos  a  Francia  y  examinemos  si  se  ha  hecho  algo  de  lo  dicho.  era excusable porque le permitió entrar en Italia, lo otro, que no estaba justificado 
Hablaré,  no  de  Carlos,  sino  de  Luis,  es  decir,  de  aquel  que,  por  haber  dominado  por ninguna necesidad,  es reprobable.  Luis  cometió, pues, cinco faltas:  aniquiló  a 
más tiempo en Italia, nos ha permitido apreciar mejor su conducta.  los  débiles,  aumentó  el  poder  de  un  poderoso  de  Italia,  introdujo  en  ella  a  un 
  Y se verá como ha hecho lo contrario de lo que debe hacerse para conservar  extranjero  más  poderoso  aún,  no  se  estableció  en  el  territorio  conquistado  y  no 
un estado de distinta nacionalidad.  fundó colonias. Y, sin embargo, estas faltas, por lo menos en vida de él, podían no 
  El  rey  Luis  fue  llevado  a  Italia  por  la  ambición  de  los  venecianos,  que  haber  traído  consecuencias  desastrosas  si  no  hubiese  cometido  la  sexta,  la  de 
querían,  gracias  a  su  intervención,  conquistar  la  mitad  de  Lombardía.  Yo  no  despojar de su Estado a los venecianos. Porque, en vez de hacer fuerte a la Iglesia y 
pretendo censurar la decisión por el rey, porque si tenía el propósito de empezar a  de poner a España en Italia, era muy razonable y hasta necesario que los sometiese; 
introducirse  en  Italia,  y  carecía  de  amigos,  y  todas  las  puertas  se  le  cerraban  a  pero cometido el error, nunca debió consentir en la ruina de los venecianos, pues 
causa de los  desmanes  del  rey  Carlos,  no  podía  menos  que aceptar las  amistades  poderosos  como  eran,  habrían  mantenido  a  los  otros  siempre  distantes  de  toda 
que se le ofrecían. Y habría triunfado en su designio si no hubiera cometido error  acción  contra  Lombardía,  ya  porque  no  lo  hubiesen  permitido  sino  para  ser  ellos 
alguno en sus medidas posteriores. Conquistada, pues, la Lombardía, el rey pronto  mismos  los  dueños,  ya  porque  los  otros  no  hubiesen  querido  arrebatársela  a 
recobró para Francia la reputación que Carlos le había hecho perder. Génova cedió;  Francia  para  dársela  a  los  venecianos,  y  para  atacar  a  ambos  a  la  vez  les  hubiera 
los  florentinos  le  brindaron  su  amistad;  el  marqués  de  Mantua,  el  duque  de  faltado audacia. Y si alguien dijese que el rey Luis cedió la Romaña a Alejandro y 
Ferrara,  los  Bentivoglio,  la  señora  de  Forli,  los  señores  de  Faenza  de  Pésaro,  de  el  Reino  a  España  para  evitar  la  guerra,  contestaría  con  las  razones  arriba 
Rímini, de Camerino y de Piombino, los luqueses, los pisanos y los sieneses, todos  enunciadas: que para evitar una guerra nunca se debe dejar que sin desorden siga 
trataron  de  convertirse  en  sus  amigos.  Y  entonces  pudieron  comprender  los  su  curso,  porque  no  se  la  evita, sino se  la posterga  en perjuicio  propio.  Y  si  otros 
venecianos  la  temeridad  de  su  ocurrencia:  para  apoderarse  de  dos  ciudades  de  alegasen que el rey había prometido al papa ejecutar la empresa en su favor para 
Lombardía, hicieron el rey dueño de las dos terceras partes de Italia.  obtener  la  disolución  de  su  matrimonio  y  el  capelo  de  Ruán,  respondería  con  lo 
  Considérese ahora con qué facilidad el rey podía conservar su influencia en  que más adelante se dirá acerca de la fe de los príncipes y del modo de observarla. 
Italia, con tal de haber observado las reglas enunciadas y defendido a sus amigos, 

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  El  rey  Luis  ha  perdido,  pues,  la  Lombardía  por  no  haber  seguido  ninguna   
de  las  normas  que  siguieron  los  que  conquistaron  provincias  y  quisieron   
conservarlas.  No  se  trata  de  milagro  alguno,  sino  de  un  hecho  muy  natural  y   
lógico. Así se lo dije en Nantes al cardenal de Ruán llamado «el Valentino» como  CAPÍTULO IV 
era  llamado  por  el  pueblo  César  Borgia,  hijo  del  papa  Alejandro,  ocupaba  la  POR QUE EL REINO DE DARÍO, OCUPADO POR ALEJANDRO, NO SE SUBLEVO CONTRA LOS 
Romaña. Como me dijera el cardenal de Ruán que los italianos no entendían nada  SUCESORES DE ÉSTE, DESPUÉS DE SU MUERTE: 
de las cosas de la guerra, yo tuve que contestarle que los franceses entendían me‐  
nos de las que se refieren al Estado, porque de lo contrario no hubiesen dejado que   
la  Iglesia  adquiriese  tanta  influencia.  Y  ya  se  ha  visto  cómo,  después  de  haber    Consideradas  las  dificultades  que  encierra  el  conservar  un  Estado 
contribuido  a  crear  la  grandeza  de  la  Iglesia  y  de  España  en  Italia,  Francia  fue  recientemente  adquirido,  alguien  podría  preguntarse  con  asombro  a  qué  se  debe 
arruinada  por  ellas.  De  lo  cual  se  infiere  una  regla  general  que  rara  vez  o  nunca  que,  hecho  Alejandro  Magno  dueño  de  Asia  en  pocos  años  y  muerto  apenas 
falla: que el que ayuda a otro a hacerse poderoso causa su propia ruina. Porque es  ocupada, sus sucesores, en circunstancias en que hubiese sido muy natural que el 
natural que el que se ha vuelto poderoso recele de la misma astucia o de la misma  Estado se rebelase, lo retuvieron en sus manos sin otros obstáculos que los que por 
fuerza gracias a las cuales se lo ha ayudado.  ambición  surgieron  entre  ellos.  Contesto  que  todos  los  principados  de  que  se 
guarda  memoria  han  sido  gobernados  de  dos  modos  distintos:  o  por  un  príncipe 
que  elige  de  entre  sus  siervos,  que  lo  son  todos,  los  ministros  que  lo  ayudarán  a 
gobernar, o por un príncipe asistido por nobles que, no a la gracia del señor, sino a 
la  antigüedad  de  su  linaje,  deben  la  posición  que  ocupan.  Estos  nobles  tienen 
Estados  y  súbditos  propios,  que  los  reconocen  por  señores  y  les  tienen  natural 
afección.  Mientras  que,  en  los  Estados  gobernados  por  un  príncipe  asistido  por 
siervos,  el  príncipe  goza  de  mayor  autoridad:  porque  en  toda  la  provincia  no  se 
reconoce  soberano  sino  a  él,  y  si  se  obedece  a  otro,  a  quien  además  no  se  tiene 
particular  amor,  sólo  se  lo  hace  por  tratarse  de  un  ministro  y  magistrado  del 
príncipe. Los ejemplos de estas dos clases de gobierno se hallan hoy en el Turco y 
en el rey de Francia. Toda Turquía está gobernada por un solo señor, del cual los 
demás habitantes son siervos; un señor que divide su reino en sanjacados, nombra 
sus  administradores  y  los  cambia  y  reemplaza  a  su  antojo.  En  cambio,  el  rey  de 
Francia  está  rodeado  por  una  multitud  de  antiguos  nobles  que  tienen  sus 
prerrogativas,  que  son  reconocidos  y  amados  por  sus  súbditos  y  que  son  dueños 
de  un  Estado  que  el  rey  no  puede  arrebatarles  sin  exponerse.  Así,  si  se  examina 
uno  y  otro  gobierno,  se  verá  que  hay,  en  efecto,  dificultad  para  conquistar  el 
Estado  del  Turco,  pero  que,  una  vez  conquistado,  es  muy  fácil  conservarlo.  Las 
razones de la dificultad para apoderarse del reino del Turco residen en que no se 
puede  esperar  ser  llamado  por  los  príncipes  del  Estado,  ni  confiar  en  que  su 
rebelión facilitará la empresa. Porque, siendo esclavos y deudores del príncipe, no 
es  nada  fácil  sobornarlos;  y  aunque  se  lo  consiguiese,  de  poca  utilidad  sería,  ya 
que,  por  las  razones  enumeradas,  los  traidores  no  podrían  arrastrar  consigo  al 
pueblo. De donde quien piense en atacar al Turco reflexione antes en que hallará el 
Estado unido, y confíe más en sus propias fuerzas que en las intrigas ajenas. Pero 
una  vez  vencido  y  derrotado  en  campo  abierto  de  manera  que  no  pueda  rehacer 

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sus ejércitos, ya no hay que temer sino a la familia del príncipe; y extinguida ésta,   
no queda nadie que signifique peligro, pues nadie goza de crédito en el pueblo; y   
como  antes  de  la  victoria  el  vencedor  no  podía  esperar  nada  de  los  ministros  del   
príncipe, nada debe temer después de ella.  CAPÍTULO V 
  Lo contrario sucede en los reinos organizados como el de Francia, donde, si  DE QUE MODO HAY QUE GOBERNAR LAS CIUDADES O PRINCIPADOS QUE, ANTES DE SER 
te traes a algunos de los nobles, que siempre existen descontentos y amigos de las  OCUPADOS, SE REGÍAN POR SUS PROPIAS LEYES 
mudanzas,  fácil  te  será  entrar.  Estos,  por  las  razones  ya  dichas,  pueden  abrirte  el   
camino  y  facilitarte  la  conquista;  pero  si  quieres  mantenerla,  tropezarás  después   
con infinitas dificultades y tendrás que luchar contra los que te han ayudado y con‐   Hay tres modos de conservar un Estado que, antes de ser adquirido, estaba 
tra los que has oprimido. No bastará que extermines la raza del príncipe: quedarán  acostumbrado  a  regirse  por  sus  propias  leyes  y  a  vivir  en  libertad:  primero, 
los nobles, que se harán cabecillas de los nuevos movimientos, y como no podrás  destruirlo;  después,  radicarse  en  él;  por  último,  dejarlo  regir  por  sus  leyes, 
conformarlos  ni  matarlos  a  todos  perderás  el  Estado  en  la  primera  oportunidad  obligarlo  a  pagar  un  tributo  y  establecer  un  gobierno  compuesto  por  un  corto 
que se les presente. Ahora, si se medita sobre la naturaleza del gobierno de Darío,  número  de  personas,  para  que  se  encargue  de  velar  por  la  conquista.  Como  ese 
se advertirá que se parecía mucho al del Turco. Por eso fue preciso que Alejandro  gobierno  sabe  que  nada  puede  sin  la  amistad  y  poder  del  príncipe,  no  ha  de 
lo  derrotará  completamente  y  le  cortara  la  campaña.  Después  de  la  victoria,  y  reparar  en  medios  para  conservarle  el  Estado.  Porque  nada  hay  mejor  para 
muerto  Darío,  Alejandro  quedó  dueño  tranquilo  del  Estado,  por  las  razones  conservar —si se la quiere conservar— una ciudad acostumbrada a vivir libre que 
discurridas. Y si los sucesores hubiesen permanecido unidos, habrían podido gozar  hacerla gobernar por sus mismos ciudadanos. 
en paz de la conquista, porque no hubo en el reino otros tumultos que los que ellos    Ahí  están  los  espartanos  y  romanos  como  ejemplo  de  ello.  Los  espartanos 
mismos  suscitaron.  Pero  es  imposible  conservar  con  tanta  seguridad  un  Estado  ocuparon a Atenas y Tebas, dejaron en ambas ciudades un gobierno oligárquico, y, 
organizado como el de Francia. Por ejemplo, los numerosos principados que había  sin  embargo,  las  perdieron.  Los  romanos,  para  conservar  a  Capua,  Cartago  y 
en  España,  Italia  y  Grecia  explican  las  recuentes  revueltas  contra  los  romanos  y  Numancia, las arrasaron, y no las perdieron. Quisieron conservar a Grecia como lo 
mientras  perduró  el  recuerdo  de  su  existencia,  los  romanos  nunca  estuvieron  habían hecho los espartanos, dejándole sus leyes y su libertad, y no tuvieron éxito: 
seguros de su conquista; pero una vez el recuerdo borrado, se convirtieron, gracias  de modo que se vieron obligados a destruir muchas ciudades de aquella provincia 
a la  duración y al  poder  del  imperio,  en  sus  seguros  dominadores.  Y  así  después  para  no  perderla.  Porque,  en  verdad,  el  único  medio  seguro  de  dominar  una 
pudieron,  peleándose  entre  sí,  sacar  la  parte  que  les  fue  posible  en  aquellas  ciudad  acostumbrada  a  vivir  libre  es  destruirla.  Quien  se  haga  dueño  de  una 
provincias,  de  acuerdo  con  la  autoridad  que  tenían  en  ellas;  porque,  habiéndose  ciudad así y no la aplaste, espere a ser aplastado por ella. Sus rebeliones siempre 
extinguido  la  familia  de  sus  antiguos  señores,  no  se  reconocían  otros  dueños  que  tendrán  por  baluarte  el  nombre  de  libertad  y  sus  antiguos  estatutos,  cuyo  hábito 
los  romanos.  Considerando,  pues,  estas  cosas,  no  se  asombrará  nadie  de  la  nunca podrá hacerle perder el tiempo ni los beneficios. Por mucho que se haga y se 
facilidad con que Alejandro conservó el Estado de Asia, y de la dificultad con que  prevea,  si  los  habitantes  no  se  separan  ni  se  dispersan,  nadie  se  olvida  de  aquel 
los otros conservaron lo adquirido como Pirro y muchos otros. Lo que no depende  nombre  ni  de  aquellos  estatutos,  y  a  ellos  inmediatamente  recurren  en  cualquier 
de  la  poca  o  mucha  virtud  del  conquistador,  sino  de  la  naturaleza  de  lo  contingencia, como hizo Pisa luego de estar un siglo bajo el yugo florentino. Pero 
conquistado.  cuando las ciudades o provincias están acostumbradas a vivir bajo un príncipe, y 
  por la extinción de éste y su linaje queda vacante el gobierno, como por un lado los 
habitantes están habituados a obedecer y por otro no tienen a quién, y no se ponen 
de acuerdo para elegir a uno de entre ellos, ni saben vivir en libertad, y por último 
tampoco  se  deciden  a  tomar  las  armas  contra  el  invasor,  un  príncipe  puede 
fácilmente conquistarlas y retenerlas. En las repúblicas, en cambio, hay más vida, 
más  odio,  más  ansias  de  venganza.  El  recuerdo  de  su  antigua  libertad  no  les 
concede, no puede concederles un solo momento de reposo. Hasta tal punto que el 
mejor camino es destruirlas o radicarse en ellas. 

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  egipcios para que ese pueblo, ansioso de salir de su sojuzgamiento, se dispusiera a 
  seguirlo.  Se  hizo  menester  que  Rómulo  no  pudiese  vivir  en  Alba  y  estuviera 
  expuesto desde su nacimiento, para que llegase a ser rey de Roma y fundador de 
CAPÍTULO VI  su  patria.  Ciro  tuvo  que  ver  a  los  persas  descontentos  de  la  dominación  de  los 
DE LOS PRINCIPADOS NUEVOS QUE SE ADQUIEREN CON LAS ARMAS PROPIAS Y EL TALENTO  medas, y a los medas flojos e indolentes como consecuencia de una larga paz. No 
PERSONAL  habría podido Teseo poner de manifiesto sus virtudes sino hubiese sido testigo de 
  la dispersión de los atenienses. Por lo tanto, estas ocasiones permitieron que estos 
  hombres  realizaran  felizmente  sus  designios,  y,  por  otro  lado,  sus  méritos 
  Nadie se asombre de que, al hablar de los principados de nueva creación y  permitieron que las ocasiones rindieran provecho, con lo cual llenaron de gloria y 
de  aquellos  en  los  que  sólo  es  nuevo  el  príncipe,  traiga  yo  a  colación  ejemplos  de dicha a sus patrias. 
ilustres. Los hombres siguen casi siempre el camino abierto por otros y se empeñan    Los  que,  por  caminos  semejantes  a  los  de  aquéllos,  se  convierten  en 
en imitar las acciones de los demás. Y aunque no es posible seguir exactamente el  príncipes  adquieren  el  principado  con  dificultades,  pero  lo  conservan  sin 
mismo  camino  ni  alcanzar  la  perfección  del  modelo,  todo  hombre  prudente  debe  sobresaltos. Las dificultades nacen en parte de las nuevas leyes y costumbres que 
entrar  en el camino  seguido  por  los  grandes  e imitar  a  los  que han sido  excelsos,  se ven obligados a implantar para fundar el Estado y proveer a su seguridad. Pues 
para que, si no los iguala en virtud, por lo menos se les acerque; y hacer como los  debe  considerarse  que  no  hay  nada  más  difícil  de  emprender,  ni  más  dudoso  de 
arqueros  experimentados,  que,  cuando  tienen  que  dar  en  blanco  muy  lejano,  y  hacer  triunfar,  ni  más  peligroso  de  manejar,  que  el  introducir  nuevas  leyes.  Se 
dado  que  conocen  el  alcance  de  su  arma,  apuntan  por  sobre  él,  no  para  llegar  a  explica:  el  innovador  se  transforma  en  enemigo  de  todos  los  que  se  beneficiaban 
tanta  altura,  sino  para  acertar  donde  se  lo  proponían  con  la  ayuda  de  mira  tan  con  las  leyes  antiguas,  y  no  se  granjea  sino  la  amistad  tibia  de  los  que  se 
elevada.  beneficiarán  con  las  nuevas.  O  Tibieza  en  éstos,  cuyo  origen  es,  por  un  lado,  el 
  Los principados de nueva creación, donde hay un príncipe nuevo, son más  temor  a  los  que  tienen  de  su  parte  a  la  legislación  antigua,  y  por  otro,  la 
o menos difíciles de conservar según que sea más o menos hábil el príncipe que los  incredulidad de los hombres, que nunca flan en las cosas nuevas hasta que ven sus 
adquiere.  Y  dado  que  el  hecho  de  que  un  hombre  se  convierta  de  la  nada  en  frutos.  De  donde  resulta  que,  cada  vez  que  los  que  son  enemigos  tienen 
príncipe presupone necesariamente talento o suerte, es de creer que una u otra de  oportunidad  para  atacar,  lo  hacen  enérgicamente,  y  aquellos  otros  asumen  la 
estas dos cosas allana, en parte, muchas dificultades. Sin embargo, el que menos ha  defensa con tibieza, de modo que se expone uno a caer con ellos. Por consiguiente, 
confiado en el azar es siempre el que más tiempo se ha conservado en su conquista.  si se quiere analizar en esta parte, es preciso ver si esos innovadores lo son por sí 
También  facilita  enormemente  las  cosas  el  que  un  príncipe,  al  no  poseer  otros  mismos,  o  si  dependen  de  otros;  es  decir,  si  necesitan  recurrir  a  la  súplica  para 
Estados,  se  vea  obligado  a  establecerse  en  el  que  ha  adquirido.  Pero  quiero  realizar su obra, o si pueden imponerla por la fuerza. En el primer caso, fracasan 
referirme a  aquellos  que  no se  convirtieron  en  príncipes por el  azar,  sino  por  sus  siempre,  y  nada  queda  de  sus  intenciones,  pero  cuando  sólo  dependen  de  sí 
virtudes.  Y  digo  entonces  que  entre  ellos,  los  más  ilustres  han  sido  Moisés,  Ciro,  mismos  y  pueden  actuar  con  la  ayuda  de  la  fuerza,  entonces  rara  vez  dejan  de 
Rómulo,  Teseo  y  otros  no  menos  grandes.  Y  aunque  Moisés  sólo  fue  un  simple  conseguir  sus  propósitos.  De  donde  se  explica  que  todos  los  profetas  armados 
agente de la voluntad de Dios, merece, sin embargo, nuestra admiración, siquiera  hayan  triunfado,  y  fracasado  todos  los  que  no  tenían  armas.  Hay  que  agregar, 
sea  por  la  gracia  que  lo  hacía  digno  de  hablar  con  Dios.  Pero  también  son  además, que los pueblos son tornadizos; y que, si es fácil convencerlos de algo, es 
admirables  Ciro  y  todos  los  demás  que  han  adquirido  o  fundado  reinos;  y  si  difícil mantenerlos fieles a esa convicción, por lo cual conviene estar preparados de 
juzgamos  sus  hechos  y  su  gobierno,  hallaremos  que  no  deslucen  ante  los  de  tal manera, que, cuando ya no crean, se les pueda hacer creer por la fuerza. Moisés, 
Moisés, que tuvo tan gran preceptor. Y si nos detenemos a estudiar su vida y sus  Ciro, Teseo y Rómulo no habrían podido hacer respetar sus estatutos durante mu‐
obras, descubriremos que no deben a la fortuna sino el haberles proporcionado la  cho  tiempo  si  hubiesen  estado  desarmados.  Como  sucedió  en  nuestros  tiempos  a 
ocasión  propicia,  que  fue  el  material  al  que  ellos  dieron  la  forma  conveniente.  fray  Jerónimo  Savonarola,  que  fracasó  en  sus  innovaciones  en  cuanto  la  gente 
Verdad es que, sin esa ocasión, sus méritos de nada hubieran valido; pero también  empezó a no creer en ellas, pues se encontró con que carecía de medios tanto para 
es  cierto  que,  sin  sus  méritos,  era  inútil  que  la  ocasión  se  presentará.  Fue,  pues,  mantener fieles en su creencia a los que habían creído como para hacer creer a los 
necesario  que  Moisés  hallara  al  pueblo  de  Israel  esclavo  y  oprimido  por  los  incrédulos.  Hay  que  reconocer  que  estos  revolucionarios  tropiezan  con  serias 

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dificultades, que todos los peligros surgen en su camino y que sólo con gran valor   
pueden  superarlos;  pero  vencidos  los  obstáculos,  y  una  vez  que  han  hecho   
desaparecer  a  los  que  tenían  envidia  de  sus  virtudes,  viven  poderosos,  seguros,   
honrados y felices!  CAPÍTULO VII 
  A tan excelsos ejemplos hay que agregar otro de menor jerarquía, pero que  DE LOS PRINCIPADOS NUEVOS QUE SE ADQUIEREN CON ARMAS Y FORTUNA DE OTROS 
guarda cierta proporción con aquéllos y que servirá para todos los de igual clase.   
Es el de Hierón de Siracusa, que de simple ciudadano llegó a ser príncipe sin tener   
otra  deuda  con  el  azar  que  la  ocasión;  pues  los  siracusanos,  oprimidos,  lo    Los que sólo por la suerte se convierten en príncipes poco esfuerzo necesitan 
nombraron su capitán, y fue entonces cuando hizo méritos suficientes para que lo  para  llegar  a  serlo,  pero  no  mantienen  sino  con  muchísimo.  Las  dificultades  no 
eligieran  príncipe. Y  a  pesar de  no ser  noble,  dio pruebas de  tantas  virtudes, que  surgen  en  su  camino,  porque  tales  hombres  vuelan,  pero  se  presenta  una  vez 
quien ha escrito de él ha dicho: «Quod, nihil illi deerat ad regnandum praeter regnum».  instalados. Me refiero a los que compran un Estado o a los que lo obtienen como 
Licenció el antiguo ejército y creó uno nuevo; dejó las amistades viejas y se hizo de  regalo,  tal  cual  sucedió  a  muchos  en  Grecia,  en  las  ciudades  de  Jonia  y  del  He‐
otras;  y  así,  rodeado  por  soldados  y  amigos  adictos,  pudo  construir  sobre  tales  lesponto,  donde  fueron  hechos  partícipes  por  Darío  a  fin  de  que  le  conservasen 
cimientos  cuanto  edificio  quiso;  y  lo  que  tanto  le  había  costado  adquirir,  poco  le  dichas ciudades para su seguridad y gloria y como sucedió a muchos emperadores 
costó conservar.  que  llegaban  al trono  corrompiendo  los soldados.  Estos  príncipes no  se sostienen 
sino por la voluntad y la fortuna —cosas ambas mudables e inseguras de quienes 
los elevaron; y no saben ni pueden conservar aquella dignidad: No saben porque, 
si no son hombres de talento y virtudes superiores, no es presumible que conozcan 
el  arte  del  mando,  ya  que  han  vivido  siempre  como  simples  ciudadanos;  no 
pueden  porque  carecen  de  fuerzas  que  puedan  serles  adictas  y  fieles.  Por  otra 
parte,  los  Estados  que  nacen  de  pronto,  como  todas  las  cosas  de  la  naturaleza  —
que  brotan  y  crecen  precozmente,  no  pueden  tener  raíces  ni  sostenes  que  los 
defiendan  del  tiempo  adverso;  salvo  que  quienes  se  han  convertido en  forma  tan 
súbita en príncipes se pongan a la altura de lo que la fortuna ha depositado en sus 
manos,  y  sepan  prepararse  inmediatamente  para  conservarlo,  y  echen  los 
cimientos que cualquier otro echa antes de llegar al principado. 
  Acerca  de  estos  dos  modos  de  llegar  a  ser  príncipe  —por  méritos  o  por 
suerte—,quiero  citar  dos  ejemplos  que  perduran  en  nuestra  memoria:  el  de 
Francisco  Sforza  y  el  de  César  Borgia.  Francisco,  con  los  medios  que, 
correspondían y con un gran talento, de la nada se convirtió en duque de Milán, y 
conservó  con  poca  fatiga  lo  que  con  mil  afanes  había  conquistado.  En  el  campo 
opuesto,  César  Borgia,  llamado  duque  Valentino  por  el  vulgo,  adquirió  el  Estado 
con la fortuna de su padre, y con la de éste lo perdió, a pesar de haber empleado 
todos los medios imaginables y de haber hecho todo lo que un hombre prudente y 
hábil debe hacer para arraigar en un Estado que se ha obtenido con armas y apoyo 
ajenos. Porque, como ya he dicho, el que no coloca los cimientos con anticipación 
podría colocarlos luego si tiene talento, aun con riesgo de disgustar al arquitecto y 
de hacer peligrar el edificio. Si se examinan los progresos del duque, se verá que ya 
había echado las bases para su futura grandeza, y creo que no es superfluo hablar 
de  ello,  porque  no  sabría  qué  mejores  consejos  dar  a  un  príncipe  nuevo  que  el 

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ejemplo de las medidas tomadas por él. Que si no le dieron el resultado apetecido,  franceses. Y restaurada su autoridad, el duque, que no podía fiarse de los franceses 
no  fue  culpa  suya,  sino  producto  de  un  extraordinario  y  extremado  rigor  de  la  ni de las demás fuerzas extranjeras, y que no se atrevía a desafiarlas, recurrió a la 
suerte.  astucia;  y  supo  disimular  tan  bien  sus  propósitos,  que  los  Orsini,  por  intermedio 
  Para hacer poderoso al duque, su hijo, tenía Alejandro VI que luchar contra  del  señor  Paulo  —a  quien  el  duque  colmó  de  favores  para  conquistarlo,  sin 
grandes  dificultades  presentes  y  futuras.  En  primer  lugar,  no  veía  manera  de  escatimarle dinero, trajes ni caballos—, se reconciliaron inmediatamente, hasta tal 
hacerlo  señor  de  algún  Estado  que  no  fuese  de  la  Iglesia;  y  sabía,  por  otra  parte,  punto, que su candidez los llevó a caer en sus manos en Sinigaglia. Exterminados, 
que  ni  el  duque  de  Milán  ni  los  venecianos  le  consentirían  que  desmembrase  los  pues,  estos  jefes  y  convertidos  los  partidarios  de  ellos  en  amigos  suyos,  el  duque 
territorios de la Iglesia porque ya Faenza y Rímini estaban bajo la protección de los  tenía  construídos  sólidos  cimientos  para  su  poder  futuro,  máxime  cuando  poseía 
venecianos. Y después veía que los ejércitos de Italia, y especialmente aquellos de  toda  la  Romaña  y  el  ducado  de  Urbino  y  cuando  se  había  ganado  la  buena  la 
los  que  hubiera  podido  servirse,  estaban  en  manos  de  quienes  debían  temer  el  voluntad  de  esos  pueblos,  a  los  cuales  empezaba  a  gustar  el  bienestar  de  su 
engrandecimiento del papa; y mal podía fiarse de tropas mandadas por los Orsini,  gobierno. 
los  Colonna  y  sus  aliados.  Era,  pues,  necesario  remover  aquel  estado  de  cosas  y    Y  porque  esta  parte  es  digna  de  mención  y  de  ser  imitada  por  otros, 
desorganizar aquellos territorios para apoderarse sin riesgos de una parte de ellos.  conviene  no  pasarla  por  alto.  Cuando  el  duque  se  encontró  con  que  la  Romaña 
Lo  que  le  fue  fácil,  porque  los  venecianos,  movidos  por  otras  razones,  habían  conquistada  estaba  bajo  el  mando  de  señores  ineptos  que  antes  despojaban  a  sus 
invitado a los franceses a volver a Italia: lo cual no sólo no impidió, sino facilitó con  súbditos  que  los  gobernaban,  y  que  más  les  daban  motivos  de  desunión  que  de 
la  disolución  del  primer  matrimonio  del  rey  Luis.  De  suerte  que  el  rey  entró  en  unión,  por  lo  cual  se  sucedían  continuamente  los  robos,  las  riñas  y  toda  clase  de 
Italia con la ayuda de los venecianos y el consentimiento de Alejandro. Y no había  desórdenes  juzgó  necesario,  si  se  quería  pacificarla  y  volverla  dócil  a  la  voluntad 
llegado aún a Milán cuando el papa obtuvo tropas de aquél para la empresa de la  del  príncipe,  dotarla  de  un  gobierno  severo.  Eligió  para  esta  misión  a  Ramiro  de 
Romaña, a la que nadie se opuso gracias a la autoridad del rey. Adquirida, pues, la  Oreo,  hombre  cruel  y  expeditivo,  a  quien  dio  plenos  poderes.  En  poco  tiempo 
Romaña  por  el  duque,  y  derrotados  los  Colonna;  se  presentaban  dos  obstáculos  impuso  éste  su  autoridad,  restableciendo  la  paz  y  la  unión.  Juzgó  entonces  el 
que  impedían  conservarla  y  seguir  adelante:  uno,  sus  tropas,  que  no  le  parecían  duque  innecesaria  tan  excesiva  autoridad,  que  podía  hacerse  odiosa,  y  creó  en  el 
adictas; el otro, la voluntad de Francia. Temía que las tropas de los Orsini, de las  centro de la provincia, bajo la presidencia de un hombre virtuosísimo, un tribunal 
cuales se había valido, le faltasen en el momento preciso, y no sólo le impidiesen  civil  en  el  cual  cada  ciudadano  tenía  su  abogado.  Y  como  sabía  que  los  rigores 
conquistar más, sino que le arrebatasen lo conquistado; y otro tanto temía del rey.  pasados habían  engendrado  algún  odio contra su  persona,  quiso  demostrar, para 
Tuvo una prueba de lo que sospechaba de los Orsini cuando, después de la toma  aplacar la animosidad de sus súbditos y atraérselos, que, si algún acto de crueldad 
de Faenza, asaltó a Bolonia, en cuyas circunstancias los vio batirse con frialdad. En  se  había  cometido,  no  se  debía  a  él,  sino  a  la  salvaje  naturaleza  del  ministro.  Y 
lo que respecta al rey, descubrió sus intenciones cuando, ya dueño del ducado de  llegada la ocasión, una mañana lo hizo exponer en la plaza de Cesena, dividido en 
Urbino, se vio obligado a renunciar a la conquista de Toscana por su intervención.  dos pedazos clavados en un palo y con un cuchillo cubierto de sangre al lado. La 
Y entonces decidió no depender más de la fortuna y las armas ajenas. Lo primero  ferocidad de semejante espectáculo dejó al pueblo a la vez satisfecho y estupefacto. 
que hizo fue debilitar a los Orsini y a los Colonna en Roma, ganándose a su causa a    Pero  volvamos  al  punto  de  partida.  Encontrábase  el  duque  bastante 
cuantos  nobles  les  eran  adictos,  a  los  cuales  señaló  crecidos  sueldos  y  honró  de  poderoso y a cubierto en parte de todo peligro presente, luego de haberse atinado 
acuerdo  con  sus  méritos  con  mandos  y  administraciones,  de  modo  que  en  pocos  en la necesaria medida y de haber aniquilado los ejércitos que encerraban peligro 
meses  el  afecto  que  tenían  por  aquéllos  se  volvió  por  entero  hacia  el  duque.  inmediato, pero le faltaba, si quería continuar sus conquistas, obtener el respeto de 
Después  de  lo  cual,  y  dispersados  que  hubo  a  los  Colonna,  esperó  la  ocasión  de  rey de Francia, pues sabía que el rey, aunque advertido tarde de su error, trataría 
terminar  con  los  Orsini.  Oportunidad  que  se  presentó  y  que  él  aprovechó  mejor.  de  subsanarlo.  Empezó  por  ello  a  buscarse  amistades  nuevas,  y  a  mostrarse 
Los  Orsini,  que  se  presentó  bien  y  que  él  aprovechó  mejor.  Los  Orsini  que  muy  indeciso  con  los  franceses  cuando  éstos  se  dirigieron  al  reino  de  Nápoles  para 
tarde habían comprendido que la grandeza del duque y de la Iglesia generaba su  luchar  contra  los  españoles  que  sitiaban  a  Gaeta.  Y  si  Alejandro  hubiese  vivido 
ruina,  celebraron  una  reunión  en  Magione,  en  el  territorio  de  Perusa,  de  la  que  aún, su propósito de verse libre de ellos no habría tardado en cumplirse. 
nacieron la rebelión de Urbino, los tumultos de Romaña y los infinitos peligros por    Este fue su comportamiento en lo que se refiere a los hechos presentes. En 
los  cuales  atravesó  el  duque;  pero  éste  supo  conjurar  todo  con  la  ayuda  de  los  cuanto a los futuros, tenía sobre todo que evitar que el nuevo sucesor en el Papado 

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fuese  enemigo  suyo  y  le  quitase  lo  que  Alejandro  le  había  dado  Y  pensó  hacerlo  fortuna y las armas ajenas. Porque no es posible conducirse de otro modo cuando 
par  cuatro  medios  distintos:  primero,  exterminando  a  todos  los  descendientes  de  se tienen tanto valor y tanta ambición. Y si sus propósitos no se realizaron, tan sólo 
los señores a quienes había despojado, para que el papa no tuviera oportunidad de  fue  por  su  enfermedad  y  por  la  brevedad  de  la  vida  de  Alejandro.  El  príncipe 
restablecerlos.  Segundo,  atrayéndose  a  todos  los  nobles  de  Roma,  para  oponerse,  nuevo que crea necesario defenderse de enemigos, conquistar amigos, vencer por 
con  su  ayuda,  a  los  designios  del  papa.  Tercero,  reduciendo  el  Colegio  a  su  la  fuerza  o  por  el  fraude,  hacerse  amar  o  temer  de  los  habitantes,  respetar  y 
voluntad, hasta donde pudiese. Cuarto, adquiriendo tanto poder, antes que el papa  obedecer  por  los  soldados,  matar  a  los  que  puedan  perjudicarlo,  reemplazar  con 
muriese, que pudiera por sí mismo resistir un primer ataque. De estas cuatro cosas,  nuevas  las  leyes  antiguas,  ser  severo  y  amable,  magnánimo  y  liberal,  disolver  las 
ya había realizado tres a la muerte de Alejandro, y la cuarta estaba por concluirla.  milicias infieles, crear nuevas, conservar la amistad de reyes y príncipes de modo 
Porque  señores  despojados  mató  a  cuantos  pudo  alcanzar,  y  muy  pocos  se  que  lo  favorezcan  de  buen  grado  o  lo  ataquen  con  recelos;  el  que  juzgue 
salvaron; y contaba con nobles romanos ganados a su causa; y en el Colegio gozaba  indispensable hacer todo esto, digo, no puede hallar ejemplos más recientes que los 
de gran influencia. Y por lo que toca a las nuevas conquistas, tramaba apoderarse  actos del duque: Sólo se lo puede criticar en lo que respecta a la elección del nuevo 
de  Toscana, de la cual  ya  poseía  a Perusa  Piombino, aparte  de  Pisa,  que  se  había  poptífice, porque, si bien no podía hacer nombrar a un papa adicto, podía impedir 
puesto  bajo  su  protección.  Y  en  cuanto  no  tuviese  que  guardar  más  miramientos  que lo fuese este o aquel de los  cardenales, y nunca debió consentir en que fuera 
con los franceses (que de hecho no tenía  por qué guardárselos, puesto que ya los  elevado  al  Pontificado  alguno  de  los  cardenales  a  quienes  había  ofendido  o  de 
franceses  habían  sido  despojados  del  Reino  por  lo  españoles,  y  que  unos  y  otros  aquellos que, una vez papas, tuviesen que temerle. Pues los hombres ofenden por 
necesitaban comprar su amistad, se echaría sobre Pisa. Después de lo cual Luca y  miedo o por odio. Aquellos a quienes había ofendido eran, entre otros, San Pedro 
Siena no tardarían en ceder, primero por odio contra los florentinos, y después por  Advíncula,  Colonna,  San  Giorgio  y  Ascagno;  todos  los  demás,  llegados  al  solio, 
miedo  al  duque;  y  los  florentinos  nada  podrían  hacer.  Si  hubiese  logrado  esto  debían  temerle  salvo  el  de  Ruán,  dado  su  poder,  que  nacía  del  de  Francia,  y  los 
(aunque  fuera  el  mismo  año  de  la  muerte  de  Alejandro),  habría  adquirido  tanto  españoles,  ligados  a  él  por  afinidad  de  raza  y  obligaciones  recíprocas,  por 
poder  y  tanta  autoridad,  que  se  hubiera  sostenido  por  sí  solo,  y  no  habría  de  consiguiente, el duque debía tratar ante todo de ungir papa a un español, y, a no 
pendido  más  de  la  fortuna  ni  de  las  fuerzas  ajenas,  sino  de  su  poder  y  de  sus  serle posible, aceptar al cardenal de Ruán antes que a San Pedro Advíncula. Pues 
méritos.  se  engaña  quien  cree  que  entre  personas  eminentes  los  beneficios  nuevos  hacen 
  Pero  Alejandro  murió  cinco  años  después  de  que  el  hijo  empezara  a  olvidar las ofensas antiguas. Se equivocó el duque en esta elección, causa última de 
desenvainar la espada. Lo dejaban con tan sólo un Estado afianzado: el de Romaña,  su definitiva ruina. 
y con todos los demás en el aire, entre dos poderosos ejércitos enemigos, y enfermo 
de muerte. Pero había en el duque tanto vigor de alma y de cuerpo, tan bien sabía 
como  se  gana  y  se  pierde  a  los  hombres,  y  los  cimientos  que  echara  en  tan  poco 
tiempo  eran  tan  sólidos,  que,  a  no  haber  tenido  dos  ejércitos  que  lo  rodeaban,  o 
simplemente  a  haber  estado  sano,  se  hubiese  sostenido  contra  todas  las 
dificultades.  Y  si  los  cimientos  de  su  poder  eran  seguros  o  no,  se  vio  en  seguida, 
pues la Romaña lo esperó más de un mes: y, aunque estaba medio muerto, nada se 
intentó contra él, a pesar de que los Baglioni, los Vitelli y los Orsini habían ido allí 
con ese propósito; y si no hizo papa a quien quería, obtuvo por lo menos que no lo 
fuera  quien  él  no  quería  que  lo  fuese.  Pero  todo  le  hubiese  sido  fácil  a  no  haber 
estado  enfermo  a  la  muerte  de  Alejandro.  El  mismo  me  dijo,  el  día  en  que  fue 
elegido  Julio  11,  que  había  previsto  todo  lo  que  podía  suceder  a  la  muerte  de  su 
padre,  y  para  todo  preparado  remedio;  pero  que  nunca  había  pensado  que  en 
semejante circunstancia él mismo podía hallarse moribundo. 
  No puedo, pues, censurar ninguno de los actos del duque; por el contrario, 
me  parece  que  deben  imitarlos  todos  aquellos  que  llegan  al  trono  mediante  la 

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  examinan  el  valor  de  Agátocles  al  arrastrar  y  salir  triunfante  de  los  peligros  y  su 
  grandeza  de  alma  para  soportar  y  vencer  los  acontecimientos  adversos  no  se 
  explica uno por qué tiene que ser considerado inferior a los capitanes más famosos. 
CAPÍTULO VIII  Sin  embargo,  su  falta  de  humanidad,  sus  crueldades  y  maldades  sin  número,  no 
DE LOS QUE LLEGARON AL PRINCIPADO MEDIANTE CRÍMENES  consienten que se lo coloque entre los hombres ilustres. No se puede, pues, atribuir 
  a la fortuna o a la virtud lo que consiguió sin la ayuda de una ni de la otra. 
    En  nuestros  tiempos,  bajo  el  papa  Alejandro  VI,  Oliverotto,  da  Fermo, 
  Pero puesto que hay otros dos modos de llegar a príncipe que no se pueden  huérfano  desde  corta  edad,  fue  educado  por  uno  de  sus  tíos  maternos,  llamado 
atribuir  enteramente  a  la  fortuna  o  a  la  virtud,  corresponde  no  pasarlos  por  alto,  Juan Fogliani, y confiado después, en su primera juventud, a Pablo Vitelli, a fin de 
aunque  sobre  ellos  se  discurra  con  más  detenimiento  donde  se  trata  de  las  que  llegase,  gracias  a  sus  enseñanzas,  a  ocupar  un  grado  elevado  en  las  armas. 
repúblicas.  Me  refiero,  primero,  al  caso  en  que  se  asciende  al  principado  por  un  Muerto Pablo, pasó a militar bajo Vitellozzo, su hermano; y en poco tiempo, como 
camino de perversidades y delitos; y después, al caso en que se llega a ser príncipe  era inteligente  y  de  espíritu  y  cuerpo  gallardos,  se  convirtió en  el  primer hombre 
por  el  favor de los  conciudadanos.  Con  dos  templos,  uno  antiguo y  otro  contem‐ de su ejército. Pero como le pareció indigno servir a los demás, pensó apoderarse 
poráneo, ilustraré el primero de estos modos, sin entrar a profundizar demasiado  de Fermo con el consentimiento de Vitellozzo y la ayuda de algunos habitantes de 
en  la  cuestión,  porque  creo  que  bastan  para  los  que  se  hallan  en  la  necesidad  de  la ciudad a quienes era más cara la esclavitud que la libertad de su patria.  Escribió 
imitarlos.  a  Juan  Fogliani  diciéndole  que,  luego  de  tantos  años  de  ausencia,  deseaba  ver  de 
  El  siciliano  Agátocles,  hombre  no  sólo  de  condición  oscura,  sino  baja  y  nuevo a su patria y a él, y, en parte, también conocer el estado de su patrimonio; y 
abyecta,  se  convirtió  en  rey  de  Siracusa.  Hijo  de  un  alfarero,  llevó  una  conducta  que, como no se había fatigado sino por conquistar gloria, quería, para demostrar a 
reprochable en todos los períodos de su vida;  sin embargo, acompañó siempre sus  sus  compatriotas  que  no  había  perdido  el  tiempo,  entrar  con  todos  los  honores  y 
maldades  con  tanto  ánimo  y  tanto  vigor  físico,  que  entrando  en  la  milicia  llegó  a  acompañado  por  cien  caballeros,  amigos  y  servidores  suyos.  Rogábale,  pues,  que 
ser,  ascendiendo  grado  por  grado,  pretor  de  Siracusa.  Una  vez  elevado  a  esta  tratase de que los ciudadanos de Fermo lo acogiesen de un modo honroso, que con 
dignidad,  quiso  ser  príncipe  y  obtener  por  la  violencia,  sin  debérselo  a  nadie,  lo  ello no sólo lo honraba a él, sino que se honraba a sí mismo, ya que había sido su 
que de buen grado le hubiera sido concedido. Se puso de acuerdo con el cartaginés  maestro.  No  olvidó  Juan  ninguno  de  los  honores  debidos  a  su  sobrino,  y  lo  hizo 
Amílcar, que se hallaba con sus ejércitos en Sicilia, y una mañana reunió al pueblo  recibir  dignamente  por  los  ciudadanos  de  Fermo,  en  cuyas  casas  se  alojó  con  su 
y al Senado, como si tuviese que deliberar sobre cosas relacionadas con la repúbli‐ comitiva. Transcurridos algunos días, y preparado todo cuanto era necesario para 
ca,  y  a  una  señal  convenida  sus  soldados  mataron  a  todos  los  senadores  y  a  los  su  premeditado  crimen,  Oliverotto  dio  un  banquete  solemne  al  que  invitó  a  Juan 
ciudadanos más ricos de Siracusa. Ocupó entonces y supo conservar como príncipe  Fogliani y a los principales hombres de Fermo. Después de consumir los manjares 
aquella ciudad, sin que se encediera ninguna guerra civil por su causa. Y aunque  y  de  concluir  con  los  entretenimientos  que  son  de  uso  en  tales  ocasiones, 
los  cartagineses  lo  sitiaron  dos  veces  y  lo  derrotaron  por  último,  no  sólo  pudo  Oliverotto, deliberadamente, hizo recaer la conversación, dando ciertos peligrosos 
defender la ciudad, sino que, dejando parte de sus tropas para que contuvieran a  argumentos, sobre la grandeza y los actos del papa Alejandro y de César, su hijo; y 
los  sitiadores,  con  el  resto  invadió  el  Africa;  y  en  poco  tiempo  levantó  el  sitio  de  como  a  esos  argumentos  contestaron  Juan  y  los  otros,  se  levantó  de  pronto 
Siracusa  y  puso  a  los  cartagineses  en  tales  aprietos,  que  se  vieron  obligados  a  diciendo que convenía hablar de semejantes temas en lugar más seguro, y se retiró 
pactar  con  él,  a  conformarse  con  sus  posesiones  del  Africa  y  a  dejarle  la  Sicilia.  a una habitación a la cual lo siguieron Juan y los demás ciudadanos. Y aun éstos no 
Quien  estudie,  pues,  las  acciones  de  Agátocles  y  juzgue  sus  méritos,  muy  poco  o  habían  tomado  asiento  cuando  de  algunos  escondrijos  salieron  soldados  que 
nada  encontrará  que  pueda  atribuir  a  la  suerte;  no  adquirió  la  soberanía  por  el  dieron muerte a Juan y a todos los demás. Consumado el crimen, montó Oliverotto 
favor de nadie, como he dicho más arriba, sino merced a sus grados militares, que  a  caballo,  atravesó  la  ciudad  y  sitió  en  su  palacio  al  magistrado  supremo.  Los 
se había ganado a costa de mil sacrificios y peligros; y se mantuvo en mérito a sus  ciudadanos  no  tuvieron  entonces  más  remedio  que  someterse  y  constituir  un 
enérgicas y temerarias medidas. Verdad que no se puede llamar virtud el matar a  gobierno del cual Oliverotto se hizo nombrar jefe. Muertos todos los que hubieran 
los  conciudadanos,  el  traicionar  a  los  amigos  y  el  carecer  de  fe,  de  piedad  y  de  podido significar un peligro para él, se preocupó por reforzar su poder con nuevas 
religión,  con  cuyos  medios  se  puede  adquirir  poder,  pero  no  gloria.  Pero  si  se  leyes civiles y militares de manera que, durante el año que gobernó, no sólo estuvo 

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seguro en Fermo, sino que se hizo temer por todos los vecinos. Y habría sido tan   
difícil  de  derrocar  como  Agátocles  si  no  se  hubiese  dejado  engañar  por  César   
Borgia  y  prender,  junto  con  los  Orsini  y  los  Vitelli,  en  Sinigaglia,  donde,  un  año   
después de su parricidio, fue estrangulado en compañía de Vitellozzo, su maestro  CAPÍTULO IX 
en hazañas y crímenes.  DEL PRINCIPADO CIVIL 
  Podría alguien preguntarse a qué se debe que, mientras Agátocles y otros de   
su  calaña,  a  pesar  de  sus  traiciones  y  rigores  sin  número,  pudieron  vivir  durante    Trataremos  ahora  del  segundo  caso:  aquel  en  que  un  ciudadano,  no  por 
mucho tiempo y a cubierto de su patria, sin temer conspiraciones, y pudieron a la  crímenes  ni  violencia,  sino  gracias  al  favor  de  sus  compatriotas,  se  convierte  en 
vez  defenderse  de  los  enemigos  de  afuera,  otros,  en  cambio,  no  sólo  mediante  príncipe. El Estado así constituido puede llamarse principado civil. El llegar a él no 
medidas  tan  extremas  no  lograron  conservar  su  Estado  en  épocas  dudosas  de  depende  por  completo  de  los  méritos  o  de  la  suerte;  depende,  más  bien,  de  una 
guerra, sino tampoco en tiempos de paz. Creo que depende del bueno o mal uso que  cierta habilidad propiciada por la fortuna. y que necesita, o bien del apoyo del pue‐
se hace de la crueldad. Llamaría bien empleadas a las crueldades (si a lo malo se lo  blo,  o  bien  del  de  los  nobles.  Porque  en  toda  ciudad  se  encuentran  estas  dos 
puede llamar bueno) cuando se aplican de una sola vez por absoluta necesidad de  fuerzas contrarias  una  de  las  cuales  lucha por  mandar y oprimir  a  la  otra  que no 
y cuando no se insiste en ellas sino, por el contrario, se trata de que las primeras se  quiere ser mandada ni oprimida. Y del choque de las dos corrientes surge uno de 
vuelvan todo lo beneficiosas posible para los súbditos. Mal empleadas son las que,  estos tres efectos: o principado, o libertad, o licencia. 
aunque poco graves al principio, con el tiempo antes crecen que se extinguen.  Los    El  principado  pueden  implantarlo  tanto  el  pueblo  como  los  nobles,  según 
que observan el primero de estos procedimientos pueden, como Agátocles, con la  que la ocasión se presente a uno o a otros. Los nobles, cuando comprueban que no 
ayuda de Dios y de los hombres, poner algún remedio a su situación; los otros es  pueden  resistir  al  pueblo,  concentran  toda  la  autoridad  e  uno  de  ellos  y  lo  hacen 
imposible  que  se  conserven  en  sus  Estados.  De  donde  se  concluye  que,  al  príncipe  para  poder,  a  su  sombra,  dar  rienda  suelta  a  sus  apetitos.  El  pueblo, 
apoderarse de un Estado, todo usurpador debe reflexionar sobre los crímenes que  cuando  a  su  vez  comprueba  que  no  puede  hacer  frente  a  lo  grandes,  cede  su 
le es preciso cometer, y ejecutarlos todos a la vez, para que no tenga que renovarlos  autoridad  a  uno  y  lo  hace  príncipe  para  que  lo  defienda.  Pero  el  que  llega  al 
día a día y, al no verse en esa necesidad, pueda conquistar a los hombres a fuerza  principado con la ayuda de los nobles se mantiene con más dificultad que el que ha 
de  beneficios.  Quien  procede  de  otra  manera,  por  timidez  o  por  haber  sido  mal  llegado mediante el apoyo del pueblo porque los que lo rodean se consideran sus 
aconsejado se  ve siempre obligado a estar con el cuchillo en la mano, y mal puede  iguales  y  en  tal  caso  se  le  hace  difícil  mandarlos  y  manejarlos  como  quisiera. 
contar con súbditos a quienes sus ofensas continuas y todavía recientes llenan de  Mientras  que  el  que  llega  por  el  favor  popular  es  única  autoridad,  y  no  tiene  en 
desconfianza.  Porque  las  ofensas  deben  inferirse  de  una  sola  vez  para  que,  derredor a nadie o casi nadie que no esté dispuesto a obedecer. Por otra parte, no 
durando menos,  hieran menos;  mientras  que  los beneficios  deben  proporcionarse  puede  honradamente  satisfacer  a  los  grandes  sin  lesionar  a  los  demás;  pero,  en 
poco a poco; a fin de que se saboreen mejor. y, sobre todas las cosas, un príncipe  cambio, puede satisfacer al pueblo, porque la finalidad del pueblo es más honesta 
vivirá  con  sus  súbditos  de  manera  tal,  que  ningún  acontecimiento,  favorable  o  que la de los grandes, queriendo estos oprimir, y aquél no ser oprimido. 
adverso, lo haga variar; pues la necesidad que se presenta en los tiempos difíciles y    Agréguese a esto que un príncipe jamás podrá dominar a un pueblo cuando 
que  no  se  ha  previsto,  tú  no  puedes  remediarla;  y  el  bien  que  tú  hagas  ahora  de  lo tenga por enemigo, porque son muchos los que lo forman; a los nobles, como se 
nada sirve ni nadie te lo agradece, porque se considera hecho a la fuerza.  trata de pocos, le será fácil. Lo peor que un príncipe puede esperar de un pueblo 
que no lo ame es el ser abandonado por él; de los nobles, si los tiene por enemigos, 
no sólo debe temer que lo abandonen, sino su se rebelen contra él; pues, más astu‐
tos y clarividentes siempre están a tiempo para ponerse en salvo, a la vez los que 
no  dejan  nunca  de  congratularse  con  el  que  es  esperan  resultará  vencedor.  Por 
último, es una necesidad para el príncipe vivir siempre con el mismo pueblo, pero 
no  con  los  mismos  nobles,  supuesto  que  puede  crear  nuevos  o  deshacerse  de  los 
que tenía, y quitarles o concederles autoridad a capricho. 

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  Para  aclarar  mejor  esta  parte  en  lo  que  se  refiere  los  grandes,  digo  que  se  sublevando  al  pueblo  contra  ellos.  Y  el  príncipe,  rodeado  de  peligros,  no  tiene 
deben  considerar  en  dos  aspectos  principales:  o  proceden  de  tal  manera  que  se  tiempo  para  asumir  la  autoridad  absoluta,  ya  que  los  ciudadanos  y  los  súbditos, 
unen por completo a su suerte, o no. A aquellos que se unen y no son rapaces se les  acostumbrados a recibir nada más que de los magistrados, no están en semejantes 
debe honrar y amar; a aquellos que no se unen, se les tiene que considerar de dos  trances  dispuestos  a  obedecer  las  suyas.  Y  no  encontrará  nunca,  en  los  tiempos 
maneras: si hacen esto por pusilanimidad y defecto natural del ánimo, entonces tú  dudosos,  gentes  en  quien  poder  confian,  puesto  que  tales  príncipes  no  pueden 
debes  servirte  en  especial  de  aquellos  que  son  de  buen  criterio,  porque  en  la  tomar  como  ejemplo  lo  que  sucede  en  tiempos  normales,  cuando  los  ciudadanos 
prosperidad  te  honrarán  y  en  la  adversidad  no  son  de  temer;  pero  cuando  no  se  tienen necesidad del Estado, y corren y prometen y quieren morir por él, porque la 
unen  sino  por  cálculo  y  por  ambición  es  señal  de  que  piensan  más  en  sí  mismos  muerte está lejana;  pero en los tiempos adversos, cuando el Estado tiene necesidad 
que  en  tí,  y  de  ellos  se  debe  cuidar  el  príncipe  y  temerles  como  si  se  tratase  de  de los ciudadanos, hay pocos que quieran acudir en su ayuda. Y esta experiencia es 
enemigos declarados, porque esperarán la adversidad para contribuir a su ruina.  tanto  más  peligrosa  cuanto  que  no  puede  intentarse  sino  una  vez.  Por  ello,  un 
  El  que  llegue  a  príncipe  mediante  el  favor  del  pueblo  debe  esforzarse  en  príncipe  hábil  debe  hallar  una  manera  por  la  cual  sus  ciudadanos  siempre  y  en 
conservar  su  afecto,  cosa  fácil,  pues  el  pueblo  sólo  pide  no  ser  oprimido.  Pero  el  toda ocasión tengan necesidad del Estado y de él. Y así le serán siempre fieles. 
que se convierta en príncipe por el favor de los nobles y contra el pueblo procederá 
bien si se empeña ante todo en conquistarlo, lo que sólo le será fácil si lo toma bajo 
su protección.  Y dado que los hombres se sienten más agradecidos cuando reciben 
bien de quien sólo esperaban mal, se somete el pueblo más a su bienhechor que si 
lo hubiese conducido al principado por su voluntad. El príncipe puede ganarse a 
su pueblo de muchas maneras, que no mencionaré porque es imposible dar reglas 
fijas sobre algo que varía tanto según las circunstancias. Insistiré tan sólo en que un 
príncipe necesita contar con la amistad del pueblo, pues de lo contrario no tiene re‐
medio en la adversidad. 
  Nabis, príncipe de los espartanos, resistió el ataque de toda Grecia y de un 
ejército  romano  invicto,  y  le  bastó,  surgido  el  peligro,  asegurarse  de  muy  pocos 
para  defender  contra  aquéllos  su  patria  y  su  Estado,  que  si  hubiese  tenido  por 
enemigo al pueblo, no le bastara. Y que no se pretenda desmentir mi opinión con el 
gastado proverbio de que quien confía en el pueblo edifica sobre arena;  porque el pro‐
verbio sólo es verdadero cuando se trata de un simple ciudadano que confía en el 
pueblo  como  si  el  pueblo  tuviese  el  deber  de  liberarlo  cuando  los  enemigos  o  las 
autoridades lo oprimen. Quien así lo interpretara se engañaría a menudo, como los 
Gracos en Roma y Jorge Scali en Florencia. Pero si es un príncipe quien confía en 
él, y un príncipe valiente que sabe mandar, que no se acobarda en la adversidad y 
mantiene con su ánimo y sus medidas el ánimo de todo su pueblo, no sólo no se 
verá  nunca  defraudado,  sino  que  se  felicitará  de  haber  depositado  en  él  su 
confianza. 
  Estos  principados  peligran,  por  lo  general,  cuando  quieren  pasar  le 
principado  civil  a  principado  absoluto;  pues  estos  príncipes  gobiernan  por  sí 
mismos  o  por  intermedio  de  magistrados.  En  el  último  caso,  su  permanencia  es 
más  insegura  y  peligrosa,  porque  depende  de  la  voluntad  de  los  ciudadanos  que 
ocupan  el  cargo  de  magistrados,  los  cuales,  y  sobre  todo  en  épocas  adversas 
pueden  arrebatarle  muy  fácilmente  el  poder,  ya  dejando  de  obedecerle,  ya 

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  del  enemigo,  o  ya  asegurándose  diestramente  de  los  que  le  parezcan  demasiado 
  osados.  Añadiremos a esto que es muy probable que el enemigo devaste y saquee 
  la  comarca  a  su  llegada,  que  es  cuando  los  ánimos  están  más  caldeados  y  más 
CAPÍTULO X  dispuestos a la defensa; momento propicio para imponerse, porque, pasados algu‐
COMO DEBEN MEDIRSE LAS FUERZAS DE TODOS LOS PRINCIPADOS  nos  días,  cuando  los  ánimos  se  hayan  enfriado,  los  daños  estarán  hechos,  las 
  desgracias  se  habrán  sufrido  y  no  quedará  ya  remedio  alguno.  Los  súbditos  se 
  Conviene,  al  examinar  la  naturaleza  de  estos  principados,  hacer  una  unen por el lo más estrechamente a su príncipe, como si el haber sido incendiadas 
consideración más, a saber: si un príncipe posee un Estado tal que pueda, en caso  sus  casas  y  devastadas  sus  posesiones  en  defensa  del  señor  obligara  a  éste  a 
necesario, sostenerse por sí mismo, o si tiene, en tal caso, que recurrir a la ayuda de  protegerlos. Está en la naturaleza de los hombres el quedar reconocidos lo mismo 
otros.  Y  para  aclarar  mejor  este  punto,  digo  que  considero  capaces  de  poder  por  los  beneficios  que  hacen  que  por  los  que  reciben.  De  donde,  si  se  considera 
sostenerse  por  sí  mismos  a  los  que,  o  por  abundancia  de  hombres  o  de  dinero,  bien  todo,  no  será  difícil  a  un  príncipe  sabio  mantener  firme  el  ánimo  de  sus 
pueden  levantar  un  ejército  respetable  y  presentar  batalla  a  quienquiera  que  se  ciudadanos  durante  el  asedio,  siempre  y  cuando  no  carezcan  de  víveres  ni  de 
atreva a atacarlos; y considero que tienen siempre necesidad de otros a los que no  medios de defensa. 
pueden presentar batalla al enemigo en campo abierto, sino que se ven obligados a 
refugiarse dentro de sus muros para defenderlos. Del primer caso ya se ha hablado, 
y  se  agregará  más  adelante  lo  que  sea  oportuno.  Del  segundo  caso  no  se  puede 
decir  nada,  salvo  aconsejar  a  los  príncipes  que  fortifiquen  y  abastezcan  la  ciudad 
en que residan y que se despreocupen de la compañía. Quien tenga bien fortificada 
su ciudad, y con respecto a sus súbditos se haya conducido de acuerdo con lo ya 
expuesto  y  con  lo  que  expondré  más  adelante,  difícilmente  será  asaltado;  porque 
los  hombres  son  enemigos  de  las  empresas  demasiado  arriesgadas,  y  no  puede 
reputarse  por  fácil  el  asalto  a  alguien  que  tiene  su  ciudad  bien  forticada  y  no  es 
odiado  por  el  pueblo.  Las  ciudades  de  Alemania  son  libérrimas;  tienen  poca 
campaña, y obedecen al emperador cuando les place, pues no le temen, así como 
no temen a ninguno de los poderosos que las rodean. La razón es simple: están tan 
bien  fortificadas  que  no  puede  menos  de  pensarse  que  el  asedio  sería  arduo  y 
prolongado.  Tienen  muros  y  fosos  adecuados,  tanta  artillería  como  necesitan,  y 
guardan  en  sus  almacenes  lo  necesario  para  beber,  comer  y  encender  fuezo 
durante un año; aparte de lo cual, y para poder mantener a los obreros sin que ello 
sea una carga para el erario público, disponen siempre de trabajo para un año en 
esas  obras  que  son  el  nervio  y  la  vida  de  la  ciudad.  Por  último,  tienen  en  alta 
estima los ejercicios militares, que reglamentan con infinidad de ordenanzas. 
  Un  príncipe,  pues,  que  gobierne  una  plaza  fuerte,  y  a  quien  el  pueblo  no 
odie, no puede ser atacado; pero si lo fuese, el atacante se vería obligado a retirarse 
sin gloria, porque son tan variables las cosas de este mundo que es imposible que 
alguien permanezca con sus ejércitos un año sitiando ociosamente una ciudad. Y al 
que me pregunte si el pueblo tendrá paciencia, y el largo asedio y su propio interés 
no  le  harán  olvidar  al  príncipe,  contesto  que  un  príncipe  poderoso  y  valiente 
superará siempre estas dificultades,  ya  dando  esperanza  a sus  súbditos de  que el 
mal  no  durará  mucho,  ya  infundiéndoles  terror  con  la  amenaza  de  las  vejaciones 

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  éstos bajo otro enemigo de los Orsini, a quienes tampoco había tiempo para hacer 
  desaparecer  por  completo;  por  todo  lo  cual  las  fuerzas  temporales  del  papa  eran 
  poco  temidas  en  Italia.  Vino  por  fin  Alejandro  VI  y  probó,  como  nunca  lo  había 
  probado ningún pontífice, de cuánto era capaz un papa con fuerzas y dinero; pues 
CAPÍTULO XI  tomando  al  duque  Valentino  por  instrumento,  y  la  llegada  de  los  franceses  como 
DE LOS PRINCIPADOS ECLESIÁSTICOS  motivo,  hizo  todas  esas  cosas  que  he  contado  al  hablar  sobre  las  actividades  del 
  duque. Y aunque su propósito no fue engrandecer a la Iglesia, sino al duque, no es 
  Sólo  nos  resta  discurrir  sobre  los  principados  eclesiásticos,  respecto  a  los  menos cierto que lo que realizó redundó en beneficio de la Iglesia, la cual, después 
cuales  todas  las  dificultades  existen  antes  de  poseerlos,  pues  se  adquieren  o  por  de  su  muerte  y  de  la  del  duque,  fue  heredera  de  sus  fatigas.  Lo  sucedió  el  papa 
valor  o  por  suerte,  y  se  conservan  sin  el  uno  ni  la  otra,  dado  que  se  apoyan  en  Julio,  quien,  con  una  Iglesia  engrandecida  y  dueña  de  toda  la  Romaña,  con  los 
antiguas  instituciones  religiosas  que  son  tan  potentes  y  de  tal  calidad,  que  nobles romanos dispersos por las persecuciones de Alejandro, y abierto el camino 
mantienen  a  sus  príncipes  en  el  poder  sea  cual  fuere  el  modo  en  que  éstos  para procurarse dinero, cosa que nunca había ocurrido antes de Alejandro, no sólo 
procedan y vivan.  mantuvo  las  conquistas  de  su  predecesor,  sino  que  las  acrecentó;  y  después  de 
  Estos  son  los  únicos  que  tienen  Estados  y  no  los  defienden;  súbditos,  y  no  proponerse la adquisición de Bolonia, la ruina de los venecianos y la expulsión de 
los gobiernan. Y los Estados, a pesar de hallarse indefensos, no les son arrebatados,  los franceses de Italia, lo llevó a cabo con tanta más gloria cuanto que lo hizo para 
y  los  súbditos,  a  pesar  de  carecer  de  gobierno,  no  se  preocupan,  ni  piensan,  ni  engrandecer la Iglesia y no a ningún hombre. Dejó las facciones Orsini y Colonna 
podrán  sustraerse  a  su  soberanía.  Son,  por  consiguiente,  los  únicos  principados  en el mismo estado en que las encontró; y aunque ambas tuvieron jefes capaces de 
seguros  y  felices.  Pero  como  están  regidos  por  leyes  superiores,  inasequibles  a  la  rebelarse,  se  quedaron  quietas  por  dos  razones:  primero  por  la  grandeza  de  la 
mente  humana,  y  como  han  sido  inspirados  por  el  Señor,  sería  oficio  de  hombre  Iglesia,  que  los  atemorizaba,  y  después,  por  carecer  de  cardenales  que 
presuntuoso y temerario  el  pretender  hablar  de  ellos. Sin  embargo,  si alguien me  perteneciesen a sus partidos, origen siempre de discordia entre ellos. Que de nuevo 
preguntase  a  qué  se  debe  que  la  Iglesia  haya  llegado  a  adquirir  tanto  poder  se  repetirán  toda  vez  que  tengan  cardenales  que  los  representasen,  pues  éstos 
temporal, ya que antes de Alejandro, no sólo las potencias italianas, sino hasta los  fomentan dentro y fuera de Roma la creación de partidos que los nobles de una y 
nobles y señores de menor importancia respetaban muy poco su fuerza temporal,  otra familia se ven obligados a apoyar. Por lo cual cabe decir que las disensiones y 
mientras que ahora ha hecho temblar a un rey de Francia, y aun pudo arrojarlo de  disputas  entre  los  nobles  son  originadas  por  la  ambición  de  los  prelados.  Ha 
Italia,  y  ha  arruinado  a  los  venecianos,  no  consideraría  inútil  recordar  las  hallado,  pues,  Su  Santidad  el  papa  León  una  Iglesia  potentísima;  y  se  puede 
circunstancias, aunque sean bastante conocidas.  esperar  que  así  como  aquéllos  la  hicieron  grande  por  las  armas,  éste  la  hará  aún 
  Antes que Carlos, rey de Francia, entrase en Italia, esta provincia estaba bajo  más poderosa y venerable por su bondad y sus mil otras virtudes. 
la dominación del papa, de los venecianos, del rey de Nápoles, del duque de Milán 
y de los florentinos. Estas potencias debían tener dos cuidados principales: evitar 
que  un  ejército  extranjero  invadiese  a  Italia  y  procurar  que  ninguna  de  ellas 
preponderara. Los que despertaban más recelos eran los venecianos y el papa. Para 
contener a aquéllos era necesaria una coalición de todas las demás potencias, como 
se  hizo  para  la  defensa  de  Ferrara.  Para  contener  al  papa,  bastaban  los  nobles 
romanos,  que,  divididos  en  dos  facciones,  los  Orsini  y  los  Colonna,  disputaban 
continuamente y acudían a las armas a la vista misma del pontífice, con lo cual la 
Santa Sede estaba siempre débil y vacilante. Y aunque alguna vez surgiese un papa 
enérgico, como lo fue Sixto, ni la suerte ni la experiencia pudieron servirle jamás de 
manera decisiva, a causa de la brevedad de su vida, pues los diez años que, como 
término medio, vive un papa bastaban apenas para debilitar una de las facciones. Y 
si, por ejemplo, un papa había casi conseguido exterminar a los Colonna, resurgían 

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    Quiero dejar mejor demostrada la ineficacia de estos ejércitos. Los capitanes 
  mercenarios o son hombres de mérito o no lo son; no se puede confiar en ellos si lo 
  son porque aspirarán siempre a forjar su propia grandeza, ya tratando de someter 
  al príncipe su señor, ya tratando de oprimir a otros al margen de los designios del 
  príncipe; y mucho menos si no lo son, pues con toda seguridad llevarán al príncipe 
CAPÍTULO XII  a la ruina. Y a quien objetara que esto podría hacerlo cualquiera, mercenario o no, 
DE LAS DISTINTAS CLASES DE MILICIAS Y DE LOS SOLDADOS MERCENARIOS  replicaría  con  lo  siguiente:  que  un  principado  o  una  república  deben  tener  sus 
  milicias  propias;  que,  en  un  principado,  el  príncipe  debe  dirigir  las  milicias  en 
  Después  de  haber  discurrido  detalladamente  sobre  la  naturaleza  de  los  persona  y  hacer  el  oficio  de  capitán;  y  en  las  repúblicas,  un  ciudadano;  y  si  el 
principados de los cuales me había propuesto tratar, y de haber señalado en parte  ciudadano nombrado no es apto, se lo debe cambiar; y si es capaz para el puesto, 
las  causas  de  su  prosperidad  o  ruina  y  los  medios  con  que  muchos  quisieron  sujetarlo  por  medio  de  leyes.  La  experiencia  enseña  que  sólo  los  príncipes  y 
adquirirlos y conservarlos, réstame ahora hablar de las formas de ataque y defensa  repúblicas armadas pueden hacer grandes progresos, y que las armas mercenarias 
que pueden ser necesarias en cada uno de los Estados a que me he referido.  sólo acarrean daños. Y es más difícil que un ciudadano someta a una república que 
  Ya he explicado antes como es preciso que un príncipe eche los cimientos de  está armada con armas propias que una armada con armas extranjeras. 
su  poder,  porque,  de  lo  contrario,  fracasaría  inevitablemente.  Y  los  cimientos    Roma y Esparta se conservaron libres durante muchos siglos porque estaban 
indispensables a todos los Estados, nuevos, antiguos o mixtos, son las buenas leyes  armadas.  Los  suizos  son  muy  libres  porque  disponen  de  armas  propias.  De  las 
y las buenas tropas; y como aquéllas nada pueden donde faltan éstas, y como allí  armas  mercenarias  de  la  antigüedad  son  un  ejemplo  los  cartagineses,  los  cuales 
donde hay buenas tropas por fuerza ha de haber buenas leyes, pasaré por alto las  estuvieron  a  punto  de  ser  sometidos  por  sus  tropas  mercenarias,  después  de  la 
leyes y hablaré de las tropas.  primera guerra con los romanos, a pesar de que los cartagineses tenían por jefes a 
  Digo,  pues,  que  las  tropas  con  que  un  príncipe  defiende  sus  Estados  son  sus mismos conciudadanos. Filipo de Macedonia, nombrado capitán de los tebanos 
propias, mercenarias, auxiliares o mixtas. Las mercenarias y auxiliares son inútiles  a  la  muerte  de  Epaminondas,  les  quitó  la  libertad  después  de  la  victoria.  Los 
y  peligrosas;  y  el  príncipe  cuyo  gobierno  descanse  en  soldados  mercenarios  no  milaneses,  muerto  el  duque  Felipe,  tomaron  a  sueldo  a  Francisco  Sforza  para 
estará nunca seguro ni tranquilo, porque están desunidos, porque son ambiciosos,  combatir  a  los  venecianos;  y  Sforza  venció  al  enemigo  en  Caravaggio  y  se  alió 
desleales, valientes entre los amigos, pero cobardes cuando se encuentran frente a  después  con  él  para  sojuzgar  a  los  milaneses,  sus  amos.  El  padre  de  Francisco 
los enemigos; porque no tienen disciplina, como tienen temor de Dios ni buena fe  Sforza,  estando  al  servicio  de  la  reina  Juana  de  Nápoles,  la  abandonó 
con  los  hombres;  de  modo  que  no  se  difiere  la  ruina  sino  mientras  se  difiere  la  inesperadamente; y ella, al quedar sin tropas que la defendiesen, se vio obligada, 
ruptura;  y  ya  durante  la  paz  despojan  a  su  príncipe  tanto  como  los  enemigos  para  no  perder  el  reino,  a  entregarse  en  manos  del  rey  de  Aragón.  Y  si  los 
durante la guerra, pues no tienen otro amor ni otro motivo que los lleve a la batalla  florentinos y venecianos extendieron sus dominios gracias a esas milicias, y si sus 
que la paga del príncipe, la cual, por otra  parte, no es suficiente para que deseen  capitanes los defendieron en vez de someterlos se debe exclusivamente a la suerte; 
morir por él. Quieren ser sus soldados mientras el príncipe no hace la guerra; pero  porque  de  aquellos  capitanes  a  los  que  podían  temer  unos  no  vencieron  nunca, 
en cuanto la guerra sobreviene, o huyen o piden la baja. Poco me costaría probar  otros  encontraron  oposición  y  los  últimos  orientaron  sus  ambiciones  hacia  otra 
esto,  pues  la  ruina  actual  de  Italia  no  ha  sido  causada  sino  por  la  confianza  parte. En el número de los primeros se contó Juan Aucut cuya fidelidad mal podía 
depositada  durante  muchos  años  en  las  tropas  mercenarias,  que  hicieron  al  conocerse cuando nunca obtuvo una victoria; pero nadie dejará de reconocer que, 
principio,  y  gracias  a  ciertos  jefes,  algunos  progresos  que  les  dieron  fama  de  si  hubiese  triunfado,  quedaban  los  florentinos  librados  a  su  discreción.  Francisco 
bravas;  pero  que  demostraron  lo  que  valían  en  cuanto  aparecieron  a  la  vista  Sforza tuvo siempre por adversario a los Bracceschi, y se vigilaron mutuamente; al 
ejércitos extranjeros. De tal suerte que Carlos, rey de Francia, se apoderó de Italia  fin,  Francisco  volvió  sus  miras  hacia  la  Lombardía,  y  Braccio  hacia  la  Iglesia  y  el 
con  un  trozo  de  tiza.  Y  los  que  afirman  que  la  culpa  la  tenían  nuestros  pecados,  reino de Nápoles. 
decían la verdad, aunque no se trataba de los pecados que imaginaban, sino de los    Pero  atendamos  a  lo  que  ha  sucedido  hace  poco  tiempo.  Los  florentinos 
que  he  expuesto.  Y  como  estos  pecados  los  cometieron  los  príncipes,  sobre  ellos  nombraron  capitán  de  sus  milicias  a  Pablo  Vitelli,  varón  muy  prudente  que,  de 
recayó el castigo.  condición modesta, había llegado a adquirir gran fama. A haber tomado a Pisa, los 

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florentinos se hubiesen visto obligados a sostenerlo, porque estaban perdidos si se  teniendo que vivir de su industria, con pocos infantes no podían imponerse y les 
pasaba a los enemigos, y si hubieran querido que se quedara, habrían debido obe‐ era  imposible  alimentar  a  muchos,  ¡mientras  que,  con  un  número  reducido  de 
decerle. Si se consideran los procedimientos de los venecianos, se verá que obraron  jinetes, se veían honrados sin que fuese un problema el proveer a su sustentación. 
con seguridad y gloria mientras hicieron la guerra con sus propios soldados, lo que  Las cosas habían llegado a tal extremo, que en un ejército de veinte mil hombres no 
sucedió antes que tentaran la suerte en tierra firme, cuando contaban con nobles y  había dos mil infantes. Por otra parte, se habían ingeniado para ahorrarse y ahorrar 
plebeyos  que  defendían  lo  suyo;  pero  bastó  que  empezaran  a  combatir  en  tierra  a  sus  soldados  la  fatiga  y  el  miedo  con  la  consigna  de  no  matar  en  las  refriegas, 
firme  para  que  dejaran  aquella  virtud  y  adoptaran  las  costumbres  del  resto  de  sino tomar prisioneros, sin degollarlos.  No asaltaban de noche las ciudades, ni los 
Italia. Al principio de sus empresas por tierra firme, nada tenían que temer de sus  campesinos  atacaban  las  tiendas;  no  levantaban  empalizadas  ni  abrían  fosos 
capitanes,  así  por  lo  reducido  del  Estado  como  por  la  gran  reputación  de  que  alrededor del campamento, ni vivían en él durante el invierno. Todas estas cosas, 
gozaban; pero cuando bajo Carmagnola el territorio se fue ensanchando, notaron el  permitidas  por  sus  códigos  militares,  las  inventaron  ellos,  como  he  dicho,  para 
error  en  que  habían  caído.  Porque  viendo  que  aquel  hombre,  cuya  capacidad  evitarse  fatigas  y  peligros.  Y  con  ellas  condujeron  a  Italia  a  la  esclavitud  y  a  la 
conocían, después de haber derrotado al duque de Milán, hacía la guerra con tanta  deshonra. 
tibieza, comprendieron que ya nada podía esperarse de él, puesto que no lo quería; 
y dado que no podían licenciarlo, pues perdían lo que habían conquistado, no les 
quedaba  otro  recurso,  para  vivir  seguros,  que  matarlo.  Tuvieron  luego  por 
capitanes  a  Bartolomé  de  Bérgamo,  a  Roberto  de  San  Severino,  al  conde  de 
Pitigliano y a otros de quienes no tenían que temer las victorias, sino las derrotas, 
como  les  sucedió  luego  en  Vailá,  donde  en  un  día  perdieron  lo  que  con  tanto 
esfuerzo  habían  conquistado  en  ochocientos  años.  Porque  estas  milicias,  o  traen 
lentas, tardías y mezquinas adquisiciones, o súbitas y fabulosas pérdidas. 
  Y ya que estos ejemplos me han conducido a referirme a Italia, estudiemos 
la  historia  de  las  tropas  mercenarias  que  durante  tantos  años  la  gobernaron,  y 
remontémonos  a  los  tiempos  más  antiguos,  para  que,  vistos  su  origen  y  sus 
progresos, puedan corregirse mejor los errores. 
  Es de saber que, en épocas no recientes, cuando el emperador empezó a ser 
arrojado de Italia y el poder temporal del papa a acrecentarse, Italia se dividió en 
gran  número  de  Estados  porque  muchas  de  las  grandes  ciudades  tornaron  las 
contra sus señores, que, favorecidos antes por el emperador, las tenían avasalladas; 
y  el  papa,  para  beneficiarse,  ayudó  en  cuanto  pudo  a  esas  rebeliones.  De  donde 
Italia  pasó  casi  por  entero  a  las  manos  de  la  Iglesia  y  de  varias  repúblicas  pues 
algunas  de  las  ciudades  habían  nombrado  príncipes  a  sus  ciudadanos;  y  como 
estos sacerdotes y estos ciudadanos no conocían el arte de la guerra, empezaron a 
tomar  extranjeros  a  sueldo.  El  primero  que  dio  reputación  a  estas  milicias  fue 
Alberico de Conio, de la Romaña, a cuya escuela pertenecen, entre otros, Braccio y 
Sforza, que en sus tiempos fueron árbitros de Italia. 
  Tras  ellos  vinieron  todos  los  que  hasta  nuestros  tiempos  han  dirigido  esas 
tropas.  Y  el  resultado  de  su  virtud  lo  hallamos  en  esto:  que  Italia  fue  recorrida 
libremente por Carlos, saqueada por Luis, violada por Fernando e insultada por los 
suizos.  El  método  que  estos  capitanes  siguieron  para  adquirir  primero  el  de 
quitarle  importancia  a  la  infantería.  Y  lo  hicieron  porque,  no  poseyendo  tierras  y 

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  considerando que no es victoria verdadera la que se obtiene con armas ajenas. No 
  me cansaré nunca de elogiar a César Borgia y su conducta. Empezó el duque por 
  invadir la Romaña con tropas auxiliares, todos soldados franceses, y con ellas tomó 
  a Imola y Forli. Pero no pareciéndoles seguros, se volvió a las mercenarias, según 
CAPÍTULO XIII  él menos peligrosas; y tomó a sueldo a los Orsini y los Vitelli. Por último, al notar 
DE LOS SOLDADOS AUXILIARES, MIXTOS Y PROPIOS  que también éstas eran inseguras, infieles y peligrosas, las disolvió y recurrió a las 
  propias.  Y  de  la  diferencia  que  hay  entre  esas  distintas  milicias  se  puede  formar 
  Las  tropas  auxiliares,  otras  de  las  tropas  inútiles  de  que  he  hablado,  son  una idea considerando la autoridad que tenía el duque cuando sólo contaba con los 
aquellas que se piden a un príncipe poderoso para que nos socorra y defienda, tal  franceses  y  cuando  se  apoyaba  en  los  Orsini  y  Vitelli,  y  la  que  tuvo  cuando  se 
como  hizo  en  estos  últimos  tiempos  el  papa  julio,  cuando,  a  raíz  del  pobre  papel  quedó con sus soldados y descansó en sí mismo: que era, sin duda alguna, mucho 
que le tocó representar con sus tropas mercenarias en la empresa de Ferrara, tuvo  mayor, porque nunca fue tan respetado como cuando se vio que era el único amo 
que acudir a las auxiliares y convenir con Fernando, rey de España, que éste iría en  de sus tropas. 
su ayuda con sus ejércitos. Estas tropas pueden ser útiles y buenas para sus amos    Me  había  propuesto  no  salir  de  los  ejemplos  italianos  y  recientes;  pero  no 
pero  para  quien  las  llama  son  casi  siempre  funestas;  pues  si  pierden,  queda  quiero  olvidarine  de  Hierón  de  Siracusa,  ya  que  en  otra  parte  lo  he  citado. 
derrotado, y si gana, se convierte en su prisionero.  Y aunque las historias antiguas  Convertido, como expliqué, en jefe de los ejércitos de Siracusa, advirtió en seguida 
están llenas de estos ejemplos quiero, sin embargo, detenerme: en el caso reciente  de la inutilidad de las milicias mercenarias, cuyos jefes tenían los mismos defectos 
de  Julio  11,  que  no  pudo  haber  cometido  imprudencia  mayor  para  conquistar  a  que  nuestros  italianos;  y  corno  no  creía  conveniente  conservarlas  ni  licenciarlas, 
Ferrara que el entregarse por completo en manos de un extranjero. Pero su buena  eliminó  a  sus  jefes.  E  hizo  la  guerra  con  sus  tropas  y  no  con  las  ajenas.  Quiero 
estrella  hizo  surgir  una  tercera  causa,  que,  de  lo  contrario,  hubiera  pagado  las  también  recordar  un  episodio  del  Viejo  Testamento  que  viene  muy  al  caso. 
consecuencias  de  su  mala  elección,  Porque  derrotados  sus  auxiliares  en  Ravena,  Ofreciéndose  David  a  Saúl para  combatir  a  Goliat,  provocador  filisteo,  Saúl, para 
aparecieron  los  suizos,  que,  contra  la  opinión  de  todo  el  mundo,  incluso  la  suya,  darle  valor,  lo  armó  con  sus  armas;  pero  una  vez  que  se  vio  cargado  con  éstas, 
pusieron  en  fuga  a  los  vencedores,  de  modo  que  no  quedó  prisionero  de  los  David  las  rechazó,  diciendo  que  con  ellas  no  podría  sacar  partido  de  sí  mismo  y 
enemigos, que habían huído, ni de los auxiliares, ya que había triunfado con otras  que prefería ir al encuentro del enemigo con su honda y su cuchillo. 
tropas.  Los  florentinos,  que  carecían  de  ejércitos  propios,  trajeron  diez  mil    En  fin,  sucede  siempre  que  las  armas  ajenas  o  se  caen  de  los  hombros  del 
franceses para conquistar a Pisa; y esta resolución les hizo correr más peligros de  príncipe, o le pesan, o le oprimen. Carlos VII, padre del rey Luis XI, una vez que 
los que corrieran nunca en ninguna época. El emperador de Constantinopla, para  con  su  fortuna  y  valor  liberó  a  Francia  de  los  ingleses,  conoció  esta  necesidad  de 
ayudar a sus vecinos, puso en Grecia diez mil turcos, los cuales, una vez concluida  armarse  con  sus  propias  armas  y  ordenó  en  su  reino  la  creación  de  milicias  de 
la  guerra,  se  negaron  a  volver  a  su  patria;  de  donde  empezó  la  servidumbre  de  caballería  e  infantería.  Después,  el  rey  Luis,  su  hijo,  disolvió  los  de  infantería  y 
Grecia bajo el yugo de los infieles.  empezó a tomar a sueldo a suizos, error que renovado por otros, es, como ahora se 
  Se  concluye  de  esto  que  todo  el  que  no  quiera  vencer  no  tiene  más  que  ve,  el  motivo  de  los  males  de  aquel  reino.  Porque  al  acreditar  a  los  suizos, 
servirse  de  esas  tropas,  muchísimo  más  peligrosas  que  las  mercenarias,  porque  desacreditó  todas  sus  armas,  ya  que  hizo  desaparecer  la  infantería  y  depender  la 
están perfectamente unidas y obedecen ciegamente a sus jefes, con lo cual la ruina  caballería de las tropas ajenas. Acostumbrada ésta a ir a la guerra en compañía de 
es inmediata; mientras que las mercenarias, para someter al príncipe, una vez, que  los  suizos,  no  cree  poder  vencer  sin  ellos.  Lo  cual  explica  que  los  franceses  no 
han triunfado, necesitan esperar tiempo y ocasión, pues no constituyen un cuerpo  puedan contra los suizos, y que sin los suizos no se atrevan a enfrentar a otros. Los 
unido y, por añadidura, están a sueldo del príncipe. En ellas, un tercero a quien el  ejércitos  de  Francia  son,  pues,  mixtos,  dado  que  se  componen  de  tropas 
príncipe  haya  hecho  jefe  no  puede  cobrar  en  seguida  tanta  autoridad  como  para  mercenarias  y  propías;  y,  en  su  conjunto,  son  mucho  mejores  que  las  milicias 
perjudicarlo.  En  suma,  en  las  tropas  mercenarias  hay  que  temer  sobre  todo  las  exclusivamente mercenarias o exclusivamente auxiliares, pero muy inferiores a las 
derrotas; en las auxiliares, los triunfos.  propias. Bastará el ejemplo citado para hacer comprender que el reino de Francia 
  Por ello, todo príncipe prudente ha desechado estas tropas y se ha refugiado  sería hoy invencible si se hubiese respetado la disposición de Carlos; pero la escasa 
en  las  propias,  y  ha  preferido  perder  con  las  suyas  a  vencer  con  las  otras,  perspicacia  de  los  hombres  hace  que  comiencen  algo  que  parece  bueno  por  el 

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hecho  de  que  no  manifiesta  el  veneno  que  esconde  debajo,  como  he  dicho  que   
sucede con la tisis.   
  Por lo tanto, aquel que en un principado no descubre los males sino una vez   
nacidos,  no  es  verdaderamente  sabio;  pero  ésta  es  virtud  que  tienen  pocos.  Si  se  CAPÍTULO XIV 
examinan  las  causas  de  la  decadencia  del  Imperio  Romano,  se  advierte  que  la  DE LOS DEBERES DE UN PRÍNCIPE PARA CON LA MILICIA 
principal estribó en empezar a tomar a sueldo a los godos, pues desde entonces las   
fuerzas  del  imperio  fueron  debilitándose,  y  toda  la  virtud  que  ellas  perdían  la    Un  príncipe  no  debe  entonces  tener  otro  objeto  ni  pensamiento  ni 
adquirían los otros.  preocuparse de cosa alguna fuera del arte de la guerra y lo que a pues es lo único 
  Concluyo,  pues,  que  sin  milicias  propias  no  hay  principado  seguro;  más  que  compete  a  quien  manda.  Y  su  virtud  es  tanta,  que  no  sólo  conserva  en  su 
aún: está por completo en manos del azar, al carecer de medios de defensa contra  puesto a los que han nacido príncipes, sino que muchas veces eleva a esta dignidad 
la adversidad. Que fue siempre opinión y creencia de los hombres prudentes «quod  a hombres de condición modesta; mientras que, por el contrario, ha hecho perder 
nihil  zit  tam  infirmum  aut  instabile,  quam  fama  potentiae  non  sua  vi  nixa».  Y  milicias  el  Estado  a  príncipes  que  han  pensado  más  en  las  diversiones  que  en  las  armas. 
propias son las compuestas, o por súbditos, o por ciudadanos, o por servidores del  Pues la razón principal de la pérdida de un Estado se halla siempre en el olvido de 
príncipe. Y no será difícil rodearse de ellas si se siguen los ejemplos de los cuatro a  este arte, en tanto que la condición primera para adquirirlo es la de ser experto en 
quienes he citado, y se examina la forma en que Filipo, padre de Alejandro Magno,  él. 
y  muchas  repúblicas  y  príncipes  organizaron  sus  tropas.  Conducta  a  la  cual  me    Francisco  Sforza,  por  medio  de  las  armas,  llegó  a  ser  duque  de  Milán,  de 
remito por entero.  simple  ciudadano  que  era;  y  sus  hijos,  por  escapar  a  las  incomodidades  de  las 
armas,  de  duques  pasaron  a  ser  simples  ciudadanos.  Aparte  de  otros  males  que 
trae, el estar desarmado hace despreciable, vergüenza que debe evitarse por lo que 
luego explicaré. Porque entre uno armado y otro desarmado no hay comparación 
posible, y no es razonable que quien esté armado obedezca de buen grado a quien 
no lo está, y que el príncipe desarmado se sienta seguro entre servidores armados; 
porque,  desdeñoso  uno  y  desconfiado  el  otro,  no  es  posible  que  marchen  de 
acuerdo. Por todo ello un príncipe que, aparte de otras desgracias, no entienda de 
cosas militares, no puede ser estimado por sus soldados ni puede confiar en ellos. 
  En consecuencia, un príncipe jamás debe dejar de ocuparse del arte militar, 
y  durante  los  tiempos  de  paz  debe  ejercitarse  más  que  en  los  de  guerra;  lo  cual 
puede  hacer  de  dos  modos:  con  la  acción  y  con  el  estudio.  En  lo  que  atañe  a  la 
acción,  debe,  además  de  ejercitar  y  tener  bien  organizadas  sus  tropas,  dedicarse 
constantemente a la caza con el doble objeto de acostumbrar el cuerpo a las fatigas 
y de conocer la naturaleza de los terrenos, la altitud de las montañas, la entrada de 
los  valles,  la  situación  de  las  llanuras,  el  curso  de  los  ríos  y  la  extensión  de  los 
pantanos. En esto último pondrá muchísima seriedad, pues tal estudio presta dos 
utilidades:  primero,  se  aprende  a  conocer  la  región  donde  se  vive  y  a  defenderla 
mejor; después, en virtud del conocimiento práctico de una comarca, se hace más 
fácil  el  conocimiento  de  otra  donde  sea  necesario  actuar,  porque  las  colinas,  los 
valles, las llanuras, los ríos y los pantanos que hay, por ejemplo, en Toscana, tienen 
cierta similitud con los de las otras provincias, de manera que el conocimiento de 
los terrenos de una provincia sirve para el de las otras. El príncipe que carezca de 
esta  pericia  carece  de  la  primera  cualidad  que  distingue  a  un  capitán,  pues  tal 

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condición  es  la  que  enseña  a  dar  con  el  enemigo,  a  tomar  los  alojamientos,  a   
conducir los ejércitos, a preparar un plan de batalla y a atacar con ventaja.   
  Filopémenes,  príncipe  de  los  aqueos,  tenía,  entre  otros  méritos  que  los   
historiadores le concedieron, el de que en los tiempos de paz no pensaba  sino en  CAPÍTULO XV 
las  cosas  que  incumben  a  la  guerra;  y  cuando  iba  de  paseo  por  la  campaña,  a  DE AQUELLAS COSAS POR LAS CUALES LOS HOMBRES ESPECIALMENTE LOS PRÍNCIPES, SON 
menudo  se  detenía  y  discurría  así  con  los  amigos:  «Si  el  enemigo  estuviese  en  ALABADOS O CENSURADOS 
aquella  colina  y  nosotros  nos  encontrásemos  aquí  con  nuestro  ejército,  ¿de  quién   
sería  la  ventaja?  ¿Cómo  podríamos  ir  a  su  encuentro,  conservando  el  orden?  Si    Queda  ahora  por  analizar  como  debe  comportarse  un  príncipe  en  el  trato 
quisiéramos retirarnos, ¿cómo deberíamos proceder? ¿Y cómo los persiguiríamos,  con  súbditos  y  amigos.  Y  porque  sé  que  muchos  han  escrito  sobre  el  tema,  me 
si los que se retirasen fueran ellos?». Y les proponía, mientras caminaba, todos los  pregunto,  al  escribir  ahora  yo,  si  no  seré  tachado  de  presuntuoso,  sobre  todo  al 
casos  que  pueden  presentársele  a  un  ejército;  escuchaba  sus  opiniones,  emitía  la  comprobar  que  en  esta  materia  me  aparto  de  sus  opiniones.  Pero  siendo  mi 
suya  y  la  justificaba.  Y  gracias  a  este  continuo  razonar,  nunca,  mientras  guió  sus  propósito  escribir  cosa  útil  para  quien  la  entiende,  me  ha  parecido  más 
ejércitos, pudo surgir accidente alguno para el que no tuviese remedio previsto.  conveniente  ir  tras  la  verdad  efectiva  de  la  cosa  que  tras  su  apariencia.  Porque 
  En  cuanto  al  ejercicio  de  la  mente,  el  príncipe  debe  estudiar  la  historia,  muchos se han imaginado como existentes de veras a repúblicas y principados que 
examinar  las  acciones  de  los  hombres  ilustres,  ver  como  se  han  conducido  en  la  nunca han sido vistos ni conocidos; porque hay tanta diferencia entre como se vive 
guerra analizar el por qué de sus victorias y derrotas para evitar éstas y tratar de  y  como  se  debería  vivir,  que  aquel  que  deja  lo  que  se  hace  por  lo  que  debería 
lograr aquéllas; y sobre todo hacer lo que han hecho en el pasado algunos hombres  hacerse  marcha  a  su  ruina  en  vez  de  beneficiarse;  pues  un  hombre  que  en  todas 
egregios  que,  tomando  a  los  otros  por  modelos,  tenían  siempre  presentes  sus  partes quiera hacer profesión de bueno es inevitable que se pierda entre tantos que 
hechos  más  celebrados.  Como  se  dice  que  Alejandro  Magno  hacía  con  Aquiles,  no  lo  son.  Por  lo  cual  es  necesario  que  todo  príncipe  que  quiera  mantenerse 
César  con  Alejandro,  Escipión  con  Ciro.  Quien  lea  la  vida  de  Ciro,  escrita  por  aprenda a no ser bueno, y a practicarlo o no de acuerdo con la necesidad. Dejando, 
Jenofonte, reconocerá en la vida de Excipión la gloria que le reportó el imitarlo, y  pues, a un lado las fantasías, y preocupándonos sólo de las cosas reales, digo que 
como, en lo que se refiere a castidad, afabilidad, clemencia y liberalidad, Escipión  todos  los  hombres,  cuando  se  habla  de  ellos,  y  en  particular  los  príncipes,  por 
se  ciñó por completo  a  lo  que  Jenofonte  escribió  de  Ciro. Esta  es  la conducta que  ocupar posiciones más elevadas, son juzgados por algunas de estas cualidades que 
debe observar un príncipe prudente: no permanecer inactivo nunca en los tiempos  les  valen  o  censura  o  elogio.  Uno  es  llamado  pródigo,  otro  tacaño  (y  empleo  un 
de paz, sino, por el contrario, hacer acopio de enseñanzas para valerse de ellas en  término  toscano,  porque  «avaro»,  en  nuestra  lengua,  es  también  el  que  tiende  a 
la adversidad, a fin de que, si la fortuna cambia, lo halle preparado para resistirle.  enriquecerse  por  medio  de  la  rapiña,  mientras  que  llamamos  «tacaño»  al  que  se 
abstiene  demasiado  de  gastar  lo  suyo);  uno  es  considerado  dadivoso,  otra  rapaz; 
uno cruel, otro clemente; uno traidor, otro leal; uno afeminado y pusilánime, otro 
decidido  y  animoso;  uno  humano,  otro  soberbio;  uno  lascivo,  otro  casto;  uno 
sincero,  otro  astuto;  uno  duro,  otro  débil;  uno  grave,  otro  frívolo;  uno  religioso, 
otro  incrédulo,  y  así  sucesivamente.  Sé  que  no  habría  nadie  que  no  opinase  que 
sería  cosa  muy  loable  que,  de  entre  todas  las  cualidades  nombradas,  un  príncipe 
poseyese  las  que  son  consideradas  buenas;  pero  como  no  es  posible  poseer  las 
todas, ni observarlas siempre, porque la naturaleza humana no lo consiente, le es 
preciso ser tan cuerdo que sepa evitar la vergüenza de aquellas que le significarían 
la pérdida del Estado, y, si puede, aun de las que no se lo haría perder, pero si no 
puede no debe preocuparse gran cosa y mucho menos de incurrir en la infamia de 
vicios  sin  los  cuales  difícilmente  podría  salvar  el  Estado,  porque  si  consideramos 
esto con frialdad, hallaremos que, a veces, lo que parece virtud es causa de ruina, y 
lo que parece vicio sólo acaba por traer el bien estar y la seguridad. 

