Construcción de gobernabilidad

democrática en América Latina

Jorge l. Domínguez
Michael Shifter
Editores

FONDO DE CULTURA ECONÓMICA

COLOMBIA
Primera edición en español: Fondo de Cultura Económica, 2005

Construcción de gobernabilidad democrática en América Latina 1 traducción

Dora Jaramillo.- Editores Jorge I. Domínguez y Michael
Shifter.- Bogotá: Fondo de Cultura Económica, 2005.
528 p.; 24 cm.- (Tierra firme. Serie continente americano)
Título original en inglés: Constructing democratic governance Contenido
in Latin' Ar,nerica, second edition.
l. Derriocracíá- América Latina 2. América Latina- Política
y gobierno- 1980,3. Opinión pública- América Latina l. Domínguez,
jorge!., !945- · , ed. !!. Shifter, Michael, ed. Il!. )aramillo, Dora, tC:
IV: Tít. V: Serie.
320.98 cd !9 ed.
A)B9727

Prefacio 1 ix
Colaboradores 1 xiii
Acrónimos y abreviaturas 1 xvii

PARTE I INTRODUCCIÓN

Moderación de las expectativas de la democracia 1 3

Michael Shifter

PARTE II TEMAS y ASUNTOS

© The )ohns Hopkins University Press, !996, 2003 2 Presidencialismo e instituciones representativas 1 11
© Traducción de Dora Jaramillo
John M. Carey
© Fondo de Cultura Económica
Carretera Picacho-Ajusco 227; 14200 México D.E 3 Cuestiones militares en América Latina 147
Ediciones Fondo de Cultura Económica, Ltda. Rut Diamint
Carrera 16 # So-18; Bogotá, Colombia
4 Reformas de mercado 1 82
Diagramación: Vicky Mora Javier Corrales
Diseño de cubierta: Nacho Martínez
5 Los trabajadores en América Latina 1 111
M. Victoria Murillo
Se prohíbe la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier 6 Mujer y democracia 1 13 2
medio, inventado o por inventarse, inc.luido el diseño tipográfico y Mala N. Htun
de cubierta, sin la autorización por escrito de la Editorial.
7 La opinión pública 1 153
Impreso en Colombia- Printed in Colombia Marta Lagos
www.fondodeculturaeconomica.com • www.fce.com.co
' 1

15
Construcción de gobernabilidad
democrática en América Latina.
Una evaluación de la década de 1990
Jorge l. Domínguez

La práctica de la gobernabilidad democrática mejoró en la mayoría de los

países latinoamericanos durante la segunda mitad de la década de 1990, en
comparación con las circunstancias que prevalecían durante la primera
mitad de esa década (analizadas en la primera edición de este libro) 1• Los
gobiernos constitucionales sobrevivieron; muchos de ellos se fortalecieron. ·
Todos los golpes militares, menos uno, fallaron. Los partidos políticos se
hicieron más confiables y responsables en la mayoría de los países. Los cam-
bios en la sociedad resultaron en nuevas funciones para los sindicatos y
para la mujer en la política y en la fuerza laboral. Cada vez se emplearon
más las leyes aprobadas por el Congreso que los decretos presidenciales
para ejecutar las principales reformas económicas y en otras políticas. Va-
rias cortes supremas mostraron una mayor independencia y firmeza. En
2ooo, un candidato de la oposición fue elegido presidente de México por
primera vez desde la revolución de ese país a principios del siglo xx y Al-
berto Fujimori fue obligado a renunciar como presidente de Perú, pues su
tercera reelección consecutiva estuvo manchada por fraude electoral, com-
pra de votos y un abuso rampante del poder. ·
No obstante, este progreso fue sumamente disparejo entre un país y
otro. Los retrocesos en la gobernabilidad democrática a finales de la década
de 1990 fueron pronunciados en la región andina. Especialmente preocu-
pante fue el deterioro del gobierno constitucional· en Colombia y Venezuela,
dos de las democracias más antiguas de América Latina, así como el abuso
388/ Jorge I. Domínguez
del poder presidencial de Alberto Fujimori en Perú y la fragilidad e inestabi-
lidad del régimen democrático en Ecuador (donde en 2000 se llevó a cabo el
único golpe exitoso contra un presidente elegido libremente en un periodo
de veinte años). El desastroso comportamiento económico afectó la estabi-
lidad politica de Argentina en 2002. La calidad mejorada de la gobernabi-
lidad constitucional no alcanzó los estándares aceptables de desempeño de-
mocrático en muchos países al terminar la década de 1990. Por ejemplo, a
mediados de esa década, Guatemala finalmente superó decenios de una
brutal guerra civil, un logro importante, pero las Fuerzas Armadas del
país permanecen débilmente subordinadas a las autoridades civiles, los par-
tidos son inestables y su organización deficiente, y el imperio de la ley toda-
vía no ampara a amplios segmentos de la población indígena. Aún más, las
condiciones que afectan la vida diaria de la mayoría de los ciudadanos en
cási todos los países latinoamericanos han mejorado muy poco desde la
primera basta la segunda mitad de la década de r 990.
Por lo tanto, la mayoría de los ciudadanos latinoamericanos considera-
ron sumatnente insatisfactorio el gobierno constitucional, como se eviden-
cia en muchas encuestas de opinión pública2 . En términos más generales,
el funcionamiento interno del gobierno constitucional continuó fallando
en muchos países donde los presidentes todavía trataban de dominar a los
parlamentos. El imperio de la ley se mantuvo precario dondequiera que la
aplicación de ésta era impredecible, con algunas variaciones en el tiempo y
en cada caso. Las cortes también permanecieron lentas y a veces no son
profesionales. La corrupcióh siguió siendo la plaga de gran parte de la re-
gión; en muchos casos las reformas al mercado carecieron de transparen-
cia. Los retos para la construcción <;le ura gobernabilidad democrática efec-
tiva persistieron, por lo tanto, al iniciarse el siglo xxr.
En este capítulo, sin embargo, sostendré que el efecto neto de los patro-
nes de la década de 1990 fue el fortalecer el desempeño y las perspectivas de
gobernabilidad democrática en la mayoría de los países latinoamericanos.
Distingo entre niveles y tendencias. El nivel de gobernabilidad democráti-
ca en muchos respectos, aunque no en todos, se mantiene bajo, no sólo en la
región andina sino también en muchas otras partes de América Latina. Las
tendencias hacia una mejor gobernabilidad democrática son más esperan-
zadoras a lo largo de la región, con excepción de algunos países andinos y
de Nicaragua, Paraguay y Cuba,;Al argumentar que la tendencia es positi-
va, comparo los países latinoamericanos con su propia historia, no con un
conjunto de categorías idealizadas. Tampoco estoy comparando el desem-
peño de las democracias latinoamericanas con las expectativas esperanza-
doras que muchos ciudadanos y analistas tenían a comienzos de la década
Una evaluación de la década d_e 1990/389
de r 990 acerca de la trayectoria política de la región para el resto de la década;
esas expectativas fueron comprensiblemente infladas pero también irra-
cionales, dados el contexto y las circunstancias de la región.
La supervivencia del gobierno constitucional:
intentos de golpe y enjuiciamientos
En la década de 1990, el gobierno constitucional perduró en todo el mundo
aun cuando su desempeño dejó mucho que desear. Las Fuerzas Armadas no
derrocaron a ningún gobierno constitucional en la antigua Europa comunis-
ta. La frecuencia de los golpes militares contra los gobiernos constitucionales
también decayó en el Sudeste Asiático; las Fuerzas Armadas no derrocaron a
ningún gobierno constitucional en el Este o el Sudeste Asiático, aun en me-
dio o después de la crisis financiera de r 997 en toda la subregión. En América
Latina, sólo un presidente civil elegido constitucionalmente fue derrocado
por las Fuerzas Armadas (Jamil Mahuad de Ecuador, en enero de zooo).
Aun en este caso, la presión nacional e internacional obligó a los conspirado-
res militares a entregar el poder pronto al vicepresidente constitucionalmen-
te elegido y al Congreso. A pesar de las repercusiones en toda la región del
pánico financiero de México entre 1994 y 1995, y del pánico financiero de
Brasil de enero de 1999, o del prolongado declive económico que comenzó
en Argentina a finales de la década de 1990, las Fuerzas Armadas no derro-
caron a ningún otro presidente civil latinoamericano. En décadas pasadas,
estos desastres económicos hubieran tumbado a varios gobiernos3•
La frecuencia de los golpes militares dirigidos por la Presidencia contra ei
Congreso disminuyó en América Latina. En 1992, el presidente peruano
Alberto Fujimori obtuvo el apoyo militar para cerrar el Congreso y purgar a
las cortes de sus enemigos. En mayo de 1993, el presidente de Guatemala,
Jorge Serrano, intentó sin éxito un golpe militar. Ningún atentado de este
tipo se presentó en la región durante la segunda mitad de la década de 1990.
La frecuencia de intentos fallidos de golpe parece haber disminuido
durante la década de 1990, aunque quizás no todos estos intentos se hayan
hecho públicos. En la primera mitad de esa década, se intentaron o se pla-
nearon extensamente golpes contra las autoridades civiles elegidas en Ar-
gentina, El Salvador, Paraguay (r989) y Venezuela. Todos fallaron. En la
segunda mitad, por el contrario, sólo Paraguay presenció intentos repeti-
dos de golpe (1996, 1999, 2000), aunque fallidos. En Perú hubo dos intentos
fallidos de golpe asociados con el desmoronamiento del régimen corrupto
de Alberto Fujimori a finales de 2000. El antiguo jefe del servicio de inteli-
gencia, Vladimiro Montesinos, trató detanzar un golpe en septiembre de
2000 cuando el presidente Fujimori lo despidió, pero la cúpula militar se
3901 Jorge l. Domínguez
1
negó a apoyarlo. En octubre de 2000, dos oficiales de mandos medios del
ejército, los hermanos Ollanta y Antauro Humala, iniciaron una breve re-
belión en un área remota de Perú para presionar la renuncia de Fujimori.
En abril de 2002, un intento de golpe militar en Venezuela falló.
Los golpes no son las únicas amenazas a la supervivencia del gobierno
constitucional. Los graves conflictos entre el presidente y el Congreso, como
lo muestra el capítulo de John Carey, también plantean serios retos, aun si
los procedimientos constitucionales de enjuiciamiento y destitución del
presidente son seguidos al pie de la letra. Las acusaciones han ocurrido por
razones muy diferentes. En la primera mitad de la década de 1990, los presi-
dentes Fernando Collar de Mello (Brasil) y Carlos Andrés Pérez (Venezuela)
fueron destituidos de sus cargos por medio de procesos constitucionales. El
Congreso de Guatemala destituyó al presidente Serrano después de su fa-
llido golpe contra el Congreso, pero el Congreso también se disolvió a sí
mismo y convocó a elecciones. En la segunda mitad de la década de 1990, el
Congreso acusó y destituyó al presidente Abdalá Bucaram (Ecuador), acu-
sándolo de enfermedad mental, y al presidente Raúl Cubas (Paraguay),
acusándolo de violar la Constitución y de complicidad en asesinato. El
Congreso peruano insistió en.no aceptar la renuncia del presidente Fuji-
mori a finales de 2000 con el fin de enjuiciarlo y destituirlo, un argumento
discutible aunque simbólico; el Congreso peruano también se disolvió a sí
mismo y convocó a elecciones. Aunque el número real de enjuiciamientos
y destituciones presidenciales fue el mismo durante toda la década de 1990,
la frecuencia de la actividad en acusaciones aumentó algo en esos diez años.
También hubo intentos serios, aunque finalmente fallidos, de enjuiciar y
destituir al presidente Ernesto Samper en Colombia y a Amoldo Alemán
en Nicaragua a finales de la década. Había una causa probable para la des-
titución de los presidentes en todos estos casos, pero los más dudosos desde
el punto de vista constitucional fueron la destitución de Pérez y la de
Bucaram.
El problema de la supremacía civil
Las Américas todavía no pueden respirar tranquilas, sin embargo. La ten-
dencia hacia la supremacía civil sobre las Fuerzas Armadas es positiva, pero
el nivel de desempeño en el ejercicio efectivo de dicho control sigue siendo
bajo en la mayoría de los países latinoamericanos, como lo revela clara-
mente Rut Diamint en su ~pítulo. El gobierno constitucional no estará
seguro hasta que la supremacía civil deje de ser cuestionada. El gobierno
constitucional sigue en peligro en Ecuador, Paraguay y Venezuela, donde
ha habido intentos de golpe (uno exitoso, en Ecuador) y enjuiciamientos al
Una evaluación de la década de 1990l391
presidente. Además, las Fuerzas Armadas todavía intervienen en la políti-
ca cotidiana de varios países latinoamericanos. La persistente violencia de
narcotraficantes, guerrillas y paramilitares arruina a Colombia, como lo
muestra Fernando Cepeda en su capítulo, por lo cual necesariamente se
asignó a las Fuerzas Armadas un papel político muy destacado (no obstan-
te, las Fuerzas permanecen subordinadas a las autoridades civiles). El capí-
tulo de Diamint muestra que los gastos militares aumentaron en Colom-· ·
bia, lo cual no sorprende, Ecuador y Paraguay desde mediados de la década
de 1980 hasta finales de la de 1990.
Perú siguió enfrentando a los restos de los grupos terroristas que, a prin-
cipios de la década de 1990, habían amenazado con agobiar a las debilitadas
instituciones nacionales. A finales de la década de 1990, esta violencia política
se había convertido en una tarea que la policía podía manejar pero, como lo
muestra en su capítulo Carlos Iván Degregori;Ias Fuerzas Armadas mantu-
vieron una fuerza política significativa hasta el final de la presidencia de Al-
berto Fujimori a finales de 2000. Chile es un modelo de progreso en varias
dimensiones de la política, la economía y la sociedad al ingresar al siglo XXI
pero, como lo demuestra Felipe Agüero, hay prerrogativas militares muy·
altas arraigadas en la Constitución chilena, muchos años después de la tran- '
sición de la dictadura del general Pinochet al gobierno constitucional. Las
Fuerzas Armadas chilenas mantienen un presupuesto discrecional y privile-
gios políticos de corte autoritario garantizados por la Constitución, que en
cualquier otro sistema político democratico se considerarían "inconstitucio-
nales". Han ocurrido actos repetidos de indisciplina militar coordinada, en
especial en la primera mitad de la década de 1990) No obstante, entre 1999 y.
2000 las Fuerzas Armadas chilenas participaron voluntariamente en diálo-
gos con los civiles acerca de las violaciones a los derechos humanos cometidas
en las décadas de 1970 y 1980 y ofrecieron más información sobre algunos de
los "desaparecidos"4. En Venezuela, el fallido golpista Hugo Chávez fue ele-
gido presidente en 1998. Chávez nombró a oficiales militares en cargos hasta
entonces ocupados por civiles y aumentó el presupuesto militar de manera
deliberada y entusiasta, como lo explican Michael Coppedge y Diamint en
sus capítulos, a veces a pesar de la renuencia de los oficiales militares profe-
sionales a asumir papeles por fuera del ámbito estrictamente militar.
En contraste, el control civil institucionalizado sobre los militares llegó
más lejos en Argentina y Uruguay. A finales de la década de 1990, el presi-
dente de Brasil, Fernando Henrique Cardoso, también hizo progresos en
esta dirección. En los países centroamericanos, como lo anota Diamint, la
reducción de las Fuerzas Armadas como resultado de varias transiciones a
gobierno civil y el final de las guerras civiles en general no estuvo acampa-

