CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

Capítulo III CAP. I

CAP. II

SISTEMA DE FUENTES
CAP. III

DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

CAP. IV

CAP. V

CAP. VI

CAP. VII

CAP. VIII

Sumario: 1. Las disposiciones constitucionales. 1.1. La Constitución CAP. IX

como fuente de Derecho. 1.2. Función articuladora de la Constitución. 1.3.
Interpretación constitucional e interpretación conforme a la Constitución. 1.4. CAP. X
La supremacía constitucional. 2. Los tratados y convenios internacionales
incorporados al ordenamiento jurídico nacional. 2.1. El caso de los tratados CAP. XI
de integración. 3. Las leyes y las disposiciones de jerarquía equivalente. 3.1.
Características de la norma con rango de ley. 3.2. Aplicación e importancia de la CAP. XII
norma con rango de ley en el derecho administrativo. 3.3. Reserva de ley. 3.4.
Los decretos legislativos. 3.5. Los decretos de urgencia. 3.5.1. Las limitaciones CAP. XIII
de los decretos de urgencia. 3.6. Las normas regionales y locales de alcance
general. 3.7. El rol de la ley de procedimiento administrativo general. 3.7.1. CAP. XIV
Finalidad de la norma legal de naturaleza administrativa. 4. Los reglamentos
administrativos. 4.1. Características diferenciales de los reglamentos. 4.2. CAP. XV
Reserva de ley y reserva reglamentaria. 4.3. La inderogabilidad singular. 4.4.
Inaplicación de reglamentos. 4.5. Los reglamentos ejecutivos. 4.6. La regulación CAP. XVI
legal. 4.7. Los reglamentos autónomos. 5. Las normas administrativas en
general. 6. Las fuentes delimitativas e interpretativas. 6.1. La jurisprudencia. CAP. XVII
6.1.1. Precedente jurisprudencial. 6.1.2. Los pronunciamientos vinculantes. 6.2.
El empleo de los principios generales. 7. El precedente administrativo. 7.1. CAP. XVIII
Modificación del precedente administrativo. 8. Las disposiciones generales
al interior de las entidades. 8.1. Instrumentos de gestión, directivas y circu-
CAP. XIX
lares. 9. Resolución en el ámbito administrativo ante la deficiencia de fuentes.
CAP. XX

CAP. XXI
Toda rama del Derecho con vocación de autonomía, tal como lo hemos des-
crito en el capítulo precedente, posee un sistema de fuentes, necesario para CAP. XXII

determinar el insumo a partir del cual los operadores de dicha rama del Dere- CAP. XXIII
cho pueden aplicar el mismo. Ello permite generar un subsistema organizado
en el cual resulte difícil encontrar vacíos; y si los hay, cubrirlos con elementos CAP. XXIV

provenientes del propio ordenamiento. CAP. XXV

La Ley del Procedimiento Administrativo General, si bien constituye la norma

CAP. XXVI
que norma directamente el procedimiento administrativo, al establecer las fuen-
tes de regulación de este142, hace directa referencia a las fuentes del ordena- CAP. XXVII

miento administrativo, razón por la cual emplearemos dicha norma como guía
CAP. XXVIII

CAP. XIX

142 Artículo V del Título Preliminar de la Ley.

INSTITUTO PACÍFICO 63
 MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

CAP. I
para determinar los instrumentos normativos que se emplean para regular el
funcionamiento de la Administración Pública y su relación con los particulares.
CAP. II

CAP. III 1. LAS DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES

CAP. IV La Constitución, en su dimensión de norma marco del derecho nacional —en el
ámbito formal y el material—, es la principal fuente de derecho administrativo.
CAP. V
Ello porque opera como norma que limita el poder estatal, estableciendo como
CAP. VI resultado evidentes límites al accionar de la Administración Pública, sobre la
base de principios, derechos e instituciones constitucionalmente garantizadas.
CAP. VII
A la vez, la norma constitucional determina la organización el Estado, en par-
CAP. VIII
ticular, respecto a las atribuciones y funciones de los diversos entes que lo
CAP. IX componen, de tal manera que el origen de la competencia administrativa se
encuentra en la norma constitucional. Teniendo en cuenta, claro está, que no
CAP. X
toda la Administración Pública se encuentra dentro del Estado.
CAP. XI

CAP. XII
1.1. La Constitución como fuente de Derecho
En este orden de ideas, la Constitución es fuente de derecho en el ámbito for-
CAP. XIII
mal y en el ámbito material. En el ámbito formal en tanto define como es que
CAP. XIV el Estado puede válidamente crear el derecho, como nacen las expresiones
normativas143. La constitución señala los órganos y organismos legítimos para
CAP. XV
gobernar, su estructura, la competencia, el procedimiento que deben seguir,
CAP. XVI Ergo, si una norma no es aprobada según la constitución, la misma es inválida.
Para Kelsen, dicha norma no es en buena cuenta una norma jurídica144.
CAP. XVII
Además, en un ámbito más bien material, la Constitución establece los pará-
CAP. XVIII
metros o estándares respecto de los cuales debe encuadrarse las normas. La
CAP. XIX constitución contiene principios y derechos que no pueden ser vulnerados por
normas de inferior jerarquía. Ejemplos de ello son conceptos como la familia,
CAP. XX
la salud, la educación, el Estado, la propiedad, la economía social de mercado
CAP. XXI y otras más. En general, dichos conceptos constituyen lo que se denomina
instituciones constitucionalmente garantizadas.
CAP. XXII

CAP. XXIII 1.2. Función articuladora de la Constitución

CAP. XXIV Asimismo, la Constitución es la base de la cual surgen todas las materias, así
como los principios fundamentales de cada rama del Derecho. Por ello la norma
CAP. XXV
constitucional desempeña un rol articulador del ordenamiento jurídico de una
CAP. XXVI nación. Evidentemente, los principios más básicos del derecho en general se
CAP. XXVII
encuentran expresados en la norma constitucional.

CAP. XXVIII
143 García de Enterría, Eduardo, La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional,
CAP. XIX
3.ª ed. (reimpr.), Civitas, Madrid, 1991, pp. 49-50.
144 Rubio Llorente, Francisco, La forma de poder: estudio sobre la Constitución, Centro de
Estudios Constitucionales, Madrid, 1993, p. 81.