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  pródigos, escalaron altísimas posiciones», contestaría: «O ya eres príncipe, o estás 
  en camino de serlo; en el primer caso, la liberalidad es perniciosa; en el segundo, 
  necesaria. Y César era uno de los que querían llegar al principado de Roma; pero si 
CAPÍTULO XVI  después de lograrlo hubiese sobrevivido y no se hubiera moderado en los gastos, 
DE LA PRODIGALIDAD Y DE LA AVARICIA  habría  llevado  el  imperio  a  la  ruina».  Y  si  alguien  replicase:  «Ha  habido  muchos 
  príncipes, reputados por liberalísimos, que hicieron grandes cosas con las armas», 
  Empezando por las primeras de las cualidades nombradas, digo que estaría  diría  yo:  «O  el  príncipe  gasta  lo  suyo  y  lo  de  los  súbditos,  o  gasta  lo  ajeno;  en  el 
bien  ser  tenido  por  pródigo.  Sin  embargo,  la  prodigalidad,  practicada  de  manera  primer caso debe ser medido; en el otro, no debe cuidarse del despilfarro. Porque 
que  se  sepa  que  uno  es  pródigo,  perjudica;  y  por  otra,  parte,  si  se  la  practica  el  príncipe  que  va  con  sus  ejércitos  y  que  vive  del  botín,  de  los  saqueos  y  de  las 
virtuosamente y tal como se la debe practicar, la prodigalidad no será conocida y  contribuciones, necesita de esa esplendidez a costa de los enemigos, ya que de otra 
se creerá que existe el vicio contrario. Pero como el que quiere conseguir fama de  manera los soldados no lo seguirían. Con aquello que no es del príncipe ni de sus 
pródigo  entre  los  hombres  no  puede  pasar  por  alto  ninguna  clase  de  lujos,  súbditos  se  puede  ser  extremadamente  generoso,  como  lo  fueron  Ciro,  César  y 
sucederá siempre que un príncipe así acostumbrado a proceder consumirá en tales  Alejandro; porque el derrochar lo ajeno, antes concede que quita reputación; sólo el 
obras  todas  sus  riquezas  y  se  verá  obligado,  a  la  postre,  si  desea  conservar  su  gastar lo de uno perjudica. No hay cosa que se consuma tanto a sí misma como la 
reputación, a imponer excesivos tributos, a ser riguroso en el cobro y a hacer todas  prodigalidad,  pues  cuanto  más  se  la  practica  más  se  pierde  la  facultad  de 
las  cosas  que  hay  que  hacer  para  procurarse  dinero.  Lo  cual  empezará  a  tornarlo  practicarla;  y  se  vuelve  el  príncipe  pobre  y  despreciable  o  si  quiere  escapar  de  la 
odioso a los ojos de sus súbditos, y nadie lo estimará, ya que se habrá vuelto pobre.  pobreza, expoliador y odioso. Y si hay algo que deba evitarse, es el ser despreciado 
Y  como  con  su  prodigalidad  ha  perjudicado  a  muchos  y  beneficiado  a  pocos,  se  y odioso, y a ambas cosas conduce la prodigalidad. Por lo tanto, es más prudente 
resentirá  al  primer  inconveniente  y  peligrará  al  menor  riesgo.  Y  si  entonces  contentarse  con  el  tilde  de  tacaño,  que  implica  una  vergüenza  sin  odio,  que,  por 
advierte su falla y quiere cambiar de conducta, será tachado de tacaño.  ganar  fama  de  pródigo,  incurrir  en  el  de  expoliador,  que  implica  una  vergüenza 
  Ya que un príncipe no puede practicar públicamente esta virtud sin que se  con odio. 
perjudique,  convendrá,  si  es  sensato,  que  no  se  preocupe  si  es  tildado  de  tacaño; 
porque,  con  el  tiempo,  al  ver  que  con  su  avaricia  le  bastan  las  entradas  para 
defenderse  de  quien  le  hace  la  guerra,  y  puede  acometer  nuevas  empresas  sin 
gravar  al  pueblo,  será  tenido  siempre  por  más  pródigo,  pies  practica  la 
generosidad  con  todos  aquellos  a  quienes  no  quita,  que  son  innumerables,  y  la 
avaricia con todos aquellos a quienes no da, que son pocos. 
  En  nuestros  tiempos  sólo  hemos  visto  hacer  grandes  cosas  a  los  hombres 
considerados tacaños; los demás siempre han fracasado. El papa Julio 11, después 
de servirse del nombre de pródigo para llegar al Pontificado, no se cuidó, a fin de 
poder  hacer  la  guerra,  dé  conservar  semejante  farria.  El  actual  rey  de  Francia  ha 
sostenido  tantas  guerras  sin  imponer  tributos  extraordinarios  a  sus  súbditos 
porque, con su extremada economía, proveyó a los gastos superfluos. El actual rey 
de  España,  si  hubiera  sido  espléndido,  no  habría  realizado  ni  vencido  en  tantas 
empresas. 
  En  consecuencia,  un  príncipe  debe  reparar  poco  —con  tal  de  que  ello  le 
permita defenderse, no robar a los súbditos, no volverse pobre y despreciable, no 
mostrarse expoliador— en incurrir en el vicio de tacaño; porque éste es uno de los 
vicios  que  hacen  posible  reinar.  Y  si  alguien  dijese:  «Gracias  a  su  prodigalidad, 
César llegó al imperio y muchos  otros, por  haber sido  y haberse  ganado fama de 

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  porque  el  amor  es  un  vínculo  de  gratitud  que  los  hombres,  perversos  por 
  naturaleza,  rompen  cada  vez  que  pueden  beneficiarse;  pero  el  temor  es  miedo  al 
  castigo que no se pierde nunca. No obstante lo cual, el príncipe debe hacerse temer 
CAPÍTULO XVII  de modo que, si no se granjea el amor, evite el odio, pues no es imposible ser a la 
DE LA CRUELDAD Y LA CLEMENCIA; Y SI ES MEJOR SER AMADO QUE TEMIDO, O SER TEMIDO  vez temido y no odiado; y para ello bastará que se abstenga de apoderarse de los 
QUE AMADO  bienes y de las mujeres de sus ciudadanos y súbditos y que no proceda contra la 
  vida  de  alguien  sino  cuando  hay  justificación  conveniente  y  motivo  manifiesto; 
  Paso  a  las  otras  cualidades  ya  citadas  y  declaro  que  todos  los  príncipes  pero sobre todo abstenerse de los bienes ajenos,  porque los hombres olvidan antes 
deben  desear  ser  tenidos  por  clementes  y  no  por  crueles.  Y,  sin  embargo,  deben  la  muerte  del  padre  que  la  pérdida  del  patrimonio.  Luego,  nunca  faltan  excusas 
cuidarse de emplear mal esta clemencia César Borgia era cruel, pese a lo cual fue su  para  despojar  a  los  demás  de  sus  bienes,  y  el  que  empieza  a  vivir  de  la  rapiña 
crueldad la que impuso el orden en la Romaña, la que logró su unión y la que la  siempre encuentra pretextos para apoderarse de lo ajeno, y, por el contrario, para 
volvió a la paz y a la fe. Que, si se examina bien, se verá que Borgia fue mucho más  quitar la vida, son más raros y desaparecen con más rapidez. 
clemente  que  el  pueblo  florentino,  que,  para  evitar  ser  tachado  de  cruel,  dejó    Pero cuando el príncipe está al frente de sus ejércitos y tiene que gobernar a 
destruir a Pistoya. Por lo tanto, un príncipe no debe preocuparse porque lo acusen  miles de soldados, es absolutamente necesario que no se preocupe si merece fama 
de  cruel,  siempre  y  cuando  su  crueldad  tenga  por  objeto  el  mantener  unidos  y  de  cruel,  porque  sin  esta  fama  jamás  podrá  tenerse  ejército  alguno  unido  y 
fieles a los súbditos; porque con pocos castigos ejemplares será más clemente que  dispuesto a la lucha. Entre las infinitas cosas admirables de Aníbal se cita la de que, 
aquellos  que,  por  excesiva  clemencia,  dejan  multiplicar  los  desórdenes,  causa  de  aunque  contaba  con  un  ejército  grandísimo,  formado  por  hombres  de  todas  las 
matanzas  y  saqueos  que  perjudican  a  toda  una  población,  mientras  que  las  razas  a  los  que  llevó  a  combatir  en  tierras  extranjeras,  jamás  surgió  discordia 
medidas extremas adoptadas por el príncipe sólo van en contra de uno. Y es sobre  alguna entre ellos ni contra el príncipe, así en la mala como en la buena fortuna. Y 
todo  un  príncipe  nuevo  el  que  no  debe  evitar  los  actos  de  crueldad,  pues  toda  esto no podía deberse sino a su crueldad inhumana, que, unida a sus muchas otras 
nueva  dominación  trae  consigo  infinidad  de  peligros.  Así  se  explica  que  Virgilio  virtudes,  lo  hacía  venerable  y  terrible  en  el  concepto  de  los  soldados;  que,  sin 
ponga  en  boca  de  Dido:  Res  dura  el  regni  novitai  me  talia  cogunt  Mofiri,  el  late  fines  aquélla,  todas  las  demás  no  le  habrían  bastado  para  ganarse  este  respeto.  Los 
custode tueri.  historiadores  poco  reflexivos  admiran,  por  una  parte,  semejante  orden,  y,  por  la 
  Sin  embargo,  debe  ser  cauto  en  el  creer  y  el  obrar,  no  tener  miedo  de  sí  otra, censuran su razón principal. Que si es verdad o no que las demás virtudes no 
mismo  y  proceder  con  moderación,  prudencia  y  humanidad,  de  modo  que  una  le  habrían  bastado  puede  verse  en  Escipión  —hombre  de  condiciones  poco 
excesiva  confianza,  no  lo  vuelva  imprudente,  y  una  desconfianza  exagerada,  comunes,  no  sólo  dentro  de  su  época,  sino  dentro  de  toda  la  historia  de  la 
intolerable.  humanidad—, cuyos ejércitos se rebelaron en España. Lo cual se produjo por culpa 
  Surge de esto una cuestión: si vale más ser amado que temido, o temido que  de su excesiva clemencia, que había dado a sus soldados más licencia de la que a la 
amado.  Nada  mejor  que  ser  ambas  cosas  a  la  vez;  pero  puesto  que  es  difícil  disciplina militar convenía.  Falta que Fabio Máximo le reprochó en el Senado, lla‐
reunirlas y que siempre ha de faltar una, declaro que es más seguro ser temido que  mándolo corruptor de la milicia romana. Los logros, habiendo sido ultrajados por 
amado.  Porque  de  la  generalidad  de  los  hombres  se  puede  decir  esto:  que  son  un  enviado  de  Escipión,  no  fueron  desagraviados  por  éste  ni  la  insolencia  del 
ingratos,  volubles,  simuladores,  cobardes  ante  el  peligro  y  ávidos  de  lucro.  primero fue castigada naciendo todo de aquel su blando carácter. Y a tal extremo, 
Mientras les haces bien, son completamente tuyos: te ofrecen su sangre, sus bienes,  que alguien que lo quiso justificar ante el Senado dijo que pertenecía a la clase de 
su  vida  y  sus  hijos,  pues  —como  antes  expliqué—  ninguna  necesidad  tienes  de  hombres que saben mejor no equivocarse que enmendar las equivocaciones ajenas. 
ello;  pero  cuando  la  necesidad  se  presenta  se  rebelan.  Y  el  príncipe  que  ha  Este  carácter,  con  el  tiempo  habría  acabado  por  empañar  su  fama  y  su  honor,  a 
descansado  por  entero  en  su  palabra  va  a  la  ruina  al  no  haber  tomado  otras  haber llegado Escipión al mando absoluto; pero como estaba bajo las órdenes del 
providencias;  porque  las  amistades  que  se  adquieren  con  el  dinero  y  no  con  la  Senado, no sólo quedó escondida esta mala cualidad suya, sino que se convirtió en 
altura  y  nobleza  de  almas  son  amistades  merecidas,  pero  de  las  cuales  no  se  su gloria. 
dispone,  y  llegada  la  oportunidad  no  se  las  puede  utilizar.  Y  los  hombres  tienen    Volviendo a la cuestión de ser amado o temido, concluyo que, como el amor 
menos cuidado en ofender a uno que se haga amar que a uno que se haga temer;  depende de la voluntad de los hombres y el temer de la voluntad del príncipe, un 

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príncipe prudente debe apoyarse en lo suyo y no en lo ajeno, pero, como he dicho,   
tratando siempre de evitar el odio.   
 
CAPÍTULO XVIII 
DE QUE MODO LOS PRÍNCIPES DEBEN CUMPLIR SUS PROMESAS 
 
  Nadie  deja  de  comprender  cuán  digno  de  alabanza  es  el  príncipe  que 
cumple la palabra dada, que obra con rectitud y no con doblez; pero la experiencia 
nos  demuestra,  por  lo  que  sucede  en  nuestros  tiempos,  que  son  precisamente  los 
príncipes que han hecho menos caso de la fe jurada, envuelto a los demás con su 
astucia y reído de los que han confiado en su lealtad,  los únicos que han realizado 
grandes empresas. 
  Digamos primero que hay dos maneras de combatir: una, con las leyes; otra, 
con  la  fuerza.  La  primera  es  distintiva  del  hombre;  la  segunda,  de  la  bestia.  Pero 
como a menudo la primera no basta, es forzoso recurrir a la segunda. Un príncipe 
debe  saber  entonces  comportarse  como  bestia  y  como  hombre.  Esto  es  lo  que  los 
antiguos  escritores  enseñaron  a  los  príncipes  de  un  modo  velado  cuando  dijeron 
que Aquiles y muchos otros de los príncipes antiguos fueron confiados al centauro 
Quirón para  que los  criara  y  educase.  Lo  cual  significa que,  como  el  preceptor  es 
mitad  bestia  y  mitad  hombre,  un  príncipe  debe  saber  emplear  las  cualidades  de 
ambas naturalezas, y que una no puede durar mucho tiempo sin la otra. 
  De manera que, ya que se ve obligado a comportarse como bestia, conviene 
que el príncipe se transforme en zorro y en león, porque el león no sabe protegerse 
de  las  trampas  ni  el  zorro  protegerse  de  los  lobos.  Hay,  pues,  que  ser  zorro  para 
conocer las trampas y león para espantar a los lobos. Los que sólo se sirven de las 
cualidades  del  león  demuestran  poca  experiencia.  Por  lo  tanto,  un  príncipe 
prudente no debe observar la fe jurada cuando semejante observancia vaya en con‐
tra  de  sus  intereses  y  cuando  haya  desaparecido  las  razones  que  le  hicieron 
prometer. Si los hombres fuesen todos buenos, este precepto no sería bueno, pero 
como son perversos, y no la observarían contigo, tampoco tú debes observarla con 
ellos  Nunca  faltaron  a  un  príncipe  razones  legítimas  para  disfrazar  la 
inobservancia.  Se  podrían  citar  innumerables  ejemplos  modernos  de  tratados  de 
paz  y  promesas  vueltos  inútiles  por  la  infidelidad  de  los  príncipes.  Que  el  que 
mejor ha sabido ser zorro, ése ha triunfado. Pero hay que saber disfrazarse bien y 
ser  hábil  en  fingir  y  en  disimular.  Les  hombres  son  tan  simples  y  de  tal  manera 
obedecen  a  las  necesidades  del  momento,  que  aquel  que  engaña  encontrará 
siempre quien se deje engañar. 
  No quiero callar uno de los ejemplos contemporáneos. Alejandro VI nunca 
hizo  ni  pensó  en  otra  cosa  que  en  engañar  a  los  hombres,  y  siempre  halló 
oportunidad para hacerlo. Jamás hubo hombre que prometiese con más desparpajo 

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ni que hiciera tantos juramentos sin cumplir ninguno; y, sin embargo, los engaños   
siempre le salieron a pedir de boca, porque conocía bien esta parte del mundo.   
  No  es  preciso  que  un  príncipe  posea  todas  las  virtudes  citadas,  pero  es   
indispensable  que  aparente  poseerlas.  Y  hasta  me  atreveré  a  decir  esto:  que  el  CAPÍTULO XIX 
tenerlas y practicarlas siempre es perjudicial, y el aparentar tenerlas, útil. Está bien  DE QUE MODO DEBE EVITARSE SER DESPRECIADO Y ODIADO 
mostrarse piadoso, fiel, humano, recto y religioso, y asimismo serlo efectivamente:   
pero se debe estar dispuesto a irse al otro extremo si ello fuera necesario. Y ha de    Como de entre las cualidades mencionadas ya hablé de las más importantes, 
sentirse  presente  que  un  príncipe,  y  sobre  todo  un  príncipe  nuevo,  no  puede  quiero  ahora,  bajo  este  título  general,  referirme  brevemente  a  las  otras.  Trate  el 
observar todas las cosas gracias a las cuales los hombres son considerados buenos,  príncipe  de  huir  de  las  cosas  que  lo  hagan  odioso  o  despreciable,  y  una  vez 
porque, a menudo, para conservarse en el poder, se ve arrastrado a obrar contra la  logrado,  habrá  cumplido  con  su  deber  y  no  tendrá  nada  que  temer  de  los  otros 
fe,  la  caridad,  la  humanidad  y  la  religión.  Es  preciso,  pues,  que  tenga  una  vicios.  Hace  odioso,  sobre  todo,  como  ya  he  dicho  antes,  el  ser  expoliador  y  el 
inteligencia  capaz  de  adaptarse  a  todas  las  circunstancias,  y  que,  como  he  dicho  apoderarse de los bienes y de las mujeres de los súbditos, de todo lo cual conven‐
antes,  no  se  aparte  del  bien  mientras  pueda,  pero  que,  en  caso  de  necesidad,  no  drá abstenerse. Porque la mayoría de los hombres, mientras no se ven privados de 
titubee en entrar en el mal.  sus bienes y de su honor, viven contentos; y el príncipe queda libre para combatir 
  Por todo esto un príncipe debe tener muchísimo cuidado de que no le brote  la ambición de los menos, que puede cortar fácilmente y de mil maneras distintas. 
nunca de los labios algo que no esté empapado de las cinco virtudes citadas, y de  Hace  despreciable  el  ser  considerado  voluble,  frívolo,  afeminado,  pusilánime  e 
que,  al  verlo  y  oírlo,  parezca  la  clemencia,  la  fe,  la  rectitud  y  la  religión  misma,  irresoluto,  defectos  de  los  cuales  debe  alejarse  como  una  nave  de  un  escollo,  e 
sobre todo esta última. Pues los hombres, en general, juzgan más con los ojos que  ingeniarse  para  que  en  sus  actos  se  reconozca  grandeza,  valentía,  seriedad  y 
con las manos porque todos pueden ver, pero pocos tocar. Todos ven lo que parece  fuerza.  Y  con  respecto  a  los  asuntos  privados  de  los  súbditos,  debe  procurar  que 
ser,  mas  pocos  saben  lo  que  eres;  y  estos  pocos  no  se  atreven  a  oponerse  a  la  sus fallas sean irrevocables y empeñarse en adquirir tal autoridad que nadie piense 
opinión  de  la  mayoría,  que  se  escuda  detrás  de  la  majestad  del  Estado.  Y  en  las  en engañarlo ni en envolverlo con intrigas. 
acciones  de  los  hombres,  y  particularmente  de  los  príncipes,  donde  no  hay    El  príncipe  que  conquista  semejante  autoridad  es  siempre  respetado,  pues 
apelación posible, se atiende a los resultados. Trate, pues, un príncipe de vencer y  difícilmente se conspira contra quien, por ser respetado, tiene necesariamente que 
conservar el Estado, que los medios siempre serán honorables y loados por todos;  ser  bueno  y  querido  por  los  suyos.  Y  un  príncipe  debe  temer  dos  cosas:  en  el 
porque el vulgo se deja engañar por las apariencias y por el éxito; y en el mundo  interior, que se le subleven los súbditos; en el exterior, que lo ataquen las potencias 
sólo hay vulgo, ya que las minorías no cuentan sino cuando las mayorías no tienen  extranjeras. De éstas se defenderá con buenas armas y buenas alianzas, y siempre 
donde  apoyarse.  Un  príncipe  de  estos  tiempos,  a  quien  no  es  oportuno  nombrar,  tendrá buenas alianzas el que tenga buenas armas,  así como siempre en el interior 
jamás predica otra cosa que concordia y buena fe; y es enemigo acérrimo de ambas,  estarán seguras cosas cuando lo estén en el exterior, a menos que no hubiesen sido 
ya  que,  si  las  hubiese  observado,  habría  perdido  más  de  una  vez  la  fama  y  las  previamente  perturbadas  por  una  conspiración.  Y  aun  cuando  los  enemigos  de 
tierras.  afuera  amenazasen,  si  ha  vivido  como  he  aconsejado  y  no  pierde  la  presencia  de 
espíritu, resistirá todos los ataques, como he contado que hizo el espartano Nabis. 
En lo que se refiere a los súbditos, y a pesar de que no exista amenaza extranjera 
alguna,  ha  de  cuidar  que  no  conspiren  secretamente;  pero  de  este  peligro  puede 
asegurarse  evitando  que  lo  odien  o  lo  desprecien  y,  como  ya  antes  he  repetido, 
empeñándose por todos los medios en tener satisfecho al pueblo. Porque el no ser 
odiado  por  el  pueblo  es  uno  de  los  remedios  más  eficaces  de  que  dispone  un 
príncipe  contra  las  conjuraciones.  El  conspirador  siempre  cree  que  el  pueblo 
quedará contento con la muerte del príncipe y jamás, si sospecha que se producirá 
el  efecto  contrario,  se  decide  a  tomar  semejante  partido,  pues  son  infinitos  los 
peligros  que  corre  el  que  conspira.  La  experiencia  nos  demuestra  que  hubo 

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muchísimas  conspiraciones  y  que  muy  pocas  tuvieron  éxito.  Porque  el  que  para evitarle los inconvenientes que tendría con los nobles si favorecía al pueblo y 
conspira  no  puede  obrar  solo  ni  buscar  la  complicidad  de  los  que  no  cree  los  que  tendría  con  el  pueblo  si  favorecía  a  los  nobles.  Creó  entonces  un  tercer 
descontentos;  y  no  hay  descontento  que  no  se  regocije  en  cuanto  le  hayas  poder que, sin responsabilidades para el rey, castigase a los nobles y beneficiase al 
confesado tus propósitos, porque de la revelación de tu secreto puede esperar toda  pueblo. No podía tomarse medida mejor ni más juiciosa, ni que tanto proveyese a 
clase de beneficios; y es preciso que sea muy amigo tuyo o enconado enemigo del  la seguridad del rey y del reino. De donde puede extraerse esta consecuencia digna 
príncipe para que, al hallar en una parte ganancias seguras y en la otra dudosas y  de mención: que los príncipes deben encomendar a los demás las tareas gravosas y 
llenas  de  peligro,  te  sea  leal.  Y  para  reducir  el  problema  a  sus  últimos  términos,  reservarse  las  agradables.  Y  vuelvo  a  repetir  que  un  príncipe  debe  estimar  a  los 
declaro que de parte del conspirador sólo hay recelos sospechas y temor al castigo,  nobles, pero sin hacerse odiar por el pueblo. 
mientras que el príncipe cuenta con la majestad del principado, con las leyes y con    Acaso podrá parecer a muchos que el ejemplo de la vida y muerte de ciertos 
la ayuda de los amigos de tal manera que, si se ha granjeado la simpatía popular,  emperadores romanos contradice mis opiniones, porque hubo quienes, a pesar de 
es imposible que haya alguien que sea tan temerario como para conspirar. Pues si  haberse  conducido  siempre  virtuosamente  y  de  poseer  grandes  cualidades, 
un conspirador está por lo común rodeado de peligros antes de consumar el hecho,  perdieron  el  imperio  o,  peor  aún,  fueron  asesinados  por  sus  mismos  súbditos, 
lo estará aún más después de ejecutado porque no encontrará amparo en ninguna  conjurados  en  su  contra.  Para  contestar  a  estas  objeciones  examinaré  el 
parte.  comportamiento de algunos emperadores y demostraré que las causas de su ruina 
  Sobre  este  particular  podrían  citarse  innumerables  ejemplos;  pero  me  daré  no  difieren  de  las  que  he  expuesto,  y  mientras  tanto,  recordaré  los  hechos  más 
por  satisfecho  con  mencionar  uno  que  pertenece  a  la  época  de  nuestros  padres.  salientes de la historia de aquellos tiempos. Me limitaré a tomar a los emperadores 
Micer  Aníbal  Bentivoglio,  abuelo  del  actual  micer  Aníbal,  que  era  príncipe  de  que  se  sucedieron  desde  Marco  el  Filósofo  hasta  Maximino:  Marco,  su  hijo 
Bolonia,  fue  asesinado  por  los  Canneschi,  que  se  habían  conjurado  contra  él,  no  Cómodo,  Pertinax,  Juliano,  Severo,  su  hijo  Antonino  Caracalia,  Macrino, 
quedando de los suyos más que micer Juan, que era una criatura. Inmediatamente  Heliogábalo, Alejandro y Maximino. Pero antes conviene hacer notar que, mientras 
después  de  semejante  crimen  se  sublevó  el  pueblo  y  exterminó  a  todos  los  Con‐ los  príncipes  de  hoy  sólo  tienen  que  luchar  contra  la  ambición  de  los  nobles  y  la 
neschi.  Esto  nace  de  la  simpatía  popular  que  la  casa  de  los  Bentivoglio  tenía  en  violencia  de  los  pueblos,  los  emperadores  romanos  tenían  que  hacer  frente  a  una 
aquellos tiempos, y que fue tan grande que, no quedando de ella nadie en Bolonia  tercera dificultad: la codicia y la crueldad de sus soldados, motivo de la ruina de 
que  pudiese,  muerto  Aníbal,  regir  el  Estado,  y  habiendo  indicios  de  que  en  muchos.  Porque  era  difícil  dejar  a  la  vez  satisfechos  a  los  soldados  y  al  pueblo, 
Florencia  existía  un  descendiente  de  los  Bentivoglio,  que  se  consideraba  hasta  pues  en  tanto  que  el  pueblo  amaba  la  paz  y  a  los  príncipes  sosegados  las  tropas 
entonces  hijo  de  un  cerrajero,  vinieron  los  boloñeses  en  su  busca  a  Florencia  y  le  preferían a los príncipes belicosos, violentos, crueles y rapaces, y mucho más si lo 
entregaron  el  gobierno  de  aquella  ciudad,  la  que  fue  gobernada  por  él  hasta  que  eran  contra  el  pueblo,  ya  que  así  duplicaban  la  ganancia  y  tenían  ocasión  de 
micer Juan hubo llegado a una edad adecuada para asumir el mando.  desahogar su codicia y su perversidad. Esto explica por qué los emperadores que 
  Llego, pues, a la conclusión de que un príncipe, cuando es apreciado por el  carecían de autoridad suficiente para contener a unos y a otros siempre fracasaban; 
pueblo, debe cuidarse muy poco de las conspiraciones; pero que debe temer todo y  y explica también por qué la mayoría, y sobre todo los que no subían al trono por 
a  todos  cuando  lo  tiene  por  encinigo  y  es  aborrecido  por  él.  Los  Estados  bien  herencia, una vez conocida la imposibilidad de dejar satisfechas a ambas partes, se 
organizados  y  los  príncipes  sabios  siempre  han  procurado  no  exasperar  a  los  decidían por los soldados, sin importarles pisotear al pueblo. Era el partido lógico: 
nobles y, a la vez, tener satisfecho y contento al pueblo. Es éste uno de los puntos a  cuando  el  príncipe  no  puede  evitar  ser  odiado  por  una  de  las  dos  partes  debe 
que más debe atender un príncipe.  inclinarse  hacia  el  grupo  más  numeroso,  y  cuando  esto  no  es  posible,  inclinarse 
  En  la  actualidad,  entre  los  reinos  bien  organizados,  cabe  nombrar  el  de  hacía el más fuerte. De ahí que los emperadores ‐que al serlo por razones ajenas al 
Francia,  que  cuenta  con  muchas  instituciones  buenas  que  están  al  servicio  de  la  derecho  tenían  necesidad  de  apoyos  extraordinarios  buscasen  contentar  a  los 
libertad y de la seguridad del rey, de las cuales la primera es el Parlamento. Como  soldados antes que al pueblo; lo cual, sin embargo, podía resultarles ventajoso o no 
el que organizó este reino conocía, por una parte, la ambición y la violencia de los  según qué supiesen o no ganarse y conservar su respeto. 
poderosos  y  la  necesidad  de  tenerlos  como  de  una  brida  para  corregirlos,  y,  por    Por  tales  motivos,  Marco,  Pertinax  y  Alejandro,  a  pesar  de  su  vida 
otra, el odio a los nobles que el temor hacía nacer en el pueblo —temor que había  moderada,  a  pesar  de  ser  amantes  de  la  justicia,  enemigos  de  la  crueldad, 
que hacer desaparecer—, dispuso que no fuese cuidado exclusivo del rey esa tarea,  humanitarios y benévolos, tuvieron todos, salvo Marco, triste fin. Y Marco vivió y 

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murió amado gracias a que llegó al trono por derecho de herencia, sin debérselo al  para lo cual escribió a éste que, elegido emperador por el Senado, quería compartir 
pueblo ni a los soldados; y a que, como estaba adornado de muchas virtudes que lo  el trono con él; le mandó el título de César y, por acuerdo del Senado, lo convirtió 
hacían  venerable,  tuvo  siempre,  mientras  vivió,  sometidos  a  unos  y  a  otros  a  su  en  su  colega,  distinción  que  Albino  aceptó  sin  vacilar,  Pero  una  vez  que  hubo 
voluntad, y nunca fue odiado ni despreciado. Pero Pertinax fue hecho emperador  vencido y muerto a Níger, y pacificadas las cosas en Oriente, volvió a Roma y se 
contra el parecer de los soldados, que, acostumbrados a vivir en la mayor licencia  quejó  al  Senado  de  que  Albino, olvidándose  de  los  beneficios  que  le  debía, había 
bajo Cómodo, no podían tolerar la vida virtuosa que aquél pretendía imponerle; y  tratado  vilmente  de  matarlo,  por  lo  cual  era  preciso  que  castigara  su  ingratitud. 
por esto fue odiado. Y como al odio se agregó el desprecio que inspira a su vejez,  Fue entonces a buscarlo a las Galias y le quitó la vida y el Estado. 
pereció en los comienzos mismos de su reinado.    Quien  examine,  pues,  detenidamente  las  acciones  de  Severo,  verá  que  fue 
  Y  aquí  se  debe  señalar  que  el  odio  se  gana  tanto  con  las  buenas  acciones  un  feroz  león  y  un  zorro  muy  astuto,  y  advertirá  que  todos  lo  temieron  y 
como con las perversas, por cuyo motivo, como dije antes, un príncipe que quiere  respetaron  y  que  el  ejército  no  lo  odió;  y  no  se  asombrará  de  que  él,  príncipe 
conservar  el  poder  es  a  menudo  forzado  a  no  ser  bueno,  porque  cuando  aquel  nuevo,  haya  podido  ser  amo  de  un  imperio  tan  vasto,  porque  su  ilimitada 
grupo,  ya  sea  pueblo,  soldados  o  nobles,  del  que  tú  juzgas  tener  necesidad  para  autoridad    protegió  siempre  del  odio  que  sus  depredaciones  podían  haber  hecho 
mantenerte, está corrompido, te conviene seguir su capricho para satisfacerlo, pues  nacer en el pueblo. 
entonces las buenas acciones serían tus enemigas.    Pero  Antonino,  su  hijo,  también  fue  hombre  de  cualidades  que  lo  hacían 
  Detengámonos ahora en Alejandro, hombre de tanta bondad que, entre los  admirable en el concepto del pueblo y grato en el de los soldados. Varón de genio 
elogios  que  se  le  tributaron,  figura  el  de  que  en  catorce  años  que  reinó  no  hizo  guerrero, durísimo a la fatiga, enemigo de la molicie y de los placeres de la mesa, 
matar  a  nadie  sin  juicio  previo;  pero  su  fama  de  persona  débil  y  que  se  dejaba  no podía menos de ser querido por todos los soldados. Sin embargo, su ferocidad 
gobernar por su madre acarreó el desprecio de los soldados, que se sublevaron y lo  era  tan  grande  e  inaudita  que,  después  de  innumerables  asesinatos  aislados, 
mataron.  exterminó  a  gran  parte  del  pueblo  de  Roma  y  a  todo  el  de  Alejandría.  Por  este 
  Por  el  contrario,  Cómodo,  Severo,  Antonino  Caracalla  y  Maximino  fueron  motivo se hizo odioso a todo el mundo, empezó a ser temido por los mismos que 
ejemplos de crueldad y despotismo llevados al extremo. Para congraciarse con los  lo  rodeaban  y  a  la  postre  fue  muerto  por  un  centurión  en  presencia  de  todo  el 
soldados, no ahorraron ultrajes al pueblo. Y todos, a excepción de Severo, acabaron  ejército. Conviene notar al respecto que no está en manos de ningún príncipe evitar 
mal.  Severo,  aunque  oprimió  al  pueblo,  pudo  reinar  felizmente...  en  mérito  al  esta  clase  de  atentados,  producto  de  la  firme  decisión  de  un  hombre  de  carácter, 
apoyo  de  los  soldados  y  a  sus grandes  cualidades,  que  lo hacían tan admirable  a  porque  al  que  no  le  importa  morir  no  le  asusta  quitar  la  vida  a  otro;  pero  no  los 
los ojos del pueblo y del ejército que éste quedaba reverente y satisfecho, y aquél,  tema  el  príncipe,  pues  son  rarísimos,  y  preocúpese,  en  cambio,  por  no  inferir 
atemorizado y estupefacto. Y como sus acciones fueron notables para un príncipe  ofensas graves a nadie que esté junto a él para el servicio del Estado. Es lo que no 
nuevo, quiero explicar brevemente lo bien que supo proceder como zorro y como  hizo  Antonino,  ya  que,  a  pesar  de  haber  asesinado  en  forma  ignominiosa  a  un 
león,  cuyas  cualidades,  como  ya  he  dicho,  deben  ser  imitadas  por  todos  los  hermano  del  centurión,  y  de  amenazar  a  éste  diariamente  con  lo  mismo  lo 
príncipes.  conservaba en su guardia particular: tranquilidad temeraria que tenía que traerle la 
  Enterado de que el emperador Juliano era un cobarde, Severo convenció al  muerte, y se la trajo. 
ejército  que  estaba  bajo  su  mando  en  Esclavonia  de  que  era  necesario  ir  a  Roma    Pasemos  a  Cómodo  a  quien,  por  ser  hijo  de  Marco  y  haber  recibido  el 
para vengar la muerte de Pertinax, a quien los pretorianos habían asesinado. Y con  imperio, en herencia, fácil le hubiera sido conservarlo, dado que con sólo seguir las 
este  pretexto,  sin  dar  a  conocer  sus  aspiraciones  al  imperio,  condujo  al  ejército  huellas  de  su  padre  hubiese  tenido  satisfecho  a  pueblo  y  ejército.  Pero  fue  un 
contra  Roma  y  estuvo  en  Italia  antes  que  se  hubiese  tenido  noticia  de  su  partida.  hombre  cruel  y  brutal  que,  para  desahogar  su  ansia  de  rapiña  contra  el  pueblo, 
Una  vez  en  Roma,  dio  muerte  a  Juliano;  y  el  Senado,  lleno  de  espanto,  lo  eligió  trató  de  captarse  la  benevolencia  de  las  tropas  permitiéndoles  toda  clase  de 
emperador.  Pero  para  adueñarse  del  Estado  quedaban  aún  a  Severo  dos  licencias; por otra parte, olvidado de la dignidad que investía, bajó muchas veces a 
dificultades:  la  primera  en  Oriente,  donde  Níger,  jefe  de  los  ejércitos  asiáticos,  se  la arena para combatir con los gladiadores y cometió vilezas incompatibles con la 
había  hecho  proclamar  emperador;  la  segunda  en  Occidente,  donde  se  hallaba  majestad  imperial,  con  lo  cual  se  acarreó  el  desprecio  de  los  soldados.  De  modo 
Albino,  quien  también  tenía  pretensiones  al  imperio.  Y  como  juzgaba  peligroso  que, odiado por un grupo y aborrecido por el otro, fue asesinado a consecuencia de 
declararse a la vez enemigo de los dos, resolvió atacar a Níger y engañar a Albino,  una conspiración. 

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  Nos  quedan  por  examinar  las  cualidades  de  Maximino.  Fastidiadas  las    Pero  volvamos  a  nuestro  asunto.  Cualquiera  que  meditase  este  discurso 
tropas  por  la  inactividad  de  Alejandro,  de  quien  ya  he  hablado,  elevaron  al  hallaría  que  la  causa  de  la  ruina  de  los  emperadores  citados  ha  sido  el  odio  o  el 
imperio,  una  vez  muerto  éste,  a  Maximino,  hombre  de  espíritu  desprecio, y descubriría a qué se debe que, mientras parte de ellos procedieron de 
extraordinariamente  belicoso,  que  no  se  conservó  en  el  poder  mucho  tiempo  un modo y parte de otro, en ambos modos hubo dichosos y desgraciados. Pertinax 
porque  hubo  dos  cosas  que  lo  hicieron  odioso  y  despreciable:  la  primera,  su  baja  y Alejandro fracasaron porque, siendo príncipes nuevos, quisieron imitar a Marco, 
condición  pues  nadie  ignoraba  que  había  sido  pastor  en  Tracia,  y  esto  producía  que  había  llegado  al  imperio  por  derecho  de  sucesión;  y  lo  mismo  le  sucedió  a 
universal  disgusto;  la  otra,  su  fama  de  sanguinario;  había  diferido  su  marcha  a  Caracalla,  Cómodo  y  Maximino  al  intentar  seguir  las  huellas  de  Severo  cuando 
Roma para tomar posesión del mando, y, en el intervalo, había cometido, en Roma  carecían  de  sus  cualidades.  Se  concluye  de  esto  que  un  príncipe  nuevo  en  un 
y  en  todas  partes  del  imperio,  por  intermedio  de  sus  prefectos,  un  sinfín  de  principado  nuevo  no  puede  imitar  la  conducta  de  Marco  ni  tampoco  seguir  los 
depredaciones. Menospreciado por la bajeza de su origen y odiado por el temor a  pasos de Severo sino que debe tomar de éste las cualidades necesarias para fundar 
su ferocidad, era natural que todo el mundo se sintiese inquieto y, en consecuencia,  un  Estado,  y,  una  vez  establecido  y  firme,  las  cualidades  de  aquél  que  mejor 
que el Africa se rebelase y que el Senado y luego el pueblo de Roma y toda Italia  tiendan a conservarlo. 
conspirasen  contra  él.  Su  propio  ejército,  mientras  sitiaba  a  Aquilea  sin  poder 
tomarla, cansado de sus crueldades y temiéndolo menos al verlo rodeado de tantos 
enemigos, se plegó al movimiento y lo mató. 
  No  quiero  referirme  a  Heliogábalo,  Macrino  y  Juliano,  que,  por  ser  harto 
despreciables, tuvieron pronto fin, y atenderé a las conclusiones de este discurso. 
Los príncipes actuales no se encuentran ante la dificultad de tener que satisfacer en 
forma desmedida a los soldaos. Pues aunque haya que tratarlos con consideración, 
el  caso  es  menos  grave,  dado  que  estos  príncipes  no  tienen  ejércitos  propios, 
vinculados  estrechamente  con  los  gobiernos  y  las  administraciones  provinciales, 
como estaban los ejércitos del Imperio Romano. Y si entonces había que inclinarse 
a satisfacer a los soldados antes que al pueblo, se explica, porque los soldados eran 
más  poderosos  que  el  pueblo,  mientras  que  ahora  todos  los  príncipes,  salvo  el 
Turco y el Sultán, tienen que satisfacer antes al pueblo que a los soldados, porque 
aquél puede más que éstos. Exceptúo al Turco, que, por estar siempre rodeado por 
doce  mil  infantes  y  quince  mil  jinetes,  de  los  cuales  dependen  la  seguridad  y  la 
fuerza  del  reino,  necesita  posponer  toda  otra  preocupación  a  la  de  conservar  la 
amistad  de  las  tropas.  Del  mismo  modo,  conviene  que  el  Sultán,  cuyo  reino  está 
por completo en manos del ejército, conserve las simpatías de éste, sin tener con‐
sideraciones  para  con  el  pueblo.  Y  adviértase  que  este  Estado  del  Sultán  es  muy 
distinto de todos los principados y sólo parecido al pontificado cristiano, al que no 
puede  llamársele  principado  hereditario  ni  principado  nuevo,  porque  no  son  los 
hijos de! príncipe viejo  los herederos  y  futuros  príncipes, sino  el elegido  para  ese 
puesto por los que tienen autoridad. Y como se trata de una institución antigua, no 
le corresponde el nombre de principado nuevo, aparte de que no se encuentran en 
él  los  obstáculos  que  existen  en  los  nuevos,  pues  si  bien  el  príncipe  es  nuevo,  la 
constitución  del  Estado  es  antigua  y  el  gobernante  recibido  como  quien  lo  es  por 
derecho hereditario. 

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    Nuestros  antepasados,  y  particularmente  los  que  tenían  fama  de  sabios, 

  solían  decir  que  para  conservar  a  Pistoya  bastaban  las  disensiones,  y  para 
  conservar a Pisa, las fortalezas; por tal motivo, y para gobernarlas más fácilmente, 
CAPÍTULO XX  fomentaban la discordia en las tierras sometidas, medida muy lógica en una época 
SI LAS FORTALEZAS, Y MUCHAS OTRAS COSAS QUE LOS PRÍNCIPES HACEN CON  en  que  las  fuerzas  de  Italia  estaban  equilibradas;  pero  no  me  parece  que  pueda 
FRECUENCIA SON ÚTILES O NO  darse hoy por precepto, porque no creo que las divisiones traigan beneficio alguno; 
  al  contrario,  juzgó  inevitable  que  las  ciudades  enemigas  se  pierdan  en  cuanto  el 
  Hubo príncipes que, para conservar sin inquietudes el Estado, desarmaron a  enemigo  se  aproxime,  pues  siempre  el  partido  más  débil  se  unirá  a  las  fuerzas 
sus  súbditos;  príncipes  que  dividieron  los  territorios  conquistados;  príncipes  que  externas, y el otro no podrá resistir. 
favorecieron  a  sus  mismos  enemigos;  príncipes  que  se  esforzaron  por  atraerse  a    Movidos  por  estas  razones,  según  creo,  los  venecianos  fomentaban  en  las 
aquellos  que  les  inspiraban  recelos  al  comienzo  de  su  gobierno;  príncipes,  en  fin,  ciudades conquistadas la creación de güelfos y gibelinos; y aunque no los dejaban 
que  construyeron  fortalezas,  y  príncipes  que  las  arrasaron.  Y  aunque  sobre  todas  llegar  al  derramamiento  de  sangre,  alimentaban,  sin  embargo,  estas  discordias 
estas  cosas  no  se  pueda  dictar  sentencia  sin  conocer  las  características  del  Estado  entre  ellos,  a  fin  de  que,  ocupados  en  sus  diferencias,  no  se  uniesen  contra  el 
donde  habría  de  tomarse  semejante  resolución,  hablaré,  sin  embargo,  del  modo  enemigo  común.  Pero,  como  hemos  visto,  este  proceder  se  volvió  en  su  contra, 
más amplio que la materia permita.  pues  derrotados  en  Vailá,  uno  de  los  partidos  cobró  valor  y  les  arrebató  todo  el 
  Nunca  sucedió  que  un  príncipe  nuevo  desarmase  a  sus  súbditos;  por  el  Estado. Semejantes recursos inducen a sospechar la existencia de alguna debilidad 
contrario,  los  armó  cada  vez  que  los  encontró  desarmados.  De  este  modo,  las  en el príncipe porque un príncipe fuerte jamás tolerará tales divisiones, que podrán 
armas del pueblo se convirtieron en las del príncipe, los que recelaban se hicieron  serle útiles en tiempos de paz, cuando, gracias a ellas, manejará más fácilmente a 
fieles,  los  fieles  continuaron  siéndolo  y  los  súbditos  se  hicieron  partidarios.  Pero  sus súbditos, pero que mostrarán su ineficacia en cuanto sobrevenga la guerra. 
como  no  es  posible  armar  a  todos  los  súbditos,  resultan  favorecidos  aquellos  a    Indudablemente, los príncipes son grandes cuando superan las dificultades 
quienes el príncipe arma, y se puede vivir más tranquilo con respecto a los demás,  y  la  oposición  que  se  les  hace.  Por  esta  razón,  y  sobre  todo  cuando  quiere  hacer 
por  esta  distinción,  de  que  reconocen  deudores  al  príncipe,  los  primeros  se  grande a un príncipe nuevo, a quien le es más necesario adquirir fama que a uno 
consideran  más  obligados  a  él,  y  los  otros  lo  disculpan  comprendiendo  que  es  hereditario,  la  fortuna  le  suscita  enemigos  y  guerras  en  su  contra  para  darle 
preciso  que  gocen  de  más  beneficios  los  que  tienen  más  deberes  y  se  exponen  a  oportunidad de que las supere y pueda, sirviéndose de la escala que los enemigos 
más peligros. Pero cuando se los desarma, se empieza a ofenderlo, puesto que se  le han traído, elevarse a mayor altura. Y hasta hay quienes afirman que un príncipe 
les  demuestra  que,  por  cobardía  o  desconfianza,  se  tiene  poca  fe  en  su  lealtad;  y  hábil  debe  fomentar  con  astucia  ciertas  resistencias  para  que,  al  aplastarlas,  se 
cualquiera  de  estas  dos  opiniones  engendra  odio  contra  el  príncipe.  Y  como  el  acreciente su gloria. 
príncipe  no  puede  quedar  desarmado,  es  forzoso  que  recurra  a  las  milicias    Los  príncipes,  sobre todo los  nuevos,  han  hallado  más  consecuencia y más 
mercenarias,  de  cuyos  defectos  ya  he  hablado;  pero  aun  cuando  sólo  tuviesen  utilidad  en  aquellos  que  al  principio  de  su  gobierno  les  eran  sospechosos  que  en 
virtudes, no pueden ser tantas como para defenderlo de los enemigos poderosos y  aquellos en quienes confiaban. Pandolfo Petrucci, príncipe de Siena, gobernaba su 
de  los  súbditos  descontentos.  Por  eso,  como  he  dicho,  un  príncipe  nuevo  en  un  Estado más con los que le habían sido sospechosos que con los otros. Pero de este 
principado  nuevo  no  ha  dejado  nunca  de  organizar  su  ejército,  según  lo  prueben  punto  no  se  pueden  extraer  conclusiones  generales  porque  varían  según  el  caso. 
los ejemplos de que está llena la historia. Ahora bien: cuando un príncipe adquiere  Sólo diré esto: que los hombres que al principio de un reinado han sido enemigos, 
un  Estado  nuevo  que  añade  al  que  ya  poseía,  entonces  sí  que  conviene  que  des‐ si su carácter es tal que para continuar la lucha necesitan apoyo ajeno, el príncipe 
arme  a  sus  nuevos  súbditos,  excepción  hecha  de  aquellos  que  se  declararon  podrá siempre y muy fácilmente conquistarlos a su causa; y lo servirán con tanta 
partidarios suyos durante la conquista; y aun a éstos, con el transcurso del tiempo  más fidelidad cuanto que saben que les es preciso borrar con buenas obras la mala 
y aprovechando las ocasiones que se le brinden, es preciso debilitarlos y reducirlos  opinión en que se los tenía; y así el príncipe saca de ellos más provecho que ele los 
a la inactividad y arreglarse de modo que el ejército del Estado se componga de los  que, por serle demasiado fieles, descuidan sus obligaciones. 
soldados que rodeaban al príncipe en el Estado antiguo.    Y  puesto  que  el  tema  lo  exige,  no  dejaré  de  recordar  al  príncipe  que 
adquiera un Estado nuevo mediante la ayuda de los ciudadanos que examine bien 

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el motivo que impulsó a éstos a favorecerlo, porque si no se trata de afecto natural,   
sino de descontento anterior del Estado, difícil y fatigosamente podrá conservar su   
amistad,  pues  tampoco  él  podrá  contentarlos.  Con  los  ejemplos  que  los  hechos   
antiguos  y  modernos  proporcionan,  medítese  serenamente  en  la  razón  de  todo  CAPÍTULO XXI 
esto, y se verá que es más fácil conquistar la amistad de los enemigos, que lo son  COMO DEBE COMPORTARSE UN PRÍNCIPE PARA SER ESTIMADO 
porque  estaban  satisfechos  con  el  gobierno  anterior,  que  la  de  los  que,  por  estar   
descontentos se hicieron amigos del nuevo príncipe y le ayudaron a conquistar el    Nada  hace  tan  estimable  a  un  príncipe  como  las  grandes  empresas  y  el 
Estado.  ejemplo  de  raras  virtudes.  Prueba  de  ello  es  Fernando  de  Aragón,  actual  rey  de 
  Los  príncipes,  para  conservarse  irás  seguramente  en  el  poder,  España a quien casi puede llamarse príncipe nuevo, pues de rey sin importancia se 
acostumbraron  construir  fortalezas  que  fuesen  rienda  y  freno  para  quienes  se  ha  convertido  en  el  primer  monarca  de  la  cristiandad.  Sus  obras,  como  puede 
atreviesen  a  obrar  en  su  contra  y  refugio  seguro  para  ellos  en  caso  de  un  ataque  comprobarlo quien las examine, han sido todas grandes, y algunas extraordinarias. 
imprevisto.  Alabo  esta  costumbre  de  los  antiguos.  Pero  repárese  en  que  en  estos  En  los  comienzos  de  su  reinado  tomó  por  asalto  a  Granada,  punto  de  partida  de 
tiempos se ha visto a Nicolás Vitelli arrasar dos fortalezas en Cittá di Castello para  sus  conquistas.  Hizo  la  guerra  cuando  estaba  en  paz  con  los  vecinos,  y,  sabiendo 
conservar  la  plaza.  Guido  Ubaldo,  duque  de  Urbino,  al  volver  a  sus  Estados,  de  que nadie se opondría, distrajo con ella la atención de los nobles de Castilla, que, 
donde lo arrojó César Borgia, destruyó hasta los cimientos todas las fortalezas de  pensando  en  esa  guerra,  no  pensaban  en  catribios  políticos,  y  por  este  medio 
aquella  provincia,  convencido  de  que  sin  ellas  sería  más  difícil  arrebatarle  el  adquirió  autoridad  y reputación sobre ellos  y  sin  que  ellos se  diesen cuenta. Con 
Estado. Lo mismo hicieron los Bentivoglio al volver a Bolonia. Por consiguiente, las  dinero del pueblo y de la Iglesia pudo mantener sus ejércitos, a los que templó en 
fortalezas  pueden  ser  útiles  o  no  según  los  casos,  pues  si  en  unas  ocasiones  aquella larga guerra y que tanto lo honraron después. Más tarde, para poder iniciar 
favorecen,  en  otras  perjudican.  Podría  resolverse  la  cuestión  de  esta  manera:  el  empresas  de  mayor  envergadura,  se  entregó,  sirviéndose  siempre  de  la  Iglesia,  a 
príncipe  que  teme  más  al  pueblo  que  a  los  extranjeros  debe  construir  fortalezas;  una  piadosa  persecución  y  despojó  y  expulsó  de  su  reino  a  los  «marranos».  No 
pero  el  que  teme  más  a  los  extranjeros  que  al  pueblo  debe  pasarse  sin  ellos.  El  puede haber ejemplo más admirable y maravilloso. Con el mismo pretexto invadió 
castillo levantado por Francisco Sforza en Milán ha traído y traerá más sinsabores a  el Africa, llevó a cabo la campaña de Italia y últimamente atacó a Francia, porque 
la  casa  Sforza  que  todas  las  revueltas  que  se  produzcan  en  el  Estado.  Pero,  en  siempre  meditó  y  realizó  hazañas  extraordinarias  que  provocaron  el  constante 
definitiva, no hay mejor fortaleza que el no ser odiado por el pueblo porque si el  estupor  de  los  súbditos  y  mantuvieron  su  pensamiento  ocupado  por  entero  en  el 
pueblo  aborrece  al  príncipe,  no  lo  salvarán  todas  las  fortalezas  que  posea  pues  éxito de sus aventuras. Y estas acciones suyas nacieron de tal modo una tras otra 
nunca  faltan  al  pueblo,  una  vez  que  ha  empuñado  las  armas,  extranjeros  que  lo  que no dio tiempo a los hombres para poder preparar con tranquilidad algo en su 
socorran.  perjuicio. 
  En nuestros tiempos no se ha visto que hayan favorecido a ningún príncipe,    También concurre en beneficio del príncipe el hallar medidas sorprendentes 
salvo a la condesa de Forli, después de la muerte del conde Jerónimo, su marido;  en lo que se refiere a la administración, como se cuenta que las hallaba Bernabó de 
porque gracias a ellas pudo escapar al furor popular, esperar el socorro de Milán y  Milán.  Y  cuando  cualquier  súbdito  hace  algo  notable,  bueno  o  malo,  en  la  vida 
recuperar el Estado.  Pero entonces las circunstancias eran tales que los extranjeros  civil,  hay  que  descubrir  un  modo  de  recompensarlo  o  castigarlo  que  dé  amplio 
no  podían  auxiliar  al  pueblo.  Y  después  su  fortaleza,  de  nada  le  sirvió,  cuando  tema de conversación a la gente. Y, por encima de todo el príncipe debe ingeniarse 
César Borgia la asaltó y el pueblo se plegó a él por odio a la condesa. Por lo tanto,  por parecer grande e ilustre en cada uno de sus actos. 
mucho más seguro le hubiera sido, entonces y siempre, no ser odiada por el pueblo    Asimismo  se  estima  al  príncipe  capaz  de  ser  amigo  o  enemigo  franco,  es 
que tener fortalezas.  decir, al que, sin temores de ninguna índole, sabe declararse abiertamente en favor 
  Consideradas,  pues  estas  cosas,  elogiaré  tanto  a  quien  construya  fortalezas  de uno y en contra de otro El abrazar un partido es siempre más conveniente que 
como  a  quien  no  las  construya,  pero  censuraré  a  todo  el  que,  confiando  en  las  el  permanecer  neutra.  Porque  si  dos  vecinos  poderosos  se  declaran  la  guerra,  el 
fortalezas, tenga en poco el ser odiado por el pueblo.  príncipe  puede  encontrarse  en  uno  de  estos  casos:  que,  por  ser  los  adversarios 
fuertes, tenga que temer a cualquiera de los dos que gane la guerra, o que no; en 
uno o en otro caso siempre fe será más útil decidirse por una de las partes y hacer 

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la  guerra.  Pues,  en  el  primer  caso,  si  no  se  define,  será  presa  del  vencedor.  con  inconveniente,  se  incurre  en  otro.  Pero  la  prudencia  estriba  en  saber  conocer  la 
placer y satisfacción del vencido; y no hallará compasión en aquél ni asilo en éste,  naturaleza de los inconvenientes y aceptar el menos malo por bueno. 
porque  el  que  vence  no  quiere  amigos  sospechosos  y  que  no  lo  ayuden  en  la    El príncipe también se mostrará amante de la virtud y honrará a los que se 
adversidad, y el que pierde no puede ofrecer ayuda a quien no quiso empuñar las  distingan  en  las  artes.  Asimismo,  dará  seguridades  a  los  ciudadanos  para  que 
armas y arriesgarse en su favor.  puedan dedicarse tranquilamente a sus profesiones, al comercio, a la agricultura y 
  Antíoco, llamado a Grecia por los etolios para arrojar de allí a los romanos,  a  cualquier  otra  actividad;  y  que  unos  no  se  abstengan  de  embellecer  sus 
mandó  embajadores  a  los  acayos,  que  eran  amigos  de  los  romanos,  para  posesiones por temor a que se las quiten, y otros de abrir una tienda por miedo a 
convencerlos  de  que  permaneciesen  neutrales.  Los  romanos,  por  el  contrario,  les  los  impuestos.  Lejos  de  esto,  instituirá  premios  para  recompensar  a  quienes  lo 
pedían que tomaran las armas a su favor.  Se debatió el asunto en el consejo de los  hagan  y  a  quienes  traten,  por  cualquier  medio,  de  engrandecer  la  ciudad  o  el 
acayos,  y  cuando  el  enviado  de  Antíoco  solicitó  neutralidad,  el  representante  Estado.  Todas las ciudades están divididas en gremios o corporaciones a los cuales 
romano replicó: «Quod autem isti dicunt non interponendi vos bello, nihil magis alienum  conviene que el príncipe conceda su atención. Reúnase de vez en vez con ellos y dé 
rebus vestris est, sine gratia, sine dignitate, praemium victoris erifis».  pruebas de sencillez y generosidad, sin olvidarse, no obstante, de la dignidad que 
  Y  siempre  verás  que  aquel  que  no  es  tu  amigo  te  exigirá  la  neutralidad,  y  inviste, que no debe faltarle en ninguna ocasión. 
aquel que es amigo tuyo te exigirá que demuestres tus sentimientos con las armas. 
Los príncipes irresolutos, para evitar los peligros presentes, siguen las más de las 
veces el camino de la neutralidad, y las más de las veces fracasan.  Pero cuando el 
príncipe se declara valientemente por una de las partes si triunfa aquella a la que 
se  une,  aunque  sea  poderosa  y  él  quede  a  su  discreción,  estarán  unidos  por  un 
vínculo de reconocimiento y de afecto; y los hombres nunca son tan malvados que, 
dando  una  prueba  de  tamaña  ingratitud,  lo  sojuzguen.  Al  margen  de  esto,  las 
victorias nunca son tan decisivas como para que el vencedor no tenga que guardar 
algún  miramiento.  sobre  todo  con  respecto  a  la  justicia.  Y  si  el  aliado  pierde,  el 
príncipe  será  amparado,  ayudado  por  él  en  la  medida  de  lo  posible  y  se  hará 
compañero de una fortuna que puede resurgir. En el segundo caso, cuando los que 
combaten  entre  sí  no  pueden  inspirar  ningún  temor,  mayor  es  la  necesidad  de 
definirse,  pues  no  hacerlo  significa  la  ruina  de  uno  de  ellos,  al  que  el  príncipe,  si 
fuese  prudente,  debería  salvar,  porque  si  vence  queda  a  su  discreción  y  es 
imposible que con su ayuda no venza. 
  Conviene  advertir  que  un  príncipe  nunca  debe  aliarse  con  otro  más 
poderoso  para  atacar  a  terceros,  sino,  de  acuerdo  con  lo  dicho,  cuando  las 
circunstancias  lo  obligan,  porque  si  venciera  queda  en  su  poder,  y  los  príncipes 
deben hacer lo posible por no quedar a disposición de otros. Los venecianos, que, 
pudiendo abstenerse de intervenir, se aliaron con los franceses contra el duque de 
Milán, labraron su propia ruina. Pero cuando no se puede evitar, como sucedió a 
los  florentinos  en  oportunidad  del  ataque  de  los  ejércitos  del  papa  y  de  España 
contra  la  Lombardía,  entonces,  y  por  las  mismas  razones  expuestas,  el  príncipe 
debe  someterse  a  los  acontecimientos.  Y  que  no  se  crea  que  los  Estados  pueden 
inclinarse  siempre  por  partidos  seguros;  por  el  contrario,  piénsese  que  todos  son 
dudosos; porque acontece en el orden de las cosas que, cuando se quiere evitar un 

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CAPÍTULO XXII  CAPÍTULO XXIII 
DE LOS SECRETARIOS DEL PRÍNCIPE  COMO HUIR DE LOS ADULADORES 
   
  No  es  punto  carente  de  importancia  la  elección  de  los  ministros,  que  será    No  quiero  pasar  por  alto  un  asunto  importante,  y  es  la  falta  en  que  con 
buena o mala la cordura del príncipe. La primera opinión que se tiene del juicio de  facilidad  caen  los  príncipes  si  no  son  muy  prudentes  o  no  saben  elegir  bien.  Me 
un  príncipe  se  funda  en  los  hombres  que  lo  rodean  si  son  capaces  y  fieles,  podrá  refiero  a  los  aduladores,  que  abundan  en  todas  las  cortes.  Porque  los  hombres  se 
reputárselo  por  sabio,  pues  supo  hallarlos  capaces  y  mantenerlos  fieles;  pero  complacen tanto en sus propias obras, y de tal modo se engañan, que no atinan a 
cuando  no  lo  son,  no  podrá  considerarse  prudente  a  un  príncipe  que  el  primer  defenderse  de  aquella  calamidad;  y  cuando  quieren  defenderse,  se  exponen  al 
error que comete lo comete en esta elección.  peligro  de  hacerse  despreciables.  Pues  no  hay  otra  manera  de  evitar  la  adulación 
  No  había  nadie  que,  al  saber  que  Antonio  da  Venafro  era  ministro  de  que el hacer comprender a los hombres que no ofenden al decir la verdad; y resulta 
Pandolfo  Petrucci,  príncipe  de  Siena,  no  juzgase  hombre  muy  inteligente  a  que,  cuando  todos  pueden  decir  la  verdad,  faltan  al  respeto.  Por  lo  tanto,  un 
Pandolfo, por tener por ministro a quien tenía. Pues hay tres clases de cerebros: el  príncipe prudente debe preferir un tercer modo: rodearse de los hombres de buen 
primero  discierne  por  sí;  el  segundo  entiende  lo  que  los  otros  disciernen  y  el  juicio de su Estado, únicos a los que dará libertad para decirle la verdad, aunque 
tercero no discierne ni entiende lo que los otros disciernen. El primero es excelente,  en  las  cosas  sobre  las  cuales  sean  interrogados  y  sólo  en  ellas.  Pero  debe 
el segundo bueno y el tercero inútil. Era, pues, absolutamente indispensable que, si  interrogarlos  sobre  todos  los  tópicos,  escuchar  sus  opiniones  con  paciencia  y 
Pandolfo no se hallaba en el primer caso, se hallase en el segundo. Porque con tal  después resolver por sí y a su albedrío. Y con estos consejeros comportarse de tal 
que un príncipe tenga el suficiente discernimiento para darse cuenta de lo bueno o  manera  que  nadie  ignore  que  será  tanto  más  estimado  cuanto  más  libremente 
malo que hace y dice, reconocerá, aunque de por sí no las descubra, cuáles son las  hable.  Fuera  de  ellos,  no  escuchar  a  ningún  otro  poner  en  seguida  en  práctica  lo 
obras buenas y cuáles las malas de un ministro, y podrá corregir éstas y elogiar las  resuelto y ser  obstinado en  su cumplimiento.  Quien  no procede  así se  pierde por 
otras;  y  el  ministro,  que  no  podrá  confiar  en  engañarlo,  se  conservará  honesto  y  culpa  de  los  aduladores  o,  si  cambia  a  menudo  de  parecer,  es  tenido  en  menos. 
fiel.  Quiero a este propósito citar un ejemplo moderno. Fray Lucas [Rinaldi], embajador 
  Para conocer a un ministro hay un modo que no falla nunca. Cuando se ve  ante  el  actual  emperador  Maximiliano,  decía,  hablando  de  Su  Majestad,  que  no 
que  un  ministro  piensa  más  en  él  que  en  uno  y  que  en  todo  no  busca  sino  su  pedía  consejos  a  nadie  y  que,  sin  embargo,  nunca  hacía  lo  que  quería.  Y  esto 
provecho, estamos en presencia de un ministro que nunca será bueno y en quien el  precisamente  por  proceder  en  forma  contraria  a  la  aconsejada.  Porque  el 
príncipe nunca podrá confiar. Porque el que tiene en sus manos el Estado de otro  emperador es un hombre reservado que no comunica a nadie pensamientos ni pide 
jamás debe pensar en sí mismo, sino en el príncipe, y no recordarle sino las cosas  pareceres;  pero  como,  al  querer  ponerlos  en  práctica,  empiezan  a  conocerse  y 
que  pertenezcan  a  él.  Por  su  parte,  el  príncipe,  para  mantenerlo  constante  en  su  descubrirse,  y  los  que  lo  rodean  opinan  en  contra,  fácilmente  desiste  de  ellos.  De 
fidelidad,  debe  pensar  en  el  ministro.  Debe  honrarlo,  enriquecerlo  y  colmarlo  de  donde resulta que lo que hace hoy lo deshace mañana, que no se entiende nunca lo 
cargos,  de  manera  que  comprenda  que  no  puede  estar  sin  él,  y  que  los  muchos  que desea o intenta hacer y que no se puede confiar en sus determinaciones. 
honores no le hagan desear más honores, las muchas riquezas no le hagan ansiar    Por este motivo, un príncipe debe pedir consejo siempre, pero cuando él lo 
más riquezas y los muchos cargos le hagan temer los cambios políticos. Cuando los  considere  conveniente  y  no  cuando  lo  consideren  conveniente  los  demás,  por  lo 
ministros, y los príncipes con respecto a los ministros, proceden así,  cual  debe  evitar  que  nadie  emita  pareceres  mientras  no  sea  interrogado.  Debe 
preguntar a menudo, escuchar con paciencia la verdad acerca de las cosas sobre las 
cuales  ha  interrogado  y  ofenderse  cuando  se  entera  de  que  alguien  no  se  la  ha 
dicho  por  temor.  Se  engañan  los  que  creen  que  un  príncipe  es  juzgado  sensato 
gracias  a  los  buenos  consejeros  que  tiene  en  derredor  y  no  gracias  a  sus  propias 
cualidades. Porque ésta es una regla general que no falla nunca: un príncipe que no 

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es  sabio  no  puede  ser  bien  aconsejado  y,  por  ende,  no  puede  gobernar,  a  menos   
que se ponga bajo la tutela de un hombre muy prudente que lo guíe en todo. Y aun   
en este caso, duraría poco en el poder, pues el ministro no tardaría en despojarlo   
del Estado. Y si pide consejo a más de uno, los consejos serán siempre distintos, y  CAPÍTULO XXIV 
un  príncipe  que  no  sea  sabio  no  podrá  conciliarlos.  Cada  uno  de  los  consejeros  POR QUE LOS PRÍNCIPES DE ITALIA PERDIERON SUS ESTADOS 
pensará en lo suyo, y él no podrá saberlo ni corregirlo. Y es imposible hallar otra   
clase  de  consejeros,  porque  los  hombres  se  comportarán  siempre  mal  mientras  la    Las reglas que acabo de exponer, llevadas a la práctica con prudencia, hacen 
necesidad no los obligue a lo contrario. De esto se concluye que es conveniente que  parecer  antiguo  a  un  príncipe  nuevo  y  lo  consolidan  y  afianzan  en  seguida  en  el 
los  buenos  consejos,  vengan  de  quien  vinieren,  nazcan  de  la  prudencia  del  Estado  corno  si  fuese  un  príncipe  hereditario.  Por  la  razón  de  que  se  observa 
príncipe, y no la prudencia del príncipe de los buenos consejos.  mucho  más  celosamente  la  conducta  de  un  príncipe  nuevo  que  la  de  uno 
hereditario, si los hombres la encuentran virtuosa, se sienten más agradecidos y se 
apegan más a él que a uno de linaje antiguo. Porque los hombres se ganan mucho 
mejor con las cosas presentes que con las pasadas, y cuando en las presentes hallan 
provecho, las gozan sin inquirir nada; y mientras el príncipe no se desmerezca en 
las otras cosas, estarán siempre dispuestos a defenderlo. Así, el príncipe tendrá la 
doble  gloria  de  haber  creado  un  principado  nuevo  y  de  haberlo  mejorado  y 
fortificado con buenas leyes, buenas armas, buenos amigos y buenos ejemplos. Del 
mismo modo que será doble la deshonra del que habiendo nacido príncipe, pierde 
el trono por su falta de prudencia. 
  Si se examina el comportamiento de los príncipes de Italia que en nuestros 
tiempos  perdieron  sus  Estados,  como  el  rey  de  Nápoles,  el  duque  de  Milán  y 
algunos  otros,  se  advertirá,  en  primer lugar,  en lo  que  se refiere a las  armas,  una 
falta común a todos: la de haberse apartado de las reglas antes expuestas. Después 
se verá que unos tuvieron al pueblo por enemigo, y que el que lo tuvo por amigo 
no supo asegurarse de los nobles. Porque sin estas faltas no se pierden los Estados 
que  tienen  recursos  suficientes  para  permitir  levantar  un  ejército  de  campaña, 
Filipo  de  Macedonia,  no  el  padre  de  Alejandro,  sino  el  que  fue  vencido  por  Tito 
Quincio, disponía de un ejército reducido en comparación con el de los griegos y 
los  romanos,  que  lo  atacaron  juntos;  sin  embargo,  como  era  guerrero  y  había 
sabido congraciarse con el pueblo y contener a los nobles pudo resistir una lucha 
de muchos años; y si al fin perdió algunas ciudades, conservó, en cambio, el reino. 
  Por  consiguiente,  estos  príncipes  nuestros  que  ocupaban  el  poder  desde 
hacía muchos años no acusen a la fortuna por haberlo perdido, sino a su ineptitud. 
Como en épocas de paz nunca pensaron que podrían cambiar las cosas (es defecto 
común  de  los  hombres  no  preocuparse  por  la  tempestad  durante  la  bonanza), 
cuando  se  presentaron  tiempos  adversos,  atinaron  a  huir  y  no  a  defenderse,  y 
esperaron  que  el  pueblo,  cansado  de  los  ultrajes  de  los  vencedores,  volviese  a 
llamarlos. Partido que es bueno cuando no hay otros; pero está muy mal dejar los 
otros  por  ése,  pues  no  debemos  dejarnos  caer  por  el  simple  hecho  de  creer  que 
habrá  alguien  que  nos  recoja.  Porque  no  lo  hay;  y  si  lo  hay  y  acude,  no  es  para 

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salvación  nuestra,  dado  que  la  defensa  ha  sido  indigna  y  no  ha  dependido  de  y el otro no, y que tienen igual fortuna dos que han seguido caminos encontrados, 
nosotros. Y las únicas  defensas  buenas,  seguras  v  durables son  las que  dependen  procediendo  el  uno  con  cautela y  el  otro con  ímpetu, lo  cual no  se  debe sino  a la 
de uno mismo y de sus virtudes.  índole  de  las  circunstancias,  que  concilia  o  no  con  la  forma  de  comportarse.  De 
  No  ignoro  que  muchos  creen  y  han  creído  que  las  cosas  del  mundo  están  aquí  resulta  lo  que  he  dicho:  que  dos  que  actúan  de  distinta  manera  obtienen  el 
regidas por la fortuna y por Dios de tal modo que los hombres más prudentes no  mismo resultado; y que de dos que actúan de igual manera, uno alcanza su objeto 
pueden modificarías; y, más aún, que no tienen remedio alguno contra ellas.  De lo  y  el  otro  no.  De  esto  depende  asimismo  el  éxito,  pues  si  las  circunstancias  y  los 
cual  podrían  deducir  que  no  vale  la  pena  fatigarse  mucho  en  las  cosas,  y  que  es  acontecimientos se presentan de tal modo que el príncipe que es cauto y paciente 
mejor dejarse gobernar por la suerte. Esta opinión ha gozado de mayor crédito en  se  ve  favorecido,  su  gobierno  será  bueno  y  él  será  feliz;  mas  si  cambian,  está 
nuestros tiempos por los cambios extraordinarios, fuera de toda conjetura humana,  perdido, porque no cambia al mismo tiempo su proceder. Pero no existe hombre lo 
que se han visto y se ven todos los días.  Y yo, pensando alguna vez en ello, me he  suficientemente  dúctil  como  para  adaptarse  a  todas  las  circunstancias,  ya  porque 
sentido algo inclinado a compartir el mismo parecer. Sin embargo, y a fin de que  no  puede  desviarse  de  aquello  a  lo  que  la  naturaleza  lo  inclina,  ya  porque  no 
no se desvanezca nuestro libre albedrío, acepto por cierto que la fortuna sea Juez  puede  resignarse  a  abandonar  un  camino  que  siempre  le  ha  sido  próspero.  El 
de la mitad de nuestras acciones pero que nos deja gobernar la otra mitad, o poco  hombre cauto  fracasa  cada  vez  que es  preciso  ser  impetuoso.  Que si  cambiase de 
menos.  Y  la  comparo  con  uno  de  esos  ríos  antiguo  que,  cuando  se  embravecen,  conducta junto con las circunstancias, no cambiarla su fortuna. 
inundan  las  llanuras,  derriaban  los  árboles  y  las  casas  y  arrastran  la  tierra  de  un    El  papa  Julio  11  se  condujo  impetuosamente  en  todas  sus  acciones,  y  las 
sitio para llevarla a otro; todo el mundo huye delante de ellos, todo el mundo cede  circunstancias  se  presentaron  tan  de  acuerdo  con  su  modo  de  obrar  que  siempre 
a  su  furor.  Y  aunque  esto  sea  inevitable,  no  obsta  para  que  los  hombres,  en  las  tuvo éxito. Considérese su primera empresa contra Bolonia, cuando aun vivía Juan 
épocas  en  que  no  hay  nada  que  temer,  tomen  sus  precauciones  con  diques  y  Bentivoglio. Los venecianos lo veían con desagrado, y el rey de España deliberaba 
reparos, de manera que si el río crece otra vez, o tenga que deslizarse por un canal  con el de Francia sobre las medidas por tomar; pero Julio 11, llevado por su ardor y 
o  su  fuerza  no  sea  tan  desenfrenada  ni  tan  perjudicial.  Así  sucede  con  la  fortuna  su  ímpetu,  inició  la  expedición  poniéndose  él  mismo  al  frente  de  las  tropas. 
que  se  manifiesta  con  todo  su  poder  allí  donde  no  hay  virtud  preparada  para  Semejante paso dejó suspensos a España y a los venecianos; y éstos por miedo, y 
resistirle  y  dirige  sus  ímpetus  allí  donde  sabe  que  no  se  han  hecho  diques  ni  aquélla con la esperanza de recobrar todo el reino de Nápoles, no se movieron; por 
reparos para contenerla. Y si ahora contemplamos a Italia, teatro dé estos cambios  otra  parte,  el  rey  de  Francia  se  puso  de  su  lado,  pues  al  ver  que  Julio  11  había 
y punto que los ha engendrado, veremos que es una llanura sin diques ni reparos  iniciado  la  campaña,  y  como  quería  ganarse  su  amistad  para  humillar  a  los 
de ninguna clase; y que si hubiese estado defendida por la virtud necesaria, como  venecianos  juzgó  no  poder  negarle  sus  tropas  sin  ofenderlo  en  forma  manifiesta. 
lo  están  Alemania,  España  y  Francia,  o  esta  inundación  no  habría  provocado  las  Así, pues, Julio 11, con su impetuoso ataque, hizo lo que ningún pontífice hubiera 
grandes  transformaciones  que  ha  provocado  o  no  se  habría  producido.  Y  que  lo  logrado con toda la prudencia humana; porque si él hubiera esperado para partir 
dicho sea suficiente sobre la necesidad general de oponerse a la fortuna.  de  Roma  a  tener  todas  las  precauciones  tomadas  y  ultimados  todos  los  detalles, 
  Pero  ciñéndome  más  a  los  detalles  me  pregunto  por  qué  un  príncipe  que  como cualquier otro pontífice hubiese hecho, jamás habría triunfado, porque el rey 
hoy vive en la prosperidad, mañana se encuentra en la desgracia, sin que se haya  de Francia hubiera tenido mil pretextos y los otros amenazados con mil represalias. 
operado ningún cambio en su carácter ni en su conducta. A mi juicio, esto se debe,  Prefiero  pasar  por  alto  sus  demás  acciones,  todas  iguales  a  aquella  y  todas 
en primer lugar, a las razones que expuse con detenimiento en otra parte, es decir,  premiadas  por  el  éxito,  pues  la  brevedad  de  su  vida  no  le  permitió  conocer  lo 
a que el príncipe que confía ciegamente en la fortuna perece en cuanto ella cambia.  contrario. Que, a sobrevenir circunstancias en las que fuera preciso conducirse con 
Creo también que es feliz el que concilia su manera de obrar con la índole  de las  prudencia, corriera a su ruina, pues nunca se hubiese apartado de aquel modo de 
circunstancias,  y  que  del  mismo  modo  es  desdichado  el  que  no  logra  armonizar  obrar al cual lo inclinaba su naturaleza. 
una  cosa  con  la  otra.  Pues  se  ve  que  los  hombres,  para  llegar  al  fin  que  se    Se concluye entonces que, como la fortuna varía y los hombres se obstinan 
proponen,  esto es,  a  la  gloria  y  las  riquezas,  proceden  en forma distinta: uno  con  en  proceder  de  un  mismo  modo,  serán  felices  mientras  vayan  de  acuerdo  con  la 
cautela,  el  otro  con  ímpetu;  uno  por  la  violencia,  el  otro  por  la  astucia;  uno  con  suerte e infelices cuando estén de desacuerdo con ella. Sin embargo, considero que 
paciencia, el otro con su contrario; y todos pueden triunfar por medios tan dispa‐ es  preferible  ser  impetuoso  y  no  cauto,  porque  la  fortuna  es  mujer  y  se  hace 
res. Se observa también que, de dos hombres cautos, el uno consigue su propósito  preciso,  si  se  la  quiere  tener  sumisa,  golpearla  y  zaherirla.  Y  se  ve  que  se  deja 

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dominar  por  éstos  antes  que  por  los  que  actúan  con  tibieza.  Y,  como  mujer,  es  y  ha  llovido  maná;  todo  concurre  a  vuestro  engrandecimiento.  A  vos  os  toca  lo 
amiga  de  los  jóvenes,  porque  son  menos  prudentes  y  más  fogosos  y  se  imponen  demás Dios no quiere hacerlo todo para no quitarnos el libre albedrío ni la parte de 
con más audacia.  gloria que nos corresponde. 
  Después  de  meditar  en  todo  lo  expuesto,  me  preguntaba  si  en  Italia,  en  la    No  es  asombroso  que  ninguno  de  los  italianos  a  quienes  he  citado  haya 
actualidad,  las  circunstancias  son  propicias  para  que  un  nuevo  príncipe  pueda  podido hacer lo que es de esperar que haga vuestra ilustre casa, ni es extraño que 
adquirir gloria, y si se encuentra en ella cuanto es necesario a un hombre prudente  después  de  tantas  revoluciones  y  revueltas  guerreras  parezca  extinguido  el  valor 
y virtuoso para instaurar una nueva forma de gobierno, por la cual, honrándose a  militar  de  nuestros  compatriotas.  Pero  se  debe  a  que  la  antigua  organización 
sí mismo, hiciera la felicidad de los italianos. Y no pude menos que responderme  militar no era buena y a que nadie ha sabido modificarla. Nada honra tanto a un 
que  eran  tantas  las  circunstancias  que  concurrían  en  favor  de  un  príncipe  nuevo,  hombre  que  se  acaba  de  elevar  al  poder  como  las  nuevas  leyes  y  las  nuevas 
que difícilmente podría hallarse momento más adecuado.  Y si, como he dicho, fue  instituciones ideadas por él, que si están bien cimentadas y llevan algo grande en sí 
preciso para que Moisés pusiera de manifiesto sus virtudes que el pueblo de Israel  mismas,  lo  hacen  digno  de  respeto  y  admiraron.  E  Italia  no  carece  de  arcilla 
estuviese esclavizado en Egipto, y para conocer la grandeza de Ciro que los persas  modelable.  Que  si  falta  valor  en  los  jefes,  sóbrales  a  los  soldados.  Fijaos  en  los 
fuesen  oprimidos  por  los  medas,  y  la  excelencia  de  Teseo  que  los  atenienses  se  duelos  y  en  las  riñas,  y  advertid  cuán  superiores  son  los  italianos  en  fuerza, 
dispersaran,  del  mismo  modo,  para  conocer  la  virtud  de  un  espíritu  italiano,  era  destreza y astucia. Pero en las batallas, y por culpa exclusiva de la debilidad de los 
necesario  que  Italia  se  viese  llevada  al  extremo  en  que  yace  hoy,  y  que  estuviese  jefes, su papel no es nada brillante; porque los capaces no son obedecidos; y todos 
más  esclavizada  que  los  hebreos,  más  oprimida  que  los  persas  y  más  se  creen  capaces,  pero  hasta  ahora  no  hubo  nadie  que  supiese  imponerse  por  su 
desorganizada  que  los  atenienses;  que  careciera  de  jefe  y  de  leyes,  que  se  viera  valor y su fortuna, y que hiciese ceder a los demás. A esto hay que atribuir el que, 
castigada,  despojada,  escarnecida  e  invadida,  y  que  soportara  toda  clase  de  en  tantas  guerras  habidas  durante  los  últimos  veinte  años,  los  ejércitos  italianos 
vejaciones. Y aunque hasta ahora se haya notado en este o en aquel hombre algún  siempre  hayan  fracasado,  como  lo  demuestra  Taro,  Alejandría,  Capua,  Génova, 
destello  de  genio  como  para  creer  que  había  sido  enviado  por  Dios  para  redimir  Vailá, Bolonia y Mestri. 
estas tierras no tardó en advertirse que la fortuna lo abandonaba en lo más alto de    Si  vuestra  ilustre  casa  quiere  emular  a  aquellos  eminentes  varones  que 
su carrera. De modo que, casi sin un soplo de vida, espera Italia al que debe curarla  libertaron  a  sus  países,  es  preciso,  ante  todo,  y  como  preparativo  indispensable  a 
de  sus  heridas,  poner  fin  a  los  saqueos  de  Lombardía  y  a  las  contribuciones  del  toda  empresa,  que  se  rodee  de  armas  propias;  porque  no  puede  haber  soldados 
Reame y de Toscana y cauterizar sus llagas desde tanto tiempo gangrenadas.  más fieles, sinceros y mejores que los de uno. Y si cada uno de ellos es bueno, todos 
  Vedla  cómo  ruega  a  Dios  que  le  envíe  a  alguien  que  la  redima  de  esa  juntos, cuando vean que quien los dirige, los honra y los trata paternalmente es un 
crueldad  e  insolencia  de  los  bárbaros.  Vedla  pronta  y  dispuesta  a  seguir  una  príncipe en persona, serán mejores. Es, pues, necesario organizar estas tropas para 
bandera mientras haya quien la empuñe. Y no se ve en la actualidad en quien uno  defenderse, con el valor italiano, de los extranjeros. Y aunque las infanterías suiza 
pueda, confiar más que en vuestra ilustre casa, para que con su fortuna y  virtud,  y española tienen fama de temibles, ambas adolecen de defectos, de manera que un 
preferida de Dios y de la Iglesia, de la cual es ahora príncipe, pueda hacerse jefe de  tercer  orden  podría  no  sólo  contenerlas,  sino  vencerlas.  Porque  los  españoles  no 
esta redención. Y esto no os parecerá difícil si tenéis presentes la vida y acciones de  resisten a la caballería, y los suizos tienen miedo de la infantería que se muestra tan 
los  príncipes  mencionados.  Y  aunque  aquéllos  fueron  hombres  raros  y  porfiada como ellos en la batalla. De aquí que se haya visto y volverá a verse que 
maravillosos, no dejaron de ser hombres; y no tuvo ninguno ocasión tan favorable  los  españoles  no  pueden  hacer  frente  a  la  caballería  francesa,  y  que  los  suizos  se 
como  la  presente;  porque  sus  empresas  no  fueron  más  justas  ni  más  fáciles  que  desmoronan ante la infantería española. Y por más que de esto último no tengamos 
ésta,  ni  Dios  les  fue  más  benigno  de  lo  que  lo  es  con  vos.  Que  es  justicia grande:  una prueba definitiva, podemos darnos una idea por lo sucedido en la batalla de 
iustum enim est bellum quibus necessarium, et pia arma ubi nulla nisi in armis spes est.  Ravena,  donde  la  infantería  española  dio  la  cara  a  los  batallones  alemanes,  que 
Aquí hay disposición favorable; y donde hay disposición favorable no puede haber  siguen la misma táctica que los suizos; pues los españoles, ágiles de cuerpo, con la 
grandes dificultades, y sólo falta que vuestra casa se inspire en los ejemplos de los  ayuda de sus broqueles habían penetrado por entre las picas de los alemanes y los 
hombres  que  he  propuesto  por  modelos.  Además,  se  ven  aquí  acontecimientos  acuchillaban sin riesgo y sin que éstos tuviesen defensa, y a no haber embestido la 
extraordinarios, sin precedentes, ejecutados por voluntad divina: las aguas del mar  caballería,  no  hubiese  quedado  alemán  con  vida.  Por  lo  tanto,  conociendo  los 
se han separado, una nube os ha mostrado el camino, ha brotado agua de la piedra  defectos  de  una  y  otra  infantería,  es  posible  crear  una  tercera  que  resista  a  la 

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caballería  y  a  la  que  no  asusten  los  soldados  de  a  pie,  lo  cual  puede  conseguirse 
con nuevas armas y  nueva  disposición  de  los  combatientes.  Y  no  ha  de  olvidarse 
que son estas cosas las que dan autoridad y gloria a un príncipe nuevo. 
  No se debe, pues, dejar pasar esta ocasión para que Italia, después de tanto 
tiempo, vea por fin a su redentor. No puedo expresar con cuánto amor, con cuánta 
sed  de  venganza,  con  cuánta  obstinada  fe,  con  cuánta  ternura,  con  cuántas 
lágrimas,  sería  recibido  en  todas  las  provincias  que  han  sufrido  el  aluvión  de  los 
extranjeros.  ¿Qué  puertas  se  le  cerrarían?  ¿Qué  pueblos  negaríanle  obediencia? 
¿Qué envidias se le opondrían? ¿Qué italiano le rehusaría su homenaje?”‘ A todos 
repugna esta dominación de los bárbaros. Abrace, pues, vuestra ilustre familia esta 
causa con el ardor y la esperanza con que se abrazan las causas justas, a fin de que 
bajo su enseña la patria se ennoblezca y bajo sus auspicios se realice la aspiración 
de  Petrarca:  Virtú  contro  a  furore  Prenderá  larme;  e  fia  Z  conbatter  corto,  Ché  l’antico 
valore Negl’italici cuor non é ancor morro. 