3921 Jorge l. Domínguez
ñada por el surgimiento de un control civil efectivo sobre los militares. El
,¡_....-nivel de desempeño permanece bajo.
_" ___ _'Además, el aumento en la crímínalí-
dad contribuyó enormemente a la inseguridad ciudadana. No obstante, la
tendencia hacia una desmilitarización importante en Centroamérica es un
sorprendente logro para una región que durante tanto tiempo ha simboli-
zado las tiranías militares y que ha sido arruinada por la guerra civil desde
el decenio de 1960 hasta principios del decenio de 19905•
Explicación de los patrones de relación cívico-militar
rlDos patrones necesitan explicación. ¿Por qué la tendencia hacia menos
golpesi_\En la primera edición de este libro, Domínguez y Gíraldo identifi-
..... _,
caron dos factores para explicar la disminución en la frecuencia de los gol-
pes6 Por un lado, la propensión a intentos de golpe militar y la frecuencia
de éstos parecen estar relacionadas con el nivel de profesionalismo de las
Fuerzas Armadas: cuanto más bajo nivel de profesionalismo (como en Ecua-
dor y Paraguay, por ejemplo), mayor probabilidad de intentos de golpe. Este
patrón se aparta de la tendencia predominante en los países latinoamerica-
nos a finales de la década de 1960 y a comienzos de la de 1970, cuando a
mayor profesionalismo de los militares, más probabilidades y éxitos de los
intentos de golpe 7 . ¿Qué explica la inversión de este patrón? A pesar de su
profesionalismo, los militares en su mayoría gobiernan mal, con frecuencia
dañan las instituciones militares en el proceso. Como resultado, la mayoría
parece haber sido vacunada contra intentos de golpe. La "oferta" de golpes
disminuyó. Sólo el tiempo dirá si el efecto de estas vacunas durará para
siempre.
La "demanda" de golpes también cayó. Con la excepción del Chile del
general Augusto Pínochet y, gracias al auge petrolero, del gobierno militar
ecuatoriano de la década de 1970, ningún régimen autoritario en el poder
durante el "momento" democratizante (1979-1990) manejó bien la econo-
mía; ejercieron el poder en deterioro del nivel de vida. Todos los regímenes
autoritarios reprimieron las libertades públicas y a las personas; algunos
cometieron actos de horripilante crueldad. La demanda de golpes de Esta-
¡_ do también se redujo gracias a la evidente fuerza de los partidos de dere-
•··¿ha; muchas elites empresariales dejaron de confiar en los golpes militares
para hacer progresar sus objetivos porque ahora tienen una influencia dí-
recta sobre el gobierno civil. Por ejemplo, los partidos de centro-derecha y
de derecha, solos o en coalición, consisten temen te ganaron elecciones mu-
cho más libres en Brasil desde la transición del gobierno militar en 1985 y
en El Salvador, Guatemala y Nicaragua desde el fin de sus respectivas gue-
rras civiles en 1992 y 1996, respectívamenté. El fin del régimen Fujimori
Una evaluación de la década de 1990 l393
también apoya este argumento. A pesar de la incertidumbre política y del
vacío de poder, en Perú no se pidió ningún gol pe militar cuando el régi-
men de Fujimori se desenmarañaba a finales de 2ooo; así que los intentos
de golpe fracasaron.
No obstante, la regularidad mundial en la disminución de la frecuencia
de golpes de Estado sugiere que los factores internacionales constituyen
una tercera explicación. El final de la Guerra Fría privó a los posibles gol-
pistas de razones anticomunistas de "seguridad nacional" y del apoyo de
Estados Unidos a esos posibles golpes; en cambio, aumentó la probabilidad
de que este país apoyara los gobiernos democráticos. La Unión Europea
también se interesó en la consolidación del gobierno constitucional en .
Europa Oriental. Argentina, Brasil y Estados U nidos ayudaron a que los
intentos de golpe en Paraguay fracasaran. La OEA, con el apoyo de Estados
Unidos y de la mayoría de sus países miembro, ha ayudado a frustrar algu-
nos intentos de golpe militar desde la adopción de nuevas políticas (la De-
claración roSo de Santiago) en 1991. En general, los esfuerzos de varios
gobiernos, grupos de gobiernos y ONG fortalecieron la eficacia de las nor-
mas democráticas internacionales, con efectos saludables también para
América Latina.
El nivel de influencia militar en !a política, el segundo patrón a explicar,·
no se relaciona, sin embargo, con los factores arriba mencionados. Dos ele-
mentos citados para las tendencias hacia menos golpes (la reducción de la
demanda y factores internacionales) tienen efectos convergentes y unifor-
mes en todos los países. Explican la ausencia de variación: prácticamente no
hay golpes contra gobiernos constitucionales. Pero en consecuencia, no pue-
den explicar las diferencias y la variación en el nivel de la influencia militar.
Tampoco los factores del lado de la oferta (el nivel relativo de profesiona-
lismo militar) explican la influencia relativa de las Fuerzas Armadas en las
políticas democráticas de un país (tabla 15.1). Las Fuerzas Armadas de Ar-
gentina, Brasil y Chile están entre las más profesionales de América Lati-
na, con niveles muy similares. En los tres países, la tendencia ha sido en direc-
ción de un mayor control civil sobre los militares, pero aún existe una amplia
variación en la extensión de las prerrogativas?. Las prerrogativas militares de
las Fuerzas Armadas en Chile son muy altas, las de Brasil, medianas y las de
Argentina, bajas. Niveles más bajos y bastante similares de profesionalismo
militar prevalecen en Colombia, México y Perú, donde las Fuerzas Armadas
han sido arrastradas a operaciones antinarcóticos y se han vuelto vulnerables
a la corrupción. Pero las prerrogativas militares han sido muy altas en Perú,
medianas en Colombia y mucho más bajas en México 10 El profesionalismo y
la influencia militar parecen no estar correlacionados.
394/ Jorge I. Domínguez
Tabla 15.1 Grado de profesionalismo militar y de influencia
política en la década de 1990
Grado de profesionalismo militar
Grado de Alto Bajo
influencia Alto Chile Perú
política de Medio Brasil Colombia
los militares Bajo Argentina México
Diamint insiste de manera acertada en que la clave para explicar el ni-
vel de influencia militar es el nivel relativo de institucionalización de la
subordinación militar a la autoridad civil.'; En algunos países, los políticos
~iviles no han logrado invertir su capital p;Íftico para institucionalizar el con-
trol civil, en parte porque parecen satisfechos siempre y cuando los militares
no amenacen con un golpe y en parte porque creen que tienen prioridades
más apremiantes para gobernar. La variable demanda civil efectiva por una
subordinación militar explica los niveles variables de influencia militar. Donde
las autoridades civiles han demandado subordinación militar y tienen el po-
der para hacerla cumplir (Argentina, México), lo han logrado.
En resumen, los militares no han derrocado gobiernos constitucionales
como lo hacían antes. La frecuencia de intentos de golpe disminuyó a pesar
de nuevas crisis económicas que desataron golpes en el pasado. Pero sigue
siendo una tarea ardua el garantizar que el gobierno constitucional perdu-
re, no sólo nominal, sino efectivamente, y eso requiere un control civil ins-
titucionalizado y más capaz sobre las Fuerzas Armadas del que han logra-
do los gobiernos latinoamericanos, con pocas excepciones!. El control civil
requiere pasos sistemáticos y recurrentes de las autoridades civiles para
implantar la supremacía civil sobre las Fuerzas Armadas e igualmente pa-
sos sistemáticos y recurrentes de debida obediencia de los oficiales milita-
res a los funcionarios civiles constitucionales 11 El profundizar el gobierno
constitucional necesariamente requiere de tiempo y de su uso efectivo para
estos propósitos. Pero la mayoría de los gobiernos latinoamericanos no han
logrado instituir procesos para fortalecer el control civil, incluso una o dos
décadas después de la transición de la dictadura. El nivel de control civil,
en resumen, permanece débil, pero las tendencias hacia menos golpes son
positivas.
Partidos y polfticos responsables y confiables
Los partidos son importantes para las políticas democráticas. Son los instru-
mentos más efectivos para articular y agregar las demandas de la sociedad,
establecer prioridades entre ellas y dar los pasos necesarios para responder
Una evaluación de la década de 19901395
a esas demandas. Los partidos políticos son esenciales para la organización
de la vida parlamentaria, tanto en el respaldo como en la oposición a la
rama ejecutiva. La negociación entre ellos sirve para reducir la intensidad
de conflictos agudos y puede crear espacios políticos no partidistas que per-
mitan a instituciones "neutrales", como las cortes, funcionar con mayor
eficiencia.
Hace casi medio siglo, Anthony Downs identificó dos características
que todos los partidos políticos en cualquier país requieren para poder ga-
nar las elecciones. Se podría sostener que los partidos políticos también
deben tener estas cualidades con el fin de promover la consolidación de la
democracia. "Un partido es confiable", afirma Downs, "si sus declaracio-
nes de políticas al inicio de un periodo electoral-incluidos los de su campa-
ña de preelección- pueden ser utilizados para hacer predicciones precisas
de su comportamiento". Además, un "partido es responsable si sus políti-
cas en un periodo son consistentes con sus acciones (o declaraciones) en el
periodo anterior, es decir, si no repudia sus anteriores opiniones al formu-
lar su nuevo programa" 12 • Según estas normas, muchos políticos y partidos
latinoamericanos eran poco confiables e irresponsables a finales de la década
de 1980 y principios de la de 1990. A finales de esta última, por el contrario,
los candidatos presidenciales ganadores en la mayoría de los países latinoa-
mericanos estaban menos inclinados a anunciar políticas que contradije-
ran rotundamente las promesas de campaña, y los partidos sucesivos en la
misma administración por lo general continuaban con políticas similares 13
Los electores llegaron a confiar en la reputación del partido y del político
para obtener información importante para votar.
Como lo ha demostrado hábilmente Susan Stokes, a finales de la déca-
da de 1980 y a principios de la de 1990 existía una brecha descomunal entre
las promesas presidenciales de un candidato en su campaña y sus políticas
como presidente 14 . Obviamente, siempre hay brechas entre las promesas·
de campaña y la posterior puesta en marcha de las políticas. Stokes acierta
al llamar la atención sobre la considerable desviación, no sólo de detalles de
las políticas, sino también de toda la orientación general prometida por un
nuevo gobierno. Los partidos no son confiables, hubiera concluido Downs.
Las políticas económicas prometidas por Carlos Andrés Pérez en Vene--
zuela (1988), Carlos Menem en Argentina (¡989) o Alberto Fujimori en
Perú (1990) durante sus respectivas campañas para la Presidencia, tenían
muy poca relación con las políticas neoliberales con dependencia del mer-
cado que ejecutaron una vez llegaron al poder, Lo que se esperaba de las
políticas de los partidos de Pérez, AD, y de Me!lem, los justicialistas (pero-
nistas), era que estuvieran estrechamente asociadas con una fuerte inter-