64 capítulo III: SISTEMA DE FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

 CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

Sin embargo, muchos de los principios fundamentales del derecho Administrati- CAP. I
vo no se encuentran consagrados expresamente en la Constitución Política del
Perú, puesto que la misma no establece definiciones ni contiene afirmaciones CAP. II

respecto a los principios a los cuales hemos hecho referencia en el capítulo CAP. III
precedente. Sin embargo, es justo señalar que principios como el de legalidad
CAP. IV
o el de debido procedimiento pueden deducirse del texto fundamental, tal como
lo ha hecho el Tribunal Constitucional, en reiterada jurisprudencia. CAP. V

Por otro lado, la existencia de derechos fundamentales claramente definidos CAP. VI

por la norma constitucional configura un límite evidente al comportamiento de
la Administración Pública, pues la misma no podría vulnerar los mismos, ni CAP. VII

limitarlos a menos que exista ley expresa que lo permita en uso del principio CAP. VIII
de legalidad, el mismo que se ha expresado en importante jurisprudencia del
Tribunal Constitucional145. CAP. IX

Además, existen determinados conceptos que reciben protección jurídica a CAP. X

través del texto constitucional, y que conforman lo que se ha denominado en CAP. XI

general institución constitucionalmente garantizada o simplemente garantía
institucional. Ejemplos de ello son la familia, el trabajo, la educación, la auto- CAP. XII

nomía universitaria, la autonomía municipal, la economía social de mercado o CAP. XIII

el principio de subsidiaridad.
CAP. XIV
Asimismo, la Constitución define la denominada estructura del Estado, por la
cual se determinan las funciones y potestades asignadas a cada uno de los CAP. XV

organismos que componen dicho Estado, configurando la base estructural

CAP. XVI
del derecho administrativo146. En consecuencia, la Constitución establece la
CAP. XVII

CAP. XVIII
145 Una sentencia de nuestro Tribunal Constitucional que resulta de particular importancia a
este nivel es la emitida en la Acción de Amparo seguida por Editora Sport S.A. contra la Mu- CAP. XIX
nicipalidad Distrital de Lince (Exp. Nº 57-98-AA/TC), la cual señala entre otras cuestiones:
“(...) CAP. XX
5. Que, a este respecto, y aun cuando este Tribunal ya ha esbozado una primera aproxi-
mación en los fundamentos 9 y 10 de la Sentencia recaída en el Expediente N.º 1211-99- CAP. XXI
AA/TC, conviene recalcar aquí que cuando la Constitución deja abierta la posibilidad de
CAP. XXII
que se regulen o reglamenten los derechos fundamentales o los ámbitos dentro de los
cuales éstos puedan ejercerse, tal opción no puede entenderse sino como la necesidad
CAP. XXIII
de que el tratamiento regulativo a dispensar sea por principio igual en todas las circunstan-
cias. Para cumplir con dicho objetivo, es sólo la ley (o en casos excepcionales, el decreto CAP. XXIV
legislativo) la única forma normativa que, como expresión de la voluntad general de toda la
colectividad, puede asegurar por sus alcances universales, el cumplimiento de un principio CAP. XXV
tan elemental como el de igualdad. No ocurre lo mismo con la ordenanza municipal o, en
definitiva, con cualquier otra expresión normativa circunscrita sobre ámbitos territoriales CAP. XXVI
más o menos amplios o reducidos, pues independientemente de que su jerarquía o rango
sea el mismo que el de una ley, es un hecho inobjetable que sus efectos (los de la orde- CAP. XXVII
nanza u otras variables similares) no se aplican sobre todos los individuos que conforman
CAP. XXVIII
la colectividad de un Estado, sino tan sólo sobre aquéllos que integran la respectiva repar-
tición descentralizada.
CAP. XIX
(...)” (el subrayado es nuestro).
146 Cassagne, Derecho administrativo I, cit., p. 127.

INSTITUTO PACÍFICO 65
 MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

CAP. I
existencia del Poder Legislativo o Parlamento, su composición, funciones y
limitaciones; la existencia del Poder Ejecutivo, su composición y funciones, así
CAP. II como la organización del Poder Judicial. La Constitución además establece
CAP. III
las funciones de los organismos constitucionales autónomos. Estos preceptos
constitucionales funcionan no solo como normas fundantes de la Administración
CAP. IV
Pública, sino que además constituyen limitaciones evidentes a la actuación de
CAP. V la misma.

CAP. VI
1.3. Interpretación constitucional e interpretación conforme a la
CAP. VII Constitución
CAP. VIII La interpretación constitucional ofrece interesantes materias de discusión, en
especial si consideramos que la citada norma debe interpretarse de manera
CAP. IX
especial a fin de cautelar los derechos de los particulares y tutelar el Estado
CAP. X de derecho. En primer lugar, la Constitución debe interpretarse considerando
que existe en su interior coherencia. No pueden existir normas constitucionales
CAP. XI
que se contradigan entre sí, aun cuando se muestren valores contrapuestos. La
CAP. XII Constitución se muestra al ordenamiento jurídico entonces como una unidad147.
CAP. XIII Asimismo, la Constitución debe interpretarse de manera preferente al ser huma-
no, no al Estado. Esta interpretación, denominada favor homine, se encuentra
CAP. XIV
presente en todo el derecho público. En caso de duda sobre el alcance de una
CAP. XV norma de derecho público, debe emplearse la interpretación que resulte ser
más favorable al particular.
CAP. XVI
Por otro lado, las normas jurídicas, y en especial la Ley, máxime si las mis-
CAP. XVII
mas se aplican a los particulares, deberán interpretarse en armonía con la
CAP. XVIII Constitución. Si existen varias interpretaciones posibles de lo señalado por
la ley debe escogerse la que resulte más consistente con lo señalado en el
CAP. XIX
texto constitucional148. Ello significa que el control de constitucionalidad, y en
CAP. XX particular el control concentrado, se ejercen una vez que dicha interpretación
conforme no resulta posible.
CAP. XXI

CAP. XXII 1.4. La supremacía constitucional

CAP. XXIII La Constitución goza de la llamada supremacía, puesto que aquella es la nor-
ma más importante de las existentes al interior del Estado. Esta supremacía
CAP. XXIV
proviene de distintos orígenes. En primer lugar, debemos considerar la tradición
CAP. XXV constitucional norteamericana, a partir del célebre caso Marbury vs. Madison,
en el cual se determinó no solo que la Constitución era norma suprema, sino
CAP. XXVI
además que los jueces podían inaplicar la norma legal al caso concreto cuando
CAP. XXVII

CAP. XXVIII
147 García Belaunde, Domingo, “La interpretación constitucional como problema”, en Pen-
CAP. XIX
samiento Constitucional, Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 1994, p. 31.
148 Fernández Segado, Francisco, El sistema constitucional español, Dykinson, Madrid,
1992, pp. 79-80.