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ISSN: 1130-0507 (papel) y 1989-4651 (electrónico)
http://dx.doi.org/10.6018/daimon/202011
buye no sólo a aumentar la densidad semántica
de los conceptos sino que aporta una forma de
conocimiento cuyo efecto va más allá del plano
teórico, viéndose expresado en las políticas públi-
cas y su implementación en sociedades concretas.
En torno al sentido de gobernabilidad y gobernanza: Palabras clave: gobernabilidad, gobernanza,
delimitación y alcances* democracia, complejidad.
Jorge Brower Beltramin
a form of knowledge whose effect goes beyond
the theoretical level, seeing expressed in public
policies and their implementation in specific
societies.
Keywords: governability, governance, democracy,
complexity.

Around the Sense of Governability and Governance:
Definition and Scope
Resumen: durante las últimas décadas los con-
ceptos de gobernabilidad y gobernanza han
cobrado gran relevancia en el ámbito de las teo-
rías políticas y las diversas reflexiones y aportes
en relación al fortalecimiento de las democracias
en todo el mundo. Este artículo establece un reco-
rrido de lectura sobre la geografía conceptual de
los términos gobernabilidad y gobernanza, expo-
niendo en ese recorrido vinculaciones significa-
tivas con otros campos de sentido y nociones al
interior de ellos, que posibilitan una mejor com-
prensión de estos términos. Finalmente propo-
nemos una relectura desde la complejidad para
enriquecer el sentido de los conceptos goberna-
bilidad y gobernanza. Este aporte, proveniente de
una dimensión gnoseológica epistémica contri-
JORGE BROWER BELTRAMIN**
Abstract: During the last decades, the concepts
of governability and governance have become
important in the field of political theory and the
various reflections and contributions relating to
the strengthening of democracies worldwide.
This article establishes a course of reading on the
conceptual geography of the terms governability
and governance, in the journey exposing,
significant linkages with other fields of meaning
and concepts within them, which enables a
better understanding of these terms. Finally, we
propose a rereading from complexity to enrich
the meaning of governability and governance
concepts. This contribution, from a epistemic
dimension contributes not only to increase the
density of semantic concepts but also provides
1. Algunas señalizaciones respecto al recorrido conceptual
En las últimas décadas han cobrado gran relevancia los conceptos de gobernabilidad y
gobernanza, entendidos de modo general como aquella capacidad que tienen las sociedades
para proveer un sistema de gobierno que permita el desarrollo de los sistemas sociales y
obviamente, de los individuos que forman parte de ellos.
Desde nuestra perspectiva es muy relevante el sentido de cada uno de estos términos, así
como los campos semánticos que se generan desde ellos o que sirven de plataforma para su
expresión. En otras palabras, la puesta en discurso de gobernabilidad y gobernanza es la
expresión visible de un conjunto de procesos sociopolíticos, de tensiones entre los diversos
actores que asumen la tarea de gobernar (en niveles locales, nacionales, regionales y otros)
y en definitiva, es la manifestación reconocible de estructuras ideológicas desde las cuales
se plasma una visión de sociedad.
En este trabajo, haremos un recorrido sintético por las avenidas de sentido que se generan
desde los conceptos de gobernabilidad y gobernanza, exponiendo sus significados cen-
trales o fundamentales y las derivaciones que se proyectan desde ellos. Del mismo modo,
exploraremos otros campos semánticos vinculados a la perspectiva epistemológica de la
complejidad, que a nuestro juicio podrían conectarse a estas unidades expresivas aportando
contenidos y perspectivas que explican fenómenos como los sociales y que por tanto enri-
quecerían la densidad de ambos conceptos.
2. Gobernabilidad: centro y fronteras conceptuales

Fecha de recepción: 07/07/2014. Fecha de aceptación: 05/08/2014.
* Este texto ha sido de gran relevancia para el desarrollo del referente teórico del proyecto de investigación:
“Gobernanza para la Educación Superior en la administración Bachelet (2014-2018): exploración crítica
discursiva de la reforma educacional” para el período académico 2015-16. Universidad de Santiago de Chile,
Usach. Agradecimientos Proyecto DICYT,Código 031576BB, Vicerrectoría de Investigación, Desarrollo e
Innovación.
** Universidad de Santiago de Chile. Académico Jornada Completa. Coordinador del área de investigación del
Departamento de Publicidad e Imagen (DPI). jorge.brower@usach.cl. Líneas de investigación: Semiótica de
La cultura, Análisis Crítico del discurso, Epistemología de las Ciencias Sociales. Publicaciones recientes:
Brower, J. “Jaques Derrida, Universidad sin condición, Trotta, Madrid, 2010. (Trad. Cristina de Peretti y
Paco Vidarte) 77 pp. Revista Diánoia (Scielo-México). Facultad de Filosofía y Letras. Universidad Nacional
Autónoma de México. Vol. LVIII, N°71, noviembre de 2013. Brower, J. “El encuentro de las culturas desde
la perspectiva de Burke/ The meeting of cultures from the perspective of Burke. Peter Burke, Hibridismo cul-
tural. Ediciones Akal, Madrid, 2010 (Trad. Sandra Chaparro Martínez) 158 p.” Revista RUNA, archivo para
las ciencias del hombre (Scielo-Argentina). Universidad de Buenos Aires. Facultad de Filosofía y Letras.
Instituto de Ciencias Antropológicas. Vol. 33, N°2, 2012.
Los estudios y análisis en el campo de las ciencias políticas y de otras disciplinas afines
concuerdan en que el informe presentado por Crozier, Huntington y Watanuki (1975) a la
Comisión Trilateral sobre la crisis de la democracia, representa un punto de inflexión impor-
tante en el que se instala en la agenda política internacional el concepto de gobernabilidad
(gobernability). Factores tales como las crisis financieras, las demandas sociales cada vez
más diversas y fragmentadas, unidas a acciones colectivas que han ido adquiriendo mayor
visibilidad social, han exigido un replanteamiento de esta noción (gobernabilidad), que en
definitiva permita hacerse cargo de los desafíos que la sociedad civil en su conjunto plantean
a quienes gobiernan o a la clase gobernante. En este contexto, la gobernación (governing) o
el gobierno, en cualquiera de sus dimensiones (local, nacional, etc.) debe ser capaz de hacer
efectiva una gobernabilidad que avance y consolide los proyectos democráticos en el área
económica y social. Dicho lo anterior, podríamos afirmar que el horizonte semántico más
amplio y general respecto a la gobernabilidad tiene que ver, como señala Prats (2001), con
Daimon. Revista Internacional de Filosofía, nº 67, 2016
En torno al sentido de gobernabilidad y gobernanza: delimitación y alcances 151
la existencia de estabilidad política que garantice el desarrollo humano. Los procedimientos
que aseguran estos principios de estabilidad y desarrollo deberán estar asociados a criterios
de flexibilidad permanentes que sean capaces de recoger las demandas y conflictos de diná-
micas sociales complejas.
En esta línea de exploración de los elementos de sentido nuclear que dan cuenta de la
gobernabilidad, el concepto aparece también en términos de principio, como una condición
necesaria para el desarrollo de las sociedades que debe ir acompañada de un sustento o
sustrato democrático (Prats, 2001). Siguiendo con la delimitación del campo semántico de
la gobernabilidad y los elementos de sentido a partir de los cuales este se articula, podemos
enfatizar una propiedad que ya enunciábamos antes. La gobernabilidad significa inicial y
sustantivamente la capacidad de los sistemas políticos para responder a las demandas socia-
les cada vez más diversas y complejas (Jiménez et al, 2007). A partir de esta delimitación
conceptual básica e inicial, el concepto de gobernabilidad se vincula estrechamente al de
democracia. De este modo, podemos observar que lo que se ha tratado de definir desde las
teorías sociopolíticas, es el término que integra gobernabilidad y democracia. En efecto,
estos dos conceptos entran en contacto ya en el informe de Crozier, Huntington y Watanuki
(1975), cuya finalidad se orienta a las capacidades de gobernabilidad que exhiben las demo-
cracias de los países desarrollados. Como señala Jiménez (et al 2007), la gobernabilidad (al
igual como sucede con la gobernanza), no es más que la expresión que refiere directamente a
la forma de funcionamiento más o menos acertada de las democracias occidentales exigidas
y tensionadas por una realidad compleja, convulsionada y mundializada.
No es el interés de este trabajo entrar exhaustivamente al campo de sentido que implica
la noción de democracia, sin embargo podemos señalar que la teorización sobre la gober-
nabilidad la implica de manera insoslayable, entendiendo que este sistema político es el que
debe proveer el conjunto de reglas mediante el cual se resuelvan los conflictos sociales y
se establezcan los principios rectores para el desarrollo del ser humano. En este contexto,
siguiendo la propuesta de poliarquía de Dahl (1998), la democracia debe asegurar los están-
dares de participación real, igualdad de voto, entendimiento informado, control final sobre
la agenda e inclusión de los adultos. Estos elementos, fundamentales para la articulación de
un concepto empírico de democracia, resultan ser el campo semántico-ideológico de base
para que la gobernabilidad pueda funcionar y ser validada al interior de una sociedad. Esta
vinculación entre gobernabilidad y democracia, en definitiva entre dos campos semánti-
cos diferentes que aparecen como complementarios, es muy significativa en la reflexión y
producción teórica sobre estos conceptos al aparecer ligados de manera casi natural. Los
procedimientos que dan cuenta de una poliarquía (como apuntábamos con Dahl) se presentan
como condición fundamental para la existencia de una gobernabilidad democrática. Dicho
estado político de base permitiría que todos los actores estratégicos participen en la toma
de decisiones y por otro lado exigiría a quienes ostentan poderes institucionalizados (eco-
nómicos, políticos, religiosos, etc.), que acaten las resoluciones emanadas de los aparatos
legislativos y ejecutivos dentro de un escenario que resguarde las libertades políticas y los
derechos fundamentales de las personas.
Así como se observa esta fuerte vinculación entre gobernabilidad y democracia en la
producción de las teorías politológicas, existe un segundo concepto y su correspondiente
campo de sentido al que aparece ligada la gobernabilidad. Se trata de la economía de
Daimon. Revista Internacional de Filosofía, nº 67, 2016
152 Jorge Brower Beltramin
mercado entendida dentro del modelo neoliberal de desarrollo. Esta vinculación también
es muy significativa, ya que desde el informe de Crozier (et al 1975), no sólo preocupa la
crisis de la gobernabilidad democrática sino que también la preservación de la economía
de mercado. Para estos autores, entre los que destaca Huntington (1972, 1991), el aparato
del estado debe tener un conjunto de funciones mínimas, de tal forma que no entorpezca
la producción y re-distribución de la riqueza. La gobernabilidad se carga, a través de esta
vinculación conceptual, de un sentido orientado a la reducción del estado en términos
de su intervención/regulación de los diferentes actores e instituciones sobre las que se
articulan las sociedades.
Esta segunda vinculación (gobernabilidad-modelo neoliberal) ha tenido una metalectura
crítica interesante desde América Latina. Autores como Kauffman (2002) han señalado que
la corrupción en nuestra región ha dado paso a una mala gobernabilidad neoliberal. De allí
su relectura de un buen gobierno y por consiguiente de una optimización de la gobernabili-
dad, tiene que ver con la práctica de la autoridad considerando las tradiciones e institucio-
nes que se orientan al bien común. Todo esto en un marco de respeto a los ciudadanos en
relación a las interacciones económicas y sociales que los involucren. En esta misma línea
de relectura crítica/conflictivista, Rottman (2002) aporta una perspectiva que comprende la
gobernabilidad dentro de modelos democráticos liberales sustentados a su vez en un modelo
neoliberal de desarrollo.Esto se traduce, como hemos adelantado antes, en una concepción
neutral del Estado dentro de la cual éste no debe intervenir en las dinámicas propias del
mercado. Así comprendida la gobernabilidad (en el contexto latinoamericano), esta se ha
traducido finalmente en una serie de operaciones normativas que sólo potencias la lógica
desde la cual se potencia la sociedad del consumo. El propio Rottman (2002), concluye
diciendo que en nombre de esta concepción de gobernabilidad se han establecido nuevas
redes de explotación y nuevas formas de colonialismo en América Latina.
Como se puede observar, el concepto de gobernabilidad ha entrado en una dinámica
de sentido con rasgos polisémicos importantes. Es claro que las asociaciones ideológicas
desarrolladas respecto a esta noción le han ido dando un espesor o densidad semántica que
la complejiza. Como advierte Prats (2001), el término se ha utilizado en variados campos
y ámbitos, no teniendo en ellos una correspondencia que la defina en forma clara. Por otro
lado, Prats (2001) agrega que la falta de una delimitación conceptual entre gobernabilidad
y gobernanza (governance) hace necesario avanzar en la clarificación conceptual respecto
de los campos de sentido de cada uno de ellos.
Desde nuestra perspectiva, sabemos que no existen conceptos estáticos respecto a su
sentido y por tanto a su proyección connotativa. Al contrario, nos interesa este recorrido
de lectura en tanto establece vinculaciones semánticas significativas y simultáneamente
tensiona el término gobernabilidad,desplegando nexos de sentido que dan cuenta de toda
una geografía discursivo/conceptual a través de la cual se intenta explicitar cómo es y cómo
debe ser la acción de gobernar o la gobernación (governing) de sociedades complejas que,
a través de sus demandas se encuentran más allá de cualquier aparato ideológico y sus
correspondientes visiones de mundo sesgadas y clausurantes. La sociedad civil se desplaza
hacia modalidades de desarrollo expresadas en demandas que constituyen una exigencia y al
mismo tiempo un reto para quienes gobiernan, estableciendo condiciones de gobernabilidad
que sean capaces de hacerse cargo de dichas demandas.
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En torno al sentido de gobernabilidad y gobernanza: delimitación y alcances 153
3. Gobernanza: despliegue de un campo discursivo más allá de la gobernabilidad
La teoría sociopolítica ha evolucionado en el último tiempo desde el tema/concepto
gobernabilidad, entendida de manera amplia como aquella capacidad de los sistemas
políticos para hacerse cargo de las múltiples demandas sociales, hacia una teorización
y por tanto una producción conceptual sobre la noción de gobernanza, referida especí-
ficamente a los procedimientos que posibilitan la interacción horizontal entre el ámbito
público, el privado y los actores sociales, en el contexto más amplio de una institucio-
nalidad que permita avanzar sobre grandes acuerdos sociales. Entendida en el campo
específico de la gestión, el concepto de gobernanza (governance) es validado a partir
de los informes del Banco Mundial (1989), sobre la crisis de desarrollo sufrida por la
región del África Subsahariana. En tal contexto se advierte sobre la necesidad de una
buena gestión pública a propósito de los altos niveles de corrupción y los procesos de
privatización de las entidades públicas. En dicho informe, estos elementos son conectados
con la adopción del modelo de economía de mercado sustentado en una ideología clara-
mente neoliberal. Al igual que en el informe de Crozier (et al, 1975) aludido a propósito
del concepto de gobernabilidad, el trabajo evacuado por el Banco Mundial (1989), se
preocupa por el buen gobierno (good governance), es decir, por la gobernanza en el
ámbito de las democracias liberales.
Una buena delimitación conceptual de gobernanza, es aportada por Mayntz (2000),
quien pone énfasis en que el nuevo estilo de gobierno debe permitir grados crecientes de
cooperación e interacción entre los diferentes actores de una sociedad, sean estos estatales,
privados o de otro tipo de organizaciones u origen. Esta cooperación e interacción garantiza-
rían la articulación de un nuevo orden social. De este modo, la gobernabilidad que ya hemos
definido antes como aquella capacidad general de gobernar, sería dependiente de la variable
más específica representada por el concepto de gobernanza tal como apuntan (Prats 2003)
y Aguilar (2007) entre otros. Esto, ya que este último produce las reglas del juego para una
institucionalidad en la que se hagan posibles el conjunto de interacciones e intercambios que
finalmente dan cuenta de una mejor capacidad de gobierno.
Ahora bien, en términos de un despliegue de campos de sentido desde el concepto cen-
tral de gobernanza, éste se encuentra vinculado a tres nociones que quisiéramos destacar.
La primera de ellas tiene que ver con la red de políticas, elemento/característica que para
autores como Gaudin (2002) y Zurbriggen (2003), constituye una cuestión fundamental
para entender el concepto contemporáneo de gobernanza. Esta red de políticas tiene que
ver básicamente con que las políticas públicas se deciden y ejecutan a partir de redes que
se generan, a través de coordinaciones sociales en diversas dimensiones de la vida social,
tales como el autogobierno o la producción de políticas contractuales, acciones propias de
una coordinación horizontal y no de una práctica vertical de la autoridad. En esta primera
vinculación, importa el concepto de red ya que caracteriza nuevas formas de gobierno
más allá de los límites que propone/ impone el Estado y las regulaciones del mercado.
La segunda noción vinculada al concepto de gobernanza que queremos mencionar es
la de políticas públicas. En el contexto de la denominada Nueva Gestión Pública (NGP),
Aguilar (2007) señala que las políticas públicas buscan hacer más asertivas las decisiones
desde el Estado optimizando el proceso de gobernar. Se infiere directamente de esta vin-
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154 Jorge Brower Beltramin
culación conceptual que las normativas, procedimientos y ejecución de éstas (implicadas
en toda política pública) constituyen la forma concreta mediante la cual la gobernanza se
actualiza plenamente.
La tercera noción que nos parece significativa en su vinculación con el concepto de
gobernanza, es la de políticas territoriales. Se trata de una aportación de Müller (2002),
quien plantea la existencia de políticas horizontales o territoriales en contraposición a la
existencia de políticas verticales sectoriales. Las primeras (horizontales o territoriales) son
llevadas a cabo por unidades territoriales dentro de una dimensión subnacional y en tal
sentido de una gobernanza territorial local (en términos de Jolly, 2007, una gobernación del
territorio). En este caso, se trataría de normativas y procedimientos que se ajustan de manera
más real, pertinente y legítima a las necesidades y demandas de comunidades específicas
dentro de un territorio mayor como el nacional. Desde nuestra metalectura del recorrido
conceptual y los diversos giros y virajes que toma la noción de gobernanza, creemos que
esta última vinculación es de gran relevancia ya que las políticas territoriales, entendidas en
términos horizontales, permiten recoger y asumir en normativas concretas, variables cultu-
rales e idiosincrásicas desarrolladas desde las comunidades locales y en tal sentido, pueden
dar cuenta de mejor manera de las múltiples demandas de esas comunidades.
En síntesis, estas tres vinculaciones al concepto de gobernanza, proyectadas a campos de
sentido articulados desde la promoción de mejores políticas públicas, van dando cuenta de
una teoría de la gobernanza que, como señala Mayntz (2000), considera a los contextos de
producción de estas políticas, como una variable clave para su formulación. Efectivamente,
Jessop (1998) advierte que la gobernanza debe hacerse cargo de las transformaciones que
sufren las funciones del gobierno en un escenario de globalización/relocalización, cuestión
que establece un desafío mayor para el buen gobierno en cualquiera de sus dimensiones
(locales, regionales, nacionales, etc.). En este sentido, autores como Pierre y Peters (2000)
y Meuleman (2009) definen la gobernanza como el conjunto de interacciones entre todo
tipo de organismos públicos y privados además de la sociedad civil, que están orientadas a
la resolución de los conflictos y problemas de comunidades concretas, comunidades de vida
que se encuentran en coordenadas temporo-espaciales también muy definidas con cargas
históricas e identitarias desde las cuales se tensionan, a través de conflictos y producen sus
demandas para la solución de esos conflictos. Así, la variable contexto se abre paso como
un elemento que condiciona de manera directa la articulación de un concepto vigoroso de
gobernanza. En esta dirección, el desarrollo actual de una teoría de la gobernanza se sos-
tiene desde una perspectiva epistémica compleja ya que en definitiva, el proceso de toma
de decisiones para lograr determinados objetivos incluye una pluralidad muy amplia de
variables, muchas de las cuales no pueden ser impuestas desde el gobierno central, sino
que se encuentran en pleno desarrollo y evolución en los espacios locales, territoriales o
micro- territoriales.
En el contexto latinoamericano, la producción teórica sobre el concepto de gobernanza
ha sido más bien escasa. La instalación de este término en América Latina ha tenido que
ver con entidades relacionadas a la cooperación internacional, tales como el Banco Mundial
(BM), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD) y sus proyectos de ayuda a los países subdesarrollados. Del
mismo modo en que advertíamos (sección anterior), sobre una mayor y mejor gobernabili-
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En torno al sentido de gobernabilidad y gobernanza: delimitación y alcances 155
dad en nuestra región y los peligros de la corrupción en ámbitos públicos y privados, con la
gobernanza sucede lo mismo. Tanto el PNUD (UNDP1997) como el BM (1997), hacen notar
la necesidad de transparencia y de procesos libres de corrupción para un mejor gobierno. Se
hace necesario destacar también que las recomendaciones de este tipo de organismos inter-
nacionales son hechas dentro de la lógica de un modelo de Estado neoliberal y por tanto, los
esfuerzos implicados en esta noción de gobernanza se orientan al fortalecimiento del libre
mercado. La gobernanza aparece aquí ligada a reformas neoliberales que conduzcan a un
pleno desarrollo, concepto adicional asociado a una reducción del Estado, liberación comer-
cial, privatización de instituciones públicas y a fortalecer el derecho a la propiedad privada.
Si bien es cierto que la identidad ideológica de estos organismos es democrática-neoli-
beral y por tanto propende a un desarrollo basado en las fuerzas del mercado, es necesario
destacar también que la puesta en práctica de una mejor gestión desde esta perspectiva,
ha significado un proceso de descentralización en el cual se han generado como apuntan
Daughters y Harper (2007), importantes políticas sociales focalizadas en los ámbitos de la
salud, la educación y vivienda. Sin embargo, en dicho proceso descentralizador en el que se
han promovido políticas sectoriales desde el paradigma neoliberal, no representa la constitu-
ción más genuina del formato conceptual en el que se expresa la gobernanza. Efectivamente,
se ha creado un marco institucional para la democracia, pero dicho marco obedece a un
traspaso acrítico de formatos para el buen gobierno. Esto significa que no se han dado los
espacios para la construcción de una ciudadanía, como señalábamos antes, en consonancia
y armonía con las reales aspiraciones de las sociedades. Las lógicas políticas institucionali-
zadas han terminado territorializándose, sin verdaderas consideraciones respecto al territorio
en que dichas lógicas se ejercen. De este modo, la constitución de sociedades con mayores
niveles de autonomía, organizadas por una gobernanza legítima y representativa, se tensiona
y resuelve en conflictos que se hacen crónicos y que implican un largo trabajo social para
poner en la agenda gubernamental mayor, las reales problemáticas que obstaculizan una
mejor calidad de vida.
En síntesis, podemos señalar que el concepto de gobernanza y el campo semántico
descrito y vinculado a este concepto, instalado en América Latina, no se ha traducido en
una gestión orientada a más y mejor desarrollo de los pueblos latinoamericanos. El traspaso
acrítico de un formato de gobernanza, concebido en Europa y Estados Unidos, a la realidad
latinoamericana, constituye una debilidad fundamental. Como nos aporta Olsen (2006), esta
instalación conceptual dogmática no ha considerado, entre otros aspectos, las relaciones
de poder que ha establecido el Estado respecto a las sociedades involucradas, así como
tampoco los procesos históricos a partir de los cuales se han concebido los instrumentos y
políticas para gobernar. La falta o ausencia de una metalectura crítica respecto a las pro-
puestas teóricas y operacionales sobre la acción concreta de hacer gobierno, ha permitido
que la calidad institucional se mida en función al resguardo de los principios que rigen la
economía de mercado.
Por las razones antes señaladas, es inevitable que América Latina como región y como
conjunto de naciones, asuma el desafío de generar nuevos marcos conceptuales relativos a
una gobernanza que se vincule a las necesidades reales de nuestras sociedades. Se trata de la
expresión de arquitecturas nocionales emergentes cargadas de los contenidos culturales que
nos definen y que en tal dirección deben apuntar a transformaciones estructurales profundas
Daimon. Revista Internacional de Filosofía, nº 67, 2016
156 Jorge Brower Beltramin
del Estado, así como a una comprensión distinta de la función del mercado y del desarrollo
de la sociedad civil. Como hemos señalado antes, la gobernanza, el buen gobierno, se rela-
cionan directamente con la optimización de la toma de decisiones en torno a la organización
de la vida social y en tal sentido, la promoción de políticas públicas menos interesados en
las instituciones que ostentan el poder (político, económico, militar, religioso, etc.) y por
tanto, más preocupadas de los ciudadanos comunes y corrientes, debiesen orientarse a pro-
yectos de desarrollo en los cuales las personas se sientan verdaderamente involucradas. Esto
implica necesariamente que las perspectivas desde las que se desarrollan las normativas para
una gobernanza más genuina deben incorporar en sus procesos analítico/metodológicos la
mayor cantidad de variables que dan cuenta de la vida de una comunidad o sociedad. En
otras palabras, la concepción de los formatos de gobernanza debe realizarse desde una lente
compleja, para comprender e interpretar también un fenómeno complejo: el desarrollo de
las culturas en cualquiera de sus dimensiones (local, subnacional, nacional, regional, etc.).
4. Hacia una (re) comprensión compleja de los conceptos de gobernabilidad y gobernanza
Como hemos expuesto hacia el final de la sección anterior, las nuevas teorías de la gober-
nanza y también las que tratan el concepto general de gobernabilidad, están forzadas a poner
en acción una lectura crítica y aportativa que nutra dichos conceptos, no simplemente para
dar más densidad semántica a los mismos, sino que para que se traduzcan efectivamente en
mejores gobiernos. En este contexto, proponemos que tanto el concepto de gobernabilidad
como el de gobernanza deben vincularse a la noción de complejidad, instalada como un
aporte enriquecedor desde la instancia de la teorización sobre estos términos.
En tal dirección analítico/propositiva nos parecen interesantes las aportaciones críticas
de Rottman (2002), a las cuales ya habíamos recurrido y que apuntan a una actitud de
resistencia frente a una concepción de Estado excluyente y de una sociedad neoliberal que
sólo conducen a nuevas formas de explotación y territorialización colonialista. En esta direc-
ción diagnóstica, se trata de un desafío que se traduce en la necesidad de generar modelos
alternativos de gobernabilidad y de gobernanza, profundizando en las múltiples lógicas que
operan en la sociedad civil así como en las funciones del Estado que, como señala de Souza
Santos (2004), representan articuladores legítimos para una redefinición de la democracia
desde una posición contrahegemónica.
Ahora bien, desde esta mirada diagnóstica la gobernanza emerge como un concepto
particularmente tensionado en su vinculación con realidades sociales específicas. Efectiva-
mente, asociada a políticas concretas, a gobiernos locales y a su gestión en terreno, la gober-
nanza se enfrenta a una diversidad amplia de transformaciones sociales que requieren de su
atención y de la resolución de las problemáticas contenidas en ellas.Variables tales como el
crecimiento de la población y sus necesidades asociadas, la coexistencia de generaciones
distintas, las diversas migraciones geográficas y culturales, las múltiples estructuras de fami-
lia y los diferentes procesos de segmentación social (que implican también segmentación
territorial), constituyen algunas de las características del desarrollo social que los formatos
de gobernanza deben incluir.
Desde nuestra perspectiva y frente a estos desafíos respecto a modelar formatos de
gobernanza pertinentes a los contextos en que se implementarán, es necesario considerar a
Daimon. Revista Internacional de Filosofía, nº 67, 2016
En torno al sentido de gobernabilidad y gobernanza: delimitación y alcances 157
las sociedades y las transformaciones que estas sufren, como realidades complejas. Se trata
de una consideración epistemológica que tiene como referente los trabajos de Morin (1977,
1986 entre otros), en los que este investigador da forma a un paradigma de la compleji-
dad. De esta propuesta, nos interesan ciertos aspectos que a nuestro juicio, debiesen estar
incorporados en toda teorización en el campo de las ciencias sociales, incluidas ciertamente
aquellas de carácter sociopolítico, desde las que han emergido los conceptos de gobernabi-
lidad y gobernanza.
En primer término, esta perspectiva epistémica nos permite comprender el hecho social y
su desarrollo como un sistema complejo, es decir, en los términos de Morin (García, 2006),
no reducible a un conjunto limitado de variables, situaciones o fenómenos que pueden ser
aprehendidos en su totalidad y de una sola vez. Por el contrario, se trata de una compren-
sión que se despliega en un proceso de conocimiento en permanente construcción. En esta
sentido, las sociedades y su desarrollo exigen ser concebidas desde morfologías particulares
cargadas semánticamente de contenidos de mayor y menor significancia vinculados desde
criterios que obedecen a lógicas diferentes y a variables de validación también diversas y
distintas. Todo ello constituye una realidad compleja que se resiste a ser explicada desde
un pensamiento simple (como el de la linealidad cartesiana) y que por tanto demanda un
pensamiento complejo que vaya más allá de la simplificación, en la búsqueda o exploración
de la mayor cantidad de elementos que son puestos en juego para articular las sociedades
y las culturas que se generan y desarrollan desde y en la diversidad. Dicha diversidad de
actores, materialidades y espacios, entre otras variables, a la luz de la complejidad no deben
ser mutiladas con el fin ilusorio de construir ficciones operacionales orientadas a crear
certidumbres que obviamente no dan cuenta del hecho social que se expresa dentro de un
proceso histórico y contextual desde el que se nutre.
De este modo, el desafío actual de las teorías sociopolíticas para el planteamiento de
conceptos como gobernabilidad y gobernanza, tiene que ver en primera instancia, con la
comprensión de las sociedades y su desarrollo en términos complejos. Ya Durkheim (1937),
intentó desarrollar planteamientos teóricos explicativos sobre la articulación de sociedades
complejas. Lo mencionamos pues sus esfuerzos se pueden vincular con los planteamientos
actuales sobre una sociedad compleja. Efectivamente, Durkheim visualiza el génesis de esta
complejidad en las primeras congregaciones sociales expresadas en la horda. Esta forma
social primitiva sería el antecedente evolutivo de todas las posteriores formas de organi-
zación social. La horda manifiesta una sociedad sin orden basada la mayor parte de las
veces en acciones e intercambios no regulados ni menos normados. Desde ese diagnóstico,
Durkheim intenta explicar la conformación de sociedades complejas como una sucesión
de agregados ordenadores en una suerte de articulación recursiva a partir de una sociedad
simple. Es así como el autor señala que en esta sucesión de agregados se produce la segmen-
tación social que daría forma a una estructura más compleja de sociedad y que él denomina
clan. (Durkheim, 1937). Desde la óptica de Durkheim, las sociedades se van volviendo más
complejas en la medida en que desarrollan pliegues recursivos sobre sí mismas generando
combinaciones de interacción más sofisticadas. En síntesis, la definición de la morfología
social compleja en Durkheim, tiene que ver en primer término, con la sucesiva adición de
agregados simples, pliegues de sentido que se van vinculando para, en una segunda instancia,
dar forma a una arquitectura de mayor sofisticación que dé cuenta de la organización social.
Daimon. Revista Internacional de Filosofía, nº 67, 2016
158 Jorge Brower Beltramin
Esta descripción y explicación inicial dada por Durkheim respecto a la conformación de
sociedades complejas, es enriquecida y actualizada desde la antropología contemporánea que
tiene dentro de su plataforma epistemológica los principios de la complejidad moriniana.
En este contexto, Mier Garza (1994) agrega que la complejidad social aumenta gracias a las
nuevas formas de alianzas colectivas no normadas, el desarrollo de identidades individua-
les que se vinculan, a través de diversas modalidades a lo colectivo y múltiples dinámicas
heterogéneas que van caracterizando en forma decisiva la estructura social y la consecuente
densidad cultural que desde ella se produce.
La intelegibilización/comprensión de lo social como hecho complejo, (ya expuesta), ha
significado simultáneamente la generación de un pensamiento teórico que se hace cargo de
esa complejidad y que por tanto se abre, desde nuestra perspectiva (Brower, 2008), a las
múltiples formas en que se vinculan sus variables o componentes y en consecuencia a la
potencial estabilidad/inestabilidad de esas vinculaciones. En el contexto del proyecto teórico
de Morin (1984, 1994), el pensamiento complejo debe reconstruir el proceso del conoci-
miento, incorporando las regularidades e irregularidades que se expresan en la sociedad y
sus culturas debiendo describirse y explicarse como un fenómeno integral. La teorización
sobre la complejidad social promueve una actividad analítica que, como hemos señalado
en otro trabajo (Brower, 2008), acorte la distancia con lo que se conoce, advirtiendo en ese
proceso de acercamiento, las articulaciones simbólicas mediante las cuales se expresa una
cultura, consideración analítica que no debe ser entendida como definitiva.
Sin dudas, los principios que inspiran el pensamiento complejo debiesen ser considerados
por las ciencias sociales en general y por la politología en particular. Como indica con luci-
dez Morin (2005), debemos ser capaces de enfrentar los desafíos del siglo XXI, respetando
la diversidad humana, es decir, la multiculturalidad y su coexistencia en espacios o territorios
comunes. El cultivo de la afectividad, de la fraternidad y capacidad de amar a través de una
profunda comprensión del otro, constituyen un estado inicial básico para poner en marcha
una modalidad de pensamiento (complejo) integral y no fragmentado. Estos principios/con-
ceptos están ligados estrechamente con el arte de gobernar y por tanto con las nociones de
gobernabilidad y gobernanza expuestas en las dos primeras secciones de este trabajo. Tanto
las capacidades generales del buen gobierno como las políticas implementadas dentro de las
naciones y aquellas que se proyectan a nivel regional y mundial debiesen considerar esta
concepción de sociedad compleja ya que esta opción comprensiva implica necesariamente
generar formatos de gobierno a partir de estrategias flexibles adaptables a concepciones muy
diferentes de la vida.
De este modo, las advertencias críticas a las que hacíamos referencia al comienzo de esta
sección, que tenían que ver con la necesidad de generar formatos de gobernanza desde espa-
cios y tiempos locales, identificando e incluyendo las variables sobre las que se articulan y
desarrollan las sociedades concretas, dan forma a una lente epistémica que permite entender
las sociedades como sistemas complejos. Así, la resistencia expuesta por Rottman (2002),
respecto a la concepción de Estados excluyentes que se aplican de forma acrítica en diferen-
tes partes del mundo coincide con el planteamiento inicial de la comprensión compleja de
la realidad social. De igual forma, nos parece relevante el aporte de Souza Santos (2004), al
considerar la necesidad de entender las diversas lógicas que operan en el desarrollo/cons-
trucción de la sociedad civil, lógicas que además son expresadas en la dinámica social como
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En torno al sentido de gobernabilidad y gobernanza: delimitación y alcances 159
los articuladores genuinos para la constitución de democracias contrahegemónicas capaces
de establecer un diálogo válido con los sistemas dominantes generados básicamente desde
Europa y Estados Unidos.
Ahora bien, como última consideración respecto al aporte de la lectura compleja sobre
los formatos conceptuales de gobernabilidad y gobernanza, es necesario señalar en la direc-
ción de entender e incluir lógicas diferentes en la articulación y desarrollo de las sociedades,
que tanto la conceptualización como los protocolos de implementación de políticas públicas
que aseguren gobernabilidad y una gobernanza genuina respecto a las necesidades y deman-
das de la sociedad, sean asumidas desde una mirada interdisciplinaria, cuestión o exigencia
también insoslayable para la comprensión de sistemas complejos. Como hemos señalado
en otros trabajos (Brower, 2008,2010,2011), la interdisciplinariedad permite que diversas
teorías y metodologías dialoguen sobre tópicos concretos con el fin de comprender de mejor
manera la trama inabarcable de la cultura. Por su parte, Sinaceur (1983) considera la interdis-
ciplinariedad como una instancia en la que convergen puntos de vista diferentes, haciendo
que los expertos den una visión limitada sobre un tema que, al interactuar con otros puntos
de vista, articulan o dan forma a una síntesis explicativa enriquecida sobre dicho tema.
De esta forma, entender y vincular las sociedades y su desarrollo con la concepción inter-
disciplinaria del conocimiento, puede traducirse, como un proceso gnoseológico desplegado
desde la lógica de la complejidad. Asumir esta clave conceptual de lectura, significa a su
vez desde nuestra óptica epistemológica, mejorar y optimizar el ejercicio del buen gobierno
ya que permite enriquecer notablemente la conceptualización respecto a la gobernabilidad
y la gobernanza.
5. Conclusiones: fin de un viaje conceptual inacabado
Una vez concluido este recorrido conceptual sobre los términos gobernabilidad y gober-
nanza, recorrido sin pretensiones de exhaustividad y que por tanto sólo se ha detenido en
aquellos campos semánticos que nos han parecido interesantes para darles mayor espesor
semántico, podemos fijar ciertas vinculaciones de sentido que pueden cooperar en su lectura
y comprensión.
En primer lugar, los conceptos gobernabilidad y gobernanza se han utilizado en oca-
siones en forma indistinta, para referirse al ejercicio del buen gobierno y las competencias
que ese ejercicio implica, sin embargo una revisión cuidadosa de la producción teórica al
respecto va diseñando límites o fronteras entre ambos que se hace necesario destacar. Es
así como la gobernabilidad aparece ligada a ciertas capacidades más bien generales para
gobernar, capacidades que a su vez, se entienden o se condicionan dentro de un marco
político democrático y en consonancia directa con el modelo económico de mercado neoli-
beral. Este cluster conceptual (conjunto de vinculaciones y asociaciones entre términos), es
problematizado desde las ciencias políticas o la politología general en torno a una preocu-
pación central: el debilitamiento de los sistemas democráticos en el mundo (en particular el
tercer mundo) y la necesidad urgente de fortalecerlos. Es necesario advertir en este cruce
problemático conceptual, que el interés teórico insiste en una mayor territorialización/vali-
dación de la democracia, pero fuertemente ligado a las economías de libre mercado. No
es extraño entonces que organismos internacionales como el Banco Mundial sean los que
Daimon. Revista Internacional de Filosofía, nº 67, 2016
160 Jorge Brower Beltramin
emitan mayor cantidad de reportes e informes sobre la situación de las economías europeas,
africanas y latinoamericanas. En efecto, desde esta perspectiva, dichos informes ligan el
funcionamiento del mercado con el estado de salud de las democracias ya sean emergentes
o más consolidadas. Este embrague o conexión/combinación de conceptos nutren el término
gobernabilidad. Por último, siempre aparece en esta concepción democrática neoliberal el
tema/tópico de la corrupción, pues este fenómeno altera el flujo legal del mercado, genera
pérdidas, elusión de impuestos y blanqueo de dineros que provienen de mercados clandes-
tinos como el narcotráfico entre otros.
Por otro lado, el concepto de gobernanza ha tenido en las últimas décadas un desarrollo
y enriquecimiento semántico muy interesante. Este término no se refiere a la capacidad o
capacidades generales para gobernar sino que se vincula directamente a las políticas públicas
que se implementan para la organización de las sociedades y por otro lado para satisfacer las
demandas de la sociedad civil, cada vez más amplias y con exigencias de respuesta más rápi-
das. Planteada así, la gobernanza se comprende dentro de marcos constitucionales definidos
y estables y se vincula a un conjunto de leyes que permitan garantizar una buena distribución
del poder y a normativas reglamentarias a través de las cuales estas leyes se ejecuten.
En este contexto, la problematización teórica respecto a la noción de gobernanza se ha
instalado en forma crítica, respecto a la tarea de generar formatos para la gobernanza que
se adecuen a territorios específicos, recogiendo las múltiples variables identitarias y de desa-
rrollo con las que las comunidades cuentan para proyectarse al futuro. En tal dirección, las
políticas públicas aparecen como la expresión clave que debiese contener desde esta mirada
analítica/crítica, las lógicas locales desde donde se entienden conceptos como progreso o
desarrollo. Este tópico representa un punto de inflexión dentro del debate teórico sobre la
gobernanza. De hecho, hemos podido comprobar cómo en América Latina los investigadores
de esta área cuestionan los formatos de gobernanza trasladados acríticamente desde Europa
a nuestras tierras. Se visualiza en nuestro recorrido conceptual esta problematización que
implica un cuestionamiento al propio concepto de democracia y claramente a la economía
de libre mercado.
De este modo podemos concluir que las teorías políticas se enfrentan, cada vez con
mayor intensidad, a la exigencia/demanda de la sociedad civil, en el sentido de articular o
construir políticas públicas que la represente y que por tanto dé cuentan de los contenidos
que importan a dicha sociedad. Allí se encuentra el punto central de los nuevos formatos de
gobernanza y por tanto de su conceptualización más profunda y genuina.
Frente a este desafío finalizamos nuestro trabajo con una sección que conecta el reco-
rrido conceptual sobre gobernabilidad y gobernanza con una avenida de sentido que no
se encuentra en una dimensión teórica, su no que más bien aporta una lente o perspectiva
epistemológica para el enriquecimiento conceptual de términos como estos, particularmente
al referido a la gobernanza. Se trata de la perspectiva compleja o mirada desde la com-
plejidad, cuyos principios hacen claridad respecto a la necesidad de comprender la mayor
cantidad de variables en la articulación y desarrollo de las sociedades entendidas por esto,
como un hecho complejo. La complejidad en este contexto no debe ser entendida como
un fenómeno difícil de explicar o inaccesible. Por el contrario, esta propuesta epistémica
amplía los horizontes comprensivos de la realidad social, potenciando en el caso específico
del acto de gobernar, su conceptualización y su traducción en la dimensión práctica de hacer
Daimon. Revista Internacional de Filosofía, nº 67, 2016
En torno al sentido de gobernabilidad y gobernanza: delimitación y alcances 161
un mejor gobierno. Esta vinculación/conexión con los principios de la complejidad queda
aquí como una propuesta inicial y por tanto inacabada que es necesario profundizar a través
de un diálogo interdisciplinario que finalmente sea capaz de producir mejores formas de
organización de la vida en sociedad.
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J. Habermas Historia y crítica de la opinión pública .

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Ediciones G. Gili, S.A. de C.V. .
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México, Naucalpan 53050 Valle de Bravo, 21. Tel. 560 60 11 08029 Barcelona Rosselló, 87-89. Tel. 322 81 61 .
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GG MassMedia Suhrkamp Verlag Frankfurt am Main 1962. 1990 para la edición castellana
Director de la Colección Miquel de Moragas Editorial Gustavo Gili, S.A., Barcelona, 1981. 1994 y para la presente edición
Ediciones G. Gili, S.A. de C.V., México 1986, 1994
Índice II. Estructuras sociales de la publicidad
Título original Struknande der Offentlichkeit Untersuchungen zu einer Kategorie der
4. El elemento fundamental, ............ 5. Instituciones de la publicidad ....
bürgerlichen Gesellschafi
6. La familia burguesa y la institucionalización de una
Versión castellana de Antonio Doménech, con la colaboración de Rafael Grasa
Versión castellana del prefacio de la reedición alemana de 1990 de Francisco Javier Gil privacidad inserta en el público ........., 7. La relación de la publicidad
Martín literaria con la publici
Revisión bibliográfica por Joaquim Romaguera i Ranio | Francisco Javier Gil Martisi dad política ...................
Prefacio a la nueva edición alemana de 1990. ........ Printed in Spain ISBN: 968-887-009-9 Impresión: Gráficas 92, S.A. - San Adrián de
1 Besos
Prefacio de la 1.a edición ..... III. Funciones políticas de la publicidad
.. 8. El caso modélico de la evolución inglesa ...... 9. Las variantes
37 continentales ............. 10. La sociedad burguesa como esfera de la auto
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. La edición consta de 1.000 ejemplares
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Advertencia del traçuctor. .................

4." edición 1994 5. edición 1997
Ninguna parte de esta publicación, incluido el diseño de la cubierta, pucde reproducirse,
almacenarse o transmitirse de ninguna forma, ni por ningun medio, Sea éste eléctrico. químico,
mecánico, óptico, de grabación de fotocopia sin la previa autorización escrita por parte de la
VII. Sobre el concepto de opinión pública
Editorial.
I. Introducción: Delimitación propedéutica de un tipo
de la publicidad burguesa
1. La cuestión de partida ............. 2. Acerca del tipo publicidad
representativa. ..... Excursus: El final de la publicidad representativa
ilus
trado con el ejemplo de Wilhelm Meister ..... 3. Sobre la génesis de la
publicidad burguesa.....
5
PLDIIVIHOV.
.
24. La opinión pública como ficción del estado de derecho y la disolución
socio-psicológica del concepto
«Opinión pública» significa cosas distintas según se con temple como una instancia
crítica en relación a la notoriedad pública normativamente licitada del ejercicio del poder
polí tico y social, o como una instancia receptiva en relación a la notoriedad pública,
«representativa» o manipulativamente di vulgada, de personas e instituciones, de
bienes de consumo y de programas. En la publicidad concurren ambas formas de
notoriedad pública, pero «la» opinión pública es su común des tinatario: ¿qué
relevancia tiene tal magnitud?
Los dos aspectos de la notoriedad pública (y de la opi nión pública) no están en una
relación de norma y hecho —como si se tratara del mismo principio, cuya actuación
efectiva res tara meramente subordinada a la actuación licitada por la opi nión pública
(y, análogamente, la conducta efectiva del público, subordinada a la conducta que de él se
espera)... Se trataría en ese caso de coordinar una magnitud ideal de la opinión pú blica con
su configuración real; pero éste no es evidentemente el caso. Las funciones de la
notoriedad pública, la crítica y la manipulativa, son claramente distinguibles. Actúan
socialmen te contrapuestas. Cada una de ellas conlleva una expectativa de
conducta distinta del público: una –por enlazar con la dis tinción ya establecida,
tiene que ver con la opinión pública; la otra, con la opinión no pública. No puede
decirse sin más que la conjunción de notoriedad pública y destinatarios de ésta
constituye una norma. Como norma constitucionalmente institucionalizada que es la
notoriedad pública (cuya base so
261
. origen de toda autoridad de las decisiones obliga torias para todo el mundo, falta a la
.
. democracia moderna la substancia de su propia verdad»2 Si no se puede abandonar el
-
- -
----
- publicidad políticamente activa a la simple facticidad de una pu blicidad disgregada (o
----
-
---
cial ha cambiado estructuralmente respecto de la situación de
partida del Estado burgués de derecho), determina una parte importante de los
procedimientos a los que están fácticamente obligados el ejercicio y la
compensación del poder. Eso «propor ciona» a la notoriedad pública algo así como un
destinatario que colma las expectativas de conducta que ella conlleva –no es, por
cierto, este destinatario el público globalmente considera do, sino un substituto
funcionalmente capaz Otra cuestión empíricamente decidible es en qué ámbitos
están en vigor estas funciones de la notoriedad pública, qué dimensión
tiene y en qué condiciones está el público que le corresponde. Por otra parte,
tampoco puede decirse que la conjunción, competidora de aquélla, de notoriedad
pública y de sus destinatarios consti tuya algo parecido a un hecho; ella está
acompañada de una específica autocomprensión cuya obligatoriedad normativa pue
de aparecer hasta cierto punto en contraposición a los in tereses directos del «trabajo
en publicidad». Es significativo que esta autocomprensión proporcione
elementos esenciales precisamen te a su adversario publicistico.
V El análisis jurídico-estatal y teórico-político de las mor mas constitucionales en
relación a la realidad constitucional de las democracias de masas constituidas por el
Estado social tiene que atender a la ficción institucionalizada de la opinión pú blica,
sin poder, empero, identificar directamente a esta en el comportamiento del público
de ciudadanos con una magnitud real. La dificultad resultante de ello ha sido
señalada por Lands hut. Landshut registra, por una parte, el hecho de que «en
el lugar tradicionalmente destinado a la opinión pública [aparez ca] la vaporosa
inclinación sentimental. Esta es orientada y di rigida según convenga a través de
determinadas disposiciones y por determinados acon tecimientos en uno u otro
sentido. Esa inclinabilidad sentimental se mueve como el resbaladizo car gamento
de un barco balanccante», Landshut recuerda, por otra parte, que las instituciones
constitucionales de la democracia de masas estatal-social cuentan con una opinión
pública intac ta, puesto que ésta sigue siendo la única base reconocida de la
lcgitimación del dominio político: «El Estado moderno presu pone como principio de su
propia verdad la soberanía popular, v ésta, a su vez, tiene que estar encarnada por la
opinión pú blica. Sin esa atribución, sin la substitución de la opinión pú blica como
mandato, implícito en las normas constitucionales de una
no se puede abandonar, al menos, sin sostener al mismo tiempo una idea
ingenua respecto de la racionalización del dominio político),4 entonces se abren fun
damentalmente dos caminos para definir el concepto de opinión pública.
Uno de ellos retrotrae a posiciones liberales; el libera lismo quiso salvar la
comunicación en el ambiente de una publicidad desintegrada de un círculo interno
de represen tantes capaces de publicidad y formadores de opinión; el libe ralismo
quiso salvar un público raciocinante en el ambiente del público meramente
aclamativo. «Se comprende que sea mucho más difícil formar una opinión pública
a partir del desierto de sentimientos, difusas opiniones y popularizados puntos de
vista difundidos por los medios de comunicación de masas, que a partir de la
polémica racional entre las grandes corrientes de opinión que pugnan entre sí
en la sociedad civil. Porque hay que admitir que es más difícil que nunca el
que una opinión pública consiga imponerse. Evidentemente, Hennis constata
ese estado de cosas sólo para urgir a la creación de organiza ciones
especiales encargadas de procurar audiencia y obedien cia «al punto de
vista representado por los ciudadanos relati vamente mejor informados, más
inteligentes y de mayor rectitud mural». El momento de la publicidad, que es
garantía de ra cionalidad, tiene que ser salvado al precio del momento de la
universalidad, que es garantia de accesibilidad universal. De ahí que las cualificaciones
que las personas privadas podían con seguir antes como criterios de pertenencia
a un público dentro de la esfera del tráfico mercantil y del trabajo social, puedan
llegar a autonomizarse como cualidades jerárquicas de la «re presentación»;
porque no puede contarse ya con aquella base: una «representación de este tipo n o
puede ya, dadas las cir cunstancias, determinarse sociológicamente de un modo satis
factorio.?
El otro camino lleva a un concepto de opinión pública que prescinde por completo de
criterios materiales tales como racionalidad y «representación» y se limita a criterios
institucio nales. Así equipara Fraenkel opinión pública y concepción do minante en e!
Parlamento y obligatoria para el Gobierno: «Va liéndose del procedimiento de la
discusión parlamentaria, la opinión pública hace llegar al Gobierno sus deseos y, a su
vez, el Gobierno pone a la opinión pública en conocimiento de su política. —La
opinión pública domina, pero no gobierna.— Leib holz cree desacertada csa
confrontación de Gobierno y Parla
262
263
mento (entendido éste como portavoz de la opinión pública); según él, los sujetos
políticamente activos serían los partidos en sus roles respectivos de gobierno y
oposición, La voluntad de los partidos coincide con la de la ciudadanía activa, de modo
que el partido en cada caso mayoritario representa la opinión pú blica: «Así como
en la democracia plebiscitaria la voluntad de la mayoría de la ciudadanía activa cs
identificada con la volun tad global del pueblo, así también en un Estado democrático de
partidos la voluntad del partido en cada caso mayoritario en el Gobierno y en el
Parlamento es identificado con la volonté générale». La opinión no pública sólo
adquiere credenciales de opinión «pública» en la elaboración que de ella hacen los par
tidos.
Ambas versiones cuentan con el hecho de que, en el proceso de formación de la
opinión y la voluntad en las demo cracias de masas, la opinión popular independiente
de las or ganizaciones ---que la movilizan y la integran, apenas conser va una
función políticamente relevante. Pero ahí radica, de to dos modos, el punto débil de esta
teoria; en la medida en que el público, como sujeto de la opinión pública, es substituido
en esta teoría por instancias sólo a través de las cuales es este público aún capaz
de acción política, ese concepto de opinión pública se hace neutral. No puede
apreciarse ya en esta «opi nión pública si procede de la comunicación pública o de
la mediatización; con lo que sigue abierta la cuestión de si bajo ese rótulo hay que
entender meramente la intervención de una inclinación o tendencia masiva incapaz
siquiera de autoarticu larse, o bien la degradación de una opinión muy c apaz de
ilus tración, pero ineluctablemente integrada en el eco plebiscitario.
La ficción de opinión pública, característica del Estado de derecho, no puede ya seguir
identificándose con el compor tamiento real del público; pero tampoco puede decirse
que la atribución de la opinión pública a determinadas instituciones políticas le quite
ese carácter ficticio --si se abstrac del plano del comportamiento del público. Con el
pathos positivista, la investigación social empírica regresa a ese plano para asir
di rectamente la «opinión pública». Pero abstrayéndose, a su vez, evidentemente, de
los aspectos institucionales y procediendo a la disolución sociopsicológica del concepto
de opinión pública como tal.
Ya un problema para el liberalismo de mediados de siglo, la «opinión pública»
es conscientemente percibida en el último cuarto del siglo XIX como una magnitud de
todo punto problemática. En un tratado sobre la esencia y el valor de la
opinión pública del año 1879, se dice en tono de resignación tar. doliberal: «La novedad en
los hechos y la necesidad de cam bios y variaciones han llegado en nuestros días a ser
a tal pun to decisivos que la opinión popular prescinde tanto de una firme recepción de
la herencia histórica [...] como de aquella verdaderamente vigorosa y cficaz elaboración
intelectual de los grandes hombres que creían en principios y eran capaces de
sacrificarlo todo a ellos. Lo que hace cien años era, según el parecer de los
coetáneos, el único principio obligatorio en la sociedad (la opinión pública), se ha
convertido con el curso del tiempo en una consigna gracias a la cual la masa cómoda
e intelectualmente desidiosa ha tenido el pretexto para sustraer se al propio trabajo
intelectual».!! Ya un lustro antes había Schäffle declarado a la opinión pública una
«informe reacción de la masa» y la había definido como «expresión de los puntos de
vista, juicios de valor o tendencias volitivas del público todo o de una cualquiera de
sus partes».!! Y así se rompe el hechizo con el que la teoría del Estado había
cubierto siempre al con cepto -la opinión pública se convierte en objeto de la
inves tigación sociopsicológica, Analizada como «opinión de masas por vez
primera por Tarde,12 es arrancada al contexto funcional de las instituciones
políticas y despojada de su carácter de «opinión pública»; pasa ahora por
producto de un proceso de comunicación en el seno de las masas que no está
vinculado a los principios de la discusión pública ni a la dominación po lítica.

Cuando teóricos del Estado, como Dicey en Inglaterra o Bryce en Estados
Unidos,"? impresionados por el funciona miento de un popular government, siguen
manteniendo un con cepto -evidentemente ya sociopsicológicamente reflejado de
opinión pública en ese contexto funcional, se exponen a la obje. ción de
insuficiencia en el tratamiento del material empírico. Paradigmática es a este
respecto la temprana crítica de A. F. Bentley, que hecha de menos «a quantitative
analysis of public opinion in terms of the different elements of the population», esto
es, «an investigation of the exact things really wanted un der cover of the opinion by
each group of the people, with time and place and circumstances all taken up into the
center of the statement». La tesis de Bentley es que: «There is no pu blic
opinion... not activity reflecting or representing the acti vity of a group or set of
groups»,14
La public opinion acabó por convertirse en el rótulo que designaba al análisis socio-
psicológico de procesos de gru pos, análisis que definía su objeto del siguiente modo:
«public
-
-... ..
.
-
---
-
- y costumbres a los que se enfrentaba la opinión pública crítica del siglo XVIII, sino
--
.
.
.
-
—
.
. -
SV
opinion refers to peoples attitudes on an issue when they are members of
the same social group»,15 La definición revela cla ramente lo que una década de
desarrollos teoréticos y --sobre todo empíricos había arrancado positivísticamente al
con cepto histórico de opinión pública. Por lo tanto, el público era equiparado,
como sujeto de la opinión pública, con mass, y lue go con group, como sujeto
sociopsicológico de un proceso de comunicación e interacción entre dos o más
individuos, La no ción de «grupo» se abstrae de todo presupuesto social e histó. rico,
también de todo medio institucional y, a fortiori, del en tramado de funciones sociales
que en otra época fueron deter minantes de la específica coincidencia de las
personas privadas en un público políticamente raciocinante. No menos abstracta
mente es captada la noción misma de «opinión». Opinion es, por lo pronto, identificada
con expression on a controversial topic, 14 luego con expression of an attitude 17 y,
posteriormente, con attitude sin más.18 Al final, la opinión acaba por no nece sitar
siquiera de la capacidad de verbalización; ella comprende no sólo cualesquiera
hábitos o costumbres que se manifies tan en determinadas concepciones, es decir,
aquel tipo de «opi nión» maculado por prejuicios religiosos y derivados de usos
también modos de conducta sin más. Tal opinión consigue tan sólo el atributo de
publicidad en conexión con procesos de grupos. El intento de determinar la opinión
pública como «collection of individual opinions» 19 pronto es co rregido por el análisis
de las relaciones de grupos: «we need concepts of what is both fundamental or deep
and also common to a group».20 Pasa ahora por «pública» una opinión de grupo
cuando ha conseguido imponerse subjetivamente: el miembro individual tiene una idea
(a lo mejor equivocada) del peso de su opinión y de su conducta, esto es, una idea
acerca del nú mero y de la identidad del resto de los miembros del grupo que
comparten o que rechazan sus costumbres o sus puntos de vista.21
Entretanto, Lazarsfeld ha llamado enérgicamente la atención sobre el hecho de
que se ha comprado demasiado caro el concepto sociopsicológico de opinión
pública al precio de la climinación de todos los momentos sociológicos y politoló
gicos esenciales; con algunos ejemplos, confronta ese concepto con el concepto de l a
tradición de la teoría del Estado 22 para acabar, evidentemente, dándose por
satisfecho con el mero pos tulado de una «classical-empirical synthesis».23 Un
primer paso en esa dirección significa, con todo, la ampliación del campo
de investigación a la dinámica de grupos y, de ahí, a las insti tuciones de
 la opinión pública, esto es, a la relación entre me dios de comunicación de
masas y procesos de opinión. De todas formas, estas investigaciones de la
estructura de la comunica ción se atienen mucho más a las relaciones
psicológicas que a los condicionamientos institucionales, como lo muestra bien ilus
trativamente el interesante teorema del two-step-flow of com munication [flujo
comunicativo en dos pasos].24 Un paso más importante en el camino de la
síntesis requerida entre el clá. sico concepto de la opinión pública y su
sucedáneo sociopsi cológico se da sólo con la recuperación de la hasta ahora
pre tcrida relación con las instancias de la dominación política. «La opinión
pública es el correlato de la dominación [...] algo que sólo existe políticamente en
determinadas relaciones entre el dominio y el pueblo»,8
Sólo que el concepto fijado en las instituciones del ejercicio del poder político roza
tan tangencialmente la dimen sión de los procesos de comunicación informales como
preca riamente consigue adherirse, por otra parte, el concepto de una opinión
pública disuelta sociopsicológicamente en las relacio nes de grupo a aquella
dimensión en la que en otra época había desarrollado la categoría su significación
estratégica y en la que aún hoy, precisamente como ficción del Estado de derecho,
transcurre su escindida existencia, no tomada ya en serio por los sociólogos).La Una
vez que se ha reconducido el sujeto de la opinión pública — expresión aquí de una
transformación estruc tural y no sólo de su conceptom a una magnitu d neutral res
pecto de la diferenciación entre publicidad y esfera privada, es decir, una vez
reconducido al grupo, y cuando la opinión pú blica misma se ha disuelto en una
relación neutral de grupo (neutral respecto de la diferenciación entre comunicación
razo nable y conformidad irracional), entonces pucde también llegar a ser
articulada la relación de las opiniones de grupos con el poder público, pero ya sólo en
el marco de una ciencia auxiliar de la administración: «Así pues», según la definición
intentada por Schmidtchen, «habría que calificar como opinión pública todos
aquellos modos de conducta de grupos cualesquiera de la población que resultan
apropiados para modificar o conservar las estructuras, las prácticas y los
objetivos de la dominación.26 La intención de la publicidad políticamente activa --
con la que, las estructuras, las prácticas y los objetivos de la dominación».26 Estado
social, ignora tan completamente tal concepto, que ni siquiera se puede probar con él,
empíricamente manejado, la inexistencia de aquella publicidad políticamente activa. Ese
con
19
.
'..
cepto cualifica a la opinión pública como una posible resisten cia de fricción a la
práctica del Gobierno y de la Administración, una resistencia que puede ser
diagnosticada por la investigación de la opinión y manipulada utilizando los
medios adecuados: esos medios «permiten al Gobierno y a sus órganos
actuar teniendo presente una realidad constituida por la reacción de todos
aquellos particularmente afectados por la política, Las investigaciones y
sondeos de opinión desempeñan la tarea de llevar a esa realidad a
gremios e instituciones, a los que toca la función de buscar la coincidencia
entre la conducta de la pobla ción y las fijaciones políticas de fines u
objetivos»; 27 pero el autor no se ve obligado a proporcionar la
prueba de su afirma ción.28 Ya de entrada, leptir opinión pública eş
definida en rela ción a la manipulación con cuya ayuda los dominadores
políti cos han de intentar «poner al unísono las disposiciones de la
población con la doctrina política y con la estructura política, con el estilo y con
los resultados del ininterrumpido proceso de toma de decisiones».29 La
opinión pública sigue siendo objeto de dominación también en los casos en
los que ésta se ve obli gada a hacerle concesiones y a reorientarse; la opinión
pública no está ya vinculada ni a reglas de discusión pública o a formas de
verbalización, ni debe ocuparse de problemas políticos, ni menos aún dirigirse
a instancias políticas 30 Su relación con la dominación, con el poder, aumenta,
por así decirlo, a espaldas suyas: los deseos «privados» de automóviles y
refrigeradores caen bajo la categoría de «opinión pública», exactamente igual
que el resto de modos de conducta de grupos cualesquiera con tal de que sean
relevantes para el ejercicio de las funciones estatal-sociales de la
dominación y la administración,31
',
T
7.
tre la ficción de opinión pública del Estado de derecho y la di solución
sociopsicológica del concepto de ésta. Un concepto de opinión pública
con sentido histórico, normativamente sufi ciente para las pretensiones
del Estado social, teoréticamente claro y empíricamente ponderable, sólo
puede conseguirse par tiendo del cambio estructural de la publicidad misma y
de la dimensión de su desarrollo. La pugnaz oposición en que se hallan ambas
formas de notoriedad pública, oposición que ma cula a la publicidad política de
nuestros días, tiene que ser to mada seriamente como el indicador del estado en
que se halla el proceso de democratización de la sociedad industrial cons tituida
por el Estado social.32 Las opiniones no públicas actúan en —nutrido-- plural,
mientras que «la» opinión pública es en realidad una ficción; sin embargo,
 hay que atenerse al concep to de opinión pública en un sentido comparativo,
porque hay que entender la realidad constitucional del Estado social como el
proceso en cuyo decurso se realiza una publicidad política mente activa, esto
es, en cuyo decurso el ejercicio del poder social y de la dominación política
se someten efectivamente al mandato democrático de la publicidad. A partir
de esa dimen sión del desarrollo estatal-social, pues, hay que desarrollar los
criterios que permitan medir empíricamente a las opiniones según el grado de
su publicidad; en efecto; una tal fijación em
pírica de la opinión pública en un sentido comparativo es hoy , el medio
más seguro de obtener enunciados sólidos y contras
tables acerca del valor democrático de integración de una si tuación
constitucional efectiva.
En el modelo pueden contraponerse dos ámbitos de comunicación
políticamente relevantes: por un lado, el siste ma de opiniones informales,
personales, no públicas; por el otro, el de las opiniones formales,
institucionalmente autoriza das. Las opiniones informales se
diferencian según el grado de su obligatoriedad: en el plano más bajo de
ese ámbito de co municación son verbalizadas las evidencias culturales
no dis cutidas, los extremadamente tenaces resultados del proceso de
culturación normalmente sustraído a la reflexión de cada su jeto (por
ejemplo: la actitud frente a la pena de muerte, fren te a la moral sexual,
etc.). En un segundo plano son verbaliza das las —poco discutidas,
experiencias básicas de la propia biografía, los poco fluidos resultados del
choque de la sociali zación, que está también al margen de la reflexión (por
ejem plo: la actitud ante la guerra y la paz, ante determinados de seos de
seguridad, etc.). En un tercer plano, las evidencias, fre. cuentemente
discutidas, de la cultura industrial, los fluidos re:
-
.
-
1
-
-
.
:: --
. GUER
-
T
- cierto modo posliterario. Los contenidos de opinión producidos por la cultura industrial
-
25.
Un intento sociológico de clarificación
El material de los sondeos de opinión -opiniones cua lesquiera de grupos
cualesquiera de la población no se cali fica como opinión pública por el mero
hecho de que se le con vierta en materia de reflexiones, decisiones y
disposiciones po líticamente relevantes. La retrodependencia de las opiniones
de grupos definidas en los criterios de investigación, ya respec to de
procedimientos del Gobierno y de la Administración, ya respecto de la
formación de la voluntad, políticamente influen ciada por la notoriedad pública
«representativa» o manipula tivamente desarrollada, no puede cerrar la brecha
abierta en
268
269
sultados de la irrigación publicistica duradera (o también de la labor
propagandística) a la que están expuestos los consumido res, sobre todo en su
tiempo libre o de ocio.13
Las evidencias producidas por la cultura industrial tie nen un carácter más fugaz y
artificial que las evidencias cultu rales, que podemos considerar como una especie de suelo
nutri cio de la historia del tipo ideal —apenas modificado en su es tructura
sociopsicológica, constituido por la opinión espontá nea, por el «prejuicio». Las opiniones
surgidas en el ambiente de la cultura industrial se forman en un contexto de «intercam bio de
gustos e inclinaciones». De ordinario son la familia, los grupos de amigos y compañeros
de la misma generación, de co nocidos del barrio o del trabajo —con sus peculiares
estructu ras de la orientación de la información y del prestigio de la opi nión,
que aseguran las obligatoriedades de las opiniones de gru po—4 quienes
constituyen el foco de este tipo de opiniones ex: teriormente gobernadas. Cierto es
que esos grupos elevan a un nivel lingüístico las evidencias culturales al intercambiar
opi niones, pero tales evidencias culturales son de naturaleza dis tinta de la de las ideas
apoyadas en convencimientos, las cuales, anticipando su propia falta de
consecuencias, circulan, por así decirlo, hasta nuevo aviso. También éstas
constituyen –al igual que las opinions- sistemas normativos que exigen adecuación a
ellos, pero al modo de un control social a través de las «mo daş», cuyas
cambiantes reglas sólo por una temporada exigen predisposición a ser seguidas. Así
como aquellas evidencias cul turales, mediadas por tradiciones profundamente
arraigadas, po drian calificarse como subliterarias, así también de las eviden cias
producidas por la cultura industrial puede decirse que han llegado a un cstadio en
tematizan cl amplio campo de relaciones que se dan entre los hombres y dentro
de la psique de cada hombre, esto es, el campo explora do psicológicamente por vez
primera en el sislo XVIII, el campo que dio lugar a la subjetividad inserta en
 público y literaria mente capaz en el marco de una esfera burguesa intima intacta. En
aquella época, los ámbitos de la vida privada cstaban aún protegidos en lo que hace a su
expresa relación con la publici dad, porque el raciocinio público estaba
literariamente media do. La cultura de integración ofrece, en c -mbio, conservas
de una literatura psicológica en decadencia como prestaciones pú blicas destinadas al
consumo privado -y destinadas a ser co mentadas como consumo en el intercambio de
opiniones de los grupos, Esos grupos son tan poco «público como aquellas
formaciones de la sociedad preburguesa en las que se consti tuían las viejas
opinions aseguradas por la tradición, circulando luego de un modo no polémico
con el efecto de una law of opi nion. No es por casualidad que la investigación de
los grupos y las investigaciones de los sondeos de opinión se hayan desa
rrollado simultáneamente: el tipo de opinión que surge de las relaciones entre los
grupos, recibida sin formulación, flexible y dúctil en lo que a interpretaciones hace,
apenas interiorizada y no demasiado comprometedora; en una palabra: esta «mera»
opinión, que es parte de un small talks [conversaciones, char las sin mayor
trascendencia), es valiosa ya de por sí para los fines de la investigación. Los
procesos de comunicación de los grupos están bajo la influencia de los medios de
comunicación de masas, o bien directamente o bien, las más de las veces, a
través de la mediación de los opinion leaders. Entre estos se cuentan muy a menudo
aquellas personas que disponen de opiniones meditadas, formadas en la polémica
literaria y raciocinante. En la medida, empero, en que esas opiniones se mantienen
fuera del contexto de la comunicación de un público intacto, forman parte del conjunto de
opiniones no públicas, aun cuando se di ferencian y contrastan respecto de las tres
restantes catego rías.
El ámbito de comunicación de las opiniones no públi cas se contrapone a la esfera
de circulación de una opinión quasi pública. Esas opiniones formales pueden
reconducirse a instituciones tangibles; están oficial u oficiosamente autoriza das
en calidad de comunicados, notificaciones, declaraciones, discursos, etc. De ahí
que se trate primordialmente de opiniones que circulan, en un plano que escapa a la masa de
la población, entre círculos relativamente reducidos de la gran prensa poli tica, de la
publicistica raciocinante, en general, y de los órga nos consultivos, influyentes y
decisorios con competencias po líticas o políticamente relevantes (gobierno, comisiones
guber namentales, entidades administrativas, comités parlamentarios, direcciones de partidos,
agrupaciones y comités de asociaciones y organizaciones sociales, administraciones de
consorcios, se cretariados de sindicatos, etc.). Aun cuando esas opiniones casi
públicas están destinadas a un amplio público, no cumplen los requisitos de un raciocinio
público según el modelo liberal. Como opiniones institucionalmente autorizadas, están
continua mente gozando de privilegios y no consiguen una corresponden cia recíproca con
la masa no organizada del «público»,
Como es natural, existe entre ambos ámbitos una co nexión constante a través de los
medios de comunicación de
masas, y ciertamente a través de una notoriedad pública «re presentativa» o
manipulativamente desarrollada, con cuya ayu da se procuran los grupos
participantes en el ejercicio del po der y en la compensación del poder una
predisposición a la aquiescencia y al seguidismo plebiscitarios del público
media tizado. También contamos a ese vehículo —que posibilita la ad quisición de
una influencia publicistica planificada-- entre las opiniones formales, pero, como
«públicamente-manifestadas» que son, hay que distinguirlas de las «quasi-públicas,
Además de ese contacto masivo entre los ámbitos for males e informales de
comunicación, existe también la rara mente establecida relación entre la publicistica
raciocinante y aquellas personas individualizadas que intentan todavía formar se
literariamente su opinión -una opinión capaz de publicidad, pero realmente no
públicaLa conexión comunicativa de un público raciocinante constituido por
personas privadas ha sido cortada; la opinión pública que otrora surgía de esa
conexión ha sido en parte descompuesta en opiniones informales de per sonas
privadas sin público, y en parte en opiniones formales de las instituciones
publicisticamente activas. El público no está ya solicitado a través de la comunicación
pública, sino que a través de la comunicación de las opiniones públicamente-ma
nifestadas, el público de las personas privadas no organizadas es reclamado por
la notoriedad pública «representativa» o ma nipulativamente desarrollada.
En cambio, una opinión pública en el sentido estricto de la palabra sólo puede
producirse en la medida en que los dos ámbitos comunicativos sean mediados por el
ámbito de la notoriedad pública crítica. Una tal mediación sólo es hoy posi ble,
cvidentemente, en una magnitud sociológicamente relevan te, por la vía de la
participación de las personas privadas en u n proceso de comunicación formal
conducido a través de la publicidad interna a las organizaciones. Una minoría de las
per sonas privadas pertenece, efectivamente, ya a los partidos po líticos y a las
asociaciones públicas en calidad de miembros. En la medida en que esas
organizaciones se doten de publici dad interna no sólo al nivel de los funcionarios y
managers, sino a todos los niveles, existirá la posibilidad de que se esta blezca una
correspondencia recíproca entre las opiniones polí ticas de las personas
privadas y aquella opinión casi pública. Esa situación puede significar una tendencia
insignificante cuan do se la contempla globalmente; requiere averiguación empíri ca
saber que alcance y qué eficacia real tiene esa tendencia; saber si se trata de una
tendencia progresiva o quizá de una
tendencia regresiva. Mas, para una teoría sociológica de la opi nión pública, es de
una importancia decisiva, porque propor ciona los criterios para juzgar de una
dimensión que es la úni ca en la que la opinión pública puede formarse en las condi
ciones de una democracia de masas constituida por el Estado social,
Así como las opiniones informales se cuelan en el círcu lo de las
opiniones casi públicas, son aprovechadas por éste y transformadas, así
también consigue ese círculo mismo publi cidad al ampliarse con el
público constituido por los ciudada nos. En la medida en que de ningún modo «se
da la opinión pública como tal —aunque puedan aislarse tendencias que ac túan
en favor de la formación de una opinión pública, ésta sólo puede definirse
comparativamente. El grado de publicidad de una opinión se mide según la medida
en que provenga de la publicidad interna a un público compuesto por miembros
de organizaciones; y también por la magnitud que alcance la comunicación
entre una publicidad interna a las organizacio nes y una publicidad externa,
formada en el tráfico publicisti co, vehiculado por los medios de comunicación de
masas, entre las organizaciones sociales y las instituciones estatales.
C. W. Mills, a partir de la contraposición entre «públi co» y «masa», construye unos
criterios empíricamente utiliza bles para una definición de opinión pública: «In a
public, as we may understand the term, (1) virtually as many people ex press
opinions as receive them. (2) Public communication are so organized that there is a
chance immediately and effectively to answer back any opinion expressed in public.
Opinion for med by such discussion (3) readily finds an outlet in effective action, even
against —if necessary, the prevailing system of authority. And (4) authoritative
institutions do not penetrate the public, which is thus more or less autonomous
in its opera tion».35 En cambio, las opiniones pierden en publicidad al estar atrapadas
en el contexto comunicativo de una «masa»: 36 «In a mass, l. far fewer people express
opinions than receive them; for the community of publics becomes an abstract collection of
individuals who receive impressions from the mass media. 2. The communications that
prevail are so organized that it is difficult or impossible for the individual to answer
back imme diately or with any effect. 3. The realization of opinion in action is controlled
by authorities who organize and controll the chan nels of such action. 4. The mass has
no autonomy from institu tions; on the contrary, agents of authorized institutions penetra
te this mass, reducing any autonomy it may have in the forma
.
-
.
.
-
272
273
tion of opinion by discussions».37 Estas abstractas determinacio nes de un proceso de
opinión que transcurre en las condi ciones típicas de una publicidad disgregada pueden
fácilmente incorporarse al marco de nuestro modelo histórico-evolutivo: 38 los cuatro
criterios de comunicación masiva se cumplen en la medida en que el ámbito comunicativo
informal está conecta do con el ámbito comunicativo formal meramente a través de los
canales de la notoriedad pública manipulativa o «represen tativamente» desarrollada;
mediante las «evidencias producidas por la cultura industrial», las opiniones no públicas
son inte gradas, a través de las opiniones «públicamente-manifestadas», en un sistema
real, sin conservar respecto de este ningún tipo de autonomia in the formation of opinion by
discussion. Fren te a ello, sólo es posible construir el contexto comunicativo de un público,
en las condiciones de una democracia de masas constituida por el Estado social,
mediando el corto ciclo descri to por la opinión «quasi-pública» en el ámbito comunicativo in
formal con una notoriedad pública crítica avivada por las pu blicidades internas a las
organizaciones.
Análogamente se modificarían también las formas hoy determinantes del ejercicio y la
compensación del poder, es de cir, el consenso y el conflicto: un método de controversia
públi ca llevado del modo descrito podría relajar las formas coerci tivas de un
consenso obtenido bajo presión, e igualmente po dría suavizar las formas
coercitivas del conflicto, sustraido, has ta el presente, a la publicidad. Conflicto y
consenso, igual que la dominación misma y el poder de cuyo grado de estabilidad son
indicadores analíticos—, no son categorías abstraídas de la evolución histórica de la
sociedad. En la transformación estruc tural de la publicidad burguesa puede estudiarsc
hasta qué pun to depende del grado y del tipo de capacidad funcional de ésta el que el
ejercicio de la dominación y del poder se enquiste, por así decirlo, como una constante
negativa de la historia, o bien, siendo ella misma como es una categoría histórica, el que
se preste a un cambio sustancial.
274
R, Aron, Frieden und Krieg, Eine Theorie der Staatenwell, Ffm.,
1962.
132. Paso aquí por alto las nuevas formas de comunica ción entre política y ciencia; en las
relaciones entre ambas se de sarrolla a partir de una publicidad democrática la tarea de
un control del progreso técnico; véase H. Krauch, «Technische Infor mation und
öffentliche Meinung», en R Reich (ed.), Festschrift F. H. Barth, Zurich, 1964, pp. 54 y ss.;
del mismo autor, «Wissesnschaft und Politik», en la revista Offene Well, n.° 86, 1964,
pp. 413 y ss.
VII.
Sobre el concepto de opinión pública
128. H, Sultan, «Bürokratie und politische Machtbildung >> en
Sultan/Abendroth, Bürokratischer Verwaltungsstaat und soziale Demokralie, cit.,
p. 32; véase también C. J. Friedrich, Der Ver fassungsstaat der Neuzeit, Berlin,
1953, pp. 57 y s.
129. El modelo que desarrolló C. Schimtt de Estado admi nistrativo, cuyas
condiciones de funcionamiento técnico estaban en frentadas a una posible
democratización, ha sido recientemente re cuperado en un análisis sociológico
de H. Scholsky, «Der Mensch in d. wissenschaftlichen Zivilisation», en Arbeitsgem.
f. Forschg. NRW, n. 96, Colonia y Opladen, 1961, particularmente pp. 20 a 32; véase
la crítica de H. P. Bahrdt, «Helmut Schelskys technischer Staat», en
Atomzeitalter, n.o 9, 1961, pp. 195 y ss.
130. Véase K. Renner, Wandlungen der modernen Gesell. schaft, Viena, 1953,
panicularmente pp. 223 y ss., y K. Mannheim, Freedoin, Power and Democratic
Planning, Oxford, 1950, páginas 41 a 76,
130a. Evidentemente, este problema se plantea hoy tan sólo en el marco
internacional de una concurrencia entre sistemas sociales de desarrollo industrial; véase F.
Perroux, Feindliche Kouxis tenz, Stuttgart, 1961.
131. Las funciones de la publicidad serían las mismas para una situación jurídica
interestatal que para la ordenación jurídica interna al Estado. Desde que Wilson
recurrió a la opinión pública internacional como medio de sanción de la federación de
pueblos, poniendo en ella esperanzas de altos vuclos, los gobicrnos se han visto
crecientemente obligados a tomar -cuando menos propagan dísticamente, en
consideración a la opinión pública mundial: la «paz», tal como se la define, parece hoy
haberse convertido en el tópico central de una opinión pública internacional exactamente
igual como, en el plano nacional, en la época de la Revolución fran cesa; véase al
respecto Ernst Fraenkel, «Offentliche Meinung und internationale Politik», en
Recht und Staat, n. 255-256, Tubinga, 1962. Por otra parte, la publicidad, como
principio de las relaciones inter nacionales, se ha hecho relevante para la cuestión de
un control cfectivo de los armamentos. Niels Bohr proclamó hace años, en una carta dirigida a
las Naciones Unidas, el principio del «mundo abier to»; Oskar Morgenstern
muestra la conexión entre la notoriedad pública de los progresos técnico-militares y las
exigencias de la cs trategia en la era atómica: véase O. Morgenstern, Strategie
heute, Frankfurt, 1962, particularmente pp. 292 y ss. Hanno Kesting («Der eschatologische
Zwang zur Rationalität», en Merkur, n.o 179, enero de 1963, pp. 71 y ss.) ha
conseguido poner de relieve el hilo histórico filosófico que va de Kant hasta Morgenstern:
hoy como nunca está la idea de la paz adherida al principio de la publicidad; antes, en la
expectativa de un proceso, moralmente responsable, de consecución y realización de la justicia; hoy,
con la estratégicamente forzada distensión de las relaciones internacionales. El fin, el
objetivo, siguc siendo sin embargo el mismo: la liquidación del estado de natura Icza, cada
vez más precario, entre los hombres. Véasc al respecto
1. Landshut, «Volkssouveranität und öffentliche Meinung», en Festschrift für Laun,
Hamburgo, 1953, p. 583; también H. Huber, «Öffentliche Meinung und Demokratie,
en Festgabe für Kurl We ber, Zurich, 1950, pp. 34 y ss.; K. Lohmann,
«Parlamentarismus und Publizistik», en Tymbos für Ahlmann, Berlín, pp. 198 y ss.
2. Landshut, op. cit., p. 586.
3. Como es natural, no puede considerarse a la «opinión pública» como tal como una
norma, como un concepto jurídico; pero el sistema de normas depende implícitamente de ella,
pues se trata de una magnitud social que funciona según expectativas engendra das por
por especiales prescripciones de la
determinadas garantías de los derechos f undamentales y
notoriedad pública.
4. Así, A. Sauvy, «Vom Einfluss der Meinung auf die Macht», en Diogenes, n.° 14-15,
1957, p. 253; «Parece como si la cons tricción menos incómoda a la verdad fuera la
conminación a la claridad, esto es, el control (sobre la marcha) de una opinión pú blica
plenamente ilustrada». La idea de la racionalización de la do minación política está sólidamente
asentada; el sistema previsto de plena notoriedad pública «progresa como separación
clásica de los poderes, puesto que reparte al poder mismo, lo disgrega». Ese con cepto
racionalista sigue siendo, no obstante, ingenuo en relación a los presupuestos
materiales de un público raciocinante.
5. W. Hennis, «Meinungsforschung un repräsentative De mokratie», en Recht und Staat,
n. 200-201, Tubinga, 1957, pp. 56 y s.
6. Ibidem, p. 25.
7. F. G. Wilson, «Public Opinion and the Middle Class», en The Review of
Politics, vol. XVII, 1955, p. 182.
9. Leibholz, op. cit., p. 94.
10. F. von Holtzendorff, Wesen und Wert der offentlichen Meinung, Munich, 1879,
pp. 91 y s.; véase E. Hölzen, Wandel und Begriff der öffentlichen Meinung im
19. Jahrhundert, disertación, Hamburgo, 1958.
11. A. Schäffle, Bau und Leben des sozialen Körpers, vol. V, Tubinga,
1896, p. 191.
12. G. Tarde, L'Opinion et la Foute, Paris, 1901.
332
333
13. A. V. Dicey, Law and Public Opinion in England, Lon dres, 1905; J. Bryce, The
American Commonwealth, 2 vols., 1889. Siguiendo la tradición de Bryce, véase
la célebre investigación de A. L, Lowell, Public Opinion and Popular Government,
Nueva York, 1913. También él afirma: «Public Opinion to be worthy of the name, to be the
proper motive force in a democracy, must be really pu blic; and popular government is
based upon the assumption of a public opinion of that kind» [La opinión pública,
para ser digna del nombre, para ser la auténtica fuerza motriz de una
democracia, ha de ser realmente pública; y el gobierno popular se basa en la asun ción
de una opinión pública de este tipo]. Ibidem, p. 5.
14. Citado por P. A. Palmer, « The Concept of Public Opi nion in Political Theory», en: Berelson
y Janowitz, op. cit., p. 11 [traducción literal: Un análisis cuantitativo de la opinión en tér minos de
los diferentes elementos de la población», esto es, «una investigación de las verdaderas
cosas realmente deseadas al amparo de la opinión por cada grupo de la población, con
el tiempo, el lugar y todas y cada una de las circunstancias centralmente consi
deradas en el informe». La tesis de Bentley es que «no existe opi nión pública
[...] ni actividad que refleje o represente la actividad de un grupo o conjunto de
grupos »].
15. L. W. Doob, Public Opinion and Propaganda, Nueva York, 1948, p. 35;
análogamente, N. J. Powell, Anatomy of Public Opinion, Nueva York, 1951, pp. I y
ss. (traducción literal: «La opi nión pública alude a las actitudes de los ciudadanos
acerca de un tema cuando son miembros del mismo grupo social»).
16. W. Albig, Public Opinion, Nueva York, 1938, p. 3.
17. M. B. Ogle, Public Opinion and Political Dynamics, Boston, 1950, p. 48.
18. Doob, op. cit., p. 35: «In this sense it might appear as though public opinion
exists whenever people have attitudes [En este sentido, podria parecer como si
la opinión pública existiera siempre que la gente tiene actitudes).
19. H. L. Child, citado por Powell, op. cit., p. 4.
20. Hyman, «Towards a theory of Public Opinion», en Pu blic Opinion Quarterly,
año XXI, n.o 1, primavera de 1957, p. 58 (traducción literal: «Necesitamos conceptos de
lo que es fundamen tal o profundo y también común a un grupo»).
21. P. R Hoffstätter, Psychologie der öffentlichen Meinung, Viena, 1949, pp. 53
y ss.
22. Véase al respecto D. W. Minor, «Public Opinion in the Perspective of Political
Theory», en Western Political Quarterly, vol. XIII, 1960, pp. 31 a 44.
23. P. F. Lazarsfeld, «Public Opinion and Classical Tradi tion», en Public
Opinion Quarterly, cit., pp. 39 y ss.
24. Véase el ensayo del mismo nombre de E. Katz en Pu blic Opinion Quarterly, cit.,
pp. 61 y ss. (se trata de un trabajo de síntesis); véase tambien Katz/Lazarsfeld,
Personal influence, Glen coe, 1955.
25. Schmidtchen, op. cit., p. 255.
25a. Véase H. Schelsky, «Gedanken zur Rolle der Publi zistik in der modernen
Gesellschaft», en Auf der Suche nach Wir. klichkeit, Düsseldorf, 1965, pp. 310 y ss.
26. Ibidem, p. 257. 27. Ibidem, p. 149, 28. Ibidem, pp. 149 y ss. 29. Ibidem, p. 265.
30. En ese sentido: E. Noelle, «Die Träger der öffentlichen Meinung, en Loeffler (ed.),
Die öffentliche Meinung, cit., pp. 25 y ss.; véase particularmente el ejemplo de la p. 29.
31. Véase la critica de esa concepción en F. Zweig, «A note on Public Opinion
Research», en Kyklos, vol. X, 1957, pp. 147 y ss.
32. Véase más arriba, p. 239.
33. Una distinción diferente entre «cualidades de opinión» puede encontrarse en K. Riezler,
«What is Public Opinion?», en Social Research, vol. XI, 1944.
34. W. Mangold, Gegenstand und Methode des Gruppendis kussionsverfahrens,
Frankfurt, 1960.
35. Ch. W. Mills, The Pover Elite, Nueva York, 1956, pp. 303 y S. (traducción literal: «En
un publico, tal como podemos entender el término: (1) el número de personas que
expresa opi niones es virtualmente igual al número que las recibe. (2) Las
comunicaciones públicas están organizadas de manera que exista una posibilidad eficaz
e inmediata de replicar cualquier opinión expresada en público. La opinión
formada por una tal discusión, (3) se traduce en seguida en una actuación eficaz,
aun contra -si fucra necesario, el sistema de autoridad imperante. Y (4) las insti tuciones
autorizadas no penetran en el público, que goza por ello, en mayor o menor grado, de
autonomia en sus actuaciones»).
36. Sobre la sociología política de la «masa», véase la in vestigación de W. Kornhauser,
The Politics of Mass-Society, Glen
coe, 1959.
37. Mills, op. cit., p. 304; del mismo autor, Kritik der so ziologischen Denkweise, Neuwied,
1963, pp. 93 y ss. (traducción lite ral: «En una inasa: 1. El número de personas que cxpresan
opinio nes es mucho menor que el que las reciben; la comunidad de pú blicos se convierte
en un conjunto abstracto de individuos que reciben impresiones de los medios de
comunicación de masas. 2. La comunicación imperante está organizada de tal modo que es difícil o
imposible para el individuo replicar inmediatamente o con alguna ef icacia, 3. La transf ormación de
la opinión en actuación está con trolada
por las autoridades que organizan y controlan los
canales de esa actuación. 4. La masa no goza de autonomía frente a las instituciones;
antes al contrario, agentes de las instituciones autori zadas penetran en esa masa, climinando
cualquier autonomía que pudiera existir en la formación de opinión mediante la discusión»).
38. Véase H. Blumer, «The Mass, the Public and Public Opinion», en
Berelson/Janowitz, Op. cit., pp. 34 y ss.
334
335