3961 Jorge I. Domínguez
vención estatal en la economía y con la industrialización para sustituir las
importaciones, no con la liberalización del comercio, la desregulación, la
privatización y la estabilidad monetaria que las respectivas administracio-
nes de Pérez y Menem llevaron a cabo. De igual manera, los candidatos
triunfantes a la presidencia de Ecuador, tanto en las elecciones de 1988 como
en la de 1992, prometieron un fuerte papel del Estado en la economía, pero en
cambio siguieron políticas con una mayor dependencia del mercado 15 .
La amplia acogida que dio la región a políticas más orientadas hacia los
mercados también fue evidente en los partidos que mantuvieron la presi-
dencia de un periodo a otro, pero cambiaron drásticamente las políticas
económicas y escandalizaron a sus electores. Por ejemplo, el gobierno de
AD en Venezuela bajo el presidente Jaime Lusinchi (1984-1989) continuó
las políticas tradicionales del partido de una economía estatal. Los electores
que apoyaron al candidato de la AD, Carlos Andrés Pérez, en las elecciones
presidenciales de 1988, se sorprendieron de que Pérez, uno de los pilares de
las anteriores políticas económicas de la AD, hubiera retornado a la presi-
dencia como un renacido defensor del libre mercado. El PRI de México fue
por décadas hasta 1982, el arquitecto de la industrialización para la sustitu-
ción de importaciones y de la intervención del Estado en la economía. La
administración del priísta Miguel de la Madrid (1982-1988) giró hacia una
mayor dependencia de los mercados. Estos partidos fueron irresponsables
en términos downsianos.
A finales de la década de 1990 esta conducta se volvió menos común; de
acuerdo con la evidencia de Stokes, la tendencia hacia el cambio ya era
evidente a principios de ese decenio. En siete de las quince elecciones presi-
denciales que se llevaron a cabo entre 1988 y 1991 en quince países latinoa-
mericanos se presentaron cambios en la orientación programática general
prometida durante la campaña, hacia otra orientación bastante difere'nte
que fue la que se puso en práctica una vez posesionados. Sin embargo, en-
tre 1992 y 1995 sólo tres de quince elecciones presidenciales presentaron ese
cambio drástico 16 • Utilizando el criterio de Stokes para los mismos quince
países durante el periodo 1996-2000, posterior a su estudio, ninguna de las
quince elecciones presidenciales fue seguida por cambios drásticos entre
las promesas de campaña y lo que se ejecutó (tabla 15.2). La responsabili-
dad de los partidos aumentó.
Por lo tanto, América Latina terminó el siglo xx con políticas de partido
más responsables y confiables. En Argentina, Menem (1989-1995, 1995-
1999) compitió por la reelección con su trayectoria hasta 1995 y continuó
con políticas similares durante su segundo periodo. En Brasil, Cardoso
(1994-1998, 1998-2002) primero compitió con su desempeño como minis-
Una evaluación de la década de 19901397
Tabla 15.2 Creciente confiabilidad en las políticas de los partidos
en la década de 1990.
¿Los partidos cumplen en su administración las promesas de campaña?
Sí No Total
1988-1991 8 7 15
1992-1995 11 3 14
1996-2000 15 o 15
tro de Finanzas en 1994 y luego para la reelección con su desempeño como
presidente en 1998. Cardoso siguió con sus promesas de campaña después
de su primera elección y con sus políticas después de su reelección, como lo
anota Bolívar Lamounier en su capítulo. En Perú, Fujimori (1990-1995,
1995-2000) compitió por la reelección con su trayectoria hasta en 1995, como
lo muestra Degregori, y de nuevo en 20oo, y persistió en políticas económi-
cas similares durante su segundo periodo 17 •
Las políticas económicas persistieron entre las administraciones gober-
nantes del mismo partido, o de la misma coalición de partidos, pero bajo
un presidente diferente, lo cual indica la responsabilidad de partido
downsiana. En México, las políticas económicas de la administración del
PRI del presidente Ernesto Zedilla (1994-2000), continuaron las de su pre-
decesor y copartidario Carlos Salinas de Gortari (1988-1994). En El Salva-
dor, las políticas económicas de tres presidentes consecutivos del partido de
la Alianza Republicana Nacionalista (ARENA) fueron consistentes, a saber,
las de Alfredo Cristiani (1989-1994), Armando Calderón Sol (1994-1999) y
Francisco Flores (1999-2004). En Colombia, César Gaviria (1990-1994)
anunció durante su campaña en 1990 que profundizaría las políticas inicia-
das por su predecesor Virgilio Barco (1986-1990), también liberal, especial-
mente proponiendo una mayor apertura de mercado así como una refor-
ma constitucional 18 • En Chile las políticas económicas de las tres
administraciones de la coalición de Concertación Democrática (los demó-
cratas cristianos Patricio Aylwin [1990-1994], Eduardo Frei R. [1994-2000]
y el socialista Ricardo Lagos [2ooo-zoo6]) se construyeron una sobre la otra.
Los electores todavía se quejan de que los políticos no cumplen todo h
que prometen. Ser candidato para un cargo es diferente a gobernar. Lo que
dejó de suceder a mediados de la década anterior fue la chocante traición
en masa de toda la orientación del programa de campaña. Las brechas en-
tre las promesas y su cumplimiento en la América Latina contemporánea
ya no son más amplias que en democracias del Atlántico Norte con una
larga trayectoria democrática.
398/ Jorge I. Domínguez
Los candidatos presidenciales de la oposición también se volvieron más
confiables y responsables en términos downsianos cuando ganaron la Pre-
sidencia. En Argentina, Fernando de la Rúa (1999-2001) anunció políticas
económicas que adelantaría una vez fuera elegido. En México, Vicente Fox
basó su exitosa campaña de 2000 en su pasado como ejecutivo de Coca-
Cola, en vez de repudiarlo. Amoldo Alemán fue elegido presidente de Nica-
ragua en 1996 con una plataforma abiertamente inclinada al mercado que
prosiguió a tratar de poner en marcha. En Perú, Alejandro Toledo aceptó la
economía de mercado como el marco para las políticas que esperaba poner
en práctica si era elegido presidente; aunque perdió ante Alberto Fujimori
en el año 2ooo, en unas elecciones ampliamente percibidas como fraudu-
lentas, ganó la presidencia en junio de 2001 con una plataforma similar.
Una mayor responsabilidad y confiabilidad no es una propiedad exclu-
siva de los que proponen una economía de mercado. Hugo Chávez fue
elegido presidente de Venezuela en 1998 por sus promesas de hacer su amada
revolución bolivariana, revisar todo el sistema político y poner énfasis en va-
rias políticas de economía estatal. Lo cumplió una vez elegido, como lo deja
en claro Coppedge en su capítulo. Existió una transparencia comparable
en la responsabilidad y confiabilidad de la política económica en la izquier-
da política, entre los candidatos presidenciales que fueron derrotados como
Cuauhtémoc Cárdenas en México (elecciones de 1988, 1994 y 2000), Daniel
Ortega en Nicaragua (elecciones de 1990, 1996 y 2001) y Luiz Inácio da
Silva (Lula) en Brasil (elecciones de 1989, 1994 y 1998). Sin embargo, cada
uno de estos tres candidatos se volvió perceptiblemente más amigo del
mercado en el momento de la elección presidencial más reciente.
Explicación de la creciente confiabilidad y responsabilidad de los partidos
A finales de la década de 1980 y principios de la de 1990 los presidentes "no
confiables" e "irresponsables" sentían, como lo ha anotado Javier Corrales,
que no tenían otra alternativa: traicionar las promesas de sus campañas y
los planteamientos de sus partidos para hacer políticas que consideraban
esenciales pero que tenían poco apoyo popular, o ver al país hundirse en un
abismo económico. También pensaban que tenían que darle una sacudida
al sistema para ganar la confianza de los escépticos. Los presidentes por
consiguiente tuvieron que trabajar duro para transformar sus bases iniciales
de apoyo populista/laborista, en nuevas coaliciones para respaldar y sostener
las reformas económicas. El comportamiento de la economía de América
Latina durante la última década no fue estelar; políticos y partidos tuvie-
ron que construir apoyo para sus nuevas políticas. Estas nuevas coaliciones
reformistas explican el regreso del mismo partido a la Presidencia en al
Una evaluación de !a década de 1990/399
menos dos periodos consecutivos en Argentina, Brasil, Chile, Colombia,
El Salvador y México.
Sin duda, dos de las campañas "más mentirosas", las de Menem y Fuji-
mori, se enfrentaron a una situación económica catastrófica al asumir la
presidencia en su primera posesión, en 1990. América Latina había sufrido
una amplia depresión económica en la década anterior, que provocó estas
espectaculares instancias de ruptura de confianza entre los políticos y los
ciudadanos. La situación económica de América Latina se estabilizó, en
gran parte, en la primera mitad de la década de 1990. A pesar de numero-
sos problemas en el desarrollo económico durante este periodo, la econo-
mía creció en la mayoría de los países, lo cual permitió que los políticos y
los partidos en el gobierno fueran más confiables y responsables, como ha-
bía predicho Downs. Aún más, las alternativas entre los marcos de políti-
cas económicas se volvieron más claras. Las políticas orientadas hacia el
mercado polarizaron a los partidos, a los políticos y, en menor medida, al
electorado. Los gobiernos y los políticos de la oposición demarcaron sus
líneas divisorias de política, se las explicaron a sus electores y acrecentaron
así su confiabilidad y responsabilidad.
Algunos pueden objetar que Cardoso, Menem y Fujimori sólo eran in-
dividuos dominantes; sus partidos poco tuvieron que ver con los resultados
generados por sus administraciones. Esto es cierto con respecto a Fujimori,
quien, como lo demuestra Degregori, destruyó partidos existentes y no creó
ninguno propio. Pero en Argentina y Brasil los plenos cambios de política
económica fueron hechos por medio de actos del Congreso en contextos
democráticos. En Brasil, a diferencia de Perú, los votos legislativos no esta-
ban en los bolsillos del presidente. Ningún presidente latinoamericano tuvo
que trabajar tan duro como Cardoso para mantener sus mayorías en el Con-
greso. Cardoso requirió de supermayorías para hacer enmiendas constitu-
cion~les que permitieran implantar su programa económico. En Argenti-
na, los justicialistas pusieron a un lado su fatal atracción por el Estado y
votaron, a principios de 1991, por la Ley de Convertibilidad, una privatiza-
ción tras otra y políticas similares para promover el mercado. En 1999, cuan-
do Menem ya no era candidato, Eduardo Duhalde, el candidato presiden-
cial de su partido, mantuvo una plataforma económica de conformación
de mercado. Bajo la Unión Cívica Radical, el presidente De la Rúa se en-
frentó a una peligrosa caída de la economía entre 2000 y 2001, que en épo-
cas pasadas podría haber disparado un golpe militar; los miembros
justicialistas del Congreso votaron una y otra vez las políticas económicas
de conformación de mercado propuestas por el gobierno, a pesar de su nuevo
papel en la oposición. En 2002, los dos principales partidos en el Congreso
 4oo/ Jorge l. Domínguez
le ofrecieron un apoyo esencial a Eduardo Duhald~, que había sido elegido
presidente por el Congreso en enero de 2002 (pues De la Rúa había renun-
ciado). Argentina empezó el siglo xxr con serios problemas, pero la irres-
ponsabilidad de los partidos de Downs no era uno de ellos.
En algunos países, las enmiendas constitucionales que permiten la reelec-
ción inmediata del presidente contribuyeron a la responsabilidad y con-
fiabilidad de los partidos y del candidato. Carlos Menem y Alberto Fujimori
mintieron una vez pero no podían mentir dos veces. Cuando compitieron
por la reelección, tuvieron que hacerlo con el historial de su propio manda-
to. Fernando Henrique Cardoso también compitió por la reelección inme-
diata, pero en este caso era su segunda campaña presidencial exitosa con un
amplio programa de gobierno similar.
La importancia analítica y normativa de los partidos para una goberna-
bilidad democrática efectiva es agudamente demostrada en el capítulo de
Steven Levitsky sobre Argentina. Desde finales de la década de r920, hasta
finales de la de r98o, Argentina había sido el mejor ejemplo del hemisferio
de una mala gobernabilidad sostenida. Ni la libertad, ni la igualdad, ni la
prosperidad se beneficiaron con sus dictadores o sus demócratas. Sin em-
bargo, en la década de r990 Argentina reconstruyó un sistema político de-
mocrático, fortaleció la protección a los derechos civiles, permitió el creci-
miento de unos medios poderosos e independientes y albergó a una nueva
y activa sociedad civil, gracias en gran medida a la transformación de sus
dos grandes partidos tradicionales. Los partidos argentinos se movieron
políticamente hacia el centro, donde se hallaba el mayor número de votos.
Los partidos argentinos redescubrieron la utilidad de las instituciones de-