66 capítulo III: SISTEMA DE FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

 CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

encontraran que la misma se encontraba en desacuerdo con la norma constitu- CAP. I

cional. Dicha facultad se denominó judicial review y conforma lo que se conoce
como control difuso149. CAP. II

En el caso europeo, la evolución fue diferente, puesto que se determinó la CAP. III

existencia de un ente especializado que tutelara la constitucionalidad de las CAP. IV

leyes, de tal forma que los jueces no pueden inaplicar por decisión propia una
norma de rango legal150. La aparición de dicho mecanismo se dio con la Cons- CAP. V

titución austriaca de 1920, modificada en 1929 y luego se propagó a la mayor CAP. VI

parte de Europa y de ahí a parte de Latinoamérica. El citado ente, que sería
denominado Tribunal Constitucional, posee la facultad de derogar la norma en CAP. VII

cuestión, a través del uso del denominado control concentrado. CAP. VIII

En el caso peruano, es necesario señalar que poseemos ambos sistemas de CAP. IX

control de constitucionalidad, por cual se considera que poseemos un sistema
dual, poco común en el derecho constitucional comparado. En control difuso se CAP. X

encuentra consagrado por el artículo 138º de la norma constitucional y el control CAP. XI

concentrado figura en los artículos 200º y 202º del citado cuerpo de leyes. De
hecho, el Tribunal Constitucional puede también hacer uso del control difuso CAP. XII

cuando resuelve en última instancia procesos constitucionales. CAP. XIII

Este sistema dual ha generado no pocos inconvenientes, llegándose a consi-

CAP. XIV
derar que su existencia es incluso contradictoria, puesto que mientras el control
difuso tiene sentido en un contexto de amplia confianza en la jurisdicción, el CAP. XV

control concentrado implica una limitada confianza en el Poder Judicial. De

CAP. XVI
hecho, en los países de Europa, donde existe básicamente control concentrado,
el control difuso incluso se encuentra proscrito. Cuando un juez se encuentra CAP. XVII

con una norma que el mismo considera que se encuentra en conflicto con la CAP. XVIII
constitución dicho funcionario debe recurrir al Tribunal o Corte Constitucional
a través de un mecanismo denominado cuestión de constitucionalidad151. CAP. XIX

CAP. XX

2. LOS TRATADOS Y CONVENIOS INTERNACIONALES INCORPO-

CAP. XXI
RADOS AL ORDENAMIENTO JURÍDICO NACIONAL
CAP. XXII
En cuanto a los tratados internacionales debe tenerse en cuenta en especial
la denominada Convención de Viena, la misma que prescribe no solo que los CAP. XXIII

tratados son obligatorios entre las partes que lo suscriben152 —principio básico
CAP. XXIV

CAP. XXV
149 García de Enterría, La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional, cit., pp.
54-55. CAP. XXVI
150 Parada Vásquez, Derecho administrativo, cit., T. I, p. 46.
151 Pesole, Luciana, “El acceso por vía incidental en la justicia constitucional italiana”, en CAP. XXVII
Revista de Derecho, vol. 12, N.º 1, Universidad Austral de Chile, Valdivia, 2001, pp. 261 y
CAP. XXVIII
ss.; Parejo Alfonso, Manual de derecho administrativo. Parte general, cit., p. 203.
152 Convención de Viena sobre el derecho de los tratados:
CAP. XIX
26. “Pacta sunt servanda”. Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido
por ellas de buena fe.

INSTITUTO PACÍFICO 67
 MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

CAP. I
del derecho internacional público—, sino además la subordinación del derecho
nacional a la normativa supranacional, al señalar que los Estados no pueden
CAP. II ampararse en su derecho interno para incumplir un tratado internacional153.
CAP. III Por lo antes señalado, la discusión respecto del rango de los tratados conforme
CAP. IV
a la Constitución ha caído en el terreno de la irrelevancia, puesto que el Estado
en cuestión debe cumplir con el tratado no siendo importante para ello el rango
CAP. V
que su constitución le otorgue al mismo154. Es necesario señalar en este sentido
CAP. VI que la Ley de Procedimiento Administrativo General no se pronuncia respecto
al rango de los tratados internacionales, puesto que se consideró que era un
CAP. VII
tema opinable en el ámbito de la Constitución de 1993155.
CAP. VIII
En tal sentido, resulta de especial importancia lo señalado por la Cuarta Dis-
CAP. IX posición Final y Transitoria de la Constitución, que señala que las normas
sobre derechos y libertades reconocidas por la Constitución se interpretan de
CAP. X
conformidad con los tratados internacionales de los cuales el Perú es parte.
CAP. XI Asimismo, el artículo 55º de la Constitución de 1993 establece que los tratados
internacionales en vigor se incorporan de manera inmediata al ordenamiento
CAP. XII
jurídico interno, pues forman parte del derecho nacional156.
CAP. XIII
Ahora bien, los tratados internacionales sobre derechos humanos poseen una
CAP. XIV particular importancia para el derecho administrativo en tanto constituyen lími-
tes evidentes al comportamiento de la Administración Pública. Las entidades
CAP. XV
administrativas no pueden desplazar derechos fundamentales, ni limitarlos más
CAP. XVI allá de lo establecido por el tratado en mención.
CAP. XVII Gran parte de las limitaciones establecidas para la Administración respecto a
CAP. XVIII
derechos fundamentales proviene de tratados sobre derechos humanos, en
particular de la Convención Americana. Ejemplos de ello son las limitaciones
CAP. XIX impuestas en el caso de las libertades de conciencia y de religión, estable-
CAP. XX
ciéndose en su artículo 12º que nadie puede ser objeto de medidas restrictivas
que puedan menoscabar la libertad de conservar o de cambiar su religión o
CAP. XXI
sus creencias. Asimismo, otro ejemplo de particular importancia es el referido
CAP. XXII a las libertades informativas, que no admiten censura previa, señaladas en el
artículo 13º del citado acuerdo internacional.
CAP. XXIII

CAP. XXIV

CAP. XXV
153 Convención de Viena sobre el derecho de los tratados:
27. El derecho interno y la observancia de los tratados. Una parte no podrá invocar las dis-
CAP. XXVI posiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado.
Esta norma se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 46.
CAP. XXVII 154 Para una posición distinta: Parejo Alfonso, Manual de derecho administrativo. Parte
general, cit., pp. 252-253.
CAP. XXVIII
155 Morón Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, cit., p. 50.
CAP. XIX
156 Constitución de 1993:
“Artículo 55º.- Los tratados celebrados por el Estado y en vigor forman parte del derecho
nacional”.