94 Para un análisis de las tendencias, ver Kelly, 1995; para una perspectiva
histórica de la convergencia entre mente y máquinas, ver Mazlish, 1994;
para una reflexión teórica, ver Levy, 1994.
95 Markoff, 1999b.
96 Millán et al., 2000.
97 Ver el excelente análisis de futuro de Gelemter, 1991.
98 Mazlish, 1993, pág. 233.
99 La difusión de la teoría del caos a una audiencia amplia se debió en
buena medida al best-seller de Gleick, 1987; ver también Hall, 1991. Para
una historia interesante y de escritura clara sobre la escuela de la
“complejidad”, ver Waldrop, 1992. También me he basado en
conversaciones personales con investigadores del Santa Fe Institute
durante mi visita al Instituto en noviembre de 1998. Estoy especialmente
agradecido a Brian Arthur por compartir conmigo sus ideas.
100 Watts, 1999.
101 Capra, 1995.
102 Capra, 1999b.
103 Arthur, 1998.
104 Kranzberg, 1985, pág. 50.
105 Para una exposición informativa de los avances ocurridos en las
encrucijadas de la ciencia y la mente humana, ver Baumgartner y Payr,
1995. Para una interpretación más contundente, aunque polémica, de uno
de los fundadores de la revolución genética, ver Crick, 1994.
2 dominios de la actividad humana y hacen posible establecer conexiones
LA NUEVA ECONOMÍA: INFORMACIONALISMO,
GLOBALIZACION E INTERCONEXION EN RED
En el último cuarto del siglo XX surgió una nueva economía a escala
mundial. La denomino informacional, global y conectada en redes para
identificar sus rasgos fundamentales y distintivos, y para destacar que están
entrelazados. Es informacional porque la productividad y competitividad
de las unidades o agentes de esta economía (ya sean empresas, regiones o
naciones) dependen fundamentalmente de su capacidad para generar,
procesar y aplicar con eficacia la información basada en el conocimiento. Es
global porque la producción, el consumo y la circulación, así como sus
componentes (capital, mano de obra, materias primas, gestión,
información, tecnología, mercados), están organizados a escala global, bien
de forma directa, bien mediante una red de vínculos entre los agentes
económicos. Está conectada en red porque, en las nuevas condiciones
históricas, la productividad se genera y la competencia se desarrolla en una
red global de interacción entre redes empresariales. La nueva economía ha
surgido en el último cuarto del siglo XX porque la revolución de la
tecnología de la información proporcionó la base material indispensable
para su constitución. Lo que origina un nuevo sistema económico
distintivo, cuya estructura y dinámica exploraré en este capítulo, es la
conexión histórica entre el conocimiento y la información como base de la
economía, su alcance global, su forma de organización en red y la
revolución de la tecnología de la información.
Sin duda, la información y el conocimiento siempre han sido componentes
cruciales del crecimiento económico, y la evolución de la tecnología ha
determinado en buena medida la capacidad productiva de la sociedad y los
niveles de vida, así como las formas sociales de la organización económica
1. No obstante, como sostuve en el capítulo 1, estamos siendo testigos de un
punto de discontinuidad histórica. El surgimiento de un nuevo paradigma
tecnológico, organizado en tomo a nuevas tecnologías de la información
más potentes y flexibles, hace posible que la información misma se
convierta en el producto del proceso de producción. Para ser más precisos,
los productos de las nuevas industrias de la tecnología de la información
son aparatos para procesar la información o el propio procesamiento de la
información 2. Las nuevas tecnologías de la información, al transformar los
procesos del procesamiento de la información, actúan en todos los
infinitas entre éstos, así como entre los elementos y agentes de tales
actividades. Surge una economía interconectada y profundamente
interdependiente que cada vez es más capaz de aplicar su progreso en
tecnología, conocimiento y gestión a la tecnología, el conocimiento y la
gestión mismos. Este círculo virtuoso debe conducir a una productividad y
eficiencia mayores, siempre que se den las condiciones adecuadas para
unos cambios organizativos e institucionales igualmente espectaculares 3.
En este capítulo trataré de determinar la especificidad histórica de la nueva
economía, esbozar sus rasgos principales y explorar la estructura y
dinámica de un sistema económico mundial que ha aparecido a finales del
siglo XX como una forma de transición hacia el modo de desarrollo
informacional que probablemente caracterizará las décadas venideras.
PRODUCTIVIDAD, COMPETITIVIDAD Y ECONOMÍA
INFORMACIONAL
El enigma de la productividad
La productividad es la fuente del progreso económico. Mediante el aumento
de los rendimientos en producto (output) por unidad de insumo (input) a lo
largo del tiempo, la humanidad acabó dominando las fuerzas de la
naturaleza y, en el proceso, se dio forma como cultura. No es de extrañar
que el debate sobre las fuentes de la productividad sea la piedra angular de
la economía política clásica, de los fisiócratas a Marx, vía Ricardo, y que
permanezca en el primer plano de esa corriente menguante de la teoría
económica que sigue ocupándose de la economía real 4. En efecto, los
modos específicos de aumentar la productividad definen la estructura y
dinámica de un sistema económico determinado. Si existe una nueva
economía informacional, debemos ser capaces de identificar las fuentes de
la productividad, nuevas en la historia, que hacen a esa economía distinta.
Pero tan pronto como planteamos esta pregunta fundamental, sentimos la
complejidad e incertidumbre de la respuesta. Pocos temas económicos son
más cuestionados y cuestionables que las fuentes de la productividad y de
su incremento 5.
Es costumbre que las exposiciones académicas sobre la productividad en
las economías avanzadas comiencen haciendo referencia a la obra pionera
de Robert Solow de 1956-1957 ya la función de la producción agregada que
propuso, dentro de un estricto paradigma neoclásico, para explicar las
fuentes y la evolución del incremento de la productividad en la economía
estadounidense. Basándose en sus cálculos, sostiene que la producción
bruta por trabajador se duplicó en el sector privado no agrícola
estadounidense entre 1909 y 1949, “con el 87,5% del incremento atribuible
al cambio técnico y el restante 12,5%, al uso incrementado del capital” 6. La
obra paralela de Kendrick convergía hacia resultados similares 7. Sin
embargo, aunque Solow interpretó sus hallazgos como el reflejo de la
influencia del cambio técnico sobre la productividad, desde una perspectiva
estadística, lo que mostró en realidad fue que el aumento de producción por
hora de trabajo no era el resultado de añadir más trabajo, y sólo
ligeramente de añadir más capital, sino que provenía de otra fuente,
expresada como residuo estadístico en su ecuación sobre la función de la
producción. La mayor parte de la investigación econométrica sobre el
crecimiento económico de las dos décadas siguientes a la innovadora obra
de Solow se concentró en explicar el “residuo” mediante el hallazgo de
factores específicos que pudieran dar cuenta de la variación en la evolución
de la productividad, por ejemplo, el suministro de energía, la
reglamentación gubernamental, la educación de la mano de obra, etc., sin
lograr aclarar demasiado este enigmático “residuo” 8. Los economistas,
sociólogos e historiadores económicos, apoyando la intuición de Solow, no
dudaron en interpretar el “residuo” como equivalente al cambio
tecnológico. En las elaboraciones más refinadas, “ciencia y tecnología” se
entendían en sentido amplio, a saber, como conocimiento e información, de
tal modo que la tecnología de la gestión se consideraba tan importante
como la gestión de la tecnología 9. Uno de los esfuerzos de investigación
más perspicaces y sistemáticos sobre la productividad, el de Richard Nelson
10, parte del extendido supuesto del papel central que desempeña el cambio
tecnológico en el aumento de la productividad y reformula la pregunta
sobre sus fuentes para trasladar el énfasis hacia los orígenes de ese cambio.
En otras palabras, la economía de la tecnología sería el marco explicativo
para el análisis de las fuentes del crecimiento. Sin embargo, esta
perspectiva de análisis intelectual puede complicar el asunto aún más,
porque una corriente de investigación, representada en particular por los
economistas de la Unidad de Investigación y de Política Científica de la
Universidad de Sussex 11, ha demostrado el papel fundamental del entorno
institucional y las trayectorias históricas para fomentar y guiar el cambio
tecnológico y, en última instancia, para aumentar la productividad. Por
consiguiente, sostener que la productividad crea crecimiento económico y
que es una función del cambio tecnológico es tanto como afirmar que las
características de la sociedad son los factores cruciales subyacentes en el
crecimiento económico por su impacto sobre la innovación tecnológica.
Este planteamiento schumpeteriano del crecimiento económico 12 suscita
una pregunta aún más fundamental sobre la estructura y dinámica de la
economía informacional. A saber, ¿qué hay nuevo desde el punto de vista
histórico en nuestra economía? ¿Cuál es su especificidad frente a otros
sistemas económicos y en particular frente a la economía industrial?
¿La productividad basada en el conocimiento es específica de la
economía informacional?
Los historiadores económicos han expuesto el papel fundamental que ha
desempeñado la tecnología en el crecimiento económico, vía el aumento de
la productividad, a lo largo de la historia y en especial en la era industrial
13. La hipótesis sobre el papel crucial de la tecnología como fuente de la
productividad en las economías avanzadas parece ser capaz de abarcar
también buena parte de la pasada experiencia de crecimiento económico,
transcendiendo diferentes tradiciones intelectuales de la teoría económica.
1979-1993 y 1994-1999. Sin embargo, como mi análisis depende de las
fuentes secundarias disponibles, los datos no son realmente comparables
entre periodos. En primer lugar, analizaré los datos de países
seleccionados, en periodos diferentes, hasta 1993. Después me centraré en
los Estados Unidos en el periodo 1994-1999, porque fue en ese momento y
en ese país cuando pareció manifestarse la nueva economía. Al utilizar dos
fuentes estadísticas diferentes, no podemos comparar las tasas de aumento
de la productividad entre periodos anteriores y posteriores a 1969, pero
podemos razonar sobre la evolución de dichas tasas dentro de los periodos
y entre ellos según cada una de las fuentes.
CUADRO 2.1 Tasa de productividad: tasas de aumento de la producción por
trabajador; cambio porcentual medio anual por periodo

Además, el análisis de Solow, utilizado de forma repetida como primer paso País 1870- 1913- 1929- 1950- 1960-
del argumento en favor de la aparición de una economía postindustrial por 1913 1929 1950 1960 1969
Bell y otros, se basa en datos del periodo 1909-1949 de la economía
estadounidense, es decir, el apogeo de su economía industrial. En efecto, Canadá 1,7 0,7 2 2,1 2,2
en 1950 la proporción de empleo industrial en los Estados Unidos estaba
casi en su cúspide (el punto más alto se alcanzó en 1960), así que mediante Francia a 1,4 2 0,3 5,4 5
el indicador de “industrialismo” más usual, los cálculos de Solow hacían Alemania b 1,6 -0,2 1,2 6 4,6
referencia al proceso de expansión de la economía industrial. ¿Cuál es el
significado analítico de esta observación? Si la explicación del aumento de Italia a 0,8 1,5 1 4,5 6,4
la productividad propuesta por la escuela de la función de la producción
Japón c _ _ _ 6,7 9,5
agregada no es sustancialmente diferente a los resultados del análisis
histórico sobre la relación entre tecnología y crecimiento económico Reino 1 0,4 1,1 1,9 2,5
durante periodos más largos, al menos para la economía industrial, ¿ello Unido
significa que no hay nada nuevo en la economía “informacional”? ¿Estamos
simplemente presenciando la etapa madura del sistema económico E. Unidos d 1,9 1,5 1,7 2,1 2,6
industrial cuya acumulación constante de capacidad productiva libera al
trabajo de la producción material directa en beneficio de las actividades de
procesamiento de la información, como se sugirió en la obra pionera de
Marc Porat? 14
a El año inicial para el periodo 1950-1960 es 1954.
Para contestar a esta pregunta, contemplemos la evolución a largo plazo del b El año inicial para el periodo 1870-1913 es 1871.
aumento de la productividad en economías de mercado avanzadas (ver el c El año inicial para el periodo 1950-1960 es 1953.
cuadro 2.1 para los llamados países G-7 y el cuadro 2.2 para los países de la d El año inicial para el periodo 1870-1913 es 1871.
OCDE). Para el propósito de mi análisis, lo que es importante es el cambio
de tendencias entre cinco periodos: 1870-1950, 1950-1973, 1973-1979, Fuente: Historical Statistics of the United States: Colonial Times to 1970,
parte 1, series F10-16.

En general, la productividad aumentó a una tasa moderada durante el
periodo 1870-1950 (nunca sobrepasó el 2% en ningún país o subperiodo),
aumentó a una tasa elevada durante el periodo 1950-1973 (siempre por
encima del 2%), con Japón a la cabeza, y lo hizo a una tasa baja en 1973-
1993 (muy baja para los Estados Unidos y Canadá), siempre por debajo del
2% en productividad total de los factores, excepto en Italia durante la
década de los setenta. Incluso si tenemos en cuenta la especificidad de
algunos países, lo que resulta claro es que observamos una tendencia
regresiva en el aumento de fa productividad que se inició
aproximadamente al mismo tiempo que tomaba forma la revolución de la
tecnología de fa información a comienzos de la década de 1970. El
aumento más pronunciado de las tasas de productividad se dio durante el
periodo 1950-1973, cuando las innovaciones tecnológicas industriales que
se constituyeron como un sistema durante la Segunda Guerra Mundial se
entrelazaron en un modelo dinámico de crecimiento económico. Pero a
comienzos de la década de los años setenta, el potencial de productividad
de esas tecnologías ya parecía haberse agotado y las nuevas tecnologías de
la información no dan la impresión de invertir la disminución del
crecimiento de la productividad durante las dos décadas siguientes 15. En
efecto, en los Estados Unidos, el famoso “residuo”, tras explicar un
aumento de la productividad anual de en tomo al 1,5% durante la década de
1960, no contribuyó nada en absoluto en 1972-1992 16. En una perspectiva
comparativa, los cálculos del fiable Centre de Etudes Prospectives et de
Information Internationales 17 muestran una reducción general del
aumento de la productividad total de los factores para las principales
economías de mercado durante las décadas de 1970 y 1980. Incluso en
Japón, el papel del capital en el aumento de la productividad fue más
importante que el de la productividad de factores múltiples durante el
periodo 1973-1990. Este declive se marcó de forma particular en todos los
países en las actividades de servicios, donde podría pensarse que los nuevos
instrumentos de procesamiento de la información habrían aumentado la
productividad si la relación entre tecnología y productividad fuera simple y
directa. Evidentemente, no lo es.
Así pues, a largo plazo 18 (dejando de lado por el momento el análisis de las
tendencias a finales de los noventa), hubo un aumento de la productividad
constante y moderado, con algunos retrocesos, en el periodo de formación
de la economía industrial entre finales del siglo XIX y la Segunda Guerra
Mundial; una aceleración de la productividad en el periodo de madurez del
industrialismo (1950-1973); y una disminución en el periodo 1973-1993, a
pesar del importante aumento de insumos tecnológicos y de la aceleración
del ritmo del cambio tecnológico. Por lo tanto, por una parte, debemos
extender el argumento del papel central de la tecnología en el crecimiento
económico a periodos históricos pasados, al menos en lo que respecta a las
economías occidentales de la era industrial. Por otra parte, el ritmo de
crecimiento de la productividad de 1973 a 1993 no parece covariar con el
cambio tecnológico. Esto podría indicar la ausencia de diferencias
considerables entre los regímenes “industrial” e “informacional” de
crecimiento económico, al menos en lo referente a su impacto diferencial
sobre el aumento de la productividad, con lo que nos veríamos obligados a
reconsiderar la importancia teórica de la distinción en general. Sin
embargo, antes de rendimos al enigma de que la productividad deje de
aumentar en medio de una de las revoluciones tecnológicas más rápidas y
completas de la historia, adelantaré diversas hipótesis que pueden ayudar a
desvelar el misterio. y relacionaré estas hipótesis con un breve examen de
las tendencias de la productividad en Estados Unidos a finales de los
noventa.
En primer lugar, los historiadores económicos sostienen que la existencia
de un intervalo considerable de tiempo entre innovación tecnológica y
productividad económica es característica en las revoluciones tecnológicas
pasadas. Por ejemplo, Paul David, al analizar la difusión del motor
eléctrico, demostró que aunque fue introducido en la década de 1880, su
impacto real sobre la productividad hubo de esperar hasta la década de
1920 19. Para que los nuevos descubrimientos tecnológicos sean capaces de
difundirse en el conjunto de la economía, incrementando así la
productividad a una tasa observable, la cultura e instituciones de la
sociedad, las firmas comerciales y los factores que intervienen en el proceso
de producción han de experimentar un cambio considerable. Esta
afirmación general resulta particularmente apropiada en el caso de una
revolución tecnológica centrada en el conocimiento y la información, y
encarnada en operaciones de procesamiento de símbolos que están
necesariamente vinculados a la cultura de la sociedad ya la
educación/preparación de su gente. Si fechamos el surgimiento del nuevo
paradigma tecnológico a mediados de los años setenta y su consolidación
en los años noventa, parece que la sociedad en su conjunto, las firmas
comerciales, las instituciones, las organizaciones y la gente apenas tuvieron
tiempo para procesar el cambio tecnológico y decidir sus usos. Como
resultado, el nuevo sistema tecnoeconómico aún no caracterizaba a
economías nacionales enteras en las décadas de 1970 y 1980 y no pudo
reflejarse en una medida tan sintética y agregada como la tasa de aumento
de la productividad del conjunto de la economía hasta los años noventa.
Sin embargo, esta sensata perspectiva histórica requiere una especificidad
social. A saber, ¿por qué y cómo esas nuevas tecnologías tuvieron que
esperar a cumplir su promesa de aumentar la productividad? ¿Cuáles son
las condiciones para tal aumento? ¿Cómo difieren según las características
de la tecnología? ¿En qué medida es diferente la tasa de difusión de la
tecnología y, así, su impacto sobre la productividad en diversas industrias?
¿Tales diferencias hacen depender la productividad general de la estructura
industrial de cada país? Por consiguiente, ¿Puede el proceso de maduración
económica de las nuevas tecnologías ser acelerado o restringido en
diferentes países o por políticas diferentes? En otras palabras, el intervalo
de tiempo entre tecnología y productividad no puede reducirse a una caja
negra. Ha de especificarse. Así que contemplemos más de cerca la evolución
diferencial de la productividad por países e industrias a lo largo de las dos
últimas décadas, restringiendo nuestra observación a las principales
economías de mercado para no perder el hilo del argumento en excesivos
detalles empíricos (Ver Cuadro 2.3 ; ver Cuadro 2.4 )
Una observación fundamental atañe al hecho de que el descenso de la
productividad se produjera sobre todo en los sectores de servicios. Y ya que
estos sectores dan cuenta de la mayoría del empleo y del PNB, su peso
estadístico se refleja en la tasa de aumento de la productividad general. Este
simple comentario suscita dos problemas importantes. El primero se refiere
a la dificultad de medir la productividad en muchos sectores de servicios
20, en particular en los que suponen el grueso del empleo en el sector:
educación, servicios sanitarios, administración. Existen infinitas paradojas
y ejemplos de disparates económicos en muchos de los índices utilizados
para medir la productividad en estos servicios.
Pero aun cuando sólo se considere al sector empresarial, los problemas de
medición son considerables. Por ejemplo, en los Estados Unidos, en la
década de los años noventa, el sector de la banca, según la Oficina de
Estadística Laboral, aumentó su productividad en torno a un 2% por año.
Pero este cálculo parece subvalorado, porque se supone que el crecimiento
en producción real en la banca y otros servicios financieros es igual al
incremento en horas trabajadas en la industria y, por lo tanto, la
productividad del trabajo es eliminada por ese supuesto 21.
Hasta que no desarrollemos un análisis económico de los servicios más
preciso, con su correspondiente aparato estadístico, la medida de la
productividad en muchos servicios está sujeta a márgenes de error
considerables.
En segundo lugar, bajo el término servicios se acumulan actividades
heterogéneas con poco en común a no ser que no se trata de agricultura,
industrias extractivas, infraestructura, construcción e industria. La
categoría “servicios” es una noción residual negativa que induce a confusión
analítica, como sostendré con cierto detalle más adelante (capítulo 4). Así,
cuando analizamos sectores de servicios específicos, observamos una gran
disparidad en la evolución de su productividad en las dos últimas décadas.
Quinn, uno de los expertos destacados en esta materia, observa que “los
análisis iniciales [a mediados de los años ochenta] indican que el valor
añadido medido en el sector de servicios es al menos tan elevado como en la
industria” 22. Algunos sectores de servicios de los Estados Unidos, como las
telecomunicaciones, el transporte aéreo y los ferrocarriles, exhiben
crecimientos cuantiosos en la productividad, entre el 4,5% y el 6,8% por
año durante el periodo 1970-1983. En comparación, la evolución de la
productividad laboral en el conjunto de los servicios muestra una amplia
disparidad entre países, aumentando mucho más de prisa en Francia y
Alemania que en los Estados Unidos y el Reino Unido, mientras Japón
queda en medio 23. Esto indica que la evolución de la productividad en los
servicios depende en buena medida de su estructura real en cada país (por
ejemplo, el peso mucho más bajo del empleo minorista en Francia y
Alemania frente a los Estados Unidos y Japón en las décadas de 1970 y
1980).
En general, la advertencia del estancamiento de la productividad en el
conjunto de los servicios va contra la intuición de los observadores y
gestores empresariales, que han venido presenciando cambios asombrosos
en la tecnología y los procedimientos del trabajo de oficina durante más de
una década 24. En efecto, el análisis detallado de los métodos contables
para hallar la productividad revela considerables fuentes de error de
medida. Una de las distorsiones más importantes en los procedimientos de
cálculo estadounidenses hace referencia a la dificultad de medir la
inversión en software e I+D, una importante partida de los bienes de
inversión en la nueva economía, aunque recogida bajo la categoría “bienes y
servicios intermedios” y sin aparecer en la demanda final, con lo que se
rebaja la tasa real de aumento tanto de la producción como de la
productividad. y una fuente de distorsión aún más importante es la
dificultad de medir los precios de muchos servicios en una economía que se
ha vuelto tan diversificada y está sometida al rápido cambio de bienes y
servicios producidos 25. Entre otros, Paul Krugman ha sostenido que las
dificultades para medir la productividad no son nuevas, de manera que, en
conjunto, al ser todos los periodos igualmente susceptibles de error, existe
una ralentización de la productividad. Sin embargo, sí es cierto que existe
algo nuevo en el error de contabilidad de la productividad cuando se refiere
a una economía en la que los “servicios” constituyen bastante más de dos
terceras partes del PIB y los servicios basados en la información
representan más del 50% del empleo, y cuando es precisamente este difuso
“sector servicios” el que resulta difícil de medir con las categorías
estadísticas tradicionales. En suma, muy bien pudiera ser que una
proporción considerable del misterioso descenso de la productividad
resulte de una creciente inadecuación de las estadísticas económicas para
captar los movimientos de la nueva economía informacional, precisamente
debido al amplio alcance de su transformación bajo el impacto de la
tecnología de la información y al cambio organizativo que conlleva.
Si éste fuera el caso, la productividad industrial, relativamente más fácil de
medir a pesar de todos sus problemas, debe ofrecer un cuadro diferente. y
es, en efecto, lo que observamos. Utilizando la base de datos del CEPII, para
los Estados Unidos y Japón, la productividad industrial de factores
múltiples durante 1979-1989 ascendió a una media anual del 3 y 4,1%,
respectivamente, mejorando espectacularmente el resultado de 1973-1979 y
aumentando la productividad a un ritmo más rápido que durante la
década de 1960. El Reino Unido mostró una tendencia similar, aunque a un
ritmo ligeramente inferior a los ascensos producidos en la década de 1960.
Por otra parte, en Alemania y Francia continuó aumentando menos la
productividad industrial, con incrementos anuales de 1,5% y 2,4% en 1978-
1989, inferiores a su resultado pasado. Los resultados, mejores de lo que
suele pensarse, de la productividad industrial en los Estados Unidos
durante la década de 1980 también están documentados por el
Departamento de Trabajo estadounidense, aunque los periodos
seleccionados y métodos utilizados ofrecen una estimación inferior a la
base de datos del CEPII. Según estos cálculos, la producción por hora en el
sector industrial fue de un incremento anual del 3,3% en 1963-1972 a un
2,6% en 1972-1978 y de nuevo a un 2,6% en 1978-1987, por tanto, una leve
caída. Los aumentos de la productividad industrial son mucho más
significativos, en los Estados Unidos y Japón, en los ramos que incluyen la
industria electrónica. Según la base de datos del CEPII, en estos ramos la
productividad aumentó un 1% anual en 1973-1979, pero subió hasta el 11%
anual en 1979-1987, representando la mayor proporción del aumento total
de la productividad industrial 26. Mientras que Japón muestra tendencias
similares, Francia y Alemania experimentaron un declive de productividad
en la industria electrónica, probablemente como reflejo de la brecha
tecnológica acumulada en tecnologías de la información frente a los
Estados Unidos y Japón.
Por tanto, es posible que, después de todo, en realidad la productividad no
estuviera disminuyendo en los años ochenta y noventa, sino que estuviera
aumentado por caminos parcialmente ocultos y en círculos en expansión.
La tecnología y la gestión de la tecnología que implica transformaciones
organizativas parecen haberse difundido desde los procesos de fabricación,
las telecomunicaciones y los servicios financieros relacionados con la
tecnología de la información (las instancias en que se originó la revolución
tecnológica) a la fabricación en general y posteriormente a los servicios
empresariales para ir llegando de forma gradual a diversas actividades del
sector servicios, en las que había menores incentivos a la difusión de
tecnología y una mayor resistencia al cambio organizativo. Un indicador de
la relación entre tecnología, cambio organizativo y productividad puede ser
el que aporta el estudio llevado a cabo en 1997 por Brynjolfsson de 600
grandes empresas de Estados Unidos, que se centra en el impacto de las
estructuras organizativas en la relación entre ordenadores y productividad.
En conjunto, descubrió que las inversiones en la tecnología de la
información se relacionaban con una productividad superior. Pero existían
acusados contrastes en el crecimiento de la productividad de las empresas
dependiendo de sus prácticas de gestión: “Sorprendentemente, los usuarios
más productivos de las tecnologías de la información tienden a emplear qna
combinación sinergética de una estrategia empresarial orientada al cliente y
una estructura organizativa descentralizada. Por el contrario, las empresas
que únicamente injertan las nuevas tecnologías en las viejas estructuras (o
viceversa) son significativamente menos productivas” 27. Por tanto, el
cambio organizativo, la formación de una nueva fuerza de trabajo y el
proceso de “aprender haciendo”, al impulsar los usos productivos de la
tecnología, tendrían que acabar manifestándose en las estadísticas de
productividad. A condición de que las categorías estadísticas estuvieran en
condiciones de reflejar esos cambios.
Finalmente, en octubre de 1999, la Oficina de Análisis Económicos del
Departamento de Comercio de Estados Unidos prestó cierta atención al
asunto y modificó algunas de sus categorías contables. Además de
modificar la base para calcular la inflación, el cambio más importante
referido a la medida de la productividad fue considerar por primera vez
como inversión el gasto de las empresas en software, contabilizándolo así
como parte del PIB. Tras estos cambios, el 12 de noviembre de 1999 el
Departamento de Trabajo de Estados Unidos publicó nuevos cálculos de la
productividad del trabajo para el periodo 1959-1999. Según las nuevas
estadísticas, la productividad de Estados Unidos creció a una tasa anual del
2,3% en el periodo dorado de 1959-1973, cayendo a una tasa entre el 1,4 y el
1,6% en 1973-1995, y posteriormente, a partir del tercer trimestre de 1995,
el crecimiento de la productividad alcanzó una tasa anual del 2,6%, con un
índice del 4,2% en el tercer trimestre de 1999, el mayor salto en dos años
(ver la figura 2.1) 28. Comentando estos desarrollos, Alan Greenspan,
presidente de la Reserva Federal, constataba que “aunque sigue siendo
posible sostener que el evidente crecimiento de la productividad es efímero,
considero difícil creer esos argumentos” 29. En efecto, Greenspan ya había
prestado una fuerte credibilidad a la aparición de la nueva economía al
afirmar, en su informe a la Cámara de Representantes de Estados Unidos el
24 de febrero de 1998 que
nuestro país está experimentado un mayor crecimiento del índice de
productividad - producción por hora trabajada en los años recientes.
Las espectaculares mejoras de la potencia de los ordenadores y de la
tecnología de comunicación e información parecen ser una de las
principales fuerzas que subyacen a esta tendencia beneficiosa [...] la
fuerte aceleración de la inversión de capital en tecnologías avanzadas
que comenzó en 1993 refleja sinergias de nuevas ideas encarnadas en
nuevos equipos cada vez más baratos que han elevado los beneficios
esperados y han ampliado las oportunidades de inversión. Los datos
más recientes siguen siendo coherentes con la idea de que el aporte
de capital ha contribuido a un perceptible repunte de la
productividad, probablemente más de lo que cabe explicar por las
fuerzas habituales de los ciclos económicos 30.
De hecho, sólo un aumento sustancial de la productividad podría explicar el
boom económico de los Estados Unidos en el periodo 1994-1999: 3,3% de
crecimiento anual del PIB, con una inflación inferior al 2%, un índice de
desempleo inferior al 5% y un aumento, aunque moderado, de los salarios
medios reales.
Aunque los círculos empresariales, en Estados Unidos y en el mundo,
parecen sumarse a la idea de una nueva economía según el modelo que he
expuesto anteriormente, algunos respetados economistas académicos
(entre los que están Solow, Krugman y Gordon) siguen siendo escépticos. y
sin embargo, hasta los datos estadísticos aportados para refutar la idea de
un significativo aumento de la productividad asociado a la tecnología de la
información parecen confirmar la nueva tendencia del incremento de la
productividad, a condición de que dichos datos se interpreten desde una
perspectiva dinámica. Así, el estudio que se cita más frecuentemente para
criticar el repunte del crecimiento de la productividad en el periodo 1995-
1999 es el que publicó en 1999 en Internet uno de los principales
economistas de la productividad, Robert Gordon. Como muestran la figura
2.2 y el cuadro 2.5, Gordon sí observó un repunte del crecimiento de la
productividad en el periodo 1995-1999 de un 2,15% por año, que
prácticamente doblaba el crecimiento de los años 1972-1995. Sin embargo,
al desagregar por sectores este crecimiento descubrió que, en su mayor
parte, se concentraba en la fabricación de ordenadores, que aumentó su
productividad al asombroso índice del 41,7% anual. Aunque la fabricación
de ordenadores no representa más que el 1,2% de la producción de Estados
Unidos, el incremento de la productividad fue tan grande que aumentó el
índice global de productividad a pesar del bajo rendimiento del resto del
sector industrial y de la economía en su conjunto. En una visión estática del
crecimiento económico la conclusión sería que no existe más que un solo
sector dinámico de la economía, articulado en tomo a la tecnología de la
información, mientras que el resto de la economía sigue su lento
crecimiento. Pero como nos han enseñado la historia 31 y el estudio de
casos concretos de industrias y compañías durante los años noventa32, los
usos de la innovación tecnológica se producen en primer lugar en las
industrias de las que provienen y posteriormente se difunden a otras. Por
tanto, el extraordinario incremento de la productividad en la industria
informática podría y debería interpretarse como una prefiguración del
porvenir, no como un resalte anormal en la planicie de la rutina económica.
No hay ninguna razón para que este potencial de productividad, tras ser
desencadenado por sus productores, no se extienda al conjunto de la
economía, aunque su ritmo y difusión espacial sean desiguales. Por
supuesto, siempre que existan cambios organizativos e institucionales y que
el trabajo se adapte a los nuevos procesos de producción. Pero, de hecho,
empresas y trabajadores apenas tienen elección: la competencia, local y
global, impone nuevas reglas y nuevas tecnologías, dejando desfasados a los
agentes económicos incapaces de seguir el ritmo de la nueva economía 33.
Ésta es la razón de que la evolución de la productividad sea inseparable de
las nuevas condiciones de competitividad.
Informacionalismo y capitalismo, productividad y rentabilidad
Si, a largo plazo, la productividad es la fuente de la riqueza de las naciones,
y la tecnología, incluida la de organización y gestión, es el principal factor
que induce la productividad. Pero, desde la perspectiva de los agentes
económicos, la productividad no es un fin en sí. Tampoco lo es la inversión
en tecnología en nombre de la innovación tecnológica. Por ello, Richard
Nelson, en un perceptivo trabajo sobre esta cuestión, considera que la
agenda para la teorización formal sobre el crecimiento debe elaborarse en
torno a las relaciones entre el cambio técnico, las capacidades de las
empresas y las instituciones nacionales 34. Las empresas y naciones (o
entidades económicas de distinto tipo, como las regiones de la Unión
Europea) son los agentes reales del crecimiento económico. No buscan la
tecnología por sí misma o por el aumento de la productividad en beneficio
de la humanidad. Actúan en un contexto histórico dado, dentro de las
reglas de un sistema económico (capitalismo informacional, como propuse
antes), que en última instancia recompensará o sancionará su conducta.
Así, las empresas no son motivadas por la productividad, sino por la
rentabilidad y el aumento del valor de sus acciones. Para ello, la
productividad y la tecnología pueden ser medios importantes, pero sin
duda no los únicos. y las instituciones políticas, moldeadas por un conjunto
más amplio de valores e intereses, se orientarán, en el ámbito económico,
hacia la maximización de la competitividad de sus economías
constituyentes. La rentabilidad y la competitividad son los determinantes
reales de la innovación tecnológica y del crecimiento de la productividad.
Es en su dinámica histórica y concreta donde podemos encontrar las pistas
para comprender los caprichos de la productividad.
La década de 1970 fue al mismo tiempo la fecha probable del nacimiento de
la revolución de la tecnología de la información y una divisoria en la
evolución del capitalismo, como sostuve antes. Las empresas de todos los
países reaccionaron al descenso real o temido de la rentabilidad adoptando
nuevas estrategias 35. Algunas de ellas, como la innovación tecnológica y la
descentralización de la organización, aunque eran esenciales por su
impacto potencial, tenían un horizonte bastante a largo plazo. Pero las
empresas buscaban resultados a corto plazo que pudieran mostrarse en sus
libros de cuentas y, en lo que respecta a las firmas estadounidenses, en sus
informes trimestrales. Para aumentar los beneficios, en un entorno
financiero determinado y para un nivel de precios dado en función del
mercado, existen cuatro vías fundamentales: reducir los costos de
producción (comenzando por los costos de la mano de obra), aumentar la
productividad, ampliar el mercado y acelerar la rotación del capital.
Con énfasis diferentes dependiendo de empresas y países, todas se
utilizaron durante las dos últimas décadas del siglo XX. En todas ellas, las
nuevas tecnologías de la información fueron herramientas esenciales. Pero
propongo la hipótesis de que hubo una estrategia que se puso en práctica
antes y con resultados más inmediatos: la ampliación de los mercados y la
lucha por la cuota dentro de éstos. Ello fue debido a que aumentar la
productividad sin una expansión previa de la demanda, o de su potencial,
es demasiado arriesgado desde el punto de vista del inversor. Por ese
motivo, la industria electrónica estadounidense necesitó desesperadamente
los mercados militares en sus años iniciales, hasta que la inversión en
innovación tecnológica pudo compensarse en una amplia gama de
mercados. y por eso las firmas japonesas, y después las coreanas, utilizaron
un mercado protegido y una adecuada estrategia de situarse en sectores e
industrias clave en el ámbito global como vía para construir economías de
escala, capaces de llegar a las economías de gama de productos. La crisis
real de la década de 1970 no fue la conmoción de los precios del petróleo,
sino la incapacidad del sector público para seguir expandiendo sus gastos.
Así, no pudo seguir generando empleo sin aumentar los impuestos sobre el
capital o echar leña al fuego de la inflación mediante emisiones adicionales
de dinero y deuda pública 36.
Aunque algunas respuestas a corto plazo a la crisis de la rentabilidad se
centraron en reducciones de plantilla y salariales, el reto real para las
empresas y para el capitalismo en su conjunto fue encontrar nuevos
mercados, listos para absorber una capacidad productiva en aumento de
bienes y servicios 37. Ésta fue la causa de la expansión considerable del
comercio en relación con la producción y, después, la de la inversión
extranjera directa en las dos últimas décadas del siglo XX. Se convirtieron
e~ los motores del crecimiento económico en todo el mundo 38. Es cierto
que el comercio mundial aumentó a una tasa inferior en estos años que
durante la década de 1960 (debido a una tasa más reducida de crecimiento
económico general), pero la cifra fundamental es la relación entre la
expansión del comercio y el incremento del PIB: en 1970-1980, mientras
que el PIB mundial creció a un 3,4% anual, el comercio de exportaciones de
mercancías lo hizo a un 4% anual. En 1980-1992, las cifras
correspondientes fueron del 3% y 4,9%. Se produjo una considerable
aceleración del comercio mundial, medido en valor, durante la segunda
mitad de la década de 1980: un crecimiento medio anual del 12,3%. y
aunque en 1993 experimentó una disminución, en 1993-1995 continuó
creciendo a tasas superiores al 4% 39. Para los nueve principales sectores
industriales considerados en el modelo del CEPII de economía mundial 40,
la proporción de bienes manufacturados comercializados
internacionalmente sobre la producción mundial total fue en 1973 del
15,3%, en 1980 del 19,7%, en 1988 del 22,2%, y según las proyecciones
alcanzaría el 24,8% en el año 2000. En cuanto a la inversión directa
extranjera, que escruta el globo en búsqueda de mejores condiciones de
producción y penetración de mercados, ver el apartado siguiente.
Para abrir nuevos mercados, vinculando en una red global a los segmentos
valiosos del mercado de cada país, el capital requiere una extremada
movilidad y las empresas necesitan incrementar espectacularmente sus
capacidades de comunicación. La desregulación de los mercados y las
nuevas tecnologías de la información, en estrecha interrelación,
proporcionan esas condiciones 41. Los primeros y más directos
beneficiarios de esta reestructuración fueron los mismos actores de la
transformación tecnoeconómica: las empresas de alta tecnología y las
sociedades financieras. La integración global de los mercados financieros
desde comienzos de la década de 1980, posibilitada por las nuevas
tecnologías de la información, tuvo un impacto espectacular en la
disociación de los flujos de capital de las economías nacionales. Así pues,
Chesnais midió el movimiento de internacionalización del capital
calculando el porcentaje sobre el PIB de las operaciones internacionales en
acciones y obligaciones 42: en 1980, este porcentaje no superaba el 10% en
ningún país importante; en 1992, variaba entre el 72,2% del PIB (Japón) y
el 122,2% (Francia), mientras que los Estados Unidos se mantenían en un
109,3%. Como veremos más adelante, esta tendencia se aceleró durante los
años noventa.
Mediante la extensión de su alcance global, la integración de los mercados y
la maximización de las ventajas comparativas de la situación, el capital, los
capitalistas y las empresas capitalistas han aumentado de forma cuantiosa
su rentabilidad sobre todo en la década de 1990, restaurando hasta el
momento las condiciones para la inversión de la que depende una
economía capitalista 43.
Esta recapitalización del capitalismo puede explicar hasta cierto punto el
progreso desigual de la productividad. Durante los años ochenta hubo una
inversión tecnológica masiva en la infraestructura de las
comunicaciones/información que hizo posible los movimientos parejos de
desregulación de los mercados y globalización del capital. Las empresas e
industrias que se vieron directamente afectadas por esa espectacular
transformación (por ejemplo, la microelectrónica, la microinformática, las
telecomunicaciones, las instituciones financieras) experimentaron un
aumento de la productividad y también de la rentabilidad 44. En tomo a
este núcleo de nuevas y dinámicas empresas capitalistas globales y sus
redes auxiliares, sucesivas capas de firmas e industrias fueron integradas en
el nuevo sistema tecnológico o se quedaron desfasadas. De este modo, el
lento movimiento de la productividad en las economías nacionales tomadas
en su conjunto puede esconder tendencias contradictorias de aumento de la
productividad fulminante en industrias sobresalientes, declive de las
empresas obsoletas y persistencia de las actividades de servicios de baja
productividad. Además, este sector dinámico constituido en tomo a
empresas altamente rentables se globaliza cada vez más cruzando fronteras
y cada vez tiene menos sentido calcular la productividad de las “economías
nacionales” o las industrias definidas dentro de los límites nacionales.
Aunque la parte mayor del PIB y el empleo de la mayoría de los países
continúa dependiendo de actividades cuyo objetivo es la economía interna y
no el mercado global, es en realidad la competencia en estos mercados
globales, tanto en industria como en finanzas, telecomunicaciones u ocio, la
que determina la parte de la riqueza que se apropian las empresas y, en
última instancia, la gente de cada país 45. Por ello, junto con la búsqueda
de rentabilidad como motivación impulsora de la empresa, la economía
informacional también se ve determinada por el interés de las instituciones
políticas en fomentar la competitividad de aquellas economías que deben
representar.
En cuanto a la competitividad, es una noción evasiva y polémica que se ha
convertido en una bandera de movilización para los gobiernos y en un
campo de batalla para los economistas de la economía real, opuestos a los
creadores de modelos académicos 46. Una razonable definición de Stephen
Cohen y otros plantea que:
La competitividad tiene significados diferentes para la empresa y para la
economía nacional. La competitividad de una nación es el grado en que, en
condiciones de mercado libre y justo, produce bienes y servicios que pasan
la prueba de los mercados internacionales, mientras que a la vez expanden
la renta real de sus ciudadanos. La competitividad nacional se basa en el
resultado superior de productividad de la economía y en la capacidad de
ésta para cambiar la producción a actividades de alta productividad que, a
su vez, puedan generar altos niveles de salarios reales 47.
Naturalmente, puesto que las “condiciones de mercado libre y justo”
pertenecen al mundo irreal, las instituciones políticas actúan en la
economía internacional buscando interpretar tal principio de modo que
maximice la ventaja competitiva de las empresas que se encuentran bajo su
jurisdicción. Aquí el énfasis está en la posición relativa de las economías
nacionales frente a otros países, como principal fuerza de legitimación del
gobierno 48.
En lo que respecta a las empresas, competitividad significa simplemente la
capacidad de ganar cuota de mercado. Es preciso subrayar que esto no
depende necesariamente de la eliminación de los competidores, puesto que
un mercado en expansión puede dejar lugar a más empresas, cosa que de
hecho ocurre con frecuencia. Sin embargo, aumentar la competitividad sí
suele tener un efecto darwiniano subterráneo, de tal modo que las mejores
prácticas empresariales suelen ser recompensadas en el mercado, mientras
que las firmas rezagadas quedan desfasadas en un mundo cada vez más
competitivo que, indudablemente, tiene ganadores y perdedores.
Así, la competitividad, tanto en el caso de las empresas como de los países,
exige reforzar la posición propia en un mercado en expansión. De esta
forma, el proceso de expansión de mercados a nivel mundial se
retroalimenta del crecimiento de la productividad, ya que las empresas
deben mejorar su resultado cuando se enfrentan a una competencia más
fuerte de todo el mundo, o cuando contienden por ganar cuotas del
mercado internacional. Un estudio del MacKinsey Global Institute sobre la
productividad industrial en los Estados Unidos, Japón y Alemania,
descubrió una alta correlación entre un índice de globalización, que medía
la exposición a la competencia internacional, y la actuación de la
productividad relativa de nueve industrias analizadas en tres países 49. De
este modo, el camino de enlace entre la tecnología de la información, el
cambio de organización y el crecimiento de la productividad pasa, en buena
medida, por la competencia global.
Así es cómo la búsqueda de rentabilidad de las empresas y la movilización
de las naciones hacia la competitividad indujo adaptaciones de las variables
en la nueva ecuación histórica entre tecnología y productividad. En el
proceso, crearon y modelaron una nueva economía global.
La especificidad histórica del informacionalismo
Un complejo cuadro surge en lo que respecta al proceso de desarrollo
histórico de la nueva economía informacional. Esta complejidad explica por
qué los datos estadísticos altamente agregados no pueden reflejar de forma
directa el alcance y ritmo de la transformación económica bajo el impacto
del cambio tecnológico. La economía informacional es un sistema
socioeconómico distintivo en relación con la economía industrial, pero no
debido a que se difieran en la fuente para aumentar su productividad. En
ambos casos, el conocimiento y el procesamiento de la información son
elementos cruciales del crecimiento económico, como puede ilustrarse con
la historia de la industria química, basada en la ciencia 50 o por la
revolución de la gestión que creó el fordismo 51. Lo que es distintivo es la
realización final del potencial de productividad contenido en la economía
industrial madura debido al cambio hacia un paradigma tecnológico
basado en las tecnologías de la información. El nuevo paradigma
tecnológico cambió primero el alcance y la dinámica de la economía
industrial, creando una economía global y fomentando una nueva ola de
competencia entre los agentes económicos existentes, así como entre éstos
y una legión de recién llegados. Esta nueva competencia, desempeñada por
las empresas pero condicionada por el Estado, llevó a cambios tecnológicos
considerables en procesos y productos que hicieron más productivos a
algunas empresas, algunos sectores y algunas regiones. No obstante, al
mismo tiempo hubo una destrucción creativa en grandes segmentos de la
economía, afectando también de forma desproporcionada a determinadas
empresas, sectores, regiones y países. El resultado neto en el primer estadio
de la revolución informacional tuvo así sus pros y sus contras para el
progreso económico. Además, la generalización de la producción y gestión
basadas en el conocimiento a todo el ámbito de los procesos económicos a
escala global requiere unas transformaciones sociales, culturales e
institucionales fundamentales que, si se tiene en cuenta el registro histórico
de otras revoluciones tecnológicas, llevará algún tiempo. Por ello, la
economía es informacional, no sólo basada en la información, porque los
atributos culturales-institucionales de todo el sistema social deben incluirse
en la difusión y aplicación del nuevo paradigma tecnológico, del mismo
modo que la economía industrial no se basó solamente en el uso de nuevas
fuentes de energía para la fabricación, sino en el surgimiento de una cultura
industrial caracterizada por una nueva división social y técnica del trabajo.
Así pues, aunque la economía informacional-global es distinta de la
industrial, no es contraria a su lógica. La subsume mediante la
profundización tecnológica, incorporando el conocimiento y la información
en todos los procesos materiales de producción y distribución en virtud de
un gigantesco salto hacia adelante en la esfera de circulación del capital. En
otras palabras, la economía industrial tuvo que hacerse informacional y
global o derrumbarse. Un ejemplo que viene al caso es la espectacular
descomposición de la sociedad hiperindustrial, la Unión Soviética, debido a
su incapacidad estructural para pasar al paradigma informacional y seguir
su crecimiento en un aislamiento relativo de la economía internacional (ver
el volumen III, capítulo 1). Un argumento adicional para apoyar esta
interpretación hace referencia al proceso de vías para el desarrollo cada vez
más divergentes en el Tercer Mundo, que de hecho acaba con la misma
noción de “Tercer Mundo” 52 en virtud de la capacidad diferencial de los
países y agentes económicos para vincularse a los procesos informacionales
y competir en la economía global 53. De este modo, el paso del
industrialismo al informacionalismo no es el equivalente histórico de la
transición de las economías agrícolas a las industriales, y no puede
equipararse al surgimiento de la economía de servicios. Existen agricultura
informacional, industria informacional y actividades de servicios
informacionales que producen y distribuyen basándose en la información y
el conocimiento incorporados al proceso de trabajo por el poder creciente
de las tecnologías de la información. Lo que ha cambiado no es el tipo de
actividades en las que participa la humanidad, sino su capacidad
tecnológica de utilizar como una fuerza productiva directa lo que distingue
a nuestra especie como rareza biológica: su capacidad superior para
procesar símbolos.
LA ECONOMÍA GLOBAL: ESTRUCTURA, DINAMICA Y GÉNESIS
La economía informacional es global. Una economía global es una realidad
históricamente nueva, distinta de la economía mundial 54. Como nos han
enseñado Fernand Braudel e Immanuel Wallerstein 55, en Occidente ha
existido al menos desde el siglo XVI una economía mundial, es decir, una
economía en la que la acumulación de capital tiene lugar en todo el mundo.
Una economía global es algo distinto: es una economía con la capacidad de
funcionar de forma unitaria en tiempo real o en un tiempo establecido, a
escala planetaria. Aunque el capitalismo se caracteriza por su incesante
expansión, intentando siempre superar los límites del tiempo y del espacio,
hasta finales del siglo xx la economía mundial no ha logrado convertirse en
una economía auténticamente global sobre la base de la nueva
infraestructura proporcionada por las tecnologías de la información y la
comunicación, y con la ayuda decisiva de las políticas de desregulación y
liberalización aplicadas por los gobiernos y las instituciones
internacionales. Sin embargo, no todo es global en la economía: de hecho,
la mayor parte de la producción, el empleo y las empresas son y seguirán
siendo locales y regionales. En las últimas dos décadas del siglo xx el
comercio internacional creció más deprisa que la producción, pero el sector
interior de la economía todavía sigue representando la mayor parte del PIB
en la mayoría de las economías. La inversión exterior directa creció todavía
más deprisa que el comercio en los años noventa, pero todavía sigue siendo
una fracción del total de la inversión directa. Sin embargo, podemos
asegurar que existe una economía global porque las economías del mundo
entero dependen del rendimiento de su núcleo globalizado. Ese núcleo
globalizado incluye los mercados financieros, el comercio internacional, la
producción transnacional y, hasta cierto punto, la ciencia y la tecnología y
el trabajo especializado. El sistema económico está globalmente
interconectado a través de estos componentes globalizados y estratégicos de
la economía. Por tanto, definiré de forma más precisa la economía global
como economía cuyos componentes nucleares tienen la capacidad
institucional, organizativa y tecnológica de funcionar como una unidad en
tiempo real, o en un tiempo establecido, a escala planetaria. Examinaré de
forma sucinta las características clave de esta globalidad.
Los mercados financieros globales
Los mercados financieros son interdependientes globalmente, lo que no es
un asunto menor en una economía capitalista 56. El capital se gestiona las
24 horas del día en mercados financieros integrados globalmente que
funcionan en tiempo real por primera vez en la historia: en los circuitos
económicos de todo el mundo tienen lugar en segundos transacciones por
valor de miles de millones de dólares. Nuevos sistemas de información y
tecnologías de comunicación permiten enviar y reenviar capitales entre
economías en espacios brevísimos de tiempo, de manera que el capital, y
por tanto los ahorros e inversiones, están conectados a nivel mundial, desde
los bancos a los fondos de pensiones, los mercados bursátiles y el cambio de
divisas. Por consiguiente, el volumen, la velocidad, la complejidad y la
conexión de los flujos financieros globales ha aumentado de forma
espectacular.
El cuadro 2.6 ofrece una medida del fenomenal crecimiento y las
dimensiones de las transacciones transnacionales de bonos y acciones entre
1970 y 1996 para las principales economías de mercado: en proporción al
PIB, las transacciones transnacionales se multiplicaron por 54 en el caso de
Estados Unidos, por 55 en el de Japón y casi por 60 en el de Alemania. A
esta tendencia de las economías avanzadas tendríamos que sumar la
integración de los denominados “mercados emergentes” (es decir, países en
vías de desarrollo y economías en transición) en los circuitos de los flujos
globales de capital: los flujos financieros totales a los países en vías de
desarrollo se multiplicaron por 7 entre 1960 y 1996. El sector bancario
incrementó drásticamente su internacionalización en los años noventa,
como muestra el cuadro 2.7. En 1996, mientras los inversores compraban
acciones y bonos en los mercados emergentes por valor de 50.000 millones
de dólares, los bancos prestaron en esos mercados 76.000 millones de
dólares. La compra de acciones extranjeras por los inversores de las
economías industrializadas se multiplicó por 197 entre 1970 y 1997. En
Estados Unidos, la inversión exterior de los fondos de pensiones aumentó
desde menos del % de sus activos en 1980 a cerca del 17% en 1997. En la
economía global, en 1995 los fondos mutuos, los fondos de pensiones y los
inversores institucionales en general controlaban cerca de 20 billones de
dólares, es decir, unas diez veces más que en 1995, es decir, diez veces más
que en 1980 y una cantidad equivalente a dos tercios del PIB de ese año.
Entre 1983 y 1995, considerando los tipos de cambio medios anuales,
mientras que el PIB mundial real creció en torno al 3,4% y el volumen
mundial de exportaciones aumentó un 6%, las emisiones totales de bonos y
créditos crecieron un 8,2% y el volumen total de créditos pendientes y
bonos un 9,8%. Por lo tanto, en 1998 el volumen de créditos y bonos
ascendía a 7,6 billones de dólares, cifra equivalente a un cuarto del PIB
mundial 57.
Un desarrollo crítico de la globalización financiera es el vertiginoso
volumen de intercambio de divisas que condiciona el tipo de cambio entre
monedas nacionales, reduciendo de forma decisiva la autonomía de los
gobiernos en materia de política monetaria y fiscal. El volumen diario
negociado en los mercados monetarios de todo el mundo en 1998 alcanzó
1,5 billones de dólares, es decir, el equivalente a más del 110% del PIB del
Reino Unido en 1998. Este volumen de comercio monetario supuso que el
valor del comercio monetario global se multiplicó por 8 entre 1986 y 1998.
Ese extraordinario incremento no tuvo, en general, relación con el comercio
internacional. La ratio entre el volumen negociado anual de divisas y el
volumen de las exportaciones mundiales aumentó de 12:1 en 1970 a 60:1 en
1996, lo que revela la naturaleza predominantemente especulativa del
intercambio de divisas.
La interdependencia global de los mercados financieros es resultado de
cinco desarrollos principales. El primero es la desregulación de los
mercados financieros en la mayoría de los países y la liberalización de las
transacciones transnacionales. Un punto de inflexión en este proceso de
desregulación fue el denominado big bang de la City de Londres el 27 de
octubre de 1987. Esta nueva libertad financiera permitió que el capital
procedente de cualquier fuente se movilizara desde cualquier lugar para ser
invertido en cualquier lugar. En los Estados Unidos, entre 1980 y finales de
los noventa, la inversión de los fondos de pensiones, fondos mutuos e
inversores institucionales se multiplicó por 10, de tal modo que en 1998 la
capitalización bursátil de Estados Unidos suponía el 140% del PIB.
El segundo elemento es el desarrollo de una infraestructura tecnológica que
incluye telecomunicaciones avanzadas, sistemas interactivos de
información y poderosos ordenadores capaces de procesamiento a alta
velocidad de los modelos requeridos para gestionar la complejidad de las
transacciones.
El tercer factor de conexión se deriva de la naturaleza de los nuevos
productos financieros, tales como los derivados (futuros, opciones, swaps y
otros productos complejos). Los derivados son títulos sintéticos que
frecuentemente combinan los valores de acciones, bonos, opciones,
materias primas y divisas de diversos países. Funcionan de acuerdo con
modelos matemáticos. Recombinan el valor en todo el mundo ya lo largo
del tiempo, generando de ese modo capitalización del mercado a partir de
la capitalización del mercado. Algunas estimaciones sitúan el valor de
mercado de los derivados negociados en 1997 en torno a los 360 billones de
dólares, lo que supondría 12 veces el valor del PIB global 58.
Interconectando los productos negociados en mercados diferentes, los
derivados vinculan el rendimiento de esos mercados a la valoración de su
producto en cualquier mercado. Si cae el valor de uno de los componentes
de un derivado (por ejemplo, una moneda), la devaluación puede
transmitirse a otros mercados a través de la devaluación del derivado,
independientemente del rendimiento del mercado en el que se negocia el
derivado. Sin embargo, esta devaluación puede ser compensada por la
revalorización de otro componente del derivado. Las proporciones relativas
y el compás de los movimientos de revalorización y devaluación de los
diversos componentes son en gran medida impredecibles. Debido a su
complejidad, los derivados incrementan la volatilidad de las redes
financieras globales.
Una cuarta fuente de integración de los mercados financieros son los
movimientos especulativos de los flujos financieros, que salen y entran
rápidamente de un determinado mercado, título o moneda, bien para
beneficiarse de las diferencias de su valoración o para evitar pérdidas,
amplificando de ese modo las tendencias del mercado en ambas direcciones
y transmitiendo esos movimientos a los mercados de todo el mundo 59. En
este nuevo entorno, las organizaciones financieras establecidas
originalmente para contrarrestar los riesgos, como los fondos de cobertura
[hedge funds], se han convertido en uno de los principales instrumentos de
la integración, especulación y, en última instancia, inestabilidad financiera
globales. Los fondos de cobertura, generalmente sujetos a una normativa
poco rigurosa y con frecuencia situados fuera de los principales mercados
financieros, gestionan el dinero de grandes inversores, incluidos bancos e
inversores institucionales, que esperan obtener tipos más altos de beneficio
(al precio de un riesgo superior) que los que proporciona el mercado sujeto
a las limitaciones de un entorno regulado. El capital y la influencia
financiera de los fondos de cobertura se dispararon durante los años
noventa. Entre 1990 y 1997 sus activos se multiplicaron por 12, y a finales
de los años noventa en torno a 3.500 fondos de cobertura gestionaban unos
200.000 millones de dólares, utilizando este capital para tomar en
préstamo By apostarB sumas muy superiores 60.
En quinto lugar, las agencias de calificación de riesgos, como Standard &
Poor o Moody=s, son también poderosos elementos para la interconexión
de los mercados financieros. Al calificar los títulos y en ocasiones
economías nacionales enteras, según unas normas globales de estimación,
tienden a imponer unas normas comunes a los mercados de todo el mundo.
Sus calificaciones muchas veces desencadenan movimientos en
determinados mercados (por ejemplo, Corea del Sur en 1997) que se
difunden a continuación a otros mercados 61.
Como los mercados bursátiles y las monedas son interdependientes,
también lo son las políticas monetarias y los tipos de interés. y lo mismo
ocurre con las economías de cualquier lugar. Aunque los grandes centros
empresariales aportan los recursos humanos y las instalaciones necesarias
para gestionar una red financiera global de creciente complejidad 62, es en
las redes informacionales que conectan estos centros donde tienen lugar las
operaciones reales del capital. Los flujos de capital se hacen
simultáneamente globales y cada vez más autónomos respecto al
rendimiento real de las economías 63. En último término, lo que determina
el destino de las economías en su conjunto es el rendimiento del capital en
los mercados financieros globalmente interdependientes. Este rendimiento
no depende enteramente de las reglas económicas. Los mercados
financieros son mercados, pero mercados tan imperfectos que sólo
parcialmente responden a las leyes de la oferta y de la demanda. Los
movimientos de los mercados financieros son el resultado de una compleja
combinación de reglas de mercado, estrategias empresariales, medidas con
motivación política, planes de los bancos centrales, ideología de los
tecnócratas, psicología de masas, maniobras especulativas y turbulencias
informativas con orígenes diversos 64. Los flujos de capital resultantes, a y
desde determinados valores y mercados específicos, se transmiten a todo el
mundo a la velocidad de la luz, aunque cada mercado procesa el impacto de
esos movimientos de forma específica (e impredecible). Algunos osados
inversores financieros intentan cabalgar el tigre, prediciendo las tendencias
en sus modelos informáticos y apostando según pautas de desarrollo
diversas. Al hacerlo crean capital a partir de capital y aumentan de forma
exponencial el valor nominal (a la vez que destruyen parte de ese valor
durante las “correcciones del mercado”). El resultado del proceso es la
creciente concentración del valor y de su creación en la esfera financiera, en
una red global de flujos de capital gestionados por redes de sistemas de
información y sus servicios financieros. La globalización de los mercados
financieros es la espina dorsal de la nueva economía.