mocráticas para salvarse a sí mismos y, al hacerlo, proporcionar mejores
bienes públicos.
Los principales partidos argentinos adoptaron tres criterios compati-
bles y fundamentales de políticas, en temas que habían dividido a la nación
por mucho tiempo. U no fue el sistema de políticas económicas orientadas
al mercado, aunque en las elecciones de r999 giraron un poco a la izquier-
da prometiendo más programas sociales. Los partidos continuaron dife-
renciándose sobre políticas económicas específicas pero no buscaron recrear
\ todo el sistema económico al acceder al poder presidencial. Estas decisio-
nes tuvieron vastas consecuencias en la vida política, la economía y el moví-
miento obrero (capítulos de Levitsky, Corrales y Murillo). El segundo fue
el consenso sobre la importancia de la supremacía de los civiles sobre las
Fuerzas Armadas, un proceso que se construyó sobre los logros que empe-
zaron durante la presidencia de Raúl Alfonsín. El tercero fue el acuerdo
sobre los lineamientos básicos de la política exterior argentina, incluida la
Una evaluación de la década de 19901401
notable mejoría de las relaciones con Brasil, Chile y Estados Unidos. La políti-
ca exterior argentina insistía en la cooperación para la seguridad con sus veci-
nos y con las instituciones internacionales, los compromisos regionales de
integración (especialmente el Mercado Común del Sur, MERCosuR), y la cola-
boración con Estados U nidos con respecto a temas globales. Estos tres cri-
terios de política compartida facilitaron que el sistema político, no sólo los
partidos individuales, se volviera más confiable y responsable, y permane-
cieron a pesar de la crisis económica de 2002.
En resumen, muchos políticos y partidos políticos latinoamericanos se·
volvieron más responsables y confiables en el sentido definido por Downs.
La tendencia fue positiva; actuaron en esa forma para competir con efecti-
vidad en las elecciones, pero al hacerlo, mejoraron la calidad y el alcance de
las políticas democráticas. .--
El déficit democrático de los partidos
La historia de los partidos políticos en América Latina es, sin embargo,
menos alegre de lo que implicaría la sección anterior. A lo largo de la sísmica
Cordillera de los Andes (excepto Bolivia), los terremotos políticos derrum-
baron los sistemas partidistas. Los partidos no pueden ser ni responsables
ni confiables en la mayoría de países andinos porque apenas sí existen. El
déficit democrático de los partidos también ha sido serio por mucho tiempo
en Brasil. Los candidatos a cargos buscan grupos electorales que resultan
efímeros, se comprometen con un programa no discernible y son incapaces
de hacer cumplir la cohesión o la disciplina de partido en el Legislativo. La
vida interna de los partidos es débil y su contribución a la democracia sigue
siendo deficiente.
Venezuela y Perú terminaron el siglo xx con sistemas de partidos mucho.
más débiles\ como lo muestran Coppedge y Degregori en sus respectivos ca-
pítulos yen su trabajo más amplio. Los partidos históricamente poderosos
de Venezuela, la AD y el COPE!, durante mucho tiempo mantuvieron las
cuatro quintas partes de los escaños en el Congreso. Sin embargo, su influ-
encia declinó drásticamente a principios de la década de 1990, lo cual dio
paso al surgimiento de una amalgama de partidarios de las muy populares
pero poco institucionalizadas fuerzas políticas que apoyan al presidente
Chávez y a unos grupos amorfos de oposición. Al finalizar la década, la A¿·'
sólo tenía cerca de la sexta parte de los escaños en la Asamblea Nacional y
el COPEI mantenía una fracción mucho menor. Durante esa misma década
'
en Perú, el presidente Fujimori debilitó sistemáticamente incluso a los par-
tidos políticos embrionarios que había establecido como vehículos para
agrupar su apoyo electoral. El APRA fue uno de los partidos más fuertes y
4021 Jorge I. Domínguez
mejor institucionalizados de América Latina desde la década de r 920 hasta
la de r98o, pero la desastrosa administración del presidente Alan García
(1985- 1990), de ese partido, lo debilitó gravemente. El APRA sólo se recobró
después del retiro de Fujimori, cuando Alan García volvió a presentar sn
candidatura en las elecciones presidenciales de 200 r. García obtuvo un cuar-
to.de los votos en la primera ronda electoral y su partido ganó 28 de los 120
_:~scaños parlamentarios.
En Colombia, como observa Cepeda con preocupación, los partidos Libe-
ral y Conservador se debilitaron y fragmentaron durante la segunda mitad
de la década anterior. A principios del nuevo siglo, estos partidos corrieron el
riesgo de una suerte similar a lo que les aconteció a sus vecinos de Venezuela
y Perú. El Partido Conservador tuvo dificultades para ganar puestos, aun
con sus antiguos bastiones de apoyo político. La fragmentación del Partido
Liberal continuó mucho más allá de sus experiencias anteriores. Políticos
que no pertenecían a un partido ganaron importantes cargos regionales, como
la Alcaldía de Bogotá, la capital. Y en 2002 ganó la Presidencia Alvaro Uribe
(antiguo senador liberal y gobernador) que no era candidato de un partido.
. Brasil y Ecuador hace tiempo comparten un dudoso honor en términos
del déficit de sus partidos democráticos. En promedio, entre las décadas de
r98o y 1990 aproximadamente un tercio de los miembros del Congreso
elegidos para un periodo determinado se cambiaron de partido político
cuando éste iba a terminar. Aunque en un momento dado los legisladores
de estos partidos son capaces de tener una conducta unificada, su propen-
sión a desertar de sus partidos con el tiempo complica enormemente la tarea
de gobernar, como lo anota Lamounier 19 Hay muchos partidos en cada
país; algunos duran sólo unos pocos años y luego se desintegran y reacomo-
dan en nuevos partidos.
En Brasil, sin embargo, algunos partidos políticos están cohesionados
internamente. En general, cuanto más cerca están de la ideología de iz-
quierda, hay mayor disciplina de partido. Entre los partidos brasileños gran-
des, el más cohesionado es el izquierdista PT. Aun en otros partidos por lo
general hay una orientación política consistente, presente inclusive entre
políticos que cambian lealtades entre los partidos con poca disciplina20. Los
cambios de partido ocurren principalmente dentro de "familias ideológicas"
por lo cual hay una sustancial cohesión legislativa de bloques ideológicos. Así,
aun los brasileños que cambian de partido en el Congreso, pueden ser con-
fiables y responsables en términos de políticas, aunque su comportamiento
político aparte de esas políticas dificulta más la tarea de gobernar. En efec-
to, el nivel general de disciplina de partido desplegada por los miembros
del Congreso brasileño aumentó un poco en la década anterior porque los
Una evaluación deladécada de 1990/403
partidos de izquierda obtuvieron mejor representación en el Congreso, y
eran los más disciplinados, y también porque en la segunda mitad de 1990
los partidos de centro y derecha de la coalición del presidente Fernando
Henrique Cardoso mostraron una mejor disciplina de partido.
El déficit democrático de los partidos tampoco es de cosecha reciente. La
AD y el coPEI en Venezuela y el APRA en Perú colapsaron durante la primera
mitad de la década de 1990, como se anotó, aunque la AD retuvo una sexta
parte de los escaños en la Asamblea Nacional elegida a finales de 1999 y el
APRA protagonizó un regreso en las elecciones nacionales de 2001. Las con-
diciones de indisciplina de los partidos poííticos en Brasil y Ecuador estu-
vieron presentes mucho antes de la década de r99o; no fueron producto de
las transiciones democráticas de finales de los decenios de 1970 y 1980 o de las
reformas económicas que sus gobiernos intentaron durante el de 1990. ..,
En general, los partidos tendieron a ser más fuertes en algunos países de
'ltardía" transición a la democracia, en especial en Centroamérica. Nicara-
gua terminó el siglo xx con un conjunto de partidos más fuertes que en los
comienzos de la última década (los liberales y los sandinistas) 21 ; lo mismo
hizo El Salvador alrededor del mandato del partido ARENA y de la reconsti-
tución civil de las antiguas guerrillas del Frente Farabundo Maní para la
Liberación Nacional (FMLN). Como argumenta Denise Dresser en su capí-
tulo, la consolidación del sistema tripartito de México en la década de 1990
es una de las claves para su transición hacia la democracia: el PRI aprendió
que debía acudir a los electores, no sólo dominarlos; el Partido de Acción
Nacional apeló a un electorado mucho más heterogéneo, y el Partido de la
Revolución Democrática comprendió la importancia de unificar varias fuer-
zas y facciones en la izquierda política. En esta forma, los partidos mexica-
nos se fortalecieron a sí mismos, al sistema de partidos, y su capacidad para
representar más efectivamente los intereses y valores de los electores mexi-
canos. Estas tendencias hacia partidos más fuertes, y su persistencia en paí-
ses donde los partidos habían sido fuertes desde hacía mucho tiempo como
en Argentina, Chile, Uruguay, Bolivia, Costa Rica y República Dominica-
na, son un buen presagio de política democrática. ../
Explicación del déficit democrático de los partidos
¿Por qué, entonces, en Colombia el antiguo y probado sistema bipartidista
se desintegró a finales de la década de 1990? En la primera edición de este
libro, Domínguez y Giralda dieron explicaciones para el colapso de la AD,
el COPEI y el APRA a principios de esa década que también ayudan a explicar
el colapso del sistema de partidos en Colombia al finalizar el decenio. Estos
autores sostienen que la AD y el APRA sufrieron por un voto retrospectivo, es
 404/ Jorge I. Domínguez
decir, los electores evaluaron el cumplimiento del gobierno y lo declararon
lamentable.'El capítulo de Cepeda provee un análisis agudo de la política
~colombiana, pertinente a este punto. Colombia había tenido por un largo
periodo el mejor desempeño económico en América Latina durante la se-
gunda mitad del siglo xx. En la segunda mitad del decenio de 1990, su
economía se desplomó. El voto económico retrospectivo castigó al gobier-
~no delliberál Ernesto Samper (1994-1998) y al del conservador Andrés
Pastrana (1998-2002). Igual de importantes son las acusaciones de corrup-
ción que rondaron la administración de Samper,.·desacreditando a los miem-
-·bros del Partido Liberal y contribuyendo a la victoria de Andrés Pastrana,
que encabezó una coalición de oposición alrededor del Partido Conservador.
Además, los niveles de violencia aumentaron drásticamente durante la se-
gunda mitad del decenio y debilitaron la lealtad hacia el gobierno de polí-
ticos provenientes de los dos partidos tradicionales: parecía como si ya no
pudieran gobernar el país eficientemente.
Domínguez y Giralda han señalado un segundo factor, que se desprende
de un trabajo anterior de Coppedge: la persistencia de un establecimiento
partidista preexistente que encarna un duopolio de poder y emplea las leyes
electorales para aferrarse a los cargos públicos, desafiando los cambios en las
preferencias populares. Colombia había sido por mucho tiempo el principal
ejemplo de un comportamiento coalicional entre sus dos grandes partidos
políticos; ningún país latinoamericano había presentado un duo polio tan es-
table. Por sí mismo, este factor nunca antes había alterado la política colom-
biana; combinado con tiempos difíciles en términos económicos, corrupción
y violencia, debilitó a la AD y al COPE! en Venezuela en la primera mitad de la
década de 1990, y a los liberales y conservadores en Colombia en la segunda.
Las tendencias a la partidocracia también hirieron el sistema de partidos en
Costa Rica, donde la colaboración entre los dos grandes partidos sobre la
política económica aumentó durante la segunda mitad de la década de 1990.
En las elecciones de 2002, los dos partidos más grandes ganaron sólo 63% de
¡ocios los escaños legislativos en comparación con el88% de 1998.
r.. A principios del siglo XXI, el déficit democrático de los partidos sigue
i siendo grave y se puede argumentar que peor en Colombia. Los países que
habían sido testigos del colapso de partidos por mucho tiempo poderosos
(Perú y Venezuela) a principios de la década anterior se demoraron en cons-
truir nuevos partidos exitosos. Por otro lado, a pesar de que persisten mu-
chos problemas, a finales de la década los partidos empezaron a fortalecer-
se en Brasil, México, Nicaragua y El Salvador; permanecieron fuertes en
Argentina, Bolivia, Chile, Costa Rica y República Dominicana (la vida de
\
partido cambió poco en Guatemala, Ecuador y Paraguay). El déficit cierno-
Una evaluación de la década de 19901405
crático de los partidos marcó especialmente a la región andina, donde debi-
litó la capacidad de las instituciones para representar y beneficiar los intere-
ses de los gobernados y obtener su consentimiento.
Transformaciones sociales
La política democrática exige gobiernos constitucionales eficientes con la