68 capítulo III: SISTEMA DE FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

 CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

2.1. El caso de los tratados de integración CAP. I

Pero, por otro lado, existen tratados internacionales que tienen un efecto directo CAP. II
en la organización administrativa o que obligan a la autoridad administrativa
CAP. III
a hacer algo157, como pueden ser los tratados de integración. De hecho, la
pertenencia del Perú a la Comunidad Andina genera efectos administrativos, CAP. IV
en general en términos de las decisiones que forman parte del ordenamiento
CAP. V
jurídico de la comunidad. Dichas decisiones tratan de los temas más diversos,
desde libre competencia hasta medio ambiente, incluyendo evidentemente CAP. VI
materia aduanera.
CAP. VII
Un ejemplo sumamente interesante de la influencia del ordenamiento supra-
nacional puede encontrarse en el derecho comunitario158, que ya adquirió CAP. VIII

carta de autonomía y que contiene elementos del derecho constitucional, el CAP. IX

derecho internacional y el derecho administrativo. Una importante cantidad de
instituciones públicas de países europeos ha debido ser modificada, e incluso CAP. X

liquidadas —como es el caso de los bancos centrales de los países de la Zona CAP. XI
Euro— a fin de que el ordenamiento administrativo de los Estados en cuestión
guarde coherencia con la organización comunitaria. CAP. XII

CAP. XIII

3. LAS LEYES Y LAS DISPOSICIONES DE JERARQUÍA EQUIVALENTE CAP. XIV

La Ley —sea en términos materiales o formales— es una norma jurídica de CAP. XV

alcance general, que abarca a un número indeterminado de personas. La Ley
en sentido propio debe entenderse como la norma jurídica emitida por el Par- CAP. XVI

lamento159. Ahora bien, dentro de la categoría de ley en sentido formal debe CAP. XVII
incluirse no solo la ley ordinaria, sino también la llamada Ley Orgánica, la misma
que regula la organización del Estado y es aprobada a través de una votación CAP. XVIII

calificada en el Parlamento, así como las leyes presupuestarias, que poseen CAP. XIX
características propias y las leyes de reforma constitucional.
CAP. XX
Asimismo, cuando la Ley habla de disposiciones de jerarquía equivalente debe
incluirse a la mal llamada ley en sentido material. Es decir, aquellas normas CAP. XXI

que, sin ser leyes, se le otorga el rango de tales. En este orden de ideas, debe CAP. XXII
incluirse también los decretos legislativos, los decretos de urgencia, el Regla-
mento del Congreso y, con la debida reserva, a las normas regionales y locales CAP. XXIII

de alcance general, a las cuales haremos referencia más adelante. CAP. XXIV

3.1. Características de la norma con rango de ley CAP. XXV

La norma con rango de ley es una norma que goza de generalidad, en con- CAP. XXVI

secuencia, regula situaciones abstractas, impersonales y objetivas, aplicables CAP. XXVII

CAP. XXVIII
157 Cassagne, Derecho administrativo I, cit., p. 158.
158 García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás Ramón, Curso de derecho admi- CAP. XIX
nistrativo, Civitas, Madrid, 2000, T. I, pp. 152 y ss.
159 Cosculluela Montaner, Manual de derecho administrativo, cit., pp. 73-74.

INSTITUTO PACÍFICO 69
 MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

CAP. I
a todo un conjunto de personas indeterminado160. Ello implica además que
puede emitirse leyes especiales solo por la naturaleza de las cosas y no por la
CAP. II diferencia de personas, como lo señala la Constitución.
CAP. III Por otro lado, la Ley es de cumplimiento obligatorio por parte de las entidades,
así como los particulares, salvo inaplicación declarada expresamente por el ór-
CAP. IV
gano jurisdiccional, a través del empleo del control difuso, el mismo que también
CAP. V puede ser empleado por los órganos y organismos administrativos que realizan
CAP. VI
actividad cuasijurisdiccional, a través de un discutible precedente emanado del
Tribunal Constitucional, al cual nos vamos a referir con detalle más adelante.
CAP. VII
Asimismo, la publicidad es un elemento inmanente a la ley, vale decir, se pre-
CAP. VIII sume que las personas tienen conocimiento de la ley no pudiendo ampararse
en su desconocimiento para incumplirla; razón por la cual, la publicidad es
CAP. IX
esencial para la validez de la Ley161. Por ello las leyes son obligatorias desde el
CAP. X día siguiente al de su publicación en el diario oficial, salvo disposición contraria
de la misma ley, que pospone su vigencia en todo o en parte162.
CAP. XI
Por otro lado, la ley no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal y
CAP. XII
cuando favorece al reo163. De la misma manera, similar efecto retroactivo posee
CAP. XIII la declaración de inconstitucionalidad de una norma legal en materia penal.
En este orden de ideas, es necesario señalar que el artículo 230º de la Ley
CAP. XIV
N.º 27444 establece que existe retroactividad en materia sancionadora y cuando
CAP. XV la norma resulta más favorable al administrado, lo cual podría ser considerado
inconstitucional ante un análisis superficial de dicho artículo.
CAP. XVI

CAP. XVII 3.2. Aplicación e importancia de la norma con rango de ley en el

CAP. XVIII derecho administrativo
CAP. XIX
La Ley, sea en sentido formal o material, tiene una importancia fundamental en
el derecho administrativo, en mérito al principio de legalidad. En primer lugar,
CAP. XX la existencia de entidades públicas, su creación y extinción solo puede ser de-
CAP. XXI
terminada a través de la ley164. Asimismo, la regulación de las competencias
y estructura de las instituciones se determina a través de la ley; inclusive, si
CAP. XXII
dicha competencia y estructura corresponde al Estado en su totalidad debe
CAP. XXIII emplearse ley orgánica, como lo hemos señalado anteriormente.

CAP. XXIV
Lo que ocurre es que la competencia administrativa tiene su fuente en la Cons-
titución y en la Ley165, y es reglamentada por las normas administrativas que
CAP. XXV son derivadas por ellas. Ello implica, de manera directa, que no podría crearse
CAP. XXVI
160 Cassagne, Derecho administrativo I, cit., p. 129.
CAP. XXVII 161 García de Enterría/Fernández, Curso de derecho administrativo, cit., T. I, p. 120.
162 Artículo 109º de la Constitución de 1993.
CAP. XXVIII
163 Artículo 103º de la Constitución de 1993.
CAP. XIX
164 Santamaría Pastor, Principios de derecho administrativo, cit., p. 412.
165 Brewer-Carías, Allan R., Principios del régimen jurídico de la organización administrati-
va venezolana, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1994, p. 62.