La globalización de los mercados de bienes y servicios:
crecimiento y transformación del comercio internacional
El comercio internacional ha sido históricamente el principal vínculo entre
las economías nacionales. Sin embargo, su importancia relativa en el actual
proceso de globalización es inferior a la de la integración financiera ya la de
la internacionalización de la producción y la inversión exterior directa. No
obstante, el comercio sigue siendo un componente fundamental de la nueva
economía global 65. El comercio internacional ha aumentado de forma
sustancial en el último tercio del siglo XX, tanto en volumen como en
porcentaje del PIB, en los países desarrollados y en los países en vías de
desarrollo (ver la figura 2.3). Para los países desarrollados, el porcentaje de
exportaciones respecto al PIB aumentó del 11,2% en 1913 al 23,1 en 1985,
mientras que la cifra respectiva de importaciones pasó del 12,4% en 1880-
1900 al 21,7% en 1985. Para los países en vías de desarrollo no
exportadores de petróleo, el valor de las exportaciones respecto al PIB, a
finales de 1990, era cercano al 20%. Centrándonos en países concretos, y
comparando el valor de las exportaciones respecto al PIB en 1913 y en 1997,
los Estados Unidos mostraron un aumento del 4,1% al 11,4%, el Reino
Unido del 14,7% al 21%, Japón del 12,1 % al 11%, Francia del 6,0% al 21,1%,
y Alemania del 12,2% al 23,7%. En conjunto, las estimaciones de la
proporción mundial de exportaciones respecto a la producción mundial en
1997 variaban entre el 18,6% y el 21,8%. En los Estados Unidos, desde
mediados de los años ochenta hasta finales de los noventa el porcentaje de
exportaciones más exportaciones respecto al PIB pasó del 18% al 24%.
La evolución del comercio internacional en el último cuarto del siglo XX se
caracterizó por cuatro tendencias principales: su transformación sectorial;
su diversificación relativa, en la que una creciente proporción del comercio
se desplazó a países en vías de desarrollo, aunque con grandes diferencias
entre ellos; la interacción entre la liberalización del comercio global y la
regionalización de la economía mundial; y la formación de una red de
relaciones comerciales entre firmas que trascendía regiones y países. En
conjunto, estas tendencias configuran la dimensión comercial de la nueva
economía global. Examinemos cada una de ellas.
El comercio de bienes manufacturados representa la mayor parte del
comercio internacional no energético, en agudo contraste con el
predominio de materias primas en fases anteriores del comercio
internacional. A partir de los años sesenta, el comercio en bienes
manufacturados representaba buena parte del comercio mundial,
alcanzando las tres cuartas partes del total del comercio a finales de la
década de los noventa.
Esta transformación del sector continúa, con la creciente importancia de los
servicios en el comercio internacional, favorecida por acuerdos
internacionales que liberalizan este comercio. La construcción de una
infraestructura de transportes y telecomunicaciones está permitiendo la
globalización de los servicios empresariales. A mediados de 1990 se
estimaba que el valor del comercio en servicios representaba más del 20%
del comercio mundial.
Existe una transformación más profunda en la estructura del comercio: el
componente de conocimiento de los bienes y servicios se ha hecho decisivo
en lo que respecta al valor añadido.
Así, al tradicional desequilibrio comercial entre las economías
desarrolladas y en vías de desarrollo, derivado del intercambio desigual
entre bienes manufacturados muy valorados y materias primas menos
valoradas, se ha superpuesto una nueva forma de desequilibrio: el comercio
entre bienes de alta tecnología y baja tecnología, y entre servicios intensivos
o no intensivos en conocimiento, caracterizado por una pauta de
distribución desigual del conocimiento y la tecnología entre los países y
regiones del mundo. De 1976 a 1996 la cuota de bienes de alta y media
tecnología en el comercio mundial ha pasado de cerca de un tercio a más de
la mitad del total (ver la figura 2.4).
Por consiguiente, la orientación de una economía al exterior no garantiza su
desarrollo. Todo depende del valor de lo que pueda exportar. Así, en una de
las mayores paradojas de los nuevos modelos de crecimiento, el África
subsahariana tiene una ratio de exportaciones/PIE superior a la de las
economías desarrolladas: el 29% del PIB en los años noventa.
Sin embargo, como estas exportaciones se concentran en materias primas
de bajo valor, el proceso del intercambio desigual mantiene a las economías
africanas en la pobreza, en tanto que pequeñas elites se benefician
personalmente de un mercado que, nacionalmente, no es rentable. La
capacidad tecnológica, la infraestructura tecnológica, el acceso al
conocimiento y recursos humanos sumamente cualificados se han
convertido en las fuentes decisivas de la competitividad en la nueva división
internacional del trabajo 66.
Junto a la expansión mundial del comercio internacional ha existido una
tendencia hacia la diversificación relativa de las áreas de comercio, como se
muestra en el cuadro 2.8. En 1965 las exportaciones entre las economías
desarrolladas representaban el 59% del total, pero en 1995 la proporción se
había reducido al 47%, mientras que la cifra correspondiente a las
exportaciones entre países en vías de desarrollo aumentó del 3,8% al 14,1%.
Es preciso, sin embargo, matizar con varias consideraciones esta
ampliación de la base geográfica del comercio internacional. En primer
lugar, las economías desarrolladas siguen siendo los principales socios, con
mucha diferencia, del comercio internacional: han ampliado su modelo de
comercio a economías de reciente industrialización en vez de ser
desplazadas por la competencia. En segundo lugar, aunque la cuota de los
países en desarrollo en las exportaciones manufacturadas ha aumentado
sustancialmente, de un 65% en 1965 a un 20% en 1995, el 80% sigue
perteneciendo a las economías desarrolladas. En tercer lugar, el comercio
en productos de alto valor y alta tecnología está dominado
abrumadoramente por las economías desarrolladas y se concentra en el
comercio intraindustrial entre las economías desarrolladas. En cuarto
lugar, el comercio en servicios, cada vez más importante, también tiene un
sesgo favorable a las economías desarrolladas: en 1997, los países de la
OCDE representaban el 70,1% del total de las exportaciones en servicios y el
66,8% de las importaciones de servicios. En quinto lugar, las exportaciones
manufacturadas de los países en vías de desarrollo se concentran en un
puñado de países de reciente industrialización y en vías de
industrialización, principalmente en Asia oriental, mientras que, durante
los años noventa, las cuotas de comercio mundial de África y Oriente Medio
se han estancado y la cuota de Latinoamérica ha seguido siendo la misma.
Sin embargo, China no está incluida en los cálculos del cuadro 2.8 y sus
exportaciones han aumentado de forma sustancial, a un promedio anual
cercano al 10% entre 1970 y 1997, lo que ha contribuido a un aumento de la
cuota mundial de los países en vías de desarrollo en las exportaciones
mundiales bastante superior al 20%. Lo que supone que las economías de la
OCDE siguen teniendo el 71% del total mundial de las exportaciones de
bienes y servicios a finales del siglo, mientras representan únicamente el
19% de la población mundial 67.
Por tanto, la nueva división internacional del trabajo, por un lado,
mantiene el predominio comercial de los países de la OCDE, en particular
en el comercio de alto valor, mediante la profundización tecnológica y el
comercio en servicios. Por otro lado, abre nuevos canales de integración a
las economías de reciente industrialización en las pautas del comercio
internacional, pero esta integración es extremadamente desigual y
selectiva. Introduce una brecha fundamental entre países y regiones que
tradicionalmente se agrupaban bajo la vaga denominación de “el Sur”.
¿Globalización frente a regionalización?
En los años ochenta y noventa, la evolución del comercio internacional se
caracterizó por la tensión entre dos tendencias aparentemente
contradictorias: por un lado, la creciente liberalización del comercio; por
otro, una diversidad de proyectos gubernamentales para establecer bloques
comerciales. La más importante de estas áreas comerciales es la Unión
Europea, pero la tendencia aparente hacia la regionalización de la economía
mundial también se dio en otras áreas del mundo, como muestran el
Acuerdo de Libre Comercio de Norteamérica (NAFTA: North American
Free Trade Agreement), Mercosur y el Consejo Económico del Pacífico
Asiático (APEC: Asian Pacific Economic Council). Estas tendencias, junto
con las prácticas proteccionistas que persistían en todo el mundo,
principalmente en Asia oriental y del sur, llevaron a varios observadores,
entre los que me incluyo, a proponer la noción de una economía global
regionalizada 68. Es decir, un sistema global de comercio entre áreas
comerciales con una creciente homogeneización aduanera dentro del área,
pero manteniendo las barreras comerciales frente al resto del mundo. Sin
embargo, un examen más detenido de los datos, a la luz de los
acontecimientos que se han desarrollado a finales de los años noventa,
pone en tela de juicio la tesis de la regionalización. Held, McGrew,
Goldblatt y Perraton, después de revisar varios estudios, han concluido que
“los datos sugieren que la regionalización del comercio es complementaria
del comercio interregional y ha crecido junto a él” 69. En efecto, el estudio
de Anderson y Nordheim sobre las pautas de comercio mundial a partir de
los años treinta muestra un crecimiento igualmente fuerte del comercio
tanto entre regiones como dentro de ellas. La intensidad del comercio
intrarregional es, de hecho, inferior en Europa occidental que en América o
Asia, lo que hace que la institucionalización pierda importancia para
reforzar el comercio intrarregional 70. Otros estudios sugieren que existe
una propensión creciente al comercio extrarregional en América y Asia y
una propensión fluctuante en el caso de Europa 71.
Los desarrollos de los años noventa nos obligan a reexaminar de forma más
completa la tesis de la regionalización. En 1999 la Unión Europea se
convirtió, a todos los efectos prácticos, en una sola economía, con aranceles
unificados, una única moneda y un Banco Central Europeo. Parecía
cuestión de tiempo, de ajuste a las exigencias de sus políticas internas, que
el Reino Unido y Suecia terminaran adoptando el euro. Por tanto, parece
inadecuado seguir considerando la Unión Europea como un bloque
comercial, puesto que el comercio intra-UE no es internacional, sino
interregional, similar al comercio interregional dentro de los Estados
Unidos. Esto no quiere decir que los estados europeos vayan a desaparecer,
como sostendré en el volumen 3. Pero juntos han constituido una nueva
forma de Estado, el Estado red, una de cuyas características clave es la de
compartir una economía unificada, y no ser un simple bloque comercial.
Consideremos ahora el Pacífico Asiático. Frankel 72 calculó que la mayor
parte del crecimiento del comercio intraasiático en los años ochenta se
debió a las altas tasas de crecimiento económico en el área, que aumentó su
porcentaje en la economía mundial, ya la proximidad geográfica. Cohen y
Guerrieri, en su revisión de los análisis de Frankel, diferenciaron dos
periodos del comercio intraasiático: 1970-1985 y 1985-1992 73. En el
primer periodo, los países asiáticos exportaron predominantemente al resto
del mundo, sobre todo a Norteamérica y Europa. Las importaciones
intrarregionales en Asia aumentaron de forma continuada durante este
periodo. Sin embargo, dentro de Asia, Japón obtuvo un considerable
superávit comercial frente a sus vecinos. Por tanto, Japón tuvo un superávit
comercial con Norteamérica, Europa y Asia, mientras que los países
asiáticos compensaron su déficit con Japón obteniendo un superávit
adicional con América y Europa. En el segundo periodo, el comercio
intraasiático creció de forma sustancial, pasando del 32,5% de las
exportaciones asiáticas en 1985 al 39,8% en 1992. Las importaciones
intrarregionales alcanzaron el 45,1% del total de las importaciones
asiáticas. Sin embargo, esta cifra agregada oculta una asimetría importante:
las importaciones de Japón de Asia decrecieron al tiempo que aumentaron
sus exportaciones a Asia, sobre todo de artículos con un elevado
componente tecnológico. El déficit comercial de Asia con Japón aumentó
de forma sustancial durante este periodo. Como en el primer periodo, para
compensar su déficit comercial con Japón los países asiáticos generaron
superávit comerciales con los Estados Unidos y, en menor medida, con
Europa. Las conclusiones de este análisis contradicen la idea de una región
integrada en el Pacífico asiático, debido a que la dinámica interna del
comercio en la región y el desequilibrio entre Japón y el resto de Asia se
han mantenido gracias a que se han generado de forma continuada
superávit comerciales con el resto del mundo, en particular con los Estados
Unidos. El crecimiento del comercio intraasiático no ha alterado la
dependencia fundamental de la región de la trayectoria de sus
exportaciones en el mercado mundial, en especial en los países de la OCDE
no asiáticos. La recesión de la economía japonesa en los años noventa y la
crisis asiática de 1997-1998 reforzaron aún más esta dependencia de los
mercados extrarregionales. Enfrentados a la disminución de la demanda
intrarregional, las economías asiáticas buscaron su recuperación en la
mejoría de las exportaciones a mercados externos a la región para ser
todavía más competitivas, logrando un éxito considerable, sobre todo en el
caso de las empresas de Taiwán, Singapur y Corea del Sur (ver el volumen
III, capítulo 4). La adición de China como uno de los mayores exportadores
del mundo (sobre todo al mercado estadounidense) y la creciente
orientación al exterior de la economía india inclina definitivamente la
balanza a favor de un modelo comercial multidireccional en las economías
asiáticas. En lo que respecta a la APEC, no es más que una asociación
consultiva que trabaja en estrecha cooperación con los Estados Unidos y
con la Organización Mundial del Comercio. La iniciativa más destacada de
la APEC, la declaración de Osaka, que proclamaba el objetivo del libre
comercio en el Pacífico para el 2010, no puede considerarse un paso hacia
la integración regional sino, más bien, un proyecto de plena integración de
los países asiáticos en el comercio global; Además, la integración
institucional del Pacífico asiático se enfrenta a dificultades geopolíticas
insuperables. La aparición de la superpotencia china y la pervivencia del
recuerdo del imperialismo japonés en la Segunda Guerra Mundial hacen
inconcebible un modelo de cooperación institucional similar al de la Unión
Europea entre las dos economías gigantescas de la región y entre ellas y sus
vecinos, lo que excluye la posibilidad de un bloque del yen o de una unión
aduanera del Pacífico asiático. En resumen, lo que observamos es la
creciente integración comercial del Pacífico asiático en la economía global,
y no una implosión intrarregional del Pacífico.
Pasando a las Américas, la NAFTA se limita a institucionalizar la
interpenetración ya existente de las tres economías norteamericanas. La
economía canadiense es desde hace mucho tiempo una región de la
economía estadounidense.
El cambio significativo es el relativo a México, en la medida en que los
Estados Unidos lograron derribar las barreras arancelarias, sobre todo en
beneficio de las empresas estadounidenses a ambos lados de la frontera.
Pero la liberalización del comercio y de las inversiones exteriores en México
ya había comenzado en los años ochenta, como evidencia el programa de
maquiladoras. Si añadimos a esto la libre circulación de capitales y divisas,
los flujos masivos de trabajadores mexicanos que cruzan la frontera y la
formación de redes productivas transfronterizas en la manufactura y en la
agricultura, lo que observamos es la formación de una sola economía, la
economía norteamericana, que incluye a los Estados Unidos, Canadá y
México, más que la aparición de un bloque comercia1 74. Las economías
centroamericanas y caribeñas son, con la excepción de Cuba por el
momento, satélites del bloque de la NAFTA, en continuidad histórica con
su dependencia de los Estados Unidos.
Mercosur (constituido por Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay, con la
estrecha asociación de Bolivia y Chile a finales de siglo) es un prometedor
proyecto para la integración económica de Suramérica. Con un PIB
combinado de 1,2 billones de dólares en 1998, y un mercado potencial de
230 millones de personas, es el único caso que se acerca mucho a la idea de
bloque comercial. Existe un proceso gradual de unificación aduanera
dentro de Mercosur, que conduce a una intensificación del comercio intra-
Mercosur. Posibles acuerdos futuros con los países del Pacto Andino
podrían ampliar la alianza comercial a la totalidad de Suramérica. Sin
embargo, existen obstáculos muy importantes a la consolidación de
Mercosur. El más importante es la necesidad de coordinar las políticas
monetarias y fiscales, lo que en último término requeriría un sistema de
tipos de cambio vinculados de las monedas de los países participantes. Las
graves tensiones que surgieron en 1999 entre Brasil y Argentina mostraron
la fragilidad del acuerdo en ausencia de un enfoque coordinado de la
integración financiera en la economía global. El aspecto más relevante del
desarrollo del Mercosur es, de hecho, que indica la creciente independencia
de las economías suramericanas de los Estados Unidos. Efectivamente, en
los años noventa las exportaciones de Mercosur a la Unión Europea
superaron a las exportaciones a los Estados Unidos. Junto con la creciente
inversión europea en Suramérica (sobre todo de España), la consolidación
de Mercosur podría apuntar una tendencia hacia una integración
multidireccional de Suramérica en la economía global.
Mientras que los proyectos de bloques comerciales se desvanecieron o se
desarrollaron hacia la plena integración económica en los años noventa, la
apertura del comercio global fue enérgicamente impulsada por cierto
número de pasos institucionales hacia su liberalización. Después de que
concluyera con éxito la Ronda Uruguay del GA 1T con el Acuerdo de
Marraquech de 1994, lo que produjo una significativa reducción de los
aranceles en todo el mundo, se creó una nueva Organización Mundial del
Comercio para actuar como perro guardián de un orden comercial liberal y
como árbitro de las disputas comerciales entre los socios comerciales. Los
acuerdos multilaterales promovidos por la OMC han creado un nuevo
marco para el comercio internacional, potenciando la integración global. A
finales de los años noventa, a iniciativa del gobierno de los Estados Unidos,
la OMC centró su actividad en la liberalización del comercio en el sector
servicios, y en alcanzar un acuerdo sobre los aspectos comerciales de los
derechos de propiedad intelectual (TRIP). Esto evidenció, en ambos
campos, el nexo estratégico entre la nueva etapa de la globalización y la
economía informacional.
Por tanto, un examen detenido de la configuración de la economía global a
finales del siglo está muy lejos de mostrar la estructura regionalizada que
dibujaban las hipótesis de comienzos de los años noventa. La Unión
Europea es una economía, no una región. Europa oriental está en vías de
formar parte de la Unión Europea y, durante algún tiempo será
esencialmente un apéndice de la UE. Rusia tardará más en recuperarse de
su devastadora transición al capitalismo salvaje, y cuando finalmente esté
en condiciones de comerciar con la economía global (más allá de su actual
papel de suministradora de materias primas) lo hará en sus propios
términos. El NAFTA y América Central son, de hecho, extensiones de la
economía estadounidense. Mercosur está, de momento, en construcción,
siempre expuesto al último cambio de opinión presidencial en Brasil y
Argentina. Las exportaciones chilenas se diversifican en todo el mundo.
Probablemente lo mismo ocurra con las exportaciones colombianas,
bolivianas y peruanas, sobre todo si pudiéramos establecer el valor de su
principal mercancía exportada (que no es el café). En estas condiciones, la
tradicional dependencia del comercio sur americano de los Estados Unidos
parece estar cada vez más en cuestión. Por consiguiente, no parece que
exista una “región de las Américas”, aunque existe una entidad Estados
Unidos/NAFTA y, desarrollándose de forma independiente, el proyecto de
Mercosur. No existe una Región del Pacífico Asiático, aunque existe un
importante comercio transpacífico (en uno de cuyos extremos están los
Estados Unidos). China e India se afirman como economías continentales
aisladas, que establecen sus propios nexos independientes con las redes del
comercio internacional. A Oriente Medio se le sigue manteniendo en su
papel limitado de proveedor de petróleo, con escasa diversificación de sus
economías interiores. África del Norte está en vías de convertirse en un
satélite de la UE como disuasión frente a la inmigración incontrolable y no
deseada de países empobrecidos. y el África subsahariana, con la
importante excepción de Sur áfrica, está cada vez más marginada de la
economía mundial, como analizaré en el volumen III. Parece por tanto que,
después de todo, existe una escasa regionalización de la economía global
más allá del modelo habitual de acuerdos y disputas comerciales entre la
Unión Europea, Japón y los Estados Unidos. Además, las áreas de
influencia de estas tres superpotencias económicas se Solapan cada vez
más. Japón y Europa hacen significativas incursiones en Latinoamérica.
Estados Unidos intensifica su comercio tanto con Asia como con Europa.
Japón amplía su comercio con Europa. y China e India entran con fuerza en
la economía global con múltiples socios comerciales. En suma, el proceso
de regionalización de la economía mundial se ha disuelto en gran parte a
favor de una estructura de pautas comerciales en múltiples estratos y redes,
estructura que no puede entenderse utilizando las categorías de los países
como unidades de comercio y competencia.
Efectivamente, los mercados de bienes y servicios se están globalizando
cada vez más. Pero las actuales unidades comerciales no son los países, sino
las empresas y las redes de empresas. Esto no significa que todas las
empresas vendan mundialmente, pero sí que el objetivo estratégico de las
empresas, grandes y pequeñas, es el de vender donde puedan en todo el
mundo, bien directamente, bien a través de sus vínculos con redes que
operan en el mercado mundial. y efectivamente existen, en gran medida
gracias a las nuevas tecnologías de comunicación y transporte, canales y
oportunidades para vender en todas partes. Esta afirmación debe matizarse
con el hecho de que los mercados interiores siguen representando el mayor
porcentaje del PIB en la mayoría de los países, y con el de que en los países
en vías de desarrollo las economías informales, orientadas principalmente a
los mercados locales, constituyen la mayor parte del empleo urbano. Del
mismo modo, algunas de las principales economías, como por ejemplo
Japón, siguen teniendo importantes sectores (por ejemplo las obras
públicas y el comercio al por menor) protegidos de la competencia mundial
por la protección gubernamental y por el aislamiento cultural/institucional
75. Y los servicios públicos y las instituciones gubernamentales de todo el
mundo, que representan entre un tercio y más de la mitad de los empleos
en cada país, por lo general están y seguirán estando excluidas de la
competencia, internacional. Sin embargo, los sectores y las empresas
dominantes, los núcleos estratégicos de todas las economías, están
profundamente conectados con el mercado mundial y su destino está en
función de su rendimiento en ese mercado. Los sectores y las empresas que
produzcan bienes y servicios no comercializables internacionalmente no
pueden entenderse aisladamente de los sectores que sí los comercializan. El
dinamismo de los mercados internos depende en última instancia de la
capacidad de las empresas y redes de empresas internas para competir
globalmente 76. Además, el comercio internacional ya no puede separarse
de los procesos transnacionales de producción de bienes y servicios. Así, el
comercio internacional dentro de las empresas puede representar más de
un tercio del total del comercio internacional 77. y la internacionalización
de la producción y las finanzas se encuentra entre las fuentes más
importantes del crecimiento en el comercio internacional de servicios 78.
El debate sobre la regionalización de la economía global denota, sin
embargo, un asunto muy importante: el papel de los gobiernos y las
instituciones internacionales en el proceso de globalización. Las redes de
empresas que comercian en el mercado global no son más que una parte de
la historia. Tan importantes como ellas son las actuaciones de las
instituciones públicas en el fomento, restricción y configuración del libre
comercio y en el apoyo de los gobiernos a aquellos actores económicos
cuyos intereses representan. Sin embargo, la complejidad de la interacción
entre las estrategias gubernamentales y la competencia comercial no
pueden entenderse mediante las nociones simplistas de regionalización y
bloques comerciales. Propondré algunos apuntes de este enfoque político-
económico de la globalización después de examinar otro estrato de su
complejidad: la internacionalización conectada en red del núcleo de los
procesos de producción.
La internacionalización de la producción: corporaciones
multinacionales y redes internacionales de producción
Durante los años noventa se ha producido un proceso acelerado de
internacionalización de la producción, la distribución y la gestión de bienes
y servicios. El proceso abarca tres aspectos interrelacionados: el
crecimiento de la inversión exterior directa, el papel decisivo de las
corporaciones multinacionales como productoras en la economía mundial y
la formación de redes internacionales de producción.
La inversión extranjera directa (IED) se multiplicó por cuatro entre 1980 y
1995, considerablemente más deprisa que la producción mundial, y el
comercio mundial duplicó su cuota de formación mundial del capital del
2% en los años ochenta al 4% a mediados de los noventa. A finales de los
noventa, la IED seguía aumentando aproximadamente al mismo ritmo que
a principios de los noventa. La mayor parte de la IED se origina en unos
pocos países de la OCDE, aunque el predominio de Estados Unidos en los
flujos de IED está declinando (a pesar de que tiene un volumen muy
superior): el porcentaje de Estados Unidos en la IED global cayó de un 50%
en los años sesenta a un 25% en los noventa. Otros grandes inversores están
radicados. en Japón, Alemania, el Reino Unido, Francia, los Países Bajos,
Suecia y Suiza. La mayor parte de los stocks de la IED se concentran en las
economías desarrolladas, en contraste con anteriores periodos históricos, y
esta concentración ha aumentado con el tiempo: en 1960, las economías
desarrolladas representaban dos terceras partes de los stocks de la IED; a
finales de los años noventa, su cuota era de tres cuartas partes. Sin
embargo, la pauta de flujos de IED (en contraste con los stocks) se
diversifica cada vez más; los países en vías de desarrollo reciben una cuota
creciente de esta inversión, aunque todavía significativamente inferior a la
de las economías desarrolladas (ver la figura 2.5). Algunos estudios
muestran que los flujos de IED, a finales de los años ochenta, estaban
menos concentrados que el comercio internacional. En los años noventa los
países en vías de desarrollo han aumentado su cuota de los flujos de IED
hacia el exterior, aunque todavía siguen representando menos del 10% de
los stocks de IED. Sin embargo, una cuota menor de la IED mundial no deja
de representar una cuota significativa de la inversión directa total para las
economías en desarrollo. Por tanto, en conjunto, las pautas de la IED en los
años noventa mostraban, por un lado, que persistía la concentración de la
riqueza en las economías desarrolladas; por otro, la creciente
diversificación de la inversión productiva como consecuencia de la
internacionalización de la producción 79.
La IED está asociada a la expansión de las corporaciones multinacionales
como principales productores de la economía mundial. La IED adopta
frecuentemente la forma de fusiones y adquisiciones en las economías
desarrolladas y, cada vez más, también en el mundo en vías de desarrollo.
El saldo anual de las fusiones y adquisiciones transfronterizas saltó del 42%
de la IED total en 1992 al 59% en 1997, alcanzando un valor total de
236.000 millones de dólares (ver la figura 2.6).
Las corporaciones multinacionales son la fuente principal de IED. Pero la
IED representa únicamente el 25% de la inversión en la producción
internacional. Las filiales extranjeras de las corporaciones multinacionales
financian sus inversiones a partir de diversas fuentes, que incluyen los
créditos en mercados locales e internacionales, los subsidios
gubernamentales y la cofinanciación de las empresas locales.
Las corporaciones multinacionales y sus redes de producción vinculadas
son el vector de internacionalización de la producción del que la expansión
de la IED no es más que una manifestación. En efecto, la expansión del
comercio mundial es, en general, el resultado de la producción de las
multinacionales, que supone dos tercios del comercio mundial total,
incluyendo un tercio del comercio mundial que tiene lugar entre filiales de
la misma corporación. Si las redes de empresas vinculadas a una
multinacional determinada se incluyeran en el cálculo, la proporción del
comercio dentro de las redes de empresas aumentaría de forma
considerable.
Así, gran parte de lo que se contabiliza como comercio internacional de
hecho constituye producción transnacional dentro de la misma unidad de
producción. En 1998 existían unas 53.000 corporaciones multinacionales
con 450.000 filiales extranjeras y unas ventas globales de 9,5 billones de
dólares (que excedían el volumen del comercio mundial), que
representaban del 20% al 30% de la producción mundial total y del 66% al
70% del comercio mundial (según distintas estimaciones) (ver el cuadro
2.9).
La composición sectorial de las corporaciones multinacionales ha
experimentado una transformación sustancial en la segunda mitad del siglo
xx. Hasta los años cincuenta, la mayor parte de la IED se concentraba en el
sector primario. Pero en 1970, la IED en el sector primario representaba
únicamente el 22,7%, en contraste con el 45,2% del sector secundario y el
31,4% del sector terciario. En 1994 podía percibirse una nueva estructura
de inversión, puesto que la IED en servicios era mayoritaria (53,6%), en
tanto que en el sector primario se había reducido al 8,7% y el porcentaje de
la manufacturación había descendido al 37,4%. Incluso así, las
multinacionales representaban la mayoría de las exportaciones
manufacturadas mundiales.
Con la liberalización del comercio de servicios y la conclusión del acuerdo
sobre la protección de los derechos de propiedad intelectual, parece estar
garantizado el predominio de las multinacionales en el comercio
internacional de servicios y, en particular, de los servicios empresariales
avanzados 80. En lo que respecta a la manufactura, el aumento del
comercio de servicios en realidad refleja la expansión de la producción
internacional de bienes y servicios, puesto que las multinacionales y sus
filiales necesitan la infraestructura de los servicios que se requieren para
funcionar globalmente.
Aunque no hay duda de que las multinacionales constituyen el núcleo de la
internacionalización de la producción, y por tanto una dimensión
fundamental del proceso de globalización, no está tan claro qué es
exactamente una corporación multinacional 81. Varios analistas cuestionan
su carácter multinacional, sosteniendo que son corporaciones de alcance
global radicadas en un país. La inmensa mayoría de corporaciones
internacionales están radicadas en países de la OCDE. Sin embargo, por
otra parte, en 1997 había 7.932 corporaciones multinacionales radicadas en
países en vías de desarrollo, desde las 3.800 de finales de los ochenta, que
representaban en torno al 18% del total en 1997 (que era de 44.508).
Además, si sobre la base del cuadro 2.9 calculamos para los valores de 1997
una simple ratio entre corporaciones matrices localizadas en un área
determinada del mundo y filiales extranjeras en esa área, obtenemos varias
observaciones interesantes. Indudablemente, la ratio es de 38,9 para las
economías desarrolladas, en contraste con el 6,1 de los países en vías de
desarrollo, lo que ilustra la distribución asimétrica de la capacidad
productiva global, una medida aproximada de la dependencia económica.
Pero es más reveladora la comparación de ratios entre diversas áreas
desarrolladas. Japón (con una asombrosa ratio de 116,5) muestra su
integración asimétrica en las redes globales de producción. Por otro lado,
los Estados Unidos, con una ratio de 18,7, parecen profundamente
penetrados por las compañías extranjeras. Europa occidental ocupa una
posición intermedia entre ambos, con una ratio de 40,3, con el mayor
número de corporaciones matrices radicadas en el interior pero siendo, al
mismo tiempo, el lugar de radicación de 61.900 filiales extranjeras (en
contaste con las 18.600 de Estados Unidos). Esta penetración recíproca de
las economías avanzadas es confirmada por el hecho de que los stocks
interiores de inversión exterior directa en las economías más avanzadas
han aumentado de forma sustancial en los años noventa. En otras palabras,
cada vez más empresas de Estados Unidos tienen subsidiarias en Europa
occidental y viceversa; las compañías han extendido su modelo
multilocacional en todo el mundo, en tanto que Japón sigue siendo mucho
menos permeable a las filiales extranjeras que otras áreas del mundo; las
multinacionales radicadas en países en vías de desarrollo están haciendo
avances en el sistema de producción global, aunque en una escala limitada.
Las corporaciones radicadas en países de la OCDE están presentes en todo
el mundo en desarrollo: a finales de los años noventa, las multinacionales
representaban cerca del 30% de la manufacturación interna en
Latinoamérica, entre el 20% y el 30% de la producción privada total de
China, el 40% del valor añadido de la manufacturación en Malaisia y el 70%
en Singapur, pero únicamente el 10% de la producción manufacturada de
Corea, el 15% de la de Hong Kong y el 20% de la de Taiwán.
¿Hasta qué punto son nacionales estas corporaciones multinacionales?
Persiste el sello de su matriz nacional en sus directivos, en la cultura de la
compañía y en su relación privilegiada con el gobierno de su lugar de origen
82. Sin embargo, cierto número de factores actúan en pro del carácter
crecientemente multinacional de estas corporaciones. La facturación y los
beneficios de las filiales extranjeras representan una proporción sustancial
de los beneficios totales de todas estas corporaciones, en especial en el caso
de las estadounidenses. El personal de alto nivel frecuentemente se recluta
atendiendo a su familiaridad con cada entorno específico. y se promueve el
talento dentro de la cadena de mando corporativo con independencia del
origen nacional, lo que contribuye a una mezcla cultural cada vez mayor en
los niveles superiores. Los negocios y los contactos políticos siguen siendo
cruciales, pero son específicos del contexto nacional en el que opera la
corporación. Así, cuanto mayor es la globalización de una compañía, mayor
es el espectro de contactos de negocios y conexiones políticas según las
circunstancias de cada país. En este sentido son corporaciones
multinacionales más que transnacionales. Es decir, tienen múltiples
lealtades nacionales, más que ser indiferentes a la nacionalidad ya los
contextos nacionales 83.
Sin embargo, la tendencia decisiva en la evolución de la producción global
durante los años noventa es la transformación organizativa del proceso de
producción, lo que incluye la transformación de las propias corporaciones
multinacionales. Cada vez en mayor medida, la producción global de bienes
y servicios no se lleva a cabo en las corporaciones multinacionales, sino en
redes de producción transnacionales de las que las multinacionales son un
componente esencial, pero un componente que no podría funcionar sin el
resto de la red 84. Analizaré detalladamente esta transformación
organizativa en el capítulo 3 de este volumen. Pero tengo que aludir aquí a
esta cuestión para dar una explicación precisa de la estructura y
procedimiento de la nueva economía global.
Además de las corporaciones multinacionales, pequeñas y medianas
empresas de muchos países (con los ejemplos más destacados en los
Estados Unidos Bes decir, Silicon ValleyB, Hong Kong, Taiwán y norte de
Italia) han constituido, redes cooperativas que les permiten ser
competitivas en el sistema de producción globalizado. Estas redes están
conectadas con las corporaciones multinacionales, convirtiéndose en
subcontratistas recíprocos. Lo más frecuente es que las redes de pequeñas y
medianas empresas se hagan subcontratistas de una o varias grandes
empresas. Pero también es frecuente el caso de que estas redes establezcan
acuerdos con empresas multinacionales para obtener acceso al mercado,
tecnología, capacidades de gestión o una marca. Muchas de estas redes de
pequeñas y medianas empresas son a su vez transnacionales gracias a
acuerdos que operan a través de las fronteras, como ejemplifican las
industrias de ordenadores de Taiwán e Israel, que extienden sus redes a
Silicon VaIley85.
Además, como expondré en el capítulo 3, las corporaciones multinacionales
son cada vez en mayor medida redes internas descentralizadas, organizadas
en unidades semiautónomas según países, mercados, procesos y productos.
Cada una de estas unidades se conecta con otras unidades semiautónomas
de otras multinacionales en forma de alianzas estratégicas ad hoc. y cada
una de esas alianzas (de hecho, redes) son nodos de redes auxiliares de
pequeñas y medianas empresas. Estas redes de redes de producción tienen
una geografía transnacional en absoluto indiferenciada: cada función
productiva encuentra su localización adecuada (en lo referente a recursos,
costos, calidad y acceso al mercado) y/o se conecta a una nueva empresa de
la red que esté en la localización adecuada.
De este modo, los segmentos dominantes de la mayoría de los sectores
productivos (sean de bienes o servicios) están organizados en el nivel
mundial en cuanto a su forma real de operar, constituyendo lo que Robert
Reich denominó “la red global” 86. El proceso de producción incorpora
componentes producidos en muchas localidades diferentes por distintas
empresas y ensamblados para fines específicos y mercados específicos en
una nueva forma de producción y comercialización: producción a gran
escala, flexible y personalizada. Una red de este tipo no corresponde a la
idea simplista de una corporación global que recibe sus suministros de
diferentes unidades en todo el mundo. El nuevo sistema de producción
depende de una combinación de alianzas estratégicas y de proyectos de
cooperación ad hoc entre corporaciones, unidades descentralizadas de cada
una de las grandes corporaciones y redes de pequeñas y medianas empresas
que se conectan entre sí y/o con grandes corporaciones o redes de
corporaciones. Estas redes de producción transfronteriza funcionan según
dos configuraciones principales: en la terminología de Gereffi, cadenas de
mercancías impulsadas por el productor (en industrias como la
automoción, ordenadores, aeronáutica, maquinaria eléctrica) y cadenas de
mercancías impulsadas por el cliente (en industrias como el textil, calzado,
juguetes, menaje de hogar) 87. Lo fundamental en esta estructura
industrial reticular es que está territorialmente extendida por todo el
mundo y su geometría cambia continuamente, tanto en su conjunto como
para cada unidad individual. En una estructura de este tipo, el elemento
más importante para que tenga éxito una estrategia de gestión empresarial
es el de situar una empresa (o un proyecto industrial determinado) en la
red de tal manera que obtenga una ventaja competitiva para su posición
relativa. Así, la estructura tiende a reproducirse ya seguir extendiéndose a
medida que se desarrolla la competencia, profundizando el carácter global
de la economía. Para que la empresa opere en esta geometría variable de
producción y distribución se requiere una forma muy flexible de gestión,
una forma que depende de la flexibilidad de la propia empresa y del acceso
a las tecnologías de comunicación y producción adecuadas a esa flexibilidad
(ver el capítulo 3). Por ejemplo, para poder ensamblar componentes
producidos en lugares muy distantes, es necesario, por un lado, disponer de
herramientas de suma precisión basadas en la microelectrónica en el
proceso de fabricación, de modo que los componentes sean compatibles
hasta en los más mínimos detalles de sus especificaciones; y, por otro, una
flexibilidad basada en la informática que permita a la empresa programar
los flujos de producción según el volumen y las características
personalizadas que requiera cada pedido. Además, la gestión de inventarios
dependerá de la existencia de una red adecuada de proveedores con
experiencia, cuyo rendimiento mejoró a lo largo de la última década gracias
a la capacidad tecnológica de ajustar la oferta y la demanda on-line.
De esta forma, la nueva división internacional del trabajo cada vez es más
intrafirmas. O, más exactamente, intrarredes de firmas. Estas redes
transnacionales de producción, sujetas a corporaciones multinacionales,
desigualmente distribuidas por el planeta, configuran el modelo de
producción global y, en último término, el modelo de comercio
internacional.
Producción informacional y globalización selectiva de la ciencia
y la tecnología
La productividad y la competitividad en la producción informacional se
basa en la generación de conocimiento y en el procesamiento de la
información. La generación de conocimiento y la capacidad tecnológica son
instrumentos clave de la competencia entre empresas, organizaciones de
todo tipo y, en última instancia, países 88. Así, la geografía de la ciencia y la
tecnología debería tener un impacto de primer orden sobre las sedes y
redes de la economía global. Y, efectivamente, observamos una
extraordinaria concentración de la ciencia y la tecnología en un reducido
número de países de la OCDE. En 1993 diez países representaban el 84% de
la I+D global y controlaban el 95% de las patentes de Estados Unidos de las
dos últimas décadas. A finales de los años noventa, la quinta parte de la
población mundial que vive en los países de renta elevada tiene a su
disposición el 74% de las líneas telefónicas y representa más del 93% de los
usuarios de Intemet 89. Este predominio tecnológico contradiría la idea de
una economía global basada en el conocimiento, de no ser en forma de una
división jerárquica del trabajo entre productores basados en el
conocimiento, ubicados en unas pocas “ciudades y regiones globales”, y el
resto del mundo, constituido por economías tecnológicamente
dependientes.
Sin embargo, las pautas de interdependencia tecnológica son más
complejas de lo que podrían sugerir las estadísticas de la desigualdad
geográfica.
En primer lugar, la investigación básica, fuente última del conocimiento, se
desarrolla mayoritariamente en universidades de investigación y en el
sistema público de investigación en todo el mundo (como el Max Planck de
Alemania; el CNRS de Francia; la Academia de las Ciencias de Rusia; la
Academia Sinica de China y, en los Estados Unidos, en instituciones como
el National Institute of Health [Instituto Nacional de Salud], los grandes
hospitales y los programas de investigación patrocinados por instituciones
como la National Science Foundation [Fundación Nacional de Ciencia] y el
DARPA del Departamento de Defensa). Esto quiere decir que, con la
importante excepción de la investigación relacionada con fines militares, el
sistema de investigación básico es abierto y accesible. En efecto, durante los
años noventa en los Estados Unidos más del 50% de los doctorados en
ciencia e ingeniería se otorgaron a ciudadanos de otros países. Sin embargo,
en torno al 47% de estos doctores terminó quedándose en los Estados
Unidos, pero eso se debe a la incapacidad de sus países de origen para
atraerlos, y no es un indicador del carácter cerrado del sistema científico
(por ejemplo, el 88% de los doctores de China y el 79% de India
permanecieron en los Estados Unidos, pero sólo el 13% de los de Japón y el
11% de los de Corea del Sur) 90. Además, el sistema académico de
investigación es global. Depende de la incesante comunicación entre
científicos de todo el mundo. La comunidad científica siempre ha sido en
gran media una comunidad internacional, si no global; en Occidente, desde
la época de la escolástica europea. La ciencia se organiza en campos
específicos de investigación, estructurados en redes de investigadores que
interactúan a través de publicaciones, conferencias, seminarios y
asociaciones académicas. Pero, además, la ciencia contemporánea se
caracteriza por la comunicación on-line como el rasgo permanente de su
actividad. En efecto, Internet nació del perverso apareamiento del ejército y
la “gran ciencia”, y su desarrollo hasta comienzos de los años ochenta
estuvo, en general, confinado a las redes de comunicación científica. Con la
difusión de Internet en los años noventa y la aceleración de la velocidad y
alcance de los descubrimientos científicos, Internet y el correo electrónico
han contribuido a la formación de un sistema científico global. En esta
comunidad científica existe, ciertamente, un sesgo favorable a los países e
instituciones dominantes, en la medida en que el inglés es lengua
internacional y las instituciones científicas de los Estados Unidos y Europa
occidental dominan de forma abrumadora el acceso a las publicaciones,
fondos de investigación y nombramientos prestigiosos. Sin embargo,
dentro de estos límites existe una red científica global que, a pesar de ser
asimétrica, garantiza la comunicación y la difusión de los descubrimientos y
del conocimiento. En efecto, aquellos sistemas académicos, como el de la
Unión Soviética, que prohibían la comunicación en determinados ámbitos
de investigación (por ejemplo, la tecnología de la información) sufrieron el
oneroso castigo de un retraso insuperable. En nuestra época, la
investigación científica o es global o no es científica. Sin embargo, aunque
la ciencia es global, la práctica de la ciencia se orienta hacia los temas
definidos por los países avanzados, como ha señalado Jeffrey Sachs 91. La
mayor parte de los descubrimientos de la investigación terminan
difundiéndose a través de redes planetarias de interacción científica, pero
existe una asimetría fundamental en el tipo de cuestiones abordadas por la
investigación. Problemas de importancia decisiva para los países en
desarrollo, pero que ofrecen un escaso interés científico general o no tienen
un mercado prometedor y solvente, se descuidan en los programas de
investigación de los países dominantes. Por ejemplo, una vacuna eficaz
contra la malaria podría salvar la vida a decenas de millones de personas,
sobre todo niños, pero se han dedicado escasos recursos para un esfueno
sostenido orientado a su descubrimiento o para difundir mundialmente los
resultados de tratamientos prometedores, normalmente patrocinados por
la Organización Mundial de la Salud. Las medicinas para el sida
desarrolladas en Occidente son demasiado caras para ser utilizadas en
África, aunque cerca del 95% de los casos de sida se producen en el mundo
en desarrollo. Las estrategias comerciales de las compañías farmacéuticas
multinacionales han bloqueado repetidos intentos de producir de forma
barata algunas de estas medicinas o de encontrar otras alternativas, puesto
que controlan las patentes sobre las que se basa la mayor parte de la
investigación. Por tanto, la ciencia es global, pero su dinámica interna
también reproduce el proceso de exclusión de una proporción significativa
de la población al no tratar sus problemas específicos o al no tratarlos de
forma que puedan producir resultados que mejoren sus condiciones de
vida.
El desarrollo económico y el rendimiento competitivo no se promueven en
la investigación básica, sino en el nexo entre la investigación básica y la
aplicada (el sistema I+D) y su difusión a través de organizaciones e
individuos. La investigación académica avanzada y un buen sistema
educativo son condiciones necesarias pero no suficientes para que países,
empresas e individuos accedan al paradigma informacional. Por tanto, la
globalización selectiva de la ciencia no impulsa la globalización de la
tecnología. El desarrollo tecnológico global requiere la conexión entre
ciencia, tecnología y sector privado, así como con la política nacional e
internacional 92. Existen, sí, mecanismos de difusión, aunque con sus
propios sesgos y limitaciones. Las corporaciones multinacionales y sus
redes de producción son simultáneamente instrumentos de dominio
tecnológico y canales de difusión tecnológica selectiva 93. Las
corporaciones multinacionales llevan a cabo la mayor parte de la I+D no
pública y usan ese conocimiento como un activo para la competencia, la
penetración en el mercado y el apoyo gubernamental. Por otro lado, dados
los costos y la importancia estratégica crecientes de la I+D, las
corporaciones suman sus esfuerzos de investigación en cooperación con
otras corporaciones, con universidades y con instituciones públicas de
investigación (por ejemplo, los hospitales en la investigación biomédica) de
todo el mundo. De ese modo contribuyen a crear y configurar una red
horizontal de I+D que penetra en sectores y países. Además, para que las
redes de producción transfronterizas funcionen con eficacia, las
corporaciones multinacionales tienen que compartir parte de su know-how
con sus socios, permitiendo que las pequeñas y medianas empresas
mejoren su propia tecnología y, en último término, su capacidad para
desarrollar una curva de aprendizaje 94. Ciertos datos apuntan a la
influencia positiva de la presencia de filiales extranjeras de las
corporaciones multinacionales en el sistema de producción de los países de
la OCDE sobre el avance tecnológico y la productividad de esos países 95.
Después de examinar investigaciones sobre esta cuestión, Held et al.
concluyeron que “aunque no existen datos sistemáticos, la investigación
sugiere que a lo largo del tiempo la globalización de la producción implica
un desligamiento progresivo del rendimiento económico nacional del de las
corporaciones multinacionales radicadas en el país. Además, este proceso
parece ser acusado en las industrias de alta tecnología, donde cabe esperar
que sean mayores los beneficios de la innovación” 96. Esto implicaría que
las políticas nacionales que apoyan el desarrollo de la alta tecnología en los
países más avanzados no garantizan necesariamente la ventaja comparativa
del país. Por otro lado, en los países en desarrollo y de reciente
industrialización son necesarias las políticas nacionales que permitan que
la mano de obra y las empresas locales cooperen con las redes de
producción transnacionales y compitan en el mercado mundial. Eso fue,
ciertamente, lo que ocurrió con los países asiáticos de reciente
industrialización, en los que las políticas tecnológicas gubernamentales
constituyeron un instrumento decisivo de desarrollo (volumen III, capítulo
4). El Informe sobre Desarrollo Mundial de 1998 del Banco Mundial
concluyó que, en condiciones de una infraestructura tecnológica y un
sistema educativo en proceso de mejora, podía observarse durante los años
noventa un proceso de difusión global de la tecnología, aunque dentro de
los límites de un modelo sumamente selectivo de inclusión/exclusión que
analizaré más adelante.
Una vez garantizada la conexión tecnológica, el proceso de generación y
difusión de la tecnología se organiza en torno a redes transnacionales de
producción, en gran medida con independencia de la política
gubernamental. Sin embargo, el papel de los gobiernos sigue siendo
esencial para aportar los recursos humanos (es decir, la educación en todos
los niveles) y la infraestructura (en particular, sistemas de comunicación e
información de bajo costo y alta calidad).
Para entender cómo y por qué se difunde la tecnología en la economía
global es importante considerar el carácter de las nuevas tecnologías
basadas en la información. Como en lo esencial se basan en el conocimiento
acumulado/desarrollado en mentes humanas, tienen un extraordinario
potencial de difusión más allá de esa fuente si encuentran la infraestructura
tecnológica, el entorno organizativo y los recursos humanos para ser
asimiladas y desarrolladas a través del proceso de aprender haciendo 97.
Estas son unas condiciones bastante exigentes. Sin embargo, no excluyen
que los que llegan tarde puedan ponerse al día en el caso de que quienes
“lleguen tarde” desarrollen con rapidez el entorno adecuado. Eso es
exactamente lo que ocurrió en los años sesenta-setenta en Japón, en los
ochenta en el Pacífico asiático y, en menor medida, en los noventa en Brasil
y en Chile. Pero la experiencia global de los noventa sugiere una trayectoria
diferente de desarrollo tecnológico. Tan pronto como las empresas e
individuos de todo el mundo accedieron al nuevo sistema tecnológico (sea a
través de transferencias tecnológicas o por la adopción endógena del know-
how tecnológico), se vincularon a productores y mercados en los que
podían utilizar su conocimiento y comercializar sus productos. Esta
proyección traspasó su base nacional, reforzando de ese modo las redes de
producción basadas en las corporaciones multinacionales, al tiempo que
esas empresas e individuos aprendían a través de sus nexos con las redes y
desarrollaron sus propias estrategias competitivas. De modo que ha
existido un proceso simultáneo de concentración del know-how tecnológico
en las redes transnacionales de producción y una difusión mucho más
amplia de este know-how en todo el mundo, a medida que la geografía de
las redes transfronterizas de producción se hace creciente mente compleja.
Ilustraré este análisis con los desarrollos de Silicon Valley a finales de los
noventa. Aprovechando las nuevas oportunidades de innovación abiertas
por la revolución de Internet, Silicon Valley aumentó su liderazgo
tecnológico en la tecnología de la información frente al resto del mundo.
Pero el Silicon Valley del 2000 es, social y étnicamente, completamente
distinto al Silicon Valley de los años setenta. Anna Lee Saxenian, la
principal analista de Silicon Valley, ha mostrado en su estudio de 1999 el
papel decisivo desempeñado por los empresarios inmigrantes en la nueva
configuración de este nodo de alta tecnología. Según Saxenian:
La investigación reciente sugiere que la “fuga de cerebros” puede
estar dando paso a un proceso de “circulación de cerebros”, a medida
que los inmigrantes de talento que estudian y trabajan en los Estados
Unidos vuelven a sus países de origen para beneficiarse de las
oportunidades prometedoras que ofrecen. y los avances en las
tecnologías de transporte y comunicación significan que incluso
cuando estos inmigrantes cualificados deciden no volver,
desempeñan un papel decisivo como intermediarios que vinculan a
las empresas de los Estados Unidos con las de regiones
geográficamente distantes 98.
El estudio de Saxenian muestra que, ya en 1990, el 30% de la mano de obra
empleada en la alta tecnología en Silicon Valley era de origen extranjero,
principalmente concentrada en ocupaciones profesionales. Cuando tuvo
lugar en la segunda mitad de los años noventa una nueva oleada de
innovación, fueron creadas miles de empresas de nueva tecnología de la
información, muchas de ellas por empresarios extranjeros. Ejecutivos
chinos e indios gestionaban al menos el 25% de las compañías que se
crearon en Silicon Valley entre 1980 y 1998, y el 29% de las compañías que
se crearon entre 1995 y 1998. Estas redes de alta tecnología de empresarios
étnicos funcionan en ambos sentidos:
Cuando los inmigrantes chinos e indios cualificados de Silicon Valley
crean vínculos sociales y económicos con sus países de origen, al
mismo tiempo abren al resto de la comunidad empresarial de
Califomia los mercados y las capacidades de manufacturación y
técnicas de regiones cada vez más amplias de Asia. Las empresas se
dirigen cada vez más a India en busca de talentos para la
programación de software. Entretanto, el complejo californiano de
sectores relacionados con la tecnología se apoya en la veloz y flexible
infraestructura de Taiwán para la fabricación de semiconductores y
 ordenadores personales y en sus mercados en rápido crecimiento
para los componentes de tecnología avanzada 99.
La conexión californiana no se limita a Asia. Dos estudiantes de Saxenian
han mostrado, en las investigaciones para sus tesis en Berkeley, una
conexión similarmente poderosa entre Silicon Valley y la floreciente
industria israelí del software, y una presencia significativa, aunque todavía
pequeña, de ingenieros mexicanos en Silicon Valley 100. Por tanto, Silicon
Valley se ha expandido sobre la base de las redes tecnológicas y
empresariales que ha tejido en todo el mundo. A su vez, las empresas
creadas en torno a estas redes han atraído al talento de todas partes
(aunque fundamentalmente de India y China, en justa proporción con la
población mundial), que en última instancia ha transformado al propio
Silicon Valley y profundizado la conexión tecnológica con sus lugares de
origen. Hay que admitir que Silicon Valley es un caso muy especial debido a
su preeminencia en la innovación de la tecnología de la información. Sin
embargo, es probable que los estudios de otras regiones de alta tecnología
de todo el mundo muestren un mecanismo similar en cuanto a la capacidad
de las redes para reforzarse a sí mismas, traspasando las fronteras
nacionales y atrayendo a las personas que encarnan el know-how, en lo que
es el proceso más relevante de transferencia e innovación tecnológica en la
era de la información.
En suma, aunque sigue existiendo una concentración del activo científico y
tecnológico en unos pocos países y regiones, los flujos de know-how
tecnológico se difunden por todo el mundo, si bien de forma muy selectiva.
Se concentran en redes de producción descentralizadas y
multidireccionales que se vinculan con las universidades y los centros de
investigación de todo el mundo. Este modelo de generación y transferencia
de tecnología contribuye de forma decisiva a la globalización en la medida
en que refleja con exactitud la estructura y dinámica de las redes de
producción transnacionales, añadiendo nuevos nodos a esas redes. El
desarrollo desigual de la ciencia y la tecnología deslocaliza la lógica de la
producción informacional de su base nacional y la desplaza a las redes
globales, multilocacionales 101.
¿Trabajo global?
Si el trabajo es el factor decisivo de producción en la economía
informacional, y si la producción y la distribución se organizan cada vez
más sobre una base global, podría parecer que debemos asistir a un proceso
paralelo de globalización del trabajo. Sin embargo, las cosas son mucho
más complicadas. Por razones de coherencia en la estructura de este
volumen, trataré extensamente de esta cuestión en el capítulo 4, cuando
analice la transformación del trabajo y el empleo en la sociedad red. Sin
embargo, para completar la perspectiva general de los principales
componentes de la globalización, adelantaré ahora las principales
conclusiones, tomándome la libertad de remitir al lector a la sección
relevante del capítulo 4.
Existe, cada vez más, un proceso de globalización del trabajo especializado.
Es decir, no sólo el trabajo altamente cualificado, sino el trabajo cuya
demanda es excepcionalmente alta en todo el mundo y que, por tanto, no
sigue las reglas habituales en lo que se refiere a normas de inmigración,
salarios o condiciones de trabajo. Ése es el caso del trabajo profesional de
alto nivel: altos ejecutivos, analistas financieros, consultores de servicios
avanzados, científicos e ingenieros, programadores informáticos,
biotecnólogos, etc. Pero lo mismo ocurre con los artistas, diseñadores,
actores, estrellas del deporte, gurús espirituales, consultores políticos y
criminales profesionales. Cualquiera que tenga la capacidad de generar un
valor añadido excepcional en cualquier mercado disfruta de la posibilidad
de comprar en todo el globo... y también de ser comprado. Esa fracción del
trabajo especializado no asciende a decenas de millones de personas, pero
es decisiva para el rendimiento de las redes empresariales, de las redes de
medios de comunicación, de las redes políticas, de modo que, en general, el
mercado para el trabajo más valorado sin duda se está globalizando.
Por otro lado, para las apretadas masas del mundo, para quienes carecen de
cualificaciones excepcionales, pero tienen el arrojo, o la desesperación, para
mejorar sus condiciones de vida y luchar por el futuro de sus hijos, las cosas
son ambivalentes. A finales del siglo, se estimaba que vivían fuera de sus
países entre 130 y 145 millones de personas, frente a los 84 millones de
1975. Como estas cifras se refieren a la migración legalmente registrada, el
elevado número de inmigrantes indocumentados probablemente sumará
muchos millones. Sin embargo, el número total de inmigrantes asciende
sólo a una pequeña fracción de la mano de obra global. Una proporción
significativa de estos emigrantes se encontraba en África yen Oriente Medio
(algunos cálculos la situaban en los 40 millones de emigrantes en 1993). En
los años noventa se ha producido un aumento sustancial de la inmigración
en los Estados Unidos, en Canadá, en Australia y, en menor medida, en
Europa occidental. También hay cientos de miles de inmigrantes en países
que, hasta hace poco, tenían muy poca inmigración, como Japón. Una
proporción sustancial de esta inmigración está indocumentada. Sin
embargo, el nivel de inmigración en la mayoría de los países occidentales
no excede los niveles históricos, en proporción con la población nativa. Por
tanto, parece que, junto con los flujos crecientes de inmigración, lo que
realmente está ocurriendo By desencadenando reacciones xenófobasB es la
transformación de la constitución étnica de las sociedades occidentales. Eso
es así, sobre todo, en el caso de Europa occidental, donde muchos de los
denominados inmigrantes han nacido en realidad en su país de
“inmigración” aunque se les mantuviera, a finales de los años noventa,
como ciudadanos de segunda clase por las barreras a la naturalización: la
situación de los turcos en Alemania y de los coreanos en Japón son
ejemplos del uso de la etiqueta “inmigrante” como una palabra en clave
para las minorías discriminadas. Esta tendencia hacia la multietnicidad
tanto de Norteamérica como de Europa occidental se acelerará en el siglo
XXI como resultado de la baja tasa de natalidad de la población nativa y de
las nuevas oleadas de inmigración que desencadenará el creciente
desequilibrio entre los países ricos y pobres 102.
Una proporción significativa de la migración internacional es consecuencia
de las guerras y catástrofes, que han desplazado a cerca de 24 millones de
refugiados en los años noventa, especialmente en África. Aunque esta
tendencia no está necesariamente relacionada con la globalización del
trabajo, sí pone en movimiento a millones de personas, a la estela de la
globalización de la miseria humana.
Así, como refleja el Informe sobre Desarrollo Humano de la ONU para
1999: “El mercado global de trabajo cada vez está más integrado para los
muy cualificados Bejecutivos de empresa, científicos, personas del mundo
del espectáculo y muchos otros que constituyen la elite profesional global
con gran movilidad y elevados salarios. Pero el mercado para el trabajo no
cualificado está sumamente restringido por las barreras nacionales” 103.
Aunque el capital es global, y las redes de producción del núcleo están cada
vez más globalizadas, la inmensa mayoría del trabajo es local. Sólo una
mano de obra especializada de elite, de gran importancia estratégica, está
verdaderamente globalizada.
Sin embargo, más allá de los actuales movimientos transfronterizos de
personas, existe una creciente interconexión entre los trabajadores en el
país en el que trabajan y el resto del mundo a través de los flujos globales de
producción, dinero (giros), información y cultura. El establecimiento de las
redes globales de producción afecta a trabajadores de todo el mundo. Los
inmigrantes mandan su dinero a casa. Los empresarios afortunados en su
país de inmigración muchas veces se convierten en intermediarios entre su
país de origen y su país de residencia. Las redes de familias, amigos y
conocidos crecen con el tiempo, y los sistemas avanzados de comunicación
y transporte permiten a millones de personas vivir a caballo entre países.
Así, el estudio del “transnacionalismo desde abajo”, en la terminología de
los principales investigadores de esta área, Michael P. Smith y Luis E.
Guarnizo 104, revela una interconexión en red global del trabajo que va
más allá de la noción simplista de una mano de obra global, que, en un
sentido analítico estricto, no existe.
En suma, aunque la mayor parte del trabajo no está globalizado, en todo el
mundo existe una migración creciente, una creciente multietnicidad en la
mayoría de las sociedades desarrolladas, crecientes desplazamientos
internacionales de la población y la aparición de un conjunto de conexiones
en múltiples niveles entre millones de personas a través de fronteras y
culturas.
La geometría de la economía global: segmentos y redes
Es esencial una matización más para definir el perfil de la economía global:
no es una economía planetaria, aunque tenga un alcance planetario. En
otras palabras, la economía global no abarca todos los procesos económicos
del planeta, no incluye todos loS territorios y no incluye el trabajo de todas
las personas, aunque sí afecta, de forma directa o indirecta, a los medios de
vida de toda la humanidad. Aunque sus efectos alcanzan al planeta entero,
su funcionamiento y estructura reales conciernen únicamente a
determinados segmentos de sectores económicos, países y regiones, en
proporciones que varían según la posición particular de un sector, país o
región en la división internacional del trabajo.
En medio de una significativa expansión del comercio internacional, el
porcentaje de países menos desarrollados en el valor de las exportaciones
mundiales pasó del 31,1% en 1950 al 21,2% en 1990. Aunque la
participación de los países de la OCDE en las exportaciones mundiales de
bienes y servicios disminuyó entre los años setenta y 1996, a finales de los
años noventa todavía seguía representando dos terceras partes del total de
las exportaciones (ver la figura 2.7) 105. La mayor parte del comercio
internacional tiene lugar dentro del área de la OCDE. La inversión exterior
directa sigue una pauta similar. Aunque el porcentaje de los países de la
OCDE en la IED total es significativamente inferior al de los años setenta,
sigue siendo casi del 60%. En 1997, la IED alcanzó 400.000 millones de
dólares, septuplicando el nivel de 1970, pero el 58% se destinó a las
economías industrializadas, el 37% a los países en vías de desarrollo y el 5%
a las economías en transición de Europa oriental. Además, la IED en los
países en desarrollo, aunque aumentó de forma sustancial en los años
noventa, está muy concentrada en unos pocos mercados: el 80% se destinó
a 20 países, siendo la parte del león para China y, a mucha distancia, Brasil
y México. Una pauta semejante de globa1ización selectiva emerge en los
mercados financieros. En 1996, el 94% de las inversiones de cartera y otros
flujos de capital a corto plazo con destino a países en desarrollo y
economías en transición se Concentró en 20 países. Sólo 25 países en
desarrollo tienen acceso a los mercados privados de bonos, créditos
bancarios comerciales y acciones. A pesar de todo lo que se habla sobre los
mercados emergentes en las finanzas globales, en 1998 no representaban
más que el 7% del valor de capitalización total del mercado, aunque
representaban el 85% de la población mundial. En lo referente a la
producción, en 1988, los países de la OCDE, junto con los cuatro tigres
asiáticos, representaban el 72,8% de las manufacturas mundiales, una
proporción que disminuyó levemente en los años noventa. La
concentración es aún mayor en la producción de alto valor: en 1990 los
países del G-7 representaban el 90% de la manufactura de alta tecnología y
poseían el 80,4% de la potencia informática global 106. Datos recopilados
por la Unesco en 1990 indicaban que los recursos humanos científicos y
técnicos, en proporción a la población, eran 15 veces superiores en
Norteamérica que en el nivel medio de los países en desarrollo. Los gastos
en I+D en Norteamérica representaban más del 42% del total mundial,
mientras que el gasto conjunto de Latinoamérica y África representaba
menos del 1% de ese mismo total 107.
Figura 2.7 Cuotas de exportación (porcentaje del total de exportaciones de
bienes y servicios)
Fuente: Datos del Banco Mundial, 1999, elaborados por PNUD, 1999.
En suma, la economía global se caracteriza por la asimetría fundamental
entre países en lo tocante a su nivel de integración, potencial competitivo y
cuota de beneficios derivados del crecimiento económico. Esta
diferenciación se extiende, dentro de cada país, a sus regiones, como ha
mostrado Allen Scott en su investigación de las nuevas pautas de desarrollo
regional desigual 108. La consecuencia de esta concentración de recursos,
dinamismo y riqueza en ciertos territorios es la creciente segmentación de
la población mundial que sigue a la segmentación de la economía global y
que en último término conduce a las tendencias globales de creciente
desigualdad y exclusión social.
Esta pauta de segmentación se caracteriza por un doble movimiento: por
un lado, los sectores valiosos de los territorios y la población se vinculan a
las redes globales de creación de valor y apropiación de la riqueza. Por otro
lado, todo aquello y todos aquellos que carecen de valor según lo que se
valora en las redes, o que deja de tener valor, se desconecta de la red y en
última instancia se descarta. Las posiciones en las redes pueden
transformarse con el tiempo por la revaluación o la devaluación. Esto pone
en continuo movimiento a países, regiones y poblaciones, lo que equivale a
una inestabilidad inducida estructuralmente. Por ejemplo, a finales de los
años ochenta y durante los noventa, los centros dinámicos de las economías
asiáticas en desarrollo, como Tailandia, las Filipinas e Indonesia, estaban
conectados a las redes de producción y comercio multinacionales ya los
mercados financieros globales. La crisis financiera de 1997-1998 destruyó
gran parte de la riqueza recientemente adquirida en estos países. A finales
de 1999, las economías asiáticas parecían estar en camino de recuperarse.
Pero una parte sustancial de la manufacturación, del mercado inmobiliario
y de la industria bancaria de estos países, así como una gran proporción del
empleo formal, habían sido barridos por la crisis. La pobreza y el
desempleo se dispararon. En Indonesia tuvo lugar un proceso de
desindustrialización y desurbanización cuando millones de personas
volvieron al campo buscando su supervivencia (ver volumen III, capítulo 4).
Las repercusiones de la crisis asiática, o de la crisis mexicana, o de la crisis
brasileña, o de la crisis rusa, muestran el poder destructivo de la volatilidad
en la economía global. El nuevo sistema económico es, al mismo tiempo
sumamente dinámico, sumamente selec1ivo, sumamente excluyente y tiene
unas fronteras sumamente inestables. Impulsado por las nuevas
tecnologías de la comunicación y de la información, las redes de capital,
producción y comercio son capaces de identificar fuentes de creación de
valor en cualquier lugar del mundo y de conectarlas a esas redes. Sin
embargo, aunque segmentos dominantes de todas las economías nacionales
se vinculan a la red global, segmentos de países, regiones, sectores
económicos y sociedades locales se desconectan de los procesos de
acumulación y consumo que caracterizan la economía
informacional/global. No pretendo afirmar que estos sectores “marginales”
no estén conectados socialmente con el resto del sistema, puesto que no
existe algo así como un vacío social. Pero su lógica social y económica se
basa en mecanismos claramente distintos a los de la economía
informacional. Mientras que la economía informacional configura el
planeta entero, y en este sentido es ciertamente global, la mayoría de la
población del planeta no trabaja ni compra en la economía
informacional/global. Sin embargo, todos los procesos económicos y
sociales sí se relacionan con la lógica estructuralmente dominante de esta
economía. Cómo y por qué funciona una conexión de este tipo, y quién y
qué está conectado o queda desconectado con el tiempo es un elemento
fundamental de nuestras sociedades que requiere un análisis específico y
cuidados (ver “El Cuarto Mundo” en el volumen III, capítulo 2).
La economía política de la globalización: reestructuración capitalista,
tecnología de la información y políticas estatales
En los últimos años del siglo xx ha surgido una economía global, en el
sentido preciso definido en este capítulo 109. Resultó de la reestructuración
de las empresas y los mercados financieros tras la crisis de los años setenta.
Se expandió utilizando las nuevas tecnologías de la información y la
comunicación. Fue posible, y en gran medida inducida, por políticas
gubernamentales deliberadas. La economía global no fue creada por los
mercados, sino por la interacción entre los mercados y gobiernos e
instituciones financieras internacionales que actuaron en representación de
los mercados... o de su idea de lo que deberían ser los mercados.
Entre las estrategias empresariales para aumentar la productividad y elevar
la rentabilidad estuvo la búsqueda de nuevos mercados y la
internacionalización de la producción. Las nuevas industrias de
manufacturación de alta tecnología se caracterizaron desde el principio por
su división internacional del trabajo (ver el capítulo 6). La creciente
presencia de las corporaciones multinacionales en Europa y Asia estableció
una nueva tendencia de producción multilocacional que contribuyó a la
expansión del comercio internacional. En los años ochenta, multinacionales
europeas y japonesas siguieron también esa estrategia, estableciendo una
red de redes de producción transnacional. Empresas de Japón y de los
países de reciente industrialización del Pacífico asiático basaron su
hipercrecimiento en las exportaciones a los mercados de Estados Unidos y,
en menor medida, a los europeos (ver el volumen III, capítulo 4). Al actuar
así contribuyeron a estimular la competencia en el comercio internacional,
cuando tanto los Estados Unidos como la Comunidad Europea adoptaron
medidas para responder al desafío del Pacífico a su hegemonía económica,
hasta entonces indiscutida. La Comunidad Europea se amplió a los países
del sur y norte de Europa y aceleró su proceso de integración económica
para ampliar su mercado interno, al tiempo que presentaba una unión
aduanera a la competencia japonesa y estadounidense. Los Estados Unidos,
basándose en su superior tecnología y flexibilidad económica, aumentaron
sus presiones para la liberalización del comercio y la apertura de los
mercados, al mismo tiempo que mantenían, como baza negociadora, sus
propias barreras proteccionistas.
Los mercados de capital incrementaron su circulación global sobre la base
del mercado de eurodólares, creado en gran parte para permitir a las
multinacionales estadounidenses las operaciones de crédito exterior,
eludiendo las regulaciones estadounidenses. Los flujos financieros
aumentaron de forma sustancial en los años setenta para reciclar los
petrodólares de los países de la OPEC y las compañías petrolíferas. Como
en la década de los setenta la mayoría de las economías de la OCDE estaban
en recesión, una parte importante de los créditos pasó a los países en
desarrollo, muchas veces sin los adecuados controles financieros, lo que
impulsó simultáneamente la expansión global de los mercados financieros y
la crisis de la deuda que estranguló las economías de Latinoamérica y África
durante los años ochenta. La posterior reestructuración de los mercados
financieros de todo el mundo produjo una explosión de flujos financieros
transfronterizos, inversiones global es de las instituciones financieras y una
internacionalización a gran escala de la actividad bancaria, como se ha
documentado anteriormente. En 1985, el Banco Mundial, incapaz de atraer
la inversión privada a los “mercados del Tercer Mundo”, acuñó un nuevo
término: mercados emergentes. Eso señaló una nueva era de integración
financiera en todo el planeta: inversores de todas partes buscaron
oportunidades de elevados beneficios descontando los grandes riesgos con
la esperanza de obtener el apoyo del gobierno en el caso de crisis bancaria y
monetaria. Se sembraron así las semillas de las crisis financieras de los
años noventa en México, Asia, Rusia, Brasil y otros lugares.
La globalización económica a gran escala sólo podía desarrollarse sobre la
base de nuevas tecnologías de la información y la comunicación. Avanzados
sistemas informáticos permitieron nuevos y poderosos modelos
matemáticos para gestionar productos financieros complejos y para llevar a
cabo operaciones a gran velocidad. Sistemas sofisticados de
telecomunicaciones conectaron en tiempo real a los centros financieros de
todo el mundo. La gestión on-line permitió a las empresas funcionar en
todo el país y en todo el mundo. La producción basada en la
microelectrónica hizo posible la estandarización de los componentes y la
personalización del producto final a gran escala, la producción flexible,
organizada en una línea de montaje internacional. Las redes
transnacionales de producción de bienes y servicios se apoyaron en un
sistema interactivo de comunicación y transmisión de la información para
garantizar los bucles de realimentación y coordinar una producción y
distribución descentralizadas. La tecnología de la información fue crucial
para gestionar una red mundial de transporte de bienes y personas rápida y
de gran capacidad, establecida por el transporte aéreo, las líneas
transoceánicas de navegación, los ferrocarriles y las autopistas. El sistema
de transporte en contenedores multimodales derivó su eficiencia de
sistemas de información que permitían seguir y programar las mercancías y
sus rutas, así como de sistemas automatizados de carga y descarga. Un
vasto sistema de líneas aéreas y trenes de alta velocidad, salas y servicios
empresariales VIP en los aeropuertos, centros de apoyo a empresas en todo
el mundo, hoteles internacionales conectados a Internet y medios
cosmopolitas de entretenimiento aportaron la infraestructura para la
movilidad de los ejecutivos. Y, a finales de los años noventa, Internet se
convirtió en la espina dorsal tecnológica del nuevo tipo de empresa global,
la empresa en red (ver el capítulo 3).
Sin embargo, ni la tecnología ni la economía privada podían haber
desarrollado por sí solas la economía global. Los agentes decisivos para
establecer una nueva economía global fueron los gobiernos y, en particular,
los gobiernos de los países más ricos, el G- 7 y sus instituciones
internacionales auxiliares, el Fondo Monetario Internacional, el Banco
Mundial y la Organización Mundial del Comercio. Tres políticas
interrelacionadas crearon los fundamentos de la globalización. La
desregulación de la actividad económica interna (empezando por los
mercados financieros); la liberalización del comercio y la inversión
internacional; la privatización de compañías controladas por el sector
público (muchas veces vendidas a inversores extranjeros). Estas políticas se
iniciaron en los Estados Unidos a mediados de los años setenta, en Gran
Bretaña a comienzos de los ochenta, se difundieron en toda la Unión
Europea en los ochenta y se convirtieron en la política dominante en la
mayoría de los países del mundo y en el estándar común del sistema
económico internacional en los años noventa 110.
Cómo y por qué ocurrió esto es asunto que atañe a los historiadores. Sin
embargo, unas pocas observaciones sobre la génesis de la economía global
podrían ayudar a entender sus perfiles en el siglo XXI.
Aunque en los años setenta se adoptaron algunas medidas importantes (por
ejemplo, en los Estados Unidos se suprimieron los controles
transfronterizos de capitales, a todos los efectos prácticos, en 1974), hubo
dos periodos característicos de globalización dirigida por el gobierno. Para
simplificar, diferenciaré entre los años ochenta y los noventa. En los
ochenta, la llegada simultánea al poder de ultraconservadores,
ideológicamente partidarios del libre mercado en los Estados Unidos
(Reagan, elegido en 1980) y en el Reino Unido (Thatcher, elegida en 1979)
supuso un punto de inflexión. En los Estados Unidos no fue inesperado. En
mi análisis del impacto de la crisis económica de los años setenta en la
política estadounidense, publicado en 1976 111, propuse como una probable
alternativa el desarrollo de una economía de la oferta y le di un nombre
para ejemplificarla: la política Reagan. Ambas administraciones
presionaron fuertemente para la desregulación y liberalización de las
finanzas y la inversión y, en Gran Bretaña, para la privatización de las
compañías de titularidad pública, estableciendo el precedente para el resto
del mundo. El impacto más inmediato se sintió en el comercio financiero.
En los Estados Unidos los mercados de opciones establecidos en Chicago en
1972 se expandieron rápidamente y en última instancia se desarrollaron en
un mercado de derivados multiproducto. El Reino Unido abolió los
controles de divisas en 1980 y el segundo mercado de futuros financieros,
después del de Chicago, se estableció en Londres en 1982. Posteriormente
se sumó Francia, estableciendo su propio mercado de futuros, el MATIF, en
1986. Alemania fue más cautelosa en cuanto a la desregulación financiera,
aunque eliminó los controles transfronterizos de capitales en 1981. Los
mercados financieros asiáticos, en particular Hong Kong y Singapur, se
beneficiaron de la laxa regulación de su entorno para atraer transacciones
financieras, ganando cuotas de mercado a un mercado bursátil más
regulado, como era el de Tokio. La plena desregulación de los mercados
financieros en la City de Londres en octubre de 1987 abrió una nueva era de
globalización financiera a pesar (¿o a causa?) del crash simultáneo de
octubre de 1987 en la Bolsa de Nueva York. Sin embargo, la primera ronda
de políticas económicas del lado de la oferta no funcionó en total
conformidad con las expectativas de sus ideólogos de los Estados Unidos y
el Reino Unido, debido a una contradicción interna básica de su posición:
eran, al mismo tiempo, nacionalistas y globalizadores. En principio, ambas
posiciones no eran contradictorias bajo la condición de una política
imperialista y, efectivamente, ese fue el caso de la Inglaterra victoriana, que
suele presentarse como ejemplo histórico de globalización temprana. Pero
esta vez las circunstancias eran diferentes: en una economía internacional
con múltiples centros, gestionada por redes de producción transnacionales
y con ciudadanos en las sociedades nucleares reacios a morir por la gloria
de sus gobiernos, las contradicciones se hicieron insuperables, como
llegaron a entender las principales figuras políticas, Reagan y Thatcher.
Prometiendo reducir el déficit presupuestario, Reagan en realidad creó el
mayor déficit federal de la historia en tiempos de paz, como resultado de su
compromiso con un gigantesco rearme militar al tiempo que recortaba los
impuestos a los ricos. Abierta a los mercados internacionales pero no a
Europa, Thatcher se enfrentó a la elección entre adoptar la versión europea
de la globalización, es decir, una economía europea unificada con una sola
moneda, o retirarse a la fortaleza británica sin el poder de imponer su
voluntad al mundo. Nunca tuvo la oportunidad de hacer la elección
(aunque apuntaba claramente hacia el aislacionismo). Su propio partido,
convencido de la necesidad histórica de la Unión Europea, y harto de la
Dama de Hierro, le agradeció los servicios prestados retirándola
tempranamente en 1990. Además, tanto en los Estados Unidos como en el
Reino Unido, la obsesión conservadora con los recortes del Estado de
bienestar se enfrentó a una vigorosa resistencia social y política, a las
realidades de la inercia histórica ya las necesidades básicas de la sociedad.
Así, mientras Reagan logró quitar el desayuno a miles de niños, y Thatcher
puso en peligro la tradicional calidad del sistema universitario británico, en
conjunto lo principal del Estado de bienestar se mantuvo en pie, aunque su
expansión se limitó. Sin embargo, tanto la economía británica como la de
los Estados Unidos ganaron en rentabilidad y productividad, y el comercio,
la inversión y las finanzas internacionales aumentaron de forma
espectacular cuando las empresas aprovecharon las ventajas de las nuevas
oportunidades que ofrecía la confusión sindical y la desregulación de la
actividad económica.
En el continente europeo, un hito político fue el fiasco de la primera
administración socialista de Mitterrand, elegida en 1981. Ignorante de la
economía elemental, Mitterrand el político pensó que podía reducir la
jornada laboral, aumentar los salarios, los beneficios sociales y los
impuestos sobre las empresas en una economía europea cuasi integrada,
sin sufrir la reacción de los mercados bursátiles. Su gobierno se vio
obligado a devaluar el franco y dos años después dio un giro radical a su
política económica, inspirándose en el modelo de la estabilidad monetaria
alemana. El caso francés influyó en la cautelosa política económica del
nuevo gobierno socialista español, elegido en octubre de 1982, que optó por
la desregulación y una liberalización controlada, desplazándose así hacia el
centro de la nueva política económica. En efecto, Felipe González y Helmut
Kohl se convirtieron en firmes aliados en la construcción de una Europa
unificada en torno a los principios de una economía liberal atemperada con
la compasión y una economía social de mercado. Lenta pero sólidamente,
este centro (que Giddens teorizaría después como “la tercera vía”)conquistó
a la mayoría de la opinión pública y de los gobiernos europeos.
A finales de siglo, 13 de los 15 países de la Unión Europea estaban
gobernados por gobiernos socialdemócratas que, con diferentes etiquetas
ideológicas, apoyaban esta estrategia pragmática 112.
Sin embargo, fue en los años noventa cuando se establecieron y
expandieron por el planeta las instituciones y normas de la globalización.
En efecto, como observa Ankie Hoogvelt: “Los escépticos en el debate sobre
la globalización subrayan mucho el ejercicio continuado, y en algunos casos
aparentemente reforzado, de la soberanía y de la regulación por los
gobiernos nacionales. Y, sin embargo, gran parte de esta regulación de
hecho no supone más que la regulación de la globalización” 113.
El mecanismo para llevar a cabo el proceso de globalización en la mayoría
de los países del mundo fue simple: la presión política, bien a través de la
acción gubernamental directa, bien a través de la imposición del
FMI/Banco Mundial/Organización Mundial del Comercio. Sólo después de
que las economías se liberalizaban afluiría a ellas el capital global. La
administración de Clinton fue de hecho la auténtica globalizadora política,
especialmente bajo el liderazgo de Robert Rubin, el antiguo presidente de
Goldman & Sachs y hombre de Wall Street. Indudablemente, Clinton
construyó sobre los cimientos establecidos por Reagan, pero llevó todo el
proyecto mucho más lejos, convirtiendo en principal prioridad de su
administración la apertura de los mercados para bienes, servicios y
capitales. En un notable informe, el New York Times documentó en 1999 el
total empeño del equipo de Clinton en esa dirección, presionando
directamente a los gobiernos de todo el mundo e instruyendo al FMI para
que siguiera esta estrategia en los términos más estrictos posibles 114. El
objetivo era la unificación de todas las economías en torno a un (conjunto
de normas homogéneas de juego, de modo que el capital, los bienes y los
servicios pudieran fluir hacia dentro y hacia fuera, a criterio de los
mercados. En el mejor de los mundos smithianos, todos acabarían
beneficiándose de ello, de modo que el capitalismo global, impulsado por la
tecnología de la información, se convertiría en la fórmula mágica que en
última instancia uniría prosperidad, democracia y, en conjunto, un nivel de
desigualdad razonable y una reducción de la pobreza.
El éxito de esta estrategia en todo el mundo puede atribuirse a su punto de
partida: en muchas áreas, las crisis económicas fueron ubicuas. En la
mayoría de los países latinoamericanos y africanos, la primera ronda de
globalización de las finanzas en los años ochenta había devastado las
economías al imponer políticas de austeridad para el pago de la deuda.
Rusia y Europa oriental acababan de empezar una ardua transición a la
economía de mercado, que para empezar supuso, en general, su colapso
económico 115. Posteriormente, la crisis asiática de 1997-1998 dislocó las
economías del Pacífico, socavando en muchos casos sus estados
desarrollistas. En la mayoría de los casos, después de tales crisis, el FMI y el
Banco Mundial acudían al rescate, pero a condición de que los gobiernos
aceptaran las recetas del FMI para la salud económica. Estas
recomendaciones políticas (de hecho, imposiciones) se basaban en
paquetes predeterminados de políticas de ajuste asombrosamente similares
entre sí, fueran cuales fueran las circunstancias específicas de cada país,
debido a que, de hecho, eran producidos en masa por economistas
neoclásicos ortodoxos, procedentes sobre todo de la Universidad de
Chicago, Harvard y el MIT. A finales de los años noventa, el FMI gestionaba
y asesoraba en las políticas de ajuste de más de ochenta países de todo el
mundo. Incluso las medidas de política económica de grandes economías
de países muy importantes, como Rusia, México, Indonesia o Brasil,
dependían de la aprobación del FMI. La mayor parte del mundo en
desarrollo, así como las economías en transición, se convirtieron en un
protectorado económico del FMI, lo que, en último término, quería decir el
Departamento del Tesoro de los Estados Unidos. El poder del FMI no era
tanto financiero como simbólico. La ayuda del FMI muchas veces adoptaba
la forma de dinero virtual, es decir, una línea de crédito a la que los
gobiernos podían recurrir en caso de emergencia financiera. El crédito
otorgado por el FMI significaba credibilidad para los inversores financieros
globales. y la retirada de la confianza del FMI significaba, para un país
dado, convertirse en un paria financiero. Ésta era la lógica: si un país
decidía permanecer fuera del sistema (por ejemplo, el Perú de Alan García
en los años ochenta) era castigado con el ostracismo financiero y se
derrumbaba, verificando así la profecía autocumpliente del FMI. De este
modo, pocos países se atrevieron a resistirse al “bienvenido al club”
condicional, en contraste con la alternativa del aislamiento de los flujos
globales de capital, tecnología y comercio.
Una lógica similar en el comercio internacional fue la aplicada a través de la
Organización Mundial del Comercio, establecida en 1994. Para los países
que optaban a una estrategia de desarrollo orientada al exterior, como las
economías continentales de China e India, el acceso a mercados solventes
era esencial. Pero para obtener ese acceso tenían que asumir las reglas del
comercio internacional. La adhesión a esas reglas significaba, en general,
desmantelar gradualmente la protección de las industrias no competitivas
por su tardío acceso a la competencia internacional. Pero el rechazo de las
normas era sancionado con duros aranceles en los mercados solventes, lo
que excluía las oportunidades de desarrollo obtenidas al aumentar la cuota
de mercado en los mercados en los que se concentra la riqueza. Por tanto, el
informe sobre Desarrollo Humano de las Naciones Unidas en 1999 afirma
que cada vez más países en desarrollo adoptaron un enfoque de libre
comercio, renunciando a las políticas de sustitución de las importaciones.
En 1997 India había rebajado sus aranceles de un promedio del 82% en
1990 al 30%, Brasil de un 25% en 1991 a un 12% y China de un 43% en 1992
a un 18%. Impulsados por tecnócratas, los cambios tenían un fuerte
respaldo financiero del Fondo Monetario Internacional y del Banco
Mundial como parte de amplios paquetes de reforma económica y
liberalización. Las condiciones para la pertenencia a la OMC y la OCDE
eran importantes incentivos. País tras país emprendieron una profunda
liberalización unilateral, no sólo en cuanto al comercio, sino también en lo
referente a la inversión exterior directa. En 1991, por ejemplo, 35 países
introdujeron cambios en 82 regímenes reguladores, en 80 de los cuales
pasaron a liberalizar o promover la inversión exterior directa. En 1995 el
ritmo se aceleró, siendo todavía más los países B65B que modificaron sus
regímenes, la mayoría de ellos siguiendo la tendencia a la liberalización 116.
En noviembre de 1999, China alcanzó un acuerdo comercial con los Estados
Unidos para liberalizar su regulación del comercio y la inversión, abriendo
el camino para su acceso a la OMC, y acercándola más a las reglas del
régimen capitalista global.
Cuantos más países se sumen al club, más difícil es para aquellos que
quedan fuera del régimen económico liberal seguir su propio camino. Así,
en última instancia, las trayectorias cerradas de integración en la economía
global, con sus reglas homogéneas, amplían la red y las posibilidades de
conexión en red para sus miembros, a la vez que incrementan los costos
para los que se quedan fuera de la red. Esta lógica de autoexpansión,
inducida e impuesta por los gobiernos y las instituciones financieras y
comerciales internacionales, acabó vinculando a los segmentos dinámicos
de la mayoría de los países del mundo en una economía global abierta.
¿Por qué entran los gobiernos en este espectacular avance hacia la
globalización, socavando de ese modo su propio poder soberano? Si
rechazamos las interpretaciones dogmáticas que reducirían a los gobiernos
a su papel de “comité ejecutivo de la burguesía”, el asunto es bastante
complejo. Requiere diferenciar cuatro niveles de explicación: los intereses
estratégicos percibidos de un determinado Estado-nación, el contexto
ideológico, los intereses políticos del liderazgo y los intereses personales de
quienes ocupan los cargos.
En lo referente a los intereses del Estado, la respuesta es distinta para cada
uno. La respuesta es clara para el principal globalizador, el gobierno de los
Estados Unidos: una economía global abierta e integrada es una ventaja
para las empresas estadounidenses y para las empresas radicadas en
Estados Unidos, y por tanto para la economía estadounidense. Eso se debe
a la ventaja tecnológica y la superior flexibilidad en la gestión de que
disfrutan los Estados Unidos frente al resto del mundo. Junto con la
presencia desde hace mucho tiempo de las multinacionales
estadounidenses en todo el mundo, y con la presencia hegemónica
estadounidense en las instituciones internacionales del comercio y las
finanzas, la globalización equivale a una mayor prosperidad económica
para los Estados Unidos, aunque no, ciertamente, para todas sus empresas,
ni para todos los que viven en suelo estadounidense. Este interés
económico estadounidense es algo que Clinton y su equipo económico, en
particular Rubin, Summers y Tyson, entendieron bien. Trabajaron
duramente para llevar el evangelio del comercio liberal al mundo, aplicando
el poder económico y político de los Estados Unidos cuando fue necesario.
En lo que respecta a los gobiernos europeos, el Tratado de Maastricht,
comprometiéndoles en la convergencia económica, y la auténtica
unificación de 1999, fue su forma específica de adoptar la globalización. Se
percibió que éste era el único modo de que cada gobierno compitiera en un
mundo cada vez más dominado por la tecnología estadounidense, la
manufacturación asiática y los flujos financieros globales que habían
barrido la estabilidad monetaria europea en 1992. Entrar en la competencia
global desde la fortaleza de la Unión Europea parecía la única oportunidad
de salvar la autonomía europea y prosperar en el nuevo mundo. Japón sólo
se adaptó con reticencias, pero, forzado por una grave y duradera recesión y
una profunda crisis financiera, a finales de los años noventa introdujo una
serie de reformas que abrieron gradualmente la economía japonesa,
alineando sus normas financieras con los estándares globales (ver el
volumen III, capítulo 4). China e India vieron en la apertura del comercio
mundial la oportunidad para entrar en un proceso de desarrollo y construir
la base tecnológica y económica para la renovación del poder nacional. El
precio a pagar fue una cautelosa apertura al comercio y la inversión
exterior, ligando de ese modo su destino al del capitalismo global. Para los
países en vías de desarrollo de todo el mundo, la mayoría de los cuales
había experimentado recientemente la crisis económica y la hiperinflación,
el nuevo modelo de política económica contenía la promesa de un nuevo
inicio y el gran incentivo del apoyo de las grandes potencias mundiales.
Para los reformadores que llegaron al poder en las economías en transición
de Europa oriental, la liberalización equivalía a una ruptura definitiva con
el pasado comunista. y muchos de los países en vías de desarrollo del
mundo ni siquiera tuvieron que plantearse sus intereses estratégicos: el
precio por reparar sus depauperadas economías fue que el FMI y el Banco
Mundial decidieran por ellos.
Los intereses del Estado siempre se perciben dentro de un marco
ideológico. y el marco de los años noventa se constituyó en torno al colapso
del estatismo y la crisis de legitimidad sufrida por el Estado de bienestar y
el control gubernamental durante los años ochenta. Incluso en los países
del Pacífico asiático el Estado desarrollista sufrió una crisis de legitimidad
cuando se convirtió en un obstáculo para la democracia: Los ideólogos
neoliberales (llamados “neoconservadores” en los Estados Unidos) salieron
de su retiro en todo el mundo ya su cruzada se unieron nuevos conversos
que pugnaban por hacerse olvidar su pasado marxista, desde los nouveaux
philosophes franceses a brillantes novelistas latinoamericanos. Cuando el
neoliberalismo, como se denominó la nueva ideología, desbordó su
provinciano molde Reaganffhatcher, para configurarse en diversas
expresiones adaptadas a culturas específicas, estableció rápidamente una
nueva hegemonía ideológica. A principios de los noventa llegó a constituir
lo que Ignacio Ramonet denominó la pensée unique (el pensamiento
único). Aunque el auténtico debate ideológico fue considerablemente más
rico, superficialmente parecía como si los establishments políticos de todo
el mundo hubieran adoptado un terreno intelectual común. Una corriente
intelectual no necesariamente inspirada por Von Hayek y Fukuyama, pero
ciertamente tributaria de Adam Smith y Stuart Mill. En este contexto, se
esperaba que los mercados libres obraran milagros económicos e
institucionales, sobre todo en conjunción con las maravillas tecnológicas
prometidas por los futurólogos.
El interés político de los nuevos líderes que llegaron al gobierno a finales de
los ochenta y principios de los noventa favoreció la opción de la
globalización. Con interés político quiero decir ser elegido para el gobierno
y permanecer en él. En la mayoría de los casos fueron elegidos nuevos
líderes como resultado de una economía en decadencia o, en algunos casos,
en quiebra, y consolidaron su poder mejorando sustancialmente la
trayectoria económica del país. Ése fue el caso de Clinton en 1992 (o, al
menos, así lo proclamaron estadísticas económicas defectuosas, para la
consternación de George Bush). Su exitosa campaña presidencial se
construyó en torno al lema “(es la economía, estúpido!”, y la estrategia clave
de la política económica de Clinton fue la de seguir avanzando en la
desregulación y liberalización, en el interior y en el exterior, como muestra
la aprobación del tratado del NAFTA en 1993. Aunque en realidad no pueda
considerarse la política de Clinton la causa de la extraordinaria trayectoria
de la economía estadounidense en los noventa, Clinton y su equipo
contribuyeron al dinamismo de la nueva economía dejando las manos
libres a la economía privada y utilizando la influencia de los Estados Unidos
para abrir los mercados de todo el mundo.
Cardoso resultó inesperadamente elegido presidente de Brasil en 1994
sobre la base del éxito de su estrategia de estabilización monetaria Plan
Real, que implementó como ministro de Finanzas, yugulando la inflación
por primera vez en el país. Para mantener la inflación bajo control tuvo que
integrar a Brasil en la economía global, facilitando la competitividad de la
empresas brasileñas. Este objetivo, a su vez, requería la estabilización
financiera. Acontecimientos semejantes tuvieron lugar en México, con
Salinas y Zedillo, reformistas económicos dentro del PRI; con Menem en
Argentina, que invirtió el nacionalismo tradicional de su partido peronista;
con Fujimori en Perú, que salió de la nada; con el nuevo gobierno
democrático de Chile y, mucho antes, con Rajiv Gandhi en India, con Deng
Xiao Ping y, posteriormente, con Jiang Zemin y Zhu Rongji en China y con
Felipe González en España.
En Rusia, Yeltsin y su inacabable sucesión de equipos económicos jugaron
como única carta la integración de Rusia en el capitalismo global y
rindieron su soberanía económica al FMI ya los gobiernos occidentales. En
Europa occidental, en los años noventa, las políticas de ajuste impuestas
por el Tratado de Maastricht agotaron el capital político de los gobiernos en
el poder y despejaron el camino a una nueva oleada de reformas
económicas. Blair en aran Bretaña, Romano Prodi y el Partito Democratico
di Sinistra, en Italia, y Schroder en Alemania, apostaron por mejorar la
economía y combatir el desempleo impulsando políticas económicas
liberales atemperadas con políticas sociales innovadoras. Jospin en Francia
siguió una política pragmática sin los temas ideológicos del liberalismo,
pero con una convergencia de Jacto con políticas de la Unión Europea
orientadas a los mercados. El guiño irónico de la historia política es que los
reformadores que llevaron a cabo la globalización, en todo el mundo,
provenían en su mayoría de la izquierda, rompiendo con su pasado de
partidarios del control gubernamental de la economía. Sería un error
considerar esto una prueba de oportunismo político. Se trataba más bien de
realismo ante los nuevos desarrollos económicos y tecnológicos y de lo que
se consideraba el camino más rápido para sacar a las economías de su
estancamiento relativo.
Una vez que se adoptó la opción de la liberalización/globalización de la
economía, los líderes políticos se vieron obligados a encontrar el personal
adecuado para gestionar estas políticas económicas postkeynesianas,
muchas veces muy alejadas de las orientaciones tradicionales de las
políticas progubernamentales de izquierdas. Así, Felipe aonzález, que llegó
al poder en octubre de 1982, en medio de una grave crisis económica y
social, nombró superministro de Economía a uno de los pocos socialistas
que tenían acceso personal a los círculos conservadores de las altas finanzas
españolas. Los posteriores nombramientos del ministro configuraron una
clase enteramente nueva de tecnócratas neoliberales en el gobierno
socialista español, algunos de ellos reclutados entre los círculos del FMI. En
otro ejemplo que ilustra este análisis, el presidente de Brasil, Cardoso,
cuando se enfrentó a una crisis monetaria incontrolada en enero de 1999
destituyó a dos presidentes del Banco Central de Brasil en dos semanas y
acabó nombrando al financiero brasileño que gestionaba los fondos de
cobertura de Soros en Brasil, confiando en su capacidad para tratar con los
especuladores en los mercados financieros globales. De hecho, logró calmar
la tempestad financiera, al menos durante un tiempo. Mi tesis no es que el
mundo financiero controle a los gobiernos. De hecho, ocurre lo contrario.
Para que los gobiernos puedan gestionar las economías en el nuevo
contexto global, necesitan un personal que incorpore el conocimiento de la
supervivencia diaria en este nuevo mundo feliz económico. Para hacer su
trabajo, estos expertos económicos necesitan más personal que pueda
compartir con ellos capacidades, lenguajes y valores similares. Como
disponen de los códigos de acceso a la gestión de la nueva economía, su
poder aumenta de forma desproporcionada a su verdadero atractivo
político. Por consiguiente, establecen una relación simbiótica con los
líderes políticos que llegan al poder gracias a su atractivo entre los votantes.
Juntos, cooperan para mejorar su destino mediante su rendimiento en la
competencia global, en la esperanza de que esto también beneficie a sus
accionistas, pues así es como se ha llegado a considerar a los ciudadanos.
Éste es el cuarto nivel de explicación de la atracción fatal de los gobiernos
hacia la globalización económica: los intereses personales de los individuos
que ocupan las posiciones decisorias. En general, éste no es, ni mucho
menos, el factor más importante para explicar las políticas de los gobiernos
favorables a la globalización. y se trata de un factor insignificante en
algunos casos de altos niveles de gobierno que he podido observar
personalmente, por ejemplo la presidencia brasileña en 1994-1999. Sin
embargo, los intereses personales de los líderes políticos y/o de su personal
de alto rango en el proceso de globalización han ejercido una influencia
considerable en la velocidad y configuración de la globalización. Sus
intereses personales adoptan fundamentalmente la forma de una creciente
riqueza personal obtenida a través de dos canales principales: el primero,
las recompensas financieras y los nombramientos lucrativos una vez dejan
el cargo como resultado de la red de contactos que han establecido y/o
como gratificación de las decisiones que han ayudado a hacer negocios. El
segundo nivel es, más crudamente, la corrupción en sus diversas formas:
sobornos, uso de información privilegiada en los acuerdos financieros y en
las adquisiciones de inmuebles, participación en aventuras empresariales a
cambio de favores políticos, etc. Ciertamente, los intereses económicos
personales (legales o ilegales) del personal político son una historia muy
vieja, probablemente una constante de la política en la historia registrada.
Sin embargo, apunto aquí a algo más específico: favorece las políticas que
fomentan la globalización porque abre todo un nuevo mundo de
oportunidades. En la mayoría de los países en desarrollo, de hecho es el
único juego que puede jugarse, porque el acceso al país es el principal activo
que controlan las elites políticas, permitiéndoles participar en las redes
globales de riqueza. Por ejemplo, la catastrófica gestión de la transición
económica rusa no puede entenderse sin considerar su lógica global: la
formación de una oligarquía financiera protegida por el gobierno que
recompensó personalmente a muchos de los principales reformadores
liberales rusos (y que contribuyó de forma decisiva a la reelección de Yeltsin
en 1999) a cambio del privilegio de ser los intermediarios entre las riquezas
rusas y el comercio e inversión global, mientras el FMI cerraba los ojos al
asunto y utilizaba a los contribuyentes occidentales para alimentar a esta
oligarquía liberal con miles de millones de dólares. Historias similares
pueden documentarse en toda Asia, África y Latinoamérica. Pero tampoco
están ausentes de Norteamérica o Europa occidental. Por ejemplo, en 1999,
unas pocas semanas antes de que el Parlamento Europeo forzara a dimitir a
toda la Comisión Europea, bajo fuertes sospechas de irregularidades
menores, el todavía comisario de Telecomunicaciones en funciones,
Bangemann, fue nombrado por la Telefónica de España para un cargo de
consultor especial. Aunque no se hicieron acusaciones explícitas de
corrupción, la opinión pública europea quedó conmocionada al conocer el
nombramiento de Bangemann por una compañía que tanto se había
beneficiado de la desregulación de las telecomunicaciones europeas llevada
a cabo bajo la administración de Bangemann. Estos ejemplos se limitan a
ilustrar un importante aspecto analítico: las decisiones políticas no pueden
entenderse en un vacío personal y social. Las toman personas que, además
de representar a gobiernos y tener intereses políticos, tienen un interés
personal en un proceso de globalización que se ha convertido en una fuente
extraordinaria de riqueza potencial para las elites del mundo.
Por tanto, la economía global se constituyó políticamente. La
reestructuración de las empresas y las nuevas tecnologías de la
información, aunque están en el origen de las tendencias de globalización,
no habrían podido desarrollar por sí mismas una economía global
interconectada sin políticas de desregulación, privatización y liberalización
del comercio y la inversión. Estas políticas fueron decididas e impuestas
por gobiernos de todo el mundo y por las instituciones económicas
internacionales. Se requiere una perspectiva de política económica para
entender el triunfo de los mercados sobre los gobiernos: los propios
gobiernos buscaron semejante victoria en un histórico deseo de auto
aniquilación. Lo hicieron para preservar o potenciar los intereses de sus
estados en el contexto de la emergencia de una nueva economía y en el
nuevo entorno ideológico que resultó del colapso del estatismo, la crisis del
Estado de bienestar y las contradicciones del Estado desarrollista. Al actuar
resueltamente a favor de la globalización (algunas veces esperando que
tuviera un rostro humano), los líderes políticos también perseguían sus
propios intereses políticos y, muchas veces, sus intereses personales, con
diversos grados de decencia. Sin embargo, el hecho de que la economía
global fuera inducida políticamente desde el principio no significa que
pueda deshacerse políticamente en sus aspectos principales. Al menos, no
con esa facilidad. Eso es así porque la economía global es ahora una red de
segmentos interconectados de economías que desempeñan conjuntamente
un papel decisivo en la economía de cada país y de muchas personas. Una
vez que se 8ituye una red de este tipo, cualquier nodo que se desconecte
simplemente es ignorado, y los recursos (capital, información, tecnología,
bienes, servicios, trabajo cualificado) siguen fluyendo en el resto de la red.
Cualquier desvinculación individual de la economía global implica un
abrumador: la devastación de la economía a corto plazo y el cierre exceso a
las fuentes del crecimiento. Así, dentro del sistema de valor
productivismo/consumismo, no existe una alternativa individual FI países,
empresas o personas. Excluido un colapso catastrófico del lado financiero,
o la autoexclusión de personas con valores completamente diferentes, el
proceso de globalización se ha puesto en marcha y se acelera con el tiempo.
Una vez constituida, la economía global es un rasgo fundamental de la
nueva economía.
LA NUEVA ECONOMÍA
La nueva economía surgió en un momento dado, los años noventa, en un
espacio dado, los Estados Unidos, y en torno ala partir de determinadas
industrias, principalmente la tecnología de la información y las finanzas,
apareciendo en el horizonte la biotecnología 117. Fue a finales de los
noventa cuando las semillas de la revolución de la tecnología de la
información, plantadas en los años setenta, parecieron fructificar en una
oleada de nuevos procesos y productos, espoleando el crecimiento de la
productividad y estimulando la competencia económica. Toda revolución
tecnológica tiene su propio ritmo en lo que se refiere a su difusión en las
estructuras sociales y económicas. Por razones que determinarán los
historiadores, esta revolución tecnológica en concreto parece que requirió
un cuarto de siglo, más o menos, para re equipar al mundo: un espacio de
tiempo mucho más breve que el de sus predecesoras.
¿Por qué en los Estados Unidos? Parece que se debió a una combinación de
factores tecnológicos, económicos, culturales e institucionales, todos los
cuales se potenciaron recíprocamente. Los Estados Unidos, y más
específicamente California, fueron el lugar de origen de las innovaciones
más revolucionarias en la tecnología de la información y el lugar en el que
industrias enteras se desarrollaron a partir de esas innovaciones, como se
ha documentado el capítulo 1. Económicamente, el tamaño del mercado de
los Estados Unidos y su posición dominante en las redes globales de capital
y mercancías de todo el mundo proporcionó un margen de actuación para
industrias tecnológicamente innovadoras, permitiéndolas encontrar
rápidamente oportunidades de mercado, atraer capital inversor y reclutar el
talento de todo el mundo. Culturalmente, el espíritu emprendedor, el
individualismo, la flexibilidad y la multietnicidad fueron ingredientes clave
tanto de las nuevas industrias como de los Estados Unidos.
Institucionalmente, la reestructuración del capital en forma de
desregulación y liberalización de las actividades económicas tuvo lugar
antes y más deprisa en los Estados Unidos que en el resto del mundo,
facilitando la movilidad del capital, difundiendo la innovación desde el
sector de la investigación pública (por ejemplo, Internet a partir del
Departamento de Defensa, la biotecnología de los institutos de sanidad
pública y de los hospitales sin fines lucrativos) y rompiendo monopolios
clave (por ejemplo, la desinversión de ATT en el sector de las
telecomunicaciones en 1984).
La nueva economía cobró forma por primera vez en dos sectores clave que
no sólo innovaron los productos y procedimientos, sino que aplicaron esas
invenciones a sí mismos, alentando así el crecimiento y la productividad y,
a través de la competencia, difundiendo un nuevo modelo de empresa en
gran parte de la economía. Esos sectores fueron (y serán durante mucho
tiempo) la tecnología de la información y las finanzas.
En los Estados Unidos, las industrias de tecnología de la información
estuvieron en vanguardia en los años noventa 118 (ver la figura 2.8). Entre
1995 y 1998, el sector de tecnología de la información, que representaba
únicamente cerca del 8% del PIB estadounidense, contribuyó, en promedio,
en un 35% al crecimiento del PIB. El valor añadido por trabajador en las
industrias que producían tecnología de la información creció a un promedio
anual del 10,4% en los años noventa, casi quintuplicando la tasa de
crecimiento de la economía en su conjunto 119. Las proyecciones del
Departamento de Comercio 120 indican que en el 2006 casi el 50% de la
mano de obra estadounidense trabajará en industrias que son productoras
o grandes consumidoras de tecnología de la información. En el núcleo de
las nuevas industrias de tecnología de la información se encuentran, y se
encontrarán cada vez más en el siglo XXI, empresas relacionadas con
Internet 121. En primer lugar, debido a su potencial y espectacular
influencia en la forma de hacer negocios. Una proyección frecuentemente
citada de Forrester Research de 1998 calcula el valor esperado de las
transacciones electrónicas en el año 2003 en unos 1,3 billones de dólares, a
partir de los 43.000 millones de dólares facturados en 1998.
Pero, en segundo lugar, la industria de Internet también se ha convertido
en una fuerza de primer orden por sí misma debido a su crecimiento
exponencial en ingresos, empleo y valor de capitalización. En 1998-1999 la
facturación de la industria de Internet creció a un promedio del 68%,
alcanzando a finales de 1999 una facturación total de más de 500.000
millones de dólares, mucho más de lo que facturaron otras grandes
industrias, como las telecomunicaciones (300.000 millones de dólares) y
las líneas aéreas (355.000 millones de dólares). Extrapolando la misma
tasa de crecimiento (una hipótesis plausible, a no ser que se produzca una
gran crisis financiera), las industrias relacionadas con Internet en los
Estados Unidos facturarán más de 1,2 billones de dólares en el 2002. Ése es
el nivel que alcanzará la facturación de la gigantesca industria sanitaria,
aunque probablemente por debajo de la que generará la economía criminal.
global (ver el volumen III, capítulo 3), un recordatorio que sitúa en su
perspectiva nuestro modelo de progreso.
Un examen más detenido de esta industria de Internet nos ayudará a
determinar el perfil de la nueva economía. Utilizando los últimos datos
disponibles en los Estados Unidos en el momento de redactar estas líneas,
en 1999 las industrias relacionadas con Internet podían clasificarse en
cuatro niveles según la útil tipología propuesta por el Centro para la
Investigación del Comercio Electrónico (CREC, Center for Research in
Electronic Commerce) de la Universidad de Texas-Austin en su informe on-
line de octubre de 1999 122. Todos los datos se refieren al primer trimestre
de 1999, y las tasas de crecimiento anual se calculan a partir del primer
trimestre de 1998.
El primer nivel comprende las empresas que proporcionan la
infraestructura de Internet, es decir, las empresas de telecomunicaciones,
los proveedores de servicio de Internet, los portadores principales de
Internet, las empresas que proporcionan acceso final y los fabricantes de
equipos de conexión para los usuarios finales. Algunos ejemplos de estas
empresas son Compaq, Qwest, Corning, Mindspring (algunos de los cuales
pueden haberse fusionado o desaparecido en el momento en el que lea
esto). Este estrato facturó en ese trimestre 40.000 millones de dólares, su
facturación crecía a un 50% anual y su empleo en un 39% anual. Suponía la
mayor facturación por empleado de la industria, 61.136 dólares. Las diez
primeras compañías representaban el 44% de la facturación.
El segundo nivel es el que constituyen las empresas que desarrollan las
aplicaciones de infraestructura de Internet, es decir, los productos y los
servicios de software para las transacciones en la red. Este nivel también
incluye a las empresas consultoras y de servicios que diseñan, construyen y
mantienen los sites de la red, incluidos portales, sites de comercio
electrónico y páginas que ofrecen imágenes y sonidos. Entre las compañías
de este nivel están Oracle, Microsoft, Netscape y Adobe (pero recuérdese
que esto se refiere únicamente a las unidades de negocio relacionadas con
Internet de estas compañías, no al software en general). La facturación
trimestral de este nivel era de unos 20.000 millones de dólares, con un
crecimiento anual de la facturación del 61% y del 38% del empleo. En 1999
contaba con más de 560.000 empleados (aunque en este caso no todos
trabajaban en los negocios relacionados con Internet). La facturación por
empleado era de casi 40.000 dólares. Las diez primeras compañías de este
nivel estaban entre las principales consultoras y productoras de software y
representaban el 43% de la facturación de este nivel.
El tercer nivel incluye un nuevo tipo de empresas: empresas que no generan
directamente la facturación a través de las transacciones económicas, sino a
través de la publicidad, las cuotas de sus miembros y las comisiones, a
cambio de lo cual ofrecen servicios gratuitos en la red. Algunas de estas
compañías son proveedoras de contenidos, otras son intermediarias de
mercados. Entre ellas hay empresas de medios de comunicación, empresas
de corretaje, revendedores, portales y otros intermediarios. Entre estas
compañías hay algunos nombres célebres a pesar de su corta historia:
Yahoo, E-Bay y E-Trade. Aunque es el segmento más pequeño de esta
industria, con una facturación de unos 17.000 millones de dólares, crecía
rápidamente en 1999: a un ritmo del 52% en la facturación y del 25% en el
empleo, y son grandes generadoras de empleo, con más de medio millón de
trabajadores a finales de 1999. La facturación por empleado es la más baja,
37.500 dólares, y es la industria menos concentrada: las diez primeras
empresas representan el 23% de la facturación.
El cuarto nivel representa el futuro de Internet tal como se veía en 1999. Se
trata de compañías que llevan a cabo transacciones económicas basadas en
la red, como Amazon, E-toys, Dell-Direct World o The Street.com: su tipo
de comercio es lo que suele denominarse comercio electrónico. La
facturación de este segmento creció en 1998-1999 un 127%, y su nivel de
empleo un 78%, con ingresos trimestrales de 37.500 de millones de dólares.
Sobre la base de la tasa compuesta de crecimiento, eso supondría una
facturación anual de 170.000 millones de dólares en 1999. La mayor
proporción de la facturación del nivel cuatro seguía concentrada en las
empresas informáticas. Sin embargo, las diez primeras empresas de este
nivel representaban únicamente el 32% de la facturación, en contraste con
los niveles uno y dos, más intensivos en capital. Gran número de
intermediarios electrónicos, bancos y empresas financieras están entrando
en este nivel de la industria.
En lo que se refiere al impacto de las industrias de Internet en la economía
en su conjunto, los empleos relacionados con Internet en los Estados
Unidos pasaron de 1,6 millones en el primer trimestre de 1998 a 2,3
millones en el primer trimestre de 1999. El comercio electrónico
representaba el sector que crecía más deprisa. La velocidad de desarrollo de
la nueva industria no tenía precedentes: un tercio de las 3.400 compañías
examinadas en 1999 no existía en 1996. Estas nuevas compañías sumaban
por sí solas 300.000 empleos. La proporción de la facturación derivada de
Internet sobre el total de la facturación de las empresas pasó del 10% en
1998 al 14% en 1999. El crecimiento previsto de la facturación en las
industrias de Internet ascendía a 200.000 millones de dólares, en contraste
con un crecimiento total de la facturación de la economía de Estados
Unidos cercano a los 340.000 millones de dólares 123. A finales de siglo, la
economía de Internet y las industrias de tecnología de la información se
habían convertido en el núcleo de la economía de los Estados Unidos, no
sólo cualitativa, sino también cuantitativamente.
El mercado de valores pareció reconocer esta tendencia. El valor de
capitalización bursátil de las empresas de Internet se disparó. Así, en 1999
las 294 empresas que desarrollaban la mayor parte del negocio en Internet
tenían una capitalización media de 18.000 millones de dólares. Ésa era 30
veces el valor medio de capitalización de las 5.068 empresas que figuran en
el Nasdaq, el mercado bursátil de alta tecnología. En enero de 1999 un
revelador informe periodístico comparaba el valor de capitalización de estas
empresas basadas en Internet con el valor de algunos de los nombres
legendarios de la era industrial 124. Como ilustración de la tesis que se
defiende aquí merecen ser citadas algunas de estas comparaciones. Así,
America On-Line, con unos 10.000 empleados y unos ingresos de 68
millones de dólares en el último trimestre de 1998, era valorada en 66.400
millones de dólares, lo que casi doblaba el valor bursátil total de General
Motors (34.400 millones de dólares) pese a que esta última empleaba a
600.000 trabajadores y tenía unos ingresos trimestrales de más de 800
millones de dólares. Yahoo, en la que trabajaban 637 personas, estaba
valorada en 33.900 millones de dólares, pese a sus modestos ingresos
trimestrales de 16.700 millones de dólares, en contraste con Boeing, que
con 230.000 trabajadores y unos ingresos trimestrales de 347 millones de
dólares tenía un valor de capitalización bursátil ligeramente superior al de
Yahoo: 35.800 millones de dólares. ¿El mero espejismo de una burbuja
financiera? De hecho, se trata de un desarrollo más complejo. Aunque
muchas de las acciones de Internet estaban (y están) absurdamente
sobrevaloradas y sujetas a correcciones periódicas de los mercados
bursátiles, la tendencia general de la valoración parece responder a una
expectativa racional de las nuevas fuentes de crecimiento económico.
Además, al actuar así los inversores atraen la atención sobre el capital de
las nuevas empresas de Internet, induciendo nuevas inversiones de capital,
tanto en capital de riesgo como en acciones. Como resultado, la industria
está inundada de liquidez, disfrutando amplias oportunidades para la
innovación y el espíritu emprendedor. Por consiguiente, incluso aunque
existiera (y quizá exista aún) una burbuja, se trataba (y se trata) de una
burbuja productiva, que espolea el crecimiento económico en la economía
“real” de Internet antes de su explosión, deshaciendo así en parte los
efectos colaterales de esta espiral especulativa. Lo que me lleva a la segunda
fuente principal de transformación de la economía: el propio sector
financiero.
El cambio institucional y la innovación tecnológica transformaron el
mundo financiero en los años noventa. Por mor de la claridad, distinguiré
algunos acontecimientos clave que, en la vida real, estuvieron imbricados.
En la raíz de la transformación financiera estuvo la desregulación del sector
y la liberalización de las transacciones financieras internas e
internacionales durante los años ochenta y noventa, primero en los Estados
Unidos y el Reino Unido y después, gradualmente, en la mayor parte del
mundo 125. En noviembre de 1999, el presidente Clinton culminó el
proceso suprimiendo las barreras institucionales a la consolidación entre
los diferentes segmentos del sector financiero, barreras impuestas por la
legislación de los años treinta y cuarenta para evitar el tipo de crisis
financieras que condujeron a la Gran Depresión de 1929. A partir del año
2000, los bancos, empresas de valores y compañías de seguros de los
Estados Unidos pueden operar conjuntamente o incluso fusionar sus
operaciones en una única empresa financiera. Durante varios años, la
proliferación de la banca exterior y las empresas de inversión, por ejemplo
los fondos de cobertura, ya habían soslayado muchas de las limitaciones
financieras. y megafusiones como la de CitiCorp y Travelers pusieron en
solfa las regulaciones. Sin embargo, al hacer oficial la política de manos
libres del regulador federal, los Estados Unidos señalaron la libertad de las
empresas privadas para gestionar el dinero y los valores de cualquier forma
que tolerara el mercado, sin más límites que los que establecieran la ley y
los tribunales respecto al comercio en general.
La industria financiera aprovechó esta nueva libertad para reinventarse
organizativa y tecnológicamente. Por otro lado, en todo el mundo las
grandes fusiones de firmas financieras desembocaron en la consolidación
del sector en unos pocos megagrupos de alcance global que cubrían un
amplio espectro de actividades financieras de forma cada vez más integrada
(por ejemplo, una única tienda financiera para clientes minoristas e
inversores). Por otro lado, la tecnología de la información transformó
cualitativamente la manera de llevar a cabo las transacciones financieras.
Potentes ordenadores y modelos matemáticos avanzados permitieron un
diseño, seguimiento y previsión sofisticados de productos financieros cada
vez más complejos, que funcionaban tanto en tiempo real como en
proyección de futuro. Las redes de comunicación electrónica y la difusión
del uso de Internet revolucionaron el comercio financiero entre empresas,
entre inversores y empresas, entre vendedores y compradores y, en última
instancia, en los mercados bursátiles 126.
Una de las principales consecuencias de la transformación de las finanzas
fue la integración global de los mercados financieros, tal como se ha
analizado anteriormente en este capítulo. Otro de los desarrollos
importantes fue el proceso de desintermediación financiera, es decir, las
relaciones directas entre los inversores y los mercados de valores,
soslayando las empresas tradicionales de corretaje gracias a las redes de
comunicaciones electrónicas. Aunque Internet tuvo una importancia crucial
para que se diera esta tendencia, un profundo cambio institucional hizo
posible el comercio electrónico: la creación del Nasdaq en 1971, como
mercado electrónico construido sobre redes de ordenadores sin una bolsa
física central. Nuevas normas orientadas a potenciar el comercio
electrónico en la década de 1990 pem1itieron a las redes de comunicaciones
electrónicas enviar las órdenes de sus clientes al sistema Nasdaq y recibir
una comisión cuando se cumplimentaran. Un gran número de inversores
individuales entró por su propia cuenta en el mercado bursátil utilizando el
poder de la tecnología. Los denominados inversores diarios (day traders),
cuyos objetivos predilectos eran las acciones de las compañías de Internet,
fueron quienes realmente popularizaron las transacciones financieras
electrónicas. Son denominados inversores diarios porque generalmente
hacen efectivas sus órdenes al final del día, ya que operan con pequeños
márgenes de cambio en la valoración de los títulos y carecen de reservas
financieras. Por eso permanecen en el mercado hasta que realizan un
beneficio suficiente comprando y vendiendo en transacciones a muy corto
plazo, o hasta que tienen suficientes pérdidas por ese día 127. Según la
Comisión del Mercado de Valores (Securities Exchange Commision), la
inversión diaria pasó de las 100.000 operaciones diarias a mediados de
1996 a medio millón diario a finales de 1999. En 1999, la inversión
electrónica fue utilizada aproximadamente en el 25% de las transacciones
de los inversores individuales. Muchas empresas, incluidos algunos grandes
intermediarios financieros de Wall Street, se resituaron en el nuevo mundo
tecnológico estableciendo redes de inversión electrónica privada, como
Instinet. Estas redes no estaban sujetas a las mismas regulaciones que
Nasdaq o la Bolsa de Nueva York. Por ejemplo, pem1itían a los inversores
operar de fom1a anónima. Empresas de intem1ediación financiera,
dirigidas por Charles Schwag & Co., se incorporaron activamente al sistema
de inversión electrónica: en 1998 el 14% de todas las transacciones de
títulos de los Estados Unidos fueron on-line, un incremento del 50%
respecto a 1997. La industria de intermediación financiera on-line de los
Estados Unidos tenía en 1999 cerca de 9,7 millones de clientes, tres veces
más que en 1997, con unos activos propiedad de los clientes cercanos al
medio billón de dólares, una cifra que probablemente será ridícula en los
primeros años del siglo XXI.
La inversión electrónica rápidamente pasó de las acciones a los bonos. En
noviembre de 1999 el Ayuntamiento de Pittsburgh aprovechó la
oportunidad de la desintermediación financiera para ofrecer un total de 55
millones de dólares en bonos municipales directamente a los inversores
institucionales a través de Internet, soslayando así a Wall Street. Fue la
primera vez que se vendieron directamente bonos municipales de forma
electrónica. La entrada de la inversión electrónica en un mercado de bonos
valorado en 13,7 billones de dólares probablemente transfom1e más aún los
mercados financieros. En efecto, mientras que en 1995 sólo el 0,6% de los
bonos estadounidenses se negociaban electrónicamente, el porcentaje de
transacciones electrónicas previsto para el 2001 era del 37%, siendo todavía
más alto, un 55%, el porcentaje de bonos del gobierno negociados
electrónicamente 128.
Los mercados de valores de todo el mundo se fueron pasando a la
transacción electrónica en la segunda mitad de los años noventa. El
mercado de los bonos de futuros de Alemania está controlado por Eurex,
una red electrónica formada en 1990 por la fusión de los mercados de
derivados alemán y suizo. El mercado de futuros francés (MATIF) se pasó
enteramente al sistema de transacciones electrónicas en 1998, como hizo
posteriormente el LIFFE de Londres. En el momento en que escribo
(finales de 1999), la Bolsa de Nueva York estaba estudiando el modo de
establecer su propio sistema de transacciones electrónicas. Y el venerable
Consejo de Comercio de Chicago estaba alborotado, con sus rectores
discutiendo cómo adaptarse al nuevo medio tecnológico después de haber
tenido que ceder su posición como principal bolsa de futuros y opciones a
Eurex 129.
¿Por qué es importante la tecnología de las transacciones? ¿Cómo afecta al
sector financiero? Reduce los costos de transacción (hasta el 50% a finales
de los años noventa en los Estados Unidos), atrayendo de ese modo a un
grupo mucho más amplio de inversores individuales y reduciendo el costo
de la negociación activa. También abre oportunidades de inversión a
millones de inversores individuales, que estiman el valor y aprovechan las
oportunidades sobre la base de información on-line.
Las consecuencias son de tres tipos. En primer lugar, un aumento
sustancial en la cantidad de valor negociado, tanto porque moviliza a los
ahorros en busca de una rentabilidad superior y porque acelera
considerablemente la tasa de rotación del capital. En segundo lugar, la
información, y por tanto las turbulencias de la información, se hacen
cruciales al afectar a los movimientos del capital y con ello al valor de las
acciones. En tercer lugar, la volatilidad financiera aumenta
exponencialmente debido a que las pautas de inversión se descentralizan
enormemente, los inversores entran y salen de los valores y las tendencias
de los mercados desencadenan reacciones casi inmediatas. Además, la
decadencia de los mercados centrales y la regulación menos estricta de la
inversión electrónica hace difícil seguir los movimientos del capital. El
secreto cada vez mayor de la inversión atrae grandes cantidades de capital.
Pero los pequeños inversores, aunque pueden acceder a la información on-
line, no tienen el mismo acceso a la información no pública del que
disponen las grandes empresas o los inversores institucionales. Debido a su
información incompleta, los inversores individuales tienen que reaccionar
rápidamente a las señales indirectas de cambios en el valor de las acciones,
aumentando de ese modo la inestabilidad de los mercados. Por tanto, en el
mercado financiero electrónico hay muchos más inversores con un amplio
espectro de estrategias para contrarrestar la incertidumbre, utilizando la
velocidad y la flexibilidad para compensar niveles inferiores de
información. El resultado global es de mayor complejidad y volatilidad del
mercado.
El carácter abierto y el dinamismo de los mercados financieros y su
integración global atrae capitales cada vez mayores de todas las fuentes y de
todo el mundo. Su nueva infraestructura tecnológica permite diseñar
nuevos productos financieros que crean valor a partir de la negociación de
títulos. La titularización de todas las fuentes potenciales de valor es la clave
de la nueva industria financiera. Casi cualquier cosa puede convertirse en
un título financiero y negociarse en el mercado financiero. Por
consiguiente, los mercados financieros se convierten en la red estratégica,
dominante, de la nueva economía. Es en el mercado financiero donde, en
última instancia, el mercado asigna valor a cualquier actividad económica,
como la que representan las acciones, los bonos o cualquier otra clase de
título (incluidos los derivados). El valor de las compañías, y por tanto su
capacidad para atraer inversores (o para defenderse de OPA hostiles)
depende del juicio del mercado financiero. ¿Cómo se forma ese juicio?
¿Cuáles son los criterios subyacentes para la valoración de mercado? Ésa es
una de las preguntas más complejas de la nueva economía. Ciertamente,
una pregunta sobre la que no hay consenso entre los expertos financieros.
Y, sin embargo, es la piedra angular de la economía política de la era de la
información, porque sólo si sabemos cómo se asigna el valor a una
actividad económica podemos entender las fuentes de la inversión, el
crecimiento y el estancamiento. Además, el juicio de valor sobre el
rendimiento de cualquier sistema económico dado (el capitalismo
informacional en nuestro caso) dependerá en gran medida de los criterios
que se consideren los estándares por los que juzgar qué es valor.
Indudablemente, defraudaré al lector al no intentar siquiera responder a
esta pregunta crucial: simplemente carecemos de la suficiente información
fidedigna para evaluarla con rigor. Sin embargo, arriesgaré unas pocas
reflexiones que pueden indicar el camino de la investigación.
Sabemos que el capitalismo se basa en la incesante búsqueda de beneficio.
Por tanto, la respuesta a la pregunta formulada arriba debería ser sencilla:
el mercado valorará las acciones, o cualquier otro título, según lo rentable
que sea una empresa 0 actividad económica. No obstante, en este
capitalismo de final de milenio no es eso lo que ocurre. El ejemplo más
citado es el de las compañías relacionadas con Internet, con escasos
beneficios o sin ellos, cuyas acciones, pese a ello, muestran una
revalorización espectacular (ver anteriormente). Es cierto que muchas
empresas de reciente fundación fracasan, arrastrando en su caída a sus
inversores.
Pero tanto los empresarios como sus inversores muchas veces tienen otras
opciones, de modo que el fracaso se traduce en catástrofe sólo para una
minoría de inversores: después de todo, la rotación de la propiedad de las
acciones de la mayoría de las compañías a finales de los noventa en los
Estados Unidos era casi del 100%, es decir, los accionistas, en promedio,
son propietarios de una acción durante menos de un año, siendo por tanto
las pérdidas cuestión de elegir mal el momento más que de juzgar mal una
empresa. Indudablemente, a largo plazo, y para la economía en su
conjunto, el crecimiento requiere el beneficio para alimentar la inversión. y
el mercado utiliza los beneficios como uno de sus baremos para aumentar
el valor. Pero, en conjunto, la valoración de un título determinado no se
relaciona directamente con la rentabilidad a corto plazo de la empresa que
lo emite. Un indicador que apunta claramente en ese sentido es la falta de
relación entre la distribución de dividendos y la revalorización de las
acciones. La proporción de empresas estadounidenses que pagaron
dividendos se redujo durante los años noventa al 20% del total de
empresas. Incluso entre las compañías muy rentables, sólo el 32% pagó
dividendos, frente a casi dos tercios durante los años setenta. Según un
estudio académico de Eugene Fama y Kenneth French, parte de la
explicación de este cambio del comportamiento de las empresas parece
estar relacionada con la entrada en los mercados financieros de nuevas
compañías, principalmente en el sector de altas tecnologías, que
aprovecharon las oportunidades para cotizar en el Nasdaq. De un promedio
de 115 nuevas cotizaciones anuales en los años setenta, se pasó a las 460
anuales de los noventa, el 85% de ellas en el Nasdaq. A mediados de los
años noventa, mientras que las corporaciones cotizadas tuvieron un
dividendo promedio del 11% por acción, la cifra para las compañías que
empezaron a cotizar era del 3%. En efecto, en 1997 sólo el 50% de las
compañías de cotización reciente tuvo beneficios 130.
Así, aunque los beneficios y los dividendos siguen estando entre los
criterios para valorar una compañía en el mercado bursátil, no parecen ser
el factor principal ¿Cuál es, pues? Dos ejemplos pueden ayudar a elaborar
una hipótesis tentativa.
Primer caso: en la economía estadounidense de altos vuelos de finales de
los años noventa, la totalidad de las acciones con mayor revalorización en el
periodo 1995-1999 se relacionaban con el sector de tecnología de la
información, sea en ordenadores, chips, software, equipo para Internet,
almacenamiento de datos o intermediación electrónica (ver el cuadro 2.10).
Aunque estas compañías eran muy rentables (en particular Microsoft), no
tenían un rendimiento óptimo desde el punto de vista de los cálculos
tradicionales de la rentabilidad, en comparación con empresas de otros
sectores. No eran sus beneficios los que podían explicar la revalorización de
sus acciones en más de un 1.000, 2.000 o incluso un 9.000% en cinco años.
Su característica común es que compartían los atributos de la nueva
economía: un papel clave como productores y/o usuarios de nueva
tecnología de la información, organización en red, negocio impulsado por la
innovación, porcentajes muy elevados de inversión en I+D y/o equipo
relacionado con la informática. y tampoco hay que olvidar que eran
compañías de gran atractivo por su imagen como precursoras de las
tendencias del nuevo mundo empresarial.
Segundo caso: en enero de 1999, las acciones de Amazon.com valían más de
25.000 millones de dólares. No estaba mal para una empresa con tres años
con una facturación trimestral un poco superior a los 45 millones de
dólares y que todavía no había dado beneficios. Más o menos en las mismas
fechas, el valor total del mercado bursátil ruso era de menos de la mitad,
12.000 millones de dólares en total. Hay que admitir que era un mal
momento para las acciones rusas (pero, con todo, mejor que el del periodo
inmediatamente posterior a la crisis de la devaluación de agosto de 1998).
Pero incluso así, muchas de las empresas rusas incluidas en esa evaluación
eran bastante rentables, como parecen indicar las decenas de miles de
millones de dólares en capital exportadas de Rusia por algunas de esas
compañías. Indudablemente, la capitalización bursátil no es dinero
contante y sonante, porque si se intenta realizar se destruye el valor de las
acciones que se venden. Ése es exactamente el sentido de la observación: en
el nuevo mundo financiero, sea lo que sea lo que cree el valor, sólo dura en
la medida en que ese valor se mantiene en el mercado.
Reflexionando sobre estos ejemplos cabe plantear una hipótesis plausible.
Parece que en el proceso de valoración actúan dos factores clave: la
confianza y las expectativas. Si no hay confianza en el entorno institucional
en el que opera la creación de valor, no hay rendimiento en beneficios,
tecnología o valor de uso (por ejemplo, recursos energéticos) que se
traduzca en valor financiero. Por otro lado, si existe confianza en las
instituciones que subyacen al mercado, las expectativas del valor potencial
futuro de una acción futura aumentarán su valor. En el caso de Rusia, ni la
confianza ni las expectativas inducían valor en 1999. En el caso de Amazon,
a pesar de que perdiera dinero, el entorno institucional de la nueva
economía (caracterizado esencialmente por la desregulación y la
desintermediación) había conquistado la aprobación y la confianza de los
inversores. y las expectativas respecto a la capacidad del pionero de la venta
on-line para extenderse al comercio electrónico fuera del sector de los
libros eran elevadas. Ésa es la razón por la que las empresas que consiguen
unir el toque de la “nueva economía” con las tradicionales virtudes de la
rentabilidad y la respetabilidad corporativa obtienen las recompensas más
altas, como muestra el caso primero.
¿Pero cómo se crean las expectativas? Parece que, en parte, se trata de un
proceso subjetivo constituido por una vaga visión del futuro, cierta cantidad
de información privilegiada distribuida on-line por los gurús financieros y
los “soplos” económicos de empresas especializadas (como Whisper.com),
una creación cuidadosa de la imagen y comportamiento gregario. Todo
esto, agitado por las turbulencias de la información generadas por los
acontecimientos geopolíticos o económicos (o por sus interpretaciones),
por las valoraciones de firmas respetadas, por declaraciones del consejo
directivo de la Reserva Federal de Estados Unidos o, simplemente, por
estados de ánimo personales de algunos de los actores clave, como los
presidentes de los bancos centrales o los ministros de Finanzas. Eso no
quiere decir que toda valoración sea subjetiva. Pero el rendimiento de las
compañías, la oferta y la demanda, los indicadores macroeconómicos
interactúan con diversas fuentes de información en un modelo cada vez
más impredecible en el que la valoración puede, en última instancia,
decidirse por combinaciones fortuitas de múltiples factores que se
recombinan en niveles crecientes de complejidad a medida que se sigue
acelerando la velocidad y volumen de las transacciones.
Ésa es la razón por la que, en última instancia, los cálculos económicos del
mundo real (es decir, las decisiones sobre cómo invertir el dinero propio)
no se realizan de acuerdo con la rentabilidad, sino de acuerdo con el
crecimiento esperado del valor financiero. La revalorización esperada es la
regla práctica de la inversión en la nueva economía. Lo mismo ocurre con
los inversores electrónicos individuales, con los inversores institucionales
en los mercados financieros globales o con las empresas innovadoras de
reciente creación que pretenden capitalizar su esfuerzo a través de una
oferta pública inicial o haciéndose lo suficientemente atractivos como para
ser tragados por un pez más gordo... que pague el precio.
En efecto, deberíamos recordar que el concepto de beneficio (ahora
aparentemente insuficiente, aunque todavía necesario para explicar la
inversión y el valor en la nueva economía) siempre ha sido la versión noble
de un instinto humano más profundo y fundamental: la codicia. Parece que
la codicia se expresa ahora de forma más directa en la creación de valor a
través de las expectativas de revalorización, cambiando así las reglas del
juego sin cambiar la naturaleza del juego. No es especulación. O, de otro
modo, todo capitalismo es especulativo. Porque, dentro de la lógica del
capitalismo, la creación de valor no tiene por qué encarnarse en la
producción material. Todo funciona, dentro del imperio de la ley, en la
medida en que se genere un superávit monetarizado del que se apropie el
inversor. Cómo y por qué se genera ese superávit monetarizado depende del
contexto y la oportunidad. Esta declaración general sobre el capitalismo es
especialmente importante cuando llegamos a un punto del desarrollo
histórico en el que los alimentos y los bienes de consumo son producidos
cada vez más por máquinas por una fracción de lo que cuestan las películas
o la educación superior, por ejemplo. Se está produciendo una
desvinculación creciente entre la producción material, en el antiguo sentido
de la era industrial, y la creación de valor. La creación de valor, en el
capitalismo informacional, es esencialmente un producto del mercado
financiero. Pero para alcanzar el mercado financiero y para competir por un
valor superior en él, empresas, instituciones e individuos tienen que pasar
los arduos trabajos de innovar, producir, gestionar y crear la imagen de
bienes y servicios. De este modo, aunque el torbellino de factores que
componen el proceso de valoración se expresan en última instancia en valor
financiero (siempre incierto), durante todo el proceso de alcanzar ese juicio
crítico, gestores y trabajadores (es decir, personas) acaban produciendo y
consumiendo nuestro mundo material, incluidas las imágenes que lo
configuran y constituyen. La nueva economía combina tecnología de la
información e información de la tecnología en la creación de valor a partir
de nuestra creencia en el valor que creamos.
Existe otro componente esencial de la nueva tecnología: la conexión en red.
La transformación organizativa de la economía, así como de la sociedad en
su conjunto, es, lo mismo que en periodos anteriores de transición
histórica, una condición necesaria para la reestructuración institucional y la
innovación tecnológica para introducir un mundo nuevo. Examinaré esta
cuestión con algún detalle en el siguiente capítulo. Pero antes de iniciar una
nueva etapa de nuestro viaje analítico, resumiré la tesis expuesta en este
capítulo. ¿Qué es, en suma, la nueva economía?
Indudablemente, la nueva economía es, de momento, una economía
capitalista. En efecto, por primera vez en la historia todo el planeta es
capitalista o depende de su conexión con las redes capitalistas globales.
Pero se trata de una nueva forma de capitalismo, tecnológica, organizativa e
institucionalmente distinto del capitalismo clásico (laissez faire) y del
capitalismo keynesiano.
Como parecen indicar los datos empíricos (a pesar de todos los problemas
que plantea la medición) al comienzo de este milenio, la nueva economía
depende/dependerá de un incremento drástico de la productividad
derivado de la capacidad de utilizar la nueva tecnología de la información
para impulsar un sistema de producción basado en el conocimiento. Para
que las nuevas fuentes de productividad dinamicen la economía es
necesario, sin embargo, garantizar la difusión de las formas de organización
y gestión reticular en toda la economía; y, de hecho, las redes se están
difundiendo en toda la economía, dejando desfasadas, a través de la
competencia, las anteriores formas rígidas de organización económica.
Además, la espectacular expansión de la base productiva requiere una
ampliación equivalente de los mercados, así como nuevas fuentes de capital
y trabajo. La globalización, al expandir de forma drástica los mercados y
explotar nuevas fuentes de capital y trabajo cualificado es una característica
indispensable de la nueva economía.
Cada uno de estos procesos, es decir, el crecimiento de la productividad
basado en las redes y la globalización basada en las redes, tiene como
vanguardia una industria específica: la industria de tecnología de la
información, organizada cada vez más en torno a Internet, es la fuente de
nuevas tecnologías y know-how gerencial para la totalidad de la economía;
el sector financiero es la fuerza que impulsa la formación de un mercado
financiero global conectado electrónicamente, la fuente última de la
inversión y la creación de valor de toda la economía. A medida que avance
el siglo XXI, la revolución de la biología probablemente se sume a la
industria de la tecnología de la información en la creación de nuevas
empresas, estimulando la productividad (especialmente en la sanidad y en
la agricultura) y revolucionando el trabajo, integrándose en el círculo
virtuoso de innovación y generación de valor en la nueva economía.
En condiciones de elevada productividad, innovación tecnológica, conexión
en red y globalización, la nueva economía parece capaz de inducir un
periodo sostenido de alto crecimiento económico, baja inflación y bajo
desempleo en aquellas economías capaces de transformarse en este nuevo
modo de desarrollo. Sin embargo, la nueva economía no carece de defectos
o peligros. Por un lado, su expansión es sumamente desigual en el planeta y
dentro de los países, como se ha sostenido anteriormente en este capítulo y
documentaremos a lo largo del presente libro (volumen I, capítulo 4;
volumen III, capítulo 2). La nueva economía afecta a todo ya todos, pero es
incluyente y excluyente al mismo tiempo. Las fronteras de la inclusión
varían con cada sociedad, dependiendo de las instituciones, la situación
política y las medidas políticas. Por otro lado, la volatilidad financiera
sistémica conlleva la posibilidad de crisis financieras recurrentes con
efectos devastadores sobre las economías y las sociedades.
Aunque la nueva economía tiene su origen principalmente en los Estados
Unidos, se está extendiendo rápidamente a Europa, Japón y el Pacífico
asiático ya ciertas áreas en desarrollo de todo el mundo, induciendo la
reestructuración, la prosperidad y la crisis en un proceso que se percibe
bajo la etiqueta de globalización y al que muchas veces temen y se oponen
muchas personas. De hecho, este proceso, en sus diversas manifestaciones,
expresa un cambio estructural de primer orden en la medida en que las
economías y las sociedades encuentran sus formas específicas de integrarse
en la transición a un nuevo modo de desarrollo, el informacionalismo, uno
de cuyos atributos cruciales es la conexión en red. Por tanto, pasaré ahora a
analizar la emergencia de redes como forma quintaesencial de la nueva
economía.
Notas al capítulo 2
1 Rosenberg y Birdzell, 1986; Mokyr, 1990.
2 Freeman, 1982; Monk, 1989.
3 Machlup, 1980, 1982, 1984; Dosi et al., 1988b.
4 Nelson y Winter, 1982; Boyer (ed.), 1986; Dosi et al., 1988b; Arthur,
1989, 1998; Krugman, 1990; Nelson, 1994.
5 Nelson, 1981; para una perspectiva mundial de las fuentes del crecimiento
de la productividad, ver Banco Mundial, 1998.
6 Solow, 1957, pág. 32; ver también Solow, 1956.
7 Kendrick, 1961.
8 Ver, para los Estados Unidos, Jorgerson y Griliches, 1967; Mansfield,
1969; Kendrick, 1973; Denison, 1974, 1979; Baumol et al., 1989. Para
Francia, Sautter, 1978; Carre et al., 1984; Dubois, 1985. Para una
comparación internacional, ver Denison, 1967, y Maddison, 1984.
9 Bell, 1976; Nelson, 1981; Freeman, 1982; Rosenberg, 1982; Stonier, 1983.
10 Nelson, 1980, 1981, 1988, 1994; Nelson y Winter, 1982.
11 Dosi et al., 1988b.
12 Schumpeter, 1939.
80 Esta conceptuación tiene cierta similitud con la construcción de los
regímenes de espacio-tiempo propuestos por Innis (1950, 1951). Sin
embargo, no reclamo un linaje intelectual con su teoría, ya que creo que
probablemente él no habría estado de acuerdo con mi análisis general del
tiempo.
81 Parecería ir contra la intuición sostener que la elite profesional de
nuestras sociedades transciende el tiempo. ¿No está (estamos) corriendo
constantemente contra el reloj? Mi argumento es que este patrón de
conducta es precisamente consecuencia de pretender la superación
incesante del tiempo y del carácter rítmico del ciclo vital (envejecimiento,
progreso profesional), inducido por nuestra cultura/organización, y en
apariencia facilitado por los nuevos medios tecnológicos. ¿Qué puede llenar
más de tensiones el tiempo que la batalla diaria contra él?
82 Lash y Urry, 1994, pág. 243.
83 Brand, 1999, pág. 2.
CONCLUSIÓN: LA SOCIEDAD RED
Nuestra exploración de las estructuras sociales emergentes por distintos
ámbitos de la actividad y experiencia humanas conduce a una conclusión
general: como tendencia histórica, las funciones y los procesos dominantes
en la era de la información cada vez se organizan más en torno a redes.
Éstas constituyen la nueva morfología social de nuestras sociedades y la
difusión de su lógica de enlace modifica de forma sustancial la operación y
los resultados de los procesos de producción, la experiencia, el poder y la
cultura. Aunque la forma en red de la organización social ha existido en
otros tiempos y espacios, el nuevo paradigma de la tecnología de la
información proporciona la base material para que su expansión cale toda
la estructura social. Además, sostendría que esta lógica de enlaces provoca
una determinación social de un nivel superior que la de los intereses
sociales específicos expresados mediante las redes: el poder de los flujos
tiene prioridad sobre los flujos de poder. La presencia o ausencia en la red y
la dinámica de cada una frente al resto son fuentes cruciales de dominio y
cambio en nuestra sociedad: una sociedad que, por lo tanto, puede llamarse
con propiedad la sociedad red, caracterizada por la preeminencia de la
morfología social sobre la acción social.