debida obediencia de los militares a las autoridades civiles, basados en elec-
ciones libres en donde los partidos compiten por los cargos públicos, así
como el libre y efectivo ejercicio de los derechos ciudadanos. Con el objeti-
vo de profundizar la política democrática, los trabajadores deberían de te-
ner derecho a ayudar a moldear las condiciones en las cuales trabajan; por
esta razón, es imposible que existan políticas democráticas sin sindicatos
(aunque su simple presencia no es suficiente garantía de una política de-
mocrática). Los derechos ciudadanos implican, por supuesto, que tanto
mujeres como hombres sean iguales ante la ley y puedan buscar activa-
mente y obtener cargos públicos, así como promover intereses generales y
específicos ·de género. La mayoría de los países latinoamericanos están lle-
vando a cabo extraordinarios cambios con respecto a los roles de los traba-
jadores y de las mujeres.
El papel político de los sindicatos
Los sindicatos en los países latinoamericanos, como en cualquier parte del
mundo, han desempeñado un papel clave en la democratización política.
Los sindicatos contribuyeron a la ampliación del derecho al sufragio, pro-
movieron los derechos efectivos a la participación política, económica y so-
cial y exigieron políticas en beneficio de los intereses de la mayoría de los
ciudadanos. Así mismo, se beneficiaron de la democratización política que
les permitió llevar a cabo sus tareas. A mediados del siglo xx, como lo
señala Victoria Murillo, los sindicatos de América Latina habían desa-
rrollado preferencias por la intervención estatal en las relaciones industria-
les para avanzar en sus intereses sociales y políticos, y por la industrializa-
ción para sustituir importaciones como un medio para defender las
condiciones económicas de sus miembros. Muchos sindicatos no eran de-
mocráticos. La expansión de opresivas dictaduras desde mediados de la
década de 1960 hasta finales de la de 1970, y el posterior colapso del modelo
de sustitución de importaciones así como la apertura de las economías, gol-
pearon el poder de los obreros sindicalizados. Los gobiernos eran hostiles a
los sindicatos y los salarios reales cayeron. El desempleo y el subempleo se
elevaron en toda la región, en tanto que la aflliación a los sindicatos descen-
dió en la mayoría de los países.
406/ Jorge I. Domfnguez
Para explicar la respuesta de los sindicatos, Murillo llama la atención
sobre el alineamiento político porque se relaciona con el alcance de la com-
petencia interpartidista en el movimiento laboral y el de la competencia
intersindical. La primera debilitó los incentivos de los líderes sindicales
para cooperar con sus copartidarios por temor a perder apoyo obrero a otros
partidos. Así, los sindicatos aliados al partido AD de Venezuela a menudo se
opusieron a las políticas del gobierno de la AD de Carlos Andrés Pérez con
el objetivo de no verse desplazados por CausaR u otros partidos que com-
petían por el apoyo obrero. La competencia entre sindicatos, en contraste,
debilita los sindicatos en su relación con un partido político dado o con el
gobierno porque los funcionarios de estas organizaciones juegan con un
sindicato en contra del otro. Así, fue más fácil para el PRI mexicano que
para otros partidos latinoamericanos ingeniárselas para manejar al dividi-
do movimiento obrero, a pesar de las políticas gubernamentales que debi-
litaron el poder de los sindicatos en la década de 1990.
Murillo analiza las nuevas estrategias de los sindicatos para ponerse a tono
con las nuevas configuraciones de la política y con las economías más abiertas
al mercado. La primera estrategia, el intento por formar nuevas alianzas po-
líticas y sociales, no ha sido muy exitosa, aunque estas alianzas se discuten a
menudo. El PT brasileño es el único ejemplo de la creación a finales del siglo
xx de una alianza entre un partido y los sindicatos, pero se forjó desde finales
de los años setenta. U na segunda estrategia sindical es la búsqueda de una
autonomía organizativa. Esa ha sido por mucho tiempo una estrategia en
Brasil y se ha vuelto más importante en Argentina y México. La tercera es-
trategia es menos común en federaciones nacionales sindicales pero cada vez
es más común en ciertas federaciones sindicales de sectores laborales; se trata
de la participación industrial ligada a los nuevos compromisos para aumentar
la productividad y la compétitividad de las empresas en economías abiertas.
En síntesis, las transformaciones sociales por lo general han sido adver-
sas a los sindicatos de trabajadores. El que estos contratiempos para el mo-
vimiento laboral también sean contratiempos para la política democrática
es un aspecto que varía mucho. Por ejemplo, la altamente autoritaria es-
tructura sindical en México había sido por mucho tiempo un impedimento
a la democracia en el sistema político y en la sociedad, como lo anota Dresser;
el rompimiento de esa estructura es un paso hacia la democratización. El
movimiento laboral chileno, en contraste, había sido bastante golpeado por
la dictadura de Pinochet. La reconstrucción de la democratización en Chile
requiere una mayor capacidad de los sindicatos para representar los intereses
de sus obreros. Agüero muestra que el gobierno del presidente Ricardo
Lagos tomó varias medidas hacia el fortalecimiento de los derechos labora-
Una evaluación de la década de 1990/407
les. La escogencia de la estrategia de los sindicatos, a su vez, ayudará a.
moldear un importante aspecto de la política económica de cada país. ¿Se
opondrán los sindicatos a las economías abiertas, u operarán dentro del
contexto de las nuevas políticas económicas orientadas al mercado? 22 •
Género y política
Las tendencias en el papel político de la mujer son más claras y por lo ge(le-
ral positivas gracias a la convergencia de tendencias sociales, económicas y
políticas con el tiempo. Como argumenta Mala Htun en su capítulo, la
democracia expande las oportunidades de las mujeres para participar en
política como funcionarias elegidas, a través de sus acciones en movimien-
tos sociales y organizaciones por grupos de interés, y como electoras. A
finales de la última década, al menos quince gobiernos habían lanzado ini-
ciativas para detener la violencia intrafamiliar. Casi todos habían elimina-
do algunos efectos de discriminación en razón del género, especialmente
con respecto a la propiedad matrimonial y a los derechos de padres y ma-
dres. Durante las últimas tres décadas del siglo xx, explica Htun, la partici-
pación de la mujer en las asambleas legislativas nacionales creció de una
veinteava a una séptima parte. En países tan variados como El Salvador, Chile,
Costa Rica y Colombia, las mujeres constituían una cuarta parte de los
miembros de los gabinetes al finalizar el siglo xx. Mireya Moscoso llegó a
ser presidenta de Panamá y las mujeres fueron candidatas presidenciales
creíbles en otros países. Ciudad de México y Sao Paulo fueron gobernadas
por alcaldesas. Grupos femeninos y mujeres participantes en varios movi-
mientos sociales también se han convertido en parte del paisaje de la socie-
dad civil en todos los países de América Latina.
Estos cambios se han dado en parte por la política democrática (por
ejemplo, pocas dictaduras tienen asambleas legislativas nacionales) pero
Htun argumenta que otros cambios sociales más amplios también son cau-
sa de estos resultados. La expectativa de vida de las mujeres en América
Latina aumentó en r8 años durante la segunda mitad del siglo xx; y su
participación en la fuerza laboral se amplió en doce puntos porcentuales.
La fertilidad de las mujeres se redujo a la mitad, sólo tres hijos por mujer
en '995· Las mujeres están mejor educadas, más sanas y son más indepen-
dientes económicamente, por lo tanto, pueden desempeñar papeles más
efectivos en la política.
Por ello puede sorprender que las leyes y políticas gubernamentales so-
bre salud reproductiva hayan cambiado tan lentamente en la región, y casi
nada con respecto al aborto (en gran parte, un tributo a la continua influen-
cia de la Iglesia católica), a pesar de las diversas batallas políticas durante el
4081 Jorge l. Domínguez
último tercio del siglo xx. Ni los países con leyes muy liberales sobre el
aborto, como Cuba, ni aquellos con absoluta prohibición del mismo, como
Chile, hicieron cambios legales al respecto, a pesar de otros cambios en sus
contextos sociales y políticos. También es sorprendente que como lo de-
muestra Htun, las mujeres en países como Brasil, Chile y México, están
consistentemente algo menos inclinadas a votar por candidatos presidencia-
les de la izquierda que de la derecha. En Chile, durante las elecciones presi-
denciales de 2000, Joaquín Lavín, el candidato de la derecha, derrotó a Ri-
cardo Lagos, el candidato de la coalición de centro-izquierda de
Concertación Democrática, entre las mujeres votantes tanto en la primera
como en la segunda vuelta; Lagos ganó gracias a una sólida mayoría entre los
hombres votantes23 . Estas diferencias de género en la conducta de los electo-
res han disminuido con el tiempo y pueden disminuir aún más, a medida que
las mujeres ganen en educación y en su participación en la fuerza laboral.
Las circunstancias de los sindicatos y de las mujeres cambiaron conside-
rablemente en el último cuarto del siglo xx. Cambios en el mercado laboral
afectaron a ambos grupos, y en especial a las mujeres trabajadoras. Las ten-
dencias con respecto a las mujeres como ciudadanas en general fueron posi-
tivas, ampliando los derechos sociales, cívicos y políticos efectivos, aunque el
nivel de participación de las mujeres en política sigue siendo modesto en la
mayoría de los países. Las tendencias con respecto a los sindicatos fueron más
preocupantes; su capacidad para defender los derechos colectivos, que nunca
había sido fuerte, se debilitó al final del siglo. Sólo unos pocos sindicatos ha-
bían sido capaces de enfrentarse a la furia de las transformaciones sociales,
económicas y políticas que se arremolinaban alrededor de ellos24 •
Una evaluación de las reformas institucionales
En las dos últimas décadas del siglo xx, para muchos políticos latinoameri-
canos reformar la Constitución se volvió casi tan popular como jugar fút-
bol. Cada uno de los siete países analizados en este libro reformaron la
Constitución en algún momento durante aquellos años con diversos resul-
tados. Negociar con la reforma institucional fue a menudo un síntoma de
la amplia insatisfacción con la gobernabilidad. Los políticos creían que ha-
bía que cambiar las reglas fundamentales con el fin de enfrentarse a una
crisis profunda y generalizada durante el último cuarto del siglo25 •
Se hicieron enmiendas fundamentales a las constituciones de Chile y de
México durante estos años, y a la del Brasil en el decenio de 1990, buscando
fortalecer los derechos de propiedad y el contexto constitucional para polí-
ticas de mercado amistosas; favorables a una economía de mercado; ésta
fue también la dirección seguida por muchas reformas institucionales pro-
Una evaluación de la década de 19901409
mulgadas por medio de leyes. Las reformas constitucionales de Argentina,
Perú, Colombia y Venezuela no se centraron principalmente en temas eco-
nómicos. Sin embargo, Argentina y Perú, y en alguna medida Colombia,
instituyeron por ley cambios institucionales de largo alcance ya permitidos
por sus constituciones, con el mismo propósito. Sólo en Venezuela en la últi-
ma década, la reforma constitucional representó un paso atrás para las políti-
cas conformes con una economía de mercado. Los cambios a favor de los
derechos de propiedad en todos menos en uno de estos países deben verse
como parte de un movimiento internacional amplio en la misma dirección,
apoyado por el gobierno estadounidense y por las instituciones financieras
internacionales. El giro general en la orientación de la política macroeconómi-
ca explica el momento de la adopción y el contenido de estas nuevas reglas.
Consideremos algunos ejemplos. En Chile, las reformas constituciona-
les para asegurar la independencia del banco central fueron parte de una
negociación para permitir la transición a la democracia. La Asamblea Cons-
tituyente de Brasil de 1988 produjo un extenso texto que buscaba ordenar
tanto la vida social y económica, que difícilmente pasaba un año de la década
siguiente sin que el Congreso tratara de enmendarla. Los gobiernos demo-
cráticamente elegidos de Brasil de la segunda mitad de la década de 1990
tuvieron éxito en promulgar cambios constitucionales para la apertura ha-
cia la economía de mercado y otros cambios institucionales. En México
tuvieron lugar cambios similares en un contexto político democratizante.
La Constitución mexicana de 1917, heredera de una de las revoluciones
sociales más intensas del hemisferio, ha sido enmendada varias veces. A
finales de la década de 1980 y a principios de la de 1990, sin embargo, exis-