70 capítulo III: SISTEMA DE FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

 CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

competencias a través de normas reglamentarias166, a diferencia de cierto sector CAP. I

de la legislación y doctrinas comparadas que señala que mediante reglamento
podría ser posible establecer competencias167. CAP. II

Como resultado de lo antes señalado, las diversas potestades administrativas CAP. III

deben ser determinadas por la ley, y con mayor razón si las mismas incluyen CAP. IV
la posibilidad de aplicar sanciones168. En materia sancionadora, por ejemplo, la
ley adquiere una especial importancia, puesto que solo a través de norma con CAP. V

rango de ley pueden establecerse infracciones y las respectivas sanciones, en CAP. VI

aplicación del denominado principio de tipicidad. Finalmente, y si bien es cierto
la Administración Pública posee facultades normativas, las mismas debe haber CAP. VII

sido expresamente señaladas por la ley y su ejercicio no debe transgredir las CAP. VIII
normas legales que regulan el sector al cual pertenece la entidad en cuestión.
CAP. IX

3.3. Reserva de ley CAP. X

Como lo hemos señalado, la Constitución establece ciertas materias cuya CAP. XI

regulación se encuentra reservada a la ley en sentido formal, es decir, aquella
emanada del Congreso169. En primer lugar, la limitación y restricción de derechos CAP. XII

fundamentales solo puede determinarse a través de ley expresa, emanada del CAP. XIII
Congreso170. En general, la regulación de los mismos se encuentra destinada
a la ley. Clara muestra de ello es la expropiación, que únicamente puede ser CAP. XIV

establecida por ley expresa, de conformidad con lo establecido por el artículo CAP. XV
70º de la norma constitucional.
CAP. XVI
Por otro lado, solo mediante ley expresa, el Estado puede desempeñar actividad
empresarial, al amparo del segundo párrafo del artículo 60º de la Constitución y CAP. XVII

en aplicación del denominado principio de subsidiaridad. Una situación curiosa CAP. XVIII
es la contenida en el artículo 4º del Decreto Legislativo N.º 757, Ley Marco para
el Crecimiento de la Inversión Privada171, el mismo que establece la llamada CAP. XIX

publicatio, por la cual únicamente a través de una ley expresa puede configu- CAP. XX
rarse una actividad económica como un servicio público. Y es una situación
curiosa porque tenemos un decreto legislativo estableciendo una reserva legal, CAP. XXI

lo cual no resulta común en el derecho administrativo. CAP. XXII

CAP. XXIII

166 Artículo 61º, numeral 61.1 de la Ley N.º 27444.

CAP. XXIV
167 Dromi, Derecho administrativo, cit., p. 311.
168 Cassagne, Derecho administrativo I, cit., pp. 117-118; García de Enterría/Fernán- CAP. XXV
dez, Curso de derecho administrativo, cit., T. I, pp. 433 y ss.
169 Cosculluela Montaner, Manual de derecho administrativo, cit., p. 76. CAP. XXVI
170 Cassagne, Derecho administrativo I, cit., p. 135.
171 Decreto Legislativo N.º 757: CAP. XXVII

“Artículo 4º.- La libre competencia implica que los precios en la economía resultan de la
CAP. XXVIII
oferta y la demanda, de acuerdo con lo dispuesto en la Constitución y las Leyes.
Los únicos precios que pueden fijarse administrativamente son las tarifas de los servicios CAP. XIX
públicos, conforme a lo que se disponga expresamente por Ley del Congreso de la Repú-
blica”.

INSTITUTO PACÍFICO 71
 MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

CAP. I
Finalmente, las leyes orgánicas únicamente pueden ser emitidas por el Par-
lamento, dada su particular naturaleza y su aplicación a regular la estructura
CAP. II del Estado y ciertas materias establecidas por la Constitución, como son los
CAP. III
procesos constitucionales172. En algunos casos, sin embargo, el Estado ha
regulado entidades públicas establecidas en la Constitución a través de leyes
CAP. IV comunes, e incluso, a través de decretos legislativos.
CAP. V
3.4. Los decretos legislativos
CAP. VI
Los decretos legislativos son normas emitidas por el Poder Ejecutivo previa
CAP. VII autorización por parte del Congreso. Dicha autorización expresa las materias a
regular y el plazo durante el cual puede hacerse uso de la facultad delegada. A
CAP. VIII
diferencia de la normatividad existente en el derecho comparado, en el Perú no
CAP. IX resulta obligatorio que el Congreso determine parámetros adicionales para el
ejercicio de la legislación delegada. Finalmente, no se establece la necesidad
CAP. X
pública como un requisito adicional para el otorgamiento de la autorización
CAP. XI legislativa, previsión que sí se encuentra consignada en el derecho comparado.

CAP. XII
Los decretos legislativos fueron por primera vez regulados expresamente en
nuestro país en la Constitución de 1979, no obstante encontrarse algunos
CAP. XIII antecedentes de los mismos en la aplicación de la Constitución de 1933, an-
tecedentes que se configuraron como inconstitucionales. La Constitución de
CAP. XIV
1993 los consagró nuevamente de manera expresa, consignando ciertos pa-
CAP. XV rámetros adicionales a tener en cuenta. Y es que, a efectos de lo que venimos
tratando, es preciso tomar en cuenta las limitaciones dentro de las cuales se
CAP. XVI
ha encuadrado esta figura en la actualidad173.
CAP. XVII
Lo que ocurre es que, como resultado del segundo párrafo del artículo 104º
CAP. XVIII de la Constitución de 1993, existen determinadas materias que resultan ser
indelegables a favor del Poder Ejecutivo. Estas materias son las mismas que
CAP. XIX
no pueden delegarse a la Comisión Permanente174, lo cual incluye la imposi-
CAP. XX

CAP. XXI
172 Constitución de 1993:
“Artículo 106º.- Mediante leyes orgánicas se regulan la estructura y el funcionamiento de
CAP. XXII las entidades del Estado previstas en la Constitución, así como también las otras materias
cuya regulación por ley orgánica está establecida en la Constitución.
CAP. XXIII Los proyectos de ley orgánica se tramitan como cualquiera otra ley. Para su aprobación o mo-
dificación, se requiere el voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso”.
CAP. XXIV
173 Eguiguren Praeli, Francisco, “La legislación delegada y los decretos de urgencia”, en
La Constitución de 1993: análisis y comentarios, Comisión Andina de Juristas, Lima, 1994,
CAP. XXV
p. 182.
CAP. XXVI 174 De la Constitución de 1993:
Artículo 101º. Son atribuciones de la Comisión Permanente:
CAP. XXVII (...)
4. Ejercitar la delegación de facultades legislativas que el Congreso le otorgue.
CAP. XXVIII
No pueden delegarse a la Comisión Permanente materias relativas a reforma constitu-
CAP. XIX
cional, ni a la aprobación de tratados internacionales, leyes orgánicas, Ley de Presu-
puesto y Ley de la Cuenta General de la República.
(...).