Para aclarar esta afirmación, trataré de enlazar las principales líneas de
análisis presentadas en este volumen con la perspectiva teórica más amplia
esbozada en el prólogo. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que no puedo
abordar la gama completa de cuestiones teóricas introducidas en los inicios
de esta indagación hasta que haya examinado (en los volúmenes II y III)
temas tan fundamentales como las relaciones de género, la construcción de
la identidad, los movimientos sociales, la transformación del proceso
político y la crisis del Estado en la era de la información. Sólo después de
haberme ocupado de estos asuntos y observado su expresión real en los
macroprocesos que reestructuran las sociedades en este fin de milenio,
trataré de proponer algunas hipótesis exploratorias para interpretar la
nueva sociedad que se está gestando. No obstante, en este volumen se han
remitido a la atención del lector información e ideas suficientes para que
sea capaz de alcanzar algunas conclusiones provisionales sobre la nueva
estructura de las funciones y procesos dominantes, un punto de partida
necesario para comprender la dinámica general de la sociedad.
Primero definiré el concepto de red, ya que desempeña un papel central en
mi caracterización de la sociedad en la era de la información 1. Una red es
un conjunto de nodos interconectados. Un nodo es el punto en el que una
curva se intersecta a sí misma. Lo que un nodo es concretamente depende
del tipo de redes a que nos refiramos. Son los mercados de la bolsa y sus
centros auxiliares de servicios avanzados en la red de los flujos financieros
globales. Son los consejos nacionales de ministros y los comisarios
europeos en la red política que gobierna la Unión Europea. Son los campos
de coca y amapola, los laboratorios clandestinos, las pistas de aterrizaje
secretas, las bandas callejeras y las instituciones financieras de blanqueo de
dinero en la red del tráfico de drogas que penetra en economías, sociedades
y Estados de todo el mundo. Son los canales de televisión, los estudios de
filmación, los entornos de diseño informático, los periodistas de los
informativos y los aparatos móviles que generan, transmiten y reciben
señales en la red global de los nuevos medios que constituyen la base de la
expresión cultural y la opinión pública en la era de la información. La
tipología definida por las redes determina que la distancia (o intensidad y
frecuencia de la interacción) entre dos puntos (o posiciones sociales) sea
más corta (o más frecuente, 0 más intensa) si ambos son nodos de una red
que si no pertenecen a la misma. Por otra parte, dentro de una red
determinada, los flujos no tienen distancia, o es la misma, entre los nodos.
Así pues, la distancia (física, social, económica, política, cultural) de un
punto o posición determinados varía entre cero (para cualquier nodo de la
misma red) e infinito (para cualquier punto externo a la red). La
inclusión/exclusión de las redes y la arquitectura de las relaciones entre las
redes, facilitada por las tecnologías de la información que operan a la
velocidad de la luz, configuran los procesos y funciones dominantes en
nuestras sociedades.
Las redes son estructuras abiertas, capaces de expandirse sin límites,
integrando nuevos nodos mientras puedan comunicarse entre sí, es decir,
siempre que compartan los mismos códigos de comunicación (por ejemplo,
valores o metas de actuación). Una estructura social que se base en las
redes es un sistema muy dinámico y abierto, susceptible de innovarse sin
amenazar su equilibrio. Las redes son los instrumentos apropiados para
una economía capitalista basada en la innovación, la globalización y la
concentración descentralizada; para el trabajo, los trabajadores y las
empresas que se basan en la flexibilidad y la adaptabilidad; para una
cultura de deconstrucción y reconstrucción incesantes; para una política
encaminada al procesamiento inmediato de nuevos valores y opiniones
públicas; y para una organización social que pretende superar el espacio y
aniquilar el tiempo. No obstante, la morfología de redes también es una
fuente de reorganización de las relaciones de poder. Los conmutadores que
conectan las redes (por ejemplo, el control ejercido por los flujos
financieros de los imperios de medios de comunicación que influyen en los
procesos políticos) son los instrumentos privilegiados del poder. Por lo
tanto, son los conmutadores los que poseen el poder. Puesto que las redes
son múltiples, los códigos y conmutadores que operan entre ellas se
convierten en las fuentes fundamentales para estructurar, guiar y confundir
a las sociedades. La convergencia de la evolución social y las tecnologías de
la información ha creado una nueva base material para la realización de
actividades por toda la estructura social. Esta base material, compuesta por
redes, marca los procesos sociales dominantes, con lo cual organiza la
misma estructura social.
De este modo, las observaciones y análisis presentados en este volumen
parecen indicar que la nueva economía se organiza en tomo a las redes
globales de capital, gestión e información, cuyo acceso al conocimiento
tecnológico constituye la base de la productividad y la competencia. Las
empresas y, cada vez más, las organizaciones e instituciones se organizan
en redes de geometría variable, cuyo entrelazamiento supera la distinción
tradicional entre grandes empresas y empresas pequeñas, atravesando
sectores y extendiéndose por agrupaciones geográficas diferentes de
unidades económicas. En consecuencia, el proceso de trabajo cada vez se
individualiza más, se desagrega la realización del trabajo y se reintegra su
resultado mediante una multiplicidad de tareas interconectadas en
emplazamientos diferentes, lo que inaugura una nueva división del trabajo,
basada en los atributos/capacidades de cada trabajador más que en la
organización de las tareas.
Sin embargo, esta evolución hacia las formas de gestión y producción en
red no implica la desaparición del capitalismo. La sociedad red, en sus
diversas expresiones institucionales, es, por ahora, una sociedad capitalista.
Es más, por primera vez en la historia, el modo de producción capitalista
determina las relaciones sociales en todo el planeta. Pero este tipo de
capitalismo es profundamente diferente de sus predecesores históricos.
Posee dos rasgos distintivos fundamentales: es global y se estructura en
buena medida en tomo a una red de flujos financieros. El capital funciona a
escala global como una unidad en tiempo real; y se realiza, invierte y
acumula principalmente en la esfera de la circulación, esto es, como capital
financiero. Aunque el capital financiero ha solido estar entre las fracciones
de capital dominantes, estamos presenciando el comienzo de algo diferente:
la acumulación de capital se efectúa y su creación de valor se genera, cada
vez más, en los mercados financieros globales establecidos por las redes de
información en el espacio atemporal de los flujos financieros. Desde estas
redes, se invierte el capital, a escala global, en todos los sectores de la
actividad: industrias de la información, empresas de medios de
comunicación, servicios avanzados, producción agrícola, sanidad,
educación, tecnología, fabricación tradicional y nueva, transporte,
comercio, turismo, cultura, gestión del medioambiente, propiedad
inmobiliaria, actividades bélicas, mientras se vende la paz, religión,
entretenimiento y deportes. Algunas actividades son más lucrativas que
otras, ya que sufren ciclos, alzas y bajas del mercado, y la segmentación de
la competencia global. No obstante, lo que se extrae como beneficio (de
productores, consumidores, tecnología, naturaleza e instituciones) revierte
sobre la metarred de los flujos financieros, donde todo capital se compensa
en la democracia mercantilizada de la obtención de beneficios. En este
casino global gestionado de forma electrónica, los capitales específicos
prosperan o fracasan, dictando el destino de las grandes empresas, los
ahorros familiares, las divisas nacionales y las economías regionales. El
resultado neto suma cero: los perdedores pagan a los ganadores. Pero éstos
cambian según el año, mes, día y segundo, y cala al mundo de las empresas,
los puestos de trabajo, los salarios, los impuestos y los servicios públicos. Al
mundo de la que a veces se denomina «economía real» y al de la que estaría
tentado a llamar «economía irreal», ya que en la era del capitalismo de
redes, la realidad fundamental, donde se hace y pierde dinero, se invierte y
se ahorra, es en la esfera financiera. Todas las demás actividades (excepto
las del limitado sector público) son primordialmente la base para generar el
excedente necesario para invertir en los flujos globales o el resultado de la
inversión originada en esas redes financieras.
Sin embargo, el capital financiero, para operar y competir, necesita basarse
en el conocimiento generado y procesado por la tecnología de la
información. Éste es el significado concreto de la articulación existente
entre el modo capitalista de producción y el modo informacional de
desarrollo. Así, el capital que siga siendo puramente especulativo se somete
a un riesgo excesivo y acaba agotándose por simple probabilidad estadística
en los movimientos aleatorios de los mercados financieros. El proceso de
acumulación se basa en la interacción de la inversión en firmas rentables y
la utilización de los beneficios acumulados para hacerlos fructificar en las
redes financieras globales. Por lo tanto, depende de la productividad, de la
competitividad y de la información adecuada sobre la inversión y la
planificación a largo plazo de cada sector. Las empresas de alta tecnología
dependen de los recursos financieros para seguir su camino hacia la
innovación, productividad y competitividad. El capital financiero, al actuar
de forma directa a través de las instituciones financieras o indirectamente a
través de la dinámica de los mercados bursátiles, condiciona el destino de
las industrias de alta tecnología. Por otra parte, la tecnología y la
información son herramientas decisivas para generar beneficios y para
conseguir cuotas de mercado. Así pues, el capital financiero y el capital
industrial de alta tecnología son cada vez más interdependientes, aun
cuando sus modos de operación sean específicos para cada industria.
Hilferding y Schumpeter estaban ambos en lo cierto, pero su
emparejamiento histórico hubo de esperar hasta que se soñó con él en Palo
Alto y se consumó en Ginza.
De este modo, el capital es global o se hace global para entrar en el proceso
de acumulación en la economía de interconexiones electrónicas. Las
empresas, como he tratado de presentar en el capítulo 3, cada vez se
organizan más en redes; tanto internas como en sus relaciones exteriores.
Así que los flujos de capital y las actividades de
producción/gestión/distribución que inducen se extienden en redes
interconectadas de una geometría variable. En estas nuevas condiciones
tecnológicas, organizativas y económicas, ¿quiénes son los capitalistas? Sin
duda, no son los propietarios legales de los medios de producción, que van
de su/mi fondo de pensiones a alguien que pasa por un cajero automático
de Singapur y decide de repente comprar valores del mercado emergente de
Buenos Aires. Pero hasta cierto punto esto ha sido así desde los años
treinta, como muestran Berle y Means en su clásico estudio sobre el control
y la propiedad de las grandes compañías estadounidenses. No obstante,
tampoco lo son los gestores de estas compañías, como sugieren en su
estudio y, posteriormente, otros analistas. Porque los gestores controlan
compañías específicas y segmentos específicos de la economía global, pero
no controlan, y ni siquiera conocen, los movimientos reales y sistémicos del
capital en las redes de los flujos financieros, del conocimiento en las redes
de la información, de las estrategias en el conjunto multifacético de las
empresas de redes. Algunos actores del vértice de este sistema capitalista
global son, en efecto, gestores, como en el caso de las grandes compañías
japonesas. Otros aun podrían identificarse en la categoría tradicional de
burguesía, como en las redes empresariales chinas de ultramar, que tienen
conexiones culturales, suelen presentan relaciones familiares o personales,
comparten valores y, a veces, conexiones políticas. En los Estados Unidos,
una mezcla de capas históricas presenta como personajes capitalistas una
diversidad abigarrada de banqueros tradicionales, especuladores nuevos
ricos, genios por esfuerzo propio convertidos en empresarios, magnates
globales y gestores de multinacionales. En otros casos, las corporaciones
públicas (como la banca o las firmas electrónicas francesas) son los actores
capitalistas. En Rusia, los supervivientes de la nomenklatura comunista
compiten con los feroces jóvenes capitalistas en el reciclaje de la propiedad
estatal para constituir la provincia capitalista más reciente. Y, en todo el
mundo, el blanqueo del dinero de negocios delictivos diversos fluye hacia la
madre de todas las acumulaciones que es la red financiera global.
Así que todos ellos son capitalistas y presiden toda clase de economías, y las
vidas de la gente. ¿Pero hay una clase capitalista? Desde el punto de vista
sociológico y económico, no existe una clase capitalista global. Pero sí una
red de capital global e integrada, cuyos movimientos y lógica variable
determinan en última instancia las economías e influyen en las sociedades.
Por lo tanto, sobre una diversidad de capitalistas y grupos capitalistas de
carne y hueso, hay un capitalista colectivo sin rostro, compuesto por los
flujos financieros que dirigen las redes electrónicas. No es sólo la expresión
de la lógica abstracta del mercado, porque no sigue la ley de la oferta y la
demanda: responde a las turbulencias y los movimientos impredecibles de
las previsiones anticipadas, inducidas por la psicología y la sociedad tanto
como por los procesos económicos. Esta red de redes de capital unifica y
gobierna los centros específicos de acumulación capitalista, estructurando
la conducta de los capitalistas en torno a su sometimiento a la red global.
Desempeñan sus estrategias competitivas o convergentes mediante los
circuitos de esta red global y, por lo tanto, dependen en definitiva de la
lógica capitalista no humana de un procesamiento de la información
aleatorio cuya operación es electrónica. Es, en efecto, capitalismo en su
expresión más pura de la búsqueda interminable del dinero por el dinero a
través de la producción de mercancías por mercancías. Pero el dinero se ha
vuelto casi independiente de la producción, incluida la producción de
servicios, al escaparse en las redes de interacciones electrónicas de un
orden superior que apenas comprenden sus gestores. Aunque el
capitalismo sigue gobernando, los capitalistas se encarnan de forma
aleatoria, y las clases capitalistas se restringen a regiones concretas del
mundo donde prosperan como apéndices de un torbellino poderoso que
manifiesta su voluntad mediante cotizaciones y opciones de futuros en los
mensajes globales de las pantallas de los ordenadores.
¿Qué sucede con el trabajo y con las relaciones sociales de producción en
este nuevo mundo feliz del capitalismo informacional global? Los
trabajadores no desaparecen en el espacio de los flujos y, en la tierra, el
trabajo abunda. De hecho, contradiciendo las profecías apocalípticas de los
análisis simplistas, hay más puestos de trabajo y una proporción más
elevada de personas en edad de trabajar empleadas que en ningún otro
momento de la historia. Ello se debe principalmente a la incorporación
masiva de la mujer al trabajo remunerado en todas las sociedades
industrializadas, una incorporación en general absorbida y en buena
medida inducida por un mercado laboral sin fracturas importantes. Así que
la difusión de las tecnologías de la información, aunque sin duda ha
desplazado trabajadores y eliminado algunos puestos de trabajo, no ha
dado como resultado un desempleo masivo, ni parece que lo hará en el
futuro previsible. Ello a pesar del aumento del desempleo en las economías
europeas, tendencia que se relaciona más con las instituciones sociales y
con las políticas macroeconómicas que con el nuevo sistema de producción.
Pero aunque en todo el mundo existe trabajo, trabajadores y clases
trabajadoras, e incluso se expanden, las relaciones sociales entre el capital y
el trabajo se han transformado en profundidad. En su núcleo, el capital es
global. Como regla, el trabajo es local. El informacionalismo, en su realidad
histórica, lleva a la concentración y globalización del capital, precisamente
mediante la utilización del poder descentralizador de las redes. Se
desagrega la realización del trabajo, se fragmenta su organización, se
diversifica su existencia, se divide su acción colectiva. Las redes convergen
hacia una metarred de capital que integra los intereses capitalistas a escala
global ya través de sectores y ámbitos de actividad: no sin conflicto, pero
bajo la misma lógica abarcadora. El trabajo pierde su identidad colectiva,
individualiza cada vez más sus capacidades, sus condiciones laborales, y sus
intereses y proyectos. Quiénes son los propietarios, quiénes los
productores, quiénes los gestores y quiénes los servidores se vuelve cada
vez más difuso en un sistema de producción de geografía variable, de
trabajo en equipo, de interconexión, de outsourcing y de subcontratación.
¿Cabría decir que los productores de valor son los brujos informáticos que
inventan nuevos instrumentos financieros para ser desposeídos de su
trabajo por los agentes de bolsa de las compañías? ¿Quién contribuye a la
creación de valor en la industria electrónica: el diseñador de chips de
Silicon Valley o la joven de la cadena de montaje de una fábrica del este
asiático? Sin duda ambos, si bien en proporciones bastante diferentes.
Entonces, ¿forman juntos la nueva clase trabajadora? ¿Por qué no incluir
en ella al consultor informático de Bombay subcontratado para programar
un diseño particular? ¿O al ejecutivo volante que trabaja o teletrabaja entre
California y Singapur para adaptar al cliente la producción de chips y el
consumo de productos electrónicos? Hay unidad en el proceso de trabajo
en el conjunto de la economía, mediante las redes globales de interacción.
Pero, al mismo tiempo, también hay una diferenciación del tiempo de
trabajo, una segmentación de los trabajadores y una desagregación del
trabajo a escala global. Así que, aunque persisten las relaciones de
producción capitalistas (de hecho, en muchas economías la lógica
dominante es más estrictamente capitalista que nunca), el capital y el
trabajo tienden a existir cada vez más en espacios y tiempos diferentes: el
espacio de los flujos y el espacio de los lugares, el tiempo inmediato de las
redes informáticas frente al tiempo de reloj de la vida cotidiana. De esta
forma, viven uno por el otro, pero no se relacionan entre sí, ya que la vida
del capital global depende cada vez menos del trabajo específico y, cada vez
más, del trabajo genérico acumulado, que opera un pequeño fideicomiso de
mentes que habitan en los palacios virtuales de las redes globales.
Más allá de esta dicotomía fundamental, sigue existiendo una gran
diversidad social, compuesta por las apuestas de los inversores, los
esfuerzos de los trabajadores, el ingenio y el sufrimiento humanos, los
contratos y los despidos, los ascensos y descensos, los conflictos y las
negociaciones, la competencia y las alianzas: la vida laboral continúa. No
obstante, en un nivel más profundo de la nueva realidad social, las
relaciones sociales de producción han quedado desconectadas de su
existencia real. El capital tiende a escapar en este hiperespacio de
circulación pura, mientras que el trabajo disuelve su entidad colectiva en
una variación infinita de existencias individuales. En las condiciones de la
sociedad red, el capital se coordina globalmente; el trabajo se individualiza.
La lucha entre los diversos capitalistas y las clases obreras heterogéneas se
subsume en una oposición aún más fundamental entre la lógica descarnada
de los flujos de capital y los valores culturales de la experiencia humana.
Los procesos de transformación social resumidos en el tipo ideal de
sociedad red sobrepasan la esfera de las relaciones de producción sociales y
técnicas: también afectan en profundidad a la cultura y al poder. Las
expresiones culturales se abstraen de la historia y la geografía, y quedan
bajo la mediación predominante de las redes electrónicas de comunicación,
que interactúan con la audiencia en una diversidad de códigos y valores,
subsumidos en última instancia en un hipertexto audiovisual digitalizado.
Como la información y la comunicación circulan primordialmente a través
del sistema de medios diversificado pero comprensivo, la política cada vez
se encierra más en el espacio de los medios. El liderazgo se personaliza y la
creación de imagen es creación de poder. No es que todos los actores
políticos puedan reducirse a los efectos de los medios, ni que los valores e
intereses sean indiferentes a los resultados políticos. Pero cualesquiera que
sean los actores políticos y sus orientaciones, existen en el juego de poder a
través y por los medios, en toda la variedad de un sistema cada vez más
diverso, que incluye las redes de comunicación a través de ordenador. El
hecho de que la política tenga que enmarcarse en el lenguaje de los medios
basados en la electrónica tiene consecuencias profundas sobre las
características, la organización y las metas de los procesos políticos, los
actores políticos y las instituciones políticas. En última instancia, los
poderes que existen en las redes de los medios ocupan un segundo lugar
ante el poder de los flujos incorporados a la estructura y el lenguaje de estas
redes.
En un nivel más profundo, los cimientos materiales de la sociedad, el
espacio y el tiempo, se están transformando y organizando en torno al
espacio de los flujos y el tiempo atemporal. Más allá del valor metafórico de
estas expresiones, respaldadas por numerosos análisis e ilustraciones de los
capítulos precedentes, se plantea una hipótesis importante: las funciones
dominantes se organizan en redes pertenecientes al espacio de los flujos,
que las enlaza por todo el mundo, en tanto que fragmenta las funciones –y
a la gente– subordinadas en el espacio múltiple de los lugares, compuesto
por localidades cada vez más segregadas y desconectadas entre sí. El
tiempo atemporal parece ser el resultado de la negación del tiempo, pasado
y futuro, en las redes del espacio de los flujos. Mientras tanto, el tiempo de
reloj, medido y valorado de forma diferencial para cada proceso según su
posición en la red, continúa caracterizando a las funciones subordinadas y
las localidades específicas. El fin de la historia, establecido en la
circularidad de los flujos financieros informatizados o en la instantaneidad
de las guerras quirúrgicas, se sobrepone al tiempo biológico de la pobreza o
al tiempo mecánico del trabajo industrial. La construcción social de nuevas
formas de espacio y tiempo dominantes desarrolla una metarred que
desconecta funciones no esenciales, subordina grupos sociales y devalúa
territorios. Al hacerlo, se crea una distancia social infinita entre esta
metarred y la mayoría de los individuos, actividades y localidades de todo el
mundo. No es que desaparezcan la gente, las localidades o las actividades,
pero sí su significado estructural, subsumido en la lógica invisible de la
metarred donde se produce el valor, se crean los códigos culturales y se
decide el poder. Cada vez mayor número de personas considera un
desorden metasocial el nuevo orden social, la sociedad red. Es decir, una
secuencia automatizada y aleatoria de sucesos, derivados de la lógica
incontrolable de los mercados, la tecnología, el orden geopolítico o la
determinación biológica.
Desde una perspectiva histórica más amplia, la sociedad red representa un
cambio cualitativo en la experiencia humana. Si aludimos a una antigua
tradición sociológica según la cual, en el nivel más fundamental, cabe
entender la acción social como el modelo cambiante de las relaciones entre
naturaleza y cultura, estamos, en efecto, en una nueva era.
El primer modelo de relación entre estos dos polos fundamentales de la
existencia humana se caracterizó durante milenios por el dominio de la
naturaleza sobre la cultura. Los códigos de la organización social
expresaban casi directamente la lucha por la supervivencia bajo el rigor
incontrolable de la naturaleza, como nos enseñó la antropología,
remontando los códigos de la vida social hasta las raíces de nuestra entidad
biológica.
El segundo modelo de relación establecido en los orígenes de la Edad
Moderna, asociado con la Revolución industrial y el triunfo de la razón,
contempló el dominio de la naturaleza por la cultura, formando a la
sociedad mediante el progreso del trabajo, por el cual la humanidad
encontró tanto su liberación de las fuerzas naturales como su sometimiento
a sus propios abismos de opresión y explotación.
Estamos entrando en un nuevo estadio en el que la cultura hace referencia
directa a la cultura, una vez dominada la naturaleza hasta el punto de que
ésta se revive («preserva») de modo artificial como una forma cultural: de
hecho, éste es el significado del movimiento ecologista, reconstruir la
naturaleza como una forma cultural ideal. Debido a la convergencia de la
evolución histórica y del cambio tecnológico, hemos entrado en un modelo
puramente cultural de interacción y organización sociales. Por ello, la
información es el ingrediente clave de nuestra organización social, y los
flujos de mensajes e imágenes de unas redes a otras constituyen la fibra
básica de nuestra estructura social. No quiere decirse que la historia haya
acabado en una feliz reconciliación de la humanidad consigo misma. De
hecho, es casi lo contrario: la historia sólo está comenzando, si por ella
entendemos el momento en que, tras milenios de batalla prehistórica con la
naturaleza, primero para sobrevivir, luego para conquistarla, nuestra
especie ha alcanzado el grado de conocimiento y organización social que
nos permitirá vivir en un mundo predominantemente social. Es el
comienzo de una nueva existencia y, en efecto, de una nueva era, la de la
información, marcada por la autonomía de la cultura frente a las bases
materiales de nuestra existencia. Pero no es necesariamente un momento
de regocijo porque, solos al fin en nuestro mundo humano, habremos de
mirarnos en el espejo de la realidad histórica. y quizás no nos guste lo que
veamos.
Continuará.
Notas a la conclusión
1 En mi conceptuación de las redes, estoy en deuda con el diálogo
intelectual que vengo manteniendo con François Bar. En Castells, 2000, se
 La agenda externa del MERCOSUR: el impacto de
negociaciones con el ALCA, la UE y la OMC1
Documentos de Trabajo

La agenda externa del MERCOSUR: el impacto de

negociaciones con el ALCA, la UE y la OMC

Silvia Laens María Inés Terra2

CINVE DECON / FCS
Silvia Laens, María Inés Terra

Montevideo, Febrero 2006

Documento No. 03/06

Marzo, 2006 1 El trabajo fue realizado en el marco del proyecto “The External Agenda of the MERCOSUR: The Impact
of Three Simultaneous Negotiations”, financiado por la Fundación Tinker.
2
Las autoras agradecen la eficiente asistencia de Carmen Estrades, así como los valiosos comentarios de
Daniel Berrettoni, Alvaro Ons, Fabio Villalobos y otros participantes en el taller llevado a cabo en
Montevideo, 1º de julio de 2005.
Resumen 1. Introducción
El objetivo de este trabajo es contribuir a la evaluación económica acerca del impacto que
tiene sobre los países del MERCOSUR el resultado de tres negociaciones simultáneas: el En el transcurso de sus casi quince años de vida, el MERCOSUR se ha visto enfrentado a
Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), el acuerdo de libre comercio con la
una compleja agenda de negociaciones externas que ha incluido desde acuerdos bilaterales
Unión Europea (UE) y las negociaciones multilaterales en el marco de la Organización
Mundial del Comercio (OMC). Se realizó una evaluación cuantitativa implementando con algunos países de ALADI y la India hasta acuerdos multilaterales como los que se
diferentes simulaciones con un modelo de equilibrio general multi país, que incluye a los
pretende alcanzar en el ámbito de la Organización Mundial de Comercio (OMC).
cuatro miembros del MERCOSUR. Las conclusiones del trabajo son que el impacto de las
negociaciones sobre el bienestar del MERCOSUR sería pequeño y positivo, excepto en el
escenario de ALCA, en el que se encuentran resultados negativos para Argentina, Brasil y
Hay tres instancias de negociación en las que se procura liberalizar el comercio del
Paraguay. Cuando las negociaciones no incluyen al sector agrícola, los resultados se
convierten en negativos en la mayoría de escenarios. Los efectos más significativos de las MERCOSUR con otros países y que conforman la médula de la agenda externa del bloque,
negociaciones serían un incremento en el comercio y una reorientación a favor de los
más allá del grado de avance en cada una de ellas. Estas tres negociaciones, cruciales para
nuevos socios, en detrimento del comercio intra MERCOSUR. La diferencia entre los
efectos del comercio en un acuerdo total o restringido es importante para Argentina y el futuro del MERCOSUR, son las tendientes a la creación del ALCA, las que procuran un
Uruguay. En todos los escenarios el MERCOSUR incrementaría su especialización en
acuerdo de libre comercio con la Unión Europea (UE) y las correspondientes a la Ronda de
agricultura y alimentos, especialmente en el caso de una liberalización completa entre el
MERCOSUR y la UE. Los acuerdos restringidos no evitarían una caída de la producción en Doha de la OMC.
algunas industrias, y tampoco mejorarían la producción de productos agrícolas tradicionales
e industrias alimenticias tanto como un acuerdo no restringido.
Estos tres procesos de negociación no son totalmente independientes entre sí, sino que por
Palabras clave: MERCOSUR, ALCA, OMC, Unión Europea, equilibrio general,
el contrario, se refuerzan y se limitan mutuamente. Entre otros motivos, esto es así porque
negociaciones externas.
los actores relevantes en estos tres ámbitos (EEUU, la UE y el MERCOSUR) presentan
Abstract divergencias importantes en el tratamiento del sector agrícola. En este plano, se enfrentan
The objective of this paper is to contribute to the economic evaluation of the impact on the países fuertemente competitivos en la producción de bienes agrícolas y de alimentos (como
MERCOSUR countries of the outcomes of three simultaneous negotiations: the Free Trade
los del MERCOSUR), con países que mantienen un nivel elevado de subsidios y/o de
Area of the Americas (FTAA), the free trade agreement with the European Union (EU) and
the multilateral negotiations within the World Trade Organization (WTO). A quantitative protección en esos rubros (como la UE y EEUU).
evaluation has been done implementing different simulations with a multi country CGE
Model, which include the four MERCOSUR partners. The paper concludes that the welfare
impact on the MERCOSUR of these negotiations would be rather small and positive, El tratamiento a otorgar al comercio agrícola no ha sido el único obstáculo en el proceso de
except in the FTAA scenario where negative results are found for Argentina, Brazil and
negociaciones, que también ha estado trabado en lo que refiere al tratamiento del comercio
Paraguay. When the negotiations do not include the agricultural sector, the results become
negative in most scenarios. The most significant effects of the negotiations would be an de servicios, al trato nacional en las compras gubernamentales y a otros temas de la “nueva
increase in trade and a reorientation in favor of the new partners, with detriment for intra-
agenda” de la OMC. En estos casos, no sólo se han presentado dificultades para acordar
MERCOSUR trade. The difference between the trade effects in a full or a restricted
agreement is remarkable for Argentina and Uruguay. In all scenarios MERCOSUR would con los potenciales socios, sino que también ha habido diferentes posturas entre los propios
increase its specialization on agriculture and food, especially in the case of full
miembros del MERCOSUR. Estas diferencias se vinculan con las fuertes asimetrías
liberalization between MERCOSUR and the EU. Restricted agreements would neither
avoid production decline in some industries nor improve traditional agricultural products existentes en el bloque, con Paraguay y Uruguay en un extremo y Brasil en el otro.
and food industries so much as a non-restricted agreement.
A pesar de que en el momento actual hay un cierto estancamiento en el desarrollo de las
Keywords: MERCOSUR, FTAA, WTO, EU, CGE, external negotiations.
JEL Classification: F130, F150 negociaciones en estos tres ámbitos, se espera que más temprano que tarde han de

1
retomarse y que, eventualmente, se puede llegar a algún tipo de acuerdo que será más o
menos profundo pero que, en cualquier caso, puede tener hondas repercusiones sobre los
países del MERCOSUR.
En este trabajo se analizan los posibles resultados de estas tres negociaciones entrelazadas,
comparándolas entre sí y evaluando su incidencia sobre el bienestar del MERCOSUR y de
cada uno de los países miembros por separado. Asimismo, se evalúan los impactos de uno u
otro acuerdo sobre los principales sectores productivos en cada país y los diferentes efectos
que se obtendrían según la amplitud y profundidad que alcancen los acuerdos. Para ello se
adopta una metodología basada en la utilización de un modelo computable de equilibrio
general (CEG) que considera en forma desagregada a los cuatro socios del MERCOSUR y
a los principales países involucrados en los tres procesos de negociación.
En la sección siguiente se hace una breve reseña de la evolución reciente y el estado actual
de las negociaciones en los tres ámbitos señalados. Luego, en la sección 3 se resumen los
efectos que es posible encontrar en acuerdos de este tipo, según indica la teoría. En la
sección 4 se presenta el modelo usado en el análisis y en la 5 se describe el procedimiento
de calibración de dicho modelo y las simulaciones que se realizan con él. En la sección 6 se
analizan los resultados obtenidos y finalmente, en la sección 7 se señalan las principales
conclusiones.
2. Las negociaciones externas del MERCOSUR
2.1 El ámbito multilateral de la Organización Mundial de Comercio
La Ronda Doha de la OMC fue lanzada en noviembre de 2001, a pesar del pesimismo que
se había instalado luego del fracaso de la Conferencia Ministerial de Seattle en 1999. En el
trasfondo de las dificultades para echar a andar una nueva ronda de negociaciones se
encuentran las divergencias entre los países desarrollados y los países en desarrollo sobre la
casi totalidad de los puntos del temario de negociaciones (Da Motta Veiga, 2001).
2 3
Los principales jugadores en la OMC (en particular, la UE y EEUU) estaban interesados en
impulsar acuerdos en torno a los llamados “temas de Singapur” (facilitación de comercio,
inversiones, políticas de competencia, compras gubernamentales, etc.). En cambio, los
países en desarrollo insistían en los temas de la “vieja agenda” (acceso a mercado,
tratamiento a los bienes agrícolas, defensa anti-dumping, etc.). Los países del
MERCOSUR, miembros del Grupo Cairns, desde hace mucho tiempo han sostenido la
necesidad de eliminar las medidas que distorsionan el comercio de bienes agrícolas y
alimentos. En la medida en que los cuatro países son altamente competitivos en diferentes
rubros de producción agrícola, han estado firmemente interesados en lograr la disminución
de la protección al sector en los principales mercados mundiales (léase la UE, EEUU,
Japón) así como en otros países de menor relevancia dentro de la OMC.
La Ronda Doha dio un paso en falso en setiembre de 2003, cuando la Reunión Ministerial
realizada en Cancún terminó en un rotundo fracaso. Uno de los temas en los que hubo
profundo desacuerdo fue, precisamente, el tema agrícola. La UE se negó a reducir su
protección más allá de lo establecido en su propia reforma de la Política Agrícola Común
(PAC), mientras los demás países desarrollados (principalmente EEUU y Japón) no
ofrecieran una reducción equivalente de sus propias medidas de protección y apoyo.
A pesar de que los países del MERCOSUR tradicionalmente han mantenido posiciones
similares en cuanto a este tema, en Cancún no presentaron una estrategia común. Brasil,
junto con India, China y Sudáfrica lideró un nuevo agrupamiento, el denominado Grupo de
los 20, al cual también se integraron Argentina y Paraguay. Sin embargo, Uruguay
permaneció al margen de este grupo, por considerar que la defensa de sus intereses estaba
ligada a las acciones del grupo Cairns. Esta divergencia en la estrategia adoptada por los
cuatro socios del MERCOSUR ha desaparecido a partir del cambio de gobierno en
Uruguay en marzo de 2005. Una de las primeras medidas adoptadas por este nuevo
gobierno fue la de ingresar al Grupo de los 20, de modo que nuevamente, todo el
MERCOSUR está alineado detrás de las reivindicaciones de este grupo.
El fracaso de Cancún no significó un abandono definitivo de las negociaciones de la Ronda
Doha. A pesar del surgimiento del Grupo de los 20 y del Grupo de los 90 (formado por los
países menos desarrollados), los principales jugadores mantienen su interés en lograr
acuerdos que permitan una regulación más equilibrada del comercio mundial. En ese
sentido, la Reunión Ministerial desarrollada en Hong Kong a fines de 2005 se replanteó los
temas conflictivos que impidieron llegar a algún acuerdo en Cancún. En esta instancia se
lograron algunos avances que permiten seguir las negociaciones de la Ronda. En particular,
en el tema de los subsidios agrícolas se estableció un cronograma para llegar a su total
eliminación en 2013.
2.2 Las negociaciones en el marco del ALCA
El proceso de formación del ALCA tiene su origen en 1994, a partir de la Iniciativa de las
Américas. Luego de una etapa de trabajos previos en que se establecieron los órganos y
mecanismos para la negociación, en abril de 1998 se dio comienzo formal a las
negociaciones. El objetivo era conformar una zona de libre comercio entre la casi totalidad
de los países del hemisferio, que entrara en vigencia en enero del 2005. Las negociaciones
no avanzaron de acuerdo a lo previsto porque era necesario conjugar intereses muy dispares
y abordar una agenda variada y compleja que incluyó prácticamente todos los temas en
discusión en la OMC: acceso a mercados, agricultura, servicios, inversiones, propiedad
intelectual, compras gubernamentales, política de competencia, etc.
incluso en Brasil que, por su tamaño relativo, fue el menos afectado por la integración en la
región (Terra, 2004).
Uno de los temas más polémicos en las negociaciones del ALCA ha sido el de acceso a
mercados y el MERCOSUR ha sido especialmente exigente en este aspecto, dado que
muchos de los productos que componen su oferta exportable están sujetos a altos aranceles
en varios de los países involucrados y son objeto de barreras no arancelarias en EEUU (por
ejemplo, textiles, vestimenta, calzado). En estas áreas el MERCOSUR está en desventaja
frente a otros socios del ALCA (como los centroamericanos y caribeños) que tienen
preferencias en su acceso al mercado de EEUU. El tratamiento de los bienes de origen
agrícola también ha sido un tema conflictivo entre el MERCOSUR y EEUU, por cuanto
este país se ha negado a resolverlo en el marco del ALCA y reserva esta negociación al
ámbito multilateral de la OMC.
Las negociaciones del ALCA han tenido como protagonistas a los dos países que poseen
los mercados más atractivos del continente: EEUU y Brasil. Ambos han intentado defender
sus intereses exigiendo un equilibrio entre las concesiones a otorgar y las preferencias a
recibir. En este sentido, EEUU ha mostrado gran resistencia a discutir el tema agrícola,
mientras que ha presionado para conseguir concesiones en materia de servicios, inversiones
y propiedad intelectual. Brasil, por su parte, se ha resistido a otorgar concesiones en estas
áreas y reclama la apertura del mercado norteamericano para bienes agrícolas y alimentos.

El MERCOSUR es un bloque pequeño con relación a Estados Unidos, pero es de mayor

Más allá de estos temas, el ALCA ha encontrado obstáculos de tipo político, debido a la
tamaño y grado de desarrollo que otros países de América. Sin embargo, alberga fuertes
disputa subyacente por el liderazgo del continente. Tanto EEUU como Brasil
asimetrías en su interior. Esto ha dificultado la adopción de posiciones comunes en la mesa
históricamente han mostrado su interés en liderar a los países americanos y esa divergencia
de negociación. En principio, el ALCA promete generar mercados más competitivos y
de intereses naturalmente ha trabado los entendimientos en el ALCA.
mejorar el acceso de productos del MERCOSUR a una vasta región pero, inevitablemente,
afectaría profundamente su estructura productiva y social. Dado el tamaño de los nuevos
A pesar de los avances logrados en el proceso de negociación, al acercarse la fecha prevista
socios, todo el sistema de protección efectiva del MERCOSUR se vería modificado y se
para su culminación, hubo clara percepción de la imposibilidad de llegar a un acuerdo. Por
deteriorarían las preferencias vigentes en el comercio intra MERCOSUR. En particular, un
esa razón, en noviembre de 2003 (ya ocurrido el fracaso de Cancún), se optó por la
acuerdo con Estados Unidos tendría un fuerte impacto sobre la asignación de recursos,
estrategia menos ambiciosa de permitir que todos los países acepten un acuerdo mínimo

4 5
sobre derechos y obligaciones y negocien separadamente diferentes niveles de compromiso
según sus propias realidades e intereses. El ALCA se transformó, entonces, en lo que
muchos han denominado “ALCA light”, que consiste en acordar un conjunto común y
equilibrado de derechos y obligaciones aplicables a todos los países y luego, que cada uno
acuerde beneficios y obligaciones adicionales con los demás. Si bien esta estrategia supone
compromisos mínimos, no excluye ningún sector de la negociación. De esta forma se logró
salvar las diferencias que se habían manifestado hasta entonces, llegándose a un acuerdo de
varias velocidades y abandonando la ambiciosa estrategia de un acuerdo multilateral en
todos los asuntos.
Si bien las negociaciones continuaron a lo largo de 2004 entre algunos países (por ejemplo,
entre EEUU y los centroamericanos), no hubo avances ciertos con los países del
MERCOSUR. Aunque en la Cumbre de Presidentes realizada en noviembre de 2005 en
Mar del Plata las discrepancias se exacerbaron, esto no significa que el proceso de
negociación haya quedado definitivamente abandonado. Muy probablemente será retomado
en un futuro no lejano, una vez que se despejen las interrogantes sobre las negociaciones
multilaterales en la OMC.
2.3 Las negociaciones de un acuerdo MERCOSUR – Unión Europea
En la década del noventa el comercio del MERCOSUR con la UE se duplicó,
representando entre 1998 y 2000 casi un 26% del comercio total del bloque sudamericano.
Por el contrario, para la UE el comercio con el MERCOSUR representaba apenas algo más
de 1% de su comercio total (CEPAL, 2001). Estas cifras reflejan una disparidad importante
en el posible interés que uno y otro bloque puede tener en alcanzar una liberalización del
comercio recíproco. Sin embargo, aunque el MERCOSUR sea menos atractivo para la UE
desde el punto de vista comercial, hay que tener en cuenta que la presencia de empresas
europeas en el MERCOSUR es significativa y desde la creación del bloque, la Inversión
Extranjera Directa (IED) de origen europeo creció en forma importante en estos países
(Chudnovsky, 2001). Por otra parte, la UE también persigue un interés político que consiste
6 7
en contrarrestar el eventual aumento de la incidencia de EEUU en los países del
MERCOSUR a través de la creación del ALCA.
El proceso de negociación entre el MERCOSUR y la UE se inició en 1995 a partir de la
firma del Acuerdo Marco Interregional de Cooperación entre ambos bloques. Luego de
transitar distintas etapas en las que se establecieron los órganos y mecanismos
institucionales para llevar adelante las negociaciones, se fueron delineando los principales
temas de discusión y discrepancia (Laens y Osimani, 2001).
Para el MERCOSUR los temas de la “vieja agenda” son cruciales y difícilmente sea
aceptado un acuerdo donde estos temas no estén satisfactoriamente resueltos. Muchos de
los productos que conforman la oferta exportable de los países del MERCOSUR están
sujetos a picos arancelarios en la UE y/o son objeto de cuotas y otras barreras no
arancelarias.
Por otra parte, los países del MERCOSUR son altamente competitivos en rubros que se
benefician de las medidas de apoyo a la producción agrícola y de subsidios a la exportación
a través de la denominada Política Agrícola Común (PAC) de la UE. Si bien en el período
reciente la UE ha introducido reformas a la PAC tendientes a disminuir su importancia y su
efecto distorsionante sobre el comercio, no ha aceptado incluir este tema en las
negociaciones con el MERCOSUR y sólo ha aceptado discutirlo en el ámbito multilateral,
por considerar que ese tema involucra fundamentalmente a sus relaciones con otros países
desarrollados como EEUU y Japón.
Para la UE los temas relevantes son los de la “nueva agenda”: servicios, facilitación de
comercio, inversiones, políticas de competencia, compras gubernamentales. La posición de
los países del MERCOSUR en este aspecto no es homogénea, básicamente porque las
posibles concesiones en la materia afectarían en forma diferente a los cuatro países. Brasil
sería el país que pagaría el mayor costo por esas concesiones y, por lo tanto, ha mostrado
mayor cautela respecto a la apertura de su mercado de servicios y en cuanto a las compras
gubernamentales.

A partir de julio de 2001 la UE y el MERCOSUR realizaron sucesivos intercambios de
ofertas que, en definitiva, no fueron aceptadas. En octubre de 2004 las negociaciones
entraron en un “impasse” que promete revertirse en 2006. Por el lado del MERCOSUR las
objeciones se plantearon, fundamentalmente, en el tema de acceso a mercados, en la
medida en que la UE no aceptó incluir a los productos agrícolas en los compromisos de
liberalización, ofreciendo solamente aumentos de cuotas para los principales productos
exportados por el MERCOSUR. Por el lado de la UE, se consideró insuficiente la oferta del
MERCOSUR con relación al comercio de servicios y compras gubernamentales.
En términos generales, la oferta de la UE en materia de bienes fue bastante amplia,
cubriendo el 95% del universo arancelario. Sin embargo, el 60% de los ítems ya estaban
liberados como consecuencia de preferencias previas y, por lo tanto, la oferta de
desgravación de la UE sólo recaía sobre el 30% de los productos. Por otro lado,
amparándose en las normas internacionales sobre acuerdos de libre comercio, la UE retiró
de la negociación una franja del flujo comercial que coincide, justamente, con los productos
de mayor relevancia para el MERCOSUR. Por otra parte, debe tenerse en cuenta que la
importación de muchos de esos productos por parte de la UE está limitada por la existencia
de las cuotas.
La oferta del MERCOSUR, por su parte, cubrió el 88% del universo arancelario, que
quedaría totalmente desgravado en un plazo máximo de diez años. La objeción planteada al
respecto por la UE consideraba que esta oferta no cumplía con el límite mínimo que
establecen las normas referidas a acuerdos de libre comercio, en cuanto a abarcar como
mínimo el 90% del comercio en cronogramas de desgravación que no superen los diez
años.
La posición de los países del MERCOSUR en estas negociaciones ha sido relativamente
unificada, puesto que todos ellos son fuertes críticos del proteccionismo agrícola que
plantea la UE y coinciden en la importancia que se asigna al tema de acceso a mercado. A
pesar de esta visión común respecto al tema agrícola, hay ciertos matices entre éstos en la
medida en que los países más pequeños estarían más inclinados a firmar un acuerdo que les
asegure una ampliación sustantiva de las cuotas actualmente existentes.
2.4 La interacción entre los tres ámbitos de negociación
Los tres ámbitos de negociación que se han descrito están íntimamente relacionados y su
actual estancamiento en buena medida está explicado por su interdependencia.
Por un lado, la UE ha perdido parte de su interés en acordar con el MERCOSUR como
consecuencia del estancamiento de las negociaciones del ALCA. Más allá del interés
económico en el acuerdo, existía un claro interés político de parte de la UE en evitar el
predominio de EEUU sobre todo el continente americano. Al estancarse las negociaciones
del ALCA, este incentivo para la negociación se ha diluido.
Por otro lado, tanto la negociación con la UE como la del ALCA están condicionadas por
los avatares de las negociaciones multilaterales en la OMC. Una vez alcanzado un avance
significativo en materia de subsidios agrícolas y acceso a mercado en la OMC, el camino
para esos otros acuerdos quedará mucho más despejado.
En buena medida, el futuro del ALCA y del acuerdo con la UE depende también del
empuje que cobre el multilateralismo, dado que los acuerdos regionales se fortalecen en la
medida en que aquél no avanza, como ya sucediera en la década del noventa.
Todo parece indicar que los nudos de las negociaciones del ALCA y del acuerdo UE-
MERCOSUR solamente se pueden resolver a nivel multilateral, involucrando entre otros, a
los tres actores principales de aquéllas negociaciones (MERCOSUR – UE – EEUU). Esto
implica que el tema sólo se puede destrabar en la OMC y, a su vez, no se puede resolver en
la OMC hasta que no se resuelva a nivel de un grupo de países entre los que se destacan la
UE, EEUU y los países del MERCOSUR (fundamentalmente, Brasil).

8 9
3. Efectos esperables de los acuerdos según la teoría.
Desde un punto de vista teórico los efectos de un acuerdo preferencial de comercio sobre el
bienestar de los países involucrados son ambiguos. La teoría de la integración económica
brinda una serie de proposiciones que ayudan a identificar sus aspectos positivos y
negativos pero, en última instancia, la respuesta es más empírica que teórica. Esto es
especialmente cierto cuando el acuerdo involucra a países que muestran fuertes asimetrías
en el tamaño relativo y en su grado de desarrollo. El resultado es aún más incierto cuando
los países involucrados en el acuerdo preferencial están ligados por múltiples acuerdos
comerciales preferenciales previos, como sucede entre los que integrarían el ALCA.
La teoría de la integración económica distingue entre los efectos estáticos y dinámicos de
un proceso de integración. En un modelo estático, los efectos sobre el bienestar derivados
de un proceso de integración se deben a los cambios en la asignación de recursos y
eficiencia productiva, las posibilidades de consumo y los términos de intercambio.
Siguiendo a Viner, el impacto de una zona de libre comercio (ZLC) sobre el bienestar,
depende del efecto neto de creación y desvío de comercio. Un aumento de importaciones
desde un socio más eficiente, que accede al mercado al amparo de preferencias
comerciales, puede desplazar producción doméstica, mejorar la asignación de recursos y
aumentar el bienestar (creación de comercio). Asimismo, puede desplazar importaciones de
menores costos desde terceros mercados, hacia los nuevos socios comerciales menos
eficientes y más caros, disminuyendo el bienestar (desvío de comercio). Cuando se trata de
una región que no es pequeña, la formación de una ZLC puede afectar sus términos de
intercambio. Estos son los efectos de una ZLC desde el punto de vista del país importador.
A su vez, en un modelo estático de competencia perfecta, la formación de una zona de libre
comercio genera efectos sobre el bienestar del país exportador derivados del acceso
preferencial al mercado de los socios. La contrapartida de la apertura del mercado local a
las importaciones regionales es el acceso preferencial de las exportaciones al mercado del
socio. Wonnacott y Wonnacott (1981) destacan la importancia de la mejora en el acceso
sobre los resultados de acuerdos preferenciales. El acceso preferencial a los mercados de
10
los socios tiene un impacto positivo sobre el país exportador pero puede tener efectos
positivos o negativos sobre el bienestar de la ZLC en su conjunto, dado que podría
compensar o no el efecto desvío de comercio del socio.
Finalmente, cuando existen acuerdos preferenciales previos, el asunto es más complejo, la
formación de una ZLC extiende el trato preferencial a nuevos socios y deteriora las
preferencias existentes. Disminuirían los costos de “desvío de comercio” ya existentes y los
beneficios derivados “del acceso preferencial”, al tiempo que aumentaría el efecto benéfico
de la creación de comercio. En efecto, el país que ya importaba desde sus socios puede
disminuir el desvío de comercio pero, para el país que exportaba a la región, caerían las
ganancias asociadas al acceso a los mercados regionales.
Aún cuando la teoría no es concluyente, pueden adelantarse algunas hipótesis teóricas para
evaluar los posibles impactos de una ZLC. Las probabilidades de beneficiarse de un
acuerdo de libre comercio serían mayores cuando:
i. mayor es el nivel de protección de los países miembros previo a la formación de la zona
de libre comercio, porque mayor es la probabilidad de que el acuerdo genere comercio
entre los miembros sin disminuir el comercio con el resto del mundo;
ii. menor es la participación del resto del mundo (mayor la participación del socio) en las
importaciones, porque menor es el potencial para desvío de comercio;
iii. más cercanos son los precios de los socios comerciales a los del resto del mundo;
iv. mayor es el número y el tamaño de los países que conforman el acuerdo de integración
(más probable es que los precios relativos al interior de la zona se acerquen a los precios
internacionales);
11
v. mayores son las diferencias en las condiciones de oferta de los países miembros, cuanto
más complementarias o mayores sean las ventajas comparativas entre las economías que
se integran;
vi. más se asemeje la zona integrada a la economía mundial en su conjunto;
vii.más lejos se encuentre la zona integrada al resto del mundo y más cercanos sean sus
miembros. La existencia de costos de transporte en el comercio internacional tiende a
favorecer la formación de “bloques naturales” entre países vecinos y minimizar los
costos de desvío de comercio.3
La teoría económica sostiene que el libre comercio unilateral es la política óptima para un
país pequeño. En principio, esa receta podría aplicarse a los países del MERCOSUR dado
que se trata de un bloque relativamente pequeño. No obstante, esas conclusiones cambian
cuando se considera que la oferta de algunos productos agrícolas de los países del
MERCOSUR no es insignificante. Los países desarrollados mantienen altos niveles de
protección a los productos agrícolas. En estas condiciones, puede esperarse que las
ganancias esperables de una liberalización comercial unilateral por parte del MERCOSUR
sean relativamente pequeñas. La apertura de estos países en un contexto de políticas
proteccionistas en materia agrícola deterioraría sus términos de intercambio, compensando
el efecto positivo del aumento en la eficiencia derivado de la liberalización comercial. Un
acuerdo comercial en el que se eliminen dichas distorsiones podría evitar el deterioro de los
términos de intercambio o, incluso, mejorarlos (Melo, Panagariya y Rodrik, 1993).
A los efectos estáticos se suman los denominados “efectos dinámicos de un proceso de
integración”. Estos se asocian a la generación de mercados más competitivos, al
aprovechamiento de economías de escala y a los estímulos sobre la inversión. Aunque su
importancia es indudable, en este trabajo sólo se analizan los efectos estáticos, en la medida
en que el enfoque metodológico adoptado no permite identificar los efectos dinámicos.
3
Ver Frenkel, Stein and Wei (1993) y Krugman (1991).
12
4. El modelo
La metodología elegida para realizar el análisis de los efectos de las negociaciones externas
del MERCOSUR se basa en la utilización de un modelo computable de equilibrio general
(CEG). Varios trabajos referidos a la formación del ALCA y su impacto sobre el
MERCOSUR han adoptado un enfoque similar (entre ellos, Diao and Somwaru, 2001; Diao
et al, 2002; Monteagudo and Watanuki, 2001). Giordano y Watanuki (2002) también
adoptaron este enfoque al analizar un acuerdo entre el MERCOSUR y la UE.
En la mayor parte de estos trabajos sólo se incluye a Argentina y Brasil como miembros del
bloque. Por el contrario, el modelo utilizado en este trabajo toma en consideración las
asimetrías existentes en el MERCOSUR y para ello desagrega también a los miembros más
pequeños del bloque: Paraguay y Uruguay. De esta forma, es posible identificar los efectos
diferentes que pueden derivarse de las distintas alternativas de negociación para cada uno
de los países miembros.
Los modelos CEG toman en cuenta características estructurales que están ausentes en los
modelos macroeconómicos, pero siguen siendo una representación estilizada del mundo
real. Muchos aspectos del comportamiento económico de los distintos agentes son
ignorados o simplificados, incluyendo más detalle únicamente en los aspectos más
relevantes para el objeto de estudio. En consecuencia, los resultados obtenidos mediante
simulaciones de política no pueden ser interpretados como predicciones de lo que
eventualmente ha de suceder, sino más bien, como indicadores de la dirección y tamaño
relativo de los posibles efectos de una determinada política, siempre que las variables
exógenas o excluidas permanezcan incambiadas.
El modelo utilizado en este trabajo es un típico modelo de comercio que sólo se ocupa de
los flujos reales, ignorando la existencia de dinero y de flujos financieros. Tampoco
considera algunas características significativas de las economías modernas como la
competencia imperfecta, las economías de escala, la segmentación del mercado de trabajo u
otras fallas de mercado. Por otra parte, al ser un modelo estático sólo puede mostrar el
13
impacto de la política comercial sobre los precios relativos, la asignación de recursos y la
distribución del ingreso. A pesar de estas limitaciones, los modelos CEG son útiles para
evaluar el impacto de las políticas comerciales sobre los flujos de comercio, sobre la
asignación de recursos y sobre la especialización. Estos modelos toman en cuenta el
conjunto de interrelaciones entre agentes en una economía. Parten del supuesto de que cada
agente maximiza su bienestar/beneficios y de allí se deducen las funciones de oferta y
demanda de bienes y servicios, así como también las funciones de demanda de factores. El
modelo está en equilibrio cuando la demanda y la oferta se igualan en cada mercado.
Cuando se introduce un cambio de política, se encuentra un nuevo vector de precios que
asegura el equilibrio simultáneo en todos los mercados considerando tanto sus efectos
directos como indirectos.
El modelo se presenta en detalle en el Anexo Metodológico. Se trata de un modelo multi-
país y multisectorial que considera doce países o regiones y veintidós sectores. Se supone
que todos los sectores operan en competencia perfecta y con rendimientos constantes a
escala. Sin embargo, los bienes no son homogéneos, sino que se diferencian según sean de
origen doméstico o importado y los importados según su origen geográfico, siguiendo una
especificación de tipo Armington anidada (Armington, 1969).
En cada país, la producción de cada sector se obtiene mediante una combinación de
insumos intermedios de diferentes orígenes y de factores primarios (tierra, capital y
trabajo). Se supone que la oferta de cada factor es fija en cada país y que no hay movilidad
internacional de factores.
En cada país hay un solo consumidor representativo. El gobierno no es modelado
explícitamente y, por lo tanto, la recaudación de aranceles e impuestos se asigna
directamente al único consumidor representativo en cada país. Se asume que los gobiernos
cobran aranceles sobre las importaciones e impuestos sobre la producción y pagan
subsidios sobre la producción y exportación. El ingreso total del país se obtiene al sumar
todos las retribuciones a los factores (que son recibidas por el consumidor representativo)
más la recaudación neta de impuestos, subsidios y aranceles.
14
El consumidor representativo asigna su ingreso a la adquisición de bienes de modo de
maximizar su utilidad, sujeto a su restricción presupuestal. Luego elige cuánto comprará de
cada bien producido en el país y cuánto importado. Finalmente, decide el origen de sus
importaciones.
La demanda total de bienes de cada sector en cada país se obtiene al sumar la demanda
intermedia y final en el mercado interno más las exportaciones que se destinan hacia cada
uno de los socios comerciales. La oferta total de bienes por sector incluye la producción
doméstica y las importaciones desde todos los socios comerciales.
La solución del modelo implica encontrar el equilibrio simultáneo en todos los mercados de
bienes y de factores. En los mercados de factores el equilibrio se obtiene cuando la suma de
las demandas de los distintos sectores es igual a la oferta de cada factor, que se considera
fija en cada país. El equilibrio externo se alcanza cuando la deuda externa en cada país es
igual a la diferencia entre el ingreso y el consumo. El supuesto adoptado para el cierre del
modelo es que la deuda externa es fija.
4.1 Calibración del modelo
Los parámetros del modelo fueron calibrados a partir de una base de datos del
Departamento de Integración y Programas Regionales del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID-DIPR). El año base es el 2000. Las matrices de contabilidad social se
construyeron usando la base de datos del GTAP v.5 (1997). Fueron actualizadas por el
BID-DIPR usando datos de PBI e Índices de Precios al Consumo como deflactores, en la
medida que fue posible, o fueron directamente estimadas por BID-DIPR. Los datos de
comercio fueron obtenidos de las bases de datos DATAINTAL, FTAA y UN
COMTRADE; los datos de protección de la base de datos del ALCA y complementados
con datos de SICE y del sitio web del MERCOSUR. Los aranceles ad valorem equivalentes
de los aranceles específicos, mixtos y cuotas fueron estimados por el BID-DIPR, usando
información sobre aranceles a 8 dígitos del Sistema Armonizado e información de USITC y
Jank (2004); otras Fuentes de datos fueron Government Finance Statistics and International
15
Financial Statistics Yearbooks (FMI); datos adicionales fueron obtenidos en los bancos Como se evidenció en Laens y Terra (2005), el efecto de las preferencias arancelarias sobre
centrales de Paraguay y Uruguay. La ventaja de esta base de datos con respecto a otras los posibles impactos del ALCA es considerable, en especial para países como Uruguay o
disponibles es que proporciona datos desagregados para Paraguay. Los doce países o Chile. Por lo tanto, la inclusión de las preferencias arancelarias más relevantes en esta base
regiones consideradas en el modelo se presentan en el Cuadro 1, mientras que la de datos es una ventaja significativa de la misma con respecto a otras bases mundiales del
desagregación de sectores se muestra en el Cuadro 2. mismo tipo. Dado que en este trabajo se intenta mostrar los efectos de las negociaciones
Cuadro 1 externas del Mercosur sobre cada uno de los países miembros, es fundamental contar con
Países y regiones consideradas en el modelo
una base de datos que tenga en cuenta dichas preferencias.
Código País o región Código País o región
ARG Argentina CAC América Central y el Caribe
Para cada sector y país los aranceles aplicados son un promedio simple de los que
BR Brasil MEX México
PRY Paraguay CAN Canadá corresponden a todos los bienes pertenecientes al sector específico. Esta solución tiene
URY Uruguay USA Estados Unidos algunos inconvenientes, dado que el arancel promedio obtenido para cada sector no
CHL Chile E_U Unión Europea
A_C Comunidad Andina ROW Resto del Mundo representa ni la barrera promedio que enfrentan los bienes efectivamente intercambiados, ni
la protección promedio que reciben los bienes de ese sector que efectivamente se producen
en cada país. En términos generales, el comercio está sesgado hacia los bienes con
aranceles bajos mientras que la producción doméstica está sesgada hacia los bienes con
Cuadro 2
Sectores considerados en el modelo aranceles altos. Claramente los promedios simples no son realistas pero, al menos, están

Código Sector Código Sector libres de ese tipo de sesgos.

WHEAT Arroz y trigo DAIRY Productos lácteos
CORNS Maíz y otros granos BVTBC Bebidas y tabaco
El cuadro 3 muestra el arancel promedio efectivamente aplicado en varios países a las
VEGET Vegetales y frutas OTHFD Aceites vegetales y otros alimentos
SYBNS Soja TXTIL Textiles y cuero y alzado importaciones provenientes de los países del MERCOSUR. El nivel de protección al que se
OSEED Oleagionosas OTLMF Manufacturas livianas
SUGAR Azúcar PETRO Petróleo y químicos enfrenta el MERCOSUR en la mayoría de mercados del ALCA (México, Estados Unidos y
COFFE Café y otros cultivos METAL Metales
Canadá) es significativamente mayor que el nivel de protección vis a vis el resto del
LVSTK Ganado y productos animales VEHCL Automóviles
MNING Minería MCHNY Maquinaria y equipamiento mundo, porque la mezcla de bienes exportables está concentrada en un conjunto de bienes
BVNMT Carne bovina UTLTY Utiles y construcción
OMEAT Carne de ave SERVC Comercio y servicios agrícolas altamente protegidos en estos países. Lo mismo ocurre en relación con la UE.

Los datos sobre aranceles se refieren a los efectivamente aplicados, teniendo en cuenta las
preferencias correspondientes a la mayor parte de los acuerdos en el marco de ALADI
(MERCOSUR, Chile- MERCOSUR, Comunidad Andina, Comunidad Andina -
MERCOSUR). Sin embargo, no considera los acuerdos entre México y los países del
MERCOSUR.