tió un modelo sistemático para las muchas enmiendas adoptadas: eliminar
las normas de economía estatal. El capítulo de Corrales explica la política
del arduo camino hacia el mercado.
En la década de 1990, las enmiendas constitucionales de Argentina, Bra-
sil, Perú y Venezuela fueron hechas principalmente para apoyar el deseo
de los presidentes de eliminar las prohibiciones formales en contra de la
reelección inmediata. En Perú y en Venezuela, como Degregori y Coppedge
anotan en sus capítulos, muchos otros cambios fueron promulgados para for-
talecer de manera desproporcionada las facultades de los presidentes Alberto
Fujimori y Hugo Chávez, debilitando las credenciales democráticas y las
prácticas de ambos sistemas políticos. En ningún país las reformas constitu-
cionales fortalecieron la capacidad de las instituciones legislativas para repre-
sentar más efectivamente el consentimiento de los gobernados, pero durante
esta década sólo en Perú y Venezuela hubo un evidente propósito autoritario
en las motivaciones y en los procesos para revisar la Constitución.
4ro/Jorge L Domínguez
El capítulo de John Carey analiza los efectos y la utilidad de varios cam-
bios institucionales importantes. Algunos de éstos fueron parte de reformas
constitucionales más amplias; otros fueron adoptados por leyes, o dentro
de las organizaciones de los partidos. El análisis empírico de Carey encuen-
tra que cuando se pusieron en marcha los siguientes cambios institucionales
en América Latina, por lo general patrocinaron o profundizaron la gober-
nabilidad democrática:
• La adopción de elecciones primarias para escoger candidatos presi-
denciales, como en Argentina, Chile, República Dominicana, México
y Uruguay (las elecciones primarias presidenciales en Venezuela en
el pasado proporcionaron un elemento de competencia democrática
dentro de los partidos más grandes)2 6, favorecen la competencia y el
compromiso de los copartidarios.
• La expansión de la tecnología hace más fácil conducir los asuntos
legislativos en público, para difundir informes y otra información, y
para registrar los votos legislativos con absoluta transparencia, evi-
tando el velo del anonimato que en el pasado a menudo ocultaba la
conducta legislativa ante el escrutinio ciudadano.
• Los procedimientos de topes al presupuesto total llevan al máximo
la discreción legislativa sobre la asignación de fondos entre los pro-
gramas de gobierno a la vez que mantienen un incentivo general
para contener los gastos del presupuesto, estimulando así el gobier-
no constitucional y la prudencia fiscal.
Carey también encuentra que varios cambios institucionales muy
publicitados prácticamente no tuvieron efectos importantes:
• La creación del cargo de primer ministro y de algunos elementos que
exigen la confianza parlamentaria en los gabinetes ha tenido efectos
insignificantes, como en Argentina, Perú o Venezuela.
• El giro hacía el unicameralismo ha tenido muy pocas consecuen-
cias, como en Perú o Venezuela27 .
• El veto al presupuesto rubro por rubro a las partidas del presupuesto
no tiene efectos mensurables en los déficit.
Finalmente, Carey identifica algunas malas ideas que persisten en mu-
chas constituciones:
• Los límites a los periodos constitucionales de presidentes y legislado-
res reducen a lo largo del tiempo tanto su capacidad de aprender como
su eficacia; impiden el ejercicio del poder de las mayorías democráticas.
Una evaluación de la década de 19901411
• Prohibir la reelección presidencial inmediata pero permitirla en el
periodo siguiente incentiva la lucha fratricida interna en los parti-
dos, entre el presidente en ejercicio y sus antiguos aliados, quienes
de repente se convierten en posibles oponentes para su reelección.
• La segunda vuelta en las elecciones presidenciales exigiendo ma-
yoría aumenta lo impredecible de éstas y promueve un gobierno di-
vidido28
Este análisis subraya la complejidad de la revisión constitucional y la
necesídad de examinar las diferencias entre las instituciones en contextos
democráticos, para distinguir entre el valor de cambios institucionales es-
pecíficos y su abuso por parte de líderes autoritarios, y para identificar las
condiciones estructurales que les permiten a los presidentes abusar de sus
facultades. La reelección presidencial tiene mala reputación entre los de-
mócratas debido a los ejemplos de abuso y violación de los procedimientos
electorales, como en el caso de Alberto Fujimori en Perú y el temor de
abusos similares en un futuro por parte de Hugo Chávez. Pero Fernando
Henrique Cardoso ganó la reelección en Brasil en una contienda limpia y
justa, que profundizó la gobernabilidad democrática y continuó el progra-
ma de reformas en la política macroeconómica. El valor democrático de la
reelección inmediata, por lo tanto, es altamente variable e incierto.
Negociación de reformas constitucionales: ¿reformas plenas o graduales?
Desde la perspectiva de un gobierno democrático, la plena revisión consti-
tucionalllevada a cabo en Colombia en 1991 y en Venezuela al finalizar la
misma década señala los riesgos de tales ejercicios: debilitan la democracia
constitucional o la gobernabilidad. El caso de Venezuela, lúcidamente des-
crito en el capítulo de Coppedge, ejemplifica la concentración del poder
político en las manos del presidente Hugo Chávez. Desde su primera elec-
ción en diciembre de 1998, el presidente Chávez y sus aliados trabajaron
para quitarle poder a los órganos constitucionales que todavía no estaban
bajo su control, como el Congreso y la Corte Suprema; socavaron a la Igle-
sia católica y lucharon contra el movimiento sindical. Contrario a la tradi-
ción política venezolana desde el final de la dictadura en 1958, el presiden-
te Chávez designó muchos oficiales militares en su gabinete y les confió
importantes tareas civiles a las Fuerzas Armadas. La vieja Constitución de
Venezuela había creado una presidencia poderosa; la nueva retuvo estas
facultades. La principal diferencia fue el colapso de la oposición partidista
organizada que podría enfrentarse al poder del presidente. El efecto clave
de la nueva Constitución fue evidente a través del proceso político: la diso-
4121 Jorge I. Domínguez
lución de las instituciones constitucionales preexistentes por medio del
mecanismo de aprobar una nueva Constitución, que les permitió a Chávez
y a sus aliados el purgar todas las ramas del gobierno de funcionarios que
no eran de su agrado. Venezuela seguía siendo un sistema político demo-
crático al terminar el siglo xx, pero la perspectiva de su supervivencia no
había estado tan débil desde mediados del siglo.
La plena revisión de la Constitución de Colombia aprobada en 1991, y
las leyes asociadas indican diferentes problemas. Como argumenta Cepeda
en su capítulo, la gobernabilidad se debilitó con las reformas constituciona-
les que intensificaron el patrón preexistente de política personalista. Los
partidos no tienen control sobre el uso de su nombre. El partido nacional
no puede evitar que una "lista" de una sola persona, que compite basada en
una maquinaria electoral personal, aparezca en los tarjetones compitiendo
con la lista principal del partido que incluye a múltiples candidatos. En el
nuevo Senado, todos los miembros son elegidos de la misma circunscrip-
ción nacional, intensificando los incentivos para cultivar un apoyo electo-
ral personalista para competir con los otros candidatos que pretenden ser
del mismo partido. La inserción del procedimiento de la segunda vuelta
electoral facilitó la fragmentación del aparentemente más grande, el Parti-
do Liberal, y facilitó la victoria conservadora de Andrés Pastrana en la
segunda vuelta de 1998 como cabeza de una amplia coalición (después de
haber perdido en la primera vuelta). Por supuesto, no todos los males de la
fragmentación de los partidos se inventaron en la reforma de 1991. El expe-
rimento del Frente Nacional en Colombia (1958-1974) ordenó la coalición
gubernamental entre liberales y conservadores. Los hábitos políticos de per-
petuar la coalición de partidos debilitó en forma considerable la cohesión de
partido y la disciplina. Como comenta Cepeda, sólo una vez desde 1945 Co-
lombia estuvo gobernada por uno solo de los dos grandes partidos políticos y
por un periodo breve, durante la presidencia de Virgilio Barco (1986-1990).
La Constitución de 1991 contribuyó a empeorar el nivel preexistente de frag-
mentación de los partidos. La reforma constitucional sólo pudo lograr fun-
cionar en el contexto político colombiano recurriendo con mayor frecuencia
a las prácticas clientelistas, las mismas que la reforma 1991 buscó contener.
Los efectos contraproducentes de la reforma constitucional colombiana
de 1991 también son evidentes en otras formas. La Constitución ordenó las
transferencias fiscales a los gobiernos regionales equivalentes a casi la mitad
de los ingresos ordinarios del presupuesto nacional, sin proveer igualmente
apoyo institucional para el uso eficiente de esos recursos en tales regiones.
Colombia encontró más dificultades para manejar su presupuesto porque
también la nueva Constitución creó nuevas instituciones con considerable
Una evaluación de la década de 19901413
autonomía como la oficina del Procurador General, varias comisiones
regulatorias y la Corte Constitucional. La descentralización con instrumen-
tos débiles de rendición de cuentas a los electores y a las instituciones nacio-
nales perjudica la gobernabilidad.
Una explicación fundamental de los resultados que debilitaron la gober-
nabilidad en Colombia fue la composición de la Asamblea Constituyente de
1991. Sus miembros incluyeron representantes del antiguo movimiento
guerrillero M-19, además de miembros de los ya profundamente fractura-
dos partidos Conservador y Liberal. La Asamblea protegió los derechos de
las facciones políticas así como las perspectivas de coaliciones entre faccio-
nes y los derechos de las fuerzas políticas minoritarias. Además, la Asamblea
estuvo bajo una intensa presión de los medios y del público para delegar au-
toridad efectiva a los gobiernos regionales o a las entidades autónomas des-
centralizadas al nivel nacional. Estos múltiples "empujones" para debilitar
el poder central tuvieron éxito, en vísperas de una intensificación de la vio-
lencia política derivada de la guerrilla, el narcotráfico y la actividad
paramilitar. La capacidad de Colombia de gobernarse a sí misma se debili-
tó en el mismo momento en que las perspectivas de su futuro se volvieron
más calamitosas.
En contraste, un ejemplo de reforma eficiente fue la revisión constitu-
cional argentina de 1994. El Pacto de los Olivos de 1993 entre los líderes de
los dos partidos más grandes (el presidente Carlos Menem y el ex presidente
Raúl Alfonsín) limitaron el alcance de la reforma. La posterior convención
constitucional se reunió siguiendo la disciplina de partido, y se centró en la
agenda acordada. Como lo anota Levitsky en su capítulo, muchos de estos
acuerdos mejoraron la calidad de la democracia argentina, como la elec-
ción directa del presidente (que abolió el colegio electoral), los senadores
(previamente elegidos por las asambleas legislativas provinciales), y el al-
calde de la capital federal (que antes era nombrado por el presidente). Otras
reformas democratizadoras incluyeron la creación de un defensor del pue-
blo y de un auditor general, ambos seleccionados por los partidos de la
oposición, y la creación de una sala independiente de magistrados para su-
pervisar la selección y la disciplina de los jueces federales.
El balance de las experiencias latinoamericanas con la negociación de-
una reforma plena de la constitución no es bueno. Las tendencias adversas
fueron especialmente preocupantes porque la región no empezó con un
buen nivel de eficiencia en la gobernabilidad democrática. Desde finales de
la década de 1980 hasta finales de la de 1990, las Asambleas Constituyentes
de mayor alcance en Brasil, Colombia, Perú y Venezuela, produjeron nue-
vas constituciones que, o debilitaron la democracia liberal (Perú, Venezue-
 414/Jorge l. Domínguez
¡· . la) o la gobernabilidad (Brasil, Colombia). La construcción de la democra-
cia constitucional se dio más por medio de reformas parciales (Argentina,
México o Brasil en la segunda mitad de la década de 1990). Éstas fueron
hechas por veteranos miembros del Congreso, conscientes de los actuales
hábitos políticos y sus límites, y conocedores de los temas prácticos de go-
bierno. Estaban inclinados a comportarse bajo la disciplina presidencial o
de partido y se centraron mejor en un conjunto de problemas clave.
Los órganos legislativos y las cortes
En la década de 1990 las diferencias en la actuación de los cuerpos legislativos
nacionales y las cortes supremas latinoamericanos aumentaron. A principios
de la década, en todas partes éstas eran instituciones débiles, a menudo con
escaso personal de apoyo, bajos presupuestos y sin preparación para tomar