72 capítulo III: SISTEMA DE FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

 CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

bilidad de aprobar reformas constitucionales, tratados internacionales, Leyes CAP. I

de Presupuesto, Leyes de Cuenta General de la República, y finalmente, la
aprobación de leyes orgánicas. Esta última limitación, a diferencia de las otras CAP. II

antes reseñadas, las cuales de por sí resultan evidentes, adquiere una particular CAP. III
importancia que vale la pena resaltar para los temas que venimos tratando.
CAP. IV
Como lo hemos señalado líneas arriba, leyes orgánicas son las que regulan
la estructura y funcionamiento del Estado, así como otras materias cuya re- CAP. V

gulación, de conformidad con la propia Constitución, debe hacerse mediante CAP. VI

dichas normas. A las leyes orgánicas se les asume de tal importancia que
para su aprobación se requiere el voto de la mayoría absoluta del Congreso CAP. VII

de conformidad con el artículo 106º de la Constitución de 1993. CAP. VIII

Resulta claro entonces, que el Ejecutivo no puede regular dichas materias, ni CAP. IX
siquiera mediante decretos legislativos y en consecuencia una ley autoritativa
de esta posibilidad devendría en inconstitucional. Esta es pues una novedad CAP. X

respecto de la Constitución de 1979, a cuyo amparo se aprobaron varias leyes CAP. XI

orgánicas mediante Decreto Legislativo, como fueron los casos de la derogada
Ley Orgánica de Municipalidades, la Ley Orgánica del Poder judicial, y la del CAP. XII

Ministerio Público, por solo citar algunos ejemplos175. CAP. XIII

Esto ocurría fundamentalmente porque la Carta de 1979 no definía a que debía

CAP. XIV
considerarse leyes orgánicas, prescribiendo tan solo, requisito que también
prescribe la actual norma constitucional sobre el particular, que las mismas CAP. XV

debían de ser aprobadas mediante una mayoría calificada. Entonces, desde

CAP. XVI
una perspectiva de igualdad formal entre Leyes Orgánicas y Leyes Ordinarias,
era sencillo sustentar que cabía delegar la aprobación de leyes orgánicas. Sin CAP. XVII

embargo, puesto que debían aprobarse por el Congreso, pareciera, que aprobar CAP. XVIII
o modificar leyes orgánicas a través de decretos legislativos era inconstitucional,
opinión que suscribimos. CAP. XIX

Sin embargo, la norma contenida en la Constitución actual es muy clara. CAP. XX

No pueden aprobarse leyes orgánicas mediante Decreto Legislativo. La

CAP. XXI
elaboración de estas es exclusiva facultad del Congreso Nacional. A efectos
de las fuentes de Derecho Administrativo, esta previsión es de particular CAP. XXII

importancia, puesto que se ha reservado a la ley formal la organización de

CAP. XXIII
la Administración Pública y la determinación de la competencia de todos y
cada uno de sus organismos. CAP. XXIV

CAP. XXV
3.5. Los decretos de urgencia
CAP. XXVI
La legislación de urgencia implica la posibilidad que tiene el Gobierno de emitir
normas con rango de Ley, sin necesidad de autorización alguna, y ante situa- CAP. XXVII

ciones excepcionales. Dicha institución es relativamente común en el derecho

CAP. XXVIII

CAP. XIX
175 Eguiguren Praeli, “La legislación delegada y los decretos de urgencia”, cit., pp.
415‑416.

INSTITUTO PACÍFICO 73
 MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

CAP. I
comparado, en especial en el caso europeo176. La Constitución de 1979 no
regulaba expresamente la existencia de los decretos de urgencia, pero el inci-
CAP. II so 20) del artículo 211º de la misma señalaba la posibilidad de emitir normas
CAP. III
extraordinarias en materia económica y financiera, norma que fue interpretada
indebidamente como precepto habilitante para emitir los llamados decretos
CAP. IV
supremos extraordinarios, práctica que se hizo común durante la vigencia de
CAP. V dicha constitución.

CAP. VI
La Carta de 1993, pretendiendo reparar el uso anómalo de lo previsto en la
Constitución de 1979 respecto a los decretos de urgencia, prescribe que las
CAP. VII medidas extraordinarias que el Jefe de Estado puede dictar, en materia eco-
CAP. VIII
nómica o financiera, debían ser expedidas a través de dichos mecanismos
normativos177, con cargo de dar cuenta al Congreso y cuando lo requiera el
CAP. IX interés nacional, previsión que desde ya resulta ser sumamente permisiva.
CAP. X
3.5.1. Las limitaciones de los decretos de urgencia
CAP. XI
Es necesario señalar que la norma constitucional ha establecido indispensables
CAP. XII
limitaciones a institución a fin de evitar usos anómalos de la misma, los cuales
CAP. XIII no obstante se han dado en la realidad política concreta. Dichas limitaciones
son las siguientes:
CAP. XIV
1) Los decretos de urgencia no pueden ser utilizados para facultar al
CAP. XV Estado a la intervención en la actividad económica, tal como podía
CAP. XVI
hacerse de conformidad con el artículo 132º de la Constitución de
1979178. Esto, debido a que no se encuentra artículo similar en la actual
CAP. XVII Constitución ni es posible que el Estado intervenga en la economía,
CAP. XVIII
dado el papel subsidiario que ahora tiene de resultas del régimen
económico implantado en la Constitución de 1993179.
CAP. XIX

CAP. XX

CAP. XXI 176 En el caso español e italiano se habla de decretos leyes. Sobre el particular: Parada
Vásquez, Derecho administrativo, cit., T. I, p. 53; Vergottini, Giuseppe, Derecho cons-
CAP. XXII titucional comparado, Espasa‑Calpe, Madrid, 1983, p. 466.
177 De la Constitución de 1993:
CAP. XXIII “Artículo 118º. Corresponde al Presidente de la República:
(...)
CAP. XXIV
19. Dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en
CAP. XXV materia económica y financiera, cuando así lo requiera el interés nacional y con cargo
de dar cuenta al Congreso. El Congreso puede modificar o derogar los referidos de-
CAP. XXVI cretos de urgencia.
(...)”.
CAP. XXVII 178 El artículo 132º de la Constitución de 1979 facultaba al Ejecutivo a tomar medidas de in-
tervención en la economía, medidas de carácter extraordinario y transitorio.
CAP. XXVIII
179 Esta es quizá una de las mayores incongruencias de la Carta de 1993, la coexistencia de
CAP. XIX
un aparente régimen de libre mercado y una amplia enumeración de derechos fundamen-
tales, mezclado con un sobredimensionado bagaje de atribuciones a favor del Estado en
general y del Gobierno en particular.