16 17
 Cuadro 3 5.1 ALCA
Importaciones totales y arancel promedio aplicado*
La formación del ALCA llevaría a una reducción significativa de la protección vigente en
Arancel promedio aplicado a los países del Mercosur los cuatro países del MERCOSUR, aumentando la competencia de productos importados
Importaciones en los mercados locales. Al mismo tiempo, mejoraría el acceso a los mercados del ALCA,
Arancel promedio Argentina Brasil Paraguay Uruguay
totales**
en escenario base
México 200.267 4,7 17,9 15,8 20,3 26,3
especialmente a los socios mayores (Estados Unidos y Canadá) que, aún cuando tienen
EEUU 1.406.403 2,4 3,1 2,2 4,1 6,4 aranceles bajos para la mayor parte del universo arancelario, presentan niveles de
Canadá 278.914 1,6 7,4 5,9 7,4 12,0
Com. Andina 47.143 10,5 10,4 9,0 11,2 11,4 protección muy altos para productos agrícolas y manufacturas livianas en las que el
Unión Europea 1.323.095 4,3 19,7 8,8 6,0 28,7
MERCOSUR tiene ventajas comparativas y a los mercados de los socios pequeños más
*Arancel promedio ponderado por comercio
protegidos.
** Millones de dólares

El cuadro 5 presenta los aranceles promedio aplicados por el MERCOSUR en su conjunto y

5. Simulaciones y Resultados por cada uno de los socios en el año base y en los escenarios que suponen la formación del
Los siete experimentos que fueron simulados se presenta en el Cuadro 4. Dos de ellos ALCA. El cuadro también muestra los cambios en el grado de apertura del MERCOSUR y
refieren a un acuerdo con el ALCA (total o restringido), dos de ellos al acuerdo entre la UE de cada uno de sus miembros.
y el MERCOSUR (total o restringido) y los otros tres refieren a las negociaciones en el
Cuadro 5
marco de la OMC.
Protección promedio y apertura comercial
Cuadro 4 Opciones de negociación ALCA
Escenarios de simulación
Mercosur Argentina Brasil Paraguay Uruguay
Arancel promedio (%)
Escenario Descripción Escenario base 11,1 9,4 12,2 5,9 6,1
ALCA total Liberalización completa entre los países de las Américas (EEUU, Acuerdo total 5,1 4,7 5,3 4,1 3,6
Canadá, México, América Central y Caribe, Comunidad Andina, Acuerdo restringido 5,2 4,9 5,4 4,5 3,8
Chile, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay)
Apertura comercial (%)
ALCA restringido Igual que ALCA total pero sin liberalización de productos
agrícolas y alimenticios Escenario base 24,7 21,4 25,4 52,9 41,4
UE-MERCOSUR total Liberalización comercial complete entre los países de la UE y del Acuerdo total 27,2 22,7 28,5 54,0 43,5
MERCOSUR Acuerdo restringido 27,1 22,5 28,5 53,5 43,0
UE-MERCOSUR Igual que UE-MERCOSUR total pero sin liberalización de
restringido productos agrícolas y alimenticios
OMC total Reducción de 50% de aranceles en todos los países pertenecientes
a la OMC, reducción de 50% en medidas de soporte doméstico y
de subsidios a la exportación en la UE y EEUU
OMC subs. y medidas de Eliminación de medidas de sostén domésticas y subsidios a las
sostén exportaciones en la UE y EEUU La formación del ALCA llevaría a una caída significativa del nivel protección y a un
OMC picos Reducción de un máximo de 35% para todos los aranceles por
encima de 70% y reducción de 50% para el resto de aranceles en aumento del grado de apertura del MERCOSUR. El arancel promedio caería de un 11% a
todos los países de OMC. un 5%, mientras que el grado de apertura aumentaría desde 24.7% a 27.2%. Esto afectaría
especialmente a Brasil, dado que es el país del MERCOSUR con una mayor proporción de
sus importaciones provenientes de fuera del bloque y, en menor medida, a Argentina. En

18 19
efecto, en el 2000, mientras un 79% y un 90% de las importaciones de Argentina y Brasil primeros, más protegidos en el año base, la formación del ALCA implica un avance
(respectivamente) provenían de países de fuera del MERCOSUR, esos porcentajes significativo en materia de liberalización del comercio. En el caso de Estados Unidos y
ascendían a 62% para Paraguay y 68% para Uruguay. Por lo tanto, el arancel promedio Canadá, dadas las asimetrías en tamaño relativo respecto al resto del ALCA, el impacto es
(considerando el comercio con la región y con el resto del mundo) caería de 9% a 4% en mucho menor. Por otra parte, estos países muestran aranceles muy bajos en la mayor parte
Argentina, de 12% a 5% en Brasil y de 6% a 4% en Uruguay y Paraguay. del universo arancelario y en muchos productos con aranceles elevados ya otorgaban
preferencias a la mayor parte de las importaciones desde América.
El cuadro 6 muestra que el impacto del ALCA sobre el bienestar y el PBI de los países del
MERCOSUR sería bastante reducido. Este resultado es habitual en este tipo de modelos Las importaciones del MERCOSUR aumentarían cerca de un 9% y las exportaciones en un
que, al no considerar efectos tales como el aprovechamiento de economías de escala, 11%. Este incremento responde, fundamentalmente, al crecimiento del comercio de Brasil,
efectos pro-competitivos del comercio y externalidades tecnológicas, tienden a subestimar dado que para los otros socios el aumento sería bastante menor. Esto ocurre porque Brasil
el impacto real de un cambio en las políticas comerciales. tiene una parte significativa de su comercio con el resto de América, mientras que los
países pequeños orientan su comercio hacia el interior del MERCOSUR cuyos aranceles no
Cuadro 6 varían.
Resultados globales por escenario (variaciones porcentuales)
Opciones de negociación de ALCA
El cuadro 6 muestra que el PBI del MERCOSUR en su conjunto aumentaría como
América resultado de una mejor asignación de recursos y una mayor eficiencia productiva. Uruguay
MERCO- Argen- Países
Brasil Paraguay Uruguay Chile Central y México Canadá EEUU
SUR tina andinos
Caribe
Acuerdo total
sería el más beneficiado, seguido por Brasil, mientras que el impacto sobre el PBI de
Variaciones
equivalentes -0,03 -0,08 -0,02 -0,02 0,22 0,49 -0,04 0,52 0,02 0,01 0,03
Argentina sería prácticamente imperceptible y sobre el de Paraguay negativo. No obstante,
Términos de
intercambio -0,05 -0,08 -0,04 0,00 0,18 0,39 -0,08 0,23 -0,08 -0,04 0,03
en el caso de Argentina y Brasil, ese efecto positivo se vería compensado por el impacto
PBI real 0,02 0,00 0,02 -0,02 0,04 0,10 0,04 0,28 0,10 0,05 0,00
Exportaciones
negativo sobre los términos de intercambio, por lo que el bienestar de ambos caería. En
reales 11,36 6,88 13,93 2,97 5,22 7,06 9,53 11,91 3,97 0,88 1,42
Importaciones
contraste, Uruguay vería mejorar sus términos de intercambio lo que reforzaría el impacto
reales 9,07 5,38 11,05 1,70 5,20 9,09 10,24 13,17 3,07 0,85 1,38
Acuerdo restringido positivo sobre el bienestar. Uruguay sería el único país beneficiado por el ALCA. El efecto
Variaciones
equivalentes -0,05 -0,11 -0,03 -0,07 0,07 0,18 -0,04 0,51 0,02 0,01 0,03 neto sobre el MERCOSUR también sería negativo4.
Términos de
intercambio -0,06 -0,10 -0,04 -0,02 0,07 0,14 -0,06 0,29 -0,04 0,00 0,03
PBI real 0,01 -0,01 0,02 -0,05 0,00 0,04 0,02 0,22 0,06 0,01 0,00
Exportaciones Los efectos sobre los términos de intercambio son el resultado de la variación de los precios
reales 10,90 6,24 13,62 1,76 3,88 5,85 7,64 9,24 2,67 0,11 1,09
Importaciones de exportación y de importación, respecto al propio MERCOSUR, a los otros socios del
reales 8,56 4,58 10,73 0,90 3,69 6,98 8,24 10,56 2,13 0,14 1,06
ALCA y al resto del mundo. El cuadro 7 descompone la variación de términos de
intercambio. La formación del ALCA llevaría a una caída de los precios en el MERCOSUR
La formación del ALCA aumentaría la competitividad en el hemisferio, porque disminuiría por lo que caerían los precios de importación de ese origen y de exportación hacia ese
la protección en la mayor parte de los países de América, excepto en el caso de Estados
4
Unidos y Canadá que por ser países más grandes se ven menos afectados. Para los Los impactos de los cambios en la política comercial sobre los términos de intercambio deben considerarse
cautelosamente porque la utilización de funciones Armington con elasticidades de sustitución relativamente
bajas, como se ha hecho en este caso, pueden llevar a sobreestimarlos.

20 21
destino. El efecto neto sobre los términos de intercambio respecto al MERCOSUR es Cuadro 7
Desagregación términos de intercambio. Acuerdo ALCA total.
positivo para todos los socios, excepto Argentina. Uruguay vería aumentar el precio de sus
exportaciones aún al interior del MERCOSUR. En este caso, la apertura de los mercados RESTO DEL RESTO DEL
MERCOSUR ALCA TOTAL
del norte para productos agrícolas, en los que Uruguay tiene una fuerte especialización, ALCA MUNDO
ARGENTINA
llevaría a una reorientación de sus exportaciones desde el MERCOSUR hacia terceros Efecto términos de intercambio -0,01 -0,04 -0,03 -0,03 -0,08
mercados aumentando sus precios de exportación hacia el MERCOSUR y hacia el resto del Variación precios exportación -0,02 -0,04 -0,02 -0,03 -0,08
Variación precios importación -0,01 0,00 0,01 0,00 0,00
mundo, aún cuando pierde las preferencias al interior del bloque. Los principales productos BRASIL
Efecto términos de intercambio 0,00 -0,03 -0,03 -0,01 -0,04
de exportación a los países del NAFTA son carnes, lácteos, vegetales y textiles.
Variación precios exportación -0,01 -0,02 -0,02 -0,01 -0,03
Variación precios importación -0,01 0,00 0,01 0,00 0,01
PARAGUAY
Uruguay aparece como el país mas beneficiado por la concreción del ALCA. También Efecto términos de intercambio 0,04 0,01 -0,03 -0,02 0,00
Variación precios exportación -0,01 -0,02 -0,01 -0,01 -0,04
Estados Unidos y Canadá obtienen impactos positivos. Los países andinos y Centro
Variación precios importación -0,05 -0,03 0,02 0,00 -0,03
América y el Caribe y México, aumentan la eficiencia pero el deterioro en los términos de URUGUAY
Efecto términos de intercambio 0,08 0,10 0,02 0,08 0,18
intercambio lleva a una pérdida de bienestar de los consumidores. Este resultado contrasta Variación precios exportación 0,03 0,07 0,04 0,08 0,15
Variación precios importación -0,05 -0,03 0,02 0,00 -0,03
con los obtenidos en Laens y Terra (2005) donde los principales ganadores eran Argentina
y Brasil. Esta diferencia se explica porque en el trabajo previo se tomaba en cuenta los
efectos del perfeccionamiento del MERCOSUR y del acuerdo MERCOSUR-Chile,
Un ALCA sin restricciones llevaría a un incremento de 15% en las exportaciones y de un
mientras que en este trabajo ambos acuerdos están ya considerados en la situación inicial.
11% en las importaciones del MERCOSUR. Este incremento responde al comportamiento
Por otra parte, desde 1997 (año base del trabajo citado) al 2000 (año base de este trabajo)
de Brasil, mientras que las exportaciones e importaciones de sus socios menores crecerían
hubo un cambio sustancial en los flujos de comercio. Brasil devaluó su moneda y bajó su
en forma más lenta. Los otros socios pequeños del ALCA (resto de Sudamérica, Centro
participación como destino de las exportaciones del resto del bloque, por lo que el efecto
América y Caribe) también tendrían una expansión significativa de los flujos de comercio,
negativo derivado de la pérdida de acceso preferencial a ese mercado resulta mucho menor
mientras que Estados Unidos y Canadá se verían menos afectados y la UE y el Resto del
que en el trabajo anterior y el impacto positivo de la mejora en el acceso a terceros
Mundo recibirían un efecto adverso reducido, derivado del desvío de comercio.
mercados resulta mayor.

Un ALCA restringido llevaría a una expansión bastante menor del comercio al interior del
La simulación que asume un ALCA restringido en el sector agrícola, tendría efectos
MERCOSUR y a menor desvío de comercio respecto al resto del mundo. El cuadro 8
negativos aún mayores sobre el bienestar de los cuatro socios del MERCOSUR. Al limitar
muestra la participación de los países del ALCA en el comercio de cada uno de los países
la apertura comercial en el sector agrícola, el MERCOSUR en su conjunto obtendría
del MERCOSUR en el escenario base y después de la formación del ALCA. Se observa
menores ganancias de eficiencia y mayores pérdidas asociadas al deterioro de los términos
una caída del propio MERCOSUR, de la UE y del resto del mundo como origen y destino
de intercambio.
del comercio del MERCOSUR. En efecto, en el período base un 72% de las exportaciones
y un 79% de las importaciones argentinas se llevaba a cabo con países de fuera de la región.

22 23
Una vez que se forma el ALCA esos porcentajes crecen porque aumenta significativamente oleaginosos, azúcar, café, carnes, lácteos, otros alimentos y bebidas, textiles) en los que el
la participación de los países del NAFTA. MERCOSUR tiene fuertes ventajas comparativas (ver cuadro 9).

Cuadro 8 Cuadro 9
Opciones de negociación ALCA Ventajas comparativas reveladas
Efectos sobre la orientación de comercio

Argentina Brasil Paraguay Uruguay MERCOSUR

Participación exportaciones Participación importaciones
Arroz y trigo WHEAT 21,54 0,04 3,05 21,12 7,17
Mercosur NAFTA Resto de Unión Resto del Mercosur NAFTA Resto de Unión Resto del
Scenarios América Europea Mundo América Europea Mundo Maíz y otros granos CORNS 17,33 0,33 7,80 0,55 5,38
Argentina Vegetales y frutas VEGET 4,60 1,39 0,00 1,76 2,32
Escenario base 28,04 13,94 13,63 22,61 21,78 20,72 24,24 3,00 26,08 25,98 Soja SYBNS 15,09 16,73 98,13 0,56 16,87
Acuerdo total 24,98 17,41 14,44 22,01 21,16 18,05 34,20 3,28 22,15 22,32 Oleaginosas OSEED 13,10 0,07 3,07 0,39 3,91
Acuerdo restringido 25,58 16,42 14,02 22,44 21,54 18,25 34,00 3,16 22,22 22,37 Azúcar SUGAR 2,18 13,84 7,88 0,83 9,85
Brasil
Café y otros cultivos COFFE 1,59 5,91 7,81 2,50 4,55
Escenario base 11,26 27,52 6,29 28,88 26,04 10,22 26,91 3,92 30,22 28,74
Acuerdo total 9,24 34,73 6,94 25,86 23,22 8,60 40,07 4,25 23,91 23,16 Ganado y productos animales LVSTK 4,31 3,04 3,52 11,49 3,75
Acuerdo restringido 9,28 34,38 6,88 26,07 23,39 8,78 39,83 4,23 23,96 23,20 Carne bovina BVNMT 10,30 4,23 29,45 51,01 8,26
Paraguay Carne de ave OMEAT 0,32 6,91 0,00 0,00 4,61
Escenario base 32,26 15,56 11,26 21,64 19,28 38,50 14,35 1,85 16,90 28,40 Productos lácteos DAIRY 5,92 0,10 0,00 17,68 2,50
Acuerdo total 30,57 16,01 13,15 21,34 18,93 36,64 19,18 2,26 15,75 26,18 Bebidas y tabaco BVTBC 1,94 0,33 0,00 5,04 0,98
Acuerdo restringido 31,41 16,16 11,32 21,79 19,32 37,85 17,67 2,14 16,02 26,31 Aceites vegetales y otros alimentos OTHFD 9,72 4,40 4,26 2,90 5,88
Uruguay
Minería MNING 2,04 1,20 0,01 0,01 1,38
Escenario base 28,47 19,13 5,22 23,98 23,20 32,14 16,00 5,76 24,06 22,05
Acuerdo total 23,92 27,05 5,84 21,94 21,26 30,80 20,40 6,76 21,97 20,07 Textiles, cuero, calzado TXTIL 0,83 1,09 1,10 2,62 1,08
Acuerdo restringido 25,46 24,04 5,33 22,94 22,23 31,05 20,23 6,62 21,99 20,11 Manufacturas livianas OTLMF 0,44 1,42 0,91 0,55 1,09
Petróleo y químicos PETRO 1,00 0,81 0,25 0,85 0,86
Metales METAL 0,89 2,17 0,14 0,44 1,70
Automóviles VEHCL 0,68 1,13 0,00 0,38 0,95
Maquinaria y equipamiento MCHNY 0,11 0,38 0,00 0,04 0,28
En el caso de Brasil, esos porcentajes ascienden a 90% en el año base y, aún cuando Comercio y servicios SERVC 0,70 0,62 1,72 1,36 0,69

muestran un ligero ascenso con el ALCA, el aumento del comercio al interior de América
es acompañado de una reducción del comercio con la UE. Esta tendencia también se
verifica en los países más pequeños del MERCOSUR. La formación de una zona de libre
comercio de las Américas tiende a incrementar el comercio con el resto del ALCA en
desmedro del comercio al interior del MERCOSUR y con el resto del mundo.
Por otra parte, la mejora en el acceso al mercado de Estados Unidos sería la más
importante, por el tamaño de mercado al que se accede y por la importancia que hoy tiene
Estados Unidos como destino de las exportaciones del MERCOSUR. En el caso de Brasil,
este mercado representaba un 27% de su comercio y pasa a representar un 35% de las
exportaciones y un 40% de las importaciones. Aún cuando en el año base Estados Unidos
tenía niveles de protección relativamente bajos para la mayor parte del universo
arancelario, tenía fuertes niveles de protección para muchos productos (granos,
La formación del ALCA tiende a acentuar la especialización del MERCOSUR en la
producción y exportación de productos agrícolas, alimentos e industrias livianas de acuerdo
a las ventajas comparativas del bloque (ver cuadro 10). Los cambios más importantes en la
especialización exportadora se observan en Brasil, donde aumenta la propensión a exportar
café, carnes, ganadería, aceites y otros alimentos y automóviles. Uruguay aumenta la
propensión a exportar varios bienes agrícolas, especialmente carne bovina, alimentos y
textiles, pero cae la propensión a exportar automóviles. La caída de los aranceles llevaría a
una reducción significativa de los precios de los insumos intermedios y una caída de los
costos de producción.

24 25
 agrícola, mientras que cae la producción de bebidas y tabaco, textiles y manufacturas. En el
Cuadro 10 caso de Uruguay, aumenta la producción de granos, ganadería, carne bovina, lácteos,
Negociación ALCA
alimentos y textiles y cae la producción de otras manufacturas.
Cambios en patrón de especialización
ARGENTINA BRASIL PARAGUAY URUGUAY
Base* Total** Restr.** Base* Total** Restr.** Base* Total** Restr.** Base* Total** Restr.** La remuneración de los factores, medida en términos de salarios de la Unión Europea,
Arroz y trigo 28,08 0,48 0,39 0,05 0,00 0,00 8,12 0,42 -0,19 41,04 0,68 0,09
Maíz y otros granos 30,82 0,69 0,59 1,07 -0,05 0,04 12,52 0,62 -0,26 3,32 -0,13 -0,03 mejora en los cuatro países del MERCOSUR, excepto en el caso de un ALCA restringido
Vegetales y frutas 7,64 0,38 0,32 1,66 0,40 0,08 0,00 0,00 12,67 2,95 0,45
Soja 14,03 0,36 0,48 22,99 -0,99 0,55 47,67 0,66 -0,01 5,06 -0,32 0,16
Oleaginosas 14,38 2,14 0,47 3,80 -0,10 0,16 7,29 -0,12 0,11 1,04 0,00 0,01
en que la remuneración del trabajo en Argentina y de la tierra en Uruguay y Paraguay caen.
Azúcar 2,09 0,33 0,09 7,17 0,13 0,28 3,65 1,21 0,07 1,23 -0,09 0,05
Café y otros cultivos 8,03 0,64 0,33 22,58 1,87 0,81 11,47 0,10 0,05 15,70 0,11 0,49 Una eliminación total de aranceles en el ALCA lleva a un aumento más que proporcional
Ganado, prod animales 13,78 0,75 0,67 4,70 3,60 0,25 3,12 0,28 0,01 22,26 3,62 0,46
Carne bovina 6,51 0,89 0,26 4,33 9,99 0,14 22,66 3,14 -0,28 45,06 12,19 0,53
en las rentas de la tierra en Argentina, Brasil y Uruguay. En el caso de Argentina, Brasil y
Carne de ave 0,30 0,01 0,02 8,84 2,32 0,34 0,00 0,00 0,00 0,00
Productos lácteos 1,71 0,53 0,05 0,08 0,00 0,00 0,00 0,00 15,76 0,88 0,10 Paraguay el factor menos beneficiado es el trabajo mientras que en Uruguay es el capital
Bebidas y tabaco 2,44 0,63 0,17 1,54 0,30 0,10 0,00 0,00 11,46 -2,43 0,17
Aceites vegetales y (ver cuadro 11).
otros alimentos 15,43 0,89 0,59 9,66 4,36 0,41 19,99 0,56 0,11 12,67 1,88 0,35
Minería 38,28 0,47 0,75 28,60 -0,29 1,16 3,01 0,01 0,05 3,95 -0,16 0,08 Cuadro 11
Textiles, cuero, calzado
3,31 1,00 1,07 5,96 0,94 1,46 23,96 3,66 3,93 41,23 2,22 4,85
Remuneración real a factores
Manufacturas livianas 2,84 0,22 0,25 7,78 0,40 0,83 21,04 -0,27 -0,10 15,06 -1,24 -0,48
Petróleo y químicos 5,60 0,17 0,20 5,36 0,11 0,29 17,46 0,70 0,96 17,62 -1,08 -0,29 ALCA Mercosur-UE OMC
Metales 3,66 0,41 0,45 10,68 0,56 0,99 11,94 -0,97 -0,88 12,89 -0,44 0,52
Rebaja 50% en
Automóviles 7,53 0,66 0,79 18,43 4,46 5,81 0,00 0,00 27,31 -5,44 -4,38 Rebaja 50% en Rebaja 50%
Maquinaria y equipos 3,97 0,15 0,19 11,59 0,60 1,06 0,00 0,00 9,17 -0,37 0,25 Acuerdo Acuerdo aranceles,
Acuerdo total Acuerdo total subsidios y aranceles y
Utilidades y restringido restringido subsidios y
medidas sostén rebaja de picos
construcción 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 med. sostén
Comercio y servicios 3,65 0,13 0,17 2,03 0,00 0,11 12,16 -0,03 0,19 7,63 -0,42 0,30 ARGENTINA
Trabajo 0,147 0,111 0,170 -0,006 0,048 0,171 0,200
* Coeficiente de propensión a exportar (exportaciones/producto en porcentaje)
Capital 0,298 0,264 0,531 0,231 0,000 0,379 0,373
** Cambio absoluto en el coeficiente de propensión a exportar
Tierra 1,317 0,969 3,997 1,336 0,825 2,382 2,884
BRASIL
Trabajo 0,598 0,596 0,277 0,315 -0,002 0,404 0,407
Capital 0,578 0,541 0,768 0,415 0,024 0,697 0,699
En el caso de Argentina, aumenta la producción de granos, oleaginosos y cae la de Tierra 0,665 0,417 3,079 1,076 -0,043 2,797 2,670
PARAGUAY
automóviles, maquinaria y equipo. Esto es consistente con un aumento de los precios Trabajo 0,359 0,216 0,473 0,355 0,034 0,735 0,738
Capital 0,383 0,217 0,449 0,358 0,035 0,676 0,681
relativos de los productos agrícolas respecto a los manufacturados. En efecto, si bien los Tierra 0,549 0,216 0,985 0,051 0,100 1,330 1,288
URUGUAY
precios, medidos en términos del salario de la UE5, caen para todos los bienes; los precios 0,589 0,317 0,954 0,219 0,161 1,033 0,947
Trabajo
de los bienes manufacturados, especialmente de las manufacturas pesadas y con mayor Capital 0,566 0,490 0,460 0,351 0,042 0,618 0,563
Tierra 2,441 -0,086 9,939 0,830 2,200 8,132 8,023
contenido tecnológico, caen más. En Brasil aumenta la producción de soya, azúcar, café,
textiles y productos metálicos y automóviles, mientras cae la producción de granos, carnes,
lácteos, y maquinaria y equipo. Este último grupo se ve especialmente afectado por la caída
de los precios relativos. En Paraguay aumenta la producción de varios productos de origen

5
Las simulaciones que se realizan con modelos CGE dan como resultado cambios en los precios relativos, es
decir, en las relaciones que guardan los distintos precios entre sí. Se requiere, entonces, definir un numerario
que permita expresar todos los cambios de precios en relación a una unidad común. En este caso se eligió
como numerario el valor de una unidad de trabajo (salario) en la UE.

26 27
 ganancias se explican principalmente por una variación positiva de los términos de
5.2 Acuerdo MERCOSUR-UE intercambio y un aumento leve del PBI. El caso contrario se percibe en Brasil y Paraguay,
donde las ganancias de bienestar están básicamente explicadas por un aumento del PBI, que
Como en el caso del ALCA, un acuerdo de libre comercio entre Mercosur y la UE tendría incluso compensa la variación negativa de los términos de intercambio. Uruguay es quien
un gran impacto en el nivel de protección que actualmente tiene el MERCOSUR (ver más se beneficia del acuerdo total (0,35%), porque más del 30% de sus exportaciones a la
cuadro 12). UE son productos bovinos que presentan altos niveles de protección en ésta.
Cuadro 12
Protección promedio y apertura comercial por escenario
Cuadro 13
Opciones de negociación MERCOSUR – Unión Europea
Resultados globales por escenario (variaciones porcentuales)
Unión
Opciones de negociación MERCOSUR – Unión Europea
MERCOSUR Argentina Brasil Paraguay Uruguay Europea
Arancel promedio (%) Unión
Escenario base 11,1 9,4 12,2 5,9 6,1 4,3 MERCOSUR Argentina Brasil Paraguay Uruguay Europea
Acuerdo total 5,4 4,9 5,8 3,9 3,3 3,9 Acuerdo total
Acuerdo restringido 5,6 5,0 6,0 4,3 3,5 4,2 Variaciones
Apertura comercial (%) equivalentes 0,07 0,15 0,02 0,06 0,35 0,05
Escenario base 24,7 21,4 25,4 52,9 41,4 33,2 Términos de
Acuerdo total 27,3 23,3 28,3 54,2 43,9 33,6 intercambio 0,02 0,10 -0,02 0,02 0,24 0,03
Acuerdo restringido 26,5 22,3 27,7 53,9 42,6 33,4 PBI real 0,04 0,05 0,04 0,05 0,12 0,02
Exportaciones
reales 11,21 8,82 12,77 3,42 6,03 1,08
Importaciones
reales 9,58 8,95 10,28 2,14 6,15 1,11
Acuerdo restringido
La caída absoluta de la protección sería más importante en el caso de Brasil, ya que el Variaciones
arancel promedio caería de 12,2% a 6%. Al estar menos protegidos, ambos bloques equivalentes -0,14 -0,15 -0,14 0,06 -0,07 0,05
Términos de
aumentan su apertura comercial, pero el cambio es más intenso para los países del intercambio -0,12 -0,13 -0,12 0,10 -0,05 0,04
PBI real -0,02 -0,02 -0,02 -0,03 -0,02 0,01
MERCOSUR, especialmente cuando se simula un acuerdo total. En este escenario, el Exportaciones
reales 8,66 5,23 10,68 2,22 3,04 0,58
coeficiente de apertura comercial aumenta tres puntos para Brasil y dos puntos porcentuales Importaciones
para Argentina. Los países más pequeños no ven modificado el grado de apertura en la reales 6,23 3,40 7,76 1,62 2,61 0,77

misma magnitud porque sus economías están inicialmente más abiertas y sus niveles de
protección en el año base son considerablemente bajos.
Los efectos globales sobre el bienestar, los términos de intercambio y el PBI son
relativamente reducidos para cada país y muy similares a los obtenidos en la simulación
para el ALCA (ver cuadro 13). En un acuerdo total con la UE los cuatros países aumentan
su bienestar (medido a través de variaciones equivalentes), pero en todos los casos las
ganancias son muy pequeñas (menos del 0,5%). En el caso de Argentina y Uruguay, estas
Al bajar las barreras arancelarias en la UE los productos importados desde el MERCOSUR
se vuelven más competitivos, aumentando la demanda. Esto lleva, posteriormente, a un
aumento de los precios de exportación del MERCOSUR lo que implica una mejora en los
términos de intercambio. Este efecto es más grande en el caso de Uruguay, dado el alto
nivel de protección que sus principales productos de exportación enfrentan en el UE.

28 29
La alta proporción de alimentos dentro de las exportaciones del MERCOSUR a la UE
explica los resultados obtenidos cuando se simula un acuerdo restringido. En este escenario,
se observa una pérdida de bienestar en todos los países excepto Paraguay, pero el efecto es
muy pequeño. Cuando los productos agrícolas y los alimentos son excluidos del acuerdo,
los términos de intercambio se deterioran para Argentina, Brasil y Uruguay porque sus
principales productos de exportación continuarían sujetos a una alta protección. Esta
variación negativa de los términos de intercambio no se compensa por el efecto positivo
sobre el PBI (que es muy pequeño), por lo que el efecto global es negativo para estos tres
países. En el caso de Paraguay sucede lo contrario, con una variación positiva de los
términos de intercambio y una caída del producto real que no llega a compensar ese efecto
positivo.
El otro socio del acuerdo, la UE, mejora su bienestar, sin importar el tipo de acuerdo que se
realice. En ambos escenarios la UE experimenta una variación positiva en los términos de
intercambio y un aumento del PBI. A pesar de que el MERCOSUR representa cerca de un
2% de las importaciones de la UE, un acuerdo entre los dos bloques es beneficioso para la
UE, tal como indican los resultados para ambos escenarios.
El mayor impacto de un acuerdo total entre MERCOSUR y UE se encuentra en los flujos
de comercio. Las exportaciones e importaciones del MERCOSUR aumentan 11% y 10%
respectivamente. Brasil es el país con el mayor aumento del comercio, porque su arancel
promedio es el que más cae, como ya se señaló. Dado que se supone un saldo de balanza
comercial constante, la variación positiva de los términos de intercambio explica por qué
las importaciones crecen más que las exportaciones en Argentina y Uruguay. Cuando se
simula un acuerdo restringido, el impacto sobre los flujos comerciales es menor y las
exportaciones reales crecen más que las importaciones reales, dada la caída en los términos
de intercambio.
La diferencia entre los efectos sobre el comercio de un acuerdo total y de uno restringido es
más relevante en el caso de Argentina y Uruguay. Nuevamente, esto está explicado por el
mayor peso de productos agrícolas y alimentos, muy protegidos en la UE, en las
30
exportaciones totales de dichos países. Si los aranceles sobre esos bienes se mantienen
incambiados (como se supone en un acuerdo restringido), estos países tendrían
oportunidades limitadas para incrementar sus exportaciones hacia la UE.
En contraste, el comercio de la UE no cambia mucho en ninguno de los dos escenarios. La
proporción del MERCOSUR en el comercio de la UE es pequeña, por lo que un acuerdo
bilateral tendría un efecto menor sobre los flujos comerciales de la UE, independientemente
del tipo de acuerdo.
Los cambios en la dirección del comercio en relación con cada socio se muestran en el
cuadro 14. Como se podría esperar, un acuerdo con la UE aumenta el porcentaje de las
exportaciones del MERCOSUR hacia ese destino, para ambos tipos de acuerdo. En el
escenario base, la proporción de exportaciones argentinas hacia la UE era casi 23%, pero
crecen a 25% en el caso de un acuerdo restringido y a 35% en el caso de un acuerdo total.
Un comportamiento similar se observa para las exportaciones uruguayas, y en menor
medida, para el caso de Brasil. Paraguay es el país que muestra un cambio menor en la
proporción de exportaciones hacia la UE con un incremento de únicamente tres puntos
porcentuales. La contrapartida de la importancia creciente de la UE como mercado de
destino de las exportaciones del MERCOSUR es una caída de importancia relativa de
prácticamente todos los otros destinos (excepto en el caso de Argentina y Uruguay cuando
el acuerdo es restringido). En particular, el MERCOSUR pierde terreno como destino de las
exportaciones de sus propios miembros.
31
 Estos resultados asimétricos se deben al tipo de ventajas comparativas bilaterales. El mayor
Cuadro 14
acceso a los mercados del MERCOSUR supone buenas oportunidades para los productos
Opciones de negociación MERCOSUR – Unión Europea
manufacturados provenientes de la UE. Al contrario, si el acuerdo no incluye al sector
Participación de exportaciones Participación de importaciones agrícola, en el que los países del MERCOSUR presentan una clara ventaja comparativa, su
MERCO NAFTA Resto de Unión Resto del MERCO NAFTA Resto de Unión Resto del
Scenarios SUR América Europea Mundo SUR América Europea Mundo
Argentina capacidad para salir beneficiados del acuerdo es más limitada.
Escenario base 28,04 13,94 13,63 22,61 21,78 20,72 24,24 3,00 26,08 25,98
Acuerdo total 21,46 12,23 12,01 35,14 19,16 16,85 20,52 2,59 37,72 22,32
Acuerdo restringido 24,56 14,50 13,79 24,88 22,28 17,66 20,57 2,61 36,86 22,30
Brasil Los resultados de las simulaciones por sector son presentados en el cuadro 15 que muestra
Escenario base 11,26 27,52 6,29 28,88 26,04 10,22 26,91 3,92 30,22 28,74
Acuerdo total 8,94 25,04 5,70 37,18 23,14 7,81 21,24 3,37 43,91 23,68 que un acuerdo total reforzaría el patrón de especialización del MERCOSUR, basado en la
Acuerdo restringido 9,17 27,46 6,16 32,16 25,04 8,58 21,26 3,36 43,14 23,66
Paraguay producción de alimentos y otras manufacturas livianas. Los sectores que producen ganado y
Escenario base 32,26 15,56 11,26 21,64 19,28 38,50 14,35 1,85 16,90 28,40
Acuerdo total 31,04 14,98 10,87 24,54 18,56 35,20 13,42 1,74 23,52 26,12 carne bovina muestran el mayor incremento de producción en los cuatro países, con un
Acuerdo restringido 30,50 15,56 11,09 23,59 19,26 37,70 13,51 1,75 21,15 25,89
Uruguay crecimiento paralelo en la propensión a exportar. Otros sectores que se beneficiarían de un
Escenario base 28,47 19,13 5,22 23,98 23,20 32,14 16,00 5,76 24,06 22,05
Acuerdo total 22,50 16,94 4,62 35,43 20,51 27,76 14,46 5,41 32,34 20,03 acuerdo total serían la producción de granos y aceites vegetales y de otros alimentos (en
Acuerdo restringido 25,35 19,43 5,24 26,57 23,42 29,44 14,38 5,40 30,90 19,88
Argentina y Brasil), de soja (en Paraguay), de textiles (en Paraguay y Uruguay) y de
vegetales y frutas y de productos lácteos (en Uruguay). Todos estos sectores incrementan su
Por el lado de las importaciones, la UE ya era un importante proveedor para todos los
producción y mejoran su propensión a exportar. Por el contrario, la industria automotriz y
países del MERCOSUR en el año base, variando desde un 17% de las importaciones totales
la manufactura de maquinarias y equipo son los sectores más perjudicados en cada país,
de Paraguay a un 30% para Brasil. En todos los casos, estos porcentajes presentan un
con una importante caída de la producción.6
importante incremento, alcanzando un máximo de 44% en Brasil en el escenario de un
acuerdo total entre ambos bloques. Las importaciones del MERCOSUR desde sus propios
miembros reducen su importancia relativa, incluso en el caso de Argentina y Brasil en los
que ésta era muy baja en el año base. En Paraguay y Uruguay, la participación creciente de
la UE atenúa el aparente desvío comercial hacia los socios del MERCOSUR. En realidad,
en el caso de los países pequeños, el MERCOSUR sería el principal perdedor por la
reorientación de las importaciones.

Tomando en cuenta los flujos de importaciones, no hay mucha diferencia entre los
resultados obtenidos en uno u otro escenario (acuerdo total o restringido). Sin embargo, la
diferencia entre los resultados de ambos es significativa para el caso de los flujos de
exportaciones. Por lo tanto, el efecto acceso a mercados para la UE sería similar en cada
alternativa, pero para el MERCOSUR sería menor en un acuerdo restringido.

6
Los coeficientes positivos de penetración de exportaciones que se observan en Brasil y Argentina en esos
sectores se explican por una variación negativa tanto de la producción como de las exportaciones.

32 33
 Cuadro 15
En suma, un acuerdo con la UE reforzaría los patrones de especialización tradicionales en
Acuerdo MERCOSUR- Unión Europea
Cambio en patrón de especialización el MERCOSUR, incrementando la producción de productos agrícolas y alimentos, y
ARGENTINA BRASIL PARAGUAY URUGUAY reduciendo la producción de manufacturas pesadas (como la industria automotriz). Un
Base* Total** Restr.** Base* Total** Restr.** Base* Total** Restr.** Base* Total** Restr.**
Arroz y trigo 28,08 -1,09 0,37 0,05 0,00 0,00 8,12 0,42 -0,19 41,04 0,68 0,09 acuerdo restringido no evitaría la caída en la producción de la industria pesada, pero
Maíz y otros
granos 30,82 5,25 0,80 1,07 -0,05 0,04 12,52 0,62 -0,26 3,32 -0,13 -0,03
Vegetales y
tampoco mejoraría a las industrias tradicionales tanto como un acuerdo total.
frutas 7,64 1,36 0,43 1,66 0,40 0,08 0,00 0,00 12,67 2,95 0,45
Soja 14,03 -1,24 0,57 22,99 -0,99 0,55 47,67 0,66 -0,01 5,06 -0,32 0,16
Oleaginosas 14,38 -1,31 0,67 3,80 -0,10 0,16 7,29 -0,12 0,11 1,04 0,00 0,01
Azúcar 2,09 -0,07 0,12 7,17 0,13 0,28 3,65 1,21 0,07 1,23 -0,09 0,05
Dado el refuerzo del patrón de especialización tradicional, cualquier tipo de acuerdo con la
Café y otros
cultivos 8,03 0,33 0,49 22,58 1,87 0,81 11,47 0,10 0,05 15,70 0,11 0,49
UE llevaría a un incremento significativo de la tasa de remuneración de la tierra en
Ganado, prod
animales 13,78 5,80 0,97 4,70 3,60 0,25 3,12 0,28 0,01 22,26 3,62 0,46 Argentina, Brasil y Uruguay, en detrimento de los salarios (especialmente en Argentina y
Carne bovina 6,51 10,23 0,35 4,33 9,99 0,14 22,66 3,14 -0,28 45,06 12,19 0,53
Carne de ave 0,30 0,10 0,02 8,84 2,32 0,34 0,00 0,00 0,00 0,00 Brasil) y del retorno del capital (en Uruguay).
Productos
lácteos 1,71 -0,16 0,06 0,08 0,00 0,00 0,00 0,00 15,76 0,88 0,10
Bebidas y
tabaco 2,44 0,54 0,23 1,54 0,30 0,10 0,00 0,00 11,46 -2,43 0,17 5.3 Negociaciones en el marco de la OMC
Aceites
vegetales y
otros
alimentos 15,43 4,55 0,88 9,66 4,36 0,41 19,99 0,56 0,11 12,67 1,88 0,35 Una reducción del 50% en los aranceles, subsidios y medidas domésticas de sostén en el
Minería 38,28 -1,04 1,33 28,60 -0,29 1,16 3,01 0,01 0,05 3,95 -0,16 0,08
Textiles, marco de la OMC genera una reducción significativa de la protección en los países del
cuero, calzado
3,31 0,12 0,66 5,96 0,94 1,46 23,96 3,66 3,93 41,23 2,22 4,85 MERCOSUR y un resultado similar se obtiene en el escenario de una reducción del 50% de
Manufacturas
livianas 2,84 -0,12 0,18 7,78 0,40 0,83 21,04 -0,27 -0,10 15,06 -1,24 -0,48 los aranceles más la eliminación de los picos arancelarios (ver Cuadro 16). Sin embargo, el
Petróleo y
químicos 5,60 -0,15 0,22 5,36 0,11 0,29 17,46 0,70 0,96 17,62 -1,08 -0,29 arancel promedio en los países del MERCOSUR no cae 50% dada la variación ocurrida en
Metales 3,66 -0,02 0,43 10,68 0,56 0,99 11,94 -0,97 -0,88 12,89 -0,44 0,52
Automóviles 7,53 -1,86 -0,81 18,43 4,46 5,81 0,00 0,00 27,31 -5,44 -4,38 la canasta de importaciones cuando los precios y aranceles cambian. En el escenario de
Maquinaria y
equipos 3,97 -0,21 0,15 11,59 0,60 1,06 0,00 0,00 9,17 -0,37 0,25 completa eliminación de subsidios y medidas domésticas de sostén, la protección
Utilidades y
construcción 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
arancelaria promedio no se modifica.
Comercio y
servicios 3,65 -0,09 0,26 2,03 0,00 0,11 12,16 -0,03 0,19 7,63 -0,42 0,30

* Coeficiente de propensión a exportar (exportaciones/producto en porcentaje)

** Cambio absoluto en el coeficiente de propensión a exportar

Los resultados de un acuerdo restringido son más reducidos y no tan claros en términos de
especialización comercial. A pesar de que los sectores tradiciones muestran cierto
crecimiento de la producción, su propensión a exportar no cambia demasiado. Al mismo
tiempo, la caída en la industria automotriz y en la manufactura de maquinaria y equipo no
es tan importante como en un acuerdo total y, en el caso de Brasil, incluso muestra un
cambio positivo.

34 35
 Cuadro 16 Cuadro 17
Protección promedio y apertura comercial por escenario Resultados globales por escenario (variaciones porcentuales)
Opciones de negociación OMC Opciones de negociación OMC
América
MERCO Países Unión Resto del
Mercosur Argentina Brasil Paraguay Uruguay SUR
Argentina Brasil Paraguay Uruguay Chile
Andinos
Central y México Canadá EEUU
Europea Mundo
Caribe
Arancel promedio (%) Rebaja 50% en aranceles, subsidios y medidas de sostén
Escenario base 11,1 9,4 12,2 5,9 6,1 Variaciones
equivalentes 0,13 0,10 0,13 0,49 0,50 0,24 -0,08 -0,06 0,10 -0,09 0,07 0,27 0,06
50% rebaja en aranceles, subs. y med. sostén 5,9 5,1 6,5 3,3 3,4 Términos de
Eliminación de subsidios y medidas sostén 11,1 9,4 12,2 5,9 6,1 intercambio -0,02 -0,01 -0,04 0,10 0,24 0,08 -0,15 -0,26 -0,20 -0,09 0,04 0,13 -0,09
PBI real 0,15 0,11 0,16 0,39 0,25 0,16 0,07 0,20 0,30 0,00 0,03 0,14 0,15
50% rebaja aranceles y picos 5,9 5,1 6,5 3,3 3,4 Exportaciones
Arancel promedio (%) reales 9,85 7,27 11,44 2,89 5,33 5,13 6,07 6,71 3,53 0,82 2,77 5,52 5,98
Escenario base 24,7 21,4 25,4 52,9 41,4 Importaciones
reales 8,21 6,51 9,21 2,89 5,97 6,04 6,10 6,21 2,36 0,63 2,49 5,71 7,32
50% rebaja en aranceles, subs. y med. sostén 26,9 22,8 28,0 54,3 43,7 Eliminación de subsidios y medidas de sostén
Eliminación de subsidios y medidas sostén 24,8 21,5 25,4 52,9 41,7 Variaciones
50% rebaja aranceles y picos 26,9 22,8 28,0 54,4 43,9 equivalentes 0,03 0,06 0,01 0,10 0,16 -0,01 -0,08 -0,18 -0,08 0,00 0,04 0,10 -0,05
Términos de
intercambio 0,01 0,04 0,00 -0,01 0,08 -0,04 -0,09 -0,20 -0,08 0,03 0,01 0,03 -0,03
PBI real 0,01 0,02 0,01 0,11 0,08 0,03 0,01 0,02 0,00 -0,03 0,03 0,08 -0,01
Exportaciones
reales 0,22 0,43 0,12 -0,22 0,47 -0,19 -0,34 -0,31 -0,19 0,07 -0,25 -0,07 -0,19
Importaciones
Como consecuencia de la reducción de la protección, se observa una mayor apertura para reales 0,35 0,87 0,10 0,18 0,92 -0,25 -0,62 -0,54 -0,28 0,18 -0,15 -0,09 -0,30
Rebaja 50% en aranceles y picos arancelarios
los cuatro países del MERCOSUR, pero el cambio no es muy significativo. En el escenario Variaciones
equivalentes 0,12 0,06 0,13 0,42 0,53 0,27 -0,03 0,03 0,15 -0,08 0,04 0,18 0,09
Términos de
que elimina subsidios y medidas domésticas, el grado de apertura no cambia, dado que no intercambio -0,03 -0,04 -0,03 0,11 0,30 0,12 -0,10 -0,17 -0,16 -0,12 0,04 0,12 -0,08
PBI real 0,15 0,10 0,16 0,30 0,23 0,14 0,07 0,20 0,31 0,03 0,00 0,06 0,17
Exportaciones
hay variación en la protección. reales 9,80 7,07 11,41 3,24 5,99 5,30 6,28 6,89 3,65 0,85 3,00 5,66 6,20
Importaciones
reales 8,09 6,02 9,21 2,84 6,48 6,30 6,50 6,54 2,55 0,60 2,63 5,83 7,68

Las tres simulaciones referidas a las negociaciones en el marco de la OMC muestran

efectos positivos en el MERCOSUR como un todo, pero el impacto es menor (ver cuadro
Los países del MERCOSUR no son los únicos que se benefician de las reducciones
17). En los escenarios en los que se reducen las barreras arancelarias, hay una pequeña
arancelarias en el marco de la OMC. Chile, México, Estados Unidos y la UE y el grupo
ganancia de bienestar del 0,1% que se explica por un aumento del PBI, parcialmente
llamado Resto del Mundo también muestran ganancias de bienestar en ambos escenarios.
compensado por el deterioro de los términos de intercambio. El efecto sobre el bienestar es
Por el contrario, los países andinos, Centroamérica y Canadá reciben un impacto negativo,
mucho mayor para los países pequeños: Paraguay y Uruguay aumentan su bienestar
probablemente debido a la erosión de las preferencias que reciben en el mercado
aproximadamente 0,5%. El efecto positivo sobre el PBI es similar en los cuatros países pero
estadounidense.
Paraguay y Uruguay reciben también un impacto positivo en los términos de intercambio,
lo que se suma a una mayor ganancia de bienestar.
En el caso de una reducción de aranceles del 50%, la ganancia de bienestar en la UE y
Estados Unidos se debe tanto al crecimiento del PBI como a los términos de intercambio.
Sin embargo, en la simulación que elimina los picos arancelarios, la ganancia de bienestar
está explicada fundamentalmente por el incremento en los términos de intercambio. A pesar
de que la reducción de los picos arancelarios afecta a estos países, la mejora en el acceso a
otros mercados más que compensa la mayor apertura de sus mercados domésticos.

36 37
Cuando se eliminan solamente subsidios y medidas de sostén domésticas, el impacto sobre
el bienestar, los términos de intercambio y el PBI son insignificantes para los países del
MERCOSUR. El bienestar, el PBI y los términos de intercambio (excepto en Paraguay)
presentan variaciones positivas pero el efecto es muy reducido. Uruguay es la excepción, ya
que sus términos de intercambio mejoran 0,11% contribuyendo a una ganancia de bienestar
de 0,16%. Este resultado se explica porque una alta proporción de las exportaciones
uruguayas está compuesta por bienes fuertemente subsidiados y protegidos en diversos
países (carne, productos lácteos, arroz). Cuando los subsidios y las medidas de sostén
domésticas son eliminados, sus precios aumentan considerablemente, y hay una mejora en
los términos de intercambio para Uruguay.
Como puede esperarse, una reducción arancelaria en el mundo aumenta significativamente
los flujos comerciales, lo que se observa en todos los países considerados en el modelo.
Para el MERCOSUR en su conjunto, las exportaciones e importaciones aumentan 10% y
8% respectivamente. En particular, Brasil y Argentina son los países con el mayor aumento
en las exportaciones, indicando la importancia que tiene la mejora en el acceso a mercados
para su desempeño exportador. En el caso de Uruguay, las importaciones crecen más que
las exportaciones porque el precio de las aquéllas cae más que el de estas últimas, como
indican los términos de intercambio.
los países del NAFTA en el caso de Argentina y Brasil. Los cambios en el destino de las
exportaciones son generalmente más intensos en la simulación que elimina los picos
arancelarios. Este es un resultado esperado, ya que muchos de los bienes exportables del
MERCOSUR están muy protegidos en países desarrollados como los del NAFTA, la UE o
Japón (que está incluido en el grupo denominado Resto del Mundo). Contrariamente, en el
caso de la reducción de subsidios y medidas de sostén domésticas las variaciones en la
importancia relativa de cada destino de exportación son menores.
La reorientación del comercio es incluso más clara en el caso de las importaciones. Los
países del NAFTA, la UE y el Resto del Mundo aumentan su participación en el total de
importaciones de cada país del MERCOSUR. La contrapartida de este incremento es la
menor importancia del mismo MERCOSUR como proveedor de importaciones para cada
uno de sus miembros. Este cambio en la orientación de las importaciones indica una
reducción del posible desvío de comercio en el MERCOSUR. Este es un resultado esperado
de cualquier reducción arancelaria multilateral, ya que implica un movimiento hacia el libre
comercio.

Los subsidios y las medidas de sostén domésticas no parecen ser un fuerte impedimento
para el desarrollo del comercio. En realidad, en la mayoría de los países, las exportaciones e
importaciones creen mucho menos del 1% cuando son eliminados. Esto se debe a que los
términos de intercambio permanecen prácticamente incambiados en ese escenario.

La importancia de un mejor acceso a los mercados de países desarrollados se constata de

nuevo cuando se observan los cambios en la orientación comercial por regiones o países de
destino (ver cuadro 18). En los cuatro países del MERCOSUR cae la importancia relativa
del comercio intra-bloque. En el escenario que incluye una reducción arancelaria, la
participación de la Unión Europea y del Resto del Mundo en el total de las exportaciones
del MERCOSUR aumenta en los cuatro países y lo mismo ocurre con la participación de

38 39
 Cuadro 18 El cuadro 19 muestra los resultados por sector. Las reducciones arancelarias favorecen
Opciones de negociación OMC
aquellas actividades con ventajas comparativas, por lo que en Argentina, Paraguay y
Uruguay los sectores productores de ganado y de carne bovina aumentan su propensión a
Participación exportaciones Participación importaciones
Mercosur NAFTA Resto de Unión Resto del Mercosur NAFTA Resto de Unión Resto del exportar. Argentina refuerza su especialización en granos, leguminosas, aceites vegetales y
Escenarios América Europea Mundo América Europea Mundo
Argentina otros alimentos, Paraguay incrementa su especialización en granos, leguminosas y azúcar,
Base 28,04 13,94 13,63 22,61 21,78 20,72 24,24 3,00 26,08 25,98
Eliminación mientras en Uruguay se percibe un incremento en la propensión a exportar en textiles.
subsidios y
medidas sostén 27,49 13,78 13,59 22,96 22,18 20,67 24,25 3,01 26,12 25,96 Tanto en Argentina como en Uruguay la propensión a exportar de la industria automotriz y
Rebaja 50%
aranceles, subs. y de la manufactura de maquinaria y equipo decrece, pero el cambio negativo en Argentina es
med. sostén 23,89 14,15 13,05 25,60 23,30 17,20 25,60 2,87 26,97 27,36
bastante pequeño. Brasil también aumenta su especialización en algunas actividades
Rebaja 50% en
aranceles y picos 23,63 14,08 13,05 25,53 23,72 17,22 25,61 2,88 26,99 27,31
agrícolas como soja, café y otros granos o ganado y carne bovina. Sin embargo, la variación
Brazil
Base 11,26 27,52 6,29 28,88 26,04 10,22 26,91 3,92 30,22 28,74
positiva en la propensión a exportar de la industria automotriz es muy destacable. Por lo
Eliminación
subsidios y
tanto, en este caso, las reducciones arancelarias en el marco de la OMC no refuerzan el
medidas sostén 11,32 27,35 6,25 28,86 26,22 10,10 26,98 3,93 30,27 28,73
patrón de especialización basado en actividades primarias, ya que hay también una mejoría
Rebaja 50%
aranceles, subs. y en la competitividad de industrias pesadas como la automotriz.
med. sostén 9,05 27,59 5,99 29,35 28,03 8,42 28,12 3,72 30,48 29,26

Rebaja 50% en
aranceles y picos 9,07 27,56 5,98 29,25 28,13 8,39 28,17 3,73 30,50 29,22 El escenario en el que solamente se eliminan subsidios y medidas de sostén domésticas no
Paraguay
Base 32,26 15,56 11,26 21,64 19,28 38,50 14,35 1,85 16,90 28,40 muestra cambios significativos en los patrones de especialización de cada país del
Eliminación MERCOSUR. La mayoría de sectores ve su propensión a exportar modificada menos de un
subsidios y
medidas sostén 32,43 15,52 11,31 21,55 19,19 38,36 14,40 1,86 16,96 28,43 punto porcentual. La excepción son los granos, leguminosas y maíz en el caso de
Rebaja 50% Argentina, azúcar en el caso de Brasil, arroz, carne bovina y productos lácteos en el caso de
aranceles, subs. y
med. sostén 30,33 15,41 11,73 22,36 20,18 34,60 15,24 1,89 17,63 30,63 Uruguay. Tradicionalmente estos sectores son muy competitivos en sus respectivos países,
Rebaja 50% en por lo que el efecto de la eliminación de subsidios y medidas de sostén domésticas parece
aranceles y picos 30,52 15,47 11,80 22,38 19,84 34,58 15,26 1,90 17,65 30,61
Uruguay favorecer un mayor desarrollo de los sectores con mayores ventajas comparativas en cada
Base 28,47 19,13 5,22 23,98 23,20 32,14 16,00 5,76 24,06 22,05

Eliminación país.
subsidios y
medidas sostén 28,05 19,13 5,28 23,77 23,77 32,02 16,02 5,78 24,12 22,06
Rebaja 50% En suma, una reducción multilateral de aranceles y subsidios tendría un efecto positivo en
aranceles, subs. y
med. sostén 22,37 18,87 4,85 24,74 29,18 28,93 16,76 5,78 25,14 23,40 el bienestar de los países del MERCOSUR, debido al incremento del PBI real y a la
Rebaja 50% en variación positiva de los términos de intercambio comerciales (en los países pequeños). Sin
aranceles y picos 23,02 19,59 5,05 24,85 27,49 28,86 16,78 5,81 25,16 23,39
embargo, el mayor impacto de un cambio de política de este tipo se observa en los flujos
comerciales, los que se incrementarían significativamente, junto con una reorientación del
comercio hacia los países desarrollados. Cuando solamente se simula una eliminación de

40 41
 benefician.

42
en el caso de Brasil algunas industrias pesadas (como la industria automotriz) también se
las variables y la participación del MERCOSUR en las exportaciones y las importaciones
subsidios y de medidas de sostén doméstico, el impacto es mucho menor en la mayoría de

especialización, mejorando la situación de los sectores agrícolas más competitivos, aunque

de sus propios miembros se mantiene. La eliminación de aranceles afecta los patrones de

Cuadro 19
Negociaciones OMC
Cambios en patrón de especialización

A R G E N T IN A B R A S IL PARAGUAY URUGUAY

R e b a ja 5 0 % E lim in a c ió n R e b a ja 5 0 % E lim in a c ió n R e b a ja 5 0 % E lim in a c ió n R e b a ja 5 0 % E lim in a c ió n

B ase* a ra n c e le s , R e b a ja 5 0 % s u b s id io s y B ase* a ra n c e le s , R e b a ja 5 0 % s u b s id io s y B ase* a ra n c e le s , R e b a ja 5 0 % s u b s id io s y B ase* a r a n c e le s , R e b a ja 5 0 % s u b s id io s y
s u b s ., m e d a ra n c e le s y m e d id a s s u b s ., m e d a ra n c e le s y m e d id a s s u b s ., m e d a ra n c e le s y m e d id a s s u b s ., m e d a ra n c e le s y m e d id a s
s o s té n * * p ic o s * * s o s té n * * s o s té n * * p ic o s * * s o s té n * * s o s té n * * p ic o s * * s o s té n * * s o s té n * * p ic o s * * s o s té n * *
A rr o z y tr ig o 2 8 ,0 8 1 ,0 4 1 ,0 0 1 ,0 3 0 ,0 5 0 ,0 0 0 ,0 0 0 ,0 1 8 ,1 2 0 ,1 5 0 ,0 9 0 ,0 9 4 1 ,0 4 0 ,5 9 - 2 ,0 1 2 ,7 2
M a íz y o tr o s
g ra n o s 3 0 ,8 2 1 ,1 6 1 ,1 4 1 ,2 4 1 ,0 7 0 ,2 3 - 0 ,0 2 0 ,5 1 1 2 ,5 2 0 ,3 4 0 ,1 1 0 ,2 9 3 ,3 2 -0 ,1 7 - 0 ,2 5 -0 ,0 3
V e g e ta le s y
fr u ta s 7 ,6 4 0 ,9 7 1 ,1 0 1 ,0 8 1 ,6 6 0 ,1 7 0 ,1 9 -0 ,0 3 0 ,0 0 0 ,0 0 0 ,0 0 1 2 ,6 7 -0 ,0 1 0 ,0 0 -0 ,6 3
S o ja 1 4 ,0 3 0 ,9 5 0 ,9 6 0 ,9 4 2 2 ,9 9 3 ,3 0 4 ,1 2 -0 ,5 0 4 7 ,6 7 0 ,9 4 1 ,0 4 - 0 ,2 0 5 ,0 6 -1 ,9 2 - 1 ,9 0 -0 ,3 3
O le a g in o s a s 1 4 ,3 8 1 ,2 0 1 ,0 5 1 ,1 5 3 ,8 0 1 ,2 8 0 ,7 6 0 ,8 4 7 ,2 9 2 ,9 7 2 ,1 7 0 ,6 4 1 ,0 4 -0 ,0 2 - 0 ,0 6 0 ,0 1
A zúcar 2 ,0 9 1 ,0 8 1 ,3 4 1 ,4 3 7 ,1 7 2 ,0 3 0 ,9 9 1 ,4 8 3 ,6 5 1 ,5 1 3 ,3 5 0 ,1 2 1 ,2 3 0 ,0 6 0 ,0 3 -0 ,0 1
C a fé y o tr o s
c u ltiv o s 8 ,0 3 0 ,9 6 1 ,1 0 1 ,0 8 2 2 ,5 8 2 ,8 3 3 ,1 9 -0 ,6 3 1 1 ,4 7 - 0 ,5 9 -0 ,4 9 - 0 ,2 2 1 5 ,7 0 -1 ,0 8 - 1 ,0 6 -1 ,0 0
G a n a d o , p ro d
a n im a le s 1 3 ,7 8 1 ,0 5 1 ,1 4 1 ,1 7 4 ,7 0 1 ,1 1 0 ,8 4 0 ,4 1 3 ,1 2 0 ,2 4 0 ,0 7 0 ,3 0 2 2 ,2 6 2 ,1 0 0 ,0 5 0 ,6 1
C a rn e b o v in a 6 ,5 1 1 ,1 2 1 ,7 2 1 ,6 5 4 ,3 3 3 ,4 5 3 ,8 4 0 ,7 6 2 2 ,6 6 1 ,9 1 1 ,9 3 0 ,2 4 4 5 ,0 6 1 2 ,2 2 1 5 ,6 4 2 ,4 1
C arn e d e av e 0 ,3 0 1 ,0 8 1 ,4 1 1 ,4 7 8 ,8 4 5 ,6 2 5 ,2 6 0 ,7 2 0 ,0 0 0 ,0 0 0 ,0 0 0 ,0 0 0 ,0 0 0 ,0 0
P ro d u c to s
lá c te o s 1 ,7 1 1 ,0 9 1 ,0 2 1 ,0 9 0 ,0 8 0 ,0 2 0 ,0 4 0 ,0 1 0 ,0 0 0 ,0 0 0 ,0 0 1 5 ,7 6 0 ,4 7 - 1 ,0 4 1 ,2 2
B e b id a s y
ta b a c o 2 ,4 4 1 ,0 0 1 ,1 2 1 ,1 2 1 ,5 4 0 ,4 5 0 ,4 3 0 ,0 3 0 ,0 0 0 ,0 0 0 ,0 0 1 1 ,4 6 -1 ,5 9 - 1 ,7 9 -0 ,1 1
A c e ite s
v e g e ta le s y
o tro s
a lim e n to s 1 5 ,4 3 1 ,0 1 1 ,1 6 1 ,1 6 9 ,6 6 2 ,2 2 2 ,0 2 0 ,2 9 1 9 ,9 9 1 ,3 5 1 ,1 3 0 ,3 1 1 2 ,6 7 1 ,3 3 0 ,9 7 0 ,0 6
M in e r ía 3 8 ,2 8 0 ,9 8 1 ,0 0 0 ,9 9 2 8 ,6 0 0 ,3 9 0 ,8 5 -0 ,8 7 3 ,0 1 - 0 ,0 7 -0 ,0 5 - 0 ,0 6 3 ,9 5 -0 ,1 7 - 0 ,1 1 -0 ,2 2
T e x tile s ,
c u e ro , c a lz a d o
3 ,3 1 0 ,9 8 1 ,0 4 1 ,0 3 5 ,9 6 0 ,5 1 0 ,5 0 -0 ,0 1 2 3 ,9 6 1 ,5 1 1 ,5 1 - 0 ,0 5 4 1 ,2 3 1 ,5 6 1 ,2 0 -0 ,6 3
M a n u fa c tu ra s
liv ia n a s 2 ,8 4 0 ,9 8 1 ,0 1 1 ,0 0 7 ,7 8 0 ,3 7 0 ,3 8 -0 ,0 3 2 1 ,0 4 0 ,0 5 0 ,0 8 - 0 ,1 2 1 5 ,0 6 -1 ,2 4 - 1 ,3 8 -0 ,2 7
P e tr ó le o y
q u ím ic o s 5 ,6 0 0 ,9 9 1 ,0 0 0 ,9 9 5 ,3 6 0 ,1 3 0 ,1 5 -0 ,0 3 1 7 ,4 6 0 ,3 1 0 ,3 7 - 0 ,1 3 1 7 ,6 2 -1 ,2 1 - 1 ,3 0 -0 ,3 0
M e ta le s 3 ,6 6 0 ,9 8 1 ,0 9 1 ,0 7 1 0 ,6 8 0 ,6 5 0 ,6 6 -0 ,0 4 1 1 ,9 4 - 0 ,9 0 -0 ,8 9 - 0 ,0 7 1 2 ,8 9 -0 ,4 2 - 0 ,5 2 -0 ,2 7
A u to m ó v ile s 7 ,5 3 0 ,9 7 0 ,9 5 0 ,9 3 1 8 ,4 3 4 ,6 4 4 ,6 6 -0 ,0 9 0 ,0 0 0 ,0 0 0 ,0 0 2 7 ,3 1 -3 ,2 7 - 3 ,6 2 -0 ,4 9
M a q u in a ria y
e q u ip o s 3 ,9 7 0 ,9 8 0 ,9 8 0 ,9 8 1 1 ,5 9 0 ,8 4 0 ,8 4 -0 ,0 3 0 ,0 0 0 ,0 0 0 ,0 0 9 ,1 7 -0 ,6 3 - 0 ,7 0 -0 ,1 8
U tilid a d e s y
c o n s tr u c c ió n 0 ,0 0 0 ,0 0 0 ,0 0 0 ,0 0 0 ,0 0 0 ,0 0 0 ,0 0 0 ,0 0 0 ,0 0
C o m e r c io y
s e r v ic io s 3 ,6 5 0 ,9 9 1 ,0 4 1 ,0 3 2 ,0 3 0 ,0 4 0 ,0 4 -0 ,0 1 1 2 ,1 6 0 ,1 2 0 ,1 4 - 0 ,0 8 7 ,6 3 -0 ,2 8 - 0 ,3 7 -0 ,1 9

* C o e fic ie n te d e p ro p e n s ió n a e x p o r ta r ( e x p o rta c io n e s /p r o d u c to e n p o r c e n ta je )
* * C a m b io a b s o lu to e n e l c o e fic ie n te d e p r o p e n s ió n a e x p o rta r

43
6. Síntesis y conclusiones

La aplicación de un modelo de equilibrio general computable hizo posible el análisis

cuantitativo de los posibles impactos de las tres negociaciones más importantes que tiene en
su agenda externa el MERCOSUR.

Primero, se consideraron varios escenarios alternativos para la concreción de la Ronda

Doha en la OMC, del ALCA y de un acuerdo MERCOSUR-UE. Cuando se planteó este
trabajo se esperaba que sobre el fin de 2005 se hubieran concretado avances en los procesos
de negociación que permitieran diseñar escenarios más realistas que los manejados en
estudios previos, sin embargo, aún se mantiene una gran incertidumbre respecto a la
conclusión de estos acuerdos. Por lo tanto, se diseñaron algunos escenarios hipotéticos
basados en supuestos extremos con el fin de tener algunas estimaciones que permitieran
tener una evaluación cuantitativa de esos efectos extremos. Se manejaron tres escenarios
para la OMC, dos opciones para el ALCA y dos opciones para el acuerdo MERCOSUR-
UE. El análisis realizado permite extraer algunas conclusiones generales.

i. Los impactos de estos acuerdos sobre las grandes variables

macroeconómicas serían reducidos, por lo menos, aquellos que pueden
recogerse con un modelo de competencia perfecta y estático.

ii. Los principales impactos de la concreción de estos acuerdos se concentrarían

en el comercio exterior y en la especialización productiva. En los tres casos,
los acuerdos llevan a un incremento significativo del comercio del
MERCOSUR que se explica, fundamentalmente, por el comportamiento de
Brasil. En efecto, al interior del MERCOSUR, Brasil es el país con mayor
protección de su mercado doméstico porque ha sido menos afectado por la
liberalización del comercio al interior del MERCOSUR. Un acuerdo
comercial que implique una liberalización amplia del comercio con países
desarrollados (como Estados Unidos, Canadá o la UE) lleva a una caída
significativa de la protección y, por ende, al crecimiento del comercio. Entre

45
 los demás países del MERCOSUR, el comercio de Argentina sería el más
afectado por los acuerdos mientras que Paraguay y Uruguay recibirían un
impacto menor.
vii.
iii. Cuarto, en todos los escenarios el MERCOSUR aumentaría su
especialización hacia la producción y exportación de productos de origen
agrícola en los que tiene fuertes ventajas comparativas. Este aumento de la
especialización llevaría a aumentar la oferta mundial de algunos de esos
bienes primarios en los que el MERCOSUR, a pesar de su pequeñez, tiene
una alta participación en las exportaciones mundiales. Por lo tanto, el efecto
benéfico sobre los términos de intercambio del desmantelamiento de la
protección agrícola se vería compensado total o parcialmente por el aumento
de la oferta mundial de esos productos por parte del MERCOSUR.
los socios del MERCOSUR como destino de las exportaciones e
importaciones de cada país.
Finalmente, cualquier acuerdo que excluya al sector agrícola llevaría a una
pérdida de bienestar para la región en su conjunto. Todos los países
perderían bienestar respecto a un escenario que incorpore ese sector. Por lo
tanto, dado que la incorporación de este sector en las negociaciones parece
crucial para el MERCOSUR, y que para los grandes países desarrollados
éste es un tema que van a negociar en el marco multilateral, la concreción de
estas negociaciones está muy condicionada por los avances en el marco
multilateral.

iv. El escenario en que esa especialización hacia bienes primarios de origen

agrícola se hace más fuerte es en el que se supone una liberalización total del
comercio entre el MERCOSUR y la UE. En contraste, un escenario de
concreción del ALCA llevaría a un aumento de la especialización en esos
bienes, acompañada por el incremento de la producción de manufacturas
livianas en los socios pequeños y de otras manufacturas en Brasil.

v. La eliminación de subsidios y medidas de sostén internas en el marco de la

OMC parece tener un impacto bastante menor sobre los países del
MERCOSUR. Argentina sería el más beneficiado por estas medidas.

vi. La firma de estos acuerdos implica un efecto positivo derivado de la mejora

en el acceso a los grandes mercados de los países desarrollados acompañada
de una pérdida de acceso preferencial a los socios del MERCOSUR. Esto
último tendería a compensar el impacto positivo de los acuerdos, por lo que
el impacto neto depende mucho de factores tales como la participación de

46 47
 KRUGMAN (1991) Geography and Trade, The MIT Press, Cambridge, Massachusetts,
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48 49

Los modelos de gobierno electrónico
y sus fases de desarrollo
Un análisis desde la teoría política
Manuel Villoria y Álvaro Ramírez Alujas*
Ciertas teorías sobre el papel de las tecnologías de la información y la comunicación (tic)
en el gobierno expresan la creencia de que éstas abren una nueva época que permitirá a
las administraciones, a través de sucesivas fases, no sólo ser más eficaces y eficientes, sino
también ser más abiertas, participativas e inclusivas. Diversos estudios empíricos des-
mienten, sin embargo, estas previsiones. En este estudio se trata de explicar el porqué de
este fracaso, utilizando la teoría política, en concreto la teoría del pluralismo de valores,
y una selección de estudios de caso que aportan cierta evidencia empírica a la propuesta.
Palabras clave: gobierno electrónico, teoría política, valores, democracia.
Development Stages of Electronic Government Models:
An Analysis from Political Theory
Certain theories propose an e-government stage model where, thanks to the informa-
tion and communications technology (ict) development, governments will gradually
achieve not only better and more efficient results, but also more inclusiveness, participa-
tion and openness. However, different empirical studies refute these forecasts. This ar-
ticle tries to explain why the e-government stage model theories do not work. It does it
by using political theory, namely the theory of value pluralism, and a selection of case
studies which bring empirical evidence to the proposal.
Keywords: e-government, political theory, values, democracy.
*Manuel Villoria es catedrático docente en la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid. Director del
Departamento de Gobierno, Administración y Políticas Públicas del Instituto Universitario Ortega y Gasset.
Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset. C/ Fortuny 53, 28010 Madrid, España. Tel: 34 91
70 02 294. Correo-e: gap.director@fog.es. Álvaro V. Ramírez-Alujas es fundador, investigador principal y
coordinador del área de Administración Pública del Grupo de Investigación en Gobierno, Administración y
Políticas Públicas (gigapp) del Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset (iuiog) en Madrid, y
actualmente se desempeña como académico del Instituto de Asuntos Públicos (inap) de la Universidad de
Chile. Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset. C/ Fortuny 53, 28010 Madrid, España. Tel:
34 91 70 04 100. Correo-e: alvaro.ramirez.alujas@gigapp.org.
Artículo recibido el 15 de mayo de 2012 y aceptado para su publicación el 6 de enero 2013.
VOLUMEN temático 2013 gobierno electrónico . PP. 69-103 Gestión y Política Pública 69
Manuel Villoria y Álvaro Ramírez Alujas
Introducción
E
l ejercicio del poder público en una sociedad industrial no es el mis-
mo que el que se desarrolla en una sociedad red. En ambas socieda-
des las fuentes de poder estatal siguen siendo las mismas: la violencia
y el discurso; pero la estructura social en que se ejercitan es muy diferente.
Una sociedad red es “aquella cuya estructura social está compuesta por re-
des activadas por tecnologías digitales de la comunicación y la información,
basadas en la microelectrónica” (Castells, 2010, 50-51). En esta sociedad
red el poder del gobierno está determinado por su capacidad para conectar
y programar redes, en última instancia por su capacidad de dirección y co-
municación en el marco de las redes activadas tecnológicamente. La tecno-
logía no es la red, ni el mensaje, pero las redes, los mensajes y, sobre todo, el
papel del gobierno, tal como los entendemos hoy, no serían comprensibles
sin las nuevas tecnologías de información y comunicación (tic).
Por eso, uno de los rasgos más característicos de los gobiernos y las ad-
ministraciones públicas en estos comienzos del siglo xxi es el de la utiliza-
ción cada vez más masiva de las nuevas tecnologías de información y comu-
nicación para sus relaciones internas y con las diversas redes de expresión de
la ciudadanía existentes, de cara a la legitimación de su poder.
Esta búsqueda de legitimidad1 por parte de las administraciones a través
de las tic es un hecho que se da en países democráticos y no democráticos,
en los cinco continentes. Centrándonos en los países democráticos, la rela-
ción entre administración y ciudadanos hoy en día es bastante diferente a
aquella que surgía del paradigma burocrático y, sin duda, una de las razones
más poderosas para explicarlo tiene que ver con las posibilidades que abren
las tic, especialmente la Web 2.0 para interacciones más abiertas y eficaces,
en suma, más legítimas de acuerdo con el sistema de valores que hoy pre­
dominante en nuestro entorno (Chun et al., 2010; Bonsón et al., 2012;
Ramírez Alujas y Villoria, 2012).
1
Usamos el concepto de legitimidad de Beetham (1991), para quien la legitimidad exige una conformi-
dad legal o coherencia con lo definido legalmente, una justificabilidad de las reglas o creencias compartidas
sobre las mismas y una evidencia de consentimiento.
70 Gestión y Política Pública VOLUMEN temático 2013 gobierno electrónico
 Los modelos de gobierno electrónico y sus fases de desarrollo
Así pues, el “tipo de problema” (Van Aken, 2004, 222) en el que situa-
mos la investigación es el de la legitimación de las administraciones en este
momento histórico y el papel de las tic. En ese marco, algunos autores
adoptan frente a la llegada de las tic y sus posibilidades una opción de opti-
mismo histórico de raíz hegeliana que parece indicarnos que los múltiples
valores a los que el gobierno debe servir pueden verse realizados en la prácti-
ca, gracias a estas tecnologías, de forma maximizada (Demchak et al., 2000;
Baum y Di Maio, 2000; Layne y Lee, 2001; Ronahan, 2001; Dimitriu,
2008). Otros mantienen versiones mucho más moderadas en optimismo,
dadas las limitaciones que los propios procesos de investigación y los éxi-
tos de implementación generan (Griffiths, 2004; Schlosberg et al., 2007;
Yildiz, 2007; Coursey y Norris, 2008; Criado 2009; Bonsón et al., 2012).
En suma, las nuevas tecnologías abren nuevas vías a los procesos legiti-
madores, pero la pregunta es si estas nuevas vías permiten la realización de
sueños utópicos para la administración, como ser mucho más eficaz, cola-
borativa, participativa y rigurosamente imparcial al tiempo, o si, siguiendo
una visión más escéptica, entendemos con Berlin (1994) que el pluralismo
de valores implica siempre tensiones y resistencias y que nunca se puede
conseguir maximizar un valor sin eludir la maximización de otro. Además,
nuestro análisis se va a realizar esencialmente desde la teoría política, eso sí,
con una argumentación teórico-sistemática, no histórica o hermenéutica.
La teoría política hoy tiene como objetivo la clarificación y refinamiento de
los conceptos políticos (Máiz, 2009), hacer que nuestras conversaciones y
convicciones sobre la sociedad sean más completas y coherentes, en suma,
ayudar a los ciudadanos a orientarse en su propio mundo social y advertir
de las contradicciones y engaños de las explicaciones simples y de los argu-
mentos “oficiales” (Vallespín, 2012; Shklar, 1990).
Existen ya diversos estudios que analizan, desde la teoría política, el pa-
pel de las tic en la configuración de nuevos modelos de democracia (para
un buen resumen véanse, entre otros, Harto de Vera, 2006, Bellamy,
2000). No obstante, este estudio no realiza análisis sobre los nuevos tipos
de democracia a que pueden dar lugar las tic, sino que se centra en la di-
mensión estrictamente gubernamental del fenómeno y analizará, en la lí-
VOLUMEN temático 2013 gobierno electrónico Gestión y Política Pública 71
Manuel Villoria y Álvaro Ramírez Alujas
nea de los análisis más teóricos y politológicos (Subirats, 2012), las diferen-
tes formas en que las administraciones están usando las tic para reforzar su
legitimación en un mundo en profundo proceso de cambio. El análisis de
dichas formas de utilización de las tic dará lugar, inductivamente, a una
tipología que creemos que es relativamente novedosa y que sintetizará sufi-
cientemente las experiencias conocidas.
En síntesis, el texto no analiza el uso de las tic en la dimensión de polity,
sino en su dimensión de policy (Subirats, 2002), es decir, no incluye en su
análisis la forma en que las tic pueden mejorar la selección y reemplazo de
gobernantes, sino que se centra en cómo la administración intenta mejorar
su legitimación vía procesos y resultados y, sobre todo, los límites de estos
procesos desde una perspectiva teórica, aunque no se rehúyan las evidencias
empíricas.
Resumiendo, el texto se centra en la dimensión gubernamental y no en
la de régimen político de las tic, analiza los diferentes usos que se dan a las
tic desde las administraciones de países democráticos, en el marco del
problema general de la reformulación de su legitimación en momentos
históricos de politeísmo axiológico, sociedad red y globalización económi-
ca profunda, y lo hace desde la teoría política, en concreto aplicando la
teoría del pluralismo de valores. Esencialmente, se pregunta si las tic pue-
den lograr, en la actuación gubernamental, la armonización de valores di-
versos y su maximización coetánea o si, por el contrario, existen límites de-
rivados de la propia dimensión conflictiva de los valores y los modelos
políticos que tienen como referencia. Con este enfoque de análisis se pre-
tende aportar explicaciones complementarias a los hallazgos empíricos que
ponen de relieve las dificultades de implantación de modelos comprehensi-
vos por etapas de e-government.
Para hacer frente a este reto, se procederá, en primer lugar, a generar in-
ductivamente una tipología de usos actuales de las tic por parte de las ad-
ministraciones públicas de los países más desarrollados económicamente.
Esa tipología se generará con base en los valores primordiales a los que sir-
ven los diferentes usos. A continuación, se conectará esta tipología con otra
de nivel superior, en la que dichos tipos puros de usos se insertarán en mo-
72 Gestión y Política Pública VOLUMEN temático 2013 gobierno electrónico
 Los modelos de gobierno electrónico y sus fases de desarrollo
delos de democracia reconocibles y sustentables académicamente, con el
fin de comprobar la coherencia de los valores de cada tipo con los que prio-
rizan dichos modelos de gobierno. El objetivo de esta conexión es resaltar
las tensiones teóricas que dichos tipos puros conllevan. Finalmente, se pro-
cederán a detallar las tensiones y contradicciones prácticas que los diferen-
tes usos de las tic generan. Esta fase analítica nos permitirá resaltar las difi-
cultades teóricas y prácticas de las visiones utópicas sobre el uso de las tic
en las administraciones públicas.
Hacia una tipología del gobierno electrónico
guiada por valores
Si entendemos por e-government el uso de las tic, y particularmente de
inter­net, como un instrumento para alcanzar un mejor gobierno (ocde,
2003), y operamos empíricamente para comprobar qué significa esto en
las operaciones habituales de las administraciones, nos daremos cuenta del
enorme conjunto de programas y actividades diarias que conlleva y de la
gran diversidad de actuaciones verificables. Esta diversidad es aún mayor
desde que la Web 2.0 abrió nuevos campos de interacción y nuevas expec-
tativas. Pero no todos los programas buscan lo mismo, no todos son com-
patibles y no todos son implantados con la misma intensidad (Coursey y
Norris, 2008; Bonsón et al., 2012). La búsqueda de explicaciones a esta
realidad guía este artículo. Y para ello se estima conveniente intentar seg-
mentar programas y generar tipologías, clarificando fines y marcos de refe-
rencia, comprendiendo, en definitiva, los valores a los que sirven los diver-
sos tipos.
Para comprender esta argumentación hay que asumir que en la explica-
ción de los procesos de diseño de políticas es necesario aportar “patrones de
inteligibilidad” (Van Parijs, 1981). La teoría de la “dbo” (Hedström, 2010)
nos explica las acciones como causadas por los deseos (desires), las creencias
(beliefs) y las oportunidades (opportunities) de las personas y los procesos de
interacción que se generan con ello. El análisis de los mecanismos sociales
es esencial para la construcción de este conocimiento. La idea central que
VOLUMEN temático 2013 gobierno electrónico Gestión y Política Pública 73
Manuel Villoria y Álvaro Ramírez Alujas
está detrás de los mecanismos sociales es que se explica el fenómeno social
haciendo referencia a una constelación de entidades y actividades, normal-
mente actores y sus acciones, que están vinculados entre sí de tal modo que
producen regularmente el tipo de fenómeno que queremos explicar (Heds-
tröm, 2005, 2). En nuestro caso, creemos que las creencias sobre los debe­
res, derechos y obligaciones de los gobiernos, así como las creencias sobre
cómo debe entenderse y qué puede esperarse de la democracia son esenciales
para explicar la priorización real de un tipo u otro de e-government. Como
dice North (2000, 136), “en el mundo de incertidumbre y ambigüedad que
caracteriza las elecciones políticas y económicas más importantes, los ju­
gadores tienen diferentes teorías para explicar el mundo que les rodea y les
sirve de base para la elección” (2000, 136). Las ideas, en consecuencia, son
importantes para clarificar objetivos, definir el rango de posibilidades de ac-
ción o ayudar a seleccionar la repercusión concreta que se quiere, en ausencia
de una única solución (Majone, 2001, 3). Finalmente, las ideas y creencias
están guiadas por concepciones de lo deseable, en suma por valores.
Obviamente, no podemos olvidar que existen también oportunidades y
barreras diversas (crisis institucionales, por ejemplo) y deseos o intereses de
los actores fundamentales también diferentes, con los que hay que contar
para la explicación del resultado final de este tipo de políticas en cada mo-
mento y lugar (Luna-Reyes et al., 2009) pero ese análisis de los intereses y
contextos específicos no es posible en un artículo como el que se presenta,
esencialmente teórico y analítico.
En resumen, de cara a realizar e interpretar la tipología, partimos de
unas hipótesis: 1) que la priorización de un tipo u otro de e-government no
es apolítica o puramente tecnológica, sino que en ella son esenciales las
ideas y valores subyacentes; 2) que los distintos tipos de e-government con-
llevan implícitamente distintos modelos de democracia como referente po-
lítico, y 3) que eso genera ciertas contradicciones cuando se unen, como es
ya lo habitual, modalidades diversas en el discurso y la práctica guberna-
mental (Hood y Jackson, 1991).
Centrándonos solamente en la administración pública, como ya antes
indicamos, podrían existir cuatro tipos ideales de innovaciones vinculadas
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 Los modelos de gobierno electrónico y sus fases de desarrollo
a las tic: la administración electrónica en sentido estricto, guiada por valo-
res de economía, eficacia y eficiencia (Jaeger, 2003; Norris y Moon, 2005),
la administración electrónica inclusiva e imparcial (Codagnone y Konstan-
tinou, 2012), el gobierno abierto que rinde cuentas (Coroján y Campos,
2011; Ramírez-Alujas, 2011; Bingham y Foxworthy, 2012) y el gobierno
electrónico participativo y colaborativo (Sæbø, Rose y Nyvang, 2009; Jae-
ger 2005). Cada uno de ellos incorpora diferentes programas, pone el énfa-
sis en diferentes valores y asume modelos democráticos ideales distintos,
como veremos a continuación.
Comenzaremos por la administración electrónica en sentido estricto. Esta
se refiere “a la aplicación de la tecnología necesaria para obtener la mayor
efi­ciencia y efectividad de los trámites y servicios que las instituciones públi-
cas ponen a disposición de los ciudadanos” (Coroján y Campos, 2011, 16).
Resumiendo, es una idea del gobierno electrónico como un instrumento
tecnológico que permite mejorar la eficacia de la actuación del gobierno,
haciendo más sencillas y cómodas las interacciones (Torres et al, 2005) y
generando, además, crecimiento económico y eficiencia o reducción de
costos (European Commision, 2005). Con esta modalidad no se pretende
incidir en valores finales del sistema de gobierno, como generar una demo-
cracia más deliberativa, aun cuando su propia dinámica interna pudiera
llevar a mayores cotas de transparencia (Von Waldenberg, 2004), confianza
(Tolberg y Mossberger, 2006) y al control de fenómenos dañinos, como la
corrupción (Shim y Eom, 2008; 2009; Anderson, 2009, 210).2
El foco de la e-administration está puesto en mejorar la economía, efi-
ciencia, provisión y efectividad del gobierno, proporcionando información
y servicios disponibles en varios canales diferentes y bajo diversas nomen-
claturas (sitios Web, one stop government shops o ventanillas únicas, etc.).
Los esfuerzos en este ámbito se han centrado en conciliar de la mejor mane-
ra posible los aspectos de front office (en la entrega de servicios) y de back
office (rediseño de procedimientos administrativos, modernización de es-
tructuras y funciones, etc.). En general, se reconoce el valor que puede te-
2
Véase también http://www1.worldbank.org/publicsector/egov/definition.htm.
VOLUMEN temático 2013 gobierno electrónico Gestión y Política Pública 75
Manuel Villoria y Álvaro Ramírez Alujas
ner para el ciudadano y para la administración acceder a procesos más ági-
les, expeditos y amigables, como la digitalización de los mecanismos de
declaración de impuestos en casi en todo el mundo, la generación de plata-
formas digitales para las compras y adquisiciones del sector público, la sim-
plificación digital de trámites diversos sobre prestaciones esenciales, como
certificados de nacimiento, tarjetas de identidad, entre muchos otros avan-
ces (Coursey y Norris, 2008). Todo ello favorece y mejora la calidad de
servicio y la percepción ciudadana, pero no cuestiona el trasfondo desde el
cual se llevan a cabo este tipo de innovaciones. Como afirman Tapscott y
Williams (2011, 386): “La primera oleada de estrategias digitales para el
gobierno electrónico arrojó beneficios importantes. Mejoró la accesibilidad
de los ciudadanos a la información y servicios públicos, al igual que la efi-
ciencia administrativa y operacional. No obstante, muchas de estas iniciati-
vas se limitaron a automatizar procesos obsoletos y a trasladar a la red los
servicios administrativos ya existentes”. En suma, si bien este enfoque ha
permitido un salto cualitativo importante en el ámbito del uso de herra-
mientas tecnológicas y el mejoramiento de la infraestructura digital de los
gobiernos en la última década, al parecer no ha redundado en los resultados
esperados y efectos deseados si se consideran los niveles de inversión y es-
fuerzo realizados (wef, 2011; The Economist, 2008).
En segundo lugar, nos encontramos con el e-government como gobierno
transparente y que rinde cuentas. Los orígenes de este “tipo” tienen una larga
historia y, esencialmente, sus ideas clave provienen de la Ilustración y, pos-
teriormente, de los debates de los fundadores de la democracia estadouni-
dense. Estamos ante un gobierno que busca, a través del sistema de pesos y
contrapesos, el control de los que gobiernan, entre sí y por los gobernados.
Es la dimensión del “open government” más vinculada a la transparencia
pasiva, derecho a saber, y a la transparencia activa, vinculada a las Web gu-
bernamentales (Drüke, 2007; Pina et al., 2007). En este ámbito es donde se
sitúan en gran parte las medidas que vinculan gobierno abierto con lucha
anticorrupción.
Un buen gobierno, como sujeto responsable de la construcción de bue-
na gobernanza y calidad democrática, debe generar todo un conjunto de
76 Gestión y Política Pública VOLUMEN temático 2013 gobierno electrónico
 Los modelos de gobierno electrónico y sus fases de desarrollo
reglas formales e informales que constriñan conductas ineficientes, arbitra-
rias, corruptas e ilegales entre sus empleados y dirigentes, y que incentiven
lo contrario, transparencia, accountability, imparcialidad e integridad. Este
conjunto de reglas precisan procesos coherentes para su aplicación o “lógi-
cas de lo apropiado” (March y Olsen, 1984). Y, además, necesitan organiza-
ciones que no sólo sean actores racionales del juego institucional, sino tam-
bién actores morales que asuman los valores y fines que las justifican y
procedan a asegurar el respeto y aplicación imparcial de las reglas y procesos
a ellos encomendados (Selznick, 1992).
El gobierno transparente se inserta, así, en toda esta corriente de buena
gobernanza, como un instrumento eficaz en la promoción de integridad
gubernamental y altamente sofisticado en el uso de las nuevas tecnologías
de información y comunicación. Por ejemplo, en el marco del open govern­
ment, el Departamento de Estado estadounidense ha adoptado el progra-
ma ForeignAssistance.gov, un dashboard que proporciona una visualización
de datos sobre dónde manda el gobierno el dinero para ayuda exterior. In-
cluye una gran cantidad de cartas, gráficos y secciones que aportan infor-
mación sobre dónde está el dinero, qué deben saber los ciudadanos sobre
ese dinero y respuestas a una serie de preguntas habituales que se han recibi-
do a lo largo del tiempo. Los datos pueden ser descargados en un formato
abierto y filtrados por una serie de criterios diversos, incluyendo tipos de
ayuda, año fiscal, tipo de informe que se busca, etc. Todo ello dificulta el mal
uso de los fondos públicos por las agencias gubernamentales y, se supone,
mejora su eficacia y honestidad. En suma, el gobierno abierto, usando las
últimas tecnologías, sobre todo la Web 2.0, permite a los ciudadanos no ya
acceder a la información que el gobierno provee a través de sus páginas Web,
sino convertir a los ciudadanos en auténticos auditores desde el sofá y pasar
de un ciudadano pasivo y consumidor de contenidos gubernamentales a un
monitorial citizen, que controla, escanea y sanciona, en su caso, al gobierno
incumplidor (Vanhommering y Karré, 2012). Así, la información sobre
rendimiento de escuelas o de hospitales permite a los ciudadanos elegir me-
jor qué escuela quieren para sus hijos o donde recibir un mejor tratamiento
quirúrgico, incentivando la mejor gestión pública y sancionando la peor.
VOLUMEN temático 2013 gobierno electrónico Gestión y Política Pública 77
Manuel Villoria y Álvaro Ramírez Alujas
El tercer tipo es la administración electrónica inclusiva e imparcial.3 Las
ideas que sostienen estos productos se basan en la necesidad de superar
problemas de desigualdad de acceso y de los consiguientes efectos de dis-
criminación y exclusión social (Norris, 2001; Van Dijk, 2006), sus valo-
res clave son la equidad y la imparcialidad. También incluye la búsqueda
del bienestar ciudadano a través de políticas sociales inclusivas y transpa-
rentes prestadas a través de las tic (Jarvis, 2012). En términos simples, la
inclusión digital (eInclusion) tiene como objetivo lograr que “nadie se
quede atrás” en el disfrute de los beneficios que emanan de las tic y, por
lo tanto, las políticas impulsadas bajo esta mirada tienen como objetivo
reducir las brechas y promover el uso de las tic para superar la exclusión,
mejorar el rendimiento económico, las oportunidades de empleo, la cali-
dad de vida, la participación y cohesión social. Por su parte, la e-accesibi-
lidad trata de minimizar las barreras a la accesibilidad, sean éstas técnicas,
auditivas, visuales, semánticas y de lenguaje, de falta de habilidades, de
exclusión de ciertos sectores sociales, etc. Además, cuando se diseñen sis-
temas accesibles es fundamental que los grupos con minusvalías sean con-
sultados y evalúen las respuestas dadas al reto del acceso (European Com-
mission, 2010).4
Una de las experiencias más exitosas en materia de accesibilidad sanita-
ria radica en el trabajo que ha desarrollado el Servicio Nacional de Salud
(National Health Service, nhs) del Reino Unido con un enfoque que se basa
en la idea de coproducción, reconociendo el valor de integrar en el proceso
al paciente como un elemento central para el éxito y equidad de las políticas
sanitarias; para ello, ha utilizado las herramientas tecnológicas y el uso de
datos a fin de poder empoderar al paciente, ayudarlo a trabajar en su propio
proceso de recuperación y asegurarle asistencia remota y apoyo permanente
en todo momento (Department of Health, 2009). Hoy, en el marco de las
políticas de e-salud, nos encontramos con programas como los de self-trac-
king o autoseguimiento por parte de los pacientes a través de herramientas
3
Imparcialidad se usa en el sentido de equidad social e igualdad de oportunidades (véase Rawls, 2000).
4
Para mayor detalle: http://ec.europa.eu/information_society/activities/einclusion/index_en.htm.
78 Gestión y Política Pública VOLUMEN temático 2013 gobierno electrónico
 Los modelos de gobierno electrónico y sus fases de desarrollo
tecnológicas muy diversas o las comunidades virtuales de pacientes (muy
usadas para pacientes con cáncer) o las herramientas para incentivar la vida
saludable.
Esto nos lleva, dando un paso más en la lógica de este tipo, a asumir que
si el gobierno debe preocuparse del bienestar de sus ciudadanos, entendere-
mos que un gobierno que observe conductas que son dañinas para los pro-
pios individuos, aunque no generen excesivo daño social, debe actuar para
desincentivar tales actuaciones, con un cierto paternalismo libertario (Suns-
tein y Thaler, 2003). La parte libertaria del enfoque implica que la gente
debe ser libre de rechazar acuerdos o reglas que les desagradan e, incluso, de
destruir sus vidas si así lo deciden, pero ello no obvia que sea legítimo para
los gobiernos tratar de influir la conducta de sus ciudadanos para que sus
vidas sean más largas, más sanas y mejores (Thaler y Sunstein, 2008).
Así, el Departmento de Agricultura estadounidense (usda) implicó a
creadores de software, diseñadores de juegos y estudiantes en la plataforma
gubernamental Challenge.gov, con el objetivo de que desarrollaran software
que incitara a los estudiantes a comer mejor y a ser más activos físicamente,
en el proyecto “Apps for Health Kids” (http://appsforhealthykids.com/). En
general, facilitando la apertura y reutilización de datos públicos, el gobierno
abre vías para que la sociedad desarrolle programas y tome decisiones que
mejoren su bienestar, al tiempo que incentiva el cumplimiento de las regu-
laciones por los regulados. En esta estrategia se pueden incluir los ranking
de transparencia, las puntuaciones, los programas de naming and shaming,
etc. Así, la puesta a disposición de los ciudadanos de los resultados de la ins-
pección de sanidad de restaurantes u hoteles facilita la toma de decisiones
ciudadanas y previene enfermedades, al tiempo que incentiva el cumpli-
miento de las normas sanitarias por el sector hotelero y de restauración.
Finalmente, analizaremos el gobierno electrónico participativo y colabora-
tivo. En su dimensión colaborativa, Schauer (2011) denomina este fenóme-
no “transparencia como epistemología”. Con ello se quiere decir que la
abierta disponibilidad de información facilita la identificación de la verdad
y de la falsedad, contribuyendo, con esto, a generar mejor y mayor conoci-
miento y progreso. Hoy en día, a través de los apps y los wikis este proceso
VOLUMEN temático 2013 gobierno electrónico Gestión y Política Pública 79
Manuel Villoria y Álvaro Ramírez Alujas
ha encontrado una dimensión desconocida históricamente. Internet 2.0
crea la posibilidad de integrar en sistemas de regulación plataformas de co-
laboración y wiki-government, lo cual permite confrontar una serie de pro-
blemas informativos muy importantes en la gestión de riesgos (Spina,
2012). Este proceso puede ser intencional, construido en la propia platafor-
ma (por ejemplo, Wikipedia o el software de fuente abierta) para que los
usuarios contribuyan voluntariamente, o puede ser fruto de una funciona-
lidad oculta en la propia plataforma que explota los datos. Con la agrega-
ción de datos, llega una tendencia a facilitar la incorporación de feedback de
usuarios con el propósito de mejorar la calidad. Es lo que los tecnólogos
denominan el perpetual beta, una funcionalidad integrada en el sistema que
permite a éste su continua mejora. En este modelo de interacción gobierno-
sociedad, el funcionario pierde el monopolio del conocimiento y la expertise,
y debe recrear su relación con el ciudadano, ahora ciudadano digitalmente
conectado (netizen), pasando de una relación vertical a una de colaboración
horizontal. El gobierno es una plataforma que engancha conocimiento dis-
perso (por ejemplo, crowdsourcing) a través de contribuciones digitales, para
mejorar la calidad y responsividad de sus políticas y la provisión de sus ser-
vicios (Australian Government 2.0 Task Force, 2009).
Los gobiernos, en el marco de los subsistemas de políticas de gobierno
abierto, están lanzando proyectos muy interesantes para generar conoci-
miento. En Estados Unidos, dod y el Departamento de Educación traba-
jan en un “Learning Registry (http://www.learningregistry.org/)”, junto
con agencias, ong y organizaciones internacionales, incluidas Lockheed
Martin y la National Science Digital Library. La plataforma proporciona
contenido abierto; cualquier creador de contenido puede publicar apps que
capturan y comparten recursos de aprendizaje.
Esta gobernanza participativa y colaborativa que se promueve ahora
podría definirse, en suma, como la implicación de la ciudadanía en gene-
ral, así como de las agencias estatales, regionales y locales, las ong, las
empresas y otros stakeholders no gubernamentales en el proceso de elabo-
ración, implantación, evaluación y gestión de políticas, a través de méto-
dos que incluyan, pero no se limiten a: implicación ciudadana, diálogo,
80 Gestión y Política Pública VOLUMEN temático 2013 gobierno electrónico
 Los modelos de gobierno electrónico y sus fases de desarrollo
deliberación pública, colaboración con múltiples stakeholders, gestión pú-
blica colaborativa, resolución de disputas y negociación (Bingham, 2010).
Esto abarca la provisión de información y la necesidad de comprometer la
participación ciudadana “desde arriba hacia abajo” (la obligación de los
gobiernos y políticos de consultar y comprometer a los ciudadanos en los
asuntos de la democracia), así como la potenciación de enfoques de “abajo
hacia arriba” (los ciudadanos deben ser agentes activos, controlar y partici-
par en la toma de decisiones políticas que los afecten) utilizando para ello
a las tic (Van der Hoven, 2005).
Modelos de democracia de referencia
A fin de elaborar los modelos de democracia que pueden servir de referen-
cia a los diversos tipos de gobierno electrónico vamos a usar cuatro tipos
de variables, que se fundirán en dos. Una primera línea de tensión axioló-
gica en torno a la que situar los modelos es la que se expresa por el conti-
nuum entre gobernabilidad y representación. La preferencia por un valor
u otro en el diseño de las instituciones genera resultados ciertamente dife-
rentes en la forma de gobernar dentro de las democracias representativas.
Determinados países, situados, a estos efectos, conceptualmente cerca de
lo que Lijphart (2000)5 denomina democracias consensuales, buscan a
través de sus instituciones la expresión de la diversidad y la generación de
sistemas de contrapesos efectivos frente a las mayorías electorales. Otros
—democracias mayoritarias—, priorizan la gobernabilidad y estabilidad
sobre la representatividad y el control de las mayorías. La segunda línea de
tensión se refiere a las prioridades en las respuestas al déficit de legitimi-
dad. Si bien es cierto que todo gobierno busca respuestas a las dos dimen-
siones de la legitimidad, siempre predomina una sobre otra en las prácticas
políticas. Estamos hablando de la legitimidad de los inputs (o process orien-
5
Lijphart utiliza diez diferencias para explicar su tipología, entre ellas: 1) Concentración del poder ejecu-
tivo en gabinetes mayoritarios de partido único frente a la división del poder ejecutivo en amplias coaliciones
multipartidistas.2) Relaciones entre el poder ejecutivo y el legislativo en las que el ejecutivo domina frente al
equilibrio ejecutivo del poder ejecutivo-legislativo. 3) Bipartidismo frente a sistemas multipartidistas, etcétera.
VOLUMEN temático 2013 gobierno electrónico Gestión y Política Pública 81
Manuel Villoria y Álvaro Ramírez Alujas
ted) y la de los outputs, los costos o, en definitiva, los resultados (Goodin,
2003; Scharpf, 2005). En los primeros países —los que priorizan la gober-
nabilidad—, la legitimidad que se busca prioriza los resultados, mientras
que en los segundos, con diseños institucionales más consensuales, se cui-
dan más los procesos.
Por otra parte, la tercera línea de tensión, que también está mejor repre-
sentada por un continuum, es la que diferencia normativamente entre de-
mocracia agregativa o de mínimos y democracia deliberativa. La primera
tiene su expresión inicial en la obra de Schumpeter (1976: 269), para quien
la democracia sería simplemente un arreglo institucional por virtud del cual
las personas adquieren el poder de tomar decisiones políticas mediante una
lucha competitiva por el voto de la gente. Este modelo toma como referen-
cia el mercado y la elección racional egoísta como mecanismo de explica-
ción de las conductas humanas (Downs, 1957) y se centra en el mecanismo
del voto como referente esencial para la toma de decisiones políticas. Frente
a esto, la democracia deliberativa pone el énfasis en los procedimientos de
argumentación y comunicación, en la búsqueda del consenso y el interés
general (Bessette, 1994; Manin, 1987; Rawls, 2005; Habermas, 1996; Co-
hen, 1996). En los modelos agregacionistas se considera que los inputs de la
política, los intereses y preferencias, se forman en el ámbito privado y, por
tanto, entran en la política como variables fijas; sin embargo, los modelos
deliberativos creen en las preferencias como modelos endógenos de los pro-
cesos políticos, en suma, que los procesos políticos deliberativos son espa-
cios de construcción de las preferencias individuales y colectivas (Jorba,
2009, 8 y ss.). En el fondo, una de las diferencias más importantes entre
uno y otro tipo de visión de la democracia tiene relación con la búsqueda de
consenso, en la deliberativa; frente a la renuncia a alcanzar tales absolutos
en la otra, con su consiguiente aceptación del principio mayoritario. En el
corazón del modelo deliberativo existe la idea de que todos los argumentos
en el debate político deben ser respetados y que debe prevalecer la fuerza de
la mejor argumentación. La deliberación contrasta con la negociación,
donde los argumentos son usados estratégicamente para conseguir maximi-
zar preferencias y los acuerdos se basan en análisis costo-beneficio conside-
82 Gestión y Política Pública VOLUMEN temático 2013 gobierno electrónico
 Los modelos de gobierno electrónico y sus fases de desarrollo Manuel Villoria y Álvaro Ramírez Alujas

rando posibles premios y castigos (Elster, 1998; Dryzek, 2000). En todo Diagrama 1. Los cuatro modelos de democracia
caso, no olvidemos que hablamos de un continuum en el que en los extre- Democracia deliberativa-consenso
mos no suelen existir ejemplos empíricamente reconocibles, de ahí que lo
correcto sería hablar de democracias con tendencias más agregativas y de-
mocracias con tendencias más deliberativas. Empíricamente, existe una co-
rrelación entre modelos institucionales que favorecen los consensos y la re- Modelo 3 Modelo 4

presentación, y que se preocupan por la calidad de los procesos, y la

existencia de espacios de deliberación en los parlamentos, lo cual refuerza la
coherencia del modelo utilizado (Steiner et al., 2004).
Del cruce entre los dos continuum analizados surgen cuatro posibles
modelos de democracia representativa —pues no hemos pretendido salir
de la realidad actualmente existente— (diagrama 1). En un primer cua-
drante nos encontraríamos un modelo que asume la democracia de míni-
mos como referente básico,6 un modelo que busca la gobernabilidad a tra-
vés de un marco institucional —el sistema electoral competitivo— que
incentiva la coordinación (Hardin, 1999), y que sitúa la eficacia y la efi-
ciencia —productos— en la acción gubernamental como resultado de la
competencia por el voto. En una visión minimalista, la democracia no se
define por sus policy outcomes, antes bien, los productos son determinados a
través de la competencia electoral si ésta se garantiza adecuadamente; en
suma, que un sistema verdaderamente competitivo incentiva la eficacia y la
eficiencia, que es lo importante para la legitimidad, aun a costa de dejar en
segundo lugar la representatividad, con sus componentes participativos,
deliberativos y de accountability horizontal y societal. Este modelo, al mis-
mo tiempo, se preocupa esencialmente de resultados como la seguridad
pública y jurídica (Hayek, 1981), a efectos de favorecer el eficaz funciona-
miento del mercado, base de todo el sistema. No hay preocupación, antes
al contrario, por incorporar elementos de unanimidad e interés general en
el proceso democrático (Popper, 1963), pues se acepta plenamente la legiti-
mación surgida a través del voto (Przeworski, 1991) e, incluso, se promue-
ve una cierta despolitización del mundo.
6
Przeworski (1991, 10) define la democracia minimalista como a system in which parties lose elections.
Gobernabilidad Representatividad
Resultados Procesos
Modelo 1 Modelo 2
Democracia agregativa-mayoritaria
Fuente: Elaboración propia.
El segundo cuadrante (diagrama 1) también asume una democracia con
tendencias más agregativas, pero la preocupación por la calidad de los pro-
cesos es mucho mayor que en el primer caso. La democracia, se asume, es
más compleja que las meras elecciones; también es preciso preocuparse de
la gobernanza democrática durante los momentos no electorales y de la
organización del Estado en sus relaciones internas y con la ciudadanía
(O’Donnell, 2003). La democracia debe asegurar que los gobernantes,
una vez elegidos, no abusan del poder que les es legalmente conferido
(O’Donnell, 2010). La mayor transparencia y mejores mecanismos de ren-
dición de cuentas del Estado se convierten en criterios clave de legitima-
ción. En este modelo el gobierno, aunque busque legitimación tanto a tra-
vés de nuevos productos (que estarían esencialmente vinculados a políticas
sociales) como a través de procesos, pone mayor énfasis en los procesos de
rendición de cuentas. Los gobiernos ponen sus datos a disposición de la
ciudadanía y abren vías de diálogo con los ciudadanos para recabar la infor-
mación ciudadana. Se sigue manteniendo una visión escéptica de la unani-

VOLUMEN temático 2013 gobierno electrónico Gestión y Política Pública 83 84 Gestión y Política Pública VOLUMEN temático 2013 gobierno electrónico
 Los modelos de gobierno electrónico y sus fases de desarrollo
midad y el interés general, tampoco se cree en la capacidad transformadora
del debate político, pero los actores interesados, con los incentivos y cons-
tricciones adecuados que proporciona un marco institucional más comple-
jo y sofisticado que el del modelo previamente enunciado, pueden actuar
racionalmente y promover una democracia que funcione de manera más
transparente y responsable. En suma, este modelo procura mejorar los me-
canismos de representación y dar respuesta a la demanda de proximidad
(Rosanvallon, 2010) propia de las democracias consolidadas de los albores
del siglo xxi.
El tercer cuadrante (diagrama 1) ya implica un cambio en las demandas
democráticas. La visión deliberativa de la democracia recupera la preocupa-
ción por la justicia y la legitimidad política normativamente considerada.
En este caso, se entiende que la democracia no puede alcanzarse sin verda-
dera igualdad política y ello incluye una real igualdad de oportunidades
(Dahl, 1998). De ahí surge la necesidad de asegurar, a través de políticas so­
ciales inclusivas, que los participantes en los discursos y deliberaciones
públicas tengan unos bienes básicos (Rawls, 2000) o unas capacidades
(Sen, 2010) que les permitan participar en dichas prácticas sin ser someti-
dos a dominaciones arbitrarias o manipulaciones (Pettit, 1999). Además,
la crisis de legitimidad institucional se busca cubrir no sólo con elecciones,
sino también con espacios deliberativos donde alcanzar la unanimidad o el
consenso a partir de un uso de la razón dialógica y la razonabilidad entre
seres libres e iguales. En este modelo es fundamental que la democracia
también aporte productos que den respuesta a la necesidad de igualdad de
oportunidades que sustenta la justicia y, para ello, los espacios deliberativos
deben superar la esfera pública informal, en términos de Habermas (1996,
301) e incorporar a los ciudadanos como usuarios de servicios públicos,
residentes en áreas degradadas, destinatarios de políticas y regulaciones
(Cohen y Sabel, 1997). Obviamente, estos productos superan la seguridad
jurídica y pública del modelo explicado en el primer cuadrante. Podríamos
decir que este modelo de democracia es, hasta cierto punto, dependiente de
lo que Rawls (2000) denomina “equilibrio reflexivo”, en suma, la creencia
de que a través de una reflexión personal guiada por una razón objetiva se
VOLUMEN temático 2013 gobierno electrónico Gestión y Política Pública 85
Manuel Villoria y Álvaro Ramírez Alujas
puede encontrar una solución óptima a los problemas sociales y sobre todo
a la injusticia (Manin, 1987).
Finalmente, el modelo propio del cuarto cuadrante (diagrama 1) se
mantiene en el tipo deliberativo de democracia, pero conservando su pu­
reza procedimental. La clave es que los productos son legítimos siempre y
cuando reciban el asentimiento reflexivo a través de la participación en una
auténtica deliberación de todos los afectados por la decisión en cuestión
(Dryzek, 2001, 651). Para esto no basta seleccionar a nuestros representan-
tes a través de elecciones masivas y competitivas entre élites partidistas,
máxime cuando las elecciones son poco deliberativas (Dryzek, 2001, 652-
657). Por ello, en este modelo la clave institucional del proceso es generar
espacios deliberativos que se acerquen a las condiciones ideales del discurso
y la apertura de vías participativo-deliberativas que conecten la sociedad
civil organizada y no organizada con la toma de decisiones públicas y la
gestión de los asuntos públicos (Habermas, 1996; 1998). Nuevamente, la
unanimidad y el consenso son valores determinantes del grado de legitimi-
dad en las decisiones, pero no están predeterminados por elementos pre-
políticos. La incorporación apriorística de productos socialmente deseables
al debate le hurta a éste su pureza y su naturaleza puramente política, la
confusión de la política y el pensamiento debe evitarse; el juicio y el inter-
cambio razonable de opiniones en una esfera pública agonística es la clave
de una vida política en la que los resultados no están predefinidos, aun
cuando el sentido común y una mentalidad ampliada nos permitirán, nor-
malmente, conclusiones precisas (Arendt, 1993). De ahí el énfasis procedi-
mental y la preocupación por la calidad de los aspectos discursivos en este
último modelo, que en la vida real sólo existe en momentos y espacios pun-
tuales, pero que conectados entre sí pueden aportar bases legitimadoras
deliberativas a la toma de decisiones (Parkinson, 2003).
Por último, si conectamos las dos secciones previas, podemos ver que
existe una relación teórica e ideológica suficientemente sólida entre los cua-
tro tipos de e-government previamente descritos y los cuatro modelos de
democracia ahora generados (véase diagrama 2). El gobierno electrónico en
sentido estricto es coherente con el modelo uno de democracia, con actores
86 Gestión y Política Pública VOLUMEN temático 2013 gobierno electrónico
 Los modelos de gobierno electrónico y sus fases de desarrollo Manuel Villoria y Álvaro Ramírez Alujas

Diagrama 2. Matriz de conexión pan en su autogobierno, si no en todos los asuntos y todo el tiempo, al
Democracia deliberativa menos en algunos asuntos y parte de su tiempo. Todo eso nos lleva a refor-
zar la idea de que detrás de las prioridades de un modelo u otro de gobierno
electrónico hay una cierta conexión con modelos prioritarios de democra-
e-government
cia y que, si los modelos de gobierno electrónico usados en la práctica po-
e-government
como factor de como esfera pública nen en riesgo los modelos de democracia y el sistema axiológico prioritaria-
cohesión [e-democracy / mente asumidos por el gobierno y la sociedad, los modelos tenderán
[e-inclusion] e-participation]
naturalmente a ser recortados y situados en su dimensión más coherente.
Pasaremos a continuación a explicar esta afirmación usando la teoría del
Resultados Procesos
conflicto de valores e intentando, al mismo tiempo, aportar validación em-
e-government
e-government
como gobierno,
pírica con ejemplos de la vida real.
como promotor
accesible, transparente
de eficacia y eficiencia
y receptivo
[e-administration]
[open government] Conflictos de valores y tensiones entre tipos
de e-gobierno

Democracia agregativa
Fuente: Elaboración propia.
plurales y autointeresados a los que hay que aportar productos con econo-
mía, eficacia y eficiencia. El e-gobierno abierto y que rinde cuentas es cohe-
rente con el modelo dos y su preocupación por la calidad de los procesos. Y
ambos son coherentes con modelos de democracia prioritariamente agre-
gativos, en los que los expertos y las élites hacen el trabajo del gobierno y los
ciudadanos permanecen como watchdogs and monitors, implicados esen-
cialmente en su vida privada y sus asuntos particulares (Barber, 1998). El
e-gobierno inclusivo es coherente con el modelo tres de democracia y su
preocupación por generar productos que den respuesta a las necesidades de
justicia e imparcialidad. El e-gobierno colaborativo y participativo es cohe-
rente con la idea de que los productos son legítimos siempre y cuando reci-
ban el asentimiento a través de la participación. Finalmente, estos dos últi-
mos tipos están más cercanos idealmente a modelos de democracia
deliberativa que a la agregativa, modelos en los que los ciudadanos partici-
Los datos empíricos demuestran que las predicciones sobre la mejora per-
manente del gobierno electrónico desde la información a la transacción y
desde ahí a la integración7 y transformación no están sucediendo y, si se
producen, lo hacen a velocidad de tortuga (Coursey y Norris, 2008). Más
aún, la adopción y uso de la Web 2.0 sigue un desarrollo semejante. No se
ve que vaya a transformar de manera revolucionaria la forma en que los
gobiernos se relacionan con los ciudadanos; aporta más transparencia, pero
no genera mejor participación, ni mayor integración (Bonsón et al., 2012).
Nuestra explicación de este fenómeno se basa en los modelos previa-
mente generados y su dimensión paradójica y conflictiva. Comencemos
con el gobierno electrónico en sentido estricto y sus conflictivos valores de
economía, eficacia y eficiencia (Hood y Peters, 2004). Diversos estudios
indican que el gobierno electrónico por sí mismo no conlleva reducciones
de costos en los servicios. Más aún, puede ser muy caro; por ejemplo, el
Reino Unido despilfarró 2000 millones de libras en proyectos que tuvo que
7
Servicios de alta calidad orientados al cliente diseñados en función de las necesidades y problemas del
usuario (servicios integrados) (Kunstelj y Vintar, 2004).

VOLUMEN temático 2013 gobierno electrónico Gestión y Política Pública 87 88 Gestión y Política Pública VOLUMEN temático 2013 gobierno electrónico
 Los modelos de gobierno electrónico y sus fases de desarrollo
cancelar o abandonó desde 2001 hasta 2008. Incluso cuando es eficaz y
eficiente puede no ser económico. En Australia, 24 proyectos que iban a
generar ahorros importantes costaron 108 millones de dólares para conse-
guir ahorros de cien millones (The Economist, 2008). Por otra parte, cuan-
do el valor de economía se prioriza sobre el de eficacia, como en la actual
situación de crisis económica en Europa, una importante serie de servicios
tienen que cerrarse. El valor economía implica hacer aquello que cuesta
menos aunque se incumplan compromisos previos, pero el de eficacia im-
plica cumplir los objetivos previamente definidos. En momentos de reduc-
ciones feroces en los presupuestos públicos, los programas de recepción on
line de denuncias, quejas e información son de los primeros en sufrir recor-
tes. Pero si no se recibe feed-back, la eficacia sufre las consecuencias…
En relación con el gobierno transparente y que rinde cuentas, de nuevo
encontramos diversas paradojas. Para empezar, la transparencia puede ser
opaca o clara (Sosa, 2001). Aunque pueda parecer contradictorio, a veces la
denominada transparencia es opaca, su finalidad no es ayudar al ciudadano
a controlar y a conocer, sino dar la imagen de que el gobierno se abre, cuan-
do en realidad trata de evitar el control y la sanción ciudadanas; para ello, se
aporta información aislada, sin integrar, innumerables estadísticas innece-
sarias, montones de datos sin sentido y toneladas de documentos inservi-
bles. Por el contrario, la transparencia puede ser clara, al auxiliar a mejorar
el control ciudadano y la información sobre cómo funcionan los asuntos
públicos. Para ello, se aportan datos necesarios, reutilizables, integrados,
agregados, comparables (Cotino, 2012).
En suma, la transparencia por sí misma no es igual a la rendición de
cuentas. La rendición de cuentas exige, además de información, explica-
ción y posible sanción en caso de incumplimiento (Wences, 2010). A ve-
ces, la elusión de la rendición de cuentas explica los límites de las prácticas
de transparencia o su mal uso. Por otra parte, conectando estas reflexiones
con las previas sobre el gobierno electrónico, podemos observar cómo, al
primar la economía sobre la eficacia, se entorpece la expresión y tratamien-
to eficaz de las quejas y denuncias, limitando la capacidad de prevenir la
corrupción que tiene el gobierno abierto y dificultando la accountability
VOLUMEN temático 2013 gobierno electrónico Gestión y Política Pública 89
Manuel Villoria y Álvaro Ramírez Alujas
societal; todo eso provoca que los escándalos que surgen entren directa-
mente en la vía penal o acaben con impunidades, deslegitimando con ello
la democracia.
En general, el modelo ideal de gobierno transparente implica fuertes
controles sobre el gobierno; en esencia, busca reducir riesgos de abusos y
corrupción y, para ello, introduce un innumerable conjunto de instru-
mentos de control que, si no se equilibran con instrumentos de promo-
ción de liderazgo, pueden producir problemas de bloqueo e ineficacia en
la administración (Anechiarico y Jacobs, 1996). La tensión entre control y
eficacia es parte esencial del juego de la administración y puede usarse es-
tratégicamente.
La administración electrónica inclusiva e imparcial exige un gobierno
activamente implicado en la búsqueda de equidad, lo cual puede no ser muy
eficiente y, en contextos de crisis económica, desde luego no es económico.
El sacrificio de programas de auténtica inclusión digital es la consecuencia,
como se puede comprobar en el sur de Europa (Mancinelli, 2007). En todo
caso, en la búsqueda de bienestar e integración, cuanta más información
esté disponible de las personas-objetivo, más efectivas e invasivas pueden ser
las estrategias usadas por el gobierno para influir sus decisiones. Como con-
secuencia, la eficacia del proceso de influir se incrementa cuanto más perso-
nalizada esté la información obtenida (Sunstein, 2011). Todo esto nos pone
en guardia frente a las posibilidades que se dejan en manos de los gobiernos
para la manipulación perversa de los comportamientos como consecuencia
de todos estos sistemas de apertura de información, incluso nos obliga a
preguntarnos por la compatibilidad del gobierno abierto con el respeto a los
derechos fundamentales de libertad y privacidad (Shauer, 2011). Más aún,
no podemos olvidar que los servicios de la Web 2.0, esencial para el pleno
desarrollo del open government, los prestan compañías cuyo negocio estraté-
gico es la colección, agregación y la extracción de datos de los usuarios
(Rodrigues, 2010). Todas son circunstancias que nos alejan del control so-
cial que se pretende con el gobierno abierto.
En cuanto al gobierno colaborativo y participativo, encuentra ya en sí
mismo la contradicción entre colaboración y participación. La colabora-
90 Gestión y Política Pública VOLUMEN temático 2013 gobierno electrónico
 Los modelos de gobierno electrónico y sus fases de desarrollo
ción se desarrolla aportando inputs a la toma de decisiones políticas, pero
no implica toma de decisiones, ni deliberación. La búsqueda de colabora-
ción guiada por la economía y la eficiencia puede generar problemas de
equidad e, incluso, dañar una participación deliberativa. De acuerdo con
diversas ong, que han evaluado los planes de Open Government 2.0 (og
2.0) en Estados Unidos, las agencias estadounidenses ponen mucho énfasis
en mejorar la tecnología y presentar Web más amigables y sofisticadas, así
como en tratar de involucrar a los stakeholders en el cumplimiento de su
misión, pero fracasan a menudo en equilibrar el papel de los intereses orga-
nizados frente a los ciudadanos individuales. DipNote, la Web oficial del
Departamento de Estado, tiene unos 13 000 comentarios diarios, pero na-
die ha estudiado su representatividad y diversidad. El mayor conocimiento
generado no llega a todos por igual. Más aún, la participación es entera-
mente por autoselección, la comunicación es no deliberativa, sino de una
sola vía. Hay muy pocas agencias que busquen implicación cívica a través
de muestras aleatorias o representativas y hay muy pocos ejemplos de meca-
nismos de deliberación con un mínimo de calidad (ombWatch.org, 2012;
OpentheGovernment.org, 2012). Un informe de la gao sobre el uso de la
tecnología Web 2.0 por parte de las agencias federales estadounidenses ha-
lló que, en julio de 2010, 22 de 24 agencias usaban Facebook, Twitter y
Youtube (gao, 2011), pero ninguna usaba foros deliberativos.
En suma, no está claro que los actuales modelos de gobernanza partici-
pativa a través de participación on line generen capital social o más confian-
za (Mandarano et al., 2010; Coleman y Shane, 2012). Un estudio reciente
analizó un proceso de deliberación on line en el National Citizens’ Techno-
logy Forum, una conferencia de consenso. Los investigadores midieron la
calidad de la experiencia en la visión de los participantes. Los participantes
preferían de forma muy mayoritaria la interacción cara a cara, porque con
el sistema on line sentían que hablaban a una multitud y se sentían desco-
nectados, y solicitaban que se crearan grupos más pequeños, con compo-
nentes más identificables (Delborne, 2011). La clave para que las deli­
beraciones on line funcionen, según un estudio de Riabacke, Åström y
Gronlund (2011), consiste en que los promotores tengan verdaderas inten-
VOLUMEN temático 2013 gobierno electrónico Gestión y Política Pública 91
Manuel Villoria y Álvaro Ramírez Alujas
ciones democráticas, y en que exista una selección aleatoria o estratégica de
participantes, frente a la autoselección abierta. Todo esto hace caro, econó-
mica y políticamente, el proceso, con lo que su uso queda enormemente
limitado (Anduiza et al., 2009). Como dice Barber (1998), si el beneficio se
convierte en el incentivo primordial para modelar el desarrollo de las nue-
vas tecnologías, podemos estar seguros de que la democracia será la víctima
en lugar del beneficiado.
Conclusiones
Diversos autores creen que la llegada de las tic al gobierno supondrá en sí la
apertura de un proceso de mejora permanente que permitirá que valores
como la eficiencia, la eficacia, la equidad o la participación se maximicen.
Lee y Kwak (2011), por ejemplo, sugirieron recientemente que existiría un
modelo de implementación del open government que pasaría por cuatro
etapas: 1) mayor nivel de transparencia en los datos, u open data; 2) mejora
en los niveles de participación abierta al ciudadano; 3) mejora en los niveles
de colaboración abierta a la sociedad, y 4) alcance de la implicación ciuda-
dana permanente.
En este texto, utilizando de forma bastante intensa la teoría política, en
concreto el pluralismo de valores berliniano, y con una revisión extensa de
estudios empíricos publicados, hemos intentado explicar por qué este pro-
ceso de maximización tiene serias limitaciones. En democracias liberales
plenamente integradas en la economía globalizada es muy difícil que la par-
ticipación se expanda más allá de los límites en que empiece a poner en
riesgo el funcionamiento del sistema. Los valores de economía y eficiencia
predominan hoy sobre los de equidad e igualdad, constriñiendo procesos de
inclusión y nivelación, incluso en países con Estados de bienestar avanzados
(The Economist, 2012). Las propias necesidades del mercado de las tic ge-
nera un modelo fragmentado, que favorece los deseos de los consumidores
de reforzar sus creencias, pero que produce un ciudadano poco propicio a la
deliberación y a escuchar ideas distintas de las propias (Sunstein, 2007). El
alma republicana del gobierno participativo entra en conflicto con el alma
92 Gestión y Política Pública VOLUMEN temático 2013 gobierno electrónico
 Los modelos de gobierno electrónico y sus fases de desarrollo

liberal de la democracia representativa y de ahí las limitaciones que, como

vemos, tiene su desarrollo. El alma reguladora entra, a su vez, en conflicto
con la dimensión participativa y autogestionaria del sistema e, incluso, en
situaciones límite, puede tener tensiones con la propia dimensión liberal de
la democracia. El alma epistemológica es muy dependiente de la tecnología
y, con ello, unida al elemento regulatorio nos pone en guardia frente a las
posibilidades manipulatorias y antidemocráticas que podrían surgir si no se
controla. Etcétera.
De ahí que consideremos que, frente a la teoría de las fases de crecimien-
to y desarrollo lineal del modelo, más bien lo que observamos y observare-
mos son diferentes proyectos que pondrán énfasis en uno u otro de los tipos
de referencia, en virtud de los intereses políticos en juego, las creencias pre-
dominantes y las oportunidades que la estructura social, económica y tecno-
lógica provean y todo ello a través de fenómenos en los que las ideas ocu­
parán un papel esencial. Esto no debe impedir que el aprendizaje histórico
favorezca mejoras en la calidad y complementariedad de los proyectos, pero
siempre dentro de los límites que los conflictos de valores permitan. G

referencias Bibliográficas PP

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Information Economics and Policy, 21, pp. 201-210.
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VOLUMEN temático 2013 gobierno electrónico Gestión y Política Pública 93

VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
PANEL: GOBIERNO ELECTRÓNICO Y PARTICIPACIÓN: FACTORES DE ÉXITO PARA SU DESARROLLO
COORDINADOR: David Sancho Royo
Gobierno electrónico y gobiernos locales:
transformaciones integrales y nuevos modelos de relación más allá de las modas
Miquel Salvador Serna
Universitat Pompeu Fabra
Barcelona - España
JULIO DEL 2002
1.- Introducción.
La implantación de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) está jugando un papel
importante en los procesos de transformación de los gobiernos y, especialmente en aquellos que
tradicionalmente eran lo más cercanos al ciudadano, los gobiernos locales.
Las TIC no son mas que una nueva expresión de la importancia que están cobrando los denominados
factores intangibles como el conocimiento, la capacidad de innovación y adaptación, la creatividad, la
calidad o las actitudes, frente al tradicional equilibrio de los factores de producción de las economías
agrícolas e industriales (tierra, trabajo y capital). En este contexto se plantean nuevos retos a los
gobiernos locales, especialmente porque detrás de los supuestos potenciales de desarrollo de la era del
conocimiento se ocultan también importantes riesgos, en especial los vinculados a la denominada
fractura digital, tanto en su expresión territorial como en la social.
El desarrollo de estrategias integrales de gobierno electrónico por parte de los gobiernos locales
requiere de una reflexión consciente de las dimensiones que supone y de su impacto en la sociedad a la
que se dirige, abarcando desde su incidencia en la manera de informar y comunicarse, como en la
manera de prestar servicios y de organizarse internamente.
Para centrar la discusión se propone un concepto de gobierno electrónico, que se define como la
utilización de las tecnologías de las TIC por parte de los gobiernos locales a través de la mejora de su
gestión interna, de la oferta de servicios e información y de los sistemas de intercambio e interacción
con los ciudadanos y con las organizaciones públicas y privadas. Acciones a las que cabe añadir las
orientadas a sentar las bases para el desarrollo de la Sociedad de la Información, tanto en lo que se
refiere a la promoción de infraestructuras como a la promoción de una cultura de la información (en
el tejido social pero también en la propia organización) acorde con la nueva realidad.
Partiendo de esta definición, se construye un modelo de administración electrónica que se articula en
cuatro dimensiones: dimensión interna, dimensión externa, dimensión relacional y dimensión de
promoción. Para cada una de ellas se introduce una descripción de sus contenidos y de sus
implicaciones desde la perspectiva del gobierno local.
Por otro lado, la valoración del impacto de las TIC sobre gobiernos locales, en buena parte por su
incipiente estadio de desarrollo, sigue siendo un ámbito por explorar, con múltiples líneas de avance.
Esta multiplicidad se debe también a la ambigüedad que ha caracterizado la traslación de conceptos e
iniciativas generadas en otros contextos, ajenos a las realidad de las administraciones públicas
latinoamericanas. Ello resulta especialmente relevantes atendiendo al importante impacto que tienen las
TIC sobre las dinámicas de funcionamiento y sobre las propias reglas del juego con que operan las
administraciones locales. Es por ello que resulta conveniente introducir el enfoque teórico del
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
neoinstitucionalismo para calibrar, en cada una de las cuatro dimensiones del gobierno electrónico
comentadas, las dificultades que pueden marcar la actuación de los gobiernos locales.
Con la combinación del modelo propuesto y las aportaciones desde el neoinstitucionalismo se pretende
contribuir a la reflexión alrededor de las dimensiones y componentes del gobierno electrónico, con la
idea de integrarlos para potenciar sus sinergias y evitar desequilibrios que pueden entorpecer, cuando
no bloquear, el desarrollo de un modelo coherente de integración de las nuevas tecnologías de la
información y la comunicación en la actividad de los gobiernos locales.
2.- El concepto y las dimensiones del Gobierno Electrónico.
Como suele suceder con los conceptos que aparecen y se extienden con mucha rapidez en el mundo de
la gestión, no existe una definición consensuada de lo que significa el gobierno electrónico. Ello
provoca que sea habitual ver referencias a actuaciones vinculadas a las nuevas tecnologías o Internet
utilizando términos como gobierno electrónico, e-government, administración abierta, administración
on-line, entre otros. Suele tratarse de actuaciones que presentan una serie de elementos comunes que
van desde la construcción de infraestructuras, la creación de páginas web, el rediseño de procesos
aplicando las TIC, ofreciendo espacios virtuales de información y participación política, entre otros. Se
hace necesario, ante esta dispersión, de disponer de un marco conceptual, riguroso pero también
manejable, que sea útil como instrumento para orientar i enmarcar la actuación de los gobiernos locales
en el ámbito del gobierno electrónico.
Partiendo de una definición inicial de Gobierno Electrónico como la que ofrece la OCDE: ‘la
aplicación de tecnologías basadas en Internet para actividades comerciales y no comerciales en el
seno de las Administraciones Públicas’ (OCDE, 1998), se puede incluir la referencia a las diferentes
vías a través de las que se conectan e interactúan con otras organizaciones y personas, especialmente
mediante sus páginas web, pero también a través del correo electrónico y otras herramientas como el
teléfono móvil, la vídeo conferencia, las intranets privadas, las extranets, el cable, las ondas de radio, o
el satélite (Criado y Ramilo, 2001).
De forma complementaria, el Gartner Group (2000) define e-Government como: ‘The continuous
optimisation of Government service delivery, citizen participation and governance by transforming
internal and external relationships through technology, the Internet and new media.’ A diferencia de
las anteriores definiciones que insisten únicamente en la dimensión de mejora de la prestación de
servicios, la definición de Gartner considera la importancia del cambio y la transformación institucional
y la articulación de consensos entre aquellos agentes e intereses que son fundamentales para lograr el
éxito del proyecto (Pratchett, 1999; Ferguson, 2000).
Tomando estas definiciones como referente, el modelo que se plantea desde la perspectiva de la
organización pública local, parte del concepto de gobierno electrónico entendido como la utilización
de las tecnologías de las TIC por parte de los gobiernos locales a través de la mejora de su gestión
interna, de la oferta de servicios e información y de los sistemas de intercambio e interacción con los
ciudadanos y con las organizaciones públicas y privadas. Acciones a las que cabe añadir las orientadas
a sentar las bases para el desarrollo de la Sociedad de la Información, tanto en lo que se refiere a la
promoción de infraestructuras como a la promoción de una cultura de la información (en el tejido
social pero también en la propia organización) acorde con la nueva realidad.
Siguiendo esta definición marco, se pueden identificar cuatro dimensiones básicas del gobierno
electrónico:
2
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
1. La dimensión externa del gobierno electrónico se refiere a la utilización de las TIC como
instrumento para prestar servicios, ofrecer información y facilitar la interacción con los ciudadanos
y agentes externos a la administración local.
2. La dimensión de promoción viene a destacar las actividades orientadas a potenciar la cohesión
social a través del fomento del uso de las TIC por parte de los ciudadanos, superando –o atenuando-
la fractura digital, por parte de las empresas y por parte del resto de agentes sociales.
3. La dimensión de red del gobierno electrónico se refiere a la utilización de las TIC para facilitar las
relaciones de las administraciones públicas locales con aquellas entidades, ya sean públicas o
privadas, con las que mantienen un contacto más habitual e intenso.
4. La dimensión interna del gobierno electrónico viene a destacar el papel de las administraciones
locales en la utilización de las TIC en la mejora de su funcionamiento interno, que necesariamente
debería repercutir en una mayor efectividad de sus actuaciones.
1.- La dimensión externa.
La plasmación del gobierno electrónico en la dimensión externa se asocia a la prestación de servicios y
a la capacidad de interacción con los ciudadanos a través de los nuevos canales de información y
comunicación que surgen de la implantación de las TIC. Aunque las páginas web son quizás su
exponente más llamativo y extendido, cabe no olvidar otro tipo de mecanismos como el correo
electrónico, los foros de discusión, los chats o las votaciones on-line.
El conjunto de ámbitos temáticos sobre los que se construye la dimensión externa puede clasificarse en
tres grupos:
a) cuestiones referidas a la vida cotidiana, donde la administración local asume un papel de
articuladora del territorio, informando de los servicios de distinta índole que se encuentran en su
marco espacial de referencia.
b) cuestiones referidas a la administración a distancia, con una clara orientación prestacional
centrada en los servicios públicos que se ofrecen desde la corporación local.
c) cuestiones referidas a la vida política y a la participación, en referencia a la naturaleza pública y
política de las administraciones locales, abriendo nuevos espacios, más ágiles y permanentes,
para el intercambio y la interacción entre ciudadanos y la dirección política de la organización
pública.
El mayor o menor avance en cada una de los ámbitos temáticos considerados configura un determinado
estilo de relación entre el gobierno local y la sociedad a la que se dirige, que pueden ir desde
presentarse como una empresa de servicios públicos hasta un espacio de participación y decisión
política.
2.- La dimensión interna.
El desarrollo del gobierno electrónico tiene un impacto destacado en la organización y en la gestión
interna de las administraciones públicas locales. La adaptación y modernización de los aparatos
públicos, uno de los temas clásicos de la gestión pública, parece encontrar en la implantación de las
TIC una oportunidad como palanca de cambio para iniciar dinámicas transformadoras.
Efectivamente la tarea de repensar estructuras y procesos a partir del potencial que ofrecen las TIC
puede ser un catalizador de cambios, pero debe recordarse que estas tecnologías tan solo son
instrumentos y que el verdadero cambio se encuentra en cómo se utilizan, al servicio de un plan de
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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
actuación diseñado de forma coherente con unos objetivos estratégicos.
Así, invertir en infraestructuras, equipos y programas informáticos es un paso, pero introducir
tecnología no significa gestionar el cambio. Instalar computadoras o crear una intranet no conlleva la
mejora de la organización si no se enmarca en una estrategia de transformación organizativa, de
rediseño de procesos desde el punto de vista del ciudadano, incidiendo en la formación y la motivación
de los empleados públicos y en la cultura administrativa con la que se trabaja. Se trata, en definitiva, de
que las administraciones se conviertan en usuarios líderes en la utilización de las TIC, dando respuesta
a las expectativas generan las acciones en el ámbito del gobierno electrónico.
3.- La dimensión relacional.
Uno de los ámbitos de gobierno electrónico con mayor potencial se encuentran en la dimensión de
interrelación, con la posibilidad de crear una red e intercambiar recursos con otros agentes del contexto
social e institucional de referencia, tanto para la mejora de servicios y procesos de trabajo actuales
como para la generación de nuevos. Esta dimensión tendría, para los gobiernos locales, un carácter
esencialmente interorganizativo, en un sentido amplio, que incluiría desde otras administraciones hasta
empresas y entidades sociales.
El intercambio y la interrelación que favorecen las TIC tienen un papel clave para establecer protocolos
de relación entre administraciones (Government to Government o G2G), entre administraciones y
"socios" como las organizaciones que contribuyen a proveer servicios públicos o participan en su
gestión (Government to Partners o G2P) y entre administraciones y empresas (Government to Business
o G2B), en la dimensión de provisión de bienes servicios, incluyendo desde la provisión de
suministros, la construcción de infraestructuras o las actividades de consultoría, entre otros.
Esta dimensión se puede concebir siguiendo la idea de las "extranets", donde una serie de agentes
autorizados pueden acceder a ciertos espacios internos de las administraciones locales por razón de su
especial relación de colaboración, de manera que la comunicación se hace mas fluida y eficiente.
4.- La dimensión de promoción.
La especificidad del sector público local hace necesaria una cuarta dimensión a considerar en el
modelo: la dimensión de promoción referida al desarrollo tanto de la cultura como las infraestructuras y
equipos necesarios para facilitar la expansión y consolidación de la sociedad del conocimiento, y que
debe concebirse como otra parte esencial e integrada de la actuación local en materia de gobierno
electrónico.
Las actuaciones en esta dimensión giran alrededor de dos ejes. Por un lado la promoción de las
infraestructuras para facilitar el acceso, y que se concretan en actuaciones sobre el soporte físico a la
extensión de la red, las intervenciones sobre las tarifas de conexión o facilitar el acceso a correo
electrónico a la población.
Por otro lado la promoción de una cultura adecuada a los nuevos paradigmas y retos que plantean las
TIC, ofreciendo instrumentos que faciliten la extensión del uso de los nuevos equipos y recursos para
optimizar su utilización. Saber donde buscar la información, como leerla y como transformarla en
conocimiento son algunos de los retos que se plantean en este segundo eje de la dimensión de
promoción. Implícitamente las actuaciones tienen también un componente de cohesión social, con el
objetivo de evitar los problemas derivados de la denominada fractura digital que, por razones de
territorio o conocimiento, pueden generar un desarrollo desequilibrado de la sociedad de la
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
información.
3.- La perspectiva neoinstitucionalista y el análisis del Gobierno Electrónico.
La introducción de las TIC en las organizaciones públicas constituye una de las principales
transformaciones de los Estados contemporáneos. Distintos informes de modernización de las
organizaciones públicas como los informes de organismos internacionales como la OCDE (1987, 1995
y 1998) recomiendan la extensión del uso de las TIC para mejorar de las Administraciones Públicas.
Sin entrar a valorar la oportunidad o adecuación de estas recomendaciones, habitualmente distantes de
la realidad social, económica, política y administrativa de los países latinoamericanos, sí conviene
destacar que en el análisis de estas dinámicas de cambio suele destacarse el impacto de las TIC tanto
sobre el sistema político, habitualmente asociado a un supuesto incremento del grado de
democratización, como sobre el sistema administrativo, destacándose la transformación en el
funcionamiento interno y en las dinámicas de relación con la sociedad.
En el desarrollo del modelo, la perspectiva neoinstitucionalista viene a destacar el papel de las
instituciones, entendidas como un conjunto de normas, reglas, valores y procesos que orientan y
constriñen el comportamiento de los actores implicados, condicionando los resultados efectivos de la
implantación del denominado Gobierno Electrónico. Con este objetivo se combinan los argumentos
sobre la definición y funcionamiento de las instituciones con su incidencia en el funcionamiento de los
gobiernos y las Administraciones Públicas.
Los argumentos a favor de la introducción de las TIC en las actividades de los gobiernos locales vienen
a destacar su potencial para mejorar la eficiencia, la calidad y la responsabilidad del sector público. A
ello cabe añadir que el surgimiento de las iniciativas de Gobierno Electrónico suelen plantearse en
términos de oportunidad para la innovación en la gestión pública o como ocasión para romper con los
supuestos vicios y defectos de la administración pública. Sin embargo, la práctica viene a relativizar
sus logros, mostrando cómo, con tan solo nuevos soportes digitales, las organizaciones públicas tienden
a reproducir las pautas de funcionamiento y de relación que se pretendían superar.
Con la perspectiva noeinstitucionalista se focaliza la atención, en primer lugar, en los procesos de
transferencia y difusión de pautas de funcionamiento y relación que se dan entre administraciones,
aunque atendiendo también al rol que juegan determinados agentes privados, especialmente los
proveedores de ‘soluciones’ no siempre pensadas para la realidad del sector público. Se pretende con
ello argumentar sobre cómo determinadas reglas y pautas de funcionamiento, apoyadas en
determinados valores y visiones de la realidad, consiguen transferirse desde realidades político-
administrativas distantes y diferentes, que requerirían de un tratamiento específico que frecuentemente
no reciben.
Para presentar la aportación de esta perspectiva al modelo analítico se presenta una breve revisión del
concepto de institución en su vertiente más aplicada y vinculada a sus interacciones con los actores y
con las estrategias de cambio que desarrollan.
1.- El concepto de institución y el Gobierno Electrónico.
Desde los diversos enfoques teóricos denominados neoinstitucionalistas se ofrece una pluralidad de
definiciones del concepto de institución como elemento central de sus modelos de análisis. Atendiendo
al objeto y objetivos de esta ponencia, se define el concepto de institución como un conjunto de
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valores, normas, reglas, rutinas y procesos que estructuran las relaciones entre los agentes implicados,
estableciendo los parámetros de aquello que se considera aceptable a partir de las relaciones entre
roles a seguir y situaciones definidas (March y Olsen, 1989; Thelen y Steinmo, 1992). Este conjunto de
elementos constituye, además de un marco normativo y regulativo, un esquema cognitivo que, con
cierto carácter simbólico, proporciona estabilidad y significado al comportamiento de los agentes, y se
desarrolla a partir de la cultura organizativa, las estructuras formales e informales, y las rutinas y
procesos (Scott, 1995).
Siguiendo esta definición se destaca el papel de las instituciones no solo como ‘reglas del juego’ que
utilizan los actores para desarrollar sus estrategias, sino como configuradoras de la propia visión que
éstos actores desarrollan de su ámbito de actuación. Para el desarrollo de un modelo de Gobierno
Electrónico, las instituciones así entendidas incidirán no tan solo en el tipo de estrategias para su
consecución sino también en los modelos alternativos a considerar para la configuración de cada una de
las cuatro dimensiones anunciadas en el apartado anterior.
Con relación al Gobierno Electrónico, la consideración de este concepto conduce a incorporar al
análisis no simplemente del conjunto de componentes de las instituciones, sino también de las
interacciones que se dan entre ellos. A través de una visión de conjunto se puede comprobar, por
ejemplo, como determinados valores o procesos se refuerzan mutuamente y se sostienen en normas
formales e informales, creando un entramado que difícilmente puede modificarse alterando tan solo
parcialmente alguno de sus ingredientes. Estas instituciones se convierten en la base del paradigma
vigente y actúan como armazón que soporta y articula una determinada configuración de las
administraciones a la que tienden a ceñirse los agentes de deberían impulsar el Gobierno Electrónico.
Es por ello que un análisis desde la perspectiva neoinstitucionalista debe averiguar las regulaciones que
subyacen al sistema institucional y sus consecuencias, atendiendo tanto a la estructura de incentivos
que ofrece a los distintos actores (según los recursos disponibles, las normas que regulan su uso y los
objetivos que se plantean) como a los ‘modelos mentales’ de éstos actores, y que vienen condicionados
en parte por las propias instituciones. En este epígrafe se incluyen aquellos aspectos menos tangibles,
referidos a la cultura, a los valores y a las normas y procesos no formalizados, pero que contribuyen a
explicar el funcionamiento de las Administraciones Públicas. La ideología dominante, el modelo de
administración de referencia o las ‘modas’ organizativas vigentes son algunos de los aspectos a
considerar para identificar la incidencia de las instituciones en esta dimensión.
Siguiendo este argumento, el análisis de las iniciativas de Gobierno Electrónico se ven condicionadas
por la normativa explícita pero también por los valores y reglas informales, que establecen qué es
aquello que puede modificarse y hasta que punto puede ‘legítimamente’ alterarse. De esta manera la
institución tiende a ofrecer resistencia a determinadas acciones (las contrarias a los acuerdos y
significados establecidos), al mismo tiempo que tiende a favorecer de otras (las acordes con la
institución).
En el contexto de los gobiernos locales, los proyectos de Gobierno Electrónico que van más allá de la
información sobre la organización se encuentran a menudo con importantes barreras y resistencias para
realizarlos (sociales, corporativas, legislativas, procedimentales, interorganizativas), siendo con
frecuencia la tecnológica la menos importante (Criado y Ramilo, 2001). Y ello porque el desarrollo de
proyectos de Gobierno Electrónico es ante todo una cuestión política, de voluntades, prioridades de
actuación y capacidad de liderazgo, más que una cuestión meramente técnica.
Con esta perspectiva se pretende destacar la necesidad de abordar el cambio institucional como uno de
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los ejes para facilitar la implantación exitosa del Gobierno Electrónico. Aunque la mejora de los
sistemas de gobierno y administración mediante el desarrollo de las TIC pueda plantearse a través de la
mejora de las capacidades organizativas, una verdadera transformación sostenible debe considerar el
papel de las instituciones que configuran las relaciones y el comportamiento de estas organizaciones.
Con esta mención se pretende evitar el análisis organizativo que concibe las administraciones y sus
sistemas de gestión como un orden cerrado, aislado y completamente autoexplicable. Distinguiendo
entre organización y su entorno, el análisis institucional permite apuntar como este segundo incide
sobre la determinación de elementos como los valores, las estructuras, o los procesos de trabajo, que
condicionan las dinámicas organizativas resultantes.
De ello deriva que, aunque el cambio en el ámbito organizativo pueda anticiparse y planificarse en
mayor medida, la organización difícilmente puede cambiar más allá de sus límites institucionales. En
otros términos, aunque aprobar nuevas reglamentaciones formales para cambiar la estructura y
funcionamiento de los gobiernos locales puede ser una estrategia parcial en una dirección adecuada,
muy pobres serán sus resultados si no se entra a considerar las instituciones vigentes en el entorno y
cómo éstas modulan y facilitan la visión y la interpretación de las iniciativas transformadoras.
No se trata de obviar las soluciones válidas técnicamente sino de contextualizarlas a partir de la
identificación de las instituciones que configuran la organización y el comportamiento de los gobiernos
locales en las que se pretenden aplicar. De cara a la identificación de las instituciones y de su influencia
en la configuración organizativa de estos gobiernos resulta conveniente considerar, además de sus
componentes e interrelaciones, sus dinámicas de desarrollo y cambio.
2.- Dinámicas de aprendizaje institucional y Gobierno Electrónico.
Desde la perspectiva neoinstitucionalista, la aparición de nuevas instituciones debe interpretarse más en
clave de modificación incremental de las vigentes que como innovaciones radicales y rompedoras con
las dinámicas anteriores. Así, aunque la introducción del Gobierno Electrónico pretende comportar
importantes cambios en la manera de actuar de las organizaciones públicas, su alcance efectivo debe
medirse atendiendo al equilibrio institucional vigente en cada gobierno local en el momento de su
puesta en marcha y durante el proceso de implementación.
La introducción de los postulados del Gobierno Electrónico pueden concebirse como cambios en las
situaciones que las instituciones vigentes deben afrontar (o cambios en cómo las situaciones éstas son
percibidas por los agentes), y que da origen a dinámicas de cambio institucional con carácter
incremental y reactivo, siguiendo lógicas de innovación limitada o ‘bounded innovation’ (Weir, 1992).
De la combinación de nuevas ideas, asociadas a la introducción de las TIC y todo aquello que
comportan, con las reglas, valores y procesos existentes que determinan las relaciones entre actores,
surgen innovaciones limitadas. Este concepto, coherente con la idea de estabilidad y persistencia de las
instituciones, parte de considerar que éstas actúan creando oportunidades para la innovación pero
también estableciendo sus límites.
Para identificar la naturaleza y alcance de estos procesos de ajuste incremental de las instituciones
vigentes, resulta conveniente analizar las dinámicas de aprendizaje organizativo, entendidas como los
procesos que siguen las organizaciones para generar nuevas rutinas de funcionamiento cuando las
actuales no responden a las aspiraciones sobre la función que deben cumplir (Levitt y March, 1990). En
los procesos de transformación asociados a la introducción del concepto de Gobierno Electrónico se
destacan como inductores del cambio los niveles de satisfacción con su rendimiento actual y las
aspiraciones sobre su rendimiento potencial. Aquí las potencialidades del Gobierno Electrónico
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representan un factor dinamizador del cambio institucional, aunque el alcance de sus propuestas, en la
medida que alteren el equilibrio existente, pueden relativizar su efectividad.
En este sentido, los informes descriptivos y prescriptivos que surgen alrededor de cómo los gobiernos
en general, y los locales en particular, impulsan el Gobierno Electrónico pueden clasificarse, siguiendo
el esquema que plantea Pollit (2002) para el caso de las aproximaciones al New Public Management,
en dos tipos de materiales. Por un lado, materiales promocionales o documentos de carácter
enunciativo sobre los avances conseguidos o en perspectiva, es decir, mirar lo que estamos haciendo
(look at what we are doing). Por otra parte, los materiales guía o documentos de carácter orientador
sobre las actuaciones a emprender, es decir, cómo hacerlo (how-to-do-it).
Como valoraciones aplicables al caso de los materiales producidos en relación al Gobierno Electrónico,
respecto del primer grupo destaca la producción, todavía incipiente, de “libros blancos, agendas de
reforma, pronunciamientos, en los que intentan convencer a las legislaturas, los medios de
comunicación, al público, y a los empleados públicos mismos, de que sus reformas son significativas,
bien intencionadas y tienen probabilidades de producir una variedad de mejoras” (Pollit, 2002: 274).
Se trata, fundamentalmente, de documentos promocionales para intentar persuadir, de manera que
muchas veces sitúan la retórica favorable a los cambios por encima de la autocrítica.
En relación al segundo grupo de materiales, los de carácter normativo y que suelen proceder de
determinados grupos de presión, extrapolando el análisis de Pollit, “los consultores y otros asesores
proporcionan al mismo tiempo trabajos promocionales y sobre 'cómo hacerlo', a menudo venden sus
herramientas y últimamente están vendiendo sus servicios a gobiernos, agencias públicas, y empresas.
Las guías sobre 'cómo hacerlo' tienen más los pies en la tierra que los brillantes informes oficiales y
libros blancos, pero ellos también (necesaria y comprensiblemente) asumen que el éxito es posible y
que, si el personal sigue los buenos consejos, los objetivos promulgados oficialmente serán
alcanzados” (2002: 274). Suele ser el caso de documentos, artículos y libros que presentan recetarios
normativos, cuando no meras traslaciones miméticas, sin la menor intención de producir conocimiento
para elaborar un análisis explicativo sobre lo que está sucediendo en el sector público.
Precisamente para evitar las paradojas que se producen en ambos casos resulta relevante considerar las
instituciones existentes en el contexto en el que surgen las iniciativas de Gobierno Electrónico. Según
el grado de incentivación que las instituciones ofrecen a los procesos de innovación, distintas serán las
estrategias de aprendizaje institucional que las nuevas organizaciones públicas desarrollen para afrontar
las nuevas situaciones que plantea el Gobierno Electrónico.
Es en relación a estos procesos de innovación y de aprendizaje institucional que se introducen los
conceptos de exploración (de nuevas alternativas) y explotación (de las instituciones vigentes).
Si la exploración de nuevos equilibrios entre valores, normas, reglas y procesos requiere que los actores
dirijan una gran parte de sus esfuerzos a la investigación activa, la explotación de las estructuras ya
creadas, por el contrario, se caracteriza por la refinación y el perfeccionamiento de las instituciones ya
disponibles. Se contraponen así una actitud de experimentación, propensión al riesgo, inventiva y
disponibilidad para afrontar la incertidumbre, y una actitud más conservadora, con aversión al riesgo y
a la toma de decisiones clave (Lanzara, 1999).
En clave de Gobierno Electrónico, las estrategias de exploración generan variabilidad, con unos costos
de experimentación altos a afrontar en el corto plazo, mientras que los beneficios obtenidos pueden ser
mínimos y habitualmente en el medio o largo plazo. En este sentido, el desarrollo de estrategias de
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exploración requiere de un apoyo continuado y estable, tanto desde la dirección política como a través
de un liderazgo dinamizador que mantenga el impulso necesario para la consecución de resultados.
Las estrategias de explotación, por el contrario, exigen menor inversión en la medida que parten de
unos referentes ya contrastados, que se proponen mejorar tan solo de forma incremental. A través de
estos procesos se consiguen respuestas rápidas, a corto plazo, y con menos riesgo que en el caso
anterior. También es menor el apoyo necesario por parte de las esferas política y directiva, en la medida
que se asuman como ‘legitimados’ los resultados auspiciados por las instituciones vigentes que se
toman como punto de partida. Sin embargo, para el desarrollo de las estrategias asociadas a la
implantación del modelo de Gobierno Electrónico, optar por un cambio incremental puede suponer
dejar iniciativas innovadoras aisladas, que fácilmente producirán decepción, sin correspondencia con
una transformación integral que el éxito del programa requiere.
El que una administración opte por una determinada combinación de ambas estrategias de aprendizaje
institucional depende en buena medida del propio entorno institucional en el que encuentra. Para las
transformaciones que exige la implantación del Gobierno Electrónico, los márgenes de maniobra
establecidos explícitamente en normativa y planes vigentes y los márgenes establecidos implícitamente
por la cultura organizativa y las rutinas de funcionamiento de las organizaciones públicas, contribuirán
a delimitar las estrategias más probables en cuanto a aprendizaje organizativo se refiere. La opción por
el incrementalismo estratégico, esto es, por el cambio radical pero centrado en un parte de la
organización (con facilidad para extenderse posteriormente al resto de la administración), se plantea
como una opción sugerente, aunque su efectividad dependerá de la capacidad para mantener una
estrategia de cambio sostenida puesto que la innovación que supone el Gobierno Electrónico, si no se
extiende con una perspectiva integral al conjunto de dimensiones comentadas en el apartado anterior,
puede fácilmente decaer y ser anulada por sus detractores.
Estas constricciones, combinadas con la existencia de la pluralidad de actores presentes en el proceso
de configuración de los gobiernos locales, con distintos intereses y horizontes temporales contra los
que definir sus inversiones y estrategias, favorecerán una apuesta u otra, por la explotación o por la
exploración para introducir los cambios asociados a la implantación del Gobierno Electrónico. A ello
cabe añadir que, al asociar procesos de desarrollo del Gobierno Electrónico con programas de fomento
de la participación, el papel de los agentes sociales vinculados se convierte todavía en más crucial en la
medida que inciden de forma más directa en la obtención de resultados y en su posterior legitimación.
Además de incidir sobre los procesos de aprendizaje, el entorno institucional que caracteriza las
interacciones entre el conjunto de actores implicados en los procesos de configuración del Gobierno
Electrónico también influye en la definición de los niveles de satisfacción con los resultados obtenidos
y en las aspiraciones sobre su rendimiento potencial, otra de las claves para explicar el cambio
institucional y el proceso de institucionalización.
3.- Canales y dinámicas de difusión institucional y Gobierno Electrónico.
Además de las dinámicas institucionales y los procesos de cambio institucional, otros elementos clave
para captar las dificultades de introducción del Gobierno Electrónico en las Administraciones Públicas
son los canales a través de los cuales ‘fluyen’ las instituciones y las dinámicas de isomorfismo
institucional.
El análisis de los canales de difusión de instituciones suele asociarse a los propios componentes de
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éstas. Así, Jepperson (1991: 150-155) destaca como canales ‘portadores’ de las instituciones la cultura,
los regímenes y las estructuras formales. La cultura se asocia a los valores que caracterizan a la
institución, y cuenta con un apoyo de carácter informal, basado en una aceptación implícita por parte de
los actores implicados. A través de la cultura se transmiten las instituciones tanto a través de
determinadas visiones o definiciones de los problemas a afrontar como de las alternativas aceptadas
para resolverlos. Los regímenes se refieren al conjunto de normas y reglas formalmente establecidas,
junto con un sistema de sanciones que aseguran su cumplimiento. Las estructuras formales representan
otro reflejo formal de las instituciones, en la medida que reflejan la importancia y el rango otorgado a
determinados actores o ámbitos de actuación, y suelen utilizarse como indicador de su vigencia y
difusión.
Atendiendo a estos componentes, los cambios que comporta la introducción del Gobierno Electrónico
se verán condicionados por la cultura vigente en la organización pública, no siempre proclive al cambio
acelerado que exigen las TIC, por un conjunto de normas establecidas a partir de un modelo de
organización que todavía no considera las TIC y lo que suponen como un factor clave y por unas
estructuras formales que se basan en equilibrios de poder donde los promotores de las TIC no siempre
están en una posición preeminente.
A todo ello cabe añadir el concepto de decoupling o ‘desacople’, como muestra del desajuste entre la
dimensión formal de las instituciones formales y su funcionamiento efectivo. En este sentido, diversos
autores han indicado la desvinculación de las estructuras formales entre sí y respecto a las actividades
desarrolladas habitualmente (Meyer and Rowan, 1991; Meyer and Scott, 1992; Tolbert and Zucker,
1996). El ‘desacople’ es una respuesta de la organización a las instituciones formalmente establecidas
cuando éstas entran en conflicto con los valores predominantes (aunque sea a nivel informal) o bien
cuando el conflicto se produce por la existencia de diversos contextos de referencia (diversos marcos
institucionales con pautas que no se ajustan entre sí), lo que requiere cierta flexibilidad en la
interpretación de la formalidad para que pueda ser aceptada por los distintos agentes.
En cuanto a las dinámicas de difusión, el isomorfismo institucional se refiere la tendencia de las
organizaciones a adoptar arreglos y fórmulas institucionales ya aceptadas y consolidadas en su entorno
de referencia. Meyer y Rowan apuntan al respecto que ‘las organizaciones tienden a incorporar
prácticas y procesos definidos por los conceptos racionalizados predominantes en el ámbito
organizativo e institucionalizados’ (1991:41). En estos casos los actores obvian las estrategias de
exploración y apuestan por aplicar soluciones o respuestas ya probadas en el pasado por la misma
organización o por otras organizaciones presentes en el entorno referencia (DiMaggio y Powell, 1991).
Para el caso del Gobierno Electrónico, en especial en su implantación en los gobiernos locales, el peso
de los referentes se revela como esencial en la medida que suelen carecer de recursos propios para la
experimentación y desarrollo de alternativas sólidas.
Especialmente si los programas de Gobierno Electrónico parten del seguimiento de una moda, sin una
verdadera reflexión que los sustente, fácilmente tenderán a mostrar ambigüedad en la definición de los
objetivos y a no disponer de indicadores efectivos para evaluar su actividad. En estos casos las
dinámicas de isomorfismo institucional contribuirán a legitimar a la iniciativa emprendida. Así, con la
reproducción de los mecanismos de estructuración y actuación para impulsar el Gobierno Electrónico,
tanto en el ámbito formal como informal, aceptados por el entorno de la organización, ésta tiende a
ganar legitimidad y aumentar su capacidad de supervivencia, pues su evaluación social se realiza en
esos términos y no en función de los resultados de su actividad concreta en términos de eficacia o
eficiencia.
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Asociados a las dinámicas de isomorfismo institucional y a los procesos de desacople, cabe reseñar
como para los proyectos, todavía incipientes, de desarrollo de las iniciativas de Gobierno Electrónico
tienden a reproducirse cierto tipo de convergencias.
Extendiendo los argumentos expuestos por varios autores sobre los procesos de cambio vinculados al
New Public Management, para el caso de las iniciativas, todavía hoy escasas, de Gobierno Electrónico,
para poder hablar de convergencia en cuanto a la implantación de reformas habría que distinguir al
menos cuatro niveles en ese concepto (Pollit, 2002: 278):
- Convergencia de discurso (covergence of talk), en relación a las similitudes en cuanto a las
declaraciones realizadas, a modo de surgimiento del enfoque como paradigma dominante,
retóricamente hablando.
- Convergencia de decisiones (convergence of decisions), refiriéndose a los posicionamientos
más concretos de los gobiernos de cara a implantar iniciativas de Gobierno Electrónico.
- Convergencia de prácticas actuales (convergence of actual practices), trasladando el
énfasis en las actuaciones operativas, muchas veces disociadas tanto del discurso como de
los posicionamientos concretos.
- Convergencia de resultados (convergence of results), en relación al resultado final, al punto
de llegada, puesto que aunque eventualmente podría haber una convergencia de resultados,
de técnicas y prácticas, puede que ello no se relacione con el impacto producido en los
respectivos entornos.
La consideración de estos cuatro tipos de convergencia, desde la perspectiva neoinstitucionalista,
apuntan de nuevo a la necesidad de tomar en consideración el análisis del contexto para analizar y
ofrecer propuestas de desarrollo de las iniciativas de Gobierno Electrónico. Por un lado, el hecho de
que los países o, dentro de éstos, las diferentes municipalidades, no hayan empezado desde el mismo
punto supone posiciones de partida culturales, institucionales y políticas que no se deben pasar por alto,
evitando aproximaciones simplistas que tienden a sobredimensionar la importancia de la tecnología por
encima de otro tipo de variables más pertinentes.
En segundo lugar, hay que diferenciar la retórica de la realidad en el desarrollo de los proyectos de
Gobierno Electrónico desde dos puntos de vista. Por un lado, la comparativa a nivel internacional
permite apuntar una convergencia de discurso y de las decisiones más marcada que la convergencia de
prácticas actuales o que la convergencia de resultados (como apunta, para el caso del New Public
Management, Pollit, 2001). Por otro lado, dentro del análisis de casos específicos de reforma, habría
que plantear que suele existir una cierta adecuación de los discursos y algunas decisiones, mientras que
las prácticas y los resultados suelen quedar muy alejados de los planteamientos de partida.
En estos procesos de convergencia resulta relevante introducir en el análisis el papel de las
comunidades de profesionales, atendiendo a su posición estratégica como agentes del cambio
institucional que se deriva de su control sobre los conocimientos especializados y formalmente
reconocidos. Su capacidad de influencia sobre en la configuración y cambio de las instituciones se da
tanto en el ámbito cognitivo como normativo, y ello se concreta a través del establecimiento de
determinadas definiciones del problema a afrontar, generando ideas, tipificaciones y guías sobre la
materia a partir de las cuales derivar alternativas de acción. Como mecanismos de apoyo cabe apuntar
el papel de determinadas estructuras, como asociaciones o colegios profesionales, que marcan las
directrices de aquello que la comunidad epistémica acepta como correcto. El papel de las consultorías
privadas, los asesores especializados, los centros de educación e investigación de referencia, son otras
concreciones de la influencia de las comunidades profesionales en la configuración y cambio de las
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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
instituciones.
En un plano más concreto, a partir de un análisis centrado en cada realidad singular, resulta
conveniente identificar qué organizaciones juegan un rol efectivo como agentes del cambio
institucional, es decir, invierten recursos en la transformación de las instituciones vigentes, a partir de
una estrategia que pretende mejorar su situación estableciendo nuevos equilibrios institucionales.
En la construcción del modelo analítico, las aportaciones realizadas desde la perspectiva
neoinstitucionalista se plantea la consideración del papel de las instituciones vigentes en las diferentes
organizaciones públicas y su incidencia en la implantación de las propuestas asociadas al Gobierno
Electrónico. Los agentes y las dinámicas de cambio institucional son los dos elementos clave a
considerar en la reflexión sobre los requerimientos que se plantean al desarrollo de las nuevas fórmulas
de funcionamiento y de relación asociadas a la implantación de las TIC en las organizaciones públicas.
4.- Hacia un modelo integrado de Gobierno Electrónico para los gobiernos locales.
Partiendo del concepto y dimensiones propuestas para definir el Gobierno Electrónico, y atendiendo al
papel de las instituciones como elemento determinante para su configuración, resulta conveniente
plantear la integración de perspectivas para visualizar un modelo integrado para su aplicación a los
gobiernos locales.
La dimensión externa del Gobierno Electrónico es la que presenta mayores avances, con ejemplos que
concretan la apuesta de los gobiernos locales por las nuevas tecnologías. Algunas de las
operativizaciones más frecuentes de esta dimensión de relación con los ciudadanos a través de la
prestación de servicios y la apertura de nuevos canales de comunicación e interacción, son:
• Páginas web, como instrumento más extendido para garantizar la presencia de los gobiernos
locales en Internet. En el año 2000 cerca del 80% de los gobiernos centrales de los países de la
OCDE tenían página web, aunque existen notables diferencias en su perfil de orientación al
ciudadano y el nivel de desarrollo de los servicios en línea, que más que a factores tecnológicos
se deben a una escasa visión y planificación de los proyectos de Gobierno Electrónico
(Salvador, 2000; Cap Gemini y Ernst&Young, 2001; Criado y Ramilo, 2001).
• Portales, asociados a la idea de ventanilla única (one stop shops) de servicios públicos del
conjunto de niveles de Administración. A modo de ejemplo, aunque con ciertas reservas, cabe
destacar los casos de e-Citizen Gateway (Singapur: http://www.ecitizen.gov.sg/), FirstGov
(EEUU: http://www.firstgov.gov/), Citizen’s Guide (Finlandia: http://www.suomi.fi/), Public
Counter 2000 (Holanda: http://www.ol2000.nl/), UKOnline (Reino Unido:
http://www.ukonline.gov.uk/), Service Public (Francia: http://www.service-public.fr/), o
Administracion.es (España: http://www.administracion.es/). El correcto desarrollo de estos
proyectos requiere la colaboración interdepartamental e interinstitucional –que no siempre se
produce- para que los servicios se construyan sobre la base de las necesidades y episodios de
vida de los ciudadanos, no según la división orgánica propia de cada organización pública.
• Correo electrónico, que debería permitir que los ciudadanos tengan la oportunidad de dirigirse a
los gobernantes y representantes y esperar una respuesta. Son cada vez más los países que
incluyen esta opción, pero el tiempo de respuesta, la calidad y utilidad de las mismas es muy
desigual.
• Listas de distribución, asociadas a la idea de hacer circular información y documentación a
quienes se subscriben. En Minnesota (http://www.e-democracy.org/), a través de una lista de
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distribución dónde los ciudadanos que se registran pueden dar su opinión y debatir con otros
ciudadanos sobre temas de interés político del estado norteamericano.
• Foros web y Foros de noticias, donde los ciudadanos pueden ver los comentarios de los
participantes en el debate e interactuar y compartir opiniones.
• Chats on-line: Ofrecen a los participantes la posibilidad de intercambiar opiniones en tiempo
real. El ministerio danés de Educación mantiene chats una vez por semana. La Unión Europea
en ocasiones organiza chats con los Comisarios.
• Encuestas: Los gobiernos incluyen también en sus páginas web encuestas sobre la calidad de
los servicios o sobre distintas políticas públicas. Sin embargo, es preciso tener en cuenta que si
bien pueden ofrecer datos interesantes, suelen ser muy poco representativas del conjunto de la
población.
Muchos gobiernos locales han alcanzado con éxito importantes avances en esta dimensión, pero dos
comentarios críticos deben incluirse de cara a realizar una valoración de la situación actual. Por un lado
la referencia obligada a los contenidos y, por ende, al enfoque con que se plantea la relación desde el
gobierno local hacia la sociedad a la que, por definición, debería servir. Por otro lado el grado de
imbricación de las iniciativas impulsadas en la dimensión externa con la dimensión interna, esto es, con
el verdadero funcionamiento de las organizaciones públicas. De ésta dimensión cabe destacar
instrumentos como:
• Intranets, como aplicaciones tecnológicas basadas en redes internas, esto es, de carácter
intraorganizativo, como mecanismo para compartir recursos entre los miembros de la
organización y servir de canal de inforamción prioritario, en base a la existencia de otros
instrumentos de carácter operativo,
• otros instrumentos de carácter operativo, asociados a las Intranets, como gestores de
expedientes, data mining, data warehouse, entre otros, que permiten un mayor control de la
gestión interna de las organizaciones. Estos aplicativos tienen un potencial enorme en el seno
de aquellas organizaciones públicas que poseen bases de datos y cuentan de altos niveles de
conectividad interna, es decir, aquellas que han sido capaces de establecer redes de
ordenadores interconectados entre sí para dar mayor fluidez a una información ya existente. El
objetivo común es promover una transformación de determinadas áreas de gestión interna
apoyándose en la generación de información y en la innovación derivada de las herramientas
de apoyo a la gestión.
Del análisis combinado del contenido y del grado de interacción de los mecanismos comentados de la
dimensión externa y de la dimensión interna, permite apuntar el surgimiento de un enfoque de
prestación de servicios, a modo de traslación de una mera empresa, que busca mejorar la comunicación
entre instituciones y ciudadanos para fidelizar su faceta de consumidores (Subirats, 2001), pero sin
cuestionar la razón de ser de los servicios o la idoneidad de los procesos y organizaciones que los
prestan.
Parecen priorizarse valores como la mejora de la eficiencia o de la eficacia, la orientación a los
resultados, cuando no simplemente el ahorro de costes, por encima de otros planteamientos de carácter
más político o de implicación de la ciudadanía en la construcción y elaboración de políticas públicas.
Así, observando contenidos y desarrollos de estos instrumentos propios de la dimensión externa, suelen
dejarse si atender los roles más vinculados a la naturaleza democrática de los gobiernos locales. Estos
roles, en los procesos complejos de elaboración de políticas son elementos fundamentales para reforzar
la legitimidad y la propia razón de ser de las instituciones públicas, puesto que cabe recordar que la
ciudadanía democrática valora las respuestas que recibe de los gobiernos atendiendo no sólo al
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resultado sino también al proceso a través del cual se han obtenido.
A ello hay que añadir el hecho que, ante las resistencias de importantes sectores internos de las propias
organizaciones públicas, la aplicación y desarrollo de las TIC se quede en determinadas áreas más
permeables o propicias a su recepción, sin conseguir transformar de fondo ni los procesos de trabajo ni,
en realidad, los esquemas mentales ni la cultura organizativa. En otros términos, sin alterar el equilibrio
de poderes ni las instituciones vigentes. Seguramente a ello se debe también la proliferación de los
mecanismos comentados de la dimensión externa, esto es, a que no alteran las instituciones propias de
los gobiernos locales y, por lo tanto, son fácilmente asumibles por éstas. Seguramente crear una página
web con los contenidos de servicios más o menos rediseñados para su presentación en la nueva
interficie de contacto puede realizarse a un coste asumible, sin generar conflicto alguno, sin transformar
el modelo de relación con la ciudadanía (si no se entra en otros campos como la participación política,
por ejemplo). No se consigue con ello, sin embargo, transformar verdaderamente la naturaleza y la
orientación de éstos gobiernos, quedándose muchos de los avances comentados en tan solo operaciones
de imagen que, si bien pueden ser puntos de partida, determinada orientación en su desarrollo lleva a
agotar en breve su potencial de cambio.
En esta línea, se tienden a desarrollar dinámicas de isomorfismo institucional a partir de referentes
externos, que se asumen tan solo en una primera fase de penetración en las dinámicas propias del
gobierno local. Dinámicas que se ven favorecidas por el propio medio (Internet), aunque su aplicación
y desarrollo resulte poco fértil e incluso contraproducente si tan solo se mantiene a nivel de imagen. Si
este contexto permite e incluso propicia dinámicas de isomorfismo institucional, no es menos cierto
que el proceso de réplica de experiencias valoradas como exitosas, en la medida que no incide en el
núcleo central de las organizaciones, favorece el surgimiento de procesos de ‘decoupling’ o desacople,
que dejan a las iniciativas de provisión electrónica de servicios públicos al margen del funcionamiento
efectivo y de las dinámicas de actuación de los gobiernos locales.
En cuanto a las iniciativas de transformación más profunda e integrada, los procesos de cambio en la
dimensión interna del Gobierno Electrónico plantean, para los gobiernos locales, la necesidad de
adecuar los supuestos potenciales de las TIC a su propia realidad. Ello deriva de la existencia de
importantes diferencias entre realidades nacionales que van desde la propia composición de los
gobiernos locales hasta el propio concepto y práctica del su rol en relación a la sociedad, esto es, a sus
competencias concretas de actuación.
Ello es especialmente relevante cuando los gobiernos de las municipalidades y regiones
latinoamericanas no tienen un pasado uniforme, ni parejo con las realidades de otras latitudes. En la
práctica totalidad de casos no aparece una burocracia tradicional, al estilo napoleónico o weberiano,
como un poderoso dinosaurio que hubiese gobernado la tierra (Hood, 1997). Así, muchos de los
gobiernos que las soluciones propugnadas desde los recetarios internacionales mediante las TIC
quieren implementar, “consistieron en organizaciones del Estado de bienestar inmaduras que no
estuvieron organizadas mediante líneas burocráticas estrictas. Escuelas públicas, hospitales, y
servicios sociales y comunitarios crecieron de formas variadas, y en muchas de ellas los profesionales,
no los burócratas, a menudo fueron los actores clave” (Pollit, 2002: 277). Es por ello que la
transformación de procesos y dinámicas internas de trabajo a partir de la utilización intensiva de las
TIC debe atender, además de a la propia realidad administrativa de los gobiernos locales, a las
instituciones que caracterizan y explican su funcionamiento.
Atender a las instituciones y abordar el proceso de transformación con una estrategia integrada es una
opción opuesta a la asunción acrítica de las soluciones estándares importadas siguiendo planteamientos
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que sobredimensionan la importancia y potencial de la tecnología. Es por ello que resulta fundamental
trascender de las estrategias organizativas e incorporar estrategias de cambio institucional, que van
mucho más allá de las organizaciones públicas de los gobiernos locales.
Para favorecer este proceso planificado, con una visión estratégica coherente con las instituciones en
las que se encuentran los gobiernos locales, resulta clave para la consecución de un verdadero enfoque
integrado del Gobierno Electrónico. En este proceso los gobiernos locales juegan un papel decisivo,
especialmente atendiendo a su capacidad de impacto sobre la sociedad, de cara al desarrollo de la
Sociedad de la Información.
Para ello las otras dos dimensiones comentadas del Gobierno Electrónico, esto es, la dimensión
relacional y la dimensión de promoción, contienen un destacado potencial de difusión del cambio.
Actuando en la primera sobre los agentes con los que se relaciona la corporación local, a través del
acceso privilegiado a determinados recursos de la red interna municipal, ya sea para los proveedores,
ya sea para los agentes que coparticipan en la gestión y prestación de servicios (como ONGs o
empresas vinculadas a determinados servicios sociales), el gobierno local puede potenciar su
implicación efectiva en las nuevas tecnologías y favorecer, cuando no coaccionar, para que las
incorporen a sus dinámicas de trabajo. En cuanto a la dimensión de promoción, tanto de
infraestructuras como de la denominada “infocultura” o cultura de la información vinculada a las TIC,
el papel de los gobiernos locales resulta aquí determinante en cuanto que nivel de gobierno más
cercano a los ciudadanos. Su papel ejemplificador pero también su papel pedagógico y de impulso
decidido pueden generar nuevas oportunidades para determinados colectivos sociales que, de otra
forma, fácilmente pueden quedar al margen de las importantes transformaciones que acontecen a partir
de la introducción de las TIC.
Avanzar en esta línea requiere importantes procesos de aprendizaje institucional, donde las
denominadas “buenas prácticas” son un referente importante a considerar, pero que debe ser
necesariamente reinterpretado a partir de la propia realidad institucional en la que se desenvuelve el
gobierno local. Utilizar estrategias de “exploración institucional” se plantea como una opción adecuada
al alcance transformador de las TIC, que debe recordarse, son tan solo un medio para conseguir otros
fines, esto es, una transformación integral del modelo de gobierno local. Atreverse a experimentar
utilizando el potencial de cambio de las TIC puede resultar más productivo que empeñarse en opciones
de “explotación” de las instituciones vigentes que, en muchas ocasiones, tan solo permiten
modificaciones dentro de su ámbito acotado de funcionamiento, lejos de las exigencias de buena parte
de las realidades latinoamericanas.
En definitiva, el modelo de Gobierno Electrónico que se ha presentado ofrece una visión global e
integrada que pretende aportar coherencia al desarrollo de las actividades y servicios de los gobiernos
locales a través de la aplicación de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación.
Esta visión permite un desarrollo armónico de las cuatro dimensiones consideradas, la externa, la
interna, la relacional y la de promoción, atendiendo a la realidad institucional en la que los gobiernos
locales actúan.
La traducción práctica de este modelo requiere de la definición de un proyecto integral de Gobierno
Electrónico en el que, además, deberían considerarse aspectos clave como:
a) Disponer de un fuerte liderazgo emprendedor que impulse y motive a toda la organización
implicada en las cuatro dimensiones, pero que además, y quizás tanto o más importante, haga
extensivas las transformaciones al conjunto de la sociedad, generando dinámicas participativas
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que lo favorezcan,
b) evitando duplicar la administración o crear un sistema a parte, sino integrando las iniciativas en
el modelo de gobierno local que se desea impulsar, y extendiéndolo a los agentes vinculados
con la corporación local y, especialmente, al conjunto de la ciudadanía, de manera que
c) incorpore la idea de modernización y mejora del modelo organizativo, tomando las TIC como
un instrumento de apoyo y no como una finalidad en sí mismas.
En definitiva, se propone que las actuaciones iniciadas por los gobiernos locales en materia de
Gobierno Electrónico se basen en un modelo que permita profundizar en el potencial ofrecido por las
tecnologías de la información y la comunicación, generando un nuevo paradigma de gobierno y
administración que preserve los valores públicos que han de orientar su actuación.
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6.- Reseña biográfica de Miquel Salvador.

Profesor del Departamento de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad Pompeu Fabra

(Barcelona-España). Especializado en Organización, Recursos Humanos y Políticas de Orientación al
ciudadano de las Administraciones Públicas.

Doctorando en Teoría Política y Social por la Universidad Pompeu Fabra. Máster en Gestión Pública y
Licenciado en Ciencias Políticas y de la Administración por la Universidad Autónoma de Barcelona.

Ha publicado el artículo titulado “El papel de las instituciones en la gestión de las administraciones
públicas” en el número 20 de la Revista del CLAD Reforma y Democracia, de junio del 2001. Autor de
diversos artículos y capítulos de libro sobre experiencias de innovación en la gestión pública, en
especial en el ámbito de la gestión de recursos humanos, y sobre la orientación al ciudadano de las
administraciones públicas. Ha realizado diversos estudios aplicados sobre procesos de cambio e
innovación en la gestión en distintas administraciones locales y regionales en España.

Cargo actual: Profesor del Departamento de Ciencia Política y de la Administración.

Universitat Pompeu Fabra.
Dirección postal: c/ Ramón Trias Fargas, 25-27. 08005 Barcelona.
Teléfono: 935 422 259.
Fax: 935 422 372.
E-mail: miquel.salvador@cpis.upf.es.

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