decisiones eficientes. Durante la década, el poder de las asambleas legislati-
vas y de las cortes supremas sólo se debilitó bastante en Perú y Venezuela,
amenazando las perspectivas de la gobernabilidad democrática, mientras
que se fortaleció en diferentes grados en los otros cinco países incluidos en
este libro. La iniciativa presidencial y el colapso de los partidos políticos
explican las diferentes experiencias de Perú y Venezuela.
En general, la competencia entre los partidos hace más difícil para la
Presidencia imponer su voluntad sobre los otros órganos constitucionales.
La competencia entre los partidos y la disciplina de partido dentro de ellos
ayuda a crear el "espacio político" requerido para que los Parlamentos ejer-
zan su autonomía constitucional. Por otro lado, una imperfecta disciplina
de partido les permite a los miembros del parlamento mantener un mar-
gen de autonomía frente a los líderes del partido (aunque a riesgo de que
utilicen esta independencia para propósitos personales y no para el interés
público), pero frustra la capacidad de los líderes de los partidos del Con-
greso para movilizar la influencia de sus colectividades contra el Ejecutivo.
La competencia entre los partidos también es la clave para explicar la
independencia de las cortes supremas. Éstas son instituciones políticas, y se
inclinan a delegar decisiones en la Presidencia cuando sólo un partido pue-
de ganar las elecciones en un futuro predecible; el largo periodo de subor-
dinación de la Corte Suprema mexicana a la Presidencia es un buen ejem-
plo. Las cortes supremas siguen las encuestas de opinión pública y los
resultados de las elecciones; empiezan a inclinarse contra presidentes y par-
tidos muy dominantes sólo cuando anticipan el remplazo de estos políticos
en los cargos. En situaciones de alta competencia entre partidos, la Corte
Suprema puede esperar encontrar apoyo político para sus decisiones en seg-
mentos grandes y bien organizados de la sociedad cuando dicta la senten-
Una evaluación de la década de 1990/415
cia contra la Presidencia. Los partidos competitivos tienen un incentivo para
preservar la independencia de la Corte Suprema como un árbitro neutral.
El Salvador ofrece un buen ejemplo de estos comportamiento de la Corte
Suprema. Todos los magistrados de la Corte Suprema de este país pertene-
cían al mismo partido del presidente hasta 1994- El remplazo constitucio-
nal en 1994 tuvo lugar después de los acuerdos de paz de 1992, en circuns-
tancias de una alta competencia entre partidos. La nueva Corte Suprema
reunió a magistrados de varios partidos con una experiencia más profesio-
nal que en el pasado. La nueva Corte empezó a comportarse con más inde-
pendencia tanto del presidente como del Parlamento29 •
Los presidentes Hugo Chávez y Alberto Fujimori debilitaron los órga-
nos legislativos nacionales, las cortes supremas y los partidos políticos en
Venezuela y Perú. Sus métodos fueron diferentes pero los resultados fue-
ron parecidos, como lo muestran Coppedge y Degregori. En ambos países
los viejos partidos colapsaron; no surgieron nuevos partidos, fuera de vehí-
culos personalistas para Chávez y Fujimori. Chávez demostró su popularidad
por medio de plebiscitos para zafarse del Congreso, donde sus oponentes te-
nían la mayoría, y para intimidar a la Corte Suprema y despojarla de sus
poderes. Llenó con sus seguidores la nueva Asamblea Nacional y la nueva
Corte Suprema. Fujimori lideró un golpe contra el Congreso y la Corte
Suprema en 1992, también construyó un apoyo político por medio de ple-
biscitos, patrocinando reformas constitucionales de su gusto para evitar que
de ahí en adelante el Legislativo tuviera derecho a exigirle al Ejecutivo que
rindiera cuentas. Cuando en 1996 la Corte Constitucional se atrevió a ac-
tuar con independencia (intentando negarle a Fujimori la oportunidad de
competir por la Presidencia en un tercer periodo consecutivo), la mayoría
fujimorista del Congreso despidió a los magistrados que lo habían ofendi-
do. El principal agente político de Fujimori, Vladimiro Montesinos, sobor-
nó a los miembros del Congreso elegidos en las listas de la oposición y lite-
ralmente los compró para aumentar la base fujimorista en el Congreso.
Muchas veces Montesinos filmó tales transacciones; las cintas de video se
hicieron públicas a finales de 2000 y en 2001. Tan escandalosa conducta fue
posible porque, como ya se anotó, Perú no tenía verdaderos partidos políti-
cos en la década de 1990. Chávez y Fujimori concentraron el poder en sus
manos y la competencia entre los partidos declinó notoriamente. En conse-
cuencia, la autonomía del Legislativo y de la Corte frente al Ejecutivo tam-
bién decayó tanto en Venezuela como en Perú. (El gobierno que siguió a
Fujimori, liderado por el presidente interino Valentín Paniagua, removió
a los magistrados corruptos de sus cargos y fortaleció considerablemente la
independencia judicial.)
4161 Jorge l. Domínguez
Los siguientes parlamentos y cortes supremas más tímidos fueron los
de Argentina y México. La disciplina de partido había sido muy alta y por
lo tanto limitaba el alcance de la autonomía parlamentaria frente a los líde-
res de los partidos. El ejemplo argentino, sin embargo, muestra cómo los
órganos constitucionales dirigidos por partidos pueden construir mayor
independencia frente a la Presidencia, y también puede apuntar al futuro
de México. El Congreso argentino desempeñó un modesto papel durante
los primeros dos años de la presidencia de Carlos Menem, cuando el Ejecuti-
vo gobernó por medio de la expedición de Decretos de Necesidad y Urgen-
cia (oNu). Sin embargo, como argumenta el capítulo de Levitsky, después
de 1990 la amplia mayoría de las propuestas de reforma económica de
Menem se canalizaron a través del Congreso, incluidas leyes sobre política
monetaria y tasa de cambio, reforma a la seguridad social y la privatización
de los sectores del gas y del petróleo. El Congreso forzó al Ejecutivo a retirar
y repensar sus diferentes propuestas sobre reforma laboral. El número de
oNu por año cayó de 78 a 36 desde el periodo 1989-1993 hasta el 1994-1998.
El Congreso se volvió más influyente a medida que la política argentina se
hacia más competitiva durante la década de 1990, para culminar con la
derrota del Partido Justicialista en 1999, en tanto que la nueva coalición
presidencial no pudo ganar el control de ambas cámaras en el Congreso30 •
El comportamiento es similar con respecto a la Corte Suprema. El pre-
sidente Menem contempló el mismo pensamiento del presidente Fujimori:
lograr que la Corte Suprema interpretara la Constitución para permitir un
tercer periodo consecutivo en la Presidencia. En Perú, Fujimori obligó a la
Corte a ceder porque la oposición organizada partidista era muy débil; en
Argentina, como nos recuerda Levitsky, la Corte Suprema, tomando nota
de la debilidad de Menem en las encuestas de opinión pública, rehusó cum-
plir con sus deseos y fue ampliamente respaldada por los partidos políticos
(incluida un ala de los justicialistas). En 1999, sin duda previendo una nueva
presidencia después de las futuras elecciones de ese año, la Corte Suprema
declaró inconstitucional un decreto presidencial que ampliaba el impuesto
a las ventas, y por primera vez limitó la discreción presidencial para expe-
dir decretos que tuvieran fuerza de ley (oNu). La creciente independencia
de la Corte estuvo unida a una mayor competitividad del proceso electoral.
El Congreso y la Corte Suprema mexicanos, como lo demuestra Dresser,
habían estado aprendiendo a ser más independientes. Por primera vez, en
1997, ningún partido político obtuvo la mayoría en la Cámara de Diputados,
lo que creó una dinámica política más compleja que al final hizo posible que
el Congreso ejerciera una influencia independiente. Los presupuestos para
los siguientes años fiscales fueron modificados en comités, y se hicieron
Una evaluación de la década de 19901417
cambios sustantivos. El número de proyectos de ley iniciados por el Ejecu-
tivo en el Congreso cayó al nivel más bajo de todos los tiempos. En 2001,
ningún partido político obtuvo la mayoría en ninguna de las cámaras del
Congreso mexicano; ello permitió la formación de combinaciones políticas
y, por lo tanto, mayor autonomía parlamentaria. En los primeros meses de
la presidencia de Vicente Fox, el Congreso modificó en forma sustancial
todas las leyes de iniciativa presidencial y forzó al presidente a negociar
ampliamente. En forma similar, la Corte Suprema mexicana designada du-
rante el largo mandato del PRI ya no sintió más la misma deferencia hacia
presidentes de otros partidos políticos.
Los órganos legislativos nacionales y las cortes eran más importantes en
los otros tres países de este análisis. En el Congreso chileno la estrecha división
de partidos políticos altamente disciplinados hizo que el Ejecutivo considerara
prudente negociar para hacer cambios importantes. Este comportamiento
empezó inmediatamente después de la transición a un gobierno constitu-
cional. Por ejemplo, la importante reforma fiscal de 1990 resultó de nego-
ciaciones explícitas que generaron una mayoría calificada, que involucró a
los partidos de gobierno y al partido más grande de la oposición, aseguran-
do que la reforma durara aun si la Presidencia pasaba a otro partido en el
futuro31 •
Sin embargo, el Senado chileno, como nos lo recuerda Agüero en su
capítulo, encarna algunos de los más sorprendentes legados antidemocráti-
cos de la dictadura de Pinochet, principalmente los senadores no elegidos.
El pueblo elige directamente 38 senadores, pero otros 9 son nombrados:
por el presidente (dos), la Corte Suprema (tres) y el Consejo Nacional de
Seguridad (cuatro); así las Fuerzas Armadas chilenas obtienen representa-
ción en el Senado. (Además, cualquier presidente anterior de Chile que
haya servido por seis años se convierte en senador vitalicio.)
La Corte Suprema de Chile actuó con mayor independencia a finales de la
década de 1990, especialmente a través de sus sentencias sobre el tema de los
derechos humanos, gracias a una reforma de la Corte Suprema y al hecho
de que en 2000 sólo cuatro de 21 miembros de la Corte eran herencia de la
dictadura de Pinochet. La reforma de la Corte, señala Agüero, surge de los
acuerdos entre el gobierno y los partidos de oposición para garantizar el
papel de aquélla como árbitro imparcial con un amplio apoyo. Al finalizar
la década de 1990 la Corte ordenó que los casos de "desapariciones" para
los cuales aún no existía responsabilidad se consideraran secuestros, toda-
vía bajo investigación. En consecuencia, la ley de amnistía no podía apli-
carse a los casos que todavía no se habían resuelto. El8 de agosto de 2000, la
Corte Suprema dictó que el antiguo dictador y senador vitalicio, Augusto
418/ Jorge L Domfnguez
Pinochet, fuese despojado de su inmunidad parlamentaria y juzgado por
los crímenes cometidos durante su dictadura32 •
Las cortes supremas de Brasil y Colombia, y la Corte Constitucional de
Colombia, como lo anotan Lamounier y Cepeda en sus respectivos capítu-
los, ya no son tímidas. Han declarado inconstitucionales algunas de las prin-
cipales propuestas de reformas económicas en cada país. La Corte Supre-
ma Federal de Brasil y las otras cortes federales por lo general se han ganado
el respeto por su independencia frente a las ramas ejecutiva y legislativa del
gobierno; por ejemplo, la Corte Suprema declaró inconstitucional la signi-
ficativa reforma propuesta al sistema de seguridad social. Sin embargo, el
sistema de cortes estatales conserva muchas fallas y es mucho más vulnera-
ble a la corrupción. En Colombia la Corte Suprema y la Corte Constitucio-
nal han dictaminado en extenso sobre temas relativos a la extradición de
narcotraficantes, la seguridad personal y sobre varios intentos para frenar
la violencia en el país. El mayor alcance de la competencia política en am-
bos países, incluida pero no limitada a la competencia entre los partidos,
amplía el espacio para esa conducta de las cortes. Sin duda, como sugiere
Lamounier, algunos se preocupan por la "judicialización de la política",
esto es, la sobrecarga de tareas impuestas a las cortes porque los ciudadanos
y las organizaciones les piden resolver problemas políticos ordinarios, arries-
gándose a que surjan nuevas formas de politización de lo judicial. Lascar-
gas sobre estas cortes también se han aumentado como resultado de las refor-
mas orientadas al mercado, que requieren que las cortes establezcan leyes
sobre contratos y otras normas que conforman el mercado.
Los Congresos de Brasil y Colombia tienen la mayor autonomía políti-
ca y la menor disciplina de partido entre los países que se consideran en
este libro, dos características que se refuerzan entre sí33 El Ejecutivo no
puede confiar en los votos de los miembros del Congreso de su propio par-
tido o en el supuesto apoyo de una coalición de partidos porque los miem-