74 capítulo III: SISTEMA DE FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

 CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

Curiosamente, lo señalado en el párrafo anterior restringe la posibilidad CAP. I

de utilización de los decretos de urgencia a supuestos muy puntuales,
situación que no se condice con lo ocurrido en la práctica concreta, CAP. II

en la cual los decretos antes aludidos, lejos de ser la excepción, han CAP. III
resultado de la regla general en la práctica política concreta.
CAP. IV
2) El uso de los decretos de urgencia se restringe a materias econó-
micas y financieras y solamente se produce cuando así lo requiera CAP. V

el interés nacional. Sin embargo, no queda muy claro cómo debe CAP. VI
definirse el “interés nacional” ni tampoco como debemos conceptuar
“materias económicas y financieras”. Aun cuando dichos conceptos CAP. VII

deberían aclarase como resultado de una posterior ley de desarrollo CAP. VIII
constitucional, sería oportuno no dejar pasar mucho tiempo más sin
efectuar algunas necesarias precisiones, pues una definición muy CAP. IX

amplia de estos conceptos podría convalidar la promulgación de CAP. X

decretos de urgencia sobre casi cualquier materia, como ha ocurrido
en la práctica. CAP. XI

3) No es posible dictar decretos de urgencia en materia tributaria, al CAP. XII

amparo del artículo 74º de la Constitución. Y es que, definitivamente,
CAP. XIII
y de­acuerdo con el Principio de Legalidad aplicable al derecho Tri-
butario, solo puede crearse, regularse o suprimirse tributos por ley, CAP. XIV

sea esta expedida en forma directa o mediante decreto legislativo

CAP. XV
previa ley autoritativa180. Los tributos afectan a la generalidad de la
población y su normatividad corresponde al ente del Estado que CAP. XVI

mejor representa la composición del electorado: el Congreso.

CAP. XVII
4) De acuerdo con el inciso 4 del artículo 200º de la Constitución de
1993, puede controlarse la constitucionalidad de los decretos de CAP. XVIII

urgencia a través del Proceso de Inconstitucionalidad, a diferencia CAP. XIX

de lo que ocurría con la Carta de 1979, al amparo de la cual bastaba
la acción popular. Sin embargo, y como es, obvio, en sus efectos y CAP. XX

aplicación son susceptibles de un control difuso, en mérito a la obli- CAP. XXI

gación de los órganos jurisdiccionales de preferir a la Constitución
sobre cualquier ley en caso de un conflicto entre dichas normas. CAP. XXII

5) A su vez, a nivel del derecho administrativo, los decretos de urgencia CAP. XXIII

poseen obvias limitaciones, en particular respecto al establecimiento CAP. XXIV

de facultades a favor de instituciones públicas, la creación de las mis-
mas y la regulación de los organismos del Estado181. Ello, dado que CAP. XXV

los decretos de urgencia están restringidos a materias económicas CAP. XXVI

y financieras y no pueden referirse a conceptos sometidos a reserva
de Ley. CAP. XXVII

CAP. XXVIII

180 Zolezzi Möller, Armando, “El régimen tributario en la nueva Constitución”, en La Cons- CAP. XIX
titución de 1993: análisis y comentarios. Comisión Andina de Juristas, Lima, 1994, p. 148.
181 Parada Vásquez, Derecho administrativo, cit., T. I, p. 53.

INSTITUTO PACÍFICO 75
 MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

CAP. I
Sin embargo, existen serias deficiencias en el tratamiento normativo de la le-
gislación de urgencia en nuestro país. En primer lugar, la Constitución de 1993
CAP. II señala que durante el interregno resultante de la disolución del Congreso, el
CAP. III
Gobierno legisla mediante decretos de urgencia. Es decir, el Gobierno en dicho
periodo solo podría legislar sobre materias económicas y financieras, estando
CAP. IV
imposibilitado de regular otros asuntos de enorme relevancia que pudieran
CAP. V presentarse mientras no exista un Congreso en funciones. A nuestro parecer,
una posible solución a esta deficiencia podría encontrarse en la delegación
CAP. VI
automática de facultades legislativas a la Comisión Permanente, aun cuando
CAP. VII esta idea pueda parecer muy discutible, dado el carácter definitivo de la diso-
lución parlamentaria en el caso peruano.
CAP. VIII
Asimismo, la falta de verdadero control, sea este efectivo o legal, ha generado
CAP. IX un gran abuso en la emisión de decretos de urgencia, los mismos que, en pri-
CAP. X
mer lugar, no incluían materia económica o financiera, y además, en la gran
mayoría de los casos, no obedecían a una situación de urgencia. El decreto de
CAP. XI
urgencia, por definición, posee una vigencia temporal. Sin embargo, los decretos
CAP. XII de urgencia en el Perú han tenido siempre una gran vocación de permanencia.
Finalmente, la emisión de decretos de urgencia ha sido realmente excesiva,
CAP. XIII
durante todo el periodo de tiempo en el que se han utilizado182.
CAP. XIV Por otro lado, el vigente Reglamento del Congreso de la República no corrige
CAP. XV
la situación que venimos describiendo. El inciso c) del artículo 91º del mismo
hace referencia a la “urgencia de normar situaciones extraordinarias e imprevi-
CAP. XVI sibles cuyo riesgo inminente de que se extiendan constituye un peligro para la
CAP. XVII
economía nacional o las finanzas públicas”, referencia que no crea parámetros
adecuados a las facultades presidenciales respecto a la legislación de urgencia.
CAP. XVIII
Similar disposición se encuentra contenida en el artículo 11º de la Ley Orgánica
CAP. XIX del Poder Ejecutivo, el mismo que establece la aprobación por el Consejo de
CAP. XX
Ministros y el refrendo del presidente del Consejo de Ministros, que ya estaban
contenidos en la Constitución; incorporando el refrendo del ministro de Econo-
CAP. XXI mía y Finanzas y, en los casos que corresponda, el refrendo de los ministros
CAP. XXII
a cuyo ámbito de competencia esté referido.
En primer lugar, las previsiones contenidas en el reglamento del Congreso y
CAP. XXIII
la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo deberían tener rango constitucional y no
CAP. XXIV solamente legal. Además, dicha norma en realidad no permite un control ade-
cuado por parte del Congreso. En el Derecho Comparado se da, por ejemplo, la
CAP. XXV
obligatoriedad de la ratificación, por parte del Parlamento, del decreto expedido.
CAP. XXVI Caso contrario, el mismo pierde vigencia183.
CAP. XXVII

CAP. XXVIII
182 Sobre el particular: Guzmán Napurí, Christian, “¿Es realmente necesario que el Dobierno
CAP. XIX
legisle?: apuntes acerca del uso de la legislación delegada y la legislación de urgencia en
el Perú”, en Revista Jurídica del Perú, Año 51, N.º 21, Trujillo, 2001, p. viii.
183 García de Enterría/Fernández, Curso de derecho administrativo, cit., T. I, p. 148.