bros pueden ejercer su autonomía individual. Para asegurar el apoyo a sus
programas, el Ejecutivo en efecto "compra" los votos de miembros del Con-
greso de su propio partido y de la oposición, con prácticas clientelistas ge-
neralizadas: cambian favores por votos. En Brasil estas prácticas ocurren
miembro por miembro y le permiten al presidente gobernar, como observa
Lamounier, con un considerable apoyo legislativo. En Colombia el inter-
cambio clientelista ocurre algunas veces a través de las facciones en que
están formalmente organizados los partidos. Los miembros del Congreso
emplean su relativa independencia para obtener beneficios materiales para
quienes lo apoyan o para ellos mismos, no para monitorizar la conducta
presidencial o para centrarse en los temas de políticas públicas. Las prácti-
Una evaluación de la década de 19901419
cas clientelistas son una forma malsana de la autonomía del Congreso, que
fomentan la corrupción y debilitan las perspectivas de un mandato demo-
crático. El comportamiento que busca partidas del presupuesto para el pa-
tronazgo político de legisladores políticamente autónomos, motivados por
el clientelismo, es más pernicioso en parlamentos sin disciplina de partido
precisamente porque tal conducta es menos restringida.
En América Latina, la posibilidad de una gobernabilidad democrática··
efectiva, es decir la representación de los intereses y propósitos públicos, es
mayor en parlamentos con altos niveles de disciplina de partido, compe-
tencia, y con una autonomía política de los miembros individuales mu-
cho menor, como en Argentina, Chile y por fin México, entre los estudia-
dos en este libro. Una alta autonomía política de la Corte Suprema parece
aumentar las perspectivas de libertad democrática en América Latina pero,
a principios del siglo XXI, a menudo a costa de demorar y aumentar los
costos de las reformas en materia económica. El dilema es que el funciona-
miento de estos órganos constitucionales fundamentales parece exigir el
sacrificio de algunos valores que valen la pena en la búsqueda de maximizar
los logros de otro valor significativo. En la práctica real en América Latina, la
autonomía de cada miembro del parlamento es contraria al apoyo parla-
mentario que requiere una gobernabilidad democrática efectiva, y la auto-
nomía institucional de la Corte Suprema puede salvaguardar la libertad a
expensas de reformas económicas necesarias.
¿I>ernocraciassindernócratas?
Existen algunos rompecabezas notables en las actitudes de la gente en algu-
nos países latinoamericanos. Por ejemplo, consideremos la evidencia presen-
tada por Marta Lagos en su capítulo respecto a Chile y Uruguay, dos países
con una larga experiencia de gobierno constitucional que fue interrumpida
por sendos golpes militares a principios de la década de 1970. A finales de la
década de 1990, la preferencia del público chileno por la democracia como
una forma de gobierno era de apenas ss% en contraste con los niveles de
preferencia de la democracia en Uruguay, por encima de 8o%. Esta diferen-
cia es difícil de explicar porque la tasa de crecimiento promedio anual del PIE
era el doble de alta en Chile que en Uruguay durante esos años. ¿Por qué los
chilenos consideraban de menor valor la democracia, aun cuando ésta pare-
cía desempeñarse mejor en su país que en Uruguay?
Otro acertijo es el de las actitudes de los venezolanos, quienes en 2000
expresaron los más altos niveles de optimismo por el futuro económico de
su país y por su propio futuro económico. Éste era un tributo a la habilidad
del presidente Chávez para encantar a los venezolanos durante los dos
4:2ol Jorge I. Domínguez
primeros años de su presidencia. Sin embargo entre 1999 y 2000, las tendencias
del PIB per cápita en Venezuela eran las segundas más bajas de la región; había
• . sena
muy pocas razones para creer que elfuturo economtco . color de rosa34 .
Sin embargo, existen algunos patrones generales. La mayoría de los lati-
noamericanos apoyaba la democracia como la forma preferida de gobierno
por márgenes altos y estables a finales de la década de 1990, como lo de-
muestra claramente Marta Lagos en su capítulo, pero los niveles de apoyo
a la democracia cayeron a principios del siglo xxr 35 • Al terminar la década
anterior, los latinoamericanos preferían la democracia a un gobierno auto-
ritario por un margen aproximado de 4 a 1. Por .otro lado, en mayorías
igualmente consistentes, estaban insatisfechos con la forma como funcio-
naba en sus respectivos países la democracia. Por márgenes gigantescos,
estaban muy preocupados por la criminalidad, el abuso de drogas y la co-
rrupción. Sorprendentemente, tenían poca confianza en las instituciones
esenciales de la gobernabilidad democrática. En la segunda mitad de la
década de 1990, la confianza en los Congresos nacionales de la región en
conjunto no superó 10% en ninguna de las cuatro encuestas de Latinobaró-
metro llevadas a cabo; la confianza en los partidos políticos nunca excedió
7%. Sin embargo, como lo señala Lagos, la confianza en los Parlamentos
en Europa se mantuvo alrededor de so% durante el mismo tiempo. Por
fortuna para la gobernabilidad democrática en América Latina, en la se-
gunda mitad de la década anterior la confianza en las Fuerzas Armadas
nunca alcanzó 20%, lo que disminuyó la tentación de posibles golpes de
Estado.
La evidencia de la opinión pública no sugiere que los latinoamericanos
sean autoritarios. Por el contrario, indica que prefieren gobiernos democrá-
ticos pero también que tienen altas expectativas acerca de sus realizaciones
(sin embargo, las expectativas en Chile pueden ser demasiado altas). Los
latinoamericanos parecen esperar mejores resultados de los gobiernos del
momento, y son comprensiblemente críticos porque éstos se quedan cor-
tos. Sus actitudes responden principalmente al bajo nivel de gobernabili-
dad democrática en la región. En mayor parte, estos públicos no responden
a las tendencias, es decir, a cambios sutiles en el nivel de eficiencia de la
gobernabilidad democrática, porque los problemas que enfrentan las de-
mocracias siguen siendo tan grandes que a menudo es difícil percibir las
pequeñas meJorías.
Las circunstancias de un mandato democrático no son buenas en mu-
chos países latinoamericanos. La región todavía sufre de un débil control
civil sobre lo militar, por serios ejemplos de un mal desempeño de los par-
tidos políticos y por la debilidad de los sistemas partidistas en Colombia,
Una evaluación de la década de 19901421
Perú y Venezuela. Algunas revisiones constitucionales redujeron las pers-
pectivas de gobernabilidad en Colombia y de prácticas democráticas en
Venezuela. Las transformaciones sociales debilitaron los sindicatos y su
capacidad para representar los intereses de los trabajadores en su sitio de
trabajo y en la política. Algunos parlamentos nacionales mantuvieron prác-
ticas clientelistas que obstaculizan la posibilidad de gobernabilidad demo-
crática, como ocurre en Brasil, Ecuador y Colombia. En general, el nivel de
eficiencia de la gobernabilidad democrática sigue siendo inadecuado.
Sin embargo, durante los últimos diez años del siglo xx las tendencias
hacia una gobernabilidad más efectiva mejoraron, a pesar de los lunares,
en un mayor número de países de América Latina. La mejoría es más clara
si se compara la efectividad de la gobernabilidad democrática de finales del
siglo pasado con la grave crisis político-económica del decenio de 1980. A
finales de la década de r 990, los gobiernos constitucionales en general pre-
valecieron sobre los intentos de golpe militar; incluso la frecuencia de esos
intentos se redujo. Muchos partidos políticos se volvieron más confiables y
responsables de lo que eran al comenzar la década. Algunos países refor-
maron sus instituciones y leyes básicas para profundizar en la eficiencia de
la gobernabilidad democrática. Más parlamentos y cortes supremas se com-
portaron con mayor independencia de acuerdo con los mandatos constitu-
cionales. Tuvieron lugar significativas transformaciones en la sociedad; en
algunos aspectos, como el cambio del papel de las mujeres en política, se
dio poder a los ciudadanos para ejercer sus derechos. A finales del siglo xx,
los votantes mexicanos confirmaron la transición del país hacia un gobier-
no constitucional, con la elección del primer presidente de un partido de
oposición desde la Revolución Mexicana, y los ciudadanos peruanos cele-
braron el regreso de la democracia constitucional.
A principios del siglo xxr, la gobernabilidad democrática había mejora:
do, aunque de manera irregular, durante la década anterior en Brasil, Chi-
le y México, entre los países estudiados en este libro. La gobernabilidad
había mejorado ostensiblemente en Argentina en la década de 1990, pero
la implosión económica de 2002 la puso en grave riesgo. En Colombia y
Venezuela se deterioró. La calidad de la vida democrática peruana empeo-
ró durante la segunda mitad del decenio de 1990, pero el final de la larga
década del mandato de Fujimori en 2000 dio bases para una esperanza
democrática. Sin embargo en otros países también es evidente el récord de
una gobernabilidad democrática más efectiva: mejoró en todos los países de
Centroamérica, excepto Nicaragua (el mejoramiento en Guatemala tuvo su
origen principalmente en el acuerdo de paz de 1996, que puso fin a décadas
de guerra interna, pero por lo demás las instituciones democráticas en Gua---'
 422/ Jorge I. Domínguez
. temala permanecieron débiles). La gobernabilidad democrática mejoró tam-
bién en Panamá (donde los ciudadanos tuvieron suficiente libertad para
derrotar el intento de un presidente titular de modificar la Constitución
para permitir su reelección), República Dominicana, Uruguay y Bolivia.
En estos cuatro países los partidos de oposición lograron ganar la Presiden-
cia, y en todos ellos el Congreso desempeñó un papel significativo para mol-
dear las políticas públicas. El desempeño empeoró notablemente en Ecua-
dor; permaneció casi igual y bastante deficiente en Nicaragua36 y Paraguay.
Cuba experimentó poco cambio en las estructuras autoritarias de su siste-
ma político.
En una visión de conjunto, la mayoría de los latinoamericanos vivieron
en sociedades más abiertas y fueron más libres para ejercer sus derechos
políticos, incluido el derecho a protestar contra el gobierno. Sus gobiernos
trabajaron con mayor efectividad. En casi todos los países estas tareas pue-
den y deben realizarse aun mejor. Los latinoamericanos seguían escépticos
en cuanto a si los cambios positivos fueron lo suficientemente reales o du-
raderos. El pesimismo democrático todavía afectaba las perspectivas de
muchos ciudadanos de las Américas. El reto del nuevo siglo es hacer que la
gobernabilidad democrática en América Latina sea más creíble y verdade-
'- ramente eficiente.
Notas
Capítulo 2
"Adam Przeworski, Michael Álvarez, José Antonio Cheibub y Fernando Limon-
gi, "What Makes Democracies Endure?", ]ournal ofDemocracy 7, núm. r (enero de
1996): 39-55; Karen Remmer, "The Political Impact of Economic Crisis in Latin
America in the r98os", American Political Science Review 8, núm. 3 (septiembre de
1991): 777-Soo; y "The Sustainability ofPolitical Democracy: Lessons from Latin
America", Comparative Political Studies 29, núm. 6 (diciembre de 1996): 6r 1-634-
2' J. Samuel Fitch, The Armed Forces and Democracy in Latin America (Baltimore:
Johns Hopkins University Press, 1998).
3· Susan C. Stokes, Mandates and Democracy: Neoliberalism by Surprise in Latin
America (Nueva York: Cambridge University Press, 2001).
4· Matthew Soberg Shugart y John M. Carey, Presidents and Assemblies: Comtitu-
tional Design and Electoral Dynamics (Nueva York: Cambridge University Press,
1992); Mark P. Jones, "Evaluating Argentina's Presidential Democracy", en Presi-
dentialism and Democracy in Latin America, Scott Mainwaring y Matthew Soberg
Shugart,eds. (Nueva York: Cambridge University Press, 1997);Gary W. Cox,Making
Votes Count: Strategic Coordination in the World's Electoral Systems (Nueva York:
Cambridge University Press, 1997); Michael J. Coppedge, "Presiden tia! Runoffs Do
Not Fragment Legislative Party Systems", documento presentado en el congreso de
la American Political Science Association en Washington, D.C., agosto de 2000. En
la prueba empírica más rigurosa hasta la fecha de los efectos de la segunda vuelta
presidencial, Coppedge encuentra evidencia de una mayor fragmentación de los
sistemas de partido legislativos en los sistemas de segunda vuelt.:1. sólo cuando las
elecciones se llevan a cabo al tiempo con una elección plural para presidente. Es
decir, la segunda vuelta presidencial no fragmenta los sistemas de partido legislati-
vos cuando las elecciones para ambas ramas se realizan por separado.
5· Gregory Schmidt, "Fujimori's r990 Upset Victory in Peru: Electoral Rules, Con-
tingencies, and Adaptive Strategies", Comparative Poliúcs 28, núm. 3 (abril de r996):
3~1-354·