76 capítulo III: SISTEMA DE FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

 CHRISTIAN GUZMÁN NAPURÍ

Asimismo, la norma legal antedicha no regula el tema de la temporalidad. En CAP. I

el derecho comparado, el decreto de urgencia posee una vigencia limitada,
sometida a la aprobación parlamentaria. Un decreto de urgencia en el Perú, CAP. II

tal y como está diseñada la facultad en la Constitución, puede regir en forma CAP. III
indefinida. Como lo hemos indicado líneas arriba, la lógica de las atribuciones ex-
CAP. IV
cepcionales es su vigencia durante el tiempo que dure la situación excepcional.
CAP. V
3.6. Las normas regionales y locales de alcance general
CAP. VI
Asimismo, en el ámbito de los gobiernos regionales y locales y en mérito a
CAP. VII
la organización descentralizada del Estado peruano, existen normas que se
reconocen de rango legal, como las ordenanzas regionales y las ordenanzas CAP. VIII
municipales, respectivamente. Dichas normas poseen rango de ley al interior de
CAP. IX
su ámbitox y resultan ser susceptibles de control jurídico a través de la acción de
inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional y el control difuso por parte CAP. X
del Poder Judicial, únicos controles normativos que el sistema jurídico provee
CAP. XI
en la actualidad. La atribución de facultades a los entes territoriales a fin de que
puedan emitir normas generales procede de la autonomía normativa que se les CAP. XII
concede184.
CAP. XIII
Es necesario señalar que la relación que estas normas mantienen con las emiti-
das por el Gobierno central es una relación de coordinación y de distribución de CAP. XIV

competencias, mas no de jerarquía o de tutela. No es posible que una ordenanza CAP. XV

regional o municipal derogue tácita o expresamente una norma con rango de ley
CAP. XVI
emitida por el Gobierno nacional, de la misma forma que el Gobierno nacional
no podría derogar una ordenanza, cualquiera fuera su origen. Sin embargo, las CAP. XVII
normas regionales y locales de alcance general deben emitirse de conformidad
CAP. XVIII
con la Constitución y la Ley, incluso la emanada por el Congreso.
Las normas locales y regionales de alcance general son de particular impor- CAP. XIX

tancia para el derecho administrativo en tanto contienen regulaciones del fun- CAP. XX
cionamiento de dichos gobiernos descentralizados y afectan a los particulares
sometidos a su competencia. Sin embargo, y dada la reserva de ley existente CAP. XXI

respecto a ciertas materias, las ordenanzas adolecen de mayores limitaciones CAP. XXII
que las aplicables a las leyes propiamente dichas, pudiendo regular únicamente
las materias contenidas en sus respectivas leyes orgánicas y dentro de los CAP. XXIII

parámetros establecidos por estas. CAP. XXIV

3.7. El rol de la ley de procedimiento administrativo general CAP. XXV

En primer término, la Ley regula las actuaciones de la función administrativa del CAP. XXVI

Estado y el procedimiento administrativo común desarrollados en las entidades CAP. XXVII

CAP. XXVIII

184 Sobre el particular: Zas Friz Burga, Johnny, “La autonomía política y sus elementos. CAP. XIX
Una introducción conceptual para el estudio de los gobiernos subnacionales”, en Derecho-
PUC, N.º 52, Lima, 1999, p. 478.

INSTITUTO PACÍFICO 77
 MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

CAP. I
administrativo185. Todo procedimiento administrativo de carácter general deberá
regirse por la ley de materia de comentario, siempre y cuando no exista norma
CAP. II con rango de ley que regule dicho procedimiento de manera especial.
CAP. III Ahora bien, los procedimientos especiales creados y regulados como tales por
ley expresa, atendiendo a la singularidad de la materia, se rigen supletoriamen-
CAP. IV
te por la Ley en aquellos aspectos no previstos y en los que no son tratados
CAP. V expresamente de modo distinto186. Es necesario señalar que existen diversos
criterios para el establecimiento de procedimientos especiales, no siendo posible
CAP. VI
que dicha previsión se realice de manera arbitraria187.
CAP. VII Todo lo antes señalado implica, en primer lugar, que no cabe la creación de
CAP. VIII
procedimientos especiales a través de reglamentos, sean estos ejecutivos o
autónomos. Esto, que es resultado de la aplicación del principio de legalidad,
CAP. IX impide que las entidades públicas, por decisión propia, puedan establecer
CAP. X
mecanismos de tramitación no establecidos expresamente por la Ley.
En segundo lugar, la creación de procedimientos especiales únicamente se
CAP. XI
justificaría en situaciones singulares, que justifican una tramitación diferente
CAP. XII a la general, establecida por la Ley. Además, debe tenerse claro que la Ley
de Procedimiento Administrativo General regula necesariamente aquello no
CAP. XIII
regulado por la norma especial. No obstante lo anteriormente señalado, existen
CAP. XIV ciertos procedimientos especiales que se encuentran regulados en reglamentos,
incluso tipificados como autónomos, como el procedimiento registral regulado
CAP. XV
en el Reglamento General de Registros Públicos o los procedimientos al inte-
CAP. XVI rior de los organismos reguladores. Es en consecuencia evidente que dichos
reglamentos devendrían en ilegales.
CAP. XVII
Finalmente, la norma materia de estudio prescribe que las autoridades adminis-
CAP. XVIII trativas, al reglamentar los procedimientos especiales a través de las normas
CAP. XIX
administrativas pertinentes, y al elaborar los denominados textos únicos de
procedimientos administrativos (TUPA), cumplirán con seguir los principios
CAP. XX administrativos, así como los derechos y deberes de los sujetos del procedi-
CAP. XXI
miento, establecidos en la Ley188.

CAP. XXII 3.7.1. Finalidad de la norma legal de naturaleza administrativa

CAP. XXIII La finalidad de la Ley en materia de Derecho Administrativo estriba en establecer
CAP. XXIV
el régimen jurídico aplicable para que la actuación de la Administración Pública
sirva para la protección del interés general, buscando de esta manera garantizar
CAP. XXV
los derechos e intereses de los administrados y con sujeción al ordenamiento
CAP. XXVI constitucional y jurídico en general189.

CAP. XXVII
185 Artículo II del Título Preliminar de la Ley.
CAP. XXVIII
186 Artículo II, inciso 2 del Título Preliminar de la Ley.
CAP. XIX
187 Morón Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, cit., p. 22.
188 Artículo II, inciso 3 del Título Preliminar de la Ley.
189 Artículo III del Título Preliminar de la Ley N.º 27444.

78 capítulo III: SISTEMA DE FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO